Foro de Planeación de Infraestructura Sostenible by Colegio de Ingenieros Civiles de México, A.C.

FOROS EN EL MARCO DEL 31 CONGRESO NACIONAL DE INGENIERÍA CIVIL

Planeación de infraestructura sostenible

Colegio de Ingenieros Civiles de México, A. C.

FOROS EN EL MARCO DEL 31 CONGRESO NACIONAL DE INGENIERÍA CIVIL

Planeación de infraestructura sostenible

Colegio de Ingenieros Civiles de México, A. C.

Foros temáticos en el marco del 31 Congreso Nacional de Ingeniería Civil Colegio de Ingenieros Civiles de México Ciudad de México, 2021 © CICM

Realización

Helios Comunicación, S. A. de C. V. (55) 2976 1222 heliosmx.org

ÍNDICE

CONFERENCIA MAGISTRAL HACIA UNA PLANEACIÓN INTEGRAL Y A LARGO PLAZO PARA LA INFRAESTRUCTURA

Felipe Ochoa Rosso

PANEL 2 PLANEACIÓN DE LA INFRAESTRUCTURA EN MÉXICO

Una perspectiva regional: el potencial de las zonas costeras Héctor López Gutiérrez

Planeación presupuestal Alberto Marín

Planeación participativa Rui Manuel Janes Cartaxo

Sesión de preguntas

PANEL 5 AGENCIAS DE PLANEACIÓN

Francisco J. Treviño Moreno

Agencias nacionales Ricardo Exsome Zapata

Los recursos naturales como premisa de la planeación. El caso del agua en el Valle de México César Herrera Toledo

La energía eléctrica y el desarrollo nacional José Luis Fernández Zayas

Agencias sectoriales Carlos Morales

Retos de expansión y conservación de la red carretera Alfredo Bonnin Arrieta

Experiencia municipal en México Fernando Torre Silva

Experiencia en Guatemala Julio Héctor Estrada

Conclusiones

PANEL 3 PLANEACIÓN DE PROYECTOS SOSTENIBLES

Evaluación ambiental estratégica Luis Sánchez

Qué es la infraestructura sostenible Simon Catchpole

PANEL 6 VISIÓN DE SISTEMAS EN PLANEACIÓN: EL CASO DEL TRANSPORTE INTERMODAL

Planeación holística Óscar del Cueto

Riesgos socioambientales Arturo Gaytán Covarrubias

Planeación compartimentalizada Jaime Jaime Ramírez

Papel de las instituciones financieras Mariuz Calvet

Retos de la intermodalidad Federico Mac Gregor

Comentarios y preguntas

CONCLUSIONES GENERALES

PANEL 4 SISTEMAS DE PLANEACIÓN EN EL MUNDO

Planeación por objetivos Rodrigo Jiliberto

Esteban Figueroa Luis Montañez Cartaxo Luis Rojas Nieto

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XXXVIII Consejo Directivo Presidente Luis Rojas Nieto Vicepresidentes José Cruz Alférez Ortega Felipe Ignacio Arreguín Cortés Roberto Duque Ruiz Salvador Fernández Ayala Mauricio Jessurum Solomou Jorge Serra Moreno Alejandro Vázquez Vera José Arturo Zárate Martínez Primer secretario propietario Juan Guillermo García Zavala Primera secretaria suplente Verónica Flores Déleon Segundo secretario propietario Carlos Alfonso Herrera Anda Segundo secretario suplente Salvador Fernández del Castillo Flores Tesorera Pisis Marcela Luna Lira Subtesorero Regino del Pozo Calvete Consejeros Renato Berrón Ruiz Francisco de Jesús Chacón García Ana Bertha Haro Sánchez Humberto Marengo Mogollón Alfonso Ramírez Lavín Luis Francisco Robledo Cabello Juan Carlos Santos Fernández Enrique Santoyo Reyes

Comité Organizador del 31 CNIC 2021 Presidente del CICM Luis Rojas Nieto Director general Mauricio Jessurum Solomou Director técnico Reyes Juárez del Ángel Secretario Carlos A. Herrera Anda Logística Alejandro Vázquez López Pisis M. Luna Lira Difusión Eduardo Lee Sáinz Reuniones Regionales José Cruz Alférez Ortega Encuentro Académico Luciano Fernández Sola Finanzas Regino del Pozo Expo Ingeniería Civil Arturo Gaytán Covarrubias Asuntos Internacionales Sergio Aguilar Sanders Apoyo a Secretaría Brenda Castillo Apoyo a CICM Marco Guzmán

FORO Planeación de infraestructura sostenible

Coordinador Comité Técnico de Planeación Esteban Figueroa Palacios Coordinador Comité Técnico de Medio Ambiente y Sostenibilidad Luis Montañez Cartaxo Presentador Carlos A. Herrera Anda

Comité Técnico de Planeación Roberto Aguerrebere Salido Luis Arroyo Yllanes Édgar Avilez Cortés Eduardo Ayuso Edgardo Benítez Eslava Alfredo Bonnin Arrieta Abraham Calderón Rodríguez Javier Castellanos Aguilar Alfonso Chávez Vasavilbaso Óscar de Buen Richkarday Roberto Duque Ruiz Juan Carlos Espinosa Rescala Víctor González Zenil Armando Guerrero Soto Mauricio Jessurun Solomou Moisés Jiménez Reyes Reyes Juárez del Ángel Humberto Marengo Mogollón Luis Montañez Cartaxo Alejandro Morales Ramírez José Piña Garza Clemente Poon Hung Francisco Ramos Sánchez Alfonso Rico Álvarez Luis Robledo Cabello Luis Rojas Nieto Carlos Santillán Doherty Francisco Treviño Moreno Gerardo Weihmann Illades Esteban Figueroa Palacios

Comité Técnico de Medio Ambiente y Sostenibilidad Guillermo Casar Marcos Alfonso Chávez Vasavilbaso Fidel Cortés Carballar Héctor González Reza Donovan J. Herrera Ortiz Luis E. Montañez Cartaxo Alejandro Nyssen Ocaranza Carlos Rábago Estela Jorge Sánchez Gómez Carlos Sandoval Olvera Gerardo Merla Vignau Lourdes Cázares Chávez Juan Carlos Tejeda González Pedro Álvarez Icaza Ma. Antonieta Gómez Balandra Gerardo Hiriart LeBert Francisco Javier Díaz Perea Octavio Carvajal Trillo Alejandro Ríos Lobato Luis Sánchez Cataño María Elena Mesta Fernández Luis Antonio Chávez Lara Alejandra Valencia Jorge Jiménez Godoy Yuraima Morales

En 2021 conmemoramos el 75 aniversario de nuestro Colegio de Ingenieros Civiles de México con un extenso programa de actividades virtuales y presenciales para cumplir con los objetivos que marcan nuestros estatutos en relación con la difusión del conocimiento de la ingeniería civil y el impulso a la vinculación y colaboración de todos los sectores de la infraestructura en beneficio de México. Este primer Foro de Planeación e Infraestructura Sostenible es parte de un largo camino con muchas paradas: las reuniones regionales del 31 Congreso Nacional de Ingeniería Civil, los foros por especialidad, el festejo del 75 aniversario y las jornadas finales del 31 Congreso Nacional de Ingeniería Civil el mes de noviembre de 2021, entre otras muchas acciones. Sin duda la planeación es el primer paso para lograr la sostenibilidad. Planeación más sostenibilidad son temas fundamentales que se abordarán en este foro desde la perspectiva del Comité Técnico de Planeación y con la participación, en alguna medida, de todos los comités técnicos que integran nuestro colegio. El maestro Esteban Figueroa, apoyado por reconocidos expertos y grandes panelistas de México y de otros países, compartirán su visión para que juntos podamos contribuir al futuro sostenible de México. Se abordarán los temas de planeación de infraestructura en México, la planeación de proyectos sostenibles, los sistemas de planeación que existen en el mundo, qué es lo conveniente para formar un Instituto de Planeación en el país y la conferencia magistral del doctor Felipe Ochoa. LUIS ROJAS NIETO

Presidente del XXXVIII Consejo Directivo

Colegio de Ingenieros Civiles de México, A. C.

La idea del XXXVIII Consejo Directivo del Colegio de Ingenieros Civiles de México –encabezado por Luis Rojas Nieto como presidente– de organizar este primer Foro de Planeación de Infraestructura Sostenible se origina en la iniciativa de crear el Comité Técnico de Planeación para abordar de manera sistemática los aspectos de la planeación de proyectos, entendida como la fase en la cual se visualizan las necesidades de infraestructura del país para propiciar su desarrollo económico armónico y para elevar la calidad de vida de la población. Esta iniciativa surge también de la preocupación del gremio de la ingeniera civil, al que corresponde construir los proyectos pero también identificarlos, planearlos, proyectarlos, operarlos y conservarlos, ante el ya histórico rezago que padece México en esta materia, por una parte, y por otra ante la visión –con frecuencia de corto plazo– del reducido alcance de los proyectos cuando carecen de un enfoque de sistemas que los integren multisectorialmente y aprovechen las economías de escala y las sinergias. Por todo ello, nos motiva y nos entusiasma mucho la concurrencia a este foro de notables profesionales no sólo de la ingeniería civil. Los proyectos, por su complejidad, demandan el concurso de economistas, abogados, ambientalistas, financistas y aun sociólogos y antropólogos, que amablemente compartirán su experiencia y con seguridad ofrecerán ideas para seguir construyendo una estructura de pensamiento planificador más eficiente, el entramado institucional y legal necesario y la conciencia de construir proyectos sostenibles que convivan armónicamente con el medio natural y social. El Colegio de Ingenieros Civiles de México y los Comités Técnicos de Planeación y de Medio Ambiente y Sustentabilidad agradecen a los expertos participantes su disposición de compartir sus experiencias con nosotros. ESTEBAN FIGUEROA

Coordinador del Comité Técnico de Planeación

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Planeación de infraestructura sostenible

CONFERENCIA MAGISTRAL

HACIA UNA PLANEACIÓN INTEGRAL Y A LARGO PLAZO PARA LA INFRAESTRUCTURA

FELIPE OCHOA ROSSO

Ingeniero civil con maestría en Ingeniería y doctorado en Sistemas e investigación de operaciones. Miembro emérito del CICM. Con una amplia trayectoria, fue asesor clave y participó en varias fases del Tratado de Libre Comercio de Norteamérica. Presidente fundador y honorario de Felipe Ochoa y Asociados Consultores. Voy a iniciar la presentación planteando hacia dónde pienso que se debería orientar la actividad de planeación de la infraestructura desde un punto de vista integral y a largo plazo. El objetivo de esto es mejorar el desarrollo futuro de la infraestructura en México. Hacemos una clasificación importante: la infraestructura puede ser económi-ca o productiva –estamos hablando de transporte, telecomunicaciones, agua y energía, principalmente–, y este tipo de infraestructura facilita la producción y distribución de los bienes y servicios de la sociedad. Hay otro componente de la infraestructura que también es muy importante: la infraestructura social; está ligada con la que requieren los servicios de salud, educación y desarrollo urbano, y es la que contribuye a reducir la desigualdad existente en la sociedad, el flagelo no sólo de nuestro país sino de todo el mundo. Ha sido señalada la necesidad y conveniencia de que cuando se habla del tema de la infraestructura se vea con una visión sistémica. Hay cuatro componentes de la infraestructura: electricidad, agua, transporte y telecomunicaciones, que en el ámbito internacional se consideran responsabilidad del Estado (véase figura 1). Toda la información internacional que tenemos disponible para efectos de comparación y para saber exactamente cómo funciona se refiere exclusivamente a este conjunto de cuatro componentes.

En el caso de nuestro país, un componente muy importante que también proporciona el Estado es el de hidrocarburos, tanto su producción como su exploración, perforación y transformación; es parte de la infraestructura que el país requiere y anteriormente la proporcionaba el Estado de manera única; ahora con la nueva reforma se permite la participación del sector privado. Cuando hablamos de la infraestructura y hacemos comparaciones internacionales, debemos tener en cuenta que las cifras se refieren exclusivamente a los cuatro componentes mencionados. En México también es importante la infraestructura social, compuesta por hospitales y clínicas, en el caso de la salud, las escuelas para educación básica, media, media-superior y superior en el caso de educación, y la vivienda en el desarrollo urbano, así como la infraestructura turística, que incluye equipamiento, vivienda y movilidad. Uno de los aspectos fundamentales de este conjunto de componentes es que tienen un alto grado de interacción. Para considerarla de manera integral, debemos hacer una distinción muy clara: o es infraestructura existente porque la construimos en el pasado o hablamos de nueva infraestructura. En general, en el pasado hemos hecho un mayor énfasis cuando hablamos de planeación de nueva infraestructura. Yo creo que, además de la nueva infraestructura, fundamentalmente nos debemos preocupar por planear la infraestructura existente también: el mantenimiento, la seguridad y su mayor aprovechamiento físico y financiero.

Evolución del proceso de planeación de la infraestructura El proceso de planeación de la infraestructura ha evolucionado con el tiempo y ha mejorado (véase tabla 1).

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Conferencia magistral • Hacia una planeación integral y a largo plazo para la infraestructura

Sectores de infraestructura de la clasificación internacional Agua y lineamientos • Abastecimiento • Redes y plantas

Infraestructura existente

Electricidad • Generación • Transmisión • Distribución Salud • Hospitales • Clínicas

Transporte • Carreteras • Ferrocarriles • Puertos • Aeropuertos • Ductos

Infraestructura económica (productiva)

Infraestructura social Desarrollo urbano y vivienda • Equipamiento • Vivienda movilidad

Telecomunicaciones • Fijas • Celulares • Satelital Hidrocarburos • Exploración • Producción • Transformación Educación • Básica • Media superior • Superior

Nueva infraestructura

La propuesta para el periodo 2025-2050

Para mejorar el desarrollo de la futura infraestructura en México deberíamos conFigura 1. Conceptualización de la infraestructura como sistema y sus interacciones. siderarla de manera integral, y no sólo preocuparnos por la definición de cuál debe ser En efecto, en el periodo 1970-2000, la infraestructura prola nueva infraestructura. Deberíamos considerar a la infraesductiva en transporte, telecomunicaciones, agua y energía tructura existente como parte integral, y atender a su mejoera realizada fundamentalmente con inversión pública; las ramiento; asimismo, deberíamos tener en cuenta en el largo que requerían inversiones del sector privado eran la producplazo ambas infraestructuras, para asegurar que funcionan ción agrícola, industrial y de servicios. El uso de la infraestrucen conjunto durante toda su vida útil y mejoren al sistema tura que sería para el uso común era regulada por el Estado. completo. Esto resulta esencial, porque precisamente la toEn esta fase, la planeación implicaba la programación talidad de la infraestructura del país es la que va a permitir anual de proyectos a construir en ese año y su autorización traducir las políticas de crecimiento y de atención social en para inversión por parte del sector hacendario, incluyendo realidades tangibles. complementariamente partidas de mantenimiento rutinario Un programa integral y de largo plazo de la infraestructude la infraestructura existente, y cada dependencia realizaba ra para el periodo 2025-2050 debería contener lo siguiente: su programa de manera independiente. • Un programa de mejoramiento de los proyectos que consEn una siguiente fase, a partir del año 2000, el gobiertituyen la infraestructura existente, la ya construida. no consideró fundamental lograr un mayor desarrollo de la • La programación de nuevos proyectos de infraestructura infraestructura tanto productiva como social. Para ello juzproductiva y de infraestructura social que contribuyan susgó conveniente complementar la inversión en infraestructutancialmente a apoyar regional y sectorialmente a los plara productiva con inversión privada y el pago de ésta en el nes nacionales de desarrollo sustentable. tiempo antes de regresar los activos al gobierno. Asimismo, en este periodo 2000-2020 se consideró conveniente realizar Mi sugerencia es que sea nuestro Colegio de Ingenieuna programación de la infraestructura para incorporar el peros Civiles de México el que impulse esta idea más compleriodo sexenal y tener en cuenta la interacción sectorial y reta para los programas futuros, siguiendo una trayectoria ya gional de todas las infraestructuras para que la programación establecida desde el año 2000. En efecto, el CICM inició la no reflejara una acción de silos independientes. acción de preparar proyectos sexenales de programas de inDesde entonces las administraciones elaboraron sus profraestructura para presentar al gobierno. gramas nacionales de infraestructura para su periodo sexeEn 2001, a iniciativa de Gilberto Borja, el colegio preparó nal, apoyados en la Ley de Planeación que lo permitía cuanel programa “109 Proyectos de Infraestructura”, que fue predo el Plan Nacional de Desarrollo especificaba la naturaleza sentado al Consejo Nacional de la Infraestructura instituido prioritaria de la infraestructura para el desarrollo. en ese sexenio por el Ejecutivo federal; los proyectos fueron Así, el Programa Nacional incorporaba la interacción de aceptados. sectores de la infraestructura en las diversas regiones, al defiEn todas las regiones del país y con visión a largo plazo.

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nir los proyectos que habrían de construirse durante el correspondiente plazo sexenal. Complementariamente, se contó con la Ley de Asociaciones Público-Privadas, que especificaba la forma en que la inversión pública en infraestructura se apoyaba con inversión privada. Estos programas incluían también de manera complementaria el mantenimiento rutinario de la infraestructura existente.

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Planeación de infraestructura sostenible en el marco del 31 Congreso Nacional de Ingeniería Civil

En el siguiente sexenio, nuevamente el CICM elaboró la iniciativa de propuesta de Programa de Infraestructura para la Presidencia de la República, la cual fue adoptada como insumo importante para el Programa Nacional de Infraestructura oficial de 2002-2012. Nuevamente el colegio preparó la propuesta en el sexenio 2012-2018, que fue presentada a la Secretaría de Comunicaciones y Transportes, y eventualmente el gobierno elaboró con base en ella su programa oficial. En el sexenio actual, el mismo grupo de trabajo llevó la iniciativa a través del Consejo Coordinador Empresarial con 1,600 proyectos para el sexenio 2019-2024, en este caso financiada por el Grupo Carso y presentada a la Oficina de la Presidencia. A mi grupo consultor le ha tocado preparar todas esas propuestas de programas, pero los proyectos existentes sólo se han incluido en los programas de mantenimiento; falta ahora tratar los de toda la infraestructura existente de forma explícita, de una manera integral, en una planeación de largo plazo. Cualquier esfuerzo de planeación, a nuestro juicio, debería incorporar estos dos componentes: la infraestructura existente, que llamamos brownfields, y la infraestructura nueva, que llamamos greenfields. En cuanto a la estructura existente, debe haber acciones para garantizar permanentemente su eficiente utilización. Las posibles acciones, además del mantenimiento, tienen que ver con el mejoramiento de los proyectos existentes, con nuevas componentes, con nuevas tecnologías y con una mayor utilización de la infraestructura que ya existe. Es una transformación que implica también un reciclaje para nuevos usos. Otro elemento que es muy importante es la monetización de proyectos productivos que pueden generar recursos derivados de inversiones inactivas y que son activos del Estado, para que puedan utilizarse para nuevos proyectos. Y, adicionalmente, la nueva visión integral debe incluir, obviamente, la infraestructura nueva.

¿Qué tan importante es ese capital fijo en infraestructura? No tenemos una cifra disponible en México, pero hemos hecho un estimado: de 1950 a 2019, los proyectos existentes representan una cifra del orden de 1,400 miles de millones de dólares, que equivalen más o menos al 100% del PIB que teníamos en 2019. Es una cifra importantísima. En la gráfica de la figura 2 hacemos una comparación con otros países, entendiendo que ésta no incluye al sector energético de hidrocarburos. Haciendo esa observación, en el caso de China el valor de la inversión, de los activos de infraestructura existente es del orden del 150% del PIB. En economías avanzadas, la cifra anda en el orden de 60 a 70%. En países en vías de desarrollo también ronda el 60 por ciento.

Acciones para la infraestructura existente ¿Qué tipo de acciones deberían plantearse en los programas nacionales para la infraestructura existente? Estamos señalando una serie de acciones como ejemplo de qué se podría tener, y para hacer el reciclado de activos de infraestructura. Por ejemplo, en el caso del transporte tenemos vías de comunicación de comercio exterior; ésas se podrían potenciar, convertirlas en corredores logísticos para el Tratado de Libre Comercio con Canadá y Estados Unidos, con libramientos en zonas urbanas, equipamiento a lo largo del corredor o centros logísticos de acopio y de almacenamiento. Éstos podrían ser los tipos de proyectos asociados a proyectos existentes en el caso del transporte. En generación eléctrica existen plantas de generación antiguas, que tienen ya 30 o 40 años, con tecnología obsoleta, que se podrían transformar haciéndoles una actualización con tecnología moderna; la ventaja es que son ya negocios en marcha, con “permisología” resuelta, que se podrían convertir en inversión pública si la Comisión Federal de Electrici-

Tabla 1. Evolución del proceso de planeación de la infraestructura

1970-2000

2000-2024

2025-2050

Programación anual de nuevos proyectos

Programas nacionales de infraestructura sexenal

Propuesta: Programa Integral de Infraestructura de Largo Plazo

Dependencias de manera independiente programaban anualmente nuevos proyectos.

Programa sexenal atendía a políticas gubernamentales regionales y sectoriales.

Programa a 20 o 25 años del desarrollo integral de infraestructura.

Dependencias programaban anualmente Sometían presupuestos anuales a aproba- nuevos proyectos con la guía del PNI del ción de la SHCP sexenio. Incluían complementariamente partidas de mantenimiento. Nuevos proyectos dependían de la demanda esperada en las regiones, incluyendo casos críticos.

Con la Ley de APP se apoyaba la inversión pública en infraestructura con inversión privada Se incluía complementariamente el mantenimiento de infraestructura existente.

Hacia el final del periodo el gobierno permitió la inversión privada en infraestructura y la siguió regulando.

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Con mejoramiento de proyectos existentes Con nuevos proyectos Considerando interacción entre sectores Considerando el impacto y desarrollo regional Incluyendo proyectos verdes Considerando interacción complementaria de proyectos económicos y sociales

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Conferencia magistral • Hacia una planeación integral y a largo plazo para la infraestructura

dad quisiera hacer esas inversiones cambiando la tecnología de sus plantas anteriores, o bien realizando una concesión privada, liberando recursos para una nueva planta que la CFE pueda realizar, generando la recuperación de su activo al término del contrato con el privado. En la refinación de hidrocarburos, por ejemplo, una refinería con mantenimiento diferido y tecnología obsoleta puede ser transformada en planta petroquímica, también con inversión pública de Pemex o con inversión privada, pero recuperando el activo una vez que los privados recuperen su inversión, de acuerdo con el contrato establecido. Lo mismo con el saneamiento de aguas: podemos tener plantas de tratamiento con mantenimiento diferido y operación ineficiente y podríamos monetizarlas, y con inversión privada darla en concesión para que se opere por un tiempo determinado. Estamos haciendo énfasis en lo importante que puede ser esto, con la infraestructura que ya tenemos; en la importancia de ese capital público que está inmovilizado y que amerita un esfuerzo de monitoreo con fines estadísticos y de aprendizaje, para encontrar la posibilidad de incrementar anualmente la inversión pública destinada a inversiones de infraestructura.

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Base de datos del acceso de proyectos de infraestructura Aquí una segunda propuesta: además de incorporar en los programas sociales y de infraestructura a los proyectos existentes, nuestra propuesta es que se desarrolle una base de datos del acervo de proyectos de infraestructura; una robusta base con las características de los proyectos existentes en los últimos 50 años, de 1970 a 2020. Esta base de datos tenSe aprecia la oportunidad de monetización de parte del acervo de infraestructura pública productiva, antigua o rezagada tecnológicamente. Acervo de capital público* % de GDP

100

150

200

China Economías avanzadas Economías emergentes Países en crecimiento

1992 2007 2017

*Incluye depreciación y no incluye hidrocarburos Fuente: IMF

Figura 2. Acervo de capital fijo público en infraestructura.

dría una función estadística a la cual aplicaríamos algoritmos, de inteligencia artificial, para extraer valiosa información para las siguientes administraciones en sus procesos de administración. Pero no sólo en lo que hace a la planeación, sino también al financiamiento, ejecución y operación de proyectos nuevos. Estimamos que del periodo 1950-2019 existen unos 10 mil proyectos de todas las componentes de la infraestructura, tanto de la económica como de la social. Esos proyectos constituirían una base de datos importantísima para obtener una serie de beneficios complementarios. Sobre las estadísticas de las principales variables de eficiencia y eficacia de los recursos de inversión pública, la Secretaría de Hacienda tiene registrados los activos fijos correspondientes a la infraestructura, pero nada más sus cifras contables; aquí estamos hablando de la información propia de la infraestructura que se ha realizado. Se tendría la identificación de proyectos con distintos grados de factibilidad, de monetización de la inversión pública. Podríamos tener índices históricos para la formulación de programas futuros de construcción de infraestructura y tendríamos un acervo financiero que permitiría apalancar recursos para construcción de nueva infraestructura, como algunos de los nuevos beneficios que se podrían tener si se desarrolla en nuestro país esa base de datos de la infraestructura existente.

Qué necesitamos en materia de infraestructura Después de esas propuestas, vamos a pasar a un planteamiento que se refiere a qué tipo de acciones requeriríamos en materia de infraestructura durante la fase de planeación, y en las fases subsecuentes. Estamos sugiriendo siete acciones muy importantes, que no son las únicas pero que a mi juicio son críticas para un desarrollo de la infraestructura de una manera mucho más inteligente, eficiente y eficaz para el largo plazo (véase tabla 2). Para lograr eficiencia y efectividad en la planeación integral y a largo plazo primero necesitamos la creación de un organismo que apoye la planeación de la infraestructura para su instrumentación. Debe ser una organización donde haya participación del sector público; también pensamos que es muy importante la participación del sector privado, pero mucho más importante es la participación del sector social, porque la infraestructura ocurre en el espacio territorial del país y siempre deben tenerse en cuenta las localidades para los efectos de la planeación de la infraestructura a largo plazo, para los intereses sociales y para facilitar la participación y la alineación de elementos que muchas veces son impedimentos para poder concretar los proyectos. Debe haber una formulación de grandes líneas de desarrollo en el tiempo de la infraestructura económica, de la social y por región. Con base en el horizonte de la planeación, se daría la identificación del mejoramiento de tipos de pro-

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Tabla 2. Qué necesitamos en materia de infraestructura Planeación a largo plazo

Creación de un organismo encargado de la formulación de una visión integral a largo plazo de la infraestructura.

Estructuración del financiamiento

Estableciendo prioridades del uso de recursos públicos y privados e incrementándolos mediante monetarización prudente del acervo público.

Proyectos sociales integrales

Instrumentados simultáneamente para incrementar el bienestar de zonas marginadas.

Impulsar mayor inversión privada

Utilizando la disponibilidad global de financiamiento a muy bajas tasas de interés.

Reforzar la región Sur-Sureste

Con proyectos sociales y productivos multisectoriales, complementarios de los prioritarios de la presente administración.

Apoyo en investigación y desarrollo

Impulsando la investigación y desarrollo de nuevas tecnologías asociadas con la gestión de la infraestructura.

Transparencia y ética

Impulsar los valores éticos en todas las fases del desarrollo de la infraestructura y la transparencia de éstas frente a la sociedad.

yectos existentes y lineamientos para nuevos proyectos que podrían contribuir a la materialización de la visión que esa infraestructura propone. Tendría grandes líneas indicativas, con un estimado grueso de sus inversiones, y sería un producto útil para los responsables de las diferentes dependencias, para que definan cuál es la estructura sectorial que debe tener año por año la inversión en el sexenio correspondiente. Esa planeación puede tener en cuenta una serie de considerandos. Debe tomar en cuenta que hay un rezago de la infraestructura con respecto al tamaño de la economía. China dedica anualmente casi el 10% del PIB al desarrollo de infraestructura; nosotros andamos en el 3%, del cual la mitad es para el sector hidrocarburos. Tenemos un rezago en infraestructura con respecto a nuestra economía. Somos parte del G20 y sin embargo nuestra posición de infraestructura está entre el 50 y el 60 con respecto a los diferentes países. En lo que hace a bienestar social, salud, educación, vivienda y servicios, tenemos un rezago muy importante. El desequilibrio regional de la infraestructura debe tomarse en cuenta, así como los rezagos en la competitividad de las regiones y en la eficiencia de la infraestructura existente. La posibilidad de un mayor intercambio con el comercio exterior es un elemento para efectos de la planeación de la infraestructura. La posibilidad de adelantar la infraestructura para inducir desarrollo es una ventaja; por ejemplo, aquellos proyectos que se están volviendo críticos y que son prioritarios de la región sureste del país actualmente pretenden inducir el desarrollo, y debemos asegurar que eso suceda. Es muy importante poder abatir el costo –mejorarlo– de la distribución nacional de nuestros productos con una infraestructura adecuada, y eso hay que planearlo. Respecto a oportunidades y ubicación de las regiones con relación a sus vecinos cercanos, debemos tener en cuenta el contexto con un enfoque sistémico. Nuestra planeación de la infraestructura debe tener en cuenta el contexto global en el

que estamos inmersos. Para planear a largo plazo la infraestructura debe tenerse en cuenta la competencia de los países del G20 y la iniciativa china de la Ruta de la Seda. Por efectos de la pandemia, hay una tendencia mundial a reducir la globalización y buscar más bien un esquema de regionalización. Es la oportunidad de incrementar el near sourcing; se va a buscar, por ejemplo, que las fuentes de insumos para la producción de la estructura, no de la infraestructura, de la planta productiva de la economía estadounidense, estén más cerca de la ubicación de Estados Unidos, lo que nos coloca en una posición ideal. Asimismo, la planeación debe incorporar la conveniencia de llegar a una integración económica con los países del cono norte de Centroamérica, mitigando la creciente migración. En el contexto interno, debemos tener en cuenta la importancia prioritaria de atender proyectos oficiales para potenciar la fuerza incluyente del país. En línea con la continuación de la prioridad del desarrollo del Sureste, debe explotarse la posición estratégica del corredor Golfo-Istmo. Es determinante la estructuración como potencia logística en el marco de los acuerdos que México tiene con Estados Unidos, Canadá y con otros países. En el aspecto de la planeación, debemos tener una serie de conceptos muy claros del desarrollo futuro que nos permitan darle congruencia a la identificación de proyectos, lo que no se pretende lograr con la planeación a largo plazo, sino que son sólo las guías. En la planeación, los programas de desarrollo sexenales son los que tendrán que enfocarse en escala del proyecto. En su componente de infraestructura económica, debemos hacer congruentes los lineamientos de política industrial con los corredores de comercio exterior, con la política de hidrocarburos y la política energética del país. Hay que buscar la congruencia en la integración y en la complementariedad sectorial y regional de los proyectos que se propongan, tanto para la infraestructura existente como para la nueva.

