LECCIÓN 25. EL GOBIERNO 1. La posición del Gobierno en el Estado Constitucional El Gobierno es una institución importantísima en la vida del Estado. Tanto en la vida política como económica del mismo. Para la sociedad en general el Estado es el Gobierno y la Administración Pública que de él depende. Ocupar el <<Gobierno de la Nación>> es la máxima aspiración en la lucha política. Y sin embargo, para el Derecho Constitucional de las Democracias parlamentarias parece no ser así. Estamos ante una institución decisiva sobre la que la Constitución no dice casi nada y lo que dice es tan general y obvio, que casi causa sonrojo ponerse a explicarlo en un curso universitario. Pero es que, además, se trata de una frustración objetivamente inevitable. Las Constituciones dicen lo que dicen del Gobierno, porque no pueden decir otra cosa. Es inobviable y por eso hay que explicarla. El Estado Constitucional es una forma de organización del poder político que se diferencia desde varios puntos de vista de todas las anteriores, incluyendo la más desarrollada de todas: la Monarquía Absoluta. La afirmación del principio de igualdad, la consiguiente supresión de las relaciones supra y subordinación políticas entre los individuos y con ello la concentración del poder en una única instancia, la separación del poder político y la propiedad privada, de tal manera que el poder no es de nadie y por eso tiene que ser de todos, constituyéndose el Estado como un poder esencialmente representativo. El Gobierno es el poder en el que mejor se expresa la naturaleza principal del Estado. El Gobierno es, en cierta medida, el Estado, que está para hacer lo que se tenga que hacer, lo que necesite la sociedad, que no es definible a priori. De ahí que la Constitución, al referirse al Gobierno sólo pueda hacer dos cosas: afirmar políticamente su presencia y debilitar jurídicamente su posición. 2. El Gobierno: el órgano a) Definición constitucional: el Gobierno de la Nación La Constitución española es tradicional e innovadora al mismo tiempo. Tradicional, en cuanto que constitucionaliza la Monarquía como forma política e innovadora en cuanto que la constitucionaliza de manera completamente distinta a como se había conocido en la historia de España de los dos últimos siglos. En lo que al Gobierno se refiere, la Constitución va a ser exclusivamente innovadora, sin respetar en lo más mínimo la tradición. Sin duda ello venía exigido por el tratamiento dado a la Jefatura del Estado. Esta es la razón por la que el constituyente de 1978 va a modificar de la manera más radical la regulación del Gobierno respecto de lo que había sido la tradición española en la materia. No hay ningún poder del Estado en el que el constituyente de 1978 haya 1
innovado tanto, haya sido tan <<revolucionario>> como en éste. Del Gobierno en el constitucionalismo monárquico se diferencia por todo. El Rey no dejó de ser el titular del poder ejecutivo, cuya confianza era necesaria para que los Ministros y el Presidente del Consejo de Ministros pudieran ejercer como tales. El Gobierno no dejó de ser nunca el gobierno de su Majestad el Rey, para convertirse en el Gobierno de la Nación. Del Gobierno en la Constitución de 1931 se diferencia también, porque en esta última el poder ejecutivo se configura como un poder ejecutivo verdaderamente dualista. El Gobierno de la Constitución republicana no es, por tanto, el titular del poder ejecutivo del Estado, sino un órgano del Estado que comparte con otro, la Presidencia de la República, tanto la titularidad como el ejercicio de dicho poder. El constituyente de 1978, por el contrario, va a configurar al Gobierno como el titular único del poder ejecutivo del Estado. Aunque formalmente el poder ejecutivo español es un ejecutivo dualista, políticamente es un ejecutivo monista. El Jefe del Estado no es un poder, sino una magistratura honorífica, desvinculada expresamente por el constituyente del proceso político. El Gobierno de la Constitución de 1978 es directamente y de manera exclusiva y excluyente el Gobierno de la Nación. Por eso tiene que ser elegido siempre tras la celebración de una elecciones generales y tiene que ser elegido exclusivamente por el representante de la soberanía nacional que reside en el pueblo español, por el Congreso de los Diputados. Por primera vez, el órgano del Estado Gobierno es constitucionalmente, sin competidores ni reservas de ningún tipo, el Gobierno de la Nación. b) Composición y estructura del órgano A. El Presidente del Gobierno El Gobierno de la Nación es casi exclusivamente el Presidente del