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Tribunal Supremo (Sala de lo Contencioso-Administrativo, Sección 2ª).Sentencia de 18 octubre 1994RJ\1994\7583
Tribunal Supremo (Sala de lo Contencioso-Administrativo, Sección 2ª). Sentencia de 18 octubre 1994 RJ\1994\7583 RECURSO DE CASACION: Legitimación. RECURSO CONTENCIOSO-ADMINISTRATIVO: Sentencias: incongruencia: inexistencia; anulación de preceptos de Ordenanzas Fiscales sin que se fije su nueva redacción: vulneración de normas procesales inexistente. TRIBUTOSELEMENTOS COMUNES, ESTRUCTURALES Y DE PROCEDIMIENTO: Concepto de tasa: distinción entre tasas y precios públicos municipales. PRECIOS PUBLICOS (De los municipios): Hecho imponible: prestación de servicios que no sean de solicitud o recepción obligatoria: existencia: abastecimiento domiciliario de agua potable: ausencia de norma que imponga la solicitud del suministro municipal o impida proveerse de agua por otros medios: anulación de Ordenanza improcedente. TASAS MUNICIPALES Y DE OTROS ENTES LOCALES: Hecho imponible: requisitos y delimitación con los precios públicos: necesidad de concurrencia cumulativa de los requisitos de solicitud o recepción obligatoria y reserva en favor de las Entidades locales: abastecimiento de agua: reserva en favor de las entidades locales existente: solicitud obligatoria inexistente; Cuantificación: tasa de alcantarillado: estudio económico financiero del que resultan unos ingresos estimados superiores a los costes de mantenimiento: anulación procedente: examen de las partidas a incluir dentro del concepto de coste del servicio: inclusión de una previsión de superávit para constituir un fondo para inversiones futuras: improcedencia. ASTURIAS: Avilés.
Jurisdicción: Contencioso-Administrativa Recurso núm. 1782/1993 Ponente: Excmo Sr. ricardo enríquez sancho La Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Asturias dictó sentencia, de fecha 23 de febrero de 1993, parcialmente estimatoria del recurso promovido por don Juan José M. E. y otros contra la resolución del Pleno del Ayuntamiento de Avilés de 19 de diciembre de 1991, por las que se desestimaron las reclamaciones promovidas contra el acuerdo anterior de 17 de octubre de 1991 por el que se habían aprobado provisionalmente las Ordenanzas fiscales y reguladoras de los precios públicos para el año 1992, al tiempo que se aprobaban éstas definitivamente.El Tribunal Supremo estima el recurso de casación promovido por el Ayuntamiento de Avilés, casa la sentencia recurrida y estima en parte el recurso contencioso-administrativo, anulando las tarifas contenidas en la Ordenanza fiscal reguladora de la tasa de alcantarillado impugnada, y desestimando las demás pretensiones ejercitadas por los recurrentes. FUNDAMENTOS DE DERECHO PRIMERO.Por el Ayuntamiento de Avilés se interpone recurso de casación contra la Sentencia de la Sala de lo ContenciosoAdministrativo del Tribunal Superior de Justicia de Asturias de 23 febrero 1993 que estimó en parte el recurso interpuesto contra acuerdos de dicha Corporación por los que se aprobaban las Ordenanzas fiscales y reguladoras de los precios públicos para el ejercicio 1992 y se anulaban las Ordenanzas reguladoras de la tasa de alcantarillado y la del precio público por suministro domiciliario de agua, por resultar de los estudios realizados previamente a su elaboración que se habían calculado unos rendimientos por dichos ingresos que superaban los costes de mantenimiento de los respectivos servicios. SEGUNDO.Conforme al artículo 95.1.3.º de la Ley Reguladora de esta Jurisdicción ( RCL 1956\1890 y NDL 18435), alega la Corporación recurrente que la sentencia de instancia ha incurrido en quebrantamiento de las normas reguladoras de la sentencia contenidas en los artículos 84 de la Ley de esta Jurisdicción y 356 de la de Enjuiciamiento Civil (aunque del desarrollo del motivo resulta que el precepto a que quiere referirse es el 359 de dicha Ley) en concordancia con el 43 del de la Ley Jurisdiccional, porque se aduce que la sentencia no se corresponde con las pretensiones ejercitadas por las partes por cuanto no se hace
