HOGENT - Bedrijfsmanagement - Milieu- en duurzaamheidsmanagement - Milieubeleid en milieurecht

1. Begrip, ontstaan en situering van het milieurecht en het milieubeleid 1.1 Begrippen milieurecht en omgevingsrecht Milieurecht is dat deel van ons recht dat betrekking heeft op:  de bescherming  het beheer  en het behoud van ons leefmilieu.

Onder milieu wordt verstaan de fysische en biotische leefomgeving, of zoals art 1.1.2. § 1 van het milieubeleidsdecreet het bepaalt: “de atmosfeer, de bodem, het water, de flora, de fauna en overige organismen andere dan de mens, de ecosystemen, de landschappen en het klimaat”.

De term milieurecht deed pas zijn intrede in 1970.

De ontwikkeling van het milieurecht verliep chaotisch en stormachtig.

In 1975 kende het “Juridisch Milieucompendium”, uitgegeven door de Stichting Leefmilieu, 4 banden, 20 jaar later kende het reeds 14 banden, en anno 2009 zijn er 33 banden !

Het milieurecht is op pragmatische wijze gegroeid naar aanleiding van concrete problemen en incidenten in een steeds complexer wordende wereld (zie verder: ontstaan).

Het milieurecht komt bovendien tot stand op alle niveaus waar normen kunnen tot stand komen: internationaal (zelfs op mondiaal vlak), in het kader van de E.G., federaal, regionaal, en zelfs lokaal (provinciaal en gemeentelijk) - (zie verder: bronnen en bevoegdheden).

Men kan grosso modo het milieurecht groeperen rond twee kernen:  de oudste kern van het milieurecht beoogt de bescherming van de gezondheid en het welzijn van de mens, in de mate dat deze nadelig beïnvloed kunnen worden door het fysieke milieu.

Het is het milieuhygiënerecht.

De milieuverstorende factoren worden gecontroleerd en genormeerd.

Het milieuhygiënerecht voorkomt en bestrijdt hinder.

Bodem, lucht en water worden beschermd omdat zij essentieel zijn voor alle leven en meer specifiek voor de gezondheid van de mens.  het milieu moet niet alleen worden beschermd tegen hinder (negatief aspect), maar het bestaande moet ook worden behouden en beheerd (positief aspect).

Dit is zo voor de beschikbare ruimte rondom ons, voor ons cultureel erfgoed, voor de grondstoffen in de bodem en in de zee, voor de landschappelijke diversiteit, voor de fauna en flora (het milieubeheersrecht).

Het beheer en de invulling van de ruimte rondom ons maakte het voorwerp uit van een sterk aanleunende discipline: het ruimtelijk ordeningsrecht.

Milieu en ruimtelijke ordening kennen een geschiedenis van verwevenheid gevolgd door gescheiden behandeling, om nu opnieuw verweven te worden behandeld. De departementen/beleidsdomeinen Leefmilieu, natuur en energie (LNE) en RWO (ruimtelijke ordening, woonbeleid en onroerend erfgoed) zijn sedert enkele jaren opnieuw samengevoegd tot het beleidsdomein/departement Omgeving.

Tezelfdertijd is ook de term “omgevingsrecht” ontstaan.

De term omgevingsrecht heeft de voorbije jaren ingang gevonden als overkoepelende rechtstak voor het milieurecht en het ruimtelijke ordeningsrecht. De term staat echter voor meer dan louter een overkoepeling, maar is ook ingegeven door de steeds verdergaande integratie van het milieurecht en het ruimtelijke ordeningsrecht. Een exponent van deze integratie vormt het Omgevingsvergunningsdecreet van 25 april 2014, dat op 1 januari 2018 in werking is getreden. Hierdoor is ook de terminologie op het vlak van vergunningverlening veranderd en spreken we niet langer van milieuvergunningen, stedenbouwkundige vergunningen en verkavelingsvergunningen, maar van omgevingsvergunningen.

Men kan het milieurecht beschrijven (descriptieve benadering) en de normen van de diverse milieuwetgeving bespreken.

Zo beschouwd is het milieurecht de verzameling en de beschrijving van alle op heden reeds bestaande wettelijke regelen die van toepassing zijn op het fysieke milieu.

Dit zijn dan pure milieuwetten, maar ook de wetgeving uit de andere rechtsgebieden (bv burgerlijk recht, strafrecht, fiscaal recht, administratief recht), in zoverre deze op de milieuproblematiek wordt toegepast.

Men kan het milieurecht ook onderzoeken op zijn ondersteuning van het algemene milieubeleid (rechtspolitieke benadering).

Dan stelt men zich de vraag in welke mate dit recht dienstig is voor het voeren van een milieubeleid.

Men gaat dan de rol na van het recht in het milieubeleid : hoe kan het recht een bepaald milieubeleid helpen te verwezenlijken.

Dit komt aan bod bij de juridische instrumenten van het milieubeleid.

1.2 Begrip milieubeleid De overheid streeft ernaar om bepaalde doelstellingen met betrekking tot het leefmilieu (o.a. behoud en beheer van wat er is enerzijds, en bescherming tegen mogelijke hinder anderzijds) te realiseren.

De overheid kan daartoe allerlei middelen en instrumenten aanwenden.

Uiteraard kan niet alles tezelfdertijd worden verwezenlijkt : de overheid zal prioriteiten stellen.

Milieubeleid kan dus worden omschreven als het streven van de overheid om via door haar gekozen middelen en instrumenten doelstellingen met betrekking tot het leefmilieu te realiseren, in de tijdspanne en volgens een prioriteitenlijst die zij bepaalt.1

1

Boersema, e.a. in “Basisboek Milieukunde”, Nederland, pag 224

Algemeen milieu- en energierecht - 2

1.3 Ontstaan van het milieuhygiënerecht Reeds in de Romeinse tijd en in de middeleeuwen bestond er een beperkte regeling aangaande de hinderlijke inrichtingen.

Naarmate handel en nijverheid vrijer werden, werden de misbruiken groter, en werd de behoefte groter voor goed uitgewerkte “hindernormen”.

Het waren de gemeenten die instonden voor de bestrijding van de hinder, en voor de normering van de inrichtingen die deze hinder veroorzaakten.

Onder Napoleon kwam een uniformsering van de zeer disparate gemeentelijke regelgeving tot stand : de hinderlijke inrichtingen werden ingedeeld in 3 categorieën.

Inrichtingen die milieuhinder of milieuverontreiniging konden veroorzaken werden onderworpen aan een vergunning.

Wenste men bepaalde types van installaties uit te baten, dan moest men daartoe een vergunning aanvragen, of minstens melden dat men met een uitbating startte.

De nadruk lag hier op de hinder die werd of kon worden aangebracht aan de leefomgeving (woongebieden bv).

Tegen het einde van de 19de eeuw kwam een wetgeving rond de veiligheid en de gezondheid van de arbeiders tot stand.

De hinder in de bedrijven werd aangepakt.

De stoomketel had zijn intrede gedaan in het bedrijfsleven, en zorgde voor uiterst onveilige situaties voor de werkenden.

Bij een ontploffing bleven de arbeiders of hun nabestaanden zonder enige regeling achter.

De wetgevingen op de externe hinder (bescherming van de omwonenden tegen hinderlijke inrichtingen) en de interne hinder (bescherming van de arbeider) werden in 1946 samen gebracht in het “Algemeen Reglement op de Arbeidsbescherming” (regentsbesluiten van 11 februari 1946 en 27 september 1947).

Het ARAB normeerde de gevaarlijke, ongezonde of hinderlijke inrichtingen.

Het belangrijkste instrument om deze inrichtingen te beheersen was de exploitatievergunning.

Al te hinderlijke inrichtingen werden geweerd, zeker in woonomgevingen.

Voor andere inrichtingen werden strenge of minder strenge exploitatievoorwaarden opgelegd.

De ARAB-regeling had als belangrijke tekortkoming dat het beperken van de hinder vooral werd nagestreefd in het bedrijf zelf (t.a.v. de werknemers), en t.a.v. de onmiddellijke omgeving van het bedrijf.

De hinder t.a.v. het leefmilieu in het algemeen woog - zeker in den beginne - niet door.

Een echte ecologische dimensie, de bescherming van het leefmilieu in het algemeen, ontbrak dus.

Heel langzaam kwam - naast het ARAB - een verbrokkelde leefmilieuwetgeving tot stand :  de wet van 11 maart 1950 ter bescherming van de oppervlaktewateren  de wet van 29 maart 1958 ter bescherming van de bevolking tegen radioactieve stralingen  de stedenbouwwet van 29 maart 1962  de wet van 28.12.1964 betreffende de bestrijding van de luchtverontreiniging  de wet van 26.3.1971 op de bescherming van de oppervlaktewateren, die een stuk verder ging dan de eerste wet, en die de eerste wet uit 1950 ophief Algemeen milieu- en energierecht - 3

 de wet van 18 juli 1973 betreffende de geluidshinder  de wet van 12 juli 1973 op het natuurbehoud  de wet van 22 juli 1974 op de giftige afval.

De aanpak van al deze wetten was gebaseerd op het “end of pipe” principe.2 Er waren leefmilieuproblemen, maar het geloof in de wetenschap en de techniek en dus in het kunnen van de mens om een technische oplossing te geven aan deze problemen, was in de gouden jaren ‘60 torenhoog.

Aan de verontreinigende schoorsteen werd een luchtfilter toegevoegd, en aan het einde van de industriële smeerpijp kwam een waterzuiveringsinstallatie.

Het rapport van de Club van Rome van 1972 kwam als een donderslag bij heldere hemel.

Wetenschappers slaakten een noodkreet.

Een doorstroming van de bevindingen van het rapport naar het beleid toe, maakte evenwel geen kans als gevolg van de oliecrisis die in 1973 uitbrak.

De bestendiging van de economische groei en de welvaart waren in de crisisjaren van de jaren ‘70 prioriteit nummer één.

De verloedering van het leefmilieu nam toe, en het maatschappelijk inzicht ontstond dat het leefmilieuprobleem niet alleen een kwestie was van het vinden van adequate technische oplossingen.

Einde van de jaren ‘70 kwamen overal milieubewegingen en milieupartijen van de grond.