mismo. Así el Título IV, dedicado al Gobierno, comienza con un art. 97 en el que se definen genéricamente las funciones del Gobierno, para pasar inmediatamente en el 98.1 a decir que el Gobierno se compone del Presidente, de los Vicepresidentes en su caso, de los Ministros y de los demás miembros que la ley establezca, añadiendo en el párrafo 2 que El Presidente dirige la acción del Gobierno y coordina las funciones de los demás miembros del mismo, sin perjuicio de la competencia y responsabilidad de éstos en su gestión. Podría parecer, en consecuencia, que nos encontramos ante un esquema clásico de dirección y coordinación del mismo. Pero se trata de una apariencia engañosa. La preeminencia del órgano unipersonal Presidente del Gobierno sobre el órgano colegiado Gobierno resulta abrumadora. Tanto normativa como políticamente el Gobierno es fundamentalmente el Presidente del Gobierno, siendo los Ministros simples colaboradores del Presidente en la dirección del País. Normativamente esa preeminencia del Presidente del Gobierno se expresa en múltiples artículos de la Constitución. Ante todo, en el 99. Únicamente el Presidente del Gobierno es investido parlamentariamente, ya que el candidato a Presidente de Gobierno solicita la confianza del Congreso en solitario y con base en su programa de Gobierno. El 2
Congreso no da la confianza al Gobierno, sino al Presidente para que ponga en práctica su programa. Los Ministros son nombrados posteriormente por el Presidente con total libertad, a fin de que colaboren con él en la ejecución de dicho programa presidencial de gobierno, que es el que ha obtenido la confianza de la Cámara. No hay otra forma de exigir responsabilidad política que la de exigírsela al Presidente del Gobierno y, además, a través de la designación por el Congreso de los Diputados de otro Presidente del Gobierno. Siempre que el Gobierno tiene que relacionarse con los demás órganos del Estado, es al Presidente del Gobierno al que se atribuye expresamente la facultad: así, en la relación con el cuerpo electoral es al Presidente a quien se atribuye la facultad de convocar el referéndum (art. 92.2 CE); en relación con la Jefatura del Estado es también al Presidente a quien se atribuyen las facultades previstas en el art. 62.e) y g); en relación con el Congreso de los Diputados es al Presidente a quien se atribuye la facultad de plantear la cuestión de confianza (art. 112 CE) y a quien se confía bajo su exclusiva responsabilidad la facultad de disolver las Cámaras (art. 115 CE); por último, en relación con el Tribunal Constitucional es al Presidente del Gobierno a quien se legitima para interponer el Recurso de Inconstitucionalidad (art. 162.1.a) CE). Aunque formalmente es la mayoría parlamentaria la que designa al Presidente del Gobierno, en la práctica es el candidato a Presidente del Gobierno el que suele llevar a su partido a la victoria, consiguiendo de esta manera la mayoría parlamentaria que le permite después formar gobierno. La Ley 50/1997, de 27 de noviembre se destaca la importancia del Presidente. Las funciones del Presidente del Gobierno figuran casi todas en el propio texto constitucional. La Ley 50/1997, en su art. 2, tras recordar en el apartado 1 que el Presidente dirige la acción del Gobierno y coordina las funciones de los demás miembros del mismo, ha procedido a ordenar dichas funciones de la siguiente manera: En todo caso, corresponde al Presidente del Gobierno: a) Representar al Gobierno. b) Establecer el programa político del Gobierno y velar por su cumplimiento. c) Proponer al Rey, la disolución de las Cámaras. d) Plantear ante el Congreso la cuestión de confianza. e) Proponer al Rey la convocatoria de un referéndum consultivo. f) Dirigir la política de defensa. g) Convocar, presidir y fijar el orden del día de las reuniones del Consejo de Ministros. h) Refrendar los actos del Rey y someterle, para su sanción, las leyes y demás normas con rango de ley. i) Interponer el recurso de inconstitucionalidad. j) Crear, modificar y suprimir, por Real Decreto, los Departamentos Ministeriales, así como las Secretarías de Estado. k) Proponer al Rey el nombramiento y separación de los Vicepresidentes y de los Ministros. l) Resolver los conflictos de atribuciones que puedan surgir entre los diferentes Ministerios. m) Impartir instrucciones a los demás miembros del Gobierno. n) Ejercer cuantas otras atribuciones le confiera la Constitución y las leyes. 3
