Tema II.- Las Cortes Generales I. RELEVANCIA DE LAS CORTES GENERALES El art. 1.2 de la CE afirma que “la soberanía nacional reside en el pueblo español, del que emanan los poderes del Estado” y entre estos poderes, las Cortes Generales es el único que tiene vinculación directa e inmediata con la soberanía popular. El Título III dedicado al Cortes Generales en su art. 66. 1, dice “las Cortes Generales representan al pueblo español”, y están formadas por el Congreso de Diputados y el Senado” II. BICAMERALISMO ESPAÑOL A. BICAMERALISMO EN LA HISTORIA CONSTITUCIONAL ESPAÑOLA La composición unicameral o bicameral de las Cortes ha sido un tema polémico en la historia constitucional. Las constituciones en España han sido bicamerales, salvo la constitución de 1812 y la de 1931 (Constitución 2ª república) que eran unicamerales y han sido los dos procesos constituyentes más radicales que se han producido en la historia de España, con la de 1812 se quiso romper con el absolutismo monárquico y con la 1931 se había afirmado bajo las constituciones de 1845 y 1876. Con relación a la 2ª Cámara (el Senado) el constituyente de 1812 consideró que era incompatible con el principio de soberanía nacional, mientras que la de 1931 recurrió igualmente a la soberanía nacional y al principio democrático para justificar su supresión. Con la CE del 78, el Senado es la Cámara de representación territorial (art. 69.1). Después de 30 años de vigencia no hay forma de explicar su existencia, pues no ha servido prácticamente para nada. B. BICAMERALISMO Y FUNCIONES PARLAMENTARIAS La doctrina distingue entre bicameralismo perfecto y bicameralismo imperfecto. Bicameralismo perfecto: es aquel en que las cámaras están en igualdad absoluta Bicameralismo imperfecto: es aquel en el que una Cámara tiene una posición de supremacía sobre otra en el ejercicio de de todas o algunas de sus funciones. Con la CE del 78, el bicameralismo es sumamente imperfecto, donde el Congreso de Diputados tiene una supremacía muy acusada respecto al Senado. El Congreso de Diputados es el que con exclusividad participa en la investidura del Presidente del Gobierno, así como en la moción de censura y en la cuestión de confianza. C. SESIONES CONJUNTAS DEL CONGRESO Y DEL SENADO Todos los Parlamentos bicamerales funcionan en base a la separación de ambas Cámaras, que se concretan en TRES principios: 10
Cada Cámara es independiente en su organización y funcionamiento (autonomía reglamentaria y presupuestaria) Nadie puede ser miembro de ambas Cámaras Las Cámaras deliberan por separado. El art. 74.1, dice que “Las Cortes se reunirán en sesión conjunta para ejercer competencias no legislativas que el Titulo II atribuye expresamente a las Cortes Generales”. Así las Cortes actúan en sesión conjunta para: Designar al Rey en los casos de extinción de líneas llamadas a suceder en la Corona (art. 57.3) Prohibir expresamente el matrimonio de las personas con derecho a la sucesión en el trono (art. 57.4) Reconocer la inhabilitación del Rey para el ejercicio de sus funciones (art. 59.2) Nombrar la Regencia y el tutor del Rey (art. 59.3 y 60.1) Recibir el juramento del Rey, de los Regentes y del Príncipe heredero (art. 61) El art. 72.2 de la CE prevé la elaboración de un Reglamento de las Cortes Generales, que tendrá que ser aprobado por mayoría absoluta de cada Cámara. III.REGIMEN Y FUNCIONAMIENTO DE LAS CAMARAS El art. 72.1 dice: “Las Cámaras establecen sus propios Reglamentos, aprueban autonómicamente sus presupuestos...” El art. 67.3 dice: “Las reuniones parlamentarias que se celebren sin convocatoria reglamentaria no vincularán a las Cámaras y no podrán ejercer sus funciones ni ostentar sus privilegios” El Reglamento parlamentario es por tanto, una norma de producción ineludible y perentoria. A. REGLAMENTOS PARLAMENTARIOS. SU NATURALEZA JURÍDICA. La autonomía reglamentaria de las Cámaras aparece recogida en el art. 72.1, que dice: Las Cámaras establecen sus propios reglamentos....Los Reglamentos y su reforma serán sometidos a una votación final sobre la totalidad, que requerirá mayoría absoluta”. La CE parece que no dice nada sobre qué es el Reglamento parlamentario, ni como deben de ejercer las Cámara su autonomía parlamentaria. Esta apariencia es engañosa, pues define con precisión el Reglamento parlamentario y delimita con precisión cuales son las materias que tienen que ser reguladas en los mismos, existiendo un articulado directamente vinculado con la autonomía reglamentaria. Así las Cortes ejercen: la potestad legislativa, la potestad presupuestaria, la potestad del control de la acción del Gobierno y demás competencias que le atribuya la CE. Así la Constitución tiene normas relativas al Estatuto de los Parlamentarios, a la Organización de 11