In 1980 werd leefmilieu geregionaliseerd en werd een volwaardige Vlaamse regering gevormd.

Dit vertaalde zich onmiddellijk in een golf van nieuwe leefmilieuwetgeving.

Aldus :  het afvalstoffendecreet van 2 juli 1981  het decreet van 24 januari 1984 betreffende de bescherming en het beheer van het grondwater  het decreet van 28 juni 1985 betreffende de milieuvergunning.

Met dit laatste decreet trachtte men voor het eerst de leefmilieuproblematiek globaal aan te pakken, en niet meer sectoraal.

Waar men voordien een aparte vergunning moest aanvragen voor het lozen in het oppervlaktewater, voor het verwijderen van afvalstoffen, en voor het exploiteren van een gevaarlijk, ongezond of hinderlijk bedrijf, zou voortaan één milieuvergunning volstaan.

Voor het verkrijgen van deze vergunning stond het leefmilieu ditmaal centraal, en niet alleen meer de hinder aan omwonenden en werknemers.

Het zou evenwel nog enkele jaren duren vooraleer de nodige uitvoeringsbesluiten van het milieuvergunningsdecreet werden tot stand gebracht.

Inmiddels kreeg ook op internationaal niveau de zorg voor het leefmilieu steeds meer aandacht.

Talrijke leefmilieunormen vinden hun oorsprong in vooral Europese richtlijnen.

Op 6.2.1991 kwam eindelijk het uitvoeringsbesluit van het milieuvergunningsdecreet tot stand, het zogenaamd VLAREM 1 (Vlaams reglement betreffende de milieuvergunning).

Morrens, P., in “Afvalstoffenbeheer”, bijdrage in de lessencyclus “Juridische en technische aspecten van het milieubeleid in Vlaanderen”, U.G., 1996 2

Algemeen milieu- en energierecht - 4

Het werd van kracht op 1.9.1991.

Het besluit bepaalt de activiteiten en inrichtingen die vergunnings- of meldingsplichtig zijn.

Op 1.8.1995 (een eerste versie werd vernietigd door de Raad van State) werd het tweede uitvoeringsbesluit uitgevaardigd, namelijk het besluit van de Vlaamse regering houdende milieuvoorwaarden voor hinderlijke inrichtingen, het VLAREM 2.

Het besluit bepaalt de algemene en sectorale voorwaarden die gelden voor de door VLAREM 1 opgesomde inrichtingen.

Een commissie van experts, genoemd de commissie Bocken, publiceerde in 1994 een voorontwerp decreet milieubeleid, dat de intentie had een wetgevende vereenvoudiging in het milieurecht door te voeren en lacunes (bv rond wetgeving voor bodem) te remediëren.

Dit voorontwerp werd niet in zijn geheel gestemd, maar delen ervan werden wel goedgekeurd.

Het voorontwerp decreet heeft een belangrijke impact gehad op het milieurecht.

Twee zeer belangrijke decreten die werden uitgewerkt door de commissie Bocken zijn het decreet houdende algemene bepalingen inzake milieubeleid (DABM) en het bodemsaneringsdecreet, beiden van 1995.

Op 5.4.1995 werd het decreet houdende algemene bepalingen inzake milieubeleid uitgevaardigd, decreet dat nadien nog werd aangevuld met aanbouwdecreten, o.a. het decreet bedrijfsinterne milieuzorg en het decreet milieuvoorwaarden.

Inmiddels kwamen ook een nieuw afvalstoffendecreet (met het uitvoeringsbesluit VLAREA – Vlaams reglement ter uitvoering van het afvalstoffendecreet) en een nieuw bodemdecreet (met het uitvoeringsbesluit VLAREBO - Vlaams reglement ter uitvoering van het bodemdecreet) tot stand.

De klemtoon wordt inmiddels meer en meer gelegd op materialenbeheer ipv afvalstoffenbeheer. Vandaar dat in 2012 het afvalstoffendecreet werd vervangen door het materialendecreet en VLAREA werd vervangen door VLAREMA. In 2014 werd dan het omgevingsvergunningsdecreet gestemd, dat de vergunningverlening voor bouwprojecten en exploitaties samenbracht in een één vergunningsprocedure, deze van de omgevingsvergunning.

Enkele jaren later werd het Vlarem 1 (het uitvoeringsbesluit milieuvergunningsdecreet, aspect milieuvergunningsprocedure) vervangen door het Uitvoeringsbesluit omgevingsvergunningsdecreet.

Ingevolge de klimaatopwarming is er vanaf het begin van dit millennium een forse toename van energiewetgeving, die eigenlijk daarvoor uiterst beperkt was. Deze wetgeving is nog steeds sterk groeiend.

1.4 Indeling van het milieuhygiënerecht Grosso modo kan men het huidige milieuhygiënerecht onderverdelen in 2 delen : - de controle op de ingedeelde inrichtingen : dit deel bevat de normering van de milieubelastende activiteiten (de vergunnings- of meldingsplicht, en de algemene milieuvoorwaarden waaraan moet worden voldaan) - de sectorale wetgeving : dit deel bevat de wetgeving die van toepassing op de diverse milieucompartimenten (lucht, water, bodem, enz.).

Algemeen milieu- en energierecht - 5

In het eerste jaar komt alleen de vergunnings- en meldingsplicht aan bod.

1.5 Situering van het milieurecht in het Belgische objectieve recht Het recht wordt ingedeeld in publiek- en privaatrecht.

Het privaatrecht regelt de verhoudingen tussen burgers onderling (zo o.m. in het burgerlijk recht).

Het privaatrecht vertrekt van de regel van de gelijkheid onder de burgers.

Het publiekrecht regelt de verhoudingen tussen de overheid en de burgers (bv in het strafrecht, het fiscaal recht) en regelt de interne organisatie van de overheid (bv in het grondwettelijk recht en in het administratief recht).

In het publiekrecht is de burger ondergeschikt aan de overheid, die dwang kan hanteren om zijn regels op te leggen.

Het milieurecht valt niet te herleiden tot ĂŠĂŠn van de bestaande rechtsgebieden.

Het vormt een dwarsdoorsnede van de klassieke rechtsvakken.

Het bundelt onderdelen van al deze gebieden naar het aspect milieu.

Voor het grootste gedeelte bestaat het milieurecht uit administratief recht.

De overheid treedt daarbij ordenend en sturend op (bv door het al dan niet verlenen van een exploitatievergunning of een bouwvergunning).

Maar ook andere rechtsgebieden spelen een rol.

Een groot gedeelte van het milieuaansprakelijkheidsrecht is een loutere toepassing van de art 1382 (foutaansprakelijkheid) en 544 (evenwichtsleer) van het BWB. In het milieurecht bestaat verder de mogelijkheid om door middel van contracten (contracten- en verbintenissenleer uit het BWB) bepaalde afspraken te maken over het voorkomen of tegengaan van milieuverontreiniging.

Het milieurecht kent een eigen milieufiscaliteit, die uiteraard een ruim beroep doet op de gewone regelen uit het fiscaal recht.

Tenslotte voorzien zeer veel milieuregels strafrechtelijke sancties, waarop de principes van het strafrecht van toepassing zijn.

1.6 Milieuproblematiek in Europa en Vlaanderen, met linken naar Europese en Vlaamse regelgeving Dit hoofdstuk maakt deel uit van een uitgebreide powerpointpresentatie, die op Chamilo wordt gezet.

Algemeen milieu- en energierecht - 6

2. Bevoegdheden en formele rechtsbronnen

2.1 Algemeen In de descriptieve benadering is het (Vlaamse) milieurecht de verzameling van alle formele rechtsbronnen die toepasselijk zijn in het Vlaams gewest.

Het materiĂŤle milieurecht dus, waarin de regels zijn vervat waaraan men zich in Vlaanderen, inzake milieu, moet houden.

In eerste instantie moet worden nagegaan wie bevoegd is om deze regels op te leggen, en in welke formele normen de milieuregels zijn opgenomen.

In de laatste decennia hebben zich hieromtrent belangrijke verschuivingen voorgedaan : enerzijds is er steeds meer internationaal milieurecht, vooral afkomstig van de Europese Unie, anderzijds werd leefmilieu een bevoegdheid van de regio's De rol van de nationale overheid inzake leefmilieu is dus heden vrij beperkt.

Algemeen is het zo dat internationale normen primeren op nationale.

De hoogste nationale norm is de grondwet.

De grondwet voorziet o.a. bevoegdheidsomschrijvingen voor het federale en het regionale niveau.

Tussen het federale en het regionale niveau bestaat er niet echt een hiĂŤrarchie.

Beide niveaus moeten strikt opereren binnen hun door de grondwet voorziene bevoegdheden.

Het provinciale en het gemeentelijke niveau is dan weer duidelijk ondergeschikt aan het federale en regionale echelon.

Algemeen milieu- en energierecht - 7

2.2 Het internationaal milieurecht Het internationaal milieurecht is de belangrijkste bron voor het milieubeleid en het milieurecht in Vlaanderen.3 Milieuproblemen zijn inderdaad dikwijls grensoverschrijdend. Denken we maar aan het gat in de ozonlaag, het broeikaseffect, de effecten van luchtverontreiniging op lange afstand, de problematiek van de verontreiniging van de zee en de grensoverschrijdende rivieren, de internationale handel in afval, enz.

Ook omwille van de repercussies van milieumaatregelen op het internationaal handelsverkeer is een internationale milieuaanpak wenselijk.

Indien bv aan Vlaamse bedrijven zware milieuverplichtingen worden opgelegd, die in het buitenland in het geheel niet gelden, dan zou dit een zwaar concurrentieel nadeel voor de Vlaamse industrie vormen.

Samenwerking laat bovendien toe om informatie uit te wisselen in de erg complexe milieuproblematiek.

Internationaal recht kan men onderverdelen in verdragsrecht (volkenrecht) en in supranationaal recht (recht dat tot stand komt vanwege een internationale overheid).

2.2.1 De verdragen

Leefmilieu behoort tot de bevoegdheid van het Vlaamse gewest.

