Plano Municipal de Habitação de Salvador - 2008-2025 by Cidade Aberta

PLANO MUNICIPAL DE HABITAÇÃO DE SALVADOR • 2008-2025 PREFEITURA MUNICIPAL DO SALVADOR SECRETARIA MUNICIPAL DA HABITAÇÃO – SEHAB

Elaboração

Apoio Programa Habitar Brasil/BID Subprograma de Desenvolvimento Institucional de Municípios Financiamento: Governo Federal

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PREFEITURA MUNICIPAL DO SALVADOR

PLANO MUNICIPAL DE HABITAÇÃO DE SALVADOR

PREFEITO João Henrique de Barradas Carneiro

Contrato n° 003/2007 Programa Habitar Brasil Bid/ Ministério das Cidades

VICE-PREFEITO Marcelo Duarte Guimarães

Contratante Prefeitura do Município do Salvador/ Secretaria da Habitação

SECRETARIA MUNICIPAL DA HABITAÇÃO

Contratado Instituto Via Pública

SECRETÁRIA MUNICIPAL DA HABITAÇÃO Angela Maria Gordilho Souza

Diretor-executivo Pedro Paulo Martoni Branco

SUB-SECRETÁRIA MUNICIPAL DA HABITAÇÃO Vilma Emilia Gomes Barbosa Lage

Diretor-administrativo-financeiro Luiz Augusto Corá

EQUIPE TÉCNICA SEHAB

EQUIPE DE CONSULTORIA Consultor Geral Nabil Bonduki (FAU-USP)

Assessora-chefe Maria Teresa Gomes do Espírito Santo

Coordenação Rossella Rossetto

Coordenadores

Equipe técnica Nilce Cristina Aravecchia e Janaína Rangel (estagiária)

Coordenadora-administrativa Miriam Viana Barreto Coordenadora de Fomento à Produção de Habitação Popular Aparecida Netto Teixeira

PUBLICAÇÃO

Coordenadora de Regularização Fundiária Daniela Mara Menezes F. Gutierrez

Supervisão Angela Gordilho Souza/ Sehab

Coordenador de Promoção de Melhorias Habitacionais Armando Mendes Lima Filho Gestor de Núcleo Orçamentário e Financeiro Nádia Cristina Menezes Pereira Gestor do Fundo Municipal de Habitação Luis Augusto Roblêdo Pinto

Assessores da Secretária

Coordenação Nabil Bonduki e Rossella Rossetto Textos Nabil Bonduki, Rossella Rossetto e Nilce Cristina Aravecchia Colaboração Maria Teresa do Espírito Santo, Mariana Moreira Dias, Aparecida Netto Teixeira, Juliana Gonçalves Prado/ Sehab Revisão Aderval Borges da Silva

Francilene Martins dos Santos Nilene B. Viana (05/06)/ Cenilton M. Fonseca (06/atual) Renilda Menezes Plessim

Projeto gráfico Antonio Carlos Kehl e Veridiana Magalhães

Assessoria Técnica

Capa Nilce Cristina Aravecchia

Adélia Cristina dos Santos Santana, Bruno Oliveira Santana, Elaine Souza de Menezes, Elisiel Frederico Esquivel Reis, France Dielle de Freitas Fonseca, João P. Oliveira Jr. (05/07)/ Antonio Carlos Mota (07/atual), Jailson Pereira Farias, Juliana Nunes Gonçalves Prado, Mariana Moreira Pereira Dias, Mateus Wagner, Máyra Cordeiro Passos, Patrícia Lago Silva Bastos, Renée Buzahr Fontes Barreto, Tânia Conceição Souza Barbosa

Apoio de dados LabHabitar/FAUFBA

JANEIRO 2008

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Sumário

Apresentação ...................................................................... 3 Planejando cidades melhores e mais justas ....................... 5

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Contexto institucional: a nova Política Nacional de Habitação, seu marco legal, institucional e tendências recentes ......................................................... 7 Diagnóstico habitacional da cidade de Salvador ............... 13 Política de Habitação de Interesse Social e programas habitacionais para Salvador ......................... 39 Cenários e tendências do Plano Municipal de Habitação de Salvador .................................................. 61 Metas e estratégias de implementação do Plano Municipal de Habitação de Salvador ................... 71 Avaliação e monitoramento do Plano ................................81 Bibliografia ........................................................................ 84 Anexo ................................................................................ 85

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Apresentação

Salvador, terceira maior capital brasileira em população, estimada no ano de 2007 em 2,8 milhões de habitantes, é uma cidade reconhecida pela sua beleza, pela riqueza da sua cultura, pelas suas potencialidades, mas, ao mesmo tempo, semelhante às demais metrópoles brasileiras, detentora de grandes contrastes no que diz respeito às suas condições de moradia. Há décadas, os problemas habitacionais da população de baixa renda vêm se agravando, exigindo, cada vez mais, respostas do poder público, ao mesmo tempo rápidas e abrangentes, em todas as esferas governamentais, a curto, médio e longo prazos. Nessa perspectiva, a Prefeitura Municipal do Salvador, através da sua Secretaria de Habitação (Sehab), desenvolveu nesta gestão várias ações voltadas para o processo de adesão do Município de Salvador ao Sistema Nacional de Habitação de Interesse Social, incluindo a formulação de uma Política Municipal de Habitação de Interesse Social e a regulamentação do Fundo Municipal de Habitação e do seu Conselho Gestor. Complementando esse processo, é com especial satisfação que apresentamos agora o Plano Municipal de Habitação, tendo como horizonte o ano de 2025. Este legado busca, de forma pioneira, nortear as futuras gestões municipais, estabelecendo assim uma ação efetiva, contínua e participativa para o enfrentamento dos graves problemas habitacionais em nossa cidade, constituindo-se em um importante instrumento para o combate às desigualdades sociais, o desenvolvimento urbano e o bem-estar coletivo.

Salvador, janeiro de 2008. João Henrique de Barradas Carneiro Prefeito de Salvador

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Planejando cidades melhores e mais justas Os limites impostos pela renda insuficiente da maioria da população – no contexto específico da formação social e da estrutura espacial da cidade de Salvador – exigem o equacionamento dos instrumentos legais e a busca de novos arranjos financeiros respaldados por uma gestão pública de participação. Nesse sentido, a Prefeitura Municipal do Salvador, por meio da Secretaria Municipal da Habitação, tendo como principal perspectiva a adesão do município ao novo Sistema Nacional de Habitação de Interesse Social, realizou, entre os anos 2005 e 2008, várias ações de desenvolvimento institucional na implementação de uma nova prática de gestão pública, com vistas ao enfrentamento da situação habitacional da população de baixa renda, agravada ao longo das últimas décadas. De forma pioneira, inicialmente foi definida uma Política Municipal de Habitação de Interesse Social, incorporada ao novo PDDU, concomitantemente à regulamentação do Fundo Municipal de Habitação e do seu Conselho Gestor, este de caráter deliberativo, consultivo e fiscalizador, com uma ampla representação do setor público e da sociedade civil, incluindo as principais instituições envolvidas com a questão da moradia e, sobretudo, dos movimentos populares. Complementando esse processo, definiu-se então o Plano Municipal de Habitação, ora apresentado, elaborado de forma participativa, por intermédio de debates em plenária, com a consultoria do Instituto Via Pública, viabilizado no âmbito do Programa Habitar Brasil/BID do Ministério das Cidades, pela Caixa Econômica Federal. Assim, este Plano Municipal de Habitação, que se constitui em um dos primeiros a ser concluído no Brasil atendendo às diretrizes do sistema nacional, vem habilitar o município no acesso aos recursos do Fundo Nacional de Habitação de Interesse Social (FNHIS), contemplando uma antiga reivindicação dos movimentos sociais de luta pela reforma urbana. No seu escopo, traz um amplo diagnóstico das condições de habitação no município e a projeção da situação a ser enfrentada até o ano de 2025, para definir as diretrizes e metas a serem alcançadas no horizonte dos próximos 17 anos. Para tanto, prevê a participação das três esferas de governo, com objetivo de fomentar a produção e melhoria habitacional, ampliar o acesso à terra urbanizada e promover a regularização fundiária e urbanística. Entendemos ser esta iniciativa um passo decisivo para atender ao desafio de alcançarmos melhores condições de habitabilidade na nossa cidade, em prol do direito à moradia digna, visando cidades melhores e mais justas. Salvador, janeiro de 2008. Angela Gordilho Souza Secretária de Habitação

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Contexto institucional: a nova Política Nacional de Habitação, seu marco legal, institucional e tendências recentes

A política de habitação do governo federal, a partir de 2003, é marcada por um novo arranjo institucional que se consolida com a criação do Ministério das Cidades (MCidades) e com a construção de canais institucionais de participação, encabeçada pelo Conselho Nacional das Cidades. A criação do MCidades insere-se na busca pela institucionalização de um projeto de política pública, cujo principal foco de atuação está relacionado à inclusão dos setores excluídos do direito à cidade e ao princípio de que a habitação e o acesso universal aos serviços básicos são fundamentais para a cidadania. Nesse contexto, a Política Nacional de Habitação (PNH), aprovada em 2004 pelo Conselho Nacional de Habitação, é uma das políticas setoriais que compõem a Política Nacional de Desenvolvimento Urbano. A PNH propôs a criação do Sistema Nacional de Habitação, que estabelece como um dos componentes mais importantes o planejamento habitacional. Trata-se de formular uma estratégia para equacionar um dramático problema do país, a partir da elaboração de planos habitacionais de caráter nacional, estaduais e municipais, dimensionando o déficit habitacional e recursos disponíveis, as metas a serem atingidas a médio e longo prazo, e as iniciativas necessárias para alcançá-las. É baseado nesse contexto que a Prefeitura do Salvador, por intermédio da Secretaria Municipal da Habitação, formulou, com apoio desta consultoria especializada, o presente plano, que se insere no esforço mais geral dos demais entes federativos para possibilitar o enfrentamento consistente das necessidades habitacionais do país.

1.1 Diretrizes da Política Nacional de Habitação A Política Nacional de Habitação (PNH) parte do pressuposto de que a questão da moradia só será enfrentada de modo coeso a partir de um sistema articulado Plano Municipal de Habitação de Salvador

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nos três níveis de governo, estruturado com clareza em suas ações públicas e coordenado pelo governo federal, por intermédio do Ministério das Cidades. Cabe a este órgão um papel articulador na montagem de uma estratégia nacional para equacionar os problemas urbanos das cidades brasileiras, promovendo, de forma articulada, mudanças no âmbito do planejamento territorial urbano, habitação, saneamento e mobilidade, apoiadas nos instrumentos legais estabelecidos pelo Estatuto das Cidades. Na estruturação do Sistema Nacional de Habitação, e na formulação das políticas habitacionais, assim como na elaboração dos planos de habitação, os três níveis de governo devem observar os princípios universais e abrangentes que regem a PNH, com destaque para as seguintes premissas: universalizar o acesso à moradia digna; promover a urbanização, regularização e inserção dos assentamentos precários à cidade; fortalecer o papel do Estado na gestão da PNH e na regulação dos agentes privados; tornar a questão habitacional uma prioridade nacional, integrando, articulando e mobilizando os diferentes níveis de governo e fontes; democratizar o acesso à terra urbanizada e ao mercado secundário de imóveis; ampliar a produtividade e melhorar a qualidade na produção habitacional; e incentivar a geração de empregos e renda, dinamizando a economia.

1.2 Sistema Nacional de Habitação de Interesse Social A PNH propõe a divisão do Sistema Nacional de Habitação em dois subsistemas de habitação: de mercado e de interesse social. Esta estratégia pressupõe que o enfrentamento das necessidades habitacionais requer a combinação de ações que ampliem as ofertas do mercado privado para a classe media baixa e, ao mesmo tempo, de iniciativas de promoção pública que atendam às demandas por habitação dos segmentos populacionais mais carentes, especialmente na faixa inferior a 3 salários mínimos. Dessa forma, espera-se evitar que a classe média baixa – com condições de ser atendida pelo mercado – se aproprie dos recursos subsidiados, como ocorreu nos anos que antecederam a nova PNH, quando uma parcela pequena dos recursos públicos foi destinada à população com menos de 5 salários mínimos, na qual se concentra 92% do déficit habitacional. Do ponto de vista institucional, o grande desafio da Política Nacional de Habitação está na construção do Sistema Nacional de Habitação de Interesse Social (SNHIS), aprovado pela Lei nº 11.124, de 16 de junho de 2005. Esta lei dispõe sobre a criação do Fundo Nacional de Habitação de Interesse Social (FNHIS), resultado de uma grande mobilização liderada pelos movimentos de moradia, que entregaram ao Congresso Nacional, em 1991, um Projeto de Lei de Iniciativa Popular assinado por mais de um milhão de eleitores. No âmbito federal, o FNHS e seu Conselho Gestor já foram instalados. Porém, a implementação do SNHIS depende da adesão de estados e municípios que devem se comprometer a cumprir os requisitos exigidos pela Lei no 11.124/05, isto é, enviar ao poder legislativo o projeto de lei para criação de um Fundo e de um

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Conselho Estadual ou Municipal de Habitação e elaborar o Plano Local de Habitação de Interesse Social, até dezembro de 2008. O SNHIS é baseado na integração das ações dos seus agentes – públicos e privados – e na possibilidade de viabilizar programas e projetos habitacionais a partir de um mix de fontes de recursos onerosos e não-onerosos, planejado no âmbito de uma estratégia para equacionar as necessidades habitacionais. A adoção de regras únicas por aqueles que integram o Sistema e a descentralização dos recursos resultará em ações que deverão ser implementadas, prioritariamente, pela instância local, que precisa se fortalecer institucionalmente para enfrentar este desafio. Nesse contexto, insere-se este Plano Municipal de Habitação da Cidade do Salvador. Mais do que cumprir exigências formais e legais para adesão do município ao SNHIS, o plano define diretrizes e formula uma estratégia municipal, a ser implementada na perspectiva de dar uma resposta planejada a longo prazo, para enfrentar o dramático problema habitacional da capital baiana.

1.3 Tendências recentes da PNH e seu impacto nos investimentos habitacionais No marco da nova Política Nacional de Habitação, a partir de 2005 ocorreram alterações relevantes no financiamento habitacional, no que se refere aos subsistemas de habitação de mercado e de interesse social. Neste período ocorreu substancial elevação dos investimentos de todas as fontes, ampliação do subsídio, com foco mais dirigido para a população de baixa renda, destinação crescente de recursos ao poder público e ampla captação de recursos de mercado, o que vem gerando o chamado “boom imobiliário” no país. As transformações recentes foram respostas do governo federal às reivindicações dos movimentos de moradia, do setor empresarial da construção civil e de todos os segmentos que vinham lutando pela priorização dos investimentos nas políticas sociais. Mas também estão vinculadas à melhoria do cenário macroeconômico e de uma relativa flexibilização da política econômica, que vem gerando uma ainda restrita redução do superávit primário. Por outro lado, as medidas tomadas pelo governo para desonerar a construção civil e estimular o crédito imobiliário estão gerando efeitos extremamente positivos para dinamizar o setor. A Lei Federal no 10.391, aprovada em 2004, deu maior segurança jurídica para o financiamento e a produção de mercado, enquanto que a retomada do Sistema Brasileiro de Poupança e Empréstimo (SBPE) e a abertura do capital do setor imobiliário significaram um crescimento inusitado do crédito para a produção habitacional. Os resultados positivos do SBPE provêem de resolução do Conselho Monetário Nacional (CMN), em 2005, obrigando os bancos a cumprirem a lei e investirem 65% dos recursos captados pela poupança em financiamento habitacional. Com a queda da taxa de juros, o crédito ficou mais barato, atendendo a uma clientela com patamares de renda mais baixos. Plano Municipal de Habitação de Salvador

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Por outro lado, desde 2004 vem ocorrendo uma substancial elevação dos recursos destinados à produção habitacional de baixa renda. O orçamento do FGTS cresce constantemente (o orçamento de 2008 prevê 14 bilhões de reais para habitação em todas as suas modalidades), assim como os recursos de origem orçamentária que, com a criação do FNHIS, vêm superando um bilhão de reais no ano. Mas no que se refere ao Subsistema de Interesse Social, o grande salto ocorreu com a Resolução 460/2005 do Conselho Curador do FGTS, que tornou possível uma significativa aplicação de recursos do fundo em subsídios habitacionais, montante que, em 2006 e 2007 atingiu 1,8 bilhões de reais anuais. Com esses subsídios e outras alterações nos programas existentes foi possível ampliar o atendimento à faixa de renda mais baixa, na qual o déficit se concentra, e, ao mesmo tempo, impulsionar grande parte dos projetos de habitação promovidos pelos estados e municípios, iniciados nos anos recentes. Finalmente, é necessário citar o Programa de Aceleração do Crescimento (PAC), anunciado em 2007 como um grande programa de desenvolvimento em diferentes áreas (energia, rodovias, portos, saneamento e habitação), capaz de alterar parcialmente a rígida política de contenção de investimentos que vigorou no país desde os anos 80. Embora boa parte dos seus recursos esteja destinada às obras de infra-estrutura para a produção, os setores de habitação e saneamento foram privilegiados, recebendo montantes de aplicações para a urbanização de assentamentos precários, ação que está necessariamente sob a responsabilidade do poder público. Calcula-se que, nos quatro anos do segundo mandato do governo Lula, deverão ser destinados cerca de 11 bilhões de reais apenas para este programa, que terá grande impacto nas regiões metropolitanas e cidades médias e grandes do país, incluindo Salvador. Considerando todos estes dados, parece inevitável que ocorra uma significativa alteração do quadro da produção habitacional do país, depois de vinte e cinco anos de estagnação. No entanto, uma série de pontos de estrangulamento poderá limitar as fortes expectativas existentes. A ampliação da produção de mercado é estratégica, pois se o setor privado não produzir moradias para as faixas de renda média e média baixa, este segmento, que tem mais capacidade de pagamento, acaba por se apropriar das habitações produzidas para a população de baixa renda. No entanto, se ocorrer um boom imobiliário sem que haja uma adequada regulação do mercado fundiário e sem que a cadeia produtiva da construção civil esteja em condições de fornecer os insumos necessários, existe forte risco de se gerar efeitos negativos, devido a forte elevação dos valores da terra e dos insumos da construção. Estes dois fatores terão como desdobramento uma maior dificuldade de atender aos setores que dependem da produção de habitação social, aspectos que não podem ser minimizados neste Plano Municipal de Habitação.

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Por outro lado, a elevação dos recursos da União para financiar programas de urbanização de favelas e assentamentos precários, a serem implementados pelos municípios, poderá encontrar fortes limitações na baixa capacidade administrativa e gerencial dos governos locais, como ocorre no Estado da Bahia. Os municípios, na maior parte dos casos, não têm pessoal qualificado e estrutura institucional para enfrentar um repentino e acelerado processo de crescimento do investimento, correndo-se o risco de não gastar os recursos alocados ou gastá-los mal. Como se vê, a elaboração do Plano Municipal de Habitação de Salvador ocorre num momento bastante especial, em que novas oportunidades se abrem para alterar um quadro habitacional dramático. Desde o início dos anos 80, nunca as perspectivas foram tão boas para o enfrentamento em larga escala do problema habitacional, inclusive para a população de baixa renda. Criar as condições necessárias para garantir que Salvador enfrente com sucesso este quadro positivo é o objetivo do plano. Com planejamento habitacional, regulação urbana, fortalecimento da cadeia produtiva da construção civil, capacitação institucional e ampliação da disponibilidade de recursos e do crédito, poderá ser gerado um crescimento sustentável da produção habitacional e da integração urbana dos assentamentos precários, garantindo-se o atendimento aos setores de baixa renda e evitando a reprodução do processo de exclusão territorial que caracteriza as cidades brasileiras.

Salvador debate seu Plano de Habitação, componente essencial para a adesão ao Sistema Nacional de Habitação. Salvador 2007

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Diagnóstico habitacional da cidade de Salvador

Neste capítulo, além de um breve histórico do processo de urbanização e das ações do poder público municipal e estadual em Salvador, será apresentada uma quantificação das necessidades habitacionais da cidade, tanto no que se refere ao déficit habitacional acumulado e futuro, como em relação à inadequação das moradias, levando-se em conta as várias fontes de informações e metodologias. Ressaltamos que as análises apresentadas tomaram como referência o diagnóstico elaborado para PHIS-Salvador (2001 e 2006). Já as quantificações estabelecidas neste capítulo serão utilizadas como a base para a elaboração do Plano Municipal de Habitação de Salvador, no que se refere à definição de cenários futuros e ao cálculo das necessidades de investimento público, razão pela qual são essenciais para a fixação das metas.

2.1 Breve histórico do processo de ocupação e da questão habitacional Salvador, fundada em 1549, foi um dos primeiros núcleos urbanos do Brasil colonial e, também, sua primeira capital. Atualmente é a terceira maior cidade em população do país, com aproximadamente 2,8 milhões de habitantes. A configuração urbana, dividida inicialmente em cidade alta e baixa, resultou de um processo histórico complexo e dinâmico, que remonta ao século XVI. Era a cidade alta caracterizada como o núcleo intramuros, com fortificação para controle e defesa do território, enquanto que a cidade baixa estava associada ao porto e às atividades comerciais a ele vinculadas. Num primeiro momento, os desdobramentos das suas funções urbanas como sede administrativa, porto e centro comercial, decorreram do desenvolvimento agrícola voltado para exportação da região próxima, especialmente o Recôncavo Baiano. A cidade, nos seus primeiros séculos, caracterizou-se pela arquitetura tradicional portuguesa, marcada pelos “sobrados” – casarões urbanos implantados sem recuPlano Municipal de Habitação de Salvador

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os laterais ou frontais –, formando agrupamentos alinhados à rua. Nessas casas, as funções eram separadas por pavimentos. As partes térreas geralmente abrigavam as lojas e os armazéns ou aposentos para hóspedes. Nos fundos destas ficavam as cocheiras e os aposentos dos escravos. E nos andares superiores (que podiam chegar até cinco), a habitação da família do senhor. Esta região, hoje conhecida como Centro Histórico, passou por um intenso processo de obsolescência e deterioração que as ações do poder público não lograram interromper. Tornouse, assim, foco de invasões pela população de baixa renda sem alternativas de moradia, que a buscava com o objetivo de obter trabalho e/ou renda informal.

Centro histórico: ocupações antigas no Santo Antônio Além do Carmo

No século XX, a economia de base agroexportadora entrou num progressivo processo de decadência, despontando os primeiros sinais, ainda tênues, de um surto de industrialização. Transformações sociais, econômicas e políticas levaram ao surgimento de uma nova ordem espacial, e o Estado passou a interagir no urbano com novos agentes econômicos – os segmentos capitalistas, industrial e imobiliário –, além de tratar com um contingente populacional cada vez maior, mais concentrado e diversificado. A concentração de moradores na cidade, até o início do século XIX, manteve-se baixa, proporcional às atividades econômicas geradas, cuja base agrícola era vinculada à população do campo. Durante três séculos de ocupação urbana seu

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contingente populacional duplicou a cada século. No século XIX, chegava a 45 mil habitantes, quando se davam os sinais de mudança. Em 1890, a cidade já registrava 174 mil habitantes, quase o quádruplo em menos de cem anos e, na virada para o século XX, ultrapassou duzentos mil habitantes. Destes, calcula-se que 90% viviam no limiar da pobreza (Mattoso, in Gordilho-Souza, 2000), quadro que era resultado de uma sociedade escravocrata, patrimonialista e excludente. De forma coerente com o processo de urbanização brasileiro, o incremento populacional na capital baiana se acelera a partir dos anos 40 do século XX, quando o primeiro ciclo industrial já se encontra em decadência. Com o crescente processo de estagnação econômica no Recôncavo e com a consecutiva migração intensiva da população da zona rural para a capital baiana, alterou-se profundamente o perfil demográfico e socioterritorial da cidade. Assim, o incremento populacional acelera-se a partir de meados do século XX, quando a população urbana passa de 290.443 habitantes (1940) para 393 mil habitantes (1950), com uma taxa de crescimento de cerca de 3% ao ano. O ritmo de crescimento aumenta ainda mais nas décadas seguintes: 4,7% ao ano entre 1960 e 1970 e 4.0% entre 1970 e 1980, quando alcança cerca de 1,5 milhões de habitantes. A partir daí, em termos relativos os índices se reduzem (2,9% na década de 80 e 1,8% na de 90), mas, em termos absolutos, o aumento da população ainda é estrondoso, superando dois milhões em 1990 e 2,5 milhões em 2000. O incremento populacional foi, em todo esse período, próximo ao da região metropolitana e superior ao do estado, indicando o processo de deslocamento da população do interior para Salvador e os aglomerados urbanos no seu entorno. Em um primeiro momento, a migração campo-cidade esteve ligada à estagnação das atividades agrícolas, mas, a partir da década de 50, uma série de iniciativas governamentais criaram um maior dinamismo econômico para a chamada Grande Salvador. A instalação da CHESF e Petrobrás na Bahia criaram um novo ciclo de investimentos, incrementado nas décadas seguintes com a implantação do Centro Industrial de Aracatu (CIA) e do Pólo Petroquímico de Camaçari (Copec). Com isso, ampliaram-se os fluxos urbanos para os municípios vizinhos, consolidando a instituição da Região Metropolitana de Salvador. A população migrante que chegou ao território de Salvador a partir da década de 40 era formada, na sua maioria, por trabalhadores agrícolas muito pobres e sem qualificação para serviços urbanos. Um fator que contribuiu para acentuar a crise habitacional que se instalou e o ordenamento territorial vigente, exigindo do Estado uma intervenção mais sistemática no meio urbano, que, é importante ressaltar, foi sempre incipiente. Desde os anos 30 foram implantados inúmeros loteamentos privados nos arredores imediatos da cidade. Muitos ficaram vazios durante décadas, já que a maior demanda por moradia vinha da população de baixa renda, incapaz de arcar com seus custos.

