E x p e r i e n c i a s T e r r i t o r i a l e s 353
POLÍTICAS PÚBLICAS EN SEGURIDAD CIUDADANA: EL CASO DE QUITO (2000-2004) Daniel Pontón 1 1. Introducción Las políticas públicas en Seguridad Ciudadana han sido una experiencia inédita en el Ecuador hasta hace unos pocos años atrás. Los esfuerzos que han hecho los gobiernos locales en el Ecuador han sido parte de la contingencia política y la coyuntura histórica de la cual vivimos y se inicia con el último periodo de los gobiernos municipales (2000-2004). De esta forma, aparecen paralelamente procesos en tres ciudades del Ecuador como Quito, Guayaquil y Cuenca, que son los modelos más importantes, pues se trata de las tres ciudades más importantes del país, y arrojan una serie de resultados interesantes que vale la pena tomar en cuenta. Debido a la juventud de este proceso, no se han realizado avances profundos en materia de investigación y análisis de esta temática en el Ecuador, es por ello que el presente trabajo tiene por objetivo hacer un análisis descriptivo de las políticas públicas en seguridad ciudadana en Quito. Otro de los fines de esta investigación es aportar una herramienta analítica para futuros trabajos que pretendan abordar el tema de la experiencia de seguridad ciudadana en el Distrito Metropolitano de Quito y en el Ecuador. 2 Se parte de la hipótesis que el concepto de seguridad ciudadana está construido por una doble entrada; esta es: la percepción individual constructivista de los sujetos en materia de seguridad y por una entrada (visión) hegemónica que deriva del contexto internacional. 3 Esta doble entrada en el Ecuador se ve fomentada además por la debilidad institucional del Estado central, que teniendo
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Investigador, FLACSO-Sede Ecuador. Por ser este proceso de reciente creación, no se dispone de materiales bibliográficos que nos permitan tener un acercamiento teórico y sistemático al modelo, es por ello que hemos procedido a analizarse de fuentes primarias como: entrevistas a informantes claves, acceso a informes descriptivos y actividades, boletines informativos, leyes, proyectos de ley, estatutos y estados financieros, pretendiendo de esta forma obtener una herramienta válida para la reconstrucción del proceso. 3 Se refiere a la transformación del concepto de Seguridad Nacional al concepto de Seguridad Ciudadana y a las agendas internacionales en materia de seguridad donde entra en debate la temática del desarrollo y lo local. 2
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el monopolio legal en materia de seguridad ciudadana no ha podido abastecer las exigencias colectivas ni establecer los canales para el procesamiento adecuado de dichas demandas. Se hizo necesario, entonces, crear acciones que promuevan prácticas democráticas de procesamiento de conflicto y de creación de ciudadanía en materia de seguridad, que garanticen el espacio público y que eviten la exclusión 4 . Para ello, es fundamental la labor de los gobiernos locales o representaciones colectivas que estén en más estrecha relación con la comunidad que una esfera estatal. Se puede establecer una triple relación conceptual. Por un lado, la vinculación de seguridad y ciudadanía que forman el concepto de seguridad ciudadana. Por otro lado, la relación entre ciudadanía y vida urbana (ciudad) donde se ejercen múltiples relaciones sociales, entre ellas relaciones conflictivas que se traducen en violencia, por lo que se podría establecer que la ciudad es el escenario de la violencia urbana y por lo tanto de la violencia ciudadana. Por último, la relación de los gobiernos locales como un canal institucional y legal idóneo para el procesamiento de la seguridad ciudadana, 5 tanto a nivel de ejecución como a nivel de coordinación interinstitucional. La importancia de los municipios en la vida política nacional y de las ciudades en el Ecuador es fundamental para que el Municipio de Quito aborde esta área, para lo cual es importante definir el rol del municipio a la hora de diseñar una Política Nacional de Seguridad Ciudadana. El trabajo empieza con una breve descripción histórica del modelo de seguridad ciudadana en Quito. El tema empieza analizando el marco jurídico del cual se sostiene este proceso. Luego se hace un análisis del proceso de institucionalización y el intercambio de experiencias con otras ciudades. Se hace hincapié por otro lado en la figura de la Corporación Metropolitana de Seguridad Ciudadana analizando principalmente la estructura orgánica y el manejo financiero. Se termina el análisis de políticas públicas analizando la figura del Observatorio Metropolitano de Seguridad Ciudadana. El trabajo también expone los resultados de las políticas públicas de la seguridad ciudadana y algunos resultados estadísticos del Observatorio Metropolitano
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Carrión, Fernando (ed.). Seguridad Ciudadana ¿espejismo y realidad?, FLACSO-Sede Ecuador: Quito, 2002.
No se quiere decir que exista una mecánica relación entre municipio y seguridad ciudadana. Dependiendo de la población puede haber otras instituciones como los ministerios o la Policía Nacional que pueden coordinar este proceso. Considero que por ser la seguridad ciudadana un aspecto importante del desarrollo humano es por ende un pilar del desarrollo local que debe ser promovido y coordinado por la instancia estatal de más estrecha relación con el fenómeno urbano como lo es un municipio. Hay personas que no aceptarían esta relación sobre todo cuando no hay una identificación fuerte entre la comunidad y el gobierno local (peso institucional), por ser esta relación de creación reciente. Sin embargo, todo proceso de seguridad ciudadana necesita de la estructura jurídica, institucional, física y administrativa que coordine y ejecute interinstitucionalmente este proyecto. Las asociaciones privadas sea por cuestiones institucionales, económicas, legales y de infraestructura, carecen en mucho de los casos de los elementos que puedan favorecer eficazmente a una política nacional de seguridad ciudadana.
