Reparto de competencia en el Tratado de Lisboa by pepe diaz

ALCANCE DE LAS COMPETENCIAS EXTERNAS DE LA UNION EUROPEA EN EL TRATADO DE LISBOA

Por FRANCINA ESTEVE GARCIA Profesora Titular de Derecho Internacional Público Universidad de Girona Revistas@iustel.com

Revista General de Derecho Europeo 16 (2008)

SUMARIO: 1. INTRODUCCIÓN.- 2. El RECONOCIMIENTO EXPRESO DE LA PERSONALIDAD JURÍDICA DE LA UNION EUROPEA.- 3. PRINCIPIOS Y OBJETIVOS DE LA ACCIÓN EXTERIOR: UNA GENERALIZACIÓN RELEVANTE.- 4. ALGUNOS CAMBIOS FORMALES E INSTITUCIONALES QUE DEJAN SUS HUELLAS.- 5. EL PRINCIPIO DE ATRIBUCIÓN DE COMPETENCIAS Y LA NATURALEZA DE LAS COMPETENCIAS DE LA UNION; 5.1 Las competencias expresas; 5.2 La competencia exclusiva para la conclusión de acuerdos externos y la codificación de la jurisprudencia del TJCE en relación a las competencias implícitas; 5.3 La cláusula de flexibilidad.- 6. CARACTERÍSTICAS DE LA POLÍTICA COMERCIAL COMO COMPETENCIA EXCLUSIVA.- 7. CARACTERÍSTICAS DE LA COOPERACIÓN AL DESARROLLO Y DE LA AYUDA HUMANITARIA.- 8. LA COMPETENCIA DE LA UNIÓN EN MATERIA DE PESC-PCSD. –9. REFORZAMIENTO DEMOCRÁTICO DE LA ACCIÓN EXTERIOR DE LA UNION PERO INSUFICIENTE CONTROL DEMOCRÁTICO Y JURISDICCIONAL DE LOS ACUERDOS Y DECISIONES PESC.- 10. CONSIDERACIONES FINALES.

I. INTRODUCCIÓN El Tratado de Lisboa de 13 de diciembre de 2007

recoge gran parte de las

aportaciones incluidas en el Tratado Constitucional de 29 de octubre de 2004, pero también incorpora otras modificaciones impulsadas en gran medida por la obsesión de algunos Estados miembros de eliminar la dimensión constitucional del Tratado de 2004, queriendo que la nueva reforma apareciera como una reforma de bajo perfil para justificar su aprobación parlamentaria y no por vía de referéndum. Ello explica que se haya optado por un texto que introduce modificaciones en los actuales Tratados, abandonándose la opción de crear un nuevo Tratado consolidado que

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sustituyera los textos en vigor, es decir se procede a la descomposición del texto único de 2004, al rechazarse la misma idea de aprobar un texto de naturaleza constitucional 1. El Tratado de Lisboa o Tratado de Reforma constituye la salida política que, de forma pragmática, los líderes europeos han acordado para superar la crisis institucional a la que condujo la negativa de franceses y holandeses al Tratado Constitucional. Al mismo tiempo, se trata de un texto que respeta y rescata la mayoría de los logros alcanzados para satisfacer las aspiraciones de los 18 países que ya habían aceptado el texto constitucional en forma de ratificación parlamentaria o de referéndum, siendo lo más criticable el sistema de exclusiones y excepciones que se incluye para dar satisfacción a los países más reacios con el proceso de integración europea (especialmente RU y Polonia), pero fue el precio que políticamente se acordó pagar. A sensu contrario cabe destacar el papel clave de la presidencia alemana al impulsar una combinación de ambición con pragmatismo, mucho tacticismo, bastante secretismo y una buena dosis de preparación técnica. Algunas contradicciones sólo se pueden explicar asumiendo que una parte del trabajo realizado por la CIG 2007, en base al mandato surgido de la presidencia alemana, consistía en eliminar o esconder algunas novedades de carácter constitucional y en esta nueva etapa, la complejidad técnica y la opacidad de funcionamiento han sido buenos aliados. Se ha utilizado la técnica del “cortar y pegar”, pero con redundancias, frases sin demasiado sentido, miedos, cautelas y líneas rojas que reflejan una gran desconfianza entre los Miembros y en relación a las instituciones. Pero todo el proceso persigue culminar unos objetivos que se fijaron primero en la declaración 23 relativa al futuro de la Unión, firmada en el momento de aprobarse el Tratado de Niza (2000) y se concretaron después en la Declaración de Laeken (2001), que marca el inicio del proceso de la Convención. En la Declaración de Niza, los líderes europeos acordaron que era necesario simplificar y clarificar el funcionamiento de la UE para hacerlo más comprensible y visible para los ciudadanos y que se debía dotar a la Unión de mayor peso político ante el mundo. La Declaración de Niza aludía al objetivo de alcanzar “una delimitación más precisa de las competencias entre la Unión y los Estados miembros, que respete el principio de subsidiariedad” y en las conclusiones del Consejo Europeo de Laeken se hace referencia a la necesidad de “aclarar el reparto de competencias entre la Unión y

Véase las diferentes explicaciones que aparecen en el Informe de la Comisión de Asuntos Constitucionales elaborado por los ponentes Richard Corbett e Iñigo Méndez de Vigo sobre el Tratado de Lisboa de 29.1.2008, A6-0013/2008 (punto 1.1).

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los Estados miembros, simplificarlo y ajustarlo a los nuevos desafíos ante los que se encuentra la Unión” 2. Si recordamos las preguntas formuladas en la Declaración de Laeken sobre el futuro de la Unión, los Estados se planteaban ¿Cuál debería ser el papel de Europa en este mundo en transformación? ¿Debería desarrollar una función de liderazgo en un nuevo orden planetario, el de una potencia al mismo tiempo capaz de desarrollar un función estabilizadora a nivel mundial y guiar a numerosos países y pueblos?. Si la respuesta a tales preguntas depende de la voluntad política de los propios Estados, también depende de que existan competencias e instrumentos adecuados para desarrollar todas aquellas misiones que se asignen a la Unión. En cualquier caso, más allá de codificar los objetivos, valores y principios tradicionales de la Unión no se le quería atribuir nuevas misiones, únicamente existía una voluntad de clarificar el sistema competencial y a lo sumo realizar ciertos “ajustes”, pero sin ampliar las competencias atribuidas a la Unión, pues la percepción de muchos Estados miembros era que la Unión ya ejercía una enorme, cuando no incluso excesiva, influencia en muchos ámbitos 3. Ciertamente la progresiva extensión de las competencias de la UE-CE hacía cada vez más difícil distinguir entre el ámbito de competencia estatal y el ámbito de competencia europeo 4.

El Consejo Europeo de Laeken de 14-15 de diciembre de 2001 debatió sobre los temas incluidos en la Declaración del Consejo Europeo de Niza y se prevé el propósito de “simplificar y adecuar el criterio del reparto de las competencias a la luz de los nuevos desafíos que se presentan a la Unión, según un criterio claramente funcional que puede implicar tanto la renovada atribución de algunas tareas a los Estados miembros, como la atribución a la Unión de nuevas misiones, o una extensión de sus actuales competencias”. 3

Pero el tema de la delimitación y definición de las competencias también se trabajaba en otros grupos de trabajo, especialmente en el Grupo de trabajo I sobre la subsidiariedad y el Grupo de trabajo V “Competencias complementarias”. 4 La mayoría de la doctrina estaba de acuerdo en considerar al actual modelo de reparto de competencias como un modelo opaco, incomprensible y que requería clarificación. Véase algunos problemas del sistema competencial vigente en Javier DIEZ-HOCHLEITNER, “El futuro del sistema competencial comunitario: algunas propuestas de reforma”, y Armin VON BOGDANDY y Jürgen BAST, “El orden competencia vertical de la Unión europea: contenido y perspectivas de reforma” en E. García de Enterría (dir) y R. Alonso García (coord.), La encrucijada constitucional de la Unión Europea, 2002, Civitas, Madrid, pp. 85-102; así como Javier DÍEZ-HOCHLEITNER, “El sistema competencial comunitario ante la CIG’04: los trabajos de la Convención y Javier ROLDÁN BARBERO, “La delimitación de competencias en las relaciones exteriores de la Unión Europea”, ambos en la obra de D. Linán Nogueras (dir), La reforma de la delimitación competencial en la futura Unión Europea, Universidad de Granada, Granada, 2003, pp 27-81, así como Ramon TORRENT MACAU “La acción exterior de la Unión”, en E. Albertí Rovira (dir), El Proyecto de nueva Constitución europea, Tirant lo Blanch, Valencia, 2004, pp. 419-448, en especial p. 441; Paz ANDRÉS SÁENZ DE SANTAMARÍA, “ Hacia una constitución europea: un balance de los trabajos de la Convención”, Revista de Derecho de la Unión Europea, 2004, nº 6, pp. 203-225; José MARTÍN PÉREZ DE NANCLARES, “El Proyecto de Constitución europea: reflexiones sobre los trabajos de la Convención”, Revista de Derecho Comunitario Europeo, 2003, nº 16, pp. 897941.

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En los trabajos de la Convención

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se optó por mantener el método funcional de

atribución de competencias señalando que “aunque es menos preciso que el método de reparto por materias, permite sin embargo cierta adaptación de las competencias de la Unión a los nuevos retos que surgen para alcanzar los objetivos de los Tratados, sin necesidad de recurrir a un procedimiento pesado, como es la revisión de los Tratados” 6 y cabe recordar su labor pues es gracias a ella que el actual Tratado de Lisboa incorpora y sistematiza las diferentes categorías de competencias de la Unión. Ya en el primer proyecto inicial apareció una distinción entre tres categorías de competencias de la Unión, las competencias exclusivas, compartidas y los ámbitos de acción de apoyo 7 y en los trabajos posteriores se consiguió asignar a cada uno de estos tipos de competencia unos ámbitos materiales de intervención de la Unión, bien como lista exhaustiva o como lista indicativa 8. Existe un amplio consenso sobre la necesidad de mejorar la coherencia de las políticas externas de la Unión para evitar contradicciones, solapamientos y para rentabilizar mejor los recursos y los resultados 9, pero las reformas introducidas no permiten visionar tales logros y más allá de poder constatar ciertas mejoras o ciertas debilidades, no podemos olvidar que la Unión es y seguirá siendo una estructura compleja a la que se adaptan mal muchas de las soluciones jurídicas tradicionales y cuyas codificaciones surgen principalmente de la práctica institucional o de las construcciones jurisprudenciales. La Unión Europea suele tener cierto éxito en el desarrollo de estrategias a medio y largo plazo, pues goza de una clara capacidad transformadora y modernizadora de

5 La Convención trabajó en grupos y el grupo VII realizó el informe sobre “la Acción exterior” cuyas recomendaciones fueron en gran medida incorporadas en el texto final de la Convención que sirvió de base para que la CIG 2004 adoptase el texto constitucional. 6

véase el documento elaborado por la Convención “Delimitación de competencias entre la Unión Europea y los Estados miembros. Sistema actual, problemas y vías de reflexión”, CONV 47/02 de 15 de mayo de 2002. 7

Proyecto de artículos 1-16 del Tratado constitucional del Presidium de 6 de febrero 2003, CONV 528/03 8 Finalmente se descartó el enfoque más original propuesto por los representantes de la Comisión que procedía a distinguir las competencias según la naturaleza y la intensidad de los poderes de acción de las instituciones. Working Document nº 26 de 24 de septiembre 2002 “Un esquema para conjugar claridad y flexibilidad en el sistema de las competencias de la Unión Europea” que se concreta en un anteproyecto de Constitución de la Unión Europea, conocido por el nombre de “Penélope”, (http://europa.eu.int/futurum/comm/documents/penelope.fr.htm) 9 Véase Francina ESTEVE GARCIA, “Las competencias externas de la Unión Europea: ¿hacia una política exterior común?, La proyección exterior de la Unión Europea en el Tratado constitucional¿mejora o maquillaje?, en F. Esteve y M. Pi (eds) , CIDOB, Barcelona, 2005, pp. 4980