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O incremento populacional a partir dos anos 40, aliado à falta de alternativas de moradia, sobretudo para os setores de baixa renda, e ao crescente desinteresse privado no mercado de locação, gerou uma grave crise habitacional, fenômeno visível nas principais cidades brasileiras no período do pós-guerra (Bonduki 1998). O resultado desta equação foi o crescimento acelerado da cidade informal, que em Salvador caracterizou-se pelo imenso processo de invasões de terras públicas e privadas. Assim, pode-se dizer que as primeiras invasões coletivas de terra, que ocorreram no final dos anos 40, são uma manifestação concreta desta crise, representando a saída para quem não tinha como arcar com os altos preços dos aluguéis e nem de adquirir uma casa ou um lote. Por outro lado, essas iniciativas populares contribuíram para romper com a estrutura fundiária vigente, nas mãos de poucos proprietários, que ainda se valia de um sistema arcaico: o poder público, a igreja e poucas famílias mantinham a enfiteuse, antigo sistema de arrendamento, como instrumento de uso de grandes glebas. O processo de invasões em Salvador assumiu grandes dimensões, tornando-se a alternativa de moradia para a maior parte da população de baixa renda, ao lado dos “pardieiros” e “avenidas”, como eram conhecidos os cortiços nos anos 50 (CPE 1960). Segundo Mattedi (1979), entre 1946 e 1978 foram registradas sessenta e oito (68) invasões, enquanto que Gordilho-Souza (2001) registrou, entre 1946 e 1991, quatrocentos e cinqüenta e duas (452) invasões, das quais noventa e cinco (95) foram erradicadas, restando na cidade, em 1991, um total de trezentas e cinqüenta e sete (357) áreas invadidas. Em termos quantitativos, o processo é avassalador: em 1991, 27,8% da população de Salvador, ou seja, quase 600.000 pessoas, viviam em invasões, que abrigavam 118.246 unidades habitacionais numa área estimada de 1.473 hectares (Gordilho-Souza, 2001). Do total da área ocupada, cerca da metade estava em terrenos públicos, principalmente do município, e 24,7% pertenciam a proprietários particulares. Estudando as possibilidades de permanência dessas áreas, Gordilho considera, no mesmo estudo, que 63% são passíveis de consolidação, 20% merecem análises específicas, enquanto 17% do total se encontram em áreas impróprias para o uso residencial. No que se refere à localização, as ocupações informais estão concentradas no Subúrbio Ferroviário e no Miolo, onde se reproduz o chamado “padrão periférico” de expansão urbana, enquanto que as áreas com melhor padrão de habitabilidade encontram-se, sobretudo, na zona central e na faixa ao longo da Orla Atlântica. Desta maneira, a expansão urbana do município dá-se por três vetores. O primeiro é a Orla Atlântica Norte, que configura o espaço mais “nobre”. Está interligada ao município de Lauro de Freitas e tende a seguir ao longo da Estrada do

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Vetor de expansão ao longo da Orla Atlântica Norte

Miolo, vetor de crescimento com muitas ocupações informais

Subúrbio ferroviário: expansão com loteamentos populares Plano Municipal de Habitação de Salvador

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Coco, via litorânea paralela ao litoral norte. Miolo, área geograficamente central localizada entre a Avenida Paralela e BR-324, é o segundo vetor. O terceiro é o Subúrbio Ferroviário, que se desenvolveu a partir da década de 1940, com loteamentos populares. Concentra, hoje, grande parte de habitações precárias e é deficiente de equipamentos, serviços e infra-estrutura. A expansão horizontal, no entanto, já encontra limites físicos, ao menos no município de Salvador, provocando um processo de adensamento dos territórios ocupados, o que levou a cidade a se caracterizar como uma das capitais de maior densidade demográfica do Brasil. Este processo é resultado tanto da verticalização promovida pelo mercado para as faixas privilegiadas da população como do adensamento selvagem das áreas informais. As construções, produzidas por autoempreendimento, já atingem três pavimentos ou mais, elevando a concentração populacional e construtiva, e aumentando a precariedade das moradias. Por outro lado, ainda têm sido freqüentes outras saídas habitacionais encontradas pela população pobre, sempre baseadas na ocupação, como o aparecimento de construções em áreas ambientalmente frágeis, que acaba por representar risco aos moradores. Uma alternativa tem sido a ocupação de prédios vazios e ociosos na área central da cidade por famílias sem-teto, sobretudo na área do Comércio e na antiga zona industrial de Itapagipe. A ocupação de imóveis vazios se constituiu, nos últimos anos, numa opção importante de ação coletiva dos movimentos organizados de moradia. Levantamentos recente da Sehab, referentes ao período 2005-2007, revelam que cerca de 4,5 mil famílias vivem em edifícios ocupados pelo Movimento dos Sem-Teto de Salvador, numero que certamente deve ser maior se forem consideradas outras invasões menos organizadas. Esse processo está intimamente vinculado à presença de um número significativo de edifícios vagos, fenômeno que se verifica em todas as grandes cidades brasileiras. O Censo de 2000 levantou 89.405 domicílios vagos em Salvador, correspondendo a 12% do total de domicílios. É grande a quantidade de prédios desocupados, parte em ruínas ou requerendo reformas imediatas. Constitui-se em um problema a ser enfrentado, mas também em uma alternativa de grande potencialidade frente ao esgotamento das possibilidades de expansão periférica no município da capital e à necessidade de aproximar a moradia popular das áreas que concentram o emprego e o trabalho informal. A questão adquire especial importância frente ao fato de que o estoque de áreas livres aptas para ocupação habitacional é reduzido. Alcançava menos de 15% do território soteropolitano continental em 2002 e um número ainda mais baixo, se consideradas apenas as áreas aptas para habitação de interesse social. Por outro lado, as áreas remanescentes para expansão urbana são limitadas, devido a presença de grandes extensões de reservas ambientais com mananciais aqüíferos interligados. Esta constatação leva à conclusão de que o planejamento habitacional de Salvador deve ser pensado em conjunto com a Região Metro-

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politana, pois é impossível enfrentar as necessidades habitacionais da cidade sem levar em conta que a expansão urbana apenas poderá ocorrer nos municípios do entorno da capital. A partir deste panorama, nota-se que a cidade de Salvador teve um processo de ocupação que configurou um território com padrão de urbanização parecido com o de outras metrópoles brasileiras, embora com especificidades.

Mapa 1 – Total de vazios aptos para habitação

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De um lado, formou-se uma “cidade formal” caracterizada por áreas com boa oferta de infra-estrutura, onde se concentra a população de alta renda, capaz de pagar o custo de uma moradia produzida pelo mercado privado, de acordo com os padrões legais. Por outro lado, surgiu a “cidade informal”, onde predomina a implantação de loteamentos irregulares e clandestinos ou a invasão de terrenos públicos e privados, ocupados pela população de baixa renda sem alternativa para acesso à moradia. Este contingente corresponde a 60% da população total do município. Finalmente, temos o Centro Histórico e as áreas de ocupação antigas, que embora disponham de serviços qualificados e infra-estrutura completa, apresentam um avançado grau de obsolescência das edificações, concentração de cortiços, e requerem ações imediatas de reabilitação urbana. A ocupação do território em sua conformação atual gerou ainda um déficit de moradias com cerca de 81 mil unidades e um volume elevado de domicílios – cerca de 400 mil – com deficiências urbanas. É resultado, ainda, da ação de inúmeros agentes ao longo dos anos, dentre os quais salienta-se, a seguir, o papel e a atuação do setor público nesse processo.

2.2 A intervenção do estado e da prefeitura na questão da habitação Frente a este quadro, no qual a invasão e a precariedade das moradias das camadas de baixa renda predominaram como uma pratica usual, a ação pública para enfrentar a questão sempre foi pontual e insuficiente, tendo às vezes contribuído para o modelo excludente de cidade que se forjou. Na primeira metade do século XX, a ação municipal, norteada por preceitos de higiene, estética, conforto e “decência”, fixou uma legislação urbanística que contribuiu para acentuar a segregação sócioespacial, criando exigências apenas passiveis de serem atendidas pelas camadas sociais mais privilegiadas, em empreendimentos promovidos pelo mercado imobiliário formal. Ocorreram, nos anos 40, as primeiras iniciativas estatais destinadas à produção de habitações para os trabalhadores, promovidas pelos Institutos de Aposentadoria e Pensões criados pelo governo federal na era Vargas. O número de moradias produzidas foi reduzido, não atingindo nem mil unidades nos pioneiros conjuntos residenciais de Salvador (Bonduki, 1998). Os beneficiados com essas iniciativas estatais, no entanto, situavam-se numa camada privilegiada dos trabalhadores, que tinha vínculo empregatício formal. A experiência, embora represente o início da ação governamental na área da habitação, não foi capaz de atenuar a crise habitacional, nem fomentou iniciativas locais que pudessem criar uma tradição no enfrentamento do problema habitacional. A partir dos anos 60, ações isoladas foram realizadas pelo município de Salvador e estiveram voltadas principalmente para a produção de lotes

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Mapa 2 – Ocupação urbana de Salvador em 2006 Legalidade urbanística nas áreas de habitação

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urbanizados, que se concentraram majoritariamente no Subúrbio (53%) e no Miolo (41,3%). (PMS, 2004). Maior impacto teve a criação do Sistema Financeiro da Habitação (SFH), impulsionado pelo Banco Nacional de Habitação de 1964 a 1986. Neste período, desenvolveu-se uma ação de maior magnitude, tendo se estruturado órgãos regionais que alcançaram maior capacidade de promoção habitacional. Em 1965, o governo do estado criou a Habitação e Urbanização da Bahia (URBIS), empresa de economia mista que atuou como agente promotor do SFH, voltada para a produção de moradias para a faixa de até cinco salários mínimos. Enquanto isso, as cooperativas habitacionais, assessoradas pelo Instituto de Orientação às Cooperativas Habitacionais (Inocoop), começaram a operar em 1967, atendendo à faixa de cinco a doze salários mínimos. A URBIS promoveu a construção de aproximadamente 46 mil unidades habitacionais em Salvador. Mas, na prática, voltou-se predominantemente para a faixa de renda entre três e cinco salários mínimos, na qual havia capacidade de retorno dos financiamentos. Na medida em que a política habitacional formulada pelo regime militar não trabalhava com a noção de subsidio, as faixas de renda mais baixas ficaram praticamente excluídas do atendimento. Iniciativas voltadas para superar esta restrição, determinadas pelo Plano Nacional de Habitação Popular (1974-1979), como o Programa de Financiamento de Lotes Urbanizados (Profilurb) e o Promorar, que procuravam atender a população de renda inferior a três salários mínimos e erradicar a subhabitação, tiveram desempenho muito aquém das metas estabelecida, alcançando cerca de dez mil atendimentos em todo o estado. (Espírito Santo 2001) Além disto, em Salvador, o Inocoop e a CEF promoveram ou financiaram a produção de quase 43 mil unidades, entre casas e apartamentos, dirigidas para uma população de renda média (acima de cinco salários mínimos). A prefeitura, por sua vez, produziu basicamente lotes urbanizados, em número variando entre 10 e 20 mil unidades, a depender das fontes consultadas (PDDU, 2004). O lócus preferencial da atuação do governo estadual foi a área conhecida como Miolo da cidade, desabitada até a década de 1960. Nessa área (compreendia as regiões administrativas de Cabula, Beiru-Tancredo Neves, Pau da Lima e Cajazeiras) concentrou-se 66% da produção do Urbis e do Inocoop. O segundo maior vetor dessa produção, com 13% do total, foi a Orla Atlântica (regiões administrativas Boca do Rio e Itapoã). A localização dos empreendimentos implicou na abertura de novas fronteiras imobiliárias e na expansão das periferias desprovidas de infra-estrutura, onde tiveram forte papel na transformação de áreas semi-rurais em urbanas. Com a extinção do BNH e a desestruturação da Política Nacional de Habitação, a partir da segunda metade dos anos 80, reduzem-se drasticamente os financiamentos. O agravamento das condições urbanas e as pressões populares, impulsionadas pelo processo de redemocratização, passam a exigir uma maior atuação dos governos locais.

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Embora a Bahia não se destaque no rol das experiências bem-sucedidas deste período, é importante registrar que nesta fase pós-BNH, de uma maneira geral, estados e municípios começam a desenvolver experiências alternativas. Mesmo que insuficientes para equacionar o déficit, essas experiências foram importantes para apontar caminhos de reconstrução da política habitacional em novas bases, nas quais princípios como a participação, a descentralização e o reconhecimento da cidade real ganharam maior importância. (Bonduki 1996). Em meados dos anos 90, o Estado da Bahia consegue retomar os investimentos no setor habitacional, tendo lançado vários programas habitacionais, como o Viver Melhor, concretizados com recursos orçamentários estaduais e federais e financiados pelo FGTS. A Urbis é extinta em 1998, mas suas atribuições são assumidas por uma nova empresa, a Companhia de Desenvolvimento Urbano do Estado da Bahia (Conder), que manteve uma capacidade institucional sólida para promover empreendimentos habitacionais. O passo mais importante para a construção de um novo arranjo institucional no governo do estado foi a criação, no final de 2002 – antes, portanto, do Ministério das Cidades –, da Secretaria de Desenvolvimento Urbano (Sedur), com a atribuição de formular e executar a política de desenvolvimento urbano, habitação, saneamento básico e assistência técnica aos municípios. (Sedur 2006). Outro avanço de relevante, no âmbito do governo do estado, foi a criação do Fundo de Combate a Pobreza (Fucep), no final de 2001, com o objetivo de viabilizar o acesso a níveis dignos de vida para a população de baixa renda, incluindo a habitação dentre os aspectos a serem enfrentados. Os recursos para este fundo são provenientes de um acréscimo de 2% no ICMS incidente sobre produtos e serviços especificados, além de outras dotações orçamentárias estaduais, contribuições voluntárias e receitas de aplicações financeiras. O fundo criou uma fonte permanente, não onerosa, que vem sendo destinada ao subsidio das ações do estado em diferentes campos de atuação, nos quais se inclui a habitação popular, possibilitando inclusive captar com maior facilidade recursos federais que exigem contrapartidas e/ou caucionamento, como o Programa de Subsidio Habitacional (PSH) e a Resolução 460 do FGTS. Segundo Sedur (2006), de 1995 a 2006 o governo do estado implementou inúmeros programas habitacionais, com significativos resultados em termos quantitativos. No período, o estado investiu, no total, cerca de 880 milhões de reais. Considerando apenas o município de Salvador, foram produzidas 9,9 mil unidades habitacionais (19,3% do total), 10,9 mil melhorias habitacionais (14,4% do total) e 118,9 mil domicílios receberam obras de saneamento, urbanização e/ ou equipamentos coletivos (63,8% do total). As ações de produção de unidades e implantação de melhorias habitacionais foram priorizadas no interior do estado, enquanto que, na urbanização de assentamentos precários, os investimentos estiveram mais concentrados na capital.

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No que se refere ao município de Salvador, tanto a estrutura institucional como a capacidade de investimento sempre foram mais reduzidas. Em relação ao arranjo institucional, historicamente tem prevalecido a instabilidade dos órgãos, sendo que muitas instituições foram criadas e extintas em uma mesma administração. Apenas no período mais recente começou a se organizar uma estrutura institucional mais consistente, que se consolidou na atual administração. Em 2001, foi criada a Secretaria Municipal da Habitação (Sehab) que, no período de 2001/2004, desenvolveu, sobretudo, ações voltadas à regularização fundiária e ao planejamento e desenvolvimento institucional, formulando a 1ª fase do Plano Estratégico Municipal de Assentamentos Subnormais (Pemas), que representou um avanço importante para iniciar o entendimento da situação habitacional da população soteropolitana, estabelecer diretrizes de intervenção e subsidiar com informações a estruturação da administração municipal responsável pelo setor habitacional. Neste período, a Coordenadoria de Regularização Fundiária da Secretaria Municipal de Habitação cadastrou mais de 85 mil imóveis para fins de regularização, sendo que 66.155 (77,7%) foram deferidos. Os investimentos do programa em 2003 e 2004 totalizaram um valor na ordem de R$ 1,4 milhão. Já na gestão atual, que se iniciou em 2005, foram dados passos decisivos para estruturar uma ação mais consistente na área da habitação de interesse social. A Sehab deu continuidade com grande ênfase ao desenvolvimento institucional, implementando o Pemas, devidamente reestruturado para promover a adesão do município ao Sistema Nacional de Habitação e, por meio de processo participativo, formulou e debateu a Política Municipal de Habitação de Interesse Social, que foi inserida como capítulo específico no Projeto de Lei do Plano Diretor de Desenvolvimento Urbano. Além da continuidade do Programa de Regularização Fundiária, também reformatado para abranger outros usos de interesse social (comércio, serviço, terreiros de candomblé e outras instituições), vários programas novos foram criados ou estimulados pelo município, aspecto que deverá ser tratado com destaque no capitulo 3 desta publicação. Do ponto de vista institucional, merece destaque a criação do Fundo e do Conselho Municipal de Habitação, regulamentados em 2006, que garantem maior transparência e democratização na gestão municipal, com participação popular e controle social. Frente a importância que a Política Municipal de Habitação de Interesse Social assume para este Plano, suas diretrizes, objetivos e programas propostos deverão ser tratados com especial ênfase no Capítulo 3 e apresentados na íntegra no anexo desta publicação.

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2.3 Quantificação das necessidades habitacionais em Salvador Como vimos, a cidade de Salvador expandiu-se de forma acentuada a partir dos anos 50, acompanhando o processo de urbanização comum a outras metrópoles brasileiras. Forjou-se nesse processo uma “cidade formal”, que obedece – via de regra – aos padrões legais de uso e ocupação e de compra e venda de imóveis; e uma “cidade informal”, que identifica carências de variadas espécies, a partir da implantação de loteamentos irregulares e clandestinos e da invasão de terrenos ocupados pela população de baixa renda sem alternativa para o acesso à moradia. Nessas áreas, precárias do ponto de vista urbanístico, as edificações se multiplicam por meio da autoconstrução, resultando em padrões construtivos deficientes e, muitas vezes, em soluções improvisadas. Mais recentemente, tornou-se significativa a presença da construção em altura, edificada paulatinamente, laje sobre laje, gerando unidades sobrepostas, de alta densidade construtiva, que não guardam relação direta com o lote (o que dificulta sua individualização e regularização) e geralmente comercializadas no dinâmico mercado paralelo dos assentamentos precários. Completando a problemática habitacional, muitas famílias dividem o mesmo teto, causando situação de desconforto, já que as densidades por unidade são altas. Por outro lado, a população continua crescendo e, ainda que numa proporção bem menor que nas décadas passadas, gera novas demandas por habitação. Frente a este panorama pode-se avaliar que a abrangência do déficit habitacional vai além da necessidade de novas unidades para responder à demanda acumulada, abrangendo também as deficiências urbanísticas (ambiental, infra-estrutura, saneamento básico, lazer), além das necessidades geradas pela substituição de moradias obsoletas e em ruínas, e pela urbanização de assentamentos precários e remoção da população em áreas de risco. A estas se soma a necessidade de novas unidades gerada pelo crescimento demográfico e migração, que se não for respondida na quantidade e velocidade requeridas, tanto pelo poder público quanto pelo mercado habitacional, continuará a incrementar o déficit. A metodologia elaborada pela Fundação João Pinheiro (FJP), que trabalha com o conceito de “necessidades habitacionais”, tornou-se referência nacional, sendo adotada pelas três instâncias de governo, por universidades, centros de pesquisas e entidades profissionais. Ela distingue o déficit quantitativo (falta de moradias) do déficit qualitativo (inadequação de moradias existentes em relação à deficiência de infra-estrutura ou adensamento excessivo), utilizando como base o Censo e a Pesquisa Nacional por Amostra de Domicílios (Pnad). As necessidades habitacionais assim decompostas permitem uma associação direta entre problemas e soluções habitacionais. No caso, a metodologia definida pela FJP aponta para duas grandes linhas de ação: produção de novas unidades para sanar o déficit quantitativo e urbanização/melhorias no ambiente construído para as áreas de inadequação. Plano Municipal de Habitação de Salvador

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Além da aplicação da metodologia da FJP, também será utilizado o estudo elaborado pelo Centro de Estudos da Metrópole (CEM/Cebrap), que dimensionou os assentamentos precários extrapolando os dados do Censo de 2000, e a quantificação realizada na pesquisa coordenada pela professora Angela Gordilho Souza, da UFBA (2000 e 2008), que observa de maneira mais apurada e qualitativa o contexto urbano da cidade de Salvador. Já o cálculo da demanda demográfica conta hoje com um importante trabalho desenvolvido pelo Centro de Desenvolvimento e Planejamento Regional da Universidade de Minas Gerais (Cedeplar). Esta pesquisa, entretanto, tem a limitação de trabalhar apenas com os dados para o país como um todo ou para as unidades da federação, não descendo para o nível municipal. Finalmente, o cálculo da necessidade de realocação de famílias para urbanização de assentamentos precários e de substituição das moradias obsoletas é ainda mais impreciso. Não se dispondo de metodologias apropriadas, utiliza-se, para fins deste Plano de Habitação, de estimativas próprias. Os itens a seguir irão detalhar o dimensionamento das necessidades habitacionais que servirão de referência para o estabelecimento das metas do Plano Municipal de Habitação. Déficit quantitativo acumulado em Salvador Como já mencionado, no que diz respeito ao universo do município, até que novos levantamentos possam trazer alternativas mais consistentes, o trabalho da FJP é a referência mais utilizada. No entanto, é necessário que, com o tempo, sejam realizados levantamentos mais apurados, especificamente para que os dados possam ser complementados e/ou corrigidos. Iniciativa nesse sentido refere-se aos imóveis vagos existentes na área central da cidade, cuja quantificação para fins habitacionais pode apontar uma linha importante de atuação em Salvador. Segundo metodologia da Fundação João Pinheiro, o déficit habitacional básico de Salvador, estimado a partir dos dados do Censo de 2000, era da ordem de 81.429 num universo de 651.008 de domicílios particulares permanentes existentes. No déficit foram contabilizados os domicílios rústicos (entendidos como aqueles construídos com materiais inadequados, madeira, lona, etc.), os domicílios improvisados (que englobam todos os locais destinados a fins não residenciais que sirvam de moradia); e as unidades habitacionais identificadas como coabitação (famílias conviventes secundárias que vivem junto à outra família em um mesmo domicílio, ou em cômodos cedidos ou alugados).