Het is de Vlaamse regering die derhalve een verdrag met betrekking tot milieuaangelegenheden sluit (en dus ondertekent), en het Vlaamse parlement dat het verdrag moet goedkeuren (federale verdragen worden gesloten door de koning en goedgekeurd door het parlement).

Bijna alle verdragen moeten bovendien nog worden geratificeerd, dit is een verklaring door de gewestregering (op federaal niveau : door de koning) aan de andere verdragsluitende partijen dat het verdrag werd aanvaard.

Multilaterale verdragen treden meestal slechts in werking nadat het verdrag door een bepaald minimum aantal partners werd geratificeerd.

Uit de ratificatie zal ook blijken wanneer het verdrag in de betrokken staat of het betrokken gewest in werking treedt.

2.2.2 Het supranationale niveau

3

De Pue, Lavrysen en Stryckers, “Milieuzakboekje�, Kluwer, 1995, pag 7

Algemeen milieu- en energierecht - 8

In het internationaal recht is het zo dat iedere staat soeverein is binnen zijn eigen grondgebied.

Maar een staat kan vrijwillig een deel(tje) van zijn soevereiniteit afstaan om een overkoepelende organisatie in het leven te roepen, die dan bevoegd wordt op die domeinen die door de nationale staten (of gewesten) zijn afgestaan.

In de meeste gevallen gaat het om een erg kleine bevoegdheidsoverdracht, die de nationale soevereiniteit nauwelijks aantast.

In het verdrag tot stichting van de EEG kwam evenwel een vrij grote bevoegdheidsoverdracht tot stand, die bovendien met de jaren nog toenam.

2.2.2.1 De Europese Unie 2.2.2.1.1 Algemeen

Het woord leefmilieu kwam niet voor in het EEG-verdrag van 1957.

In de jaren ‘50 was leefmilieu nog geen thema in de nationale of internationale politiek.

In 1972 werd op de Europese Top van Parijs de commissie belast met het uitwerken van een Europees Milieuactieprogramma.

Men deed hierbij beroep op het art 235 van het verdrag dat bepaalde dat de EEG passende maatregelen kon nemen om, in het kader van de gemeenschappelijke markt, de doelstellingen van de gemeenschap te verwezenlijken, zelfs indien het verdrag niet in de daartoe vereiste bevoegdheid voorziet.

Het Hof van Justitie bevestigde dat het leefmilieu als een essentiële doelstelling van de gemeenschap moest worden beschouwd.

Het Verdrag van Rome werd grondig gewijzigd door het verdrag dd 7.2.1992 van Maastricht over de Europese Unie.

Met de creatie van de Europese Unie hebben de lidstaten willen aangeven dat hun verbondenheid verder gaat dan een louter economische samenwerking.

Op 1 december 2009 trad het Verdrag van Lissabon in werking.

Door het Verdrag van Lissabon wordt vooreerst het Verdrag betreffende de Europese Unie (VEU) van 1992 gewijzigd. Het verdrag van Lissabon veranderde ook de naam van (en bracht wijzigingen aan in) het EG-verdrag van 1957 in “Verdrag betreffende de werking van de Europese Unie” (VWEU).

VEU en VWEU vormen samen de basis van de Europese Unie. Ze hebben dezelfde juridische waarde.

De VEU regelt de Europese instellingen. De belangrijkste instellingen van de Europese Unie zijn :     

het Europese Parlement de Europese Raad (de zesmaandelijkse vergadering van de regeringsleiders) de Raad (de ministers van de lidstaten, bevoegd voor hetgeen werd geagendeerd) de Europese Commissie het Hof van Justitie.

Algemeen milieu- en energierecht - 9

Het Europees Parlement oefent samen met de Raad de wetgevingstaak en de begrotingstaak uit. Het Europees Parlement bestaat uit vertegenwoordigers (750 verkozenen, nog met inbegrip van het UK) van de Europese Unie.

De Raad bestaat uit een vertegenwoordiger van iedere lidstaat op ministerieel niveau, die gemachtigd is om de regering van de lidstaat die hij vertegenwoordigt te binden.

Wat leefmilieu betreft wordt België in de Raad vertegenwoordigd door de federale minister van leefmilieu, bijgestaan door één gewestminister.

Tenzij in de Verdragen anders is bepaald (voor een beperkt aantal domeinen wordt unanimiteit behouden) besluit de Raad met gekwalificeerde meerderheid.

Onder gekwalificeerde meerderheid wordt verstaan ten minste 55 % van de leden van de Raad die ten minsten 15 in aantal zijn en lidstaten vertegenwoordigen waarvan de bevolking ten minste 65 % van de bevolking van de Unie.

De Europese Commissie is de spil van de EU. De Commissie is samengesteld uit onderdanen van de lidstaten. Vanaf 2014 bedraagt het aantal commissieleden 2/3 van het aantal lidstaten (volgens een toerbeurtsysteem).

De Commissie dient wetgevende voorstellen in bij het Europese Parlement en bij de Raad.

Formuleert de Commissie geen voorstellen, dan gebeurt er niets.

De Commissie is ook belast met het dagelijks beleid van de Gemeenschap.

Het Hof van Justitie interpreteert het verdrag en de talloze rechtsnormen die door de Gemeenschap werden uitgevaardigd.

Het Hof antwoordt tevens op prejudiciële vragen hieromtrent van de nationale rechters.

Geschillen komen voor het Europees Gerecht van Eerste Aanleg en in sommige gevallen rechtstreeks voor het Hof van Justitie. De E.U.-onderhorigen kunnen een zaak aanhangig maken, maar ook bv de commissie, die een lidstaat kan vervolgen indien deze zijn Europese verplichtingen niet nakomt (bv ten aanzien van een lidstaat die een milieurichtlijn niet uitvoert - het Hof kan dan een geldboete of een dwangsom opleggen).

De Unie kan verordeningen, richtlijnen, besluiten, aanbevelingen of adviezen aannemen.

Een verordening is in al zijn onderdelen direct toepasselijk en verbindend in de lidstaten zelf.

Een richtlijn is een besluit dat bindend is voor de lidstaten wat betreft een in de richtlijn uitgedrukt te bereiken resultaat. De lidstaten zijn vrij om vorm en middelen te bepalen om aan de richtlijnen te voldoen.

Een besluit is verbindend in al zijn onderdelen. Indien de adressanten worden vermeld, is het alleen voor hen verbindend. Indien een besluit gericht is tot een of meer justitiabelen dan is het een individueel instrument.

Aanbevelingen of adviezen zijn niet bindend. Voorbeelden zijn de aanbeveling van de Raad of het Advies van de Commissie tav een lidstaat die een te groot begrotingstekort heeft.

2.2.2.1.2 De EU en de leefmilieubevoegdheden

Art 3 VEU bepaalt dat de EU zich inzet voor de duurzame ontwikkeling van Europa, op basis van een evenwichtige economische groei en van prijsstabiliteit, een sociale markteconomie met een groot concurrentievermogen die gericht op volledige werkgelegenheid en sociale vooruitgang, en van een hoog niveau van bescherming en verbetering van de kwaliteit van het milieu.

Art 5 VEU formuleert het subsidiariteitsbeginsel.

Algemeen milieu- en energierecht - 10

“Krachtens het subsidiariteitsbeginsel treedt de Unie op gebieden die niet onder haar exclusieve bevoegdheid vallen, slechts op indien en voor zover de doelstellingen van het overwogen optreden niet voldoende door de lidstaten op centraal, regionaal of lokaal niveau kunnen worden verwezenlijkt en derhalve vanwege de omvang of de gevolgen van het overwogen optreden beter door de Gemeenschap kunnen worden verwezenlijkt.”

Op milieugebied heeft de Europese Unie enkel exclusieve bevoegdheid wat het instandhouden van de biologische rijkdommen van de zee in het kader van het gemeenschappelijk visserijbeleid betreft.

Voor al het overige geldt een gedeelde bevoegdheid.

Milieu valt niet onder de exclusieve bevoegdheden van de EU, het subsidiariteitsbeginsel is derhalve op de milieumaterie van toepassing.

Art 11 VWEU bevat een integratiebeginsel: eisen inzake milieubescherming moeten worden geïntegreerd in de omschrijving en uitvoering van het beleid en het optreden van de Unie, in het bijzonder met het oog op het bevorderen van duurzame ontwikkeling.

Art 191 VWEU bevat de leefmilieubeginselen waarop het Europees milieubeleid is gesteund.

Ze zijn overgenomen door Vlaamse wetgeving en komen aan bod in het DABM (zie desbetreffend hoofdstuk).

Het Europees Parlement en de Raad stellen volgens de gewone wetgevingsprocedures algemene actieprogramma’s vast waarin de te verwezenlijken prioritaire doelstellingen worden vastgelegd.

Het overgrote deel van het Europese milieurecht bestaat uit richtlijnen.

Meestal geven de richtlijnen aan de lidstaten 1 tot 2 jaar om de omzetting van de richtlijn te bewerkstelligen.

Tot nog toe werd slechts een beperkt aantal verordeningen inzake leefmilieu opgelegd, al kwam daar in het recente verleden verandering in met 2 zeer belangrijke verordeningen, de REACH-verordening en de CLP-verordening, beide over chemische stoffen.

2.2.2.1.3 Het materiële EU-recht

Hiervoor wordt verwezen naar de presentatie Europees milieurecht met linken naar Vlaanderen.

2.2.2.2 De Oeso

De Organisatie voor Economische Samenwerking en Ontwikkeling, met zetel in Parijs, groepeert de meeste West- en Middeneuropese landen, naast o.a. de USA, Canada, Japan, Australië en Nieuw-Zeeland.

Op milieugebied ligt de klemtoon vooral op het uitwisselen van wetenschappelijke en beleidservaringen en gegevens.

De Oeso ontwikkelde poneerde voor het eerst het beginsel “de vervuiler betaalt” en deed verschillende erg belangrijke aanbevelingen, o.m. inzake milieueffectenrapportage, afvalstoffen, luchtverontreiniging, geluidshinder, en grensoverschrijdende milieuverontreiniging.

Algemeen milieu- en energierecht - 11

Vanuit de Oeso gaat er een belangrijke impuls uit naar o.m. het E.G.-milieubeleid.

