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El espacio de libertad, seguridad y justicia en el Tratado de Lisboa D. Castor M. Díaz Barrado - Catedrático de Derecho Internacional Público y Relaciones Internacionales Universidad Rey Juan Carlos. Seccion: Ciudadanía, Derechos Humanos y valores en el Tratado de Lisboa El Tratado de Lisboa. Análisis y perspectiva () Id. vLex: VLEX-71417158 http://vlex.com/vid/71417158
Resumen 1. Consideraciones iniciales - 2. El carácter evolutivo del ELSJ - 3. El ELSJ En el marco del respeto de los derechos humanos.- 4. La complejidad normativa del ELSJ - 5. EL ELSJ Como un ámbito de competencia compartida - 6. ÁMbitos materiales del ELSJ - 6.1. Políticas sobre controles en las fronteras, asilo e inmigración - 6.2. Cooperación judicial en materia civil - 6.3. Cooperación judicial en materia penal - 6.4. Cooperación policial - 7. Consideraciones finales
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1. Consideraciones iniciales 6. Ámbitos materiales del ELSJ 2. El carácter evolutivo del ELSJ 3. El ELSJ En el marco del respeto de los derechos humanos 4. La complejidad normativa del ELSJ 5. El ELSJ Como un ámbito de competencia compartida
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6.1. Políticas sobre controles en las fronteras, asilo e inmigración</A> <A href='#secc7' class="strong">6.2. Cooperación judicial en materia civil 6.3. Cooperación judicial en materia penal
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se define ya en el Preámbulo del Tratado de Lisboa en el que los Estados miembros afirman que están resueltos "a facilitar la libre circulación de personas, garantizando al mismo tiempo
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1. Consideraciones iniciales Como hemos dicho, el establecimiento y la consolidación de un espacio europeo de libertad, seguridad y justicia (en adelante: ELSJ) supone, con toda seguridad, uno de los elementos que mejor definen el proceso de construcción europea, tal y como se viene desarrollando desde finales del siglo pasado; y representa, asimismo, uno de los aspectos centrales del objetivo último de los Estados miembros de la Unión Europea, cual es, configurar un espacio de unidad que se sustente en determinados valores y principios[1] . Por lo menos, se aprecia que "uno de los logros de la Unión Europea ha sido la creación de una amplia zona sin fronteras en la que las personas pueden viajar sin impedimentos por los controles fronterizos. Los ciudadanos de la UE son también libres de elegir en qué país de la UE desean vivir y trabajar" y para ello es preciso que la Unión gestione, de manera eficaz, "sus fronteras exteriores" y que "las fuerzas del orden y las autoridades judiciales nacionales también deben colaborar entre ellas para asegurarse de que la gente de todas partes de la UE esté igualmente protegida contra el crimen, tenga igualdad de acceso a la justicia y pueda ejercer sus derechos plenamente"[2]. Desde luego, la instauración de este espacio
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la seguridad y la protección de sus pueblos, mediante el establecimiento de un espacio de libertad, seguridad y justicia, de conformidad con las disposiciones del presente Tratado y del Tratado de Funcionamiento de la Unión Europea". Más aún, se dispone, con toda claridad, en el artículo 3, dentro de los objetivos de la Unión, que "La Unión ofrecerá a sus ciudadanos un espacio de libertad, seguridad y justicia sin fronteras interiores en el que esté garantizada la libre circulación de personas conjuntamente con medidas adecuadas en materia de control de las fronteras exteriores, asilo, inmigración y de prevención y lucha contra la delincuencia", siendo relevante considerar no sólo el lugar que ocupa esta específica mención al espacio de libertad, seguridad y justicia, sino, sobre todo, la claridad con la que se expresa que la creación de un espacio de estas características, vinculado estrechamente a los ciudadanos de la Unión, será uno de los objetivos centrales y primordiales de la Europa comunitaria. En realidad, las materias a los que se refiere la creación y desarrollo del ELSJ se irán constituyendo, de manera paulatina, en ámbitos centrales de la integración europea. Con ello, hemos de dejar constancia, por un lado, de la regulación en el Tratado de Lisboa del ELSJ que, en el fondo, como veremos, es el resultado, una vez más, de la evolución,
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muchas veces rápida, que se viene produciendo en este importante sector para la cooperación/integración europeas y, por otro lado, como se ha dicho "puede constatarse desde un primer momento que, salvo (...) excepciones (...)7, se han mantenido las principales aportaciones materiales que recogía el Tratado Constitucional" [3] , en esta ámbito, de tal modo que en lo que se refiere al ELSJ no se han producido cambios, de contenido material, respecto a lo que se recogía en el Tratado constitucional. Ahora bien, con el objeto de situar normativamente esta cuestión merece la pena considerar algunas de las características generales que definen el ELSJ tal y como queda regulado este espacio en el Tratado de Lisboa y que, insistimos, ofrece el mismo contenido que el Tratado Constitucional que no llegó a entrar en vigor. 2. El carácter evolutivo del ELSJ Es preciso poner de manifiesto, de nuevo, que las disposiciones del Tratado de Lisboa, en materia de libertad, seguridad y justicia son, también, el reflejo de los sucesivos avances que se han venido produciendo en la configuración del espacio y representan, además, el estadio en el que se encuentra esta cuestión en la actualidad. Nos encontramos en una etapa más del proceso evolutivo en esta materia que ha ido adquiriendo, progresivamente, perfiles propios y que ha ido dotando de contenido a la cooperación e integración entre los Estados miembros