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Gráfico 1 – Déficit habitacional básico e suas componentes. Salvador, 2000

Coabitação familiar Cômodos Domicílios improvisados Domicílios rústicos

Fonte: FJP, 2004 a partir do Censo, 2000.

É importante verificar a participação da componente “coabitação familiar”, item que vem sendo questionado, pois nem sempre é uma situação indesejada. Ao contrário, por vezes a coabitação é uma opção na estratégia de sobrevivência da população de baixa renda, sobretudo nos casos de pais idosos com filhos provedores e, por outro lado, de pais e mães adolescentes com pais provedores. Estudos recentes, como as realizadas em Campos dos Goitacazes – RJ e Belo Horizonte – MG, tem demonstrado que cerca de 35% das famílias conviventes não têm necessidade e/ou desejo de possuir uma casa unifamiliar (FJP, 2006:100). Esta ressalva é necessária já que a coabitação familiar é a componente de maior peso no déficit habitacional básico do município de Salvador e apenas com uma pesquisa específica será possível identificar a diferença entre unidades que compõem o déficit e coabitação por conveniência familiar. Segundo a FJP, somando-se as famílias conviventes mais as que vivem em cômodos, seriam 73.495 delas vivendo em coabitação, o que representa 90,1% do total do déficit habitacional básico da cidade. Todavia, apesar da necessidade de ajustes na metodologia da FJP que foram apontadas, e até que haja estudos locais mais precisos sobre a componente coabitação, a ampla utilização por parte dos órgãos públicos e acadêmicos das estimativas desta fundação apontam para sua utilização neste Plano Municipal de Habitação.

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Tabela 1 – Total de domicílios, déficit habitacional, participação da componente “famílias conviventes” do total do déficit. Brasil, Bahia, Região Metropolitana de Salvador e Salvador, 2000 Total domicílios (em mil)(1)

Déficit habitacional (em mil)(2)

Famílias conviventes (em mil)(3)

% (2)/(1)

% (3)/ (2)

Brasil

44.776

5.890

3.244

13,1

55,1

Bahia

3.169

609

259

19,2

42,6

RMS

796

105

13,6

74,3

Salvador

651

12,5

79,0

Fonte: FJP, 2004, a partir do Censo de 2000.

A Tabela 1 mostra a participação das famílias conviventes do total do déficit e a participação deste do total dos domicílios. É interessante notar a importância das famílias conviventes na composição do déficit em Salvador (79%), superior à importância deste componente na região metropolitana (74,3%), no Estado da Bahia (42,6%) e no Brasil (55,1%). No entanto, o déficit em relação ao total de domicílios encontra em Salvador percentuais menores que aquele verificados na região metropolitana, no estado e no pais, resultando em percentuais equivalentes a 12,5 do total de domicílios. É importante analisar, a partir dos dados da FJP, como está distribuído o déficit habitacional por coabitação familiar nas faixas de renda (Gráfico 2), considerando que as famílias de baixa renda devem ser priorizadas por programas habitacionais financiados pelo poder público.

Gráfico 2 – Déficit habitacional: “famílias conviventes” e “cômodos alugados ou cedidos” por faixa de renda. Salvador, 2000

Até 3 salários mínimos (SM) De 3 a 5 (SM) De 5 a 10 (SM) Mais de 10 (SM)

Fonte: FJP, 2004, a partir do Censo de 2000.

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Como na publicação Déficit Habitacional no Brasil, da FJP (2004), não estão disponíveis os dados do déficit habitacional básico por faixa de renda, será utilizada a porcentagem relativa ao componente “coabitação familiar”, que mostra essa desagregação que representa a maior parcela do déficit, como referência para identificar a população de baixa renda, prioritária para o atendimento na política de habitação de interesse social de Salvador. Demanda demográfica Cálculos para a demanda demográfica de habitação foram elaborados pelo Centro de Desenvolvimento e Planejamento Regional (Cedeplar), da Universidade Federal de Minas Ferais (UFMG), a partir de contrato com o Ministério das Cidades. Baseiam-se nas projeções populacionais construídas segundo o método das componentes, que maneja dados relativos à natalidade, mortalidade, perfil etário, entre outros. À demanda demográfica corresponde uma quantidade de moradias que deve ser acrescida ao estoque para acomodar condignamente o crescimento populacional projetado em dado intervalo de tempo. Nesse cálculo estão consideradas as migrações entre os estados, que ocorrem tanto pelo movimento da população dentro de padrões conhecidos, quanto incentivadas por investimentos de grande porte em pólos regionais de atração. O cálculo da demanda demográfica foi realizado para o Brasil e para as unidades da federação, mas não para os municípios. Como meio de caracterizar, ao menos de forma geral, o quadro que se apresentará em relação à problemática habitacional nos próximos anos –, tomou-se como base os percentuais encontrados para o Estado da Bahia, na falta de dados mais precisos para o município. No caso do intervalo entre 2020 e 2025, foram utilizados os mesmos índices projetados para o intervalo 2015-2020. Os resultados da equação apresentam-se na Tabela 2.

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Tabela 2 – População e demanda de novas moradias para suprir o crescimento demográfico, a partir do crescimento estimado da população e número médio de pessoas por domicílio estimado. Bahia e Salvador, período de referência: anos de 2005, 2010, 2015, 2020 e 2025 Salvador

20002005

20052010

20102015

20152020

20202025

Total da população ao final do período ( em mil)

2.616

2.793

2.959

3.105

3.258

Crescimento da população ao ano ( em mil)

N° médio de pessoas por domicílio estimado p/o Estado da Bahia e adotado para Salvador

3,71

3,30

3,08

2,89

Novas moradias ao ano para suprir a demanda demográfica (em mil)

9,3

10,7

10,8

10,1

10,5

Novas moradias no período para suprir a demanda demográfica (em mil)

20002025

257

Fonte: Elaboração Instituto Via Pública (2007). Dados: Cedeplar (2007), Censo (2000) para o período 2000 -2020.

Verifica-se na Tabela 2 que o crescimento estimado da população gera a necessidade de milhares de novas unidades ao ano. Com base nesses dados e na distribuição da população por faixa de renda da Pnad de 2004, é possível realizar uma estimativa da distribuição da demanda demográfica por faixas de renda – conforme a Tabela 3 –, com o objetivo de estimar a população que demandará novas moradias mas que não tem condições de buscar soluções no mercado habitacional e precisará recorrer a financiamentos e subsídios para satisfazer adequadamente suas necessidades relacionadas à moradia. Ressalva-se que os cálculos são baseados na atual distribuição da população por faixas de renda, na Região Metropolitana de Salvador. Ou seja, há que se considerar uma margem de erro, já que os percentuais para Salvador foram extraídos dos cálculos para a região metropolitana e, além disso, não foram contabilizadas variáveis econômicas e sociais que impliquem em mudanças na estratificação de renda no país e, particularmente, na Bahia.

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Tabela 3 – Estimativa da demanda de novas moradias para suprir o crescimento demográfico, subdividido por faixas de renda. Bahia, Região Metropolitana de Salvador, e Salvador, 2005 a 2025 % do déficit por faixa de renda Bahia

% do déficit por faixa de renda – RMS

Estimativa de novas moradias Salvador 20002025 ( em mil)

Estimativa de Novas unidades ao ano (em mil)

Até 2 SM

51,38

37,1

95,5

3,8

De 2 a 3 SM

17,52

16,06

41,3

1,6

De 3 a 5 SM

13,98

17,09

1,7

+ de 5 SM

17,12

29,75

Total novas moradias

76,5

3,0

257,3

10,2

Fonte: Elaboração Instituto Via Pública (2007), a partir dos dados sobre a distribuição do déficit habitacional por faixa de renda na Bahia e na RMS, da Pnad, 2004, FEA-UFBA,2006.

A estimativa da demanda demográfica futura é fundamental para o planejamento do enfrentamento da questão habitacional, já que, somada ao déficit acumulado e à necessidade de reassentamentos gerados pela urbanização de assentamentos precários, leva à estimativa geral das necessidades habitacionais a serem enfrentadas pelo Plano de Habitação. De acordo com os dados apresentados na Tabela 3, serão necessárias, além dos números acumulados no passado (déficit), em média, cerca de 10 mil novas moradias ao ano em Salvador. E, a julgar pelas informações da Tabela 5, que divide a demanda futura por faixas de renda, anualmente cerca de 7 mil moradias que compõem a demanda demográfica deverão ser objeto de atenção do poder público, já que se referem às famílias cuja renda está entre 0 e 5 salários mínimos. No entanto, é importante ressaltar que a previsão da demanda demográfica para um município como Salvador, que apresenta um grau de conurbação bastante acentuado e não tem mais grande disponibilidade de extensão horizontal, é sempre um cálculo virtual, posto que parte significativa desta demanda deverá se alojar em outros municípios da região metropolitana, inclusive em decorrência da falta de terras aptas para fins habitacionais na quantidade necessária. Este elemento deverá ser considerado no estabelecimento das metas deste plano. Quantificação da inadequação habitacional A metodologia que separa o déficit quantitativo do déficit qualitativo tornou-se referência nacional, como já mencionado, porque auxilia na elaboração das políticas para o enfrentamento do problema habitacional, já que considera grande

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parte das unidades localizadas em assentamentos precários passíveis de intervenções que venham a adequá-las ao conceito de moradia digna. Desta forma, é fundamental elaborar um quadro do déficit qualitativo o mais próximo da realidade, na tentativa de criar hierarquia das condições e, portanto, estabelecer prioridades para intervenção do poder público. Mas, esta identificação não é simples, pois os dados são imprecisos, baseados no Censo Demográfico, que não tem este objetivo. Assim, as informações locais, que envolvam pesquisa de campo e o conhecimento cotidiano da problemática habitacional, são extremamente importantes para a montagem de um panorama relativo à inadequação. Partindo de tais pressupostos, a análise da inadequação habitacional em Salvador, apresentada aqui, tem três referências: duas análises advindas dos dados do IBGE, realizadas pela FJP e pelo Centro de Estudos da Metrópole (CEM), e uma terceira baseada na pesquisa da professora Ângela Gordilho, atualizada para 2006 (Gordilho-Souza, 2008). A comparação dessas análises permite construir um quadro mais próximo da realidade da cidade do Salvador. Os dados da FJP são mais gerais, pois provêm do Censo Demográfico. O Gráfico 3 mostra a distribuição da inadequação habitacional por suas componentes.

Gráfico 3 – Inadequação habitacional segundo suas componentes. Salvador, 2000 (em mil)

carentes de infra-estrutura com adensamento excessivo inadequados do ponto de vista fundiário sem unidade sanitária interna

Fonte: FJP, 2004, a partir do Censo de 2000.

Os componentes da inadequação apresentados na Tabela 5 não podem ser somados, com risco de incorrer em múltipla contagem, não sendo suficientes para contabilizar o número de moradias que necessitam de algum tipo de interven-

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ção. No entanto, é possível observar que, segundo estes dados, 20% dos domicílios necessitam de algum tipo de infra-estrutura e, portanto, devem contar com ação direta do poder público no sentido de oferecer os serviços urbanos necessários. Também é possível visualizar a quantidade de ações individualizadas para adequar as habitações existentes àquilo que se considera uma moradia digna. O Centro de Estudos das Metrópoles (CEM/Cebrap) elaborou uma cartografia de assentamentos precários de Salvador, também tomando por base os dados do Censo Demográfico de 2000. Foram mapeados os setores censitários que apresentam indicadores sociais, demográficos e de condições da moradia, semelhantes aos “aglomerados subnormais”, mas que não são enquadrados nesta categoria. A partir destas bases criou-se um mapeamento mais adequado às análises socioespaciais sem se ater aos perímetros censitários, que não foram delimitados pelo IBGE para esse fim. Com tal método, encontra-se a categoria “assentamentos precários” e não mais “aglomerados subnormais”. Esses dados mostram que, dentre as regiões metropolitanas brasileiras, a de Salvador é a que possui, em termos percentuais, uma das maiores concentrações do país de população em assentamentos classificados como precários: pelo menos 24% da população urbana residente nos municípios que compõem a RMS. No entanto, existem diferenças significativas entre os municípios. Contabilizou-se em Salvador 134 mil domicílios localizados em setores subnormais e precários, que representam cerca de 21% dos domicílios da cidade e 74% dos domicílios situados em assentamentos precários da RMS. (Ministério das Cidades/CEM/Cebrap, 2007). Finalmente, o trabalho desenvolvido por Ângela Gordilho partiu de bases diretamente vinculadas à realidade local, razão pela qual será adotado como base referencial para a quantificação da inadequação habitacional na cidade. Segundo o trabalho (Gordilho-Souza, 2001), diferentes processos sociais e espaciais, acumulados historicamente na capital baiana, conferiram uma justaposição de padrões diferenciados de ocupação e de produção do espaço construído. Para obtenção de informações que caracterizassem tais padrões foi elaborada uma metodologia que contemplou dados oficiais para os loteamentos aprovados pelo município, análise de aerofotos e plantas cartográficas, além de investigação de campo para checagem das informações. Tomando-se como referência os requisitos urbanísticos em vigor, os assentamentos foram classificados por padrões, estabelecidos a partir de indicadores e atributos urbanísticos, apresentados no Quadro-resumo a seguir: Definidos os padrões de habitabilidade – bom, regular, precário e insuficiente – que conformam toda a área ocupada por habitação em Salvador, partiu-se para a estimativa do número de domicílios enquadrados em cada padrão, estimados a partir do cálculo da densidade média de algumas localidades características, por padrão de habitabilidade, cujos resultados estão presentes na Tabela 4.

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Padrões de habitabilidade Bom Áreas onde não há necessidade de intervenção do poder público. Parcelamentos registrados e licenciados na PMS, com infra-estrutura adequada, lotes acima de 125 m², existência de equipamentos coletivos, áreas públicas e verdes suficientes e em bom estado de conservação.

Regular Mesclagem das categorias Bom e Precário, com algumas áreas onde há necessidade de intervenção do poder público.

Precário Áreas onde há necessidade de intervenção para melhoria de infra-estrutura e/ou rede de equipamentos. Parcelamentos com dimensionamento fora das normas gerais em vigor na PMS. Predominância de lotes entre 64 e 125 m², insuficiência de equipamentos coletivos, infra-estrutura, áreas públicas e verdes, conservação e condições topográficas desfavoráveis.

Insuficiente Áreas ocupadas sem condições mínimas de habitabilidade, demandando intervenções amplas de urbanização com relocação de parte da população. Predominância de lotes menores que 64 m², área de risco e/ou de ocupação em áreas de patrimônio históricoambiental, insuficiência de infra-estrutura urbana, inexistência de equipamentos coletivos de apoio, de áreas livres e verdes.

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Tabela 4 – Estimativa do número de domicílios nas áreas classificadas por padrão de habitabilidade. Salvador, 2006 Padrão de habitabilidade

Área (ha)

Regular

Precário

Insuficiente

Totais habitabilidade deficiente

2,764

2,343

1,792

6,899

Densidade estimada

150

350

400

—-

Estimativa de população ( em mil)

414

820

717

1.951

Estimativa de domicílios ( em mil)

112

221

194

527

Fonte: Gordilho-Souza, 2001 e 2008, com dados atualizados pela autora para 2006.

Segundo esses dados, e considerando que a estimativa de total de domicílios em 2006 era de cerca de 730 mil, mais de 72% das moradias de Salvador (527 mil domicílios) localizam-se em áreas que necessitam de alguma intervenção para sua adequação aos padrões de habitabilidade e de segurança de posse. Das áreas com padrão de habitabilidade deficiente, as consideradas como “insuficiente” são as que merecem maior atenção do poder público, devido à gravidade da sua situação, que, em muitos casos, apresentam áreas de risco. Além da necessidade de urbanização completa, é necessária a remoção de unidades habitacionais para viabilizar as obras e eliminar áreas de risco. A partir das ações que vêm sendo empreendidas pela Prefeitura de Salvador, considera-se que, em média, 10% das habitações localizadas em áreas de padrão insuficiente precisam ser removidas, para viabilizar a urbanização dos assentamentos. Se cerca de 194 mil unidades habitacionais são consideradas insuficientes e, para ações de urbanização, deve-se remover 10% delas, com isso são mais 19,3 mil moradias a incrementar o déficit habitacional acumulado. Portanto, dos 527 mil domicílios classificados com padrões de habitabilidade deficientes, 19,3 mil devem ser removidos e considera-se que os restantes necessitam de regularização e obras de urbanização. Destes, 221 mil moradias classificadas como “precárias” necessitam de urbanização parcial, com complementação de alguma infra-estrutura. Outras 174 mil são classificadas como “insuficientes” e não precisam ser removidas nem necessitam de urbanização completa. Cerca de 50% das classificadas como “regular” necessitam de complementação urbanística e de algum tipo de infra-estrutura (56 mil), totalizando 451 mil domicílios. A Tabela 5 resume a quantificação das necessidades de regularização e urbanização de assentamentos precários, e as ações que devem ser priorizadas.

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Mapa 3 – Ocupação urbana de Salvador em 2006. Identificação de áreas com habitabilidade deficiente

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Tabela 5 – Quantificação das necessidades de urbanização e regularização de assentamentos precários. Salvador 2008 Classificação

Estimativa de domicílios (em mil)

Ações necessárias

Regular

Regularização fundiária e pequenas obras urbanísticas e de complementações de infra-estrutura

Precário

221

Regularização fundiária e obras de urbanização parcial (drenagem, viário, etc. ou em parte do assentamento)

Insuficiente

174

Regularização fundiária e urbanização completa com necessidade de remoções (10% do total)

Total

451

Fonte: Elaboração Instituto Via Pública.

Além das necessidades advindas da inadequação, o déficit acumulado, a demanda demográfica até 2025 e as unidades a serem repostas por programas de urbanização resultam na necessidade de 358 mil moradias novas, a serem construídas segundo estratégias de implementação definidas neste Plano Municipal de Habitação, conforme sintetizado na Tabela 6. Tabela 6 – Síntese das necessidades de novas moradias. Salvador 2000-2025 Necessidade de novas moradias

Número total de domicílios (em mil)

Déficit habitacional acumulado Demanda demográfica

81,4

75,4

257,3

180,8

19,3

358,1

275,5

Remoção para execução de obras de urbanização Total

Até 5 salários mínimos

Fonte: Elaboração Instituto Via Pública.

É importante lembrar, no entanto, que parte do déficit acumulado e da demanda demográfica deverá ser suprida pelo mercado formal de habitação,pois se refere à população com renda acima dos cinco salários mínimos. Por outro lado, parcela significativa das unidades habitacionais existentes é produto do autoempreendimento da moradia, modelo esse que pode ser apoiado pelo poder público com programas de assistência técnica e financiamento de material de construção e, desta forma, não implicar, necessariamente, produção e/ou financiamento público nem adição ao estoque de novas unidades inadequadas. Assim, é necessário formular uma estratégia para enfrentar estas necessidades com o menor dispêndio de recursos e melhores resultados, o que será detalhado no capitulo 5 – Metas e Estratégias – deste plano. Plano Municipal de Habitação de Salvador

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Política de Habitação de Interesse Social e programas habitacionais para Salvador

A Política de Habitação de Interesse Social de Salvador (PHIS-Salvador) está fundamentada nas disposições da Constituição Federal, do Estatuto da Cidade – Lei nº 10.257/01, das Medidas Provisórias nº 2.220/01 e nº 2.212/01, Lei nº 11.124/05, que institui o Sistema Nacional de Habitação, da Lei Orgânica Municipal e das diretrizes de política urbana expressas no Plano Diretor de Desenvolvimento Urbano (PDDU). Sua definição foi fruto de um amplo processo participativo desencadeado em 2006, durante a revisão da lei do PDDU, que resultou em um capítulo específico do projeto de lei. Apenas recentemente o PDDU foi aprovado pelo legislativo soteropolitano e, salvo alguma eventualidade, a política de habitação se tornará lei no bojo do principal instrumento legal que rege a política urbana do município de Salvador. O capítulo dedicado à política de habitação pode ser consultado na íntegra, no anexo desta publicação. A PHIS estabelece alguns princípios e conceitos sobre moradia digna, em seus múltiplos aspectos, que devem balizar um entendimento comum a todos os agentes que serão responsáveis por sua implementação. Do ponto de vista físico, ela deve oferecer conforto e segurança, dispondo de condições adequadas de saneamento ambiental, mobilidade e acesso fácil a equipamentos e serviços urbanos e sociais. A segurança jurídica é essencial, consubstanciando na regularização fundiária e urbanística. A moradia digna deve ser entendida como um vetor de inclusão e diminuição das disparidades sócioespaciais no território da cidade, requerendo padrões urbanísticos e arquitetônicos compatíveis com a cultura local e garantindo identidade com o meio onde se insere. Na perspectiva de priorizar o segmento social onde se concentra o déficit, a política define Habitação de Interesse Social (HIS) como aquela destinada à população Plano Municipal de Habitação de Salvador

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com renda familiar de até três salários mínimos, podendo, em casos excepcionais, chegar à população com até seis salários mínimos. A responsabilidade pela sua promoção deve ser do poder público ou deve contar com sua expressa anuência. Dentre os objetivos da PHIS-Salvador, destacam-se: I.

viabilizar para a população de menor renda o acesso à terra urbanizada, à moradia digna e sua posse, aos serviços públicos essenciais e aos equipamentos sociais básicos;

II.

promover os meios para assegurar a diversidade dos programas e de agentes promotores da Política de Habitação de Interesse Social, estimulando o associativismo e a autogestão na implementação de projetos;

III.

garantir o melhor aproveitamento da infra-estrutura instalada, dos equipamentos urbanos e do patrimônio construído, evitando deseconomias para o município;

IV.

oferecer condições para o funcionamento dos canais de participação da sociedade para que exerçam sua função na definição e no controle social da política habitacional;

viabilizar a atuação integrada e articulada, do ponto de vista institucional e financeiro, com os demais níveis de governo, para fortalecer a ação municipal.

O Plano Municipal de Habitação é um componente essencial da PHIS-Salvador, pois ela estabelece uma estratégia para alcançar esses objetivos. Neste sentido, traduz as diretrizes em metas a serem atingidas no seu horizonte temporal, estabelece cenários e tendências futuras em termos de disponibilidade de recursos, diretrizes para a regulação urbana e fundiária na sua relação com habitação e metas de desenvolvimento institucional. Além disto, o plano elabora o desenho dos programas habitacionais adequados para enfrentamento da problemática habitacional no município, aspecto que será tratado no próximo item.

Programas habitacionais No contexto do PHIS, os programas habitacionais devem ser entendidos como instrumentos institucionais para que o poder público possa enfrentar o problema da moradia, na perspectiva de alcançar os objetivos traçados pela política nacional, estadual e municipal de habitação. Os programas foram desenhados considerando as diretrizes da Política Nacional de Habitação (SNH), que, pressupõem a integração do setor público, do privado, de associações e cooperativas, para resolução dos problemas habitacionais e estabelece, ainda, a responsabilidade dos três níveis de governo no financiamento e no protagonismo das ações a serem desenvolvidas. Neste sentido, para que a integração entre os entes federativos ocorra de forma harmônica, é fundamental que as linhas de ações definidas nos âmbitos nacional e estadual e os

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programas habitacionais do município estejam afinados entre si, garantindo-se sempre as especificidades locais. No caso da Bahia, o governo estadual tem sido tradicionalmente um agente importante de produção habitacional, com estrutura institucional consolidada para esse fim. Ao longo das últimas décadas implementou em Salvador um leque de programas voltados à produção de novas unidades, urbanização de áreas, requalificação de unidades habitacionais e, mais recentemente, reabilitação de imóveis de interesse patrimonial para fins de moradia. Considerando o protagonismo e a estrutura institucional do governo estadual e a capacidade da União no repasse de recursos financeiros, o cumprimento dos objetivos da política municipal e as metas deste plano, é essencial que haja uma efetiva integração entre os entes federativos, com uma clara divisão de atribuições e concatenação de ações comuns, de modo a ampliar consideravelmente a abrangência da intervenção pública. Os programas habitacionais da cidade de Salvador foram concebidos levandose em conta as especificidades locais, de modo a dialogarem com as diretrizes e objetivos da Política Nacional de Habitação, e com suas linhas de ação, garantindo uma adequada e indispensável integração de recursos. Evidentemente, o fato do PHIS-Salvador ter sido elaborado antes da finalização dos planos nacional e estadual de habitação prejudica parcialmente esta preocupação, posto que novos elementos poderão ser inseridos nesses instrumentos e tornar necessária, a médio prazo, uma revisão dos programas. Este é um ônus, amplamente compensado, do pionerismo da cidade de Salvador, que se antecipou à maior parte dos municípios brasileiros, e até mesmo ao Estado da Bahia e ao governo federal, e formulou seu plano de habitação para orientar a implementação da sua política municipal. Nesta perspectiva, são estes os programas habitacionais adotados pelo PHIS-Salvador: •

Programa de produção de unidades habitacionais novas;

•

Programa de urbanização de assentamentos precários;

•

Regularização fundiária das áreas ocupadas;

•

Requalificação de edificações de cortiços e moradias coletivas;

•

Melhoria das condições de habitabilidade de moradias.

