LAC SURF
L AS POLÍTICAS DE SEGURIDAD PÚBLICA
Versión Interna Favor no citar Octubre de 2005
Centro Regional de Conocimientos y Servicios para el Desarrollo en América Latina y el Caribe – SURF LAC Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo – PNUD Instituto Latinoamericano de Seguridad y Democracia –ILSED
Las políticas de seguridad pública.
1) L AS POLÍTICAS DE SEGURIDAD PÚBLICA COMO POLÍTICAS DE CONTROL DE LA VIOLENCIA Y EL DELITO En un sentido general, una política de seguridad pública engloba al conjunto de acciones gubernamentales y sociales que, de alguna manera, inciden o gravitan sobre el conjunto de factores y condiciones sociales, económicas, políticas y culturales que favorecen, apuntalan, consolidan o determinan los conflictos, hechos de violencia y delitos producidos en un determinado contexto social. En este marco, toda política social, cultural, económica, educacional o laboral podría considerarse como parte de una política seguridad pública. De hecho, lo es. Y lo es dado que de alguna manera estas proyecciones y acciones generan algún tipo de impacto directo o indirecto sobre la situación de la seguridad pública, en particular, sobre el conjunto de hechos y eventos (conflictos, hechos de violencia y delitos) que vulneran, alteran o generan un notable cercenamiento de dicha situación. Sin embargo, tales efectos –mayores o menores, superficiales o profundos- son siempre residuales ya que dichas políticas y formas de intervención, en general, no han sido formuladas ni llevadas a cabo específicamente con el objetivo de conjurar o neutralizar los factores determinantes o las manifestaciones concretas de los hechos violentos, de los conflictos vulneratorios del orden público o de las problemáticas delictivas. Aquellas políticas y formas de intervención que, en cambio, están concreta y exclusivamente perfiladas al abordaje preventivo, conjurativo o investigativo de las referidas problemáticas dan forma a las políticas de seguridad pública. Por consiguiente, una política de seguridad pública es el conjunto de intervenciones públicas llevadas a cabo por diferentes actores estatales y sociales –públicos o privados– a los efectos específicos de abordar y resolver aquellos riesgos y conflictos (concretos o previsibles) de carácter violento y/o delictivo que lesionen los derechos y libertades de las personas en un determinado ámbito espacio-temporal. Se trata, pues, de una política de control de la violencia y el delito, mediante la prevención, conjuración e investigación administrativa de los mismos y/o la persecución penal los responsables de éstos últimos, es decir, de los delitos. En la vida social, un conflicto constituye un fenómeno que se articula en el marco de un proceso de interacción articulado sobre la base de una disputa o contienda entre actores sociales – personas o grupos- que intervienen en dicho proceso en función de preservar ciertos bienes, relaciones o una situación preexistente o, por el contrario, en función de producir un nuevo conjunto de relaciones o crear una nueva situación. Se trata de un proceso debido a que un conflicto, si bien se puede expresar a través de acciones u acontecimientos puntuales, se desenvuelve en el marco de una trama o sucesión de hechos e interacciones sociales concatenadas cuya manifestación global, como se dijo, refleja una disputa o contienda entre los actores protagonistas.1
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Esos actores –se trate de personas o grupos-, en tanto agentes hacedores de toda práctica social, se constituyen como tal y protagonizan la interacción conflictiva sobre la base de diversas formas de estructuración simbólica y organizativa. Desde el punto de vista simbólico, sustentan o comparten ciertas ideas y objetivos, una valorización –interpretativa y/o moral- determinada de la
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Según las formas o medios a través de los cuales se manifiesta y canaliza predominantemente una interacción contenciosa, ésta puede adquirir el carácter de pacífica o violenta. Cuando las formas o medios típicos de contienda que priman en una interacción conflictiva implica alguna modalidad de agresión violenta contra otras personas o grupos, esto es, una modalidad de embestida o acometimiento producido mediante la utilización de medios extraordinarios en cuanto a su intensidad y tipo, estamos ante la presencia de un conflicto violento. La interacción social violenta se consuma contra la voluntad de quienes la sufren directa o indirectamente y su particularidad está dada por detentar un componente físico esencial dado por los daños o lesiones tangibles producidos sobre personas y cosas y su concomitante impacto psíquico. En este marco, el delito configura una acción social -activa u omisiva- que produce algún tipo de daño sobre una persona o sobre un grupo de personas –se trate del