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en sectores que, en su orígenes, correspondían a la competencia exclusiva de los Estados. A este respecto, siempre es bueno recordar que el Consejo Europeo de Tampere impulsó, de manera decidida, los asuntos de justicia e interior, de tal modo que, tal y como se ha señalado "las Conclusiones del Consejo Europeo de Tampere (1999) han sido objeto de amplio desarrollo legislativo y operativo en estos últimos cinco años dando lugar a avances enormemente ambiciosos y coherentes con el objetivo fijado en 1999. La configuración inicial del ELSJ diseñada en Tampere está en pleno desarrollo, con unos principios directores trazados entonces, que seguirán marcando nuestros futuros trabajos"[4] . Más aún, como se ha dicho, "Una vez transcurridos los cinco años de vigencia del Programa de Tampere, los Estados Miembros, bajo Presidencia holandesa, abordaron la consolidación del ELSJ mediante la adopción, en noviembre de 2004, del Programa de La Haya para el período 2004-2009", siendo así que "resulta ser mucho más ambicioso que el de Tampere, tanto cualitativa como cuantitativamente", pero lo importante es que "El programa subraya el carácter prioritario que el ELSJ tiene para la UE"[5]. En resumen, el Tratado de Lisboa, al igual que lo hiciera el "Tratado Constitucional", cumpliría, a este respecto, una función "codificadora" y de "desarrollo progresivo". Supone, ciertamente, un avance por lo que se refiere a su contenido pero, también, en cuanto que identifica, clarifica, ordena y sistematiza los elementos que definen el grado de cooperación de los Estados miembros en las materias que se insertan en dicho espacio, nos pone de relieve el significado central que el ELSJ tiene en el seno de la construcción europea y se reflejan los logros que, en este
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ámbito, se han ido alcanzando. Por lo que se puede sostener que en el Tratado de Lisboa "se mantienen plenamente los avances en materia de Espacio de Libertad, Seguridad y Justicia"[6]. 3. El ELSJ En el marco del respeto de los derechos humanos Queda claro que en Tratado de Lisboa se sigue la línea marcada tanto en el "Tratado constitucional" como en los avances normativos anteriores en los que el ELSJ se vincula de modo directo con los valores y principios que inspiran y orientan la creación y el desarrollo de la Unión Europea. Por de pronto, el párrafo anterior a la primera mención al ELSJ señala, en el artículo 3.1 del TUE que "La Unión tiene como finalidad promover la paz, sus valores y el bienestar de sus pueblos".
de libertad, seguridad y justicia dentro del respeto de los derechos fundamentales y de las distintas tradiciones y sistemas jurídicos de los Estados miembros". En otras palabras, cualquiera de los preceptos que integran este espacio deberá ser interpretado inexcusablemente a la luz de las disposiciones relativas al reconocimiento y protección de los derechos humanos, tal y como son concebidos en el seno de la Unión Europea. Pero no sólo hay que tener en cuenta la referencia contenida en el citado precepto, sino que, además, existen, con posterioridad, otras indicaciones más puntuales al ámbito de los derechos fundamentales, como es la que se hace en el artículo 78 del TFUE en el que, al hablar de la política en materia de asilo, se mencionan explícitamente el Convenio de Ginebra de 1951 y el Protocolo de 1967; o la referencia que se contiene en el artículo 81, en cuyo apartado e) del párrafo 2, se habla de garantizar una tutela judicial efectiva.
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En particular, conviene poner de relieve la necesaria influencia que el respeto de los derechos humanos debe ejercer en el conjunto de medidas que se adopten para desarrollar y consolidar este espacio. En efecto, el objetivo de garantizar la libertad, la seguridad y la justicia en el espacio europeo supone la adopción de medidas y procedimientos que, muy en concreto, afectan a las personas y a los derechos que a éstas les corresponden. Así, cuando se abre el Capítulo correspondiente al ELSJ, se comienza con lo establecido en el artículo 67 del Tratado de Funcionamiento de la Unión Europea (en adelante TFUE) "en el que se dice, con toda claridad, que "la Unión constituye un espacio
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Como se dice en el Programa de la Haya, de 2004, "Los derechos fundamentales ocupan un lugar central entre los valores de la Unión, por lo que al elaborar las políticas es necesario incluir en ellas el control y el fomento del respeto de los derechos fundamentales"[7]. Desde luego, existe una clara vinculación normativa entre el contenido del ELSJ y los derechos fundamentales en la medida en que el respeto de aquellos es necesario que se produzca en el proceso conducente a la instauración de éste. Así, se dejaba entrever en la Nota informativa del Parlamento Europeo, de 8 y 9 de mayo de 2006, concerniente a las Perspectivas relativas al espacio de libertad, seguridad y justicia, al señalarse que la "UE se enfrenta con la necesidad de dotarse de medios de acción
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que estén a la altura de los desafíos y de las expectativas de los ciudadanos en la lucha contra la delincuencia y el terrorismo, garantizando al mismo tiempo la promoción de las libertades fundamentales. La necesidad de mantener un equilibrio estricto entre las exigencias de seguridad y el respeto de los derechos fundamentales constituye, por otra parte, un elemento esencial que hay que tener en cuenta para el desarrollo futuro del ELSJ".