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ciertas sociedades, aunque ello requiera tiempo y dinero 10. En cambio, cuando aparecen crisis, los protagonistas son otros actores que hacen valer otro tipo de alianzas tradicionales o instrumentos basados en la utilización de la fuerza. En estos escenarios, es cuando la UE aparece dividida y la Unión se disuelve en individualidades concretas que, sin el menor reparo, muestran sus divergencias en relación a la definición del problema, en relación al tipo de actuación que deberían llevar a cabo para hacer frente al problema y en la adopción y aplicación de ciertas medidas, especialmente si son contrarias a los intereses estadounidenses 11. II. EL RECONOCIMIENTO EXPRESO DE LA PERSONALIDAD JURÍDICA DE LA UNION EUROPEA El primer artículo del TUE, modificado por el Tratado de Lisboa, establece las bases sobre las que se fundamenta la construcción europea y define a una Unión instituida por los Estados miembros, a la que “éstos confieren competencias” para alcanzar sus “objetivos comunes”, apartándose de la fórmula prevista en el Tratado Constitucional en la que la Unión se asentaba en la voluntad de los ciudadanos y de los Estados. La nueva Unión se fundamenta en dos tratados que tienen el mismo valor jurídico, el Tratado sobre la Unión Europea (TUE) y el Tratado sobre el Funcionamiento de la Unión Europea (TFUE) y que hacen referencia al mismo ente político y jurídico, la Unión Europea, a la que se dota expresamente de personalidad jurídica propiciando la absorción de la Comunidad Europea (Artículo 1 y 32 del TUE ), que desaparecerá cuando entre en vigor el Tratado de Lisboa, siendo sustituida en todos sus actos, derechos y obligaciones por la Unión. La personalidad jurídica internacional es la que le confiere derechos y obligaciones en las relaciones internacionales, siendo una de las muestras más evidentes de ella, la capacidad de concluir acuerdos con terceros Estados y Organizaciones internacionales 12. Si bien en los últimos años la Unión ha incrementado sus relaciones y su visibilidad a través de la conclusión de acuerdos por la propia Unión y no por parte de sus Estados 10

Como señala Esther BARBÉ, “políticas recientes o de interés para nuestro país, como la Política de Vecindad, motivada por la ampliación hacia la Europa Central o el Partenariado Euromediterráneo forman parte de esa forma de “transformar el mundo” que caracteriza la acción de la Unión, en “La Unión Europea en le mundo: entre el poder de transformación y los límites de la Constitución”, Observatori de Política Exterior Europea, Working Paper nº 66, septiembre 2005, p. 2. 11

Véase Esther BARBÉ, “La Unión Europea en le mundo: entre el poder de transformación y los límites de la Constitución”, op.cit, p. 3 12 Véase Susana BELTRÁN y Claudia JIMÉNEZ, “La personalidad jurídica única de la Unión Europea: un avance en la búsqueda de mayor presencia en el sistema internacional”, La proyección exterior de la Unión Europea en el Tratado constitucional¿mejora o maquillaje?, en F. Esteve y M. Pi (eds) , CIDOB, Barcelona, 2005, pp. 19-39, epecialmente p. 22 y 23

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miembros 13 en los pilares intergubernamentales, la interpretación de que la Unión goza actualmente de una personalidad jurídica funcional sigue sin ser unánime (aunque mayoritaria)

. Pero además, genera una permanente discusión la coexistencia de la

Unión junto con la Comunidad europea, pues al disponer de ámbitos competenciales propios, ello perturba e introduce elementos de complejidad en las relaciones internacionales. Es innegable que la decisión de proceder a dotar la Unión de una personalidad jurídica expresa que le permita actuar en todos los ámbitos comerciales, económicos, militares y políticos, mejorará su percepción, su capacidad de acción y su actividad política y contractual, tanto a nivel bilateral como multilateral. Dicha novedad hará que, en la escena internacional, incremente su visibilidad y su eficacia, y cabe esperar que sus instrumentos resulten complementarios y más coherentes, aún cuando en realidad la persistencia de dos tratados evidencia que siguen existiendo dos modelos de actuación bien diferentes, el modelo de integración en el TFUE y el modelo de cooperación que rige en la Política Exterior y de Seguridad Común (PESC) incluido en el TUE (Tratado de Reforma) y ello seguirá siendo fuente de problemas de delimitación de actos. Cabe lamentar que no se haya dedicado un poco más de trabajo técnico y alguna hora más de discusión política para conseguir adoptar un único Tratado de reforma, que podía igualmente mantener la especificidad de la PESC y de la PCSD en relación a los otros ámbitos de actuación de la Unión. Ello además de simplificar y clarificar su funcionamiento, hubiera reforzado la dimensión exterior de la Unión europea. El TUE incorpora los principios, valores, aspectos organizativos e institucionales fundamentales de la UE, pero también incorpora las disposiciones sobre las cooperaciones reforzadas, las disposiciones generales relativas a la acción exterior de la Unión y las disposiciones específicas relativas a la política exterior y de seguridad común, disposiciones sobre la política común de seguridad y defensa y una serie de disposiciones finales.

13 La UE ha firmado numerosos tratados internacionales en base a los artículos 24 y 38 TUE que son la muestra más evidente de la existencia de una personalidad jurídica internacional y cabe destacar que el servicio jurídico del Consejo, en un Dictamen de 19 de diciembre de 2002, estimó en relación a la conclusión de dos acuerdos con los Estados Unidos que se habían concluido sólo en nombre de la Unión Europea. 14

Véase los argumentos que utilizan los detractores de la personalidad funcional de la UE cuyo punto de partida arranca de la ausencia de una disposición expresa que consagre su personalidad jurídica en: Pierre-Alexandre ROYER, “Les acords externes européens: les limites de l’engagement conventionnel de l’Union européenne”, Revue du Droit de l’Union Européenne, 4/2007, p.880; véase también en la Resolución del Parlamento Europeo de 14 de marzo de 2002 la valoración que realiza dicha institución sobre los problemas que derivan de la ausencia formal de personalidad internacional de la Unión, A5-0409/2001.

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En cambio el TFUE, que es mucho más extenso, también procede a incluir algunas disposiciones generales, especialmente en relación a los tipos de competencias atribuidas a la UE,

pero se centra en el desarrollo de los ámbitos materiales de

actuación de la Unión: no discriminación y ciudadanía, políticas y acciones internas, asociación de los países y territorios de ultramar y acción exterior de la Unión (quinta parte). En la penúltima parte (sexta) se hace referencia al funcionamiento de la Unión incluyendo disposiciones institucionales, financieras y nuevamente algunas disposiciones sobre cooperaciones reforzadas y en la última parte (séptima) se incluyen las disposiciones generales y finales. Si bien durante estos años la UE ha logrado confirmar progresivamente su presencia y su reconocimiento a nivel internacional, ha sido un constante y continuo proceso de superación de obstáculos técnicos, jurídicos, políticos y culturales. Ciertamente ha influido en este proceso de consolidación de la UE la creciente interdependencia económica, la actitud prepotente de los EEUU, la emergencia de nuevas potencias como China, India y Brasil. Pero su compleja compartimentación interna de competencias en ámbitos comerciales, económicos, políticos y militares suscita recelo, incomprensión y desconfianza por parte de terceros sujetos. El mundo actual exige potencias que puedan realizar planteamientos integrados ante el exterior y por ello la Unión debería poder utilizar todos sus instrumentos de cooperación, asistencia, gestión de crisis, ayuda financiera y actuación en foros multilaterales de forma más coordinada y complementaria para poder alcanzar sus objetivos con mayor eficacia, pero ¿dispone realmente de medios y mecanismos para poder defender sus intereses comunes, puede realmente contribuir a la paz, la seguridad y al desarrollo sostenible del planeta?. III. PRINCIPIOS Y OBJETIVOS DE LA ACCIÓN EXTERIOR: UNA GENERALIZACIÓN RELEVANTE El Tratado de Lisboa mantiene el sistema tradicional que combina la atribución de competencias funcionales y materiales, con algunas modificaciones significativas. De acuerdo con el nuevo artículo 2 TUE, la Unión debe basar sus actos en unos valores que deben guiar la actuación de sus instituciones y son: la dignidad humana, la libertad, la democracia, la igualdad, el estado de derecho y los derechos humanos, incluyendo los derechos de las personas que pertenecen a minorías. El mismo artículo define los principios que guían la actuación de la Unión Europea, esto es, el pluralismo, la no discriminación, la tolerancia, la justicia, la solidaridad y la igualdad entre hombre y mujeres.

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Los objetivos comunes aparecen definidos de forma genérica mediante la fórmula: “La Unión tiene como finalidad promover la paz, sus valores y el bienestar de sus pueblos” 15 y precisa que, en sus relaciones con el resto del mundo, “la Unión afirmará y promoverá sus valores e intereses y contribuirá a la protección de sus ciudadanos. Contribuirá a la paz, la seguridad, el desarrollo sostenible del planeta, la solidaridad y el respeto mutuo entre los pueblos, el comercio libre y justo, la erradicación de la pobreza y la protección de los derechos humanos, especialmente los derechos del niño, así como al estricto respeto y desarrollo del Derecho Internacional, en particular el respeto de los principios de la Carta de las Naciones Unidas” 16. Se mantiene la proclamación expresa de principios que pretende fomentar en el resto del mundo y cuya fórmula ya se había acordado en el Tratado constitucional, siendo principios que han inspirado su creación, desarrollo y ampliación 17. El título quinto recoge una serie de disposiciones generales relativas a la acción exterior de la Unión en donde se reiteran los principios y objetivos que debe perseguir, tanto si su base jurídica se halla en el TUE como si se halla en el TFUE, persistiendo el objetivo de lograr un alto grado de cooperación en todos los ámbitos de las relaciones internacionales. Aparece de una forma mucho más expresa, incluso reiterativa, que la acción exterior de la Unión se justifica en relación a sus objetivos, pero su enumeración 18, a pesar de la generalidad en su formulación y su difícil concreción práctica, no deja de suponer una de las aportaciones más relevantes para el futuro desarrollo de una estrategia global de la Unión. Tales objetivos se concretan en: a) defender sus valores, intereses fundamentales, seguridad, independencia e integridad; b) consolidar y respaldar la democracia, el Estado de Derecho, los derechos humanos y los principios del Derecho Internacional; c) mantener la paz, prevenir los conflictos y fortalecer la seguridad internacional, conforme a los propósitos y principios de la Carta de las Naciones Unidas, así como a los principios del Acta Final de Helsinki y a los objetivos de la Carta de París, incluidos los relacionados con las fronteras exteriores; 15

Artículo 1 TUE

Artículo 3 apartado 5 TUE

Tales principios son: la democracia, el Estado de derecho, la universalidad e indivisibilidad d elos derechos humanos y de las libertades fundamentales, el respeto de la dignidad humana, los principios de igualdad y solidaridad y el respeto de los principios de la Carta de las Naciones Unidas y del Derecho Internacional. 18

Véase artículo 21.2 TUE

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d) apoyar el desarrollo sostenible en los planos económico, social y medioambiental de los países en desarrollo, con el objetivo fundamental de erradicar la pobreza; e) fomentar la integración de todos los países en la economía mundial, entre otras cosas mediante la supresión progresiva de los obstáculos al comercio internacional; f) contribuir a elaborara medidas internacionales de protección y mejora de la calidad del medio ambiente y de la gestión sostenible de los recursos naturales mundiales, para lograr el desarrollo sostenible; g) ayudar a las poblaciones, países y regiones que se enfrenten a catástrofes naturales o de origen humano; y h) promover un sistema internacional basado en una cooperación multilateral sólida y una buena gobernanza mundial. Los objetivos asignados justifican la razón de su propia existencia y aunque no son realmente nuevos, nunca se habían sistematizado precisándose que:“La Unión perseguirá sus objetivos por los medios apropiados, de acuerdo con las competencias que se le atribuyen en los Tratados”. El esfuerzo realizado por agrupar los diferentes objetivos que cubren de forma genérica todos los aspectos de la acción exterior de la Unión, los convierte en líneas estratégicas que deben influir en todas las políticas externas y en los aspectos “ad extra” de las políticas europeas 19, guiando la elaboración de una estrategia global que debe otorgar mayor coherencia al conjunto de sus instrumentos diplomáticos, comerciales y de desarrollo, incentivando la protección de los derechos fundamentales, la democracia, la paz y el desarrollo sostenible del planeta. A pesar de ello, la coherencia de su acción exterior deberá ser analizada a partir del análisis de las decisiones e instrumentos adoptados, buscando el equilibrio entre el respeto a sus principios y valores y la defensa de sus intereses fundamentales en ambos Tratados y en las diferentes políticas de la Unión. La coherencia exige un gran esfuerzo por compatibilizar objetivos, principios y valores por un lado e intereses económicos o estratégicos por otro, ya que pueden entrar en cierta contradicción, pero de dicha coherencia depende su credibilidad 20. Y así el artículo 7 TUE establece que la Unión debe velar por la coherencia entre sus diferentes políticas y acciones, teniendo en cuenta el conjunto de sus objetivos y observando el principio de atribución de competencias.

Francina ESTEVE GARCIA, “Las competencias externas de la Unión Europea…”, op. cit.p.54

En cuanto a la dificultad de armonizar diferentes objetivos e intereses véase por ejemplo los comentarios de Marise CREMONA, “The Draft Constitutional Treaty: External Relations and External Action”, Common Market Law Review, 2003, nº 6, pp. 1347-1366.

