TEMA 17 PROCESO DE TRABAJO Y POTESTADES ADMINISTRATIVAS. 1. ORIGEN Y EVOLUCIÓN DE LA JURISDICCIÓN SOCIAL EN ESPAÑA. En el momento actual la regulación básica se encuentra recogida en el Texto Refundido de la Ley de Procedimiento Laboral ( LPL), aprobado por Real Decreto Legislativo 2/ 1995, de 7 de abril, debe tenerse en cuenta también lo dispuesto en la Ley Orgánica del Poder Judicial y en la Ley de Demarcación y Planta Judicial, que afecta al orden social de la jurisdicción. Hay que mencionar que la Ley de Enjuiciamiento Civil, aunque atiende a litigios ajenos a las relaciones laborales, sin embargo, se declara expresamente supletoria en materia laboral a los efectos de cubrir las posibles lagunas jurídicas que se presenten en la LPL. Debe tenerse presente también que la elevación del derecho a la tutela judicial efectiva al rango de derecho fundamental y libertad pública ( art. 24 CE), permite a cualquier ciudadano, cuando estime que se ha producido una lesión a este derecho, acudir al Tribunal Constitucional a través del recurso de amparo, una vez agotados todos los recursos ordinarios previstos legalmente. Tal circunstancia ha provocado la conformación en los últimos años de un importante armazón de jurisprudencia constitucional en materia procesal laboral, siendo imprescindible el estudio de ese cuerpo de sentencias del Tribunal Constitucional para conocer en toda su extensión el alcance e interpretación de la normativa procesal en materia laboral. 2. EXTENSIÓN Y COMPETENCIA DE LA JURISPRUDENCIA SOCIAL. El conocimiento del orden social de la jurisdicción viene a ser coextenso con el correspondiente a las normas sustantivas del Derecho del Trabajo y de la Seguridad Social. “Los órganos jurisdiccionales del orden social conocerán de las pretensiones que se promuevan dentro de la rama social del Derecho en conflictos tanto individuales como colectivos” ( art 1 LPL). De este modo, los Tribunales Laborales se convierten en órganos especializados por razón de la materia, tanto en controversias civiles como administrativas. Igualmente corresponde al orden social el conocimiento de los asuntos relativos al régimen profesional, tanto en su vertiente individual como colectiva, de los trabajadores autónomos económicamente dependientes a los que se refiere la Ley del Estatuto del Trabajo Autónomo. Respecto a las relaciones colectivas, conocen también de los diferentes aspectos de las relaciones sindicales, desde los aspectos orgánicos hasta los aspectos dinámicos. Finalmente, la materia de Seguridad Social también se remite en su conocimiento a los Tribunales Laborales, particularmente en lo que se refiere a las reclamaciones de prestaciones económicas. No obstante, la excepción se establece en relación con las cuestiones penales, donde el orden jurisdiccional correspondiente ejerce una vis atractiva, de forma que, corresponderá al orden penal el conocimiento de todas las causas y juicios criminales, incluidos los relacionados con la materia laboral: libertad sindical, derecho de huelga, libertad y seguridad en el trabajo, etc.
