PREGUNTAS PARA EL EXAMEN PARCIAL DE DERECHO ADMINISTRATIVO I 1. La Administración Pública y los Poderes del Estado.
Existen divergencias para dar un concepto de Admón. Pública. La Admón. Pública es una organización, el problema es que es un término genérico. Lo común a todas las organizaciones es la subjetivación (la titularidad de derechos), donde se atribuye a una organización propiedades características de personas físicas como ente moral (conjunto de personas y bienes) y como organización pública. Así caber diferenciar: Desde una perspectiva subjetiva: es un organización pública y Desde una perspectiva objetiva o formal: la organización pública es un órgano que
cumple una función administrativa y que se encuentra integrada en la Admón. del Estado. La Admón. Pública es de tipo subjetivo El D. Administrativo es el derecho propio y exclusivo de las AA.PP. Cabe caracterizar que la Administración no es una organización cuando esa administración tiene una función. En una postura neutral estarían las organizaciones (administraciones) de apoyo a los poderes públicos constitucionales.
La Administración Pública no es una organización administrativa dirigida al servicio de la Admón., esta dirigida al servicio de los demás, (es una organización social) y sirve con objetividad los intereses generales, siendo los intereses generales los recogidos en la Ley. ADMINISTRAR es gestionar los intereses generales. Así, la Admon. Pública es una organización dirigida por el Gobierno al servicio del interés general. Al Estado le corresponden unas funciones públicas, siendo estas: Función normativa Función jurisdiccional Función administrativa, y Función representativa Si uniésemos una función con un poder del Estado, nada cambiaría. Esas funciones pueden ser ejecutadas por poderes diferentes. Por ejemplo, la función normativa estatal puede ser ejecutada por el poder legislativo y a veces por el poder ejecutivo. Desde esta perspectiva el D. Administrativo ya no es solo el Derecho de la acción pública sino que extiende su ámbito de aplicación a todos aquellos casos en los que haya un poder público diferente de la administración pública en sentido subjetivo. 2. Pluralidad de Administraciones Públicas.
No existe “La Admón. Pública” sino que existen una pluralidad de Admón. Públicas. Las AA.PP que conocemos hoy, son en comparación a las que había hace unos 100 años, mastodónticas; no sólo porque haya mas de dos millones de funcionarios sino porque hoy no hay sector importante de la vida social en el que la Admón Pública no intervenga. Esta eclosión se produce en todo el mundo después de la 2ª Guerra Mundial.
Artículo 2. Ámbito de aplicación. 1. Se entiende a los efectos de esta Ley por Administraciones Públicas: A) La Administración General del Estado. B) Las Administraciones de las CC.AA. . C) Las Entidades que integran la Admón. Local. (Las enumeradas, son Administraciones territoriales o generales) 2. Las Entidades de Derecho Público con personalidad jurídica propia vinculadas o dependientes de cualquiera de las Administraciones Públicas tendrán asimismo la consideración de Administración Pública (AENA, CIEMAT, IC).. Estas Entidades sujetarán su actividad a la presente Ley cuando ejerzan potestades administrativas, sometiéndose en el resto de su actividad a lo que dispongan sus normas de creación. (Éstas son Administraciones institucionales o diferenciales) Así, forman parte de la Admón. Pública: Admón. General del Estado (AGE) Admón. de la Junta de Andalucía (AJA) Admón. Local (Diputación Provincial, Ayuntamiento, el Cabildo y el Consejo)
ORGANIGRAMA DE LA A. G. E.
S. E.: Secretaría de Estado AENA: Aeropuertos y navegación aérea CIEMAT: Centro de investigaciones energéticas, medioambientales y tecnológicas. I. C.: Instituto de cultura cinematográfica D. G.: Dirección General S. G.: Subdirección General
El Art. 2, habla sobre el ámbito de aplicación (ámbito subjetivo) y prevé lo que son Administraciones territoriales o generales y Administraciones institucionales o diferenciales. El objeto o ámbito objetivo de la Ley, viene recogido en el art. 1 Objeto de la Ley, que viene a decir: “La presente Ley establece y regula las bases del régimen jurídico, el procedimiento administrativo común y el sistema de responsabilidad de las Administraciones Públicas, siendo aplicable a todas ellas”. La Ley 30/92 en concordancia con el rt. 149.1 de la CE es aplicable a todas las AA. PP. La AGE es única. Las Administraciones de las CC.AA se expresa en plural porque hay 17 AA. PP.
Entre las Administraciones Territoriales se encuentra: la Admón. del Estado, las de las CC.AA y las de los Entes Locales. Las características de estas son: -
Capacidad para autodefinir los intereses públicos. Tener atribuidos la generalidad de las potestades públicas. Extender sus competencias a todos los sujetos que están en su territorio.
La distinción entre las TRES Admón. Públicas, es solo un marco espacial para el ejercicio. Las organizaciones AENA, CIEMAT e IC, son administraciones institucionales. Se crean para ejercer parte de las competencias de la Admón., por lo que permanecen ligadas a la Administración Pública. Su característica sería que están creadas para satisfacer fines especiales por lo que están regidas por el principio de especialidad. La complejidad tiene tres niveles: 1. Nivel territorial. 2. Respeto del organigrama 3. Respeto de la especialidad. Junto a las personas físicas existen las personas jurídicas, mediante esta afirmación se permite pasar de la complejidad a lo simple. Persona jurídica es un conjunto de bienes a los que el Derecho trata como si fuese una persona física. En el ámbito de la Admón. se consideran estas personas jurídicas como centros de imputación de derechos y deberes. La Admón. no es una persona jurídica más sino que es una persona jurídico-pública. A AENA la crea el Ministerio de Fomento. Lo que caracteriza a esa persona jurídica pública son poderes públicos, tienen potestades públicas. Así las AA.PP pueden expropiar, recaudar tributos, etc. La primera y más eficiente forma de racionalizar la AAPP es dotarlas de personas jurídicas. La Ley 30/1992 de 26 de Noviembre, de Régimen jurídico de las Admón. Públicas y del Procedimiento Administrativo Común, es la ley que constituye la médula espinal del régimen administrativo. 3. Las Administraciones especiales de apoyo a Poderes Constitucionales. a. Administración de apoyo a la Corona. b. Administración parlamentaria. c. Administraciones para el control parlamentario. d. Administración judicial. e. Administración del Tribunal Constitucional.
La administración es la burocracia del poder. La función administrativa puede ser ejecutada por todos los poderes del estado: 1. El PODER LEGISLATIVO, que se encuentra en las Cortes Generales, le
corresponde: -
Representar al pueblo Ejercen una función legislativa Controlan el gobierno Adoptan decisiones fundamentales
Así, el Poder Legislativo, legisla y controla al Gobierno para que cumpla. En conclusión, el Poder legislativo tiene unas funciones básicas de gran trascendencia jurídica, como la aprobación de leyes y todo lo relacionado con ellas, y en política, controla la acción del Gobierno. En este contexto, la Mesa del Congreso es un órgano de apoyo al Poder Legislativo, es la encargada de funciones administrativas (compra de ordenadores, sanciona a los ujieres por llegar tarde). 2. El PODER EJECUTIVO: Es el Gobierno (gobierna tanto la política exterior como
la interior y dirige la Administración Pública), donde la Admón. sirve con objetividad los intereses generales.
Las coincidencias que podemos apreciar entre el Poder Legislativo (Parlamento) y el Poder Ejecutivo (el Gobierno) es que el Gobierno participa en las tareas legislativas a través de los Decretos-Ley y Decretos-Legislativos que tienen rango de ley. Es una posibilidad del Gobierno pero no una función porque la función le corresponde al poder legislativo. La relación entre la Admón y el Gobierno consiste en que el Gobierno adopta determinadas decisiones, y la Administración pública ejecuta esas decisiones. Las AA.PP son independientes del Gobierno, pero son órganos de apoyo a los poderes públicos. 3. El PODER JUDICIAL: tiene una función jurisdiccional, juzga y hace ejecutar lo
juzgado por órganos imparciales revestidos de autoridad, donde impera la imparcialidad. La diferencia de los jueces con respecto a la Administración es que la Administración es bastante parcial a los intereses de todos, por ser pública.