Estado, de alguna de sus agencias, de una compañía o empresa, de un grupo o sector social, político, cultural, de género, étnico, etc., o de la sociedad en su conjunto- que resulta víctima de aquella acción. Ese daño puede significar un perjuicio violatorio de un conjunto de condiciones personales tales como la vida, la libertad individual y social, la integridad física o sexual, el honor, la privacidad o la propiedad de la persona o un grupo de personas. También puede cercenar ciertas situaciones colectivas como la seguridad pública y el orden público, los poderes públicos y el orden constitucional, la administración pública, la fe pública, la salud pública o diferentes aspectos de la vida social y económica. En razón de ello, dicha acción posee una impronta socialmente disvaliosa, es decir, constituye una acción reprobable y, por ende, ilícita. En verdad, la determinación de lo ilícito resulta de una operación simbólica y convencional de distinción y diferenciación o, dicho de otro modo, de una construcción conceptual y jurídica. Lo que en determinada sociedad o momento histórico es conceptualizado y tipificado como ilícito, no necesariamente lo es en otro contexto social o temporal. Lo ilícito resulta, así, de una conceptualización jurídica mediante la cual se tipifica un conjunto de acciones violatorias del orden jurídico y que, en tanto disvaliosas y reprobables, son pasibles de una cierta punición institucional, siempre que se compruebe fehacientemente que el hecho ha importado la infracción de una norma y que dicha infracción no está legalmente autorizada. De este modo, el delito configura una infracción del orden jurídico merecedora de una pena, siempre que el carácter de dañoso de la misma esté estrictamente dado por la lesión de un bien jurídicamente regulado, es decir, por la lesión de un interés social jurídicamente protegido. En definitiva, el delito o el acto delictivo es la acción de violar las leyes penales. Pues bien, como se dijo, una política de seguridad pública se efectiviza a través del desarrollo de cuatro acciones básicas, a saber, (i) la prevención de los hechos que pudieran resultar delictivos o vulneratorios de la seguridad pública; (ii) la conjuración de los delitos y hechos vulneratorios de la seguridad pública que estuvieran siendo desarrollados; (iii) la investigación administrativa de los delitos y hechos vulneratorios de la seguridad pública en desarrollo o consumados; y (iv) la persecución penal de los delitos consumados por parte de la justicia criminal.
situación, un conjunto de expectativas convergentes y se insertan en ciertos lazos de solidaridad o sociabilidad. Y, desde el punto de vista organizativo, sustentan y movilizan un conjunto de medios que derivan del grado de organización o institucionalización que sustentan.
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La prevención abarca las acciones tendientes a impedir, evitar, obstaculizar o limitar aquellos hechos que, dadas determinadas circunstancias y elementos objetivos y concurrentes, pudieran resultar hechos delictivos u otro tipo de actos atentatorios de la seguridad pública. La conjuración, en cambio engloba las acciones tendientes a neutralizar o contrarrestar en forma inmediata los delitos o hechos en ejecución que resulten atentatorios de la seguridad pública, hacerlos cesar y evitar consecuencias ulteriores de los mismos. La investigación administrativa – esto es, no-jurisdiccional- de los delitos y hechos vulneratorios de la seguridad pública en desarrollo o ya consumados comprende las acciones tendientes a conocer y analizar los mismos, las circunstancias –estructurales y coyunturales- en cuyo marco se produjeron, sus factores determinantes y condicionantes, las personas o grupos que lo protagonizaron -como autores, instigadores o cómplices- y sus consecuencias mediatas e inmediatas. Y, finalmente, la persecución penal de los delitos consumados implica las acciones tendientes a constatar la comisión de los mismos y sus circunstancias de tiempo, lugar y modo de ejecución; individualizar a los responsables de los mismos y reunir las pruebas para acusarlos penalmente. Por su parte, una política de seguridad pública, como toda política pública, engloba un diagnóstico de las problemáticas abordadas por la misma y de los recursos institucionales con que se cuenta; una serie de objetivos estratégicos y de metas parciales; un conjunto de procedimientos y mecanismos de implementación y gestión; y ciertos recursos de evaluación de desempeño y resultados. En su marco se desarrollan un conjunto de estrategias tendientes a diseñarlas, llevarlas a cabo y apreciar su desarrollo e impactos. Así, pues, una estrategia constituye un conjunto de intervenciones, actividades y acciones destinadas a implementar y gestionar los procedimientos, mecanismos y recursos tendientes al logro de los objetivos y metas.
