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Congreso de Iniciación Científica en Arquitectura y Urbanismo “Habitar el Origen” La gestión del suelo en la producción habitacional y sus impactos socio-territoriales. El caso de Montevideo, 1990-2012
Mag. Arq. María del Huerto Delgado mdelgado@farq.edu.uy Unidad Permanente de Vivienda – Facultad de Arquitectura Universidad de la República Montevideo – 1 de abril de 2016
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INVESTIGACIÓN I+D – CSIC: La gestión del suelo en la producción habitacional y sus impactos socio-territoriales. El caso de Montevideo, 1990-2012. Duración: 24 meses - junio 2013 a junio 2015 Investigadores Responsables: Mag. Arq. María del Huerto Delgado Dopazo Arq. Raúl Vallés Barreto Equipo de Investigación: Ing. Benjamín Nahoum Abouaf Mag. Arq. Sharon Recalde Rostán Arq. Leonardo Altmann Macchio Esp. SIG Alejandro Ramírez Cardozo
DEFINICIONES INICIALES
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¿Qué investigar? •
• • •
una realidad constatada una problemática identificada causas consecuencias
en el hábitat urbano, entendido como el entorno espacial modificado o construido por el ser humano, que se encuentra contenido dentro de un sistema productivo, económico, social, ambiental e histórico-cultural; que interactúa con su entorno contiguo (el barrio) y con la ciudad, y que establece una red de relaciones con otros territorios y con otros seres humanos.
DEFINICIONES INICIALES
…considerando las múltiples dimensiones, que interactúan de modo complejo en la problemática del hábitat urbano, las que pueden agruparse en tres categorías: _el ámbito físico como hecho material y espacial (la ciudad como concreción material, producto y metabolismo físico). URBS _el entramado socio-cultural y económico que concierne a los rasgos culturales diferenciales de la sociedad (las redes sociales, sus rasgos culturales y su actividad económica). CIVITAS _la realidad socio-política, entendida en sentido amplio como la capacidad organizativa de la sociedad (las estructuras y prácticas políticas tanto a nivel social como institucional). POLIS
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LA PROBLEMÁTICA _ MONTEVIDEO
Características de Montevideo:
Superficie: 530 Km2 Población: 1.292.486hab. Censo 2011 Crecimiento poblacional 2004-2011: - 0.07% Pob. urbana: 98,94% Pob. rural: 1,06% Viviendas: 520.538
Procesos sufridos en las últimas décadas:
vaciamiento áreas consolidadas / surgimiento de nuevas periferias ciudad fragmentada centralidad de espacios / centralidad de flujos
NUEVAS PERIFERIAS constelación de espacios discontinuos nuevas centralidades nuevas funciones
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LÓGICAS DE PRODUCCIÓN DEL HÁBITAT _ MONTEVIDEO
2. la lógica Estado: regulaciones , normativas y políticas habitacionales (acción y omisión) 3. la lógica de la necesidad: grupos y sectores sociales que no logran procurar sus condiciones de reproducción social en el mercado.
1. vaciamiento de las áreas consolidadas y expansión FRAGMENTACION URBANA SEGREGACIÓN SOCIO-RESIDENCIAL
1. la lógica del mercado: consumo de suelo, espacios y viviendas (objeto)
de la costa este – sectores medios –altos.
2. expansión de la ciudad a las periferias (barrios “formales” de pobres) y cooperativas de vivienda.
3. asentamientos irregulares (sobre todo en periferias); ocupación de fincas en áreas consolidadas; informalidad “invisible” (en lotes formales); cooperativas de ayuda mutua.
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LÓGICAS DE PRODUCCIÓN DEL HÁBITAT _ MONTEVIDEO
Ciudad: resultado / múltiples acciones / distintos actores / distintas lógicas: • Mercado: suelo urbanizado y vivienda = negocio y reserva de valor • Estado: debe asegurar la satisfacción de necesidades vitales + producción habitacional = fuente de empleo e inversiones • Población destinataria: el derecho a un lugar para vivir.
Estos tres actores y sus lógicas se encuentran y desencuentran, y eso genera ciudades integradas, armónicas e inclusivas, u otras fragmentadas, conflictivas y excluyentes, generando a su vez sociedades diferentes.
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LA PROBLEMÁTICA _ MONTEVIDEO: proceso de fragmentación socio-urbana • Sectores altos y medios altos: faja costera este de Montevideo y Canelones.