B. El (o los) Vicepresidente(s) y los Ministros La CE no exige la presencia en el Gobierno de uno o más Vicepresidentes, sino que simplemente admite la posibilidad de que los haya. Lo que sí exige la CE es que haya Ministros. No dice cuántos ni cuáles han de ser los departamentos ministeriales, dejando la determinación de los mismos a normas de rango inferior. El o los Vicepresidentes es una figura jurídicamente imprecisa, que no se sabe qué papel desempeña en el Gobierno. En este terreno es la práctica política y no la norma jurídica lo decisivo. Esta indefinición constitucional de la figura del Vicepresidente queda reflejada en la Ley 50/1997, que se limita a disponer en el art. 3.1 lo siguiente: Al Vicepresidente o Vicepresidentes, cuando existan, les corresponde el ejercicio de las funciones que le encomiende el Presidente, añadiendo en el apartado 2 del mismo art. el Vicepresidente que asuma la titularidad de un departamento ministerial ostentará, además, la condición de Ministro. Respecto de sus funciones la Ley tampoco dice mucho. La única función que la Ley le atribuye de manera expresa es la suplencia del Presidente. Más precisa, jurídicamente hablando, es la posición de los Ministros, que sí tienen que formar parte necesariamente del Gobierno (art. 98.1 CE). La propia CE los configura como las cabezas de los diferentes departamentos ministeriales, limitándose a decir de ellos que actúan con competencia y responsabilidad directa en su gestión (art. 98.2 CE). Tal vinculación, sin embargo, no es absoluta, ya que la Ley 50/1997 contempla la posibilidad de que existan Ministros sin cartera, es decir, Ministros que no son titulares de ningún departamento. Los Ministros son simultáneamente titulares de un departamento ministerial y miembros de un órgano colegiado, del Gobierno, Tienen, en consecuencia, que desempeñar al mismo tiempo una tarea político-administrativa y una tarea exclusivamente política. Una tarea político-administrativa en su condición de responsable individual de un departamento. Una tarea exclusivamente política en su condición de miembros del Gobierno. Los Ministros se convierten de esta manera en el punto de conexión entre la dirección política general del país y la aplicación diaria de dicha política a través de la acción administrativa. Esta doble posición funcional se expresa en la Ley 50/1997, que expresa las funciones de los Ministros: a) Desarrollar la acción del Gobierno en el ámbito de su departamento. b) Ejercer la potestad reglamentaria. c) Ejercer cuantas otras competencias les atribuyan las leyes. d) Refrendar, los actos del Rey en materia de su competencia. Por lo que a su nombramiento y cese se refiere, la posición del o de los Vicepresidentes y de los Ministros es la misma. Todos son nombrados y cesados por el 4
Rey a propuesta del Presidente del Gobierno. La CE no exige ningún requisito para acceder a la condición de miembro del Gobierno. Tampoco lo hace la Ley 50/1997, que se limita a establecer que para ser miembro del Gobierno se requiere ser español, mayor de edad, disfrutar de los derechos de sufragio activo y pasivo, así como no estar inhabilitado para ejercer empleo o cargo público por sentencia judicial firme. Por lo demás, todos los miembros del Gobierno cesan siempre que, por el motivo que sea cesa el Presidente del Gobierno. También pueden cesar por voluntad propia, esto es, porque presenten su dimisión al Presidente del Gobierno y éste se la acepte. No cesan, sin embargo, por censura parlamentaria. C. El órgano colegiado: el Consejo de Ministros El Gobierno es el término abstracto con el que se define el poder al que se atribuyen las competencias constitucionales. El Consejo de Ministros es la institución concreta a través de la cual el Gobierno ejerce dichas competencias de manera externamente reconocible. El término Gobierno no expresaría la titularidad del poder ejecutivo. El término Consejo de Ministros haría referencia al ejercicio de dicho poder. No hay ninguna otra diferencia entre ambos. El Gobierno ocupa un lugar de primer orden en el ordenamiento constitucional tanto política como jurídicamente. Políticamente, porque el Consejo de Ministros cumple dos tareas de suma importancia: 1º, ser el máximo órgano colegiado de elaboración política del que dispone el Presidente del Gobierno para la dirección del país y la ejecución de su programa, y 2º, ser el órgano en el cual cada Ministro como Jefe de su departamento tiene que dar razón de las decisiones políticas de mayor trascendencia en el ámbito de su competencia, justificando ante el colegio no sólo la bondad de las mismas sino también su coherencia con el programa general del gobierno. Jurídicamente, ya que las