2) L AS ACCIONES BÁSICAS DE LAS POLÍTICAS DE SEGURIDAD PÚBLICA . En materia de seguridad pública, el proceso gubernamental consiste en (i) la identificación de un conjunto de problemáticas y su incorporación a la agenda pública; (ii) el diseño, implementación -gestión- y evaluación de las políticas y estrategias tendientes a prevenir y conjurar los eventos inscritos en aquellas problemáticas; y (iii) la aplicación de medidas y acciones instrumentales para desarrollar todo ello. Ello supone el desarrollo de tres acciones fundamentales sobre la base de las cuales se articula toda política de seguridad pública, a saber: 1. La elaboración y actualización permanente de un cuadro de situación de la violencia y el delito de la jurisdicción que permita conocer y tener una compresión (estratégica y táctica) del conjunto de problemáticas que serán el objeto de las labores de prevención, conjuración o persecución penal propias del sistema de seguridad pública, ya sea en sus dimensiones objetivas como en las subjetivas. 2. El desenvolvimiento de una estrategia institucional asentada en la elaboración de un diagnóstico institucional acerca del estado de situación organizativo y funcional del sistema institucional de seguridad pública, así como también de las 4
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políticas y estrategias llevadas a cabo o en curso, y en la consecuente puesta en marcha de un plan de reforma y modernización legal e institucional de dicho sistema. 3. El desarrollo de una estrategia de control de la violencia y el delito articulada sobre la base de una estrategia social de prevención y control de la violencia gestionada por el sistema de prevención social de la violencia y el delito, así como de una estrategia institucional de prevención y control de la criminalidad común y compleja (según modalidades delictivas específicas) llevada a cabo por el sistema policial y judicial de la jurisdicción.
1.1) Dimensión objetiva de la violencia y el delito
1) Cuadro de situación de la violencia y el delito 1.2) Dimensión subjetiva de la violencia y el delito
2.1) Diagnóstico institucional
Política de seguridad pública
2) Estrategia institucional
2.2) Reforma y modernización institucional
Acciones básicas
3) Estrategia de control de la violencia y el delito
3.1) Estrategia social de prevención y control de la violencia 3.2) Estrategia institucional de prevención y control de la criminalidad común y compleja
La estrategia de control de la violencia y el delictivo constituye el núcleo fundamental de la política de seguridad pública. El cuadro de situación del delito y la violencia así como la estrategia institucional configuran dimensiones instrumentales básicas para la elaboración y puesta en marcha de aquella estrategia de control delictivo. El cuadro de situación de la violencia y el delito, resultante de un proceso permanente de recopilación y sistematización de información y de abordaje analítico de la misma, debe dar
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cuenta de la situación general y específica del delito y la violencia existente en un tiempo y espacio determinado, su evolución, modalidades de manifestación, despliegue territorial, impacto social e institucional. Sin dicho conocimiento resulta imposible desarrollar estrategias focalizadas y eficientes de prevención y conjuración de dichas problemáticas así como también planificar acciones e intervenciones gubernamentales en la materia. En consecuencia, su elaboración permanente debe brindar a las autoridades gubernamentales del área el conjunto de aspectos objetivos y subjetivos de la situación de seguridad pública de la jurisdicción. La importancia de ello reside fundamentalmente en la necesidad de producir un conocimiento lo más detallado y actualizado posible del conjunto de eventos y procesos que en una determinada sociedad vulneran o quebrantan de alguna manera los derechos y libertades de las personas y el necesario imperio de la ley. Dichas problemáticas configuran el ámbito y el objeto central de las políticas de seguridad pública y en su marco, de las diferentes modalidades de intervención estatal y comunitaria tendientes a controlarlas. La dimensión objetiva de la violencia y el delito hace referencia a los hechos de violencia, los conflictos vulneratorio del orden público y los eventos delictivos cometidos en la jurisdicción de referencia y cuyos aspectos fundamentales deben expresarse en algunos indicadores básicos, a saber, (i) la situación y evolución de los conflictos vulneratorios del orden público; (ii) la situación y evolución del delito en general, ya sea en términos absolutos y relativos; (iii) la situación y evolución de la violencia delictiva; (iv) la