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de Seguridad Ciudadana para terminar con algunas observaciones y recomendaciones. 2. La configuración de la experiencia en el Distrito Metropolitano de Quito 6 Breve historia de la experiencia. El problema del incremento de la violencia en las ciudades latinoamericanas ha hecho que los gobiernos locales asuman nuevos roles en lo que se refiere a esta competencia; roles que anteriormente eran competencia del gobierno central a cargo de la Seguridad Nacional. Ante este antecedente, con la llegada del Gral. Paco Moncayo a la alcaldía de Quito en el año 2000 y cumpliendo el ofrecimiento que había sido un puntal en el triunfo de su campaña política comienza una experiencia que hasta el momento había sido inédita en el Ecuador. A finales del 2002 el Municipio Metropolitana del Quito firmó un Convenio de Cooperación Técnica con la OPS para facilitar el intercambio de experiencias entre los municipios de Quito y Bogotá, con la finalidad de lograr transferencias de conocimientos que permitan la reconstrucción de la política pública relativa a seguridad y convivencia ciudadana. Producto de este proceso se formó el Observatorio Metropolitano de Seguridad Ciudadana y se conocieron los programas y proyectos de seguridad en las 2 ciudades. En el año 2003, con el Programa de la Naciones Unidas para el Desarrollo (PNUD) y su proyecto de Gobernabilidad Local se firmó una asistencia preparatoria 7 con la finalidad de continuar el proceso iniciado con la cooperación de la OPS y consolidar la política pública de seguridad en el distrito, así como fortalecer el Plan de Seguridad del DMQ con la participación de actores del Sistema de Seguridad. En el segundo semestre del 2003 se realizó el taller de Análisis de la Situación de la Seguridad Ciudadana en el DMQ con la participación de funcionarios de las diferentes áreas y administraciones del propio municipio y funcionarios de diversas
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El DMQ posee 1’842.201 habitantes, con una población urbana que alcanza el 1’460.308 habitantes aproximadamente. La población de hombres es de 892.570 y la de mujeres es de 947.283; posee un analfabetismo de 4.4% de la población frente al 5.5 % promedio provincial y al 9% promedio en el país. El analfabetismo en hombres (3.1 %) es menor que el de las mujeres (5.5%). El nivel de escolaridad es de 9.6 años de estudio promedio, frente a 7.3 años de estudio promedio de todo el país. La escolaridad en hombres es mayor a la de las mujeres, 10 años frente a 9.1 años promedio. La población en edad de trabajar (PET) es de 1’407.526 y la población económicamente activa (PEA) es de 785.054 aproximadamente. El déficit de servicios residenciales básicos es de 30.1% frente al 63.1% del promedio del país. El porcentaje de población bajo la línea de pobreza alcanza el 40.1%, frente al 60.6% de la incidencia de pobreza a nivel nacional.
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Organización Panamericana de Salud Pública.
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instituciones públicas (como Ministerio de Gobierno, Intendencia de la Provincia de Pichincha, Policía Nacional, Ministerio Público, Defensa Civil, Ministerio de Salud y Ministerio de Bienestar Social) y organizaciones de la sociedad civil (como AVISE y Marcha Blanca). En este evento se manifestó el interés por participar en este pacto de las distintas instituciones y con los proyectos que son inherentes a su misión organizacional. Además, se dejó planteada la necesidad de continuar trabajando en coordinación para formular los proyectos que permitan fortalecer y consolidar el Sistema de Seguridad, donde la ciudadanía es el eslabón que cierra este círculo. Esto quiere decir, que el proceso no es algo acabado, pues es una construcción dinámica y permanente. 8 3. Políticas Públicas en Seguridad Ciudadana Marco legal En el Ecuador no existe una ley Nacional de Seguridad Ciudadana, ni una ley que faculte a los municipios a tomar atribuciones en tema de seguridad. Esta competencia ha estado a cargo, monopolísticamente, de la Policía Nacional en el orden interno y de las Fuerzas Armadas en el orden externo. Sin embargo, el juego político y las demandas sociales han hecho que muchos alcaldes por iniciativa y voluntad política tomen atribuciones en esta materia. Se apoya con la normativa legal que lo faculta la Constitución política del Estado. Art 228.- Los gobiernos seccionales autónomos serán ejercidos por los concejos provinciales, los concejos municipales, las juntas parroquiales y los organismos que determinen la ley para la administración de las circunscripciones territoriales indígenas y afroecuatorianas. Los gobiernos provincial y cantonal gozarán de plena autonomía y, en uso de sus facultades legislativas podrán dictar ordenanzas, crear, modificar y suprimir tasas y contribuciones especiales de mejoras. Art 230.- Sin prejuicio de lo prescrito en esta Constitución, la ley determinará la estructura, integración, deberes y atribuciones de los concejos municipales, y cuidará la aplicación eficaz de los principios de autonomía, descentralización administrativa y participación ciudadana 9. Aparte de ello el Municipio de Quito se ampara en la ley de régimen
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Pacto por la Seguridad Ciudadana en el DMQ, Municipio del Distrito Metropolitano de Quito: Abril, 2004. Constitución Política del Estado Ecuatoriano en lo que respecta a la ley del régimen seccional autónomo.
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municipal en el Capítulo III Sección 1ª artículo 64 numeral 35, que faculta a los municipios a coordinar acciones con otras instituciones. 35.- Dictar las medidas que faciliten la coordinación y complementación de la acción municipal en los campos de higiene y salubridad y en la prestación de servicios sociales y asistenciales, con la que realiza el gobierno central y demás entidades del Estado. 10 Bajo este esquema legal y con la potestad de crear ordenanzas para tales fines el Municipio de Quito creo las siguientes ordenanzas: · Crea la tasa de seguridad ·
Fomenta la participación ciudadana.
·
Se promueven las veedurías ciudadanas.