La Admón Pública completa el ordenamiento, pero no interpretando la ley sino mediante el ejercicio de los poderes normativos propios, es decir, reglamentos. En cuanto a la parcialidad de la Administración es la implicación en beneficio de la parte interesada en una resolución de un conflicto. La Administración está envestida de poder para incidir en la esfera de los particulares, es decir, tiene potestades administrativas (poderes exorbitantes). El CGPJ es un órgano de apoyo al poder judicial, es el encargado de sancionar a jueces, comprar folios,...Cada sala tiene un Consejo que pertenece al CGPJ. 4. El TC: tiene encomendada como competencia, velar por la constitucionalidad de las
leyes, ampara los DD.FF, vigila el respeto al reparto constitucional de competencias y resuelve los conflictos entre poderes del Estado.
No obstante, el pleno del TC también hace labores administrativas como por ejemplo
contratar a un bibliotecario. 5. La CORONA: representa y modera. Tiene una función simbólica, dado que los actos
que le atribuye la CE tienen que estar refrendados por el Presidente del Gobierno, y en su caso por los Ministros competentes. No obstante tiene unas competencia directa sobre la organización de la Casa del Rey, donde el Rey nombra y releva libremente a los miembros civiles de su Casa, así como distribuye libremente lo percibido de los Presupuestos Generales del Estado entre su Familia y Casa.
Estas organizaciones de apoyo son AA.PP; lo que ocurre es que esas organizaciones públicas son independientes del Gobierno porque hay una separación de poderes, y cada una de ellas está integrada en un determinado poder, es decir, la Mesa del Congreso en el poder legislativo, el CGPJ en el Poder Judicial, etc. Desde esta postura neutra de organizaciones de apoyo a los poderes constitucionales es una aproximación al concepto administrativo subjetivo. Nuestra aproximación al D. Administrativo, por tanto, es subjetiva. 4. Las variadas aproximaciones al concepto de Derecho Administrativo.
Definición de DERECHO ADMINISTRATIVO: Es el Derecho de la Admón. Pública. Es el Derecho que regula la organización de las Admón. Públicas, el ejercicio que realizan de los poderes que le confían y su control judicial. En base a esta definición habría que preguntarse ¿Qué es Derecho? Y ¿Qué es la Admón. Pública? DERECHO: es un ordenamiento jurídico que esta compuesto de normas, de sujetos (instituciones o personas físicas) y de relaciones entre sujetos. Y donde el ordenamiento jurídico administrativo es una parte del ordenamiento jurídico del Estado. La ADMINISTRACIÓN PÚBLICA no existe como tal, existen muchas y muy diversas AA. PP., (la estatal, autonómica, provincial, local, universitaria, etc.). Se entiende por ADMINISTRACIÓN PÚBLICA: desde el punto de vista ORGÁNICO: es el conjunto de sujetos de derecho que personifican al Estado, su organización y los medios para su funcionamiento. desde el punto de vista MATERIAL: el ejercicio de la función administrativa como una de las funciones del Estado y la realización de la actividad administrativa del Estado. Lo que caracteriza a la organización del Estado de las AA.PP es la potestad administrativa. Diferencia entre PODER Y POTESTAD PODER es imponer la propia capacidad a los demás. Hay poderes de distinta índole (económico, militar, en el seno familiar, etc), pero existe un poder público sobre los ciudadanos, donde éstos ceden parte de su libertad y como contraprestación el Estado les garantiza un orden y una paz social.
Cuando el nudo-poder (derecho del poder) se sujeta a límites o finalidades, el poder se convierte en POTESTAD, que es lo que ejercen las AA.PP sobre los ciudadanos. El hombre ha buscado poner límites al poder absoluto ejercido por los gobernantes. Este objetivo solo se consigue con la división de poderes. Las cuestiones de interés general son gestionadas por los poderes públicos. El poder del Estado no es un poder único. En el Estado español existen varios PODERES: 1. 2. 3. 4.
Poder Legislativo (Parlamento) Poder Ejecutivo (Gobierno) Poder Judicial (Jueces y Ministerio Fiscal) El Tribunal Constitucional, ejerce el poder sobre la constitucionalidad de las normas (no es parte del Poder Judicial) 5. La Corona, ejerce el poder representativo del Estado (representa y modera). Estos poderes públicos están separados pero interconectados, entendiendo el D. Administrativo como un “derecho del poder para la libertad”, en el sentido, que los ciudadanos dejan de ser sujetos pasivos y toman mayor conciencia de su posición central en el sistema político, convirtiéndose en protagonista. Es un protagonista que tiene derecho a exigir una buena administración de los asuntos públicos. Ahora el titular del poder es el pueblo, no el gobernante, de manera que el gobernante que ejerce el poder en nombre de la ciudadanía ha de dar cuentas permanentemente de cómo gestiona ese encargo temporal que le confiere el pueblo. En el PODER EJECUTIVO se encuentra el Gobierno y la Admón. Pública. El art. 103 de la C.E., obliga a la Admón. Pública a servir con objetividad los intereses generales, siendo los intereses generales los recogidos en la Ley. Así, la Admón. Pública es una organización dirigida por el Gobierno al servicio del interés general. La finalidad última de toda actuación administrativa va a ser la de satisfacer el interés general, aunque para ello se tenga que actuar de modo concreto sobre una persona determinada. Cuando esta no sea la finalidad, esa actuación es ilegal, es nula. Hay 3 supuestos de este tipo (actuaciones nulas): Ejemplo: si el Alcalde de un ayuntamiento clasifica un suelo rústico en urbano, puede cometer: 1. COHECHO (soborno): que consiste en dictar un acto administrativo a cambio de
precio, recompensa o promesa.
2. PREVARICACION: Consiste en dictar un acto administrativo cuando el propio acto
vulnera una norma y quien la dicta sabe que es ilegal.
En ambos casos el acto esta bien hecho externamente. Sería legal en el caso 1 pero no lo sería en el caso 2. La diferencia estaría en el elemento adjetivo. 3. DESVIACIÓN DE PODER: Con carácter general, sería dictar un acto administrativo
para satisfacer intereses distintos a los generales. Ej.: cuando este acto se realiza para beneficiar a un amigo. Al cometer cohecho también existe desviación de poder. CARACTERÍSTICAS del D. Administrativo:
Forma parte del D. Público Es el D. estatutario de las AA.PP Es el D. común y normal de las AA.PP Es un D. de privilegios y garantías Es un D. armonizador, un régimen jurídico en el que se pretende conjugar la atribución y el ejercicio de potestades administrativas Es un D. general que regula la actividad en las relaciones de todos los poderes públicos Es aplicable ocasionalmente a las relaciones entre particulares. ESTRUCTURA del D. Administrativo: El art. 149 CE atribuye al Estado la competencia para establecer “las bases del régimen jurídico de las AA.PP, que garantizan a los administrados un tratamiento común ante todas ellas (el procedimiento administrativo común) Así, se confía al Estado la tarea de regular los elementos nucleares del D. Advo., asegurando un mínimo de homogeneidad para todas las AA.PP y para todos los ciudadanos. Su resultado ha sido una serie de leyes que conforman la medula espinal del D. Advo. Así, el D. Advo. esta compuesto por TRES tipos de normas: 1. Normas generales de relación: son las que regulan las relaciones intersubjetivas, tanto
entre las distintas AA.PP como entre éstas y los particulares. Entre ellas se encuentra: La Ley 30/92 (LRJPAC) La Ley de Acceso Electrónico de los ciudadanos a las AA.PP (LAE) La Ley de la jurisdicción contencioso-administrativa La ley de Contratos del Sector Público Ley de Patrimonio de las AA.PP …y otras (así como los Reglamentos de desarrollo de éstas)
2. Normas de organización: estas normas determinan la estructura orgánica de las
distintas AA.PP. Cada AA.PP tiene sus propias leyes de organización. Entre ellas se encuentra: La Ley de organización y funcionamiento de la Admón. General del Estado La Ley de Administración de la Junta de Andalucía La Ley de Bases del Régimen Local
3. Normas sectoriales de acción: con ellas se establecen los fines propios de cada Admón.
Establecen los mecanismos para alcanzar sus fines. Entre ellas se encuentran: La Ley del Suelo La Ley General de Sanidad La Ley de Carreteras La Ley de Puertos del Estado
Este conjunto de normas se infiltran en los más variados campos de la actividad socioeconómica y condicionan o regulan multitud de servicios que presta la Admón. Al abarcar muchos aspectos, el D. Administrativo es fugaz y cambiante. Su dinamismo provoca que sus normas reguladoras sean modificadas constantemente, circunstancia conocida como “motorización”, es un Derecho en permanente adaptación y sometido a cambios porque a la administración le demandamos todo tipo de prestaciones. 5. El Gobierno y la Administración.
