DERECHO FINANCIERO COMUNITARIO by pepe diaz

TEMA 5. EL DERECHO FINANCIERO COMUNITARIO Y LA ACTIVIDAD FINANCIERA EUROPEA 1. El Derecho comunitario financiero. Concepto, naturaleza y encuadramiento sistemático. La Unión Europea es fruto de un complejo proceso que ha derivado en un ente de estructura peculiar y que disfruta de una serie de competencias adscritas a los fines reconocidos en los Tratados constitutivos. Es, pues, ente supranacional con unos fines en el origen principalmente económicos. Para el desarrollo de estos fines y la ejecución de sus propias competencias, la Unión Europea se sirve del Derecho financiero en un doble sentido, como veremos. Así las cosas, para definir al Derecho financiero comunitario decimos que es el conjunto de principios y normas que regulan el Gasto y el Ingreso comunitarios y el ejercicio del poder financiero comunitario en los Estados miembros y que tiene por objeto la armonización fiscal de la comunidad. En cuanto a la naturaleza del Derecho financiero comunitario, se obtiene de la definición arriba dada. Presenta una doble línea de actuación bien diferenciada: de un lado, obtiene financiación para la ejecución de sus competencias y, de otro, influye en el Derecho financiero de los Estados miembros con medidas o prohibiciones que permiten el cumplimiento de los fines. Para encuadrarlo sistemáticamente dentro del resto del ordenamiento financiero, encontramos dificultades teóricas derivadas de la peculiaridad del fenómeno comunitario y de los momentos de cambio conceptual que se están produciendo con el Tratado por el que se instituye una Constitución para Europa (TICE). No obstante, con base en los principios de primacía y eficacia directa, podemos afirmar que es de aplicación superior a la normativa fiscal estatal. En cuanto a la Constitución, podemos decir que en el ámbito financiero, al no existir contradicciones, no resultan determinantes las discusiones doctrinales sobre si el Derecho comunitario prevalece si se enfrenta a la Constitución.

2. El poder financiero y las fuentes del Derecho comunitario. Recapitulación. La Unión Europea tiene un poder financiero normativo atribuido por los Tratados constitutivos. Para el caso español, este poder deriva de la cesión de soberanía prevista en el artículo 93 C.E. Este poder financiero encuentra 2 límites.-

1º) Está limitado por, el principio de atribución, al cumplimiento de los fines y objetivos de la Unión Europea y en las competencias atribuidas por los Estados. Además, hay que atender al principio de subsidiariedad, que limita la actuación de la Unión Europea a los supuestos en los que el Estado no pueda lograr el objetivo por sus propios medios cuando nos encontremos ante una competencia no exclusiva de la Unión. 2º) La exigencia de unanimidad al Consejo en la producción de normas fiscales, requisito que es más restrictivo que las reglas parlamentarias de mayorías en los Estados. No obstante, el TICE recoge la posibilidad de aprobar por mayoría cualificada disposiciones relativas a cooperación administrativa y lucha contra el fraude. El poder financiero es permanente, por derivar de una cesión de soberanía, no agotándose con el dictado de actos. Hasta aquí vendría definido el poder financiero en cuanto a poder normativo. Si nos referimos a las competencias de gestión, hemos de decir que la Comisión tiene encomendada la misión de vigilancia del cumplimiento del Derecho comunitario. Su actuación más concreta es la de recaudación de los recursos propios de la Comunidad. El poder de aplicación corresponde a los Estados miembros. Ellos son quienes dan cumplimiento a los mandatos de la Unión Europea. En cuanto a las fuentes del Derecho Comunitario, encontramos las siguientes.1º) Fuentes de Derecho Primario.- Son los 3 Tratados constitutivos en vigor (TUE, EURATOM y TCE). Se discute su naturaleza constitucional doctrinalmente, aunque funcionan como tal. No pueden ser modificados por las fuentes ordinarias. Regulan los principios financieros comunitarios, consecuencia de la construcción del Mercado Común. Con el TICE, se derogan el TUE y el TCE. Se mantiene el EURATOM. Sustancialmente, la regulación no varía. 2º) Fuentes de Derecho Derivado: Son normas que emanan de la capacidad normativa reconocida en los Tratados. Son: a) Reglamento: obligatorio en todos sus términos y de efecto inmediato, una vez publicado en el DOUE: b) Directiva: obligatorio en los resultados, pero no en los medios. Es útil para la armonización. Supone una obligación para el Estado, no para los ciudadanos. En algunos casos implica efecto directo. c) Decisión: Es obligatoria en todos sus términos, pero se dirige a destinatarios concretos: un sujeto o varios.