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Página 2 de 4 pronunciamiento alguno respecto al reconocimiento de situaciones jurídicas individualizadas que se interesaban, se anula parcialmente la Ordenanza Fiscal General pese a que la pretensión era de nulidad de todas las Ordenanzas y se anulan también en parte las reguladoras de la tasa de alcantarillado y del precio público por suministro domiciliario de agua potable. Ninguna de estas objeciones puede prosperar. Si la sentencia hubiera omitido el pronunciamiento relativo al reconocimiento de alguna situación jurídica individualizada en favor de los recurrentes en la instancia el interés para denunciarlo correspondería únicamente a los que obtuvieron la sentencia estimatoria y no a la Administración demandada, pero es que no se ha producido en este caso ninguna pretensión de aquel tipo sino una de anulación del acuerdo aprobatorio de las Ordenanzas y respecto a él, es claro que ninguna incongruencia se produce si, por estimación parcial de la pretensión ejercitada, se anulan sólo en parte los actos impugnados. A propósito de la Ordenanza Fiscal General ha de advertirse que pese a la imprecisa redacción del fallo de la sentencia de instancia, a falta de alguna solicitud de aclaración que habría resultado muy conveniente, aquél ha de interpretarse en concordancia con los Fundamentos Jurídicos que han conducido a él, y del examen de todo ello resulta que no se imputaron a aquella Ordenanza otros defectos que los producidos durante su tramitación y que han sido rechazados en el Fundamento Jurídico Segundo de dicha resolución, por lo que la anulación que el fallo contiene no puede extenderse a esa Ordenanza sino a las reguladoras de la tasa de alcantarillado y precio público por suministro domiciliario de agua potable. Todo lo cual conduce a la desestimación del presente motivo de casación. TERCERO.También, conforme al artículo 95.1.3.º de la Ley de esta Jurisdicción, denuncia el Ayuntamiento de Avilés infracción de la norma reguladora de la sentencia establecida en su artículo 85 que establece que los fallos que dictaren las Salas de lo Contencioso-Administrativo en materia de Ordenanzas fiscales, si anulasen el acto objeto del recurso, deberán expresar concretamente la forma en que han de quedar redactados los preceptos impugnados y que, a juicio del recurrente, la Sala ha incumplido, puesto que la sentencia de instancia se limita a anular parcialmente las Ordenanzas impugnadas y a declarar que el suministro domiciliario de agua potable constituye una tasa y no un precio público y que los importes por dicha tasa, al igual que la relativa a la tasa por alcantarillado deberán reducirse hasta el importe máximo de los costes presupuestados. La interpretación de este artículo, recogido del 726.3 de la Ley de Régimen Local de 24 junio 1955 ( RCL 1956\74, 101 y NDL 611), ha de tener en cuenta la finalidad a que responde que no es otra que la de permitir la rápida vigencia de los nuevos preceptos de la Ordenanza sin más que su publicación inmediata, eludiendo el retraso que implicaría un pronunciamiento ordinario de anulación que remitiera otra vez a la Corporación municipal afectada, en ejecución del fallo, la repetición de un proceso de elaboración de la norma, especialmente complejo en aquella legislación pero en todo caso