situación y evolución de las modalidades de criminalidad compleja; y (v) las condiciones sociales e institucionales de la violencia, el conflicto vulneratorio del orden público y el delito en sus diferentes manifestaciones. Asimismo, la dimensión subjetiva de la violencia y el delito se refiere a los aspectos simbólicos-culturales expresados en el conjunto de sensaciones, percepciones, valoraciones e interpretaciones sociales acerca de la criminalidad y de las respuestas institucionales del sistema de seguridad pública. Sus manifestaciones básicas deben suponer el conocimiento de algunos indicadores básicos, tales como (i) las opiniones acerca de la problemática de la seguridad y el delito, según franja etaria, género, nivel socioeconómico, lugar de residencia, y su evolución temporaria; (ii) la evaluación del desempeño y la actuación de la policía en la prevención o conjuración de delitos así como también de los gobiernos (nacional, provincial o municipal) en la dirección del sistema de seguridad o del poder judicial en la persecución penal de las personas sospechadas de la comisión de delitos, según franja etaria, género, nivel socioeconómico, lugar de residencia; y (iii) la percepción social acerca de cualquier aspecto relevante referido a las problemáticas de la seguridad pública. Por su parte, la estrategia institucional le otorga a las autoridades gubernamentales del sector un discernimiento detallado de la organización y del funcionamiento real de las estructuras de gobierno institucional de la seguridad, de sus agencias componentes y de los actores sociales que intervienen en las cuestiones de la seguridad pública así como también de las políticas, estrategias e iniciativas desarrolladas o en desarrollo, esto es, un conocimiento pormenorizado de las condiciones institucionales de la respuesta estatal y social a las problemáticas delictivas y de violencia a ser prevenidas, conjuradas o penalmente perseguidas. Asimismo, dicho saber favorece el desarrollo de un proceso de modernización y fortalecimiento institucional –organizativo, funcional, doctrinal- de los diferentes componentes del sistema de seguridad pública a los efectos de desarrollar las estrategias de control de la violencia y el delito. Dicha estrategia debe partir de la elaboración de un diagnóstico institucional acerca de la estructuración organizativa y funcional de los principales componentes del sistema institucional de seguridad pública, esto es, el gobierno de la seguridad; el sistema de prevención social de la 6
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violencia y el delito; el sistema policial; el sistema de persecución penal; la participación comunitaria; y el sistema de seguridad privada. Dicha evaluación, además, debe contemplar el desempeño y los resultados obtenidos por dicho sistema en el ejercicio del control –prevención, conjuración y/o persecución penal- de la violencia, los conflictos vulneratorios del orden público y el delito. Como consecuencia de ello y, en particular, de las eventuales desactualizaciones o anacronismos doctrinales, organizacionales y/o funcionales existentes en algunos de los componentes del sistema institucional de seguridad pública, la estrategia institucional también debe conllevar el diseño y desarrollo de programas y planes de reforma y modernización legal e institucional de dicho sistema o de algunos de sus componentes a los efectos de adecuarlos a las estrategias de seguridad que se desarrollen. Por cierto, tanto el cuadro de situación sobre el conjunto de problemáticas de la seguridad como la estrategia institucional constituyen las acciones instrumentales de las políticas de seguridad pública y están orientadas a sentar las bases conceptuales e institucionales de lo que, en verdad, conforma el núcleo básico de esa política dado por el desarrollo de una estrategia de control de la violencia y el delito, asentada en dos tipos de modalidades básicas de intervención. En primer lugar, una modalidad de intervención social de prevención y control de la violencia gestionada por el sistema de prevención social de la violencia y el delito conformado por el conjunto de agencias y actores sociales que actúan en forma directa o indirecta sobre las condiciones y los factores sociales determinantes de ciertas situaciones que favorecen o apuntalan una gama de conflictos y delitos vulneratorios de la situación de seguridad pública. Y, en segundo término, una modalidad de intervención institucional de prevención y control de la criminalidad común y compleja llevada a cabo por el sistema policial y judicial de la jurisdicción, sin excluir la intervención de otras agencias estatales no-policiales ni judiciales y de otros actores sociales.