2.2.2.3 De Verenigde Naties

Sommige milieuproblemen zijn van mondiaal belang, en het is dan ook logisch dat een instellling zoals de Verenigde Naties er belang aan hecht.

Binnen de Verenigde Naties werd zo de organisatie “UNEP” (United Nations Environment Programme) opgericht, die fungeert als overlegforum voor milieuproblemen.

In dit kader kwamen enkele belangrijke verdragen tot stand :  de Conventie inzake de internationale handel in bedreigde en in het wild levende dier- en plantsoorten (Washington, 1973)  de Conventie ter bescherming van de ozonlaag (Wenen, 1985)  de verdragen van Rio inzake Biodiversiteit en Klimaatverandering (1992)  het protocol van Kyoto (1997) inzake broeikasgassen.

Na moeizame onderhandelingen sloten 84 landen in 1997 een protocol, als aanvulling van het op het klimaatverdrag.

Het Kyoto-protocol bepaalt voor 39 landen de reductie van de broeikasgasemissies tussen 1990 en de verbintenissenperiode 2008-2012.

Voor de landen van de EU gaat het om een emissiereductie van 8 %.

België verbond zich tot een reductie van 7,5 % (binnen de EU zijn er grote verschillen, zo mag Portugal 27 % meer broeikasgassen produceren, terwijl Luxemburg 28 % moet reduceren), Japan 6 %, Rusland mag status quo blijven, en ontwikkelingslanden (incl. India en China en Zuid-Korea – China is al sedert 1990 de snelst groeiende economie ter wereld – China is anno 2012 goed zijn voor ca 30 % van de mondiale CO2 –uitstoot !) moesten geen inspanningen leveren.

Het protocol trad pas in werking indien 55 landen, met een gezamenlijke uitstoot van meer dan 55 % van de emissies van de industrielanden (basis 1990) het protocol ratificeren (bekrachtigen).

Groot probleem was dat de VS (36 % in 1992, anno 2009 nog 23 %) besliste om het protocol niet te zullen ratificeren.

Via de akkoorden van Bonn en Marrakech werden Japan, Rusland en Canada wel over de streep gehaald, en werd er concrete invulling gegeven aan het protocol.

Door de ratificatie door Rusland kon het Kyoto-protocol uiteindelijk in werking treden op 16 februari 2005.

Het protocol biedt landen de mogelijkheid om minder broeikasgassen te reduceren dan werd opgelegd, via zogenaamde flexibiliteitsmechanismen.

Eén daarvan is de internationale emissiehandel.

Via handel in emissierechten mogen landen emissiereducties kopen bij andere landen, die méér gereduceerd hebben dan opgelegd, of die geen reductieverplichtingen hebben.

Een andere mogelijkheid bestaat erin om te investeren in concrete projecten in andere landen, waarbij de resulterende uitstootvermindering op eigen rekening mag worden geschreven.

Indien deze investering gebeurt in een land met Kyotoverplichtingen spreekt men van Joint Implementation : deze joint implementation geeft recht op Emission Reduction Units (ERU’s).

Algemeen milieu- en energierecht - 12

Indien deze investering gebeurt in ontwikkelingslanden spreekt men van Clean Development Mechanism, wat recht geeft op Certifid Emission Reduction of CERU’s.4 Het protocol vereist wel dat het gebruik van flexibiliteitsmechanismen “supplementair” is aan acties om de binnenlandse emissies te verminderen.

ERU’s en CER’s kunnen worden verkregen door landen èn bedrijven.

Zo kunnen bedrijven die een surplus aan emissierechten hebben (bv doordat ze geïnvesteerd hebben CO2 neutrale productie) doorverkopen aan bedrijven die er tekort hebben.

De prijsbepaling gebeurt op de beurs. Sedert de bankencrisis van 2008 is de prijs van de CO2-emissierechten evenwel fors gedaald.

Daarnaast kan in een aantal gevallen de hoeveelheid koolstof die door de natuur wordt opgenomen door bv bossen (sinks) ook meetellen voor de realisatie van de emissiebeperkingen.

Men spreekt van Removal Units (RMU’s, koolstoffen die door bv bossen wordt opgenomen).

Kyoto kreeg in 2013 een verlenging maar bijna uitsluitend binnen Europa. Men spreekt van de tweede Kyoto verbintenissenperiode. In een energie-en klimaatpakket stelde de EU in 2008 de 20-20-20 doelstellingen voor : - 20 % minder CO2 - 20 % meer energiebesparingen - 20 % meer hernieuwbare energie.

Via jaarlijkse mondiale klimaattoppen werd getracht om tot een nieuw mondiaal klimaatakkoord te komen.

Uiteindelijk kon in 2015 in Parijs een mondiaal klimaatverdrag worden gesloten.

Dit wordt verder behandeld in de Powerpointpresentatie “Milieubeleid in Europa en in Vlaanderen).

2.2.3 Het internationale streven naar duurzame ontwikkeling5

Duurzame ontwikkeling kan (vrij vertaald) worden gedefinieerd als het streven naar een betere wereld voor ons en voor de kinderen van onze kinderen, bij ons en in de rest van de wereld, en waarbij men zich zowel richt op economische, sociale als op ecologische problemen.

Duurzame ontwikkeling vormt het kernbegrip in het hedendaagse denken over milieu en over ontwikkeling in de wereld.

Het begrip werd voor het eerst centraal gesteld in het zogenaamde Brundtland-rapport “Our common future” (1987) van de Universele Commissie inzake Milieu en Ontwikkeling.

Het rapport is gechreven door de World Commission on Environment and Development.

De naam van het rapport verwijst naar de toenmalige voorzitster van deze commissie, de Noorse premier Brundtland.

4

46% van de CDM-markt vond plaats in China. Dat leidde tot een reductie van 99 miljoen ton CO2 in 20072008, maar tegelijk steeg de uitstoot in China met 947 miljoen ton in deze periode !

5 Duurzame ontwikkeling : van Rio de Janeiro tot Johannesburg”, een artikel van Bernard Mazijn in “Leefmilieu” (nu Argus), 2002, blz 156 e.v.

Algemeen milieu- en energierecht - 13

De belangrijkste conclusie van het rapport was dat de belangrijkste mondiale milieuproblemen het gevolg waren van de armoede in het ene deel van de wereld en de nietduurzame consumptie en productie in het andere deel van de wereld. Het rapport riep voor het eerst op tot duurzame ontwikkeling.

De commissie stelde dat duurzame ontwikkeling een veranderingsproces is, waarbij het gebruik van hulpbronnen, de bestemming van investeringen, de gerichtheid van de technologische ontwikkeling, en de institutionele hervormingen worden afgestemd op zowel toekomstige als huidige behoeften.

Dit rapport vormde de rechtstreekse aanleiding voor de UNO om in 1992 te Rio een “Earth Summit” inzake milieu en ontwikkeling te organiseren.

Op deze wereldtop (waarop de leiders van 178 landen aanwezig waren) werd de discussie beheerst door de vraag hoe in deze wereld een rechtvaardig verdeelde en toereikende welvaart kan worden gecreëerd, zonder uitputting van de natuurlijke rijkdommen, of onomkeerbare aantasting van de ecosystemen. Dit is trouwens nog steeds de allesomvattende probleemstelling voor het menselijk handelen.

In Rio werden een aantal belangrijke documenten ondertekend :  De Verklaring van Rio  Het Verdrag inzake Biologische Diversiteit  Het Raamverdrag inzake klimaatverandering  De Bossenverklaring.

Belangrijk was ook Agenda 21 : een actieprogramma voor duurzame ontwikkeling, een lijvig document dat een invulling gaf aan het proces van duurzame ontwikkeling.

Bij het zoeken naar een beleidskader van duurzame ontwikkeling blijkt dat steevast verwezen wordt naar enkele basisbeginselen uit de Verklaring van Rio. Sommige van de 27 beginselen gaan over bepaalde onderdelen van duurzame ontwikkeling (bv armoedebestrijding, duurzame consumptiepatronen), andere gaan over normatieve aspecten (bv het principe : de vervuiler betaalt) of over specifieke thema’s (bv technologische en wetenschappelijke thema’s).

Volgende 5 beginselen worden als meest vernieuwend, meest kenmerkend en meest algemeen geldend naar voor geschoven als basis voor het uitbouwen van een beleidskader voor duurzame ontwikkeling :  het beginsel van gedeelde maar gedifferentieerde verantwoordelijkheid (ieder heeft zijn verantwoordelijkheid, maar de rijke industrielanden moeten een grotere verantwoordelijkheid op zich nemen)  het beginsel van de intra- en intergenerationele billijkheid bij de invulling van het recht op ontwikkeling (binnen de huidige generaties moeten ook kansen aan ontwikkelingslanden worden geboden, maar men moet ook rekening houden met behoeften van toekomstige generaties)  het beginsel van de integratie van de componenten van duurzame ontwikkeling (zo moet bij het voeren van een economisch en een sociaal beleid rekening worden gehouden met milieuoverwegingen, maar het omgekeerde geldt ook)  het voorzorgsbeginsel en de erkenning van wetenschappelijke onzekerheden (cfr wat boven werd vermeld over het broeikaseffect; toch moet worden opgelet dat de kritische wetenschappelijke zin hierdoor niet in de kiem wordt gesmoord)  het participatiebeginsel en het beginsel van goed bestuur (iedere burger moet toegang hebben tot informatie, bv met betrekking tot het milieu; ieder burger moet ook toegang hebben tot rechterlijke en administratieve procedures, waarbij hem herstel en verhaal kan worden verleend).

Algemeen milieu- en energierecht - 14

De Earth Summit van 10 jaar na Rio te Johannesburg heeft de verwachtingen die geschapen werden te Rio niet kunnen inlossen.

Intussen was de wereld brutaal de 21ste eeuw binnengestapt door de aanslagen van 11 september 2001, slabbakte de wereldeconomie (op uitzondering van China), en bleek de grootste mogendheid, de VS, zich in een egelstelling te hebben teruggetrokken, gebiologeerd door de “strijd tegen het terrorisme”.

De basisgedachten van duurzame ontwikkeling werden er niet minder relevant door.