inevitablemente dilatorio. Es un precepto que amplía los poderes del Tribunal de lo Contencioso-Administrativo en cuanto le atribuye facultades que ordinariamente se ejercen por la vía indirecta de la vigilancia de los acuerdos que en ejecución del fallo dicte la Administración demandada por lo que, por esto mismo, no puede suponer un impedimento a la anulación de las Ordenanzas ilegales si la Sala no cuenta con elementos suficientes para proporcionar su adecuada redacción o si dada la naturaleza de lo debatido en el proceso es imposible conocer cuál sea aquélla, como sucede en todos los casos en que la Ordenanza se anula por defectos formales o, como ocurre en el supuesto ahora planteado, cuando de la evaluación de costes y rendimientos elaborada previamente a su aprobación, resultan unos rendimientos que superan a los costes, en función de las tarifas aprobadas, pero no existe dato alguno que permita determinar una reducción de tarifas que origine unos beneficios equivalentes a los costes. El propio artículo 19.2 de la Ley de Haciendas Locales [LHL ( RCL 1988\2607 y RCL 1989\1851)], citado por la Corporación recurrente, admite que en la impugnación de Ordenanzas fiscales puedan producirse simples resoluciones judiciales de anulación junto a otras en las que, además, se determine la nueva redacción de los preceptos impugnados, por lo que procede rechazar el motivo de casación indicado. CUARTO.Al amparo del artículo 95.1.4.º de la Ley de esta Jurisdicción formula el recurrente dos motivos de casación, por infracción, respectivamente, de los artículos 20.1 y 41,B) de la LHL que hemos de analizar conjuntamente pues ambos se dirigen a un mismo propósito, justificar que los recursos percibidos por la prestación del servicio por el abastecimiento domiciliario de agua potable constituyen un precio público y no una tasa como declara la sentencia de instancia; en relación con ellos la Corporación recurrente alude a una incorrecta interpretación de los artículos 25, 26 y 86 de la Ley de Bases de Régimen Local, 7/1985, de 2 abril ( RCL 1985\799, 1372 y ApNDL 205) y 38 y 128.2 de la Constitución ( RCL 1978\2836 y ApNDL 2875), aunque la cita de estos últimos es puramente retórica porque el primero de ellos no merece desarrollo alguno y el segundo se hace como respaldo del 86 de la citada Ley de Bases, cuya constitucionalidad, por otra parte, nadie había puesto en duda. El artículo 20.1 de la LHL define el hecho imponible en las tasas y la recurrente considera que la sentencia de instancia lo interpreta incorrectamente al entender que el suministro domiciliario de agua potable resulta incluido en su caracterización, y el artículo 41.B de la misma Ley describe, en forma paralela pero contrapuesta al anterior, en qué supuestos las contraprestaciones pecuniarias exigibles por la prestación de servicios o realización de actividades administrativas de la competencia municipal tiene la consideración de tasa. Aunque el encuadramiento de los distintos supuestos en una u otra categoría no siempre sea fácil y el error sobre ello pueda no ser relevante, sí lo es en aquellos casos en que existen diferencias en la regulación de cada uno de estos recursos municipales como sucede si para el establecimiento de los precios públicos se usa la facultad de delegación concedida por el artículo 48 de la LHL que está expresamente prohibida por el artículo 23.2.b) de la Ley 7/1985, de 2 abril para la aprobación de Ordenanzas fiscales o si, como ocurre en el tema planteado en este proceso, se considera que los rendimientos obtenidos superan el coste de mantenimiento del respectivo servicio, que es algo permitido para los precios públicos (artículo 45.1 LHL) pero prohibido en las tasas (artículo 24.1 LHL).