las Cámaras, al Funcionamiento de las Cámaras, a las Reglas de Procedimiento Legislativo y al Control Parlamentario. Las Cámara son autónomas pero no soberanas, es decir, están vinculadas al texto constitucional que le indica que es lo que tienen que regular. Son normas ejecutivas de la Constitución. Son las únicas normas ejecutivas de la Constitución que existen en el ordenamiento. Características de los Reglamentos: 1.- Son normas dictadas autónomamente por cada Cámara sin interferencia entre ellas y sin la intervención de ningún otro órgano constitucional. Son normas dedicadas, no por el poder legislativo, sino por cada una de las Cámaras, que además no son sancionadas por el Rey, ni tienen porque ser promulgadas o publicadas en el BOE, aunque puedan serlo. 2.- Tienen que ser aprobadas y revisadas por mayoría absoluta en una votación final a la totalidad. 3.- Son normas de producción ineludible y perentoria. 4.- Existe una reserva del Reglamento, donde ni el Reglamento puede ir más allá de esa reserva, ni ninguna otra norma puede invadirla. 5.- Únicamente pueden ser controlados por el TC, aunque la Constitución no dice nada y la LOTC en su art. 27.2, viene a decir: Son susceptibles de declaración de inconstitucionalidad: d) Los Reglamentos de las Cámaras y de las Cortes Generales y F) los Reglamentos de las Asambleas legislativas de las CC.AA. 6.-Es canon de constitucionalidad o inconstitucionalidad de la Ley, según STC. B. ESTRUCTURA DE LAS CÁMARAS. Recogido en el Titulo III de las Cortes Generales
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B.1.- LA MESA DE LA CÁMARA: La dirección de las Cámaras es pluripersonal. Tanto el Congreso como el Senado definen a sus respectivas Mesas como “el órgano rector de la Cámara”. Por lo tanto no existe una dirección individual sino una dirección colegiada en ambas Cámaras. La Composición de la Mesa del Congreso es diferente a la del Senado. La Mesa del Congreso se compone de: Un Presidente, 4 Vicepresidentes y 4 Secretarios. La Mesa del Senado esta compuesta por: Un Presidente, 2 Vicepresidentes y 4 Secretarios. Los miembros de las Mesas son elegidos en la Sesión constitutiva de las Cámaras, diferenciándose claramente la elección del Presidente de la designación de los demás miembros. El Presiente es elegido por los miembros de cada Cámara, siendo precisa mayoría absoluta en la primera votación. Si ningún candidato hubiera obtenido dicha mayoría, se repetirá la votación entre los dos que hayan tenido más votos, bastando en la segunda votación mayoría relativa. Para la elección de los demás miembros de la Mesa se sigue el sistema de limitación de voto –papeletas-, donde cada parlamentario puede escribir un nombre para cada cargo, siendo designados por orden sucesorio los que obtengan mayor número de votos. De esta manera se trata de conseguir que la Mesa exprese el pluralismo de la representación parlamentaria. Las funciones de las Mesas son de dos tipos: una función rectora, mediante la cual se dirigen los trabajos de la Cámara y; una función registral, mediante la cual recibe toda la documentación que va dirigida a la Cámara y ordena la tramitación correspondiente de la misma. En la dirección práctica de las Mesas en muy decisiva la figura del Presidente y en la dirección política lo es todavía más la Junta de Portavoces. B.2.- EL PRESIDENTE DE LAS CÁMARAS Es la máxima autoridad, se encarga de la representación de la Cámara , de la dirección de los debates y sus competencias son fundamentalmente de coordinación, de carácter interpretativo y representativo o de policía en el interior de las sedes. Destaca la facultad de interpretación de las normas en los casos de duda y de suplirlos en caso de lagunas. El Presidente puede además dictar resoluciones interpretativas del Reglamento, en tal caso debe contar con el parecer favorable de la Mesa y de la Junta de Portavoces, se trata de una facultad importante en la medida que se convierten en: “nuevas reglas...que se añaden, integran e incorporan al ordenamiento reglamentario de la Cámara y producen materialmente los mismos efectos que los preceptos del propio Reglamento” . De ahí que el propio TC las asimile al propio Reglamento a efectos de su impugnación por la vía del recurso de inconstitucionalidad. 13