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Programa de produção de unidades habitacionais novas A necessidade de responder ao déficit habitacional acumulado, à demanda demográfica futura e à relocação de famílias removidas por obras de urbanização, implica na construção de novas unidades habitacionais, cuja promoção é de responsabilidade concorrente entre os três níveis de gestão pública. É também função do mercado habitacional; mas este não tem produzido para as faixas de demanda onde se concentra o déficit, focalizando o atendimento na parcela da demanda dos que têm capacidade de pagamento. Por outro lado, as associações comunitárias e cooperativas podem contribuir de forma expressiva na promoção habitacional se puderem acessar diretamente recursos para o financiamento. Vale lembrar, ainda, que parte significativa das moradias existentes é construída em regime de auto-empreendimento da casa própria, fora da iniciativa pública e da produção voltada ao mercado de compra e venda, processo que é importante, mas que tem se ressentido da ausência de apoio do poder público na assistência técnica. A lei do PDDU, recentemente aprovada, estabelece a responsabilidade do poder público municipal em relação a essa problemática, devendo atuar tanto na construção direta de HIS quanto no estímulo às entidades que a ele devem estar conveniadas para cumprir essa função. Por extensão, cabe ao município captar recursos existentes em outros níveis de governo, coordenando sua aplicação em âmbito local, de maneira a enfrentar o desafio com meios mais adequados. Trata-se, portanto, de uma ação a ser cumprida por diversos agentes – públicos e privados – e não só pelo poder público municipal. A seguir, serão apresentados os principais elementos que caracterizam o programa: Objetivo do programa: provisão de novas unidades para atender a demanda habitacional do próprio município, identificada como déficit quantitativo, demanda demográfica e unidades para relocar famílias removidas por necessidade de obras de urbanização. Linhas de atuação: i) produção direta do município, segundo padrões tipológicos urbanísticos e habitacionais que respeitem as normas técnicas oficiais e sejam adequados às condições morfológicas, climáticas e aos padrões culturais da população, além de considerar a renda da clientela e a capacidade de manutenção; ii)

apoio e incentivo à produção habitacional por meio de cooperativas, em regime de mutirão em autogestão;

iii)

implantação de programas de assistência técnica, voltados para a elaboração e implantação de projetos de construção, reforma, melhoria da qualidade e das condições de salubridade da habitação.

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Promotores: agentes públicos e privados. Fonte de recursos: Fundo de Garantia por Tempo de Serviço – FGTS; Fundo Nacional de Habitação de Interesse Social – FNHIS, Fundo de Desenvolvimento Social – FDS; Fundo Estadual de Combate a Pobreza – Fucap (ou outro específico criado no âmbito do estado); Fundo Municipal de Habitação. Público alvo: prioritariamente população com renda entre zero e três salários mínimos e famílias relocadas por obras de urbanização de assentamentos precários. Em casos excepcionais, população com renda de até seis salários mínimos.

Na produção de unidades habitacionais, a Sehab fomentou a descentralização da produção, com a constituição de parcerias e incentivo à autogestão. Destacam-se os programas federais do Crédito Solidário em Paripe-Tubarão (1 a 3 s.m.) e de Arrendamento Residencial (3 a 6 s.m.); nesse último, destaca-se o convênio com os servidores municipais

Pirajá – 472 unidades

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Paripe-Tubarão – 236 unidades

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Estrada Velha do Aeroporto – 302 unidades

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Programa de urbanização de assentamentos precários A necessidade de intervir na precariedade do ambiente construído, identificado pelos domicílios que compõe a inadequação das moradias e carências de infra-estrutura, também chamado de déficit qualitativo, aponta para programas específicos voltados principalmente às obras de urbanização. A metodologia adotada por este plano identifica diferentes categorias de precariedade que demandam intervenções em graus de profundidade. Embora cada área a ser urbanizada requeira estudos específicos, em geral este tipo de intervenção envolve a abertura e adequação do sistema viário, complementação da infra-estrutura e de equipamentos urbanos, redefinições do parcelamento, criação e recuperação de áreas públicas, inserção de áreas verdes e de arborização, entre outras medidas. Sempre que possível, a implementação deste programa deve garantir a permanência da comunidade em seu local de moradia, evitando-se a remoção. Esta apenas é admissível quando indispensável para garantir a urbanização de um assentamento precário ou nas situações em que é inevitável para sanar ocupações em áreas de risco, de grave impacto ambiental e de necessidade de obras públicas, buscando opções de projeto que impliquem no menor número de remoções e remanejamentos. Devem, preferencialmente, ocorrer em áreas próximas ao assentamento, situação esta prevista neste plano ao se quantificar a necessidade de novas moradias. A urbanização de áreas precárias em Salvador é objeto das açoes dos governos estadual e municipal efetuadas com recursos próprios e do governo federal. A seguir, serão apresentados os principais elementos que caracterizam o programa de urbanização de assentamentos precários: Objetivo: promover a urbanização, regularização e inserção dos assentamentos precários à cidade, criando melhores condições de vida e dignidade para a população residente. Promotor: poder público municipal e estadual Fonte de recursos: Fundo Nacional de Habitação de Interesse Social - FNHIS, Fundo de Combate a Pobreza – Fucap (ou outro específico criado no âmbito do estado), Fundo Municipal de Habitação, FGTS (Programa Pró-moradia). Público alvo: população residente em áreas precárias.

Na urbanização das áreas ocupadas precariamente, a Sehab baseou-se na elaboração de Planos de Bairro, associada à regulamentação de Zeis e no incentivo à participação dos moradores, pela constituição de grupos gestores.

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Baixa Fria/ Santa Rita/ São Marcos/ Pau de Lima Plano Municipal de Habitação de Salvador

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Nova Constituinte

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Plano de bairro da Zeis Colinas de Mussurunga.

Dentre as ocupações próximas de áreas com recursos ambientais a situação de risco, destaca-se o projeto de intervenção da Vila Metrô, próxima às represas do Cobre e do Prata, no bairro de Mata Escura, para a qual deverá ser iniciado um Plano de Bairro.

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Programa de regularização fundiária das áreas ocupadas A quantificação das necessidades habitacionais apresentada neste plano identifica cerca de 450 mil unidades localizadas em áreas irregulares do ponto de vista fundiário. A questão da segurança jurídica da terra é um dos problemas comuns a todos esses domicílios e, dada a sua dimensão em Salvador, não é uma ação que deva fica restrita e associada apenas ao programa de urbanização de assentamentos precários. Exige do poder público municipal um empenho específico, para fortalecer o programa dedicado à questão. Este programa já vem sendo implementado, a partir do cadastro georeferenciado de todas as áreas de propriedade municipal ocupadas por habitação de interesse social, Prevê-se também a ampliação das suas possibilidades de atuação, com a regularização fundiária dos terrenos com outros usos inseridos nessas áreas. Também foi iniciada a regularização fundiária de terrenos de propriedade da União, por intermédio da celebração de convênios com a Secretaria Nacional do Patrimônio da União e com proprietários particulares em áreas de interesse social. A seguir, serão apresentados os principais elementos que caracterizam o programa: Objetivo: promover regularização fundiária em áreas ocupadas – consolidadas ou em processo de consolidação – assegurando a posse do imóvel ao morador. Promotor: poder público municipal. Fonte de recursos: Fundo Nacional de Habitação de Interesse Social; repasses do OGU; Fundo Municipal da Habitação; regularização de áreas ocupadas irregularmente por comércio, serviços e moradia de renda média e alta. Público alvo: população moradora em assentamentos precários e irregulares, comunidades tradicionais, com renda de até três salários mínimos e lote de 250 m2.

Além da regularização fundiária das áreas ocupadas informalmente, projetos especiais como o mapeamento dos terreiros de candomblé existentes na cidade, em número superior a mil, ampliam as possibilidades da regularização fundiária de interesse social.

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Tanuri Junsara

Casa Branca Plano Municipal de HabitaĂ§ĂŁo de Salvador

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Mapa 4 – Programa de regularização fundiária 2001-2008 – Município de Salvador

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Programa de requalificação de edificações de cortiços e moradias coletivas O programa de intervenção em imóveis ocupados por cortiços, no caso de Salvador, está associado à questão da requalificação das áreas centrais sujeitas às diretrizes de patrimônio histórico arquitetônico cultural. A complexidade inerente a essas ações indica a necessidade de um trabalho conjunto, entre estado e município, com a participação da União, tanto no que se refere ao financiamento para fins habitacionais quanto para a intervenção em imóveis protegidos. O programa pode estabelecer, ainda, ações sobre a viabilidade da utilização dos imóveis vagos existentes em áreas centrais, ampliando a oferta de unidades habitacionais. Ambas as linhas de ação visam garantir a permanência das famílias na própria área em que viviam, em melhores condições de vida, além de regularizar a propriedade das unidades imobiliárias, garantindo o acesso à posse pelos moradores. Para a implementação deste programa, de modo que amplie a ação para além de experiências pioneiras, falta, ainda, uma consolidação do universo dos imóveis ocupados por cortiços e do universo de imóveis vagos existentes na área central da cidade. A seguir, serão apresentados os principais elementos que caracterizam o programa: Objetivo: Intervir nas edificações ocupadas por cortiços e moradias coletivas, que predominam nas localidades protegidas pelo patrimônio histórico, localizadas em áreas centrais e nos bairros populares mais densos, com vistas à melhoria das condições de habitabilidade. Promover a produção de habitação de interesse social em terrenos vagos situados nas áreas de interesse histórico. Promover a reabilitação das habitações deterioradas pela ação do tempo e do uso, para fins habitacionais. Promotor: poder público municipal e estadual. Fonte de recursos: Fundo Nacional de Habitação de Interesse Social, recursos estaduais e federais vinculados à recuperação do patrimônio histórico arquitetônico. Público alvo: população moradora em cortiços e famílias conviventes de imóveis localizados em área central.

Em relação à requalificação de edificações ocupadas por cortiços e moradias coletivas, o levantamento cadastral de todos os acampamentos dos movimentos de sem-teto permitiu identificar os cerca de 40 imóveis atualmente ocupados por cerca de 4.500 famílias, sendo a maioria na área central; alguns deles foram selecionados para elaboração de projetos experimentais, a exemplo das ocupações do edifício da antiga clínica Irte e do edifício Sampaio.

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Solução para ocupação de Integrantes do MSTS no Edifício Irte

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Mapa 5 – Levantamento cadastral das ocupações de movimentos dos Habitação no período de 2005 a 2007

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sem-teto de Salvador realiz ado pela Secretaria Municipal da

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Programa de melhoria das condições de habitabilidade de moradias Grande parte dos imóveis edificados em áreas cuja habitabilidade está associada às condições de precariedade necessita de algum investimento para adequálos aos padrões mínimos de habitabilidade e aos padrões construtivos legais. Em geral, trata-se de viabilizar assistência técnica pública e auxiliar o acesso ao crédito destinado à melhoria, à ampliação da moradia, utilizando-se o financiamento de material de construção por meio de programas federais já estabelecidos. A assessoria técnica, por sua vez, pode ser viabilizada por meio de parceria com ONGs, sindicatos, entidades profissionais e universidades. A seguir, serão apresentados os principais elementos que caracterizam o programa: Objetivo: apoio à construção de novas moradias ou reforma e ampliação de habitações já existentes por iniciativa do próprio morador, para requalificar as moradias, principalmente em assentamentos precários, como forma de incorporá-los à cidade existente, melhorando sua qualidade. Promotor: Morador ou organizações públicas não estatais, com auxílio do poder público municipal (assessoria técnica e acesso aos programas de credito). Fonte de recursos: FGTS (Carta de Crédito Individual - Cesta de Materiais); Fundo Municipal de Habitação. Público alvo: população moradora em assentamentos precários.

Projetos de melhoria das condições de habitabilidade tiveram como foco as moradias em áreas públicas. Foram desenvolvidos principalmente pelo Escritório Público, que proveu assistência individual à elaboração de projetos de reforma e ampliação como também introduziu a assistência técnica coletiva para áreas de habitações precárias, a exemplo de Mata Escura e de Praia Grande. Construção de sanitários, com recursos da Funasa e Centros de Convivência visam à melhoria das condições de saneamento e saúde, e o desenvolvimento comunitário,

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Unidades sanitárias domiciliares – Coutos

Engenho Velho da Federação Plano Municipal de Habitação de Salvador

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Cenários e tendências do Plano Municipal de Habitação de Salvador

Na definição dos cenários sobre a disponibilidade de recursos a serem utilizados na produção de habitação de interesse social em Salvador, adotou-se a diretriz da Política Nacional de Habitação, que propõe a integração de recursos orçamentários, dos três níveis de governo, com os recursos retornáveis e subsidiados do FGTS. Elaborou-se cenários macroeconômicos e de investimento na produção habitacional que seguem as tendências dos últimos anos, bastante favoráveis, sobretudo no que se refere às aplicações de recursos do governo federal e do FGTS. Como a maior parte dos recursos destinados para habitação provém de fontes nacionais e estaduais, foi necessário construir uma hipótese de critérios a serem utilizados para o cálculo da porcentagem dos recursos destes entes federativos a serem alocados em Salvador. A tarefa não é simples, porque injunções políticas têm influenciado mais fortemente este aspecto do que critérios técnicos e racionais. Nesta questão se ressente a ausência dos planos nacional e estadual de habitação que devem estabelecer regras racionais e específicas para a distribuição regional de recursos determinando parâmetros para atuação política. Frente a esta limitação, a opção foi definir um critério simples e objetivo para dimensionar esta distribuição, que leva em conta a dimensão das necessidades habitacionais em Salvador em relação ao país e ao Estado da Bahia e o custo unitário de enfrentamento dos diferentes problemas na cidade, comparados com as demais regiões. A construção de cenários sobre os investimento em habitação em Salvador seguiu os seguintes passos metodológicos:

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Explicitação das tendências recentes e definição de cenários relativos a variáveis macroeconômicas e seu impacto sobre as receitas das fontes de financiamento da habitação;

Estabelecimento de cenários para o investimento em habitação, segundo as fontes de financiamento;

Definição dos critérios para alocação regional dos recursos das fontes federais e estaduais;

Cálculo do total de recursos a serem investidos em Salvador e sua distribuição ao longo do período de 2009/2025;

Distribuição destes por programas e modalidades.

Este roteiro será seguido, tanto neste capítulo como no Capitulo 5, servindo de referência para a definição das metas físicas e financeiras a serem adotadas.

4.1 Premissas macroeconômicas e tendências gerais das fontes de recursos para habitação As tendências recentes dos indicadores macroeconômicos e das fontes de recursos vinculadas ao financiamento da habitação, que serão adotadas como premissas neste plano podem ser assim sintetizadas: •

A economia do país, que vem crescendo a taxas próximas a 5% ao ano, manterá este ritmo no período. Entretanto, considerando que existem limites para um crescimento contínuo a altas taxas, como pressões inflacionárias, falta de capacidade da infra-estrutura e oscilações no cenário internacional, adotouse uma taxa média de 4% ao ano, coerente com a previsão dos órgãos oficiais nacionais e razoável para as atuais condições da economia brasileira;

•

A taxa básica de juros, que caiu de forma acentuada nos dois últimos anos, tendem a permanecer em queda, mas em ritmo inferior ao verificado recentemente, o que deverá ter um impacto positivo nas condições de financiamento, sobretudo de mercado, permitindo atender faixas de renda que tradicionalmente não têm sido contempladas pelo setor privado;

•

Como reflexo dos pontos anteriores, o emprego e a renda deverão continuar com leve tendência de crescimento, com ampliação da formalização dos postos de trabalho e uma pequena melhoria na distribuição de renda. Malgrado esta melhora, a porcentagem de famílias que vivem na linha de miséria, sem capacidade de pagar sua moradia, embora relativamente menor, continuará elevada;

•

Todos os aspectos anteriores – crescimento da economia, aumento do trabalho formal, baixa da taxa de juros e aumento de renda – deverão ter impacto positivo sobre as receitas fiscais e a receita bruta do FGTS;

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•

O FGTS continuará se beneficiando das boas condições macroeconômicas e manterá as atuais condições favoráveis para ampliar o investimento em habitação e saneamento;

•

O FGTS manterá disponibilidade para garantir um significativo valor para o subsídio habitacional, pois a queda da rentabilidade de suas aplicações financeiras (decorrente da leve redução da taxa de juros) não deverá ser elevada, sendo compensadas pela elevação da receita bruta e pela redução do seu custo administrativo;

•

O governo federal manterá, com recursos do Orçamento Geral da União, o atual nível de investimentos em habitação, por intermédio do PAC, com uma tendência de crescimento em valores absolutos, em decorrência do aumento das receitas fiscais e da melhoria das contas de serviço da dívida;

•

Todas as premissas anteriores relativas ao investimento de fontes federais, ou sob a gestão federal em habitação, partem do pressuposto de que, no horizonte temporal do Plano – independentemente das injunções político-partidárias – o governo federal esteja efetivamente empenhado em enfrentar o problema habitacional, consolidando a Política Nacional de Habitação e as tendências recentes que apontam para um crescimento dos investimentos publico e privado no setor;

•

No que se refere ao Governo Estadual da Bahia e à Prefeitura de Salvador, parte-se do pressuposto de que haverá uma maior integração dos recursos destinados à habitação. Com a estruturação do Sistema Nacional de Habitação, encontrarão mecanismos e expedientes para ampliar a aplicação, inclusive pela necessidade de aportar contrapartidas que virão a ser somadas aos recursos provenientes do governo federal;

•

Para ampliar seus investimentos em habitação, o estado e o município poderão criar ou implementar fontes especificas, como a segregação de recursos para habitação no Fundo de Combate a Pobreza, do governo estadual, e a alocação no Fundo Municipal de Habitação dos recursos a serem obtidos com a venda do solo criado e com a regularização onerosa de terras do município;

Todas as premissas assumidas neste item estão baseadas em tendências concretas, que se verificaram no país nos últimos três anos e levam à conclusão de que é realista se trabalhar com uma elevação significativa dos recursos a serem destinados à habitação nas próximas duas décadas. Este cenário, malgrado seu realismo teórico, é otimista, uma vez que descarta eventuais crises econômicas e políticas, passíveis de ocorrer num intervalo tão longo de tempo. Considerando as premissas acima estabelecidas e a evolução dos investimentos realizados nos últimos anos, a seguir serão definidos cenários de investimentos em habitação de acordo com as fontes de financiamento.

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4.2 Recursos do Orçamento Geral da União (OGU) A partir de 2006, com o início de funcionamento do Fundo Nacional de Habitação de Interesse Social, o OGU tem destinado 1,25 bilhão de reais para a habitação, sendo 1 bilhão para o FNHIS e o restante para o Programa de Subsídio Habitacional (PSH). Estes recursos não pressupõem o retorno ao governo federal (não-onerosos), podendo ser destinados aos investimentos em urbanização ou à produção de unidades habitacionais. A princípio, este nível de aporte de recursos parece consolidado, embora a execução orçamentária ainda aponte resultados menos expressivos. O montante destinado ao PSH é investido exclusivamente na produção de unidades novas, enquanto que os recursos do FNHIS são distribuídos de acordo com o orçamento anual, sendo que, nos três últimos anos, privilegiou os repasses para a urbanização de assentamentos precários. Por outro lado, o PAC, lançado em 2007, prevê nos próximos quatro anos (20072010) um investimento de 11 bilhões de reais na urbanização de assentamentos precários e saneamento integrado, o que significa uma média anual de 2,75 bilhões com recursos que têm origem no OGU. Vê-se que o OGU prevê uma destinação de recursos em torno de 4 bilhões anuais no quadriênio de 2007-2010, conforme está previsto no Plano Plurianual do governo federal. O Plano Nacional de Habitação (PlanHab) deverá prospectar os valores a serem programados para o período seguinte. Mas como o PlanHab ainda não está finalizado, não se dispõe destes números de uma maneira mais definitiva. Assim, será feita uma estimativa, para efeito do Plano Municipal de Habitação de Salvador, que deverá ser revista quando da finalização do plano nacional. Para o período definido pelo horizonte temporal do plano municipal é bastante razoável prever que o nível de inversão do quadriênio de 2007-2010 possa se perenizar, com uma leve tendência de incremento, posto que com o crescimento do PIB na faixa de 4%, as receitas também deverão crescer. Embora o investimento do PAC seja previsto apenas para estes quatro anos, a destinação destes recursos mostra que a União tem condições financeiras e fiscais de absorver uma inversão neste nível, mesmo após a extinção da CPMF. A manutenção de investimentos equivalentes aos aplicados pelo PAC até 2025 é coerente com os objetivos gerais da Política Nacional de Habitação, que apontam para a universalização do acesso à moradia e para a urbanização de assentamentos precários, no âmbito de uma meta nacional de longo prazo. Ademais, o papel dinamizador dos investimentos na construção civil, gerador de emprego e renda às camadas de mais baixo poder aquisitivo, colocam esta política no rol das ações necessárias para manter sustentável o crescimento do PIB. É razoável supor que, embora não exista vinculação de receita, os próximos governos mantenham essas altas inversões em habitação.

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Assim, se for considerado um crescimento anual de 4% a partir de 2011, sobre a média anual prevista para o período de 2007-2010, chega-se a um cenário de recursos do OGU destinados à habitação que somam cerca de R$ 98 bilhões no período de 2008 a 2025. No item 5.2, será estabelecida uma previsão da porcentagem destes recursos que poderão ser aportados para Salvador.

4.3 Investimentos do FGTS Os recursos do FGTS destinados à habitação também têm crescido em níveis significativos. Na medida em que se trata de recursos retornáveis, sua utilização fica restrita aos segmentos que têm alguma capacidade de pagamento. Isto mesmo considerando que o Conselho Curador do FGTS tem admitido a utilização dos recursos não exigíveis, ou seja, que não estão comprometidos com o seu equilíbrio atuarial, para o subsidio habitacional. Em 2007, o FGTS aplicou cerca de 1,8 bilhões de reais anuais em subsídios e cerca de 5,4 bilhões em financiamento habitacional. O orçamento do FGTS aprovado para 2008 elevou significativamente os recursos para habitação. Caso sejam incluídas todas as modalidades, supera 15 bilhões de reais. Já os recursos do FGTS previstos para subsídio (orçados em 1,2 bilhões de reais), em 2008 poderão atingir 1,55 bilhões de reais, pelas atuais regras. Na medida em que o FGTS goza de excelente saúde financeira, é previsível que possa nos próximos anos ampliar seus investimentos de forma significativa, inclusive no que se refere aos recursos para subsídio. Esta perspectiva está enunciada pelo Conselho Curador, desde que os subsídios possam alavancar o financiamento habitacional, ou seja, desde que viabilizem o acesso ao financiamento por uma parcela da demanda habitacional que não tem condições, pelas regras de financiamento do FGTS, de pagar uma unidade habitacional sem subsídio. É necessário considerar que os recursos do FGTS destinados ao subsídio decorrem de 50% do saldo das receitas proporcionadas pela aplicação financeira dos recursos do fundo. Seu valor poderá decrescer na medida em que caírem as taxas de juros; queda que poderá ser compensada pela elevação da receita bruta do fundo, como conseqüência do cenário macroeconômico favorável. Além disso, CCFGTS também poderá autorizar o aumento desta porcentagem de 50%, e incluir outras fortes alternativas para o subisídio. Desta forma, é razoável deduzir que o FGTS poderá garantir um nível de investimentos mínimo, no período de 2008 a 2025, da ordem 249 bilhões de reais, acrescentados de cerca de 46 bilhões para subsídio.

