Importancia de la Planeación en el Sector Hídrico by Colegio de Ingenieros Civiles de México, A.C.

FOROS EN EL MARCO DEL 31 CONGRESO NACIONAL DE INGENIERÍA CIVIL

Importancia de la planeación en el sector hídrico Abastecimiento público

15% Industria autoabastecida

Energía eléctrica excluyendo hidroelectricidad

Agrícola

76%

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FOROS EN EL MARCO DEL 31 CONGRESO NACIONAL DE INGENIERÍA CIVIL

Importancia de la planeación en el sector hídrico

Colegio de Ingenieros Civiles de México, A. C.

Foros temáticos en el marco del 31 Congreso Nacional de Ingeniería Civil Colegio de Ingenieros Civiles de México Ciudad de México, 2021 © CICM

Realización

Helios Comunicación, S. A. de C. V. (55) 2976 1222 heliosmx.org

ÍNDICE

EL SECTOR HÍDRICO Y EL DESARROLLO

Óscar Vega Roldán

MESA 1 EL AGUA Y EL DESARROLLO

Infraestructura hidroagrícola y seguridad alimentaria César Octavio Ramos Valdés

Héctor López Gutiérrez

Humberto Marengo Mogollón

FORTALECIMIENTO INSTITUCIONAL

Fortalecimiento de las instituciones del agua Eugenio Laris Alanís

Los organismos operadores de México Arturo Palma Carro

El sector agua, un tema transversal en la agenda nacional César Herrera Toledo

MESA 5

PROTECCIÓN DEL MEDIO AMBIENTE

MESA 2

FUENTES DE FINANCIAMIENTO

MESA 4

Jaime de la Mora Gómez

Rafael Guerrero Flores

Rubén Chávez Guillén

Ramón Aguirre Díaz

Kamel Athie Flores

Del gris al verde, transiciones en la política hídrica Ricardo Martínez Lagunes

Abelardo Arroyo

El impacto del cambio global sobre la infraestructura. El caso de las presas Felipe Arreguín Cortés

MESA 3

LOS ORDENAMIENTOS LEGALES

MESA 6

La administración del agua en México Luis Robledo Cabello

El Tratado de Aguas de 1944 José de Jesús Luévano

Aspectos relevantes en materia jurídica de la planeación hídrica en México Héctor Javier Ibarrola Reyes

LA PARTICIPACIÓN SOCIAL

José Antonio Rodríguez Tirado, Raúl Mejía Vázquez, Ricardo Sandolval Minero, Rafael Val Segura, Jaime de la Mora Gómez, David Eduardo Guevara Polo, Rodolfo Sandoval Delgadillo

XXXVIII Consejo Directivo Presidente Luis Rojas Nieto Vicepresidentes José Cruz Alférez Ortega Felipe Ignacio Arreguín Cortés Roberto Duque Ruiz Salvador Fernández Ayala Mauricio Jessurun Solomou Jorge Serra Moreno Alejandro Vázquez Vera José Arturo Zárate Martínez

Comité Organizador del 31 CNIC 2021 Presidente del CICM Luis Rojas Nieto Director general Mauricio Jessurun Solomou Director técnico Reyes Juárez del Ángel Secretario Carlos A. Herrera Anda

Primer secretario propietario Juan Guillermo García Zavala

Logística Alejandro Vázquez López Pisis M. Luna Lira

Primera secretaria suplente Verónica Flores Déleon

Difusión Eduardo Lee Sáinz

Segundo secretario propietario Carlos Alfonso Herrera Anda

Reuniones Regionales José Cruz Alférez Ortega

Segundo secretario suplente Salvador Fernández del Castillo Flores

Encuentro Académico Luciano Fernández Sola

Tesorera Pisis Marcela Luna Lira

Finanzas Regino del Pozo

Subtesorero Regino del Pozo Calvete

Expo Ingeniería Civil Arturo Gaytán Covarrubias

Consejeros Renato Berrón Ruiz Francisco de Jesús Chacón García Ana Bertha Haro Sánchez Humberto Marengo Mogollón Alfonso Ramírez Lavín Luis Francisco Robledo Cabello Juan Carlos Santos Fernández Enrique Santoyo Reyes

Asuntos Internacionales Sergio Aguilar Sanders Apoyo a Secretaría Brenda Castillo Apoyo a CICM Marco Guzmán

FORO Importancia de la planeación en el sector hídrico

Coordinador Comité Técnico del Agua Óscar Vega Roldán Coordinador adjunto José Antonio Rodríguez Tirado Secretario Juan Carlos García Salas

Comité Técnico del Agua Andrés Moreno Fernández Antonio Fernández Esparza Armando Gabriel Canales Elorduy Arturo Palma Carro Carlos Franco Domínguez César Herrera Toledo César Octavio Ramos Valdés David Eduardo Guevara Polo Edgardo Benítez Eslava Elías Sahab Haddad Eugenio Laris Alanís Felipe Arreguín Cortés Germán Figueroa Vega Germán Martínez Santoyo Guillermo Leal Báez Héctor Ibarrola Reyes Héctor López Gutiérrez Horacio Nájera Franco Humberto Marengo Mogollón Ignacio Aguilar Álvarez Jaime de la Mora Gómez

Javier Ramírez Otero Jesús Campos López Jorge Carlos Saavedra Shimidzu José Antonio Rodríguez Tirado José Piña Garza Juan Carlos García Salas Luis Robledo Cabello Manuel Cabrera Delgadillo Milton Chávez Gasca Óscar Vega Roldán Rafael Guerrero Flores Ramón Aguirre Díaz Raúl Mejía Vázquez Raúl Morales Escalante Ricardo Martínez Lagunes Rodolfo Salvador Delgadillo Rolando Springall Galindo Rubén Chávez Guillén Salvador Peña Díaz Víctor Javier Bourguett Ortiz

El Comité Técnico del Agua del CICM atinadamente seleccionó el tema de la planeación para este Foro del Agua. El gobierno de la Ciudad de México ya tiene un instituto de planeación, y en él se le da a la gestión del agua un espacio preponderante; obviamente, existe también planeación en la Conagua, pero la planeación en materia de infraestructura en general, y de la gestión del agua en particular, no es, por mucho, la necesaria. Cuando nos referimos a la planeación en la gestión del agua, estamos planteándola en todos los aspectos, en especial los más relevantes: el garantizar el acceso a los servicios a toda la población, el contar con los recursos económicos necesarios, con la tecnología de vanguardia y la infraestructura requerida, el generar conciencia sobre su valor y el costo de brindar un servicio de calidad mediante una campaña permanente de educación en todos los niveles de edad, el cuidado al medio ambiente, porque la naturaleza también requiere del agua, y sin duda alguna, una legislación actualizada, creada por consenso o, en su defecto, por la decisión democrática de la mayoría de los involucrados (sector público, empresarial, académico y social) y que se haga cumplir, por sólo mencionar algunos de los aspectos relevantes.

Es importante no perder de vista, recordar permanentemente –y esto debe ser un factor determinante para alcanzar los mejores resultados– que la planeación de un recurso estratégico vital, como el agua, no debe regirse por periodos electorales, ni de tres ni de seis años. Los tiempos deben ser los que la planeación requiera (la planeación no se termina nunca, ni ante los cambios), con una visión de atender urgencias y el largo plazo. En tal contexto, a la par de atender las urgencias, debe generarse, con base en la planeación, un banco de proyectos con visión de futuro. En este proceso es esencial la participación de todos los sectores involucrados, de cara a la sociedad, con transparencia y apertura, buscando acuerdos sobre los asuntos prioritarios en el corto, mediano y largo plazo. Los ingenieros civiles tenemos una enorme responsabilidad en materia de gestión de los servicios de agua a la población, pero dicha responsabilidad no se limita a la creación de obras de ingeniería; debemos participar en todo el proceso aportando ideas en materia de obras, de gestión, de mantenimiento y, obviamente, de planeación. LUIS ROJAS NIETO

Presidente del XXXVIII Consejo Directivo

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El problema del agua en el mundo reviste una gran importancia. Los seres humanos somos agua y la necesitamos para vivir: nuestro cuerpo es agua –entre 50 y 80%, dependiendo de la edad y de la situación de cada persona–. Pero, además, los seres humanos no nos conformamos con simplemente vivir; tenemos que crear, transformarnos, progresar, tenemos que desarrollarnos y hacer que se desarrolle el medio en que vivimos. El manejo y uso del agua en el mundo –México no es la excepción– genera y experimenta muchos problemas. Sabemos que en nuestro país llueven en promedio 1.5 billones de metros cúbicos por año, de los cuales el 22% se traduce en escurrimiento superficial, y cerca del 5.5% se infiltra; además, disponemos de importantes volúmenes de agua transfronterizos. Todo esto se traduce en una disponibilidad de agua anual del orden de 400,000 millones de metros cúbicos para todos los usos. Internacionalmente, tomando en cuenta que la población mexicana es de 128 millones de personas la disponibilidad per cápita se considera escasa, y el problema se vuelve más importante porque la población crece constantemente. En cuanto a su distribución en el espacio, la precipitación se distribuye en el territorio nacional de manera muy irregular. En algunos puntos del límite entre los estados de Chiapas y Tabasco se tienen registros de lluvia de cerca de cinco mil milímetros en un año; en cambio, hay lugares del norte de Sonora y de la península de Baja California donde alguna vez la lluvia anual ha llegado a ser prácticamente nula. Por otra parte, en relación con su distribución en el tiempo, tenemos una temporada de cinco meses en que cualquier parte del país recibe entre el 85 y el 90% de la lluvia del año, y los otros siete meses sólo recibe del 10 al 15% de la precipitación. Como vemos, tanto espacial como temporalmente tenemos una distribución irregular de la lluvia. Esta situación nos lleva a darnos cuenta de la relevancia de las obras de infraestructura hidráulica de captación, conducción y almacenamiento que permitan llevar el agua de donde sobra a donde hace falta, y guardarla cuando hay mucha, para poder usarla cuando escasee.

Las cifras anteriores me llevan a insistir en la enorme importancia de atender los problemas del agua de nuestro país, para lo cual se requieren recursos millonarios. Sin embargo, esos recursos escasean. Por ejemplo, del Presupuesto de Egresos de la Federación de este año, apenas el 0.3% está destinado al agua. Necesitamos sin duda disponer de más recursos, pero obviamente, antes de emprender la ejecución de obras de infraestructura de gran magnitud como las que estamos comentando, es absolutamente indispensable planear qué se va a hacer. Tenemos que pensar qué se necesita, así como cuándo, dónde y cómo hacerlo. Eso se lleva a cabo con un proceso de planeación, comenzando por conocer el problema y hacer un diagnóstico, para buscar la forma de resolverlo y plantear alternativas y estrategias; de allí surge la necesidad de los recursos, no por un capricho o por un invento, sino porque el proyecto esté sustentado racionalmente para así lograr buenos resultados. Nuestro colegio se ha distinguido siempre por promover el estudio y la atención de los asuntos importantes para el desarrollo del país. Por ello, reflexionando sobre la disponibilidad y el mejor uso del agua, decidimos que este Segundo Foro del Agua se enfocara precisamente en temas relacionados con la indispensable actividad de la planeación dentro del sector hídrico nacional, para poder analizar, discutir y ofrecer alternativas de solución para los distintos problemas relacionados con el cuidado y el aprovechamiento del agua de nuestro querido México. Atendamos al agua, compañeros, amigos, colegas. Discutamos en este foro y permanentemente los temas relacionados con la planeación dentro del sector hídrico y colaboremos en el logro y consecución de sus objetivos. Termino con la frase que se ha recordado en estos días, expresada por el filósofo jonio Tales de Mileto en el siglo VI antes de nuestra era: “El agua es el principio de todo cuanto existe”. ÓSCAR VEGA ROLDÁN

Coordinador del Comité Técnico del Agua

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FOROS EN EL MARCO DEL 31 CONGRESO NACIONAL DE INGENIERÍA CIVIL

Importancia de la planeación en el sector hídrico

EL SECTOR HÍDRICO Y EL DESARROLLO

ÓSCAR VEGA ROLDÁN

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Ingeniero civil y maestro en Ingeniería hidráulica con diplomado en Presas. Perito certificado en Ingeniería Hidráulica y en Gerencia de Proyectos. Profesor de la FI UNAM. Coordinador del Comité del Agua del CICM. El agua es vida, dice un proverbio árabe. En efecto, los seres vivos estamos constituidos fundamentalmente por agua, y en los procesos de la vida una parte se consume y otra parte se desecha, por lo que hay que reponer continuamente cierta cantidad. El agua, además, está en la base de los alimentos que consumimos. Por todo eso, el acceso al agua es un derecho inherente a nuestra propia naturaleza. Pero nuestra vida no es puramente vegetativa: como decíamos en la introducción a este foro, las personas necesitamos desarrollarnos, individualmente y en comunidad: necesitamos construirnos, transformarnos y progresar, y necesitamos hacer que se desarrolle el medio en que vivimos. Necesitamos crear. Y para esto también necesitamos el agua. Para nuestro desarrollo es indispensable producir alimentos en cantidad suficiente, y eso lleva al uso del agua para

las actividades agropecuarias, que son parte del desarrollo, pues son parte de la economía de un país o de una sociedad (“economía” es “administración de la casa”). Debemos incrementar la superficie de riego del país y utilizar tecnologías más eficientes para el aprovechamiento del agua en estas actividades. Por otra parte, el agua interviene en la industria, como parte de los productos y como parte de los procesos productivos, que incluyen el uso de energía; la energía eléctrica es básica para el desarrollo. Y la producción de energía eléctrica con el agua tiene dos cualidades básicas: es renovable y no contamina. Se ve muy conveniente planear y desarrollar en mayor medida la producción de energía hidroeléctrica. Ahora bien, el agua que nos da la naturaleza, y que podemos usar para el desarrollo, se distribuye irregularmente en el territorio nacional, y gran parte de la que estaría disponible en las planicies costeras de nuestro país no se capta y, en consecuencia, no se utiliza. Conocer su disponibilidad, planear su aprovechamiento y realizar obras de ingeniería para lograrlo es algo que debemos hacer. En las intervenciones que siguen conoceremos los planteamientos de expertos en estos temas.

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MESA 1

EL AGUA Y EL DESARROLLO

Infraestructura hidroagrícola y seguridad alimentaria CÉSAR OCTAVIO RAMOS VALDÉS

Ingeniero civil con especialidad en Ingeniería hidráulica. Laboró en la Secretaría de Recursos Hidráulicos como supervisor y proyectista de zonas de riego y como subdirector general de Infraestructura Hidroagrícola. Ha recibido diferentes reconocimientos, como el Premio Nacional de Irrigación “Ing. Abelardo Amaya Brondo”. Es miembro emérito del CICM desde 1997. Dos terceras partes del territorio mexicano se ubican en zonas donde, como consecuencia de la circulación natural de las masas atmosféricas y oceánicas, se ha presentado históricamente una escasa precipitación y altas temperaturas que definen a su clima como árido o semiárido. A pesar de ello, en esas regiones se lleva a cabo la mayor parte de la labor industrial, comercial y de servicios, e incluso de la actividad agropecuaria, que es la que utiliza los mayores volúmenes de agua superficial y subterránea.

Problemática Entre los principales problemas que afronta el sector hídrico se cuentan una variable disponibilidad de agua en el territorio nacional; la dinámica poblacional de los últimos años; el desarrollo de las actividades económicas; la poca planeación de los asentamientos urbanos; la degradación de las cuencas por la contaminación de los cuerpos de agua; la sobreexplotación de los ríos, lagos y acuíferos; la ausencia de una política pública que garantice la seguridad alimentaria (García y Collado, 2015); la deforestación de las partes altas de

las cuencas, los humedales y las lagunas costeras; la falta de consensos para adecuar el marco jurídico de la administración y la prestación de los servicios de agua a las nuevas circunstancias y demandas, así como los efectos del cambio climático que se reflejan en sequías e inundaciones con mayor intensidad, frecuencia o duración en ciertas regiones del país. Por otro lado, existe un rezago en el mantenimiento de la infraestructura para prestar los servicios de riego y una falta de medición y distribución en el suministro de agua potable, además de que se carece de una coordinación efectiva entre los ordenamientos jurídicos que rigen la administración de las aguas nacionales, la provisión de los servicios públicos de agua y el derecho humano al agua. Asimismo, resulta insuficiente la normatividad en la participación informada de la sociedad sobre los asuntos públicos del agua de los diversos órdenes de gobierno. Esta problemática señala la necesidad de un manejo del agua que garantice su sostenibilidad y la soberanía alimentaria en el mediano y largo plazos, a fin de satisfacer las demandas de agua y alimentos de la población actual sin comprometer las futuras, aspiración altamente anhelada por toda la sociedad mexicana. Abordar los problemas de inundaciones y sequías de una manera integral y esclarecer cómo debe ser la gobernanza del agua en México es uno de los temas pendientes.

Objetivo La seguridad alimentaria se logra cuando las personas, en todo momento, tienen acceso físico, social y económico a alimentos suficientes, sanos y nutritivos que satisfagan sus necesidades y preferencias alimentarias para una vida activa y saludable. Según el Consejo Nacional para la Evaluación

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Mesa 1 • El agua y el desarrollo

Tomemos el caso del Sistema Hidroagrícola Sinaloa31% Sonora Sur, que al 21 de julio presentaba un problema se77% 87% vero de escasez hídrica, con 1,734 69% un porcentaje de almacenam3/hab/año miento de 23.5. Este sistema 23% 13% es el mayor productor de maíz Concepto Superficial Subterránea Total y trigo en nuestro país, por lo Disponibilidad natural de agua que, de no haber aportacio*Agua nes importantes a las presas, 13,097 renovable 354,990 91,788 446,777 3 no se tendrá suficiente agua m /hab/año (aguas Promedio nacional nacionales) para garantizar un ciclo oto4,416 m3/hab/año ño-invierno completo, lo que se reflejará en una menor pro*Cifras en millones de metros cúbicos; fuente: Estadísticas del Agua en México, Conagua, 2016. ducción de alimentos. Por lo tanto, es de considerarse que Figura 1. Contraste entre el desarrollo y la disponibilidad de agua. las autoridades y productores deben tomar las medidas pre12,000 En sexenios anteriores 10,657 ventivas pertinentes a la ma10,165 2007-2018 la inversión yor brevedad posible. 10,000 complementaria de los 8,967 Aunque la disponibilidad usuarios fue de 38,390 mdp. 7,743 física del agua varía dramáti8,000 7,344 7,248 camente de una región a otra, 6,376 el sector agropecuario es el 6,000 5,046 que más la usa y la consume. 4,728 4,182 Pero, incluso en las áreas con 4,000 recursos hídricos limitados o 2,764 2,009 2,000 1,962 erráticos, la optimización de 2,000 1,572 su uso puede incrementar la productividad y la producción 0 agropecuaria de manera nota2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015 2016 2017 2018 2019 2020 2021 ble. Ésa es la clave para mejoInversión total sexenio Inversión total sexenio Inversión total 2007-2012 36,465 mdp 2013-2018 40,314 mdp este sexenio 5,534 mdp rar la seguridad alimentaria y Fuente: Conagua. reducir la pobreza –al menos la alimentaria–, especialmente Figura 2. Histórico de inversión pública federal en infraestructura hidroagrícola. en las áreas rurales, que albergan a la cuarta parte de los mexicanos, y en las comunidades de la Política de Desarrollo Social (2011), sólo el 55.7% de la indígenas, que representan un 12% de la población nacional, población mexicana se encuentra en situación de seguridad. grupos en los que se presentan con frecuencia problemas de El insumo más importante para la producción agrícola inseguridad, desnutrición y al mismo tiempo obesidad. de alimentos es el agua –al menos en las localidades tierra La disponibilidad nacional de agua es suficiente para sosadentro–. Las personas que tienen acceso a ella tienden a tener una producción agrícola que conduzca a esta seguripresentar menor inseguridad y desnutrición. El agua es un dad; sin embargo, el agua no siempre está en el lugar donde elemento esencial y su ausencia una de las causas más frese necesita, con la distribución temporal para satisfacer las cuentes de la hambruna, particularmente en las áreas donde etapas fenológicas de los cultivos ni con la calidad requerida. la gente depende de la agricultura local para la autoalimenPor otra parte, la mejor estimación de la frontera agrícola tación y el ingreso familiar. Además, la lluvia errática y las vanacional es de 34.7 millones de hectáreas; las tierras cultivariaciones estacionales de la disponibilidad física del agua a lo bles se reducen a 25 millones, donde se dispone de infraesque se podrían añadir las posibles consecuencias del camtructura hidroagrícola y de transporte. Sin embargo, no todas bio climático– son capaces de causar escasez temporal de están activas, ya que se siembran alrededor de 22 millones y alimentos, y las inundaciones y las sequías son el origen de se cosechan 20 millones. las emergencias alimentarias más severas. Escurrimiento

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Población

PIB

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Importancia de la planeación en el sector hídrico en el marco del 31 Congreso Nacional de Ingeniería Civil

Propuestas de solución Para atender el crecimiento de la demanda de alimentos, el país debe avanzar en dos campos: aumentar la productividad por unidad de tierra y aumentar la superficie cultivada. Este tipo de desafíos ha sido tratado internacionalmente con una relación promedio de 70/30 entre estos dos caminos, es decir, el 70% por el aumento de la productividad y el 30% a través del aumento de la tierra cultivable. Esta expansión de las tierras cultivables debe complementarse con un aumento del 35% de la productividad por área de unidad física, ya sea por un aumento del rendimiento por unidad de superficie o por el establecimiento de dobles cultivos. En su caso, la expansión de las tierras de cultivo debe ir acompañada de un uso más eficiente del agua, con el objetivo de incrementar entre 10 y 15% la eficiencia global de la conducción, distribución y aplicación del agua de riego. Un análisis preliminar basado en las experiencias y evolución del sector hidroagrícola mexicano, que registra aumentos anuales del 0.85% en productividad y del 0.6% en tierras cultivables, indica que, para satisfacer la demanda hidroagrícola en 2050, un escenario factible es incorporar 1 millón de hectáreas para riego y 4 millones para la agricultura de temporal (García y Collado, 2015), y maximizar las proporciones de la superficie sembrada a la cultivable y de la superficie cosechada a la sembrada. Se estima que cada año, en promedio, 5 millones de hectáreas cultivables no producen porque no se siembran o porque hay fallas en la producción y no se cosechan. A este respecto, se sugiere la implementación de programas para fomentar la reactivación y rescate de áreas cultivables que permanecen ociosas o abandonadas. Por ejemplo, aquellos afectados por problemas de salinidad en los distritos y unidades de riego, debido a la falta de drenaje en áreas de intensas lluvias o por falta de rentabilidad. De esta manera, se puede elevar la superficie cosechada en al menos 2 millones de hectáreas, de 20 millones a 22 millones de hectáreas por año. En suma, las mejores proyecciones indican que la población mexicana crecerá del orden de 22% hasta el año 2050. Para satisfacer esa demanda de la población, la producción agrícola deberá aumentar en un 70%. Por fortuna, hay infraestructura, experiencia y tecnología poco aprovechada. La mejor solución es lograr el aumento de la producción a partir del incremento de la productividad agrícola (60%), de la intensividad de los cultivos (18%) y de la expansión de la tierra cultivable (22%), lo que equivale incorporar 1 millón de hectáreas al riego. Además de las inversiones para rehabilitar, modernizar y tecnificar la infraestructura, se requiere realizar y supervisar estudios y proyectos; capacitar al personal técnico de los sectores público y privado; coordinar la acción de las autoridades del agua y la agricultura y abordar los problemas sociales y ambientales.

El gobierno federal tiene escasos recursos, por lo que requiere la participación de la inversión privada. Como se observa en la gráfica, los presupuestos a partir de los últimos sexenios han ido disminuyendo, el campo requiere mayores apoyos.

Mejor uso del agua de riego para la producción de alimentos Me permito hacer unas recomendaciones para eficientar el uso del agua con fines agrícolas, que podrán enriquecerse con sus propuestas: 1. Elaborar un proceso de planeación hídrica. Es necesario que nuestro país cuente con planes de ordenamiento territorial que consideren la disponibilidad de agua como un elemento clave en su desarrollo, lo que, entre otros beneficios, contribuirá a preservar las fuentes de abastecimiento de agua actualmente disponibles. 2. Continuar rehabilitando, modernizando y tecnificando infraestructura hidroagrícola y el riego de manera que sea posible hacer un uso más eficiente del agua; con los volúmenes ahorrados, que el gobierno federal y los inversionistas dispongan el uso más conveniente. 3. Para poder sustentar la alimentación de la población actual y futura, es necesario ampliar el riego al menos 1 millón de hectáreas para un total de 8.3, e incrementar en 3.0 para un total de 6.0 millones de temporal tecnificado. 4. Impulsar las actividades agropecuarias en las zonas de temporal mediante el desarrollo de proyectos que permitan asegurar mejores rendimientos en los cultivos. 5. La investigación científica, el desarrollo tecnológico, la innovación y la transferencia de tecnología, así como la capacitación técnica y administrativa y el acompañamiento empresarial son los aspectos más sólidos para fomentar la productividad agrícola. 6. Hacer un manejo sustentable del agua en las cuencas compartidas. Para ello se requiere: − Mayor intercambio de información para tener un conocimiento más preciso de las cuencas. − Atención a los problemas de calidad de agua y el medio ambiente. − Aplicar estrategias y acciones para el control de avenidas y azolves, así como conservación de cauces. − Desarrollar esquemas conjuntos para la prevención y mitigación de posibles daños asociados a la ocurrencia de fenómenos hidrometeorológicos extremos. − Seguridad en el campo para que se desarrollen sus labores con libertad. 7. Será necesaria una coordinación con instituciones federales, estatales y municipales y con las organizaciones de usuarios para desarrollar nuevos modelos de producción

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Mesa 1 • El agua y el desarrollo

que aseguren una mayor competitividad en el contexto nacional e internacional y aprovechamiento de la posición estratégica del país frente al mercado global. Efectivamente, para enfrentar el importante reto de la seguridad y la autosuficiencia alimentaria está altamente involucrado el manejo eficiente del recurso agua y su medición, con una clara vocación y asistido por tecnología de punta. En tal sentido, resulta de primordial importancia la celebración de convenios para la formación de profesionistas y técnicos especializados con las instituciones educativas involucradas. Lo anterior cobra relevancia al aceptar que la producción está en función directa de la productividad del uso y manejo del agua y su consecuente medición.

HÉCTOR LÓPEZ GUTIÉRREZ

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Ingeniero civil con más de 59 años de trayectoria en el sector de la ingeniería marítima, costera y portuaria. Destaca su responsabilidad como encargado de la planeación del sistema portuario nacional de 1981 a 1996. Fue responsable de elaborar el Programa de Desarrollo de la Infraestructura Marítimo Portuaria en 2003 y el Programa Nacional de Desarrollo de los Litorales Nacionales 2005-2030. Se ha dicho mucho sobre la planeación integral de largo plazo, no voy a repetirlo. Sí mencionaré que, si no hay una planeación hídrica general, menos del uso de las aguas costeras. Las aguas que escurren por las planicies costeras no obedecen a ningún sistema de planeación; prueba de ello es que aproximadamente el 70% del agua dulce del país se va al mar sin ningún aprovechamiento y lo mismo podemos decir de las aguas costeras salobres de las lagunas litorales, que

Conjunto de lagunas en la parte baja de la cuenca de los ríos Tamesí y Pánuco, susceptibles de utilizarse para regular picos de avenidas y para agricultura, ganadería y acuacultura

no se aprovechan para algún uso positivo, principalmente generación de energía. Alfonso Reyes, en su obra Visión de Anáhuac, se refiere a la desecación del Valle de México en el periodo que va de 1449 a 1990: “Tres razas han trabajado en ella, y casi tres civilizaciones. De Netzahualcóyotl al segundo Luis de Velasco, y de éste a Porfirio Díaz, parece correr la consigna de secar la tierra. Cuando los creadores del desierto acaban su obra, irrumpe el espanto social”. La mancha urbana, en permanente expansión, demanda cada vez más agua, y lo dicho por don Alfonso nos recuerda la capacidad histórica de construir un asentamiento humano en torno a un lago, como ha ocurrido en muchas otras partes del mundo, que sí lo han hecho, pero tampoco para manejar organizadamente el agua dulce o salada en las costas. Parecemos enemigos de la planeación, ¿por qué?, analicemos los ríos de la cuenca del Golfo de México: en el río Panuco, existía una Comisión del Pánuco que, entre otras cosas, pretendía construir, por ejemplo, la presa de Temporal y un par de presas en la parte alta que nunca se llevaron a cabo; está el río Tempoal, el Moctezuma, el Pánuco y sus afluentes, con toda la serie de lagunas costeras muy aprovechables para control de inundaciones, para regular picos de avenidas, para desarrollo de acuacultura, en fin… sin embargo, no se ve ningún signo de un desarrollo organizado de esa cuenca tan importante, como es la cuenca del Panuco. En el Papaloapan, por lo menos se hizo la presa Miguel Alemán o Temascal, como ustedes la quieran llamar; hubo algunas obras pequeñas para combinar la salinidad en la laguna camaronera y comunicarla con el mar, comunicación que dio muy buen resultado, pero del resto de los ríos no se conocen obras que destaquen con algún propósito productivo organizado. Se conocen perfectamente las inundaciones que suceden cada vez que hay lluvias intensas en la zona del Papaloapan; no hablemos de que haya navegación, eso sería impensable por no estar en nuestras prácticas comerciales el uso de esos ríos para navegar. Después están los ríos Coatzacoalcos, Calzadas, Uxpanapa; son ríos importantes, pero no hay planeación de su uso posible. En la parte baja se han hecho algunos intentos de generar alguna forma de encauzamiento –no hablo de las escolleras, desde luego, porque ésas existen en el caso de Tampico, en el Pánuco, pero en el resto no hay ninguna planeación.