Ante todo es preciso diferenciar Gobierno y Administración El principio de separación de poderes es una manifestación del Estado de Derecho. Así existen tres poderes en el Estado: el Legislativo, el Ejecutivo y el Judicial, donde cada uno de ellos tiene encomendada una función distinta que desempeñan de forma independiente. Poder Legislativo: dicta normas jurídicas. Poder Ejecutivo: se ocupa de su aplicación Poder judicial: controla y supervisa el respeto a la Ley y su aplicación Lo que se trata es de evitar la acumulación de poder en una sola institución. La CE refleja esta división de poderes. La Admón Publica se sitúa en el marco de uno de estos poderes, en concreto en el poder Ejecutivo, y por consiguiente se encuentra sometida a control de los restantes: Poder Legislativo y poder Judicial. En este orden, la Admón Publica es un conjunto de órganos jerarquizados, enclavados en el poder Ejecutivo. El Gobierno es un órgano constitucional que dirige la política interior y exterior (función política, no administrativa), la Administración civil y militar y la defensa del Estado, ejerciendo la función ejecutiva y la potestad reglamentaria de acuerdo con la Constitución y las leyes. Las atribuciones del Gobierno son heterogéneas y se determinan en el mismo órgano dos funciones diferentes: El Gobierno y la Administración. El Gobierno se encuentra en la cúspide de la organización administrativa. Es el máximo órgano de la Admón del Estado. El resto de niveles de la Admón se encuentran vinculados a la dirección del Gobierno que es el superior jerárquico absoluto. El Gobierno en el marco de la función administrativa ejerce las tareas de ejecutivo (ejecución de las Leyes) sometidas a control judicial. Idéntica situación le corresponde a las CC.AA en virtud de sus Estatutos de Autonomía, que distingue entre las funciones políticas y las de organización administrativa autonómica. 6. Personalidad jurídica, capacidad y competencia. a. Las personas jurídico-públicas y su tipología. b. Capacidad de Derecho Público y de Derecho Privado.
c. Capacidad y competencia.
ESCALA DE LA PERSONALIDAD: Así el Artículo 3.4. viene a decir: “Cada una de las Administraciones públicas actúa para el cumplimiento de sus fines con personalidad jurídica única”. Esto subraya que la AGE, es una única persona jurídica, aunque haya múltiples Secretarias de Estado, Direcciones Generarles y Secretarias Generales. Concepto de ÓRGANO ADMINISTRATIVO: ¿qué es un Ministerio respecto a la Administración General del Estado (AGE)?: pues es un órgano del Estado. Dentro de la persona, junto a órganos hay otras personas que son menos personas porque están vinculadas o dependientes a otras. Estas otras personas son las llamadas Administraciones institucionales. Cuando a un ente moral le damos personalidad jurídica le estamos dando capacidad. Las personas jurídicas tienen capacidad jurídica por el hecho de ser personas. De los órganos deriva su competencia. Luego, la escala depende de las competencias: Personas jurídicas…………..capacidad jurídica Órgano…………………………competencia Nadie puede pleitear contra si mismo. Los órganos de la persona no pueden pleitear contra la persona. Por ejemplo: el Estado puede pleitear contra la Administración de la Junta de Andalucía (AJA), porque son personas jurídicas diferentes. Pero AENA no puede pleitear contra la AGE. Los conflictos interorgánicos mandan sobre la jerarquía. Distinción entre personas jurídicas por razón de la naturaleza de la persona Así, existen: Personas jurídico públicas, y Personas jurídico privadas Las AA.PP son siempre persona jurídica pública. No existe AA.PP. que sean persona jurídico privada. Lo que caracteriza a la Admón. Pública son las potestades administrativas para satisfacer el interés general. La naturaleza jurídica de la personalidad jurídica es la personalidad jurídica pública. La persona jurídica pública nace por la “norma” o por “un acto de poder”. Las personas jurídico privadas, por antonomasia, son las sociedades mercantiles, que pueden ser: Sociedades Anónimas (S.A.), o Sociedades de responsabilidad limitada
La sociedad nace por un negocio jurídico de los socios fundadores, y donde una persona jurídico privada no puede tener potestades. La persona jurídica pública tiene personalidad jurídica propia, que son las AA.PP., que tienen potestad administrativa, y pude ser: Potestad sancionadora, y/o Potestad expropiatoria El art. 3.4., viene a decir que: “Cada una de las Administraciones públicas actúa para el cumplimiento de sus fines con personalidad jurídica única.” Los Ministerios, cada uno de ellos, NO tienen personalidad jurídica, tan solo hay un personalidad jurídica única, que es la Administración General del Estado. Esto mismo sucede con las Consejerías con relación a las CC.AA. El art. 2.2 párrafo 2º, dice: “Estas Entidades (Públicas –AGE, CC.AA y CC.LL.) sujetarán su actividad a la presente Ley cuando ejerzan potestades administrativas. A colación de lo anterior, a veces las AA.PP, en ocasiones no se sujetan a la Ley 30/92. Las norma de creación pueden remitir a otras normas fuera de la Ley 30/92, que es lo que se llama “huída de las AA.PP.” En 1939, se cumplía que: Las personas jurídico públicas….eran de D. Público Las personas jurídico privadas.. .eran de D. Privado Este concepto se rompe hoy, por la proliferación de empresas públicas creadas por el Gobierno para la construcción, fomento y creación económica, implicando que aparezcan sociedades mercantiles cuyo propietario es la Admón. Pública (ENDESA, UNOSA, etc.) cuyo capital social pertenece integro o parcialmente al Gobierno. El hecho de que el capital social este en mano de la Admón. No la convierte en una persona jurídica, es decir, “Es de la Admón, pero no es Admón”. Así, aparece un fenómeno, las exenciones de D. Público a favor de las AA.PP (huida del D. Administrativo). En este caso, el Estado tiene que satisfacer más necesidades y el D. Público es un obstáculo en la eficacia y en la eficiencia, y provoca paralización por distintos mecanismos, cuando se busca agilidad. Por tanto, se exime a determinadas Admón. Públicas, y se sujetan al D. Privado. Así hoy existen: Las personas jurídico públicas….que son de D. Privado Las personas jurídico privadas….que son de D. Público Por ej.: AENA, su personal laboral no es funcionario y se rigen por el D. Privado.
Con carácter previo hay que determinar el concepto de COMPETENCIA. Asimismo, hay que distinguir entre COMPETENCIA y CAPACIDAD. Cada Admón. actúa para sus fines con personalidad jurídica única. La personalidad jurídica es una herramienta, un instrumento o una técnica organizativa para optimizar los asuntos públicos. Así, se crean personas jurídicas y se les dota de una cierta independencia para poder determinar quien es el responsable de algo, es una ficción jurídica óptima para reconducir lo complejo a lo simple. La personalidad jurídica tiene una importancia relativa para la mejor organización de las cosas. Frente al absolutismo o totalitarismo de los años 20 ó 30, hoy es un técnica, donde: Las personas jurídico públicas….tienen CAPACIDAD Los Órganos………………………….tienen COMPETENCIA Una persona es un conjunto de organizaciones y una organización forma parte de la persona.