Lo importante, en todo caso, es que el respeto a los derechos humanos ha quedado firmemente reflejado como un objetivo esencial y como un límite de la
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acción que se realice con el fin de desarrollar y consolidar el ELSJ y que, por lo tanto, toda la acción normativa y operativa de la Unión Europea destinada a mantener y consolidar este espacio deberá inspirarse y respetar, necesariamente, el conjunto de los derechos reconocidos en el seno de la Unión, pues, como se ha señalado, "la garantía de los derechos fundamentales forma parte del acervo comunitario"[8]. 4. La complejidad normativa del ELSJ Aunque de manera paulatina se han ido ordenando y sistematizando todos los elementos que configuran el ELSJ, y que para ello el Tratado de Lisboa ha contribuido de manera destacada, nos seguimos hallando en presencia de un ámbito en el que se advierte una extraordinaria complejidad y, también, elementos de incertidumbre. La confusión que aún reina respecto a la configuración exacta
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de lo que ha de ser el ELSJ se debe no sólo al conjunto de materias que lo incluyen o que lo deben incluir sino, también, al grado de desarrollo normativo, bastante irregular, que ha experimentado cada una de ellas, así como a la determinación de las competencias de la Unión Europea al respecto. De la misma manera y, por qué no, hemos de mencionar la estrecha vinculación existente, y aún no plenamente articulada, entre cada uno de los espacios materiales que se han diseñado o, si se quiere, de los componentes del ELSJ. En realidad, la atribución de las cuestiones relativas al asilo, a la inmigración o al cruce de fronteras al concepto de libertad; la atribución de la cooperación judicial en materia civil y penal a la noción de justicia; y la atribución de la cooperación policial al concepto de seguridad no se corresponden totalmente, debido a que se producen, de manera inevitable, íntimas relaciones entre cada uno de los procedimientos y medidas previstas para el desarrollo normativo de estas materias. En esta línea, por ejemplo, queda claro que la cooperación policial afecta tanto a la libre circulación como a aspectos de la justicia y no sólo a las cuestiones referidas a la seguridad. Más aún, en la propia definición de Eurojust que se hace en el artículo 85 del TFUE, se comprueba cómo se vinculan algunos ámbitos, al señalarse que "La función de Eurojust es apoyar y reforzar la coordinación y la cooperación entre las autoridades nacionales encargadas de investigar y perseguir la delincuencia grave que afecte a dos o más Estados miembros o que deba perseguirse según criterios comunes, basándose en las operaciones efectuadas y en la información proporcionada por las autoridades de los Estados miembros y por Europol".
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Pero, al mismo tiempo, se va configurando progresivamente la dimensión exterior del ELSJ con lo que se complica, sobremanera, la determinación nor-
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mativa precisa de este espacio. En efecto, "La libre circulación en el seno de la UE, la apertura de las fronteras y la integración global han añadido una nueva dimensión a la cooperación internacional. La gestión eficaz de las fronteras resulta de crucial importancia para la lucha contra el terrorismo y la delincuencia organizada, al tiempo que contribuye a mantener buenas relaciones entre Estados vecinos", por lo que queda claro que "Es preciso blindar un espacio de libertad, seguridad y justicia frente a una pluralidad de desafíos que también tienen su origen en el exterior de la UE"[9]. 5. El ELSJ Como un ámbito de competencia compartida La consolidación de un espacio sin fronteras interiores conllevó la necesidad de desarrollar la cooperación y luego, si procedía, la comunitarización de las materias concernientes al establecimiento de un ELSJ. Como se sabe, un avance importante en la configuración de lo que hoy denominamos el ELSJ lo representó la adopción del Tratado de Maastrich, en cuanto que supuso el punto de partida en la creación del actual ELSJ. Ahora bien, tanto con el Tratado de Amsterdan como con el Tratado de Niza se fueron perfilando las competencias entre los Estados miembros y la Unión Europea en aquellas materias correspondientes al ELSJ, siendo así que se observa, con nitidez, una
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tendencia hacia la comunitarización de las mismas. En particular, el Tratado de Ámsterdam consagró la competencia comunitaria en las materias de "Visados, asilo, inmigración y otras políticas relacionadas con la libre circulación de personas" (artículos 61 a 69) a la cual se dedica el Título IV del Tratado. A partir de entonces, ciertas materias de cooperación, en el ámbito del ELSJ, pasaron a formar parte de las competencias comunitarias con todos los matices que se quiera, de tal modo que fuera del ámbito comunitario quedaron, en particular, la cooperación policial y la cooperación judicial en materia penal que, como se sabe, continuaron quedando dentro de la cooperación intergubernamental. Como se indica, "Las cuestiones de interés común definidas por el Tratado de la Unión Europea se desarrollan y se dividen en dos categorías: un nuevo título del Tratado CE titulado "Visados, asilo, inmigración y otras políticas relacionadas con la libre circulación de personas" recoge las medidas relativas al control de las fronteras exteriores, el asilo, la inmigración y la cooperación judicial en materia civil. Estos ámbitos corresponden al primer pilar y a los instrumentos jurídicos comunitarios: directiva, reglamento, decisión, recomendación y dictamen. No obstante, esta "comunitarización" seguirá siendo parcial los cinco primeros años después de la entrada en vigor del Tratado de Amsterdam, puesto que como en el pasado, la Comisión comparte su derecho
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de iniciativa con los Estados miembros, las
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decisiones del Consejo se adoptan por unanimidad y el Parlamento Europeo no participa directamente en la toma de decisiones (es simplemente consultado). En un tercer pilar modificado, se mantiene la cooperación policial y judicial en materia penal, a las que el Tratado de Amsterdam añade la prevención y la lucha contra el racismo y la xenofobia"[10]. No obstante, el análisis de los instrumentos normativos que van precisando y desarrollando los diversos aspectos tanto de la cooperación policial como de la cooperación judicial en materia penal permiten sostener, en la actualidad, aún con mayor rotundidad que antes, lo que ya señalábamos en su momento, es decir, que está claro en todo caso (...) que el Título VI aunque conserva su carácter de cooperación intergubernamental comienza a aproximarse al sector de lo comunitario ya que, también respecto a la cooperación policial y a la cooperación judicial en materia penal, se puede predicar, por qué no, que se trata de materias en las que existe una gran conexión entre las competencias comunitarias y no comunitarias no habiéndose precisado el límite entre estas competencias. En este sentido, por ejemplo, la cuestión relativa a la delincuencia organizada debemos situarla inexcusablemente en el marco del espacio de libertad, seguridad y justicia y, en particular, en el entorno normativo correspondiente al Título VI del TUE y, en consecuencia, como una manifestación clara de la cooperación intergubernamental. Ahora bien, esta afirmación estimo que deberíamos matizarla con posterioridad si tenemos en cuenta una serie de elementos que inciden en la formulación y desarrollo de las acciones que deben llevarse a cabo para combatir la delincuencia organizada en el seno de la Unión Europea. Quizá se podría sostener
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que el tratamiento jurídico de la delincuencia organizada, en el seno de la Unión Europea, no sólo debe situarse necesariamente en el Título VI o, por lo menos, habría que decir que no expresa tan sólo manifestaciones de cooperación intergubernamental entre los Estados miembros de la Unión en el contexto del espacio de libertad, seguridad y justicia. Con mayor precisión, se podría decir que los avances en la lucha, control y prevención de la delincuencia organizada precisarían de medidas y acciones que, jurídicamente, no se plasmarían en exclusividad en el marco de los instrumentos previstos en el Título VI. Así, podemos observar cómo en el Documento 2000/C124/01 titulado "Prevención y control de la delincuencia organizada. Estrategia de la Unión Europea para el comienzo del Nuevo Milenio" se afirmaba con toda claridad que "la amenaza de la delincuencia organizada nacional e internacional requiere que los Estados miembros de la Unión Europea y la propia Unión Europea concierten su actuación en el marco de los pilares primero, segundo y tercero"[11] . Con ello, se nos pone de manifiesto que un determinado ámbito que afecta, sin duda, a la coope-
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ración policial y judicial en materia penal se ve reflejado, de un modo u otro, en el conjunto del proceso de integración y cooperación que representa la Unión Europa y que resulta difícil, desde luego, llevar a cabo la cooperación entre los Estados miembros en este sector sobre el único fundamento jurídico de alguno de los pilares.