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Importancia de la planeación en el sector hídrico en el marco del 31 Congreso Nacional de Ingeniería Civil

solamente hidráulicas, sino de infraestructura para que tuviera una dimensión social. Pero a alguna gente brillante se le ocurrió que era necesario desaparecer las comisiones que tanto éxito tuvieron, por ejemplo, en el noroeste la Comisión del Río Fuerte, la Comisión del Yaqui, con la construcción de esas presas y la planeación de los distritos de riego. Por ahora seguiremos, en el caso de Tabasco, con el Jesús en la boca cada vez que llegue la temporada de lluvias. Nuevamente tenemos que Minatitlán hablar de sustentabilidad o Río Calzadas supervivencia. ¿Qué pretendemos?, ¿seguir en la Ciudad de México con los problemas Coatzacoalcos que tenemos de una excesiConfluencia Calzadas-Coatzacoalcos Río Uxpanapa va concentración de habitantes, de una carencia cada vez Confluencia Uxpanapa-Coatzacoalcos mayor de agua, para los usos más elementales?, ¿empezar a tener problemas en algunas Río planicies costeras, principalCoatzacoalcos mente del noroeste, en el VaSalvo el proyecto de encauzamiento para reducir el dragado en la parte final lle de Guadalupe o la zona de del río, en toda la cuenca no hay proyectos formales de aprovechamiento Hermosillo, donde los acuíferos empiezan a salarse por la excesiva extracción de agua de los pozos? ¿Por qué no hubo Comisión del Coatzacoalcos? En algún Yo recuerdo hace unos años que la Comisión de Aguas momento a lo mejor pensaron que era mucho que hubiera del Valle de México anunció con gran éxito que había logrado una Comisión del Pánuco –parte del aprovechamiento estaría perforar un pozo a 2,200 metros de profundidad para extraer en el norte de Veracruz–, luego el Papaloapan –en Veracruz– agua dulce. Es verdaderamente aberrante pensar en eso, y el Coatzacoalcos, también en Veracruz; mucha planeación cuando se está desperdiciando, insisto, el 70% del agua duly obras para Veracruz. ce de las lagunas costeras. Pasamos entonces al estado rey del agua: Tabasco. Tenemos que plantear una visión de nuestra planeación Abundan los sitios de inundación y existen diversas propuesterritorial, una visión de largo plazo para lograr un desarrollo tas de obras que podrían requerirse para lograr un control sustentable del país en el siglo XXI, que implica incorporar efectivo de las inundaciones; sin embargo, siguen estando de manera prioritaria la porción costera del territorio nacional pendientes. para lograr el desarrollo sustentable del país en el siglo XXI. Se dice que la descarga de Peñitas sobre el río MezcaLa misión es dar una serie de usos a las planicies costelapa es la responsable de todas las inundaciones, y que el ras; me refiero a lagunas adyacentes, lagunas litorales, porpresidente ordenó que se hiciera un manejo especial de la ciones litorales para producción de alimentos. Luego, orgadescarga de la presa para que no hubiera inundaciones… nizar sistemas costeros industriales regionales para evitar la bueno, son circunstancias que demuestran después de tanmigración de la gente del campo a la ciudad. Lograr la intetos años la falta que hace una comisión como la del Grijalva, gración del sistema de transporte mediante formación logísque realmente funcionó; se planificó un conjunto de obras, no

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Mesa 1 • El agua y el desarrollo

Las obras en la desembocadura deben orientarse a reducir floculación y transporte litoral

Inundaciones del Usumacinta: crear un sistema de lagunas bordeadas adyacentes al Usumacinta para reducir los picos de las avenidas y desbordamientos consecuentes

Barra de Chiltepec Zonas inundables por efecto de las descargas de la presa Peñitas Estructura El Macayo

Río Samaria Río Carrizal

Cancelar el flujo del Mezcalapa hacia El Carrizal y derivarlo hacia el río Samaria y descarga en la Barra de Chiltepec

Controlando descargas de los ríos de la Sierra y la derivación del Mezcalapa hacia el Samaria, reduciría las inundaciones en la zona de Villahermosa Descarga de Peñitas en el río Mezcalapa (Municipio Centro)

Planeación territorial

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Visión Incorporar de manera prioritaria a la porción costera del territorio nacional para lograr el desarrollo sustentable del país en el siglo XXI. Misión • Utilizar las planicies costeras, ríos, lagunas adyacentes, lagunas litorales y porción litoral para producción de alimentos. • Organizar sistemas costeros industriales regionales. • Lograr la integración del sistema de transporte mediante la formación de cadenas logísticas especialmente entre el autotransporte y el transporte marítimo con modalidades de navegación de corta distancia. • Implementar el sistema de centros de recepción y distribución de combustibles. • Prevenir el deterioro de playas y manglares.

Parte media de las cuencas • Sistema de prevención de inundaciones con encauzamiento y uso de lagunas adyacentes para regulación y almacenamientos de estiaje. • Desarrollos agrícolas y ganaderos Porción estuarina y costera • Encauzamiento de ríos para reducir dragado. • Desarrollo de turismo ecológico en apoyo a áreas naturales protegidas • Preservación y acuacultura en lagunas litorales • Conservación de playas y manglares • Atención al problema del calentamiento global

Las descargas de la presas Peñitas del Sistema Hidoreléctrico Grijalva derivadas hacia el río Samaria, con un adecuado encauzamiento hacia la Barra de Chiltepec, reduciría los efectos de inundaciones en las áreas afectadas

tica entre el autotransporte y el transporte marítimo, o modalidades de navegación de corta distancia; implementar centros de distribución de combustible, prevenir el deterioro de playas y manglares. De ahí pasaríamos a revisar qué acciones podríamos seguir en las planicies costeras, en las partes medias de las cuencas. Lo que mencionaba: el sistema de prevención de inundaciones con encauzamiento y uso de las lagunas adyacentes para regulación y almacenamiento, para tener desarrollos agrícolas y ganaderos. En la porción de esteros y zona costera, realizar encauzamiento de los ríos para reducir dragado, desarrollo del turismo ecológico en apoyo a áreas naturales protegidas, preservación y acuacultura en lagunas litorales con conservación de playas y manglares. Algunos ejemplos para que se tenga idea de que no le damos ningún uso a este conjunto de lagunas litorales en el Pacífico: Santa María Reforma y Huizache-Caimanero en la zona de Sinaloa; Agua Brava Teacapan en el límite entre Nayarit y Sinaloa; la laguna de Cuyutlán en Colima; Coyuca en Guerrero; Chacagua en Oaxaca. Y en el litoral del Golfo tenemos la Laguna Madre, la Laguna de Tamiahua, las lagunas camaroneras en Alvarado, la laguna Machona del Carmen, la misma laguna del Carmen y la laguna de Términos. Finalmente, tenemos cifras que dan idea de cuánto podríamos conseguir si logramos hacer la planeación que recomendamos, con base en las cifras que en algún momento me proporcionó César Ramos; por ejemplo, utilizando planicies costeras con distritos de temporal tecnificado, con riego suplementario proveniente de lagunas de regulación y avenidas de almacenamiento adyacentes a los ríos, tendríamos casi 800 mil hectáreas cultivables con una producción potencial de 5 mil millones de toneladas de granos básicos y oleaginosas.

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Importancia de la planeación en el sector hídrico en el marco del 31 Congreso Nacional de Ingeniería Civil

En materia de acuacultura, podríamos llegar al equivalente al 57% de la producción anual total de pescados y mariscos. Todo este potencial de producción de alimentos nos hace ver la importancia de esto para la generación de alimentos y consecuentemente para un desarrollo sustentable.

Potencial de producción de alimentos • Distritos de temporal tecnificado con riego suplementario proveniente principalmente de lagunas de regulación de avenidas y almacenamiento, adyacentes a los ríos: 724,793 ha. • Producción potencial: 5 millones de toneladas anuales de granos básicos y oleaginosas.

• 130 lagunas costeras equivalentes a 1,567,000 ha de cuerpos acuáticos costeros con una capacidad productiva media de 150 kg/ha/año de producción pesquera natural, susceptible de incrementarse con prácticas de acuacultura, alta generadora de mano de obra. • Producción potencial natural: aproximadamente un millón de toneladas anuales equivalentes al 57% de la producción anual total actual de pescados y mariscos.

Conclusión Las posibilidades de un desarrollo sustentable del país están en un uso equilibrado del territorio, mediante el aprovechamiento integral de sus regiones costeras.

19 19

Santa MaríaReforma

HuizacheCaimanero

Agua BravaTeacapán

Cuyutlán

Coyuca

Chacagua

Superior-Inferior Mar Muerto y La Joya-Buenavista

Lagunas litorales relevantes del litoral del Pacífico.

Laguna de Mecoacán

Laguna Madre

Lagunas Camaronera y de Alvarado

Laguna de Tamiahua

Lagunas Machona y del Carmen

Lagunas litorales relevantes del litoral del Golfo.

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Laguna de Términos

Mesa 1 • El agua y el desarrollo

1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015 2016 2017 2018

2020

desalinización, los cuales son la única alternativa para abastecer a la población. Considerar los cambios que vienen con el avance de la HUMBERTO MARENGO MOGOLLÓN tecnología, el desarrollo de 5G, el incremento en la cantidad Ingeniero civil, maestro y doctor en Ingeniería. Profesor de de autos eléctricos y la creación de más satisfactores eléctrila Facultad de Ingeniería de la UNAM. Tuvo 35 años de cos nos lleva a que se prevea un incremento de un 300% en experiencia en la Comisión Federal de Electricidad. Fue cuanto al requerimiento de energía hacia el año 2050. Igualcomisionado mexicano de la Comisión Internacional de mente, tenemos que incrementar al doble el suministro de Límites y Aguas. Actualmente se desempeña como subdirector general técagua limpia para la población y las áreas cultivables, y éste nico de la Comisión Nacional del Agua y preside el Comité Mexicano de es el reto que tienen los jóvenes y las generaciones futuras. Grandes Presas. El mundo ha decidido que la energía se transforma, no se aprovecha con petróleo y que su fuente para el futuro es la electricidad. Tenemos que revisar cómo podemos cubrir esta En general pensamos que los problemas que tenemos en necesidad de las sociedades del futuro. No hay que perder México son sólo nuestros, de los mexicanos, y no es así. Tede vista que, en escala mundial, los foros económicos están nemos una absoluta influencia del mundo y también planeaplanteando multas hasta de un 15% en sus importaciones si mos con base en lo que pasa en él. El mundo está caméstas no se producen con energías renovables. biando, nosotros estamos en esa inercia y no podemos vivir Esto va a ser aplicable para México, no estaremos exenaislados de las situaciones globales ni estar fuera del desatos de ello. Evidentemente caben las preguntas que solemos rrollo mundial. hacer: ¿quién lo está planeando?, ¿dónde se van a consHoy en día, el desarrollo mundial tiene un cambio muy truir?, ¿qué estamos haciendo para proponer estos nuevos importante en la tecnología: la energía y las telecomunicaproyectos aplicables a los nuevos cambios?, ¿qué estrategia ciones detonan transformaciones políticas; el desarrollo y los social y ambiental estamos estudiando para su implemencambios económicos son muy fuertes, y tenemos además tación? La última tiene especial relevancia porque muchos un mundo polarizado que está desarrollando lo que hace la años olvidamos estas estrategias y hoy en día tenemos un sociedad en general. Hay cambios políticos orientados a un fuerte problema con la tenencia de la tierra y con los deredesacuerdo con la globalización y, en mi opinión, estos fenóchos y usos de paso y de infraestructura. Tenemos el grave menos definitivamente nos van a afectar. problema de que no invertimos lo suficiente en mantenimienUn reflejo de estos cambios es considerado por el Interto y rehabilitación y, ciertamente, la pregunta es: ¿qué proponational Council of Academies of Engineering and Technolonemos para lograrlo? gical Sciences (Consejo Mundial de Academias de Ingeniería Ahora mismo el mundo está produciendo alrededor de y Ciencias) en su planteamiento de los retos que tiene la inge27,000 TWh por año, que debe triplicarse en 30 años. Noniería. En ese sentido, hay algunos que impactan directamensotros apenas producimos un 1.3% de este valor. Vale la te al sector hidráulico y otros al sector energético, pero tenepena preguntarnos: ¿de qué tamaño van a ser las inversiomos que plantear cómo enfrentarlos. Algunos son: el cambio nes para superar este reto? ¿De qué manera vamos a haclimático, la energía, el medio ambiente, el desarrollo sostenicer que la sociedad, además, nos crea que el crecimiento ble, el suministro de agua, la agricultura y el reúso, reciclaje y de la ingeniería tiene que hacerse de manera sostenible y Energía total en el mundo 30000 no impactando al medio am25000 El mundo biente y a la sociedad? 26,990 TWh En cuanto a la distribución 20000 Tiene que de la energía generada en el triplicarse 15000 51,000 TWh mundo, vale la pena señalar 10000 (2050) que hoy en día entre carbón y 5000 nuclear prácticamente hay un 54.5% en la matriz energética 0 en el mundo; las hidroeléctricas producen 15.9%; el gas México produjo 330 TWh/año en 2017 natural, 21%; el aceite y el Del orden de 345 TWh en el 2018 diésel, 5.5%, y otras fuentes, Para el 2021 se estima la cifra en 350 TWh 2.8%. El cambio trascendente (1.3% del valor mundial) Producción electricidad en el mundo (TWh). (ENERDATA, 2019) implica que el 55% menciona-

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Importancia de la planeación en el sector hídrico en el marco del 31 Congreso Nacional de Ingeniería Civil

Plantas construidas por periodo

lo cual se incrementará su valor. La visión que tuvieron AlPotencia Potencia fredo Elías y Eugenio Laris con Periodo Plantas hidroeléctricas construidas hidroeléctrica insta- hidroeléctrica aculada (MW) mulada (MW) la construcción de las presas Hasta 1937 372 El Cajón y La Yesca con fac1937-1940 Ixtapantongo, Xía, Bartolinas 17 389 tores de planta reducidos se cumplió, porque hoy las hi1940-1949 Zumpimito, Colotlipa, Colimilla 129 518 droeléctricas están entrando Santa Bárbara, Tingambato, Temascal, Cóba679 1,197 1950-1959 no, Oviáchic a los respaldos y a las puntas. Se requieren potencias más El Fuerte, Novillo, Santa Rosa, Cupatitzio, 2,032 3,229 1960-1969 Mazatepec, Infiernillo, Malpaso grandes en los embalses, por 1970-1979 Humaya, Villita, Angostura 1,990 5,219 lo que es necesario sobreequiChicoasén, Cracol, Peñitas, La Amistad, par y sobreelevar las plantas 2,542 7,761 1980-1989 Bacurato existentes. No podemos penAguamilpa, Zimapán, Huites, Ampliación sar en construir 15 o 20 presas 1,274 9,619 1990-2002 Temascal, Comedero nuevas, pero sí tenemos forma 2003-2012 El Cajón, La Yesca, Ampliación Chicoasén… 2,430 (581) 12,049 (12,589)* de sobreelevar el 5% las presas existentes. Esto equivale a *Sener, 2017. construir 60 presas nuevas, lo cual nos permitirá añadir 9 TWh a lo que se necesita en el sisdo al principio se tiene que sustituir de manera gradual, pero tema de generación de energía. firme y garantizada. Debe ponerse mucha atención en hacer esquemas de Tendríamos un impacto importante solamente retirando factibilidad realistas que contemplen los aspectos sociales y las plantas nucleares. Esto requeriría construir mil nuevas ambientales y los derechos legítimos de la gente. Igualmente, plantas térmicas de 500 MW y quemar más de 400 millones tenemos que considerar las sobreelevaciones que nos perde toneladas de carbón. Utilizando las hidroeléctricas exismitan regular más agua para contar con mayores volúmenes tentes y planeadas tendríamos el equivalente a 700 nuevas para la población. plantas nucleares. Estas últimas son las que buscan evitar la Ahora las hidroeléctricas producen unos 30 TWh/año. Nemayoría de los países, con la excepción de Francia, que concesitamos, de aquí al año 2030, incrementar la generación en serva su matriz de energía nuclear y moderniza y rehabilita un 50%, y para 2050, otro 50%. En este momento no podesus centrales eléctricas. mos duplicar la capacidad instalada en México, pero los reLa sustitución de energía fósil por energías intermitentes, bombeos para complementar las limitaciones de las fuentes renovables y no contaminantes implica un inmenso esfuerzo intermitentes sí son posibles. en el cual las hidroeléctricas son fundamentales. NecesitaHay un gran desarrollo tecnológico alrededor de las bamos esquemas diversos, en los que la energía solar y eólica terías. No obstante, estas baterías no tienen la capacidad de se complemente con rebombeos hidroeléctricos de reducido instalar 1,500 o 2,000 MW; eso lo hacen los rebombeos hiim-pacto ambiental. El gran reto en los próximos años es la dráulicos. Estos rebombeos son permitidos por la ingeniería planeación para llevar adelante este cambio radical de mahidráulica y mecánica con las grandes plantas y turbinas, que nera adecuada. ¿Quién la debería estar planeando? Mi opipermiten tener potencia hidráulica de reserva. nión es que la CFE tendría que estar pensando en un vigoEl reto que tenemos en la planeación del sector es la seroso esquema de energías renovables integral, con fuentes guridad hídrica del país. La seguridad hídrica la dividimos en hidroeléctricas. tres partes: el derecho al consumo garantizado de agua poEvidentemente, la energía hidroeléctrica es la aristocracia table de la población, la seguridad alimentaria y la seguridad de la generación. Son los sistemas que tienen más antigüeenergética. En la medida en que podamos satisfacer estas dad, tienen una tecnología muy desarrollada; hoy los sistemas necesidades, los ingenieros vamos a poder dar cuentas a la computacionales han permitido tener eficiencias medias pesociedad de que estamos haciendo nuestro trabajo. sadas e hidráulicas del 95% al 96% en las turbinas. Tienen un Necesitamos forzosamente modernizar las centrales y gran poder de estabilidad en los sistemas y contribuyen con el considerar sobreelevar las presas. Por ejemplo, utilizar el esalmacenamiento de agua potable, irrigación, protección conquema de la presa Las Truchas, en Durango, que hizo la Cotra inundaciones y conservación de recursos naturales. nagua. Se trata de una presa de mampostería con más de Pero hoy en día las hidroeléctricas en el mundo dedican 50 años, que con un refuerzo de concreto compactado con los embalses cada vez más a dar las energías de puntas y rodillo (CCR) perfectamente se pudo construir y sobreelevar. las energías de respaldo que requerirán las renovables, con

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Mesa 1 • El agua y el desarrollo

Potencial hidroeléctrico nacional

2222

esto es muy costoso, sino tomar la draga y poner el material Nivel Núm. de proyectos Potencia instalada (MW) Generación media anual (GWh) en las bocatomas de túneles Identificación 320 22,007 63,796 con los que podemos extraer el sedimento. Gran visión 120 8,124 22,047 Es interesante señalar que Prefactibilidad 28 3,387 9,048 El Caracol está a 12 o 13 años Factibilidad 33 6,103 15,670 de perderse completamente por el azolve de sedimentos miTotal 504 41,032 114,382 neros. Si construyéramos aproSegún Sener (2017), el potencial factible es 27 TW; puede ser más. ximadamente 10 kilómetros de túnel con un costo del orden de Concepto Núm. presas/instalaciones Potencia (MW) Generación (TWh) 80 millones de dólares, rescaModernización y repotenciación 101 3.0 taríamos El Caracol, lo cual representa una mejor alternativa Estruct. susceptibles 363 484 1.7 a desarrollar un proyecto nuevo Existentes Conagua (152) 25 280 0.981 que nos costaría 980 millones Nuevas minis y micros (81) 81 204 0.717 de dólares. De manera similar, debe considerarse desazolvar 553 926 6.395 Santa Rosa, poniendo una preSi se considera un precio promedio de energía de 100 dólares/MWh ≈ 639,500,000 dólares/año sa aguas abajo y un túnel, y deEn 30 años FA=9.43, con i=10%, n=30 años; produce ≈ 6,030 millones de dólares jar toda la cascada del SantiaInversión promedio 1,500 dólares/kW ≈ 1,390 millones de dólares → Relación B/C = 4.34 go completamente terminada. Mi propuesta fundamental es que necesitamos voltear También deberíamos estar en la posibilidad de colocar los ojos a la energía por rebombeo. Estados Unidos, de los compuertas abatibles o compuertas tipo piano en los ver102,000 MW instalados que tiene, 22,441 MW provienen de tedores de cresta libre. ¿Qué hace el vertedor tipo piano?, rebombeo. En contraste, nosotros no tenemos ni un kilowatt la L de la ecuación Q = CLH 2/3 de la escala del vertedor se de rebombeo. Los rebombeos tienen enormes ventajas: se incrementa significativamente, entonces sustituimos en muy pueden poner en los embalses e instalar celdas solares flopoco espacio la longitud de un vertedor de abanico. Esto se tantes para tener un rebombeo combinado y potencias más está utilizando en muchas presas en Europa para sobreegrandes. Con este esquema se podría duplicar o triplicar la levarlas y tener más agua disponible. Esta sobreelevación energía en Las Cruces. Igualmente, se podría aprovechar el tendría poco impacto social; los trabajos se harían sin desistema Miguel Alemán, entre Ixtapantongo y Colorines con tener las operaciones de las centrales; su desarrollo geneun rebombeo. raría, dependiendo de cada caso y cada presa, de 1,500 a Las inversiones no son altas; las estimamos en 108 mi2,000 empleos durante tres años; la infraestructura básica llones de dólares, con lo cual se podrán generar 42 millopara hacer esas sobreelevaciones ya existe, ya están henes de dólares por año. Hay que invertir en un parque sochos los caminos, las comunicaciones y los accesos. Habría lar, pero ofrecen tasas internas de retorno del orden del 20%. que estudiar la seguridad hidrológica de las presas. Es coHay varios rebombeos estudiados como factibles. Tenemos mún que hoy en día estemos a la expectativa de tener avela capacidad de alcanzar 60 TWh entre rehabilitar, moderninidas extremas, pero tenemos la posibilidad, con un pequezar, sobreelevar y poner rebombeos en el sector eléctrico. Lo ño porcentaje de sobreelevación, de obtener mucha energía tenemos que hacer de inmediato. adicional. A manera de resumen, los rebombeos son proyectos que Por otro lado, tenemos que rehabilitar las presas adultas. atienden las potencias pico; se pueden o no construir en preLos chinos nos enseñaron en Tres Gargantas, en un proyecto sas existentes. Los embalses superiores son muy pequeños, en el río Amarillo y en varios proyectos más, que son capaces de 10 a 30 millones de metros cúbicos, en comparación con de manejar todos los azolves que llegan a los ríos. Los vertelos 1,500 o 2,000 que tienen los grandes embalses. El redores de Tres Gargantas tienen desagüe de fondo, intermebombeo asiste a la energía renovable, hay una gran expedio y superficial que permiten evacuar los azolves. Después riencia mundial al respecto. Creo que en México tendríamos de casi 25 años de entrar en operaciones, Tres Gargantas que construir más presas, modernizarlas y desazolvarlas, y no tiene azolvamiento. Tenemos que considerar hacer dragaasí orientar el crecimiento de las ciudades a una mayor sedos, pero no poniendo una draga que extraiga el material de guridad hídrica. succión y mande el material a uno o dos kilómetros porque

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MESA 2

FUENTES DE FINANCIAMIENTO

Ingeniero civil con maestría en Investigación de operaciones. Se ha desempeñado principalmente en el sector público. En la Conagua fue subgerente de Financiamiento y Modernización de Organismos Operadores. Actualmente es subdirector de Proyectos de Agua y Medio Ambiente en la Dirección General Adjunta de Banca de Inversión Banobras. En materia hídrica sin duda alguna es necesario prever, anticiparse a los acontecimientos y situaciones futuras. La planeación es la habilidad de ver con anticipación la consecuencia de las acciones actuales, del hacer y del no hacer; es proyectar un futuro deseado, pero sin perder de vista los medios para poder conseguirlo; eso es muy importante, porque muchas veces no existe la vinculación entre lo deseable y la manera de hacerlo posible. En nuestra legislación se contempla, desde el ámbito más alto de escala constitucional, que deberá existir una planeación democrática y que se deberán recoger las aspiraciones y demandas de la sociedad para incorporarlas a los programas de desarrollo. La política hídrica de administraciones anteriores ha establecido de manera recurrente objetivos como el fortalecimiento de la gestión integrada y sustentable del agua, el fortalecimiento en el abastecimiento del agua y el acceso a los servicios, el aseguramiento del agua para riego agrícola de una manera sustentable. Esta administración establece como objetivos prioritarios el garantizar progresivamente los derechos humanos al agua y al saneamiento, aprovechar eficientemente el agua para contribuir al desarrollo sostenible, preservar la integralidad del ciclo del agua y mejorar las condiciones para la gobernanza del agua con estrategias enfocadas en a) abatir el rezago en el ac-

ceso al agua potable, b) fortalecer a los organismos operadores y c) aprovechar eficientemente el agua en el sector agrícola. Esta visión, desde el ámbito más alto de nuestra regulación, se desarticula o se desvincula en la medida en que vamos permeando en los niveles de gobierno; pasamos del ámbito federal, en el cual se considera que se deben atender ciertas cuestiones vinculadas a un tema de planeación, y en la medida que llegamos al ámbito estatal –no se diga al ámbito municipal–, está vinculación resulta inexistente y muchas veces no existen los mecanismos para poder cumplir y hacer valer lo que desde la Constitución se establece, y su ejecución queda en manos de los municipios, el eslabón más débil de la cadena. Como dije en un principio, la planeación es proyectar un futuro con los medios para conseguirlo, y muchas veces se planea pero no se toman en cuenta factores que son necesarios para poder alcanzar metas y objetivos. En el caso del financiamiento, tema central de este panel, las administraciones hacen programas y planes, y se identifican necesidades de inversión, pero las fuentes de recursos para atender dichas necesidades

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IFC.ORG

RAFAEL GUERRERO FLORES

Mesa 2 • Fuentes de financiamiento

RAMÓN AGUIRRE DÍAZ

Ingeniero civil con más de 40 años en el sector agua y saneamiento. Fue director general del Sistema de Aguas de la Ciudad de México. Fue presidente del Consejo Directivo de la ANEAS y actualmente preside su Consejo Consultivo. Es consultor del Banco Mundial en el desarrollo de diversos proyectos hidráulicos.

2010

2015

Monto de acuerdo con el porcentaje recomendado de inversión en el subsector agua (0.3% del PIB).

71397.26 13800.00

14417.41

30104.30

54725.94

2014

27873.80

51776.89

2013

25168.00

2012

29423.40

43650.04 2011

13095.26

–

48354.09

1000

46880.72 34287.90

2000

28596.80

3000

39846.18

4000

57365.40

6000 5000

69655.87

68156.42

7000

78762.30

8000

22062.40

soluciones. Otro problema es que los organismos operadores se encuentran descapitalizados, con bajas eficiencias y muchos cooptados por las grillas político-partidistas. Es realmente complicado, porque, como lo vamos a ver más adelante, dadas las reducciones que se están dando en los subsidios al subsector agua potable y saneamiento, los organismos operadores no tienen capacidad de generar recursos propios; el gran reto que tiene el subsector es precisamente cómo generar financiamiento que permita cumplir con los objetivos.

Millones de pesos

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Comienzo comentando sobre la situación del sector agua potable y saneamiento. Debemos tener claro que las principales ciudades del país se están abasteciendo a través de pozos. Desafortunadamente tenemos en la gran mayoría de ellos un problema de sobreexplotación de los acuíferos; los 105 más importantes donde están las principales ciudades del país se encuentran sobreexplotados; tenemos también un problema serio en materia de administración del agua, porque la mayor parte de las cuencas están sobreconcesionadas. No es sencillo revertir esa sobreexplotación, porque la gente que está extrayendo el agua de los pozos en estos acuíferos tienen concesiones otorgadas; éste es un problema en materia de administración del agua para 9000 el que tenemos que encontrar

Las inversiones en infraestructura están en sus cifras históricas más bajas; la infraestructura ha rebasado su vida útil en la gran mayoría de los casos. Esta infraestructura que da servicio a las principales ciudades fue construida entre 1960 y 1990; estamos hablando de infraestructura que tiene de 40 a 60 años, que ya cumplió con su vida útil, y no estamos haciendo lo necesario para reponerla, rehabilitarla, asegurar que nos va a seguir dando servicio en el futuro. El reto es enorme. Los conflictos de trasvase de agua son una realidad; cada vez es más complicado llevar el agua que requieren ciudades desde fuentes externas, lejanas. A estas problemáticas hay que sumar los efectos del cambio climático, que genera sequías e inundaciones. ¿Cuánto deberíamos invertir para resolver todos estos problemas que acabamos de describir? Las recomendaciones de los órganos internacionales indican que México debería estar invirtiendo del orden del 0.3% del PIB para poder, de manera sostenida, ir construyendo y haciendo lo necesario para resolver la problemática del país. Esta cifra parece hasta pequeña para un tema tan importante como el agua potable, el drenaje y el saneamiento de los habitantes de las ciudades de nuestro país. El 0.3% debería obtenerse de manera fácil, dada la prioridad que tiene el sector, pero la realidad es otra (véase figura 1). A partir de 2012 –que fue el año en que se tuvo cerca del 0.22 %– comenzó a disminuir, y actualmente andamos en 0.03%; es realmente preocupante lo poco que se está destinando a atender los temas del sector. Mientras se requiere invertir cerca de 80 mil millones de pesos, los recursos que se tienen no alcanzan a los 5 o 6 mil mi-

6938.00

a menudo quedan fuera de la planeación y hacen inviable su ejecución. De nada sirve tener programas de inversión y necesidades detectadas si no se va a tener una estrategia para poder financiarlas y para construir las obras en tiempo y forma. La planeación forzosamente debe ir aparejada a los mecanismos de financiamiento que permitan hacerla factible.