Los Órganos no tienen personalidad jurídica a la que pertenecen (AGE, CC.AA….) La AGE, las CC.AA., los MM., las PP. Y las II, tienen personalidad jurídica propia, dejan de ser del Estado para ser autonómicos, donde no hay diferencias; todas son personas jurídicas con la misma capacidad y la única diferencia radica en las COMPETENCIAS, pero no porque sean más importantes, sino porque son distintas. El continente es el mismo pero la diferencia es el contenido. Las relaciones entre ellos no son jerárquicas, sino que sus competencias son distintas. Otra cosa distinta es el Estado global, que sí es superior, pero superior inclusive al propio Estado centralizado.
Del Órgano se predica la competencia, siendo la COMPETENCIA: “la facultad irrenunciable de emanar actos jurídicos”. La competencia implica la afección de terceros. El ejercicio de la competencia tiene efectos sobre terceros que son los ciudadanos, de manera, que si se identifica la organización, es el poder de los órganos ajenos a los ciudadanos. Los actos jurídicos de la Admón, afectan a los ciudadanos, e decir, afectan o van dirigidos hacia los administrados. La competencia es una facultad, es una parte del poder que es irrenunciable. El art. 12.1 dice: “La competencia es irrenunciable y se ejercerá precisamente por los órganos administrativos que la tengan atribuida como propia,…..) Ahora hay que preguntarse quién atribuye la competencia. La competencia la atribuye la “norma”, que puede sr una ley estatal o autonómica o un reglamentaria. La irrenunciabilidad viene impuesta por DOS tipos de exigencia: La derivada de los Órganos de la Admón. Para que una organización funcione, las partes de ésta tienen que saber que les compete a cada una, es decir, que responsabilidad tienen, y que están claramente definidas. La irrenunciabilidad es competencia del Estado de Derecho. Desde los ciudadanos como destinatarios de las decisiones administrativas, debemos saber quién puede determinar los actos administrativos, y su procedimiento administrativo es una exigencia del Estado de Derecho para exigir responsabilidades si no se ha ejercido responsablemente. La competencia es irrenunciable, es factor tan importante que el art. 62.1 b) dice: “Los actos de las AA.PP son nulos de pleno derecho en los casos siguientes:…b) Los dictados por órgano manifiestamente incompetente por razón de la materia o del territorio”. Si fuéramos dividiendo la Admón, se llegaría al último peldaño, que es el “PUESTO DE TRABAJO”, que viene a definirse como: “el conjunto de tareas susceptibles de ocupar una persona en tiempo parte” (este último eslabón no tiene división). El organigrama de la Admón, es lo que se llamaba la plantilla orgánica y hoy se denomina Relación de Puestos de Trabajo (RPT), se utiliza para controlar la eficacia, la eficiencia y para evitar duplicidades de puestos de trabajo. Así: La organización tiende a crecer, igual que las AA.PP., a lo que se le llama “elefantiasis”, crecimiento que debe controlarse. El hombre y la mujer deben de ser adecuados para el puesto adecuado, y Otra patología, es que se rompa la cadena de Mando (ej.: que una persona tenga dos jefes) Para ello se precisa de un “control” Previo a las relaciones interadministrativas y relaciones interorgá-nicas, hay que diferenciar el concepto de:
INTER: Transcurre entre (ej.: CC.AA.) INTRA: Transcurre dentro (ej.: de la Comunidad). Así las relaciones intersubjetivas van dirigidas a la relación interadministrativa, es decir, entre sujetos. 7. La cooperación. a. Técnicas orgánicas. b. Técnicas funcionales. c. Las Conferencias sectoriales. d. Los Convenios de colaboración.
Es una coordinación voluntaria desde una posición de igualdad de los diversos entes públicos sin imperactividad ni coacción para su cumplimiento. La L.R.B.R.L ha establecido en su art. 57 la cooperación entre las distintas Administraciones. También la L.R.J.A.P y P.A.C. establece que "Las Administraciones Públicas, en sus relaciones, se rigen por el principio de cooperación". A) Las Conferencias Sectoriales. Son órganos colegiados que se reúnen con el fin de asegurar en todo momento la necesaria coherencia de la actuación de las Administraciones públicas y, en su caso, la imprescindible coordinación y colaboración, los representantes del Estado y de las CC.AA. para "intercambiar puntos de vista, examinar en común los problemas de cada sector y las medidas proyectadas para afrontarlos y resolverlos". B) Convenios de colaboración. Es la cooperación por antonomasia. Es aquella que se concreta en un acuerdo de voluntades que da lugar a un convenio o contrato. Esta posibilidad ha sido vista con recelo. Aunque aparece tanto en la L.R.B.R.L. (artº 57) como en la L.R.J.A.P. y P.A.C. cuando enumera "El gobierno de la Nación y los órganos de Gobierno de las CC.AA. podrán celebrar convenios de colaboración en el ámbito de sus competencias". El art. 83: "Los convenios de conferencia sectorial y los convenios de colaboración, en ningún caso suponen la renuncia a las competencias propias de las Administraciones públicas. Artículo 5. Conferencias Sectoriales y otros órganos de cooperación. 1. La Administración General del Estado y la Administración de las Comunidades Autónomas pueden crear órganos para la cooperación entre ambas, de composición bilateral o multilateral, de ámbito general o de ámbito sectorial, en aquellas materias en las que exista interrelación competencial, y con funciones de coordinación o cooperación según los casos. A efectos de lo establecido en el presente Capítulo, no tienen la naturaleza de órganos de cooperación aquellos órganos colegiados creados por la Administración General del Estado para el ejercicio de sus competencias en cuya composición se prevea que participen representantes de la Administración de las Comunidades Autónomas con la finalidad de
consulta. 2. Los órganos de cooperación de composición bilateral y de ámbito general que reúnan a miembros del Gobierno, en representación de la Administración General del Estado, y a miembros del Consejo de Gobierno, en representación de la Administración de la respectiva Comunidad Autónoma, se denominan Comisiones Bilaterales de Cooperación. Su creación se efectúa mediante acuerdo, que determina los elementos esenciales de su régimen. 3. Los órganos de cooperación de composición multilateral y de ámbito sectorial que reúnen a miembros del Gobierno, en representación de la Administración General del Estado, y a miembros de los Consejos de Gobierno, en representación de las Administraciones de las Comunidades Autónomas, se denominan CONFERENCIAS SECTORIALES. El régimen de cada Conferencia Sectorial es el establecido en el correspondiente acuerdo de institucionalización y en su reglamento interno. El órgano competente para administrar y formalizar la cooperación y coordinación entre el Estado y las CC.AA. es la CONFERENCIA SECTORIAL, que puede ser: un órgano de “cooperación” o de “coordinación” 4. La convocatoria de la Conferencia se realizará por el Ministro o Ministros que tengan competencias sobre la materia que vaya a ser objeto de la Conferencia Sectorial. La convocatoria se hará con antelación suficiente y se acompañará del orden del día y, en su caso, de la documentación precisa para la preparación previa de la Conferencia. 5. Los acuerdos que se adopten en una Conferencia Sectorial se firmarán por el Ministro o Ministros competentes y por los titulares de los órganos de gobierno correspondientes de las Comunidades Autónomas. En su caso, estos acuerdos podrán formalizarse bajo la denominación de Convenio de Conferencia Sectorial. 6. Las Conferencias Sectoriales podrán acordar la creación de comisiones y grupos de trabajo para la preparación, estudio y desarrollo de cuestiones concretas propias del ámbito material de cada una de ellas. 7. Con la misma finalidad, y en ámbitos materiales específicos, la Administración General del Estado y las Administraciones de las Comunidades Autónomas podrán constituir otros órganos de cooperación que reúnan a responsables de la materia. 8. Cuando la materia del ámbito sectorial de un órgano de cooperación de composición multilateral afecte o se refiera a competencias de las Entidades Locales, el pleno del mismo puede acordar que la asociación de éstas de ámbito estatal con mayor implantación sea invitada a asistir a sus reuniones, con carácter permanente o según el orden del día. El convenio de colaboración entre el Estado y las CC.AA, se encuentra diseñado en el art. 6, y viene a decir: Artículo 6. Convenios de Colaboración. 1. La Administración General y los Organismos públicos vinculados o dependientes de la misma podrán celebrar convenios de colaboración con los órganos correspondientes de las Administraciones de las Comunidades Autónomas en el ámbito de sus respectivas competencias. 2. Los instrumentos de formalización de los convenios deberán especificar, cuando así proceda: a. Los órganos que celebran el convenio y la capacidad jurídica con la que actúa cada una de las partes. b. La competencia que ejerce cada Administración. c. Su financiación. d. Las actuaciones que se acuerden desarrollar para su cumplimiento. e. La necesidad o no de establecer una organización para su gestión. f. El plazo de vigencia, lo que no impedirá su prórroga si así lo acuerdan las partes