• Sectores medios-bajos de las áreas intermedias-periféricas: densifican formal e informalmente: producción familiar; empresarial (escasa-nueva ley) y producción cooperativa. • Sectores de bajos ingresos: • pensiones, inquilinatos, ocupaciones ilegales en las área centrales,
• o se ubican en asentamientos irregulares o regularizados, o en conjuntos, de vivienda pública (mal conservadas) en la periferia norte y oeste de la ciudad
EXCLUSION VIVENDA EXCLUSION TRABAJOTRABAJO-INGRESOS
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LA PROBLEMÁTICA _ MONTEVIDEO: territorialización de las políticas habitacionales
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LA PROBLEMÁTICA _ MONTEVIDEO: territorialización de las políticas habitacionales
factor determinante en la configuración urbana costos sociales y de urbanización causa de importantes desequilibrios socio-territoriales: segregación espacial, segmentación social, fragmentación territorial e incluso exclusión.
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OBJETIVOS DE LA INVESTIGACIÓN Recurso “suelo” - suelo urbanizado: • vital para las políticas públicas de vivienda • bien escaso y caro • su uso eficiente mejora sustancialmente los resultados de las políticas •
habitacionales su localización y sus calidades urbanas (infraestructuras, equipamientos y servicios) aportan sustancialmente a la calidad de vida y contribuyen a la integración.
Objetivo General: Contribuir a la mejora de la calidad de vida, la inclusión social y el desarrollo de un hábitat residencial de calidad en las ciudades uruguayas, a través de un uso más eficiente del recurso “suelo”, tanto en la elaboración como en la implementación de las políticas urbano-habitacionales.
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OBJETIVOS DE LA INVESTIGACIÓN
OBJETIVOS ESPECÍFICOS 1.
Sistematizar y analizar los instrumentos de gestión y acceso al suelo urbano incluidos en las políticas urbano-habitacionales que se han desarrollado en el Uruguay, dirigidos a los sectores de población objetivo de dichas políticas públicas.
2.
Profundizar en el conocimiento de los efectos socio-habitacionales y urbano-morfológicos, que la implementación de las políticas habitacionales con sus instrumentos de gestión del suelo, o su ausencia, han tenido en Montevideo.
3.
Identificar la concepción de desarrollo socio-urbano subyacente en las políticas habitacionales y herramientas de gestión de suelo analizadas; su relación con los sistemas de actores locales y sus aportes al desarrollo de los recursos endógenos de los territorios y las comunidades locales.
4.
Proponer recomendaciones para la formulación de nuevas políticas e instrumentos y para una aplicación económica, social y ambientalmente sostenible de los instrumentos de gestión de suelo existentes.
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PREGUNTAS QUE SE BUSCÓ RESPONDER A) ¿Cuáles han sido los instrumentos de gestión del suelo y los actores que han incidido en los recientes procesos urbano-habitacionales de Montevideo?
B) ¿Qué efectos han producido dichos procesos en lo relativo a la expansión, densidad, morfología y consolidación urbanas (infraestructuras, servicios y equipamientos)? C) ¿Qué calidades urbano-habitacionales resultan del factor localización en la gestión del suelo urbano de las políticas habitacionales? D) En la misma línea que la pregunta anterior, ¿qué sucede cuando la producción habitacional se da de manera espontánea y/o informal? E) ¿Cuáles son las fortalezas y debilidades de los instrumentos analizados, que contribuyen a que las políticas urbano-habitacionales aporten a la mejora de la calidad de vida, la inclusión social y el desarrollo de un hábitat residencial de calidad, en Montevideo? F) ¿Qué concepción de desarrollo subyace en las políticas urbano-habitacionales? ¿en qué medida las mismas incorporan en su implementación, a los sistemas de actores locales y los recursos endógenos de los territorios, y cómo aportan a los procesos de desarrollo local? G) ¿Qué otras herramientas jurídicas y normativas deberían promoverse para incidir en forma proactiva en el proceso de acceso y permanencia en localizaciones adecuadas?
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ESTRATEGIA DE INVESTIGACIÓN _ Metodología
A. Definición del marco temporal y territorial: Inicialmente: 1990-2012; se extendió finalmente a casi 30 años (mirada inicial: censo 1985 -referencia sociodemográfico-habitacional más cercana).
Dos niveles de abordaje: • Nivel departamental: análisis diacrónico de evolución de las políticas y programas urbanohabitacionales / sus instrumentos de gestión del suelo / los principales efectos socio-territoriales en Montevideo, generando tipologías de situacionesproblema – Georreferenciación.
• Estudio de casos: profundizando los efectos socio-territoriales y para el desarrollo local, de la producción habitacional realizada por los tres grandes actores que determinan el acceso al suelo urbano: Mercado, Estado y Sociedad.
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ESTRATEGIA DE INVESTIGACIÓN _ Metodología
B. Obtención y análisis de información secundaria a nivel de Montevideo: • Relevamiento de información secundaria de políticas, planes y programas urbano-habitacionales e instrumentos de gestión del suelo [MVOTMA – Planes Quinquenales 19901994; 1995-1999; 2000-2004; 2005-2009; 2010-2014.]