2016 2017 2018 2019 2020 Inversión total en todos los programas del sector.

Figura 1. Inversiones respecto a requerimientos del sector.

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Importancia de la planeación en el sector hídrico en el marco del 31 Congreso Nacional de Ingeniería Civil

llones, lo que implica menos Continuidad en el servicio Forma de abastecimiento de agua del 10% de lo que se debería 84% estar invirtiendo, a pesar que 52% el 0.3% es una cifra alcanzable y necesaria para la prioridad del tema del agua. 34% Estamos comprando un problema mayor. Es un tema de aritmética simple, porque si 14% 7% 3% 2% deberíamos invertir 10 e inver1% timos 1, a la larga esto va a reRíos o ventar: no hay otra posibilidad. Tubería Tubería Sólo Pozo y pipa pipa “artesiano” cuerpos Agua Agua Tandeo Los subsidios que se dan de agua 24 h diaria con franco al sector, y particularmente al tandeo subsector agua potable y saneamiento, disminuyeron a Figura 2. Formas de abastecimiento de agua y continuidad en el servicio, 2015. partir de 2017. Comenzamos semana, o una vez a la quincena) lo tiene el 52% de la poblaa ver que las políticas actuales difícilmente se van a revertir, ción. Hay mucho qué resolver y pocos recursos. por lo menos durante los siguientes 10 años; lo único que El almacenamiento se vuelve una obligación cuando hay nos resta para poder resolver el problema es algo que suun tandeo tan fuerte, cuando el suministro es tan discontinuo; cede en muchas partes del mundo: la autosuficiencia de los en promedio, por vivienda se tienen dos cisternas, tinacos o organismos operadores. Necesitamos que éstos generen los garrafones. recursos a través del cobro de sus servicios para que les sea Por otra parte, la encuesta que hizo el Inegi indica que el posible resolver este problema. 78% de la población está consumiendo agua embotellada; No debe ser una situación muy complicada. Con base en que ingresos de las empresas que comercializa agua emla información que genera la Asociación Nacional de Emprebotellada, como ya comentamos, de 60 mil millones al año. sas de Agua y Saneamiento (ANEAS), tenemos que el sector Existen problemas de descarga en los drenajes; muchos que comercializa agua purificada embotellada está generandrenajes están descargando a cauces –ríos, cuencas, griedo ingresos de 60 mil millones de pesos al año. Si ya la gente tas–, no tienen servicio de drenaje formal. El tratamiento que está destinando estos recursos para atender su problemática estamos dando al agua es del 62%, pero habría que ver si de abastecimiento… ese tratamiento es realmente de la calidad que se requiere. Ante los desafíos, ¿qué deberíamos estar resolviendo? Hay una discusión sobre la necesidad de una norma más riPrimero, que el agua se pueda tomar de la llave, pero para gurosa, lo que nos llevaría a la conclusión de que el agua que eso necesitamos tener buena calidad del servicio, que no se estamos tratando con efectividad tal vez ande por el 30% de está alcanzando a dar. las descargas totales. El servicio continuo 24 horas debería ser un segundo objeHabría que sumar la gran problemática del cambio climátivo; es indispensable, porque en la medida en que hacemos tico y tener claro que nosotros estamos en un país a la mistandeos y tenemos fugas en las tuberías, en el momento en ma latitud de los grandes desiertos del planeta, por lo que el que retiramos el agua de las tuberías para hacer los tandeos cambio climático nos puede afectar de manera severa. se contamina el agua y no tenemos seguridad, a pesar de la Otro asunto serio se deriva de la falta de inversiones: con cloración que estemos dando al agua de calidad potable. servicios que no son los mejores, dejando de invertir, lo que Después, la recolección y el tratamiento de las aguas resigue es el colapso del sistema en distintas regiones del país siduales como una obligación, por la contaminación de nuesen el mediano plazo. tras cuencas y nuestros ríos. Por otro lado está el problema de la generación de recurAhora, ¿cómo está las situación? En la figura 2 aparecen sos por parte de los organismos operadores. Con datos de la los resultados de una encuesta que hizo el Inegi en 2015. VeANEAS, los organismos operadores tienen un costo de promos, por ejemplo, que de las formas de abastecimiento exisducción del orden de 19 pesos, y las tarifas que cobran son tentes, la mayor parte es a través de tuberías, pero un servicio de 14 pesos, pero dada la baja eficiencia, el cobro real es del de 24 horas solamente lo tiene el 14% de los usuarios. orden de los 4.32 pesos por metro cúbico, contra costos que Tandeo diario (es decir, se da agua durante unas horas andan cercanos a los 19 pesos de producción. La eficiencia al día, no un servicio de 24 horas) lo tiene el 34% de la pode los organismos operadores es gran parte del problema. blación, y tandeo franco (contar con una, dos, tres veces por

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Mesa 2 • Fuentes de financiamiento

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Tienen una eficiencia física promedio del 50% y una eficiencia comercial del 60%, lo que resulta en una eficiencia global del 30%. Si ponemos estándares razonables, digamos una eficiencia física del 75% y una eficiencia comercial del 90%, totalmente alcanzables, hablaríamos de una eficiencia global del 67% y duplicaríamos la eficiencia actual. Ahora, ¿cómo vemos nosotros el asunto? Necesitamos que haya una solución integral, que los organismos operadores estén trabajando de manera eficiente, que cada parte del organismo cumpla adecuadamente con su cometido. Por supuesto, está el tema de la planeación –es uno de los puntos centrales del foro–: dados los pocos recursos de que se dispone, necesitamos ser muy precisos respecto de dónde debemos invertir. Los organismos operadores tienen la obligación de contar con planes hídricos de mediano y largo plazo que permitan detectar dónde se requiere canalizar los limitados recursos. Tenemos que poner sobre la mesa dos conceptos básicos: hablamos de que es un tema integral –la cadena tiene la fuerza de su eslabón más débil–, entonces en este esquema de integralidad del trabajo de un organismo operador, cualquier área que falle genera un problema. Una vez que partimos de que todo debe tener una alta eficiencia, algo que me costó entender, pero que finalmente concluí, es que el área más importante de los organismos operadores es la comercial. La eficiencia comercial es la que jala a todo lo demás, porque es la que genera los recursos. Y en relación con el aspecto del financiamiento está el derecho humano al agua. Aquí lo que debemos tener claro es que, si bien es cierto que necesitamos lograr que sea el agua suficiente, salubre, aceptable, asequible para todos los usos personales y domésticos, el derecho humano al agua no implica la gratuidad. El derecho humano al agua considera aspectos como la disponibilidad: que se tenga agua suficiente; la calidad, que no está a discusión: debe cumplir con la norma, y después la accesibilidad. El derecho humano al agua no implica tener el agua en tu casa. El que te llegue el agua a tu casa es un servicio que debes pagar. El tema de la accesibilidad económica es que las tarifas –algo que debe cuidarse mucho– sean accesibles para todos los bolsillos. El tema es: ¿cuánto es lo accesible para todos los bolsillos? El criterio internacionalmente aceptado es que el 3% de los ingresos familiares se destinen al pago del servicio de agua. Si consideramos que ése es un parámetro aceptable, vemos que en la mayor parte de los casos se trataría de tarifas superiores a las que tenemos en México. ¿Qué es lo que sucede?, que tenemos un modelo de gestión en el que las tarifas son aprobadas por los diputados. En alguna ocasión, una diputada me dijo: “¿cómo se les ocurre que nosotros autoricemos las tarifas, si nosotros nos la pasamos pidien-

Almacenamiento (2 en promedio / vivienda) Cisterna 10%

Pileta 15%

Tinaco 35%

Garrafones 20% Tambos 20% Figura 3. Tipos de almacenamiento de agua en las viviendas. do el voto, y obviamente no vamos a aceptar que se suban las tarifas?” Así, esto nos ha llevado a que prácticamente en todo el país las tarifas no alcancen siquiera para lograr la operación eficiente de los sistemas, ya no se diga para poder invertir. Esto es parte de los problemas que tenemos que resolver. Habría que voltear a ver otros esquemas de financiamiento; hablar de obra pública financiada, inversión mixta, asociaciones público-privadas que sean un complemento, una parte de las herramientas financieras. Una gran ventaja cuando se contrata un proyecto de asociación público-privada es que el pago es contra resultados; en este caso, una gran diferencia es que no contrato la construcción de una planta potabilizadora, sino que compro el agua potabilizada, y eso me asegura que voy a tener lo que quiero. En la ANEAS proponemos un cambio en el modelo de gestión; queremos que haya una mayor participación de los gobiernos de los estados en la toma de decisiones y en la canalización de soluciones para el sector agua potable y saneamiento. El artículo 115 constitucional plantea un problema serio; políticamente sería muy difícil revertir lo considerado en ese artículo y quitarle la potestad y la responsabilidad de los servicios de agua potable y saneamiento a los municipios, pero en uno de los apartados del propio artículo está considerada la posibilidad de que haya una participación de los gobiernos de los estados, en una concurrencia. Nosotros proponemos que se generen en escala estatal órganos reguladores que supervisen el funcionamiento de los organismos; que el enfoque técnico sea el que predomine en la toma de decisiones, y que incluso las tarifas sean dictaminadas por esos organismos reguladores y no por legisladores; que las juntas de gobierno o los consejos de admi-

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Importancia de la planeación en el sector hídrico en el marco del 31 Congreso Nacional de Ingeniería Civil

nistración de los organismos manden sus propuestas a un organismo regulador especializado que autorice las tarifas. Otro aspecto a considerar es que necesitamos incorporar la tecnología, aprovechar aspectos modernos en materia de telemetría, control, que facilitan no solamente nuestro trabajo, sino los resultados que estamos obteniendo. Entonces, a manera de resumen, el gran reto que tienen los organismos operadores es cómo logramos una alta eficiencia para generar los recursos que vía subsidio no van a llegar, y de esa forma atender la problemática presente y caminar hacia una solución; si no se implementa de inmediato, o a lo sumo en el mediano plazo, se va a generar un problema mayor que difícilmente podremos resolver.

KAMEL ATHIE FLORES

Licenciado en Economía con maestría y doctorado en Administración pública. Fue director de Programación y Presupuesto Agropecuario y Forestal de la Secretaría de Programación y Presupuesto, diputado federal por el VII distrito y director local de la Conagua en Chihuahua, entre otros. Autor de cuatro libros sobre el agua y de diversos artículos especializados en el tema; miembro de la Asociación Mexicana de Hidráulica. En México no hay planeación hídrica. Los profesionales que estamos inmersos en el sector hídrico coincidimos en que no hay recursos económicos en la cantidad necesaria para atender rezagos de conservación y mantenimiento, así como para la construcción de nuevas obras para atender la creciente demanda de agua, lo cual se explica por la baja prioridad que los gobiernos le han dado al agua. Debemos, por ello, ver con mucho detalle e imaginación el financiamiento de las obras hidráulicas de todo tipo, donde tienen un papel relevante conceptos tales como la inversión pública, la inversión privada y el crédito. Uno de los mayores aciertos del México posrevolucionario es haber creado la Secretaría de Recursos Hidráulicos, y sin duda el mayor desacierto fue haberla convertido en subsecretaría. ¿Por qué digo esto? Porque cuando se creó dicha secretaría alcanzó lo que dio por llamarse el “milagro mexicano”, periodo histórico también conocido como desarrollo estabilizador, entre 1950 y 1970. Entonces no había planeación en México, pero los presidentes Miguel Alemán, Adolfo Ruiz Cortines y Gustavo Díaz Ordaz le dieron una alta prioridad al agua, lo que posibilitó la construcción de las grandes presas y de los distritos de riego e inició con ello un largo periodo de exportación de productos agrícolas y materias primas. Los primeros intentos de planeación en México como país fueron en la época del presidente Luis Echeverría Álvarez; a mí me tocó estar en esos intentos de planeación. Esa época fue

la de construcción de las grandes presas hidroeléctricas, pero también para riego, para usos múltiples, para evitar inundaciones, generar energía, aumentar las superficies de riego. Desde entonces las superficies de riego ocupaban 6 millones y medio de hectáreas, que son las que prevalecen hasta ahora. En el ámbito mundial, México ocupa en hectáreas bajo riego el séptimo lugar. Se ha dicho que esas superficies están descuidadas, la infraestructura deteriorada, no son eficazmente productivas; yo aquí desearía hacer la mención de que el primer Plan Nacional de Desarrollo, vinculado a las prioridades nacionales, se elaboró en la época del presidente López Portillo; se creó la Secretaria de Programación y Presupuesto, entonces parecía haber iniciado la planeación en México. ¿Por qué digo esto? Porque se logró vincular los objetivos nacionales con el presupuesto. La Constitución, en su artículo 26, señala que es necesario tener un Plan Nacional de Desarrollo, pero ese Plan Nacional de Desarrollo no ha tenido en sexenios anteriores, ni en éste, una vinculación con las prioridades nacionales, mucho menos con el presupuesto. Debemos asumir que no hay planeación en México, y por lo tanto tampoco hay planeación hídrica; sexenalmente se formulan los programas hídricos sin ninguna prioridad presupuestal. Igualmente resulta obligado reconocer que tanto los profesionales de la Conagua como los investigadores del IMTA han formulado valiosas proyecciones a mediano y largo plazo sobre la oferta y demanda de agua, lo cual permite visualizar escenarios y advertir sobre colapsos y conflictos que pueden presentarse en materia de sostenibilidad. Mientras la prioridad del sector hídrico no se refleje en el presupuesto, como corresponde a la trascendencia de su impacto en la sociedad, vamos a continuar teniendo conflicto en los usos del agua, y mucho más para cumplir con el derecho humano al agua. La inversión pública en México, en promedio en los últimos 30 años, ha representado entre el 2.2% del PIB total. En 2021 la inversión pública total es de cerca de 880 mil millones de pesos; le dieron al sector hidráulico en su conjunto cerca de 20 mil millones de pesos, lo cual francamente es ridículo. No hay planeación ni recursos suficientes para el sector hídrico, en los distritos de riego –a diferencia del sector agua potable– no existe la posibilidad de APP. En la actual administración federal parece no haber interés en la opción de las APP como sinergia público-empresarial; debería discutirse a fondo la opción, hay que normarlo bien y dejar muy claras las ventajas y desventajas, pero los intereses político-partidistas se interponen e impiden avanzar. Cuando fui presidente de la Comisión de Agua Potable y Saneamiento de la LXII Legislatura, impulsamos la aprobación de una nueva Ley General de Aguas, pero las presiones e intereses opuestos fueron tan poderosos que satanizaron la iniciativa, la cual había sido previamente acordada por todas las fuerzas políticas del Congreso. En forma por demás extraña, casi

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dernizar los distritos de riego. Para ello hay que buscar la eficiencia en conducción, que actualmente es muy baja, de 30 al 40%, por el mal estado de la infraestructura; también hay que mejorar la eficiencia física de los productores en sus predios.

¿Qué hay que hacer? Primero. Debe tomarse en cuenta que los profesionales mexicanos de la hidráulica, a pesar de la crisis que se vive en el sector, tienen una calidad que los coloca entre los primeros del mundo; que poseen además el conocimiento de la ciencia, y dominan las nuevas tecnologías para todos los usos del agua, lo cual representa un invaluable activo para la nación que está desaprovechado. Segundo. Hoy en día existe consenso global de que es responsabilidad del Estado, como ente jurídico superior, darles certidumbre a los siguientes seis aspectos fundamentales de la vida nacional: • La prestación de los servicios de agua potable y saneamiento • La salud • La producción de alimentos • El desarrollo económico y social • La felicidad de las familias • La estabilidad política y social

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en el momento de someterla al pleno para discusión y aprobación los líderes parlamentarios recularon. Los partidos de izquierda de pronto argumentaron que era una iniciativa privatizadora del agua, lo cual desmentí sistemáticamente aduciendo que para privatizar el agua se requeriría modificar el artículo 27 constitucional, y ése sería un sacrilegio que no cometería. En mi opinión, debe permitirse y hasta alentarse la participación del sector privado en las diversas actividades en el subsector de agua potable y saneamiento, tanto en la construcción de obras de infraestructura como en su financiamiento, ya que las empresas poseen desarrollo tecnológico y capital para financiar innumerables obras del sector en su conjunto, en su modalidad de asociaciones público-privadas. En lo que atañe a obras y distritos de riego resulta más complicada la participación de las APP, en virtud de que resultaría una yuxtaposición con las formas asociativas de gobernanza del agua que permite la Ley de Aguas Nacionales (LAN), como son las asociaciones de usuarios de riego, constituidas bajo diversas figuras jurídicas. Sin embargo, esas asociaciones están capacitadas para contratar créditos para mejorar su infraestructura, los cuales deberían complementarse con inversión pública, en una estrategia de modernización de los distritos de riego de alcance nacional, incluso apalancadas con créditos del BIRF, BID o BANDAN. Los distritos de riego del país son tan productivos que en el 2013 la balanza comercial del sector agroalimentario tenía un déficit, en promedio, de 3 mil millones de dólares; en el 2020 y 2021 hay un superávit de alrededor de 8 mil millones de dólares, que desde luego se sustenta en los distritos de riego. El sector agropecuario, el sector agroalimentario, es de los más dinámicos del país. Hay que considerar que esa producción que genera el sector no la genera de la manera más eficiente; los distritos de riego no son tan eficientes, estamos siendo muy productivos pero con mucho desperdicio de agua en momentos en que el agua es un factor imprescindible y escaso. Ha venido bajando la disponibilidad habitante-año, que actualmente es de 3,200 metros cúbicos habitante-año; con eso no podemos resolver todas las necesidades de los usos del agua, y por lo tanto hay que mo-

Tercero. El agua debe ser un tema prioritario para el Estado mexicano (actualmente no lo es), ya que su cada vez menor disponibilidad exige la formulación de planes, programas y proyectos para el corto, mediano y largo plazo; igualmente demanda con urgencia la modificación y actualización de su marco legal y el reforzamiento a fondo de la institución que funge como autoridad del agua. Resulta paradójico que frecuentemente se hagan referencias a que “el tema del agua es de seguridad nacional y por eso está bajo la rectoría del Estado”, ya que en los hechos queda claro que el agua ha venido perdiendo relevancia en los presupuestos, lo cual ha derivado en la obsolescencia de la infraestructura construida y en el rezago en la prestación de servicios por el diferimiento de nuevos proyectos, tanto en los de agua potable y saneamiento como en los de riego. Cuarto. Se recomienda que algunas organizaciones vinculadas con el sector hídrico, tales como el Colegio de Ingenieros Civiles de México, la Asociación Mexicana de Hidráulica, el Consejo Consultivo del Agua, el Consejo Nacional Agropecuario, la Asociación Nacional de Usuarios de Riego, la Cámara Mexicana de la Industria de la Construcción y la Asociación Nacional de Empresas de Agua y Saneamiento, entre otras, inicien gestiones y cabildeos de inmediato con la SHCP y con la Cámara de Diputados para incidir en el presupuesto de 2022 con mayores inversiones al sector hídrico, tanto para conservación y mantenimiento de la infraestructura

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Importancia de la planeación en el sector hídrico en el marco del 31 Congreso Nacional de Ingeniería Civil

construida como para la construcción de nuevos proyectos de agua potable, saneamiento y riego. Quinto. Aunque desde hace años se tienen consensos entre analistas y expertos sobre la necesidad de crear la Secretaría del Agua, Ecología y Medio Ambiente, se considera muy remoto que pueda concretarse en el mediano plazo, por lo cual se recomienda fortalecer a la actual autoridad, que es la Comisión Nacional del Agua, en sus áreas técnica, jurídica, operativa y de supervisión, ya que su debilitamiento progresivo ha ocasionado que sea omisa al no poder cumplir con lo que las leyes en la materia le mandatan. Sexto. Que CICM participe en la actualización y modificación del marco normativo del agua y medio ambiente, coadyuvando con los diputados de la LXVI Legislatura, próxima a iniciar sesiones, en la formulación de la Ley General de Aguas que por mandato constitucional debió haberse aprobado en la LXII Legislatura.

ABELARDO ARROYO

Economista con maestría en Administración en Políticas públicas con posgrado en Estrategias. Desde 2016 es senior investment officer del IRC, del brazo financiero del Banco Mundial. Atiende temas relacionados con participación privada; está encargado de la estructuración de proyectos de infraestructura público-privadas en México y Centroamérica. Es miembro del American Economic Association y de la American Water Works Association. Lo que se llama tradicionalmente Banco Mundial es realmente el BIRF, Banco Internacional de Reconstrucción y Financiamiento. Es un grupo formado por cinco grandes empresas, de una de ellas la Corporación Financiera Internacional (CFI), y está encargado de promover y desarrollar la participación del sector privado. Nuestro enfoque es cómo generar soluciones de largo plazo para las economías con participación del sector privado, y básicamente tenemos dos grandes secciones: la de asesoría y trabajos de prospectiva de proyectos en escala preliminar y la que se dedica a hacer las inversiones en proyectos con socios que invierten con nosotros con derivados, con capital, con crédito, con garantías y participación en el mercado de bonos. El sector agua es un sector con una gran problemática, no sólo en México; en muchos países el servicio es deficiente, hay baja calidad. Es un sector muy dependiente de los intereses político-partidarios y de otros sectores sociales y económicos; también padece usuarios con baja cultura de pago. Lo anterior nos mete en un círculo vicioso: mal servicio, baja recaudación, organismos con malas finanzas, necesidades de inversiones dada la antigüedad de los equipos y un nuevo factor: el cambio climático. Es un círculo vicioso que

es necesario desarmar; la planeación en el sector debe estar enfocada en ese fin. Nosotros esto lo enfocamos desde el punto de vista de algunos modelos de negocio que han probado ser exitosos y que tienen gran potencial, que voy a presentar más adelante. Efectivamente, cuando hacemos el recuento del sector con respecto al PIB, en todos los comparativos el sector agua está muy bajo, incluso cuando se compara con la infraestructura en otras áreas: energía, transporte, comunicaciones; las inversiones que hay en el sector son mínimas, el número de proyectos también, y eso da pie a las oportunidades en las que debemos enfocarnos, oportunidades orientadas a la mejora de los servicios, recuperación de caudales, mejora de la gobernanza y atención a los sectores de bajos recursos y marginados, no bajo un esquema de ley, sino con un esquema de subsidios directos enfocados, un esquema muy puntual que permita atender demandas de las poblaciones marginadas sin distorsionar el resto del esquema. La tecnología evoluciona constantemente, pero la innovación en el sector agua presenta un retraso significativo. El grupo Inteligencia del Agua se reúne trimestralmente con algunos investigadores que reflexionan sobre cómo las tecnologías deben irse incorporando y cómo el sector debe ir adaptando esas innovaciones. ¿Cómo trabajamos en la corporación? Tenemos toda un área de factibilidad, donde analizamos los estudios; esto nos permite al final tener una planeación para saber hacia dónde vamos en el sector, y estos esfuerzos confluyen en la estructuración de proyectos y finalmente en la inversión con instrumentos muy precisos. Importante es mencionar la colaboración, no nada más con nuestra empresa hermana del Banco Mundial, sino también con socios estratégicos; muy necesario mencionarlo porque la participación local para nosotros, como una multilateral, es muy importante: hay conocimiento, capacidades. Brasil es sin duda un referencia; en Colombia, el Fondo Nacional de Desarrollo; en Centroamérica el Banco Centroamérica de Desarrollo (con el que estamos haciendo algunas cosas) y sin duda, en México, Banobras. Éstas son las piezas con las que trabajamos en el sector agua. Tenemos modelos vistos, desarrollados y trabajados con los cuales queremos incidir para que se conviertan en referencias, que sean no extrapolados, no importados, sino que se tomen como puntos de referencia para las soluciones que en la planeación estamos incluyendo para cada país. En Brasil está el modelo Aqua Polo, el proyecto sustentable de reúso de agua más grande de América Latina. Es un esquema bien visto por varias autoridades con las que hemos conversado; tiene sus complejidades, y sin duda tiene sus limitaciones, pero creemos que es un modelo que puede funcionar; sabemos que en México hay algunas referencias de empresas mixtas en el sector agua.

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En el reúso de agua ya no podemos pensar en plantas de tratamiento que sólo estén mejorando el factor ambiental; tenemos que pensar en esquemas que además de mejorar el ecosistema también sean económica y financieramente sustentables. Aquí entra el tema de los off takers (compradores de largo plazo con compromisos de pago pactados). En Brasil, Aqua Polo es una planta pequeña (para las dimensiones de los proyectos de agua que suelen ser muy grandes); procesa 650 litros por segundo y básicamente retoma el agua del organismo público de agua, hace algún tratamiento y la envía en una línea a usuarios que están en un parque industrial; éstas no son ordeñas, son entregas reguladas, lo que nos permite tener un control de la entrada y la salida, con precios sustentables. El organismo público recibe un precio por el agua que entrega y hay un diferencial de beneficio que va a la empresa de agua de la cual forman parte los usuarios del sector. Junto con el Banco Mundial, estamos tratando de desarrollar en México este esquema. Estamos haciendo trabajo conjunto con algunos de los expertos en el sector y estamos utilizando mucha de la información que ya se tiene y que ha sido provista por varios organismos. Queremos aterrizar un modelo de uso de agua residual; es un trabajo de recopilación, considerando acciones como la sobreelevación de cortinas de presas hidroeléctricas, que nosotros llamamos aprovechamiento de activos –utilizado en otros sectores como el carretero en México–, que puede permitir que las plantas de tratamiento que ya están operando –mal operando, para decirlo rápido– puedan ser reconvertidas a plantas con un esquema de asociación con los privados muy desarrollado, donde tengamos los off takers plenamente identificados. El otro es un modelo de interfase que se desarrolló hace poco con Banobras y el organismo de agua de Los Cabos; lo interesante, y por lo que lo quiero poner en la mesa, es la interfase. Tampoco creemos que podamos seguir desarrollando proyectos de nuevas fuentes sin que haya una interfase con la mejora física de la red; lo ideal sería que pasáramos a esquemas como el de Los Cabos; originalmente se trató de sumar el área comercial a este círculo y no llegamos a tanto, pero es una primera fase, y seguramente en los proyectos que vienen en México y donde están participando varios de los que están en la conversación vamos a poder lograrlo.

Desaladora y mejora integral de la gestión en Los Cabos • • • • • • •

Nuevas fuentes y mejora física a la red de servicio Dos licitaciones públicas internacionales simultáneas 278,000 beneficiados Proyecto con normas ambientales y sociales 250 l/s Desaladora: 0.89 dólares/m³ Mejora integral de la gestión: 6.63 dólares/usuario

Como ya señalamos, no es posible hacer plantas de tratamiento sólo para cuidar el desagüe a los ríos; tampoco creemos que podemos hacer proyectos que atiendan sólo la generación de nuevas fuentes sin que antes estén vinculados a una mejora de la red física o de la red comercial, preferentemente ambas, con un sentido integral de sustentabilidad. Finalmente comento una metodología que se trabajó, que se desarrolló y que es parte de esto: cómo planeamos o cómo vemos hacia el futuro al entrar en proyectos. Una metodología que se desarrolló hace algunos años por la corporación de la mano de McKenzie; nos permite identificar los principales elementos que hay que resolver para atraer inversiones y transformar el sector. Estos elementos son: el modelo de financiamiento, el esquema de gobierno que exista, la gestión del proyecto, la gestión del organismo público del agua, cómo está la economía del sector, el estatus regulatorio, la coordinación entre los diferentes actores, liderazgo político y el ambiente favorable a las inversiones en general, que incluye la infraestructura financiera que hay para aceptar inversión privada. Se realiza un puntaje, una descripción después de cada uno de estos elementos. Por ejemplo, el tema de las tarifas; aquí se requieren tarifas predecibles y dedicadas a ingresos alternativos e incentivos alineados en su determinación; ya se han señalado ejemplos de lo importante que es este tema. Otro elemento es un organismo regulador independiente. En México, la Conagua participa como financiador, como regulador, como cabeza de sector; creemos que esa parte se tiene que trabajar, hay que tener un órgano regulatorio independiente, preferentemente con visión regional. Éste es el tipo de análisis que nos permite determinar e ir planeando las necesidades de ajustes, mejoras, para ir generando modelos de proyectos que queremos concretar; no se trata de tener 10 de calificación en todos los elementos, se trata de que existan los puntos necesarios y que haya una regulación, incluso en forma de contrato, para solventar algunas de estas carencias o deficiencias. ¿Cuáles son nuestras lecciones aprendidas? La regulación es muy importante; tenemos en México una asignación de riesgos sesgada por el uso de pagos de fuentes alternas, compuesta por participaciones federales; esto ha permitido muchos proyectos, pero creemos que debemos ir migrando y evolucionando a modelos más sustentables: el ambiente político receptivo es importante, así como un marco legal estable. Hay un gran potencial de engarce con proyectos de otros sectores, como residuos sólidos y generación eléctrica. Termino señalando la importancia que tienen los financiadores y su participación en estos diseños; también los consultores, constructores e inversionistas locales. En la Corporación Financiera Internacional creemos que las soluciones son locales, que la instrumentación de las soluciones en el agua debe pasar por la gente del sector.