B.3.- LA JUNTA DE PORTAVOCES.Aunque la Constitución no la contempla, es un órgano de suma importancia, al ser el órgano de dirección política de las Cámaras. Se trata de un órgano de reciente creación en el Derecho Parlamentario, que traduce la importancia que han creado los partidos políticos en el sistema democrático y los grupos parlamentario en cuanto expresión de tales partidos políticos en la vida parlamentaria. La Junta de Portavoces esta prevista en el Reglamento del Congreso, que dispone que se reunirá bajo la presidencia del Presidente del Congreso, asistiendo a ella, como mínimo, un Vicepresidente, uno de los Secretarios y el Secretario General. La Junta de Portavoces se compone de los portavoces de los Grupos Parlamentarios y de sus reuniones se dará cuenta al Gobierno para que envíe si lo estima oportuno, un representante. Sus decisiones se adoptan en función del criterio de voto ponderado -cada portavoz tiene tantos votos como parlamentarios tiene su partido-. Su función es exclusivamente política. Es en ella donde se estable la conexión con el Gobierno y donde se decide lo que va a ser políticamente la vida de la Cámara: fijación del orden del día del Pleno y hasta la inclusión en el orden del día de un determinado asunto, aunque no hubiera cumplido todos los trámites reglamentarios. B.4.- EL PLENO Y LAS COMISIONES A tenor del 75.1, las Cámaras pueden funcionar de dos maneras: “en Pleno” y “por Comisiones” En Pleno, esta constituido por todos los miembros de la Cámara y es la forma usual del funcionamiento de la Cámara con carácter deliberante, es decir, con capacidad para adoptar las decisiones que le atribuye la constitución. Por Comisiones, es cuando realizan el trabajo especializado de las decisiones que habrá de adoptar el Pleno. En el Parlamento el trabajo de las Comisiones es importantísimo, La mayor parte del volumen de trabajo del Parlamento se lleva a cabo en las Comisiones, que es donde se estudia con detalle los asuntos, donde se realiza el control diario a la acción del Gobierno y donde se efectúa gran parte del esfuerzo de transacción política entre los grupos parlamentarios, fundamentalmente en el funcionamiento de una democracia parlamentaria. La composición de las Comisiones es una composición política, donde refleja la del Pleno, de tal manera que los Grupos Parlamentarios están representados en ellas en proporción al número de escaños que tiene la Cámara. Las Comisiones se dividen en dos categorías: “Comisiones Permanentes” y “Comisiones no Permanentes”. Las Comisiones Permanente se dividen en: Comisiones Permanentes NO Legislativas integradas por las Comisiones de Reglamento;, del Estatuto de los Diputados y de Peticiones; y Comisiones Permanente Legislativas que se ha fijado en número de once: Constitucional; 14
Asuntos Exteriores; Justicia e Interior; Defensa; Educación y Cultura; Economía; Comercio y Hacienda; Presupuestos; Agricultura, Ganadería y Pesca; Industria, Obras Públicas y Servicios; Política social y Empleo; y Régimen de las Administraciones Públicas. Pero hay otras que se han creado en Leyes sectoriales como lo es: la Comisión de Control de RTVE, la del Defensor del Pueblo y la del Tribunal de Cuentas. Las Comisiones NO Permanente son las que se constituyen para un determinado objeto, extinguiéndose a la finalización del trabajo encomendado, y en todo caso, al concluir la legislatura. La más importante entre estas últimas son las Comisiones de Investigación, por su papel de control político que desempeñan. Cada Comisión designa en su seno una Ponencia por cada asunto o proyecto que debe de informar; siendo este informe el texto de trabajo que sirve a la Comisión para elaborar un dictamen, el cual se remite al Pleno para su aprobación.