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Conferencia magistral • Hacia una planeación integral y a largo plazo para la infraestructura

internet para todos, o los Bancos del Bienestar para 1. Proyectos vinculados con el • Concesión a inversión privada con recuperaesas zonas; agua y saneaT-MEC y el comercio exterior ción vía los usuarios miento bajo esquemas de ecotecnias para las zonas 2. Proyectos de infraestructura • Inversión pública empaquetada por localidad social para atender servicios múltiples aisladas; conectividad con caminos hacia las munici• Inversión mixta como APP (con monitoreo palidades de las comuni3. Proyectos del sector salud anual de mejoras) dades aisladas. Todos es4. Proyectos sociales críticos tos son proyectos sociales y complejos (en los que no • APP puras (PPS) muy importantes, y el que puede contribuir el usuario) se hicieran de manera si5. Proyectos verdes de nuevas • Por monetización de proyectos antiguos con multánea aportaría un intecnologías “permisologías” disponibles cremento del bienestar de esas localidades de maFigura 3. Estructuración del financiamiento. nera muy relevante. Si las dependencias gubernamentales responsables de cada uno de esos componentes Con respecto a los proyectos de infraestructura social, es no se ponen de acuerdo, y programan a largo plazo no de preciso evitar una política de silos independientes. Han de busmanera simultánea, sino aislada, se podría dar el caso, por carse economías de escala asociadas a proyectos económiejemplo, de que se lleve internet a una zona aislada que no cos de una región; asegurar que en las mismas localidades de tenga electrificación. Hay que hacerlo de una manera simulla región ocurran simultáneamente proyectos económicos y sotánea e integral. ciales, para lograr el correspondiente nivel de bienestar social. En los macroproyectos productivos, se debe realizar su complemento con otros proyectos en el largo plazo para alcanzar el desarrollo regional integral, así como la compleEvidencia del mercado de inversión privada mentariedad en el tiempo con mejora de proyectos existentes Otro elemento muy necesario, sobre todo para poder recuy con nuevos proyectos regionales y sectoriales. perarnos en esta época pospandémica, es impulsar una maPara inversión en proyectos nuevos, deben monetizarse yor inversión privada. Recuperar la economía después de la proyectos sectoriales existentes, buscar la congruencia de pandemia implica maximizarla; la inversión pública seguirá proyectos de infraestructura económica con proyectos de inatendiendo proyectos prioritarios, que deben complementarfraestructura social al identificarlos para un programa sexenal. se con proyectos sociales. La inversión ofrecida por el secOtro de los aspectos necesarios en materia de infraestor privado a través de organismos representativos será muy tructura es hacer una estructuración del financiamiento. necesaria; ya ha sido ofrecida y aceptada por el gobierno Nuestra propuesta es que todos aquellos proyectos que esfederal, por lo menos en el Programa 2020. Sin embargo, tetén vinculados con el Tratado de Libre Comercio de Norteanemos que decir que el sector privado debe actuar ante una mérica y con el comercio exterior con otros países fuera de la política de confianza ya ofrecida por la Presidencia y una los regionales se financien mediante concesiones a inversión aplicación del Estado de derecho que ya también ha sido privada con recuperación vía los usuarios. Los usuarios estaofrecida por la administración pública actual. rían dispuestos a hacer el pago correspondiente para la recuEsa inversión privada debe seguir la tendencia del merperación de las inversiones privadas (véase figura 3). cado internacional de inversión privada. La mayoría de los inversionistas privados han preferido los activos existentes (véase figura 4). Con las APP, los gobiernos no tienen que invertir al prinInstrumentación de proyectos cipio; sin embargo, regulan la infraestructura y el servicio y de infraestructura social retoman el control del activo al final del contrato o concesión. Otra de las necesidades de las que hablábamos entre las El riesgo de seguros o garantías lo toma el gobierno, y siete es la instrumentalización de proyectos de infraestructuése es el atractivo (al gobierno lo subsidian). ra social. Lo que estamos proponiendo es la instrumentalizaMundialmente se han logrado en el orden de 16,000 tranción simultánea de los proyectos sociales en las localidades sacciones de inversión privada desde 2015, y lo que vemos seleccionadas; pueden ser proyectos de electrificación para es que el mercado privado se ha ido fundamentalmente hacia zonas aisladas del país que no tienen electrificación –que en proyectos existentes, lo cual refuerza la necesidad de tomar la actualidad son un porcentaje reducido– o los proyectos de Propuesta para los programas de infraestructura de las administraciones sexenales:

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en cuenta dentro de la planeación de largo plazo la visión integral, considerando que los proyectos existentes deben juntarse con los proyectos nuevos.

Reforzar la región Sur-Sureste es una prioridad El rezago de la región Sur-Sureste se vio exacerbado por la creciente migración del triángulo norte de Centroamérica, a consecuencia de la falta de oportunidades de desarrollo económico, la mayor vulnerabilidad del cambio climático –que precisamente afecta a esa región– y por el riesgo regional derivado de su vulnerabilidad por inundaciones. Esto obliga a la planeación de un desarrollo regional que adopte una visión integral incluyente del triángulo de Centroamérica. Asimismo, requiere la identificación de otros proyectos sociales y de proyectos productivos que complementen la economía inducida por los proyectos prioritarios actuales. Existe un rezago importantísimo con respecto a la región del centro y el norte del país. En la región Sur-Sureste los ingresos per cápita promedio andan en el orden de la mitad de los del resto del país. Esto lo hemos estado denunciando desde hace 30 años, cuando menos, y vemos cómo actualmente la presente administración le está dando una prioridad muy importante para resolverlo.

Apoyos en la investigación y el desarrollo Otra necesidad fundamental en materia de infraestructura es apoyar la investigación y el desarrollo. Hay que ampliar esfuerzos en materia de tecnologías innovadoras: • Desarrollo de plataformas tecnológicas informáticas para el desarrollo de proyectos de infraestructura, así como de su operación. • Big data de la infraestructura y uso de inteligencia artificial (creación de acervo de proyectos de infraestructura y de su estatus para procesar estudios como identificación de candidatos a monetización) • Educación en ingeniería por el desarrollo de la creatividad y la innovación. • Promover la ingeniería cuántica (ingeniería y ciencia de información cuántica). • Tecnologías de ultravoltaje eléctrico para reforzar las redes de transmisión. Otro tema también prioritario en nuestro país: estamos viendo que en el sector eléctrico uno de los elementos que hay que reforzar es la transmisión, que debería tener nueva tecnología. Una sugerencia es el análisis del ultravoltaje eléctrico. Todo lo que estamos manejando son 500,000 watts, cuando países como China han desarrollando el voltaje eléctrico a un millón de watts.

Ética y transparencia en la infraestructura Finalmente, el último aspecto, que es fundamental y necesario, es promover e impulsar la transparencia en todas las fases del proceso de desarrollo y operación de la infraestructura. Necesitamos conocer qué es lo que está sucediendo, para poder aprender, para poder mejorarlo. El tener oculta la información relacionada con la infraestructura no está contribuyendo a que podamos aprender de nuestra propia experiencia. Esto es un elemento fundamental. Por otro lado, hay que concienciar sobre la necesidad de una mejora sustancial en la ética profesional y corporativa entre todos los actores ligados a la infraestructura. Todos los que estamos participando en ella debemos tener conciencia de que es necesario mejorar la ética profesional y el comportamiento íntegro de todos los agentes de la infraestructura. Luis Villoro decía: “Debemos todos relacionar la manera de pensar con la manera de vivir y con la manera de transformar nuestra realidad”. Yo comencé diciendo que en las empresas en las que participo hemos logrado cumplir con la primera parte. Hemos relacionado y hemos sido congruentes en nuestra manera de pensar la integridad y la manera de vivirla en lo profesional. Lo que es más difícil, y es a lo que se refería Luis Villoro, es una utopía (realizable): cómo ser congruente con la transformación de la realidad. La transformación de la realidad se debe llevar a cabo con propuestas de cambio, como las que hemos señalado; tratando de contribuir con la responsabilidad que tenemos como ingenieros en el desarrollo de la infraestructura del país. Inversión privada mundial en proyectos de infraestructura Miles. mills. dls. 600

Mercado primario* Mercado secundario+

400

200

2010

Fuente: IJGlobal y Global Infrastructure Hub * Nuevos activos + Activos existentes

Figura 4. Tendencia del mercado de inversión privada.

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Conferencia magistral • Hacia una planeación integral y a largo plazo para la infraestructura

culante; tendría que corresponder al sexenio en curso. Pero para el sexenio correspondiente podría pensarse que, si el gobierno explorara esa recomendación, en la que participaran todos los agentes, realmente fuera vinculante.

SESIÓN DE PREGUNTAS Eduardo Baruch En la planeación histórica del transporte se ha considerado sólo la competencia de modo por modo, nunca entre modos. Esto favoreció el desarrollo carretero y atrasó el desarrollo ferroviario. En el año 2000, propuse sin mucho éxito realizar los análisis de costo-beneficio, incluyendo los costos intermodales. ¿Considera usted en su propuesta de integralidad proponer nuevas metodologías de ACB que incluyan los costos de diversos modos?

Mauricio Jessurun Con respecto a los apoyos a la investigación y el desarrollo, y la urgente necesidad de contar con plataformas tecnológicas en diferentes etapas del ciclo de los proyectos, la idea de APP contempla la inversión en temas de tecnología. ¿Tiene usted algún comentario al respecto?

Felipe Ochoa Rosso Felipe Ochoa Rosso Estoy completamente de acuerdo con el planteamiento; en particular los ACB multimodales son una necesidad que debe incorporarse a los planes de desarrollo de infraestructura del país.

Sí, tenemos la necesidad de utilizarla, pero el Estado debería utilizar esa oportunidad porque, efectivamente, el desarrollo de la infraestructura requiere una tecnología informática de plataformas tecnológicas de manera urgente.

Ingeniero Magaña Jorge de la Madrid Virgen

1818

¿Será preparada una planeación integral de la infraestructura por parte del Colegio de Ingenieros Civiles de México para presentar ante el gobierno federal para ser considerada en el Plan Nacional de Desarrollo 2020-2024?

Felipe Ochoa Rosso Realmente no podría yo confirmar eso, porque no tengo información.

Luis Rojas Nieto ¿Los planteamiento de la agencia que usted comenta serían vinculantes, y de qué forma se generaría esa vinculación?

Felipe Ochoa Rosso Es un órgano del Estado con participación privada. Se trata de participación pública-privada, y si hay participación social se estarían dando los elementos para que los planteamientos que hiciera esa agencia fueran vinculantes. Desde luego, si es una planeación a largo plazo, difícilmente puede ser vin-

¿Cuáles serán los retos que las nuevas generaciones de ingenieros civiles tienen para alinearse a las acciones de eficiencia y planeación de infraestructura que usted propone?

Felipe Ochoa Rosso Las diferentes fases requieren, para efectos de planeación, una visión sistémica. Al final de cuentas, son muchos los componentes y muchas sus interacciones. Para los nuevos estudiantes es muy importante llevar los cursos de sistemas a una aplicación en materia de infraestructura. Ese podría ser uno de los aspectos. El otro tema, que ya señalábamos en la exposición, es la necesidad de poner énfasis en el desarrollo de la innovación, que todos sabemos que es necesaria. Y para eso se requiere una actividad del ingeniero. Es una actividad que es fundamentalmente creativa, y la creatividad, que es innata en el ser humano, necesita impulsarse, aprenderse y estar aplicándose constantemente –lo que refiere una parte teórica y una parte de aplicación–, y debe hacerse en el nivel de los programas estudiantiles, tanto de pregrado como de posgrado.

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PANEL 2

PLANEACIÓN DE LA INFRAESTRUCTURA EN MÉXICO

Una perspectiva regional: el potencial de las zonas costeras HÉCTOR LÓPEZ GUTIÉRREZ

Con más de 59 años de trayectoria en el sector de la ingeniería marítima, costera y portuaria. Destaca su responsabilidad como encargado de la planeación del sistema portuario nacional de 1981 a 1996. Fue responsable de elaborar el Programa de Desarrollo de la Infraestructura Marítimo Portuaria en 2003 y el Programa Nacional de Desarrollo de los Litorales Nacionales 2005-2030. En general, la planeación de la infraestructura del país se ha hecho en forma sectorizada, sin una visión regional integradora. De acuerdo con la Ley de Planeación, la Secretaría de Hacienda es la responsable de formular el Plan Nacional de Desarrollo, y surgen las siguientes interrogantes: ¿la Ley de Planeación realmente se aplica? ¿La Secretaría de Hacienda tiene capacidad para cumplir con las funciones que le son asignadas en la Ley de Planeación, en particular en el artículo 14? ¿En el ámbito nacional hay congruencia en proyectos nacionales, regionales y estatales? ¿Quién define las prioridades y su programación: las dependencias, los interesados o la Secretaría de Hacienda? Sabemos que muchas veces los proyectos se ven acotados por la disponibilidad de recursos, lo que significa que a final de cuentas pareciera que es la Secretaría de Hacienda la que limita el alcance de los distintos presupuestos y proyectos. ¿Hay planeación de corto, mediano y largo plazo? Mientras no exista un organismo independiente de los intereses partidistas y de las gestiones sexenales, será difícil contar con planeación para el mediano y menos para el largo plazo. Nuestros proyectos de largo plazo, si bien nos va, son en su

mayoría sexenales, pero no podemos hablar de largo plazo si no tenemos un organismo que no dependa de la coyuntura. Por otra parte, la planeación de la infraestructura en México se ha hecho priorizando las inversiones en el Altiplano. Tenemos una cultura terrestre, particularmente en tres grandes concentraciones económicas e industriales. La del norte que comprende principalmente los estados de Nuevo León y Coahuila, y en general los estados fronterizos por la vecindad con Estados Unidos; el centro-occidente incluye en especial el estado de Jalisco y los del Bajío; la zona central incluye el Estado de México, la Ciudad de México y los estados de San Luis Potosí, Tlaxcala, Puebla y Morelos. Esta situación produce un desequilibrio en el desarrollo integral del país, especialmente de los estados costeros y en particular de la región Sur-Sureste que comprende los estados de Oaxaca, Chiapas, Tabasco y Campeche, consecuencia de lo cual el PIB se da en un 76% en el Altiplano y en un 24% en los estados costeros. Sobre este particular quiero destacar que, en estos procesos de planeación, muchas de las regiones de este país –por la gran cantidad de población originalmente indígena– responde al principio de usos y costumbres para desarrollar sus actividades, y esto ha frenado muchos proyectos en el pasado y lo sigue haciendo en el presente; el mejor ejemplo de esto es la región del Istmo: desde hace más de 50 años, con el gobierno del presidente Echeverría se creó la Coordinación Integral para el Desarrollo del Istmo de Tehuantepec, pero los usos y costumbres han impedido esos procesos de desarrollo. Lo vemos también en la suspensión de la construcción de grandes presas y caminos, situaciones que generan grandes conflictos sociales. En síntesis, hay una planeación nacional sectorizada, sin vinculación; no hay planeación para el ámbito nacional, pues

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19 19

Panel 2 • Planeación de la infraestructura en México

2020

se basa en una organización territorial orientada a fortalecer el Altiplano en desmedro de las amplias regiones costeras. Ante esa estrategia de planeación nacional, se puede plantear el desafío de continuar con una visión a futuro con el criterio de supervivencia o con el de sustentabilidad. En los próximos 15 años, cerca de 25 millones de habitantes residirán a más de 1,000 metros sobre el nivel del mar, lo cual implica que la dotación de agua potable a la CDMX será tres veces la que se hace actualmente, y la construcción de 200 mil unidades unifamiliares por año o 550 por día durante 15 años, eso sin tomar en cuenta los rezagos existentes. En el año 2030, para atender a la población estimada en 132 millones de habitantes se requerirá duplicar la disponibilidad de granos básicos oleaginosos, duplicar la capacidad de generación eléctrica para la industria y áreas urbanas, desarrollar zonas urbanas ubicadas en las vecindades de los centros productores para alojar a 25 millones de habitantes. Para atender este reto de manera efectiva y eficaz, debemos incorporar las zonas costeras tomando en cuenta un hecho irrefutable: el 80% del comercio mundial se hace por vía marítima. Nuestro país está ubicado en una posición estratégica inmejorable respecto de las grandes rutas del comercio marítimo. Un segundo gran factor asociado con las planicies costeras es la necesidad de hacer un cabal aprovechamiento del agua dulce que escurre por esas planicies –prácticamente un 80% sin aplicación después de haber dejado las partes altas–, las aguas salobres y el agua salada misma, todas aguas nacionales. No podemos hacer una Ley de Aguas Nacionales ignorando este conjunto de aguas. Por lo anterior, y considerando el potencial de las planicies costeras, para hacer una planeación nacional según un principio de sustentabilidad se propone lo siguiente:

• Incorporar de manera prioritaria la posición cos-tera del petróleo nacional para lograr el desarrollo sustentable del país en el siglo XXI. • Utilizar las planicies costeras, ríos, lagunas adyacentes, lagunas litorales y porción litoral para producción de alimentos. • Organizar sistemas regionales costeros intermodales. • Lograr la integración del sistema de transporte mediante la formación de cadenas logísticas, especialmente entre el autotransporte y el trans-porte marítimo, con modalidades de navegación de corta distancia. • Implementar el sistema de centros de recepción y distribución de combustibles y prevenir el deterioro de playas y manglares.

Los resultados estimados en materia de manejo de aguas en la parte media y baja de las cuencas de los ríos y lagunas costeras serían: • Desarrollo de distritos de temporal tecnificado con riego suplementario proveniente principalmente de laguas de regulación, de avenidas de almacenamiento adyacentes a los ríos como parte de la planicie costera; se pueden identificar 725 mil hectáreas posibles de aprovechar. Esto significaría que podría haber una producción potencial de 5 millones de toneladas anuales de granos básicos y oleaginosas. • 130 lagunas costeras equivalentes a un millón y medio de cuerpos de agua costeros, con una capacidad productiva media de 150 kilogramos por hectárea por año de producción pesquera natural, susceptible de incrementarse con prácticas de acuacultura, lo que resulta en alta generación de mano de obra. • La protección potencial natural sería aproximadamente de un millón de toneladas anuales, equivalentes al 57% de la producción anual total actual de pescados y Comercio mundial 39,341 miles de millones de dólares (mmd) mariscos.

Europa $14,262 36%

Norteamérica $6,124 16% Asia $13,668 35%

Centro Sudamérica $1,280 3% Resto del mundo $4,005 10% Más del 90% del valor del comercio mundial se realiza vía marítima

Figura 1. Esquema de la sustentabilidad.

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En materia de desarrollo industrial y transporte marítimo: • Se propone organizar, en las regiones costeras vecinas a los puertos, sistemas regionales costeros intermodales, compuestos por parques industriales regionales con plantas energéticas, generalmente de energías limpias e integradas a los puertos por corredores fiscales. • Sistemas modernos de comunicación satelital.

Planeación de infraestructura sostenible en el marco del 31 Congreso Nacional de Ingeniería Civil

Los recursos naturales como premisa de la planeación El caso del agua en el Valle de México

Monterrey Guadalajara Bajío CDMX

Mérida

Cancún

Incremento de carga a 2.2 millones de toneladas anuales Ruta del Golfo y el Caribe • Carga contenerizada • Alimentos y bebidas envasados • Agregados pétreos • Vegetales y Frutas

Ruta del Pacífico • Perecederos • Granel mineral • Químicos a granel • Productos siderúrgicos

Figura 2. Carreteras marítimas. • Centros de enseñanza superior y tecnológica para preparación de personal para industrias, asociados con programas estatales y regionales de desarrollo. • Desarrollos urbanos y servicios asociados para la población y de apoyo para las actividades comerciales e industriales. • Cadenas logísticas integradas por puertos secos tierra dentro. En materia de transporte marítimo: • Impulsar el programa de carreteras marítimas, consistente en la incorporación del transporte marítimo a las cadenas nacionales intermodales mediante el desarrollo del cabotaje con sistemas de transbordadores con capacidad para doble remolque en servicios regulares integrados tierra dentro con los puertos secos. • Desarrollar la navegación de corta distancia con rutas regulares entre puertos nacionales y los de Centroamérica, y puertos menores en los estados del Golfo. La meta en los distintos programas relacionados con el desarrollo de las zonas costeras sería incrementar en los próximos 25 años su participación en el PIB, de manera que la relación Altiplano-zonas costeras sea de 60-40, en vez del actual 76-24. Muchos de los planteamientos hechos aquí coinciden con la necesidad de desarrollar proyectos con alto contenido social en zonas marginadas, pero tomando en cuenta la necesidad de incorporar el concepto de usos y costumbres para manejar estas cuestiones desde un punto de vista social moderno. En conclusión, considero imperativo que la planeación del desarrollo de la infraestructura del país se haga en forma integral, con un criterio de sustentabilidad, por parte de un organismo autónomo, con una visión integral del país.

CÉSAR HERRERA TOLEDO

Ingeniero civil y maestro en Ingeniería hidráulica. Ha ocupado diferentes cargos en la CFE y la Conagua. Ha colaborado con la ONU como responsable del programa conjunto de agua y saneamiento en comunidades pobres. Es consultor y director técnico de la asociación civil 2500 Cuenta, dedicada a estudios sobre el agua en el Valle de México. Observando el mapa del país de la figura 1, toda la zona que está en amarillo tiene baja disponibilidad de agua; lo que está en azul tiene una alta disponibilidad. Para hacernos una idea, el promedio nacional del agua sería de 3,600 metros cúbicos por habitante por año (m³/hab/año). En la zona amarilla, el promedio es de 1,600 m³/hab/año, en tanto que en la zona sur-sureste, son 10,000 m³/hab/año. Lo importante de esto es que el agua renovable, el 70% del agua, se encuentra en esta región, donde reside sólo el 23% de la población, porque el 76% se ubica principalmente en la zona amarilla . Lo que es más importante: la aportación al PIB que se genera en la República es el 82% en la zona amarilla y de 17% en la zona azul; es decir, donde hay más agua hay menos gente y se produce menos que en las zonas donde no hay agua. Uno se preguntaría: ¿qué pasó cuando llegaron ahí los pobladores? ¿No tenían una visión del futuro, les faltó planeación, qué sucedió? Yo creo que hay muchas razones para esto, como el interés en poblar el norte del país, y la ubicación de las actividades productivas y la población en zonas de baja disponibilidad de agua superficial llevó a explotar aguas subterráneas. En el mapa de la figura 2 aparece la delimitación de los 614 acuíferos de México; lo que aparece con color oscuro son los sobreexplotados, es decir, aquellos de los que se extrae más agua de la que se recarga. Además de que no hay mucha agua ahí, hemos extraído más agua de las reservas subterráneas, que son estratégicas. Como parte de esto, es importante destacar el caso emblemático del Valle de México, donde se genera prácticamente el 25% del PIB nacional, lo cual ofrece una idea de la importancia que tiene, y también, como en otras partes de la República, en el Valle de México se ha tenido que recurrir a las aguas subterráneas: se sobreexplotan cuatro de los siete acuíferos que existen en esa demarcación. El problema del Valle de México nace con un crecimiento desbordado de la población. La gráfica de la figura 3 abarca el periodo de 1950 al año 2020. La Ciudad de México se ha estabilizado más o menos en 9 millones de habitantes, mien-

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Panel 2 • Planeación de la infraestructura en México

parte de las zonas verdes que alimentaban los acuí33.01 feros y regulaban el escu82.31 rrimiento cuando se gene76.95 Norte, centro y noreste 1,581.28 m3/hab./año raban lluvias intensas. Los II problemas que podemos 66.99 ver allí se sintetizan en dos: VI I en términos de la necesi23.05 17.69 dad de agua, se superó la III Agua Población Aportación capacidad de los acuíferenovable 2016 PIB 2015 VII 2016 ros locales y se tuvo que recurrir a otras fuentes –al IX Lerma y al Cutzamala–; en términos del uso del suelo, VIII por pavimentarlo se dejaXIII XII Promedio nacional ron de aprovechar los serIV X 3,687.05 m3/hab/año vicios ambientales, concreXI Agrupación RHA tamente de bosques, de V Norte, centro y noreste áreas verdes. Sureste Sureste 3 Muy ejecutivamente haré 10,718.25 m /hab/año un balance de la cuenca: el agua que llueve se convierte Figura 1. Distribución de los recursos hídricos y demanda. en escurrimiento superficial y se evapora. Para atender las necesidades de la población se necesita traer agua del Cutzamala y el Lerma 20 m³, de pozos una cantidad extraordinaria de 62 m³ extraídos de 7,500 pozos en el Valle de México. Debido a las fugas de 30 m³, solamente se aprovechan 52 m³ para uso industrial, doméstico y agrícola. Del agua que se extrae, de los 62 m³, solamente 38 son sustentables, los que se recuperan a través de la recarga por la lluvia. Se sobreexplotan 24 metros cúbicos por segundo. Cada metro cúbico por segundo que se sobreexplota tiene un valor de 100 pesos, por el daño que genera, fundamentalmente el hundimiento que afecta las redes de agua y de drenaje, el metro, las edificaciones. Si estimamos que son 24 m³, Acuífero sobreexplotado son como 750 millones de metros cúbicos al año. ¿Cómo reducir la sobreexplotación de los acuíferos con una visión de Figura 2. Acuíferos sobreexplotados. sustentabilidad para el Valle de México? Por una parte, hay que disminuir el consumo de aguas en la zona; hablamos de tras que el Estado de México crece continuamente. El Valle de que en algunas zonas se desperdicia mucho el agua, y eso México contaba con 4 millones de habitantes en 1950, y con hay que reducirlo. Después, hay que ver si podemos incre18 millones en el año 2000. Hoy somos del orden de 22 millomentar la oferta de agua con proyectos de importación de nes de habitantes; creció muchísimo la población, al grado de otras cuencas o sin ellos; también usar tecnologías para aprohaber superado las capacidades institucionales para otorgar vechar mejor el agua, por ejemplo la economía circular, la tectodos los servicios y poder regular ese crecimiento. nificación de la agricultura. Igualmente, debemos tener una Si lo viéramos en términos del crecimiento de la zona urbavisión de cuenca; los problemas no han surgido sólo en la na, en el mapa de esa misma figura se puede observar la evoCDMX, sino que se han extendido ya a la zona metropolitana, lución de la mancha urbana desde el color verde tenue del año y vimos que la dispersión es muy amplia. 1950 hasta el color azul intenso de 2015; destaca el proceso A lo largo de casi cien años hemos llegado a esta situación que se dio en los ochenta, cuando hubo un crecimiento verde los 750 millones de metros cúbicos al año que se sobredaderamente desproporcionado. Sucedió que el crecimiento explotan. Debemos hacer algo para reducir esta sobreexplofue prácticamente radial; ocupó zonas muy importantes de retación. Tenemos que hacer no sólo proyectos para arreglarlo, carga de los acuíferos, concentró el uso, acabó con una gran Agua renovable per cápita, 2016

2222

100 % 90 % 80 % 70 % 60 % 50 % 40 % 30 % 20 % 10 % 0%

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Planeación de infraestructura sostenible en el marco del 31 Congreso Nacional de Ingeniería Civil

Población (millones de habitantes)