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LOS ORDENAMIENTOS LEGALES

La administración del agua en México LUIS ROBLEDO CABELLO

Ingeniero civil con maestría en Planeación. Ha participado en el diseño y ejecución de los proyectos hidráulicos más importantes de México, así como de así como del sistema carretero y los puertos del país. Durante muchos años se desempeñó en el sector público. Perito profesional en Ingeniería hidráulica y en Gerencia de proyectos. Premio Nacional de Ingeniería Civil 2019. Actualmente dirige dos empresas de consultoría en ingeniería con especialidades en agua, transporte y energía. Hago una breve reflexión sobre la evolución de nuestro país en relación con el agua. Si nos remontamos unos 75 años atrás, a la década de 1940, éramos –y durante muchos años lo seguimos siendo– un país eminentemente agrícola, eminentemente rural, la población urbana no era tan importante como lo es ahora; en las actividades agrícolas se generaba una gran parte de los trabajos para nuestra población rural. Sin embargo, esta situación ha cambiado radicalmente; desde entonces la población urbana ha crecido rápidamente por la migración rural y la situación es enormemente preocupante por la falta de planeación apropiada y oportuna del desarrollo urbano. En los próximos 20 años o 25 años, con las tasas de crecimiento que se prevén, tendremos en México del orden de 20 a 25 millones más de habitantes, de los cuales el 80% probablemente se ubique en centros urbanos ubicados en el Altiplano y en zonas áridas, como la Zona Metropolitana del Valle de México, Guadalajara, Monterrey, León, Puebla, Guanajuato, Tijuana, etc., todas ellas con graves restricciones en materia de disponibilidad de agua; por lo tanto, las necesi-

dades de agua para fines urbanos cada día serán mayores y muy difíciles de satisfacer. La urbanización acelerada no implica que las necesidades de agua para la producción de alimentos sean menores; obviamente, a más población, más necesidad de alimentos. México está importando actualmente 10 millones de toneladas de granos desde diversos países, sobre todo desde Estados Unidos, lo cual implica un problema importante de salida de divisas del país; pero adicionalmente, en los siguientes años vamos a necesitar más alimentos para los 20 a 25 millones de nuevos mexicanos que habrá, lo cual implica que vamos a necesitar del orden de otros 10 millones de toneladas de productos agrícolas; como consecuencia, el déficit agrícola podría subir a 20 millones de toneladas anuales, con los desfavorables impactos en la salida de divisas y la vulnerabilidad política del país. Es conveniente comentar la forma como evolucionó México en materia de gestión del agua para fines hidroagrícolas; los grandes distritos de riego se desarrollaron en los ríos de la costa norte del océano Pacífico y del norte del país, es decir, en los estados de Sinaloa y Sonora, en Mexicali y a lo largo del río Bravo y de sus afluentes, principalmente en Chihuahua y Tamaulipas , que era donde estaban disponibles el agua de importantes ríos y los suelos de las grandes planicies litorales y de las zonas áridas; algunos distritos se ubicaron en el centro del país, pero sobre todo en el norte, noreste y noroeste del país. Históricamente, las grandes y medianas ciudades no fueron ubicadas en donde existía disponibilidad de agua; por ejemplo, el Valle de México desde hace muchas décadas no es sostenible con sus propios recursos de agua y se ha visto obligado a traer agua de cuencas lejanas; Puebla ya agotó su disponibilidad de aguas subterráneas, Monterrey también la agotó y ha tenido que recurrir a la conducción de aguas

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Mesa 3 • Los ordenamientos legales

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superficiales de ríos lejanos; Guadalajara sufre falta de agua, sus acuíferos están sobreexplotados y sus posibles fuentes superficiales son de ríos lejanos; para no abundar mucho, ciudades como León y Aguascalientes están en iguales o peores condiciones, al igual que Tijuana y otros espacios urbanos. Para el desarrollo urbano del país se actuó en sentido contrario a lo que la racionalidad indicaba; se trata de una tendencia que continúa hasta la fecha y que debe ser motivo de gran preocupación, porque sigue el crecimiento acelerado de las ciudades grandes del país y con ello seguirán creciendo las demandas de agua para la población en zonas donde no existe disponibilidad y por lo tanto no son sostenibles desde el punto de vista hídrico. Esa situación no la pueden resolver las autoridades federales responsables del sector agua; su atención es competencia y responsabilidad de las autoridades municipales o regionales, con el apoyo de la secretaría federal responsable del desarrollo urbano, que deberían interactuar con la autoridad del agua para definir hasta dónde es posible que sigan creciendo dichas ciudades, lo cual tiene límites que ya están presentes en muchos de los casos. El desarrollo urbano obedece en buena medida a decisiones que se toman en un nivel alto, por las autoridades locales y estatales. No es sencillo ni fácil plantearles a dichas autoridades que sus ciudades ya no deberían crecer a la velocidad con que lo han hecho, pues es muy probable que no estén de acuerdo. Lo anterior significa que, desde el punto de vista del agua, no podemos olvidarnos de la planeación, que es un tema central de este foro. Es decir, hay recursos de agua en ciertas zonas del país y en otras ya no los hay; en el primer caso, como en el norte y en la mayor parte del Altiplano. En materia de planeación del desarrollo urbano, comercial e industrial, sería razonable orientar e impulsar la planeación del desarrollo del país hacia las regiones costeras, por ejemplo en el litoral del Golfo de México desde Tampico hasta Campeche, o en el océano Pacífico, desde el sur de Sinaloa y Nayarit hasta llegar probablemente a Chiapas, procurando aplicar diversas medidas de aliento federales y locales para que las nuevas actividades comerciales e industriales que requieran cantidades importantes de agua se ubiquen en las regiones costeras, donde existe disponibilidad, y que en el Altiplano y en las regiones áridas sólo se establezcan aquellas que utilicen mínimas cantidades de agua. Esta tendencia de ubicación de la industria, el comercio y la población queda fuera de los alcances y del control del organismo federal de gestión del agua, pero si uno se pone en el lugar de la entidad responsable de administrar el agua en el país, la Conagua, se puede orientar a las autoridades locales en relación con la mayor, menor o nula disponibilidad de agua en cada una de las regiones del país, para que lo tomen en cuenta en sus planes de desarrollo económico, industrial y urbano.

La Conagua debería contar con un sistema de planeación de mediano y largo plazo que determine los requerimientos o demandas probables y las disponibilidades futuras de agua en cada región, con especial atención a regiones como Baja California, Sonora, Chihuahua, Coahuila, Nuevo León y Tamaulipas, así como a las entidades del Altiplano, que no tienen el agua necesaria para cubrir sus necesidades en un futuro inmediato. Adicionalmente, dicha planeación debería determinar a largo plazo cuáles serán las necesidades y los recursos de agua en estados con gran disponibilidad, como Veracruz y Tabasco en el litoral del Golfo de México y Nayarit, Jalisco, Colima, Michoacán, Guerrero y Chiapas en el litoral del Pacífico, entidades que tienen suficiente disponibilidad de agua. Hasta la fecha sólo hemos hecho en México programación de obras de infraestructura del agua a corto plazo, pero nos hemos olvidado de la planeación a mediano y largo plazos, lo cual nos ha llevado a situaciones regionales críticas en materia de ese recurso. Por ello felicito al Comité Técnico del Agua del CICM –en el cual me honra participar– por tomar como tema central de este foro la planeación del agua.

El Tratado de Aguas de 1944 JOSÉ DE JESÚS LUÉVANO

Licenciado en Administración de empresas con posgrado en Solución de conflictos internacionales. Ha trabajado en la Comisión Internacional de Límites y Aguas (CILA) entre México y Estados Unidos desde 1978. Desde 1990 es secretario de la sección mexicana de la CILA. Ha participado en la negociación de más de 40 acuerdos internacionales en muy diversas áreas. La Comisión Internacional de Límites y Aguas tiene a su cargo la vigilancia y aplicación del Tratado de Aguas de 1944, celebrado con los Estados Unidos de América, país con el que anteriormente, en 1906, suscribimos el llamado Tratado de la Convención para recibir en el punto donde inicia la frontera del Río Bravo, 74 Millones de Metros Cúbicos anuales que se utilizan para riego en el Valle de Juárez, aclarando que el tratado estipula que ese volumen se recibe por cortesía de aquel país. Posteriormente, con la firma del Tratado de 1944, se busca resarcir todas estas fallas que hubo en la Convención de 1906, es decir, ya el agua la recibe por derecho, tanto México como por Estados Unidos; EUA nos entrega 1,850 millones de metros cúbicos, que pueden llegar hasta casi 2,100 millones cuando hay excedentes en la cuenca del río Colorado. México tiene una obligación de entregar a Estados Unidos 431.7 millones de metros cúbicos anuales, pero contabilizados en ciclos de cinco años, porque se reconoce que

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Importancia de la planeación en el sector hídrico en el marco del 31 Congreso Nacional de Ingeniería Civil

larmente en el caso de las aguas del río Colorado. El hecho de que Estados Unidos quisiera definir que tenía ya un derecho anterior a México porque había estado usando las aguas era algo que inquietaba mucho a México, y que no le dejaran acceso, sobre todo porque ya el Valle Imperial, en el caso de California, tenía muchos años utilizando las aguas del Colorado. También preveía México que necesitábamos una certeza para el desarrollo futuro de la frontera. Finalmente, lo que le da viabilidad a la frontera entre ambos países es el Tratado de Aguas del 1944, porque da la certeza de la disposición de agua que tenemos en este momento. Entonces, había una serie de intereses, tanto para México como para Estados Unidos, que dieron las condiciones para una negociación en muchos sentidos ventajosa para nuestro país. También había razones de mutua conveniencia que a veces no resaltamos, pero en ocasiones era la construcción de infraestructura conjunta que nos permitiría administrar de mejor manera las aguas comunes. Con Estados Unidos hemos construido dos grandes presas de almacenamiento: la presa La Amistad y la presa Falcón, una red de estaciones hidrométricas y climatológicas, tanto en la cuenca del río Bravo como en la del Colorado, que nos permite tener certeza de cuánta agua disponemos. Algo que es muy importante es que hemos podido generar energía y compartirla al 50%,

hay una gran variabilidad en los escurrimientos del río Bravo, de tal manera que puede haber años en que no haya agua, y puede haber otros en que haya excedentes y vamos compensando. En concreto, la obligación de México es entregar 2,158 millones de metros cúbicos de agua del río Bravo en un periodo de cinco años. El tratado también prevé que, si por alguna razón no podemos cumplir la totalidad de las entregas en un ciclo, debemos hacerlo en el año siguiente, junto con cualquier cantidad que sea necesaria para evitar un nuevo faltante, es decir, México no puede exceder un periodo de 10 años para cumplir con sus obligaciones establecidas en el tratado. Según las áreas de las cuencas internacionales, en el caso del río Colorado el 99.5% de la cuenca se ubica en el territorio de Estados Unidos, en tanto que la cuenca del río Bravo está más o menos al 50% en cada país. Como bien sabemos, tan pronto los norteamericanos nos arrebataron más de la mitad del territorio al término de la Guerra de 1848, iniciaron su expansión hacia el Oeste propiciando un rápido crecimiento de asentamientos humanos, apertura de minas, así como actividades agrícolas y ganaderas, que en conjunto demandaron grandes volúmenes de agua. El desarrollo en México era más lento, pero finalmente lo que nuestro país buscaba era tener una seguridad, particuÁreas de cuencas internacionales

Cuenca río Tijuana Total=4,424 km2 EUA=1,221 km2 México=3,203 km2

Wyoming

Nevada

California

Utah

Cuenca río Colorado Total=634,840 km2 EUA=631,000 km2

Colorado

Arizona

Cuenca río Bravo Total=444,560 km2 EUA=229,798 km2 México= 214,762 km2

Nuevo México

Sonora

Derivaciones:

Texas

Chihuahua

Río Colorado México=1,850 mm3/año México=Tabla alta=2,097 mm3/año Coahuila

Océano Pacífico

Durango

Nuevo León

Golfo de México

Figura 1. Distribución de agua en las cuencas del río Colorado y el río Bravo.

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Río Bravo México=74 mm3 / (Tratado de 1906) EUA=431.7 mm3/año

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Afluentes mexicanos aforados. Entrega de agua a Estados Unidos. Tratado de Aguas de 1944. Promedio anual. Periodo 1954 a 2020. Río Escondido 20.095 mm3 Arroyo 4.12% de Las Vacas Río San Rodrigo 6.642mm3 3 41.991 mm 1.36% 8.61% Río San Diego 60.227 mm3 12.35% Río Salado 120.941 mm3 24.80%

Río Conchos 237.814 mm3 48.76%

Afluentes mexicanos aforados. Entrega de agua a Estados Unidos. Tratado de Aguas de 1944. Promedio anual. Periodo 1954 a 1991.

Río Escondido 20.191 mm3 Arroyo 5.36 % de Las Vacas Río San Rodrigo 7.030 mm3 3 38.230 mm 1.86% 10.14% Río San Diego 56.601 mm3 15.01%

Promedio de entrega=487.710 mm3

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Afluentes mexicanos aforados. Entrega de agua a Estados Unidos. Tratado de Aguas de 1944. Promedio anual. Periodo 1992 a 2020.

Río Salado 107.356 mm3 28.48%

Río Escondido 20.023 mm3 Arroyo 3.50% de Las Vacas Río San Rodrigo 6.345 mm3 44.864 mm3 7.84% 1.11% Río San Diego 62.995 mm3 11.01%

Río Conchos 147.579 mm3 39.15%

Promedio de entrega=376.987 mm3

independientemente de la propiedad de agua que se está extrayendo de las presas; es importante destacar esto, porque a veces no se valora. En muchos casos México está generando energía eléctrica con agua de Estados Unidos. México se preparó muy bien para la negociación del Tratado de Aguas de 1944, para blindarse incluso, en caso de que Estados Unidos quisiera someter el tema a un arbitraje internacional. Finalmente, las negociaciones dieron como resultado un tratado con bases jurídicas muy claras y precisas, sobre todo un tratado flexible, es decir, tenemos un tratado que fue firmado en 1944 y que aún es posible aplicarlo a la fecha porque tiene la flexibilidad para irse adaptando a las condiciones actuales. ¿Cuáles son los puntos relevantes del tratado? El tratado es el instrumento jurídico que norma la relación entre México y Estados Unidos para administrar de manera conjunta nuestras aguas; crea la CILA como un organismo internacional técnico diplomático para asegurar la aplicación del tratado. También le otorga la facultad exclusiva de interpretarlo, porque a veces es común que los congresos de los estados, que algunos congresistas federales, asociaciones de riego o el Consejo de Cuenca se pongan a interpretar el tratado y generen muchos conflictos. La interpretación del tratado la hacen los dos gobiernos de manera exclusiva en la CILA, y así está estipulado en el artículo 2 del tratado. Esta reglamentación del tratado queda establecida en un formato que se denomina Actas de la Comisión, que está prevista en el artículo 25 del propio tratado; allí la comisión hace a los gobiernos sus recomendaciones de cómo atender un problema en particular, de cómo llevar la construcción de infraestructura, de cómo reglamentar aspectos del tratado, cómo normar reglamentos del tratado o cómo interpretar cuestiones que no están claramente definidas en él.

Río Salado 131.309 mm3 22.95%

Río Conchos 306.679 mm3 53.59%

Promedio de entrega=572.215 mm3

En el tratado también se establece la prioridad para el uso de las aguas, los criterios para distribuirlas, las bases para construir conjuntamente obras hidráulicas y cómo debemos de operar las presas en condiciones normales, en condiciones de avenidas; cómo debemos establecer los criterios para control de avenidas y qué obras tenemos que hacer para ese control. Se le da preferencia a la atención de los problemas fronterizos de saneamiento; se establecen todos los procedimientos para la hidromedición y la contabilidad del agua, que es muy importante, ya que cada vez está siendo un tema con más sentido que la gente desea conocer: cómo está la distribución de las aguas y cuánta agua se le está entregando a Estados Unidos. En nuestra página se puede consultar toda esta información. Cada estado en la cuenca del río Colorado ya tiene asignado el volumen que deben recibir; la cuenca alta que está formada por Nevada, Utah, Wyoming, Colorado y Nuevo México normalmente no utiliza la totalidad de las aguas que tiene asignadas, en tanto que en la cuenca baja el gran usuario es California, junto con Arizona. Vemos allí que México recibe 1,850 millones de metros cúbicos anuales. Ese volumen de agua es superior al que reciben los estados de Nuevo México, Wyoming y Nevada. Esa distribución de las aguas la hicieron en 1922; está a punto de cumplir un siglo; se habla de que se sobreasignaron las aguas del río Colorado, porque se hizo con base en estudios de años que fueron muy húmedos y ahora estamos enfrentando una gran sequía en la cuenca del río Colorado, al grado de que es muy posible que el año entrante tengamos por primera vez, desde la firma del tratado, un recorte en las asignaciones para todos los usuarios en la cuenca del Colorado. El tratado establece, que, en caso de sequía extraordinaria, el agua que recibe México se reducirá en la misma proporción en que se reduzcan los consumos en Estados Uni-

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Importancia de la planeación en el sector hídrico en el marco del 31 Congreso Nacional de Ingeniería Civil

dos; eso es lo que tendría que vigilar la comisión: que efectivamente así sea. La distribución de las aguas de las cuencas la vemos equitativa: 1,850 millones para México, 431.7 para Estados Unidos. Esto se hace por derecho; entonces tenemos la obligación de entregar agua, y tenemos el derecho de recibir agua, pero tenemos que cumplir con todas las previsiones que están tomadas en cuenta en el tratado. ¿Qué ha pasado con México? Que en México las excepciones del tratado las hemos vuelto norma. La excepción que tiene el tratado es que, si no podemos pagar en un ciclo de cinco años, lo podemos hacer en el ciclo siguiente, pero únicamente cuando tengamos sequía extraordinaria o un accidente en nuestro sistema hidráulico. Muchas veces eso no sucede; tenemos agua suficiente en nuestras presas, y simplemente no dejamos escurrir el agua suficiente hacia el Bravo para poder cumplir con nuestras obligaciones; posteriormente eso nos lleva a conflictos muy serios, como el que ocurrió el año pasado con los agricultores del estado de Chihuahua, y ya no teníamos suficiente agua, cuando pudimos estar anticipando escurrimientos hacia el río Bravo que nos habrían evitado ese tipo de situaciones. Esta clase de conflictos normalmente escalan muy rápido y tensan mucho la relación bilateral; se convierten rápidamente en un irritante que empieza a afectar a otros temas, por eso siempre buscamos evitar que los asuntos del tratado no escalen, porque se convierten muy pronto en un problema que alcanza los más altos niveles entre los gobiernos de ambos países. En el entendido de que el tratado les asigna agua por derecho tanto a México como a Estados Unidos, y que mientras no exista una sequía extraordinaria estamos obligados a entregar los 431.7 millones de metros cúbicos, está considerada está variabilidad, los escurrimientos del río, por el hecho de que tenemos cinco años para cumplir con las entregas del río Bravo; es decir, no estamos obligados a entregar los 431.7 millones de metros cúbicos anuales, sino el volumen de 2,158 en el periodo de cinco años. Los gobiernos le confiaron a la CILA la responsabilidad de resolver todas las discrepancias que tuviéramos en la interpretación del tratado. En conclusión, el tratado lleva vigente más de 76 años; hemos sido capaces de cumplir con nuestras obligaciones, a pesar de que ha habido periodos de rispidez, de conflicto, particularmente en el caso del río Bravo. En el caso del Colorado, Estados Unidos invariablemente ha entregado más de los 1,850 millones de metros cúbicos que nos corresponden. La importancia de mantener las entregas flexibles en quinquenios ha sido muy importante para México. Finalmente, en las gráficas se muestra cómo ha cumplido México con las entregas del río Bravo. Si revisamos el periodo de 1954 a 2019, vemos que el río Conchos ha aportado el 48.65% de las entregas que corres-

ponden a México. Este río ha aportado aproximadamente la mitad de lo que corresponde a México, y los otros cinco tributarios contribuyen con el otro 58 por ciento. Si analizamos nada más de 1954 a 1991, vemos que el Conchos incluso aportaba más del 50%. Pero si revisamos el periodo que va de los noventa a la fecha, en la última gráfica, vemos cómo el río Conchos ha disminuido su aportación al 38.3%, cuando normalmente aportaba el 50 por ciento. ¿Qué ha pasado? Que ha habido un incremento en los usos en la cuenca del río Conchos, incremento que ha impactado las entregas en el tratado. Tenemos que hacer un uso más eficiente del agua, buscar nuevas fuentes y hacer un reúso más eficiente del agua; todo eso nos va a ayudar a cumplir con todos los usos que se requieren en México, pero también con nuestras obligaciones en el marco del tratado.

Aspectos relevantes en materia jurídica de la planeación hídrica en México HÉCTOR JAVIER IBARROLA REYES

Ingeniero civil y licenciado en Derecho con maestría en Investigación de operaciones. Fue subdirector técnico en la extinta Comisión de Aguas del Distrito Federal y subgerente de Planeación Hídrica Nacional en la Conagua. Es socio fundador y director general de Gerencia y Administración de Proyectos S.A. de C.V., donde ha realizado diversos proyectos y obras civiles, principalmente hidráulicas. Entre los ordenamientos jurídicos más importantes para la planeación hídrica están los artículos 25 y 26 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos –el primero otorga al Estado la rectoría del desarrollo nacional y el segundo se refiere al Sistema Nacional de Planeación Democrática– y los tratados internacionales de los que México forma parte y que se relacionan con los principios rectores del sector agua y de la planeación del desarrollo nacional. Como ley reglamentaria de dichos artículos constitucionales está la Ley de Planeación. Otros ordenamientos legales que tienen que ver con el tema del agua y de la planeación son la Ley de Asociaciones Público-Privadas y la Ley de Disciplina Financiera, promulgadas en 2012 y 2016. Estas dos leyes tienen relación directa con aspectos de endeudamiento en que pueden incurrir los estados y municipios, en ocasiones comprometiendo sus aportaciones y participaciones federales, con el objeto de conseguir recursos para las inversiones en infraestructura hidráulica. Entre la Constitución y las leyes, se encuentran los tratados internacionales de los que México forma parte, como el Tratado de límites y Aguas de 1944 suscrito con los EUA.

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Mesa 3 • Los ordenamientos legales

sus decisiones para que, sin menoscabo de vulnerar ese Planes y programas sectoriales, especiales derecho, normar y realmente pronunciarse de la mejor maSistema de nera posible. Coordinación Fiscal TEMA TRES Es importante mencionar Ley de Planeación que los principios jurídicos, ciLey de Coordinación tados en tesis jurisprudenciaLey de Fiscal les de la Suprema Corte de Disciplina Financiera Justicia de la Nación, están Temas relevantes en planeación hídrica Ordenamientos insertados en la fracción 6ª jurídicos relacionados del artículo 4º de la Constitucon la planeación ción mexicana: Toda persoLey de Asociaciones hídrica Público Privadas na tiene derecho al acceso, TEMA DOS TEMA UNO disposición y saneamiento Constitución mexicana de agua para consumo perArtículos 4°, 25, 26, 27, 115 Derecho Agenda 2030 sonal y doméstico en forma humano Naciones Unidas al agua suficiente, salubre, aceptable TEMA CUATRO y asequible. El Estado garanLey General de Agua Ley de Aguas Nacionales tizará este derecho y la ley Objetivos definirá las bases, apoyos y ONU modalidades para el acceso Intentos de creación y uso equitativo y sustentable Naturaleza de las Consejo leyes generales de los recursos hídricos, estaNacional de la contra las federales Seguimiento Agenda 2030 bleciendo la participación de OBJ 6 la Federación, las entidades federativas y los municipios, Metas Indicadores así como la participación de la ciudadanía para la conseFigura 1. Temas relevantes y su relación con la planeación hídrica. cución de dichos fines. Asimismo, encontramos ordenamientos internacionales El derecho humano al agua, como los demás derechos como los tratados de Río y de Kioto, que son fuente del derehumanos, se rige por cuatro principios básicos: la universalicho entre las naciones del mundo y antecedente de la planeadad, la interdependencia, la indivisibilidad y la progresividad. ción actual en materia de medio ambiente –y, por supuesto, Las tesis y la jurisprudencia de la Corte Suprema de Justicia del agua–. Entre las últimas iniciativas que buscan una mejor citan siempre estos cuatro principios de los derechos humagestión del agua, encontramos el derecho humano al agua y nos; por tanto en la elaboración de los planes es necesario la Agenda 2030 de Naciones Unidas (ONU). Tomando como salvaguardar el derecho humano al agua. El derecho humano punto de partida estos dos temas, el Constituyente mexicaal agua, al igual que todos los derechos civiles y políticos y no realizó una reforma a la Carta Magna el día 8 de febrero de económicos, sociales y culturales reconocidos en los pactos 2012, donde se reconoce el primer principio rector antes meninternacionales, goza de la tutela de los principios rectores cionado; en el 5º transitorio de dicha reforma se instruye la elade los derechos humanos, los cuales establecen que ningún boración de una Ley General de Agua que regule ese principio derecho humano está por encima de otro. rector, ley que a la fecha no ha sido publicada. Al tratarse de derechos humanos, sabemos que su tutela El tema del derecho humano al agua ha subido y el Poder y protección es obligatoria tanto para gobernantes como para Judicial ha tomado cartas en el asunto pronunciándose esgobernados. Por tanto, en el caso del derecho humano al pecialmente sobre el abastecimiento de agua potable (véase agua, su inclusión en los planes y programas hídricos le da la tabla 1), y ha obligado a la autoridad a dotar el servicio a gofuerza para que sea vinculante y de cumplimiento obligatorio. bernados o quejosos que han hecho valer este derecho. Es Lo anterior se refuerza con la reforma al tercer párrafo del importante ir de la mano con este poder soberano para que artículo 1º constitucional, el cual incorpora los principios recpueda entender mejor cómo se opera la gestión del agua y los tores reconocidos internacionalmente de los derechos huservicios inherentes a ella, así como, qué implicaciones tienen manos, ya que establece que todas las autoridades, en el Falta de reglamento que regule horizontes, plazos, competencias, concurrencia, etc.

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Anexos de Coordinación Fiscal

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Importancia de la planeación en el sector hídrico en el marco del 31 Congreso Nacional de Ingeniería Civil

ámbito de sus competencias, tienen la obligación de promover, respetar, proteger y garantizar los derechos humanos de conformidad con los principios de universalidad, interdependencia, indivisibilidad y progresividad.

Agenda 2030. Indicadores del Objetivo 6 y su inclusión en la planeación en México El 25 de septiembre de 2015, la ONU adoptó la Agenda 2030 para el Desarrollo sostenible. Entre los 17 objetivos globales que se planteó alcanzar, se encuentra el número 6: Garantizar la disponibilidad de agua y su gestión sostenible y el saneamiento para todos. En la tabla 2 se muestran las ocho metas vinculadas al objetivo de la Agenda 2030. Si bien esta iniciativa no es vinculante, sí es moralmente obligatoria para las naciones del mundo. México ha asumido el compromiso de contribuir al cumplimiento de la Agenda 2030 al momento de insertarla en el Plan Nacional de Desarrollo. Lo anterior es así debido a que la Ley de Planeación, en su reforma del día 16 de febrero de 2018, establece en su 5º transitorio que las administraciones públicas federales correspondientes a los periodos 20182024 y 2024-2030 podrán considerar en su contenido las estrategias para el logro de los Objetivos de la Agenda 2030 para el Desarrollo Sostenible. Asimismo, establece que para lograrlo, en los procesos de elaboración de los proyectos de dichos planes se considerarán las propuestas del Consejo Nacional de la Agenda 2030 para el Desarrollo Sostenible. Este Consejo está integrado por varias entidades y dependencias del gobierno federal, y da seguimiento al cumplimiento de los objetivos y las metas planteados, pero quizá deba fortalecerse para ser el ente garante de que haya continuidad en las acciones que se planteen a largo plazo en el sector hídrico y evitar que el país se reinvente cada seis años. En este orden de ideas, es de destacar que el ejercicio de planeación de lo local a lo global debe alinearse a los principios rectores nacionales e internacionales. Así sean planes muy focalizados, planes de pueblos indígenas, de barrios, de municipios, regiones, especiales o de cualquier índole, todos deben estar alineados a las directrices y lineamientos del Plan NaTabla 1. Tesis jurisprudenciales tomadas por el Poder Judicial IV.1o.A.64 A (10a.)

Derecho humano al agua. Como recurso indispensable para la subsistencia, requiere de atenderse prioritariamente mediante un adecuado ejercicio presupuestal (legislación del estado de Nuevo León).

IV.1o.A.62 A (10a.)

Agua como derecho humano a la subsistencia. Se transgrede cuando las autoridades responsables no acreditan haber destinado los recursos económicos de una manera oportuna y eficaz (legislación del estado de Nuevo León).

cional de Desarrollo, del plan sectorial que es el Programa Nacional Hídrico y, por supuesto, de los tratados suscritos por México como el de los 17 objetivos de la Agenda 2030.