Door de inmiddels algemene bekommernis over het klimaat, waartoe de film “an inconvenient truth” zeker heeft bijgedragen, kwamen zij opnieuw op het voorplan.

Op tal van andere vlakken is de duurzaamheidsgedachte inmiddels doorgedrongen in het overheidsbeleid : - duurzaamheid is een basisprincipe in de Europese milieuregelgeving en in de milieuactieplannen - er is een wet van 5 mei 1997 betreffende de coördinatie van het federale beleid inzake duurzame ontwikkeling. Bedoeling is om de federale overheid te verplichten op een planmatige en geïntegreerde wijze te werken aan een beleid gericht op duurzame ontwikkeling. In de eerste plaats moet er om de vier jaar een federaal plan inzake duurzame ontwikkeling worden opgemaakt (het eerste dateert van het jaar 2000). In de tweede plaats moet het Federaal Planbureau om de 2 jaar een federaal rapport inzake duurzame ontwikkeling opstellen.

- er is een Vlaams decreet duurzame ontwikkeling, waarbij duurzame ontwikkeling wordt verankerd in de beleidsontwikkeling (via participatie van het middenveld, samenwerking met lokale overheden, opstellen van een strategie duurzame ontwikkeling, en de aanstelling van een minister duurzame ontwikkeling) De afgeleide van duurzaamheid naar bedrijven toe, maatschappelijk verantwoord ondernemen, is een belangrijk item in actuele bedrijfsvoering.

Naast een financieel jaarverslag begonnen enkele bedrijven in de jaren '90 met het uitbrengen van een milieujaarverslag, dat later uitgroeide tot een duurzaamheidsverslag. Een duurzaamheidsverslag (ook wel maatschappelijk verslag genoemd) is een verslag van een onderneming over de prestaties op het gebied van duurzaam of maatschappelijk verantwoord ondernemen: zowel de prestaties op het gebied van sociaal-ethiek, milieu als economisch (People-Planet-Profit). Het Global Reporting Initiative (GRI) is een internationaal instituut dat wereldwijde richtlijnen ontwikkelt voor duurzaamheidsverslagen.

In 2010 werd een ISO-richtlijn rond MVO gelanceerd, de ISO 26000, die het bedrijfsleven wil ondersteunen bij het geven van invulling aan MVO. Deze ISO-richtlijn wil in de eerste plaats een richtlijn en een handleiding zijn voor ondernemingen die MVO professioneel willen uitbouwen.

Algemeen milieu- en energierecht - 15

2.3 Het grondwettelijk recht op de bescherming van een gezond leefmilieu Artikel 23 van de gecoördineerde grondwet bepaalt dat ieder het recht heeft op de bescherming van een gezond leefmilieu.

De memorie van toelichting stelt het als volgt : “Door de voortdurende economische en technische vooruitgang van de maatschappij is het mogelijk geweest de sociaal-economische grondrechten reeds voor een deel te verwezenlijken.

De keerzijde van deze vooruitgang is echter de wijze waarop het leefmilieu opgeofferd werd aan de economische ontwikkelingen.

Het is de plicht van de overheid het leefmilieu te beschermen.

Eenieder heeft het recht op een menselijk, gezond en ecologisch evenwichtig milieu.

Aan dit recht is de verplichting verbonden bij te dragen tot het behoud van het leefmilieu.”

Door de grondwettelijke erkenning van dit recht is de overheid verplicht om zich in te zetten voor de verwezenlijking van het beginsel, en moeten de ministers dit in hun beleid integreren.

Algemeen milieu- en energierecht - 16

2.4 De federale bevoegdheden en normen

2.4.1 De federale bevoegdheden en normen

België was tot 1970 een unitaire nationale staat.

Sedert 1970 hebben een aantal grondwetsherzieningen van België een federale staat gemaakt.

Het departement leefmilieu werd reeds in 1980 overgeheveld naar de gewesten.

Maar sommige aspecten van het leefmilieu ontsnappen aan de bevoegdheid van dit departement, en zijn federaal gebleven, aldus o.m. :  de bescherming tegen ioniserende stralingen en de problematiek van het radioactief afval  het vaststellen van productnormen (met inbegrip van het ecolabel); bij het vaststellen van deze normen moeten de gewestregeringen worden betrokken  het vaststellen van ecotaksen op in het verbruik gebrachte producten wegens de schade die zij aan het milieu geacht worden te berokkenen (opnieuw worden de gewestregeringen betrokken)  de bescherming van de Noordzee. De bevoegdheid van het Vlaamse Gewest houdt op bij de kustlijn. De problematiek van storten en verbranden van afval op zee behoort dus zo tot de bevoegdheid van de federale overheid  veiligheid binnen de onderneming (zeker het aspect werken met gevaarlijke stoffen en gevolgen voor de werknemers) dat behandeld wordt in de Welzijnswet en zijn uitvoeringsbesluit, de Welzijnscodex)  de civiele bescherming, de rampenplanning en het gecoördineerd optreden van hulp- en interventiediensten bij milieurampen.

Normen die door de federale overheid vòòr 1980 werden genomen, betreffende materies die toen nog federaal waren maar in 1980 werden geregionaliseerd, blijven hun geldigheid behouden, voor zover ze door een later decreet niet ongedaan zijn gemaakt.

Dit heeft tot gevolg dat sommige materies zijn geregeld èn gedeeltelijk door een federale wet van vòòr 1980, en gedeeltelijk door latere decreten (waarbij een federale milieuwet geldt voor het ganse grondgebied, terwijl een decreet enkel geldt binnen een bepaalde regio, bv Vlaanderen).

De wetgevende norm op federaal niveau is de wet.

Koninklijke besluiten worden genomen ter uitvoering van een wet en ondertekend door de koning en één of meerdere van zijn ministers.

Een ministerieel besluit regelt een materie van ondergeschikte, administratieve aard. Het wordt ondertekend door de betrokken minister die het besluit uitvaardigde.

Normen van de uitvoerende macht mogen nooit indruisen tegen normen van de wetgevende macht.

Algemeen milieu- en energierecht - 17

2.5 Regionale bevoegdheden en normen Door de grondwetsherziening van 1970 werd België opgedeeld in 3 gewesten (Vlaanderen, Brussel en Wallonië) en 3 gemeenschappen (de Nederlandstalige, Franstalige en Duitstalige gemeenschap).

De gewesten werden bevoegd voor plaatsgebonden en economische aangelegenheden.

De gemeenschappen voor persoonsgebonden en culturele aangelegenheden.

Gewesten en gemeenschappen worden vertegenwoordigd door een parlement op wetgevend vlak en een regering op uitvoerend vlak.

In 1980 werd leefmilieu geregionaliseerd.

Vermits het gaat om een plaatsgebonden aangelegenheid werden de gewesten bevoegd.

Sedertdien is een verschillende milieuwetgeving ontstaan in de drie gewesten.

Enkel de milieuwetgeving die van toepassing is in Vlaanderen wordt in het kader van deze opleiding besproken.

De milieubevoegdheden zijn uiteraard veel uitgebreider dan de federale bevoegdheden.

Het betreft voornamelijk :  ruimtelijke ordening, onroerend erfgoed  bescherming van het leefmilieu (zie nochtans de enkele aspecten die federaal zijn gebleven);het vergunningsbeleid is dus uitsluitend regionaal.  het waterbeleid. De gewesten zijn niet enkel bevoegd voor de problematiek van de waterverontreiniging, maar ook voor de waterproductie en de watervoorziening, met inbegrip van de kwaliteit van het drinkwater  landinrichting, ruilverkaveling en natuurbehoud (daaronder begrepen ook jacht, visvangst, e.d.)  landbouw en milieu  wetenschappelijk onderzoek inzake milieu  verdragsbevoegdheid inzake milieu (zie hoger)  fiscale bevoegdheden. Zo werden door het Vlaamse Gewest reeds diverse milieuheffingen opgelegd.

De regionale parlementen creëren decreten (in Brussel zijn dat ordonnanties).

Een besluit van de Vlaamse regering voert een decreet uit.

Ook hier zijn ministeriële besluiten mogelijk.

De bekendmaking in het Belgisch Staatsblad gebeurt zoals voor het Koninklijk Besluit.

Algemeen milieu- en energierecht - 18

2.6 Provinciale bevoegdheden en normen De grondwet belast de provinciale overheden met het beheer van alles wat van provinciaal belang is.

Een omschrijving wordt daarvan niet gegeven.

De provincie mag zich daarbij uiteraard niet begeven op het domein van wat reeds geregeld is door een hogere norm, of op het domein dat voorzien is voor de gemeenten.

De eigen reglementerende bevoegdheid van de provincie inzake milieu is niet belangrijk.

Maar de provincie werd door hogere rechtsnormen belangrijke taken opgelegd in het geheel van het milieubeleid.

De deputatie is bevoegd voor: -

het verlenen van omgevingsvergunningen voor klasse 1-inrichtingen

-

het oordelen over beroepen inzake omgevingsvergunningen voor klasse 2inrichtingen

-

het oordelen over beroepen inzake omgevingsvergunningen voor stedenbouwkundige handelingen.

De gouverneur is enerzijds de voorzitter van de deputatie, anderzijds is hij een voor het leven benoemd politiek ambtenaar, die vooral het administratief toezicht uitoefent op de provincieraad, op de deputatie, en op de gemeenten die in de provincie liggen.

Algemeen milieu- en energierecht - 19

2.7 Gemeentelijke bevoegdheden en normen De grondwet draagt aan de gemeenten de zorg op van de regeling van het gemeentelijk belang.

De gemeenten hebben o.m. tot taak de gezondheid, veiligheid en de rust te handhaven, op de openbare wegen en plaatsen, en in openbare gebouwen.

Opnieuw geldt hier de regel dat de gemeentelijke bevoegdheid ophoudt, wanneer een hogere rechtsnorm een bepaalde materie uitputtend en gedetailleerd heeft geregeld.

De gemeente staat onder administratief toezicht van de provincie of de gewestregering, die gemeentelijke reglementen kunnen schorsen en vernietigen wegens schending van de wet of het algemeen belang.

De gemeente is eerst en vooral een instrument in het milieubeleid van de hogere overheid.