25 20.59

21.41

22.50

18.75 15.85

13.54 9.44

6.87 5.80 4.87 2.30 0.72 0.41 0.12 0.18 0.02 0.23 0.03 0 0.02 1950 1960 1970 3.60 5 3.05

Ciudad de México

Hidalgo

9.53

10.92

11.58

12.50

Año 2017 2010 8.61 2000 7.14 4.34 1980 1990 1960 0.90 0.82 0.32 0.55 0.75 1950 0.43 0.09 0.04 0.08 0.05 0.08 0.06 1910 1980 1990 2000 2010 2015 2020 División política estatal Año Ciudad de México Valle México Tlaxcala de México 8.83

8.24

8.85

8.92

9.02

Figura 3. Crecimiento poblacional de la cuenca. AbE contra sequía y olas de calor sino desarrollar una hoja de ruta, Hidalgo AbE prevención de inundaciones adecuar las instituciones y sus y encharcamientos normas, buscar financiamiento. Protección de aptitud de infiltración Siendo el tema el desarrollo Mejoramiento IV para recarga sustentable, en el mapa de la fide agua subterránea Protección de microcuencas gura 4 se observan distintas zoRestauración y rehabilitación nas que representan sistemas en microcuencas ecológicos que debemos entenRestauración y mantenimiento de cuerpos de agua y humedales der y aprovechar, porque todos Recuperación de suelos y prestan servicios ambientales: manejo sustentable de tierras algunos captan el agua de lluvia Valle de México Municipios y no permiten que pase tan rápidamente, otras son propicias División política estatal Tlaxcala para la infiltración, unas más son propicias para regular el agua México Ciudad de México en otras condiciones, de manera que es muy importante tener en mente la capacidad que tiePuebla ne todo el Valle de México para contribuir a resolver los problemas que hemos generado. A través de un modelo de siFigura 4. Soluciones basadas en la naturaleza / Infraestructura verde. mulación con dinámica de siszontal que aparece en cada uno de éstos representa el nivel temas, formulamos algunos escenarios donde destacan los de equilibrio, es decir, el 1 implica que lo que llueve es lo que cuatro acuíferos sobreexplotados (véase figura 5); hay otros se extrae, y en todos los casos estamos por arriba, es decir, tres –Sultepec, Apan y Tetecomulco– que no están sobreexse están sobreexplotando; las líneas de cada año indican que plotados, todo esto en el Valle de México. se extrae más de lo que se recarga, entonces todos estos Considerando a) que se mantengan las fuentes de sumiacuíferos están sobreexplotados. nistro como están ahora; b) que sigamos sobreexplotando Todo ese volumen de sobreexplotación se desperdicia alilos acuíferos; c) que la población crezca en unos 3 a 4 mimentando las fugas en la red: un círculo perverso; estamos llones de habitantes hacia 2050, hicimos un ejercicio donde extrayendo agua subterránea y trayendo agua de otras partes tenemos cuatro acuíferos: Chalco, Zona Metropolitana de la para que se pierda por fugas. Ciudad de México, Texcoco y Cuautitlán. La línea negra hori-

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Panel 2 • Planeación de la infraestructura en México

Hicimos escenarios alternativos; vimos que es posible que, con un conjunto de proyectos, todos los acuíferos pueden alcanzar el equilibrio. Son procesos de muchos años, pero los números indican que sí se puede lograr: • Mejora de eficiencia al 75% • Reducción de pérdidas (8.5 m³/s) • Disminución consumo a 140 l/hab/día • Ampliación capacidad presa Madín en 0.5 m³/s, durante la época de lluvias • Proyecto de la presa Guadalupe con un caudal de 1.8 m³/s • Optimización del sistema Cutzamala para incrementar el abasto en 2.3 m³/s • Disminución extracción total (7.6 m³/s) en el sistema PAI • Primera etapa Tecolutla (4.1 m³/s) Tendencial Chalco 2.00

0.00

2424

2015 2017 2019 2021 2023 2025 2027 2029 2031 2033 2035 2037 2039 2041 2043 2045 2047 2049

1.00

2015 2017 2019 2021 2023 2025 2027 2029 2031 2033 2035 2037 2039 2041 2043 2045 2047 2049

Zona metropolitana 2.00 1.80 1.60 1.40

Texcoco

0.50

2015 2017 2019 2021 2023 2025 2027 2029 2031 2033 2035 2037 2039 2041 2043 2045 2047 2049

1.50

El costo de esto a valor presente del 2015 al 2050 es de 239 mil millones de pesos contra 450 mil millones de seguir como estábamos, por el alto costo del agua que estamos sobreexplotando. Para hacer todo esto hemos elaborado un hoja de ruta donde están todos elementos, desde la ampliación de las presas Madín, Guadalupe y Zumpango, todos los elementos que constituyen los proyectos en el tiempo a partir del 2020-2021 y otros proyectos más que son la optimización del consumo agrícola, acciones colaterales del programa. Pero no basta con tener la hoja de ruta o muy buena voluntad de hacer las cosas: es necesario que haya una organización ad hoc. Nosotros planteamos una coordinación ejecutiva del Valle de México con una unidad que corresponda a la CDMX, otra al Estado de México, otra al Estado de Hidalgo, a las instituciones: una estructura que se pueda constituir por decreto, sin violentar las leyes. Esto permitiría contar con un organismo que tenga personalidad jurídica y patrimonio propios, con infraestructura primaria común, es decir, todo lo que existe ahora del Cutzamala, del TEO, del Drenaje Profundo podrá ser la infraestructura primaria común. Es necesario un mecanismo de financiamiento para esta nueva coordinación; el mecanismo debería considerar aportaciones a través del ramo 28 y del ramo 33, fondos propios o financiamiento. En ejercicios de financiamiento que hemos hecho vemos que, por ejemplo, para cubrir requerimientos de inversiones de más de 8 mil millones de pesos anuales durante los primeros años, deberíamos obtener con bonos verdes o con algún otro mecanismo recursos para “aplanar la curva”. Estaríamos teniendo requerimientos del orden de 4 mil millones de pesos, que se pueden lograr con los ingresos del Cutzamala y algunos otros ingresos que se podrían establecer. Para que se concrete esta iniciativa tiene que haber continuidad; son proyectos de largo plazo. Nuestras instituciones gubernamentales han tenido muy buenas iniciativas y dicen que ahora sí vamos por esto, pero lo inmediato distrae la posibilidad de hacer proyectos de muy largo plazo. Necesitamos buscar mecanismos para que esto se pueda dar en el tiempo.

La energía eléctrica y el desarrollo nacional

Cuautitlán 4.00 3.00 2.00 1.00 0.00 2015 2017 2019 2021 2023 2025 2027 2029 2031 2033 2035 2037 2039 2041 2043 2045 2047 2049

JOSÉ LUIS FERNÁNDEZ ZAYAS

Ingeniero mecánico electricista con doctorado en Ingeniería. Fue director del Instituto Nacional de Electricidad y Energías Limpias, director del Sistema Nacional de Investigadores del Conacyt y director del II UNAM. Académico de honor de la Academia de Ingeniería Mexicana y profesor de la UNAM.

Figura 5. Simulación de escenarios.

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Planeación de infraestructura sostenible en el marco del 31 Congreso Nacional de Ingeniería Civil

Para analizar la planeación de infraestructura para energía será necesario repetir algunos de los conceptos ya planteados. En aras de ser breve, lo enfocaré desde otro punto de vista, no sólo del de la organización para la energía, sino también para sentar ciertas bases de planeación como no lo hemos hecho muy bien en el pasado. El objetivo principal de este ejercicio es identificar los procesos y los hitos que conduzcan a optimizar los recursos deseados de infraestructura física para asegurar un progreso integral y sostenible. Me congratulo por que el CICM se apreste a favorecer la creación del organismo nacional que se dedique a tomar en serio este proceso de planeación de manera congruente con el resto del mundo, a través de la Organización de las Naciones Unidas. En el caso de la energía en particular, antes de empezar el proceso de planeación es preciso revisar cuáles son los resultados a los que queremos llegar. Se han citado los Objetivos del Desarrollo Sostenible o la Agenda de Desarrollo para el año 2030, porque ciento noventa y tantos países firmaron en el año 2015 su compromiso de caminar en esa dirección. Se ha hecho un trabajo extraordinario de síntesis para poder concretar la planeación en estos 17 objetivos, pero la interpretación que se ha hecho en México de este proceso no es, en mi opinión, totalmente satisfactoria. Una de las cosas que más adorna las presentaciones cuando hablamos de energía es el color verde. Se ha cambiado un poco la idea de cómo presentar gráficamente los propósitos, pero no ha cambiado mucho el proceso de planeación porque la idea internacional del mapa de ruta que se construye con base en el objetivo del año 2030 pareciera tener los hitos y los procesos bien identificados para poder llegar a la limitación de la emisión de gases de efecto invernadero y a la reducción en el impacto a los recursos naturales, de modo que para 2030 o 2035 el impacto que se tenga sea mucho menor que el que se tiene ahora. Ese objetivo no aparece en nuestro panorama de planeación. Creo que lo que hemos logrado en el caso de la energía es hacer simpática la participación de las fuentes renovables, las fuentes no contaminantes, aunque no acabamos de entender que una de las más importantes es la nuclear. Yo propongo cuatro ideas para atender la pregunta que me formulo de cómo estamos progresando: • Nuestro progreso es insatisfactorio • En algunos campos (como la generación distribuida), el progreso es marginal • Los parámetros de medición del éxito varían de político a político • En general, podemos dudar de que al final tendremos éxito Nuestro progreso no es satisfactorio, porque estamos diciendo que continuaremos reduciendo el impacto ambiental los próximos años; tenemos una meta de a dónde tenemos

que reducir, pero no hay una idea de que vayamos a caminar en la dirección adecuada, ni nosotros, ni casi ningún otro país del mundo. En segundo lugar, en el caso de México, tenemos la Ley de Planeación, así que de alguna manera en nuestra visión democrática elegimos a los candidatos a diferentes cargos de elección popular con base en un programa de trabajo. En el pasado eran promesas de campaña las que luego se incorporaban en los planes nacionales de desarrollo, y por lo tanto de infraestructura. Eso no es satisfactorio: no debemos apegarnos a los planes de campaña, sino a una planeación de corte mundial, de la mejor clase internacional. El tercer elemento que es preciso tomar en cuenta es que no son populares los Objetivos de Desarrollo Sostenible, como para que la gente vote por ellos. La gente vota por cuestiones de muy corto plazo y no tiene claridad del compromiso que debemos establecer a largo plazo, de modo que termino diciendo que la instauración de un organismo nacional para la planeación estratégica es muy bienvenida.

Retos de expansión y conservación de la red carretera ALFREDO BONNIN ARRIETA

Ingeniero civil especialista en vías terrestres. Perito en vías terrestres. Con amplia trayectoria en el sector público; fue director general de la Coordinación de Centros de SCT. Es miembro consejero de la CFE, socio de número del CICM y socio fundador de la Asociación Mexicana de Ingeniería de Vías Terrestres. En México, los caminos existentes antes del siglo XX –se podría decir desde antes de 1925– servían para transporte de carga que se realizaba con recuas de mulas y con carretas, y el transporte de personas se hacía con diligencias, carretas y a lomo de semovientes. La era de los ferrocarriles inicia en forma trascendente en 1873, con la inauguración de la vía México-Veracruz de 470 km de longitud. Durante las gestiones del presidente Porfirio Díaz se construye y pone en operación una importante red ferroviaria que alcanzó en la primera decena del siglo XX cerca de 20,000 km; esta importante red se construyó por necesidades sentidas de exportación a Estados Unidos de minerales y productos agrícolas, así como ganado en pie, y solamente el Ferrocarril del Istmo de Tehuantepec fue cuidadosamente planeado. En la época de la revolución, la red ferroviaria, además del servicio que ya prestaba, se utilizó intensamente para el movimiento de tropas y pertrechos de los ejércitos federal –en su momento–, constitucionalista y convencionista; en esa época,

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la infraestructura y el equipo ferroviario sufrieron numerosos daños ocasionados por el sabotaje de las acciones militares, lo que demandó importantes recursos para su reconstrucción durante el periodo 1917-1925 y postergó la introducción de vehículos automotores y la construcción de caminos adecuados para ellos. La red ferroviaria porfiriana se complementó con las nuevas líneas, el Ferrocarril Sonora-Baja California, la prolongación y modernización del Chihuahua-Pacífico, del Ferrocarril del Sureste y de Coróndiro-Lázaro Cárdenas, así como la nueva doble vía México-Querétaro e importantes obras de acortamiento y modernizaciones de las vías existentes, entre otras obras ferroviarias.

Inicio de las carreteras en México

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Hasta el año 1925 sólo se construyeron caminos para comunicar las estaciones de ferrocarril con centros de población; el parque vehicular era muy escaso, y no fue hasta ese año que el general Plutarco Elías Calles creó la Comisión Nacional de Caminos, punto de partida de la red carretera que conocemos hasta nuestros días; se impusieron gravámenes a las gasolinas y se recurrió a otras fuentes de financiamiento, además de contratarse empresas extranjeras para proyectar y construir las primeras carreteras entre la capital del país y las ciudades de Puebla y Pachuca. En 1926 se determinó que las empresas extranjeras no eran necesarias, y el presidente Calles ordenó rescindir los contratos para que los ingenieros mexicanos se encargaran del proyecto y construcción de las carreteras en nuestro país. En 1931 se extinguió la Comisión Nacional de Caminos y se creó la Dirección General de Caminos, adscrita a la Secretaría de Comunicaciones y Obras Públicas (SCOP), misma que desempeñó brillantemente su encargo de desarrollar la red carretera nacional. Al expandirse ésta, fue necesario que en 1959 se fraccionara en cuatro direcciones generales para atender distintas funciones y redes: Carreteras Federales, Conservación de Carreteras (federales), Carreteras en Cooperación (atención integral a las carreteras estatales) y Maquinarias y Transportes. La red ferroviaria comunicaba hasta 1910 la capital del país con 21 capitales de los estados, así como a Ciudad Juárez, Piedras Negras, Reynosa y Matamoros en la frontera norte, y Tapachula en la sur, así como los puertos de San Blas, Manzanillo y Salina Cruz en el Pacífico; Tampico, Veracruz y Coatzacoalcos en el Golfo. Existían además tres redes aisladas: la de Sonora con la línea Guaymas-Hermosillo-Nogales-Agua Prieta-Nacozari; la de Sinaloa de Guamúchil-Los Mochis-Topolobampo y una amplia red en el sureste que comunicaba Campeche con Mérida y Progreso y las poblaciones de Tizimín, Valladolid, Sotuta y Peto con ramales de vía angosta.

Planeación carretera La planeación de la red carretera tuvo como primer objetivo comunicar la Ciudad de México con todas las capitales de los estados, los puertos marítimos y fronterizos, así como los principales centros de producción y consumo; posteriormente se fijaron nuevos objetivos que fueron señalados por las necesidades de comunicación en primera instancia y de proporcionar al transporte carretero mayor economía y seguridad en su operación. Para alcanzar estas metas, la Secretaría de Comunicaciones y Transportes y sus antecesoras de Asentamientos Humanos y Obras Públicas, Obras Públicas y Comunicaciones y Obras Públicas, retrospectivamente, estuvieron a cargo a partir de 1925 de la planeación, programación, localización, diseño, construcción, conservación y operación de la infraestructura carretera que hoy tenemos en nuestro país; en este contexto se crearon subdependencias, órganos desconcentrados y organismos descentralizados para realizar labores específicas que iban desde la planeación hasta la operación de las carreteras, sin dejar de lado las de administración y promoción de la participación de los gobiernos estatales y municipales y de los sectores social y privado, labor ininterrumpida durante los 96 años transcurridos desde 1925. Para subrayar los esfuerzos principalmente en materia de planeación y construcción de la infraestructura carretera, en el presente ensayo se resumen cronológicamente estos aspectos, sin soslayar el objetivo principal de esta tarea institucional: apoyar el desarrollo económico con una infraestructura para el autotransporte, que ha permitido, además de la movilidad de personas y bienes, cada día más la integración física del territorio nacional.

Línea del tiempo Hasta 1930 estaba comunicada por carretera la ciudad de Monterrey con Nuevo Laredo y la de Mérida con Progreso y Valladolid; la Ciudad de México con Pachuca, Tlaxcala, Puebla, Córdoba, Cuernavaca, Chilpancingo, Acapulco y Toluca; en total, la red contaba con 1,420 km. En 1935 el presidente Cárdenas concluyó la carretera México-Nuevo Laredo. De 1930 a 1940, la red carretera se incrementó en 8,500 km y se comunicaron nuevas capitales estatales: Oaxaca, Jalapa, Querétaro, Morelia, Guanajuato, Aguascalientes, Zacatecas, San Luis Potosí, Ciudad Victoria, Saltillo, Guadalajara y Tepic; se enlazaron también las ciudades fronterizas de Matamoros, Reynosa, Ciudad Mier y Piedras Negras, así como Chihuahua con Ciudad Juárez. En 1932 se inicia formalmente la construcción de las redes estatales de carretas con subsidios federales; en 1934 se promulga la Ley de Construcción de Caminos en Cooperación con los Estados (actualmente abrogada), que condi-

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cionaba al subsidio federal a la creación de un organismo descentralizado de carácter estatal que se denominaría Junta Local de Caminos del Estado. De esa forma se constituyeron 31 juntas, 28 en los estados y tres en los entonces territorios federales. Su organización, normatividad y supervisión quedó a cargo de la SCOP, que nombraba a su representante ante cada junta, el cual desarrollaba funciones de director general. En esa década, las juntas iniciaron la construcción de vías, que después serian federales, de la capital de cada estado hacia las capitales de los estados vecinos, así como a las ciudades más importantes de la entidad. En la década de 1940 a 1950 se comunicó a Tuxtla Gutiérrez, Colima, Culiacán, Hermosillo y Durango; en esa época se enlazó Champotón con Campeche y Mérida, y en el entonces territorio de Baja California Norte se construyeron las carreteras de Mexicali-Tijuana-Ensenada y Mexicali-San Felipe en el Golfo de California, y se conectaron Sonoyta con Puerto Peñasco y Hermosillo con Nogales. Entre 1950 y 1960 la red se expande rápidamente. Se inaugura la Carretera Panamericana entre Ciudad Juárez, Chihuahua, y Ciudad Cuauhtémoc, Chiapas; se integra la Carretera del Pacífico desde Tepic hasta Mexicali; la red se extiende hasta Agua Prieta, Ciudad Acuña, Puerto Ángel y Playa Azul; de la Paz a Villa Constitución y de Mérida a Puerto Juárez y a Peto. Se inician diversos tramos en el litoral sur del Pacífico y se integra la Carretera del Golfo de México cruzando los ríos caudalosos con transbordadores en Alvarado, Coatzacoalcos, Frontera y Ciudad del Carmen enlazando Veracruz con Tuxpan y Tampico. Al término de ese periodo se concluyó el primer puente con grandes claros, con sistema de doble voladizo, sobre el río Tuxpan, y el puente Belisario Domínguez sobre el río Grijalva como parte de la Carretera Panamericana (1956). En esa misma década, el crecimiento de la población y de la economía, incluyendo la industrialización del país, generaron incrementos exponenciales del tránsito, con lo que importantes tramos de la red quedaron rebasados en su capacidad y hubo necesidad de planear e instrumentar la modernización

de la infraestructura existente y la construcción de carreteras de altas especificaciones, con resultados inmediatos; se modernizó la carretera México-Acapulco en su totalidad, incluyendo la autopista México-Cuernavaca inaugurada en 1952 por el presidente Miguel Alemán, y a continuación los caminos directos Amacuzac-Iguala, Cuernavaca-Amacuzac y Libramiento de Cuernavaca en la ruta al puerto guerrerense; posteriormente, en 1958, el de México-Palmillas. Estas cinco obras se hicieron de peaje y han sido ampliadas debido a su función exitosa; las obras anteriores fueron simiente del organismo Caminos y Puentes Federales de Ingresos y Servicios Conexos (Capufe). En 1959, la SCOP se divide en dos secretarías: la de Obras Públicas (SOP) y la de Comunicaciones y Transportes (SCT); la primera queda a cargo de la infraestructura para el transporte y la segunda de la operación del transporte y las comunicaciones. En ese mismo año la SOP crea el Departamento de Planeación, que en breve tiempo se transforma en Dirección General de Planeación (DGP), la cual introduce nuevas técnicas de planeación-programación para obras de infraestructura que inciden rápidamente en los programas de proyecto y construcción de carreteras; en esa misma época, la DGP encabeza la promoción de créditos de la banca internacional de desarrollo para la construcción de nuevas carreteras. En el mismo año, la SOP promueve la creación de los cursos de posgrado en Vías Terrestres en la Facultad de Ingeniería de la Universidad Nacional Autónoma de México (UNAM) para capacitar a jóvenes ingenieros en las más modernas técnicas de localización, proyecto y construcción de las obras de infraestructura carretera, ferroviaria y aeroportuaria. En la siguiente década, 1960 a 1970, el crecimiento y modernización de la red se ven estimulados por las inversiones con financiamiento del BIRF Banco Internacional de Reconstrucción y Fomento (Banco Mundial) para la red federal, y por el BID (Banco Interamericano de Desarrollo) para la red alimentadora o estatal; en 1968 se obtiene un nuevo crédito del BID para la construcción de caminos rurales de acceso, con empleo intensivo de la mano de obra, y es así como nace el segmento terciario de la red nacional: la actual red de caminos rurales, que se destinó a comunicar poblados que tuvieran entre 500 y 2,500 habitantes. Entre 1968 y 1970 se construyeron 6,000 km de caminos que contaban con proyecto geométrico. En la misma década se construye la carretera interna del Golfo Villahermosa-Escárcega-Campeche librando la Laguna de Términos. Esto permitió, en 1970, comunicar la ciudad de Chetumal en forma directa con el centro del país. También las autopistas México-Puebla, México-Querétaro y Tijuana-Ensenada y los caminos directos Querétaro-Irapuato y Chapalilla-Compostela, así como los puentes especiales Fernando Espinosa entre Zapotlanejo y Guadalajara y el Mariano García Sela entre Córdoba y Orizaba; de esa época es el puente más notable por sus efectos en la integración del sureste del país: el puente mixto Coatzacoalcos 1, de 966 metros de lon-

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gitud, que integró no solamente la Carretera del Golfo sino el Ferrocarril del Sureste con la red de los Ferrocarriles Nacionales de México (hasta esa fecha, pasajeros y carga cruzaban el río con transbordos), así como el puente Alvarado en la desembocadura del río Papaloapan. En 1965, también por iniciativa de la SOP, se instaura en la División de Posgrado de la Facultad de Ingeniería de la UNAM la Maestría en Planeación para dotar a los ingenieros de conocimientos de planeación y programación, así como de evaluación económica y financiera de proyectos. Entre 1970 y 1980, los tres segmentos de la red –federal, estatal y rural– continuaron desarrollándose gracias a diferentes impulsos como la creación de la Dirección General de Caminos de Mano de Obra, posteriormente de Caminos Rurales, para atender la creciente demanda de comunicar a miles de localidades rurales dispersas en todo el territorio nacional. En 1974 se crea la Asociación Mexicana de Ingeniería de Vías Terrestres, inicialmente con egresados de los cursos de posgrado de la UNAM en la materia para promover y desarrollar la ciencia y tecnología en la materia y mejorar el nivel profesional y colaborar con las entidades gubernamentales y centros de enseñanza superior, entre otros objetivos. Esta asociación agrupa a la fecha más de 3,500 ingenieros. A final de 1976 se contaba ya con cerca de 200,000 km de caminos pavimentados y revestidos de la red nacional, de los cuales cerca de 70,000 correspondían a la creciente red rural que incluyó un nuevo objetivo: conectar las cabeceras municipales que permanecían incomunicadas. En el periodo destaca la terminación de diversas carreteras: Guerrero-Piedras Negras-Ciudad Acuña, la ampliación a cuatro carriles de la carretera Saltillo-Monterrey, Hermosillo-Chihuahua y Mérida-Celestún, entre otras. En 1972 se inicia el Programa de Carreteras Urbanas, indispensable para conectar las carreteras con las vialidades de los grandes centros de población; ejemplo de ello es el Paseo Tollocan sobre la carretera México-Toluca, para atender problemas de operación por la mezcla del tránsito urbano y foráneo. Con la guía de la DGP se promovió la formulación de planes estatales y sectoriales de desarrollo carretero. En 1976, la SOP se transformó en Secretaría de Asentamientos Humanos y Obras Públicas (SAHOP), a la que se incorporaron los programas y dependencias relacionados con las obras de agua potable y drenaje, de mejoramiento urbano, de obras en sitios y monumentos del patrimonio cultural y de administración del patrimonio inmobiliario federal, a lo cual se sumó la creación de una subsecretaría encargada de la planeación territorial de los asentamientos humanos, del desarrollo urbano, de centros de población y ecología, entre otras. En la SAHOP se conjugaron los planes y programas de infraestructura para el transporte con los de desarrollo urbano y de protección ambiental, lo que permitió los planes de ordenamien-

to territorial urbano debidamente estructurados por las redes carreteras y de vialidades urbanas. En 1973 la Secretaría de la Presidencia planeó e instauró el Programa de Inversiones para el Desarrollo Rural (PIDER), el cual integraba microrregiones que incluían municipios rurales incomunicados con la aplicación de subprogramas escalonados, primero los de infraestructura básica: las carreteras a cargo de la SOP, la dotación de agua potable a la SRH y la introducción de energía eléctrica a la CFE; posteriormente, la infraestructura de servicios básicos: de salud a la SSA y de escuelas a la SEP; finalmente se promovía la creación de proyectos productivos, de pequeña irrigación, de hatos ganaderos, avicultura y apicultura, entre otros; las autoridades locales colaboraban en la promoción y organización de las comunidades que aportaban derechos de vía, mano de obra no calificada y materiales de la región. Este programa se desarrolló exitosamente hasta 1976, y fue sustituido por programas análogos a cargo de la nueva Secretaría de Programación y Presupuesto del gobierno federal, que encargó a la SAHOP y años después a la SCT la administración de los programas de caminos rurales. Estimamos que la fórmula del PIDER ha sido la más adecuada para impulsar el desarrollo socioeconómico de las localidades rurales, y sería conveniente reinstaurarlo permanentemente. En 1976 se incorporaron a la SCT las funciones para el desarrollo del transporte marítimo, incluyendo la infraestructura portuaria y su operación, así como el control de la marina mercante. En la siguiente década, 1980-1990, se dieron nuevos cambios para atender las crecientes necesidades de desarrollo económico y social; entre ellas una muy importante fue la de crear un Sistema de Infraestructura del Transporte, integral en su cuatro modos, para lo cual en 1983 el gobierno de la República dividió a la SAHOP creando la Secretaría de Desarrollo Urbano y Ecología y reintegrando las dependencias que formaban la antigua SOP a la Secretaría de Comunicaciones y Transportes (SCT). En 1986, siguiendo las políticas del pacto federal de fortalecimiento y descentralización hacia las administraciones estatales, se descentralizaron las 31 Juntas Locales de Caminos, las cuales habían construido una red estatal de carreteras de 50,000 km de longitud, el 60% pavimentadas, así como diversos tramos de la red federal, 7,000 km de la red vecinal en cooperación tripartita, los cuales incorporaron a sus redes estatales, los primeros 6,000 km de la red rural (1968-1970) y que atendían anualmente la conservación de las 31 redes estatales. En el lapso de 1986 a 1988, la SCT perfeccionó el carácter estatal de las juntas transfiriendo su dirección a los gobiernos estatales. En la misma década se llevaron a cabo importantes obras como los puentes atirantados Tampico y Antonio Dovalí Jaime sobre los ríos Pánuco y Coatzacoalcos, con lo cual se fortaleció la transportación carretera a lo largo del litoral del

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Situación actual de la red carretera nacional 175,423 km carreteras pavimentadas 51,329 km carreteras federales (10,767 de cuota(a) y 40,562 libres) 102,719 km carreteras estatales 21,375 km otras (municipales, particulares) 78,385 km vialidades urbanas e infraestructura de enlace 527,345 km caminos no pavimentados(b) Longitud total de la RNC de 781,153 km (a) Incluye 9,049 km de autopistas y carreteras directas federales y 1,718 km de autopistas estatales, todas de cuota. (b) Incluye casi 200,000 km de la red rural, los caminos de operación de distritos y unidades de riego de la Conagua, caminos de operación de las empresas paraestatales Pemex y CFE y caminos de explotación forestal, principalmente. Esta cifra nos da una relación de casi 400 m de carreteras por kilómetro cuadrado de la superficie nacional, que indica lo que se ha logrado luego de 96 años de trabajos para tener una buena comunicación, diariamente mejorada por el esfuerzo que realizan las instituciones del gobierno de la República, los inversionistas, pero sobre todo los trabajadores y técnicos camineros de los sectores público y privado.