B.5.- DIPUTACIÓN PERMANENTE DEL CONGRESO Y DEL SENADO. Está regulada en el art. 78. Se componen de un mínimo de 21 Diputados o Senadores, que representan a la Grupos Parlamentarios en proporción en su importancia numérica. Funcionan entre los periodos de sesiones, es decir, durante las vacaciones parlamentarias y en los periodos de disolución de las Cámaras. La disolución de las Cortes no afecta a las Diputaciones Permanentes. Tienen la facultad de convocar una sesión extraordinaria de la Cámara respectiva, y la Comisión Permanente del Congreso, la de convalidad Decretos-Leyes, autorizar la declaración del estado de excepción y declarar el estado de sitio en caso de disolución del Congreso. Tienen también como misión genérica la de “velar por los poderes de las cámaras, cuando estas no están reunidas”. III.
FUNCIONAMIENTO DE LAS CÁMARAS
En concepto temporal del funcionamiento de las Asambleas Legislativas es el de la “LEGISLATURA”, que es el periodo por el que se ha elegido a una determinada Cámara. Cuando la CE dice que el Congreso y el Senado serán elegidos por un periodo de 4 años, quiere decir que la legislatura dura en principio ese tiempo, a menos que se haya procedido a una disolución automática o anticipada. El principio básico determinado por la legislatura es el de la “discontinuidad”. Esto supone es que cada legislatura es un compartimiento estanco, ya que se constituye a partir de una nueva manifestación de la vo9luntad popular en elecciones generales y donde lo iniciado y no terminado de la anterior legislatura es como si no se hubiese hecho. La legislatura, se descompone en periodos de sesiones, y tiene una dimensión temporal, para el ejercicio de sus funciones parlamentarias. Son dos los periodos de sesiones, que abarcan de septiembre a diciembre y de febrero a junio, estos es 9 meses en el total del año. 15
La Sesiones, tanto del Pleno como de las Comisiones, se celebraran ordinariamente, salvo acuerdo en contrario, de martes a viernes, con arreglo a un orden del día previamente anunciado. Los debates, se hallan estrictamente regulados en los Reglamentos, con las distintas posibilidades del turno a favor o en contra, la posibilidad o no de replica y sobre todo, la duración en minutos de cada una de las intervenciones. Para la adopción de acuerdos por las Cámaras es preciso que esta cuente con la mayoría de su miembros, denominado quórum de presencia, y que el acuerdo sea aprobado por la mayoría de sus miembros presentes, salvo se exija expresa una mayoría cualificada. IV.
ESTATUTO DE LOS PARLAMENTARIOS
PARLAMENTARISO.
LOS
GRUPOS
“El Parlamentario” es el representante de la voluntad nacional, así los parlamentarios a través de sus manifestaciones forman la voluntad del Parlamento. Junto a este protagonista individual existe el protagonista colectivo, el “Grupo Parlamentario”. A.