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IV. ALGUNOS CAMBIOS FORMALES E INSTITUCIONALES QUE DEJAN SUS HUELLAS El Tratado Constitucional había logrado agrupar en un mismo título las diferentes dimensiones de la acción exterior: la PESC-PCSD, la política comercial común, la cooperación al desarrollo y la ayuda humanitaria y la cooperación con terceros Estados, a pesar de mantener lógicas y modelos diferentes desde una perspectiva legal, procedimental e institucional. Pero el Tratado de Lisboa no logra mantener dicha estructura, dado que algunos Estados han exigido una división más clara entre los modelos de funcionamiento de la acción exterior, situando la PESC y PCSD en el TUE y las demás políticas internas y externas en el TFUE. Aunque el Tratado de Lisboa ha sustituido la creación de un “Ministro de asuntos exteriores” por la de un “Alto Representante de la Unión para asuntos exteriores y política de seguridad”, de hecho el cambio ha sido meramente nominativo y formal, pues las funciones siguen siendo las mismas. Dicha figura constituye una de las principales innovaciones institucionales, aglutinando en una única persona las responsabilidades del actual Alto Representante para la PESC y del Comisario responsable de las relaciones exteriores, pero el cambio de nombre también puede interpretarse como queriendo subrayar una mayor autoridad del Presidente del Consejo europeo en relación al Alto Representante de la Unión. El fortalecimiento del Alto Representante de la Unión pretende incrementar la coherencia y visibilidad de la acción exterior de la Unión y mejorar la coordinación institucional entre Consejo y Comisión, al presidir el Consejo de Asuntos Exteriores y al mismo tiempo actuar como vicepresidente de la Comisión responsable de las relaciones exteriores, aunque puede alterar el sistema de independencia y colegialidad de la Comisión 21. El Consejo Europeo, dotado de una presidencia permanente, debe determinar los intereses y objetivos estratégicos del conjunto de la acción exterior de la UE y no sólo de la PESC, lo que acrecienta su responsabilidad. Además debe resolver los problemas de cohesión con los Estados y con la Comisión. Ciertamente va a constituir una ayuda inestimable la consolidación de un Servicio Europeo de Acción Exterior, compuesto por personal de la Comisión, de la Secretaría General del Consejo y de los servicios diplomáticos nacionales. Habrá pues tres caras que representarán a la Unión en el exterior, el presidente o presidenta del Consejo Europeo (para un período de 2,5 años), el presidente o presidenta de la Comisión y el

Véase Araceli MANGAS MARTÍN, “El rescate del Tratado Constitucional”: ¿Qué y cómo se puede salvar?, ARI 17/2007 de 12 de febrero de 2007, www.realinstitutoelcano.org,

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Alto Representante de la Unión y dependerá de la personalidad de cada uno de ellos y de su buen hacer para evitar que surjan excesivos conflictos entre ellos, pues la delimitación de sus respectivas responsabilidades no se clarifica en el nuevo Tratado y el estatuto híbrido del Alto Representante de la Unión lo puede colocar en un conflicto de lealtades entre el Consejo y la Comisión 22. En cualquier caso, se constata una mayor participación de los Parlamentos nacionales y del Parlamento Europeo en el control de la acción exterior

, un mayor

poder del Consejo Europeo y del Alto representante de la Unión, sin que se hallen sujetos a un mayor grado de responsabilidad política y un cierto desapoderamiento del protagonismo y de las funciones de la Comisión y de su presidencia en el escenario internacional Estos cambios institucionales, si bien pueden mejorar la actuación de la Unión a nivel internacional, no deben conducir a conclusiones demasiado ambiciosas, pues los Estados miembros tienen clara voluntad de coexistir con la Unión y muestra de ello es la “Declaración 13 sobre la Política Exterior y de Seguridad Común” en donde se precisa que “las disposiciones del TUE sobre la PESC, incluyendo la creación de la función del Alto representante de la Unión para los asuntos externos y la política de seguridad y la puesta en funcionamiento de un servicio para la acción exterior, no afectan las competencias de los Estados, tal y como existen actualmente, para la elaboración y desarrollo de su política exterior ni a su representación nacional en terceros países y en el seno de las organizaciones internacionales”. V. EL PRINCIPIO DE ATRIBUCIÓN DE COMPETENCIAS Y LA NATURALEZA DE LAS COMPETENCIAS DE LA UNION Si bien el esfuerzo por clarificar y sistematizar las competencias de la Unión fue uno de los elementos que caracterizó los resultados de la Convención y sus frutos se plasmaron en el Tratado Constitucional de 2004, cabe señalar que sus principales logros se han mantenido en el Tratado de Lisboa y en concreto en el ámbito de las competencias externas. Al haberse roto la unidad conceptual que presidía el capítulo sobre las competencias en el Tratado Constitucional, se ha procedido a su fragmentación y hallamos los

22 Véase algunas críticas en Montserrat PI, “Un marco institucional más coherente y eficaz para la acción exterior?, La proyección exterior de la Unión Europea en el Tratado constitucional ¿mejora o maquillaje?, en F. Esteve y M. Pi (eds) , CIDOB, Barcelona, 2005, p. 96 23 Véase cómo en el ámbito de la acción exterior el Parlamento Europeo sigue ostentando un rol marginal, Montserrat PI, “Un marco institucional más coherente y eficaz para la acción exterior?, La proyección exterior de la Unión Europea en el Tratado constitucional¿mejora o maquillaje?, op.cit, p. 109 y 110

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principios que rigen las competencias en el TUE, mientras que los tipos y naturaleza de las competencias se desarrollan en el TFUE. El artículo 5 TUE establece que: “En virtud del principio de atribución, la Unión actúa dentro de los límites de las competencias que le atribuyen los Estados miembros en los Tratados para lograr los objetivos que éstos determinen. Toda competencia no atribuida a la Unión en los Tratados corresponde a los Estados miembros”. Las disposiciones generales mantienen los tradicionales principios comunitarios de atribución de competencias y de subsidiariedad y proporcionalidad en el ejercicio de las mismas 24, pero no deja de ser significativa la desmesurada preocupación por reiterar en distintos artículos que corresponde a los Estados miembros todas aquellas competencias no atribuidas a la Unión 25. No se logró fijar un listado de competencias reservadas a los Estados miembros, pero se introduce en el artículo 4 TUE la obligación por parte de la Unión de respetar la identidad nacional de sus Estados, también en lo referente a la autonomía local y regional, y la obligación de respetar: “las funciones esenciales del Estado, especialmente las que tienen por objeto garantizar su integridad territorial, mantener el orden público y salvaguardar la seguridad nacional” añadiéndose como novedad en la reforma de Lisboa que “la seguridad nacional seguirá siendo responsabilidad exclusiva de cada Estado miembro”. Así, por primera vez, desaparece la idea de una evolución constante y de una ampliación progresiva de competencias

, emergiendo la posibilidad del retorno de

ciertas competencias a los Estados. Ello significa que la UE puede ver en el futuro reducidas sus competencias y aunque no se concrete el procedimiento para la materialización de dicho resultado, ello representa un cambio de perspectiva significativo. El Tratado de Lisboa mantiene una cierta categorización, aunque incompleta, de los ámbitos de actuación de la Unión, al menos en relación a las competencias externas. Sin embargo, no faltan autores que consideran que el reparto de competencias en base a una categorización de las mismas no es una solución correcta para una integración en permanente evolución, no siendo más que un ejercicio provisional al constituir una

24 Principios que deberán aplicarse de acuerdo con el nuevo Protocolo sobre la aplicación de tales principios en los que se atribuye un nuevo protagonismo a los parlamentos nacionales. 25

Se pone un énfasis redundante en el principio de que las competencias que no se atribuyen a la UE son competencias de los Estados miembros. Ello, que siempre ha sido así, se indica en los artículos 4 y 5 TUE y se repite en el TFUE. 26

Ello no impide que se haya producido una ampliación competencial en algunos ámbitos.

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fotografía del estado de distribución de competencias resultante de la actividad legislativa y jurisprudencial en un momento histórico determinado 27. Pero no deja de ser un logro significativo la inclusión en el Tratado de tres categorías fundamentales de competencias y una cierta sistematización de las mismas. Las competencias pueden ser exclusivas, compartidas con los Estados miembros o pueden ser competencias para llevar a cabo acciones con el fin de apoyar, coordinar o complementar la acción de los Estados miembros. Dicha clasificación no es revolucionaria, pues la jurisprudencia había utilizado tanto el concepto de competencias exclusivas como el de competencias compartidas, pero su inserción en el texto del tratado, las listas de temas que incluyen y las precisiones conceptuales, representa un avance importante para una delimitación más transparente del sistema competencial de la Unión. En este sentido, se ha logrado fijar el ámbito de las competencias exclusivas 28 y el ámbito de las competencias de apoyo, coordinación o complemento 29 y todo lo demás puede quedar comprendido dentro del marco de la categoría de “competencia compartida” entre la Unión y los Estados miembros como categoría residual pues el artículo 4 TFUE establece que :”La Unión dispondrá de competencia compartida con los Estados miembros cuando los Tratados atribuyan una competencia que no corresponda a los ámbitos mencionados en los artículos 3 y 6”. Si a partir de dicho artículo se puede considerar que todos los demás ámbitos de actuación de la Unión entran a formar parte de una categoría residual a la que denominamos “competencia compartida entre la Unión y sus Estados miembros”, habrá que asumir que dicha competencia compartida puede incluir un ejercicio muy diverso de actos de la Unión de diferente intensidad. Así, habrá la competencia compartida con efecto “preemption” es decir con vocación a sustituir las legislaciones nacionales en los ámbitos previstos en el artículo 4.2 y habrá la competencia compartida sin efecto “preemption”, es decir sin proceder a sustituir las legislaciones nacionales en el artículo 4.3 y en el artículo 4.4 referido a la cooperación al desarrollo y a la ayuda humanitaria. Pero también habrá la competencia compartida de coordinación, en relación a las políticas económicas y de empleo previstas en el artículo 5 TFUE, que actualmente se vinculan a toda la estrategia de crecimiento y ocupación en desarrollo de la estrategia de Lisboa. 27 Véase D. HANF, T. BAUME, “Vers une clarification de la répartition des compétences entre l’ Union et ses États membres?, Cahiers de Droit Européen , nº1, 203, p. 135 y Martyna KURCZ, “La repartition des compétences au sein de l’ Union européenne”, Revue du Droit de l’Union Européenne, nº 3, 2005, p. 608 28

Artículo 3 TFUE

Artículo 6 TFUE

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Y aunque ubicadas en el TUE por cuestiones principalmente institucionales y procedimentales, deberíamos también poder cualificar la PESC y la PCSD como competencia compartida con los Estados miembros a partir de la afirmación del artículo 4 TFUE que no incluye reserva de exclusión 30. Ciertamente, también aquí se ha querido mantener la ambigüedad por claras razones políticas y para mantener la especificidad de estos ámbitos de actuación, sin que los Estados acepten liberar de sus garras a la Unión y extender hacia estos ámbitos el modelo de integración. En realidad, siguiendo estas premisas, la competencia compartida podría ser una competencia de integración, de coordinación o de cooperación y su alcance o intensidad dependería de cada una de las bases jurídicas que prevén su potencialidad, efectos jurídicos y sus límites. Dentro de esta categoría competencial podrían existir diferentes grados de intervención comunitaria o de responsabilidad de la Unión 31. El hecho de mantener cierta ambigüedad en relación a si este ámbito constituye o no una competencia compartida se debe a motivos políticos de resistencia de algunos Estados por situar tales temas bajo el título genérico de una competencia compartida 32, optando por mostrar en cada base concreta su especificidad propia. Ello tiene la ventaja que, al dejarlas fuera de las competencias de apoyo, coordinación o complemento, las políticas económicas y de empleo quedan fuera de los límites de dicha categoría competencial. Sin embargo, el artículo 2 TFUE aporta nuevos elementos de confusión a esta clasificación, pues se indica que cuando se atribuya una competencia compartida, la Unión y los Estados miembros podrán legislar y adoptar actos jurídicamente vinculantes y además se prevé que los “Estados miembros ejercerán su competencia en la medida en que la Unión no haya ejercido la suya” y que “los Estados miembros ejercerán de nuevo su competencia en la medida en que la Unión haya decidido dejar de ejercer la suya”. Este artículo, novedad del Tratado de Lisboa, aporta interrogantes que previsiblemente requerirán algún tipo de precisión jurisprudencial, especialmente en relación a cómo demostrar que la Unión ha decidido dejar de ejercer su competencia,

Posición en su momento también defendida en relación al Tratado Constitucional de 2004 en Francina ESTEVE, “Las competencias externas de la Unión Europea: ¿Hacia una política exterior común?, La proyección exterior de la Unión Europea en el Tratado constitucional, op.cit, pp 73-76 31 El informe de Alain Lamassourre distinguía entre dos categorías de competencias: las competencias propias de la Unión (exclusivas) y las competencias compartidas y en estas últimas el autor proponía subcategorías en función del grado de necesidad de una intervención comunitaria. Informe Alain Lamassourre sur la délimitation des compétences entre l’Union Européenne et les États membres, 24 avril 2002, A5-0133/2002. 32

Paul CRAIG, “Competence: clarity, conferral, containment and consideration”, European Law Review, núm 29, 204, p. 323