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Como puede observarse, la configuración progresiva del ELSJ se ha ido enfrentando continuamente a diferentes retos derivados de su indefinición e incertidumbre, incluso en lo relativo al reparto de competencias que debería corresponder entre la Unión Europea y los Estados miembros, constituyéndose éste en uno de los puntos centrales, desde la perspectiva jurídica, del debate en torno a la caracterización del citado espacio. En este contexto evolutivo, el proyecto original de tratado constitucional tomó como objetivo principal el de reforzar el ELSJ modificándolo de manera profunda, definiendo claramente que se trataba de materias que han de entenderse "competencia compartida" entre la Unión Europea y los Estados miembros. De esta manera, la mayor parte de la doctrina científica vino sosteniendo que por lo que se refería a la cooperación judicial en materia penal estarímos en presencia del ámbito donde la propuesta de la "Convención" sería más ambiciosa. Así, en este sector, se introduciría el método comunitario, se definirían de forma más amplia las competencias, se crearía la base jurídica para la instauración de una Fiscalía europea y se adoptarían medidas diversas para facilitar la libre circulación de personas y luchar contra la delincuencia transnacional[12].
En definitiva, y como acertadamente lo ha calificado Th. Chopin, de modo general, la "Constitución europea" intentó clarificar el reparto de competencias entre la Unión y los Estados miembros y quizá, por esto, estableció, con claridad, que se trataba de un ámbito que quedaba cubierto por las competencias compartidas[13] . Pero lo mismo sucede, en realidad, con el Tratado de Lisboa en el que hay que subrayar, por lo menos, dos elementos significativos: Por un lado, el
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conjunto de las disposiciones de este Tratado, de contenido material, relativas al espacio de libertad, seguridad y justicia, quedan englobadas en el TFUE, de tal manera que desaparece, desde la perspectiva sistemática al menos, la diferenciación entre los dos componentes de este espacio que se habían diseñado con ocasión de los Tratados anteriores. Y, por otro lado, se especifica en el propio TFUE, en el artículo 4 párrafo 2 que: "Las competencias compartidas entre la Unión y los Estados miembros se aplicarán a los siguientes ámbitos principales: (...) "incluyéndose específicamente "j) el espacio de libertad, seguridad y justicia".
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La consecuencia, a mi juicio, será la misma, entonces, en el Tratado de Lisboa que en el "tratado constitucional", es decir, que, a partir de ahora, la discusión no se centrará tanto en el carácter intergubernamental o no de la cooperación de los Estados comunitarios en determinadas materias sino que, por el contrario, el debate deberá proyectarse, definitivamente, sobre la cuestión de la asunción progresiva por parte de la Unión Europea de competencias en aquellas materias que, paulatinamente, vayan creando y consolidando el ELSJ y todo encontrará sentido en el marco del reparto de competencias entre la Unión y los Estados miembros. Por todo, debemos suscribir las palabras de J. Martín y Pérez de Nanclares al decir que "También en materia de reparto de competencias se mantienen íntegramente las novedades recogidas por el Tratado Constitucional, incluido el contenido de los
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protocolos sobre subsidiariedad y proporcionalidad. Sacrifica, eso sí, buena parte de su simplificación y visibilidad ya que se sustituye su ubicación en un único título en el Tratado Constitucional (arts. I-11 a 18) por su dispersión en el TUE y en el TFUE. Y, lo que es más importante, se mantienen plenamente los avances en materia de Espacio de Libertad, Seguridad y Justicia. No sólo porque, como ya se ha apuntado, desaparece la consideración de la Cooperación Policial y Judicial en Materia Penal como un pilar extracomunitario sino sobre todo porque lo considerará en su integridad como una competencia compartida de la Unión; aunque mantenga la excepción territorial para Reino Unido, Irlanda y Dinamarca del mismo modo a como lo hacía el Tratado Constitucional"[14]. 6. Ámbitos materiales del ELSJ Una de las cuestiones de mayor interés que se han venido suscitando en la caracterización del ELSJ ha sido, con toda seguridad, la relativa a la delimitación y determinación de los ámbitos materiales que cubre dicho espacio. La regulación actual de esta materia, la que se preveía en la "Constitución europea" y la establecida en el Tratado de Lisboa, que recoge íntegramente esta última, responden, en el fondo, a la evolución experimentada en la cooperación entre los Estados miembros en diversos sectores relacionados con los aspectos más sobresalientes de la libre circulación de personas, de la seguridad en el "territorio" de la Unión y de la cooperación en el ámbito judicial. De ahí que se pueda sostener, al mismo tiempo, que el ELSJ no es completo en cuanto a las materias que en el mismo se contemplan, ya que no queda englobado el conjunto de los campos materiales que correspondería a la
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realización plena del mismo. Pero, además, los sectores materiales que, en la actualidad, conformarían dicho espacio están ahí porque la voluntad política de los Estamos miembros de la Unión se ha proyectado específicamente sobre ellos y esto se ha manifesta-