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É importante ressaltar, entretanto, que os recursos do FGTS não se destinam exclusivamente à população de baixa renda, sendo necessário estabelecer critérios sobre a distribuição interna dos recursos entre as várias modalidades de financiamento e as faixas de renda.

4.4 Recursos do Governo do Estado O governo da Bahia investiu, nos últimos 12 anos, cerca de 880 milhões em programas habitacionais em todo o estado, representando uma média anual de 74 milhões de reais. Dados disponíveis não permitem distinguir quanto destes recursos são oriundos do orçamento estadual e quanto são transferências do governo federal. Também não se encontram separados os valores dos investimentos feitos somente em Salvador. O Fundo de Combate a Pobreza (Funcep), instrumento do governo estadual, orçou para habitação, entre 2001 e 2005, R$ 211,7 milhões e executou R$ 125 milhões, com uma média anual de R$ 42 milhões (orçado) e R$ 32 milhões (executado), números que podem dar uma referência da capacidade de investimentos do governo estadual. Dimensionar os valores do investimento que o estado poderia aportar no próximo período não é uma tarefa fácil. É razoável supor que os amplie, para acompanhar o aumento da aplicação do governo federal, como já vem ocorrendo com os repasses do PAC. Conforme o convênio firmado entre o Governo da Bahia e a União, o PAC deverá aplicar no estado R$1,3 milhões, do quais R$ 250 milhões deverão ser investidos em Salvador, com uma contrapartida estadual de 18%, ou seja, 234 milhões em quatro anos, que correspondem a 58,5 milhões ao ano. Devido a dificuldade de se estabelecer, de maneira objetiva, os níveis de investimentos do estado, cuja estratégia deve ser definida no seu Plano Estadual de Habitação, previu-se que o governo baiano pode garantir uma contrapartida financeira de 10% em relação ao investimento federal.

4.5 Recursos da Prefeitura do Salvador De todas as fontes, é a prefeitura é a que tem maiores dificuldades para aplicar recursos fiscais para a habitação. No período de 2005 a 2008, o município conseguiu viabilizar investimentos de ordem de 64 milhões de reais, dos quais 59 milhões foram de transferências federais e apenas 5 milhões de recursos próprios. Mesmo com um significativo acréscimo nas inversões municipais, considerando inclusive a possibilidade de criação de novas fontes de recursos vinculadas à aplicação dos instrumentos criados no PDDU, Salvador não terá como dispor de

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valores de grande monta para impulsionar sua política habitacional. Esta limitação, associada à baixa capacidade institucional do município, poderá se constituir em um forte limitador para definição e realização de metas expressivas no âmbito do Plano Municipal de Habitação, posto que, de uma maneira geral, os investimentos federais ficam condicionados às contrapartidas municipais e à sua capacidade operacional. De qualquer maneira, parte-se do pressuposto que o município poderá elevar o investimento em habitação na mesma proporção que o governo federal, atingindo um montante anual suficiente para cumprir as obrigações de contrapartidas, considerando que isto possa se dar com o do aporte de terra para os empreendimentos e que novos mecanismos para a captação de recursos possam ser criados pelo município, como a regularização onerosa de terrenos ocupados com atividades comerciais ou habitação de renda média e alta e a venda do solo criado.

4.6 Critérios para alocação dos recursos federais e estaduais em Salvador Os critérios dos governos federal e estadual para investir em Salvador deverão ser estabelecidos nos seus respectivos planos habitacionais, que ainda estão inconclusos. No entanto, para efeito de previsão e definição de metas, é necessário estimar preliminarmente valores que sirvam de referência. Neste sentido, pode-se adotar alguns critérios objetivos, como a porcentagem do déficit habitacional e das necessidades de urbanização de assentamentos precários da cidade do Salvador em relação ao déficit do Estado da Bahia e do país, levando-se em conta os custos de produção habitacional na cidade. Também podem ser tomados como referência aspectos mais subjetivos, mas igualmente importantes, como o fato de Salvador ter um importante patrimônio arquitetônico, que se relaciona com a intervenção habitacional no centro histórico e entorno, exigindo ações especificas dos governos nacional e estadual. Outro aspecto que não pode ser menosprezado é a importância dos movimentos organizados que lutam por moradia na cidade do Salvador. Sua atuação é sistemática e se localiza em todo o território do município, como pode ser observado no mapa do levantamento cadastral das ocupações apresentado anteriormente. Considerando que hoje existem programas destinados a financiar a produção habitacional promovida por associações populares ou cooperativas, deve ser previsto que parte dos recursos federais deverão chegar ao município por intermédio destas linhas de financiamento. O déficit de unidades novas de Salvador representa cerca de 18,6% do déficit urbano da Bahia e 1,3% do déficit urbano nacional. Já no que se refere aos

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aglomerados subnormais, a cidade de Salvador abriga 82% do total do Estado da Bahia e 3,2% do total do país. Como ensaio preliminar, pode-se prever que, no mínimo, devem ser destinados a Salvador 1,3% dos recursos de âmbito nacional relativos aos programas de produção de unidades habitacionais e 18,6% dos recursos estaduais destinados à produção de unidades novas. Ao passo que para urbanização de assentamentos precários, 3,2% dos recursos nacionais e 82% dos recursos estaduais previstos no âmbito desses programas específicos devem ser destinados a Salvador. Ressalta-se que estes são porcentuais mínimos, que ainda devem ser calibrados pelos custos de cada solução habitacional. Como os custos habitacionais em Salvador são, certamente, superiores aos de outras regiões do estado e do país, é razoável supor que deva ser destinada à cidade porcentagem superior à prevista para as necessidades habitacionais. Estas referências serão utilizadas quando forem definidas as metas do Plano Municipal de Habitação de Salvador.

4.7 Cenários e tendências relativos à questão urbana, fundiária e ambiental A questão urbana, ambiental e fundiária cria fortes limitações para a produção habitacional em Salvador. Por um lado, a cidade tem fortes impedimentos para sua expansão horizontal, posto que o espaço ainda disponível está situado na zona rural e em áreas de proteção ambiental, que não podem ser utilizadas para uso residencial. Por outro, restam poucos vazios no interior da malha urbana, áreas que seriam, por pressuposto, as mais adequadas para habitação. Conforme estudo realizado pela Secretaria Municipal da Habitação, com consultoria da Universidade Federal da Bahia, dos 280 km2 do território continental de Salvador, apenas 40 km2 eram áreas com aptidão para habitação, ou seja, não tinham restrições legais. Isto representa cerca de 14,3% do território da capital. Destes, 3,51% seriam muito aptas; 7,21% seriam regularmente aptas e 3,56 seriam menos aptas; índices representados no Mapa 1. É importante registrar que a aptidão a que se refere o estudo relaciona-se apenas aos aspectos legais, podendo existir outras restrições de ordem física. Frente a estes números, pode-se dizer que independentemente da insuficiência de recursos, a questão fundiária, por si só, já constitui um limitador para atender integralmente as necessidades habitacionais futuras da cidade. Podese calcular que metade da área disponível venha a ser destinada à habitação e, desta, uma parte significativa deverá ser disputada pelo mercado para a produção de unidades habitacionais destinadas às faixas de renda superiores a cinco salários mínimos. De modo que restará uma porcentagem pequena para os programas de habitação de interesse social.

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Um cálculo realista revela que existe terra vazia suficiente para a produção de 80 mil unidades habitacionais de interesse social, produzidas em projetos verticais, com blocos de quatro pavimentos, ou que garantam uma densidade populacional equivalente. Esta opção tem custo mais elevado, mas é indispensável que seja empregada, pois as restrições fundiárias são graves. Embora a capacidade de pagamento das famílias onde se concentra o déficit seja limitada, é fundamental prover o subsídio que possibilite às famílias de baixa renda ter acesso a uma unidade habitacional. Soluções de custo mais baixo, como lotes urbanizados, são restritas na capital. Por esta razão, e também porque a demanda futura por habitação não poderá ser atendida integralmente na cidade, é fundamental que o governo estadual implante lotes urbanizados em outros municípios da região metropolitana, associados a programas de geração de emprego e renda e de pólos de centralidade, de modo a absorver em condições dignas a população que não conseguirá se alojar em Salvador. Além de soluções verticalizadas e do adensamento dos empreendimentos a serem realizados, outra alternativa é a reabilitação do centro histórico e áreas adjacentes. Isto se impõe como uma ação absolutamente necessária, tanto do ponto de vista da conservação do patrimônio arquitetônico e urbano como da perspectiva de possibilitar uma alternativa habitacional numa região que já conta com infra-estrutura e é próxima das áreas que concentram empregos e alternativas para geração de renda. Do ponto de vista urbano, o melhor cenário futuro seria a viabilização de financiamentos específicos voltados à reabilitação destas regiões, incluindo o uso habitacional como prioritário, como ocorre no projeto da 7ª etapa de recuperação do Centro Histórico do projeto Monumenta implementado pela Conder. Apenas um estudo específico é capaz de determinar a quantidade de moradias que poderiam ser produzidas nesta área, assim como seu custo, pois a especificidade deste tipo de intervenção não permite generalizações.

Área da 7ª etapa do Projeto Monumenta Plano Municipal de Habitação de Salvador

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Metas e estratégias de implementação do Plano Municipal de Habitação de Salvador

A definição das metas do Plano Municipal de Habitação foi estabelecida conforme os seguintes passos metodológicos: a)

Cálculo dos custos para o enfrentamento global das necessidades habitacionais, incluindo a produção de novas unidades, a urbanização de assentamentos precários e a regularização fundiária;

Segmentação da necessidade de novas moradias, excluindo a parcela que poderá ser atendida pelo mercado e a que pode ser equacionada com autofinanciamento e autopromoção;

Cálculo da disponibilidade de recursos no prazo temporal do Plano, considerando os cenários definidos no Capitulo 4;

Estabelecimento das metas físicas de produção de novas unidades , de regularização fundiária e de urbanização de assentamentos precários, considerando as restrições financeiras, fundiárias e institucionais;

Estabelecimento das metas urbanas e normativas do plano.

5.1 Custos para enfrentamento global das necessidades habitacionais em Salvador O dimensionamento dos recursos requeridos para a implementação do Plano Municipal de Habitação foi calculado a partir da necessidade global de novas moradias, formada pelo déficit acumulado, demanda demográfica e relocações indispensáveis para urbanização dos assentamentos precários (item 2.3 deste plano) e dos custos médios praticados pela prefeitura, em projetos desenvolvidos em Salvador (Tabela 7).

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Tabela 7 – Custos para produção de unidades novas, regularização fundiária e urbanização de assentamentos precários. Salvador, 2007 Tipo de ação

Custo médio unitários em reais (set./2007)

Referências

Lotes urbanizados

7.660,71

Sem os custos de projeto.

Material de construção

7.500,00

Cesta de material de construção FGTS (R$ 7 mil) e R$ 500 para assessoria técnica.

Unidades habitacionais novas

14.973,26

Programa Crédito Solidário. Unidade habitacional sem custos de projeto, urbanização e terreno.

30.296,42

Programa de Arrendamento Residencial (PAR). Unidade habitacional completa.

Unidades habitacionais novas para relocação

23.500,00

Programa PAT-Prosanear. Projeto de Urbanização Integrada no bairro de São Marcos. Unidade habitacional (padrão apartamento) sem custos de projeto.

Regularização fundiária

80,00

Programa de Regularização. Áreas de Calabar, Alto das Pombas e Canabrava.

Urbanização integrada – sem unidades habitacionais novas

7.500,00

Programa PAT-Prosanear. Projeto de Urbanização Integrada no bairro de São Marcos. Urbanização integrada sem custos de projeto.

Urbanização parcial

4.000

Estimativa Sehab

Complementação da urbanização

3.000

Estimativa Sehab

Fonte: Prefeitura Municipal da Cidade do Salvador/Sehab, setembro de 2007.

Para estimar o custo global para o enfrentamento das necessidades habitacionais, presentes e futuras, e para possibilitar uma previsão adequada das fontes de recursos compatíveis com a capacidade de pagamento da população, é fundamental que a demanda seja estratificada pela renda, avaliando qual parcela deve ser foco de atendimento pelo poder público. Essa quantificação será feita, por tipo de demanda, ao se estabelecer as metas do Plano.

5.2 Cálculo da disponibilidade de recursos e estratégia de articulação das fontes de financiamento A definição de metas depende da disponibilidade de recursos, nos próximos 17 anos, para implementar a política habitacional. Conforme o critério definido no item 4.6, no mínimo 1,3% dos recursos da União destinados à produção de unidades novas e 3,2% destinados à urbanização de assentamentos precários deveriam ser transferidos para Salvador. O que resultaria em R$ 1,57 bilhões

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para a urbanização, R$ 637 milhões para a provisão de moradia com recursos do FNHIS e R$ 3,8 bilhões com recursos do FGTS, incluindo cerca de R$ 600 milhões de subsídio. Embora parte substancial dos financiamentos do FGTS esteja destinada às famílias com renda superior a cinco salários mínimos, parcela considerada de mercado, trabalha-se com um cenário de que esta fonte onerosa, com a manutenção do subsidio e redução do custo do financiamento, tenderá a atender faixas de renda mais baixas. No que se refere à contribuição do Estado da Bahia, considera-se que possa garantir uma contrapartida de 10% em relação ao investimento federal nãooneroso, ou seja, R$ 157 milhões para urbanização e R$ 63 milhões para produção de unidades novas. Estes valores resultam num total de R$ 13 milhões ao ano. Já o município, tendo em vista suas limitações econômicas, se for capaz de garantir a terra urbanizada, projetos, trabalho social, implantação de equipamentos sociais e, ainda, um serviço de assistência técnica capaz garantir que a moradia autopromovida não resulte em inadequação, estaria cumprindo convenientemente seu papel no SNHIS, garantindo uma contrapartida para os investimentos federais. Na tabela 8, apresenta-se uma sistematização das fontes de recursos previstas no período.

Tabela 8 – Previsão de alocação de recursos (2008-2025)

OGU/ FNHIS FGTS

Urbanização e regularização assentamentos precários (em R$ mil)

Provisão de unidades novas (em R$ mil)

Total de recursos (em R$ mil)

1.570.000

637.000

2.207.000

670.000

2.530.000

3.200.000

600.000

Subsidio do FGTS Estado- Funcep TOTAL Município

157.000

63.000

220.000

2.397.000

3.830.000

6.227.000

Projeto, trabalho social e equipamentos

terra e infra-estrutura

Fonte: Elaboração Instituto Via Pública, 2007.

5.3 Metas de provisão de novas moradias A definição das metas relativas à produção de novas moradias levou em conta que, além da promoção pública e do mercado privado, existe uma grande capacidade da população para enfrentar a questão da moradia, por meio da autopromoção e do autofinanciamento, desde que se garanta uma adequada urbanização e assistência técnica. Além disso, em função da limitação de áreas Plano Municipal de Habitação de Salvador

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aptas à edificação residencial, considera-se que parte do atendimento será feita por outros municípios da região metropolitana. A partir destas premissas, chegou-se ao seguinte equacionamento: •

O mercado privado, com recursos onerosos, pode atender integralmente a população com renda familiar superior a cinco salários mínimos;

•

O poder público deverá atender, integralmente, todas as famílias relocadas por obras de urbanização dos assentamentos precários;

•

Os recursos totalmente subsidiados serão destinados ao atendimento das famílias mais carentes, que compõem o déficit habitacional de até 2 salários mínimos, e a demanda futura de novas moradias, para a faixa de até 1,5 salário mínimo;

•

A urbanização integral dos assentamentos precários existentes apenas surtirá efeito se, simultaneamente, forem produzidas unidades novas, com apoio técnico para a auto-promoção da moradia, de modo a evitar que surjam novos assentamentos precários como conseqüência da falta de alternativa habitacional para a população de renda mais baixa.

No caso de Salvador, estima-se a necessidade de novas moradias (relocação, déficit e demanda futura) em 358 mil domicílios, até 2025, para os quais serão necessários investimentos de R$ 4,1 bilhões. O volume estimado de recursos para a produção habitacional está na ordem de R$ 3,8 bilhões. No entanto, a maior parcela está alocada no FGTS. O fundo prevê financiamento e requer certa capacidade de comprometimento de renda da população, o que cria sérios obstáculos ao atendimento global das necessidades. Nessas circunstâncias, caberá ao Plano Municipal estabelecer prioridades e definir algumas formas de atendimento. Atendimento à necessidade de relocação A necessidade de relocação, em função de obras de urbanização de assentamentos precários, é estimada em 19.300 famílias pertencentes, em sua totalidade, às faixas de renda inferiores a 3 salários mínimos. O atendimento dessa demanda, originada pela ação do poder público, custará cerca de R$ 290 milhões (R$ 15 mil por família). Dos quais a metade poderia ser obtida junto ao FGTS, por meio de programa de financiamento ao setor público estadual e/ou municipal para a produção de moradias associado à urbanização de assentamentos (Pró-Moradia). A outra metade poderia ser obtida com recursos a fundo perdido do OGU/ FNHIS e Funcep. Atendimento ao déficit habitacional O déficit habitacional estimado em 2000 de Salvador é de 81.400 unidades. Para eliminá-lo são necessários R$ 890 milhões. No entanto, no cenário proposto, verifica-se que os recursos disponíveis (estimados em R$ 553,7 milhões) são inferiores ao total necessário. Para estabelecer as metas de atendimento foram elaboradas as considerações a seguir, sintetizadas na tabela 9.

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A demanda acima de 5 salários será atendida pelo mercado habitacional, não implicando o atendimento público. Na faixa de renda entre 3 a 5 salários mínimos (6.800 domicílios) considera-se que uma parcela significativa (50%) procurará resolver sua necessidade de moradia por meio de autofinanciamento; o restante (3.400 domicílios) procurará o FGTS para obter financiamento, o que comprometerá em torno de R$ 51 milhões. Já as 17.800 famílias que recebem de 2 a 3 salários mínimos deveriam ser atendidas por linhas de financiamento subsidiadas do FGTS, resultando em um montante de R$ 267 milhões. Para famílias mais vulneráveis, cuja renda é inferior a 2 salários mínimos (50.800 domicílios), considerou-se que 50% da demanda poderia ser atendida com cesta de material de construção. Os demais 50% serão atendidos pela construção de unidades totalizando na soma das duas opções R$ 356 milhões. As fontes de recursos OGU/ FHNIS e Funcep são suficientes para atender a 41% do déficit. As restantes 30 mil famílias ou encontrarão alternativas autofinanciadas ou se manterão no déficit.

Tabela 9 – Atendimento ao déficit habitacional Déficit Autopromoção e Unidades atendimento de mercado (em mil unidades)

Promoção com Custo de Recursos Atendimentos Fontes de recursos financiamento atendimento disponíveis com público (em mil (R$ milhão) segundo o recursos unidades) cenário disponíveis (R$ mil) (em mil unidades)

Até 2 SM

50,8

—

50,8

571,5

235

20,8

OGU/ FNHIS/ Funcep/ FMH

De 2 a 3 SM

17,8

—

17,8

267

17,8

FGTS com subsídio

De 3 a 5 SM

6,8

3,4

51,7

3,4 50% FGTS e 50% autofinanciamento

+ 5 SM

6,0

—

6,0 FGTS SBPE fontes de mercado

Total

81,4

9,4

890,2

553,7

Fonte: Elaboração Instituto Via Pública,2007.

Atendimento à demanda futura de moradias A necessidade estimada de novas moradias, em função do incremento demográfico, é de 257 mil unidades nos próximos 17 anos. O que se verifica no cenário detalhado na Tabela BB é que os recursos disponíveis não atendem ao perfil da demanda, deixando descobertas as famílias com menor renda. Para as demais faixas é possível o atendimento. Salienta-se, porém, que apenas uma parte desse atendimento (50%) será feito por promoção pública. Estima-se que as famílias com renda acima de R$ 794 (equivalente a 3 salários mínimos de 2000) utilizarão a auto-promoção

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como forma de acesso à moradia, provavelmente fora do território municipal, devido à escassez de terra vazia apta para habitação. No entanto, entre as famílias enquadradas na possibilidade de atendimento público, cerca de 45 mil possuem renda para serem atendidas pelo mercado ou por financiamento do FGTS sem subsídios. As 20.600 famílias que se encontram na faixa de renda entre R$ 794 a R$ 1328 poderiam ser atendidas pelo FGTS, com financiamento de unidades habitacionais a um custo unitário de R$ 23.500, com subsídios apenas de equilíbrio na taxa de juros, totalizando R$ 493 milhões. Já as faixas de renda de R$ 385 a R$ 794 (56 mil famílias) poderiam ser atendidas com recursos subsidiados do FGTS, de duas formas: com material de construção (50% da demanda), totalizando R$ 211,5 milhões, e os demais 50%, com unidades de R$ 15 mil cada, totalizando na soma das duas opções R$ 634 milhões. Por fim, para a faixa de renda mais baixa, inferior a R$ 385 (69.200 domicílios), prevê-se atendimento com recursos não retornáveis do OGU/ FNHIS e do Funcep, parte com material de construção (50%) e parte com unidades prontas (50%), totalizando R$ 776 milhões.

Tabela 10 – Atendimento à demanda futura de novas moradias Renda familiar R$

Demanda Autopromoção Promoção Custo de Recursos Atendimento Fontes de recursos futura e atendimento com atendimento disponíveis com (unidades) de mercado financiamento (R$ milhão) segundo o recursos (em mil público cenário disponíveis unidades) (em mil (R$ mil) (em mil unidades) unidades)

Até 385,00

69,2

—-

69,2

776

318

28,4

De 385,00 a 794,00

56,4

28,2

634

28,2 FGTS com subsídio

De 794,00 a 1328,00

41,4

20,6

493

20,6

50% FGTS com equilíbrio e 50% autofinanciamento

+1328,00

90,3

45,1

1035

45,1

FGTS SBPE fontes de mercado

Total

257,3

93,9

163,1

2938

1445

122,3

Fonte: Elaboração Instituto Via Pública,2007.

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OGU/ FNHIS / Funcep / FMH

5.3 Metas de urbanização As metas de urbanização foram estimadas a partir das necessidades de urbanização, segundo diferentes tipologias de intervenção: urbanização completa, urbanização parcial, complementação da urbanização (tabela 11). Foram previstos recursos do OGU na ordem de R$ 1,57 bilhão, que, com 10% de contrapartida estadual, somam R$ 1.727 bilhão. Estimaram-se, ainda, recursos do FGTS destinados ao setor público (Pró-Moradia), equivalentes a R$ 670 milhões. Com esta proposta é possível urbanizar todos os assentamentos com inadequação urbanística, alterando substancialmente o quadro da precariedade de Salvador. No entanto, o cumprimento desta meta está subordinado à ampliação da capacidade operacional para executar projetos e obras desse vulto. Além disso, é necessário que o município e o estado tenham capacidade de tomar financiamento do FGTS, o que implica na melhoria de suas contas públicas.

Tabela 11 – Metas de urbanização Necessidade global de urbanização (domicílios em mil unidades)

Custo unitário Custo para o (R$) atendimento global das necessidades de urbanização (em R$ mil)

Recursos disponíveis (R$ mil)

Regularização fundiária

451

36.080

Urbanização completa

174

7.500

1.305.000

Urbanização parcial

221

4.000

884.000

Complementação da urbanização

3.000

168.000

2.393.242

2.393.000

Total Fonte: Elaboração Instituto Via Pública, 2007.

Frente ao cenário de locação de recursos considerado, conclui-se: 1

Os recursos do FGTS são suficientes para atender as faixas de renda a partir de 1,5 salário mínimo e também as famílias com renda superior a 5 salários mínimos que não puderem ser atendidas com recursos do SBPE.