La materia que ha planteado un mayor debate doctrinal y jurisprudencial es la relativa a la revisión judicial de los actos de la Administración Pública en el ámbito de las relaciones laborales. Esta cuestión posee una notable trascendencia en España, dada la enorme amplitud del intervencionismo administrativo en las relaciones laborales en España. Por ello, constituye una vieja cuestión la discusión acerca de la conveniencia de que si el control judicial de la actividad administrativa en el terreno de lo laboral y de lo social se debe llevar a cabo por la jurisdicción social o por la jurisdicción contenciosoadministrativa. La legislación procesal opta con carácter general por remitir al orden contencioso –administrativo el conocimiento de los actos administrativos sujetos a Derecho Administrativo en materia laboral: control de legalidad de los reglamentos laborales, potestad sancionadora de la Administración laboral, servicios mínimos en caso de huelgas que afectan a servicios esenciales de la comunidad, autorizaciones administrativas en caso de suspensiones y despidos colectivos, régimen jurídico de los funcionarios públicos, lesiones a la libertad sindical cuando son resultado de un acto administrativo etc. ( art 3.1. LPL). Pero, algunos actos de la Administración Pública quedan remitidos al orden social: régimen de prestaciones de la Seguridad Social, Fondo de Garantía Salarial, denegaciones del depósito de los estatutos sindicales y patronales, actuaciones de la Administración como empleador sometido a la legislación laboral ( art. 2 LPL). 3. ESTRUCTURA DE LA PLANTA JUDICIAL. La estructura de los órganos judiciales en materia social se desglosa en cuatro diversos niveles: 1) Más de 250 juzgados de lo Social, de ordinario de ámbito provincial, aunque también con sede en algunas ciudades no capitales de provincia con gran población. 2) 21 Salas de lo Social de los Tribunales Superiores de Justicia, de ordinario coincidentes con el ámbito territorial de las Comunidades Autónomas : tres Salas en Andalucía, dos en Castilla y León y otras dos en Canarias. 3) Una Sala de lo Social de la Audiencia Nacional, de ámbito estatal. 4) Una Sala de lo Social del Tribunal Supremo, como órgano supremo en todos los órdenes. Ha de tenerse en cuenta el conocimiento atribuido al Tribunal Constitucional en materia de garantías constitucionales. A tenor de ello, se establece un modelo de única instancia y doble grado. El conocimiento en instancia en la inmensa mayoría de las ocasiones corresponde a los Juzgados de lo Social, pero, para los conflictos colectivos de ámbito territorial superior se atribuye el conocimiento en instancia a los Tribunales Superiores de Justicia o a la Audiencia Nacional. Las sentencias dictadas en instancia por los Juzgados de lo Social son recurribles ante los Tribunales Superiores de Justicia, a través de un recurso denominado de “suplicación”, de características similares al recurso de casación español; es decir, de revisión restringida de lo resuelto en instancia, con pronunciamiento sobre el fondo del
asunto por parte del Tribunal Superior. Por su parte, las sentencias dictadas en instancia por los Tribunales Superiores de Justicia y la Audiencia Nacional son recurribles en casación ante el Tribunal Supremo. 4. PRINCIPIOS RECTORES DEL PROCESO DE TRABAJO. 4.1. CARÁCTER COMPENSADOR DE LA LEGISLACIÓN LABORAL Y SU TRASLACIÓN A LO PROCESAL. El proceso de trabajo se diseña legalmente como una variante del proceso civil común, de modo que responde a las pautas típicas de todo enjuiciamiento de una pretensión civil, donde se dilucidan intereses privados entre ciudadanos. Prueba de ello es que, la propia Ley de Procedimiento Laboral ha calificado desde siempre como supletoria la legislación relativa al proceso civil. De ahí que se modele el proceso laboral en base al principio de la igualdad de partes en el proceso : las partes procesales y las dos posturas procesales en que se contraponen lo intereses defendidos por éstas “ deben ser absolutamente equivalentes en expectativas y cargas “ Tampoco puede olvidarse desde la perspectiva procesal el tipo de relaciones sociales afrontadas por los Tribunales de trabajo, de modo que también en sede judicial debe ponderarse la desigualdad social que se produce entre las partes dentro de las relaciones laborales. De este modo, afirmará nuestro Tribunal Constitucional que el carácter de “ordenamiento compensador e igualador” también es referible al proceso de trabajo. Ese carácter compensador se manifiesta en las siguientes instituciones: En primer lugar, aquellas que contemplan una diversa intensidad en las cargas probatorias impuestas a las partes procesales, en muchas ocasiones haciendo recaer sobre el empleador la carga de la prueba a pesar de actuar de ordinario como parte demandada. En particular, cuando lo que se alega es la lesión de derechos fundamentales, se establece una cierta desviación de la carga de la prueba, de modo que sólo se exige al demandante la aportación de indicios mínimos de que se ha podido producir una lesión a los citados derechos, en cuyo caso corresponde a la parte demandada “ la aportación de una justificación objetiva y razonable , suficientemente probada , de las medidas adoptadas y de su proporcionalidad” ( art 96 LPL). Asimismo, en los procesos por despidos y sanciones, las reglas procesales laborales establecen un régimen de previa alegación y prueba del empleador que conducen en la práctica a una solución de cuasi inversión de la carga probatoria ( art. 105.1 LPL). En segundo lugar, aquellas medidas derivadas de la distinta resistencia económica de las partes para hacer frente a los costos del proceso, lo que se manifiesta en el régimen jurídico del beneficio de justicia gratuita, en las diferentes cargas económicas exigidas para una u otra parte del contrato para la interposición de los recursos previstos legalmente, o bien las sanciones por mala fe o por notoria temeridad. En tercer lugar, ciertas facultades de iniciativa y dirección del proceso asignadas al órgano judicial, que de ordinario benefician al trabajador: la remoción de obstáculos que impidan el ejercicio del derecho a la tutela judicial efectiva, las iniciativas dirigidas a procurar la correcta constitución de la relación procesal, etc.