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do, paulatinamente, a través de la práctica en esta materia. En esencia, se puede decir, como se señaló respecto al "tratado constitucional" que "la nueva regulación supone también una sustancial mejora de la visibilidad y proyección de la Unión, tanto hacia adentro (marco único, fiscalía europea) como hacia el exterior (asociación y cooperación con Estados terceros)" [15]. Determinar y precisar, no obstante, el conjunto de materias que necesariamente han de quedar englobadas en dicho espacio presenta cierta complejidad y, sobre todo, a la luz del grado de la cooperación real entre los Estados comunitarios en cada una de las materias al respecto. Cuando el TFUE enumera e identifica, e incluso desarrolla el contenido de los sectores que integran el ELSJ no procede, exactamente, a una delimitación de los ámbitos materiales de manera directa, sino que señala y apunta sectores amplios de la cooperación e integración entre los Estados de la Unión que, eso sí, conllevan aparejados ámbitos materiales específicos de actuación. De todas formas, el Tratado de Lisboa, como lo hiciera la "Constitución europea", ha realizado un notable esfuerzo por ordenar, sistematizar y aclarar las materias que han de
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quedar cubiertas dentro del ELSJ y ha acertado, a nuestro juicio, al agrupar en un único Título todos los ámbitos materiales que eventualmente formen parte del mismo, estableciéndose de una manera correlativa, e incluso, si se pudiera decir así, de mayor a menor en función del grado de compromiso hasta ahora asumido, los sectores en los que van a ejercer las competencias compartidas entre la Unión y los Estados miembros. Del examen de estos preceptos podemos resaltar que se procede a señalar los componentes esenciales del ELSJ que quedan agrupados en cuatro grandes apartados y que marcan la existencia de políticas y de cooperación entre los Estados miembros. Nos referimos, claro está, a "las políticas sobre controles en las fronteras, asilo e inmigración" que se regula en los artículos 77 a 80; a la "cooperación judicial en materia civil" que se contempla en el artículo 81; a la cooperación judicial en materia penal, que aparece recogida en los artículos 82 a 86 y la "cooperación policial" que merece la atención de los artículos 87 a 89. La identificación de estos cuatro componentes no es casual sino que deriva de la práctica comunitaria en la materia y de la necesidad de ofrecer, de manera clara, el marco en el que se debe desarrollar y consolidar el ELSJ. Quizá no se pueda decir que se haya producido un cambio trascendental respecto a la regulación del ELSJ que se venía haciendo en los Tratados anteriores, pero lo cierto es que la nueva estructura facilita sobremanera la comprensión de las materias que, realmente, quedan englobadas en el ELSJ y, por ende, la situación normativa de cada una de ellas. Por lo demás, se aprecia que no sólo se codifica la práctica comunitaria en cada una de las materias que son objeto de análisis en
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los preceptos en cuestión, sino que, al mismo tiempo, se incluyen expresiones que han de ser inter-
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pretadas en el sentido de que abogan porque se produzcan más avances, y una mayor integración, tanto en las políticas al efecto como en los ámbitos cubiertos por la cooperación entre los Estados miembros. En otras palabras, los componentes del ELSJ siguen siendo elementos abiertos para que la Unión Europea ejerza, progresivamente, mayores competencias. En resumen, se nos proporciona un marco lógico de los componentes del ELSJ que, como hemos dicho, son más bien elementos de la política de la Unión o de la cooperación entre los Estados miembros y no verdaderos ámbitos materiales de actuación, ya que éstos quedan descritos, precisamente, cuando se ponen en marcha las políticas comunitarias o las medidas de cooperación entre los Estados. De todas formas, a la luz de las disposiciones del Tratado de Lisboa podemos observar cuatro apartados que, en realidad, articulan y dan forma al ELSJ: 6.1. Políticas sobre controles en las fronteras, asilo e inmigración Nos encontramos ante uno de los componentes del ELSJ más esenciales y, a la vez, más desarrollados por lo que se refiere al compromiso asumido por los Estados miembros para llevar a cabo políticas comunes en las materias que quedan cubiertas por dicho componente. Se regulan, en este sentido, tres cuestiones distintas,