El derecho humano al agua. Su inclusión a la normatividad y planeación hídrica En noviembre de 2002, el Comité de Derechos Económicos, Sociales y Culturales de la ONU (un órgano compuesto de 18 expertos independientes que supervisa la aplicación del Pacto Internacional de Derechos Económicos, Sociales y Culturales por sus Estados partes; se creó en virtud de la Resolución ECOSOC 1985/17* del 28 de mayo de 1985 para llevar a cabo las funciones de seguimiento asignadas al Consejo Económico y Social de la ONU en la parte IV del pacto) aprobó la Observación General número 15, a través de la cual aportan elementos de análisis y reflexión para construir el contenido normativo al que se debe sujetar el derecho humano al agua y al saneamiento; se refieren a que el recurso hídrico debe ser suficiente, saludable, aceptable, accesible y asequible. En el contexto internacional, el 28 de julio de 2010, a través de la Resolución 64/292, la Asamblea General de las Naciones Unidas reconoció explícitamente el derecho humano al agua y al saneamiento, reafirmando que un agua potable limpia y el saneamiento son esenciales para la realización de todos los derechos humanos.

Ley de Planeación En 1930 se expidió la primera Ley sobre Planeación General de la República y fue derogada en 1983 para dar paso a la Ley de Planeación vigente, conforme a la cual se han elaborado los Siete planes nacionales de desarrollo de los últimos sexenios. Esta ley dispone que el Ejecutivo debe elaborar y presentar al Congreso el Plan Nacional de Desarrollo PND para su aprobación, con lo que el plan adquiere rango de Ley. La Ley de Planeación estableció en su artículo 3º transitorio que el Ejecutivo federal deberá expedir el reglamento de esta ley en un plazo no mayor de 180 días naturales contados a partir de su entrada en vigor y a la fecha no ha sido expedido, a pesar de representar la oportunidad para normar la forma en la que se cumplirán y financiarán las metas y objetivos del PND. En su artículo 21 bis, señala que los planes deben considerar una visión de largo plazo que incluya vertientes sectoriales y regionales, con un horizonte de hasta 20 años. Esto es muy importante porque es posible planear en horizontes de corto y largo alcance, es decir, planes sexenales y también un eje de planeación a 20 años; es decir, transexenal; también establece que los programas derivados del Plan Nacional de Desarrollo deberán guardar congruencia, en lo que corresponda, con ese horizonte y la Ley para Impul-

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Tabla 2. Agenda 2030. Indicadores del Objetivo 6 y su inclusión en la planeación en México

Objetivo 6

Metas a 2030

Agua limpia y saneamiento

Acceso universal y equitativo al agua Acceso a los servicios de saneamiento e higiene adecuados Mejora de la calidad del agua Uso eficiente y sostenible del agua Lograr la gestión integral de los recursos hídricos Ecosistemas relacionados con el agua reestablecidos Apoyo a los países en vías de desarrollo Participación de las comunidades locales en la gestión del agua Orientación a largo plazo

sar el Incremento Sostenido de la Productividad y la Competitividad de la Economía Nacional, tema que se incluye en la planeación en el sector hídrico. El capítulo 7º de la Ley de Planeación, que se refiere a las responsabilidades, establece que los servidores públicos de la administración pública federal pueden ser sancionados en términos de la Ley General de Responsabilidades Administrativas; así, si se quisiera vincular o demandar el cumplimiento de ese reglamento, se podría hacer y obligaría a que el tan mencionado reglamento y el cumplimiento de los objetivos de largo alcance sean atendidos.

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Ley General de Aguas En la reforma constitucional del 8 de febrero de 2012, se establece que el Congreso de la Unión contará con un plazo de 360 días para emitir una Ley General de Aguas para reglamentar el ejercicio del derecho humano al agua. A mediados del año pasado la Cámara de Diputados presentó ante la Comisión Permanente del Senado un proyecto de decreto por el que se expide la Ley General de Aguas (LGA); sin embargo, a la fecha no ha sido aprobado ni publicado. Esta iniciativa de ley establece en su segundo transitorio abrogar la Ley de Aguas Nacionales, lo que sería un error, porque la Ley de Aguas Nacionales es administra el agua y da vida a unidades fundamentales como el Servicio Meteorológico Nacional, entre otros aspectos importantes que no

Principios Voluntario y encabezado por el país Proceso abierto, inclusivo, transparente Centrado en la gente y en especial en la población en situación de vulnerabilidad

debe plasmarse en una ley general. Es importante destacar la diferencia que existe de fondo en la naturaleza jurídica de una ley general y una federal o nacional. Una ley general, de acuerdo con la interpretación que el Pleno de la Suprema Corte ha dado al artículo 133 de la Constitución federal, es aquella que puede incidir válidamente en todos los órdenes jurídicos parciales que integran al Estado mexicano. Las leyes generales responden a dos objetivos concretos: realizar la distribución de competencias en la materia y uniformar criterios con independencia de que su aplicación sea en el orden federal o local. Mientras la ley general se enfoca en distribuir competencias y uniformar criterios que las legislaturas locales habrán de desarrollar para su aplicación en su respectivo orden jurídico, una ley nacional (como lo sería la Ley de Aguas Nacionales) contiene normas que habrán de aplicarse de forma directa y sin necesidad de la expedición de una legislación menor que la desarrolle, en todos los órdenes que se comprenden en el territorio nacional. En conclusión, la Ley General de Aguas debe estar orientada a la necesidad de normar el derecho humano al agua en un arreglo armónico en las legislaturas de los tres órdenes de gobierno, y no a gestionar la administración del agua y regular la prestación de los servicios, como lo presenta la cámara baja en su decreto de creación. Por tanto, ambas leyes del sector agua, la general y la nacional, deben coexistir y complementarse bajo su propia naturaleza jurídica.

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MESA 4

FORTALECIMIENTO INSTITUCIONAL

Fortalecimiento de las instituciones del agua EUGENIO LARIS ALANÍS

Ingeniero civil con posgrado en Mecánica de suelos y diseño de presas. Ha dedicado su vida profesional a promover, diseñar y construir muchas de las obras de infraestructura en nuestro país, y algunas en Ecuador, Centroamérica y el Caribe, desde los sectores público y privado. Ha promovido el desarrollo de la ingeniería como profesor de la UNAM y del IPN, y presidido las más importantes asociaciones de ingeniería de este país. El agua es indispensable para la vida. Gracias a su existencia en nuestro planeta, ha proliferado la vida marina y se han desarrollado los continentes. Aprovechamos el agua para satisfacer las necesidades urbanas, para cultivar el campo, para impulsar la ganadería, para satisfacer las necesidades industriales. El 72% del agua en el planeta se encuentra en forma líquida en los océanos. Otro 25% se encuentra en forma sólida en los casquetes polares, y sólo un 3% está como vapor de agua disuelta en la atmósfera; esta última, al chocar con las cordilleras en los continentes, se condensa y se precipita en forma de lluvia. Parte del agua de lluvia se vuelve a evaporar, otra se filtra y regresa a la superficie en forma de manantiales o se acumula en los acuíferos. El resto del agua escurre en los arroyos y ríos hacia los lagos o regresa a los océanos. Dependemos totalmente de la lluvia para satisfacer las necesidades de nuestra sociedad moderna, aunque cada vez reciclamos más agua y desalamos agua del mar. Disponer de agua para satisfacer las necesidades ha requerido la construcción de complejas estructuras para captar, acumular y conducir agua.

Los romanos construyeron espectaculares acueductos. Los aztecas captaron manantiales de Chapultepec por un acueducto que se usó todavía en la colonia. En el campo, los hacendados construían barracas en los ríos para desviar el agua a sus terrenos. En nuestro país, es a principios del siglo XX que el presidente Calles crea la Comisión Nacional de Irrigación y se construye la presa Don Martín en Coahuila, la Abelardo Rodríguez en Tijuana, Palmito en la Laguna, La Angostura en Sonora, Marte R. Gómez en Tamaulipas. Más tarde se inicia la construcción de presas en ríos del noroeste. Durante la administración del presidente Miguel Alemán la Comisión Nacional de Irrigación se convierte en la Secretaría de Recursos Hidráulicos. Su tarea era proyectar y construir infraestructura hidráulica que aprovechara los escurrimientos de nuestros ríos para irrigar las zonas agrícolas y para dotar de agua a las principales poblaciones. Se crearon condiciones hidrológicas para las cuencas de los ríos más importantes. Las comisiones del Río Lerma, Hidrológica del Valle de México, del Río Grijalva, del Río Fuerte y del Papaloapan tenían la responsabilidad de planear el desarrollo integral de las cuencas, lo que significaba construir la infraestructura hidráulica, presas de almacenamiento, presas derivadoras, canales de riesgo, canales de drenaje, así como caminos para el transporte de los productos agrícolas, y los poblados de los agricultores con todos sus servicios. Por otra parte, se creó en la estructura de la secretaría una nueva división: la Jefatura de Agua Potable, para apoyar a los organismos locales de abastecimiento de agua potable en las principales poblaciones del país. Los organismos locales construyeron sistemas municipales de agua potable y alcantarillado en todo el país, así como los acueductos para llevar agua de fuentes lejanas. En algunos casos, como el

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acueducto Cutzamala para la Ciudad de México, o el acueducto Río Colorado para llevarle agua a Tijuana. El trabajo de la Secretaría de Recursos Hidráulicos enfocado en construir la infraestructura hidráulica en todo el país durante la administración del presidente Alemán se continuó durante las administraciones de los presidentes Ruiz Cortines, López Mateos y Díaz Ordaz. Pero en esta última administración, la responsabilidad de construir y operar los distritos de riego quedó a cargo de la Secretaría de Agricultura, lo que llevó a la desaparición de la Secretaría de Recursos Hidráulicos, la creación de la Secretaría de Agricultura y Recursos Hidráulicos y posteriormente a la creación de la Comisión Nacional del Agua (Conagua). El Atlas del Agua de la Conagua registra 180 presas en México, de las cuales cerca de 20 fueron construidas por la Comisión Nacional de Irrigación. La Comisión Federal de Electricidad y los organismos de cuenca construyeron otras 15 grandes presas; la Secretaría de Recursos Hidráulicos, en las diversas etapas, construyó cerca de 305 presas. Por lo que respecta al riego, hay 3.3 millones de hectáreas en los distritos de riego, y en las unidades de riego hay otros 3.9 millones de hectáreas. Esa infraestructura fue financiada en su mayor parte con créditos del BID y del Banco Mundial. Los créditos respectivos fueron cubiertos con el valor de la producción agrícola y la producción de electricidad. La última actividad de la Secretaría de Recursos Hidráulicos fue la elaboración del Plan Nacional Hidráulico con un fondo del Banco Mundial, una gran labor desarrollada por un grupo de ingenieros mexicanos. El Plan Hidráulico fue actualizado en la administración siguiente, por la Conagua. Todos los planes han sido rebasados por el explosivo crecimiento de la población, que pasó de 25 millones de habitantes en 1950 a los actuales 128 millones, y por la insuficiencia de recursos presupuestales asignados al sector. Ahora la Conagua ha creado el Atlas del Agua en México, actualizado en 2018, que le ha permitido elaborar políticas hidráulicas nacionales que estén dentro del Sistema Nacional de Información y de la Ley de Aguas Nacionales. En uno de sus capítulos se señala el estado de gestión y la forma de organización para la administración del agua; la misión y meta para el largo plazo debe ser agua suficiente, segura y confiable para una vida sana; agricultura eficiente en el uso del agua; comunidades protegidas de inundaciones y sequías; protección del medio ambiente; apoyo del desarrollo económico regional. Para los sistemas de agua potable, los objetivos pueden sintetizarse en contar con agua potable y redes de distribución para toda la población, con la calidad y en la cantidad necesaria; construir y operar la red de drenaje sanitario y plantas de tratamiento para mantener limpios los cuerpos receptores y lograr una sustentabilidad ambiental; construir y operar las obras de infraestructura necesarias para proteger de inundaciones a toda la población.

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Mesa 4 • Fortalecimiento institucional

Como elementos negativos para el desarrollo del sector hídrico se identifican los siguientes: la planeación de la infraestructura está desligada del recurso y carece de una cartera de proyectos; complejidad del marco legal y reglamentario; problemas en la tenencia de la tierra para la ejecución de los proyectos; confusión e inseguridad jurídica en los derechos de agua; el ciclo de proyectos está desarticulado por diversos efectos técnicos y administrativos. Las condiciones ahora existentes en el sector hídrico, reconocidas por la Conagua, son acuíferos sobreexplotados, fugas del 40% en las redes de agua potable; deficiencia de irrigación (menor del 40%); el 70% del agua residual no se trata; poca autonomía en los organismos operadores, que están económica y financieramente quebrados; escasa disponibilidad de recursos humanos capacitados; alta vulnerabilidad ante fenómenos extremos de sequía o inundaciones. Pero lo más importante es que los recursos financieros asignados al sector han sido insuficientes, y no se ha encontrado la forma de hacer proyectos autofinanciables. Solamente en el Valle de México se tienen ya identificadas inversiones necesarias superiores a los 100,000 millones de pesos. Para un mejor resultado de los programas de infraestructura, el análisis debe ser resultado de estudios específicos y proyecciones cuantitativas de la demanda, lo que involucra cálculos de inversión basados en la mejor utilización de las instalaciones, incluyendo las medidas para incrementar eficiencia y eliminar cuellos de botella. Hoy nos enfrentamos a un nuevo reto con el cambio climático. En algunas regiones estamos padeciendo lluvias cada vez más intensas. Las inundaciones son más severas y de mayor duración. En la Ciudad de México, todos los años hay inundaciones, porque la infraestructura de drenaje está rebasada. Todos los años hay inundaciones en alguna parte del territorio nacional. Por otra parte, las sequías son más intensas y más prolongadas. En el norte de la República se han identificado las peores sequías. Hay una gran necesidad y una gran oportunidad para construir nueva y moderna infraestructura hidráulica

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Importancia de la planeación en el sector hídrico en el marco del 31 Congreso Nacional de Ingeniería Civil

para atender las necesidades de la población, para mejorar el medio ambiente, para proveer una mejor y más rentable agricultura y, en general, propiciar el desarrollo. Hay que buscar la oportunidad de encontrar los recursos y la manera de ejercerlos eficaz y eficientemente. Debemos ser capaces de contrarrestar los factores que obstaculizan el desarrollo del sector. La solución al problema hídrico está tanto en construir nueva infraestructura como en el cambio de políticas públicas para su operación. Pero lo más urgente: hay necesidad de fortalecer a las instituciones del agua. Debemos pensar si una dependencia que está supeditada a otras áreas es suficientemente fuerte para poder cumplir con sus responsabilidades. Debemos pensar si se debe subir a la Conagua a nivel de secretaría de Estado.

Los organismos operadores de México ARTURO PALMA CARRO

Ingeniero civil con maestría ejecutiva en Administración pública. Más de 30 años de experiencia como empresario en los sectores hídrico, de infraestructura y ambiental; desde 2011 es director general de la Comisión de Agua Potable, Alcantarillado y Saneamiento del Estado de Guerrero. Es presidente del Consejo Directivo de la ANEAS. Sin planeación no habría mejoras en los sistemas de agua en el país. Según el artículo 115 constitucional, desde 1983 la prestación de los servicios de agua y saneamiento corresponde a los municipios; no se les dio la debida asistencia técnica, y por ello no ha sido la transición más conveniente. Es necesario trabajar de la mano los tres niveles de gobierno y promover la profesionalización de los organismos operadores, pero debemos concentrarnos en cómo vamos a mejorarlo. Solamente con la participación de la sociedad podremos lograrlo. La Asociación Nacional de Entidades de Agua y Saneamiento tiene 37 años de historia; está conformada por más de 500 organismos operadores y comisiones estatales que en conjunto dan servicio de agua y saneamiento a más de 100 millones de mexicanos. Trabajamos con los tres órdenes del gobierno con el único objetivo de brindar los servicios de agua y saneamiento a la población, promoviendo la planeación y el seguimiento de programas y proyectos para poder cumplir con este anhelado derecho humano al agua. En la actualidad, existen 3,500 prestadores de servicios, 672 organismos operadores formales, 1,500 organismos descentralizados, 1,329 comités rurales y ejidales o de usos y costumbres; también existen 31 comisiones estatales responsables de coordinar las acciones en materia hídrica en las entidades federativas.

Es necesario que fortalezcamos al sector. Necesitamos que al menos otros 500 organismos centralizados, que son una oficina más de la presidencia municipal, los transformemos en descentralizados. Los prestadores de servicio se pueden clasificar de acuerdo con la población atendida. Se estima que el 80% de los organismos estatales son eficientes, en contraste con el 2% de los organismos paramunicipales, que son los que alcanzan la eficiencia. Sin duda el eslabón más débil es el municipio, y es en el que recae, de acuerdo con el artículo 115 constitucional, la obligación de prestar los servicios. El 80% de los organismos atiende a poblaciones menores de 100 mil habitantes. Tenemos varios casos de éxito de organismos grandes, pequeños y medianos: Tecate, Monterrey, León... pero la mayoría de los organismos operadores son financieramente insostenibles. El costo de producción del agua y el servicio de alcantarillado y saneamiento es superior a las tarifas, y existen sistemas, como el Cutzamala, a los que se le subsidia la energía. Debemos centrarnos de apoyar a los pequeños organismos operadores que no cuentan con el subsidio y requieren inversiones urgentes para poder seguir operando. No estamos pidiendo que solamente los subsidien: queremos que todos los organismos operadores sean autosuficientes; de ahí la importancia de planear para fortalecerlos. Los costos operativos, como energía eléctrica, químicos y gasolina, se incrementan constantemente, mientras las tarifas se mantienen. Y si se suman las cargas financieras con las bajas eficiencias comerciales de los organismos, éstos no cuentan con recursos para realizar mantenimiento, rehabilitación, reposición, modernización de infraestructura, el reúso y el incremento de eficiencias. Por la misma razón, no tenemos un servicio continuo. No se cobra ni siquiera lo que se tiene autorizado. Debemos despolitizar el sector. Son los congresos locales los que autorizan las tarifas y son los mismos que piden el voto; entonces, necesitamos crear órganos externos consultivos, técnicos, que sean los que fijen de una manera técnica la tarifa para que al menos cubra los costos de operación. El costo promedio nacional del servicio doméstico para el usuario es cercano a los 19 pesos por metro cúbico, mientras que la tarifa que tenemos autorizada es de 14 pesos. El cobro real por metro cúbico es de solamente 3.3 pesos. Esto es debido mucho a las bajas eficiencias físicas y comerciales. Necesitamos crear una cultura del pago. Que sea como la CFE, como la televisión de paga, como el agua embotellada: que la gente que reciba un buen servicio, pague el agua. Debemos contar con las inversiones necesarias para garantizar la cobertura universal, lo cual requiere que demos agua hoy. Es importante mencionar que, entre todos los organismos en el ámbito nacional, recaudamos unos 47,000 millones de

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pesos, mientras que la venta de botellas de agua está arriba de los 63,000 millones de pesos. Necesitamos crear políticas públicas, un marco normativo que fortalezca al sector, y más ahora que todas las inversiones vienen a la baja. Las ciudades crecen y sus demandas también. Es necesario garantizar las asignaciones de agua; hay que encontrar nuevas fuentes de abastecimiento y atender las infraestructuras que, por su antigüedad, necesitan mantenimiento y reposición. No todo es recurso económico; como ingenieros, necesitamos planear para ejercer los recursos económicos de la mejor manera. Es indispensable contar con un presupuesto adecuado para lograr el tan anhelado derecho humano al agua. En los últimos años, la inversión en el sector ha disminuido más de 70%, y se requieren presupuestos acordes a las necesidades del país. De acuerdo con el BID, la inversión recomendada en México para 2020 representaría 72,762 millones de pesos, pero sólo se invirtieron 6,938 millones (sólo el 0.03% en relación con el PIB), 11 veces menos. Si consideramos un costo promedio de $17,000 por habitantes para poder dotar de los servicios de agua potable, alcantarillado y saneamiento, solamente para atender el crecimiento de la población anual en el país necesitamos 24,000 millones de pesos. Nuestro presupuesto anual, contemplando la Conagua, la Sedatu, todas las instituciones federales, estatales, municipales, suma cerca de los 7,000 millones de pesos, cuando lo requerido total es de 78,000 millones. Informes de la Unesco detallan que por cada peso invertido en agua y saneamiento se ahorran entre 3 y 7 pesos en salud. En el mundo mueren más de 3 millones y medio de personas anualmente debido a problemas con la calidad del agua. Es necesario fortalecer los ingresos de los organismos municipales a través de incrementar la recaudación. Es por eso que la actualización constante es el factor clave para la eficiencia de las áreas comerciales. Tenemos casos exitosos: Sapal, en León; Agua y Drenaje en Monterrey; La Piedad, un organismo más pequeño. ¿Y cómo lo han logrado? ¿Cómo se han podido fortalecer? Pues, obviamente, fue a través de consejos de administración, con participación de la sociedad, algo vital para mejorar este servicio. Debe favorecerse la eficiencia en la administración del agua a través de la innovación y las prácticas administrativas, de operación, de producción, distribución y manejo al usuario. Introducir una gestión profesional, estratégica de los mandos que garanticen la eficiencia en las diversas tareas de administración y en la operación del servicio, que se exprese en una empresa con un estándar de eficiencia general. Es imprescindible garantizar la continuidad de proyectos, directrices a largo plazo, dando continuidad y lógica administrativa al sistema de agua potable, aun a pesar de los cambios de gobierno. En la toma de decisiones del organismo operador se debe reducir de manera importante el factor po-

lítico-electoral, que limita y en ocasiones distorsiona la lógica administrativa y de los puestos de los mandos. Se requiere la incorporación de nuevas tecnologías de operación y administración para la gestión del sistema. Es importante cambiar a nuevos sistemas de gestión. La profesionalización del trabajador, el manejo de habilidades, la capacitación y eficiencia se convierten en factores clave para lograr los objetivos del organismo operador. Estamos convencidos en la ANEAS de que la participación de todos los actores: organismos, sociedad, gobierno, empresas… es necesaria para lograr una gobernanza efectiva del agua. En las últimas fechas se han incrementado los conflictos por no considerar la factibilidad social de obras de infraestructura hídrica; es necesario socializar los costos-beneficios de cada una de ellas, con el objetivo de que las autoridades puedan realizar proyectos exitosos y viables. Se está platicando acerca de mejorar, de subir los estándares. ¿Quién no quiere más y mejor agua, y dejar un medio ambiente más adecuado para nuestros hijos, para las futuras generaciones? Por supuesto que todos estamos a favor de esto. Pero hay que ser muy responsables con este tema: una cosa es legislar desde una oficina, y otra cosa acompañar. Los recientes cambios de gobierno: 15 gobernadores, más de 500 legisladores, 1,925 presidentes municipales, 30 legislaturas estatales deben considerarse una oportunidad de transformación. Otra manera de fortalecer a los organismos operadores es que se cuente con el personal capacitado al frente de ellos. Hemos visto grandes avances en los organismos estatales que tienen continuidad de gestión con un mismo personal capacitado. Recordemos que, en promedio, en los organismos municipales cada presidente municipal tiene dos directores. Gracias a que en los organismos estatales es mayor el lapso en la que están estos directores es que se logra esta continuidad, es que se han logrado avances. El tema del agua es de seguridad nacional, sin ninguna duda. Es urgente una reestructuración en el sector de agua potable y saneamiento. Es importante conseguir las inversiones, ser más creativos en ello, aunque las inversiones vengan a la baja. Las necesidades las tenemos detectadas; necesitamos dedicarnos para encontrar unir financiamiento con las necesidades para lograr autosustentabilidad, para poder llevar a cabo estas inversiones. Debemos contar con un marco normativo que nos permita tener organismos sustentables, que nos permita cuidar mejor el medio ambiente. Necesitamos reglamentar el artículo 4° constitucional para garantizar el derecho humano al agua. Tenemos una ley actual que poco se aplica, que poco se toma en cuenta, que ni siquiera tiene un reglamento. Los derechos humanos al agua y al saneamiento no existen aislados uno del otro, y menos de los otros derechos humanos. La buena gestión del agua y la gobernanza son fundamentales. El agua debe ser considerada como un tema

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El sector agua, un tema transversal en la agenda nacional CÉSAR HERRERA TOLEDO

Ingeniero civil y maestro en Ingeniería hidráulica. Ha ocupado diferentes cargos en la CFE y la Conagua. Colaboró con la ONU como responsable del programa conjunto de agua y saneamiento en comunidades pobres. Es consultor y director técnico de la asociación civil 2500 Cuenta, dedicada a estudios sobre el agua en el Valle de México. El tema que aborda este segundo Foro del Agua es apasionante: el fortalecimiento institucional que requiere el sector agua. Y hablo del sector agua, no sólo de la Conagua, porque es un tema transversal que toca a distintas instituciones. Me parece que todos estos jugadores deben entrar en la estrategia para el manejo del agua del país, como lo plantea la propia Ley de Planeación y las definiciones del programa especial, que es el marco en el que se inscribe el Programa Hídrico Nacional. La Conagua ha padecido una disminución de personal muy notable. Al iniciar su operación en el año 1989, la Conagua tenía 35,000 trabajadores; muchos de ellos salieron de la institución al transferir a los usuarios los distritos de riego. Además de eso, ha habido programas de retiro de personal, denominados “retiro voluntario”. Hay dos categorías de personal en la Conagua y en la mayoría de las instituciones públicas: el personal de confianza y el personal de base. El personal de confianza corresponde en general a todos los cuadros técnicos más preparados en las especialidades de las distintas instituciones, y éste es el personal que se ha retirado. En estos programas se ha retirado muchísima gente, porque tiene mayores oportunidades de trabajar en otros sitios; de manera que un número de personas muy importante, que eran 35,000 y hoy son 11,250 aproximadamente, 3,655 de las cuales son no sindicalizados (de confianza), están haciendo las actividades sustantivas dentro de la institución. Sobre ellos recae gran parte del trabajo de la Conagua hoy en día. ¿Pero qué significa que se haya reducido tanto el

personal de la Conagua por las razones mencionadas antes, y ahora por la austeridad republicana? Se ha descapitalizado esta institución; no cuenta con los cuadros suficientes para atender los múltiples problemas de inundaciones, suministro de agua potable, de administración del agua que –a mi parecer– es la esencia del trabajo de la Conagua. Se ha perdido gran capacidad del personal especializado y se ha contratado personal nuevo por honorarios; es importante mencionar esto porque mucha de la gente que está siendo sustituida con personal nuevo es gente muy experimentada; en el área de la administración del agua hay personas en el registro público de derechos del agua que tiene los conocimientos para poder interactuar con las áreas técnica, jurídica, etc. Y en los campos técnicos hemos perdido a grupos muy importantes de personas que realizaban sus actividades sustantivas en riego, agua potable, control de inundaciones, etc. Por otra parte, a lo largo del tiempo hemos visto en el presupuesto de la Conagua una gran variación. Conforme ha habido grandes proyectos de infraestructura, los presupuestos han sido mayores, y mucho más en el periodo 2004-2016, en el que se desarrollaron proyectos muy importantes, como el Túnel Emisor Oriente. El trabajo de la Conagua se puede dividir en dos grandes áreas: la administración del agua, que tiene que ver con la planeación, administración del recurso propiamente (cuánta agua hay, cuánta se concesiona, cuánta se descarga, etc.), y por otra parte la infraestructura. Es evidente que la infraestructura absorbe muchísimo más dinero, y no quiere decir que así deba ser. Probablemente debieron dedicarse más recursos a la administración del agua, para tener mayor control y mejores condiciones de los cuerpos de agua. El dinero para la infraestructura ha sido insuficiente de todos modos; no hemos logrado llegar a los niveles deseables, en términos de uso del agua eficiente en la agricultura, agua potable para toda la población, etc. Hay una tarea muy grande por desarrollar.

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de seguridad nacional, como un tema de prioridad nacional. Tenemos que replantearnos procesos y alinear nuestras acciones hacia un modelo de gestión, donde el incremento de la eficiencia, la calidad y la cobertura sea nuestro objetivo principal. Ése es nuestro compromiso. Es indispensable trabajar unidos en la definición de políticas públicas, así como en la construcción de alianzas que coadyuven a contar con los recursos necesarios para atender las necesidades de este sector.