En cuarto lugar, las importantes facultades de actuación procesal reconocidas a las representaciones colectivas de los trabajadores. En quinto lugar, el distinto tratamiento a efectos de recurso en materia sancionatoria, pues sólo se permite que recurra en suplicación el trabajador frente a sanciones por faltas muy graves, cuando éstas son apreciadas judicialmente. 4.2. OTROS PRINCIPIOS INFORMADORES DEL PROCESO LABORAL. El proceso de trabajo en cuanto a su desarrollo aparece enormemente simplificado. Se trata de un proceso donde la exposición oral de las posiciones de las partes en presencia del órgano judicial y la inmediatez de la resolución judicial se convierten en el centro en torno a la que gira toda la regulación del proceso laboral. A estos efectos, el proceso común se inspira en los principios de inmediación, oralidad, concentración y celeridad. Se trata de un proceso ágil, rápido, formalista y que ha facilitado el acceso a la prestación jurisdiccional. De este modo, el modelo del proceso laboral pivota en torno a un proceso de instancia única, proceso que se sustancia ante un órgano judicial unipersonal ( el Juzgado de lo Social), lo que facilita que dichos principios informadores puedan ser efectivos. Para hacer realidad tales principios generales, se simplifica al máximo toda la tramitación del procedimiento en la instancia. Pueden mencionarse como aspectos más señalados que vienen posibilitando la efectividad de los citados principios los siguientes: El proceso comienza con la presentación de la demanda. Consiste básicamente en la identificación de las partes que litigan, la enumeración clara y concreta sobre la que versa la pretensión y la expresión de la súplica correspondiente. Existe libertad plena en cuanto a la comparecencia por sí mismo del demandante o representado por cualquier persona que se encuentra en el pleno ejercicio de sus derechos civiles. Igualmente, la defensa por medio de Abogado tiene carácter facultativo en la instancia, siendo sólo obligada en vía de recurso. Para hacer viable esta intervención de las partes sin mediación de profesionales del Derecho, la generalidad de la regulación del proceso laboral se simplifica, a los efectos de evitar todo tipo de tecnicismos que dificulten la defensa judicial propia, directa y personal de las partes procesales. No obstante , actualmente en la inmensa mayoría de los procesos laborales que se plantean en nuestro país, las partes acuden asistidas por medio de profesional. Por otro lado, hay que decir, que se atribuyen importantes facultades procesales de intervención al Juez, ostenta importantes facultades de dirección y avance del proceso, para asegurar la efectividad del principio de celeridad y, más importante aún, de lo que se ha denominado como búsqueda de la verdad material, en particular, posee importantes competencias en el control del resultado de los actos conciliatorios, del desarrollo de la práctica de las pruebas en el acto de juicio o la posibilidad una vez concluido el acto de juicio de practicar otras pruebas.