· Establece las políticas tendentes a erradicar la violencia intrafamiliar y de género. ·
Profesionalización de la Policía
· Resolución de “Regulación de horarios de funcionamiento de actividades comerciales y turísticas que expenden bebidas alcohólicas. Ordenanzas inherentes al tema de Seguridad Ciudadana en Pacto Por la Seguridad Ciudadana. El Pacto por la Seguridad Ciudadana Ante la inexistencia de una ley Nacional de Seguridad Ciudadana, frente a la normativa legal arriba descrita y dada la voluntad política del alcalde para iniciar este proceso, se inicia el denominado “Pacto por la Seguridad Ciudadana en el MDMQ”. El rol del municipio frente a la seguridad es un tema complejo, ya que la percepción colectiva del pacto es asumir que las partes que entran a formarlo tengan una condición de iguales, tarea difícil de asumir, tomando en cuenta la estructura jerárquica legal de las instituciones que forman parte de este acuerdo. En este sentido, el papel de municipio ha sido el de coordinar y facilitar esta voluntad institucional para lograr un acuerdo y un objetivo común, partiendo de las herramientas existentes en cada una de las instituciones para generar, en base a sus competencias y fortalezas, acciones integradas para la mejora de la seguridad.
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Ley del Régimen Municipal del Ecuador.
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El Pacto por la Seguridad Ciudadana forma el Sistema Metropolitano de Seguridad que lo conforman las siguientes instituciones: El Municipio del Distrito Metropolitano de Quito, la Policía Nacional del Ecuador, el Ministerio Público, la Dirección Nacional de Rehabilitación Social, la Corte Superior de Justicia de Pichincha, y la Organización Ciudadana. Existe un total respeto por la autonomía de las instituciones en su competencia. En el caso del municipio, tiene autonomía en el tema de prevención de la violencia y en el tema de recuperación de espacios públicos. En otros aspectos que son competencia de otras instituciones se sugiere y se facilita el proceso. En muchos casos se facilitan recursos para fortalecer los proyectos, como en el caso de las Policías Comunitarias que son iniciativa de la Policía Nacional, donde el municipio ha invertido recursos (por lo que se vigila el proceso y se exige rendición de cuentas). De esta manera, existe una elevada voluntad de cooperación institucional. Todas las instituciones que forman parte del pacto tienen que rendir cuentas al Consejo Metropolitano de Seguridad Ciudadana. Así mismo, la Dirección Metropolitana de Seguridad Ciudadana tiene que presentar informes periódicos sobre las actividades realizadas. Hay que resaltar la gran coordinación con la Policía Nacional. Se han firmado convenios para la documentación del Observatorio, equipamiento e infraestructura. También se está por firmar un convenio para la capacitación de mil policías comunitarios en temas como resolución de conflictos, manejo de violencia intrafamiliar y manejo de proyectos comunitarios. La propuesta de Seguridad Ciudadana del Municipio está circunscrita dentro del Plan Estratégico Siglo XXI que es la directriz macro de toda la gestión municipal de los últimos 4 años. La inseguridad es vista por parte del municipio como un problema estructural en una sociedad inequitativa y excluyente. Por tal motivo, está ubicado en el área social de dicho plan y está regido por los principios de equidad, justicia y corresponsabilidad que son los lineamientos básicos para la formulación de políticas públicas del municipio, fomentando el desarrollo humano 11 sustentable a través de las distintas Direcciones Metropolitanas del Municipio . Institucionalización del proceso La seguridad ciudadana ha sido un proyecto nuevo en América Latina e inédito en el Ecuador. Es por eso que se deben sentar las bases y esfuerzos para
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Entrevista realizada a Lorena Vinueza, Directora Metropolitana de Seguridad Ciudadana del MDMQ el 10/07/2004.
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lograr consolidar esta experiencia a través de objetivos de largo espectro como la institucionalización del proceso. Se han tomado acciones para lograr esta meta, partiendo del manejo de la seguridad desde una perspectiva integral. Para ello se creó la Dirección Metropolitana de Seguridad Ciudadana cuya misión es la de definir políticas para la elaboración de planes, monitoreo y evaluación. También se creó la Comisión de Seguridad que es precedida por un concejal, la Comisión de Equidad y de Género y la Corporación Metropolitana de Seguridad Ciudadana, que es la encargada de manejar la tasa de seguridad y ha trabajado en proyectos grandes que son difíciles de manejar por el municipio, como los sistemas de video vigilancia, el equipamiento de la Policía Nacional e la creación de infraestructura física.
Comisión de Seguridad del Consejo Consejo Metropolitano de Seguridad Ciudadana Dirección Metropolitana de Seguridad Ciudadana
Unidad de Convivencia Ciudadana Policía Metropolitana
Unidad de PA_VIF_G_MI Direción de Emergencias Médicas 911
8 Jefaturas de Seguridad Ciudadanas en las Administraciones Zonales
Corporación Metropolitana de Seguridad Ciudadana Unidad de Gestión de Riesgo Cuerpo de Bomberos
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La Comisión de Seguridad del Concejo es un ente del más alto nivel dentro del gobierno local y está integrada por concejales a cargo de legislar y dar las directrices del tema conjuntamente con el alcalde. El Concejo Metropolitano de Seguridad Ciudadana es una instancia que evalúa y dicta políticas para mejorar el desempeño de los organismos ejecutores encargados de la seguridad. Está integrado por representantes de las instituciones afines al tema: Policía Nacional, Ministerio de Gobierno, Ministerio Público, Instituto Geofísico de la Politécnica Nacional, Intendencia de la Policía de Pichincha, representantes de los medios de comunicación, Cámara de Comercio, Captur, y un representante de la comunidad organizada. Este concejo está presidido por el alcalde y la Directora Metropolitana de Seguridad Ciudadana actúa como secretaria. La Dirección Metropolitana de Seguridad Ciudadana con sus tres unidades es la encargada de proponer y definir políticas; planificar, monitorear y evaluar planes, programas y proyectos; y dirigir, organizar, facilitar y coordinar intra e interinstitucionalmente. Las Administraciones Zonales ejecutan los diferentes programas y proyectos tendentes a reducir los índices de violencia en la ciudad, adaptándolos a sus realidades. La Corporación