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Para que la prestación de un servicio público o la realización de una actividad administrativa de competencia local que se refiera, afecte o beneficie de modo particular al sujeto pasivo, sea considerada integrante del hecho imponible de tasas es preciso que concurran dos circunstancias, según el artículo 20.1 de la LHL: 1.ª Que aquéllos sean de solicitud o recepción obligatoria, y 2.ª Que no sean susceptibles de ser prestados o realizados por la iniciativa particular, por tratarse de servicios o actividades que impliquen manifestación de ejercicio de la autoridad o bien se trate de servicios públicos en los que está declarada la reserva en favor de las Entidades locales con arreglo a la normativa vigente. Por el contrario, el artículo 41,B LHL conceptúa como precios públicos las contraprestaciones pecuniarias satisfechas por la prestación de esos servicios o realización de actividades si no son de solicitud o recepción obligatoria o si son susceptibles de ser prestados por el sector privado por no implicar intervención en la actuación de los particulares o cualquier otra manifestación de autoridad o bien por no tratarse de servicios en los que esté declarada la reserva a favor de las Entidades locales con arreglo a la normativa vigente. La sentencia de instancia considera que el suministro domiciliario de agua potable por el Ayuntamiento de Avilés constituye una tasa porque se trata de un servicio «de carácter obligatorio, sin que sea susceptible de ser prestado por la iniciativa privada, según resulta de los artículos 25 y 26 de la Ley 7/1985 Reguladora de las Bases de Régimen Local y se reconocía en el artículo 212.21 del Real Decreto Legislativo 781/1986, de 18 abril ( RCL 1986\1238, 2271 y 3551)... al obedecer dicho suministro a una actividad que debe prestar la Administración Local, bien directamente o bien por concesión administrativa», a lo que se opone la Corporación recurrente alegando que aunque, conforme al artículo 26.1.a) de la Ley Reguladora de las Bases de Régimen Local, el abastecimiento domiciliario de agua potable sea uno de los servicios mínimos que debe prestar todo municipio ello no significa que su recepción sea obligatoria para el administrado y, de otra, que no puede considerarse un servicio reservado en favor de la Entidad local porque el Ayuntamiento de Avilés no ha tramitado el necesario expediente para su monopolización, conforme al artículo 86.3 de dicha Ley. La referencia contenida en la sentencia de instancia al artículo 212.21 del Texto Refundido de las disposiciones legales vigentes en materia de Régimen Local de 18 abril 1986 tiene poco interés porque como en aquella disposición no se contemplaba la categoría de los precios públicos incluye en la relación de supuestos que permiten exigir tasas muchos que, tras la LHL han de conceptuarse como determinantes de precios públicos. Tampoco parece muy correcta la cita que realiza la sentencia de instancia de los artículos 25 y 26 de la Ley 7/1985 para justificar que estemos en presencia de una tasa porque no todos los servicios para cuya gestión se atribuyen competencias a los Ayuntamientos, ni siquiera los servicios mínimos a que se refiere el artículo 26, tienen por qué determinar la exigencia de tasas si no se prestan en las condiciones que requiere el artículo 20.1 de la LHL como sucede sin duda alguna en los supuestos contemplados en el artículo 25.k), ll) y m) de dicha Ley. Tratándose el servicio de abastecimiento domiciliario de agua potable de un servicio mínimo impuesto por la ley a todo municipio para que su prestación diera lugar al devengo de una tasa se exigiría no sólo que se tratase de un servicio especialmente reservado en favor de la Entidad local respectiva sino que el administrado tuviera obligatoriamente que hacer uso de él, pues ambas condiciones han de producirse conjuntamente según el artículo 20.1 LHL. La Corporación recurrente aduce que el referido servicio no está expresamente reservado en su favor porque no ha adoptado, conforme al artículo 86.3 de la Ley 7/1985, de 2 abril el correspondiente acuerdo para su prestación en régimen de monopolio. Sin embargo la inexistencia de ese acuerdo y la posible concurrencia de la iniciativa privada en determinados y limitados suministros no priva al servicio de su cualidad de servicio mínimo municipal especialmente reservado a las Entidades locales por el artículo citado, sin que para ello se requiera ni su prestación en régimen de monopolio ni la instrucción de un expediente para acreditar la conveniencia u oportunidad de la medida, como sucede, conforme al artículo 86.1 de dicha Ley de todos los demás