Zo maakt het omgevingsvergunningsdecreet het college van burgemeester en schepenen bevoegd voor het verstrekken van omgevingsvergunningen van inrichtingen van klasse 2, en voor het opnemen van meldingen van klasse 3 –bedrijven, en voor het afleveren van omgevingsvergunningen voor stedenbouwkundige activiteiten.

De gemeente speelt ook een rol in de handhaving van de milieuwetgeving.

De burgemeester en de gemeentelijke toezichthouder moeten nagaan of de inrichtingen in hun gemeente beschikken over de nodige vergunningen.

Zij moeten tevens nagaan of de klasse 2 en 3 inrichtingen de hen opgelegde milieuvoorwaarden respecteren.

In geval van dreigend gevaar en in rampsituaties moeten zij onmiddellijk optreden.

De gemeente staat bovendien in voor de eersterangsmilieuzorg: de omgevingsambtenaar dient als eerste de burger te woord te staan in milieuaangelegenheden.

De gemeenteraad stemt gemeentereglementen.

Het college van burgemeester en schepenen voert ze uit.

Algemeen milieu- en energierecht - 20

3. Milieurecht en administratief recht Milieurecht hoort voor een belangrijk gedeelte onder de koepel van het administratief recht.

Diverse principes van het administratief recht worden ook toegepast in het milieurecht.

Hieronder volgt een overzicht van enkele belangrijke administratiefrechtelijke begrippen en principes, waarvan de kennis nuttig of soms zelfs onontbeerlijk is voor een goed begrip van het milieurecht.

3.1 Wat is het administratief recht ?

Het administratief recht is het recht dat zich bezighoudt met de regeling van de staatstaak na afscheiding van wetgeving en rechtspraak.6 Het bevat de voorschriften die de bestuurlijke bedrijvigheid van de uitvoerende macht regelen.

De taak van het bestuur is vooral een taak van tenuitvoerlegging.

Tenuitvoerlegging van wetgevende normen en van rechterlijke beslissingen.

Maar aan sommige administraties is ook een jurisdictionele taak opgedragen : zo doen de afdeling administratie van de Raad van State, en de Deputatie uitspraak over geschillen van bestuur.

Bestuursreglementen hebben dan weer een wetgevende inhoud.

3.2 Het administratief recht is een uitzonderingsrecht De overheid bekleedt een bijzondere rechtspositie omdat zij het algemeen belang nastreeft, waarvoor het privaat belang moet wijken.

Dat het administratief recht sterk afwijkt van het gemeen recht (burgerlijk recht), komt o.a. tot uiting in de volgende beginselen :  het publiekrechtelijk eigendomsrecht (privaat en publiek domein) verschilt van het privaatrechtelijk eigendomsrecht  de ambtenaar heeft niet, zoals de bediende, een contractuele band, maar een wettelijk of reglementair statuut  de administratie geniet van het “privilège du préalabele” (zie verder)  in het burgerlijk recht zijn de partijen gelijk, en gelden hun overeenkomsten als wet.

In het administratief recht prevaleert de overheid (die het algemeen belang nastreeft) op de burger (die slechts zijn privaat belang nastreeft).

Dit komt o.a. tot uiting in de verordenende bevoegdheid van de overheid, het opeisingsen onteigeningsrecht, het administratief contractenrecht, en in het recht van de overheid om uitvoerbare beslissingen te nemen.

6

Mast, Dujardin, “Overzicht van het Belgisch Administratief Recht”, Kluwer, 1994, pag 3 e.v.

Algemeen milieu- en energierecht - 21

3.3 Voorrechten van de administratieve actie. De rechtskracht van de administratieve rechtshandeling. De administratieve sancties.

Een administratieve rechtshandeling kan rechten en plichten toekennen aan de burger, zonder dat zijn instemming daarbij vereist is.

Men zegt dat deze eenzijdige administratieve rechtshandeling verbindend is.

Deze eenzijdige beslissing wordt bovendien geacht conform te zijn met het recht.

Dit vermoeden geldt zonder dat het bestuur vooraf een beroep moet doen op de rechter, hetgeen wel het geval is voor de particulier, die bv een factuur toestuurt die betwist wordt).

Dit voorrecht heet : “le privilège du préalabele”.

Dit vermoeden kan door de rechtsonderhorige voor de rechter worden bestreden.

Hij kan bv voor de rechter inroepen dat het administratief besluit strijdig is met de wet.

De door de rechtsonderhorige ingestelde vordering werkt evenwel niet schorsend.

De administratieve overheid wordt ook bevoegd geacht om de niet-naleving van een publiekrechtelijk voorschrift te bestraffen met een administratieve sanctie.

Die kan evenwel nooit een vrijheidsberoving zijn, die enkel kan worden opgelegd door de rechter.

De administratieve sanctie komt niet in het strafregister.

3.4 Het wettigheidsbeginsel België is een rechtsstaat, dit wil zeggen dat de overheid gebonden is door de wet, die zij moet uitvoeren.

De overheid is bij haar individuele beslissingen zelfs gebonden door haar algemene bepalingen.

Aldus kan een individueel besluit houdende benoeming van een ambtenaar niet afwijken van een algemeen besluit dat de benoeming van ambtenaren regelt.

Een individuele omgevingsvergunning kan niet strijdig zijn met algemene besluiten als het gewestplan of het bijzonder plan van aanleg.

De uitvoerende macht heeft geen andere machten dan de grondwet of de wetgevende macht hem toekent.

Een rechtshandeling van de uitvoerende macht is derhalve pas wettelijk indien zij steunt vindt in de grondwet of in een wetgevende norm.

3.5 De beginselen van behoorlijk bestuur De maatschappij is zeer complex geworden en de wet kan niet alles tot in het detail regelen.

Algemeen milieu- en energierecht - 22

Het bestuur zal dus in een aantal gevallen moeten optreden, zonder dat de wet strikte instructies inhoudt.

Voor de rechtsonderhorige - die zich sowieso in een positie van ongelijkheid bevindt - kan dit problemen geven.

In geval de wet niet van aard is om een voldoende rechtsbescherming te bieden, en onvolledig, onduidelijk of tegenstrijdig is, dan zal de rechter door middel van de beginselen van behoorlijk bestuur nagaan of de overheid de haar toegemeten discretionaire bevoegdheid binnen de grenzen van de rechtmatigheid heeft uitgeoefend.

Het bestuur dient deze beginselen in haar besluitvorming in acht te nemen.

Worden als beginselen van behoorlijk bestuur aangemerkt :  de motiveringsplicht. Iedere beslissing moet gesteund zijn op motieven, die de genomen beslissing ten volle moeten kunnen verantwoorden. Deze motieven moeten in de overheidsbeslissing tot uiting worden gebracht, al is de motiveringsplicht van de administratie minder scherp dan die van de rechter (die bv strikt moet antwoorden op alle opgeworpen middelen).  het beginsel van de fair play. Hiermee worden de beginselen bedoeld die in acht genomen moeten worden als waarborg voor onpartijdigheid van de bestuurder (onpartijdigheidsbeginsel), voor de gelegenheid van de burger om op te komen voor zijn betrokken belangen (due process – recht van verdediging), en de hoorplicht (tegen niemand kan een ernstige maatregel worden genomen die steunt op zijn persoonlijk gedrag en die van aard is om zijn belangen zwaar aan te tasten, zonder dat hem de gelegenheid wordt geboden om zijn standpunt op nuttige wijze te doen kennen).

Zo mag de overheid niet moedwillig gegevens achterhouden, vertragingsmaneuvers uitvoeren, een zaak met overdreven spoed behandelen, enz.  het zorgvuldigheidsbeginsel. Het bestuur dient zijn beslissing op een zorgvuldige wijze voor te bereiden, o.a. door zich vooraf correct te informeren en een grondig onderzoek te verrichten, door een nauwgezette belangenafweging te doen, enz.  het gelijkheidsbeginsel. Het gelijkheidsbeginsel eist dat gelijke situaties gelijk behandeld worden. Gelijke situaties kunnen ongelijk behandeld worden en ongelijke situaties gelijk indien hiervoor een pertinent criterium gebruikt wordt, het nagestreefde doel geoorloofd is en de middelen evenredig zijn met het doel  het rechtszekerheidsbeginsel. Het rechtszekerheidsbeginsel houdt in dat de overheid gedane toezeggingen, uitlatingen of gewekt vertrouwen niet beschamen mag. Zo mag de overheid niet terugkomen op een definitieve beslissing.  het redelijkheidbeginsel. Een bestuursdaad mag niet kennelijk onredelijk zijn, zoniet kan de rechter dit sanctioneren. In principe is eenieder immers gebonden door de zorgvuldigheidsplicht : men moet handelen zoals elk normaal voorzichtig en vooruitziend persoon dat zou doen (toepassing van het artikel 1382 BWB). Weliswaar heeft de overheid dikwijls een doelgebonden bevoegdheid en slechts een zekere beoordelingsmarge (discretionaire bevoegdheid). De rechter beschikt hier slechts over een marginale toetsing : de overheidsbeslissing mag niet “kennelijk” onredelijk zijn. De rechter mag zich niet geheel moeien met de overheidstaak (besturen). Het redelijkheidsbeginsel houdt ook in dat een straf die in wanverhouding staat tot de feiten, door de rechter (in casu de Raad van State) kan worden vernietigd.  de redelijke termijn eis. In tuchtzaken moet de overheid optreden binnen een redelijke termijn.

Een inbreuk op de beginselen van behoorlijk bestuur houdt een fout in de zin van het artikel 1382 BWB in.

Algemeen milieu- en energierecht - 23

3.6 De uitdrukkelijke motivering van bestuurshandelingen De wet van 29 juli 1991 bepaalt dat alle bestuurshandelingen van alle administratieve overheden uitdrukkelijk moeten worden gemotiveerd.

De opgelegde motivering moet in de akte de juridische en feitelijke overwegingen vermelden die aan de beslissing ten grondslag liggen.

Deze overwegingen moeten afdoende zijn om de bestuurde toe te laten een beoordeling te vormen en zijn kansen op hoger beroep in te schatten.

Het decreet van 23.10.1991 voorziet in eenzelfde motiveringsplicht voor het Vlaamse gewest.