Metropolitana de Seguridad es una entidad de derecho privado que administra los recursos recaudados por concepto de la tasa de seguridad, brinda asistencia técnica y vela por el buen uso de los recursos evaluando los proyectos que financia en diferentes entes de la seguridad. Las 8 Jefaturas Zonales de seguridad, son los organismos ejecutores de los proyectos que diseña la Dirección Metropolitana de Seguridad Ciudadana, y son quienes los operativizan directamente en la comunidad. Todo esto era inexistente en administraciones anteriores, por lo que se puede decir que nunca se ha hecho tanto en materia de seguridad en el DMQ como hasta ahora. Sin embargo, es necesario prolongar esta práctica por muchos años, por encima de administraciones y posiciones políticas, para que sea un verdadero proceso y brinde los resultados esperados. Es por ello que la institucionalización formal del proceso a través de una ley Nacional de Seguridad Ciudadana es urgente pues hasta ahora como los hechos lo indican, se ha logrado mucho aunque el camino es largo y falta mucho por recorrer y aprender. En cuanto a la estructura interna del municipio, después del alcalde está la Dirección General de Gestión de Desarrollo de la que dependen todas las
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Direcciones Metropolitanas. Las Direcciones Metropolitanas tienen autonomía para elaborar políticas y evaluar planes, pero sin salirse de las direcciones del Plan Estratégico siglo XXI que da las directrices macros para las Direcciones Metropolitanas, ya que se puede hacer seguridad sin equidad, con exclusión, y sin corresponsabilidad y esto estaría fuera de toda lógica. Las Administraciones Zonales están a cargo de la coordinación territorial y no gozan de la autonomía que tienen las Direcciones. El intercambio con otras ciudades. La seguridad ciudadana en Quito debido a la emergencia de la temática de la violencia tiene 4 años de haber sido establecida y es un proyecto de relativa reciente creación. Para su implantación fue necesaria la transferencia de conocimientos desde otras ciudades como Lima, Bogotá, Buenos Aires, y algunas ciudades del Brasil. En el año 2002 se firmó un convenio con la OPS para el intercambio con Bogotá de experiencias de políticas públicas en salud pública y seguridad ciudadana. El modelo de esta ciudad fue de mucha validez y de ingerencia en el modelo del DMQ por tener cerca de 10 años de implementación y por sus grandes logros en materia de seguridad.13 Por otro lado, han existido intercambios de experiencias con otras ciudades como el caso de Bello Horizonte (Brasil), de donde se tomaron algunos elementos interesantes para el observatorio de violencia del MDMQ. Se ha hecho intercambios con España en materia de asesoramiento para la Policía Comunitaria; con Chile, se ha hecho intercambios sobre convivencia ciudadana, por ejemplo la Policía Nacional ha recogido el plan cuadrante de la Policía de Chile para implementarlo en el Ecuador. Han existido una gran cantidad encuentros donde se han intercambiado experiencias y se han comparado las realidades de cada ciudad, estableciendo así un sistema de feed back (retroalimentación) en materia de seguridad ciudadana. El aporte de Quito a otras ciudades viene del lado del trabajo que se está haciendo en temas como la violencia intrafamiliar, donde existe un proceso muy fuerte de organización y presencia de los movimientos de mujeres que se legitiman en la Unidad de Prevención, Violencia Intrafamiliar, Maltrato Infantil y Género, que ha implementado el municipio, a través de la ordenanza 042, donde se establece el compromiso por erradicar esta violencia. 13
El enfoque de la OPS de la salud pública es el enfoque epidemiológico que siguen tanto el Municipio de Quito como el de Bogotá en las estrategias para la erradicación de la violencia.
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El Observatorio Metropolitano de Seguridad Ciudadana. Producto de esta experiencia el municipio del Distrito Metropolitano de Quito, con el apoyo técnico y financiero de la Facultad Latinoamericana de Ciencias Sociales- Sede Ecuador (FLACSO), fundación ESQUEL y OPS/OMS crearon el Observatorio Metropolitano de Seguridad Ciudadana. El observatorio recopila, analiza, intercambia y difunde información sistemática y actualizada sobre las diferentes formas de muerte violenta, la incidencia de los delitos contra las personas y los domicilios, la violencia intrafamiliar y de género entre los principales problemas 14 que afectan la seguridad y los derechos de la ciudadanía en Quito. En cuanto a su estructura institucional dentro del Municipio, el observatorio es parte de la Dirección Metropolitana de Seguridad Ciudadana. Como el manejo de la seguridad ciudadana por parte del Municipio es un proceso integral, con el Observatorio colaboran varias instituciones que aportan a la recopilación de la información, ente ellas: la Policía Nacional del Ecuador, el Ministerio Público, la Dirección Nacional de Género, los Hospitales Públicos, FLACSO y algunas más. La información de registros está a cargo de las instituciones arriba mencionadas y FLACSO apoya con la encuesta de victimización que se hace cada 6 meses. La vigilancia del material informativo está a cargo del Comité Técnico Interinstitucional que se realiza periódicamente y lo integran todas aquellas instituciones que tienen competencia en el área de la seguridad como la Policía Nacional (911, Dirección Nacional de Tránsito, Medicina Legal), la Dirección Nacional de Género, INEC, Hospitales Públicos, Fiscalía, y otras más. La Corporación Metropolitana de Seguridad Ciudadana La Corporación Metropolitana de Seguridad Ciudadana es una figura jurídica de derecho privado con finalidad social creada el 11 de marzo del 2002 15 cuyos fines principales son la de implementar las políticas de seguridad impartidas por el Concejo Metropolitano y la Comisión Permanente de Seguridad y Convivencia Ciudadana; administrar el fondo especial de prevención de la violencia e inseguridad ciudadana; coordinar el sistema integrado de seguridad, la asistencia técnica y el fortalecimiento organizacional; y el desempeño de otras funciones que reciba por
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Observatorio Metropolitano de Seguridad Ciudadana, Informe, No. 2, Quito, 2003. mediante acuerdo ministerial Oficio No. DAJ-LUC-2002/0380 y bajo la aprobación de la respectiva asesoría jurídica suscrita al Ministro de Gobierno de ese entonces Marcelo Merlo Jaramillo quien resuelve la creación de la Corporación y la aprobación de sus estatutos. 15 Creado