competencias que la CE atribuye al Gobierno tiene que ser ejercidas a través de Acuerdos del Consejo de Ministros. Tales competencias han sido sistematizadas en el art. 5.1 de la Ley 50/1997 de la manera siguiente: Al Consejo de Ministros, como órgano no colegiado del Gobierno le corresponde: a) Aprobar los Proyectos de Ley y su remisión al Congreso y al Senado. b) Aprobar el Proyecto de Ley de los Presupuestos Generales del Estado. c) Aprobar los Reales Decretos-ley y los Reales Decretos legislativos. d) Acordar los Reales Decretos-ley y los Reales Decretos legislativos. e) Acordar la negociación y firma de Tratados Internacionales. f) Remitir los Tratados Internacionales a las Cortes Generales. g) Declarar los estados de alarma y de excepción y proponer al Congreso la declaración del estado de sitio. h) Aprobar los reglamentos para el desarrollo y la ejecución de la leyes. i) Crear, modificar y suprimir los órganos directivos de los departamentos ministeriales. j) Adoptar programas, planes y directrices vinculantes para todos los órganos de la Administración General del Estado.
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Respecto de las reglas de funcionamiento del Consejo de Ministros la CE no dice prácticamente nada. La Ley 50/1997 ha dedicado el art. 18 al funcionamiento del Consejo de Ministros, regulando los siguientes extremos: 1.º Convocatoria y presidencia. El Presidente del Gobierno convoca y preside las reuniones del Consejo de Ministros, actuando como secretario el Ministro de la Presidencia. 2.º Carácter de las reuniones. Podrán tener carácter decisorio o deliberantes. 3.º Fijación del orden del día. Por el Presidente. 4.º Levantamiento y contenido de las actas del Consejo. Figurarán, exclusivamente, las circunstancias relativas al tiempo y lugar de su celebración, la relación de asistentes, los acuerdos adoptados y los informes presentados. Hay que añadir lo que dice el art. 5.3 de la Ley 50/1997 respecto del carácter secreto de las deliberaciones. 3. Las funciones gubernamentales La CE define las funciones del Gobierno en el art. 97 en los términos siguientes: El Gobierno dirige la política interior y exterior, la Administración civil y militar y la defensa del Estado. Ejerce la función ejecutiva y la potestad reglamentaria de acuerdo con la Constitución y las leyes. La competencias que la CE atribuye al Gobierno suelen ser instrumentales, esto es, competencias que el Gobierno necesita para cumplir con las funciones que tiene constitucionalmente encomendadas. Pero sería un error reducir las funciones gubernamentales al estudio de las manifestaciones concretas de dichas funciones gubernamentales en la forma de competencias a favor del Gobierno a lo largo de todo el texto constitucional. Si se lee atentamente el art. 97 CE se verá que son dos las funciones claramente diferenciadas que el constituyente atribuye al Gobierno:1.º Dirección Política y 2.º Ejecución de la Ley. a) Dirección política El término política afecta a la función gubernamental de dirección de manera muy distinta a como afecta a las funciones parlamentarias. Estas últimas se traducen en una actividad ciertamente política, pero en una actividad política circunscribible jurídicamente y limitable por tanto a priori por el constituyente. Por dos razones: en primer lugar, porque la CE define con precisión el procedimiento a través del cual el Parlamento va a formar su voluntad. Y en segundo lugar, porque una vez que el Parlamento ha manifestado su voluntad, ya no puede hacer nada. La CE limita al Parlamento de manera clara e inequívoca. Por el contrario, cuando la CE dice que el Gobierno dirige la política, está definiendo la función gubernamental como una función política con todas sus consecuencias, esto es, no circunscribible jurídicamente a priori con un mínimo de precisión. El Gobierno es un poder esencialmente político, enormemente resistente a la juridificación, y por eso es por lo que hay que limitarlo jurídicamente al máximo a posteriori. Su posición política es muy fuerte y 6