3) L AS ESTRATEGIAS BÁSICAS DE LAS POLÍTICAS DE SEGURIDAD PÚBLICA . La política de seguridad pública para América Latina debe suponer un conjunto de estrategias instrumentales y sustantivas básicas. Dichas estrategias configuran un marco de referencia general para la región. En cada jurisdicción, las mismas deberán ser adaptadas y ajustadas a las problemáticas existentes en su ámbito, a las tendencias y particularidades históricas y estructurales de sus respectivos sistemas de seguridad pública y a las coyunturas políticas en cuyo contexto deberán ser viabilizadas. Ante sistemas institucionales de seguridad pública signados por los desajustes, anacronismos y obsolescencias organizativas y funcionales de muchos de sus componentes, las estrategias instrumentales constituyen el conjunto de acciones y modalidades de intervención tendientes a reestructurar y modernizar dichas instancias a los efectos de adecuarlas y convertirlas en herramientas aptas y convenientes para el desarrollo de estrategias eficaces de control del delito y la violencia.
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Estrategia de fortalecimiento de la gobernabilidad política de la seguridad pública
Estrategia de reforma y modernización policial
Política de seguridad pública
Estrategia de modernización del sistema de persecución penal
Estrategias instrumentales
Estrategia de descentralización y fortalecimiento de la gobernabilidad local de la seguridad pública
Estrategia de fortalecimiento del control del sistema de seguridad privada
En cambio, como ya se dijo, las estrategias sustantivas constituyen las acciones y modalidades de intervención fundamentales de una política de seguridad pública directamente perfiladas al control del delito y la violencia.
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Estrategia social de prevención de la violencia y el delito
Política de seguridad pública Estrategias sustantivas Estrategia institucional de prevención y control del delito
Estrategia policial de seguridad preventiva Estrategia policial de seguridad compleja Estrategia institucional de persecución penal
4) L AS CARACTERÍSTICAS Y CONDICIONES DE APLICACIÓN DE LAS POLÍTICAS DE SEGURIDAD PÚBLICA Dada su especificidad, las políticas de seguridad pública tienen ciertas características generales que le otorgan una impronta particular. En primer lugar, son políticas pluridimensionales porque están referidas y afectan a diferentes aspectos de la vida institucional y social. Tradicionalmente, en América Latina, se ha tendido a enfocar a las políticas de seguridad pública como una instancia exclusivamente limitada a la neutralización de conductas delictivas mediante el accionar predominante del sistema policial. No ha sido habitual en la región considerar que las problemáticas de la seguridad pública son producidas y reproducidas por medio de un conjunto de factores y procesos sociales, políticos, culturales y económicos de diferente envergadura e intensidad, y cuyos efectos y consecuencias también repercuten en todos estos aspectos de la vida colectiva de nuestra sociales. De allí que una política de seguridad integral debe asumir necesariamente un carácter pluridimensional y producir intervenciones sobre ese conjunto de aspectos y dimensiones de la vida social. En segundo término, son políticas multisectoriales porque implican la intervención de una variedad de actores estatales y sociales. En nuestra región, ha sido habitual colocar al sistema policial como el actor exclusivo o predominante de las políticas de seguridad, descartando de antemano la intervención activa de otras agencias estatales y fundamentalmente de los actores sociales directamente implicados o comprometidos en el conjunto de problemáticas inscritas en el ámbito de la seguridad. No obstante, el carácter pluridimensional de la seguridad pública da cuenta justamente de la impronta multisectorial de las políticas específicamente abocadas a intervenir sobre dichas problemáticas. Y, finalmente, son políticas complejas porque suponen la gestión de problemáticas diversas, algunas de las cuales tienen ciertas características peculiares. Por un lado, gran parte de las problemáticas de la seguridad se refieren a prácticas ilegales y delictivas, y a actividades de 9