Deze wetgeving sluit aan bij de motiveringsplicht als algemeen beginsel van behoorlijk bestuur.

3.7 Openbaarheid van bestuur In het Vlaamse gewest wordt de openbaarheid van bestuur geregeld door het decreet van 26 maart 2004.

Dit decreet houdt rekening met de EG-richtlijn 2003/4/EG van 28 januari 2003 inzake de toegang van het publiek tot milieu-informatie, richtlijn die op zijn beurt een omzetting inhoudt van het luik openbaarheid van het UN-ECE-Verdrag "Verdrag betreffende de toegang tot informatie, inspraak bij besluitvorming en toegang tot de rechter inzake milieuaangelegenheden", verdrag dat werd goedgekeurd op 25 juni 1998 in Aarhus, Denemarken.

Met het nieuwe decreet krijgen alle instellingen die onder de bevoegdheid van het Vlaamse gewest vallen dezelfde uniforme regeling.

Elke overheid in Vlaanderen is verplicht om haar burgers zo goed mogelijk te informeren.

Dit betekent dat al de vermelde bestuursinstanties duidelijke informatie moeten geven over hun beleid en over hun dienstverlening. Ze doen dat bijvoorbeeld aan de hand van een infoblad, brieven, via de telefoon, aan het loket of via het internet.

Dit is de zogenaamde actieve openbaarheid.

Openbaarheid van bestuur betekent ook dat elke instantie waarop het decreet van toepassing is, verplicht is, om voor wie er om verzoekt, de gewenste bestuursdocumenten openbaar te maken door : er inzage in te verlenen / er uitleg over te verschaffen / er een afschrift van te overhandigen.

Dit is de passieve openbaarheid.

Het begrip “bestuursdocument” wordt zeer ruim geïnterpreteerd.

Het kan gaan om schriftelijke stukken, geluids- of beeldopnamen, notulen, processenverbaal, statistieken, contracten, films, foto’s enzovoort.

Het gewenste document moet niet noodzakelijk opgemaakt of geproduceerd zijn door de instantie waar men het opvraagt : het volstaat dat het document in het bezit is van die instantie om onder de principiële openbaarheid te vallen.

Uiteraard kan de openbaarmaking van bepaalde bestuursdocumenten geweigerd worden in geval van uitzonderingen, zoals vermeld in het decreet.

Algemeen milieu- en energierecht - 24

Een ‘verzoek om openbaarmaking’ moet schriftelijk ingediend worden, dit wil zeggen per brief, per fax of per e-mail. Het kan ook persoonlijk worden overhandigd; dan wordt de aanvraag genoteerd. Op een louter mondeling of telefonisch verzoek wordt niet ingegaan. De aanvrager moet het gewenste bestuursdocument vermelden of tenminste de aangelegenheid waarover het gaat. Men moet uiteraard ook zijn identiteit bekendmaken.

De aanvraag wordt gericht aan de instantie die het gewenste bestuursdocument in haar bezit heeft. Als deze instantie het gevraagde document niet in haar bezit heeft, stuurt zij de aanvraag zo vlug mogelijk door naar de instantie die het document vermoedelijk wel in haar bezit heeft, en brengt ze de aanvrager hiervan op de hoogte.

De persoon die een verzoek om openbaarmaking indient, moet in principe geen belang aantonen. Wél als het verzoek betrekking heeft op informatie van persoonlijke aard : hij moet dan rechtstreeks en persoonlijk in zijn rechtssituatie geraakt kunnen worden.

De aanvraag tot openbaarmaking moet uiterlijk binnen vijftien kalenderdagen beantwoord worden, schriftelijk, per fax of per e-mail. Slechts uitzonderlijk kan die termijn verlengd worden tot dertig kalenderdagen (indien de informatie moeilijk tijdig te verzamelen is). De bestuursinstantie deelt dit dan mee aan de aanvrager, met vermelding van de reden van uitstel.

Tegen een weigering kan worden in beroep gegaan.

De wet van 1 april 1994 voorziet de openbaarheid van bestuur voor de federale overheid, en de diensten die daarvan afhangen. De wet van 5 augustus 2006 regelt de toegang van het publiek tot milieu-informatie (wet in uitvoering van het Verdrag van Aarhus voor het federale niveau).

3.8 De onteigening In het gemeen recht is onteigening onmogelijk.

In het administratief recht prevaleert de overheid, die het algemeen belang nastreeft, op het belang van de burger.

Dit komt ook tot uiting in het onteigeningsrecht van de overheid.

Het onteigeningsrecht kreeg wel een strikte omkadering.

Art 16 van de grondwet bepaalt : “Niemand kan van zijn eigendom worden ontzet dan ten algemenen nutte, in de gevallen en op de wijze bij de wet bepaald en tegen billijke en voorafgaande schadeloosstelling.”

De beslissing van de overheid om te onteigenen resulteert in principe in een onteigeningsbesluit.

Dit kan worden aangevochten bij de Raad van State.

Indien de overheid de onteigening wil doorvoeren en hij bereikt geen akkoord met de te onteigenen burger, dan zal de overheid eerst een vonnis bij de burgerlijke rechter moeten bekomen die hem machtigt om bezit te nemen van de eigendom van deze burger.

Algemeen milieu- en energierecht - 25

4. De instrumenten van het milieubeleid

4.1 Algemeen Hoger werd reeds gesteld dat milieubeleid kan worden omschreven als het streven van de overheid om via door haar gekozen middelen en instrumenten doelstellingen met betrekking tot het leefmilieu te realiseren, in de tijdspanne en volgens een prioriteitenlijst die zij bepaalt.

De bevoegdheden van de overheid daartoe worden omschreven door het recht, en in grote mate door het milieurecht.

Het milieurecht geeft dus juridische vorm aan het milieubeleid.

Het milieurecht geeft een grondslag voor het milieubeleid van de overheid, en biedt tezelfdertijd aan deze overheid een instrumentarium aan.

Naast juridische instrumenten kan het milieubeleid ook gebruik maken van economische en sociale instrumenten om de gestelde objectieven te bereiken.

4.2 De juridische instrumenten van het milieubeleid

De rol van het recht in het milieubeleid situeert zich op drie domeinen :  de vormgeving van de besluitvorming  de handhaving van het milieubeleid  de vergoeding van de door de milieuverstoring veroorzaakte schade 4.2.1 De vormgeving van de besluitvorming

Het recht schept een kader waarbinnen het beleid van de overheid tot stand kan komen.

Het milieubeleid maakt gebruik van een aantal begrippen die - inhoudelijk gezien - niet behoren tot het juridisch begrippenarsenaal.

Maar het recht giet deze inhouden in een functioneel aangepast institutioneel en procesrechterlijk kader.

Hierdoor worden deze inhouden juridisch afdwingbaar (bv voor de rechter) en dus operationeel.

Hierdoor zou ook een kordaat en deskundig optreden van de overheid mogelijk moeten worden.

De instrumenten van de besluitvorming worden hierna kort besproken.

Algemeen milieu- en energierecht - 26

4.2.1.1 Milieuplanning

Door middel van milieuplannen beoogt de overheid een samenhang te brengen in haar milieubeleid.

Deze planning kan informatief, indicatief of normatief zijn.

De informatieve planning beschrijft de bestaande toestand en mogelijke ontwikkelingen en toekomstbeelden (bv het Vlaamse milieu- en, natuurrapport).

Een informatief plan bindt niet.

Indicatieve planning is de vorm van planning die moet leiden tot een beleid dat vooralsnog niet behoeft te worden gevolgd door een direct handelen van de overheid.

Normatieve planning bindt de overheid wel in zijn handelen.

In beginsel richt het plan zich enkel tot de overheid en is de burger er niet door gebonden.

De milieubeleidsplanning en de ruimtelijke beleidsplanning bevatten zowel informatieve, indicatieve en normatieve gedeelten.

4.2.1.2 Milieukwaliteitsnormen

Milieukwaliteitsnormen bepalen aan welke kwaliteitsvereisten de onderdelen van het milieu moeten voldoen.

Men gaat dus vooraf duidelijk stellen wat de gewenste kwaliteit is van het leefmilieu, en welke tolerantie van verontreiniging men aanvaardt (deze normen variëren naar tijd en ruimte : het is uiteraard zo dat water dat bestemd is voor drinkwaterwinning van hogere kwaliteit moet zijn dan het gewone oppervlaktewater van bv de Schelde).

De overheid kan dan met deze normen rekening houden bij het verlenen van vergunningen, het plannen en uitvoeren van saneringswerken, het treffen van veiligheidsmaatregelen, enz.

Deze normen richten zich tot de overheid en niet tot de burgers.

Het reeds hoger geciteerde decreet van 5 april 1995 bevat een luik dat handelt over de milieukwaliteitsnormen (zie verder).

4.2.1.3 Informatieverstrekking aan de overheid - beslissingsondersteunende instrumenten 4.2.1.3.1 Algemeen

De milieuwetgeving verplicht bepaalde exploitanten om periodiek of éénmalig milieurelevante gegevens te verstekken aan de overheid, die daarmee rekening houdt bij haar planning, bij het bepalen van de milieuheffingen, bij het verlenen van de vergunningen.

Voorbeelden daarvan zijn  het milieujaarverslag,  de aangiften voor de afval- en afvalwaterheffing, Algemeen milieu- en energierecht - 27

 de milieuaudit  de milieueffectrapportage  de veiligheidsrapportage 4.2.1.3.2 De milieuaudit

Milieuaudit of doorlichting staat voor een periodieke of systematische doorlichting van de prestaties van een bedrijf op milieugebied door interne of externe deskundigen.

Dit moet toelaten om de prestaties op milieugebied te verbeteren, maar het kan ook in de P.R. worden gebruikt.

Bedrijven die zich aan milieuaudits onderwerpen en goed scoren kunnen, na validering door externe deskundigen, het recht krijgen om een “eco-audit” label te gebruiken op alle stukken die van het bedrijf uitgaan (zie verder).

4.2.1.3.3 De milieueffect- en (omgevings)veiligheidsrapportage

Het milieueffectenrapport is een openbaar document waarin de te verwachten gevolgen voor het milieu van de te ondernemen actie (en van de redelijke alternatieven) op een systematische en wetenschappelijk verantwoorde manier worden geanalyseerd en geëvalueerd.