Golfo; el proyecto de este tipo de estructuras con grandes claros se extendió a diversas obras para salvar obstáculos de gran magnitud (puentes Mezcala, Baluarte, El Carrizo, Papaloapan, etc.). Asimismo, se proyectan y construyen los primeros grandes túneles carreteros: el de Vallarta, Jalisco, y el de La Venta en la autopista México-Toluca. En materia de autopistas concesionadas federales, Capufe construye el segundo cuerpo de la autopista Querétaro-Irapuato. La secretaría otorga algunas concesiones de autopistas para ser construidas y operadas por inversionistas privados y gobiernos de los estados, en algunos casos. En ese periodo, además de los puentes atirantados ya mencionados, se inicia un gran programa de modernización de la red troncal de carreteras, como la ampliación a cuatro carriles del Libramiento de Cuernavaca (1981-1983), y se concluyen las autopistas Atlacomulco-Maravatío, Camargo-Delicias, El Sueco-Villa Ahumada, Guadalajara-Colima, Jiménez-Camargo, Libramiento de Fresnillo y el puente fronterizo Zaragoza-Ysleta, entre otras. En el mismo periodo se terminaron obras como carreteras libres de peaje en los tramos Playa Azul-Coahuayana y Pochutla-Salina Cruz, con la que se concluyó la Carretera Costera del Pacífico en 1986, así como la carretera de cuatro carriles Estación Don-Nogales, que incluyó los libramientos de peaje de Guaymas y Magdalena en 1988. Entre 1990 y 2000 se vigorizó el Programa de Construcción de Autopistas mediante el otorgamiento de concesiones para construir y operar 4,129 km de carreteras concesionadas; en ese lapso se inauguraron un buen número de autopistas, entre las que destacan Cadereyta-Reynosa, Cardel-Veracruz, Chamapa-Lechería, Córdoba-Veracruz, Cuacnopalan-Oaxaca, Cuernavaca-Acapulco, El Centinela-La Rumorosa-Tecate-Tijuana, Guadalajara-Tepic, León-Aguascalientes, Maravatío-Zapotlanejo-Guadalajara, Mazatlán-Cu-

liacán, Mérida-Cancún, México-Tizayuca, Monterrey-Nuevo Laredo, Pátzcuaro-Uruapan, Peñón-Texcoco, Reynosa- Matamoros, Tihuatlán-Tuxpan, Torreón-Saltillo, Uruapan-Lázaro Cárdenas, Zacapalco-Taxco y Zapotlanejo-Lagos de Moreno; libramientos de Fresnillo, Nogales, Víctor Rosales, Noreste de Querétaro, Oriente de Saltillo, Oriente de San Luis Potosí y Poniente de Tampico; puentes El Zacatal (que enlazó Ciudad del Carmen con la red federal de carreteras); puentes fronterizos Libre Comercio, Los Tomates, Nuevo Laredo 3, Piedras Negras 2 y Solidaridad, entre otras obras. La SCT introdujo para la red federal los sistemas para la administración de conservación y de puentes para planear y programar las inversiones con mayor eficiencia. En 1995 se puso en marcha un programa de rescate y reestructuración financiera de las concesiones federales recientemente otorgadas, que por problemas económicos y financieros fueron impactadas por disminución de los volúmenes de tránsito esperados y por la devaluación de nuestra moneda. En ésta década se llevó a cabo la contratación de la conservación rutinaria de la red carretera federal, se puso en operación el Maxitúnel de Acapulco; se modernizaron las carreteras San Luis Potosí-Matehuala y Aguascalientes-Rincón de Romos y se impulsó la construcción y ampliación de carreteras fuera de los ejes troncales para mejor integración de subredes estatales y municipales y diversas obras más. El Programa Nacional del Sector Comunicaciones y Transportes 1995-2000 identificó y destacó la modernización de los 10 principales ejes carreteros, para lo cual realizó cuidadosos estudios de planeación para dotar a la red troncal de carreteras de las condiciones geométricas y operativas para elevar la competitividad de la economía del país y dar servicio a los grandes flujos de tránsito entre los principales polos de desarrollo y los puertos marítimos; de esa forma se precisó una división funcional de la red de carreteras federales en corredores, básica y secundaria para atender las prioridades que señalaban las necesidades del autotransporte. En el presente siglo, entre los años 2000 y 2021, se integraron sucesivamente los fideicomisos para el Rescate de Autopistas Concesionadas (FARAC) y el Fondo Nacional de Infraestructura (Fonadin) en el Banco Nacional de Obras y Servicios Públicos, S.N.C., para administrar y operar la red integrada por las autopistas rescatadas e importantes tramos de la red de Capufe. Para ello se modificó la concesión de este organismo. El Fonadin tuvo entre sus funciones la de financiar la construcción de nuevos tramos carreteros de la red federal y fue incorporando a su propia concesión las nuevas autopistas y puentes proyectados por la SCT; de esta forma se han construido mediante APP las autopistas Amozoc-Perote y Libramiento de Perote, Arriaga-Ocozocuautla, La Marquesa-Lerma; los libramientos de Culiacán, Fresnillo, Irapuato, La Piedad, Matehuala, Mazatlán, Mexicali, Morelia, Nogales, Tecpan, Tepic, Norte de la Ciudad de Méxi-

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co, Norte de Torreón y Norte y Poniente de San Luis Potosí; Monterrey-Saltillo y Libramiento Norponiente de Saltillo, Morelia-Salamanca, Palmillas-Apaseo el Grande; los puentes Anzaldúas, Guadalupe Tornillo, Lerdo-Stanton, La Unidad, San Luis Río Colorado II, Suchiate II; Río Verde-Ciudad Valles y Salamanca-León, Santa Ana-Altar, Tepic-Villa Unión, Tuxtla Gutiérrez-San Cristóbal de las Casas y Libramiento de Puebla (paso elevado), entre otras concesiones. El mismo Fondo Nacional de Infraestructura, además de carreteras libres, financió las siguientes autopistas que se incorporaron a su red: Durango-Mazatlán, Tulancingo-Tuxpan, Gutiérrez Zamora-Tihuatlán, Las Choapas-Ocozocuautla, Libramiento Amecameca-Nepantla, Libramiento Felipe Carrillo Puerto, Chihuahua y Sur II de Reynosa, Mitla y Tehuantepec (tramos extremos), Salina Cruz-La Ventosa, San José del Cabo-Cabo San Lucas, Viaducto Elevado de Tlalpan y Libramiento Ciudad Valles-Tamuín. En este importante esfuerzo, la ingeniería mexicana ha localizado y proyectado para estas autopistas un sinnúmero de puentes especiales de grandes claros, así como túneles que hacen más funcionales las carreteras y brindan al transporte economía, seguridad y comodidad. Para ello la secretaría ha ampliado el número de ejes troncales de transporte a 15, que ahora totalizan 19,245.3 kilómetros. La red de autopistas de peaje cada día cobra más importancia en el transporte de bienes y personas y mayor interés de los gobiernos estatales de 13 entidades que tienen concesionados 1,718.2 km de autopistas estatales de peaje. Destacan Chihuahua, Nuevo León, San Luis Potosí, Puebla y el Estado de México, así como la iniciativa privada que desdobla sus concesiones mediante ampliaciones en número de carriles o longitud de sus tramos en operación y a nuevos proyectos e incluso a la modernización de carreteras federales libres de peaje, alimentadoras de sus propias concesiones; este último esquema fue desarrollado por las áreas de planeación de autopistas de la SCT y ya ha demostrado sus bondades y capacidad para seguir creciendo.

CONCLUSIONES Alejandro Morales Ramírez En esta mesa sobre la planeación de la infraestructura en México hemos escuchado en diferentes ponencias sobre la relevancia de la construcción de consensos, en particular entre las autoridades gubernamentales y el sector privado, pero ¿cómo debería la sociedad civil incorporarse a este esfuerzo de planificación de largo plazo, siendo que los mecanismos de democracia representativa parecen insuficientes?

César Herrera Toledo Me parece que la sociedad civil tiene dos formas de participación: una con instrumentos que permitan dar continuidad a los proyectos, pues ella no se rige por periodos sexenales; las organizaciones pueden estar presentes a lo largo del tiempo como una contraloría social que esté pendiente de programas de largo aliento en los que debe participar también para propiciar que se lleven a cabo. Pero la sociedad civil también está buscando espacios cada vez más importantes y estratégicos; por ejemplo, en la nueva Ley de Aguas Nacionales o Ley General de Aguas, están presentes organizaciones de la sociedad civil que buscan tener voz y actuar sobre las acciones que se ejecutan en torno al agua; también puede participar con iniciativas sobre todo para promover soluciones de infraestructura verde, como la recuperación de algunas lagunas, la de Xico, en Cuautitlán Izcalli, por hablar del Valle de México, en donde están presentes.

Alejandro Morales Ramírez Y en este ámbito de las decisiones estratégicas, una fundamental se refiere a la energía. ¿Las energías renovables realmente son más baratas que otros tipos de generación? ¿Y qué tanto problema causa que algunas sean intermitentes en términos de la red?

Situación actual

José Luis Fernández Zayas

Transcurridos 96 años desde el inicio de los programas carreteros, México cuenta con una red nacional de carreteras, que es uno de sus patrimonios más valiosos que no ha dejado de conservar y aumentar, ya el constante crecimiento demográfico y económico así lo demanda; esto se ha traducido en un esfuerzo continuo que se refleja en los resultados del estudio desarrollado por el Instituto Mexicano del Transporte, que, con los apoyos de la SCT y del Inegi, encabezó el levantamiento de la información sobre ubicación y longitud de la infraestructura caminera en nuestro país hasta el mes de septiembre de 2020, donde se muestran los distintos segmentos de la red nacional de caminos, entre los que destacan:

El progreso ha dado lugar en los últimos 70 años a que el aprovechamiento de las fuentes alternas de energías, particularmente la eólica y la solar, sea mayor y sus costos se vayan reduciendo. México participa un poco en investigación de materiales por ejemplo. Las fuentes de energía alternas y limpias están progresando en la dirección de hacerse cada vez más atractivas económicamente; el marco de referencia normativo cada vez es más efectivo, la educación de los operadores que instrumentan esta medidas es cada vez de mejor calidad internacional. Surge la intermitencia, porque el sol produce el calentamiento de manera intermitente y el viento sopla de manera intermiten-

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Planeación de infraestructura sostenible en el marco del 31 Congreso Nacional de Ingeniería Civil

En 1932 se inicia formalmente la construcción de las redes estatales de carretas con subsidios federales; en 1934 se promulga la Ley de Construcción de Caminos en Cooperación con los Estados (actualmente abrogada), que condicionaba al subsidio federal a la creación de un organismo descentralizado de carácter estatal que se denominaría Junta Local de Caminos del Estado. De esa forma se constituyeron 31 juntas, 28 en los estados y tres en los entonces territorios federales. Su organización, normatividad y supervisión quedó a cargo de la SCOP, que nombraba a su representante ante cada junta, el cual desarrollaba funciones de director general. te. Se le puede ver de dos maneras: una catastrófica porque se distancia mucho del uso del diésel que sabemos utilizar desde hace 200 años, entonces aplicamos las mismas reglas de operación a las plantas generadoras y ya no nos da, porque tenemos intermitencia. Mi visión es completamente diferente. Considero que la intermitencia de la que hablamos es una nueva oportunidad de negocio; en México tenemos expertos que conocen de estas cosas, saben analizar dónde conviene poner diferentes etapas de almacenamiento y de amortiguación de las intermitencias, y se puede hacer de muchas maneras. Mi propuesta favorita es usar el rebombeo en las plantas hidroeléctricas, utilizar el embalse de las hidroeléctricas, que son extraordinariamente potentes en México, como un vaso almacenador de energía, de mayor capacidad que la del propio escurrimiento que reciben. Entonces nos daría oportunidad de innovaciones.

Alejandro Morales Ramírez Aprovecho para preguntarle a Héctor López Gutiérrez. Es fascinante la obsesión del mexicano por el Altiplano; eso ya me quedó muy claro con su presentación y su breve recuento histórico. Me queda claro que el desaprovechar las tierras cercanas al mar es un desperdicio. ¿Puede usted abundar en cuál debería ser la política de largo plazo que debe adoptar el país para desarrollar apropiadamente esas regiones?

Héctor López Gutiérrez Desde que los españoles llegaron a la gran Tenochtitlan y supieron que aquí estaba el poder político y que el oro y la plata estaban en el Altiplano, decidieron que esa era la forma de desarrollar su colonia y así ha sucedido hasta la fecha; no me refiero al oro y la plata, pero sí al poder político y todas las consecuencias que eso tuvo. Sin embargo, si examinamos las políticas de desarrollo, la percepción de riesgos en

inundaciones en las partes bajas ha hecho que éstas no se aprovechen cabalmente; pero si hubiéramos construido bordos en esas lagunas y sistemas muy simples de compuertas para derivar hacia esas lagunas los picos de las avenidas, tendríamos en épocas de estiaje aguas para riego, para agricultura de temporal tecnificada, incluso si las dimensiones lo permitieran, acuacultura, y en época de avenidas, pues simplemente tomar el pico de la avenida derivando hacia esas lagunas el exceso del agua. Propuse que existiera un organismo –yo lo viví en la época que me tocó dirigir el programa de puertos industriales en el área técnica– que dependiera directamente de la Presidencia de la República para el manejo de todos estos recursos. Si se analizan las leyes existentes para regular las actividades en las regiones costeras, incluyendo los puertos, nos encontramos una verdadera Torre de Babel, por la cantidad de leyes y reglamentos. Con la creación de un comité se podrían derivar de ahí comités regionales, que permitirían hacer una planeación integrando los tres niveles de gobierno. Entonces, la creación de un comité nacional que podría estar incorporado en este órgano nacional de planeación, que se propuso, podría lograr una planeación integral y desarrollar en México una cultura marítima y costera.

Alejandro Morales Ramírez Demos paso a tres preguntas del auditorio. Roberto Guerrero pregunta sobre la gobernanza de los recursos hídricos del país, si sería posible pensar en una organización mixta. Entiendo yo que esta organización mixta se refiere no sólo a los diferentes niveles de gobierno, sino también a instancias de la sociedad civil.

Héctor López Gutiérrez Tuvimos una experiencia muy importante en el caso de los puertos; las inversiones privadas en la explotación de la infraestructura son una modalidad que no genera deudas como otras, porque si la inversión privada es en negocios, lo único que hace uno es alquilar los bienes del dominio público para que ahí se desarrollen negocios. El que está exponiendo es el inversionista privado y no se genera al gobierno la obligación de pagar la aportación que pudo haber hecho el inversionista privado. Creo que incorporar esas modalidades facilitaría realmente la posibilidad de que tuviera éxito la participación y fuera atractiva; desde luego, con certeza legal y jurídica podría dar buen resultado.

Alejandro Morales Ramírez En relación con la sostenibilidad ambiental y la sostenibilidad social, Laura Treviño pregunta: ¿qué mecanismos podrían implementarse para asegurar que la planificación incorpore a estas dos perspectivas y no sólo a la económica?

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José Luis Fernández Zayas Hay que tomar en cuenta dos cosas: una, el objetivo final es el bienestar de la población, no nada más el lucro de algunas empresas privadas o la participación de los expertos del gobierno, sino el beneficio general para toda la población; en el beneficio social es donde se fundamenta el principio del desarrollo basado en principios democráticos. Como ya se ha dicho muchas veces, es fundamental la participación social no nada más en la planeación, sino en la gestión: estar satisfechos de que el proceso que se ha planteado se está completando, se está satisfaciendo. En la presentación que hizo el ingeniero Herrera surge muy clara la conveniencia de ver en el largo plazo y la enorme inconveniencia de seguir trabajando en el corto plazo. Lo que necesitamos es ese organismo que pueda ser asesor de los órganos reguladores del gobierno federal, pero que tenga a su cargo la supervisión del avance de las obras, del avance de los servicios, en términos de la planeación a largo plazo.

ción y ya no hubo forma de retomarlos, cuando habían estado registrados y legislados. Entonces, si no se hace un esfuerzo en este sentido, de que la planeación se respete y no cambie sexenio con sexenio, la situación no va a cambiar.

Héctor López Gutiérrez El objetivo final es asegurar el bienestar social de la población. Nuestros objetivos de planeación se pueden medir en competitividad, en factores técnicos, pero eso no asegura necesariamente el bienestar de la población; entonces, necesitamos un criterio de sustentabilidad y de mejora de las condiciones sociales. No debemos olvidar que existen alrededor de 60 etnias diferentes, muchas de ellas todavía en condiciones de subdesarrollo pero que aseguran su supervivencia y sustentabilidad con la práctica de usos y costumbres, y como no entienden los índices de desarrollo ni los factores de competitividad, se resisten a cambiar eso que les ha permitido sobrevivir. Entonces, si no desarrollamos una planeación técnica y social de largo plazo, no creo que avancemos muy positivamente en el desarrollo del país.

Alejandro Morales Ramírez.

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Octavio Arellano comenta sobre la diversificación del desarrollo a todo lo ancho del territorio. ¿Es necesario hacer una revisión profunda de los objetivos del desarrollo nacional, o podríamos pensar que estamos en la ruta y lo que nos falta es simplemente afinar mecanismos?

César Herrera Toledo Siempre hay que aprovechar lo que se ha hecho; hay que seguir adelante con lo que tenemos. No podemos, por ejemplo, desconocer el daño que hemos hecho a la naturaleza a lo largo de tanto tiempo, pero tampoco podemos estar lamentándolo o reinventar todo, sino a partir de este punto seguir adelante. Me parece que las oportunidades están aquí, vamos a tomar las cosas como vienen y seguir adelante.

Alfredo Bonín Arrieta Yo estimo que la expresión última del ingeniero Zayas es la adecuada: se debe establecer que la planeación sea vinculante para todos los órganos y todos los niveles de gobierno, de tal forma que tengamos una planeación a largo plazo de respeto. El Plan Nacional de Desarrollo Urbano en los años setenta y principios de los ochenta establecía que el desarrollo se debía dar en un rango de elevaciones de hasta 500 metros sobre el nivel del mar, porque ahí existen los recursos tanto de agua como de tierra y la comunicación por mar, que tan claramente estableció Héctor López Gutiérrez. También establecía que el Valle de México ya no debía desarrollarse, que no se debía seguir generando y estimulando la creación de centros de trabajo y de producción, sino que debían desincentivarse. Esos planes fueron interrumpidos en la siguiente administra-

José Luis Fernández Zayas La idea de madurar los organismos formales con mucha participación social para vigilar que se concreten los objetivos que mencionó Héctor López Gutiérrez se ha planteado en otras ocasiones el día de hoy; es una evolución natural que está siendo bien recibida, que se aparta de manera brutal de la práctica de asignación presupuestal de México. Hay que entender que en general los políticos mexicanos –no me refiero sólo a los de los últimos pocos años, me refiero a los de las últimas varias décadas– han utilizado el recurso de la planeación para poder asignar recursos públicos a obras favoritas. Es importante preservar la ley y observarla. En el caso de la participación del Colegio de Ingenieros Civiles de México, traigo a colación el artículo 5º constitucional, que nos da como ingenieros el poder para gestionar de la manera más inteligente nuestra profesión. En México tenemos antecedentes positivos de quienes sí gestionan bien los recursos profesionales; los médicos, por ejemplo, los que yo conozco son personas entregadas a su profesión y mantienen los mismos o mejores estándares que los internacionales. En México estamos muy lejos de observar los estándares de planeación internacionales, y creo que ese es un reto específico para el CICM, derivado del artículo 5º constitucional y, desde luego, de la Ley General de Profesiones, que es una ley reglamentaria.

Alejandro Morales Ramírez Efectivamente, los profesionales de la ingeniería civil tenemos una responsabilidad muy importante en la planeación del futuro sostenible del país.

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PANEL 3

PLANEACIÓN DE PROYECTOS SOSTENIBLES

LUIS E. MONTAÑEZ CARTAXO

Ingeniero civil, maestro en Ingeniería, diplomado en Tecnología y administración ambiental y en Dirección de empresas. Presidente del Consejo Mexicano para la Evaluación de Impactos y coordinador del Comité de Medio Ambiente y Sustentabilidad del CICM. Señala el Banco Interamericano de Desarrollo (BID) en su Nota Técnica No. IDB-TN-01653 que “la infraestructura sostenible es reconocida ahora como una base esencial para lograr un crecimiento inclusivo y sostenible, cumplir los Objetivos de Desarrollo Sostenible (ODS) y alcanzar las metas del Acuerdo de París de la Convención Marco de las Naciones Unidas sobre el Cambio Climático”. Por otro lado, en la Ley de Planeación mexicana se establece que es responsabilidad del Ejecutivo federal conducir la planeación nacional del desarrollo, el cual debe ser equitativo, incluyente, integral y sostenible. Por consiguiente, la planeación de infraestructura sostenible es un requisito sine qua non para lograr el desarrollo deseado del país. Pero ¿qué características definen a la infraestructura sostenible? Ésta requiere sostenibilidad en cuatro dimensiones, según el BID: i) económica y financiera, ii) ambiental y resiliencia climática, iii) social y iv) institucional. Esto implica que cada obra de infraestructura cuente con una serie de atributos, entre los cuales podemos señalar, a manera de ejemplo, algunos: los proyectos deben asegurar la rentabilidad económica y social a lo largo del ciclo de vida del proyecto; deben también cuidar la preservación de la conectividad ecológica y los servicios ambientales y preservar los derechos de los grupos afectados; además deben estar soportados en una evaluación integral de los impactos ambientales y sociales pre-

visibles antes del inicio de obra y asegurarse de la vigilancia de tales impactos a lo largo de la vida útil de la estructura. Para abordar estos temas desde diversas perspectivas, invitamos a cuatro distinguidos evaluadores y analistas de la sostenibilidad de proyectos (dos mexicanos y dos extranjeros) a exponer sus valiosas experiencias e ideas, las cuales se plasman en las siguientes páginas.

Evaluación ambiental estratégica LUIS SÁNCHEZ

Titulado en Geografía y en Ingeniería de minas en la Universidad de São Paulo, Brasil, donde es catedrático desde hace 30 años. Ingeniero experto en minas y doctor en Economía de recursos naturales y desarrollo. Es autor del libro Evaluación del impacto ambiental, conceptos y métodos y ex presidente y miembro de la International Association for Impact Society. Me referiré a la manera en que, utilizando la herramienta de la evaluación ambiental estratégica, podemos hacer contribuciones a la sustentabilidad. La evaluación ambiental estratégica se puede incluir en una familia de herramientas de evaluación de impacto, pero cuando se habla de proyectos de infraestructura se está en muchos casos en la necesidad u obligación de aplicar las evaluaciones de impacto de proyectos, muy conocidas en todo el mundo y casi siempre necesarias en términos de aplicación y cumplimiento de requisitos de las legislaciones para la obtención de autorización de licencias de parte de organismos de gobierno; como sabemos, las evaluaciones de impactos

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de los proyectos son cada vez más importantes y más utilizadas por instituciones financieras y por inversores individuales. Suele decirse que la evaluación de impacto es una herramienta que ayuda como soporte a las decisiones sobre proyectos, pero pueden también ser decisiones de planeación, fase anterior al desarrollo del planeamiento de los proyectos, esto es, la evaluación aplicada a políticas públicas, a planes o a programas, que es lo que se denomina evaluación ambiental estratégica. La Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económicos (OCDE) es una de las organizaciones que están promoviendo la utilización de evaluaciones ambientales estratégicas como una mejor manera de involucrar distintos puntos de vista e intereses en la toma de decisiones que puedan afectar de manera significativa la calidad del ambiente. Hay dos tipos fundamentales de decisiones que pueden ser alimentadas por las evaluaciones ambientales estratégicas: las mismas políticas, los programas y planes que puedan estar asociados a políticas gubernamentales o que son desarrollados o impulsados principalmente por evaluaciones de gobierno –en alguna medida también por empresas privadas–, con repercusiones negativas en el ambiente y en lo social, incluso cuando su objetivo principal es la mejora de la calidad de vida. Existe el ejemplo de una situación en Brasil para la cual no se hizo una evaluación de impacto a nivel estratégico; me refiero a la implementación de un gran plan de desarrollo habitacional popular para ocupación de baja renta, un proyecto con objetivos sociales y económicos, generación de puestos de trabajo importantes, que tiene un déficit habitacional muy grande. Pero esos programas también tienen repercusiones en los sistemas naturales, en el plano académico –porque en el nivel de política pública no se ejecutó–. Hicimos un ensayo de aplicación de los principios y orientaciones de la evaluación ambiental estratégica a un plan con esas características para hacer recomendación de mejoras de manera que sus planes fueran más sostenibles. Entre las contribuciones de la evaluación ambiental estratégica está la de proporcionar la integración, que llamamos horizontal, entre, por ejemplo, la política habitacional y la energética, mediante la promoción de otras acciones orientadas hacia la sostenibilidad en sectores de energía limpia y materiales de construcción; acciones como el desarrollo de mercados para la energía solar o la utilización de agregados reciclados en la construcción civil. Otra contribución identificada en ese estudio es el espacio que proporciona la evaluación ambiental estratégica para la consideración sistemática de alternativas para llegar a los objetivos de determinada política, plan o programa, en este caso alternativas para el desarrollo de habitación, como retrofitting de edificios en zonas centrales. Cuando se plantea el tipo de beneficio que puede aportar la evaluación ambiental estratégica, además de lo que men-

cioné, se habla mucho de la posible facilitación de la evaluación de proyectos que estén conectados con determinado plan o política, de una evaluación en cascada donde teóricamente habría una articulación entre una determinada política, los planes que están relacionados y programas que son ya actuaciones más concretas. Algunos sostienen que la evaluación ambiental estratégica es una herramienta que contribuye a la toma de decisiones orientadas a la sostenibilidad, pero hay que tener suficientemente claro qué concepto de sostenibilidad se va a utilizar. Existen representaciones comunes, muy frecuentes, del concepto de sostenibilidad. Con el estilo templo griego, de tres pilares, se puede decir que si sacamos uno, no pasa nada; podemos continuar sin el pilar central, por ejemplo y, seguir adelante. El modelo o la concepción que tenemos de sostenibilidad es muy importante cuando se va a aplicar a las evaluaciones ambientales estratégicas. Con la existencia de los Objetivos de Desarrollo Sostenible de la la ONU, una forma de procurar la evaluación de infraestructura estratégica es verificar o intentar verificar en qué medida, con determinado programa o plan, se contribuye para que sean alcanzados los objetivos o determinados objetivos de desarrollo sostenible. Evidentemente hay diferencias; en inglés se utiliza el término trade off, se gana en un lado y se pierde en otro; entonces si se quiere hablar en términos de sostenibilidad, ¿cómo se va a arbitrar o se van a establecer los distintos niveles de aceptación, o cuáles son los niveles mínimos bajo los cuales no se puede o no se debe estar? La evaluación ambiental estratégica, hablando de una manera muy genérica, es un estudio ambiental que ayuda a tomar decisiones, a definir tipos de acción gubernamental respetando la capacidad del medio ambiente de soportar determinada intervención. Así, se supone que la evolución estratégica desarrolle y contribuya analizando opciones para que se puedan agilizar determinados objetivos de una política, plan o programa. Es muy importante que esos objetivos sean definidos de manera clara y con la menor ambigüedad posible, lo que no es están simple como parece. Cuando se va a hacer una evaluación ambiental estratégica, es preciso empezar siempre por definir su alcance, por ejemplo, definir con mucha claridad cuál es el objetivo de la acción estratégica, y a partir de ese objetivo qué opciones estratégicas se van a elaborar para que se puedan lograr los objetivos planteados. Ha de tenerse muy claro qué tipo de decisión puede ser influenciada por la evaluación estratégica y cuáles son las metodologías de evaluación ambiental estratégica, los factores críticos por ser considerados en la toma de decisiones y las entidades que van a aplicar estas recomendaciones. En eso hay que pensar, y propongo la reflexión en esos términos: ¿qué nivel de acción estratégica se va a considerar en

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una evaluación de partes, desde el nivel más amplio posible: determinada región, con la óptica de la sostenibilidad? ¿Cuál es la manera más sostenible de atender o resolver determinado problema o demanda de cierto bien o servicio? Si pasamos a niveles más específicos de la evaluación de impactos de los proyectos, entre dos o más propuestas para solucionar determinado problema, ¿cuál es la más sostenible o cuál es la localización más aceptable para un determinado proyecto? Se puede pensar en un caso hipotético, uno concreto que ocurre en muchos lugares. Es muy frecuente que haya inundaciones urbanas, y siempre se discute cómo se va a resolver ese problema. Si vamos a pensar en términos de evaluación estratégica, la pregunta sería: ¿cómo reducir los efectos negativos de las inundaciones urbanas?, y ¿qué nivel estratégico vamos a elegir para tratar este problema? Por ejemplo, ¿vamos a pensar en términos de construir más infraestructura, como canales o estructuras de retención de agua de lluvia o de escurrimientos superficiales, o vamos a pensar en términos de infraestructura verde, en contraposición a la conocida como infraestructura gris? Cada vez se habla más de utilizar soluciones basadas en la naturaleza. Hay una lista general y reducida de factores críticos para tomar decisiones, macropolíticas estratégicas relevantes para el tipo de decisión que vamos a tomar; qué podemos sacar de esas macropolíticas en términos de orientación para la sostenibilidad y cómo pueden ser aplicadas en términos prácticos en la formulación del problema, en la toma de información, en los estudios básicos para que se pueda tener una base adecuada para recomendaciones de decisión. Cuando pensamos en evaluaciones estratégicas e infraestructura sostenible, hay que pensar que la potencial contribución es en términos de siempre elegir o ayudar a elegir proyectos más sostenibles, aunque trabajemos en evaluaciones estratégicas en escala de políticas, o más frecuentemente planes y programas que están relacionados o que a menudo son la fuente de esos proyectos que queremos que sean más sostenibles.