firmantes del convenio. g. La extinción por causa distinta a la prevista en el apartado anterior, así como la forma de terminar las actuaciones en curso para el supuesto de extinción. 3. Cuando se cree un órgano mixto de vigilancia y control, éste resolverá los problemas de interpretación y cumplimiento que puedan plantearse respecto de los convenios de colaboración. Así puede ocurrir que las partes creen un órgano mixto, un CONSORCIO (persona jurídica pública) o una SOCIEDAD MERCANTIL (persona jurídico privada) 4. Cuando los convenios se limiten a establecer pautas de orientación política sobre la actuación de cada Administración en una cuestión de interés común o a fijar el marco general y la metodología para el desarrollo de la colaboración en un área de interrelación competencial o en un asunto de mutuo interés se denominarán Protocolos Generales. Los CONVENIOS no suponen nunca una cesión de la competencia. 5. Cuando la gestión del convenio haga necesario crear una organización común, ésta podrá adoptar la forma de consorcio dotado de personalidad jurídica o sociedad mercantil. Los estatutos del consorcio determinarán los fines del mismo, así como las particularidades del régimen orgánico, funcional y financiero. Los órganos de decisión estarán integrados por representantes de todas las entidades consorciadas, en la proporción que se fije en los Estatutos respectivos. Para la gestión de los servicios que se le encomienden podrán utilizarse cualquiera de las formas previstas en la legislación aplicable a las Administraciones consorciadas. Artículo 7. Planes y programas conjuntos. 1. La Administración General del Estado y la Administración de las Comunidades Autónomas pueden acordar la realización de planes y programas conjuntos de actuación para el logro de objetivos comunes en materia en las que ostenten competencias concurrentes. 2. Dentro del respectivo ámbito sectorial, corresponde a las Conferencias Sectoriales la iniciativa para acordar la realización de planes o programas conjuntos, la aprobación de su contenido, así como el seguimiento y evaluación multilateral de su puesta en práctica. 3. El acuerdo aprobatorio de planes o programas conjuntos debe especificar, según su naturaleza, los siguientes elementos de su contenido: • Los objetivos de interés común a cumplir. • Las actuaciones a desarrollar por cada Administración. • Las aportaciones de medios personales y materiales de cada Administración. • Los compromisos de aportación de recursos financieros. • La duración, así como los mecanismos de seguimiento, evaluación y modificación. 4. El acuerdo aprobatorio de un plan o programa conjunto, que tendrá eficacia vinculante para la Administración General del Estado y las Comunidades Autónomas participantes que lo suscriban, puede ser completado mediante convenios de colaboración con cada una de ellas que concreten aquellos extremos que deban ser especificados de forma bilateral. 5. Los acuerdos aprobatorios de planes o programas conjuntos son objeto de publicación oficial. Artículo 8. Efectos de los convenios. 1. Los Convenios de Conferencia Sectorial y los Convenios de Colaboración en ningún caso suponen la renuncia a las competencias propias de las Administraciones intervinientes. 2. Los Convenios de Conferencia Sectorial y los Convenios de Colaboración celebrados obligarán a las Administraciones intervinientes desde el momento de su firma, salvo que en
ellos se establezca otra cosa. Tanto los Convenios de Conferencia Sectorial como los Convenios de Colaboración serán comunicados al Senado. Ambos tipos de convenios deberán publicarse en el Boletín Oficial del Estado y en el Diario Oficial de la Comunidad Autónoma respectiva. 3. Las cuestiones litigiosas que puedan surgir en su interpretación y cumplimiento, sin perjuicio de lo previsto en el artículo 6.3, serán de conocimiento y competencia del Orden Jurisdiccional de lo contencioso-administratívo y, en su caso, de la competencia del Tribunal Constitucional. Artículo 9. Relaciones con la Administración Local.. Las relaciones entre la Administración General del Estado o la Administración de la Comunidad Autónoma con las Entidades que integran la Administración Local, se regirán por la legislación básica en materia de Régimen Local, aplicándose supletoriamente lo dispuesto en el presente Título. Existen 2 grupos normativos, donde el grupo vertical desplaza al grupo normativo horizontal: L.B.R.L. Ley 30/92
Coinciden
Art. 4 al 10
8. Los principios jurídicos de las relaciones intersubjetivas e interorgánicas.
PRINCIPIOS DE INTERORGÁNICAS
LAS
RELACIONES
INTERSUBJETIVAS
E
La Admón tiene que ser jerárquica, si no es así, la burocracia podría convertirse en un muro insalvable para llevar a cabo la acción del gobierno. Los ciudadanos eligen a sus representantes en el Congreso de los Diputados y éste al Presidente del Gobierno y éste a sus Ministros y éstos a sus Secretarios y así sucesivamente, en cadena. La Admón. no esta al servicio del partido político del Gobierno. La Admón. sirve con objetividad a lo que denomina interés general. Artículo 3.2. en concordancia con el art. 103.1 CE, viene a decir: Las Administraciones públicas sirven con objetividad los intereses generales y actúan de acuerdo con los principios de eficacia, jerarquía, descentralización, desconcentración y coordinación, con sometimiento pleno a la Constitución, a la Ley y al Derecho. Igualmente, deberán respetar en su actuación los principios de buena fe y de confianza legítima. De este artículo se extraen UNOS principios:
Principio de EFICACIA Principio de JERARQUÍA: afecta a los Órganos Principio de DESCENTRALIZACIÓN Principio de DESCONCENTRACION Principio de COORDINACIÓN La BUENA FE, y La CONFIANZA LEGÍTIMA PRINCIPIO DE EFICACIA Es la realización efectiva de los fines propuestos. Es un principio esencial a toda organización y a las de naturaleza pública. Se produce un cumplimiento efectivo de los fines para que se dé este principio. En relación a los efectos de la eficacia son: -
Exige responsabilidad política del Gobierno ante el parlamento. A nivel interno se produce: Sanciones Responsabilidad de la Administración Dimisión o cese de autoridades nombradas por el Gobierno En cuanto al Art. 3.2 de la LPCJ (Ley Orgánica del Poder Judicial). Éste art. junto al de eficacia se establece el principio de eficiencia y economía: - Eficiencia: se refiere a una adecuada política de gasto en relación al servicio a prestar. Es un principio funcional. - Economía: es la suficiencia y adecuación estricta de los medios a los fines institucionales. Es un principio de organización. PRINCIPIO DE JERARQUÍA. Se da en una organización con arreglo a un sistema de estructuración escalonada, y normalmente piramidal, de los diversos órganos y en virtud del cual los del nivel superior mandan sobre los del inferior, cuya actividad dirigen y controlan para reducir a unidad y coordinar hacia un determinado fin la actividad del conjunto, recogido en el art. 103.2 de CE. Tiene que haber dos condiciones: 1) La existencia de una pluralidad de órganos con competencia material coincidente y escalonada por razón del nivel en el seno de la estructura organizativa. 2) La prevalencia de la voluntad del órgano de grado superior sobre el inferior. Facultades o poderes insitos en el poder jerárquico: - Dirección e impulso de los órganos inferiores. - Poder de inspección de los superiores sobre los inferiores. - Facultad de anular los actos de los inferiores, a través de la resolución del recurso ordinario. - La facultad disciplinaria sobre los titulares de los órganos inferiores.