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¿deberá adoptar un acto en el que se pronuncie expresamente en este sentido o podrá deducirse de su comportamiento?. Igualmente, en el supuesto de que la competencia compartida hubiera de ser siempre una competencia legislativa, deberíamos excluir de dicha categoría competencial tanto la competencia de coordinación de las políticas económicas y de empleo como la PESCPCSD, que en tal caso pasarían a configurarse como “competencias sui géneris”. Las competencias compartidas se aplican a una serie de ámbitos principales a los que el artículo 4 TFUE hace referencia y que abarcan el mercado interior y toda una serie de políticas comunes vinculadas al mismo, pero también se ha incluido como ámbito principal el espacio de libertad, seguridad y justicia, permitiendo incluir plenamente los ámbitos de controles en las fronteras, asilo, inmigración y cooperación judicial y policial en materia tanto civil como penal. Sin embargo, en todos estos ámbitos no será nada fácil determinar cuándo la competencia externa debe ser ejercida de forma exclusiva por la Unión y cuándo debe ser ejercida de forma compartida por los Estados, manteniéndose un alto nivel de ambigüedad. En el artículo 3 del TFUE se procede a enumerar los ámbitos en los que la Unión dispone de competencia exclusiva. Así pues, se atribuye competencia exclusiva a la Unión en relación a la unión aduanera, al establecimiento de las normas de competencia necesarias para el funcionamiento del mercado interior, la política monetaria de los Estados miembros cuya moneda es el euro; la conservación de los recursos biológicos marinos dentro de la política pesquera común y la política comercial común. Dicha lista limitada de competencias exclusivas puede interpretarse como una voluntad de impedir toda futura ampliación de tales competencias y seguramente hubiera sido mejor dejar alguna puerta abierta a poder incorporar futuros desarrollos del proceso de integración, pues las fotos fijas no suelen encajar en la dinámica europea. En cualquier caso, se ha previsto que, en los ámbitos de competencia exclusiva, sólo la Unión pueda legislar y adoptar actos jurídicamente vinculantes y se precisa que los Estados miembros únicamente podrán adoptar actos vinculantes si son facultados por la Unión o para aplicar actos de la Unión (Artículo 2 TFUE). Ello, si bien puede plantear problemas en los ámbitos internos, puede mejorar el funcionamiento de las relaciones exteriores, pues aparta a los Estados de la posibilidad de actuar en estos ámbitos hasta que la Unión no haya tomado posición, clarificándose que es ella la titular del derecho de acción. En los ámbitos previstos como acciones de la Unión adoptadas con el fin de apoyar, coordinar o complementar la acción de los Estados, queda claro que la competencia principal es de los Estados y que la Unión sólo puede desarrollar acciones o programas puntuales, sin sustituir la competencia de los Estados y además se ha previsto

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expresamente que los actos vinculantes de la Unión no podrán conllevar armonización alguna de las disposiciones legales y reglamentarias de los Estados miembros. Tales bases jurídicas constituyen claros límites al desarrollo de una eventual competencia de la Unión, tanto en su vertiente interna como externa. Ello no obsta a que, a pesar de los principios que rigen de forma general el reparto de competencias, su delimitación concreta deba realizarse a partir de cada base jurídica que fija el alcance y las modalidades de ejercicio de las competencias y tomando en consideración los objetivos generales y particulares que legitiman la intervención de la Unión. El alcance de la competencia externa de la Unión se suele pues valorar a partir del análisis de las diferentes competencias expresas que se incluyen en los Tratados, pero además también se ha codificado la jurisprudencia del TJCE en materia de competencias externas implícitas de la Unión y se ha mantenido la cláusula de flexibilidad. 5.1. Las competencias expresas Las competencias expresas incluidas en la quinta parte del TFUE sobre la “Acción Exterior de la Unión” hacen referencia al establecimiento de una unión aduanera desarrollo de una política comercial basada en principios uniformes

, al

, al desarrollo de

una política complementaria a la de los Estados miembros de cooperación para el desarrollo que deberán reforzarse mutuamente con el fin principal de contribuir a erradicar la pobreza 35. También el artículo 212 TFUE permite a la Unión llevar a cabo acciones de cooperación económica, financiera y técnica con terceros países distintos de los países en desarrollo y el artículo 220 TFUE permite a la Unión mantener todo tipo de cooperación con otras Organizaciones Internacionales, cuyas delegaciones ante dichas organizaciones internacionales asumirán la representación de la Unión y actuarán en cooperación con las misiones diplomáticas y consulares de los Estados miembros. Además se recoge la práctica existente en el ámbito de la ayuda humanitaria

existiendo ahora una base expresa para prestar asistencia y socorro a las poblaciones de los países víctimas de catástrofes naturales o de origen humano.

Artículo 206 TFUE

Artículo 207 TFUE

Artículo 208, 209, 210, 211 TFUE

Artículo 214 TFUE

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Es destacable la existencia de una base jurídica que permite expresamente a la Unión concluir un acuerdo de adhesión al Convenio Europeo de los Derechos Humanos, de acuerdo con las exigencias del TJCE, aunque exigiendo la unanimidad 37 y una base jurídica que permite la celebración de acuerdos formales relativos a un sistema de tipos de cambio para el euro en relación con las monedas de terceros Estados 38. Pero si bien se hace una referencia amplia a la capacidad de la Unión para concluir acuerdos internacionales con otros sujetos de Derecho Internacional (Estados y Organizaciones Internacionales) y al derecho a desarrollar relaciones diplomáticas 39, no se menciona la responsabilidad internacional de la Unión, ni su participación en procedimientos de solución de controversias, aspectos que previsiblemente van a suscitar nuevas evoluciones. Cabe señalar la importancia de otras disposiciones que se ubican fuera de la quinta parte, pues el hecho de que algunas competencias se hayan reagrupado en el título sobre “Acción exterior” no significa que tales bases cubran todas las posibles acciones externas de la Unión, dado que muchas políticas “internas” tienen efectos en las relaciones con terceros Estados o con Organizaciones Internacionales y algunas bases jurídicas incorporan una cierta vertiente externa, como las que hacen referencias al medio ambiente

, la investigación

acuerdos de readmisión

o la gestión de la inmigración a través de los

. Igualmente algunas nuevas bases jurídicas van a tener

previsiblemente importantes efectos externos, como la política espacial (artículo 189 TFUE).

Artículo 218.8 TFUE: “...El Consejo se pronunciará también por unanimidad sobre el acuerdo de adhesión de la Unión al Convenio Europeo para la Protección de los Derechos Humanos y de las Libertades Fundamentales...”. 38

Artículo 219 TFUE

Véase Magdalena MARTÍN MARTÍNEZ e Isabel LIROLA DELGADO, “Aspectos jurídicoconstitucionales de la Acción Exterior de la Unión Europea en el Tratado por el que se establece una Constitución para Europa: ¿reformulación o reinvención?, El futuro de la Acción exterior de la Unión Europea, Remiro Brotóns A. E Blázquez Navarro, I. (coord..), Tirant lo blanch, Valencia, 2005, p. 51 40 Artículo 191.4 prevé que: “En el marco de sus respectivas competencias, la Unión y los Estados miembros cooperarán con los terceros países y las organizaciones internacionales competentes. Las modalidades de la cooperación de la Unión podrán ser objeto de acuerdos entre ésta y las terceras partes interesadas.” 41 El artículo 186 prevé que: “En la ejecución del Programa Marco plurianual, la Unión podrá prever una cooperación en materia de investigación, de desarrollo tecnológico y de demostración comunitarios con terceros países o con organizaciones internacionales”. 42 El artículo 79.3 prevé que la Unión podrá celebrar, con terceros países, acuerdos para la readmisión, en sus países de origen o de procedencia, de nacionales de terceros países que no cumplan o que hayan dejado de cumplir las condiciones de entrada, presencia o residencia en el territorio de uno de los Estados miembros.

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En el nuevo artículo 24 TUE (PESC) se precisa que la competencia de la Unión en materia de política exterior puede llegar ser muy amplia, indicando que abarcará “todos los ámbitos de la política exterior y todas las cuestiones relativas a la seguridad de la Unión, incluida la definición progresiva de una política común de defensa, que podrá conducir a una defensa común”. Ahora bien, dicha política exterior y de seguridad común se basará en el desarrollo de la solidaridad política mutua de los Estados miembros, en la identificación de los asuntos que presenten un interés general y en la consecución de una convergencia cada vez mayor de la actuación de los Estados miembros. El artículo 24 TUE del Tratado de Lisboa prevé que la Unión puede concluir acuerdos con uno o varios Estados u Organizaciones internacionales en los ámbitos de la PESC, precisando claramente que es la Unión quien concluye tales acuerdos y que los Estados no son partes contratantes. También la Política común de seguridad y defensa forma parte integrante de la PESC y ofrece a la Unión una capacidad operativa basada en medios civiles y militares, pero se apoya en las capacidades proporcionadas por los Estados miembros. Así, en el ámbito PESC y PCSD, las posibilidades de actuación son muchas, pero los resultados dependerán de la voluntad política de los Estados, ciertamente se añade que éstos deben apoyar activamente y sin reservas la PESC con espíritu de lealtad y solidaridad mutua y que deben respetar la acción de la Unión en éste ámbito. Pero más allá de este compromiso, no se han establecido suficientes instrumentos de vigilancia o control de las infracciones en este ámbito. 5.2. La competencia exclusiva para la conclusión de acuerdos externos y la codificación de la jurisprudencia del TJCE en relación a las competencias externas implícitas El actual sistema competencial plantea complejos problemas en las relaciones con otros sujetos de derecho internacional. La amplia proliferación de acuerdos mixtos y la delimitación de sus efectos a raíz de la jurisprudencia del TJCE no resulta una fórmula de fácil comprensión 43 y complica el funcionamiento de la Unión. Una de las doctrinas jurisprudenciales más fecundas del TJCE en materia de competencias externas se ha plasmado en la doctrina denominada como “competencias externas implícitas de la Comunidad” o también del “paralelismo entre las competencias

Véase Martyna KURCZ, “La repartition des compétences au sein de l’Union européenne”, Revue du Droit de l’Union Européenne, núm 3, 2005, p. 583

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internas y externas” que se fueron desarrolladas a partir de la sentencia AETR 44 y del Dictamen 1/76 45. En el marco de los trabajos de la Convención, el Grupo “Acción Exterior” recomendó que se hiciera mención expresa a dicha jurisprudencia para precisar que la Unión tiene competencias para celebrar acuerdos en determinados supuestos que hacen referencia a sus competencias internas y también recomendó que se incluyera que el Consejo debe pronunciarse sobre dichos acuerdos con arreglo al mismo procedimiento legislativo interno. El Tratado de Lisboa sigue la senda del Tratado Constitucional y procede a codificar dicha doctrina y por ello, al enunciar los ámbitos en los que la Unión dispone de competencia exclusiva, se añade una cláusula horizontal en donde se señala que: “La Unión dispondrá también de competencia exclusiva para la celebración de un acuerdo internacional cuando dicha celebración esté prevista en un acto legislativo de la Unión, cuando sea necesaria para permitirle ejercer su competencia interna o en la medida en que pueda afectar a normas comunes o alterar el alcance de las mismas” (Artículo 216 TFUE). Así pues, la Unión goza de competencia exclusiva para concluir acuerdos externos no sólo cuando ello esté expresamente previsto en el Tratado o en un acto de derecho derivado, sino en otros casos precisos que deberán ser objeto de un análisis caso por caso, esto es cuando la conclusión de un acuerdo pueda “afectar a normas comunes o alterar su alcance”, lo que supondría demostrar que ya se hubiera ejercido su competencia interna en la materia o que la actuación unilateral de los Estados perjudicaría la uniformidad del derecho de la Unión. Cabe recordar que ello supone la codificación de la jurisprudencia “AETR”, que en los últimos años ha sido objeto de una interpretación más restrictiva, como por ejemplo en las sentencias de 2002 relativas a los acuerdos llamados de “cielo abierto” 46, donde el TJCE confirmó la posible competencia externa de la Comunidad en el supuesto de un ámbito ya cubierto “en gran parte” por reglas comunes, siendo también interesante el desarrollo del TJCE en la sentencia “Mox”

STJCE de 31 de marzo de 1971, asunto 22/70, Comisión / Consejo, “AETR- Acuerdo Europeo sobre Transporte por carretera”, Rec. 1971, p. 263. 45 Dictamen 1/76 del TJCE, de 26 de abril de 1977, Proyecto de Acuerdo relativo a la institución de un Fondo Europeo de la Navegación Interior, Rec. 1977, p. 741. 46

Sentencias del TJCE de 5 de noviembre de 2002, “Comisión c/ Dinamarca”, asunto C-467/98, p. 9519; “Comisión c/ Suecia”, asunto C-468/98, p. 9575, “Comisión c/ Finlandia”, asunto C-469/98, p. 9627; “Comisión c/ Bélgica”, asunto C-471/98, p. 9681; “Comisión c/ Luxemburgo”, asunto C472/98, p. 9741; “Comisión c/ Austria”, asunto C-475/98, p. 9797; Comisión c/ Alemania, asunto C476/98, p. 9855