d) Fuentes no obligatorias: recomendaciones (sugerencias de comportamiento a los Estados miembros) y dictámenes (juicios de valor emitidos sobre determinadas materias). Con el TICE, varía el sistema de fuentes. Aparece la ley europea (similar al reglamento), la ley marco europea (directiva), el reglamento (distinto al actual reglamento, para ejecución de las anteriores). Se mantienen la decisión, las recomendaciones y los dictámenes. De estas fuentes, principalmente del Derecho derivado, se extraen límites al poder financiero de los Estados miembros. Estos límites son.a)

Fiscalidad proteccionista o aduanera. La competencia normativa aduanera pertenece a la Unión Europea, que establece el Arancel Aduanero Común y prohíbe la existencia de derechos aduaneros y de exacciones de efecto equivalente en los Estados de la Unión. La gestión del Arancel Aduanero Común pertenece a los Estados.

Principios europeos que persiguen eliminar la existencia de barreras fiscales.b.1) Prohibición de tributos discriminatorios. b.2) Interdicción de tributos proteccionistas. b.3) Prohibición de primas fiscales.(Devolución de tributos, exoneraciones...) b.4) Prohibición de ayudas estatales: Pueden no ser de carácter fiscal. Encuentran excepciones. Falsean la competencia. A diferencia de los anteriores, no tiene porque referirse a la globalidad de producción de un Estado en un sector determinado. Pueden ser ayudas a empresas concretas. b.5) Eliminación de la doble imposición en la Unión Europea. Sólo impone la obligación de negociar.

Límites derivados de la armonización fiscal.

3. La financiación de las Comunidades Europeas. Evolución. Recursos financieros de la Hacienda comunitaria. Los recursos propios. Perspectivas de futuro. La Unión Europea necesita recursos con los que llevar su actividad. Originariamente, como las organizaciones internacionales supranacionales, se nutría de transferencias realizadas por los Estados miembros. Sin embargo, a partir de 1970 se comenzó a remplazar el sistema por otro en el que la financiación se obtuviera gracias exclusivamente a recursos propios, lo que ocurrió por primera vez con el presupuesto de 1980. Así pues, el sistema de financiación actual se compone de recursos propios en exclusividad. Estos son.a)

Recursos propios tradicionales.- Se obtienen de la aplicación de disposiciones sobre Política Agraria Común y Aduanas. El titular es la Unión Europea y los gestionan los Estados miembros, transfiriendo a una cuenta en el Banco nacional central. El Estado conserva un 25% por gestión.1) Exacción sobre el tráfico exterior de los productos agrarios. – Se impone para nivelar diferencias de precios con el exterior. Ello es debido a que por motivos de ayudas u otras circunstancias, el precio de los productos agrarios es menor en el exterior. 2) Derechos de aduanas. – Se concretan en el Arancel Aduanero Común.

Recursos propios de naturaleza fiscal.1) Porcentaje sobre la base imponible del IVA armonizado recaudado por los Estados miembros. El porcentaje se establece cada año, siendo el máximo el 1’4%. Supone mayor participación de las economías menos favorecidas (dedican más al consumo), por lo que se han establecido mecanismos correctores, como que la base no puede suponer más del 50% del PNB de cada Estado. 2) Porcentaje uniforme sobre el PNB de cada Estado. Es un recurso complementario destinado a complementar a los anteriores, según las previsiones recaudatorias y de gastos. Se busca, con él, garantizar el equilibrio presupuestario. Hay propuestas de que se tome en consideración no tanto el PNB como el PNB per capita.