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importante este tema; necesitamos dedicar muchos más esfuerzos, mucho más dine70 ro, medición –fundamental– y 60 más estudios para conocer 16.02 50 15.80 17.74 mejor los comportamientos 16.63 14.50 40 de los acuíferos del país. 30 44.84 14.56 11.28 44.01 36.97 41.29 Como sucede con los 35.12 10.18 11.97 11.77 20 74% 72% 71% 69% 71% 10 acuíferos, en los ríos vemos 19 19.10 15.2 11 13 – también muchos problemas. 2012 2013 2014 2015 2016 2017 2018 2019 2020 2021 Se han sobreconcesionado los Inversión Gasto corriente volúmenes de los ríos, los volúmenes de agua superficial. La inversión ha disminuido notablemente, pero también el gasto corriente en los últimos años Nos encontramos con conflictos porque el agua no alcanza Gran parte del gasto corriente se destina a OCAVM para todos los usuarios. Hay Figura 1. Evolución del presupuesto por componentes. nuevos actores que están entrando en juego y que no están siendo considerados debidamente, por ejemplo el gasto ecoUn señalamiento más: en la figura 1 se puede observar lógico. Es importante considerar el caudal ecológico porque es que entre los años 2012 a 2021 (en azul oscuro) aparece el vida para todas las especies que habitan aguas abajo de los presupuesto de inversión e infraestructura, y en color azul aprovechamientos que se concesionan. más claro está el gasto corriente, en donde está fundamenEn algunos países, como Nueva Zelanda, hay ríos que talmente el personal y todas las actividades asociadas a la tienen personalidad; son representados por gente. El río está administración del agua. Se puede observar una disminuperfectamente definido por sus caudales, y entran en las disción del presupuesto global hasta llegar a niveles que hoy, en cusiones de las asignaciones de agua, cosa que en México 2021, son del orden de 24,000 millones de pesos, cuando ha está muy lejos de suceder. Pero no es un problema de cantitenido cerca de 50,000 millones de pesos. dad; el problema en el país también es de calidad, derivado El gasto corriente es del orden de 11,000 millones de pede estas debilidades que tenemos actualmente en la admisos, y lo que llama la atención es que el 40% se destina al Vanistración del agua. lle de México, donde se aplican los costos del Cutzamala y de No digo que el personal lo esté haciendo mal, porque lo la PTAR Atotonilco que representan aproximadamente 5,000 que está mal es la asignación de los recursos para que se millones de pesos anuales; queda muy poco dinero para las tengan más elementos y poder abordar oportunamente estos demás actividades. Esto es importante porque, además de problemas. ser poco el dinero, en el Valle de México, considerando las Complementando lo anterior, se pueden ver en la tabla 1 oficinas centrales y otras, se concentra prácticamente el 40% las descargas de aguas residuales y municipales. En la parte del personal de confianza. Con el poco dinero que queda, superior están las descargas urbanas, y en la parte inferior las poca gente se puede distribuir en el país para realizar las actidescargas industriales. Del volumen de agua que se recolecvidades sustantivas. Tenemos un problema de distribución de ta, se generan del orden de 1.83 millones de toneladas de personal y de presupuesto. Las consecuencias de esto se adDBO (demanda bioquímica de oxígeno). De ésas, se remuevierten en la situación de los recursos hídricos: por una parte ven en los sistemas de tratamiento solamente la mitad: 0.92. hay más de 100 acuíferos sobreexplotados. En el mapa de la Esto en los municipios. figura 2 se observan los acuíferos: con color verde intenso esEn el caso de la industria, de 10.32 millones de toneladas tán los sobreexplotados, que son más de 100 de los 614 que de DBO que se generan, solamente se remueven 1.75. Teestán identificados. nemos un grave problema de vigilancia, de control, de cumAlgo estamos haciendo mal, que no logramos que se plimiento de la normatividad, que también cae en el área de mantengan en equilibrio los acuíferos; hay un problema de la administración de agua, porque por alguna razón no se están administración del agua que no está resolviéndose, es muy cumpliendo las normas y estamos cayendo en situaciones en poco lo que se mide en acuíferos, no tenemos suficiente inforque el agua está más contaminada de lo que debería estar mación. Entonces, los balances que se hacen son aproximaconforme a las normas actuales. dos, lo que no nos permite tener la certeza para tratar de estaPor si eso fuera poco, también tenemos problemas de seblecer políticas de reducción de extracciones que nos indique quías y de inundaciones. Los problemas de sequía los estamuy claramente cómo se va a resolver el problema. Es muy mmppc

Evolución de presupuesto de la Conagua (por tipo de gasto) INPC. Base segunda quincena de julio 2018 (mensual), resumen, principales índices, precios al consumidor

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un programa especial. Es decir, no es un programa de la Comos viviendo hoy. Lo vimos, por ejemplo, en el Valle de México nagua nada más. Es un programa especial que debe reunir y en la Ciudad de México. Y aunque existen planes para polos recursos de otras dependencias; es la característica de der anticiparse a estos fenómenos, no los estamos aplicando un programa especial. En la formulación del programa deoportunamente. Al igual que las inundaciones, es falta de inben concurrir varios sectores: salud, agricultura, energía, por fraestructura, no es solamente un problema de alertamiento. lo menos, para que en todos los temas relacionados con el Necesitamos hacer mucha ingeniería para enfrentar estos proagua se sumen y hagan un programa nacional robusto. Esto blemas, y mucha medición. sería muy importante para el futuro del manejo del agua. Encontramos algunos nichos de oportunidad para poder Por otra parte, los procesos participativos que se están contribuir a resolver los problemas referidos. Primero en los buscando, que descansan sobre el Consejo de Cuenca y temas de administración del agua, con el área técnica. En la otros organismos, necesitan financiamiento. La experiencia administración del agua tenemos dos componentes muy imque hemos visto es que no hay recursos suficientes para que portantes: uno relacionado propiamente con lo que llamamos operen los consejos de cuenca, y en consecuencia no tienen administración del agua, en términos de control, de las conuna buena participación. cesiones, vigilancia, el registro, etc., y el otro es la planeación. En cuanto a los temas técnicos, quisiera solamente señaEn la administración del agua considero que hace falta lar que es importante volver la vista a la medición. Se dio un más vigilancia y control de volúmenes en extracciones y despaso al contratar la medición de más de mil sitios en el país. cargas; se requiere abatir el rezago de personal capacitado, Después aumentó a 5 mil puntos de medición de calidad del pero también hay otros problemas muy importantes, como agua; luego se suspendió totalmente. Ya no hay medición de establecer estrategias para resolver las sobreconcesiones de estos 5 mil puntos. Es un tema esencial porque, si sabemos agua superficial y subterránea. que dependemos de la información para la toma de decisioMás adelante habrá que ver el tema de los caudales econes para un conjunto de políticas, hay que contar con ella. lógicos: con toda seguridad se van a reducir los caudales, el Por otra parte, existen programas que han sido desarroagua disponible. llados para las sequías y para las contingencias hidráulicas, Respecto al otro componente del área de administración pero simplemente no se han terminado de implementar. Endel agua, la planeación, parece que hay algunos elementos tonces, lo que estamos viviendo hoy de sequías e inundacioimportantes. Uno es integrar todos los componentes del prones podría ser mejor manejado si estuvieran consolidados ceso de programación, presupuestación y cartera de proyeceste tipo de programas que ya existen o que están en desatos en una sola unidad administrativa. La dispersión de estas rrollo, y que no han sido considerados. actividades en distintas áreas de la Conagua impide que se Debe atenderse el desarrollo de cuadros técnicos e impulpueda aplicar un tratamiento adecuado para que exista vincusar normas de calidad del agua que permitan mejorar la situalación con los otros componentes, y sobre todo con el área de ción del agua en México. Por otra parte, creo que se va a requeprogramación y presupuesto. Por otra parte, me parece que rir el desarrollo de criterios para la implementación del derecho es necesario elaborar planes de largo plazo. Los problemas del agua se generaron a lo largo de muchos años, y necesitamos muchos años para re• Deficiencias en la medición de solverlos. Se necesitan planes extracción, se hacen estimaciones de largo plazo para el agua, y con base en volúmenes concesiodesde mi punto de vista, denados. • Estimaciones anuales de disponiben ser planes colegiados, bilidad con valores aproximados que no sean de la Conagua • Piezometría incompleta para ver nada más, sino que pueden evolución de acuíferos • Imposibilidad de contar con eleanidarse en el seno de instimentos para actuar en caso de tuciones como el Colegio de sequías Ingenieros Civiles de México, y que permitan que cada vez Acuífero sobreexplotado que haya un cambio de admiEn las zonas que tienen menor disponibilidad de agua, se ha recurrido a la explotación de agua subterránistración se pueda mantener nea. Se identifican 614 acuíferos en el país, de los cuales 105 se sobreexplotan, es decir, se extrae más de el rumbo, que no respondan a lo que se recarga. En la cuenca de México hay siete acuíferos, cuatro de los cuales se sobreexplotan para atender demandas de la población y de actividades productivas. otras razones. Hay que recordar que el Figura 2. Acuíferos sobreexplotados. Programa Nacional Hídrico es

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Tabla 1. Descargas de aguas residuales municipales y no municipales

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otras formas de resolver estos problemas extraordinarios Centros urbanos: descargas municipales de lluvias y sequías. También Volumen tenemos que ver que, al no Aguas residuales municipales 7.41 miles de hm³/año (234.9 m³/s) estar el Fonden operando, la Conagua debe establecer esSe recolectan en alcantarillado 6.79 miles de hm³/año (215.2 m³/s) trategias para poder actuar Se tratan 4.28 miles de hm³/año (135.6 m³/s) de manera rápida e interacCarga contaminante tuar en su momento con la Se generan 2.00 millones de toneladas de DBO5 al año Secretaría de Hacienda para que surjan recursos oportuSe recolectan en alcantarillado 1.83 millones de toneladas de DBO5 al año namente para las poblaciones Se remueven en los sistemas de tratamiento 0.92 millones de toneladas de DBO5 al año que sean afectadas por este Usos no municipales, incluyendo a la industria tipo de problemas. Volumen Finalmente, en este tema, el reglamento interior asigAguas residuales no municipales 6.88 miles de hm³/año (218.1 m³/s) na responsabilidades al área Se tratan 2.64 miles de hm³/año (83.7 m³/s) agrícola y al área de agua poCarga contaminante table en materia de control de Se generan 10.32 millones de toneladas de DBO5 al año inundaciones. Tienen reglamentos para revisar las áreas Se remueven en los sistemas de tratamiento 1.75 millones de toneladas de DBO5 al año de competencia, con el fin de Información preliminar. Los datos para descargas municipales son estimados con base en las coberturas reportadas en el avance del ser más eficientes en el maPrograma Nacional Hídrico 2014-2018: 63% para tratamiento de aguas residuales y 91.6% para alcantarillado. Fuente: Conagua. nejo del agua. Es un tema de En materia de aguas residuales, la información contenida aquí ha cambiado poco entre 2017 y 2019, como el volumen de aguas mu3 manejo de riesgos, diferente nicipales que son tratadas (de 135.6 a 141.5 m /s). del agua potable o del agua para la agricultura. Probablemente se necesite un abordaje universal al agua. Considero que la introducción de este tema especial para este tema. en el debate de la Ley General de Aguas ha dado lugar a muRespecto al financiamiento, la Conagua genera recursos chas diferencias de opinión. Una alternativa tal vez sea sepapor conceptos de derechos de uso y aprovechamiento del rar en dos leyes, una orientada al tema del derecho humano al agua por un monto de 18,000 millones de pesos, aproximaagua y que se refiera al abastecimiento del agua potable, y otra damente, cada año. Pero es un dinero que no se etiqueta que reforme la ley de aguas nacionales donde se contemplen para el uso del agua: es un dinero que entra a la Secretaría los temas que tradicionalmente han sido manejados. de Hacienda. Se ha recurrido en muchas ocasiones al crédito Es muy importante descentralizar algunas de las funcioexterno, principalmente del Banco Mundial o del Banco Intenes que está ejerciendo la Conagua. Por ejemplo, el agua ramericano de Desarrollo, pero esos recursos se transfieren a para comunidades rurales me parece que sería mejor maConagua como recursos fiscales, no son adicionales. Es denejada desde los niveles estatales, por mencionar un caso cir, la Conagua no cuenta con más dinero cuando contratan y que el nivel central y regional de la Conagua se dedique créditos como éstos. especialmente a la infraestructura estratégica, como la de las Los problemas que afectan al sector son muy severos. fronteras, acueductos donde atraviesa más de una entidad Y serán más grandes por los fenómenos de la demanda y federativa, regulación nacional, etcétera. meteorológicos, agravados por el cambio climático. Hay muEn el caso del control de inundaciones, es necesario revichas formas de participación privada en las que las empresar las atribuciones a cargo de la Conagua, y cuáles están a sas puede asumir riesgos, no sólo la Conagua. Una que ha cargo de los niveles estatal y municipal. Aquí también necedado resultados útiles es el de las asociaciones público-prisitamos ver qué debe seguir haciendo la Conagua y cuáles vadas, que creo que es una modalidad que debe experimendeben ser las actividades que se desarrollan en los niveles tarse en el futuro cercano. estatal y municipal. Finalmente, considero que no se han hecho esfuerzos imEs preciso incorporar el uso de soluciones basadas en portantes por lograr que el tema del agua sea relevante en la la naturaleza y la infraestructura verde para reducir el impacagenda nacional. No hacerlo aumenta el riesgo de que la deto de las lluvias intensas. No podemos depender nada más mora en la solución de estos problemas derive en la ocurrende hacer tubos y de sacar el agua, como lo hemos venido cia de conflictos serios en todo el país. haciendo tradicionalmente. Tenemos que recurrir también a

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PROTECCIÓN DEL MEDIO AMBIENTE

JAIME DE LA MORA GÓMEZ

Ingeniero civil con maestría en Irrigación. Cuenta con más de 47 años de experiencia en el sector agroalimentario mexicano. Laboró en Secretaría de la Presidencia y fue director general del Banco Nacional de Crédito Rural, institución de Banca de Desarrollo. El efecto de la pandemia de COVID-19 nos hizo más consientes de los retos que enfrenta la humanidad en materia de agua. Cambios globales, como son la nueva conformación geopolítica y el cambio climático, tendrán un efecto especial en los diversos usos del agua. Se ofrece una serie de acciones a considerar ante los impactos del cambio climático para cada uso del agua: • Agua potable y saneamiento − Innovación en eficiencia medición y fugas − Sectorización y rehabilitación de redes − Coordinación y gobernanza en las ciudades − Tarifas, medición consumo y métodos de cobranza para evitar desperdicio − Planeación a largo plazo para fuentes de abastecimiento. Mantenimiento diferido • Hidroagrícola − Mejorar eficiencia en la conducción y distribución del riego − Reglamentar que ahorros vayan a recarga/otros usos y no a ampliación de áreas − Cambio a energías sustentables en los pozos agrícolas − Biogenética para desarrollar semillas resistentes a la sequia • Control de avenidas − Adecuar capacidad ante fenómenos climatológicos extremos

− Utilizar nuevos factores de riesgo en los periodos de retorno de las obras − Mejor planeación urbana y aplicar con rigor reglamentos • Energía hidroeléctrica − Proyectos para rebombear y volver a turbinar − Hidroeléctricas de baja carga − Incorporación con otras energías renovables (solar y eólica) • Saneamiento y salud − Aprovechamiento de tecnologías de bajo consumo (humedales) − Con incremento de temperatura la calidad del agua habrá que reforzar programas de calidad/cloración

Agua subterránea y medio ambiente en tiempos de cambio climático RUBÉN CHÁVEZ GUILLÉN

Ingeniero civil con estudios de maestría. Profesor de hidrogeología con 50 años de experiencia dentro del sector agua. Se desempeñó en las secretarías de Recursos Hidráulicos y de Agricultura y Recursos Hidráulicos, así como en la Conagua, a la que ha representado en diversas ocasiones en el país y en el extranjero. En las últimas décadas se ha discutido mucho la creciente amenaza del cambio climático para el futuro de la humanidad, el impacto que tendrá sobre el medio ambiente y, en particular, sobre los recursos hídricos. Al respecto, es conveniente plantear el contexto general, con especial atención

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Mesa 5 • Protección del medio ambiente

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a los recursos hídricos subterráneos. Antes de que el ser humano empezara a utilizar el agua en gran escala, el medio ambiente era el usuario original de toda el agua, incluida la descarga de los acuíferos, que en forma natural retornaban su volumen renovable a la superficie por diferentes vías: manantiales, corrientes superficiales (caudal base), evapotranspiración o de manera subterránea al mar. En México, desde mediados del siglo pasado aumentó con ritmo acelerado la extracción de aguas subterráneas para impulsar el desarrollo del país, hasta alcanzar actualmente un volumen total estimado en unos 30 mil millones de metros cúbicos por año. Esta extracción ha sido a costa del caudal ecológico. Aunque fueron varios los sectores impulsados, la mayor parte del volumen de agua captado de los acuíferos se destinó al agrícola y al urbano, que siguen siendo los dominantes hasta la fecha. En cuanto al primero, la importancia de garantizar la seguridad alimentaria motivó la creación de distritos de riego, principalmente entre las décadas de 1940 y 1980, y de gran número de unidades de riego, desarrollos que en su conjunto comprenden una superficie total del orden de 6 millones de hectáreas, que en una tercera parte son sustentadas con agua subterránea. Por lo que toca al sector urbano, en el transcurso de los últimos 70 años la población nacional creció en 100 millones de habitantes, hasta llegar a los 126 millones que somos ahora, que en un 75% está concentrada en ciudades y es abastecida en gran parte con agua subterránea. El impacto de la captación de agua subterránea sobre el medio ambiente se puede describir en forma muy sencilla. En las condiciones naturales de una cuenca, los acuíferos se encuentran en equilibrio natural a largo plazo: su volumen renovable es descargado a través de sus vertedores naturales antes referidos. Por la extracción de agua se abaten sus niveles freáticos y con ello se intercepta gradualmente la descarga natural, con la consiguiente afectación a los ecosistemas que dependen de ella. Cuando la extracción rebasa en magnitud al volumen renovable, la diferencia entre ambas se capta a costa del minado del almacenamiento del acuífero, condición que suele denominarse sobreexplotación. En México, alrededor de 150 acuíferos se encuentran en dicha condición, cuyo almacenamiento es minado anualmente en un volumen de unos 6,500 millones de metros cúbicos por año. Aunque tal régimen de explotación no es sostenible, no es necesariamente condenable, pues tuvo su justificación. Por un lado, la necesidad de impulsar el desarrollo del país obligó a incrementar las extracciones de agua en una época en la que aún no se conocía el volumen renovable de las fuentes de agua, tanto superficiales como subterráneas (el desarrollo de la hidrogeología y su aplicación en nuestro país se inició a mediados de los sesenta); por otro lado, para la evaluación de los acuíferos se requieren abundantes datos que sólo pueden obtenerse a través de los pozos y de la respuesta de los niveles de agua a su bombeo. Gracias a la

Ahora la competencia por el uso del agua se ha vuelto cada vez más violenta debido a las posiciones radicales de los sectores usuarios: la autoridad ambiental reclama retener mayor cantidad de agua para la preservación de los ecosistemas; el sector agrícola argumenta tener derecho al agua, por tener dotaciones presidenciales otorgadas hace unos 100 años; el sector urbano demanda más agua para abastecer a la creciente población, y el sector privado pretende aprovechar el potencial turístico. gran capacidad de almacenamiento de los acuíferos de las cuencas extensas, es viable sobreexplotarlos temporalmente, en el entendido de que esa es una condición destructiva, no sostenible, y de que eventualmente se tendrán que aplicar las acciones pertinentes para llevarlos a una condición de equilibrio mediante acciones como el reúso, la reducción de las extracciones y la recarga artificial, entre otras. El problema estriba en que la sobreexplotación se ha mantenido durante varias décadas y no parece viable reducirla, dado que las demandas de agua siguen aumentando con el crecimiento demográfico. ¿Qué pasó en este contexto con el medio ambiente? Que no fue considerado como el usuario original del agua en la gestión de los recursos hídricos y que, apenas en el año 2000, con la creación de la Semarnat, se inicia en México la atención institucional a la preservación del medio ambiente: en el año 2012 se emite una Norma Oficial Mexicana que establece las especificaciones para cuantificar el caudal ecológico, y posteriormente se declaran las primeras reservas de agua con dicho objetivo. Con ello, en posición desventajosa, el medio ambiente entra en el uso competitivo con los sectores productivos, complicando la gestión de los recursos hídricos. Al respecto, la zona de Cuatro Ciénegas, en el estado de Coahuila, ofrece un ejemplo muy ilustrativo. En esta zona, varias decenas de manantiales diseminados en el flanco de una sierra (San Marcos) alimentan a “pozas”, famosas en México y en el mundo por su importancia científica y belleza natural. En las de mayor tamaño proliferan colonias bacterianas (estromatolitos) que, supuestamente, como “fábricas” de oxígeno, tuvieron relación con el origen de la vida en nuestro planeta. Originalmente esta cuenca era prácticamente cerrada y su porción baja era ocupada por un lago alimentado por la descarga de los manantiales, que vertían sus excedentes en las temporadas lluviosas a través de una estrecha boquilla. A fines del siglo XIX se empezó a derivar agua hacia la cuenca adyacente con fines agrícolas, y en las décadas siguientes el volumen derivado se incrementó mediante la ampliación de la boquilla natural. Así, la cuenca fue drenada artificialmente; el lago y los humedales adyacentes a las “pozas” fueron

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Importancia de la planeación en el sector hídrico en el marco del 31 Congreso Nacional de Ingeniería Civil

desecados, y en la cuenca adyacente floreció la agricultura (véase figura 4). Ahora la competencia por el uso del agua se ha vuelto cada vez más violenta debido a las posiciones radicales de los sectores usuarios: la autoridad ambiental reclama retener mayor cantidad de agua para la preservación de los ecosistemas; el sector agrícola argumenta tener derecho al agua, por tener dotaciones presidenciales otorgadas hace unos 100 años por Venustiano Carranza (“el agua es nuestra, no nos importan los bichitos que crecen ahí”); el sector urbano demanda más agua para abastecer a la creciente población, y el sector privado pretende aprovechar el potencial turístico. Los efectos del cambio climático son variados y algunos de ellos muy negativos para el medio ambiente. El aumento de la temperatura y la reducción de la precipitación pluvial se traduce en el incremento de la evaporación y en la disminución de la infiltración y el escurrimiento superficial; sequías más severas, frecuentes y prolongadas afectan a regiones de nuestro país donde ya de por sí predomina el clima seco. En las cuencas costeras, el ascenso del nivel del mar provocará la pérdida de terreno continental, con grave afectación a la infraestructura, el avance de la interfase salina hacia tierra adentro, con la consiguiente reducción del espesor saturado de agua dulce, y la afectación a ecosistemas costeros. En este sentido, el mayor impacto será sobre la Península de Yucatán, por su reducida pendiente topográfica. A pesar de estas amenazas, los recursos hídricos subterráneos están menos expuestos a tales efectos gracias a los atributos naturales de los acuíferos. Como parte de la planeación debe considerarse que el subsuelo, como parte del medio ambiente, nos ofrece sin costo alguno una maravillosa infraestructura hidráulica natural: es un gran vaso de almacenamiento y regulación que amortigua la variabilidad de la precipitación pluvial; una eficiente planta de tratamiento que, a través de varios proceso físicos y químicos que tienen lugar tanto en la zona no saturada como en el acuífero, elimina y atenúa parte importante de la carga contaminante generada por las actividades humanas, y una red de acueductos que permite cambiar la dirección del flujo del agua. Pero parecemos olvidar que, al igual que la infraestructura hidráulica antrópica, requiere estudio, operación adecuada, monitoreo, mantenimiento y restauración. No hay duda de que los atributos del subsuelo, como infraestructura natural, cobrarán mayor importancia conforme los efectos del cambio climático afecten la disponibilidad de agua superficial. El mismo tratamiento merece el pozo de bombeo, captación que se construye en mayor número, que es el corazón de muchos sistemas de abastecimiento y que en todas sus etapas (localización, diseño, construcción, equipamiento, instrumentación, operación) requiere conocimientos de geología, geofísica, hidráulica, hidrogeología, sanitaria, electromecánica, etcétera.

Para un manejo sostenible de los recursos hídricos, que considere la preservación del medio ambiente, se requieren ordenamientos legales compatibles con el dinámico contexto que impone el desarrollo y el cambio climático, así como voluntad política y social para dar cumplimiento a sus disposiciones. La estrategia deberá considerar todas las componentes de lo que ahora se denomina gobernanza del agua. En cuanto a los recursos hídricos subterráneos, estos requisitos aún están lejos de cumplirse. Hasta el año 2012, en un 45% del territorio nacional prevalecía la condición de libre alumbramiento, la cual fue suspendida provisionalmente en abril del 2013 mediante acuerdos emitidos por el Ejecutivo federal, en los que se estableció que el otorgamiento de nuevas concesiones quedaría suspendido en tanto se emitieran los ordenamientos correspondientes (reglamentos, vedas o reservas), cosa que no se ha cumplido a pesar de que los elementos técnicos fueron oportunamente aportados: actualmente, esa gran porción del territorio nacional, que comprende 333 acuíferos, están en un “limbo” legal en materia de agua subterránea. En cuanto a la planeación en materia de recursos hídricos, se dispone de planes de escalas nacional, regional y estatal, a su vez ligados con el Plan Nacional de Desarrollo. Al respecto, es necesario que todos ellos estén orientados al manejo sostenible de las fuentes de agua, como requisito para un desarrollo sostenible; se basen en datos actualizados y confiables de la disponibilidad de agua, que actualmente tienen notable rezago; tengan continuidad entre administraciones, y tomen en cuenta en lo posible la preservación del medio ambiente, que en la mayoría de los casos no sería viable restaurar hasta su condición original. En particular, adicionalmente, se requieren planes de manejo específico por acuífero, como “trajes a la medida” que incluyan las acciones particulares necesarias para prevenir o reducir la sobreexplotación y para proteger a los ecosistemas, tales como manejo de la demanda, recarga artificial, cosecha de agua de lluvia, reúso de agua residual, cambios de uso, desalinización de aguas salobres y marinas, captación de acuíferos más profundos, entre otras. Dado el acelerado crecimiento de las ciudades, es importante introducir en la planeación urbana el concepto de “infraestructura verde y azul”, para hacerlas más amigables y saludables, como lo ha logrado China, por ejemplo, mediante proyectos viables muy ingeniosos. Desde luego, para la protección del medio ambiente tendrá que fomentarse el empleo de las energías renovables (hidráulica, geotérmica, mareomotriz) en la gestión integrada de los recursos hídricos. Obviamente, tan titánica tarea, brevemente descrita, no puede ni debe ser realizada únicamente por la autoridad del agua: se requiere una participación social más activa de todos los sectores, puesto que, finalmente, todos somos usuarios del agua. Tal participación está legalmente prevista en la ley, y propiciada mediante la creación de los consejos de cuenca y otros organismos auxiliares; pero, en general, su

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49 49

Mesa 5 • Protección del medio ambiente

Población

Agua entubada

Alcantarillado

Población

Agua potable

Elaboración propia a partir de la ENIGH 2020.

Figura 1. Proporción de la población con agua entubada diariamente y saneamiento mejorado. 1 Utilizo el término genérico de “prestador”, ya que no en todos los casos se ha constituido formalmente un organismo operador.

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2020-2030

2010-2020

2000-2010

1990-2000

1980-1990

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-1 2030

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1960-1970

Titulé así mi presentación para mostrar cómo gradualmente va cambiando la política hídrica tanto de nuestro país como globalmente. En el siglo XX pasamos de un país rural a uno

1950-1960

Ingeniero civil con maestría en Ciencias. Fue gerente de Planificación Hídrica en la Conagua. Actualmente es consultor para The Economist Intelligence Unit, el Banco Mundial y el Banco Interamericano de Desarrollo.

1940-1950

5050

1930-1940

RICARDO MARTÍNEZ LAGUNES

1920-1930

Del gris al verde, transiciones en la política hídrica

predominantemente urbano. Los servicios de agua potable y saneamiento eran prácticamente inexistentes a principios del siglo pasado, por lo que se hicieron esfuerzos muy importantes para dotar de infraestructura hidráulica a la mayor parte de la población. En la figura 1 se muestra la población total del país y la población con acceso a la infraestructura de agua potable y saneamiento en cada década. Puede apreciarse que, especialmente a partir de la década de 1960, cada década se dotaba de infraestructura a entre 14 y 20 millones de habitantes. A pesar de lo anterior, para lograr la cobertura universal de los servicios de agua y saneamiento se requiere que en la década de 2020 a 2030 se adicionen del orden de 28 millones de habitantes adicionales. Esto es más de lo que se ha adicionado en décadas anteriores. Hoy, a pesar de que más del 95% de la población tiene infraestructura de agua potable y saneamiento básico, solamente el 59% recibe el agua diariamente y tiene saneamiento mejorado. Existen grandes contrastes; por ejemplo, en el estado de Nuevo León el indicador es del 94%, mientras que en el estado de Guerrero es del 15%; todo esto proviene de la Encuesta Nacional de Ingresos y Gastos en los Hogares (ENIGH), que publicó el Inegi hace unos días. Por otro lado, los prestadores de los servicios de agua y saneamiento1 solamente facturan el 42% del agua que producen, según resultados del Censo de Captación, Tratamiento y Suministro de Agua 2018 del Inegi. Esto significa que el 58% del agua que se suministra a través de las redes de agua potable no se factura, ya sea por pérdidas en las redes (fugas) o bien por fallas en los sistemas comerciales del prestador. Otro aspecto muy importante es que a lo largo del siglo XX se desarrolló la capacidad de almacenamiento de agua a

1910-1920

funcionamiento adolece de falta de continuidad, de recursos y de acciones prácticas efectivas: en la mayoría de los casos su participación se limita a que los representantes de los diferentes sectores asistan a las reuniones periódicas de carácter informativo, en las que se les da a conocer la situación general de sus fuentes de agua y los programas que la autoridad del agua tiene en proceso o en proyecto. Hace falta que los usuarios mayores –organismos operadores de los sistemas municipales, distritos de riego, desarrollos industriales– participen en la ejecución y financiamiento del manejo de sus fuentes de agua (estudios, monitoreo, hidrometría, etc.), en su caso a través de terceros, bajo la coordinación y normativa de la autoridad del agua, con la asesoría técnica de la academia. Y finalmente, es indispensable que haya la voluntad política para aplicar los ordenamientos legales, y la voluntad social para respetar sus disposiciones.