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en donde confirma que la existencia de normas comunitarias comporta que la

competencia compartida se transforma en “competencia transferida”

, en cambio, en

ausencia de normas comunitarias, la competencia es de los Estados miembros. En cuanto a su jurisprudencia sobre el paralelismo de las competencias internas y externas (Dictamen 1/76) en relación a la competencia “necesaria para realizar uno de los objetivos previstos por el Tratado que no puede alcanzarse mediante el desarrollo de normas internas”, fue objeto de una interpretación más restrictiva tanto en el Dictamen 1/94

como en las mismas sentencias de “cielo abierto”. En su codificación se ha

optado por obviar la referencia a los objetivos y ahora la competencia externa se circunscribe al criterio de la “necesidad para permitir a la Unión ejercer su competencia interna”, zanjando así una discusión eterna 50. Ante esta evolución jurisprudencial, el artículo 216 TFUE tiene el mérito de la transparencia al codificar una compleja jurisprudencia que en su día permitió ampliar la competencia externa de la Comunidad utilizando una formulación ambigua que, a pesar de su difícil interpretación, ha logrado su consolidación y legitima posibles ulteriores interpretaciones a partir del reconocimiento de la afectación a normas comunes o de su alteración (efecto AETR

), pues dicha fórmula no resuelve futuros conflictos de

interpretación y aplicación del alcance de su exclusividad 52, pudiendo persistir resultados diferentes según se opte por una interpretación más amplia o más restrictiva de la competencia externa de la Unión y el tema central será determinar cuándo la acción de los Estados queda totalmente excluida, pues en la medida en que la competencia externa sea una competencia compartida, tales acuerdos deberán seguir adoptándose como acuerdos mixtos (por ejemplo en relación a la política medioambiental), cuya

Sentencia del TJCE de 30 de mayo de 2006, asunto C-459/03, “Comisión c/ Irlanda” (Mox) en la que por primera vez se delimita el alcance del efecto obligatorio de un acuerdo mixto, condenándose a Irlanda por no respetar la competencia exclusiva del TJCE. 48

Punto 104 de la sentencia TJCE de 30 de mayo de 2006, op cit.

Dictamen 1/94 del TJCE de 15 de noviembre de 1994, p. 5267, párrafos 82 a 85.

Véase Luis N. GONZÁLEZ ALONSO: “¿Recomponiendo la figura?: El tratado Constitucional y la competencia de la Unión Europea en materia de relaciones Económicas Exteriores” El Futuro de la acción exterior de la Unión Europea, Tirant lo Blanch, Valencia, 2006 , p. 323. 51 En la sentencia del TJCE de 31 de marzo de 1971, asunto 22/70, “Comisión c/ Consejo” (AETR), p. 263, se reconoce la competencia externa de la Comunidad europea cuando haya adoptado normas comunes que puedan verse afectadas por la actuación unilateral de los Estados. 52

Véase , entre otras, las discusiones que suscitaron los acuerdos concluidos por algunos Estados miembros con los EEUU, los llamados “acuerdos de cielo abierto” en relación a su necesidad, afectación o alternación del alcance de ciertas disposiciones, Sentencias del TJCE de 5 de noviembre de 2002, “Comisión c/ Dinamarca”, asunto C-467/98, p. 9519; “Comisión c/ Suecia”, asunto C-468/98, p. 9575, “Comisión c/ Finlandia”, asunto C-469/98, p. 9627; “Comisión c/ Bélgica”, asunto C-471/98, p. 9681; “Comisión c/ Luxemburgo”, asunto C-472/98, p. 9741; “Comisión c/ Austria”, asunto C-475/98, p. 9797; Comisión c/ Alemania, asunto C-476/98, p. 9855.

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ejecución necesita la estrecha cooperación entre los Estados miembros y las instituciones de la Unión, aspecto novedoso del deber de lealtad que se ha concretado en la jurisprudencia “Mox”. El Tratado de Lisboa no mejora la situación presente en la que la posibilidad de concluir un acuerdo externo (sin que exista una competencia expresa) continua siendo un proceso complejo, que exige analizar las características de cada política y de su desarrollo

legislativo,

pero

permite

seguir

aumentando

progresivamente

las

competencias externas en la medida en que se vayan adoptando un mayor número de actos de derecho derivado. De todas formas, conviene precisar que si bien el Consejo, en relación al procedimiento de conclusión del acuerdo, normalmente se pronunciará por mayoría cualificada, se prevé que cuando se refiera a un ámbito en el que se requiera expresamente la unanimidad, el Consejo deberá igualmente adoptar el acuerdo por unanimidad 53. 5.3 La cláusula de flexibilidad El mantenimiento o no de la cláusula de flexibilidad del actual artículo 308 TCE suscitó largas discusiones en el seno de la Convención, pero al final se optó por mantener, aunque reformada, la cláusula de flexibilidad o de las competencias subsidiarias en el artículo 352 TFUE, cláusula que permite a la Unión adoptar las medidas necesarias para alcanzar los objetivos previstos cuando no disponga de poderes de acción suficientes para ello. En definitiva se considera que todavía puede llegar a jugar algún papel de flexibilización del actual sistema competencial en el nuevo Tratado, aunque seguramente de forma más limitada que la que jugó tradicionalmente pues en los últimos años su papel se ha visto progresivamente reducido, aunque su existencia sigue siendo útil 54. A pesar de ello, deben mencionarse sus principales modificaciones. En primer lugar su aplicación ya no se refiere exclusivamente al mercado interior, sino al ámbito de las políticas definidas en los Tratados y por consiguiente su ámbito de aplicación es mayor. En cambio, se sigue previendo que podrá acudirse a ella cuando la acción de la Unión sea necesaria para alcanzar uno de los objetivos fijados por el Tratado, sin que se hayan previsto los poderes de acción necesarios para ello (cuando no exista base jurídica). En

Artículo 218.8 TFUE

A pesar de ello, su utilidad es innegable y por ejemplo ha permitido extender la regulación sobre la coordinación de regímenes nacionales de seguridad social, inicialmente sólo concebido para trabajadores asalariados, a otras categorías de trabajadores independientes, funcionarios o incluso estudiantes.

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segundo lugar, a nivel procedimental se mantiene la unanimidad del Consejo pero se añade la exigencia de aprobación parlamentaria, así pues interviene el Parlamento europeo con la aprobación expresa de la ampliación competencial que se proponga. Existen además otras prevenciones que pueden llegar a hacer difícil la futura utilización de dicha cláusula. Así pues, los Parlamentos Nacionales pueden intervenir en relación al mecanismo previsto de control de la subsidiariedad, se impide que las medidas puedan comportar una armonización de las disposiciones legales y reglamentarias de los Estados cuando los Tratados excluyan dicha armonización y no se puede utilizar para alcanzar los objetivos de la PESC. Por todo ello se puede considerar que se mantiene en el Tratado dicha cláusula de flexibilidad a título excepcional, sin que sea previsible que permita en el futuro una ampliación significativa de las competencias de la Unión. VI CARACTERÍSTICAS DE LA POLÍTICA COMERCIAL COMO COMPETENCIA EXCLUSIVA En los ámbitos de competencia exclusiva sólo la Unión Europea puede actuar con libertad, siempre que respete las exigencias del Tratado. Es decir, a ella se le atribuye la responsabilidad de actuar y tomar las decisiones oportunas

. Pero la exclusividad se

limita a la acción inicial de la Unión, de manera que una acción de sus Estados miembros quedaría permitida en la medida en que se situara en el desarrollo de los actos previamente adoptados por las instituciones europeas 56. La Unión Aduanera está totalmente relacionada con la política comercial y es lógico que se haya procedido a situar ambas materias como competencias exclusivas, pues sólo la Unión puede desarrollar una política comercial común en relación a terceros estados u Organizaciones Internacionales. Pero si bien el TJCE ya había precisado que la competencia comercial era una competencia exclusiva, sólo la había reconocido abarcando el intercambio de mercancías, pues en relación a los acuerdos concluidos en el marco de la Ronda Uruguay en relación al comercio de servicios (AGCS) y en relación a los aspectos comerciales de la propiedad intelectual e industrial (ADPIC), el TJCE mantuvo que en algunos casos debía respetarse la competencia de los Estados y

En relación a la emergencia de las competencias exclusivas en la jurisprudencia el TJCE, véase Robert SHÜTZE, “Dual federalism constitutionalised: the emergence of exclusive competences in the EC legal order “, European Law Review, núm 32, 2007, pp 3-28. 56

Hervé BRIBOSIA, “Subsidiarité et répartition des compétences entre l’ Union et ses États membres dans la Constitution européenne”, Revue du Droit de l’Union Européenne, nº 1, 2005, p.37-38.

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reconoció la existencia de ámbitos de competencia compartida 57. La reforma del Tratado de Niza, que pretendía adaptar el carácter exclusivo de la competencia comunitaria a la regulación de los intercambios de servicios con el exterior, quedó desvirtuada por una serie de cautelas y excepciones que se introdujeron en la redacción final del nuevo artículo 133 TCE y que han suscitado numerosas incoherencias y contradicciones, resultando indispensable la elaboración de un nuevo fundamento jurídico coherente y adaptable a las exigencias de las relaciones económicas internacionales. La ampliación competencial que se realiza en el artículo 207 TFUE en relación a la noción de “política comercial”, actualiza la realidad de los intercambios de bienes y servicios en la era de la globalización, pues el crecimiento del comercio se constata casi más en los servicios que en relación a las mercancías y ello debe facilitar la defensa del interés común. Dicha política comercial queda vinculada a la consecución de los principios y objetivos señalados de forma general como estrategia global de la Unión, pero se prevé que su desarrollo no sólo afecte los aranceles sino también los acuerdos comerciales relativos a los intercambios de mercancías y servicios, los aspectos comerciales de la propiedad intelectual e industrial, las inversiones extranjeras directas, la uniformización de las medidas de liberalización, la política de exportación, así como las medidas de protección comercial. La consecuencia de ello es el reconocimiento por parte de los Estados de que, en todo el ámbito de la OMC, será la Unión quien ejercerá su competencia externa de forma exclusiva. Por consiguiente queda incluida en la noción de política comercial la regulación de espacios tradicionalmente controvertidos como: servicios, propiedad intelectual e inversión extrajera directa, sin que se proceda a una enumeración exhaustiva de los instrumentos a través de los que se manifiesta esta política. Cabe señalar el reconocimiento de que dicha competencia externa puede ser más amplia que la competencia interna de la Unión en estos ámbitos y se precisa que ello no debe afectar la delimitación interna de competencias entre la Unión y los Estados miembros, ni conllevará la armonización de las disposiciones legales o reglamentarias de los Estados miembros en la medida en que los Tratados excluyan dicha armonización. Ello puede afectar a ámbitos especialmente sensibles como el comercio de servicios culturales y audiovisuales o el comercio de servicios sociales, educativos y sanitarios 57

En el Dictamen 1/94 del TJCE de 15.11.1994, “Competencia de la Comunidad para celebrar los Acuerdos resultantes de la Ronda Uruguay del GATT”, p. 5267, el TJCE trazó las líneas de demarcación entre los ámbitos de competencia comunitaria y nacional sobre criterios que como señala L.N. González se adaptan mal a la realidad material sobre la que han de aplicarse. Véase Luis N. GONZÁLEZ ALONSO: “¿Recomponiendo la figura?: el Tratado Constitucional y la competencia de la Unión Europea en materia de Relaciones Económicas Exteriores”, El futuro de la Acción Exterior de la Unión Europea, op.cit, p.305

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que, en su vertiente externa, se prevé que pueda exigirse excepcionalmente la unanimidad en su negociación y conclusión. Pero también se prevé que la exigencia de unanimidad sólo será posible si los acuerdos culturales y audiovisuales pueden suponer un perjuicio para la diversidad cultural y lingüística de la Unión o si los acuerdos sociales, educativos y sanitarios pueden perturbar gravemente la organización nacional de los mencionados servicios o su prestación. A pesar de haberse utilizado unas expresiones ambiguas y una terminología confusa, es evidente que para los Estados miembros dichos ámbitos son especialmente sensibles y no desean que futuros acuerdos de liberalización o compromisos adquiridos en el marco de la OMC puedan perjudicar los intereses generales mencionados 58. Pero aquí la exclusividad competencial de la Unión puede llegar a ser una fuente de parálisis y de vacío jurídico difícil de resolver. Dicha competencia debe perseguir el desarrollo armonioso del comercio mundial, la supresión progresiva de las restricciones a los intercambios internacionales y a las inversiones extranjeras directas, así como la reducción de las barreras arancelarias y de otro tipo (artículo 206 TFUE), pero su ejercicio deberá incardinarse igualmente, buscando un cierto equilibrio, con los objetivos más generales incluidos en el Título V del TUE. En definitiva, ello comporta que en este ámbito ya no se concluirán acuerdos mixtos y los nuevos acuerdos de política comercial de la Unión se concluirán normalmente por mayoría cualificada y sólo muy excepcionalmente por unanimidad. Ello previsiblemente va a redundar en un fortalecimiento de la Unión en las relaciones económicas internacionales y en una mayor eficacia en lograr sus objetivos. VII CARACTERÍSTICAS DE LA COOPERACIÓN AL DESARROLLO Y DE LA AYUDA HUMANITARIA Partiendo de que existen diferentes tipos de competencias compartidas, el ámbito de la cooperación al desarrollo y el de la ayuda humanitaria constituyen ámbitos no sujetos al efecto de la “preemption”, pues si bien se reconoce la competencia de la Unión para llevar a cabo acciones y una política común, dicho ejercicio no puede tener por efecto impedir a los Estados miembros ejercer su propia competencia que se desarrollará en paralelo con la de la Unión, buscando su complementariedad y refuerzo, aunque rige igualmente la obligación de cooperación leal y el principio de primacía impide que se

58 Véase en relación a las discusiones sobre la liberalización de los servicios culturales en el seno de la OMC la obra F. ESTEVE GARCIA i C. JIMÉNEZ CORTÉS (Dirs.): La liberalització dels serveis culturals a l’OMC i el seu impacte a Catalunya, Institut d’Estudis Autonòmics, núm 48, Barcelona, 2006, especialmente pp. 157 y ss.