Qué es la infraestructura sostenible SIMON CATCHPOLE

Geólogo con maestría y diplomados en Ingeniería ambiental y en Gestión de riesgos de negocios. Director de la empresa Ámbitos Andinos, dedicada a asesorar empresas privadas y agencias del gobierno en gestión de riesgos de negocios y temas ambientales. Primero quiero referirme a la sostenibilidad como concepto, para introducir el tema de riesgos. La infraestructura tiene como propósito apoyar las actividades humanas tanto en el ámbito

público como en el privado. Ahora bien, si esa infraestructura resulta una carga para la sociedad en vez de un apoyo, no estaría cumpliendo su función. Esa carga para la sociedad, o para la vida humana o para la vida silvestre la hace no sostenible. Ese es el enfoque que se tendrá en esta exposición. Considero que no deberíamos preguntar si la infraestructura es sostenible, sino si la infraestructura hace sostenible el mundo en que vivimos. Esta pregunta entonces examina esta cuestión: si la infraestructura es un apoyo o una carga; si es una carga, se supone que tiene efectos potenciales negativos en lo social y en lo ambiental. Es así como pasamos de sostenibilidad a riesgos. En el caso de mi profesión, se trata de riesgos socioambientales. Ahora bien, como buenos ingenieros sabemos que el riesgo tiene una faceta negativa y otra positiva, aunque suele identificarse la faceta negativa más fácilmente que la positiva. Es así que, cuando hay un proyecto que evidentemente tiene riesgo, porque existe incertidumbre respecto a cómo se va a comportar en el futuro o el efecto que va a tener, la gente se enfoca en la faceta negativa del riesgo. Con el término “la gente” me refiero al público en general. Ha habido muchos conflictos sociales relacionados con proyectos de infraestructura, conflictos que han resultado en atrasos e, incluso, en rechazos de proyectos. Tengo entendido que es conocido para el CICM el documento del Banco Interamericano de Desarrollo que hace un inventario de los conflictos mayores que se han visto en las Américas sobre proyectos de infraestructura. Se trata de Lecciones de cuatro décadas de conflicto en torno a los proyectos de infraestructura en América Latina y el Caribe. Es muy llamativo cómo se relatan estos conflictos y la magnitud que tienen. Ahora bien, el llamado nuestro, como ingenieros de estos proyectos, es reconocer estos riesgos socioambientales y tomarlos en cuenta en las decisiones estratégicas sobre los proyectos, tanto en su diseño como en su construcción y en su operación; así podremos minimizar los peligros y maximizar las oportunidades. ¿Cómo es que la infraestructura tiene tanto peligros como oportunidades? Es fácil de visualizar cuando consideramos la infraestructura lineal. Mi mayor experiencia es con infraestructura de líneas eléctricas, carreteras, ferrocarriles, canales. Si se examina el ejemplo de una carretera, se puede ver que presenta la oportunidad de unir dos puntos distantes, porque facilita el tránsito de personas y bienes entre ellos; también facilita adosar otras infraestructuras lineales, como de telecomunicaciones o ductos de agua, y se genera todo un corredor de infraestructura. Sin embargo, cuando se ve en otra dimensión y se mira a través de la infraestructura lineal, se observa que divide comunidades, divide ambientes, divide cursos de agua, complica las actividades humanas del sector e impide la migración de especies de un lado a otro. Por lo tanto, cuando se examina infraestructura lineal como este ejemplo de carreteras, es preciso mirarla desde los dos la-

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dos, no sólo desde la óptica de los que estamos en el diseño, de los beneficios de la carretera, sino también de los peligros que ésta misma representa. Entonces se hace evidente que no es solamente el riesgo social que ocurre cuando se construye la infraestructura, sino que el mero emplazamiento de esa carretera genera de forma permanente estos riesgos, tanto de peligro como de oportunidad. En un ejemplo particular más grande, podemos tomar el caso del Canal de Panamá, un megaproyecto de infraestructura lineal. Su apertura permitió un enorme tránsito de bienes que tuvo repercusiones en el transporte y el comercio mundial. Sin embargo, también generó grandes efectos de barrera para las comunidades y para la vida silvestre, al dividir el país en dos. Además, al unir dos océanos y regular el movimiento permanente de aguas dulces continentales a los dos océanos (dado que el canal funciona tomando aguas dulces en forma gravitacional de lagos naturales y artificiales en ambos lados para operar las esclusas), esa agua puede terminar tanto en el Atlántico como en el Pacífico, así que modificó corrientes y calidad de agua, con los consecuentes efectos en la distribución de especies acuáticas. Existen riesgos que muy probablemente no habían sido previstos cuando se construyó el canal; es un ejemplo sumamente grande. A medida que va creciendo el tamaño del proyecto, se multiplican las incertidumbres: ¿cómo evolucionará?, ¿cómo se portará la infraestructura?, ¿qué efectos tendrá en la sociedad y en la vida silvestre? Finalmente quiero dar un ejemplo de una infraestructura en cuyo diseño estuve involucrado, lo mismo que en obtener los permisos y en supervisar su construcción: una carretera entre el pueblo de Tudcum en la provincia de San Juan, Argentina, y la mina Veladero. Eran 170 kilómetros de carretera no asfaltada que partía a 1,800 metros de altura sobre el nivel del mar, pasando a 4,900 metros sobre el nivel del mar para terminar a 3,800. Con esos cambios de altura, enfrentó toda una serie de riesgos que tuvieron que ser manejados en las etapas de diseño y construcción. Primero comenzó en Tudcum. Ahí todos presentaron temas de comunidades: que no estaban seguros de si querían o no querían esta infraestructura… luego, al poco andar, comenzamos a recorrer los pasos de montaña, espacios que transitaban los pueblos indígenas de miles de años atrás y grandes sitios arqueológicos que se encontraban justo en la ruta de la obra; hubo cruces de aguas y vegas, hubo hábitat de fauna protegida, subimos la montaña y nos encontramos en pendientes inestables, enfrentamos zonas de avalanchas de nieve y nos encontramos con glaciares. Tuvimos que cruzar un glaciar, todo esto en el sector externo de la reserva natural más grande de Argentina (San Guillermo). Llegamos a la zona fronteriza con Chile y encontramos un nodo de contrabando de todo tipo de mercancías, así que involucró tanto la seguridad pública como la empresarial. La clave fue mantener siempre una coordinación cercana entre

empresa, público y autoridad, y así fue que se pudo llevar a cabo ese trabajo, entre 2004 y 2005. Funciona hasta el día de hoy y podemos decir en gran parte con efectos positivos; pero hay que seguir siempre manejando los riesgos negativos que también existen, como he mencionado.

Riesgos socioambientales ARTURO GAYTÁN COVARRUBIAS

Ingeniero civil con maestría en Calidad y productividad. Fundador y presidente del Instituto Mexicano del Concreto Sustentable. Gerente de Innovación y Sostenibilidad del Centro de Tecnologías, Cemento y Concreto de Cemex, empresa en la que ha trabajado en los últimos 17 años. ¿Qué hace que un proyecto de infraestructura sea sostenible? Para esto hemos tomado como guía los sistemas de calificación que proveen alguna certificación, de manera que podamos incorporar sus requisitos y sus lineamientos para poder convertir nuestros proyectos en sostenibles. La infraestructura es la base en las comunidades; nos proporciona agua, maneja nuestros desechos, brinda los espacios para disfrutar y nos permite trasladarnos y comunicarnos. La infraestructura nos proporciona seguridad, salud, tiene un impacto en la viabilidad económica y en la competitividad de nuestras comunidades. Para definir qué es la infraestructura sostenible, les platico muy rápido sobre el sistema de calificación y de certificación Envision, una herramienta que nos permite encaminar los proyectos de infraestructura de todo tipo y de todo tamaño para tomar decisiones más conscientes y sostenibles. Envision hace posible aplicar los conceptos de resiliencia y adaptabilidad a nuestros proyectos de infraestructura y busca que tales proyectos realmente promuevan el desarrollo de la sociedad y un mundo más sostenible. Está enfocado en reducir la huella ecológica neta a través del desarrollo de la infraestructura sostenible sin sacrificar la calidad de vida. ¿En qué tipo de proyectos está enfocado Envision? Permite abordar cualquier tipo de proyecto de infraestructura, desde los dirigidos a energía, distribución y generación, proyectos hidráulicos o de manejo de residuos, hasta transportación, paisajismo; también está incorporando aquéllos enfocados en tecnologías de información, como los centros de datos. Todos son susceptibles de ser intervenidos con una visión de sostenibilidad. ¿Cuál es el espectro que marca Envision y que sirve como guía para poder visualizar nuestros proyectos? Inicialmente tenemos una concepción del bienestar social: un proyecto de infraestructura debe buscar la justicia y la equidad social, así como poder interactuar de forma activa con la

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Planeación de infraestructura sostenible en el marco del 31 Congreso Nacional de Ingeniería Civil

comunidad, es decir, el proyecto de infraestructura tiene que juntar a la comunidad desde la planeación del proyecto. Otro aspecto que se maneja es la procuración del medio ambiente: uno de los principales objetivos es lograr no sólo la conservación o el mínimo impacto, sino restaurar los ecosistemas y sus recursos naturales. También se orienta a la estabilidad económica bajo el concepto de sostenibilidad; busca balancear las utilidades de los proyectos y la atracción a las comunidades con responsabilidad ambiental, es decir, que exista una sinergia entre el tema económico y el comunitario. Igualmente se aborda el tema de la resiliencia, para poder prevenir costos altos asociados en el largo plazo, proteger la vulnerabilidad al no apoyarse en recursos que podrían dejar de existir y tender hacia el proyecto adaptable a través del tiempo. Nos permite tener una visión de la operación del proyecto a largo plazo. Son cinco las categorías en las que se engloban todos los requisitos que deberíamos tener en mente para poder visualizar los proyectos desde las etapas de diseño: • Calidad de vida • Liderazgo • Distribución de recursos • Mundo natural • Clima y riesgo

La primera tiene como propósito mejorar la calidad de vida de la comunidad, estimular el desarrollo y el crecimiento sostenibles y desarrollar capacidades y destrezas locales. Tiene una categoría de liderazgo, que está enfocada en la colaboración con la comunidad, con los principales grupos de interés que tienen una injerencia dentro del proyecto y aborda los temas de administración y planificación. En la tercera categoría se abordan los materiales de construcción, equipos, maquinaria y cómo debe manejarse desde la perspectiva de un sistema de gestión para minimizar los riesgos asociados, tanto en la ejecución como en la operación del proyecto. Se incluyen aquí temas de energía –eficiencia, reducción del consumo energético– y agua –conservación de cuerpos de agua dentro del proyecto y en sus entornos. En mundo natural se abarcan temas relacionados con el sitio: si es necesario hacer una reingeniería para evitar daño de algún espacio que quede dentro del proyecto. Finalmente, en clima y riesgo, se incorporan temas como las emisiones de gases de efecto invernadero y la resiliencia: cómo debemos dejar preparado el proyecto para cualquier eventualidad, para poder responder adecuadamente presencia de un fenómeno natural no esperado y que se pueda adaptar a esas condiciones. Los niveles de cumplimiento de estas categorías son diferentes; se puede intervenir un proyecto de infraestructura

Figura 1. Objetivos de Desarrollo Sostenible.

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desde un nivel que mejore su desempeño, hasta un nivel restaurativo, es decir, empezar desde neutralizar el impacto negativo hacia el medio ambiente, y de ahí, gradualmente, llevar el proyecto a un nivel de restauración, dejar el ecosistema mucho mejor de lo que estaba antes de desarrollarse el proyecto de infraestructura. Envision tiene cuatro niveles de certificación, que van desde un proyecto verificado hasta un nivel platinum, con más de la mitad de los requisitos cumplidos. Esto es en general lo que hace la infraestructura sostenible. Atendamos estas guías que nos van a ayudar a incorporar estos lineamientos y con los cuales podremos empezar a hacer nuestra infraestructura y nuestros proyectos cada vez más sostenibles.

Papel de las instituciones financieras MARIUZ CALVET

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Licenciada en Derecho con maestría en Estudios iberoamericanos. Directora de Sustentabilidad e Inversión Responsable del Grupo Financiero Banorte y presidenta del Grupo de Sustentabilidad de la Bolsa Mexicana de Valores. Fue vicepresidenta de Sustentabilidad del grupo City en México y consultora independiente en sustentabilidad. Voy a referirme al importante papel que tienen las instituciones financieras como intermediarios en el desarrollo de proyectos de infraestructura. Es un tema de manejo de riesgos, pero también de la oportunidad de generar impactos positivos en lo social y en lo ambiental. El financiero no es un sector altamente contaminante. Sus operaciones representan retos y obligaciones en el manejo y utilización de los recursos que administra: la energía, la integración de energía renovable en sus operaciones, el agua y los residuos en edificios y sucursales –un residuo importante es el papel en el sector financiero–; pero la mayor oportunidad de gestionar los riesgos está en nuestros productos y servicios financieros, en el otorgamiento de créditos, donde se da una gran posibilidad de incidir en el desarrollo sustentable. Tenemos la obligación de mitigar los riesgos y la oportunidad de incrementar los impactos positivos. En el sector bancario mundial, en septiembre de 2019, se lanzaron los Principios de la Banca Responsable, impulsados por el Programa del Medio Ambiente de las Naciones Unidas (PNUMA), que tiene un órgano orientado a que las instituciones financieras tengan un mejor desempeño en relación con el impacto ambiental y social. Banorte fue uno de los 28 bancos que puso en práctica estos Principios de la Banca Responsable. Era el único banco

mexicano –con otros 27 bancos chicos, medianos y grandes de Asia, de Sudáfrica, de Europa– que asumió el compromiso. Son seis los principios para catalogar como responsable a una institución financiera: 1. Alineamiento. Las entidades se comprometen a alinear sus respectivas estrategias empresariales con los objetivos expresados en los ODS y en el Acuerdo de París. 2. Impacto y fijación de objetivos. Se procurará incrementar de manera continuada los impactos positivos reduciendo los negativos, concentrando esfuerzos en las áreas donde vayan a tener un impacto más significativo. 3. Clientes. Las organizaciones están dispuestas a trabajar de manera responsable con sus clientes para desarrollar prácticas sostenibles y generar una prosperidad compartida tanto para la generación actual como para las futuras. 4. Stakeholders. Los firmantes de estos principios se comprometen a consultar, involucrar y colaborar de modo proactivo con los grupos de interés relevantes para alcanzar los objetivos de la sociedad. 5. Gobernanza y cultura. Las entidades fijarán objetivos públicos y los implementarán a través de sistemas efectivos de gobernanza y cultura de responsabilidad bancaria, procurando de este modo corregir los impactos más negativos derivados de su actividad. 6. Transparencia y responsabilidad. Se revisará de manera periódica la implantación de estos principios, apostando por la transparencia y asumiendo plena responsabilidad ante los impactos positivos y negativos. El punto central está en la integración de criterios socioambientales en sus decisiones de financiamiento, la oportunidad de revisar estos criterios y poner condicionantes a la hora de otorgar financiamientos. Un hecho positivo es que más de 200 entidades financieras en el mundo, a partir de septiembre de 2019, se comprometieron en hacer realidad estos principios; en muchos casos se trata de los bancos más importantes del mundo, que tienen operaciones en más de cien países. Un banco que es signatario de los Principios de la Banca Responsable se compromete primero a alinear sus productos, sus servicios y operaciones a los Objetivos de Desarrollo Sostenible. La Agenda 2030 de Desarrollo Sostenible, establecida en 2015, cuenta con 17 objetivos transversales y multitemáticos. También deben alinear operaciones, productos y servicios a metas de cambio climático en los países donde se tienen operaciones, con base en el Acuerdo de París, que básicamente propone abordar el cambio climático y sus efectos negativos: 197 países adoptaron el Acuerdo de París en la COP21 el 12 de diciembre de 2015. El trato, que entró en vigor menos de un año después, tiene por objeto reducir de forma sustancial las emisiones mundiales de gases de efecto invernadero y limitar el aumento global de la temperatura en

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este siglo a 2 grados Celsius, al tiempo de buscar medios de limitar aún más la subida, a 1.5 grados. En Banorte estamos trabajando en una Estrategia de Sustentabilidad del grupo financiero. Su entidad más grande es el banco, pero tiene como subsidiarias al Afore XXI, Seguros y Pensiones, la Operadora de Fondos y la Casa de Bolsa, entre otras subsidiarias. La estrategia de grupo incluye a todas estas subsidiarias. En 2012, Banorte firmó los Principios de Ecuador y creó un sistema de riesgo socioambiental. Comenzamos con la banca corporativa, posteriormente con la banca empresarial y con el paso del tiempo también incluimos el sistema de riesgo socioambiental en las carteras de gobierno e infraestructura, que son la carteras más grandes de Banorte. En nuestra relación con gobiernos y municipios tenemos una parte muy importante del financiamiento a gobiernos y una cartera muy grande de infraestructura, al haber adquirido hace unos años el Banco Interacciones, un banco enteramente dedicado a infraestructura. La posibilidad de revisar los potenciales impactos de los financiamientos a estas grandes carteras de corporativo empresarial, gobierno e infraestructura, permite a Banorte empezar a gestionar estos créditos, pero también a realizar acciones para medir el impacto positivo de estos financiamientos, para con ello poder fijarnos metas de incrementar el impacto positivo, y recomendar y trabajar con nuestros clientes en mejores prácticas. Este Sistema de Riesgo Socioambiental opera todos los días, no se detona en algún proyecto en específico. Se encuentra en la Dirección de Sustentabilidad e Inversión Responsable; opera todos los días recibiendo los folios y solicitudes de financiamiento, alrededor de 3 mil al año. De todos ellos –con la metodología de los Principios de Ecuador– categorizamos los proyectos según el potencial de impacto negativo ambiental o social. Un porcentaje muy bajo es el de los proyectos de categoría A, que son los de un potencial impacto negativo más amplio; en ellos llevamos a cabo un proceso integrado con los ejecutivos de crédito, de la banca y de riesgo. Hacemos una debida diligencia sobre la viabilidad socioambiental de esos proyectos y una verificación de la legislación nacional, de las mejores prácticas; con base en las conclusiones, hacemos recomendaciones a los clientes.

En general, en los proyectos de infraestructura que financiamos la condicionante que imponemos a los clientes, en paralelo con el proceso crediticio, es aplicar la revisión socioambiental, lo que incluye la entrega de permisos, resolutivos, planes y programas previos a la autorización del crédito: la manifestación de impacto socioambiental completa, un resolutivo de impacto ambiental emitido por la Semarnat, informes de cumplimiento con las condicionantes emitidas por Semarnat en resolutivo departamental, el proceso de consulta pública y participación informada de grupos de interés, pues el impacto de grandes proyectos de infraestructura, como presas, por ejemplo, suele ser muy fuerte en las comunidades. En algunos casos, en temas de patrimonio cultural o histórico, solicitamos la autorización del Instituto Nacional de Antropología e Historia en el caso de que se aplique, autorización de cambio de uso de suelo y, por supuesto, el reporte con base en el documento de Principios de Ecuador que nosotros realizamos como asignatarios desde hace muchos años. El seguimiento que hacemos a este cumplimiento de las condiciones implica el contacto continuo con las áreas de crédito y de promoción del banco, lo cual para nosotros es involucrar continuamente a los ejecutivos y trabajar muy de cerca con los clientes. Para todo esto se requiere que el bancos tengan equipos especializados en materia socioambiental, conocedores de los potenciales riesgos de todos los impactos, según los sectores, y enteramente actualizados con la legislación, los marcos internacionales y los indicadores a medir. Ésta no es una lista de verificación sencilla: es un trabajo continuo con los clientes, con los ejecutivos de crédito, de riesgo. En Banorte, en 2020 sumamos 2,188 horas de capacitación a 1,358 ejecutivos de las áreas de riesgos y trabajo con el cliente. En 2020 fueron muy escasas las actividades presenciales, pero en 2019 sí las hubo, y el ingeniero Luis Montañez nos ha apoyado en este tipo de capacitación a cientos de ejecutivos en materia socioambiental. Este sistema, más allá de revisar y detectar los potenciales impactos, se orienta a encontrar la posibilidad de que, cuando haya impactos, éstos no sean irreversibles: remediarlos y resarcir en lo social y en lo ambiental. En Banorte desarrollamos estudios y trabajos que les sirven a nuestros ejecutivos y a nuestros clientes. Por ejemplo, en 2019 lanzamos dos estudios, que fueron muy bien recibidos por todo el entorno de clientes y ejecutivos, acerca de plásticos y sargazo. El de sargazo fue muy útil para nuestros clientes del área de turismo, y el de plásticos a ciertas industrias que dependen de la utilización de plásticos en sus procesos o productos. Algunas de las problemáticas frecuentes que vemos en proyectos de infraestructura son afectaciones a zonas naturales y a cuerpos de agua; oposición de comunidades, afectación a zonas de patrimonio social o cultural.

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Planeación por objetivos RODRIGO JILIBERTO

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Economista con maestría en Desarrollo económico. Experto en análisis ambiental y de sostenibilidad estratégica, formulación de políticas y economía ambiental. Cuenta con 30 años de experiencia profesional trabajando en la formulación de políticas, planes y programas ambientales y desarrollo sustentable en varios países. Me voy a referir a varios temas con respecto a la planificación en Chile: a) la arquitectura institucional de la planeación; b) la arquitectura de planes; c) algo sobre metodología de planificación, y d) el proceso de inversión de infraestructura pública que hay en Chile.

Arquitectura institucional de la planificación infraestructura en Chile Toda planificación de infraestructura en Chile está centralizada en el Ministerio de Obras Públicas (MOP) y en sus secretarías regionales. Chile no es un país centralizado, sino hipercentralizado. Desde Santiago de Chile, las 16 regiones en que está dividido el territorio chileno no tienen autonomía política; son dirigidas por un responsable presidencial, el intendente, que se apoya en secretarías regionales y son ellas las que planifican y ejecutan buena parte de la obra pública en el país. El MOP es responsable de toda la infraestructura básica, salvo la energética, que es responsabilidad del Ministerio de Energía, pero también de manera muy centralizada el ministerio hace la planificación energética nacional, con la salvedad de que en zonas urbanas la infraestructura la realiza el Ministerio de

Vivienda. El desarrollo de infraestructura está muy concentrado. Esto está a punto de cambiar porque ya hay un proceso de regionalización, una gran demanda en nuestro país. Se suma a ello un cambio constitucional producto de una gran movilización social que hubo el año pasado y que obligó a cambiar la Constitución; es muy probable que con la nueva Constitución accedamos a un régimen mucho más descentralizado que el que tenemos ahora. El MOP planifica aeropuertos, obras hidráulicas –incluido el regadío–, todas las obras de embalse, represas, obras portuarias, obras viales (salvo las municipales, que son urbanas) e incluso las autopistas urbanas; las grandes autopistas que ustedes tienen en la Ciudad de México, en Chile serían corresponsabilidad del MOP nacional y de organismos locales. Toda edificación pública –cárceles, hospitales, pasos fronterizos– la hace el MOP; cuenta con la Dirección de Planificación, que funciona desde el año 1957 y tiene unidades regionales. Cada región, dentro de la Secretaría Regional Ministerial de Obras Públicas, cuenta con una división de planificación, una división muy bien constituida con buenas capacidades técnicas y personal con un recorrido técnico y metodológico claro. Esta arquitectura institucional de planificación tiene sus bondades, porque al estar tan centralizado es más resiliente a las distorsiones a que puede dar lugar la presencia de muchos actores o intereses o a la falta de coherencia, pero también genera mucho conflicto, porque la hipercentralización que sufre nuestro país provoca un cierto alejamiento de la planificación de las realidades territoriales. Las unidades regionales de planificación tienen su peso, pero no es el mismo peso de la unidad central, no tienen las mismas capacidades técnicas y además están sujetas políticamente a la autoridad central.

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Esta forma de planificación ha recibido quejas por no responder realmente a las necesidades regionales, pero como sistémicamente está planeado así, no se solucionará hasta que la arquitectura institucional cambie, hasta que las regiones realmente tengan un poder efectivo en los procesos de planificación.

Chile genera estrategias de largo plazo en obras públicas que se realizan a partir de diagnósticos del estado de la infraestructura y su consistencia y coherencia con las necesidades de desarrollo del país. El último ejercicio fue en 2018 con el Plan Chile 30-30 de obras públicas y agua. Resulta que el MOP tiene las competencias sobre el agua, lo cual genera cierta disfunción; sobre todo ha habido un gran debate y tensión por la demanda de pasar esta competencia de agua hacia el Ministerio del Medio Ambiente, lo que no ha sido posible. Es muy interesante el ejercicio que se hizo con el Plan Chile 30-30, creo que es un cambio cualitativo importante en temas de planificación. Hay un esfuerzo por generar una visión más estratégica, por asumir un cierto cambio en la visión de cómo pensar la infraestructura en el país en el largo plazo, lo que está muy marcado por el tema de asumir la diversidad territorial, las necesidades territoriales regionales. Esto es un tema muy importante, porque las prioridades de infraestructura que se ven desde el MOP son distintas de las que se ven en las regiones. El MOP ve las prioridades de conectividad nacional e internacional; por ejemplo ve los temas logísticos, todo desde la perspectiva nacional, y en esa escala los problemas regionales se pierden, las necesidades de infraestructura de escala regional van quedando rezagadas a muy largo plazo. La problemática regional genera un gran proceso participativo muy interesante; ha entrado muy fuerte la perspectiva ambiental y territorial. Existen también planes regionales, que empiezan a parecerse más a lo que históricamente han sido los planes de infraestructura, son como el listado de infraestructura, la priorización de infraestructura en un periodo dado. Después tenemos planes especiales de infraestructura, que son para abordar problemáticas específicas, por ejemplo el Plan de Infraestructura para el desarrollo del territorio rezagado en el sur o el norte, donde hay zonas que están menos pobladas y que tienen problemas particulares.

El estado de la metodología de planificación Hay un gran reto metodológico en la planificación de la infraestructura por pasar de la planificación como un listado de prioridades a una mirada más estratégica e integrada de las funciones de los servicios de desarrollo sustentable de las in-

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La arquitectura de planes de infraestructura en Chile

fraestructuras. Es decir, normalmente los sistemas de planificación de infraestructura tenían muy poco de estratégico; iban de abajo arriba en el sentido de que se entendían como una compilación de iniciativas de infraestructura aislada, se veía cómo funcionaba cada una y se le daban algunos criterios de valoración para definir si era socialmente válida o no, si era prioritaria; después se ordenaban, pero no se miraba ni se priorizaba el conjunto, ni se entendía el conjunto de la infraestructura con respecto al territorio. Hoy en día, la mirada de la sostenibilidad de la infraestructura es muy importante. La visión desarrollada en el Plan Chile 30-30 es mucho más estratégica; trata de conjugar esta mirada territorial regional, incorporar a los nuevos ámbitos el tema ambiental, el cambio climático, la equidad; hay más prospectiva incorporada en el proceso de planificación de los proyectos y mucha mayor participación y mayor gobernanza: un esfuerzo de incorporar estas nuevas miradas, de pasar del mero listado a determinar el ámbito de análisis más global que tenemos que entender dentro de la infraestructura. Todavía hay una problemática para resolver el problema de sostenibilidad. Existe una brecha entre la visión discursiva de incorporar lo territorial, lo regional, lo ambiental, la equidad, y las capacidades para expresar eso metodológicamente para hacer posible la planificación y la decisión. El discurso es muy explícito en afirmar la necesidad de incorporar las dimensiones de sostenibilidad en la planificación de infraestructura, pero luego, en el momento de llevar adelante la elaboración de los planes, se vuelve a metodologías de planificación monocriterio y lineales. Cuando hay que hacer el plan de transporte, por ejemplo, se hacen bajo la égida de los modelos de transporte estándar, que son lineales, que se fundan en modelos de cruce oferta-demanda, donde las nuevas variables de sustentabilidad no entran por ninguna parte. Así pues, hay una brecha metodológica que hay que cerrar metodológicamente. Es un tema metodológico importante. Nosotros hemos hecho algunos esfuerzos, yo personalmente en un ámbito distinto, que es la evaluación ambiental estratégica, la pla-

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nificación de estructura. El gran reto metodológico es que, para dar ese salto, hay que dejar de pensar cada infraestructura por el servicio específico que presta –una infraestructura de transporte, de puertos, una carretera–, y pensar de arriba abajo, superar la mirada de proyecto y sus prestaciones y modelar los servicios de infraestructura para revelar cómo éstos se relacionan con el territorio, cómo están articulados actualmente y qué se necesita para que eso cambie; todo eso requiere renovaciones metodológicas paradigmáticas, diría yo, que están poco desarrolladas al día de hoy. Todavía en las decisiones en materia de infraestructura se trata de decidir cuál infraestructura sí y cuál no. Pesa mucho este modelo de abajo arriba, no sirve, realmente no da respuesta a la demanda social de infraestructura de mayor integración, que contribuya a la sustentabilidad. En mi balance, por lo tanto, se está avanzando hacia asumir el reto de planificación integrando esas otras variables, pero metodológicamente todavía no hay modelos que permitan integrarlas, y ése es un reto metodológico de planificación que yo considero importante.

para ellos testifica que el modelo de generación de infraestructura en Chile no ha andado muy desencaminado: “En la práctica […], el historial de la infraestructura está tan lleno de baches como una autopista de Mumbái… Algunos lugares, como Chile y Noruega, tienen la infraestructura adecuada, pero más de la mitad de los países encuestados por el FMI no mantienen una cartera nacional de proyectos”.