Se establecen amplias posibilidades de acumulación de acciones y de autos. La regla es la de la acumulabilidad, salvo las pretensiones específicamente tasadas legalmente. La prohibición de acumulación afecta a los procesos de despido y extinción del contrato de trabajo, materia electoral, impugnación de convenios colectivos, estatutos sindicales y tutela de la libertad sindical y demás derechos fundamentales ( art. 27 LPL). Una vez admitida a trámite la demanda, el órgano judicial procede a citar a las partes a los actos de conciliación y juicio. En el acto de juicio se concentra todo el debate procesal, realizándose en la Sala de Audiencia la práctica totalidad de las pruebas. Las excepciones procesales que se pueden plantear no paralizarán la continuación del proceso. Se establecen plazos improrrogables para todas las actuaciones procesales. No se establecen recursos de apelación o de conocimiento en segunda instancia. Solo se establecen recursos extraordinarios por motivos predeterminados. 4.3 LA LEGITIMACIÓN DE LAS REPRESENTACIONES COLECTIVAS Y LOS PROCESOS COLECTIVOS. La legislación ha procedido a regular las principales instituciones que giran en torno a las relaciones colectivas de trabajo. A estos efectos, se han venido otorgando facultades y competencias de acción sindical, dentro y fuera de las empresas, a los sujetos colectivos institucionalizados por el ordenamiento estatal. También aparece un conjunto de disposiciones que trasladan a lo procesal el fenómeno de sindicalización de las relaciones laborales. Ello se concreta en primer lugar, por medio de la atribución de capacidad y legitimación procesal a las representaciones colectivas de trabajadores y empresarios, en segundo lugar, por medio de la introducción de procesos especiales dirigidos a resolver pretensiones que en una primera aproximación podríamos calificar de colectivas. Se podría realizar la siguiente clasificación de posibles intervenciones procesales de los sujetos colectivos, atendiendo al tipo de intereses que se pretenden tutelar judicialmente: a) intereses propios de las representaciones colectivas b) intereses colectivos del grupo al que pretenden representar c) intereses individuales, pero de transcendencia sindical d) intereses estrictamente individuales. La primera faceta se corresponde con el reconocimiento de personalidad jurídica a sindicatos y asociaciones empresariales, como una de las consecuencias inmediatas de la libertad sindical y de asociación.
Como segunda faceta, la juridificación del hecho sindical, comporta la admisión de la existencia de conflictos de naturaleza colectiva, que manifiestan la presencia de intereses sindicales diferenciados de los propios de cada trabajador o empleador singularmente considerados. La LPL desarrolla con notable minuciosidad el tipo de representaciones legitimadas en cada ocasión, según el ámbito del conflicto y el tipo de pretensión procesal, viniendo a asimilar la actuación de las representaciones colectivas a la figura de la sustitución procesal: la Ley atribuye a sindicatos, patronales y comités de empresa legitimación para intervenir en nombre propio como partes principales en este tipo de procesos, si bien el fallo afecta directamente a los trabajadores y empresarios a los que representan. Como tercera faceta aparecen las pretensiones individuales de trascendencia colectiva. Un diseño de separación entre intereses colectivos e intereses individuales conduce a limitar la legitimación procesal en el caso de conflictos individuales exclusivamente a los trabajadores y empresarios individualmente considerados. Sin embargo, este diseño se complica en ciertos litigios en los que se combinan aspectos individuales y colectivos. En estos casos se considera conveniente que el sindicato pueda personarse también en el proceso, colaborando en la defensa del trabajador. Lo que hace la Ley es atribuirle al sindicato la condición de “ coadyuvante”, en aquellos casos en los que la posición de demandante le corresponda al trabajador como sujeto lesionado; esta intervención como coadyuvante queda limitada a los procesos relativos a la tutela de la libertad sindical y demás derechos fundamentales ( art. 175.2 LPL). Finalmente, como última faceta, se encuentran los conflictos individuales de pura trascendencia individual. La Ley introduce la posibilidad de que los sindicatos puedan actuar en un proceso individual “en nombre e interés de los trabajadores afiliados a ellos que así se lo autoricen, defendiendo sus derechos individuales y recayendo en aquellos trabajadores los efectos de aquella actuación”.