Os recursos disponibilizados para urbanização de assentamentos precários são suficientes para garantir a urbanização da totalidade dessa necessidade.

Os recursos do OGU/ FNHIS e Funcep no cenário assumido são insuficientes para atender as necessidades das famílias mais pobres. Apenas 41% dessas famílias poderiam ser atendidas, o que resultaria na manutenção

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de um déficit habitacional de cerca 70 mil unidades, 18% inferior, no entanto, ao verificado em 2000. 4

Para zerar totalmente o déficit, seriam necessários, ao longo dos 17 anos de implementação deste plano, agregar R$ 792 milhões em recursos não retornáveis.

5.5 Metas institucionais Do ponto de vista institucional, espera-se que neste período se consolide o Sistema Nacional da Habitação, com uma crescente articulação das políticas e dos recursos dos três níveis de governo. Assim, trabalha-se com a perspectiva de que, progressivamente, seja implantado um modelo institucional semelhante ao adotado nas áreas de saúde e da assistência social. Nesta perspectiva, a meta institucional mais importante em Salvador é a consolidação da Secretaria Municipal de Habitação como o órgão coordenador da política habitacional, com o fortalecimento do Conselho Municipal de Habitação como a instância de controle social e participação, e o efetivo funcionamento do Fundo Municipal de Habitação (FMH), para onde devem ser canalizados os recursos destinados à habitação. Do ponto de vista financeiro, espera-se que o FMH se transforme num instrumento relevante, capaz de receber transferências de recursos dos outros níveis de governo e se torne receptor dos recursos a serem obtidos pela aplicação dos instrumentos urbanísticos criados pelo PDDU. Uma meta importante é a ampliação da capacidade operacional do município para implementar as obras de produção de habitação de interesse social e de urbanização. Neste sentido, uma opção seria a criação de uma empresa municipal ou autarquia voltada para a produção habitacional, à semelhança do que inúmeros outros municípios já fizeram. Evidentemente, o terceiro maior município do país tem porte, capacidade e necessidade de ter uma empresa específica para a produção habitacional. Uma outra alternativa seria a própria empresa estadual, que já está estruturada, trabalhe em sintonia com a prefeitura, como executora dos programas municipais. Trata-se de uma opção relativamente simples do ponto de vista operacional, posto que a Conder já atua no município. Porém, do ponto de vista político, essa possibilidade é complexa mas pode ser superada durante o horizonte temporal do plano.

5.6 Metas urbanas e normativas Do ponto de vista normativo, a meta mais importante é a regulamentação dos instrumentos de política habitacional criados pelo PDDU, em particular as Zo-

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nas Especiais de Interesse Social (Zeis). Trata-se de um instrumento essencial para facilitar a regularização e a urbanização de assentamentos precários, quilombolas e terreiros, assim como para baratear o custo de terra destinada à produção habitacional.

Mapa 6 – Salvador. Áreas delimitadas como Zona Especial de Interesse

Social - Zeis (PDDU - Lei 7.400/2008)

Fonte: Seplam/Sehab/PMS, 2008.

Cabe ainda, regulamentar os demais instrumentos urbanísticos do PDDU capazes de gerar receitas para o Fundo Municipal de Habitação. Outra meta importante é a regulamentação de instrumentos que facilitem a intervenção no centro histórico, com a estruturação de um programa de larga escala, sustentável e eficaz, envolvendo os três níveis de governo. Para isso, a normativa precisará compatibilizar a necessidade de reabilitar a região, com a inclusão do uso habitacional de interesse social e o respeito à preservação do patrimônio arquitetônico e urbano.

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Avaliação e monitoramento do Plano

A implementação do Plano Municipal de Habitação requer o estabelecimento de indicadores de monitoramento e avaliação. Conceitualmente, avaliar é atribuir valor, dizer se determinada política pública enunciada está sendo positiva ou negativa frente ao que se propôs fazer e verificar se cumpre ou não o que foi estabelecido. Avaliar significa verificar se a política respondeu aos propósitos estabelecidos, anunciados nos seus objetivos e diretrizes, e se realizou o que se propôs a fazer. No que se refere à política pública de habitação, salientam-se três aspectos que permeiam grande parte dos objetivos estabelecidos: i) atuar frente ao déficit de maneira a universalizar o acesso à moradia; ii) alterar a realidade física na qual vive sua população-alvo, por meio de programas habitacionais; iii) gerar impacto transformador na realidade da sua população-alvo. Os citados aspectos podem ser mensuráveis, tanto a partir de quesitos objetivos (quantitativos) quanto em função de seus componentes subjetivos, como, por exemplo, melhoria das condições de vida, alteração de atitudes e comportamentos. Enquanto a mensuração quantitativa mostra o que os governos estão fazendo, indica suas prioridades e demonstra se a demanda está sendo atendida, a avaliação dos aspectos subjetivos inerentes à ação no campo da moradia leva à mensuração de impactos. Por meio da avaliação dos impactos mede-se o desempenho qualitativo da ação pública e se a política atingiu ou não seus objetivos mais substantivos, incluindo os efeitos sobre a população-alvo. A utilização conjunta e complementar de indicadores permite análises menos simplistas do que as eminentemente quantitativas, tendo-se claro, porém, que implicam metodologias de coleta diferenciadas e momentos de aplicação distintos.

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6.1 Momentos de avaliação e revisão O Plano Municipal de Habitação de Salvador, cujo horizonte temporal é 2025, estabeleceu momentos de avaliação no período de elaboração do Plano Plurianual, que se dá no primeiro ano de cada gestão de governo. A cada elaboração do Plano Plurianual, o PMH deve ser revisto. Assim, prevê-se sua avaliação e revisão dos anos de 2013, 2017 e 2021. Com este objetivo, definiu-se uma série de indicadores, ilustrados a seguir, que devem ser objeto de contínuo monitoramento e acompanhamento.

6.2 Indicadores de eficácia: metas e resultados A comparação entre metas e resultados é o indicador mais adequado para avaliar as políticas públicas. Sua base de análise são os dados apresentados anualmente e no fim de cada gestão pelos administradores públicos, revelando o volume de recursos aplicados e o número de famílias atendidas. Para fins de avaliação, os resultados obtidos devem ser confrontados com as metas do Plano, para conferir, a cada quatro anos, se foram iguais, inferiores ou superiores às propostas originais, no que se refere aos seguintes aspectos: •

metas de atendimento global: resultados esperados / resultados alcançados;

•

metas de atendimento por programas habitacionais: resultados esperados / resultados alcançados;

•

metas financeiras: recursos municipais, estaduais e federais previstos / recursos efetivamente alcançados/ recursos liquidados.

6.3 Avaliação das metas qualitativas Algumas metas, como as normativas e as institucionais, não são mensuráveis do ponto de vista quantitativo, mas precisam ser igualmente monitoradas e avaliadas. No caso de metas normativas, o indicador de avaliação é a aprovação, regulamentação e implementação da legislação prevista e seu impacto sobre a produção habitacional, com destaque para a regulamentação das Zeis. A avaliação das metas institucionais definidas no Plano, no caso da consolidação e fortalecimento da estrutura dos órgãos encarregados da gestão da política de habitação, requer estudos qualitativos capazes de analisar o avanço obtido a cada quatro anos. Além disto, alguns indicadores objetivos podem ser utilizados em relação ao Conselho, como o número de vezes em que foi convocado e a presença dos conselheiros nas reuniões. Já o Fundo pode ser avaliado com indicadores financeiros, como o volume de recursos para ele canalizados, dimensionados ano a ano.

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6.4 Indicadores de impacto A avaliação do impacto é essencial para medir as mudanças que a política habitacional gerou nas condições de vida e de moradia da população beneficiada. Para garantir essa aferição aplica-se pesquisa de campo visando o diagnóstico da situação existente (social, econômica, urbana, ambiental), antes do projeto ou programa ser implantado, e da situação posterior à intervenção, de maneira a permitir comparações. Tais impactos também podem ser medidos por meio da opinião dos moradores entrevistados, que pode trazer elementos valiosos para se mensurar se um programa ou um projeto causou as mudanças desejadas pela população beneficiada. Outra preocupação metodológica na medição de impacto refere-se ao tempo demandado pelas ações para surtir efeito ou para se detectar determinados efeitos. Algumas ações podem ter resultados imediatos, enquanto que outras somente manifestam conseqüências mensuráveis a médio ou longo prazo. Enfim, a mensuração do impacto sobre o déficit habitacional é fundamental, pois representa uma síntese dos resultados alcançados.

Apresentação do Plano Municipal de Habitação. Plenária de debate, novembro 2007.

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Bibliografia BONDUKI, N. (1998). Origens da Habitação Social no Brasil. São Paulo: Estação Liberdade, 1998 BONDUKI, N. (2000). Habitar São Paulo – Reflexões sobre gestões Urbanas. São Paulo: Editora Estação Liberdade. CARDOSO, R. L. S. (1999). Elaboração de Indicadores de Desempenho Institucional e Organizacional no Setor Público: Técnicas e Ferramentas. São Paulo: Fundação Prefeito Faria Lima – Cepam. CARVALHO, I. M. M. de; PEREIRA, G. C. (orgs.). (2006). Como anda Salvador e sua região metropolitana. Salvador: Edufba. CEDEPLAR/UFMG. (2007). Projeção da demanda demográfica habitacional, o déficit habitacional e assentamentos subnormais. Belo Horizonte: Centro de Desenvolvimento e Planejamento Regional da Universidade Federal de Minas Gerais. COHEN, E.; FRANCO, R. (1993). Avaliação de Projetos Sociais. Petrópolis: Vozes. ESPÍRITO SANTO. (2002) Habitação Social na Bahia: Trajetória e produção da Urbis (1965/1998). Dissertação (Mestrado em Arquitetura e Urbanismo) – Universidade Federal da Bahia. Salvador. FIGUEIREDO, A.; FIGUEIREDO, M. (1986). Avaliação Política e Avaliação de Políticas: um quadro de referências teórica. São Paulo: Idesp. FUNDAÇÃO JOÃO PINHEIRO - FJP. (2004). Déficit habitacional no Brasil. Belo Horizonte: Fundação João Pinheiro, Centro de Estatísticas e Informações. FUNDAÇÃO JOÃO PINHEIRO - FJP. (2005). Déficit habitacional no Brasil 2005. Belo Horizonte: Fundação João Pinheiro, Centro de Estatísticas e Informações. GORDILHO-SOUZA, A. (2001). Diretrizes para Elaboração de uma Política Habitacional de Salvador. Consultoria da Profa. Dra. Ângela Gordilho de Souza (UFBA), para elaboração de estudos e indicação de propostas para a Política Habitacional. Salvador, Universidade Federal da Bahia (UFBA), Unidade Executora Municipal do Plano Estratégico para Assentamentos Subnormais (UEM/PEMAS), Secretaria Municipal da Habitação (Sehab), Secretaria Municipal de Planejamento Urbanismo e Meio Ambiente (Seplam). Programa Habitar-Brasil/BID. GORDILHO-SOUZA, A. (2000). Limites do habitar: segregação e exclusão na configuração urbana contemporânea de Salvador e perspectivas no final do século XX. Salvador: EDUFBA. GORDILHO-SOUZA, A. (2008 no prelo). Limites do habitar: segregação e exclusão na configuração urbana contemporânea de Salvador e perspectivas no final do século XX. Salvador: EDUFBA (2a edição). MATTEDI, M. R. M. (1979). As invasões em Salvador: uma alternativa habitacional. Dissertação (Mestrado em Ciências Sociais) - Universidade Federal da Bahia. Salvador. BRASIL. Ministério Das Cidades/Cem/Cebrap. (2007). Aplicação de geoprocessamento para a política de habitação em assentamentos precários. São Paulo, Cem/Cebrap. BRASIL. Ministério Das Cidades. (2004). Política Nacional de Desenvolvimento Urbano. Brasília, Ministério das Cidades, Governo Federal. BRASIL. Ministério Das Cidades. (2004). Política Nacional de Habitação – PNH. Brasília, Ministério das Cidades, Secretaria Nacional de Habitação. BRASIL. Ministério Das Cidades. (2005). Política Nacional de Habitação. Brasília, Ministério das Cidades, Governo Federal. BRASIL. Ministério Das Cidades. (2006). Sistema e Fundo Nacional de Habitação de Interesse Social – SNHIS/ FNHIS. Guia de adesão para estados e municípios. Brasília, Ministério das Cidades, Governo Federal. SALVADOR. Prefeitura Municipal de Salvador. (2004). Plano Diretor de Desenvolvimento Urbano - PDDU. Salvador, Secretaria Municipal de Planejamento Urbanismo e Meio Ambiente (Seplam), Prefeitura Municipal do Salvador. SALVADOR. Prefeitura Municipal de Salvador. (2004). Estudo de Habitação – constante da revisão do Plano Diretor de Desenvolvimento Urbano de Salvador. Salvador, Secretaria Municipal da Habitação (Sehab). SALVADOR. Prefeitura Municipal de Salvador. (2006). Política Habitacional de Interesse Social de Salvador – Plano Diretor de Desenvolvimento Urbano. Salvador, Secretaria Municipal da Habitação (Sehab), Secretaria Municipal de Planejamento Urbanismo e Meio Ambiente (Seplam). SALVADOR. Secretaria de Desenvolvimento Urbano /FEA-UFBA. (2006). Política estadual de habitação de interesse social: documento síntese. Salvador, Fundação Escola de Administração da Universidade Federal da Bahia (FEA-UFBA), Secretaria de Desenvolvimento Urbano (Sedur/Governo do Estado da Bahia). UNIVERSIDADE DE SÃO PAULO. (1999). Escola de Engenharia de São Carlos. FIPAI. Desenvolvimento de metodologia de avaliação dos programas de aplicação dos recursos do FGTS. Resolução CCFGTS, nº 259 de 29.04.97, nº 309 de 25.02.99. São Carlos.

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Anexo Lei no 7.400/08 - Plano Diretor de Desenvolvimento Urbano do Município de Salvador – PDDU 2007

TÍTULO VI DA HABITAÇÃO

CAPÍTULO I DOS PRESSUPOSTOS E OBJETIVOS DA POLÍTICA MUNICIPAL DE HABITAÇÃO DE INTERESSE SOCIAL Art. 57. A Política Municipal de Habitação de Interesse Social, PHIS, está fundamentada nas disposições da Constituição Federal, do Estatuto da Cidade – Lei nº.10.257/ 01, das Medidas Provisórias nº. 2.220/01 e 2.212/01, da Lei Orgânica Municipal, e das diretrizes de Política Urbana, expressas por esta Lei. Art. 58. A Política Municipal de Habitação de Interesse Social, PHIS, concebe a moradia digna como direito social, independente da renda, educação, cultura e posição social, baseando-se nos seguintes pressupostos: I

III

a questão habitacional interfere acentuadamente no processo de urbanização e desenvolvimento social e na organização do espaço da cidade devendo ser equacionada à luz das funções sociais da cidade e da propriedade; a ação do Poder Público é fundamental para assegurar o acesso à habitação pelas populações com renda insuficiente para adquirir a moradia digna, em especial, mediante programas voltados para a Habitação de Interesse Social, HIS, e linhas de financiamento que incluam o subsídio para as famílias de baixa renda; o atendimento do direito à moradia por parte do Poder Público compreende: a) a moradia associada a sustentabilidade econômica, social, ambiental e cultural, expressas na pluralidade de modos de vida e sociabilidade, que retrata a diversidade de contribuições étnicas nas nossas formas de morar e de usar os espaços públicos; b) a redução do déficit habitacional quantitativo e qualitativo como fator de inclusão socioespacial; c) a integração da política habitacional com a política urbana e articulada com as políticas de desenvolvimento social e econômico; d) o fortalecimento da cidadania, mediante a participação e organização social, como fatores determinantes da política habitacional.

§ 1º Moradia digna, como vetor de inclusão social, é aquela que oferece conforto e segurança, cujas situações fundiária e urbanística estejam devidamente regularizadas e que dispõe de condições adequadas de saneamento básico, mobilidade e acesso a equipamentos e serviços urbanos e sociais, bem como adota padrões urbanísticos e arquitetônicos compatíveis com a cultura local.

§ 2° Habitação de Interesse Social, HIS, é aquela destinada à população com renda familiar de até 3 SM (três salários mínimos) produzida pelo Poder Público, ou com sua expressa anuência, cujos parâmetros referenciais serão definidos no âmbito do Plano Municipal de Habitação. § 3° Déficit quantitativo ou déficit habitacional demográfico corresponde à quantidade de habitações que deveria estar disponível para atender a demanda anualmente renovada, resultante do crescimento populacional. § 4° Déficit qualitativo corresponde à quantidade de habitações inadequadas existentes, compreendendo necessidades de regularização urbanística, fundiária e melhorias das edificações. § 5° Déficit habitacional total corresponde ao somatório dos déficits quantitativo e qualitativo. Art. 59. A Política Municipal de Habitação de Interesse Social, PHIS, tem como objetivos: I

viabilizar para a população de menor renda o acesso à terra urbanizada, moradia digna e sua posse, aos serviços públicos essenciais e equipamentos sociais básicos;

garantir a sustentabilidade dos programas habitacionais de interesse social, associando-os ao desenvolvimento econômico, social e ambiental;

III

promover os meios para garantir a diversidade dos programas e de agentes promotores da Política de Habitação de Interesse Social, PHIS, de acordo com as características diferenciadas da demanda, estimul a n d o o a s s o c i at i v i s m o e a a uto - g e st ã o n a implementação de projetos;

garantir o melhor aproveitamento da infra-estrutura instalada, dos equipamentos urbanos e do patrimônio construído, evitando deseconomias para o Município;

oferecer condições para o funcionamento dos canais instituídos e outros instrumentos de participação da sociedade, nas definições e no controle social da política habitacional;

viabilizar a atuação integrada e articulada, do ponto de vista institucional e financeiro, com os demais níveis de governo, visando a fortalecer a ação municipal.

Art. 60. A Política de Habitação de Interesse Social, PHIS, compreende um conjunto de diretrizes que orientam as ações pontuais, coletivas e estruturais para o atendimento das necessidades de moradia para a população com renda familiar de até 3 SM (três salários mínimos), podendo, em casos excepcionais, atender à população com renda de até 6 SM (seis salários mínimos). Parágrafo único. O equacionamento da questão da moradia enquanto política pública no âmbito do Município deve contemplar soluções e ações integradas, pertinentes aos campos:

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do planejamento da Política de Habitação de Interesse Social;

do atendimento às necessidades habitacionais;

III

da gestão com participação. CAPÍTULO II DO PLANEJAMENTO DA POLÍTICA DE HABITAÇÃO DE INTERESSE SOCIAL

Art. 61. O planejamento habitacional tratará a questão da moradia de interesse social em estreita articulação com as políticas públicas de outras instâncias governamentais, tendo como diretrizes: I

buscar a adesão do Município ao Sistema Nacional de Habitação de Interesse Social, requerendo a implantação do Fundo Municipal de Habitação e do Conselho Municipal de Habitação, gestor do Fundo, e a formulação do Plano Municipal de Habitação;

III

criar incentivos fiscais e urbanísticos para implantação de atividades econômicas, pequenos centros de negócios e serviços, e investimentos em projetos estruturantes e de fortalecimento da comunidade.

Art. 64. Com base nos objetivos e diretrizes enunciados nesta Lei, o Executivo elaborará o Plano Municipal de Habitação, PMH, contendo no mínimo: I

identificação das atuais e futuras necessidades habitacionais, quantitativa e qualitativamente, incluindo todas as situações de moradia;

estabelecimento de estratégia para equacionar o problema habitacional do Município e cumprir os princípios e objetivos estabelecidos no Capítulo I deste Título;

III

formulação de programas habitacionais que dêem conta da diversidade de situações da demanda;

definição de metas e prazos de atendimento às demandas espacializadas;

criar mecanismos institucionais e financeiros para que recursos do âmbito estadual e federal convirjam para o Município;

estabelecimento de linhas de financiamento existentes nos diversos âmbitos de governo, que podem ser usados pelo Poder Público Municipal e pela demanda;

III

envidar esforços para uma ação metropolitana na solução dos problemas diagnosticados, relacionados com as múltiplas formas de habitar.

indicação de áreas prioritárias de atendimento;

Art. 62. O planejamento da política habitacional deve estar articulado com as diretrizes de política urbana e ambiental, aos projetos de estruturação urbana e de qualificação do espaço público da cidade e deve aplicar os instrumentos urbanísticos estabelecidos por esta Lei, tendo como prioridades: I

reverter tendências indesejáveis, quer sejam os adensamentos excessivos que resultem no comprometimento da qualidade ambiental de ocupações com boas condições de habitabilidade, degradando áreas consolidadas e infra-estruturadas ou a consolidação de assentamentos em áreas que ofereçam risco à vida humana ou ambiental;

ocupação dos vazios urbanos e intervenção em áreas passíveis de urbanização;

III

formação de estoque de terras;

regularização fundiária de áreas ocupadas;

criação das Zonas Especiais de Interesse Social, ZEIS, objetivando facilitar a regularização e urbanização de assentamentos precários e a produção de habitação de interesse social, conforme disposto no Capítulo V deste Título.

VII a estratégia de implementação do plano. § 1° Para subsidiar a elaboração do Plano Municipal de Habitação, o Executivo poderá estabelecer convênios com universidades e demais instituições que atuem na elaboração de estudos e diagnósticos sobre questões pertinentes ou correlatas. § 2° O Executivo Municipal deverá implantar sistema de informações no sentido de retroalimentar a Política de Habitação de Interesse Social, PHIS, seja nos aspectos técnicos, sociais, econômicos, ambientais, culturais e participativos, especialmente os relacionados à: I

identificação e quantificação das necessidades habitacionais do Município;

cadastro de terras públicas segundo seus diferentes proprietários e levantamento de imóveis privados não ocupados ou subutilizados de interesse para a PHIS;

técnicas construtivas e tecnologias apropriadas à urbanização e à moradia das comunidades de baixa renda;

monitoração e avaliação dos impactos socioculturais e ambientais em áreas que sofreram intervenções. CAPÍTULO III DO ATENDIMENTO ÀS NECESSIDADES HABITACIONAIS

Seção I Art. 63. A Política de Habitação de Interesse Social, PHIS, e seu planejamento envolvem a ação pública contínua e devem: I

articular a melhoria das condições de habitação com políticas de inclusão social e projetos complementares que visem ao desenvolvimento humano; preocupar-se com a sustentabilidade econômica de suas intervençõe s, articulando-se à p olítica socioeconômica e a programas de capacitação profissional, geração de trabalho e renda voltados para as comunidades beneficiadas;

Dos Programas e Critérios de Prioridade para o Atendimento Art. 65. No âmbito da Política de Habitação de Interesse Social, PH IS, o atendimento das necessidades habitacionais compreende os seguintes programas: I

produção de unidades habitacionais;

urbanização das áreas ocupadas precariamente;

III

regularização fundiária das áreas ocupadas irregularmente;

requalificação de edificações ocupadas por cortiços e moradias coletivas;

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melhoria das condições de habitabilidade da moradia;

eliminação de assentamentos em áreas de risco de vida e em áreas de proteção ambiental, compreendendo a relocação da população moradora para projetos habitacionais.

Parágrafo único. A atuação da PHIS abrange situações de legalização, substituição, inadequação, reposição e superação de deficiências da unidade e do espaço coletivo, podendo atuar no âmbito da casa, do parcelamento, do assentamento, do bairro ou mesmo da cidade. Art. 66. A Política de Habitação de Interesse Social, PHIS estabelecerá os seguintes critérios para a priorização do atendimento, cuja espacialização deve constar do Plano Municipal de Habitação: I

predominância de população com renda familiar mensal inferior a três salários mínimos em situação de risco social, com alta incidência de criminalidade;

incidência de problemas ambientais graves, como insalubridade, degradação natural, poluição atmosférica ou por despejos industriais e domésticos;

III

alto risco para a segurança da população residente, com probabilidade de inundações, deslizamentos de encostas e desmoronamento de edificações precárias; assentamentos de população de baixa renda, localizados na área de influência imediata dos corredores de transporte de alta capacidade, visando a requalificação urbana e a dinamização da economia local com repercussão positiva para sua população.