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aunque todas ellas vinculadas por el hecho de que la acción se ejerce, preferentemente, en el marco fronterizo. Por un lado, se establecen las normas pertinentes en torno al control de las personas en las fronteras; por otro lado, se desarrollan las normas de la política de asilo; y, por último, se precisa el régimen jurídico que le ha de corresponder al fenómeno de la inmigración. En el primer caso, el TFUE se centra, básicamente, en el control que se ejerce sobre las fronteras exteriores y las condiciones a las que están sometidos, sobre todo, los nacionales de terceros Estados, cabiendo destacar las referencias que se hacen a la concesión y procedimientos de concesión de visados. La verdad es que, todo ello, demuestra que se pretende llevar a cabo una acción integrada de los Estados miembros, de tal modo que se sienten las bases para el establecimiento definitivo de una política común en la materia. De ahí que resaltemos, por un lado, la referencia que se hace a "cualquier medida necesaria para el establecimiento progresivo de un sistema integrado de gestión de las fronteras exteriores"; y, por otro lado, la discusión en torno a la instauración de "un cuerpo común de guardia fronteriza". En esta línea hemos de situar la adopción del Reglamento (CE) del Parlamento Europeo y del Consejo, de 15 de marzo de 2006, por el que se establece un código comunitario relativo al régimen de cruce de fronteras por las personas (Código de Fronteras Schengen), en el que, entre otras cosas, se indica: por un lado, que "todas las personas son objeto de un control mínimo destinado a establecer su identidad, previa presentación de sus documentos de viaje. Dicho control mínimo consiste en un examen simple y rápido de la validez del documento y de la presencia de indicios de falsificación. Otros controles complementarios pueden referirse a los medios de trans-
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porte y a los objetos en su posesión. La norma para los ciudadanos de la Unión y para cualquier otro beneficiario del Derecho comunitario a la libre circulación (por ejemplo, los miembros de la familia de un ciudadano de la Unión), es un control mínimo". Y, por otro lado, se determina que "los nacionales de terceros países son sometidos a la entrada y a la salida a un control más profundo, que implica la comprobación de las condiciones de entrada, así como, en su caso, de los documentos que autorizan su estancia y el ejercicio de una actividad profesional"[16]. Por lo que concierne a lo segundo, es decir, la política de asilo, el articulado del TFUE refleja los importantes avances que se vienen produciendo en esta materia desde hace ya bastante tiempo y nos ofrece un marco general que diseña una verdadera política común. Lo más relevante, en todo caso, es que nos hallamos en presencia de la instauración de un estatuto uniforme de asilo, de protección subsidiaria y sistema común de protección temporal; de un procedimiento común para conceder o retirar el estatuto o la protección; y, también, de condiciones quizá idénticas para la acogida en todos los casos. Y esto engarza con las decisiones que se vienen adoptando en esta materia como las relativas a la entrada de refugiados y su protección en el primer país de asilo, de tal manera que "para aportar soluciones duraderas a la afluencia de refugiados en la UE, la Comisión considera tres aspectos de la política de asilo: entrada organizada de los solicitantes de asilo en la UE, incremento de la protección de éstos en las regiones de origen y aplicación
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de programas regionales de protección de la UE"[17]. Se trataría, en definitiva, de cumplir los objetivos marcados en el Programa de la Haya cuando se habla de "Establecer un procedimiento común en materia de asilo", de tal manera que "la Comisión se propone establecer un procedimiento armonizado y eficaz en materia de asilo. A corto plazo, presentará una propuesta de Directiva relativa al estatuto de residente de larga duración para los refugiados y, tras haber evaluado la aplicación de la legislación existente, propondrá a medio plazo un procedimiento común y un estatuto uniforme para los refugiados. Se proseguirá y apoyará la cooperación operativa en materia de asilo, en particular por medio del Fondo europeo para los refugiados"[18]. En lo relativo a la inmigración, se consagra el establecimiento de una política común y se apunta la adopción de medidas destinadas a la prevención y lucha contra la inmigración ilegal y la trata de seres humanos. El objetivo último será superar las competencias estatales en materia de inmigración, en un amplio sentido, y establecer mecanismos que aseguren una política común en la que, por lo menos, se definan las condiciones de entrada y residencia; los elementos para la
ilegal y trata de personas. La puesta en marcha de una política común en esta materia es uno de los objetivos básicos de la Unión y así debemos recordar que "en diciembre de 2005, el Consejo Europeo adoptó el «Planteamiento global sobre migración: Acciones prioritarias en África y el Mediterráneo». Este enfoque global define una acción y políticas coherentes en materia de migraciones, se ocupa de un extenso abanico de problemas vinculados a la migración y cubre múltiples ámbitos de acción al respecto: relaciones exteriores, desarrollo y empleo, y justicia, libertad y seguridad"[19]. En resumen, podríamos decir, con C. Fernández Rozas que lo señaló respecto al Tratado constitucional pero que sería aplicable también al Tratado de Lisboa, que se ha tenido muy "en cuenta que la política común de inmigración debía de englobar tanto los aspectos de regulación de la inmigración legal como la lucha contra la inmigración ilegal y el tráfico de seres humanos, toda vez que la evolución en la manera de percibir los temas de inmigración y de derecho de asilo desde una perspectiva política. En concreto, las políticas de inmigración y derecho de asilo han ocupado desde antiguo y siguen ocupando en la actualidad un importante lugar en el debate sobre el espacio de libertad, seguridad y justicia"[20].