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delegación del gobierno local y las que se requieran para el cumplimento de sus objetivos. Los miembros de la Corporación la componen tres categorías: miembros fundadores integrados por el Municipio y la Empresa de Desarrollo del Centro Histórico; miembros adherentes que son personas naturales o jurídicas que habiendo realizado aportaciones económicas o prestado servicios a favor de la Corporación sean aceptados por la Asamblea; y miembros honorarios que son personas naturales o jurídicas designadas por el Directorio y que por sus méritos hayan sido aceptados como tales en la Asamblea. El órgano principal de la Corporación es la Asamblea que es el ente supremo. Está conformada por los miembros fundadores y por los que se incorporen en el futuro y será presidida por el presidente de la Corporación. De los miembros fundadores tendrán el 99% de los votos el MDMQ mientras que la empresa de Desarrollo del Centro Histórico tendrá el 1%. Los miembros adherentes tendrán el 20% de los votos en la Asamblea, lo que reducirá los votos del municipio en la medida en que se asigne el derecho a los miembros adherentes. Los miembros honorarios solo tendrán voz en la Asamblea. Las atribuciones de la Asamblea son las de determinar la política institucional para el cumplimento de los objetivos de la Corporación; aprobar reformas e interpretaciones obligatorias del estatuto y reglamentos; conocer y aprobar los estados financieros; y resolver sobre la liquidación de la Corporación. La Asamblea se reunirá ordinariamente una vez al año y de manera extraordinaria por convocatoria del Director o alguno de los miembros de ella. El Directorio es la segunda instancia de la estructura orgánica de la Corporación y está presidida por el alcalde o un representante, un concejal principal y un concejal suplente designados por el Consejo Metropolitano de Quito, el Director Metropolitano de Seguridad Ciudadana, el comandante de la Policía Nacional del Distrito Metropolitano, el representante de las brigadas barriales y un representante de las cámaras de la producción. El Directorio se reunirá ordinariamente cada dos meses previa convocatoria del Presidente o Director Ejecutivo o extraordinariamente bajo convocatoria del mismo Director o por petición escrita de al menos cuatro de sus miembros. Las atribuciones del Directorio son las de resolver todo lo concerniente a los fines y actividades de la Corporación; convocar y aprobar los informes que presentará el Director Ejecutivo y el Tesorero; conocer y aprobar los estados financieros y conocer la pro forma presupuestaria para le próximo ejercicio; cumplir y hacer cumplir los estatutos de la Corporación; velar por la buen a marcha
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de la Corporación y del cumplimento de sus fines; promover, obtener y aceptar inversiones, ayudas, donaciones y servicios de personas naturales o entidades públicas o privadas, nacionales o extranjeras; designar y remover al Director Ejecutivo y al Secretario de la Corporación; designar a los auditores de la Corporación; y aprobar los gastos extraordinarios que estén previstos en la pro forma presupuestaria. Las atribuciones del presidente de la Corporación son las de presidir las reuniones del Directorio y convocar a sesiones ordinarias y extraordinarias de dicho órgano; suscribir conjuntamente con el secretario las actas de las sesiones del Directorio; y velar por que se cumplan los fines de la corporación. El Director Ejecutivo por otro lado, durará cuatro años en sus funciones y será nombrado por el Directorio. Sus atribuciones son: ser el representante legal, judicial y extrajudicial de la Corporación; asistir a las sesiones del Directorio con voz informativa y sin voto; designar a los funcionarios y empleados de la Corporación cuyo nombramiento no compete al Directorio; elaborar un informe anual de actividades y ponerlo en consideración del Directorio; y realizar todo acto y contrato, dentro de los, límites de sus facultades, entre otras cosas más. Las otras dos instancias en la escala jerárquica de la estructura orgánica de la Corporación son el Secretario y el Tesorero cuyas actividades no vamos a citar pero que cumplen un papel muy importante dentro del funcionamiento de la Corporación16. Estas figuras de las corporaciones han sido algo característico en la administración del alcalde Paco Moncayo. Su figura de persona jurídica de derecho privado es una herramienta eficaz para la gestión y agilidad en el manejo de recursos y toma de decisiones. Es por ello que la Corporación maneja directamente proyectos en torno a la seguridad y que son de difícil manejo para la Dirección Metropolitana de Seguridad Ciudadana del Municipio por su estructura burocrática de derecho público, la cual retardaría el proceso. Los proyectos de más alta inversión están destinados al fortalecimiento de la Policía a través del equipamiento y capacitación de la misma así como a la coordinación con otras instituciones.
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Estatuto de la Corporación Metropolitana de Seguridad Ciudadana.
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Aspectos Financieros. Durante el período económico 2003 se han transferido a la Corporación casi 4 millones de dólares, por concepto de la tasa de seguridad y adicionalmente 2 millones de parte de Petroecuador gestionados por el alcalde. Estos rubros son los más importantes dentro de los ingresos. Al mismo tiempo, se han suscrito contratos y convenios obligando el pago durante el primer trimestre del año siguiente por $ 1´706.648,36.17 Como se puede observar en el siguiente cuadro, los egresos corresponden mayoritariamente al fortalecimiento policial con un 40% del presupuesto, le sigue la construcción de cuarteles con un 32%. Los proyectos de la Dirección Metropolitana de Seguridad Ciudadana ascienden al 10.33% del total del presupuesto. EGRESOS PROYECTO EGRESOS USD. Sistema de Video Vigilancia 731270.43 Central Metropolitana de Atención Ciudadana 101 1023713.66 Vigilancia Aérea 7990 1504692 Construcción de cuarteles Organización Barrial y alarmas comunitarias 479890.28 168547.41 Campaña de educación y prevención 67791.13 Seguridad Centro Histórico Dirección metropolitana / Observatorio 41745.92 del delito Convenio Universidad Salesiana 7500 Policía Montada 110.000 Administración 283104.93 Fortalesimiento Bomberos 21.000 Fortalesimiento Policía Metropolitana 33824 Impuestos Pagados al SRI 166078.74 Total 4647148.50
% 15.74% 22.03% 0.17% 32.38% 10.33% 3.63% 1.46%
Fuente: Corporación Metropolitana de Seguridad Ciudadana. Enero 2004.