Seção II Da Produção da Moradia Art. 67. O atendimento às necessidades habitacionais requer a construção de novas unidades atendendo as seguintes diretrizes: I

e) criação de tecnologias alternativas, métodos construtivos eficientes e meios de barateamento da produção habitacional, observando-se a inventividade popular nos processos de autoconstrução, em relação à adaptação ao meio físico, a aspectos culturais e econômicos, bem como às possibilidades de mutirão; II

incentivo a autoprodução de moradias, com o financiamento direto de material de construção, atrelado ao projeto da edificação e à adoção de medidas que facilitem a aprovação pelo Município;

III

estímulo à ação do setor privado na produção de habitação ao alcance das faixas de renda mais baixas;

implantação de programas de assistência técnica voltados à elaboração e implantação de projetos de construção, reforma, melhoria da qualidade e das condições de salubridade da habitação, com a participação do interessado.

§ 1° A produção de unidades habitacionais de que trata o inciso I do caput deve assegurar a: I

§ 2° Visando à orientação e o apoio aos casos de que tratam os incisos II e III e IV do caput, o Executivo Municipal estruturará um banco de projetos de casas populares. Seção III Da Urbanização das Áreas Ocupadas Precariamente Art. 68. A urbanização de áreas ocupadas precariamente envolve a adequação de infra-estrutura e serviços urbanos, sistema viário e acessibilidade, redefinições do parcelamento, criação e recuperação de áreas públicas, inserção de áreas verdes e de arborização de acordo com as seguintes diretrizes: I

a urbanização de áreas ocupadas precariamente deve garantir a permanência da comunidade em seu local de moradia e a acessibilidade e circulação de pessoas com deficiência e mobilidade reduzida;

as obras de urbanização devem respeitar a configuração física geral do assentamento, buscando o menor número de remoções e remanejamentos, desde que seja possível garantir condições mínimas e adequadas de mobilidade, salubridade e saneamento;

III

a intervenção deve preservar espaços públicos ligados às tradições culturais das comunidades.

construção de Habitação de Interesse Social, HIS, diretamente pelo Poder Público ou por entidades a ele conveniadas, abrangendo: a) desenvolvimento de padrões tipológicos urbanísticos e habitacionais livres de barreiras arquitetônicas e urbanísticas e adequados às condições climáticas e morfológicas do sítio, e adaptados aos padrões culturais da população, considerando a renda da clientela e a capacidade de manutenção; b) incentivo à produção de materiais básicos de construção, em escala, com menores custos, mediante medidas fiscais e compra em grandes escalas para estocagem e repasse direto ao adquirente do imóvel ou às construtoras comprometidas com os agentes promotores financiadores; c) exigência de que pelo menos 20% (vinte por cento) das unidades construídas satisfaçam aos critérios de atendimento às necessidades das pessoas com deficiência ou mobilidade reduzida; d) incentivo à promoção da qualidade do setor da construção habitacional, com a adoção de métodos construtivos mais eficientes, com melhores índices de produtividade e qualidade, e incorporação de avanços tecnológicos para redução dos custos médios por metro quadrado, do índice de desperdício, e aumento da padronização dos materiais de construção;

redução do preço final das unidades imobiliárias;

IIa destinação exclusiva a quem não seja proprietário de outro imóvel residencial.

Seção IV Da Regularização Fundiária das Áreas Ocupadas Art. 69. O Executivo Municipal deverá promover a regularização urbanística e fundiária dos assentamentos precários, loteamentos irregulares e clandestinos de interesse social, por meio dos seguintes instrumentos: I

criação de Zonas Especiais de Interesse Social, ZEIS;

concessão de direito real de uso, de acordo com o Decreto-Lei nº 271, de 1967;

III

concessão de uso especial para fins de moradia, de acordo com a Medida Provisória nº 2.220, de 2001;

assistência técnica, urbanística, jurídica e social gratuita;

apoio técnico às comunidades na utilização de instituto do usucapião especial de imóvel urbano.

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Seção V Da Requalificação de Edificações de Cortiços e Moradias Coletivas

Art. 73. Será admitida a relocação de população, atendido o disposto na Lei n° 6.103, de 13 de março de 2002, quando:

Art. 70. A intervenção pública em edificações ocupadas por cortiços e moradias coletivas, que predominam nas áreas afetadas pela legislação de proteção ao patrimônio histórico, nas áreas centrais e nos bairros populares mais densos, será orientada pelas seguintes diretrizes:

a ocupação implicar em risco ambiental, à vida ou à saúde da população;

a ocupação ocorrer em áreas de uso comum do povo e demais situações previstas no art. 5° da Medida Provisória nº 2.220/01;

identificação e delimitação das edificações nas condições descritas no caput deste artigo como Zonas Especiais de Interesse Social, ZEIS II;

III

a ocupação situar-se nas faixas de praias e nas margens e leitos de rios e lagoas;

habilitação das habitações deterioradas pela ação do tempo e do uso;

III

garantia da permanência das famílias na própria área em que viviam, em melhores condições de vida;

a população a ser relocada for constituída por excedentes populacionais resultantes de reurbanização de assentamentos precários que não puderam ser absorvidos na mesma área.

regularização da propriedade das unidades imobiliárias.

Parágrafo único. A relocação de população será baseada em Plano de Relocação, constando de:

Seção VI

Da Melhoria das Condições de Habitabilidade de Moradias

Art. 71. Visando a melhoria das condições de habitabilidade, o Poder Público Municipal promoverá gestões junto aos agentes financeiros, para que, em conjunto com o Município, possam ser ampliadas as possibilidades de acesso ao crédito destinado à melhoria e ampliação da moradia.

III

localização e condições da transferência, de forma a minimizar os impactos socioeconômicos e culturais;

garantia de matrícula aos estudantes de escolas públicas, em locais próximos à nova moradia.

Parágrafo único. No oferecimento de crédito será priorizado o atendimento ao direito à moradia, flexibilizando-se as condições de empréstimos e subsídios que considerem: I

a capacidade de endividamento da clientela;

a instabilidade socioeconômica das famílias, devido à instabilidade e informalidade dos postos de trabalho;

III

a necessidade de dilatação dos prazos e do estabelecimento de acordos nos casos de inadimplência.

Seção VII Da Atuação em Áreas de Risco e de Proteção Ambiental Art. 72. O atendimento às necessidades habitacionais prevê intervenções pontuais ou conjugadas, em áreas de risco à vida humana e ao meio ambiente, tais como encostas, córregos, áreas alagadiças e outras situações inapropriadas, promovendo readequações de uso e tratamento das áreas remanescentes, restringindo o reassentamento de famílias ao indispensável.

elaboração de diagnóstico de todas as áreas de risco;

oferecimento de alternativas habitacionais para a população removida das áreas de risco;

III

realização de obras de contenção de risco;

prevenção da re-ocupação das áreas de risco que foram atendidas por programas habitacionais, mediante a destinação para outros usos, imediatamente após o término da desocupação;

DA GESTÃO COM PARTICIPAÇÃO Art. 74. A gestão da questão Habitacional de Interesse Social, HIS, no Município pressupõe a participação conjunta e integrada dos diversos agentes envolvidos na produção da moradia, abrangendo os órgãos públicos, os segmentos do mercado imobiliário, os sindicatos patronais e de trabalhadores, organizações não-governamentais, movimentos sociais e população envolvida nos programas habitacionais, dentre outros, tendo como diretrizes: I

b) aprimoramento das condições de financiamento do mercado voltado para a população de baixa renda, com a concessão de empréstimos com prazos mais longos e juros mais baixos, e de micro créditos, para a autoconstrução ou melhoria de moradia, mediante gestões junto aos organismos públicos e privados; c) formação, treinamento e capacitação de agentes promotores e financeiros não-estatais, tais como as cooperativas e associações comunitárias autogestionárias, e pequenas e microempresas de construção para implementação de projetos habitacionais de interesse social;

Seção VIII

criação de mecanismos e instrumentos de planejamento e de financiamento, considerando a especificidade política e social da questão da moradia, visando, prioritariamente, a redução do déficit habitacional situado nos segmentos de menor renda, compreendendo, entre outras, as seguintes medidas: a) implantação e regulamentação do Fundo Municipal de Habitação, instituído pela Lei nº 6099/02, para o qual serão dirigidos os recursos destinados à Habitação de Interesse Social, HIS;

prevenção da ocupação de novas áreas de risco e de proteção ambiental.

Da Relocação de População para Projetos Habitacionais

identificação da população a ser relocada;

CAPÍTULO IV

Parágrafo único. O Executivo Municipal elaborará um plano de atuação em áreas de risco, incluindo os seguintes aspectos: I

justificativa;

desburocratização do setor financeiro-imobiliário, dos procedimentos cartoriais e dos aprobatórios da Administração Municipal, especialmente no que tange ao licenciamento de construções e emissão de alvará e

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habite-se, de modo a tornar mais ágil a análise e aprovação dos processos e diminuir custos de legalização, sem prejuízo das precauções legais quanto à legitimidade da propriedade e do respeito às normas instituídas para o uso e ocupação do solo; III

estímulo à adoção dos processos de autogestão e cogestão de equipamentos coletivos, serviços sociais, infra-estrutura urbana e habitações coletivas, tanto na implementação dos programas e execução das obras, quanto na preservação e manutenção das áreas urbanizadas;

promoção de programa de capacitação continuada de técnicos atuantes na área de habitação, em convênio com universidades, centros de pesquisa tecnológica, entidades de classe, organizações não-governamentais, ou com a iniciativa privada;

estruturação de um sistema de informações habitacionais articulado ao Sistema de Informação Municipal, SIM-Salvador, conforme o Capítulo III do Título IX, desta Lei.

deliberar sobre plano de trabalho para o biênio seguinte;

sugerir propostas de alteração desta Lei, no que se refere à questão habitacional, a serem consideradas no momento de sua modificação ou revisão.

Parágrafo único. A Conferência Municipal de Habitação ocorrerá, ordinariamente, a cada 02 (dois) anos e extraordinariamente quando convocada pelo Conselho Gestor do Fundo Municipal de Habitação. Art. 77. O Conselho criado pela Lei Municipal nº 6.099, de 19 de fevereiro de 2002, passa a ser denominado de Conselho Gestor do Fundo Municipal de Habitação, conforme as disposições do Decreto nº 17.105, de 22 de dezembro de 2006. CAPÍTULO V DAS ZONAS ESPECIAIS DE INTERESSE SOCIAL Seção I Das Definições e Categorias

Art. 75. A participação da população e de entidades relacionadas com a questão habitacional deve permear cada etapa da elaboração, implementação e avaliação da Política de Habitação de Interesse Social, PHIS, com as seguintes diretrizes: I

institucionalização de canais de participação e controle social por meio de: a) Conferência Municipal de Habitação;

Art. 78. Zonas Especiais de Interesse Social, ZEIS, são aquelas destinadas à implementação de programas de regularização urbanística, fundiária e produção, manutenção ou qualificação de Habitação de Interesse Social, HIS. Art. 79. As Zonas Especiais de Interesse Social têm como objetivos: I

promover a regularização fundiária sustentável, levando em consideração as dimensões patrimonial, urbanística e ambiental, dando segurança jurídica da posse da terra e da edificação aos moradores de áreas demarcadas, garantindo a permanência da população;

assegurar as condições de habitabilidade e integrar os assentamentos informais ao conjunto da cidade;

III

incentivar a utilização de imóveis não utilizados e subutilizados para programas habitacionais de interesse social;

permitir a participação e controle social na gestão desses espaços urbanos;

promover o respeito às áreas de proteção cultural e ambiental;

proteger os assentamentos ocupados pela população de baixa renda, da pressão do mercado imobiliário.

b) Conselho Gestor do Fundo Municipal de Habitação; c) Comissão de Regularização de ZEIS; d) audiências e consultas públicas; II

III

criação de mecanismos de controle social que incorporem representantes dos vários agentes públicos e privados e dos grupos sociais envolvidos, organizando moradores e grupos carentes de moradia para elaboração de propostas habitacionais subsidiadas e, em parceria com o Poder Público; garantia de participação da comunidade envolvida na regularização e implementação das Zonas Especiais de Interesse Social, ZEIS, bem como no processo de elaboração de planos, programas e projetos habitacionais de interesse social; apoio à criação e fortalecimento de organizações coletivas, a exemplo de cooperativas, para a potencialização de fundos próprios ou outros elementos de geração de recursos financeiros.

Art. 76. A Conferência Municipal de Habitação deverá, dentre outras atribuições: I

avaliar a implementação dos planos e programas da Política Habitacional de Interesse Social, PHIS, deliberando sobre suas diretrizes, estratégias e prioridades;

debater os relatórios anuais de gestão da política habitacional, apresentando críticas e sugestões;

III

sugerir ao Executivo Municipal adequações nas ações estratégicas destinadas à implementação dos objetivos, diretrizes, planos, programas e projetos;

Art. 80. As Zonas Especiais de Interesse Social classificamse nas seguintes categorias: I

ZEIS I – corresponde aos assentamentos precários, situados em terrenos de propriedade pública ou privada, nos quais haja interesse público em promover a regularização urbanística e fundiária;

ZEIS II – corresponde à edificação ou conjunto de edificações deterioradas, ocupadas predominantemente sob a forma de cortiços ou habitações coletivas, localizados em regiões com infra-estrutura urbana consolidada, nos quais haja interesse público em promover a regularização edilícia, sua reutilização e a regularização

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da propriedade das unidades imobiliárias, destinandoas à Habitação de Interesse Social, HIS; III

ZEIS III – corresponde aos terrenos não edificados, aos imóveis subutilizados ou não utilizados e às edificações desocupadas ou em ruínas, localizados em áreas dotadas de infra-estrutura e adequadas à ocupação, nos quais haja interesse público na implantação de Habitação de Interesse Social, HIS;

ZEIS IV – corresponde aos assentamentos precários ocupados por população de baixa renda, localizados em áreas de preservação permanente ou inseridos em Unidades de Conservação, nos quais haja interesse público em promover os meios para a regularização fundiária e urbanística e recuperação ambiental, considerando a legislação vigente;

ZEIS V – corresponde aos assentamentos de população remanescente de quilombos e comunidades tradicionais vinculadas à pesca e mariscagem, localizados em áreas públicas ou privadas, nos quais haja interesse público em promover a regularização fundiária e urbanística, recuperação ambiental e medidas necessárias à manutenção das suas tradições e cultura.

Parágrafo único. As Zonas Especiais de Interesse Social, ZEIS, estão indicadas no Mapa 03, do Anexo 03 desta Lei.

Social, ZEIS, orienta-se pelos princípios da transparência, prestação de contas e participação popular, devendo-se inserir nas estratégias socioeconômicas e político-institucionais do Município. Art. 84. O processo de regularização de Zonas Especiais de Interesse Social, ZEIS, com exceção da ZEIS III, compreenderá a elaboração de Plano de Regularização, que poderá ser elaborado por órgãos da administração direta ou indireta do Município ou do Estado da Bahia, com a participação da população moradora da ZEIS em todas as suas etapas e componentes, ou pela própria comunidade, com assessoramento técnico qualificado, aprovado pelo órgão municipal de habitação. Parágrafo único. O Plano de Regularização de ZEIS I, II, IV e V será constituído por: I

Plano de Urbanização;

Plano de Regularização Fundiária;

III

Plano de Ação Social e de Gestão Participativa.

Art. 85. O Plano de Urbanização contemplará, no mínimo, os seguintes aspectos: I

delimitação da ZEIS;

diagnóstico da área, contendo, no mínimo, a análise físico-ambiental e urbanística, compreendendo o levantamento detalhado do uso e ocupação do solo e das características edilícias, e a caracterização socioeconômica da população residente;

III

cadastro físico das edificações e espaços públicos existentes;

indicações de projetos e intervenções urbanísticas necessárias à recuperação física da área, incluindo, de acordo com as características locais:

Art. 81. Atendidos os critérios estabelecidos nesta Lei, novas Zonas Especiais de Interesse Social, ZEIS, poderão ser enquadradas mediante: I

indicação do Plano Municipal de Habitação, de planos e projetos específicos ou de programas habitacionais;

solicitação de entidade representativa da comunidade interessada, registrada no mínimo há dois anos, após parecer favorável do órgão de habitação, nos casos de ZEIS I, II, IV e V.

§ 1º O enquadramento e a delimitação de novas ZEIS, por constituírem em alteração do zoneamento do Município, serão feitos, obrigatoriamente, por lei municipal.

a) previsão e tratamento adequado de áreas verdes e espaços livres; b) diretrizes para o Saneamento Básico, compreendendo os sistemas de abastecimento de água, de esgotamento sanitário, de drenagem de águas pluviais e a coleta regular de resíduos sólidos;

§ 2º Nas ZEIS III, além dos critérios adotados por esta Lei, poderão ser enquadradas as glebas e lotes considerados não edificados, subutilizados e edificações desocupadas nas quais incidem o instrumento do parcelamento, edificação e utilização compulsória.

c) diretrizes para a iluminação pública; d) proposta de adequação dos sistemas de circulação de veículos, pedestres e do sistema de transporte coletivo, considerando o atendimento à população residente;

Art. 82. O Executivo Municipal, por meio de Projeto de Lei ou o Legislativo Municipal, através de Projeto de Lei autorizativo, poderão propor a desafetação de uma área enquadrada como Zona Especial de Interesse Social, ZEIS, quando surgirem modificações na estrutura urbana que alterem as condições que justificaram esse enquadramento.

e) indicação de eliminação de situações de risco, estabilização de taludes e de margens de córregos; f) previsão de instalação de equipamentos sociais religiosos e dos usos complementares ao habitacional; g) proposta de recuperação das edificações degradadas, bem como das novas unidades criadas para transferir a população localizada em áreas de risco ou excedente do processo de reurbanização;

§ 1º A desafetação a que se refere este artigo deverá ser precedida de estudos específicos realizados pelo órgão de habitação do Município e de consulta à população moradora da ZEIS, mediante audiência pública.

§ 2º No ato de desafetação, a área será enquadrada em outra categoria do zoneamento, de acordo com suas características.

identificação dos imóveis que serão objeto de remoção, de acordo com os critérios definidos por esta Lei, e das áreas para relocação;

elaboração de legislação urbanística adequada aos padrões culturalmente aceitos pela população local, sem prejuízo do conforto, da salubridade e da segurança individual e coletiva, compreendendo:

Seção II Da Regularização das Zonas Especiais de Interesse Social Art. 83. A regularização de Zonas Especiais de Interesse

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a) o estabelecimento de diretrizes, índices e parâmetros para o parcelamento do solo, quando couber, inclusive indicando as condições para o remembramento de lotes; b) o estabelecimento de diretrizes, índices e parâmetros para o uso e ocupação do solo e para edificações de equipamentos sociais religiosos e dos usos complementares ao habitacional e outras obras, respeitadas as normas básicas estabelecidas para Habitação de Interesse Social, HIS, e as normas técnicas pertinentes; c) a indicação dos instrumentos de Política Urbana aplicáveis e seus condicionantes; d) sistema de aprovação de projetos, fiscalização e de acompanhamento e monitoração pós-intervenção. Parágrafo único. As áreas livres e institucionais necessárias à regularização do assentamento no caso das ZEIS I, IV e V poderão estar localizadas fora deste, quando o Plano de Urbanização indicar a inviabilidade de sua implantação na área. Art. 86. O Plano de Regularização Fundiária será concebido de forma a integrar as ações de regularização urbanística, e contemplará, no mínimo: I

levantamento e caracterização das situações de irregularidade fundiária e jurídica;

definição dos critérios para identificação dos imóveis a serem objeto de regularização;

III

os instrumentos aplicáveis à regularização fundiária.

Art. 87. O Plano de Ação Social e de Gestão Participativa antecederá e acompanhará todas as etapas dos planos de urbanização e regularização fundiária e contemplará, no mínimo, os seguintes aspectos: I

diagnóstico socioeconômico da população;

levantamento de dados e informações sobre representantes do movimento social, entidades populares e organizações não governamentais atuantes na área;

III

definição dos meios e eventos para mobilização da comunidade;

definição de formas de articulação com vistas à cooperação sistemática intergovernamental, entre agentes públicos e privados no planejamento e implementação das intervenções;

Art. 88. A Comissão de Regularização de ZEIS compreende uma instância de participação da comunidade para a gestão de todos os aspectos relacionados com as políticas públicas a serem implementadas no seu território e, em particular, no Plano de Regularização. § 1° A Comissão de Regularização de ZEIS será integrada por representantes dos seguintes setores: I

Poder Público;

representantes da população moradora da ZEIS, ou daquela para a qual a ZEIS estiver destinada;

III

associações de moradores dos bairros do entorno da região demarcada como ZEIS;

proprietários de imóveis localizados nas ZEIS;

representante do Poder Legislativo Municipal, identificado com a região da ZEIS.

§ 2° Na composição da Comissão de Regularização de ZEIS, o número de membros representantes do Poder Público Executivo e Legislativo e de representantes da sociedade civil definidos nos incisos de II, III e IV do §1° deste artigo deverá ser composto de forma paritária. Art. 89. Nas ZEIS II fica dispensada a exigência de Plano de Urbanização, devendo o Executivo providenciar projeto de recuperação, adaptação e requalificação do imóvel para fins habitacionais de interesse social, como parte do Plano de Regularização. Art. 90. O Plano de Regularização de cada Zona Especial de Interesse Social, ZEIS, ou conjunto de ZEIS, deverá ser subscrito pela sua Comissão de Regularização, informado ao Conselho Gestor do Fundo Municipal de Habitação e instituído por Decreto do Executivo Municipal. Art. 91. O Executivo Municipal definirá a classificação e os critérios básicos de urbanização e uso do solo para as Zonas Especiais de Interesse Social, ZEIS, os quais serão aplicados até que sejam aprovados os Planos de Regularização específicos para cada ZEIS. Art. 92. A definição de prioridades para a regularização de ZEIS observará os seguintes critérios: I

a precariedade do assentamento, considerando as características do desenho urbano, a densidade da ocupação do solo, a oferta de infra-estrutura e equipamentos urbanos e as condições de salubridade;

o nível de risco de vida ou ambiental, considerando a implantação em áreas passíveis de ocorrência de deslizamentos, áreas alagadiças ou de solos instáveis, a incidência de acidentes e o gravame ao meio ambiente;

III

VII as fontes de recursos para implementação das intervenções;

a situação fundiária, priorizando aquelas situações que apresentarem menores dificuldades para a regularização, em virtude da condição de propriedade e do regime jurídico da ocupação;

VIII - indicação de novas oportunidades de trabalho e geração de renda.

a mobilização e organização da comunidade com vistas à busca de soluções compartilhadas;

no caso das ZEIS III, a possibilidade de prover o maior número de unidades habitacionais, associada à possibilidade de obtenção de financiamentos para fins de edificação.

constituição da Comissão de Regularização para cada ZEIS, ou para um conjunto de ZEIS, que deverá participar de todas as etapas de elaboração do Plano de Regularização e de sua implementação;

indicação de estratégias para a motivação dos moradores visando a auto-organização, o associativismo e a cooperação mútua, em iniciativas que impliquem na geração de renda, na melhoria das condições de vida da comunidade e na fiscalização, monitoração e manutenção das benfeitorias;

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Decreto nº 17.105 de 22 de dezembro de 20061 Regulamenta o Fundo Municipal de Habitação, instituído pelo artigo 5º da Lei nº 6.099, de 20 de fevereiro de 2002. O PREFEITO MUNICIPAL DO SALVADOR, CAPITAL DO ESTADO DA BAHIA, no uso das suas atribuições, com fundamento no art. 52, inciso V, da Lei Orgânica do Município, e tendo em vista o disposto na Lei Municipal nº. 6.099, de 20 de fevereiro de 2002, D E C R E T A: Art. 1º Fica aprovado o Regulamento do Fundo Municipal de Habitação instituído pelo artigo 5º da Lei nº 6.099/02, definindo os critérios para destinação e controle dos recursos do Fundo Municipal de Habitação, e as atribuições, composição e regras gerais do Conselho Gestor do Fundo Municipal de Habitação – CFMH Art. 2º Este Decreto entra em vigor na data de sua publicação. GABINETE DO PREFEITO MUNICIPAL DO SALVADOR, em 22 de dezembro de 2006.