por eso su posición jurídica tiene que ser muy débil tanto respecto del Parlamento como respecto del Poder Judicial. Fortalecimiento político y debilitamiento jurídico. Esta es la definición constitucional del Gobierno. El Estado es básicamente el Gobierno. Son dos tipos de función directiva claramente diferenciados los que se contemplan en el art. 97 CE. En primer lugar se contempla la dirección política de la sociedad y en segundo la dirección del aparato del Estado. El Estado no tiene sentido más que como instrumento de dirección de la sociedad. O dicho de otra manera: la sociedad no puede tener otra dirección que no sea política. Es lo que representa el Estado y dentro del Estado lo que personifica el Gobierno. Dicha función no consiste en que el Gobierno haga muchas cosas, sino en que diagnostique correctamente las posibilidades que existen en la propia sociedad y sea capaz de liderarla y encauzarla en una dirección de progreso. El Gobierno tiene que ser el intérprete político de la sociedad, que potencie con su liderazgo y acción los elementos positivos que hay en ella y elimine o reduzca el impacto de los elementos negativos. Y esto no es definible jurídicamente. Por eso la responsabilidad del Gobierno es una responsabilidad política y el juicio sobre la forma en que ha cumplido su función lo emite el cuerpo electoral políticamente a través de las elecciones generales o políticas. Obviamente, para poder cumplir esta función, el Gobierno tiene que disponer de un aparato administrativo que esté a la altura de las tareas en que una tal función se descompone. Esta es la parte previsible y delimitable jurídicamente de la acción del Gobierno. La Administración Pública, tanto civil como militar, es el contrapeso de la dirección política, en la medida en que da estabilidad a la acción política del Gobierno. b) Dirección de la Defensa La mención constitucional de la Defensa del Estado como función gubernamental específica no ha podido ser más oportuna por los dos siguientes motivos: 1. Porque en todo el constitucionalismo monárquico español era una función atribuida expresamente al Monarca. 2. Porque en el art. 62.h) CE, se atribuye al Rey el mando supremo de las Fuerzas Armadas. La CE ha tomado como principio cardinal en materia de defensa el de la separación entre el poder civil y el poder militar, atribuyendo facultades de dirección al elemento civil exclusivamente y excluyendo facultades similares para el elemento militar, que queda confinado a un papel meramente ejecutivo. Tal solución organizativa comporta el aislamiento jurídico del elemento militar, entendido como exclusión para los órganos de las Fuerzas Armadas de la posibilidad de adoptar decisiones de dirección que vinculen a la colectividad nacional. La CE ha concretado una serie de principios respecto de las Fuerzas Armadas: 7
1. Carácter apolítico de las Fuerzas Armadas, art. 8.1 CE. 2. El ordenamiento militar debe ser conforme a la Constitución. Art.8.2 CE. 3. Intervención de las Fuerzas Armadas únicamente a requerimiento del poder político. c) La función ejecutiva: la potestad reglamentaria La CE en el art. 97 atribuye al Gobierno la función ejecutiva. Dicha función es una tarea constante por parte del Gobierno y de cada uno de los Departamentos ministeriales, que tienen que adoptar permanentemente las medidas oportunas para dar cumplimiento a los mandatos legales. Dentro de la función ejecutiva destaca con claridad el ejercicio de la potestad reglamentaria, ya que se trata de la forma más solemne y de mayor alcance a través de la cual el Gobierno ejerce dicha función ejecutiva. En nuestro ordenamiento la potestad reglamentaria está prevista para realizar dos tareas distintas: una primera, consiste en la ejecución de una voluntad superior, en la ejecución de la ley; otra segunda, consiste en el ejercicio de la facultad de autoorganización. El resultado de cada una de ellas es distinto. En la primera, la potestad reglamentaria se traduce en los reglamentos ejecutivos, también llamados reglamentos jurídicos, porque afectan a la esfera jurídica de los ciudadanos. En la segunda, se traduce en los reglamentos administrativos, también llamados organizativos, que no contienen normas jurídicas que traspasen los límites de la propia Administración e incidan en la esfera jurídica de la sociedad, sino que agotan sus efectos dentro de la propia organización administrativa. Obviamente, los primeros son los más importantes. Es en ellos en los que realmente se piensa cuando se habla del Reglamento como una de las fuentes del derechos. Las Cortes son el representante del pueblo español y, en cuanto tal, pueden manifestar su voluntad. El Gobierno no es representante de los ciudadanos, sino agente de los mismos y, en consecuencia, sólo pueden actuar por ellos, es decir, sólo pueden ejecutar la voluntad de los ciudadanos, esto es, de sus representantes. Por eso la ley es norma primaria y el reglamento norma secundaria. Por lo que a los reglamentos administrativos o de organización se refiere, el Tribunal Supremo tras distinguir entre la potestad reglamentaria que se ejerce ad intra (con fines puramente organizativos) o ad extra (cuando regula abstractamente derechos y obligaciones) llega a la conclusión de que en el primer caso podrán dictarse los denominados reglamentos independientes, que son aquellos que no se fundan en una previa habilitación legal y rigen en el ámbito interno o doméstico de la Administración. 4. Principios constitucionales de la Administración Pública Dicha Administración Pública comprende todo el aparato del Estado, si excluimos del mismo los órganos políticos supremos: Parlamento y Gobierno y el TC y los 8