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6.2. Cooperación judicial en materia civil
aplicación uniforme en materia de reagrupación familiar, y el contenido de los derechos de los nacionales de terceros Estados que residan regularmente en territorio de la Unión; así como las medidas destinadas a la lucha contra la inmigración
De manera clara se expresan en el TFUE tanto los objetivos como las medidas que se deben adoptar con la finalidad de que resulte eficaz la cooperación judicial en materia civil entre los Estados miembros de la Unión. Se contemplan una serie de medidas destinadas no tanto a elaborar, de manera sistemática y completa, el marco de la cooperación judicial
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en materia civil sino, sobre todo, a poner el énfasis en aquellos aspectos que resultan de mayor interés práctico a la hora de sentar las bases para la eventual conformación futura de un espacio integrado en esta materia. La clave para todo ello será el respeto del principio de reconocimiento mutuo de las resoluciones judiciales y extrajudiciales y la aproximación, en los ámbitos pertinentes, de las legislaciones nacionales. Se trata como se dice en el Programa de La Haya de "garantizar un auténtico espacio europeo de justicia", de tal modo que "Para la obtención y ejecución de las decisiones judiciales debe garantizarse el acceso a la justicia. La Unión debe adoptar medidas con el fin de instaurar una confianza recíproca
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entre los Estados miembros, creando para ello normas procesales mínimas que garanticen, en particular, los derechos de la defensa". En concreto, "en materia de justicia civil, la Comisión hace hincapié en la terminación del programa de reconocimiento mutuo de decisiones en materia civil y mercantil. A tal efecto, ha realizado consultas sobre las decisiones referentes al patrimonio familiar, las sucesiones o los testamentos con el fin de preparar nuevas propuestas legislativas"[21]. 6.3. Cooperación judicial en materia penal Se vienen produciendo sobresalientes logros en el marco de este componente del ELSJ, siendo así que se ha dado el salto desde un sector en el que cabía una mera cooperación de carácter intergubernamental a una clara decisión de poner en marcha políticas
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comunes en las materias cubiertas por el mismo. Aunque la cooperación judicial en materia penal se basa, en esencia, en los mismos principios que los establecidos para la cooperación judicial en materia civil, es decir, el reconocimiento mutuo de sentencias y la aproximación de legislaciones, en los preceptos del Tratado de Lisboa se abordan, con bastante detalle, ámbitos muy específicos de cooperación y, además, se consolidan técnicas destinadas a elaborar políticas comunes. Más allá de la existencia de la Fiscalía Europea, merece la pena subrayar el papel de Eurojust en la prevención y la lucha contra la delincuencia grave. En este sentido, se apunta claramente, en el artículo 85, a la determinación de "la estructura, el funcionamiento, el ámbito de actuación y las competencias de Eurojust", lo que podrá incluir "a) el inicio de diligencias de investigación penal, así como la propuesta de incoación de procedimientos penales por las autoridades nacionales competentes, en particular los relativos a infracciones que perjudiquen a los intereses financieros de la Unión; b) la coordinación de las investigaciones y los procedimientos mencionados en la letra a); c) la intensificación de la cooperación judicial, entre otras cosas mediante la resolución de conflictos de jurisdicción y una estrecha cooperación con la Red Judicial Europea". En el fondo, se busca lo que se indica en el Programa de La Haya, es decir, "(...) la aproximación de la legislación y la creación de normas mínimas de procedimiento penal resultan a veces indispensables para reforzar la confianza mutua entre Estados miembros. Eurojust es la clave del desarrollo de la cooperación judicial en materia penal. La Comisión también quiere incrementar la protección de los intereses financieros de la
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Unión. Las medidas operativas destinadas a garantizar un verdadero espacio europeo de justicia incluyen, a modo de ejemplo, el apoyo de la Unión a las redes de organizaciones e instituciones
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judiciales, la evaluación de la calidad de la justicia, una Comunicación de la Comisión sobre la formación judicial en la Unión Europea (...)"[22]. 6.4. Cooperación policial La cooperación policial en el seno de la Unión ha experimentado un avance que se podría calificar de espectacular, teniendo en cuenta que nos encontramos ante uno de los componentes del ELSJ cuya mención nos conduce irremediablemente a pensar en términos de soberanía estatal. En realidad, nos hallamos en la actualidad ante uno de los sectores de la cooperación, también privilegiada, entre los Estados de la Unión Europea. En esta línea, debemos recordar que "la Comisión Europea adoptó el 18 de mayo de 2004 una Comunicación para reforzar la cooperación policial y aduanera. En ella se recomendaba intensificar los intercambios de información y reforzar la cooperación transfronteriza". Más aún, se establecía, con claridad, que "es necesario crear una cultura, instrumentos y métodos comunes", siendo así que "la necesidad de avanzar en este ámbito político se manifiesta en los retos del mundo actual, en particular, la lucha antiterrorista"[23]. El Tratado de Lisboa se limita, a este respecto, a señalar, con trazo grueso, los elementos
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centrales que han de definir la cooperación entre los Estados miembros en la prevención y lucha contra los hechos delictivos (infracciones penales). En este caso, corresponde resaltar, sin lugar a dudas, el papel que se le asigna a Europol, sobre la base de la experiencia acumulada hasta ahora. En concreto, se nos señala en el artículo 88 que "la función de Europol es apoyar y reforzar la actuación de las autoridades policiales y de los demás servicios con funciones coercitivas de los Estados miembros, así como su colaboración mutua en la prevención de la delincuencia grave que afecte a dos o más Estados miembros, del terrorismo y de las formas de delincuencia que lesionen un interés común que sea objeto de una política de la Unión, así como en la lucha en contra de ellos", siendo así que sus competencias "podrán incluir: a) la recogida, almacenamiento, tratamiento, análisis e intercambio de la información, en particular la transmitida por las autoridades de los Estados miembros o de terceros países o terceras instancias; b) la coordinación, organización y realización de investigaciones y actividades operativas, llevadas a cabo conjuntamente con las autoridades competentes de los Estados miembros o en el marco de equipos conjuntos de investigación, en su caso en colaboración con Eurojust". Desde esta perspectiva, podemos concluir, por lo que a nosotros nos interesa, que, por un lado, la Unión Europea ha decidido identificar a la cooperación policial como uno de los sectores y elementos del ELSJ, configurando esta cooperación con un alcance y contenido amplios y, por otro lado, se han ido y se van, de ma-
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nera progresiva, determinado aquellas materias que podrían ser objeto de la cooperación policial, lo cual no quita que algunas materias entren dentro de otras expresiones de la cooperación en el marco del ELSJ. A este respecto, quizá convenga señalar que la cooperación policial en el seno de la Unión Europea se va a realizar, específicamente, en una serie de materias que, en buena parte, se corresponden con los delitos a los que se extienden las competencias de Europol. Desde esta óptica, se podrían, al menos, resaltar los siguientes ámbitos: la prevención y la lucha contra el terrorismo, el tráfico ilícito de estupefacientes, el tráfico de seres humanos, las redes de inmigración clandestina, el tráfico ilícito de materias radioactivas y nucleares, el tráfico ilícito de vehículos, la lucha contra la falsificación del euro, y el blanqueo de dinero vinculado a las actividades delictivas internacionales. No obstante, corresponde reseñar que la lucha contra la delincuencia organizada será una de las prioridades de la Unión, ya que, como se indica en el Programa de La Haya hay que "Elaborar un concepto estratégico relativo a la delincuencia organizada", porque "la lucha contra la delincuencia organizada requiere mejorar la cooperación entre las autoridades de los Estados miembros encargadas de reprimirla, como la policía o las aduanas" y, desde esta perspectiva, "La elaboración de un modelo europeo en materia de información en el ámbito de lo criminal es una prioridad" [24] .