El proceso de inversión en infraestructura

En España toda la legislación está formulada en clave descentralizada, pero en el caso del ferrocarril existe un marco común que es ampliado por las administraciones autonómicas. Hablaré en esta presentación más del marco legal para la planificación del transporte que hay en España para contraponerlo con otras experiencias que conozco y con otros países en los que he trabajado. Haré un repaso general del marco legislativo; es interesante la manera en que la legislación española está vinculada a la estrategia de planificación territorial y planificación de la infraestructura del transporte. En este punto hay que comentar que todo parte de 1987, con la promulgación de la Ley de Ordenación de los Transportes Terrestres (LOTT). Aunque se cuenta con una legislación ferroviaria de hace más de 120 años, es en 1987 cuando se genera el marco legal más actualizado, que se ha venido modificando con el paso del tiempo mediante un esquema muy dinámico y de acuerdo con las evoluciones que ha habido en la tecnología, en gestión, en liberalizaciones, en diferentes maneras de abordar la infraestructura. La ley de 1987 plantea que el ferrocarril es competencia de la administración pública central buscando el desarrollo equilibrado y armónico; específicamente habla de la figura de los planes de transporte con una parte de visión estratégica. También se refiere a que es necesaria una visión conjunta de toda la infraestructura de transporte, y alude a planes de transporte en específico que sean elaborados por los órganos administrativos competentes, es decir, que están asignados en el marco competencial a técnicos calificados y personas del cuerpo de ingenieros, normalmente funcionarios de alto nivel que trabajan en conjunto con los políticos para generar legislación.

En cuanto a la inversión en Chile, hay dos vías: el modelo de concesiones, que es una alianza público-privada que ha funcionado con bastante éxito; como parte de éste, existe el modelo neoliberal: si mañana yo tengo interés y digo: “Creo que en este pueblo hace falta una biblioteca”, el Estado me da una concesión y yo la construyo. Este modelo funciona para muchos tipos de infraestructura y ha sido muy exitoso en Chile. Toda la obra vial grande se ha construido con concesiones. Por otro lado está la concesión directa del Estado, que es otra posibilidad utilizada en muchos casos, como todas las obras de aduanas. Lo interesante es que hay un solo modelo de evaluación de la infraestructura: todo proyecto de inversión pasa por la evaluación del Ministerio de Desarrollo Social; éste ha sido un modelo muy economicista, porque es en realidad una metodología de cálculo del valor económico-social que generan las infraestructuras, y en función de eso se decide si se financian o no. Sobre esto hay también inconformidad de las regiones, porque en diversos sitios con baja población, mucha infraestructura regionalmente importante queda fuera de los márgenes porque no genera valor social suficiente. No obstante, este sistema permite una importante racionalización de la infraestructura; es decir, es indudablemente un mecanismo que funciona con criterios de mercado, y que hoy es evidente que no captura adecuadamente valores de mercado, pero que tampoco nadie quiere tirar, porque evidentemente es un mecanismo muy importante de control de la eficiencia social de la infraestructura. Para cerrar mi intervención, quiero compartir una nota de The Economist (02/01/2021), que el Ministerio de Obras Públicas recoge muy orgullosa en su web ministerial, porque

Planeación presupuestal ALBERTO MARÍN

Ingeniero en Caminos, canales y puertos con maestría en Transporte y territorio. Cuenta con más de 17 años de experiencia en la realización de proyectos y estudios de planeación y movilidad urbana sostenible y proyectos de ciudad. Ha trabajado en más de 50 ciudades en más de 15 países coordinando estudios, planes de movilidad urbana y transporte de carga.

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Con esta figura de planes de transporte se han generado los planes estratégicos de infraestructura para el sector. En los últimos años se han generado tres documentos de visión nacional. Así como en México se ha generado una visión nacional de infraestructura, el Plan Nacional de Infraestructura, en España el Plan Estratégico de Infraestructura de Transporte también tiene una carga importante de visión sobre el funcionamiento integral que se pretende para el país. Los documentos sectoriales vienen tremendamente normados. Derivado de la LOTT, se fija en España la Ley del Sector Ferroviario (LSF), que además ha sufrido numerosas modificaciones. La modificación a la LSF más reciente incluye y empieza a considerar la visión de liberalización de la prestación de los servicios que se solicitan en las directivas comunitarias europeas; es decir, en España, además de la coordinación que se tiene con las administraciones autonómicas se debe incluir la visión definida por la UE en sus directivas. Las directivas europeas dictan pautas sobre diferentes aspectos y generan los lineamientos para la planeación en el ámbito ferroviario. Es la propia directiva comunitaria la que solicita que exista un documento estratégico de planeación que tenga una vigencia al menos de cinco años para la planificación ferroviaria. Respecto a la coordinación con las comunidades autónomas, la LOTT, la LSF y la Ley de Carreteras establecen mecanismos de coordinación específicos, con la creación de consejos en los que están involucrados tanto el ministro de Transportes (ministro de Transportes, Movilidad y Agenda Urbana) como los consejeros de las comunidades autónomas. Cualquier modificación que tenga un ámbito regional concreto debe contar con la revisión y el visto bueno de la administración local o la administración autonómica correspondiente. No se puede hacer un ejercicio de planificación efectivo sin consensuar en lo máximo posible todo con las partes intervinientes. Un punto importante en la legislación española es que en todo momento se hace referencia a los sistemas multimodales, desde la LOTT hasta la LSF, la Ley de Carreteras y la Ley de Puertos. El tema de la multimodalidad es especialmente relevante. En todos los niveles de la legislación española existe la figura del Consejo Asesor del Ministerio de Transportes; en España únicamente ve los temas de transporte y los de agenda urbana, vivienda y demás. Por mandato de ley, la autoridad competente que va a trabajar en planificación tiene que prestar oídos a lo que el Consejo Asesor dice; este consejo está formado por 25 personas de gran relevancia técnica en diferentes puntos de la planificación, tanto de transportes como de urbanismo. Se hace mucho énfasis en atender al Consejo Asesor. Específicamente del sector ferroviario es muy interesante la visión de liberalización de la infraestructura, pues así

como en México el esquema concesional está dividido por regiones, en España se pretende que exista una entidad que administre la infraestructura ferroviaria y que en ella puedan intervenir diferentes operadores, ya no el operador tradicionalmente español que es RENFE, sino que se pueda dar cabida a operadores ferroviarios particulares. Toda la infraestructura ferroviaria y la de carreteras reglamentariamente está soportada por las figuras de planificación que deben justificar los diferentes proyectos que se hagan. En este punto, el reglamento es muy claro en los contenidos, en la vocación que deben tener los proyectos para poder ser evaluados y, en su caso, aprobados. En cuanto a la Ley de Carreteras, hay una referencia específica a un Plan Estratégico de las Carreteras del Estado como un instrumento técnico y jurídico de política sectorial de carreteras; nuevamente se habla de la importancia de estos documentos de visión estratégica, de planeación, con contenidos muy detallados; se exige que existan todos los fundamentos de documentación técnica relevantes para justificar todos y cada uno de los proyectos. En lo que se refiere al reglamento, el plan de carreteras del Estado viene específicamente bien desglosado: qué debe contener, cómo se debe elaborar y en este punto en el reglamento se habla de la necesidad de coordinación. El órgano de la Conferencia Nacional del Transporte sesiona al menos dos veces al año; engloba a todas las autoridades de nivel estatal y autonómico en el área de planificación, ante él se presentan los proyectos. Se habla tanto de infraestructura ferroviaria como de infraestructura carretera. Este órgano colegiado de coordinación entre todas las administraciones revisa los contenidos y analiza todo tipo de proyectos. En lo que se refiere a la Ley de Puertos, me parece interesante contraponer la experiencia con la que se da en México. En México existen administraciones portuarias integrales; en España lo que se dan son autoridades portuarias, que son fi-

La ley de 1987 plantea que el ferrocarril es competencia de la administración pública central buscando el desarrollo equilibrado y armónico; específicamente habla de la figura de los planes de transporte con una parte de visión estratégica. También se refiere a que es necesaria una visión conjunta de toda la infraestructura de transporte, y alude a planes de transporte en específico que sean elaborados por los órganos administrativos competentes, es decir, que están asignados en el marco competencial a técnicos calificados y personas del cuerpo de ingenieros, normalmente funcionarios de alto nivel que trabajan en conjunto con los políticos para generar legislación.

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nalmente organismos públicos, personas jurídicas, y son autoridad ante las diferentes administraciones; tienen la capacidad de representar al Estado en el entorno portuario que toque. Todas las autoridades portuarias están coordinadas por el ente del Estado; en México es la Coordinación General de Puertos y Marina Mercante, que no sé si aún existe por los cambios recientes que involucran a la Secretaría de Marina. Sé que hubo diferencias entre esta secretaría y la de Comunicaciones por la administración de los puertos, que el presidente de México resolvió a favor de la Secretaría de Marina. En España las administraciones competentes han venido adecuando los marcos de planeación en cada uno de los puertos; es interesante comprobar que hay actuaciones y consultas muy fuertes con los puertos para determinar la visión general. La renovación del marco estratégico está en elaboración. Las autoridades portuarias españolas, como pasa en México, aunque no exactamente igual, tienen una auditoría responsable de elaborar un plan estratégico que debe alinear con el documento del marco estratégico español, pero además de eso existen dos figuras de planeación adicionales: el Plan Directivo de Infraestructura y el Plan de Empresa, que son documentos que se fusionarían en una especie de plan maestro de desarrollo portuario. En México se dispone de una herramienta adicional, una herramienta más estratégica. Hay una preocupación especifica también, y es algo que no hay, por ejemplo, en la Ley de Puertos: la preocupación por la relación del puerto con la ciudad y los órganos de conciliación, y los órganos para establecer los mecanismos de acuerdo entre el planeamiento urbano y el planeamiento del sistema portuario. Esto es relevante e importante para los fines de un proyecto. Pongo sobre la mesa varios temas clave de la revisión de los documentos legislativos y del análisis de su funcionamiento y aplicación en España. Por una parte hay una competencia de planeación de la Ley General de Transporte que recae directamente en el Estado, pero existen órganos con-

sultivos, como el Consejo del Ministerio, y existen órganos de coordinación, como la Conferencia Nacional de Entidades Planificadoras del Transporte, donde hay una coordinación a nivel local con todos; éste es un punto importante, porque también el jaloneo político tiene mucha influencia en el resultado de la planificación sectorial en España. Los planes de transporte estratégico vienen directamente definidos por ley; son vinculantes, de obligado cumplimiento y están aterrizados en los reglamentos. El marco normativo en general es claro, hay definición de competencias clara y funcional; hay mecanismos de coordinación establecidos. El Consejo Asesor de 25 técnicos cuenta con un marco normativo dinámico, y eso también es importante. Si se revisa el Código Normativo y el Código Legislativo que hay en España, se observa que existe una gran cantidad de decretos modificatorios de las leyes y prácticamente para todos los temas que se van identificando como puntos clave; por ejemplo, en 2014 hay una modificación de la Ley del Sector Ferroviario, de la normativa de seguridad, a raíz de un accidente que hubo en España. Hay constantemente cambios en la reglamentación del transporte de mercancías peligrosas, en los marcos de aplicación de normativas de seguridad y prevención en el trabajo ligado al sector transporte, es decir, todas estas leyes se van construyendo, se van modificando y tienen un nivel de actualización muy relevante, y sobre todo adecuado tanto a las directivas comunitarias como a la propia realidad del país. La propia LOTT establece la necesidad de que el Ministerio de Transporte incentive la creación de grupos de ciudadanos, de personas usuarias de los sistemas de transporte, para incrementar su participación en la planificación de la infraestructura; esto específicamente está asentado en la ley. El propio gobierno tiene que generar estos comités, y yo creo que esta cuestión es importante. En general, se puede concluir que el marco legal es dinámico, que tiene un aterrizaje, que tiene el enfoque de ir muy a detalle en algunos de los asuntos más relevantes, destacando la idea de que exista participación tanto de comités técnicos especialistas como de sociedad civil.

Planeación participativa RUI MANUEL JANES CARTAXO

Economista. Su primera experiencia profesional fue en el Banco Central y luego se desempeñó como director general en el Tesoro. Durante 22 años ocupó altos cargos en corporaciones portuguesas en sectores de telecomunicaciones y energía. Fue profesor invitado en la Universidad Técnica de Lisboa. Actualmente dirige una firma propia de consultoría en temas energéticos.

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En Portugal, un país pequeño y que no tiene regiones con autonomía política (exceptuando los archipiélagos atlánticos de Azores y Madera), lo que pasa en estos días es que la planificación de la infraestructura está muy ligada con la planificación de la Unión Europea. Nosotros tenemos planes sectoriales, no tenemos propiamente una agencia de coordinación nacional de planes sectoriales, para mí es una carencia del sistema de planificación nacional en Portugal. Tenemos un plan para la energía, uno para infraestructuras de movilidad, incluyendo ferrovías y aeropuertos, otro para el agua, pero la coordinación entre los planes sectoriales es hecha solamente en la medida en que es necesaria para satisfacer el cuadro europeo y para tener acceso a los sistemas de incentivos que son establecidos por la Unión Europea para fomentar determinadas áreas prioritarias de inversión en el ámbito europeo. Portugal no tiene una gran tradición de planeación centralizada; creo que eso tiene un poco que ver con los antecedentes históricos portugueses, porque había una fuerte planeación central en el régimen anterior a la revolución democrática en Portugal de los años setenta, y también el los años “revolucionarios” que siguieron al golpe militar del 25 de abril de 1974. Desde que Portugal estabilizó una democracia pluralista, en la mente colectiva permaneció una cierta aversión por la planificación económica centralizada. Siendo así, lo que yo tal vez pueda traer a esta conferencia con mayor interés para ustedes es compartir mi experiencia personal en el sector de energía. Fui participante relevante del proyecto de introducción en Portugal del gas natural, lo que fue para mi país en los años noventa una nueva forma de energía. Las infraestructuras fundamentales de ese proyecto se centraron alrededor del gasoducto de Magreb, que fue un proyecto internacional que involucró a cuatro países: Argelia, Marruecos, España y Portugal. El gas natural era oriundo de Argelia, y llegaba a España hace bastante tiempo; fue un proyecto de coordinación multinacional. Para mí fue una escuela de aprendizaje importante, me dio lecciones, y personalmente me percaté de que hay unos cuantos factores que son muy importantes para el éxito de los grandes proyectos de infraestructura, que incluyen varios componentes, no eran sólo los gasoductos, eran también otras infraestructuras, como una terminal de gas licuado e instalaciones de almacenaje subterráneo de gas natural. ¿Cuáles fueron a mi ver los factores más determinantes para el éxito de ese proyecto? El primero fue el marco legislativo, creado expresamente para el proyecto de introducción de gas natural en Portugal. Esta legislación fue muy abarcadora, rigurosa, fue sobre todo muy importante para la rapidez de la ejecución del proyecto, porque abarcó la parte más compleja de la planificación del proyecto, la administrativa, que involucró los derechos de pasaje (de vía, en México)

por muchos miles de pequeñas propiedades, unas agrícolas, otras urbanas, y había que formular un marco legal que diese poder a las empresas involucradas en este proyecto para avanzar con rapidez, con reglas claras, para fijar indemnizaciones a los propietarios, a poblaciones, etcétera. El marco legal era muy sencillo y claro en lo que hace a los métodos de constitución de derechos de pasaje. El segundo factor determinante fue la creación de una empresa con estructura privada y capital mixto (parte público y parte privado) sujeta a un contrato de concesión pública que incluía incentivos para que los plazos de construcción fueran cumplidos y para que los costos fueran tan bajos como fuera posible, sin afectar la calidad y seguridad de la infraestructura. El hecho de que institucionalmente se creara una entidad empresarial (a la que se llamó Transgas) y que los incentivos de los inversores en esa empresa –tal como fueron definidos en el contrato de concesión– estuvieran alineados con los objetivos políticos del proyecto fue un factor crítico para el éxito del proyecto. También los acuerdos contractuales entre los principales accionistas plantearon de manera clara la repartición de los riesgos del proyecto. Hablo principalmente del contrato entre Transgas y Sonatrach (la empresa argelina que suministró el primer gas), de contratos bilaterales entre Transgas y cada una de las empresas transportistas de gas natural de España, Marruecos y Argelia, y de los contratos de suministro de gas por Transgas a una gran central de ciclo combinado en el norte del país y a un conjunto de empresas de distribución local cubriendo el territorio de Portugal continental. Estos contratos de suministro a los principales consumidores del gas natural fueron un componente esencial, porque el contrato de compra de gas natural a Argelia tiene una cláusula de tomar o pagar, que significa que Transgas, una vez firmado el contrato, tenía la obligación de pagar un 70% de la cantidad de gas aunque no tuviese los clientes para consumirlo. Esto generaba un riesgo comercial grande si Transgas no conseguía asegurar la comercialización del gas entre sus consumidores. El principal consumidor era, por mucho, la central de ciclo combinado, capaz de producir 1,200 mega watts de energía. La lección que yo saco de esto es que una definición clara de las responsabilidades contractuales de cada uno de los accionistas es un factor crítico para el éxito de los grandes proyectos de infraestructura, al igual que la existencia de incentivos empresariales alineados con los objetivos políticos del proyecto, y finalmente una buena gobernanza institucional. Vale la pena trabajar intensamente en la fase inicial de los grandes proyectos para que esas condiciones se reúnan. Cuando las condiciones iniciales están mal planteadas, sucede lo que todos vimos con el caso famoso del proyecto del nuevo aeropuerto de Berlín, un fracaso que irónicamente

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sucedió en el país con mejor reputación de buena planificación el toda la Unión Europea. El aeropuerto de Berlín se tornó motivo de muchos chistes en la propia Alemania, donde las autoridades regionales lo inauguraron seis o siete veces sin éxito antes de que fuera efectivamente concluido. Lo que sucedió con ese caso fue que la gobernanza del proyecto estuvo mal montada, lo que resultó en indefinición de las responsabilidades y en una cadena de mando que no era clara. Al contrario de lo que sucedió con el proyecto del gas natural en Portugal, en el aeropuerto de Berlín no hubo un contratista principal que coordinara todas las actividades constructivas y que pudiera ser el interlocutor único del dueño de la obra. También existían accionistas políticos cuyos incentivos de protagonismo regional no estaban debidamente alineados con los objetivos del gobierno federal, lo que resultó en muchos retrasos para la ejecución del proyecto.

SESIÓN DE PREGUNTAS Reyes Juárez

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Resulta clara la importancia de varios aspectos en materia de planeación con las experiencias que se han comentado en esta sesión, aspectos que tienen que ver con planificación centralizada, con procesos de arriba abajo o procesos de abajo arriba, para poder conciliar los intereses, tanto centrales como regionales. Creo que es un reto, pero también –como lo ha apuntado Rui Cartaxo–, cuando ya entramos a la definición de proyectos, la forma como éstos tienen que desarrollarse, es importantísimo poner atención en otros asuntos, como la vía que se va a utilizar para ejecutar ese proyecto, cómo estará la gobernanza y otros elementos que, a juzgar por lo aquí comentado, pueden incidir tremendamente en los resultados que se obtengan al final. Hay preguntas que me gustaría poner a consideración de los panelistas, creo que son de mucho interés para México. ¿Cómo está en España en el proceso de introducción de nuevas tecnologías para impulsar los temas de desarrollo de la infraestructura?

Alberto Marín El BIM ya es parte de los planes de estudios de las universidades. Ahora mismo son numerosas esas casas de estudio que ofrecen módulos y cursos de posgrado y que han introducido estos factores en el temario académico. Lógicamente, la adopción de estos temas tan en boga requieren un tiempo, pero sí hay una preparación desde el lado académico y de la administración para exigir que cada vez más se aplique esta metodología. Sí existe cada vez una mayor penetración; basta que hagamos una revisión por planes de estudios, una revisión de

la entrega de nuevos proyectos en España que registra perfectamente que el BIM es el presente.

Reyes Juárez Otra pregunta sobre la planificación de arriba abajo, que se centra en los ordenamientos legales que permiten esto, pero también en cómo llegar de abajo arriba. Nos piden si puedes ahondar un poco más en ese esquema en el caso de la experiencia chilena, algo que puede ser muy interesante para México, con las regiones y las tremendas desigualdades y niveles de desarrollo. ¿Cómo poder conciliar, cómo tomar esta experiencia con lo que se ha hecho en Chile?

Rodrigo Jiliberto Dos cosas: por contraste con la experiencia española –viví en España muchos años– participé en el Plan Estratégico de Infraestructura de Transporte (PEIT); no recuerdo el año, pero fue como un salto para hacer una planificación más integral del transporte en España, pero se me había olvidado la densidad del proceso de planificación en España, a diferencia del caso chileno. Hay una densidad que trae reflejada la multiplicidad de planes en la regulación normativa de esos planes y en los instrumentos de coordinación que se mencionaron. El modelo chileno es mucho más simple que el español; no hay planes sectoriales, hay un plan de infraestructura, pero hay muy pocos planes sectoriales. Hay una planificación en el entorno urbano en una secretaría de transporte, por lo tanto es simple y por ello muy centralizado, porque lo simple se puede centralizar más que lo complejo. Esto tiene que ver con que en Chile venimos de un modelo neoliberal que detesta la planificación. Venimos de un modelo híper neoliberal y la transición respetó ese modelo, de menor intervención del Estado en los procesos de financiación de infraestructura, con la expectativa de que el mercado lo solucionara todo; entonces hay que entender la infraestructura chilena de planificación en este contexto, un contexto en que ha habido mucha reticencia a la planificación sectorial. Estos comentarios me recordaron la densidad que tiene la planificación en España, que es un país donde el Estado siempre ha tenido un peso muy grande. Sobre la planificación abajo-arriba, arriba-abajo, en el caso concreto de una planificación del transporte, metodológicamente digo: ¿cuál es mi objetivo?, entonces puedo partir de abajo arriba y digo: tengo que satisfacer determinadas demandas de transporte, tengo que conectar tal zona con tal zona; qué alternativas tengo. O puedo partir de arriba abajo y decir: ¿cuál es mi objetivo?: mi objetivo es tener un transporte urbano sustentable. Entonces me pregunto ¿qué significa tener un transporte sustentable?, ¿cómo diagnostico si mi transporte de hoy en día es sustentable? Y empiezo de arriba abajo, y después tomo decisiones y hago operativa una idea abstracta.

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Existe también el concepto de una planificación de arriba abajo, en sentido jerárquico, en el sentido de que los estamentos de arriba imponen cosas a los de abajo; esa no es mi idea. Hay que partir metodológicamente de arriba para ir abajo, partiendo de principios, objetivos, diagnosticando mis objetivos, dónde están, sobre todo abstracciones, y después aterrizar en la infraestructura. Ahora, ese proceso de planificación tiene que construirse de abajo arriba; tengo que bajar a las regiones y decir ¿qué tipo de infraestructura queremos en esta región?, y que no se decida desde una oficina central en Santiago de Chile. En síntesis, hay que conjugar las dos visiones (arriba-abajo y abajo-arriba) para planificar.

Reyes Juárez Rui Cartaxo, ¿podría hacer alguna referencia sobre cómo percibe los incentivos que dice que ofrece la Unión Europea para poder promover un proyecto? ¿Qué tanto el mercado está influyendo en la definición de proyectos desde el punto de vista de los incentivos que se generan para colocar los recursos de apoyo?

Rui Cartaxo El abordaje de la planificación por parte de la Unión Europea (UE) es, en cierto sentido, parecida a la que se aplica en Chile. La Unión Europea define básicamente orientaciones generales, áreas prioritarias muy generales pero que sirven como guía a los estados que la integran.

La planificación de la Unión Europea está muy orientada en el sentido arriba-abajo en el proceso de planificación. En el ámbito de los estados nacionales, hay un proceso bastante diferenciado en las características de los abordajes por rasgos geográficos, tradiciones administrativas y necesidades de cada país. Por ejemplo, Portugal es muy diferente de España; no tiene regiones autónomas, salvo las autónomas insulares, pero en el territorio continental no tiene esa compartimentación administrativa. En Portugal hay un abordaje bastante liberal de las inversiones; el gobierno portugués tiene en cuenta las orientaciones de la Unión Europea, fija un conjunto de áreas prioritarias y, por ejemplo, la movilidad sostenible se traduce en incentivos de mercado, otros incentivos financieros para que las personas adquieran un automóvil eléctrico o instalen energía autónoma en los edificios, hay señales de precios o incentivos fiscales o subvenciones, muchos instrumentos, pero son después de las decisiones de las empresas privadas y de las personas que en principio van a ser más movilizadas en función de esos incentivos que el gobierno establece. Por lo tanto, es un tipo de planificación donde se da la supremacía a las decisiones centralizadas de mercado y donde el papel del Estado es definir las áreas prioritarias; después crea las señales económicas que dan movilidad a los instrumentos privados con participaciones de inversiones públicas para esas áreas prioritarias. En ese sentido, creo que está relativamente cercana a lo que vimos en Chile.

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AGENCIAS DE PLANEACIÓN

FRANCISCO J. TREVIÑO MORENO

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Licenciado en Derecho con posgrados en Alta dirección de empresa pública y en Régimen jurídico de los negocios internacionales. Ha participado en la redacción de diversas leyes y reglamentos, como la Ley de APP, la LOPSRM y la Ley de Adquisiciones, entre otras. Socio de la firma Ríos Ferrer, Guillén-Llarena, Treviño y Rivera, S.C. Hablar de planeación de la infraestructura involucra un conjunto de elementos, entre los que destacan imaginar un escenario futuro, determinar las acciones necesarias y ordenarlas en el tiempo. Para efectos del Foro de Planeación promovido por el CICM, surge una pregunta clave: ¿Quién debe llevar a cabo estas actividades? La respuesta que se ha dado a este cuestionamiento en diversas partes del mundo es: una agencia de planeación. En México, desde hace años ha habido múltiples opiniones dirigidas a señalar la necesidad de fortalecer las acciones para mejorar la planeación y la preparación de la infraestructura económica y social. Desde diversos foros y organizaciones se ha impulsado la creación de un Instituto Nacional de Planeación que tenga, entre otros propósitos: a. Proponer el Programa Nacional de Infraestructura con un horizonte a 30 años, en lo relativo a los grandes proyectos de impacto nacional y regional, de acuerdo con los objetivos de largo plazo del país. b. Jerarquizar, en coordinación con las dependencias correspondientes, proyectos de infraestructura del país que se integren al Programa Nacional de Infraestructura, con base en criterios técnicos y económicos. c. Implementar políticas públicas que: − Promuevan la eficiencia en la ejecución de los proyectos de infraestructura pública

− Articulen la formación de recursos humanos con las necesidades técnicas y de especialización, orientadas al desarrollo de la infraestructura − Impulsen programas de I+DT+i − Promuevan mecanismos para asegurar la calidad, reducir los costos y mantener funcionales los activos en el tiempo − Favorezcan la continuidad en el ejercicio de los recursos que evite la fragmentación de los proyectos por razones no técnicas, el incremento de tiempos y costos de la obra d. Coordinar la articulación del Plan Nacional de Desarrollo en materia de infraestructura en las áreas de energía, hidráulica, residuos, saneamiento, telecomunicaciones y transporte, y su alineamiento con los objetivos de corto, mediano y largo plazo establecidos en la Constitución. e. Promover la aplicación de tecnologías innovadoras y competitivas desarrolladas y utilizadas en grandes proyectos de infraestructura del mundo y su incorporación en el Plan Nacional de Desarrollo y los programas que derivan de él. f. Impulsar mecanismos de participación de los sectores público, privado y social en la definición de prioridades, aporte de recursos y evaluación de los impactos de los proyectos de infraestructura pública en el desarrollo nacional y la erradicación de la pobreza. g. Evaluar: − El proceso integral de planeación de la infraestructura, la calidad, el desempeño, la transparencia, los resultados y la rendición de cuentas del Sistema de Planeación de la Infraestructura; el marco normativo e institucional de la infraestructura. − El Plan Nacional de Desarrollo desde la perspectiva regional-territorial que considere la ubicación geográfica

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de la infraestructura y sus beneficios o afectaciones a procesos que se entrelazan en el territorio. − El perfil y la gestión de los servidores públicos responsables de las áreas técnicas vinculadas con la infraestructura pública. − El avance de la infraestructura y los programas, objetivos, metas y acciones de la política en materia de infraestructura, así como emitir recomendaciones. Estas cuestiones, vistas desde la perspectiva de un organismo nacional, encuentran sus correlativas en el orden estatal y municipal. Como sociedad tenemos delante retos enormes. ¿Cuáles deberían ser los objetivos de la planeación?: crecer, para erradicar la pobreza; redefinir nuestra vocación para los próximos cien años; visualizar el futuro y manejar la incertidumbre; usar la infraestructura para vincular el entorno natural con el social; formular el diagnóstico y el pronóstico; plantear alternativas; tomar la decisión como país y enfrentar nuestro destino como nación de acuerdo con un plan.