JOÃO HENRIQUE Prefeito

REGULAMENTO DO FUNDO MUNICIPAL DE HABITAÇÃO - FMH

CAPÍTULO I DO FUNDO MUNICIPAL DE HABITAÇÃO Art. 1º O Fundo Municipal de Habitação – FMH, instituído pela Lei nº 6.099 de 20 de fevereiro de 2002, será constituído dos seguintes recursos: I

recursos obtidos com as alienações reguladas na Lei 6.099/2002;

dotações consignadas, anualmente, no Orçamento Municipal e créditos adicionais que lhe sejam destinados;

III

dotações estaduais e federais, não reembolsáveis, a ele especificamente destinados;

financiamentos concedidos ao Município, por entidades públicas ou privadas, para execução de programas e projetos habitacionais de interesse social, observado o disposto no art.35 da Lei Complementar Federal nº101, de 04 de maio de 2000;

contribuições de pessoas físicas ou jurídicas, nacionais ou estrangeiras;

recursos provenientes da venda de editais de licitações para a execução de obras a serem realizadas com recursos do FMH;

VII participações e retornos decorrentes de financiamentos realizados pelo Fundo Municipal de Habitação, em programas habitacionais; VIII produto da aplicação de seus recursos financeiros; IX

provenientes de aplicação dos instrumentos da política urbana;

outras receitas que lhe forem destinadas por lei.

Art. 2º Os recursos do Fundo Municipal de Habitação serão depositados em conta bancária específica do Fundo.

Parágrafo único - Os recursos do Fundo Municipal de Habitação ficarão sujeitos à auditoria do Tribunal de Contas dos Municípios do Estado da Bahia e da Secretaria Municipal da Fazenda - SEFAZ, por sua unidade competente. Art. 3º O Fundo Municipal de Habitação terá por objetivo, centralizar recursos destinados à política habitacional de interesse social de forma a contribuir para a redução do déficit habitacional e melhoria das condições habitacionais de assentamentos populacionais de baixa renda, competindo-lhe: I

custear a produção e comercialização de unidades habitacionais, de lotes urbanizados e de sua infra-estrutura básica, bem como a recuperação e melhoria das condições de vida nos assentamentos precários;

propiciar a aquisição de materiais de construção e estimular a utilização de processos alternativos para melhoria e barateamento das unidades habitacionais;

III

propiciar a produção de moradias direta ou indiretamente, para utilização sob a forma de locação social ou arrendamento residencial com opção de compra;

propiciar a aquisição antecipada de terrenos para assegurar a implementação de programas habitacionais de acordo com as metas estabelecidas no Plano de Habitação;

conceder financiamentos para infra-estrutura básica e equipamentos comunitários necessários aos programas habitacionais, desde que sejam alocados ao Fundo recursos específicos para esse fim;

conceder linhas de crédito para a aquisição de moradia e para a viabilização do adequado aproveitamento do solo urbano, quando vinculado aos objetivos do presente Decreto;

VII firmar convênios e parcerias com entidades públicas ou privadas, inclusive instituições financeiras, com o aporte de recursos, mesmo sob a forma de bens imóveis, para subsidiar programas habitacionais por elas

Publicado no Diário Oficial do Município em 26 de dezembro de 2006.

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desenvolvidos, desde que os programas sejam de interesse social e adequados às diretrizes, princípios e critérios de seleção da demanda estabelecidos neste Decreto para utilização dos recursos do Fundo; VIII alienar imóveis às entidades conveniadas a que se refere o inciso IV por doação ou mediante a aplicação de redutor, ao valor de mercado do imóvel, para uso exclusivo nos Programas Habitacionais de Interesse Social – HIS destinados às famílias de baixa renda;

III

encaminhar ao Secretário Municipal da Habitação, mensalmente, os demonstrativos de receitas e despesas, trimestralmente, os inventários dos bens materiais e serviços e, anualmente, o inventário dos bens imóveis e o balanço do FMH;

organizar e manter toda a documentação e toda a escrituração contábil do Fundo de forma clara, precisa e individualizada, obedecendo à ordem lógica da execução orçamentária;

patrocinar estudos e projetos ligados à habitação de interesse social;

elaborar e atualizar o plano de contas do FMH, ouvida a Controladoria Geral do Município – CGM/SEFAZ;

promover assistências técnica e jurídica à população atendida pelos programas de HIS, inclusive por meio de convênios com entidades e associações profissionais;

conferir e conciliar os extratos das contas bancárias e controlar sua movimentação;

desenvolver projetos vinculados à melhoria da qualidade habitacional.

Art. 4º Na formulação de programas e projetos com recursos do FMH deverão ser observadas as seguintes diretrizes gerais: I

concessão de financiamentos e/ou subsídios para a população de renda familiar de até 3 (três) salários mínimos;

VII acompanhar e manter o necessário controle dos termos de contrato e de convênios para execução de programas e projetos firmados com instituições governamentais e não governamentais; VIII firmar junto com o Secretário Municipal da ou Subsecretário Municipal da Habitação os demais documentos bancários referentes abertas e mantidas em estabelecimento de

Habitação cheques e às contas crédito;

concessão de subsídio, com aplicação de recursos a fundo perdido, para população que se encontra em situação de extrema carência e/ou vulnerabilidade social;

controlar a concessão e prestação de contas de adiantamentos e provimentos especiais às unidades executoras e/ou servidores credenciados;

III

ação integrada de órgãos e instituições que objetivem o encaminhamento de soluções habitacionais e a melhoria da qualidade de vida das populações de baixa renda;

submeter ao Secretário Municipal de Habitação minutas de convênios e/ou contratos a serem firmados com organizações financiadoras de habitação de interesse social;

controlar e liquidar as despesas e efetuar compras e contratos;

atendimento à população organizada através de cooperativas habitacionais ou quaisquer formas associativas;

preservação do meio ambiente;

adoção de prazos e carências, limites de financiamento, de juros, encargos diferenciados em função da condição sócio-econômica da população a ser beneficiada que inclui a dificuldade de comprovação de renda;

VII a população beneficiada não deve ser proprietária, promitente compradora, arrendatária ou concessionária de outro imóvel residencial e o beneficiário favorecido pelo programa será contemplado apenas uma vez; VIII utilização dos instrumentos de Concessão de Uso Especial para fins de Moradia (CEM) e Concessão de Direito Real de Uso (CDRU). Art. 5º O FMH será administrado por um gestor a ser indicado pelo titular da Secretaria Municipal da Habitação – SEHAB e nomeado pelo chefe do Poder Executivo, com as seguintes atribuições: I

coordenar a realização de estudos de previsão de receita, juntamente com a ASTEC e a Coordenação de Fomento e Produção de Habitação Popular, da previsão de receita anual do FMH e outros, com vistas à captação de recursos; submeter ao Secretário Municipal da Habitação as previsões orçamentárias para o ano subseqüente, nos prazos e forma definidos pela Lei de Diretrizes Orçamentárias – LDO, e os planos de aplicação dos recursos, discriminando as diversas fontes originais e os programas e projetos a serem executados;

XII captar recursos financeiros; XIII desenvolver outras atividades indispensáveis à consecução das finalidades do Fundo.

CAPÍTULO II DO CONSELHO GESTOR DO FUNDO MUNICIPAL DE HABITAÇÃO Art. 6º O Conselho Gestor do Fundo Municipal de Habitação de Salvador – CFM H terá caráter deliberativo, fiscalizador e consultivo e terá como objetivos básicos a aplicação dos recursos do Fundo Municipal de Habitação e o acompanhamento, controle e avaliação da Política Municipal de Habitação de Interesse Social. Art. 7º Compete ao Conselho Gestor do Fundo Municipal de Habitação: I

participar da elaboração e fiscalizar a implementação dos planos e programas da política municipal de habitação de interesse social, deliberando sobre suas diretrizes, estratégias e prioridades;

acompanhar e avaliar a gestão econômica, social e financeira dos recursos e o desempenho dos programas e projetos aprovados;

III

participar da elaboração do plano de aplicação dos recursos financeiros oriundos dos Governos Federal, Estadual e Municipal ou repassado por meio de convênios institucionais, inclusive internacionais, destinados ao FMH;

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estabelecer as diretrizes e programas de alocação de recursos do Fundo Municipal de Habitação, de acordo com os critérios definidos neste Decreto e com base na política municipal de habitação de interesse social;

b) 2 (dois) membros titulares e suplentes de entidades sindicais dos trabalhadores;

fiscalizar a movimentação dos recursos financeiros consignados para os programas habitacionais de interesse social;

d) 2 (dois) membros titulares e suplentes de entidades técnicas e científicas;

promover audiências públicas e conferências, representativas dos segmentos sociais existentes, para debater e avaliar as diretrizes e programas de alocação dos recursos do Fundo Municipal de Habitação;

VII constituir grupos técnicos, comissões especiais, temporárias ou permanentes, quando julgar necessário para o desempenho de suas funções;

c) 2 (dois) membros titulares e suplentes de sindicatos ou entidades patronais;

e) 1 (um) membro titular e suplente de entidade ou conselho profissional; f) 1 (um) membro titular e suplente de Organização NãoGovernamental – ONG. II

a) 5 (cinco) membros titulares e suplentes da Secretaria Municipal da Habitação – SEHAB, sendo 1 (um) o Secretário Municipal de Habitação, 1 (um) da Coordenação da Defesa Civil de Salvador – CODESAL; 1 (um) da Coordenadoria de Regularização Fundiária – CRF; 1 (um) da Coordenação de Fomento e Produção de Habitação Popular; 1 (um) da Coordenadoria de Promoção e Melhorias Habitacionais - CPMH;

VIII possibilitar ampla informação à população e às instituições públicas e privadas sobre temas e questões atinentes à política habitacional de interesse social desenvolvida com os recursos do FMH, de modo a permitir a participação da sociedade nas ações; IX

estabelecer relações com os órgãos, conselhos e fóruns municipais relacionados ao orçamento municipal no que diz respeito à política de habitação de interesse social;

elaborar, revisar e aprovar o seu Regimento Interno;

articular-se com as demais instâncias de participação popular do Município;

16 (dezesseis) membros titulares representantes do poder público, assim distribuídos :

b) 1 (um) membro titular da Secretaria dos Transportes e Infra-Estrutura – SETIN; c) 1 (um) membro titular da Secretaria Municipal de Desenvolvimento Social – SEDES; d) 1 (um) membro titular da Secretaria Municipal de Planejamento, Urbanismo e Meio Ambiente – SEPLAM;

XII definir os critérios de atendimento com base na política municipal de habitação de interesse social, nas diferentes realidades e problemas que envolvam a questão habitacional no Município;

e) 1 (um) membro titular da Secretaria Municipal da Fazenda – SEFAZ;

XIII analisar e aprovar, anualmente, a proposta de orçamento do FMH e de seu plano de aplicação de recursos;

f) 1 (um) membro titular da Secretaria Municipal da Reparação – SEMUR;

XIV aprovar as contas do Fundo, anualmente, antes do seu envio aos órgãos de controle interno;

g) 1 (um) membro titular da Secretaria Municipal de Articulação e Promoção da Cidadania – SEMAP;

XV dirimir dúvidas quanto à aplicação das diretrizes e normas relativas ao FMH nas matérias de sua competência;

h) 1 (um) membro titular da Superintendência de Urbanização da Capital – SURCAP;

XVI definir normas, procedimentos e condições operacionais para os projetos e programas a serem desenvolvidos com recursos do FMH.

i) 1 (um) membro titular da Superintendência de Controle e Ordenamento do Uso do Solo do Município SUCOM;

Parágrafo único – A SEHAB, na forma regimental, e em conformidade com o Conselho Gestor do FMH, encaminhará à contabilidade geral do município:

j) 1 (um) membro titular da Superintendência do Meio Ambiente – SMA;

mesalmente, as demonstrações de receitas e despesas;

trimestralmente, os inventários de bens materiais e de serviços;

III

anualmente, o inventário dos bens móveis e imóveis e o balanço geral do FMH.

k) 1 (um) membro titular e 1 (um) suplente da Secretaria Estadual de Desenvolvimento Urbano do Estado da Bahia – SEDUR; l) 1 (um) membro titular e 1 (um) suplente da Caixa Econômica Federal. III

Art. 8º O Conselho Gestor do Fundo Municipal de Habitação – CFMH será integrado por 32 (trinta e dois) membros titulares, de forma paritária entre a sociedade civil e o poder público, com atuação relacionada à habitação, tendo a seguinte composição: I

16 (dezesseis) representantes titulares e suplentes das seguintes instituições da sociedade civil, assim distribuídos: a) 8 (oito) membros titulares e suplentes de movimentos populares, sendo 1 (um) representante de entidade quilombola;

06 (seis) membros suplentes representantes do poder público municipal, assim distribuídos: a) 1 (um) membro suplente da Secretaria Municipal da Educação e Cultura – SMEC; b) 1 (um) membro suplente da Secretaria Municipal de Economia, Emprego e Renda – SEMPRE; c) 1 (um) membro suplente Superintendência de Manutenção e Conservação da Cidade – SUMAC; d) 1 (um) membro suplente da Secretaria Municipal de Esportes, Lazer e Entretenimento – SMEL; e) 1 (um) membro suplente da Secretaria Municipal da Saúde – SMS;

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f) 1 (um) membro suplente da Secretaria Municipal de Serviços Públicos – SESP. § 1º. Os membros, titulares e suplentes, representantes da sociedade civil e do poder público deverão ser indicados pelas suas instituições, órgãos e entidades, no prazo máximo de 60 (sessenta) dias, a partir da publicação deste Decreto. § 2º. Os membros, titulares e suplentes, serão designados por decreto do Executivo Municipal para mandato de 2 (dois) anos, respeitado prazo estabelecido no art. 13 deste Decreto. § 3º. O desempenho do mandato de membro do Conselho Gestor do Fundo Municipal de Habitação não será remunerado, sendo considerado como de serviço público relevante. Art. 9º. As reuniões ordinárias do Conselho Gestor do Fundo Municipal de Habitação deverão ser realizadas a cada 4 (quatro) meses, podendo o Regimento do Conselho estabelecer prazo menor para sua realização. § 1º. Além das reuniões ordinárias previstas no “caput” deste artigo, poderão ser convocadas reuniões extraordinárias, de acordo com os critérios a serem estabelecidos no Regimento Interno do CFMH. § 2º. O quorum necessário para instalação das reuniões será de 1/3 (um terço) dos membros e para a votação será de 1/2 (metade) dos membros. § 3º. As deliberações serão decididas por maioria dos membros presentes. Art. 10. O Conselho Gestor do Fundo Municipal de Habitação será presidido pelo Secretário da Habitação, e na ausência, pelo Subsecretário da Habitação, competindo-lhe:

cumprir e fazer cumprir seu Regimento Interno;

dirigir e coordenar as atividades do CFMH determinando as providências necessárias ao seu pleno desempenho;

promover ou praticar atos de gestão administrativa, necessários ao desempenho das atividades do CFMH;

VII emitir voto de desempate. Parágrafo único. Caso o Presidente não convoque as reuniões ordinárias do Conselho nos prazos estabelecidos neste Decreto, estas poderão ser convocadas por requerimento de, no mínimo, 1/3 (um terço) de seus membros. Art. 11. As deliberações do Conselho Gestor do Fundo Municipal de Habitação se constituirão em resoluções que serão encaminhadas ao Secretário Municipal da Habitação para homologação. § 1º. A homologação será efetuada pelo Secretário Municipal da Habitação, no prazo máximo de 15 (quinze) dias úteis, contados da data da deliberação. § 2º. Caso o Secretário Municipal da Habitação não homologue as deliberações do Conselho Gestor do Fundo Municipal de Habitação, no prazo estabelecido pelo § 1º, as mesmas deverão voltar ao Conselho, com prioridade, para discussão na próxima reunião, onde serão confirmadas ou reformuladas pela maioria absoluta dos conselheiros. Art. 12. Compete à SEHAB proporcionar ao Conselho Gestor do Fundo Municipal de Habitação condições para o seu pleno e regular funcionamento, dando-lhe suporte técnico e administrativo.

convocar e presidir as reuniões do CFMH;

Art. 13 A instalação do Conselho Gestor do Fundo Municipal de Habitação será feita no prazo de 90 (noventa) dias a partir da publicação deste Decreto.

III

publicar no Diário Oficial do Município, a composição do CFMH;

Art. 14. Este Decreto entra em vigor na data de sua publicação.

representar legalmente o CFMH;

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Lista de gráficos, tabelas e mapas Gr áf ic os Gráf áfic icos Gráfico 1 – Déficit habitacional básico e suas componentes. Salvador, 2000. Gráfico 2 – Déficit habitacional: “famílias conviventes” e “cômodos alugados ou cedidos” por faixa de renda. Salvador, 2000. Gráfico 3 – Inadequação habitacional segundo suas componentes. Salvador, 2000. (em mil)

Tabela 6 – Síntese das necessidades de novas moradias. Salvador, 2000-2025. Tabela 7 – Custos para produção de unidades novas, regularização fundiária e de urbanização de assentamentos precários. Salvador, 2007. Tabela 8 – Previsão de alocação de recursos, 2008-2015. Tabela 9 – Atendimento ao déficit habitacional. Tabela 10 – Atendimento à demanda futura de novas moradias. Tabela 11 – Metas de urbanização.

Tab elas abelas Tabela 1 – Total de domicílios, déficit habitacional, participação da componente “famílias conviventes” do total do déficit. Brasil, Bahia, Região Metropolitana de Salvador e Salvador, 2000. Tabela 2 – População e demanda de novas moradias para suprir o crescimento demográfico, a partir do crescimento estimado da população e número médio de pessoas por domicílio estimado. Bahia e Salvador, período de referência: anos de 2005, 2010, 2015, 2020 e 2025. Tabela 3 – Estimativa da demanda de novas moradias para suprir o crescimento demográfico, subdividido por faixas de renda. Bahia, Região Metropolitana de Salvador, e Salvador, 2005 e 2025.

M apas Mapa 1 – Total de vazios aptos para habitação – acervo Sehab, LCAD-UFBA. Mapa 2 – Ocupação urbana de Salvador em 2006. Legalidade urbanística nas áreas de habitação – Acervo Gordilho-Souza, Ângela. Mapa 3 – Ocupação urbana de Salvador em 2006. Identificação de áreas com habitabilidade deficiente – Acervo Gordilho-Souza, Angela. Mapa 4 – Programa de Regularização Fundiária 2001-2008 – Acervo Sehab.

Tabela 4 – Estimativa do número de domicílios nas áreas classificadas por padrão de habitabilidade. Salvador, 2006.

Mapa 5 – Levantamento Cadastral das ocupações de Movimento dos Sem-teto de Salvador – Acervo Sehab.

Tabela 5 – Quantificação das necessidades de urbanização e regularização de assentamentos precários. Salvador, 2008.

Mapa 6 – Áreas a serem delimitadas como Zona Especial de Interesse Social, ZEIS – Revisão do PDDU, 2007 – Acervo Seplam/ Sehab.

Índice das imagens munitária dos Moradores de Gameleira e Adjacências PMS/SEHAB, 2005. Adaptado do Projeto Aprendendo com a Cidade – Prêmio CAIXA-IAB-2001. Concepção do Projeto – Lab Habitar/UFBA. Projeto Executivo elaborado por Floriano Freaza Amoedo.

Capa – Acervo acervo Prefeitura Municipal do Salvador. Foto 5 Google Earth Pág. 4 – Projeto “Aprendendo com a Cidade – assentamento habitacional – Subúrbio de Salvador/BA” – proposta vencedora do Prêmio Caixa/IAB 2001 para soluções em Habitação de Interesse Social (Painel 1). Projeto – Coordenação: Angela Gordilho Souza e Tânia Scofield; Equipe: Ana Carla Lira, Edvard Neto, Juliana Nunes, Mariana Moreira e Mateus Wagner. Pág. 6 – Ministério das Cidades Pág. 11, 38, 51 – Francilene Martins Pág. 12 – Acervo Conder Págs. 14, 17, 45, 47, 48, 55, 59 e pág. 34 foto 1 – Acervo Sehab Pág. 34 foto 4 – Mariana Moreira Pág. 34 foto 2 – Angela Gordilho Souza Pág. 34 foto 3 – Ana Carla Cortes Lira Pág. 43 – Programa Crédito Solidário - Projeto de Loteamento Popular no bairro de Pirajá. Parceria Instituto Brasil PMS/SEHAB, 2 006. Projeto elaborado por Heloisa Godinho de Carvalho e Maria Dulce Lavigne Mota. Pág. 44 –Programa Crédito Solidário – Projeto de Loteamento Popular no bairro de Paripe. Parceria: Associação Co-

Pág. 45 – Programa Crédito Solidário – Projeto de Loteamento Popular na Estrada Velha do Aeroporto. Parceria: Associação de Moradores de Cajazeiras XI - PMS/SEHAB, 2006. Projeto elaborado por Floriano Freaza Amoedo. Pág. 45 – Empreendimento Sol Nascente – Programa de Arrendamento Residencial (PAR) Acervo Caixa Econômica Federal Pág. 47 – Baixa Fria/ Santa Rita/ São Marcos/ Pau da Lima. Proposta de urbanização integrada - PDLI e PSI. Programa PAT – Prosanear. PMS/SEHAB e OESTE – Organização, Estradas, Topografia e Engenharia, 2006. Pág. 48 – Empreendimento Nova Constituinte. Projeto de lotes urbanizados. PMS/ SEHAB/ ASTEC, 2006. Projeto Executivo: Floriano Freaza Amoedo. Pág. 49 – Proposta Urbanística relativa ao Plano de Bairro da ZEIS Colinas de Mussurunga - Convênio PMS/SEHAB - UNIFACS, 2007. Pág. 60, 69, 70 e 80 – Rossella Rossetto

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PREFEITURA MUNICIPAL DO SALVADOR

PLANO MUNICIPAL DE HABITAÇÃO DE SALVADOR

PREFEITO João Henrique de Barradas Carneiro

Contrato n° 003/2007 Programa Habitar Brasil Bid/ Ministério das Cidades

VICE-PREFEITO Marcelo Duarte Guimarães

Contratante Prefeitura do Município do Salvador/ Secretaria da Habitação

SECRETARIA MUNICIPAL DA HABITAÇÃO

Contratado Instituto Via Pública

SECRETÁRIA MUNICIPAL DA HABITAÇÃO Angela Maria Gordilho Souza

Diretor-executivo Pedro Paulo Martoni Branco

SUB-SECRETÁRIA MUNICIPAL DA HABITAÇÃO Vilma Emilia Gomes Barbosa Lage

Diretor-administrativo-financeiro Luiz Augusto Corá

EQUIPE TÉCNICA SEHAB

EQUIPE DE CONSULTORIA Consultor Geral Nabil Bonduki (FAU-USP)

Assessora-chefe Maria Teresa Gomes do Espírito Santo

Coordenação Rossella Rossetto

Coordenadores

Equipe técnica Nilce Cristina Aravecchia e Janaína Rangel (estagiária)

Coordenadora-administrativa Miriam Viana Barreto Coordenadora de Fomento à Produção de Habitação Popular Aparecida Netto Teixeira

PUBLICAÇÃO

Coordenadora de Regularização Fundiária Daniela Mara Menezes F. Gutierrez

Supervisão Angela Gordilho Souza/ Sehab

Assessores da Secretária

Francilene Martins dos Santos Nilene B. Viana (05/06)/ Cenilton M. Fonseca (06/atual) Renilda Menezes Plessim

Projeto gráfico Antonio Carlos Kehl e Veridiana Magalhães

Assessoria Técnica

Capa Nilce Cristina Aravecchia

Apoio de dados LabHabitar/FAUFBA

JANEIRO 2008

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PLANO MUNICIPAL DE HABITAÇÃO DE SALVADOR • 2008-2025 PREFEITURA MUNICIPAL DO SALVADOR SECRETARIA MUNICIPAL DA HABITAÇÃO – SEHAB

Elaboração

Apoio Programa Habitar Brasil/BID Subprograma de Desenvolvimento Institucional de Municípios Financiamento: Governo Federal

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