- Relegar competencias en los órganos inferiores, según lo permitido en las leyes. - El poder de resolver los conflictos de competencias entre órganos inferiores. PRINCIPIO DE DESCENTRALIZACIÓN. La Centralización es aquella forma de organización Pública en la que una sola administración, la del Estado, asume la responsabilidad de satisfacer todas las necesidades de interés general y, consecuentemente, se atribuye todas las potestades y funciones. La Centralización admite la existencia de colectividades locales (municipios, departamentos o provincias), si bien es el Estado quien defiende e interpreta sus necesidades y quien efectivamente dirige su actividad y servicios, o bien se consideran servicios del propio Estado, o bien, satisfacen también intereses locales. La DESCENTRALIZACIÓN es de signo contrario a la centralización y que se inicia prácticamente, cuando el proceso centralizador ha sido cumplido. Como ventajas se han anunciado, el acercamiento de los niveles de decisión a los administrados y como factores negativos se encuentran: las dificultades financieras, la inadaptación de las estructuras. Al margen de estas valoraciones, la descentralización es una distribución del poder del Estado hacia las CC.AA y los Entes Locales, y que se ha plasmado en la autonomía reconocida a éstos. En esta autonomía se dan los siguientes elementos: a) El Ente territorial tiene reconocido y garantizado un ámbito de competencias propio, no sólo frente al Estado, sino también frente a otros Entes Locales que se superponen en su territorio (Vg : Municipio frente a Estado, Comunidad Autónoma, Provincia). b) El Ente territorialmente descentralizado goza de personalidad jurídica independiente del Estado y de las otras colectividades territoriales más amplias en las que está englobado. c) Los titulares de sus órganos de gobierno son distintos e independientes de los órganos de gobierno de las colectividades territoriales superiores d) El Estado o las colectividades superiores no controlan directamente la actividad de los Entes territoriales menores. LA DESCENTRALIZACIÓN FUNCIONAL, por lo contrario, no plantea problema político alguno de reparto o distribución del poder político en el seno del Estado o de su territorio, pues su finalidad es, únicamente, la de otorgar una mayor libertad de gestión a los responsables de un servicio público o actividad Administrativa. PRINCIPIO DE DESCONCENTRACIÓN. Se designa la transferencia de competencias de forma permanente de un órgano superior a otro inferior, sea central o periférico, dentro de un mismo ente público. La finalidad es descongestionar el trabajo de los órganos superiores trasvasando parte de sus competencias a otros inferiores, sean centrales o periféricos, se provoca, obviamente, una pérdida de poder y competencias de aquéllos ya que esa cesión de competencia es definitiva. PRINCIPIO DE COORDINACIÓN. Concepto: fijación de medios y sistemas de relaciones que hagan posible la información reciproca, la homogeneidad técnica en determinados aspectos y la acción conjunta de las autoridades en el ejercicio de sus respectivas competencias. Es un principio esencial de la
Administración Pública previsto por la Constitución. Art. 3.2. Las Administraciones públicas, en sus relaciones, se rigen por el principio de cooperación y colaboración, y en su actuación por los criterios de eficiencia y servicio a los ciudadanos. Art. 3.3. Bajo la dirección del Gobierno de la Nación, de los órganos de gobierno de las Comunidades Autónomas y de los correspondientes de las Entidades que integran la Administración Local, la actuación de la Administración pública respectiva se desarrolla para alcanzar los objetivos que establecen las leyes y el resto del ordenamiento jurídico. Art. 3.4. Cada una de las Administraciones públicas actúa para el cumplimiento de sus fines con personalidad jurídica única. Art. 3.5. En sus relaciones con los ciudadanos las Administraciones públicas actúan de conformidad con los principios de transparencia y de participación. RELACION INTERADMINISTRATIVA Se encuentra recogido en el Título I. De las administraciones públicas y sus relaciones. Abarca de los art. 4 al 10:
Artículo 4.-Principios de las relaciones entre las Administraciones Públicas. Artículo 5.- Conferencias sectoriales y otros órganos de cooperación. Artículo 6.- Convenios de colaboración. Artículo 7.- Planes y programas conjuntos. Artículo 8.- Efectos de los convenios. Artículo 9.- Relaciones con la Administración Local. Artículo 10. Comunicaciones a las Comunidades Europeas.
La dictadura toda lo atraía para sí, y no había organizaciones públicas distintas, es decir, todo estaba centralizado. En el 78, con la Constitución española, se descentralizó y se acabaron las jerarquías entre administraciones y hoy se rigen por el principio de competencia. La democracia descansa sobre valores morales, ésta institucionalidad moral, es decir, la confianza en las administraciones en el ámbito de las competencias. Esto se despliega con la Ley 30/92, en su artículo 4 (lealtad institucional) Artículo 4. Principios de las relaciones entre las Administraciones Públicas, estipula: 1. Las Administraciones públicas actúan y se relacionan de acuerdo con el principio de lealtad institucional y, en consecuencia, deberán: a. Respetar el ejercicio legítimo por las otras Administraciones de sus competencias. b. Ponderar, en el ejercicio de las competencias propias, la totalidad de los intereses públicos implicados y, en concreto, aquellos cuya gestión esté encomendada a las otras Administraciones. ´(ponderar proviene del latin pondos, que viene de la diosa kikes =diosa de los ojos vendados; ponderar es equilibrar los intereses en juego) c. Facilitar a las otras Administraciones la información que precisen sobre la actividad que desarrollen en el ejercicio de sus propias competencias. d. Prestar, en el ámbito propio, la cooperación y asistencia activas que las otras Administraciones pudieran recabar para el eficaz ejercicio de sus competencias (ayudarse mutuamente).
2. A efectos de lo dispuesto en las letras c) y d) del apartado anterior, las Administraciones públicas podrán solicitar cuantos datos, documentos o medios probatorios se hallen a disposición del ente al que se dirija la solicitud. Podrán también solicitar asistencia para la ejecución de sus competencias. 3. La asistencia y cooperación requerida sólo podrá negarse cuando el ente del que se solicita no esté facultado para prestarla, no disponga de medios suficientes para ello o cuando, de hacerlo, causara un perjuicio grave a los intereses cuya tutela tiene encomendada o al cumplimiento de sus propias funciones. La negativa a prestar la asistencia se comunicará motivadamente (por escrito) a la Administración solicitante. 4. La Administración General del Estado, las de las Comunidades Autónomas y las Entidades que integran la Administración Local deberán colaborar y auxiliarse para aquellas ejecuciones de sus actos que hayan de realizarse fuera de sus respectivos ámbitos territoriales de competencias. 5. En las relaciones entre la Administración General del Estado y la Administración de las Comunidades Autónomas, el contenido del deber de colaboración se desarrollará a través de los instrumentos y procedimientos que de manera común y voluntaria establezcan tales Administraciones. Cuando estas relaciones, en virtud del principio de cooperación, tengan como finalidad la toma de decisiones conjuntas que permitan, en aquellos asuntos que afecten a competencias compartidas o exijan articular una actividad común entre ambas Administraciones, una actividad más eficaz de los mismos, se ajustarán a los instrumentos y procedimientos de cooperación a que se refieren los artículos siguientes. Los art. del 4 al 10, llevan consigo: Colaboración Cooperación …Hacen referencia a competencias diferenciadas Coordinación… Hacen referencia a competencias compartidas o
concurrentes
LA COORDINACIÓN. Es la función que pretende conjuntar diversas actividades en el logro de una misma finalidad evitando la reduplicidad de esfuerzos y las acciones divergentes e incluso, contradicciones, no es fácil en caracterizar Para unos la coordinación es un principio de la organización administrativa (art. 103 CE), para otros, la coordinación no sería función especifica de mando o jerarquía de las organizaciones, sino uno de los objetivos de todas las organizaciones. A) La Coordinación interorgánica. Entre las técnicas orgánicas de coordinación o, lo que es igual, órganos a los que el ordenamiento atribuye en razón de su posición una función coordinadora dentro de la Adm. del Estado, pueden señalarse como más importante : El P. del Gobierno, las Comisiones Delegadas del Gobierno, el Delegado del Gobierno en las CC.AA. y el Subdelegado de GobierNo en la Provincia. Las técnicas funcionales también son numerosas, desde la más modesta de las reuniones periódicas de los titulares de los órganos inferiores, hasta la operación extrema de planificación económica. B) La Coordinación por el Estado y por las CC.AA. de las Entidades Locales.