identidad del proceso de construcción europea que se revitaliza a partir del decenio de los noventa del pasado siglo. La propia adopción de esta denominación, una vez que se había manifestado que era intensa la cooperación en los asuntos de justicia e interior, pone de manifiesto que los Estados de la Unión están decididos a avanzar y, en su caso, instaurar políticas comunes en ámbitos tradicionalmente reservados a la competencia de los Estados. No se puede decir que el Tratado de Lisboa introduzca radicales novedades en materia de libertad, seguridad y justicia, pero sí es verdad que sistematiza y ordena este sector. En particular, el ELSJ queda contemplado como un todo en el que se especifican, con bastante detalle y claridad, los componentes del mismo, así como los ámbitos materiales. Por lo menos, se ha rescatado el contenido que se había fijado en el "tratado constitucional" y se han indicado los aspectos centrales que debe definir la acción de la Unión Europea en esta materia. Este Tratado representa, entonces, una etapa más en el proceso, difícil y complejo, de configuración de un espacio integrado y de integración en esta materia. ----------------------------------------------------------
7. Consideraciones finales
[1] El presente trabajo recoge, en esencia, el contenido del realizado, conjuntamente, con la Profesora M. B. Olmos, titulado "El marco jurídico-constitucional del espacio de libertad, seguridad y justicia", Comentarios a la Constitución Europea/coord. por Vicente Garrido Mayol, Susana García Couso, Enrique Alvarez Conde, Vol. 3, 2004 (Políticas comunitarias, las finanzas de la Unión), pp. 1031-1062.
El ELSJ se ha ido configurando, progresivamente, como una de las señas de
[2] Unión Europea. Documentos oficiales. Libertad, seguridad y justicia para todos.
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Justicia y asuntos de interior en la Unión Europea. http://ec.europa.eu/publications/booklets/move/ 42/ index_es.htm
[12] F. Aldecoa Luzárraga, Comentarios al Tratado por el que se establece una Constitución para Europa, p. 71, disponible en: http://www.realinstitutoelcano.org.
[3] J. Martín y Pérez de Nanclares, Estudio Preliminar. Especial futuro de Europa. Tratado de Lisboa 2007, Real Instituto Elcano, 2007.
[13] Cfr., Th. Chopin, Conseil européen (17-18 juin 2004): quelle Constitution pour l'Europe?, Fondation Robert Schuman,Synthèse núm. 139, 20 de junio de 2004, disponible en: http://www.euractiv.com/Article?tcmuri=tcm:29128727-16&type=Analysis.
[4] Contribución de España al debate sobre la consolidación del espacio de libertad, seguridad y justicia, www.esue.org/Documents/TraducESP.doc, 2004. [5] Ministerio de Asuntos Exteriores. Documentos Oficiales. Políticas comunitarias. Asuntos de Justicia e interior. [6] J. Martín y Pérez de Nanclares, Estudio Preliminar cit.
[14] J. Martín y Pérez de Nanclares, Estudio Preliminar cit. [15] CEU. El futuro del tratado constitucional europeo y los escenarios de salida a la situación actual, Informe Ejecutivo, Bruselas 30 de mayo de 2007. [16] Diario Oficial L 105 de 14.4.2006.
[7] Comunicación de la Comisión al Consejo y al Parlamento Europeo. Programa de La Haya: Diez prioridades para los próximos cinco años. Una asociación para la renovación europea en el ámbito de la libertad, la seguridad y la justicia [COM (2005) 18 final]. [8] Nota informativa del Parlamento Europeo Perspectivas relativas al espacio de libertad, seguridad y justicia, 2006. [9] Dimensión exterior del espacio de libertad, seguridad y justicia, Comunicación de la Comisión: Hacia una estrategia sobre la dimensión exterior del espacio de libertad, seguridad y justicia. COM (2005) 491 final. [10] Unión Europea. Documentos Oficiales. Espacio de libertad, Seguridad y Justicia. Introducción.</span> [11] DOCE, 3 de mayo de 2000, C124, p. 3.
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[17] Comunicación de la Comisión al Consejo y al Parlamento Europeo, de 4 de junio de 2004, sobre la entrada organizada en la UE de personas necesitadas de protección internacional y el incremento de la capacidad de protección de las regiones de origen: «Mejora del acceso a soluciones duraderas» COM (2004) 410 final. [18] Comunicación de la Comisión al Consejo y al Parlamento Europeo. Programa de La Haya cit. [19] Comunicación de la Comisión al Consejo y al Parlamento Europeo. El Planteamiento global sobre la migración un año después: Hacia una política global europea en materia de migración COM (2006) 735 final. [20] J.C. Fernández Rozas, El espacio de libertad, seguridad y justicia consolidado por la Constitución Europea", Revista Jurídica Española La Ley, 2004, 4, D-195, pp. 1867-
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1881. [21] Comunicación de la Comisión al Consejo y al Parlamento Europeo. Programa de La Haya cit. [22] Ibid. [23] Unión Europea. Documentos Oficiales. [24] Comunicación de la Comisión al Consejo y al Parlamento Europeo. Programa de La Haya cit.
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