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Informe de actividades de la Corporación Metropolitana de Seguridad Ciudadana. Enero 2004.
0.90% 0.16% 2.37% 0.69% 0.45% 0.73% 3.57% 100%
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4. Resultados Como se ha dicho hasta ahora, el pacto por la seguridad ciudadana es un proceso que involucra varios protagonistas. Es un esfuerzo por articular los esfuerzos de todos aquellos actores (instituciones, organizaciones sociales, comités barriales y temáticos) que de alguna u otra forma tienen que ver con el tema de la seguridad. Por un lado, es importante entender la mutación del concepto de seguridad nacional al concepto de seguridad ciudadana y por otro lado es necesario reconocer que el compromiso de los gobiernos locales en el tema de la seguridad requiere nuevos esfuerzos y nuevas estrategias para enfrentar la violencia de las comunidades, ciudades o localidades. Una de estas estrategias, en el caso del Municipio fue la de compartir experiencias, como la de Bogotá, que sirvió de modelo para diseñar la agenda de participación de los diversos actores en este proceso. Se buscó la fortaleza institucional, proceso en el cual participaron instituciones como la Policía Nacional y sus diferentes ramas o actividades, la Corte Superior de Justicia de Pichincha y la Dirección de Rehabilitación Social. Por otro lado el municipio trabaja, a través del proyecto de Políticas Públicas y Seguridad Ciudadana auspiciado por FLACSOESQUEL, en la formulación de la ley de la Seguridad Ciudadana y en difundir las experiencias del Municipio de Quito en el proceso de construcción de la Política Nacional de Seguridad Ciudadana. En el Observatorio Metropolitano de Seguridad Ciudadana la cooperación institucional también es clave para la obtención de resultados. El aporte económico nace de parte del Municipio de Quito, Fundación ESQUEL, FLACSO y la Corporación Metropolita de Seguridad Ciudadana y participan en el comité técnico interinstitucional la Policía, la Fiscalía, FLACSO, INEC, Dirección de Registro Civil, Dirección Nacional de Género, Dirección Provincial de Salud y Hospitales del DMQ. En la recolección de la información participan el Departamento de Medicina Legal de la Policía Nacional, la Dirección Nacional de Policía Judicial, la Comisaría de la Mujer y la Familia, el Ministerio de Gobierno y Policía. FLACSO participa en el observatorio con las encuestas de victimización y la realización de 48 grupos focales que servirán de mucho en la información cualitativa sobre violencia. En la prevención y atención de Violencia intrafamiliar, de Género y Maltrato Infantil (VIF-G-MI) existe capacitación a personal como a jefes de Seguridad, personal de los Centros Metropolitanos de Equidad y Justicia (CEMEJ), coordinadores de VIF-G-MI, 30 líderes comunitarias y 1503 personas de la comunidad sensibilizadas. En proyectos socioeducativos se han formado a 500 jóvenes como facilitadores en temas de prevención de violencia y desarrollo humano. También se han firmado
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convenios entre el INNFA, MDSC, la Corporación Metropolitana de Seguridad Ciudadana, patronato San José, Administración Zonal Norte y la Delicia para el sostenimiento del Centro. En lo que se refiere a redes, se han formado 8 redes de Prevención y Atención de la VIF-G-MI, una red distrital conformada y en funcionamiento, además hay facilitadoras comunitarias en proceso de formación. En los CEMEJ, en la Delicia, participan organizaciones como la Policía Judicial, Dirección Nacional de Policía Especializada para Niños, Niñas y Adolescentes (DINAPEN), OMU, Fiscalía, Comisaría de la Mujer y Resolución Alternativa de Conflictos que han atendido 375 casos en esta administración y 167 casos en la administración Quitumbe. Además se han capacitado a 400 personas en la ley 103. El programa MI Barrio Seguro y Solidario, fomenta la organización y participación ciudadana a través de 2000 personas capacitadas en el DMQ y 654 comités de Seguridad. Con la Politécnica Salesiana existe un convenio de 15 facilitadores para el tema de la seguridad ciudadana, además existe un convenio destinado a formar material didáctico para la capacitación de niños y jóvenes. Con el club de Leones existe un convenio para la prevención del uso del alcohol en los centros educativos, un convenio con el ICAM, para seguridad integral, y 500 maestros informados sobre VIF-G-MI, riesgos naturales y organización comunitaria. En el plan de riesgos, existe el plan Cotopaxi, el plan de prevención de Incendios Forestales, el Plan de lluvia, y el ODEPLAN PREANDINO que es la propuesta del Sistema Metropolitano de Gestión de Riesgos y Atención de Emergencias en proceso de formación. Este plan de riesgos funciona en coordinación con la Dirección de Emergencias 911 que atiende el 60% de las emergencias médicas del DMQ, el Cuerpo de Bomberos que en el 2003 atendió 1.375 incendios y 1.828 auxilios. Resultados del Observatorio Metropolitano se Seguridad Ciudadana Muerte por causas externas. Estos datos están dentro de la línea de registros oficiales que el Observatorio produce conjuntamente con la Policía Nacional a través del Departamento Médico 18 Legal, la Dirección Nacional de Tránsito, y otras instituciones más .
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Observatorio Metropolitano de Seguridad Ciudadana del MDMQ. 3er Informe Enero- Mayo 2004.