Agencias nacionales RICARDO EXSOME ZAPATA

ingeniero mecánico con maestría en Administración de negocios, en Ingeniería de tránsito y transportes y en Construcción de vías de comunicación. Cuenta con una vasta experiencia en el sector industrial y en el comercio. Presidente de la Comisión de Infraestructura de la LXIV Legislatura en la Cámara de Diputados e integrante de las comisiones de Energía y Presupuesto.

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¿Cómo se ve la planeación de la infraestructura en México desde la perspectiva del operador, del prestador de servicios, del constructor y desde el Poder Legislativo? ¿Cómo se planifica la infraestructura en México? Está la idea de una agencia que se ocupara de los proyectos ejecutivos para cuando llegara el gobierno siguiente o el gobierno en funciones ya tuviera los proyectos y no per-

diera tiempo. El tema de la planeación abarca muchísimas áreas; una es la planeación de las ciudades: cómo deben crecer, hacia dónde, lo que entraña un tema municipal, probablemente; luego está la planeación estatal y debe haber una planeación nacional, obviamente todas interconectadas. Primero debemos definir hacia dónde pretendemos que vaya el país, identificar los problemas que tenemos y planear cómo resolverlos. En la Cámara de Diputados hemos estado muy en contacto con el gobierno británico: tienen una visión de largo plazo en la que se identifican diversos aspectos. Uno es qué se va a necesitar en el futuro y hacia dónde ir. Es un tema importante para nosotros, por ejemplo, el comercio internacional, nuestras vías de comunicación con Estados Unidos, con Asia, Europa y Sudamérica. Dependiendo si es en el Pacífico o en el Atlántico, se piensa cómo atender los puertos. Otro aspecto es planificar el rezago que tenemos en infraestructura, como las vías de comunicación, algunas obsoletas o saturadas. Todo esto tiene que ver con el dinero: qué debería hacer el gobierno, qué podría aportar la iniciativa privada, qué se debe hacer en coparticipación, analizar la rentabilidad social y económica. El tema del Tren Maya es un ejemplo, una obra controvertida por diversos aspectos, uno de ellos su rentabilidad económica. No se espera que haya una rentabilidad económica inmediata, pero es una obra que va a generar desarrollo, rentabilidad social y con el tiempo rentabilidad económica. A finales del siglo XIX, cuando empezaron a construirse los ferrocarriles, la obra no eran económicamente rentable, se estaba promoviendo la comunicación y el desarrollo de las zonas. Este tipo de obras no le interesan a la iniciativa privada porque busca rentabilidad económica en el menor plazo posible; la inversión con rentabilidad social importante pero con rentabilidad económica inexistente, baja o a largo plazo es asumida por el Estado. En el caso, por ejemplo, de las carreteras, pueden ser económicamente rentables en un lapso relativamente corto, porque se pueden concesionar a la iniciativa privada. En la visión estratégica de un país, hay planeación que tiene que ver con el desarrollo social como prioridad, y es la rectoría económica del

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Estado la que debe marcar el rumbo, establecer las condiciones de desarrollo buscando sinergia con la iniciativa privada. Antes de planificar en áreas específicas, lo primero es definir hacia dónde vamos, cuáles son nuestros objetivos como país. Los institutos y agencias de planeación son diferentes en cada escala; no es lo mismo planificar en el ámbito municipal, el estatal o el federal. Sin duda es necesario un organismo de planeación como el que propone el CICM y otros gremios vinculados al desarrollo de infraestructura, un organismo que integre a profesionales de variadas disciplinas como la ingeniería, la arquitectura, la economía, la sociología, y que incorpore a los sectores público, empresarial y social para enriquecer el debate y arribar a conclusiones consensuadas o por mayoría en beneficio de toda la sociedad, del país. El primer nivel de análisis es el más amplio y general; luego sigue otro nivel en el cual se deben abordar áreas específicas sectorialmente, por ejemplo en materia de servicios básicos e imprescindibles como energía, agua, alimentación, transporte, comunicación, salud, educación, vivienda… pero no sólo de forma individual, sino también integral. Estas áreas en países como México tienen diversos niveles de rezago, en algunos casos críticos, y debemos abordar estos desafíos también como oportunidad. Los institutos de planeación deben estar ligados a la Secretaría de Hacienda. Hasta principios de los ochenta existió la Secretaría de Programación y Presupuesto, que se ocupaba de atender las necesidades y planificar la atención de éstas. Tal vez, incluso, más que en un organismo de planificación debería pensarse en la necesidad de una secretaría o una subsecretaría que viera estos temas de planeación. En todo ello hemos estado trabajando en el Poder Legislativo, investigando sobre la experiencia en México y en otros países con éxito en materia de planeación.

Agencias sectoriales CARLOS MORALES

Arquitecto, empresario, político y activista social. Diputado federal sin partido; Presentó la iniciativa para reformar la Ley General de Asentamientos Urbanos, Ordenamiento Territorial y Desarrollo Urbano, donde se contempla la implementación de los institutos de planeación a nivel metropolitano, estatal, multimunicipal y municipal, reforma que fue aprobada el 10 de diciembre de 2020. Un gran desafío que tienen los responsables de la planeación en América Latina, y sobre todo en México, es combatir y erradicar la corrupción, la impunidad y la opacidad que existe en materia de infraestructura, la discrecionalidad con que se

ejerce la infraestructura por el enfoque clientelar electoral de la clase política, que no respeta normas y leyes. La planeación es fundamental para el desarrollo sostenible; los grandes desafíos que debemos enfrentar hoy nos van a poner muchas trabas para que podamos hacer un verdadero ejercicio de planeación. Otro gran desafío en el que estamos inmersos como legisladores es que la inercia de la práctica política y la ausencia de cultura ciudadana de participación activa frenan el avance de la planeación. Se tiene que adoptar la planeación y confiar en ella, y para ello realizar un cambio cultural. En México hay mucha apatía, hay muchos gobiernos de ocurrencias; necesitamos fomentar la planeación cambiando los paradigmas, empezando desde una educación muy básica en las escuelas, lo que nos permitirá que la gente asuma que la planeación permitirá eliminar riesgos. Hay muchos estudios que certifican que una planeación estratégica adecuada reduce significativamente, e incluso elimina, muchos riesgos. En México se ha registrado que varias administraciones de gobiernos en los tres niveles y los tres poderes han rebasado su presupuesto hasta por tres o cuatro veces más, cuando la Ley no permite más allá del 25 por ciento. Necesitamos terminar con esas prácticas nocivas y que los gobiernos entiendan que los institutos de planeación deben ser autónomos y participar en los tres órdenes de gobierno para que tengamos una homologación de criterios en todo el territorio mexicano. Algunos países tienen un avance importante en materia de planeación. Estuve en Medellín, Colombia, ciudad número uno en el ámbito mundial en desarrollo y planeación urbana, así como en participación ciudadana, que es un elemento fundamental para la planeación. La falta de inversión es un gran reto, porque los institutos de planeación autónomos que planteamos existan en todo el territorio mexicano no están considerados en los presupuestos de los gobiernos municipales, estatales y federal.

Nos enfrentamos a grandes retos. Debemos tener una gran participación ciudadana, constituir institutos autónomos de planeación e invertir lo necesario en ellos y no verlos como un gasto. No sólo servirán para mejorar sustancialmente la eficacia, calidad, tiempo de realización y oportunidad atendiendo con la debida anticipación las necesidades de la sociedad; también para, de forma implícita y explícita, frenar la corrupción, la opacidad y la discrecionalidad en el ejercicio de la función pública y privada, porque estos factores nocivos involucran a corruptores y corrompidos, tanto del ámbito público como en el empresarial.

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Para mejorar nuestra infraestructura, y que esta infraestructura incluya el desarrollo sostenible, la planeación debe considerarse una inversión y no un gasto. La falta de continuidad no nos ha permitido tener la infraestructura para satisfacer las necesidades de la ciudadanía, y es por ello que necesitamos una planeación estratégica, donde la participación ciudadana sea un elemento importante. Con ello estaremos cumpliendo el término de gobernanza, que no debe ser unilateral, no puede ser dictada sólo desde los tres niveles de gobierno, porque definitivamente quien legitima la infraestructura y quien va a ser beneficiada por esta infraestructura es la propia ciudadanía. Nos enfrentamos a grandes retos. Debemos tener una gran participación ciudadana, constituir institutos autónomos de planeación e invertir lo necesario en ellos y no verlos como un gasto. No sólo servirán para mejorar sustancialmente la eficacia, calidad, tiempo de realización y oportunidad atendiendo con la debida anticipación las necesidades de la sociedad; también para, de forma implícita y explícita, frenar la corrupción, la opacidad y la discrecionalidad en el ejercicio de la función pública y privada, porque estos factores nocivos involucran a corruptores y corrompidos, tanto del ámbito público como en el empresarial. Debemos ver con mucha atención los elefantes blancos que tenemos hoy en día, con gastos innecesarios e ineficientes; tenemos registradas muchas obras de infraestructura de distintos tamaños y sectores que están inoperables o no cumplen con el objetivo para el que fueron construidas. La institucionalización de la planeación estratégica es un recurso indispensable para que el desarrollo del país, en beneficio de todos los mexicanos, sea efectivo.

Experiencia municipal en México FERNANDO TORRE SILVA

Maestro en Arquitectura del paisaje. Director general del Instituto Municipal de Planeación de San Luis Potosí. Miembro de la Academia Nacional de Arquitectura, capítulo San Luis Potosí. Ha elaborado proyectos habitacionales, residenciales, comerciales y corporativos. Ha participado y encabezado proyectos de restauración, adaptación y reactivación de inmuebles históricos. En agosto de 2018 ingresé al Instituto Municipal de Planeación (Implan) de San Luis Potosí, que venía de un proceso de extinción. El alcalde anterior al que me dio el reto de encabezar este instituto había decidido que el Implan era un estorbo, que había que extinguirlo para poder ellos hacer sus cosas. Nos encontramos un instituto que estaba prácticamente sin recursos, sin personal; el municipio enfrentaba el reto de gestionar el territorio sin instrumentos apropiados, porque el

último Plan de Desarrollo Urbano de San Luis Potosí se hizo en el año 2003, es decir, estuvieron 16 años ejecutando un instrumento muy rebasado, una situación muy común en los municipios de nuestro país: o no lo han tenido nunca o el que tienen ya ha sido rebasado o está subutilizado. Esto ha sido un obstáculo, incluso para el municipio de San Luis Potosí hasta este momento, dos años después de que nos designaron para revivirlo, porque además de rescatarlo debemos reconstruirlo y desarrollar los proyectos de programas, mismos que en este momento ya se encuentran en revisión en el cabildo local. Estamos trabajando mucho en contacto con los regidores; espero muy pronto estén autorizados y después pasen al dictamen de congruencia con el gobierno del estado, para que así la ciudad de San Luis Potosí vuelva a tener instrumentos de planeación apropiados. El recorrido por este proceso es arduo; nos hemos encontrado con múltiples intereses, desde los empresarios, los ejidatarios que tienen sus propiedades alrededor de la ciudad, muchísimos intereses con los que tenemos que lidiar, negociar… y también intereses político-partidistas. Es un reto realmente fuerte buscar tener un programa que respete el medio ambiente, que socialmente sea bien acogido. También hemos sido promotores de una participación ciudadana intensa, efectiva; hemos trabajado en reuniones con más de 1,300 personas, y hemos desarrollado seis talleres de planeación estratégica que encontraron una respuesta positivamente sorprendente entre interlocutores diversos, funcionarios, empresarios, ciudadanos… Pasamos a la consulta pública que marca la ley, recogimos 2,600 planteamientos ciudadanos sobre el programa que habíamos puesto a consulta pública, es decir, hemos logrado muchísima participación ciudadana, hemos concretado los proyectos, esperamos que pronto se autorice su materialización en obras. También nos encontramos con la necesidad de que los políticos respalden la razón de ser y la labor de los institutos de planeación. Reconozco que en el caso de la ciudad de San Luis Potosí lo hemos tenido. Si lo comparo con lo que me comunican colegas directores de otros institutos, aquí hemos tenido un gran apoyo de los políticos y funcionarios de gobierno; sin embargo, no hemos logrado –al momento de esta presentación– recibir el recurso económico que el decreto publicado nos atribuye. Es muy común escuchar que a la planeación se le pueden quitar recursos para aplicarlos en otro lado; estamos trabajando para generar las condiciones que impidan que en el futuro se pretenda liquidar o vaciar al Instituto de Planeación. Mi propósito es que en un futuro cercano nuestro proyecto prioritario de reestructuración del Implan se materialice para poderlo blindar al instituto frente al posible propósito de un nuevo alcalde de extinguirlo o vaciarlo. La estrategia es instaurar formalmente un consejo ciudadano plural que lo proteja.

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Estamos trabajando intensamente para lograr que el instituto trascienda las administraciones de gobierno, que trabaje en el marco legal correspondiente en función del mediano y largo plazo, más allá de los periodos políticos de administración municipal.

Experiencia en Guatemala JULIO HÉCTOR ESTRADA

Licenciado en Economía con maestría en Negocios. Entre 2016 y 2018 fue ministro de Finanzas Públicas de Guatemala y director adjunto para Latinoamérica del World Economic Forum. Es consultor independiente para empresas privadas, en estructuración financiera de proyectos, y para organismos internacionales y banca multilateral en temas de gestión pública y financiera.

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Voy a tratar de ser muy breve y general, por ser una experiencia específica de Guatemala. En temas de administración pública hay un concepto de unidades de alto desempeño. Digamos que hay un gran vacío en un campo particular de la administración pública; como podrán imaginar, ocurre en la mayoría de los países de América Latina en muchos campos. En el caso de Guatemala, es extrema la ausencia de planificación de infraestructura, de obra en general. ¿Cómo resolver ese vacío?, se puede acometer haciendo grandes reformas e inversiones estructurales, o tratar de resolverlo creando una unidad, con una capacidad muy específica y especializada. Entonces, no hay que reclutar a 300 personas, sino que se puede conseguir tal vez con 30 para formarlas en el área de planificación y manejar un bloque de proyectos muy importantes, haciéndolo con gente de un perfil diferente, una organización diferente y una capacidad diferente. Se crea en Guatemala ese concepto de una agencia con la capacidad de administrar y gestionar, porque en la planificación –los ingenieros civiles saben–, 30% del trabajo se hace antes de empezar el proyecto; el resto son ajustes a lo que se va encontrando en el camino. Por ello la idea fue tener una entidad que dentro del gobierno pudiera ser delegada por otras entidades, como el Ministerio de Energía, el de Infraestructura, el de Transporte, las municipalidades, para conducir proyectos de cierto nivel y complejidad. Así se crea en 2012 la Agencia Nacional de Desarrollo de Alianzas para el Desarrollo de Infraestructura Económica, Anadie. La experiencia con Anadie en general ha sido positiva, en el sentido de poder montar y tener proyectos mercadeables, bancarizables, estructurados. Es un aporte a una capacidad pública que permita formar funcionarios que puedan actuar en representación e interés del gobierno, conducir proyectos

y coordinar al gobierno para hacer que las cosas sucedan. La planificación sí es un desafío mayor, porque es muy complejo planificar sólo una estrategia nacional de APP, porque al final una APP a lo mejor se combina mejor con un proyecto de obras públicas, o dos o tres y varios proyectos privados en su conjunto. Entre los temas positivos de la Anadie está el que la presidencia de esa institución la tiene el Ministerio de Finanzas, no el Ministerio de Obras Públicas o el de Comunicaciones, como sucede en otros países. Lo negativo de la Anadie haciendo planificación –en el caso específico de Guatemala, al que me estoy refiriendo– es que el alcance que tiene no es el de planificar obras en general, sino solamente APP, y solamente cierto tipo de contratos de alianzas público-privadas. En cuanto a cosas que podrían funcionar mejor, yo tomo el ejemplo de UK Infrastructure, de la Secretaría del Tesoro del Reino Unido. Esta división planifica en función de qué resulta conveniente desarrollar como obra pública, como obra público-privada, como privada o con licencia de operación. Y lo ordena y prioriza alrededor de la demanda de dinero público global. Se hace desde hacienda, a diferencia de otros esfuerzos que tratan de hacer estas instituciones de planificación independientes. Al final, el dinero es el que mueve la administración pública, los intereses involucrados y el poder; entonces, darle ese mandato de decir qué va por público, qué va por privado, qué va por público-privado, qué va por licencia, por concesión, es importante y catalizador. Así, las entidades públicas hacen su trabajo para lograr el respaldo que da el llevarlo a contar con asignación de recursos. Obviamente, la ausencia de recursos para preinversión es sistémica, como suele ser en la mayoría de los países de nuestra región. Pero sí, es mi opinión que la creación de unidades especializadas de competencias, con capacidades especiales, es una manera de enfrentar el reto de grandes déficits estructurales. Pero éstas deben estar por diseño institucional con los incentivos y el poder correctos para poder alcanzar resultados más relevantes.

CONCLUSIONES El primer documento de planeación del México moderno es la Constitución de 1917. En 1930 fue publicada la Ley sobre Planeación General de la República, que creó una Comisión Nacional de Planeación y una Comisión de Programa, para planear adecuadamente las obras de infraestructura a construir por el gobierno. En 1933 el presidente Cárdenas expide el Primer Plan Sexenal 1933-1939. En 1939 Ávila Camacho expide el Segundo Plan Sexenal 1941-1946. Ese mismo año (1948), Miguel Ale-

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mán expide el Plan Coordinado de Inversiones Públicas. En 1952 el presidente Ruiz Cortines emite el Programa Nacional de Inversiones. En 1958 el presidente López Mateos crea la Secretaría de la Presidencia, encargada de la planeación. En 1976, López Portillo la transforma en la Secretaría de Programación y Presupuesto. El 5 de enero de 1983, hace casi 40 años, durante la gestión de Miguel de la Madrid, se promulgó la Ley de Planeación. En 1992 Salinas de Gortari desapareció la SPP y transfirió sus funciones a la SHCP, que es lo que prevalece. En necesario distinguir entre la falta de planeación y la falta de preparación de los proyectos. De especial relevancia es definir hacia dónde vamos como país. Una agencia especializada constituye un mecanismo necesario. Lo novedoso es replantear la necesidad de que esta agencia forme parte de la administración pública. La autonomía de la agencia es importante en cuanto a su gestión y patrimonio, pero no hay duda de que debe estar vinculada al gobierno. Los estudios que esta agencia realice deberían ser sobre proyectos previamente aprobados, con base en análisis de costo-beneficio.

Autonomía y participación ciudadana Desafíos de la planeación: corrupción, opacidad y discrecionalidad; excesiva politización y ausencia de una cultura de participación ciudadana; ocurrencias, ajenas al contexto general de planeación del país, falta de continuidad en la ejecución de los proyectos. Beneficios de un organismo especializado de planeación: contar con proyectos mejor formulados; conformar un banco de proyectos; fortalecer permanentemente a las instituciones. Evitar proyectos inviables; hacer proyectos sustentables con el objetivo central de beneficiar a los usuarios; la planeación es una inversión y no un gasto; los proyectos deben mandar al presupuesto, y no al contrario; una agencia especializada debería vincular los temas locales con la infraestructura federal.

Agencias sectoriales y municipales El Instituto Municipal de Planeación de San Luis Potosí ha tenido diversos retos en la gestión y operación de sus funcio-

nes, uno de ellos han sido los diversos intentos para cerrarlo. Una de sus funciones principales ha sido preparar planes en favor de la ciudad, además de difundir los planes, desarrollar programas sustentables y participar en la ejecución de los programas. Ha sido capaz de propiciar un impacto y que las decisiones de planeación no sean impactadas por el gobierno. Se ha planteado ser un vínculo entre los ciudadanos y el gobierno.

Agencias especializadas en asociaciones público-privadas El establecimiento de unidades de Asociaciones Público-Privadas (APP) es una característica común de los marcos institucionales de las APP. El 84% (112) de 140 países analizados en 2020 tienen una unidad de APP. La creación de la Agencia Nacional de Alianzas para el Desarrollo de Infraestructura Económica (Anadie) en Guatemala surge del concepto de las unidades de alto desempeño, para desarrollar proyectos de gran complejidad. La experiencia es positiva, ya que la Anadie ha logrado desarrollar proyectos mercadeables e incentivado la participación del sector privado mediante la realización de proyectos de preinversión. La Anadie planifica proyectos APP, pero no obra pública. Es importante contar con una cartera de proyectos mediante la asiganción de recursos adecuados. La participación del Ministerio de Finanzas es importante para ordenar los recursos que permitan el desarrollo de los proyectos. El dinero manda. La planeación debe atender a cualquier decisión de gobierno y en lo posible desvincularla de la política. También importa normar la idependencia del instituto y de los proyectos que se realicen.

Una reflexión final Los objetivos de la planeación deberían ser: crecer, para erradicar la pobreza (en Chiapas hay inversión, pero no crecimiento); redefinir nuestra vocación para los próximos cien años; visualizar el futuro y manejar la incertidumbre; usar la infraestructura para vincular el entorno natural con el social; formular diagnóstico, pronóstico y plantear alternativas; tomar la decisión como país y enfrentar nuestro destino como nación de acuerdo con un plan.

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VISIÓN DE SISTEMAS EN PLANEACIÓN: EL CASO DEL TRANSPORTE INTERMODAL

ÓSCAR DEL CUETO

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Presidente, gerente general y representante ejecutivo de Kansas City Southern de México, empresa subsidiaria del Kansas City Southern. Es presidente de la Asociación Mexicana de Ferrocarriles para el periodo 2020-2021. La intermodalidad en el transporte ha atraído una forma distinta de manejo de la carga. En el caso del ferrocarril, eso nos ha ayudado a manejar mayores volúmenes de manera más diversificada. Hoy vemos en el país terminales intermodales que han crecido, y en el caso de la empresa Kansas City Southern de México hoy tenemos tres propias que están localizadas dentro de nuestra red en Monterrey, otra en San Luis Potosí y otra en Toluca, que nos permiten atender la demanda doméstica y la de los puertos. En el puerto de Lázaro Cárdenas recientemente se han creado dos terminales y están próximas las ampliaciones de dos más. Se trata de Huchitson Ports (HP) y APM Terminals (AP Moller Terminals), que atienden un mercado muy particular. En Kansas City Southern de México tenemos la experiencia y la pericia para operar el tren intermodal que corre precisamente en el Canal de Panamá; de allí la importancia de tener estas dos terminales para el tráfico ferroviario intermodal. Estamos muy enfocados en el caso del Canal de Panamá, precisamente en cuanto al tráfico intermodal. Voy a hablar de las empresas dedicadas a ventas al menudeo de productos básicos. El contenedor se ha vuelto básico para su operación, y la intermodalidad (uso de varios modos de transporte) que tenemos con el ferrocarril es parte esencial de la operación de estas empresas.

Cuando un contenedor llega por barco, se mueve por ferrocarril, llega a una terminal y a lo mejor la última milla la hace en camión (intermodalidad). Esta intermodalidad en la que se ven involucrandos puertos, barco, ferrocarril y camión nos permite mover contenedores con mayor eficacia. Hay otro ejemplo: el caso del sector automotriz. Muchas de las autopartes de importación que arriban a las plantas en nuestro país se manejan a través del transporte intermodal (contenerizado), para que después el producto terminado, los vehículos, se transporten en ferrocarril: se manejan en plataformas que pueden ser triniveles, biniveles y automaxes. Pero destaco la importancia de la parte intermodal, donde interviene el contenedor. Éste se ha convertido en pieza clave de la cadena de suministro, pues en él viajan las autopartes, desde piezas pequeñas, incluso tornillos y tuercas. Ahora con la demanda del ferrocarril en el tema del just in time (justo a tiempo) nos obliga a ser más agiles en el manejo de

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Planeación holística

Planeación de infraestructura sostenible en el marco del 31 Congreso Nacional de Ingeniería Civil

los contenedores para atender la demanda de la industria automotriz. En Kansas City Southern de México hemos implementado desde hace dos años el PSR (precisión scheduling railroading), que nos ha permitido principalmente dos cosas en el tema de recursos: la optimización en el uso de carros de ferrocarril, de las locomotoras, incrementando la velocidad, con lo que hemos alcanzado un ciclo mucho más rápido, incrementando la velocidad del sistema; hemos reducido el dwell o la permanencia de carros, y con ello somos más eficientes y servimos mejor a nuestros clientes con ciclos más cortos. Esa escala de precisión en ferrocarril ha hecho posible que ofrezcamos ahora una nueva etapa del PSR; con esta tercera parte en la que estamos entrando, nos enfocamos mayormente en el cliente, en sus necesidades y en su crecimineto. En términos de planeación de la demanda, ya sea de carros, volúmenes de carga o servicios, en KCSM siempre hemos caminado de la mano con los clientes, para poder hacer una planeación de las inversiones de manera coordinada, para atacar los puntos donde estará la demanda de crecimiento y estar listos para atenderla con recursos, inversiones, infraestructura y otros elementos que se requieran. En el ámbito internacional, la industria ferroviaria es una de las que más invierten en proporción de sus ganancias. En términos de cómo y dónde se invierte, es muy relevante la planificación, ir de la mano con los clientes con un pronóstico claro de dónde vamos a invertir, dónde van a estar los crecimientos, y con ello tener un proceso muy claro de inversión. Este año, la industria ferroviaria está invirtiendo más de 500 millones de dólares en proyectos enfocados en la atención de las demandas de los clientes en puntos estratégicos de crecimiento. Hoy vemos con agrado que habrá un crecimiento en Veracruz, en Lázaro Cárdenas; en el intercambio fronterizo se está creciendo con mucha importación de refinados de combustibles. En el tema intermodal, deberá haber un crecimiento en algunos puntos importantes de la red.