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carácter clandestinas, lo que dificulta su conocimiento y abordaje pormenorizado de parte de las agencias estatales así como de los actores sociales implicados en la seguridad. Por otro lado, las políticas de seguridad pública -a diferencia de otro tipo de políticas públicas- tienen como rasgo específico la posibilidad del uso de la fuerza institucional como forma particular de intervención y acción a ser llevada a cabo por ciertas agencias y actores específicamente autorizados a ello. Ambos aspectos le otorgan a las políticas de seguridad un trazo característico específico y las convierten en políticas complejas. Pues bien, los países de la región atraviesan por una serie de situaciones institucionales críticas con relación a las problemáticas de la seguridad pública. Por un lado, ante el crecimiento y la complejización creciente de la criminalidad y de la sensación de desprotección ciudadana observada, existe una extendida demanda social a favor de una gobernabilidad más eficiente y activa sobre estos asuntos. No obstante, la histórica desatención de los mismos por parte de las autoridades gubernamentales nacionales y locales y la ausencia de estructuras de gestión y de un funcionariado especializado en la materia, impiden brindar respuestas institucionales integrales y duraderas a través de la formulación e implementación de políticas y estrategias de seguridad pública de mediano y largo plazo. Las crisis institucionales que se suceden recurrentemente ante hechos puntuales de violencia o delictivos altamente dramáticos y espectaculares son una expresión contundente de la inestabilidad institucional existente en esta área de gobierno. Dichas crisis no solamente han provocado reacciones populares violentas o movilizaciones colectivas permanentes sino también la constante rotación en cortísimos períodos de tiempo de funcionarios de dirección en los ministerios o secretarías abocados al gobierno de los asuntos de la seguridad pública, todo lo cual ha impedido u obstruido el desarrollo de políticas institucionales de seguridad pública que sean integrales y continuas. Este contexto y las características mencionadas más arriba imponen un conjunto de condiciones de aplicación de las políticas de seguridad pública en América Latina. Estas políticas deben tener un diseño y planificación integral que tenga por objeto el desarrollo uniforme de una serie de estrategias de reforma y modernización referidas al conjunto de las instancias componentes del sistema de seguridad pública así como también el despliegue de estrategias sociales e institucionales de prevención y control de la violencia y el delito. Sin embargo, la implementación de las mismas debe suponer una gestión diversificada y flexible que contemple que la efectivización de las estrategias y la puesta en marcha de los dispositivos componentes de la política de seguridad se lleve a cabo por áreas y sectores siguiendo ritmos y tácticas de ejecución diferenciadas y permitiendo la permanente evaluación y adaptación circunstancial de dicha ejecución, pero apuntalando siempre la imprescindible complementariedad temática y de dimensiones y permitiendo la coordinación intersectorial e interagencial que toda estrategia compleja y diversificada conlleva. Todo ello, por cierto, se debe viabilizar dentro del marco de una impronta de continuidad temporal de las políticas y estrategias, lo que constituye una condición insuperable de aplicación de las mismas.
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