LOS PARLAMENTARIOS: DIPUTADOS Y SENADORES
A.1.- NATURALEZA DE LA REPRESENTACIÓN: EL MANDATO NO IMPERATIVO El art. 67.2 afirma que: “los miembros de las Cortes Generales no están ligados por mandato imperativo”. Los parlamentarios son absolutamente libres a la hora de manifestar su opinión y emitir su voto. Son representantes son representantes de la voluntad nacional de forma inmediata y conjunta: son representantes del puesto español. Hoy este aspecto de mandato imperativo a pasado a un segundo plano, pues la representación política se vincula al partido político por el que se presentó a las elecciones y al consiguiente Grupo Parlamentario. El parlamentario puede votar en contra de las directrices de su partido y de su grupo parlamentario, si bien, esta libertad se encuentra coartada por la práctica imposibilidad de ser reelegido, si se carece del apoyo de un partido. A.2.-
EL ACCESO A LA CONDICIÓN DE INELEGIBILIDAD E INCOMPATIBILIDAD
PARLAMENTARIO:
Aquí nos ocupamos de dos circunstancias que condicionan la posibilidad de ejercer dicha condición de parlamentario y la posibilidad de ejercer dicha condición, una vez que se ha producido la proclamación del candidato electo por parte de la Junta Electoral Provincial. La INELEGIBIBLIDAD es la capacidad de un ciudadano para competir como candidato a las elecciones para un determinado cargo público, el de parlamentario. Lo que se pretende es 16
impedir que una persona que ostenta un cargo público pueda prevalerse del mismo para participar en las elecciones en condiciones de ventaja frente a otros candidatos. Se configura como una garantía de igualdad en el proceso electoral. La presentación a las elecciones de una persona incursa en alguna de las causas de inelegibilidad solo es posible previa dimisión del cargo que ostente. La INCOMPATIBILIDAD es la incapacidad para simultanear el ejercicio de su función parlamentaria con otro cargo público o con determinadas actividades privadas, La razón es procurar que los parlamentarios ejerzan sus funciones con el mayor grado de libertad e independencia posible. El estar incurso en una causa de incompatibilidad exige el abandono del cargo público o de la actividad privada una vez obtenido el escaño parlamentario, al ser incompatible. Una vez proclamado candidato electo por la Junta Electoral Provincial, para adquirir la condición de parlamentario, los Reglamentos de las Cámaras han introducido, entre otros requisitos, la exigencia de jurar o prometer acatamiento a la Constitución, requisito no exigido en la CE pero admitido por el TC. El no prestar juramento o promesa de acatar la CE no conlleva la perdida del escaño, sino únicamente la no admisión de la condición de parlamentario que puede recuperarla en cualquier momento de la legislatura. A la formula de juramento o promesa se le pueden incorporar añadidos, por ejemplo “por imperativo legal”, siempre que no desvirtúen la obligación de jurar o prometer. A.3.- LAS PRERROGATIVAS DE LOS PARLAMENTARIOS No son privilegios personales, son garantías funcionales, que protegen, no al parlamentario, sino a la función parlamentaria que desempeña. Son prerrogativas irrenunciables, sobre las que no puede disponer nadie (inviolabilidad) o solo la Cámara (inmunidad), pero nunca el parlamentario. En nuestra constitución estas prerrogativas son tres: la inviolabilidad, la inmunidad y el fuero jurisdiccional. La INVIOLABILIDAD es la más importante. El art. 71.1, dice: “Los Diputados y Senadores gozan de inviolabilidad por las opiniones manifestadas en el ejercicio de sus funciones” Su finalidad es clara, se trata de proteger la libertad del parlamentario en el ejercicio de sus funciones. Ni las opiniones expresadas en el ejercicio de sus funciones ni los votos emitidos en las decisiones parlamentarias deben suponer para él una consecuencia negativa o sanción jurídica, tanto si tienen lugar en la Cámara como fuera de ella, pero no ampara las opiniones emitidas en actos no formalmente parlamentarios de carácter privado. La INMUNIDAD. El art. 71.2, dice: “Durante el periodo de su mandato los Diputados y Senadores gozaran asimismo de inmunidad y solo podrán ser detenidos en caso de 17
flagrante delito. No podrán ser inculpados ni procesados sin la previa autorización de la Cámara respectiva”. Diferencia entre inmunidad e inviolabilidad: La inmunidad es una prerrogativa que protege al parlamentario mientras que es parlamentario, mientras que la inviolabilidad le protege también una vez que ha cesado en su condición. En la inmunidad la protección es puramente penal y no general, como ocurría con la inviolabilidad. Así, iniciado un proceso civil, no podrá seguirse contra un Diputado o Senador sin previa autorización del Congreso de Diputados o del Senado (por STC declaró inconstitucional el apartado primero del art. 2.2 de la LO 1/82, introducido por la LO 3/85) La inmunidad no se trata de una protección absoluta, sino relativa. No exime de responsabilidad penal, sino que establece el cumplimiento de determinados requisitos para exigir dicha responsabilidad. Por ello, los parlamentarios pueden ser detenidos en flagrante delito, y pueden ser procesados precia autorización de la Cámara. La inmunidad parlamentaria se concreta en la concesión del suplicatorio de la Cámara a la que el parlamentario pertenece, es decir, precisa autorización de la Cámara para que pueda ser procesado. El FUERO JURISDICCIONAL consiste en que los parlamentarios solo pueden ser juzgados ante el Tribunal Supremo. A.4.- DERECHOS Y DEBERES DE LOS PARLAMENTARIOS DERECHOS de los parlamentarios: Asistir con voto a las sesiones del Pleno y a las Comisiones de las que formen parte, así como asistir, aunque sin derecho a voto, a las Comisione de las que no formen parte. Derecho a percibir una asignación, además de otros de contenido económico reconocidos por los Reglamentos Parlamentarios: ayudas, franquicias e indemnizaciones por gastos que sean necesarios para el ejercicio de su función. DEBERES de los parlamentarios: Asistir a las sesiones del Pleno y a las Comisiones de las que sean miembros y de no divulgar las actuaciones secretas de la Cámara. B.