supuestos, no comprendidos en el número 3, en que las Entidades locales pretendan ejercer la iniciativa pública para la realización de actividades económicas, conforme al artículo 128.2 de la Constitución. La inexistencia de un expediente de monopolización del servicio sí afecta, en cambio, a la ausencia del otro requisito necesario para la producción del hecho imponible en la tasa, que se trate de un servicio de solicitud o recepción obligatoria para el particular. No existe norma alguna, como sucede con el servicio de alcantarillado, que imponga la solicitud del suministro municipal de agua potable o que impida al particular proveerse de ella por sí mismo si dispone de medios necesarios para ello por lo que la contraprestación exigida por el suministro debe encuadrarse no en la categoría de las tasas, como ha hecho la sentencia de instancia, sino en la de los precios públicos, como sostiene la Corporación recurrente, y en consecuencia debemos estimar el presente motivo de casación. QUINTO.En oposición al criterio de la sentencia de instancia que anuló las tarifas previstas en la Ordenanza reguladora de la tasa de alcantarillado por resultar que en el estudio económico-financiero elaborado previamente a su aprobación se estimaba que determinarían unos ingresos superiores en 15.747.488 pesetas a los costes calculados de mantenimiento del servicio, la Corporación recurrente alega infracción del artículo 24.1 LHL en relación con el artículo 31.2 de la Constitución y 61.2,a) de la Ley General Presupuestaria ( RCL 1977\48 y ApNDL 122), aunque nuevamente la cita de estos dos últimos preceptos resulta ociosa pues no existe en el desarrollo del motivo argumento alguno que permita entender en qué han sido desconocidos por la resolución recurrida. El artículo 24 LHL recoge un principio de gran arraigo en nuestro ordenamiento, el de autofinanciación de las tasas, según el cual el coste de mantenimiento del servicio se configura como una cifra que debe ser alcanzada con los ingresos derivados de la recaudación de las tasas devengadas por su prestación pero también como un tope que no puede ser sobrepasado por ellos, porque la tasa no es, como el impuesto, un tributo apto para la satisfacción de necesidades públicas indefinidas sino uno causalmente vinculado al mantenimiento de un servicio público concreto y bien determinado, de modo que el citado precepto establece que el importe estimado de las tasas por la prestación de un servicio o por la realización de una actividad no podrá exceder, en su conjunto, del coste real o previsible del servicio o actividad de que se trate. Ninguna
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Página 4 de 4 discrepancia muestra la parte recurrente con la expresión general de este principio a que la sentencia responde, pero sí a la determinación de los elementos que deben integrar ese coste del servicio, que el artículo 24 LHL refiere a los gastos directos o indirectos, incluso los de carácter financiero, amortización e inmovilizado y generales que sean de aplicación, no sufragados por contribuciones especiales, y en particular al concepto de amortización que, en contra del criterio del Tribunal «a quo» debería extenderse, a juicio de dicha parte, a la previsión de un superávit a fin de constituir un fondo con el que poder acometer una inversión nueva como es la correspondiente al saneamiento integral de Avilés. La Sala no comparte el criterio de la parte recurrente. La amortización no es otra cosa que la expresión contable de la depreciación experimentada por el inmovilizado de una empresa o entidad y, cualquiera que sea el método que se adopte para su expresión, responde a la idea de distribuir el coste íntegro del bien en cuestión entre el número de años en que se espera preste utilidad, de modo que no puede acogerse a este concepto la previsión de unas cantidades que, sin conexión alguna con elementos del activo, no tienen otra función que la de originar un superávit a fin de constituir un fondo con el que acometer nuevas inversiones. Desde el punto de vista contable este proceder no responde al concepto técnico de amortización y desde el punto de vista tributario desnaturaliza el concepto de tasa convirtiendo el tributo en un impuesto con destino afectado a una determinada finalidad, por lo que hemos de rechazar el presente motivo de casación. SEXTO.Por lo expuesto procede estimar el presente recurso de casación y conforme al artículo 102.2 de la Ley de esta Jurisdicción procede no hacer declaración expresa sobre las costas causadas ni en la instancia ni en este recurso.
12 de enero de 2010
© Thomson Aranzadi
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