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adopten decisiones nacionales contrarias a la política común de cooperación al desarrollo. El artículo 208 TFUE prevé claramente que el objetivo principal de la política de la Unión en materia de cooperación al desarrollo será la reducción y, finalmente, la erradicación de la pobreza. A tal fin, es lógico que la política europea no impida su coexistencia con las políticas nacionales, pero habrá que buscar su máxima eficacia y por ello habrá que evitar, mediante fórmulas de coordinación, las duplicidades y las estrategias contradictorias, teniendo en cuenta que la cooperación para el desarrollo constituye uno de los objetivos primordiales de la acción exterior Unión. En el artículo 210 TFUE se constata la preocupación por cómo conseguir realmente una complementariedad entre la política europea y las diferentes políticas nacionales de cooperación al desarrollo y se señala la necesidad de que los Estados coordinen sus políticas internas y concreten sus programas de ayuda. Pero dicha política, que tiene como objetivo principal la lucha contra la pobreza para conseguir su erradicación, aparece como autónoma de la de los EEMM pues, a pesar de incluir la exigencia de coordinación y concertación, no hay instrumentos novedosos que la aseguren. Debe entenderse que el éxito de la acción exterior de la UE en tales ámbitos deberá basarse en un acuerdo político entre los Estados miembros acerca de los objetivos que deberán perseguirse por medio de la actuación de la UE 59 pues si bien persigue reducir y finalmente erradicar la pobreza, para ser eficaz debe realmente estar bien planificada y controlada y además sería conveniente que se centrara en los países más pobres. Actualmente la cooperación al desarrollo de la UE representa el 10% de la ayuda mundial y la de los Estados miembros el 45% de la ayuda mundial. Juntas representan el 55% pero resulta fundamental dar cuentas de dicha ayuda y mejorar su eficiencia, reduciendo los riesgos de solapamientos y coordinando su control. Se trata de un ámbito que requiere planificación, control y un planteamiento estratégico a largo plazo. A lo largo de los años también la UE se ha confirmado como una potencia en el ámbito de la gestión civil de crisis, siendo la ayuda humanitaria una de las áreas en las que desarrolla una actuación destacada. En base a una actividad ya demostrada, el Tratado de Lisboa, tal y como hacía también el Tratado constitucional, procede a dedicar un artículo a la política europea de ayuda humanitaria como base jurídica que le permitirá celebrar acuerdos con los países afectados. Sus acciones deberán respetar los principios del derecho internacional y los principios de imparcialidad, neutralidad y no discriminación.

Véase la comunicación de la Comisión “Europa en el mundo, propuestas prácticas para lograr la mayor coherencia, efectividad y visibilidad”, COM (2006) final, de 8 de junio de 2006.

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Las acciones de la Unión en el ámbito de la ayuda humanitaria tienen por objeto prestar asistencia y socorro a las poblaciones de los terceros países víctimas de catástrofes naturales o de origen humano y protegerlas, para hacer frente a las necesidades humanitarias resultantes de estas diversas situaciones. También se prevé la creación de un “Cuerpo voluntario europeo de ayuda humanitaria” para que los jóvenes puedan aportar sus contribuciones comunes a las acciones de ayuda humanitaria de la Unión. También aquí las competencias de la Unión y las de los Estados miembros deben complementarse y reforzarse mutuamente, siendo esencial la adopción de medidas de coordinación por parte de la Comisión. VIII LA COMPETENCIA DE LA UNIÓN EN MATERIA DE PESC-PCSD Más allá de la gran proclamación de una amplia competencia de la Unión en materia PESC (artículo 11 TUE), persisten muchas restricciones que muestran la enorme sensibilidad de la materia para los Estados miembros y el tipo de competencia se sigue formulando de forma extremadamente vaga, aunque pueda tener cabida dentro de un formulación amplia de la categoría de competencias compartidas, que incluya las competencias de cooperación. La amplia formulación de la PESC a nivel de competencias y objetivos de la Unión se explica por el hecho de que la estructura institucional sigue siendo principalmente intergubernamental y sigue prevaleciendo la unanimidad en la toma de decisiones, excepto en cuestiones de procedimiento en donde impera la mayoría de los miembros del Consejo. El límite fundamental es la exigencia de unanimidad en una Unión a 27 Estados (artículo 24 y 31 del TFUE), pues la mayoría cualificada sólo se aplica en relación a la ejecución de las decisiones adoptadas por el Consejo Europeo o por el Consejo y en relación a las decisiones expresamente previstas en el artículo 31.2 del TUE , habiéndose incluso aquí previsto un cierto “freno de emergencia” por motivos vitales y explícitos de política nacional. Sin embargo, también se han previsto mecanismos de flexibilidad y así, por ejemplo, el Consejo europeo puede adoptar por unanimidad una decisión que establezca la posibilidad de que el Consejo se pronuncie por mayoría cualificada en otros casos no previstos expresamente en el artículo 31.2 TUE , excepto si tales decisiones tienen repercusiones en el ámbito militar o de la defensa. Ciertamente la abstención constructiva puede ayudar a reducir los efectos negativos de la unanimidad, pero los Estados miembros deberían tener una actitud general de no oposición hacia las propuestas de la Unión, a menos que estuvieran en juego sus intereses vitales y en tal caso, deberían dar explicaciones de los mismos. También se ha previsto que un Estado miembro puede acompañar su abstención de una declaración

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formal y, en tal caso, no estará obligado a aplicar dicha decisión, pero admite que sea vinculante para la Unión. Persisten muchos recelos que conducen a una falta de voluntad política de crear una verdadera política exterior común, pero las mejoras institucionales, el servicio de acción exterior y las flexibilidades incorporadas pueden permitir avanzar progresivamente en la definición de enfoques comunes frente a los principales problemas internacionales y deben consultarse antes de emprender acciones unilaterales que puedan perjudicar los intereses comunes, sin que el Tratado de Lisboa garantice la efectividad de una verdadera política exterior de la Unión, pues ello exigiría disponer de procedimientos y recursos adecuados. La PESC y la PCSD mantienen su especificidad en relación a todas las demás políticas europeas y por ello se ha optado por mantener dos tratados en lugar de uno sólo 60. Tales cautelas muestran una falta de voluntad política y la actuación conjunta o colectiva en el escenario internacional depende de la voluntad política y de la solidaridad entre los EEMM, pero algunos Estados siguen considerando la PESC el núcleo fundamental de la soberanía nacional y ello explica las contradicciones que persisten en las relaciones internacionales. En este ámbito, la articulación de las competencias entre la Unión y sus Estados se formula en términos de obligaciones positivas y prohibiciones. Dentro de las obligaciones de los Estados hallamos las de apoyar activamente y sin reserva en un espíritu de lealtad y de solidaridad mutua y la de respetar las acciones de la Unión. Dentro de las prohibiciones, la de abstenerse de acciones contrarias a los intereses de la Unión o susceptibles de perjudicar su eficacia. La PCSD es uno de los ámbitos que incorpora mayores novedades y significativos avances que demuestran una mayor voluntad política por conseguir que sea realmente operativa y eficaz, cambios que mayoritariamente fueron ya incorporados en el Tratado Constitucional

. Los cambios en este ámbito se aceleraron especialmente tras la

asunción por el Consejo Europeo de Bruselas (2003) del llamado documento Solana

Como señalan Irene BLÁZQUEZ NAVARRO y Carlos ESPÓSITO MASSICCI en relación al Tratado Constitucional “la tipología de actos a través de los que se desarrollaría la Política exterior revela la síntesis operada entre la unificación competencial de la Unión y la preservación de las singularidades intergubernamentales propias de la PESC”, en “El control jurisdiccional de la PESC en el Tratado Constitucional”, El futuro de la acción exterior de la Unión Europea, Op.cit, p. 156 61

Entre los diferentes autores que han analizado la PESD véase por ejemplo Ramón GARCÍA PEREZ, “La PESD en el Proyecto de Tratado Constitucional”, en J. Pueyo (ed), Constitución y Ampliación de la Unión Europea, op.cit., pp.259-312; Consuelo Ramon Chornet (coord..), La Política de Seguridad y Defensa en el Tratado Constitucional, Tirant lo Blanch-Instituto Universitario Gutiérrez Mellado, Valencia, 2005; Alfonso GONZÁLEZ BONDÍA: “La constitucionalización de la seguridad y defensa en la nueva Unión Europea: singularidad versus coherencia”, en ESTEVE, F. Y PI, M. (ed.), La proyección exterior de la Unión Europea...”,op. Cit, pp. 159-173.

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“Una Europa segura en un mundo mejor: estrategia europea de seguridad”

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, lo que

demuestra que sin necesidad de grandes reformas legales se puede avanzar en su concreción y consolidación. Dicha política debe ofrecer a la Unión una capacidad operativa basada en medios civiles y militares y se apoya en las capacidades proporcionadas por los Estados miembros. Las reformas persiguen potenciar las capacidades defensivas y militares de la Unión, incrementando su autonomía en situaciones de crisis o de amenaza a la paz y la seguridad internacional. En cualquier caso, las reformas incluidas en el Tratado de Lisboa suponen la codificación de medidas o de compromisos ya existentes, incluso antes de la adopción del Tratado constitucional. Ello se concreta en la ampliación de las misiones Petersberg que pueden incluso vincularse a la lucha anti-terrorista y en la creación de la Agencia Europea de Defensa. Ciertamente las fórmulas de desarrollo de determinados aspectos de la PESC pueden llegar a ser muy variadas, desde la utilización de los instrumentos más generales de la abstención constructiva o la puesta en marcha de una cooperación reforzada, hasta los más específicos de la PCSD, como los “Grupos operativos o de combate” creados a partir de coaliciones coyunturales de Estados con la voluntad de realizar determinadas misiones en nombre de la UE o las “Cooperaciones estructuradas permanentes” 63. Parece cada vez más cercana la creación de una cooperación estructurada permanente entre Estados miembros dotados de capacidad militar y voluntad política de unirse

(artículo 27 TUE) que permanecerá abierta a todos los Estados que se

comprometan a desarrollar sus capacidades de defensa, a participar en los programas europeos de equipos de defensa y en la “Agencia europea de defensa” y a estar en condiciones de aportar como máximo en el 2010, unidades de combate específicas para las misiones previstas. Ello puede comportar una divergencia de actuaciones y fórmulas que pueden llegar a perjudicar la unidad y coherencia de la acción exterior de la Unión. Será pues necesario analizar, a partir del análisis de las decisiones, medidas y actos emprendidos, si realmente la mayor inversión en defensa que deriva de la puesta en marcha de una

“Una Europa segura en un mundo mejor”. Estrategia Europea de Seguridad, Bruselas 12 de diciembre de 2003. http://ue.eu.int/uedocs/cmsUpload/031208ESSIIES.pdf 63 Valentín BOU FRANCH: “Hacia una Política Europea de Seguridad y Defensa”, Cuadernos de Integración Europea, junio 2005, núm.1, pp. 45-69; Alfonso GONZÁLEZ BONDÍA: “La constitucionalización de la seguridad y defensa en la nueva Unión Europea: singularidad versus coherencia”, en ESTEVE, F. Y PI, M. (ed.), La proyección exterior de la Unión Europea...”, op. cit, pp. 159-173. 64

El protocolo 26 define las condiciones de aplicación de esta cooperación estructurada permanente establecida por el artículo 42 del Tratado de la Unión Europea.