Otros ingresos: impuestos sobre remuneraciones de funcionarios, intereses de demora, multas, ingresos por venta de publicaciones y excedente presupuestario. Suponen poco más del 2% del total.

En cuanto al futuro, además de las propuestas señaladas, se ha previsto la posibilidad, aún no desarrollada, de que se establezcan impuestos en el marco de una política común.

4. El Presupuesto de las Comunidades Europeas. Los principios aplicables al Presupuesto comunitario. La plasmación de la previsión de ingresos y la autorización de gastos se realiza en el Presupuesto de las Comunidades Europeas. En un primer momento, cada comunidad disponía de su propio presupuesto. Finalmente se unificaron, tras la unificación de las Instituciones en 1965. Los ingresos recogidos son los que se prevén según los recursos propios de la Unión. En cuanto a los gastos, se diferencia entre Créditos de compromiso (coste total de una obligación jurídica) y el Crédito de pago (gasto de ejecución contraído en el período). También se distingue entre Gastos obligatorios (impuestos por los Tratados) y gastos no obligatorios. Los principios que rigen el Presupuesto son, en esencia, los mismos que en el ámbito estatal.a)

Principio de unidad.- Todos los ingresos se incluyen en un solo acto normativo, lo que garantiza un control efectivo.

Principio de Universalidad.- Todos los ingresos se destinan a financiar todos los gastos. Ello implica el principio de no afectación, aunque existen algunas excepciones (ingresos de fundaciones, de legados...)

Principio de anualidad: el presupuesto se adopta por un ejercicio anual, aunque existen previsiones financieras plurianuales, para determinados objetivos cuyo plazo es superior al año. Si no se aprueba el Presupuesto antes del 1 de enero, se aplica por meses mediante la técnica de “doceavas partes” del presupuesto anterior.

Principio de especialidad: los créditos se desarrollan de forma detallada, lo que facilita el control.

Principio de publicidad: Debe publicarse en el DOUE.

Principio de equilibrio presupuestario: Los ingresos deben de cubrir los gastos. No existe capacidad de recurrir al endeudamiento. Si existe finalmente superávit, se traslada al año siguiente como presupuesto rectificativo. Si existe déficit, se consigna como gasto mediante presupuesto suplementario.

Enunciación en euros.

Buena gestión financiera.

5. Las competencias en materia presupuestaria. Ejecución y control del Presupuesto comunitario. Una de las características principales de la evolución de los Presupuestos de las Comunidades Europeas es la progresiva adquisición de poder de decisión por parte del Parlamento. La tramitación para aprobarlo es similar a la tramitación que se produce con respecto a las normas comunitarias. Es la Comisión quien propone y aprueban, conjuntamente, Consejo y Parlamento. No obstante, presenta peculiaridades propias. El proceso comienza con la elaboración de un anteproyecto por parte de la Comisión, que recoge las previsiones de gasto de las distintas Instituciones. Este anteproyecto se presenta al Consejo, que puede modificarlo, pero existe una consulta para ello a la Comisión ya la Institución afectada. Es preceptiva, pero no vinculante. Se aprueba por mayoría cualificada. Entonces se traslada al Parlamento, que tiende tres posibilidades.A) Rechazarlo globalmente. Se requiere una amplia mayoría. B) Proponer enmiendas a los gastos no obligatorios (sólo por cuestiones de equilibrio presupuestario. Se necesita mayoría absoluta). También puede proponer modificaciones a los Gastos Obligatorios, por mayoría simple. C) Se puede aprobar íntegramente. Puede ser por votación a favor o por no resolver en el plazo de 45 días. Si no se aprueba, se produce una segunda lectura por el Consejo, que puede aprobar definitivamente o rechazar las variaciones del Parlamento. En ese caso, se remite de nuevo al Parlamento. Dispone de 15 días o se considera aprobado el Proyecto. Sobre las enmiendas, la última palabra la tiene el Parlamento, pero sobre las modificaciones necesita una mayoría de 3/5 para rechazar la propuesta del Consejo.