• Sistematización y análisis comparativo de los distintos modos de acceso y gestión del suelo urbano de la población objetivo de las políticas públicas de vivienda y su manifestación en el territorio. • Georreferenciación de datos estadísticos, programas habitacionales construidos y producción habitacional espontánea-informal [INE / PMB-MVOTMA].
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ESTRATEGIA DE INVESTIGACIÓN _ Metodología
C. Selección de las 6 zonas de estudio: • por áreas de densidad y centralidad urbana (zonas central, intermedias y periféricas) •
procurando contrastar pares en cada una, y definiendo contornos de superficie suficiente para que confluyeran acciones de distinto tipo.
•
división por barrios y segmentos censales del INE
•
abarcando: − diversidad de situaciones urbanas y modalidades de producción − intensidad de las acciones habitacionales − relevancia en el proceso urbano de densificación, consolidación −
o expansión representatividad en el tipo y cantidad de acciones de políticas
públicas predominio de zonas antes poco estudiadas pero con clara presencia o ausencia de intervenciones públicas − variación de población y vivienda sin explicación aparente por las políticas públicas. −
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ESTRATEGIA DE INVESTIGACIÓN _ Metodología
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En suelo urbano no consolidado: ◦ Zona 1: Lezica ◦ Zona 2: Villa García – Manga
En suelo urbano consolidado intermedio: ◦ Zona 3: Villa Española-Castro Castellano-Mercado Modelo ◦ Zona 4: Cerrito
En suelo urbano consolidado central: ◦ Zona 5: Cordón Norte-Tres Cruces ◦ Zona 6: Barrio Sur – Ciudad Vieja
ESTRATEGIA DE INVESTIGACIÓN _ Metodología
D. Análisis de casos: • análisis de la variación de población, hogares y viviendas entre censos • producción habitacional pública y privada (formal e informal)
• relevamiento de infraestructuras y servicios • estudio de las variaciones del tejido urbano, en base a fotografías aéreas de distintos momentos. • incorporación de 19 estudiantes en régimen de pasantías con Créditos [4 meses]:
• trabajo de campo: – relevamiento de infraestructuras y servicios – verificación de información de producción pública. – análisis de la morfología urbana.
• trabajo de gabinete: − variaciones morfológicas y de los asentamientos irregulares, en base al análisis de fotos aéreas − Ajuste de la información secundaria proporcionada por el MVOTMA.
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TRABAJO DE PASANTÍA CÓDIGO A1 A2 A3 B1 B2 B3 B4 B5 B6 C1 C2 C3 C4 C5 D1 H1
CATEGORÍA Locales Municipios Locales CCZ Locales Externos IMM Educación Inicial y Guarderías Educación Primaria Educación Secundaria y Técnica Educación Terciaria Bibliotecas Centros Culturales Servicios Comerciales Ferias Vecinales Sistema Financiero Hotelería Industrias Servicios de Salud Complejos Habitacionales y Condominios
19 CÓDIGO
CATEGORÍA
E1 E2 E3 E4 F1 F2 F3 F4 G1 G2 G3 G4 G5 G5
Comisarías Servicios de atención Otras Instituciones públicas Instituciones / Alimentación Plazas y rincones infantiles Canchas Complejos de Educación Física Clubes deportivos Calle sin pavimento Calle con pavimento de balasto Calle hormigón o carp. asfáltica Sin vereda Con cordón, sin vereda Con cordón y vereda
H2
Asentamientos y ocupaciones irregulares
1991
1996
2011
TRABAJO DE PASANTÍA
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ALGUNAS CONCLUSIONES DE LA INVESTIGACIÓN
Sobre los instrumentos de gestión del suelo, los actores y su incidencia en los procesos urbano-habitacionales: • dos instrumentos jurídicos: Plan Montevideo y LOTDS (incluyen directivas para el fraccionamiento de tierras, la urbanización y la planificación territorial)
• instrumentos de promoción e incentivos fiscales: exoneraciones tributarias; proyecto de ley de “fincas abandonadas” (a estudio del Parlamento Nacional); Ley de Promoción de la Vivienda de Interés Social de 2011, Oficinas de Rehabilitación de la IM); Carteras de Tierras y Fincas. •
en muchos de los programas públicos analizados la asignación de suelo fue determinada por la oferta privada, que generó tierra urbanizada en zonas que no contaban con adecuados servicios e infraestructuras. La creación de la CIVIS es importante si bien aún no ha incidido en los procesos de gestión del suelo, ya que no se ha efectivizado en cantidad significativa el suministro de predios.
•
la generación espontánea de asentamientos irregulares ha provocado la ocupación de terrenos en condiciones precarias de localización, características ambientales, inexistencia de servicios e infraestructuras y difícil accesibilidad, que a veces terminan siendo consolidados y regularizados por el Programa de Mejoramiento de Barrios (PMB, ex PIAI).