368 Políticas públicas en seguridad ciudadana en Quito
Mortalidad por causas externas Tipo de Muerte Accidente de tránsito Accidental Homicidio Suicidio Indeterminada Violencia por determinar Total
E n e ro Mayo (2003) 191 94 94 33 22 39 473
E n e ro M a y o Porcentaje Porcentaje 2003 2004 (2004) 40,38 169 37,14 1 9 , 8 7 107 23,52 22,42 19,87 102 6 , 9 8 59 12,97 13 4,65 2,86 5 455
8,25 100
1,1 100
Fuente: Departamento Médico Legal Policía Nacional del Ecuador Elaboración: Observatorio Metropolitano de Seguridad Cuidadana
Se puede observar que se ha producido una mejoría en la claridad de los datos como lo demuestra el cuadro anterior. En el 2003 la violencia por determinar era de 39 casos según el Departamento Médico Legal de la Policía Nacional, para el 2204 esto se ha reducido a 5 casos. También ha existido una reducción significativa en accidentes de tránsito, sin embargo, ésta sigue siendo la primera causa de muerte en el DMQ. La tasa de accidentalidad, homicidio y suicidio han crecido especialmente durante los primeros meses del año 2004. Si los accidentes de tránsito son la mayor causa de muerte por razones externas, los estrellamientos o choques son los que más aportan a esta tasa por tipo de accidente y si cruzamos con las causas de accidentes vemos que la impericia del conductor cruzado con el estrellamiento son los que más incidencia tienen. El atropellamiento también tiene una gran incidencia cruzada con la impericia del conductor. La embriaguez también tiene un aporte significativo en los estrellamientos o choques. Maltrato Infantil, Violencia Intrafamiliar y de Género Estos datos estadísticos también son construidos por registros oficiales y participan conjuntamente con el Observatorio la DINAPEN y la Dirección Nacional de Género Comisarías de Género y la Familia. En la relación víctimaagresor la madre es la más implicada en el porcentaje del maltrato (39.1%). La
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combinación de maltrato físico y psicológico, es el tipo de maltrato que más se denuncia. No hay diferencias por sexo, tanto los niños como las niñas son maltratados. Los menores de 5 años reciben la mayor agresión física y psicológica. Inseguridad Ciudadana a causa de los Delitos Para la construcción de estos datos se tomó como referencia la línea base en el Informe No. 2 del Observatorio, en donde se muestran los datos correspondientes al año 2003 obtenidos de la Dirección Nacional de Policía Judicial. Se puede establecer la comparación del número de denuncias realizadas y los detenidos mostrando que existe una asimetría total entre estas dos categorías a excepción de los asaltos en las carreteras. Participan también de este registro oficial, la Fiscalía que legalmente es la que define y clasifica los delitos y la Dirección Nacional de Operaciones de la Policía Nacional. Principales Denuncias por delitos
Delito Asalto encarreteras Asalto y robo de personas Asalto a bancos Estafa Estorsión Homicidios Robo a domicilios Robo a vehículos Secuestro Violación Total
Denuncias 13 887 16 1207 44 90 1085 666 12 60 4080
Detenidos 12 217 4 91 7 20 107 60 0 29 547
% de Detenidos por Delito 92,31 24,46 25 7,54 15,91 22,22 9,86 9,01 0 48,33 13,41
Fuente: Dirección Nacional de Policia Judicial, 2004 Elaboración: Observatorio Metropolitano de Seguridad Cuidadana
Estos datos demuestran la incidencia de delitos en la provincia de Pichincha, no sólo del Distrito Metropolitano de Quito. El 65% del total de los delitos son en la modalidad de robo el cual es cometido en un 39% en las casas, en un 20% en locales, en un 17% en lugares privados y en un 15% en la calle. Los delitos de asalto representan el 24,36% del total de delitos y ocurren en un 51% en la calle.
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Hay una disminución de denuncias por robo a los domicilio en los cinco primeros meses del 2004, con excepción del mes de abril. El engaño es otra modalidad frecuente con el 7% del total de delitos y su espacio de mayor frecuencia es la calle. Encuestas de victimización Dentro del convenio MDMQ- FLACSO- ESQUEL, la Facultad Latinoamericana de Ciencias Sociales aporta con la denominada encuesta de victimización y otras actividades, aportando información complementaria al Observatorio Metropolitano de Seguridad Ciudadana y que los registros oficiales no pueden medir. Esta encuesta está organizada en tres ejes: el primero es el de victimización propiamente dicha, el segundo es el de la percepción ciudadana de la violencia y el último es el de denuncias de delitos. Esta encuesta posee un 19 tamaño de muestra de 1920 hogares y un nivel de significancia del 95% . Estos índices expresan el porcentaje de personas (mayores de 15 años) que fueron víctimas de por lo menos algún delito (robo con y sin fuerza, ofensas sexuales, ataques y amenazas). Con la información recolectada se ha calculado que él índice de victimización a individuos relacionada con el grupo de delitos a individuos es del 16,7%, es decir, uno de cada seis personas es víctima de algún tipo de delito en el DMQ en el año 2003. Gráfico 2 Personas que hablan sobre delincuencia e inseguridad Areas urbanas del DMQ, 2003. 100% 80% 60% 40% 20% 0%
28%
30%
29%
72%
70%
71%
Hombre
Mujer
No Si
Total
Fuente: Encuesta de victimatización. FLASCO, Junio - Diciembre 2003.
19
Observatorio Metropolitano de Seguridad Ciudadana, Informe, No. 2, Quito, 2003.