GRUPOS PARLAMENTARIOS
De la misma forma que el Estado no puede funcionar sin los Partidos políticos, el Parlamento no puede funcionar sin los Grupos Parlamentarios. El hecho de que exista una relación política entre el Partido y el Gruño Parlamentario, no quiere decir que jurídicamente puedan identificarse, ya que son entes jurídicamente diferenciados por tres motivos: 18
1. Son el resultado del ejercicio de dos derechos fundamentales distintos: el Partido es resultado del ejercicio del derecho de asociación, mientras que el Grupo Parlamentario es resultado del ejercicio del derecho de participación. 2. Son creados por sujetos diferentes: los ciudadanos crean los partidos políticos, mientras que los parlamentarios pueden constituir un Grupo Parlamentario. 3. Son regulados por normas de distinta naturaleza: el Partido es regulado mediante Ley Orgánica, mientras que el Grupo Parlamentario es regulado por el Reglamento de la Cámara. En consecuencia, jurídicamente NO pueden confundirse, y no puede extenderse las consecuencias de la declaración de ilegalidad de un Partido con la del Grupo Parlamentario elegido en las listas de ese partido. Pero el TS mediante Auto disolvió al Grupo Parlamentario Araba como consecuencia de la declaración de ilegalidad de Herri Batasuna por STS de 23.03.03, la cual ha generado un importante conflicto entre el TS t el Parlamento Vasco. Definición de Grupo Parlamentario: es el protagonista del trabajo dentro de la Cámara y esta integrado por un conjunto de parlamentarios vinculados por lazos ideológicos que tienen por objeto defender adecuadamente su línea política en la Cámara, así como de facilitar y agilizar la actividad parlamentaria. Funciones de los Grupos Parlamentarios: Son los que determinan la composición de diversos órganos parlamentarios, tales como las Comisiones y las Diputaciones Permanentes; deciden el orden del día a través de la Junta de Portavoces y ejercen la iniciativa legislativa. La relación entre los Grupos Parlamentarios y los Parlamentarios que lo integran es tan estrecha que el TC ha admitido la legitimación de un Grupo Parlamentario para presentar un recuro de amparo en defensa de las facultades atribuidas individualmente a los Parlamentarios, señalando: “los Grupos Parlamentarios ostentan una representación institucional de los miembros que los integran que les otorga la capacidad procesal ante el TC para defender eventuales vulneraciones de los derechos fundamentales de dichos miembros que tengan relación con el ejercicio del cargo representativo. Para la formación de un Grupo Parlamentario el Reglamento del Congreso exige un mínimo de 15 Diputados o bien un mínimo de 5 Diputados siempre que hayan obtenido el 15% de los votos en las circunscripciones en que hubieren presentado candidatura o el 5% en el conjunto del Estado. Aquellos Diputados que no este en condiciones de formar Grupo Parlamentario y no se hayan asociado a ninguno de los existentes, pasaran a engrosar el Grupo Mixto.
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