Planeación compartimentalizada JAIME JAIME RAMÍREZ

Gerente de planeación en la API de Lázaro Cárdenas. Está a cargo de los proyectos de innovación de tecnologías de la información y de los sistemas integrales de gestión de la calidad ISO9000, 14000, 45000, 27000. México posee 102 puertos y 15 terminales marítimas. De los 102 puertos, 14 cuentan con Administraciones Portuarias In-

tegrales que se crearon en 1994. Estamos a 26 años de la instauración de estas administraciones portuarias, creadas para el crecimiento, explotación y desarrollo de los puertos. Entre las condiciones que se daban en los puertos antes de esta innovación, se trabajaba con números rojos y los procedimientos y logística no eran tan eficientes como lo son en este momento. Fue en ese momento que se asignaron títulos de concesión generados por el gobierno federal, que se los otorga a empresas, en este caso, a empresas de gobierno. A nuestro juicio, éste fue uno de los éxitos de la creación de estas administraciones portuarias. La administración portuaria de Lázaro Cárdenas tiene una concesión con 4,169 hectáreas, que incluyen las áreas de mar y fondeadero. El puerto de Lázaro Cárdenas posee la infraestructura más grande del sistema portuario mexicano, al poseer canales con 19 metros de entrada en su acceso y 17 m de profundidad en su interior, lo que da una capacidad para recibir buques con calado de hasta 16 metros. Ello implica que podemos recibir embarcaciones de hasta 18 mil TEU (tráfico marítimo de contenedores) o 400 metros de eslora. Estamos ajustando la planificación de nuestros puertos para poder comenzar a recibir este tipo de embarcaciones, que son precisamente los que queremos captar en el Pacífico por el comercio con Asia. El puerto de Lázaro Cárdenas tiene dos áreas y su manejo está planificado para atender la zona antigua del puerto, donde existe el área de fertilizantes, el área industrial, y en el otro, en la Isla del Cayacal, funcionan las terminales comerciales, de contenedores, autos, el movimiento de minerales a granel, carbón y petrolíferos. Entonces las siete líneas de negocio (carga general, carga contenerizada, manejo de autos, manejo de fluidos petroleros, manejo de fertilizantes, manejo de aceites vegetales y manejo de granel agrícola) se manejan tanto por las terminales especializadas como por las terminales públicas. El puerto está conformado por 13 terminales y dos instalaciones; de estas 13 terminales, la 1 y la 2 son las de contenedores. Aquí es importante señalar que hasta 2003 el puerto de Lázaro Cárdenas no movía un solo contenedor; sin embargo, la empresa Hutchinson, que gestiona la Terminal 1, apuesta por el puerto, hace una gran inversión, realiza una instalación de una terminal para desarrollar 102 hectáreas que ofrecen la capacidad de manejar hasta 4 millones de TEU. Claro, éstas se van a ir desarrollando de acuerdo con las condiciones de mercado que se vayan dando. La terminal 1 de contenedores ha desarrollado las etapas 1 y 2, que implican el poder recibir tres embarcaciones al mismo tiempo y manejar alrededor de 1 millón y medio de TEU al año. Con esta condición está trabajando en este momento. En 2012 se da la posibilidad de hacer una segunda licitación, que se le asigna a APM Terminals; así, estamos hablando de la empresa Hutchinson, operadora de las terminales de

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Si integráramos estas dos terminales con su caKansas City Los Ángeles pacidad total, podríamos Long Beach manejar hasta 8 millones Laredo Tokio de TEU; solamente como México, Busan Yokohama Yantai referencia, todos los puerD. F. Qingdao Puerto tos del país en este moShanghai Puerto Quetzal Lázaro mento están moviendo 6.5 Cárdenas Xiamen Keelung Acojutla Balboa Hong Kong millones de TEU. ¿Esto Colón Kaohsiung qué quiere decir?, que el Chiwan Buenaventura puerto tiene la capacidad para manejar en este moGuayaquil mento todos los contenedores que se manejan Callao por el país, y aun con todo Port Klang Iquique esto Lázaro Cárdenas tieMejillones Puerto Lázaro Antofagasta ne capacidad para seguir Cárdenas Valparaíso creciendo. Servicios San Antonio Con la actual planeaDirectos Lirquen San Vicente ción estamos manejando terminales con 350 metros Figura 1. Conectividad con otros puertos. de paramentos de atraque para poder recibir los buMovimiento de carga 2018-2020 ques de gran calado que Transportación Movimiento en TEUS están siendo fabricados desde hace algunos años. 2018 2019 2020 La comunicación del Importación 504,700 470,270 393,560 puerto de Lázaro Cárdenas con otros 145 puertos Exportación 413,688 393,321 319,103 en el mundo en 31 países Transbordo 396,410 455,141 351,012 consolida los lazos econóTotal 1,314,798 1,318,732 1,063,675 micos de México con Asia y con EUA, Canadá y los 2018 2019 2020 países de América del Sur. Esta situación nos ha llevado a un crecimienImportación Exportación Importación Exportación Importación Exportación to destacado del mane38% 32% 36% 30% 37% 30% jo de contenedores; en 2020 tuvimos aproximaTransbordo damente un movimiento Transbordo Transbordo 30% de 1,063,000 contenedo34% 33% res; las políticas mundiales para el manejo de la COVID, como en casi Figura 2. Movimientos de carga 2010-2020. todos los órdenes de la economía, ha afectado el movimiento de carga en el país, contenedores más grandes del mundo, y de APM Terminals, pues hasta 2019 movíamos alrededor de 1,300,000. Consique pertenece al grupo Maersk, la naviera que mueve más deramos que vamos a estar recuperando los niveles de 2019 contenedores en el mundo. en el transcurso del periodo 2021-2022. Tendremos que ver Éste es el ritmo y las condiciones en que está creciendo cómo vamos a planificar la necesaria atracción de negoel puerto de Lázaro Cárdenas. La Terminal 2 de contenedocios para poder crecer junto con el puerto y continuar con el res se establece en la Isla del Cayacal y desarrolla su primera desarrollo. etapa con una capacidad de 1,200,000 TEU. Oakland

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Tabla 1. Distribución de la carga por ferrocarril y autotransporte

Transportación

Participación en TEU y % 2018

2019

2020

948,417

897,091

712,663

Ferrocarril

39%

37%

36%

Camión

61%

63%

64%

Carga manejada

Como pudimos apreciar en la figura anterior, la carga está compuesta en un 33% por importaciones, en 33% por exportaciones y en 34% por transbordos; esta situación nos lleva a que la importación y la exportación van a ser las cajas o los TEU que se van a manejar por el sistema carretero y ferroviario, por el territorio nacional, ya sea con el arribo de la carga o con la salida de ella por el puerto. Lo que podemos observar en la tabla 1 son los porcentajes de participación aproximada en 2020 de los medios de transporte terrestre: el 64% de la carga se movió por autotransporte y el 36% se movió por ferrocarril. Uno de los destinos a donde más llegamos es al Estado de México. Vía ferrocarril llevamos productos hacia el norte del país, e incluso una pequeña parte va hasta la zona este de los Estados Unidos. Ésta es la situación del puerto y ésta es la condición intermodal.

Retos de la intermodalidad FEDERICO MAC GREGOR

Ingeniero civil con posgrado en Economía de la producción. Con amplia experiencia en planeación, desarrollo y operación de proyectos de infraestructura. Destaca su participación en diversos puertos interiores, como Pantaco en la Ciudad de México y Parque Logístico/Interpuerto en San Luis Potosí. Actualmente es consejero y consultor. Comienzo ofreciendo algunos conceptos que tienen que ver con el desarrollo de la infraestructura y lo vincularé con las actividades en las que he participado. Un proyecto de infraestructura no es factible si no tiene un horizonte de largo plazo; estos proyectos deben ser de largo plazo, y por lo tanto requieren una visión ad hoc; si ésta no se genera, entonces la planeación es un ejercicio estéril, porque no hay manera de articular los elementos: habiendo una visión de largo plazo se tiene que buscar la alineación de intereses, de tal suerte que fluyan los proyectos con una intención definida. Los elementos que acabo de referir no son evidentes y no se dan todos los días. Al final del decenio de 1990 co-

menzaba a haber contenedores, que revolucionaron el sistema logístico en el ámbito mundial; en México era incipiente su uso, y empezaron a darse circunstancias muy favorables. Recuerdo que empezamos a promover el proyecto de la terminal de Huehuetoca, al norte de la Ciudad de México, con Union Pacific; fuimos avanzando porque les interesó la idea de hacer una gran plataforma logística al norte de la ciudad, pero consideraron que ellos no serían los concesionarios, y tuvieron razón. Entonces el proyecto abortó. Fue una situación muy interesante, y aquí viene a colación la figura que ideó el gobierno, que me parece muy valiosa: la concesión de infraestructura a largo plazo. Si no tuviéramos una concesión a 50 años del ferrocarril, jamás habrían sido posibles las inversiones de privados en el subsector, o si no se hubieran dado las administraciones portuarias integrales (API) como figuras de administración portuaria a largo plazo, no se habrían desarrollado las terminales portuarias con las que contamos actualmente. Bueno, la concesión del sistema ferroviario nos ha permitido tener una relación larga en la promoción de los proyectos que hicimos en la terminal de San Luis Potosí, en una colaboración de largo plazo. ¿Por qué pudimos firmar esta colaboración de largo plazo entre KCS e Interpuerto, con la que yo estaba trabajando?: porque KCS tiene una concesión por 50 años. Nosotros concretamos un acuerdo comercial con ella para hacer una inversión, un proyecto de 100 hectáreas para la terminal intermodal en San Luis Potosí, a la que hubo la posibilidad de incorporarle una aduana y posteriormente un Recinto Fiscalizado Estratégico, el primero que operó en el país. Todos estos elementos, que requirieron mucha planeación, fueron posibles gracias a que el marco normativo y las figuras jurídicas para desarrollar los proyectos empezaron a existir. La terminal en San Luis Potosí fue ejemplo en escala internacional. En general las terminales se adaptan a espacios existentes, pero en este caso tomamos 100 hectáreas longitudinales a la vía principal, y así podíamos tener el tren más largo por el norte y bajarlo por el sur, o viceversa. Esa planeación se hizo junto con el ferrocarril, todos con la confianza de que estábamos invirtiendo a muy largo plazo, de que teníamos un marco jurídico que tenía sentido. De la misma forma crecían y se desarrollaban las API. Es muy importante la estructura legal y la visión de largo plazo de todas las partes. Es un gran reto lograr que los tiempos políticos y los tiempos económicos y sociales se articulen para lograr una sinergia y sin que haya contratiempos, al menos los más previsibles. Me he referido a la inversión privada, pero obviamente este concepto de largo plazo y sinergia de sectores vale también para la inversión pública. Destaco lo importante que es tener un marco que permita pensar y planear a largo plazo.

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La concesión del sistema ferroviario nos ha permitido tener una relación larga en la promoción de los proyectos que hicimos en la terminal de San Luis Potosí, en una colaboración de largo plazo. ¿Por qué pudimos firmar esta colaboración de largo plazo entre KCS e Interpuerto, con la que yo estaba trabajando?: porque KCS tiene una concesión por 50 años. Nosotros concretamos un acuerdo comercial con ella para hacer una inversión, un proyecto de 100 hectáreas para la terminal intermodal en San Luis Potosí, a la que hubo la posibilidad de incorporarle una aduana y posteriormente un Recinto Fiscalizado Estratégico, el primero que operó en el país.

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Si hoy llegara una inversión muy importante a la API, quizá por el tiempo que le queda ya no sería suficiente para amortizarla, y entonces las implicaciones que esto tendría en la planeación –que de manera natural va alineada en muchas partes– ya no se daría, porque faltan los incentivos, ya no están alineados los intereses y objetivos y ya no se cuenta con el horizonte de largo plazo. Hago énfasis en lo determinante que resulta que todos los involucrados aceptemos ver a largo plazo y contemos con un marco jurídico que permita que la planeación sea factible.

Óscar del Cueto Coincido con Federico. Hay un grupo interesado en financiar este proyecto, pero creando una ampliación mayor que incluya una conexión ferroviaria a la zona de Monterrey, a través de las montañas, lo que sin duda representaría todo un reto de ingeniería.

Carlos Santillán Alfredo Masad Isbaile pregunta: ¿Cómo resuelven captar carga en puntos intermedios de inversión, sin que pierda eficiencia el sistema ferroviario y aporte a los ingresos de la concesión? Yo sé que a las empresas ferroviarias no le gusta que haya muchas terminales.

Óscar del Cueto Terminales cercanas no funcionan, salvo que la capacidad esté rebasada o la demanda del mercado te exija crear estas terminales. Un ejemplo: en el centro del país, el caso del interpuerto, el tener dos, tres, cuatro, cinco terminales alrededor no funciona de la misma manera que tener una terminal con una capacidad ya establecida, no rebasada, con capacidad de crecimiento. Si hablo de terminales intermodales, de terminales de combustible o terminales de cross dock, donde diferentes mercancías pueden llegar, entre más lejanas estén y atiendan a un mercado cautivo es mucho mejor atenderlas para el ferrocarril. La última milla, esos 100, 200 kilómetros, pueden hacerse en camión para servir a los clientes que no tienen escuela ferroviaria.

Carlos Santillán

COMENTARIOS Y PREGUNTAS Carlos Santillán Concluimos con preguntas y comentarios finales. Pregunta Octavio Arellano qué opinan los panelistas de una idea que se ha difundido mucho sobre un nuevo corredor intermodal Mazatlán-Winnipeg, denominado corredor T-MEC que plantea construir un nuevo puerto y un nuevo tramo ferroviario que atraviese la Sierra Madre Occidental. ¿Tiene alguna viabilidad?

Federico Mac Gregor Los proyectos deben tener sentido, y para ello las partes involucradas tienen que conocerlo. Ese corredor puede ser atractivo en la medida en que se desarrolle como un corredor industrial con dos terminales portuarias que necesitamos, pero no como un corredor que vaya a competir con el Canal de Panamá. Esto lo extrapolaría para cualquier proyecto: debe tener sentido para los otros participantes. ¿Por qué nosotros hicimos una terminal de Interpuerto en San Luis Potosí? Porque Kansas dijo: “¡Ponla, la voy a usar, la necesito!”

Octavio Arellano me hace la aclaración de que no hay puerto todavía, yo pensé que se estaba hablando del puerto de Mazatlán, pero aparentemente está hablando de un puerto nuevo que se anticipa como el más grande y profundo del país. Dice Octavio: Ahora que las API puedan invertir en puertos secos, ¿habría interés de Kansas por asociarse con ellas para detonar nuevos proyectos?

Óscar del Cueto Hemos estado en varios proyectos de puertos secos; hay unos muy interesantes en la zona del Bajío y algunos ya dan servicios de aduana y desaduanización, con almacenajes.

Jaime Jaime Ramírez Una de las nuevas políticas para los puertos es manejarlas como un nodo de inversión. Este nodo de inversión todavía no está normado, legislado; sin embargo, sí hemos propuesto realizar inversiones fuera de los recintos, crecer hacia las zonas de influencia que tenemos. Esto conlleva el poder generar desarrollo social donde están los puertos, puesto que muchas veces tenemos puer-

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tos desarrollados, con grandes capacidades, con una muy buena infraestructura, pero la ciudad no tiene esos niveles de desarrollo, y esto implica que a veces tales condiciones limiten las inversiones en el puerto, puesto que solamente es una zona de negocio y no una donde puedan habitar cierto grupo de personas que podrían llevarlo a un desarrollo más interesante de la región. En ese sentido, creo que es importante que la planeación no sea unilateral; si solamente fuera hecha por el puerto, no nos va a llevar más allá de los límites del recinto. Aquí hay que considerar la logística ferroviaria, la logística del movimiento de la carga, por dónde vamos a entrar, a dónde vamos a salir, a dónde queremos llegar, cuál es nuestro mercado de influencia, a dónde queremos llevar los productos. Este tipo de situaciones nos lleva a nuevas infraestructuras ferroviarias, nuevas infraestructuras carreteras, nuevas salidas del puerto, todo esto nos lleva a ser un nodo.

Carlos Santillán Hay oportunidad de un último mensaje, muy breve, de ustedes.

Óscar del Cueto Mi mensaje final es buscar al ferrocarril en largas distancias como un socio en la carga de grandes volúmenes y grandes distancias, en la parte intermodal de logística, donde involucremos puertos, camión y ferrocarril.

Jaime Jaime Ramírez La planeación estratégica es importante y estratégica; conlleva infraestructura, inversiones y logística. Si podemos reunir todas las condiciones y podemos eficientarlas, vamos a tener una planeación exitosa; si llevamos una planeación unilateral, solamente atendiendo lo que beneficie a uno o más, pero no a todos los involucrados, terminará siendo un fracaso para el país.

Federico Mac Gregor Me tocó ver el crecimiento de San Luis Potosí de una manera muy importante, y el crecimiento industrial derivado de la logística y de todo lo que se ha hecho desde el punto de vista de las terminales anteriores se ha convertido en un centro atractor de inversiones, de la industria automotriz y de otras industrias.

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FORO DE PLANEACIÓN

CONCLUSIONES GENERALES

ESTEBAN FIGUEROA

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Ingeniero civil con maestría en Planeación de infraestructura. Con experiencia en construcción como residente y gerente de empresas constructoras. Consultor en planeación y financiamiento de infraestructura por más de 35 años. Coordinador del Comité de Planeación en el CICM. Han sido dos días de reflexiones, de muchas ideas que nos alimentan para seguir creando la cultura de planeación de infraestructura que necesitamos en México. El doctor Felipe Ochoa nos dio una extraordinario marco de referencia para el foro, sus conceptos de visión de largo plazo de la infraestructura, de aprovechamiento de lo existente en un país como el nuestro, en el que tenemos un conjunto de obras de infraestructura muy importante que podemos seguir aprovechando. El tema de la sostenibilidad de los proyectos, el del beneficio social, la orientación social de los proyectos fueron conceptos que el doctor Ochoa Rosso dejó planteados. En este foro se tocaron varios aspectos muy interesantes. El ingeniero Héctor López habló de la visión multisectorial de la planeación con una visión regional tomando, en este caso, a las costas y a los puertos como ejes del desarrollo regional para elevar la calidad de vida de la población en las zonas costeras, donde los recursos naturales son más abundantes que en el Altiplano. Alfredo Bonnin refrescó un poco de historia. En algún momento tuvimos a una especie de agencia de planeación en el país que coordinaba a los sectores para la planeación multisectorial y regional, la Secretaría de la Presidencia; esa función de coordinación que operó en los años cuarenta, cincuenta y hasta los sesenta se pasó luego a la Secretaría de Hacienda y se empezó a manejar la coordinación con un en-

foque presupuestario; ese cambio fue muy importante. Estamos tratando de regresar a un esquema de una entidad que coordine los esfuerzos multisectoriales. César Herrera nos dio un ejemplo muy interesante de la visión a largo plazo en el caso del agua del Valle de México, generando escenarios de qué podemos esperar; nos siguen insistiendo el tema de largo plazo en la infraestructura. José Luis Fernández Zallas habló de la industria eléctrica, la importancia de introducir los cambios tecnológicos en la planeación de la infraestructura, de la visión de sostenibilidad y de energía limpia. Los panelistas internacionales nos hablaron sobre conceptos muy interesantes de planeación estratégica desde la gran visión hacia proyectos específicos o de proyectos específicos que atienden necesidades percibidas por la sociedad hacia la integración en una visión holística. También nos hablaron de un gran proyecto de conducción de gas que cruza por territorio de tres países y que requería una coordinación, una gobernanza y una organización ejemplar. Es gran ejemplo éste, porque fue un éxito y en opinión de nuestro panelista se consiguió un esquema de gobernanza adecuado y una institucionalidad y alineamiento de intereses muy clara. Alberto Marín nos dio una visión del esquema de España, donde la planeación está muy descentralizada por la fuerza que tienen las comunidades autónomas, mientras que Rodrigo Jiliberto nos explica que en Chile sucede lo contrario; la planeación allí está tremendamente centralizada en el Ministerio de Obras Públicas, un macroministerio, aunque están tratando de descentralizarla. Alfredo Bonnin nos dijo que en México, en los años setenta, se descentralizó la planeación de las carreteras hacia los estados, es decir, dependiendo del país y de la época, se ha actuado con diversos enfoques; en la mesa de las agencias de

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planeación llegamos a la conclusión de que es momento de definir un enfoque, de definir una forma de planear la infraestructura, de aprender de la historia y de las experiencias de otros países. Finalmente en el último panel se abordó el resultado de una buena o mala planeación en el caso del transporte intermodal. Se habló de casos de éxito en los que se atendieron tres cosas fundamentales: el largo plazo, la certeza jurídica y el alineamiento de intereses y objetivos de los participantes. Se comentó que un proyecto no tiene sentido cuando no responde a aspectos esenciales, y aunque ingenierilmente sea muy atractivo, no se debe hacer; debemos partir, pues, del sentido común, para lo cual no necesitamos ser ingenieros o profesionales; eso es lo que decía Rodrigo Jiliberto, que deberíamos partir del sentido común de establecer con claridad la necesidad del proyecto, pero a partir de políticas y de estrategias integrales, que contemplen las necesidades básicas de la población y que los proyectos resuelvan problemas sentidos. Estas estrategias integrales son las que un eventual instituto de planeación debería generar. Curiosamente, Rui Cartaxo comenta que Portugal recibe de la Unión Europea, a través de su organismo de planeación, guías para la planeación de infraestructura que comparte con todos los países europeos que integran la UE. Portugal, obviamente, decide qué proyecto, pero respetando esas guías. Coincidieron Ricardo Exsome, Carlos Morales, Julio Estrada y Fernando Torre en que se necesita un instituto o agencia que dicte políticas y guías para evitar que los proyectos sean ocurrencias y asegurar que se planeen con los plazos suficientes que demanda la infraestructura; de otra manera, los proyectos o se suspenden, como Julio Estrada afirmó, o no se hacen, se abandonan o se hacen mal. El ejemplo del nuevo aeropuerto de Berlín es aleccionador. Su varias veces postergada inauguración Rui Cartaxo la atribuye a una mala gobernanza del proyecto. Hemos tocado múltiples temas y aristas de cada uno de ellos, porque la planeación es eso: es abarcadora, incluye aspectos técnicos, ambientales, sociales, políticos, económicos, y esta complejidad es la que nos motiva a seguir en el Comité de Planeación del Colegio de Ingenieros Civiles de México a seguir reflexionando, analizando y proponiendo ideas para que nuestros proyectos de infraestructura se planeen adecuadamente.

LUIS MONTAÑEZ CARTAXO

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Planeación de infraestructura sostenible en el marco del 31 Congreso Nacional de Ingeniería Civil

Felipe Ochoa y José Luis Fernández Zallas se refirieron a la agenda 2030 y sus objetivos de desarrollo sostenible; preguntaba José Luis Fernández Zallas: ¿cómo estamos progresando?, y él mismo se contestaba: “Estamos progresando mal, si es que podemos decir progresando.” Yo creo que es así, que se necesita orientar el desarrollo del país con base en los objetivos de desarrollo sostenible y sé que no es una tarea fácil; todos los países prácticamente, como decía José Luis Fernández Zallas, vamos retrasados en el cumplimiento de los objetivos propuestos. En México hay un Consejo Nacional de la Agenda 2030 para el desarrollo sostenible; ése debería estar en el frente de batalla y mostrándonos cómo vamos jalando la carreta; ahí estamos atrás a pesar que desde el Legislativo hay un grupo impulsando el cumplimiento de este proyecto de agenda 2030. Se comentó en un par de sesiones la participación pública a todos los niveles, no sólo en el nivel de proyecto, sino desde la elaboración de políticas, planes y programas. Yo creo que algo que no se tocó directamente es la evaluación del impacto social, y en ese sentido la participación pública es clave. Curiosamente, como muchos saben, en México sólo es necesaria la evaluación de impacto social para proyectos del sector energético, para los demás no, pero aunque no sea forzoso hacerlo desde el punto de vista legal, sí es desde el punto de vista de planeación, de desarrollo de proyectos de infraestructura hacer participar a los posibles interesados y afectados, como se dijo en la última sesión, que mencionó Esteban Figueroa: un proyecto que no es necesario, que no tiene quien lo vaya a ocupar o aprovechar, no tiene sentido realizarlo, por más interés que tengamos los ingenieros en hacerlo. Se mencionó –vuelvo al tema de planeación integral de la infraestructura– un programa con horizonte de 20 a 25 años

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Foro de planeación • Conclusiones generales

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que incluya no sólo nuevos proyectos sino, como insistió mucho, y creo que muy bien, el doctor Felipe Ochoa, también el mantenimiento y mejoramiento de proyectos existentes. Para el desarrollo adecuado de la planeación estratégica hay un elemento clave que puede asociarse muy bien, que es esta evaluación ambiental estratégica de la que hablaron Luis Sánchez y también Rodrigo Jiliberto. Creo que es necesario volver sobre ese tema, analizarlo en el colegio a través de nuestro Comité de Medio Ambiente y Desarrollo Sustentable, y también con otros comités participantes, porque es una herramienta clave para incorporar el concepto de sostenibilidad, sobre el cual cada quien tiene su visión, pero incorporarlo en la toma de decisiones. Como decía también Luis Sánchez, es una herramienta para mejorar la toma de decisiones. La experiencia de introducción de gas en Portugal es muy importante porque es de los pocos casos, que yo sepa, de megaproyectos de infraestructura que son exitosos, es decir, que cumplen su propósito, que terminan a tiempo y con el presupuesto establecido o por debajo de él, como dijo Rui Cartaxo. Eso no se da fácilmente y no va a ocurrir con algunos de los proyectos que México está desarrollando actualmente; para eso se necesita que quienes dirigen un proyecto desde que se concibe como tal, se planea, se construye, esté integrado por profesionales de diversas disciplinas, no sólo ingenieros civiles. Por ejemplo, se mencionó el caso de Instituto de Planeación de Infraestructura del Reino Unido; los profesionales que allí participan han sido preparados para esa función en las escuelas de negocios de la Universidad de Oxford. Los grandes proyectos de infraestructura son organizaciones temporales en su propio derecho y, como tal, deben contar con un sólido liderazgo y rendición de cuentas; no es conveniente, obviamente, poner al frente de estos proyectos a gente improvisada, se necesitan profesionales muy capaces, y eso es lo que ocurrió en el caso de la infraestructura para la introducción de gas en Portugal: una muy buena coordinación entre muchos, como dice, y bien, Esteban Figueroa, una clave en la gobernanza del proyecto y en el marco legal. Hay un tema que podríamos tratar en otro momento, que no se mencionó ahora pero se aplicó la evaluación ambiental estratégica, en el caso del desarrollo de la red de transmisión en Portugal; eso lo conoce muy bien Rui Cartaxo, tal vez sea conveniente que lo tengamos en alguna otra ocasión para que nos platique de esto. Algo que se mencionó parcialmente son los riesgos financieros, sociales, naturales, riesgos para el desarrollador, el inversionista, pero también para el medio natural; eso es clave, no podemos ver sólo los proyectos sólo desde el punto de vista económico, sino desde los aspectos sociales de quienes pueden ser beneficiados, que esa es la intención, pero también de los que pueden ser afectados, y la naturaleza es uno de sectores. En general, los proyectos de infraestructura

producen desequilibrios, porque no todos los sectores involucrados son igualmente beneficiados y perjudicados. Con respecto al organismo autónomo de planeación, como decía Ricardo Exsome, podría no ser por fuerza totalmente autónomo, sino más bien ligado a la hacienda pública, como decía Julio Estrada y no constituido sólo por ingenieros civiles, sino por gente que sabe muy bien cómo orientar la planeación estratégica. Un tema clave aquí es que en México planificamos por presupuesto, en lugar de por objetivos; en esta reunión muy interesante quedó claro que no es así como debemos planear. Como decía Ricardo Exsome, la clave está en definir hacia dónde va México, qué queremos, cómo vemos a México en el futuro, en el corto, mediano y, especialmente, largo plazo. Ese es el objetivo y de ahí se desprende todo lo demás.

LUIS ROJAS NIETO

Ingeniero civil con maestría en Estructuras. Ha participado durante más de 38 años en proyectos de inspección, concepción, reparación, construcción y mantenimiento de puentes de todo tipo. Fue secretario del Comité de Puentes 4.3 de la Asociación Mundial de Carreteras. Es presidente del XXXVIII Consejo Directivo del CICM. Hizo bien nuestro colegio en crear el Comité Técnico de Planeación. La planeación es un pilar indispensable para el desarrollo de la infraestructura en aras de atender necesidades y expectativas de la sociedad en función de un proyecto de país a largo plazo, cuyo desarrollo no esté supeditado a los tiempos electorales. Desde el CICM estamos trabajando intensamente para hacer realidad un Instituto Nacional de Planeación (el formato institucional puede ser otro) cuyas recomendaciones –resultado del debate y conclusiones de los sectores involucrados, público, empresarial, académico y social– sean vinculantes. El T-MEC, los medios de transporte, el intermodalismo y las cadenas logísticas son esenciales para que México en un futuro sea una potencia en transporte, conectividad, movilidad. Los comités técnicos del CICM trabajan cotidianamente con ese enfoque; ahora trabajamos en proyectos, en sostenibilidad, en planeación. Nuestro colegio late al ritmo de los comités; son los grandes generadores de ideas y propuestas con base en la participación de destacados especialistas, no sólo ingenieros civiles, que debaten con sustancia y respeto, sin limitantes. Estamos muy orgullosos de los resultados de este foro sobre planeación, con participación de panelistas de gran renombre, no solamente de México, sino de Portugal, España, Chile, Estados Unidos, Guatemala… una gran oportunidad de tener una visión global de la planeación de la infraestructura.

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Planeación de infraestructura sostenible en el marco del 31 Congreso Nacional de Ingeniería Civil

Hemos conocido experiencias y planteamientos enriquecedores para concretar proyectos que ayuden a contribuir a un futuro sostenible para México. Es deber nuestro aportar a la creación de conciencia sobre la necesidad de la planeación y la sostenibilidad. Nos imponemos la necesidad de crear sinergia con el sector público, empresarial, académico y social para hacer realidad el necesario organismo de planeación. Estamos trabajando en ello conjuntamente con la Cámara Nacional de Consultoría y la Cámara Mexicana de la Industria de la Construcción, entre otras organizaciones.

Esteban Figueroa es el candidato del CICM para participar en el Instituto de Planeación de la CDMX y nuestro Comité de Planeación colabora para transmitir las ideas al gobierno de la Ciudad de México, y esperamos que pronto se reproduzca en todo el país, tanto en el plano federal, como en el estatal y el municipal, así como en organismos como la Conagua, la CFE, Pemex y las secretarías de Estado relacionadas con la infraestructura (Comunicaciones, Energía, Economía, Hacienda…). Estamos trabajando por México, para un futuro sostenible, y este Foro de Planeación es un buen ejemplo de dicho trabajo.

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