( art 20 LPL). En estas ocasiones ya no se le atribuye legitimación al sindicato, sino que se limita a actuar como representante voluntario del trabajador, actuado en su nombre e interés. Como complemento de las reglas que facilitan la intervención de las representaciones sindicales en el proceso laboral, la Ley introduce una serie de procesos especiales en los que sindicatos, asociaciones empresariales o comités de empresa son sus protagonistas. Son cinco los procesos de estas características regulados dentro de la Ley : 1) tutela de la libertad sindical y demás derechos fundamentales; 2) impugnación de estatutos sindicales. 3) Conflictos colectivos 4) Impugnación de convenios colectivos 5) Elecciones sindicales. Vamos a comentar los que presentan más especialidad. La Constitución establece una garantía procesal especial para los derechos fundamentales y libertades públicas, entre los que se encuentra la libertad sindical y el derecho de huelga. Esta garantía procesal consiste en la posibilidad de acudir a los
Tribunales de Justicia ordinarios para recabar la tutela de tales derechos por medio de un procedimiento basado en los principios de preferencia y sumariedad ( art. 53 CE). El proceso de conflictos colectivos constituye un instrumento de frecuente utilización por las representaciones sindicales y empresariales para resolver conflictos jurídicos que afectan a una generalidad de trabajadores. Se trata de procesos dirigidos a solucionar un conflicto social colectivo dentro de las relaciones laborales que implica una discrepancia jurídica entre las partes. En concreto, se tramitan por el mismo aquellas demandas que afecten a intereses generales de un grupo genérico de trabajadores y que versen sobre la aplicación e interpretación de una norma estatal, convenio colectivo, cualquiera que sea su eficacia, y decisión o práctica de empresas ( art 151. 1 LPL). Dirá la Ley que la sentencia de resolución de conflictos colectivos “ producirá afectos de cosa juzgada sobre los procesos individuales pendientes de resolución o que puedan plantearse, que versen sobre idéntico objeto” ( art 158.3 LPL). 5. POTESTADES ADMINISTRATIVAS DE CONTROL DE LA LEGALIDAD. 5.1. LAS DIVERSAS TÉCNICAS ADMINISTRATIVAS DE CONTROL DE LA LEGALIDAD LABORAL. La intervención de la Administración Pública en el control y vigilancia del cumplimiento y la legislación laboral ha sido muy intensa. Podemos decir que es la Administración laboral la llamada a garantizar en la práctica los intereses generales de la comunidad. En particular, el carácter del Derecho del Trabajo, requiere de la incorporación de instrumentos de exigencia de su cumplimiento por lo que se refuerza la justificación de la intervención administrativa de vigilancia y control del cumplimiento de la legislación laboral. El sujeto responsable de las infracciones administrativas es por excelencia el empleador. Resulta ilustrativo describir el amplio abanico de técnicas de intervención administrativa sobre el desarrollo de las relaciones laborales, en el ejercicio de lo que la doctrina administrativista califica como facultades de policía. Vamos a describirlas ordenándolas de menos a más capacidad de intervención por parte de la Administración laboral. En primer lugar, se encuentran las funciones registrales formales o de mera recepción de información, no comportan ninguna competencia decisoria por parte de la Administración, pues la misma se limita a tomar nota automática de lo que se transmite. No obstante, la información recibida siempre puede ser empleada para efectuar un control material de la situación de fondo y con ello dar pie a intervenciones de otro tipo. Entre estas funciones se podrían mencionar las siguientes: apertura, reforma y cierre de centro de trabajo ( art. 1.5 ET) ; contratos celebrados, prórrogas y extinciones( art. 16.1 ET) ; copia básica del contrato de trabajo ( art 8.3 ET) ; realización de trabajo
nocturno( art 36. 1 ET) ; comunicaciones en materia de seguridad laboral ( LPRL) ; promociones elecciones representación unitaria ( art. 67.1 ET) ; extinciones mandatos representativos ( art 67.5 ET) ; iniciación negociación colectiva ( art 89.1 ET), etc. En segundo lugar, cabría identificar las funciones registrales sustanciales, en el sentido de que la obligación de depósito ante la Administración Pública de determinada documentación se convierte en requisito legal necesario para la adquisición de determinada posición jurídica o validez jurídica de cierto tipo de actos. En algunos casos, el registro sí que puede dar paso a un control indirecto de la legalidad de lo que se presenta para registro. Cabe citar: el depósito de estatutos sindicales como requisito para la adquisición de personalidad jurídica ( art 4.1 LOLS) : el registro de las actas electorales de representación estatutaria ( art 75.7 