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política conjunta de defensa, aún cuando sea a través de distintas fórmulas geométricas y numéricas, logra un fortalecimiento de la UE. El Tratado de Lisboa no habla de la definición progresiva de una política de defensa común, sino que se asume implícitamente su existencia y la obligatoriedad de poner a disposición de la Unión las capacidades civiles y militares de los Estados miembros para cumplir los acuerdos fijados para 2010 65. El nuevo Tratado reserva a la Agencia Europea de Defensa un puesto clave en el desarrollo de las capacidades nacionales en materia de defensa, especialmente en relación a los países que deseen participar en la cooperación estructurada permanente, lo que exigirá una cooperación más estrecha en materia de defensa. La Agencia Europea de Defensa aparece como el instrumento idóneo para suplir las actuales carencias de capacidades entre los Estados miembros y para evaluar el respeto de los compromisos adquiridos

. Su función ya no se

circunscribe a la gestión de crisis, sino que queda abierta a cualquier capacidad de defensa o militar que se preciso En los últimos años cabe destacar los avances que en el área de seguridad y defensa se están realizando y los objetivos fijados para 2010 para conseguir el reforzamiento de las capacidades de la UE en relación con la respuesta temprana, el despliegue rápido y el desarrollo simultáneo de varias misiones con diferentes grados de complejidad 67. La cláusula de defensa mutua y de solidaridad del Tratado de Lisboa plantea un nuevo escenario donde las cuestiones de autonomía en la obtención de medios para garantizar la seguridad pierden interés y se desdibujan a favor de otras cuestiones como la competencia y la eficacia 68. La solidaridad no sólo se prevé que pueda ejercerse hacia el exterior en situaciones de emergencia sino también se ha previsto una actuación conjunta solidaria en caso de que un Estado miembro sea objeto de un ataque terrorista o sea víctima de una catástrofe natural o de origen humano, ello ya no formaría parte de la noción de ayuda humanitaria sino de la cláusula de solidaridad, también incluida en el artículo 222 TFUE. 65

El artículo 28A del Tratado de Lisboa señala: “ Los Estados miembros se comprometen a mejorar progresivamente sus capacidades militares. La Agencia en el ámbito del desarrollo de las capacidades de defensa, la investigación, la adquisición y el armamento (en lo sucesivo denominada “Agencia Europea de Defensa”) determinará las necesidades operativas, fomentará medidas para satisfacerlas, contribuirá a definir y, en su caso, a aplicar cualquier medida oportuna para reforzar la base industrial y tecnológica del sector de la defensa, participará en la definición de una política europea de capacidades y de armamento y asistirá al Consejo en la evaluación de la mejora de las capacidades militares”. 66 Carlos MARTÍ SEMPERE: “La Agencia Europea de Defensa tras el Tratado de Lisboa”, www.realinstitutoelcano.org, Area: Seguridad y Defensa- ARI Nº 33/2008, de 28/03/2008 67

Véase Alicia CEBADA ROMERO, “Crónica sobre la Acción Exterior de la Unión Europea”, Revista Electrónica de Estudios Internacionales (2005), www.reei.org, p. 2. 68

Carlos MARTÍ SEMPERE, “ La Agencia Europea de Defensa tras el Tratado de Lisboa”, op.cit,

p. 7

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En tal supuesto, la Unión se compromete a movilizar todos los instrumentos de que disponga, también los medios militares puestos a su disposición por los Estados, para prevenir la amenaza terrorista dentro de los Estados, para proteger las instituciones democráticas y la población civil de posibles ataques terroristas y para prestar asistencia en el territorio de un Estado miembro, a petición de sus autoridades políticas, en caso de ataque terrorista o en caso de catástrofe natural o de origen humano. Dicha obligación de ayuda y asistencia se incluye sin cuestionar el estatuto de los Estados tradicionalmente “neutros” y toda la política presupone el pleno respeto a las obligaciones de la OTAN. A pesar de las críticas que se suelen formular en relación a la PESC, cabe considerar que las estrategias de la Unión suelen tener a medio y largo plazo una innegable capacidad transformadora de ciertas sociedades, pero se requiere tiempo y dinero. Pero en cambio, cuando aparecen crisis imprevistas, el multilateralismo o el derecho internacional deja paso a alianzas tradicionales o incluso al uso de la fuerza y entonces aparecen todas las debilidades de la Unión como consecuencia de la falta de acuerdos entre sus Estados miembros, especialmente si una decisión resulta contraria a los intereses de los Estados Unidos. No parece que el Tratado de Lisboa resuelva la incapacidad de lograr una actuación efectiva de la Unión ante posibles situaciones de crisis que requieran una actuación rápida y eficaz. El artículo 40 TUE prevé que la ejecución de la PESC no afectará a la aplicación de los procedimientos y al alcance respectivo de las atribuciones de las instituciones para el ejercicio de las competencias mencionadas en el artículo 3 a 6 del TFUE, pero ello comportará medidas de difícil delimitación. También habrá que ver si se logra mejorar la interconexión entre la PESC y los demás ámbitos de la acción exterior a pesar de sus diferencias procedimentales, institucionales y sustantivas. Para ello es necesario su coordinación para que puedan realmente responder a los objetivos estratégicos de la acción exterior común y evitar consecuencias contradictorias. Ello debe concretarse en que las diferentes acciones permitan capitalizar mejor las inversiones económicas y políticas de la acción exterior, pues no deja de ser artificial que, por ejemplo, siga apareciendo la política de cooperación al desarrollo como desvinculada de los objetivos estratégicos diseñados en el marco de la PESC. IX EL REFORZAMIENTO DEMOCRÁTICO DE LA ACCIÓN EXTERIOR DE LA UNION PERO EL INSUFICIENTE CONTROL DEMOCRÁTICO Y JURISDICCIONAL DE LOS ACUERDOS PESC Uno de los aspectos relevantes es analizar si se han fortalecido los mecanismos de control democrático y jurisdiccional de la acción exterior, es decir si se han ampliado los

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poderes de intervención y control del Parlamento Europeo y/o de los parlamentos nacionales en relación a las decisiones adoptadas en materia de relaciones exteriores y si tales decisiones se hallan, en mayor medida, sujetas al control de interpretación y de legalidad del TJCE. En cualquier caso, los acuerdos internacionales concluidos por la Unión en el marco del TFUE van a diferir de los del TUE en cuanto a la forma en la que se insertan en el marco jurídico estatal, en cuanto a los efectos que producen en este marco y en cuanto al procedimiento de celebración

. Así pues, los acuerdos concluidos en el marco del

TFUE se van a insertar automáticamente tanto en el ordenamiento europeo como en los ordenamientos internos con un rango jerárquico inferior a los Tratados constitutivos pero situándose por encima del derecho derivado y de los derechos nacionales, al ser vinculantes tanto para las Instituciones comunitarias como para los Estados miembros. En cambio, no se afirma que los acuerdos PESC sean vinculantes para los Estados miembros, y un compromiso más ambiguo se deriva de varias expresiones como “los Estados miembros apoyarán activamente y sin reservas la política exterior y de seguridad de la Unión, con espíritu de lealtad y solidaridad mutua y respetarán la acción de la Unión en éste ámbito” “se abstendrán de toda acción contraria a los intereses de la Unión..”(artículo 24.3 TUE ), en cambio de las “acciones operativas”, previstas en el artículo 28.1 TUE , sí se dice expresamente que son vinculantes para los Estados miembros. En todo caso, cabe considerar que los limitados efectos jurídicos de las decisiones PESC debilitan la credibilidad y la unidad de la acción exterior de la Unión, pues los Estados pueden mantener sus propias políticas internas sin mecanismos realmente eficaces de control o de eventual sanción. En cuanto a la intervención del Parlamento Europeo, si bien ya participa actualmente en la adopción de muchos acuerdos externos del primer pilar exigiéndose su dictamen conforme, ello no ocurre en relación a los acuerdos comerciales. Dicha anomalía quedaría corregida mediante la reforma incluida en el artículo 207 TFUE referida a la política comercial, pues deberá utilizarse el procedimiento legislativo ordinario que exige el acuerdo del Parlamento y del Consejo, cuando en el momento presente el Parlamento a penas interviene en la definición de la política comercial 70.

69 Véase en relación a la situación referida al Tratado de Niza y al Tratado Constitucional: A. CEBADA ROMERO: “Análisis reciente de la práctica convencional de la Unión Europea. Cambios introducidos en el procedimiento convencional por el Tratado Constitucional de la UE”, Gaceta Jurídica de la UE y de la competencia, sept/oct 2004, n. 233, pp. 3-17. 70

En la práctica se aplica el procedimiento Westerterp, recogido en el Reglamento interno del Parlamento Europeo y que le confiere cierto poder de información y opinión, pero su rol es marginal.

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En cambio, sigue sin a penas intervenir en la conclusión de los acuerdos del segundo pilar. La necesidad de que el Parlamento Europeo pueda participar en la aprobación y en el control de la legalidad de los acuerdos PESC, se constata claramente a fin de evitar, por ejemplo, posibles atentados a los derechos humanos y a las libertades fundamentales. Ello se constata en la sentencia de 30 de mayo de 2006 por la que el TJCE anuló el acuerdo entre la Comunidad Europea y los Estados Unidos 71 que imponía a los transportistas aéreos europeos la obligación de dejar que la oficina de aduanas pudiera acceder por medios electrónicos a los datos pertinentes de los pasajeros propios de cada compañía que se obtienen cuando proceden a la reserva del viaje. El TJCE consideró que la Comunidad no era competente para concluir dicho acuerdo y que debía utilizarse otra base jurídica para autorizar la utilización de datos comerciales con fines de seguridad pública. A raíz de dicha sentencia, se concluyó un nuevo acuerdo el 23 de julio de 2007

en base a los artículos 24 (PESC) y 38 (CPJP) TUE, y obviando el

procedimiento previsto en el artículo 42 TUE, el Consejo evitó someterse a un procedimiento de codecisión con el PE y también se sustrajo al control jurisdiccional del TJCE. En una posición intermedia, el nuevo artículo 39 TUE/PESC prevé que el Consejo adopte una decisión sobre protección de las personas físicas respecto del tratamiento de datos de carácter personal por los Estados miembros, cuyo respeto estará sometido al control de “autoridades independietes”. Pero a pesar de ser altamente recomendable que se procediera a asociar al Parlamento Europeo a la negociación de los acuerdos PESC, especialmente para evitar violaciones de derechos fundamentales, el Tratado de Lisboa no avanza mucho en este ámbito. El artículo 36 TUE tan sólo prevé que el Parlamento puede hacer preguntas o formular recomendaciones al Consejo y al Alto Representante de la Unión y no se incluye ningún control democrático efectivo sobre los acuerdos PESC interpretación de los artículos 24

. Así, de la

y 37 TUE se desprende que los acuerdos

internacionales concluidos en los ámbitos PESC serán definidos y aplicados por el Consejo Europeo y el Consejo, quedando expresamente excluida la adopción de actos legislativos y se prevé una intervención claramente marginal tanto del Parlamento Europeo como de la Comisión. Así por ejemplo sólo en temas concretos como en relación a la organización y funcionamiento del servicios europeo de acción exterior, se exige decisión del Consejo que deberá pronunciarse a propuesta del Alto Representante, 71 Dicho asunto hacía referencia al tratamiento y transferencia de datos PNR (Passenger Name Record) por parte de los transportias aéreos a las oficinas de aduanas. 72

DOUE L 204, de 4 agosto 2007, pp.16-25

Véase Pierre-Alexandre ROYER, “Les accords externes européens: les limites de l’ engagement conventionnel de l’ Union européenne”, Revue du Droit de l´Union Européenne , 2007, núm 4, p. 892

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previa consulta al Parlamento Europeo y previa aprobación de la Comisión 74 y tan sólo se mantiene la práctica actual en el sentido de que el Alto Representante proceda a consultar periódicamente al Parlamento Europeo sobre los aspectos principales y las opciones fundamentales de la PESC-PCSD y le informe de su evolución 75. Ello supone una intervención muy limitada que le impide controlar realmente las decisiones del Consejo en este ámbito y seguirá sin poder controlar si tales acuerdos vulneran o no los derechos fundamentales de los ciudadanos, y ello contrasta con la voluntad de extender la protección de los derechos fundamentales como objetivo central de la Unión en el mundo 76. Es sabido que el principio de atribución rige la delimitación de las competencias de la Unión, pero su ejercicio se rige por los principios de subsidiariedad y proporcionalidad, ambos sujetos al control jurisdiccional. El principio de proporcionalidad, que modula la intensidad de la acción prevista, siempre está presente en relación a la adopción de todo tipo de actos jurídicos, mientras que el principio de subsidiariedad, que exige una justificación de la necesidad, idoneidad y consecuencias, rige exclusivamente en los ámbitos que no sean de su competencia exclusiva 77 aplicándose tanto en el ámbito de las competencias compartidas como en el de las acciones de apoyo, coordinación o complemento. Como anexo al Tratado de Lisboa aparece un nuevo Protocolo sobre la aplicación de los principios de subsidiariedad y proporcionalidad, que se centra principalmente en los aspectos procedimentales y muy especialmente en el nuevo papel que se otorga a los parlamentos nacionales en el control de la aplicación del principio de subsidiariedad, convirtiéndose en un concepto más político que jurídico

pero cuya

novedad se sitúa en la posibilidad de activar el mecanismo de alerta temprana

Artículo 27.3 TUE

Artículo 36 TUE

, sin

Ello afortunadamente cambia totalmente en el ámbito de la cooperación judicial y policial en materia penal, pues el Tratado de Lisboa establece que, excepto en el supuesto que un acuerdo afecte exclusivamente el ámbito de la PESC, el Consejo debe adoptar la decisión de conclusión de un acuerdo tras la aprobación del Parlamento Europeo, previendo su plena participación en la negociación y adopción de tales acuerdos internacionales. 77