Alcantarillado

Importancia de la planeación en el sector hídrico en el marco del 31 Congreso Nacional de Ingeniería Civil

180

2000-2009

1990-1999

0 1900 1910 1920 1930 1940 1950 1960 1970 1980 1990 2000 2010

1980-1989

1900-1909

1970-1979

1960-1969

1950-1959

1940-1949

100

1930-1939

120

1920-1929

140

1910-1919

50.0 45.0 40.0 35.0 30.0 25.0 20.0 15.0 10.0 5.0 0.0

160

Figura 2. Capacidad de almacenamiento de agua en México. 200 180 160 140 120

51 51

100 80 60 40

Usos consuntivos

2015

2014

2013

2012

2011

2010

2009

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2006

2005

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2000

1999

1998

1997

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1995

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1989

Hidroeléctricas

Figura 3. Usuarios del agua registrados en el Repda. través de la construcción de presas de almacenamiento. En la figura 2 se aprecia que en la década de 1960 se desarrolló la mayor capacidad de almacenamiento del siglo; posteriormente la capacidad aumentó mucho menos. En muchos países del mundo ocurrió algo similar conforme se fueron acabando los mejores sitios para embalsar el agua. Hasta aquí hablamos de infraestructura gris, pero habría que preguntarnos qué falta respecto a la infraestructura natural, la infraestructura verde. A la par que se construía infraestructura se fue dando una transición hacia la gestión del agua. En 1989 se crea la Comisión Nacional del Agua y en 1992 se promulga la Ley de Aguas Nacionales. Se observa un cambio muy importante en la política hídrica marcado por el objetivo de lograr que los usuarios del agua cuenten con una concesión y que ésta quede inscrita en el Registro Público de Derechos de Agua (Repda). En la figura 3 se observa ese cambio cualitativo al lograr el registro masivo de los usuarios del agua.

Otro cambio importante es que se logra aumentar la recaudación de derechos y aprovechamientos por parte de la Conagua. La Ley Federal de Derechos permitía el cobro de derechos, pero no fue hasta principios de la década de 1990 que se observa un incremento muy importante en la recaudación, como se aprecia en la figura 4. La recaudación llegó a ser equiparable al presupuesto de la Conagua. Los hechos anteriores marcan la transición de la política hídrica enfocada en la construcción a una centrada en la gestión del recurso hídrico. Gradualmente, en el ámbitointernacional se reconoce a los servicios de agua potable y saneamiento como derechos humanos que deben ser protegidos por el Estado. La Asamblea General de la ONU reconoció a los derechos humanos al agua y al saneamiento (DHAS) en 2010. En 2012 este acuerdo internacional se incorpora a la Constitución política de México.

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Mesa 5 • Protección del medio ambiente

25000 20000 15000 10000

1983 1984 1985 1986 1987 1988 1989 1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015 2016 2017

5000

Uso o aprovechamiento de aguas nacionales

Otros conceptos

Figura 4. Recaudación de la Conagua en millones de pesos constantes de 2017.

5252

El Programa Nacional Hí6.1 Acceso al agua potable. drico 2020-2024 (PNH) esta6.2 Acceso al saneamiento. blece como prioridad el garan6.3 Mejorar la calidad del agua. 1. Derecho humano al agua y al tizar los derechos humanos al saneamiento agua y al saneamiento a la po13.1 Fortalecer la resiliencia 6.4 Uso eficiente de y la capacidad de adaptación. blación, como se muestra en 2. Aprovechar los recursos hídricos. 3. Reducir eficientemente la figura 5. La figura muestra la vulnerabilidad, el agua Servicios para el interrelación de todos los objeinundaciones en el sector bienestar y sequías productivo. tivos del PNH entre sí y con los Objetivos de Desarrollo SosteCapital natural y nible (ODS). Los esfuerzos se capital social enfocan no solo en construir 4. Preservar 5. Mejorar integralidad de infraestructura hidráulica, sino condiciones de ciclo del agua 6.5 Gestión integrada de gobernanza 6.b Fortalecer la participación en lograr que esa infraestruclos recursos hídricos. de las comunidades locales. tura se traduzca en bienestar 6.6 Proteger y restablecer de la población. los ecosistemas relacionados con el agua. Los objetivos tienen en su Figura 5. Programa Nacional Hídrico 2021-2024 y ODS. base la integralidad del ciclo del agua; ésta depende de la mala, el sistema de pozos del Valle de México y la planta de infraestructura natural o infraestructura verde, complementatratamiento de aguas residuales de Atotonilco. Además de que da por la infraestructura construida o gris, como las grandes la operación de estos sistemas no es la función esencial de la presas. Los acuíferos y las cuencas hidrológicas deberán Conagua, todo esto corresponde sólo a una región del país. preservarse de igual manera en que se construye y se preEn el recuadro amarillo de “Otros conceptos de menor serva la infraestructura hidráulica tradicional o gris. monto” se incluye la operación de sistemas hidrológicos y El PNH debe incidir en el presupuesto de la Conagua y en meteorológicos, administración del agua y políticas hídricas, general en el Presupuesto de Egresos de la Federación, ya obras de protección contra inundaciones, etcétera. que existen diversas entidades de la administración pública El PNH debería incidir en modificar el presupuesto para que contribuyen a los objetivos del PNH. reorientarlo. Es necesario que el PNH se realice lo más rápido En la figura 6 se muestra el presupuesto de la Conagua posible para lograr incidir de inmediato en el presupuesto. El expresado en un formato amigable y simplificado. Puede apreproblema es que la Ley de Planeación carece de reglamenciarse que, por ejemplo, la zona gris, que representa aproximato, y eso hace que el proceso de elaboración del PNH tome damente el 21%, se dedica a la operación de infraestructura mucho tiempo. hidráulica. La Conagua se distrae en operar el Sistema Cutza-

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Importancia de la planeación en el sector hídrico en el marco del 31 Congreso Nacional de Ingeniería Civil

El siguiente diagrama muestra de forma gráfica y simplificada los principales rubros del presupuesto de la Conagua, de 24 921.7 mdp.

AyS = Agua y saneamiento Parque Ecológico Lago de Texcoco (PELT) 1600 mdp (6.4%)

Subsidios AyS (PROAGUA) 2068 mdp (8.3%)

Subsidio hidroagrícola 1569 mdp (6.3%)

Administración de la Conagua, 6192 mdp (25%) Rehabilitación y mantenimiento de Canal Centenario Presa Santa María sistemas de AyS 1167 mdp (4.7%) 1100 mdp (4.4%) Valle de México 1423 mdp (5.7%) Otros conceptos de menor monto 812 mdp Picachos 600 mdp (3.3%) Presa (2.4%) Agua Saludable Libertad Infraestructura Valle de México, operación de sistemas de AyS para La Laguna 1075 mdp hidroagrícola Zapotillo (Cutzamala, PAI y Atotonilco), 5109 mdp. (21%) 1270 mdp (5.1%) (4.3%) 636 mdp (2.6%) 300 mdp

Administración de la Conagua representa el 25%, incluye 3,719 mdp en remuneraciones y 1,100 mdp de seguro de bienes patrimoniales en Pp G010, entre otros. Operación de sistemas de AyS en Valle de México incluye la operación del Cutzamala, PAI y la PTAR de Atotonilco, representa el 21%

Figura 6. Presupuesto original de la Conagua 2021. Tecate ARCT MPIO. TECATE

Mexicali DR 014 Geotermoeléctrica

Río Colorado

Ensenada

MPIO: ENSENADA

S. L. Río Colorado

Cuenca del río Colorado: • Disponibilidad publicada antes del PNH: 0.325 hm3/año • Caudal ecológico requerido: 4.901 hm3/año • Requerimientos de agua potable: 14.640 hm3/año

MPIO. SLRC Los acuíferos del Valle de Mexicali y de San Luis Río Colorado se encuentran sobreexplotados.

MPIO. MEXICALI Mar de Cortés San Felipe

Figura 7. La cuenca del río Colorado. El PNH incluye otro aspecto muy importante para la protección de la infraestructura natural o infraestructura verde, que es la programación hídrica; ésta está prevista en el artículo 15 de la Ley de Aguas Nacionales. Se prevé la posibilidad de reservar volúmenes de agua para el caudal ecológico y necesidades futuras de agua, mientras se realizan los estudios específicos. Para el cálculo del caudal ecológico existe una norma que se puede aplicar a todo el país y que permite

estimar los volúmenes a reservar; se trata de la norma NMXAA-159-SCFI-2012. En la figura 7 se muestra el ejemplo de la cuenca del río Colorado. Allí, la disponibilidad publicada antes del PNH era positiva. Con el caudal ecológico requerido y las necesidades de agua potable para el futuro, la cuenca queda en déficit y de esa forma ya no se otorgan más concesiones de aguas nacionales. Se muestran los diversos elementos a considerar en la

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Mesa 5 • Protección del medio ambiente

Distrito de Riego 014

Retornos agrícolas 617 86

Evaporación

Hogares

245 CESPM OOMAPAS

Industria y servicios

500

8.4

1850 mill. m . Tratado 1944 3

Evaporación

0.8

Uso agropecuario

130 370

EUA Río Colorado

152

Mar de Cortés

266 Acuíferos de los valles

Infiltración 290

5454

0.3

Acueducto RCT

167

267 Recarga inducida

Cifras en millones de m3 anuales

Figura 8. Balance de aguas superficiales y subterráneas. cuenca, como el Distrito de Riego 014 y las ciudades de Mexicali, San Luis Río Colorado y Tijuana, a través del acueducto Río Colorado Tijuana. Con este ejemplo se desea resalta la importancia de que los balances de agua se realicen de forma integral. Se debe considerar el agua superficial y subterránea de manera conjunta. El agua disponible en la cuenca, tanto superficial como subterránea, es del orden de 2,000 millones de metros cúbicos anuales. El agua concesionada, tanto superficial como subterránea, no puede exceder ese valor. No puede otorgarse agua superficial mientras los acuíferos se encuentren sobreexplotados, ya que se debe ver la cuenca como un sistema integral de aguas superficiales y subterráneas. En la figura 8 se muestra un balance simplificado que incluye las aguas superficiales y subterráneas. Puede verse que la cuenca se alimenta, casi exclusivamente, del agua que ingresa de Estados Unidos. El agua superficial tiene un valor especificado en el Tratado de Límites y Aguas. La cantidad de agua subterránea que ingresa al país no está explícitamente especificada en el tratado. Adicionalmente, la infiltración ha cambiado por el revestimiento del Canal Todo Americano (All-American Canal) y debe revisarse. El uso agrícola tiene retornos que permiten recargar al acuífero. Si el uso del agua se cambia de agrícola a público urbano o industrial, los retornos disminuirán signifi-

cativamente, por lo que es necesario hacer un análisis completo, integral. En resumen, como se muestra con el ejemplo, se debe realizar, para cada cuenca, un análisis integral para no afectar el equilibrio hidrológico y proteger la infraestructura natural o verde, sobre la que se sustentan los diferentes objetivos del PNH, como garantizar los derechos humanos al agua y al saneamiento.

El impacto del cambio global sobre la infraestructura. El caso de las presas FELIPE ARREGUÍN CORTÉS

Doctor en Ingeniería hidráulica. Fue subdirector general técnico de la Conagua y director general del Instituto Mexicano de Tecnología del Agua. Profesor de posgrado de la Facultad de Ingeniería, UNAM. Vicepresidente del Colegio de Ingenieros Civiles de México.

Impacto del cambio global sobre las presas Los impactos de las presas sobre el medio ambiente están bien documentados (Flores y Saenz, 2001; International Ri-

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Importancia de la planeación en el sector hídrico en el marco del 31 Congreso Nacional de Ingeniería Civil

vers, 2012; Martínez et al., 2012; Kopas y Puentes, 2009). Algunos de ellos se señalan a continuación: • Pérdida de la conectividad del río aguas abajo con el río aguas arriba • Interrupción de los flujos migratorios de peces y otras especies • Retención de sedimentos • Producción de metano, uno de los gases de efecto invernadero • Alteración del caudal ecológico • Cambios en el régimen de los caudales • Deforestación asociada a la apertura de vías para la construcción del embalse, campamentos y casas de máquinas El Panel Intergubernamental sobre el Cambio Climático (2021) ha señalado: “Un clima más cálido intensificará los fenómenos meteorológicos y las estaciones muy húmedas y muy secas, con implicaciones para inundaciones o sequías (alta confianza), pero la ubicación y la frecuencia de estos eventos dependen sobre los cambios proyectados en la circulación atmosférica regional, incluidos los monzones y las vías de tormentas de latitudes medias”. Por otro lado, los seres humanos y todas las demás especies vivas requieren agua para consumo y casi todas sus actividades; y el ciclo hidrológico tiene una distribución espacial y temporal que no siempre coincide con la demanda de agua de los seres vivos, es decir, no en todas las regiones (a nivel de país o provincia) llueve la cantidad de agua necesaria para las actividades humanas (problema de distribución espacial) ni en las épocas en que se demanda (problema de distribución temporal); para equilibrar esta situación es necesario construir sistemas de almacenamiento, los más comunes son las presas. El Foro Económico Mundial ha señalado la importancia del agua en todas las actividades humanas, como se muestra en las figuras 1 y 2. Por su ubicación geográfica, México está expuesto a sequías periódicas (véanse figuras 3 y 4). Estos impactos pueden ser tan fuertes como dejar sin abastecimiento de agua a las poblaciones; un ejemplo es la cuenca del río Colorado, en la cual se ubica la presa Hoover, de donde se hace la entrega de agua a México de acuerdo con el Tratado Internacional de 1944 (véase figura 5). México también se ubica en una de las zonas ciclónicas mas importantes del mundo, como se muestra en la figura 6. Esto genera importantes tormentas que, aunadas a la orografía del país, origina grandes zonas susceptibles de inundarse (véase figura 7). Estas situaciones generan una distribución espacial y temporal de la precipitación del agua (véase figura 8). Si a estas condiciones se suma la ubicación de la población y el desarrollo en México, se hace evidente la necesidad

Figura 1.

55 55

Figura 2. de construir infraestructura, entre ella las presas para almacenar agua para su aprovechamiento cuando es necesario, pero también para protegerse de los embates de ésta (véase figura 9). México cuenta con más de 8,000 presas y bordos grandes, de los cuales existe registro de 5,700, de diferentes fechas de construcción y características, como se muestra en las figuras 10 y 11. Es importante señalar que a los impactos del cambio climático hay que agregar un conjunto de acciones y transfor-

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Mesa 5 • Protección del medio ambiente

Figura 3.

Figura 5. Compromisos

5656 Figura 4.

Río Colorado México = 1,850 hm3/año México (máximo) = 2,097 hm3/año Río Bravo México = 74 hm3/año (Convención de 1906) EUA = 431.7 hm3/año México recibe más de 4.5 veces aguas de EUA y puede llegar a ser mayor que 5 veces si existe exceso.

Figura 6.

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Importancia de la planeación en el sector hídrico en el marco del 31 Congreso Nacional de Ingeniería Civil

162,000 km2 del territorio nacional son susceptibles de inundarse para una probabilidad asociada a 40 años de periodo de retorno. Figura 7. Figura 10.

57 57

Figura 8.

Figura 11.

Figura 9. maciones producidas por el ser humano que originan cambios a gran escala en la Tierra, como el cambio del uso del suelo, el crecimiento poblacional, la contaminación o la deforestación, lo que genera el cambio global (Centro UC, Cambio Global, 2019; Nunes et al., 2019): La antigüedad de las cortinas en México, aunada a otros factores, ha generado riesgo en muchas de las presas mexicanas, como se observa en la figura 12. Desde luego, México ha creado instrumentos para atender estos fenómenos, como el Programa Nacional contra la

Sequía (Pronacose), el Programa Nacional contra las Contingencias Hidrometeorológicas (Pronacch) (Conagua, 2013) y varias normas de seguridad de presas. Ha implementado medidas como el establecimiento de NAMO variables o el empleo de inteligencia artificial para el cálculo del gasto de diseño de un vertedor en el año 2053 (Simental, 2019) (figura 13). Y ha desarrollado el Atlas de vulnerabilidad hídrica en México ante el cambio climático (Arreguín, López, Rodríguez y Martín, 2015). En la siguiente figura 15 se presentan algunos impactos del incremento y disminución de la precipitación, y el aumento de la temperatura sobre la estructura de una cortina. Y en la figura 16 se presentan los impactos del incremento y disminución de la precipitación, y el aumento de la temperatura sobre las funciones para las que fue construida la presa. En las tablas 1 y 2 se presentan algunas medidas de adaptación estructurales y funcionales para los impactos del cambio global (González y Arreguín, 2021).

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Mesa 5 • Protección del medio ambiente

• Un estudio ambiental que analice la modificación de la zona húmeda, la revegetación del embalse, la fauna, la flora y el ecosistema ligado al cauce de aguas abajo. • Un análisis costo-beneficio frente a la situación actual. • Si se lleva a cabo una demolición parcial de la presa, hay que realizar un análisis de estabilidad de la estructura residual, incluyendo las erosiones potenciales que pueda sufrir y las afectaciones en caso de rotura.

Figura 12. Es interesante señalar que dentro de las medidas de adaptación se incluye la puesta en fuera de servicio de las presas, medida que en México aún no se aplica, pero que puede ser una condición necesaria (Herrero, 2017).

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Puesta fuera de servicio de una presa El proyecto debe contener: • Un estudio hidrológico: avenidas, estiajes, nueva relación río-acuífero. • Un estudio hidráulico: tirantes y velocidades en la zona inundable Tr = 500 años. Riesgo de inundación. • Un estudio hidrogeomorfológico del vaso, cauce y sedimentos. Un nuevo perfil de equilibrio del río, con modificaciones en los procesos de erosión y sedimentación. • Un estudio geotécnico que analice la estabilidad del vaso del embalse vacío, la estabilidad de las laderas teniendo en consideración la velocidad de desembalse, etc. • Un estudio limnológico que analice la calidad de las aguas en el vaso y en el cauce aguas abajo.

Impactos de una puesta en fuera de una presa: • Liberación de los sedimentos: generación de islas y barras en el cauce de aguas abajo, aumento de la turbidez del agua, aumento de la concentración de nutrientes, disminución del oxígeno disuelto, etc. • Desaparición del ecosistema del vaso del embalse, etc. • Generación de residuos. • Establecimiento de un nuevo cauce fluvial. • Inestabilidad de laderas que habían quedado sumergidas. • Movilidad de especies tanto hacia aguas arriba como hacia aguas abajo. • Incrementos de la peligrosidad y del riesgo de inundación aguas abajo, etc. • Reducción en la recarga del acuífero. • Posible contaminación ligada a la calidad de los sedimentos del embalse, etc. • Reorganización de la dinámica del transporte de sedimentos, con cambios en la morfología del cauce y sus riberas. A continuación se presentan otras medidas de adaptación incluidas en la Guía para analizar el impacto del cambio global sobre las presas de almacenamiento y derivación: • Revisar los criterios de diseño de presas, incluyendo los impactos del cambio climático y el respeto al medio ambiente. • Incluir el concepto de resiliencia en los criterios de diseño. • Revisar los periodos de retorno en el diseño de vertedores.

Figura 13.

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Importancia de la planeación en el sector hídrico en el marco del 31 Congreso Nacional de Ingeniería Civil

Figura14.

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Figura 15. • Revisar las políticas de operación de las presas en operación y las de futura construcción. • Prooner criterios de diseño de núcleos de arcilla ante las nuevas condiciones de funcionamiento. • Replantear medidas de protección contra inundaciones aguas abajo e incluir sistemas de alerta temprana en obras construidas y en los criterios de diseño.

En los nuevos criterios de diseño, considerar: • Adquisición remota de datos hídricos, meteorológicos, hidrológicos y agrológicos, mediante tecnologías geoespaciales o internet de las cosas. • Manejo y procesamiento de grandes cantidades de datos, con big data o ciencia de datos. • Cómputo en la nube.

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• Tecnologías de datos abiertos y desarrollo de algoritmos inteligentes. • Inteligencia artificial y robótica. • Reúso del agua antes de descargarla a los cuerpos receptores. • Revisar las reglas de diseño sobre la capacidad y el tiempo de retención.

Además: • Desarrollar políticas de gestión de la demanda que incluyan cuando sea necesario restricciones de uso del agua. • Revisar los criterios de aranceles estacionales para reducir las demandas mayores que la oferta que equilibren el riesgo y la conservación ambiental.

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Figura 16. Tabla 1. Medidas de adaptación estructurales Tipo de presa, obra o recubrimiento

Sección homogénea materiales graduadas y enrocamiento con núcleo de arcilla

Variable climática

Incremento de la precipitación

Impacto potencial

Riesgo de llenado o vaciado rápido. Las fluctuaciones rápidas en los niveles de agua provocan aumentos en la presión de poro. Como resultado, se produce un riesgo de falla por tubificación

Vulnerabilidad futura

Alta Planeación Trabajos de remediación

Propuestas de medidas de adaptación para presas existentes

Operación y mantenimiento

Mejorar las técnicas de monitoreo de eventos de lluvias altas. Modificar las políticas de operación de las presas, analizar la posibilidad de establecer NAMO más bajos durante temporadas de lluvias altas

Inspección

Aumentar el monitoreo de la presión de poro, mejorar la frecuencia del monitoreo para estimar la estabilidad o la erosión de la cara aguas arriba

Puesta fuera de servicio Política y regulación Propuesta de medidas de adaptación para presas futuras

Planeación Diseño

Mejorar técnicas para pronosticar eventos de avenidas altas. Modificar las políticas de operación de las presas para dar lugar a NAMO más bajos durante temporadas de lluvias altas

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Importancia de la planeación en el sector hídrico en el marco del 31 Congreso Nacional de Ingeniería Civil

Tabla 2. Medidas de adaptación de presas según su función Función de la presa Variable climática

Control de inundaciones Incremento de la precipitación El incremento del flujo a los embalses aumenta el riesgo de inundación: se requiere mayor capacidad de almacenamiento o un cambio en las políticas de operación Alta

Impacto potencial Vulnerabilidad futura Propuestas de medidas de adaptación para presas preexistentes según su función

Propuesta de medidas de adaptación para presas futuras

Planeación Trabajos de remediación Operación y mantenimiento Inspección

Sobreelevar la cresta del vertedor o aumentar la capacidad de descarga del vertedor Modificar las políticas de operación con NAMO más bajos durante periodos o temporadas de lluvias altas. Preparar sistemas de alerta temprana para inundaciones con informes en tiempo real Revisar la política de operación del vertedor. Incrementar la frecuencia de inspección Si la presa no puede adaptarse para gestionar el riesgo de mayores ingresos, es posible que deba Puesta fuera de servicio ponerse fuera de servicio Elaborar nuevas regulaciones de diseño relacionadas con los flujos máximos y las tormentas Política y regulación de diseño con fines de almacenamiento. Es posible que se requieran más presas. Construir más presas de defensa contra inundaciones para proteger vidas, bienes y servicios Planeación existentes o para reemplazar los que hayan sido dados de baja Diseñar para eventos de lluvia más frecuentes y extremos. Aumentar la capacidad de diseño para Diseño incrementar el almacenamiento. Resiliencia de diseño para evitar derrames sobre la cortina. Aumentar volúmenes de descarga, protección contra la erosión

Figura 17. • Priorizar los usos del agua, desarrollar técnicas de operación estacional en tiempo real. • Revisar la posibilidad de hacer más flexibles las concesiones de extracción para tener en cuenta las condiciones de captación en tiempo real. Finalmente, es necesario señalar que todas estas medidas de adaptación deben establecerse considerando los riesgos (véase figura 17), su gestión y las medidas que puedan incrementar la resiliencia de las obras. Referencias Arreguín, F., M. López, O. Rodríguez y J. Martín (2015). Atlas de vulnerabilidad hídrica en México ante el cambio climático. Jiute-

pec: Instituto Mexicano de Tecnología del Agua. Disponible en: cambioglobal.uc.cl/comunicacion-y-recursos/que-es-el-cambio-global. Flores, J. (2001). Impactos ambientales de presas y bordos. México: Facultad de Ingeniería. Universidad Nacional Autónoma de México. González, F., y F. Arreguín (2021). Guía para analizar el impacto del cambio global sobre las presas de almacenamiento y derivación. Serie Investigación y Desarrollo 707. México: Instituto de Ingeniería. UNAM. Herrero, R. (2017). Consideraciones de interés para la puesta fuera de servicio de las presas. eselagua.com/2017/05/29/consideraciones-de-interes-para-la-puesta-fuera-de-servicio-de-las-presas/. Kopas, J., y A. Puentes (2009). Grandes represas en América, ¿peor el remedio que la enfermedad? Principales consecuencias ambientales y en los derechos humanos y posibles alternativas. Asociación Interamericana para la Defensa del Ambiente. International Rivers (2012). El clima equivocado para represas grandes. Destruir los ríos sólo empeorará la crisis climática. internationalrivers.org. Recuperado de: https://www.internationalrivers.org/wp-content/uploads/ sites/86/2020/05/intlrivers_wrongclimate_esp.pdf IPCC (2021). AR6 Climate Change 2021: The Physical Science Basis. Martínez, A., A. Búrquez y T. Calmus (2012). Disyuntivas: impactos ambientales asociados a la construcción de presas. Región y sociedad 24 (3): 292-307. Nunes, L.J.R., C. I. R. Meireles, C. J. Pinto Gomes y N. M. C. de Almeida Ribeiro (2020) Global Climate Change Outlook. En: Climate change impact on environmental variability in the forest. Springer. Programa Nacional Contra Contingencias Hidráulicas, Pronacch (2013). Comisión Nacional del Agua. Secretaría de Medio Ambiente y Recursos Naturales. Programa Nacional contra la Sequía, Pronacose (2013). Comisión Nacional del Agua. Secretaría de Medio Ambiente y Recursos Naturales. Simental, J. (2019). Estimación del gasto máximo de diseño para obras hidráulicas mediante el uso de inteligencia artificial. Tesis para optar por el grado de maestro en Ingeniería. México: Universidad Nacional Autónoma de México.

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MESA 6

LA PARTICIPACIÓN SOCIAL

JOSÉ ANTONIO RODRÍGUEZ TIRADO

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Ingeniero civil con maestría en Ciencias. Cuenta con más de 38 años de experiencia en el sector hídrico, Su trayectoria profesional comprende los sectores público y privado. En la Comisión Nacional del Agua ocupó los cargos de gerente de Planeación Hidráulica, de Inspección y Medición y de Programas Federales de Agua Potable y Saneamiento, subdirector general de Programación y coordinador de asesores de la Dirección General. La planeación es el punto de partida de cualquier acción, proyecto o programa. Es un proceso dinámico, flexible, que se debe basar en datos confiables y que evoluciona hasta conseguir de manera conjunta los objetivos y resultados que esperamos, o incluso, objetivos y resultados aún mejores que los que imaginamos al principio. La planeación es celosa porque no acepta mentiras, falsos optimismos, ocurrencias, caprichos o acciones apresuradas. La planeación requiere definir con toda claridad los objetivos a alcanzar. Precisar cada acción que desarrollaremos, la identificación de los recursos humanos, técnicos y económicos requeridos y las distintas fuentes de financiamiento, quién y cómo se realizará cada acción, y cómo enfrentaremos los posibles riesgos asociados a su ejecución. La planeación se debe transformar en las acciones previstas, y mediante identificadores claros debe mostrar si vamos por el buen camino o debemos redireccionar el rumbo. Los países que tienen un mejor nivel de desarrollo han implantado sólidos procesos de planeación, al definir con claridad sus objetivos y cómo cumplirlos, los principios con los que se regirán para lograrlos y cómo medir sus resultados. En cada paso realizan análisis muy rigurosos sobre sus avances y la forma en la que los logran.

La planeación en el manejo y preservación del agua en México es crucial. La situación es complicada. La mayoría de los ríos se han convertido técnicamente en drenajes a cielo abierto. Adicionalmente, las aguas subterráneas o acuíferos, que se han formado a lo largo de muchos siglos, paulatinamente se están agotando, porque extraemos mucha más agua de la que se infiltra en ellos. Uno de cada tres habitantes en el medio urbano no recibe agua potable o servicio de saneamiento de manera continua las 24 horas del día. En el ámbito rural, la situación es mucho más compleja: dos de cada tres habitantes padecen esta situación. La eficiencia en el uso del agua en las ciudades y la agricultura es de orden del 50%; es decir, de cada 2 litros o metros cúbicos de agua que extraemos, utilizamos uno.

La planeación requiere definir con toda claridad los objetivos a alcanzar.

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Importancia de la planeación en el sector hídrico en el marco del 31 Congreso Nacional de Ingeniería Civil

El suministro de los servicios de agua potable y saneamiento presenta grandes retos. Para que la planeación en el sector hídrico sea realmente exitosa y alcancemos los resultados que esperamos, se debe tener como premisa básica la participación social. Pero igual debe haber otro asiento muy bien representado que garantice la preservación de las fuentes de abastecimiento y del entorno natural.

tra dice: “Tratándose de un asunto de seguridad nacional, y conforme a lo dispuesto en la Ley Federal de Transparencia y Acceso a la Información, la Comisión Nacional del Agua será responsable, con el concurso de los Organismos de Cuenca y con el apoyo que considere necesario de los gobiernos de los estados, del Distrito Federal y de los municipios, así como de asociaciones de usuarios y de particulares, de realizar periódica, sistemática y prioritariamente los estudios y evaluaciones necesarias para ampliar y profundizar el conocimiento acerca de la ocurrencia del agua en el ciclo hidrológico, con el propósito de mejorar la información y los análisis sobre los recursos hídricos, su comportamiento, sus fuentes diversas superficiales y del subsuelo, su potencial y limitaciones, así como las formas para su mejor gestión”. Es necesario involucrar a la sociedad desde el inicio del planteamiento de cualquier proyecto. Para poder hacerv la planeación es básico conocer el recurso, y si algo nos ha hecho falta, y yo lo viví dentro de la Comisión Nacional del Agua y ahora desde la Asociación Geohidrológica Mexicana, es la información y estudios. Si quiero preservar un recurso, primero lo debo conocer, y a partir de ahí podemos hacer lo demás en planeación, obviamente con la participación de la sociedad.