ET) ; el registro y publicación del convenio colectivo como requisito para la eficacia vinculante erga omnes del mismo( art 90.2 ET) En tercer lugar, se encontrarían las facultades certificatorias por parte de la Administración Pública, por medio de las que se da fe pública de determinada información que consta en las bases de datos de la Administración pública. La misma puede provocar indudables efectos jurídicos para quien recibe la pertinente certificación. Entre ellas citar, la certificación positiva o negativa de descubierto del cumplimiento de obligaciones de cotización a la Seguridad Social a efectos de exoneración de responsabilidades en materia de contratas y subcontratas de obras y servicios ( 42.1 ET); también pertenece a esta categoría la certificación de capacidad representativa de las organizaciones sindicales a efectos de determinar el ejercicio por ellas de todo un cúmulo de facultades de acción sindical ( art. 75.7 ET). En cuarto lugar, se sitúan las facultades autorizatorias en el sentido estricto. Autorización administrativa que, comporta, la capacidad de control por parte de la Administración del cumplimiento de una serie de requisitos legales precisados legalmente, y la ampliación de la esfera jurídica de actuación del sujeto autorizado, de la que carece sin dicha autorización. Como ejemplos típicos de ello cabe identificar la autorización para el funcionamiento de las Empresas de Trabajo Temporal ( art. 2 LETT) ; idéntica autorización para las Agencias de colocación sin fines lucrativos ( art. 16.2 ET) permisos de trabajo de los extranjeros extracomunitarios; trabajo de menores en los espectáculos públicos, tanto para los asalariados como para los autónomos. ( art. 6.4 ET y art. 9.2 LETA) . En quinto lugar, facultades autorizatorias supletorias de la autonomía colectiva. En estos casos, la labor ejercida por la Administración tiene un carácter básicamente arbitral frente a una discrepancia entre los representantes de los trabajadores y la dirección de la empresa, de modo que se incrementa la capacidad discrecional resolutoria de la autoridad laboral. Ejemplos de ello serían las autorizaciones administrativas relacionadas con suspensiones de contratos y despidos colectivos por causas empresariales ( art 47 y 51 ET). En sexto lugar, las facultades de ordenación y conformación de derecho. Son actuaciones de la autoridad laboral en las que ejerce facultades decisorias, que dan lugar a fijación de derechos para las partes o bien de límites para las mismas en el ejercicio de ciertas facultades. Ejemplos de ello serían: extinción de convenios colectivos ( art
92.2 ET) ; ampliación plazo incorporación tras traslado ( art. 40.2 ET); fijación fiestas anuales ( art 37.2 ET). En séptimo lugar se encontrarían determinadas intervenciones en el campo de la colaboración con la Administración de Justicia, como serían los casos de iniciación de procedimientos de oficio, sean frente a incumplimientos de la empresa o de control de legalidad de los convenios colectivos (arts. 146,151, 161 LPL) ; informes de la Inspección de Trabajo en materia de clasificación profesional( art 137 LPL), etc. Finalmente, las facultades sancionadores, que pueden consistir en sanciones económicas ( LISOS); cierre del centro de trabajo ante riesgos graves e inminentes de accidentes de trabajo ( art 21.3 LPRL); suspensión de actividades autorizadas de las Empresas de Trabajo Temporal ( LETT ). 5.2. LA POTESTAD SANCIONADORA DE LA AUTORIDAD LABORAL. Podemos decir que, la función Inspectora de la Administración adquiere plena fuerza coercitiva en la práctica en la medida en que tiene capacidad sancionadora. Cualquier labor de vigilancia y control que se pretenda real debe venir acompañada de la potestad sancionadora. La Constitución, expresamente reconoce la potestad sancionadora de la Administración ( art 25 ), de un lado cuando refiere el principio de legalidad no sólo respecto de los delitos y faltas sino también respecto de la infracciones administrativas ( art 25.1 CE); de otro lado, cuando al prohibir que la Administración imponga sanciones que impliquen privación de libertad, a sensu contrario está presuponiendo la capacidad de imposición de otro tipo de sanciones ( art 25.3 CE). En todo caso, la sanción administrativa ha de adaptarse a los nuevos principios constitucionales, siendo obligado que su ejercicio se lleve a cabo con respeto a los principios propios de un Estado de Derecho. Es perfectamente conciliable el modelo constitucional con la potestad sancionadora de la autoridad laboral. La regulación actual de esta potestad sancionadora se encuentra recogida en una Ley muy detallada y precisa. Esta propicia la efectiva posibilidad de imposición de