Para la correcta aplicación de dichos principios se debe tomar en consideración el Protocolo sobre la aplicación de los principios de subsidiariedad y proporcionalidad que otorga un nuevo protagonismo a los Parlamentos nacionales para vigilar el respeto de los mismos a través del mecanismo llamado de “alerta temprana”. 78

Véase Hervé BRIBOSIA, “ Subsidiarité et répartition des compétences entre l’ Union et ses États membres dans la Constitution européenne” Revue du Droit de l’Union Européenne, núm 1, 2005, p. 53 79

Véase Protocolo 2 sobre la aplicación de los principios de subsidiariedad y proporcionalidad, enunciados en el artículo 5 del TUE en relación a la adopción de los actos legislativos. La novedad del tratado de Lisboa prevista en el apartado 3 del artículo 7 refuerza los efectos de las intervenciones de los parlamentos nacionales en el sentido de que, si representan al menos la mayoría simple de los votos atribuidos a los Parlamentos nacionales, la propuesta deberá volverse

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embargo dicho control no se aplicará a los acuerdos que sean de competencia exclusiva de la Unión ni tampoco a los acuerdos concluidos en el ámbito de la PESC, en la medida en que no puedan considerarse como “actos legislativos” (Artículo 24 TUE/PESC). La competencia del TJCE para interpretar y controlar la legalidad de los acuerdos mixtos tampoco es un tema plenamente resuelto, aunque a partir de las sentencias Haegeman

y Demirel

se afirmó que los acuerdos mixtos forman parte de la

competencia interpretativa del TJCE, considerándose actos adoptados por los órganos comunitarios, habiendo precisado en la sentencia Dior

y Merck

la necesidad de

proceder a una interpretación uniforme de determinados preceptos como corolario de la obligación de cooperación leal. Sin embargo, dicha competencia no se proclama de forma general, sino que se vincula al reparto de competencias entre los Estados miembros y la Comunidad y ello obliga a averiguar en cada caso si la Unión ha desarrollado sus atribuciones de forma suficiente a partir de examinar el alcance de la legislación existente. Se trata de una situación que, en ocasiones, puede adolecer de falta de previsibilidad y generar cierta inseguridad jurídica, poniendo a veces el peligro la unidad y coherencia de la interpretación de los acuerdos externos

pero es

precisamente la consecuencia que se deriva de una situación en la que la competencia sea compartida. Así por ejemplo, en relación a la interpretación del Acuerdo ADPIC (acuerdo mixto) el TJCE afirma su competencia “para definir las obligaciones que la Comunidad ha asumido de este modo y para interpretar las disposiciones del Acuerdo ADPIC a estos efectos”. Pero cuando se trata de un ámbito en el que la Comunidad aún no ha legislado y por consiguiente es competencia de los Estados miembros, no rige el derecho comunitario y por ello serán los ordenamientos jurídicos internos los que determinarán la eventual invocabilidad de las disposiciones incluidas en los acuerdos mixtos 85.

a estudiar. Tras este nuevo estudio, la Comisión podrá decidir mantener, modificar o retirar la propuesta y eventualmente deberá justificar su mantenimiento y después el legislador de la Unión (Parlamento Europeo y Consejo) deberá tener en cuenta su dictamen motivado en el procedimiento. 80

Sentencia del TJCE de 30 de abril de 1974, asunto 181/73, Rec. p. 449

Sentencia del TJCE de 30 de septiembre de 1987, asunto 12/86, Rec. p. 3719 (punto 7)

Sentencia del TJCE de 14 de diciembre de 2000, asuntos C-300/98 y C-392/98 “Dior y otros”, Rec. p. I-11307 83

Sentencia del TJCE de 11 de septiembre de 2007, asunto C-431/05 “Merck Genéricos” (no publicada). 84 Véase las críticas del Abogado General Dámaso RUIZ-JARABO COLOMER de 23 de enero de 2007, asunto C-431/05, “Merck” (punto 75). 85

En el asunto “Merck” op.cit, el TJCE constató que la Comunidad todavía no había ejercido sus competencias en el ámbito de las patentes o que su ejercicio había sido, hasta la fecha, insuficiente y de ello dedujo que “en la fase actual de la evolución del derecho comunitario, los

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El Tratado de Lisboa mantiene algunos aspectos de la PESC fuera del control jurisdiccional del TJUE y en su artículo 275.1 TFUE se establece con claridad que “El TJUE no será competente para pronunciarse sobre las disposiciones relativas a la PESC ni sobre los actos adoptados sobre la base de ésta” y el 24 TUE se dice expresamente que no tendrá competencia respecto de estas disposiciones “con la salvedad de su competencia para controlar el respeto del artículo 40 TUE y para controlar la legalidad de determinadas decisiones contempladas en el párrafo segundo del artículo 275 del TFUE”. A tal fin, el Tribunal sólo podrá pronunciarse sobre los recursos de anulación previstos para el control de legalidad de las decisiones adoptadas por el Consejo que establezcan medidas restrictivas frente a personas físicas o jurídicas y en base al artículo 40 TUE, el Tribunal seguirá siendo competente para vigilar y analizar que la ejecución de la PESC no afecte la aplicación de los procedimientos y el alcance de las atribuciones de las instituciones para el ejercicio de las competencias mencionadas en el TFUE y viceversa. Únicamente se ha previsto que, en el marco del mecanismo de “constatación de la existencia de una violación grave de los valores de la Unión” (artículo 7 TUE), el Tribunal pueda pronunciarse sobre la legalidad de un acto adoptado por el Consejo Europeo o por el Consejo, solamente a petición del Estado miembro objeto de la constatación ( Artículo 269TFUE). Sin embargo, el artículo 218 TFUE abre la posibilidad de que un Estado Miembro, el Parlamento Europeo, el Consejo o la Comisión pueda pedir un dictamen al TJCE sobre la compatibilidad con los Tratados de “cualquier acuerdo previsto” (competencia consultiva) y en caso de dictamen negativo, el acuerdo no podrá entrar en vigor, salvo que se modifique el acuerdo o se revise el Tratado. Así se ha previsto un control preventivo y objetivo referido todos los acuerdos y ello supone una mejora sobre el control de los acuerdos PESC, que no se extiende a las decisiones PESC

Ciertamente, a pesar que las decisiones vinculadas a la PESC suelen constituir temas sensibles de naturaleza esencialmente política, que deben ser tratados con discreción y con una gran dosis de flexibilidad, y que los actos PESC no suelen ser actos legislativos ni el contenido de sus disposiciones suele reunir los requisitos para producir efecto directo 87, su exclusión de la competencia del TJCE impide su garantía jurídica 88 y una Estados miembros tienen la competencia principal, éstos pueden reconocer o no un efecto directo a esta disposición” (punto 46 y 47). 86

Véase las consideraciones formuladas por Magdalena MARTÍN MARTÍNEZ e Isabel LIROLA DELGADO, “Aspectos jurídico-constitucionales de la Acción Exterior de la Unión Europea en el Tratado por el que se establece una Constitución para Europa: ¿reformulación o reinvención?, El futuro de la Acción exterior de la Unión Europea, op.cit, pp.46-49 87

Véase en este sentido Magadalena MARTÍN MARTÍNEZ e Isabel LIROLA DELGADO, “Aspectos jurídico-constitucionales de la Acción Exterior de la Unión Europea en el Tratado por el

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Unión de derecho no puede excluir dicho ámbito de un cierto control jurisdiccional, control que debería ampliarse especialmente en relación a la garantía de protección de los derechos fundamentales. X. CONSIDERACIONES FINALES El Tratado de Lisboa adopta el modelo de reparto de competencias previsto por el Tratado Constitucional y procede a la codificación de la principal jurisprudencia del TJCE manteniendo, en sus principios y funcionamiento, unas características similares al sistema actual de reparto de competencias entre la Unión y sus Estados miembros. A pesar de que hay ciertos avances y mejoras dignas de salvaguardar, debe señalarse que no se han alcanzado los objetivos previstos ni en la Declaración de Niza ni en la Declaración de Laeken, especialmente en relación a la voluntad de simplificar y clarificar las competencias de la Unión. Si el modelo actual de competencia es flexible y ambiguo, el nuevo también mantiene un alto grado de flexibilidad y ambigüedad a pesar de sistematizar las competencias incluidas. Persisten ciertas dudas en relación tanto al alcance y efectos de las competencias exclusivas, como a la tipología de las compartidas y en relación a los límites de las competencias de apoyo, coordinación y complemento, dudas que se acrecientan cuando se plantea la vertiente externa de cada una de ellas. Aunque aparentemente el concepto de las competencias exclusivas queda precisado en sus consecuencias jurídicas al imponer límites a la actuación de los Estados, cuando se trata de abordar la exclusividad de las competencias implícitas para concluir acuerdos externos, tal claridad desaparece, pues se ha codificado una jurisprudencia extremadamente compleja y la separación entre los acuerdos que mantienen como competencia exclusiva de la Unión y aquellos que se mantienen como competencia compartida, generará sin duda nuevos conflictos competenciales. En relación a las materias incluidas en la nueva categoría competencial de “apoyo, coordinación y complemento”, el objetivo principal ha sido el de limitar la actuación de la Unión, creemos que de forma excesiva ante un futuro incierto. Por otra parte, las competencias compartidas se configuran como ámbito en el que la intervención de la Unión puede ser muy variada y de distinta intensidad, sin que los diferentes subgrupos de competencias se hayan sistematizado de forma adecuada.

que se establece una Constitución para Europa: ¿reformulación o reinvención?, El futuro de la acción exterior de la Unión Europea, p.43 88

Tal y como señala J. PUEYO LOSA: “El Tribunal de Justicia y el futuro constitucional de la Unión Europea”, en PUEYO LOSA, J. (dir.), Constitución y ampliación de la Unión Europea. Crisis y nuevos retos, Tórculo, Santiago de Compostela, 2004, pp. 156-157.

Esteve García - Alcance de las competencias externas de la Unión Europea en el Tratado de Lisboa

En su vertiente externa, la principal novedad es la ampliación de la noción de política comercial a las inversiones, servicios y propiedad intelectual y su calificación como competencia exclusiva, a pesar de mantener la exigencia de unanimidad en los ámbitos más sensibles y en relación al desarrollo de la PESC, los avances más significativos se constatan en el ámbito de la defensa, pero sigue siendo deficiente su control democrático y jurisdiccional. En definitiva, aunque las posibilidades de actuación son muchas en el ámbito PESC y PCSD, los resultados dependerán de la voluntad política de los Estados, quienes deberán apoyar activamente y sin reservas la PESC y deberán respetar la acción de la Unión. Pero más allá de este compromiso, no se han establecido suficientes instrumentos de vigilancia o control de las infracciones en este ámbito. Previsiblemente, cuando entre en vigor el Tratado de Lisboa, la Unión no podrá evitar que sigan apareciendo problemas de eficacia y falta de credibilidad de las propuestas o declaraciones de la Unión. En todos los ámbitos en los que se mantiene la unanimidad, el bloqueo seguirá siendo el principal problema y sólo determinadas crisis profundas podrán llegar a impulsar el cambio de la unanimidad por la mayoría cualificada o el desarrollo de ciertas cooperaciones reforzadas o estructuradas. Así pues, a pesar de haberse introducido un poco más de flexibilidad en los procedimientos decisorios, la unanimidad sigue planeando en la medida en que cada Estado miembro puede, por motivos vitales y declarados de política nacional, oponerse a la adopción por una mayoría especial de una decisión europea. A pesar de los recelos persistentes, es importante que se haya previsto que cuando el TFUE o el título V del TUE dispongan que el Consejo deba pronunciarse por unanimidad, el Consejo Europeo podrá adoptar una decisión que autorice al Consejo a pronunciarse por mayoría cualificada en dicho ámbito o en dicho caso, excepto en relación a las decisiones que tengan repercusiones militares o en el ámbito de la defensa. En un mundo cambiante, evolutivo y cada vez más interdependiente, quizás la voluntad de delimitar de forma más clara las competencias resulta una misión imposible o incluso un objetivo inadecuado. La gran tarea pendiente es la de buscar nuevos instrumentos de colaboración y coordinación entre los diferentes niveles de poder local, regional, central y europeo y una verdadera estrategia conjunta que para cada objetivo se alcance a partir de la suma de esfuerzos en lugar de mostrar discursos contradictorios o con frecuencia tan sólo un protagonismo inútil.