RICARDO SANDOVAL MINERO

Ingeniero civil con maestrías en Ingeniería en Decisión de organización. Colabora en el II UNAM, en el IMTA y en el Centro del Agua para América Latina y el Caribe del Tec Monterrey. Fue subgerente de Planeación en la Conagua, titular de la Comisión Estatal del Agua en Guanajuato y director general del Sistema Municipal de Agua Potable y Alcantarillado de Guanajuato. Es consultor de bancos multilaterales e internacionales de desarrollo, de agencias de la ONU.

José Antonio Rodríguez Tirado La primera pregunta es ¿por qué es tan importante la participación social en la preservación de los ríos, lagos, manantiales y acuíferos?

RAÚL MEJÍA VÁZQUEZ

Ingeniero geólogo con 32 años de experiencia en el sector público. Ingresó en la Secretaría de Agricultura y Recursos Hidráulicos en 1987 como especialista en hidráulica en la Dirección de Aguas Subterráneas. En 1995 se integra a la Gerencia de Servicios al Usuario, y desde 2010 hasta 2020 como subgerente de Dictaminación y Titulación en la Conagua. Presidente del Consejo Directivo de la Asociación Hidrológica Mexicana. La primera reflexión que quiero hacer al respecto tiene que ver con lo que me tocó vivir como servidor público. Leo el artículo 19 bis de la Ley de Aguas Nacionales, que a la le-

La planeación nos permite analizar las posibles consecuencias de una decisión de política. Actualmente parecen ser más importantes las intenciones o las causas que defiende un actor político, que su capacidad de prever las consecuencias de sus decisiones. Como sociedad nos interesa saber intenciones, condiciones y resultados de la gestión de gobierno. La única forma de poder analizar los resultados que puede tener una decisión política es tener la competencia técnica. Eso nos lleva a plantear ¿cómo ejecutar la participación? Cada ciudadano debe participar en definir qué queremos como país. No tenemos que sobrevalorar la capacidad de los técnicos para definir las respuestas, porque, en muchos temas complejos, la gente tiene información y tiene una visión que muchas veces no tenemos desde el punto de vista de la decisión de política. Por ejemplo, en Guanajuato, uno se entera de muchas cosas a partir de la participación de los usuarios. También cuando se plantean soluciones nos enteramos

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Mesa 6 • La participación social

de muchas dificultades, desde el punto de vista del usuario, que se deben resolver para que la solución sea viable, por lo que el diálogo con el usuario permite hacer uso de las capacidades técnicas y considerar la visión de quienes también deben participar en la toma de decisiones.

José Antonio Rodríguez Tirado Es por ello que la esencia del Plan Nacional de Desarrollo es integrar las aspiraciones, voluntades y deseos de todos los mexicanos, plasmados en una hoja de ruta que establezca las metas y acciones que logrará el gobierno federal, de la mano con los gobiernos estatales y municipales en los siguientes seis años.

Si la autoridad no tiene conocimiento de qué intereses tiene cada uno de los grupos, no puede dimensionar bien los conflictos que se pueden ocasionar con determinada decisión. Por eso es muy importante la participación social. Debe buscarse siempre conciliar intereses. La ciudadanía debe estar muy bien informada, lo que permitirá crear consensos hacia soluciones que sean factibles, buscando siempre el bien común.

José Antonio Rodríguez Tirado ¿Cómo podemos hacer accesible la información que requieren los usuarios, que conozcan cómo se les suministran los servicios, cómo se realiza la captación y conducción de las aguas residuales, su tratamiento, el reúso, la gestión del agua de lluvia, qué impactos tiene ya el cambio climático, qué impactos se vislumbran a futuro y cómo podemos mitigar sus efectos?

RAFAEL VAL SEGURA

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Ingeniero civil con maestría en Ingeniería hidráulica y doctor en Ingeniería de caminos, canales y puertos. Fue subcoordinador de Educación y Cultura del Agua en el IMTA. Es coordinador regional para América Latina y el Caribe del Grupo de Trabajo de Educación y Cultura del Agua por el Programa Hidrológico Intergubernamental de la Unesco, así como director de Concertación Ciudadana en el Sacmex.

Jaime de la Mora Gómez

Debe darse importancia a la participación social. Atendiendo la participación social, los tomadores de decisiones en materia de políticas públicas se empoderan, cuentan con respaldo para actuar.

La participación activa de la sociedad en su conjunto y por medio de sus representantes, grupos de trabajo tiene que estar centrada en cada problemática específica y enfocarse territorialmente. La participación social deberá estar acotada a la problemática territorial que estamos manejando, para no hacerla más compleja y para tener la posibilidad de que la misma sociedad participe en la solución y en el encauzamiento de las decisiones que deben llevarse a cabo, por ejemplo, para el manejo de los acuíferos o para las zonas de riego. Es fundamental una comunicación constante de los expertos con los grupos activos de la sociedad.

José Antonio Rodríguez Tirado

Les cuento una anécdota: mi mamá vive cerca del centro; un día me dice que no tiene buena presión del agua. Fui a verificar y pedí en un edificio colindante que me dejaran verificar la presión; también era baja. Me dice el cuidador del edifico: “Sí, ha estado bajando mucho”, y agregó: “Es que, como le están dando agua a los Estados Unidos...” Con ello me quedo muy claro que debemos transmitir la información adecuada para que las personas tengan el conocimiento necesario y de esa forma se puedan tomar decisiones adecuadas en torno al agua, que frecuentemente implican muchos millones de pesos.

¿Cómo podemos lograr que la información sobre el uso del agua potable, sobre el servicio de drenaje, el tratamiento… sea accesible? ¿Cómo puede llegar esta información a los habitantes?

Jaime, ¿por qué consideras que es tan importante la participación social?

Rafael Val Segura La información debe ser muy clara y provenir de fuentes confiables. Debe ser precisa y oportuna para que la participación social sea productiva, para que en conjunto con la sociedad se tomen decisiones adecuadas. No podemos guardar la información o proporcionar información incompleta, porque se pueden reducir sustancialmente los beneficios de los diferentes proyectos si la participación social no es adecuada por carecer de información clara.

Jaime de la Mora Gómez Tenemos en México experiencias muy notables de por qué han fracasado muchísimos proyectos en diversos sectores; por ejemplo, en desarrollo rural. Eran decisiones impuestas con una visión demasiado global, sin conocer bien los intereses que están en conflicto en cada una de las regiones del país, sobre todo en materia de uso del agua.

José Antonio Rodríguez Tirado ¿Cómo socializar la información de forma ejecutiva y efectiva?

Ricardo Sandoval Minero Es un tema que requiere consultar a especialistas de comunicación. En 1998 empezamos a aplicar un sistema de in-

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Importancia de la planeación en el sector hídrico en el marco del 31 Congreso Nacional de Ingeniería Civil

Es necesario involucrar a la sociedad desde el inicio del planteamiento de cualquier proyecto. dicadores en Guanajuato y los publicamos, pero nos dimos cuenta de que las personas no entendían los indicadores: para ellos representaban solamente cuadros con números y nadie sacaba una conclusión al respecto. Después de ello, por sugerencia de especialistas en comunicación, cada año entregábamos un premio al desempeño en el buen uso del agua, incluidos los comercios. Era un premio simbólico que entregaba el gobernador y que tenía mucho más impacto. La participación social es relevante y debe desarrollarse con base en información adecuada, accesible al conocimiento promedio de la población. Es responsabilidad de quien gobierna y de su equipo informar adecuadamente y entregar resultados e informar sobre dichos resultados. Debe valorarse apropiadamente la influencia de la información, porque muchas veces el móvil de la acción de informar no es racional, es subjetivo.

José Antonio Rodríguez Tirado ¿Cómo logramos que se cubran los requerimientos de las mujeres, las niñas y las personas en situaciones de vulnerabilidad en términos de seguridad, privacidad e higiene? ¿Cómo los involucramos? ¿Cómo incluimos sus requerimientos, tan importantes, en los diversos proyectos? ¿Qué opinas, Rafael?

Rafael Val Segura Considero que puede ser de dos formas: con educación formal, por ejemplo a través de las escuelas, y con educación informal a través de campañas de comunicación social realizadas por comunicólogos capacitados en los temas a tratar. Son necesarios grupos interdisciplinarios, en donde el comunicólogo proponga cómo difundir en todos los niveles de manera adecuada la información técnica que se desea dar a conocer por los especialistas de las diferentes disciplinas.

José Antonio Rodríguez Tirado ¿Cómo podemos dar a conocer lo que son los acuíferos, los cuales no vemos, pero que son tan importantes para el país?

Raúl Mejía Vázquez El estudio del agua subterránea se apoya de diferentes disciplinas: geología, geofísica, hidrogeoquímica, y por ello algunas personas lo perciben como complicado. Tenemos un doble problema: o se carece de información o la que existe es un tanto compleja para la sociedad en general, por lo que debemos lograr comunicar a la población lo que son los acuíferos en un lenguaje sencillo y accesible para todos.

José Antonio Rodríguez Tirado Ricardo, ¿cómo podemos lograr que las mujeres participen de manera importante en la toma de decisiones en las diferentes instancias que repercuten en el suministro de los servicios?

Ricardo Sandoval Minero Debemos tener presente todo el tiempo que la comunicación es bidireccional. Estamos insistiendo mucho en cómo comunicar y ello es importante, pero debemos también saber escuchar. Recuerdo haber leído: “Los ingenieros sabemos la solución; el problema es cómo llevar esta información a la

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Mesa 6 • La participación social No podemos desligar el agua del medio ambiente. Tradicionalmente hemos querido que el entorno natural se acople a las ciudades, pero la realidad es que las ciudades deben acoplarse, deben integrarse al entorno natural.

Jaime de la Mora Gómez

La información debe ser muy clara y provenir de fuentes confiables.

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población para que todos la entendamos”. Si va a construirse un acueducto, gran parte de la decisión se sustenta en una base técnica. Pero debemos contar con los mecanismos idóneos para captar la visión del usuario, en particular de los más vulnerables y por supuesto, de las mujeres. Ahora reconocemos la capacidad que tiene el Sistema de Aguas de Monterrey. Si se revisa la historia, cuando tuvieron una crisis de agua se generó un movimiento social muy fuerte, impulsado por las mujeres, y a raíz de ello se logró una transformación muy importante desde la década de 1980.

Es un tema sumamente complicado. Por un lado la homofobia, el machismo; por otro lado los usos y costumbres. En algunas zonas ello impide que las mujeres tengan una participación más activa. Sé que muchos países organizan eventos con niños, niñas, mujeres, gente discapacitada; es un trabajo fundamental, por ejemplo, en la conservación de las cuencas altas o en la limpieza de los cauces. Es un mecanismo que podría ser útil también para los gobiernos que aplican programas de empleo temporal, por ejemplo para la reforestación y preservación del medio ambiente, lo que permitirá que las comunidades detecten y valoren el beneficio de dichas acciones para su salud, para su crecimiento como sociedad.

José Antonio Rodríguez Tirado

Raúl Mejía Vázquez

Que participen en la toma de decisiones, pero además considero muy importante que se les reconozca económicamente la labor de conservar el medio ambiente; quizá a través de un fondo que les permita tener un ingreso y que además garantice una mayor continuidad. Una sólida participación social va acompañada de una adecuada cultura del agua; esa cultura se refleja en el uso eficiente del agua y de la infraestructura y debe incluir el pago de los servicios. En muchas ciudades y comunidades rurales se usan fosas sépticas; si el usuario no proporciona un mantenimiento adecuado, el sistema falla después de un cierto tiempo y crea condiciones insalubres que generan muchas enfermedades muy delicadas. Debemos lograr que el usuario internalice esa cultura del agua. Está clarísimo que debe existir un sistema de tarifas adecuado, pero creo que quedó muy claro en estos días de trabajo que debe haber un cobro por el servicio de agua potable, un cobro por la captación y conducción de las aguas residuales, un cobro por el tratamiento de las aguas residuales, un cobro por la gestión del agua de lluvia; son cuatro servicios que se vinculan, pero son cuatro servicios que tienen sus propias características y que deben tener un cobro asociado.

Debemos enfocarnos en reuniones locales; debemos invitarlas a participar y, efectivamente, en los aspectos vinculados a los acuíferos pocas veces vemos que participen activamente. Lo primero que tendríamos que hacer es platicarles, transmitir conocimiento con lenguaje accesible; de otra forma, aunque se les convoque, es difícil que se involucren.

¿Cómo logramos que el usuario realmente use el agua que requiere, que no use la taza de baño como basurero, que no utilice los ríos para tirar desperdicios, que pague por el servicio, que lo haga de manera puntual…? ¿Con sanciones, por convencimiento, por una combinación de ambos?

José Antonio Rodríguez Tirado

Rafael Val Segura

Jaime, ¿cómo pueden participar las mujeres en las decisiones vinculadas a la preservación del agua y del medio ambiente?

Antes de pensar en sanciones, debemos difundir el tema del agua con campañas puntuales sobre temas específicos y con

José Antonio Rodríguez Tirado Es un caso muy notable en el país. Monterrey impuso un liderazgo muy importante. Hubo una sequía gravísima y la forma de enfrentarla se usó como referencia en muchos otros países de América Latina. Raúl, ¿cómo pueden participar las mujeres en la preservación de acuíferos? Me imagino que con acciones asociadas, por ejemplo, el incremento de los caudales de infiltración. Pienso en la reforestación... ¿Qué podrían hacer y qué incentivo deberían tener para tener una participación activa?

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Importancia de la planeación en el sector hídrico en el marco del 31 Congreso Nacional de Ingeniería Civil

lenguaje accesible a la población, para sensibilizarla sobre la importancia del servicio. Actualmente con las redes sociales podemos hacer un trabajo muy inteligente, muy bien dirigido. Sólo después de difundir estas campañas habría que entrar al tema de las sanciones. Otro punto importante son las tarifas diferenciadas según nivel de consumo, ya que son un mecanismo eficiente, siempre acompañado de una medición efectiva.

José Antonio Rodríguez Tirado ¿Cómo logramos que se internalice y respire esa cultura del agua?

Raúl Mejía Vázquez El tema de la participación de los niños es importante. Por ejemplo, la Asociación Geohidrológica Mexicana realizó excursiones didácticas; llevábamos a los niños al Lago de Texcoco, a unos vestigios de Nezahualcóyotl y a unos manantiales al pie de la Sierra Nevada. Les presentábamos un modelo interactivo donde les explicábamos el ciclo hidrológico, especialmente el movimiento del agua subterránea por diferentes capas del subsuelo y cómo una parte de ella llegaba a un lago, y se daban cuenta de que si no se cuidaba y si se extraía demasiada agua, se acababa y con ello se daban cuenta de que el acuífero es un recurso finito. Además caminábamos con los niños entre 5 y 7 kilómetros; muchos se quejaban, y al final del recorrido les decíamos: “es complicado transportar el agua, allá esta la fuente, la fuente no está en nuestra casa, está a muchos kilómetros, incluso puede estar a cientos de kilómetros”. Esa experiencia los hacía reflexionar que el agua es finita y lo que implica administrarla, gestionarla, llevarla a cada domicilio urbano, rural, comercial o industrial. Otra ventaja es que el niño conversa con el tío, el abuelo, el papá o la mamá y les comenta todo lo que aprendió, lo que permite ampliar el impacto de la difusión de la cultura del agua.

La adecuada cultura del agua debe impulsarse desde la niñez.

José Antonio Rodríguez Tirado También debería invitarse a los medios de comunicación para que participen de manera más activa en los temas vinculados al agua. ¿Qué opinan sobre ello?

Ricardo Sandoval Minero Cada una de las preguntas que has formulado dan lugar a un seminario. Quisiera referirme al tema del costo y del esfuerzo para lograr suministrar los servicios; debemos considerar que si bien a veces podemos dar muchos mensajes, estamos compitiendo contra muchas otras fuentes de distracción que abruman a los habitantes con tantos mensajes. La verdad es que cada vez es más difícil posicionar el tema del agua como un asunto prioritario para los habitantes si bien tenemos mejores instrumentos de comunicación, pero al mismo tiempo tenemos que competir con información errónea que reciben continuamente.

José Antonio Rodríguez Tirado La cultura del agua no sólo es para el usuario final; debe formar parte del conocimiento de los distintos niveles de gobierno y de quienes están relacionados con los servicios, sin necesariamente estar involucrados de manera directa en el suministro. El dar a conocer el costo real de los servicios puede ser un importante detonador. ¿Qué opinan?

Rafael Val Segura El incentivo económico es un buen detonador; sin embargo, no lo es todo. Muchas personas sostienen que los usuarios no valorarán el servicio mientras no les impacte en su bolsillo. En Monterrey y León, las tarifas son comparativamente altas con respecto a las de otras zonas del país, pero saben de la importancia de destinar recursos importantes para fomentar la cultura del agua. Monterrey invierte millones en ello y León también, aunque un poco menos; se trata de políticas permanentes que no solamente aplican cuando sobran recursos. Precisamente en la mayoría de los organismos operadores sucede lo contrario: cuando escasea el dinero, el primer rubro que recortan es el de cultura del agua. Si la queja es que la gente no está dispuesta a pagar la tarifa, incluso cuando no es elevada, no es por falta de recursos, por lo que debemos transmitir muy bien todo lo que realizamos cada día como organismo operador para suministrar el agua en cada casa y los costos que ello implica. Es importante que los usuarios lo conozcan y valoren para que paguen por el agua que reciben y también por el servicio de saneamiento En el Sacmex estamos muy enfocados en la cultura del agua, incluyendo también la perspectiva considerando la cuenca del Valle de México, porque al final no estamos solos como ciudad, ya que convivimos en dicha cuenca alrededor de 30 millones de habitantes.

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Mesa 6 • La participación social

rán contar con la información y los recursos necesarios para fortalecerse y planificar a largo plazo y de manera interdisciplinaria, con el fin de lograr buenos resultados.

Raúl Mejía Vázquez Los Cotas que tenían una organización eficiente solicitaban a la Conagua que se les otorgaran mayores facultades, ya que consideraban que coadyuvar en labores de vigilancia y en algunas otras actividades no era suficiente porque consideraban que podían hacer mucho más; por ejemplo, proyectos de obras y mejoramiento de servicios para atender retos específicos de su ámbito geográfico de influencia, pero la respuesta que siempre han recibido es que la normatividad no lo permite.

José Antonio Rodríguez Tirado El agua tiene un valor social, económico y ambiental que debe ser claramente reconocido.

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En las tarifas debe aparecer de manera muy clara, muy transparente, la información que permita que los usuarios comprendan las razones por las que deben pagar el agua y cómo la pueden pagar. Además, es de la mayor importancia aclarar que, si bien el derecho humano al agua debe ser respetado, no es sinónimo de gratuidad, ya que llevarla a cada domicilio tiene un costo importante en servicios e infraestructura. Deben también estar convencidos de que si pagan lo que les corresponde, el precio es más económico para todos.

José Antonio Rodríguez Tirado En México los consejos de cuenca y los comités técnicos de aguas subterráneas son instancias de participación social reconocidas por la ley y en ella se establece claramente cómo es su estructura. Una pregunta importante es: ¿cómo podemos fortalecer a los consejos de cuenca y a los comités para lograr el futuro que deseamos?

Jaime de la Mora Gómez El reforzamiento de estos organismos tendría que empezar por dotarlos de mecanismos de planeación y recursos humanos para que puedan hacer una planeación adecuada en las cuencas; como hemos comentado, la dimensión territorial es un tema importantísimo. Antes se asignaban recursos a los consejos de cuenca para que formularan el programa hídrico de la cuenca con base en la participación social; dichos recursos ahora ya no existen, por lo que los consejos de cuenca están en una situación muy desfavorable para realizar una adecuada planeación e impulsar la participación social. Otro punto importante es que, en la medida en que se descentralicen las decisiones y se ejecuten acciones con impacto regional, se favorecerá que los consejos de cuenca realicen su labor de manera eficaz; lo mismo ocurrirá con los comités técnicos de agua subterránea (Cotas). Ambos debe-

Cuando funcionaron mejor los Cotas fue cuando recibieron apoyo federal y estatal, lo que les permitió contar con gerencias operativas y tener continuidad; iban avanzando bastante bien.

Ricardo Sandoval Minero Dentro la teoría de la planeación se habla de varias formas de llevarla a cabo: una es la racional, cuando tengo razonablemente todo bajo control y puedo ir ordenando los recursos para obtener la meta, incluso acudiendo a información de los usuarios; pero otra es cuando estoy enfrentando un contexto muy turbulento, muy variable. Ahí se habla de información incremental, cuando estás en permanente prueba y error, lo cual depende de a qué te estés enfrentando. En el ámbito académico se acepta que la gestión del agua se ubica ya en este último caso. Hace algunos años la disponibilidad era mayor a la demanda, por lo que los proyectos se enfocaban en cómo cubrir la demanda; después la disponibilidad ya estaba comprometida y el problema era cómo aumentar la eficiencia. Sin embargo, la eficiencia ya no es suficiente, entonces ¿cómo cambio las reglas de acceso al recurso? Entramos entonces al campo del derecho y la economía, con el fin de definir condiciones aceptables que comprometan a todos los involucrados, reconociendo quién es la autoridad y que debe existir siempre rendición de cuentas. Si bien se debería reservar una parte del agua para el uso ambiental y para el uso público eficiente, lo demás se debería asignar de la manera más rentable social, económica y productivamente para el país; ello lo prevé muy bien el marco de la ley en México; sin embargo, no se cumple a cabalidad. No se debe aceptar la sobreexplotación y debe adecuarse el marco legal para que se puedan aplicar soluciones graduales. El usuario considera que puede empezar a reducir su asignación de agua si se le da el tiempo y el apoyo necesarios, pero si queremos que los caudales se reduzcan de manera inmediata, el tema se vuelve muy complicado y en la práctica es inviable social y económicamente. Deberíamos

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Importancia de la planeación en el sector hídrico en el marco del 31 Congreso Nacional de Ingeniería Civil

reflexionar si el enfoque de planeación y el marco legal nos permiten implementar este tipo de acciones; tal vez debemos cambiarlos.

José Antonio Rodríguez Tirado La participación social es un tema serio que requiere ciertos componentes que lo arropen y le den viabilidad; uno de ellos es el jurídico, aportando lo necesario para que la comunicación y el trabajo conjunto efectivamente se logre entre los responsables de los servicios y los usuarios.

Rafael Val Segura Para poder fortalecer a los organismos prestadores del servicio se requiere que la participación social esté organizada; debe existir comunicación en los dos sentidos, conocer también qué proyectos quieren los usuarios, considerarlos e informarles si son realmente necesarios y viables, así como brindarles diferentes opciones mostrándoles sus ventajas. Una participación organizada y bien informada fortalece la comunicación y la obtención de resultados positivos. Estoy de acuerdo en atender los aspectos legales, actualizarlos a lo que los cambios van requiriendo.

Rafael Val Segura Sin duda abonará todo lo que hemos mencionado; sin embargo, no es tarea fácil. Para que un organismo operador pueda tener un alto nivel de servicio, debe contar con recursos suficientes. Hay que romper el círculo vicioso de que un organismo no proporciona un buen servicio porque carece de recursos económicos y profesionales suficientes y de que los usuarios plantean que ante un mal servicio no desean efectuar ningún pago. La comunicación constante entre prestadores de servicio y usuarios es fundamental; por ejemplo, los prestadores deben ofrecer información clara y oportuna para que los usuarios valoren lo complejo que es operar la infraestructura y los altos costos que ello implica, así como la forma en que pueden colaborar para que los servicios sean cada vez mejores, incluyendo por supuesto el pago oportuno por una tarifa adecuada.

Jaime de la Mora Gómez Es indispensable reunirse con los usuarios mostrándoles información apegada a la realidad. En ocasiones no existe congruencia entre lo que la autoridad dice con lo que ejecuta, por lo que se pierde la confianza en las instituciones.

David Eduardo Guevara Polo DAVID EDUARDO GUEVARA POLO

Ingeniero civil. Colaboró en el Departamento de Control de Obras y Proyectos de la Secretaría de Obras Públicas, Desarrollo Urbano y Vivienda del Gobierno del Estado de Tlaxcala. Ganador en 2019 del Student Design Challenge América Latina, organizada por Bentley Institute y la Sociedad Mexicana de Hidráulica. Voy a plantear algunas preguntas a los panelistas: ¿Bastará con las acciones que se han mencionado para brindar un buen servicio y lograr la participación activa y el pago oportuno de los usuarios?

¿Cómo comunicar que las medidas planteadas podrían ser factibles para resolver muchos problemas?

Jaime de la Mora Gómez Considero que el punto central es que los organismos cuenten con los recursos suficientes para ofrecer un servicio de calidad; en respuesta, los usuarios tomarán conciencia de sus responsabilidades, de cómo mantener en buen estado las instalaciones en su domicilio, se enterarán de las políticas públicas asociadas al cuidado del recurso agua y, obviamente, pagarán las tarifas justas. Esto garantizaría un círculo virtuoso.

Raúl Mejía Vázquez Yo soy de una comunidad donde existen usos y costumbres; el corte de un servicio es complicadísimo, por lo que considero que la reducción de volúmenes de suministro puede ser factible pero cuidando de no afectar el derecho humano al agua.

Ricardo Sandoval Minero

El pago oportuno de los servicios de agua potable y saneamiento es fundamental para operar la infraestructura, la cual se caracteriza por su magnitud y complejidad.

El municipio de Mulegé, en Baja California Sur, se quedó sin agua porque le cortaron la luz por falta de pago; es un tema muy polémico; considero que lo que debemos comunicar a los usuarios es que a ti como usuario individual te estoy limitando el suministro de agua porque tu falta de pago está afectando mi capacidad de cumplir el derecho humano al agua a la colectividad. Se cuenta con la posibilidad de poder limitar el suministro; cada ciudad debe decidir si debe suspender o limitar el

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Mesa 6 • La participación social

suministro de agua, lo cual se traduce en un mensaje muy directo y efectivo al consumidor. En paralelo, debemos también ser más eficientes en el cobro.

José Antonio Rodríguez Tirado Terminamos con unas breves reflexiones finales.

David Eduardo Guevara Polo RODOLFO SALVADOR DELGADILLO

Ingeniero civil con maestría en Ciencia, economía y política del agua, especialidad en Métodos de valuación del agua. Trabajó en la Comisión del Agua del Estado de México. Se ha desempeñado como coordinador de proyectos hidráulicos en Aguakan. Trabaja en desarrollo de negocios para la empresa Grupo Mexicano de Desarrollo, en donde analiza proyectos de agua y energía buscando sinergias.

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Uno de mis mensajes es en el sentido de que cada ciudad es diferente, tiene sus usos y costumbres. Aun en una metrópoli como la Ciudad de México, existen diversas zonas en algunas alcaldías con sus usos y costumbres; por lo tanto es muy difícil realizar un corte total a los usuarios morosos. Yo creo que antes de aplicar una sanción de este tipo se les debe proporcionar la información que les permita apreciar por qué tienen que pagar, la importancia de su pago oportuno para proporcionar un buen servicio y, como se comentó previamente, enfatizar que el derecho humano al agua tiene también un enfoque colectivo, y si cierto grupo no paga, está afectando ese derecho. No es fácil y ello ya se considera en cada ley estatal, ya que cada estado es diferente, cada ciudad es diferente. Debemos reconocer también que los usos y costumbres en ocasiones limitan algunas acciones legales que, aunque están en la ley, se manejan de manera un tanto diferente, ya que podrían originar otra problemática social.

Es necesario considerar los modelos comunitarios de gestión del agua, ya que es importante que conserven su autonomía y que al mismo tiempo garanticen los recursos técnicos y económicos que requieren para que se suministren oportunamente y con la calidad requerida los servicios de agua potable y saneamiento. Otra cosa que me inquieta es cómo dar a conocer los riesgos hidrometeorológicos, su impacto y las medidas de mitigación a emprender. Al respecto, se han realizado esfuerzos importantes por parte del Sacmex para comunicar los riesgos de posibles inundaciones y también los asociados a las sequías, las cuales son un poco menos perceptibles que las inundaciones.

Rodolfo Salvador Delgadillo Coincidimos en que la planeación es indispensable para atender problemas tan críticos en el país como lo es el adecuado manejo y preservación del agua; debemos considerar también que se requieren recursos humanos suficientes y capacitados para desarrollar la planeación al nivel deseado en los diferentes ámbitos de gobierno y zonas del país, considerando sus características particulares. Se requiere también generar y garantizar los recursos económicos necesarios para construir, operar y modernizar la infraestructura que permita garantizar los servicios de agua potable y saneamiento a toda la población, con base en la autosuficiencia técnica y financiera, usando siempre la tecnología más adecuada, logrando un aprovechamiento muy eficiente de los recursos disponibles y la preservación del medio ambiente y del entorno natural.

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