sanciones administrativas frente a constatadas infracciones administrativas de la legislación laboral ( Real Decreto Legislativo 5/ 2000, de 4 de agosto, sobre infracciones y sanciones en el orden social, LISOS) . Las claves de dicha norma se pueden resumir de la siguiente manera: el primer asunto relevante va a ser relativo a la delimitación conceptual de la sanción administrativa. El propio Tribunal Constitucional ha explicado una definición de la sanción administrativa, “ medida restrictiva de derechos que se aplica a supuestos en los que ha existido una infracción de la Ley y desempeña una función de castigo. Materias objeto de sanción. Son muy variadas las materias sobre las que se efectúa una relación de conductas que se califican como infracciones administrativas a efectos del ejercicio de la potestad sancionadora. Ante todo, el conjunto de conductas contrarias a la legislación laboral. De todas ellas, resalta por su importancia, la centralidad que hoy tiene en la intervención administrativa de control, todo cuanto se refiere al estricto cumplimiento de la normativa relativa a la prevención de riesgos
laborales: la especial puesta en peligro de un derecho fundamental del trabajador como es el relativo a su vida e integridad física, unido al carácter imperativo de su normativa como precisas reglas técnicas al respecto, refuerza el protagonismo de la Inspección de Trabajo y en general de la Administración laboral en esta materia. Complementario a ello, se encuentra toda la función inspectora sancionadora en materia de empleo y colocación, con especial atención a lo que afecta a las empresas de trabajo temporal, la política de inmigración. En tercer lugar se encuentran el grupo de las infracciones relativas al ámbito de las relaciones colectivas. En cuarto lugar, es obligatorio mencionar todo lo relativo al cumplimiento por parte del empresario de sus deberes de aportación de fondos de financiación al sistema público, así como de cobro indebido de prestaciones, siendo sujetos responsables de ello los empresarios , los beneficiarios o las Mutuas de accidentes de trabajo y enfermedades profesionales. Principio de legalidad. Resulta esencial el cumplimiento estricto del principio constitucional de legalidad aplicado a la potestad sancionadora de la Administración: “nadie puede ser sancionado por acciones u omisiones que en el momento de producirse no constituyen infracción administrativa, según la legislación vigente en aquel momento” ( art 25.1 CE). El principio de legalidad comporta una regla relativa a las fuentes del Derecho habilitadas para regular la potestad sancionadora: la imperiosa necesidad de que el régimen jurídico venga recogido por norma con rango de Ley. Ello conduce a declarar la inconstitucionalidad de las delimitaciones de infracciones y sanciones que se lleven a cabo por normas de rango inferior, particularmente de carácter reglamentario. N i siquiera se admite una referencia genérica a la potestad sancionadora administrativa en norma con rango de Ley, sucesivamente desarrollada por intensidad por parte de un Reglamento. A ello, atiende precisamente la presencia de una regulación completa y detallada con este rango ( LISOS). En cuanto a la vertiente material del principio de legalidad, ésta comporta una perfecta tipificación de las infracciones y sus correspondientes sanciones administrativas. El principio inspirador de referencia es el de garantizar una plena seguridad jurídica al ciudadano, de modo que éste conozca por anticipado, no solo cuáles son las obligaciones que le vienen impuestas por el ordenamiento jurídico, sino además qué conductas infractoras puede comportar su calificación como ilícito administrativo. Principio de proporcionalidad. Una regla clásica es la relativa a la relación de correspondencia debida entre la gravedad de la conducta ilícita, tipificada como infracción administrativa y la correlativa entidad de la sanción impuesta. El principio de proporcionalidad exige la presencia de una jerarquización de las infracciones administrativas, diferenciando entre leves, graves y muy graves, a cada tipo de infracción le corresponde una sanción diferente por intensidad. Principio de reserva de la sancionabilidad penal y sanciones vedadas. La atribución de la potestad sancionadora administrativa comporta una preferencia de la acción judicial penal frente a la intervención administrativa; la acción judicial para las conductas reprobables de mayor gravedad, frente a la sanción administrativa para ilícitos de menor impacto negativo sobre las relaciones sociales. En unos casos ello conduce a una exclusión total de intervención por parte de la autoridad administrativa:
“ La Administración civil no podrá imponer sanciones que, directa o subsidiariamente, impliquen privación de libertad “ ( art 25.3 CE). Por tal razón la LISOS gira casi en exclusividad en torno a la multa. Cabe también la sanción pecuniaria no consistente estrictamente en la multa; por ejemplo , la pérdida de las ayudas y bonificaciones correspondientes a los programas de fomento de empelo( art. 46 LISOS), pero la sanción económica no es la única posible, la propia norma contempla otro tipo de sanciones : cancelación de la acreditación pública otorgada para actuar como servicio de prevención ( art. 40. 2 LISOS); suspensión de la autorización administrativa concedida para intervenir las empresas de trabajo temporal( art 41.3 LISOS), etc. Principio non bis in idem y de preferencia de la sanción penal. Este principio impide que un mismo sujeto sea sancionado dos veces por la comisión de un mismo ilícito. Tal principio comporta identidad de sujetos, de conductas objeto de sanción, así como de fundamentos en los que se sustenta tal sanción atendiendo a los tres criterios de forma acumulativa: no podrán sancionarse los hechos que hayan sido sancionados penal o administrativamente, en los casos en que se aprecie identidad de sujeto, de hecho y de fundamento ( art 3.1 LISOS). Cuando pudiera existir duplicación de sanción penal y administrativa, se aplica preferencia aplicativa a la primera de ellas, lo que desemboca en que si se aprecia indicio de que puede concurrir la comisión de un delito o falta tipificados penalmente, se procederá a trasladar el parte de culpa a la instancia judicial correspondiente, absteniéndose de continuar la acción administrativa hasta que se resuelva ésta, quedando suspendida en tanto se encuentre abierta la actuación judicial.( art 3.2 LISOS).Pero hay que decir, que es viable la imposición de dos sanciones cuando está en juego la tutela de diversos bienes jurídicos a atender. Principio de imputabilidad y de culpabilidad. Constituye elemento inescindible a la comisión de una infracción administrativa la imputabilidad del ilícito cometido al sujeto a quien se pretende sancionar. Con carácter general las obligaciones derivadas de la legislación laboral y de Seguridad Social se imputa al empleador, éste va a ser el referente principal de la acción inspectora y sancionadora de la Administración laboral. No obstante, otro conjunto de sujetos pueden ser potenciales sujetos infractores: trabajadores autónomos, transportistas, cooperativistas, promotores y propietarios de obras, servicios de prevención de riesgos laborales ( art 2 LISOS), etc. Cuando se extiende el número de potenciales sujetos infractores, la identificación de los mismos puede resultar más difícil de concretar, y es el principio de imputabilidad el criterio más idóneo para solventar las dudas que puedan surgir en la práctica. Hay que decir, que nuestra legislación contempla la hipótesis de la responsabilidad solidaria. ( art 42 LISOS) . Diferente al requisito de la imputabilidad, es el de la culpabilidad, entendida como la intencionalidad del sujeto infractor en la comisión del ilícito. Nuestro Tribunal Constitucional entiende que también ha de exigirse el elemento de la culpabilidad como requisito necesario también para la sanción administrativa. Hay que tener en cuenta que cuando el empleador aparece como una persona jurídica ( art 2 LISOS) pierde gran parte de su sentido el elemento de la culpabilidad. Derecho de defensa en el curso del expediente administrativo. También en sede administrativa se reconoce al presunto sujeto infractor el derecho de defensa, con todas las consecuencias que ello comporta. Como regla general son trasladables todas aquellas
garantías que “ resulten compatibles con la naturaleza del procedimiento administrativo sancionador” . Tales garantías se deben plasmar en lo siguiente: a) El derecho de defensa. b) El derecho a la asistencia letrada. c) El derecho a ser informado de la acusación. d) El derecho a la presunción de inocencia. e) El derecho a no declarar contra sí mismo. f) El derecho a la utilización de los medios de prueba adecuados a la defensa. De todas estas garantías, la especialidad principal en el orden social se refiere a la presunción de certeza de las actas de la Inspección de trabajo: “ Los hechos constatados por los funcionarios de la Inspección de Trabajo y Seguridad Social que se formalicen en las actas de infracción observando los requisitos establecidos en el apartado anterior, tendrán presunción de certeza, sin perjuicio de las pruebas que en defensa de los respectivos derechos e intereses puedan aportar los interesados ( art 53.2 LISOS). Tal presunción de certeza es compatible con el principio constitucional de presunción de inocencia.