La Comisión es la encargada de la ejecución del presupuesto, con ciertas limitaciones: las secciones que corresponden a las otras Instituciones son ejecutadas por estas. En cuanto al control de la ejecución, el Parlamento controla a la Comisión durante el ejercicio presupuestario. Además, un año después examina su gestión. Sin embargo, existe un órgano de control no político: el Tribunal de Cuentas. Es una Institución , de naturaleza administrativa y no judicial, que ejerce funciones de control externo de las cuentas y de consulta con plena independencia. Controla a los organismos nacionales y comunitarios. Debe realizar un Informe Anual y puede emitir dictámenes. Finalmente, hablaremos de la Oficina Europea de la Lucha contra el Fraude (OLAF). Su misión es luchar contra el fraude, la corrupción y actividades ilegales por parte de los operadores.

6. La armonización fiscal. Concepto, fundamento jurídico y límites. Apunte sobre el estado de la armonización fiscal. La armonización fiscal es un instrumento indispensable para conseguir los objetivos comunitarios. Las Comunidades Europeas surgieron con una serie de objetivos de corte económico, que se han concretado en la consecución de un Mercado Interior y de un espacio de libertades. Para ello, se han ido desarrollando las políticas comunitarias. Ahora bien, la armonización fiscal viene a complementar estas actuaciones, con el objetivo del perfecto desarrollo de estas libertades. La armonización fiscal es una aproximación de las legislaciones fiscales de los Estados miembros. Se consagra en los propios preceptos del TCE, artículos 93 y 95 (Artículos III 59-63 TICE). Supone un paso más hacia la integración. Deriva de la necesidad de equilibrio entre los sistema fiscales para eliminar obstáculos a las libertades de circulación y establecimiento. Así por ejemplo, parece difícil poder disfrutar de una libre circulación de capitales si la imposición sobre sus rendimientos es muy diversa. Ahora bien, no resulta fácil variar el sistema impositivo de un Estado en su totalidad, pues es algo muy presente en la conciencia del ciudadano. Se ha de avanzar lentamente, atendiendo a las circunstancias y tendencias de cada Estado. En la medida en que se reduzcan las diferencias económicas, se podrá construir un sistema más homogéneo. Ello hace a la Directiva un instrumento idóneo para la armonización. La Unión Europea comenzó la armonización de los impuestos indirectos. Por afectar al consumo, parecen los más influyentes a la hora de la libertad de circulación de mercancías. Destacan los avances en el IVA, que es un Impuesto obligatorios para todos los Estados miembros y cuya legislación básica proviene del Derecho Comunitario. También se han ido armonizando los impuestos especiales o accisas (sobre hidrocarburos, tabaco...) Con posterioridad se ha considerado la necesidad de armonizar la imposición directa, especialmente en aquellos impuestos que gravan los beneficios empresariales (Impuesto sobre Sociedades, IRPF en los rendimientos de actividades económicas).

Además, se va entendiendo la necesidad de armonizar el IRPF en general para la libertad de circulación de trabajadores y la libertad de capitales. Sobre esto último, ha aparecido la directiva 2003/48/CE del Consejo, sobre fiscalidad de los rendimientos del ahorro en forma de pago de intereses. Este avance paulatino hace pensar en un marco futuro con un sistema fiscal semejante en todos los Estados miembros. Sin embargo, queda por tratar un aspecto sobre el que ya han surgido las primeras actuaciones: la armonización del Derecho Financiero Formal. La cuestión que subyace es la de que procedimientos más favorables al contribuyente pueden motivar tanto como un sistema fiscal más favorable. Por ello, se plantea armonizar los procedimientos y las posibilidades de recurso de los contribuyentes en los Estados miembros. Así también con otros aspectos formales, como la asistencia tributaria mutua, consistente en el intercambio de información entre los Estados para evitar el fraude fiscal.