Cuando no existe relación de jerarquía, que es lo que ocurre entre el Estado, las CC.AA y las Entidades Locales, la coordinación es más difícil de establecer porque la autonomía que constitucionalmente protege a estos entes los inmuniza contra la coacción que el órgano coordinador tuviera necesidad de ejercitar. Como causa de legitimación de la coordinación se establece la de asegurar la coherencia de la actuación de las administraciones ; es preciso que las finalidades anteriores no puedan alcanzarse por los procedimientos de la Cooperación económica o técnica de carácter voluntario. La Coordinación se impone por ley estatal o autonómica, se realizará mediante la definición concreta y en relación con la materia, servicio o competencia determinados de los intereses generales o comunitarios. El efecto de la Coordinación es que las Entidades Locales deberán ejercer sus facultades de programación, planificación u ordenación de los servicios o actividades de su competencia en el marco de las previsiones de los planes. C) La Coordinación del Estado y las CC.AA. Está claro que al Estado le corresponde una potestad de coordinación sobre las CC.AA., reconociendo en la C.E., que la contempla cuando alude a las funciones del Delegado del Gobierno en la CC.AA (artº 154) también puede entenderse como una forma de coordinación la que se ejercita por el Estado a través del dictado de una legislación básica. Todo ésto está avalado por sentencia de T.S. 5/8/83. 9. La transferencia interorgánica del ejercicio de la competencia. a. La delegación. b. La sustitución. c. La avocación interorgánica.
Se produce entre órganos de un mismo Ente público como mecanismo normal dentro de una estructura jerarquizada. La jerarquía presupone las facultades del órgano superior de trasladar al inferior el ejercicio de las competencias que le son propias (delegación) o la de recabar para sí las que corresponden al órgano inferior (avocación). Dichas transferencias de competencias interorgánicas dejaron de ser posibles en base exclusiva al poder jerárquico del órgano superior, porque el principio de irrenunciabilidad y de especialidad en el ejercicio de las competencias que proclamó el art 4 de la Ley de Procedimiento Administrativo de 1958, exigió para cada delegación una autorización legal, dado que la distribución de competencias se efectuaba en normas reglamentarias. Ahora, la Ley 30/1992, al prescribir que la delegación y avocación son posibles cuando se efectúen “en los términos previstos en ésta u otras leyes”, reintroduce de nuevo el poder de delegación entre los poderes jerárquicos sin necesidad de una habilitación legal expresa caso por caso. (art 12.1). Delegación Interorgánica. Permite a un órgano, el delegado, que ejerza por encargo las competencias del órgano delegante, sin que por ello se altere el sistema objetivo de distribución de competencias (como ocurre en la desconcentración).No hay desplazamiento de la titularidad de la
competencia. La Ley de Régimen Jurídico de la Admón del Estado 1957 (hoy derogada), reguló un supuesto especial de delegación de competencias de los Ministros en los órganos inferiores de su Mº; éstas a su vez no podían delegarse. Siendo sometida a dos formalismos: publicación en el BOE y la exigencia de que constase en los acuerdos que se efectuaba “por delegación”. La Ley de Procedimiento Adv. 1958, generalizó esta regulación exigiendo la previsión legal de la facultad de delegar, y prohibiendo delegar la facultad de resolver recursos de alzada o revisión contra actos dictados por una autoridad a la que se han conferido facultades delegadas. La Ley 30/1992 ha flexibilizado notablemente el régimen de la delegación (art 12): La habilitación legal ya no precisa de una ley especial que prevea la concreta delegación, sino que se refiere a los términos previstos en ésta u otras leyes. En su redacción inicial en 1992, admitía genéricamente la delegación cuando existieran circunstancias de índole técnica, económica, social, jurídica o territorial que lo hicieran conveniente, modificándola después con la ley 4/1999 que modifica la 30/1992, “por lo que ahora es posible la delegación sin especificar en qué circunstancias se justifica”. Se ha ampliado el ámbito subjetivo más allá del estricto campo de la relación de jerarquía, pues la delegación puede hacerse en favor de órganos que no sean jerárquicamente dependientes. La Ley 4/1999 permite la delegación en Entidades de Dº público vinculadas y dependientes, lo que viene a acentuar su carácter subordinado o dependiente del Ente matriz (art 13.1) La obligación de aceptar la delegación puede entenderse como uno de los deberes implícitos en la relación de jerarquía, sin embargo, el inferior puede rechazar la delegación de: - Materias que el superior ejerce, a su vez, por delegación. - Cuando el superior trate de delegar su competencia en un asunto en que haya emitido con anterioridad dictamen preceptivo. Son indelegables las siguientes materias: a) Asuntos que se refieran a relaciones con la Jefatura del Estado, Presidencia del Gobierno de la Nación, Cortes, Presidencias de Consejos de Gobiernos de las CCAA y Asambleas Legislativas de las CCAA. b) La adopción de disposiciones de carácter general. c) La resolución de recursos en los órganos advos que hayan dictado los actos objeto del recurso. Pueden delegar: - El Presidente: en favor del Vicepresidente y de los Ministro. - Los Ministros: en los Secretarios de Estado dependientes de ellos, de los Delegados de Gobierno en CCAA y de los órganos directivos del Mº. Asimismo, son delegables las funciones advas del Consejo de Mº en las Comisiones Delegadas del Gobierno. No pueden en ningún caso delegarse:
a) La atribuidas directamente por la CE. b) Las relativas al nombramiento y separación de altos cargos atribuidas al Consejo de Ministros. c) Las atribuidas a los órganos centrales del Gobierno, excepto las del Consejo de Ministros en las Comisiones Delegas del Gobierno. d) Las atribuidas por una ley que prohíba expresamente la delegación. En el ámbito de la Admón local, el sistema de delegaciones entre los órganos es el establecido en la Ley Reguladora de Bases del Régimen Local (7/1985). Formalidades requeridas para la validez de las delegaciones: a) Publicación en un período oficial: en el BOE, en el de la CCA o en el de la Provincia, según la Admón. a que pertenezca el órgano delegante y el ámbito territorial de competencia de éste. b) Que las resoluciones administrativas que se adopten por delegación indiquen expresamente esta circunstancia. c) Que cuando se trata de delegación entre órganos colegiados, “la delegación de competencias para cuyo ejercicio ordinario se requiere un quórum especial, deberá adoptarse observando dicho quórum”. La valoración de la infracción de estas normas y sus consecuencias: La infracción sobre los límites materiales de la delegación provoca que el acto del delegado carezca de competencia, siendo inválido. La infracción de la norma de publicidad puede considerarse un requisito ad solemnitatem, que origina invalidez de la norma. La falta de la mención de que sido dictado por delegación, no parece afectar a la validez del mismo. Efectos de la delegación, además de que el órgano delegante no podrá ejercer la competencia delegada en tanto no la revoque, la Ley es clara y consecuente con la naturaleza de ésta: “las resoluciones administrativas que se adopten por delegación (… ) se considerarán dictadas por el órgano delegante”. Congruentemente con su carácter dispositivo, la delegación termina por “revocación en cualquier momento del órgano que la haya conferido” y, aunque la Ley no lo dice, parece que la revocación debe acompañarse del mismo requisito de publicidad en los correspondientes Boletines. Delegación de Firma, Suplencia y Encomienda de Gestión Interorgánica. La delegación interorgánica, debe distinguirse de técnicas parecidas, pero de efectos más limitados: delegación de firma, suplencia y encomienda de gestión, que no suponen alteración de la titularidad de la competencia, aunque sí de los elementos determinantes de su ejercicio que en cada caso se prevén” (Ley 30/1992, art 12.1). La Suplencia tiene lugar cuando por circunstancias temporales (vacante, enfermedad o ausencia, vacaciones, etc.), se produce una simple sucesión transitoria de la titularidad de un órgano, sin traslación de competencias (únicamente se desplaza el titular). La competencia se ejercerá por quien designe el titular del órgano suplido, pero si no lo hace, lo hará quien designe el órgano advo inmediato de quien dependa. (art 17)