que integran el Poder Judicial. El art. 97 contiene una cláusula, en la que atribuye al Gobierno la dirección de la Administración. De esta manera la CE coloca todo el aparato administrativo bajo la dirección del Gobierno como órgano elegido y responsable ante el Parlamento. La CE de 1978 se ocupa expresamente de la Administración en la parte final del Título IV (Del Gobierno y de la Administración), dedicándole los artículos 103 a 107. Los principios básicos que el constituyente destaca en relación con la Administración Pública son los siguientes: reserva de ley, esto es, dependencia en sus aspectos estructurales y personales de los mandatos del legislador; control judicial de toda la actividad administrativa; transparencia y acceso de los ciudadanos a la Administración. a) Reserva de ley El Gobierno dirige la Administración Pública, pero la Administración que dirige es la que ha definido previamente el legislador tanto estructuralmente como desde el punto de vista personal a su servicio. La reserva de ley, en lo que a la definición de la estructura organizativa se refiere, no está formulada en términos particularmente intensos. Según el art. 103.2 CE, los órganos de la Administración del Estado son creados, regidos y coordinados de acuerdo con la ley. Más exigente es la Constitución en lo que a la definición del elemento personal al servicio de la Administración Pública se refiere. Aquí sí configura el constituyente una auténtica reserva de ley, imponiendo al legislador la tarea de dictar personalmente las normas reguladoras del estatuto de los funcionarios públicos, sin poder habilitar al Gobierno para que haga uso de la potestad reglamentaria más que en aspectos subordinados, de ejecución de dichas normas, según el art. 103.3 CE. La Administración de nuestro Estado es, por tanto, una Administración definida por el legislador tanto en su estructura orgánica como también desde el punto de vista del personal al servicio de la misma. El Gobierno la dirige, pero no la define. Es la CE la que la define en el art. 103.1: La Administración Pública sirve con objetividad los intereses generales y actúa de acuerdo con los principios de eficiencia, jerarquía, descentralización, desconcentración y coordinación, con sometimiento pleno a la ley y al Derecho. Por último, hay que añadir que respecto de las Fuerzas y Cuerpos de Seguridad del Estado, la CE las incluye dentro de la Administración civil, desvinculándolas de las Fuerzas Armadas y por tanto de la Administración militar, en la que habían estado integrados durante la mayor parte de nuestra historia anterior. b) Control judicial Segundo principio formulado por el constituyente en el art. 106.1 CE: Los Tribunales controlarán la potestad reglamentaria y la legalidad de la actuación administrativa, así como el sometimiento de ésta a los fines que la justifican. 9
La CE resalta tres principio básicos: 1. Que toda la actividad de la Administración Pública puede ser residenciada ante los Tribunales de Justicia y es controlable por éstos. 2. Los Tribunales de Justicia controlan no sólo la legalidad de la acción administrativa, sino además si tal acción se adecua a los fines que la justifican. 3. Principio de responsabilidad de la Administración por la lesión que la acción administrativa pueda haber producido en los bienes o derechos de los ciudadanos. c) Transparencia y acceso de los ciudadanos a la Administración Los criterios que deben presidir la relación entre la Administración Pública y los ciudadanos son: 1. La audiencia de los ciudadanos, directamente o a través de las organizaciones y asociaciones reconocidas por la ley, en el procedimiento de elaboración de las disposiciones administrativas que les afecten (art. 105.1 CE). 2. El acceso de los ciudadanos a los archivos y registros administrativos, salvo en lo que afecte a la seguridad y defensa del Estado, la averiguación de los delitos y la intimidad de las personas (art. 105.2 CE).
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