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El porcentaje de la población estudiada que habla sobre delincuencia e inseguridad en el área urbana del DMQ es del 70.8%. Significa que siete de cada diez personas habla de delincuencia e inseguridad en el DMQ, lo que hace pensar que la violencia y la inseguridad son problemas centrales en la vida de los ciudadanos. Si relacionamos esta percepción con la victimización real (16,7%) significa que es aproximadamente 4 veces mayor, lo que denota la importancia de esta problemática en la población. 5. A modo de conclusión El objetivo de este trabajo ha sido el de hacer un estudio descriptivo sobre Políticas Públicas en Seguridad Ciudadana en Quito, no ha pretendido bajo ningún punto de vista entrar a un análisis valorativo ni crítico de esta experiencia. Esto debido a la inexistencia de material bibliográfico y herramientas metodológicas que permita evaluar de una forma seria este proceso. Nos hemos valido primero de de fuentes de información primaria para la construcción del modelo en el DMQ, tratando de esta forma, ser una herramienta útil para futuros análisis e investigaciones. También pretende servir como material informativo que pueda ser comparado a futuro con otras ciudades dentro y fuera del país y con el mismo proceso en diferentes temporalidades. Como se puede observar, la lista de actores es amplia y las responsabilidades en las acciones, tomas de decisiones, financiamiento, diseño de políticas, entre otras nunca pasan por la exclusividad de un actor u otro. Es decir, todo proceso requiere actores que de alguna u otra forma estén involucrados o participen en alguna actividad afín al tema de la seguridad ciudadana y que actúen cooperativamente e integralmente con otras instituciones en el manejo de algún problema. El rol protagónico del Municipio es fundamental pues funciona como eje central en la coordinación o facilitación de este proceso que es responsabilidad de la colectividad en general. Sin embargo, como no todo lo que brilla es oro, los puntos negativos de este proceso pueden repercutir ampliamente en los resultados esperados. Por un lado tenemos los intereses institucionales concretos, pues como se dijo, la relativa autonomía de las instituciones hacía que anteriormente cada una trabajara por su cuenta. El plan del municipio fue el de articular dichas acciones en un sólo objetivo, que aunque la propuesta en un primer momento es buena y digna de alabar, al momento de su aplicación o práctica no resulta tan fácil. Las instituciones tienen
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intereses y objetivos distintos que muchas veces van más allá de simplemente reducir los niveles de violencia e inseguridad ciudadana.19 La calidad de la información se ve opacada por la obstrucción de instituciones que se resisten a ceder en algún punto del cual podrían verse afectados, como en el caso de la Policía Nacional para la cual su imagen institucional tiene que ver mucho con la legitimidad y confianza en el cuerpo policial tan venido a menos en los últimos años. Por otro lado, el acceso voluntario a talleres, seminarios y otras actividades de las organizaciones, asociaciones de la sociedad civil, hacen que éste sea un interesante lugar para entrar a debatir políticas sobre seguridad. Sin embargo, muchas de ellas son personas que han sufrido algún tipo de acto violento, por lo que concentran su mirada en soluciones que poco tiene que ver por una solución integral a la seguridad ciudadana. Estos problemas no merecen ser un justificativo fuerte para no creer en la cooperación interinstitucional y de otros actores. Estos problemas, sin duda, son altamente solucionables pero es menester señalarlos. Además la capacidad técnica y logística de cada actor es el mejor esfuerzo posible en la lucha colectiva contra la violencia. Otro aspecto novedoso de esta experiencia es el financiamiento de recursos por parte del Municipio. La más novedosa es la creación de una tasa que aporta la ciudadanía al tema de la seguridad. Lo que llama la atención de este proceso es que se está validando vía impuestos la participación ciudadana en materia de seguridad cosa que es digna de resaltar. Sin embrago, la mayoría de recursos se invierten en la capacitación de la policía y sólo un porcentaje mínimo en otras campañas. No se quiere desmerecer bajo ningún motivo la labor de la policía, pero sí se recomienda que se invierta recursos en prevención, educación y capacitación de ciudadanos, profesionales y académicos, así como también en investigaciones que pueden aportar muchísimo y bajo lógicas distintas al problema de la inseguridad. Se deja abierto el desafío para futuras investigaciones analizar las figuras de la Corporación que es un ente clave en este proceso y de novedosa creación. Por otro lado, aunque no se lo ha citado aquí es importante analizar el crecimiento indiscriminado de la seguridad privada y sus implicaciones al tema de la seguridad. Existe la necesidad imperiosa de una ley Nacional de Seguridad Ciudadana. Hasta el momento existen algunos proyectos de ley que se están debatiendo en
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Existen discrepancias en el comité técnico interinstitucional cuando no se está de acuerdo en alguna información que se va a publicar en el boletín del Observatorio Metropolitano de Seguridad Ciudadana. Esta práctica muchas veces, a más de retrasar el trabajo, puede incidir en la claridad y veracidad de la información a publicar.
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el Congreso Nacional; sin embargo, por un lado, las acciones tomadas por los gobiernos seccionales son pura voluntad política, corriendo el peligro de desvanecerse en el tiempo por la fragilidad institucional del proceso y por los juegos políticos que se ponen en escena cuando se pasa de una administración a otra, cosa que no favorece en nada todos los esfuerzos realizados hasta el momento y que son únicamente valorados por la ciudadanía cuando se la ha dado la continuidad debida como en el caso de las experiencias en otras ciudades, por otro lado, no existe aún reglas claras sobre la delimitación de funciones de las instituciones. En el Ecuador legalmente, el monopolio de la seguridad esta exclusivamente a cargo de las Fuerzas Armadas en el orden externo y de la policía Nacional en el orden interno, oscureciendo y complejizando la estructura jurídica los roles de otras instituciones. Bibliografía · Carrión, Fernando (ed.). Seguridad Ciudadana ¿espejismo y realidad?, FLACSO-Sede Ecuador: Quito, 2002. · Pacto por la Seguridad Ciudadana en el DMQ, Municipio del Distrito Metropolitano de Quito: Abril, 2004. · Constitución Política del Estado Ecuatoriano. · Entrevista realizada a Lorena Vinueza Directora Metropolitana de Seguridad Ciudadana del MDMQ el 10/07/2004. · Observatorio Metropolitano de Seguridad Ciudadana, Informe, No. 2, Quito, 2003. · Observatorio Metropolitano de Seguridad Ciudadana, Informe, No. 3, Quito, 2004. · Estatuto de la Corporación Metropolitana de Seguridad Ciudadana. · Informe de actividades de la Corporación Metropolitana de Seguridad Ciudadana. Enero 2004. ·
Ley de Régimen Municipal del Ecuador.