La delegación de Firma, es necesario que entre el delegante y delegado se dé una relación de jerarquía o al menos de dependencia (art 16) para que puedan, “en materia de su propia competencia, delegar la firma de sus resoluciones y actos administrativos a los titulares a los titulares de órganos o unidades administrativas que de ellos dependan”. Le afectan los mismos límites materiales de la delegación antes expuestos (¿buscar e insertar aquí?), y además el de que no es posible para adoptar resoluciones de carácter sancionador. Tampoco “alterará la competencia del órgano delegante”, no es necesario la publicación del acuerdo de delegación de firma. Formalmente constará la autoridad de procedencia. (art 16). La Encomienda de Gestión consiste en atribuir “por razones de eficacia o cuando no se posean los medios técnicos idóneos para su desempeño” a otros órganos de la misma Admón o Entidades propias de ésta la “realización de actividades de carácter material, técnico o de servicios de la competencia de los órganos administrativos o de las Entidades de D. Público” (art 15). No supone cesión de la titularidad de la competencia ni de los elementos sustantivos de su ejercicio, siendo responsabilidad del encomendante el dictado de cuantos actos o resoluciones de carácter jurídico den soporte o en los que se integre la concreta actividad material de la encomienda. Al tratarse de un supuesto de colaboración interna dentro de una misma Admón. se debiera imponer con naturalidad desde los poderes de la jerarquía cuando sea necesario, sin necesidad de acuerdo entre los órganos o Entidades, ni requisito alguno de publicidad, pues no alteran las competencias jurídicas de los órganos. La Avocación. La Ley de Procedimiento Administrativo 1958 consideraba a la avocación como una técnica de signo y dirección contraria a la delegación: el superior por disposición legal se hace cargo de las competencias del inferior. Pero la Ley del Suelo 1956 partía de otro concepto que no implicaba la asunción de competencias del inferior, sino la posibilidad de resolver por sí mismo y sustraer del inferior el conocimiento de determinados asuntos y revisar la actuación de éstos. (art 196). Esta concepción de la avocación como asunción de la competencia asunto por asunto, es la que ha terminado por prevalecer en la Ley 30/1992: “los órganos superiores podrán avocar para sí el conocimiento de un asunto cuya resolución corresponda ordinariamente o por delegación a sus órganos advos inferiores, cuando circunstancias de índole técnica, económica y social, jurídica o territorial lo hagan conveniente”. Art 14. Evidentemente, la avocación refuerza los poderes de la clase política frente a la funcionarial, dada la amplitud de la cláusula habilitante. El riesgo que comporta es evidente: la desigualdad de trato entre los administrados, porque determinados asuntos (los que discrecionalmente elija el órgano superior, normalmente el órgano de nombramiento político), son resueltos por un titular o una persona distinta que los restantes procedimientos que permanecen en la esfera ordinaria de resolución del órgano inferior competente por razón de jerarquía. El precepto exige que se realice mediante acuerdo motivado que deberá ser notificado a los interesados, si los hubiere, con anterioridad a la resolución final que se dicte. Como cautela menor se ha impuesto que tengan lugar en la Admón. del Estado, la obligación del órgano avocante de poner en conocimiento de su superior jerárquico el ejercicio de la avocación (Ley 6/1997 LOFAGE).
Efectos: ha de entenderse que el superior actúa la competencia asumida como propia, por lo que contra la decisión en el asunto objeto de la avocación proceden únicamente los recursos que normalmente se admiten contra los actos del órgano avocante. Sus efectos se extinguen al adoptar el órgano superior la resolución correspondiente en el expediente en que aquélla se hubiera producido. Artículo 12. Competencia. 1. La competencia es irrenunciable y se ejercerá precisamente por los órganos administrativos que la tengan atribuida como propia, salvo los casos de delegación o avocación, cuando se efectúen en los términos previstos en ésta u otras leyes. La encomienda de gestión, la delegación de firma y la suplencia no suponen alteración de la titularidad de la competencia, aunque sí de los elementos determinantes de su ejercicio que en cada caso se prevén. 2. La titularidad y el ejercicio de las competencias atribuidas a los órganos administrativos podrán ser desconcentradas en otros jerárquicamente dependientes de aquéllos en los términos y con los requisitos que prevean las propias normas de atribución de competencias. 3. Si alguna disposición atribuye competencia a una Administración, sin especificar el órgano que debe ejercerla, se entenderá que la facultad de instruir y resolver los expedientes corresponde a los órganos inferiores competentes por razón de la materia y del territorio, y, de existir varios de éstos, al superior jerárquico común. En la irrenunciabilidad de la competencia, el principio general, llega a atribuirla como propia. Pero esta competencia tiene algunas excepciones. En este contexto, no estamos en trasferencias intersubjetivas, que pueden ser de: Capacidad, y de Competencia El art. 150.2 CE estipula las transferencias de competencias a las CC.AA. Artículo 13. Delegación de competencias. 1. Los órganos de las diferentes Administraciones públicas podrán delegar el ejercicio de las competencias que tengan atribuidas en otros órganos de la misma Administración, aun cuando no sean jerárquicamente dependientes, o de las entidades de derecho público vinculadas o dependientes de aquéllas. 2. En ningún caso podrán ser objeto de delegación las competencias relativas a: a. Los asuntos que se refieran a relaciones con la Jefatura del Estado, Presidencia del Gobierno de la Nación, Cortes Generales, Presidencias de los Consejos de Gobierno de las Comunidades Autónomas y Asambleas Legislativas de las Comunidades Autónomas. b. La adopción de disposiciones de carácter general. c. La resolución de recursos en los órganos administrativos que hayan dictado los actos objeto de recurso. d. Las materias en que así se determine por norma con rango de Ley. 3. Las delegaciones de competencias y su revocación deberán publicarse en el Boletín Oficial del Estado, en el de la Comunidad Autónoma o en el de la Provincia, según la Administración a que pertenezca el órgano delegante, y el ámbito territorial de competencia de éste. 4. Las resoluciones administrativas que se adopten por delegación indicarán expresamente esta circunstancia y se considerarán dictadas por el órgano delegante.
5. Salvo autorización expresa de una Ley, no podrán delegarse las competencias que se ejerzan por delegación. No constituye impedimento para que pueda delegarse la competencia para resolver un procedimiento la circunstancia de que la norma reguladora del mismo prevea, como trámite preceptivo, la emisión de un dictamen o informe; no obstante, no podrá delegarse la competencia para resolver un asunto concreto una vez que en el correspondiente procedimiento se haya emitido un dictamen o informe preceptivo acerca del mismo. 6. La delegación será revocable en cualquier momento por el órgano que la haya conferido. 7. La delegación de competencias atribuidas a órganos colegiados, para cuyo ejercicio ordinario se requiera un quórum especial, deberá adoptarse observando, en todo caso, dicho quórum. Dentro de las trasferencias interorgánicas (dentro de las propias Administraciones) tienen competencia salvo en los casos de: Delegación, y Avocación (cuando un órgano superior decide resolver un expediente que podía resolver un órgano inferior) Encomienda de gestión Delegación de firma, y Suplencia La idea más importante es que ninguno de los casos anteriores, el órganos administrativo pierde la titularidad de la competencia, no se trasfiere la competencia, solo se trasmite su ejercicio. La Delegación de la potestad sancionadora estaba prohibida, pero es en el año 1999 cuando desaparece esta prohibición y sí puede delegarse. Desparece por una solución práctica, ya que en grandes municipios (ej.: Madrid), los Alcaldes delegan en el concejal (ej.: las denuncias de tráfico) Tanto la delegación como la advocación deberán de publicarse en el Boletín Oficial Lo más importante es el art. 13.4, que dice: “Las resoluciones administrativas que se adopten por delegación indicarán expresamente esta circunstancia y se considerarán dictadas por el órgano delegante”. El delegado vincula con su resolución al delegante Un acto administrativo de la Secretaria de Estado (SE) que delega en una Dirección General (DG), de recurrirlo sería al Ministerio (M) en recurso de alzada