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ALGUNAS CONCLUSIONES DE LA INVESTIGACIÓN
Sobre la producción habitacional pública y sus efectos sobre la expansión, densidad, morfología y consolidación urbanas : •
la producción pública en muchos casos ha contribuido a expandir la ciudad en su periferia, al igual que los asentamientos irregulares, reproduciendo tejidos de escasa densidad, monótonos y repetitivos. Urbanización de estas áreas simultánea o posterior, no llegando a consolidarlas al faltar equipamientos e infraestructuras básicos: veredas, alumbrado, arbolado.
•
en el caso de proyectos en zonas centrales se ha logrado aumentar la densidad y aprovechar los activos instalados.
• no hay un uso intensivo del suelo destinado a vivienda social. •
viendo todo el período se verifica una evolución de las políticas en la búsqueda de respuestas ajustadas a las necesidades reales, lo que tiene incidencia también en la ciudad que genera o en la que se implanta. Se continúa construyendo en la periferia pero con programas heterogéneos y procurando llevar previamente los servicios.
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ALGUNAS CONCLUSIONES DE LA INVESTIGACIÓN
Sobre la participación de los destinatarios y las calidades urbano-habitacionales que resultan de las políticas: •
en localizaciones periféricas se generan tejidos urbanos no integrados a la trama, inacabados, que no logran consolidarse y ofrecen precarias condiciones de habitación; en las intermedias hay un bajo aprovechamiento del suelo al irse a densidades bajas o medio bajas, mientras que en las céntricas los conjuntos implantados contribuyen a la reconfiguración urbana al densificar población y vivienda.
•
Los diferentes sistemas de producción tienen distintas relaciones con los destinatarios y por tanto con la elección del suelo utilizado: hay sistemas en que aquellos están predeterminados y tienen cierta participación decisoria, y sistemas en que son meros receptores de lo que deciden y planifican otros.
Sobre los impactos de la producción habitacional espontánea y/o informal: •
•
la construcción espontánea de ciudad genera un déficit de habitabilidad urbana, con inadecuada implantación y trazado de los asentamientos, frecuentemente en sitios con problemas ambientales. precariedad y espontaneidad en: asentamientos irregulares y de forma mayoritaria al interior de la estructura urbana, como densificación informal del lote formal, disminuyendo las calidades urbano-habitacionales de muchos barrios tradicionales y populares.
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ALGUNAS CONCLUSIONES DE LA INVESTIGACIÓN
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Sobre los procesos de producción de hábitat social y los de desarrollo local: •
los Planes Nacionales de Vivienda, cuyas realizaciones y líneas programáticas se plantean a nivel nacional, con acciones similares para territorios diferentes.
•
en el caso del PMB y la regularización de asentamientos las acciones se coordinan entre gobierno central y local; la población destinataria tiene un rol activo, pero su involucramiento y compromiso, y la articulación con los demás actores locales (vecinos del barrio, otras instituciones locales) no siempre se da. Estas acciones, además, por mucho tiempo se focalizaron en mejorar las infraestructuras del asentamiento, dejando de lado la integración social y económica de la población destinataria y su inclusión en procesos de desarrollo local.
•
Ejemplo de mejoramiento integral de calidad de vida, en lógica de desarrollo local, son los programas de la IM que buscan articular los distintos actores presentes en un territorio, haciendo converger líneas de acción (en lo físico, en lo social, en espacios de integración urbana, en aspectos económicos), como el Plan Integral Cuenca de Casavalle.
Sobre limitantes y potencialidades de herramientas jurídicas y normativas: a nivel nacional y departamental existen normas que facilitarían adquirir terrenos para vivienda social, pero presentan dificultades o no se han utilizado. Es el caso de figuras que ya existían o que fueron incluidas en la LOTDS, como la expropiación por incumplimiento de deberes territoriales o el derecho de preferencia de las Intendencias.
ALGUNAS CONCLUSIONES DE LA INVESTIGACIÓN
En resumen La investigación mostró que lentamente se ha ido avanzando, pero aún queda mucho por hacer para que la producción habitacional contribuya a un desarrollo equilibrado, donde el territorio sea el articulador y las acciones sean integrales, considerando las dimensiones sociales, económicas, ambientales, políticas y culturales, que hacen a la calidad de vida urbana y el desarrollo de una sociedad.
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Congreso de Iniciación Científica en Arquitectura y Urbanismo “Habitar el Origen”
GRACIAS POR LA ATENCIÓN Mag. Arq. María del Huerto Delgado mdelgado@farq.edu.uy Unidad Permanente de Vivienda – Facultad de Arquitectura Universidad de la República