Het (omgevings)veiligheidsrapport beoordeelt de verwachte risico’s voor zware ongevallen van de te ondernemen actie.

Milieueffect- en veiligheidsrapportage is een instrument om de doelstellingen en beginselen van het milieubeleid te helpen concretiseren.

Bedoeling is om milieuschade te voorkomen (voorzorgsbeginsel).

Vandaar dat het rapport in een zo vroeg mogelijk stadium van de besluitvorming plaatsvindt, zodat met kennis van zaken een beslissing kan worden genomen of de actie in de voorgestelde vorm al dan niet kan doorgaan.

De rapportage beoogt aan het milieubelang een evenwaardige plaats toe te kennen, naast sociale, economische en andere overwegend maatschappelijke belangen, in acties die betekenisvolle milieueffecten kunnen veroorzaken.

Zowel private als openbare projecten zijn aan deze rapportage onderworpen.

4.2.1.3.4 De levenscyclusanalyse of ecobalans7 - de cradle to cradle filosofie

De LCA of ecobalans wordt gebruikt om de milieubelasting van een product, proces of activiteit in kaart te brengen.

Het is een volledige “van wieg tot graf”-evaluatie t.o.v. het milieu.

LCA heeft betrekking op de ganse levenscyclus.

Dit houdt o.m. in : het ontginnen en het behandelen van de grondstoffen, het productieproces, transport en distributie, gebruik, hergebruik, onderhoud, recyclage en afvalverwijdering.

Huybrechts, D., “Levenscyclusanalyse: een bos met (te?) veel bomen, in de lessenreeks “Juridische en Technische aspecten van het milieubeleid in Vlaanderen”, centrum voor milieurecht, U.G 7

Algemeen milieu- en energierecht - 28

LCA kent zowel toepassingen in het bedrijfsleven als binnen het openbaar milieubeleid.

Via de LCA kan men aan een integraal ketenbeheer werken (IKB).

Hierbij tracht men alle schakels in de keten maximaal te optimaliseren en op elkaar af te stellen, zodat de milieubelasting over de hele levenscyclus geminimaliseerd wordt.

De LCA kan de zwakke punten in de keten identificeren.

LCA’s kunnen ook worden ingezet voor de ontwikkeling van nieuwe, milieuvriendelijke(re) producten, het zogenaamde milieugericht productontwerp of ecodesign Bedrijven kunnen ook gebruik maken van LCA’s om klanten, consumenten of de overheid te informeren omtrent de milieubelasting van hun producten, en over de inspanningen die zij hebben gedaan om die milieubelasting te reduceren.

Dergelijk gebruik van LCA’s kadert binnen de zogenaamde groene marketing.

LCA’s kunnen tenslotte worden gebruikt in het aankoopbeleid van een onderneming.

Op basis van LCA’s kunnen milieueisen geformuleerd worden naar leveranciers toe.

Vanuit de filosofie van een integraal ketenbeheer vermindert zij op deze manier de milieubelasting van haar eigen producten.

Naar de overheid toe kunnen LCA’s worden gebruikt ter ondersteuning van een productgericht milieubeleid.

Een belangrijke toepassing in dit domein is het toekennen van milieukeuren.

Diverse landen hebben nationale milieukeuren ingesteld (België niet).

Ook op Europees niveau werd een milieukeur (ecolabel) ingesteld (zie verder).

De LCA kan trouwens eveneens gebruikt worden ter ondersteuning in allerlei andere milieubeleidsdomeinen, bv met betrekking tot afvalverwerking, energievoorziening, enz.

De Cradle to cradle filosofie (afval wordt voedsel) is een toepassing van LCA, maar gaat meteen ook een stap verder.

Het is niet voldoende om zuiniger om te springen met energie en grondstoffen, men moet producten zo produceren dat ze na gebruik nog steeds waardevol zijn, zodat afval als verschijnsel verdwijnt (er is geen stadium “graf” meer).

Een product verdwijnt dan niet meer uit het beeld van zodra het verkocht is aan de consument, maar deze wordt slechts een tijdelijke gebruiker. De industrie neemt de producten terug of verwerkt ze tot nieuwe producten.

Cradle to cradle streeft naar een nieuwe industriële revolutie door intelligenter producten te ontwerpen met intelligenter productieprocessen. Geen recycling van grondstoffen maar upcycling.

Er worden geen schadelijke materialen zoals cadmium en PVC meer gebruikt en men kiest voor productietechnieken die minder energie kosten.

De cradle to cradle filosofie kan ook worden toegepast op gebouwen (gebruik van natuurlijk licht, van natuurlijke luchtverversing, van de afkoeling ’s nachts, enz) en op steden (energieen watervoorziening, mobiliteit, enz.).

4.2.1.4 Vergunningsstelsels

Het belangrijkste vergunningsstelsel is de omgevingsvergunning.

Algemeen milieu- en energierecht - 29

In de omgevingsvergunning kan de overheid geval per geval uitmaken of een bepaalde activiteit op een bepaalde plaats toelaatbaar is of niet, en zo ja, onder welke voorwaarden.

Een ganse reeks milieubelastende activiteiten is verboden, behoudens wanneer men een vergunning bekomt en de voorwaarden ervan naleeft.

Een vergelijkbaar instrument is de erkenning van een bepaalde inrichting of activiteit.

Zo moet bv een vervoerder van gevaarlijke stoffen of een bodemsaneringsdeskundige vooraf door de overheid worden erkend.

Bepaalde inrichtingen of activiteiten moeten niet vergund of erkend worden, maar enkel gemeld.

Na de melding mag de exploitatie of de activiteit worden gestart, zij het dat dit steeds zal moeten gebeuren onder de voorwaarden gesteld, niet door een vergunning - die niet nodig is -maar door de algemene milieuwetgeving.

4.2.1.5 Bronnencontrole

Bronnencontrole omvat de eisen die gesteld worden ten aanzien van handelingen met potentieel nadelige gevolgen voor het milieu.

Men onderscheidt :  emissienormen : deze bepalen voor het geval waarin verontreinigingsfactoren in het milieu worden gebracht door middel van daartoe bestemde afvoerkanalen (geleide bronnen), de maximaal toelaatbare emissie (uitstoot of uitworp van verontreinigingsfactoren).

Dikwijls worden emissienormen voorzien in individuele vergunningen.

Emissie veronderstelt uitstoot via afvoerkanalen (schoorsteen, lozingspijp), immissie niet.  immissienormen : deze bepalen de maximale wijziging van de aanwezigheid van verontreinigingsfactoren in de atmosfeer, de bodem of het water rond één of meer bronnen van verontreiniging ten gevolge van emissie uit deze bron of bronnen.

Voorbeelden daarvan zijn immissienormen voor stofneerslag, voor geluidshinder, enz.

Immissienormen betreffen enkel de door de betrokken bron of bronnen veroorzaakte bijkomende belasting, niet de reeds in het milieu aanwezige verontreiniging (achtergrondverontreiniging).  emissie- en immissienormen gaan dikwijls gepaard met meet- en registratieverplichtingen.

Meestal zal de exploitant de nodige technische voorzieningen moeten treffen om de controle van de naleving van deze normen mogelijk te maken (bv meetopeningen en meetputten), en zal hij permanente of periodieke metingen moeten doen.  ontwerp- en constructienormen : bepalen aan welke technische voorwaarden moet worden voldaan bij het ontwerpen en bouwen van inrichtingen of onderdelen ervan  bedrijfs- en gebruiksnormen : bepalen met welke technische voorwaarden en gedragsregels rekening moet gehouden worden bij het exploiteren van een inrichting. Ze kunnen betrekking hebben op productieprocessen, op de tijd gedurende dewelke de

Algemeen milieu- en energierecht - 30

inrichting mag worden gebruikt, enz.  inplantingsnormen : bepalen aan welke afstandsregels moet worden voldaan bij het inplanten van vaste inrichtingen of onderdelen daarvan.

Een bijzondere vorm daarvan zijn de veiligheidsafstanden.  veiligheidsafstanden : bepalen aan welke afstandsregels om veiligheidsredenen moet worden voldaan voor wat betreft het inplanten van vaste inrichtingen ten opzichte van mekaar en voor wat betreft de opslag van gevaarlijke stoffen  productnormen : bepalen welke niveaus van verontreiniging of hinder niet mogen worden overschreden in de samenstelling of bij de emissies van een product (handelswaren, grondstoffen, verkeers- en vervoermiddelen).

Daarnaast kunnen zij ook kenmerken of eigenschappen van een product specificeren of de wijze van gebruik daarvan.

Ze kunnen ook specificaties bevatten voor de beproevingsmethoden, het verpakken, het merken en het etiketteren van producten.

Vb : - detergenten moeten voor 80 % biologisch kunnen worden afgebroken; - het toegelaten zwavelgehalte van brandstoffen voor verwarming van gebouwen mag niet hoger bedragen dan 1 %.

4.2.1.6 Zorgplicht en beschermingsbepalingen

Het milieurecht maakt meer en meer gebruik van algemene zorgplichten, waarbij in algemene bewoordingen een verplichting wordt opgelegd aan de burger of de overheid.

Zo verplicht VLAREM II aan de exploitant om steeds de best beschikbare technieken toe te passen ter bescherming van mens en milieu.

Daarbij moet de vraag worden gesteld : tot welke uitgaven kan een bedrijf worden verplicht om de verontreiniging binnen limieten te houden ?

VLAREM II past het BATNEEC-criterium toe : de exploitant moet de best beschikbare technologie toepassen die geen overmatige kosten meebrengt (Best Available Technology Not Entailing Excessive Cost).

Indien de best beschikbare technologie overmatige kosten meebrengt (voor een gemiddeld bedrijf uit de betrokken bedrijfssector), wordt genoegen genomen met een technologie die op milieugebied minder goede resultaten oplevert, met name wanneer het bijkomend nut van best beschikbare technologie op het gebied van de milieubescherming niet meer opweegt tegen de stijgende kosten ervan.

Het DABM-decreet (artikel 1.1.3) stelt het zo : Overmatig hoge kosten zijn kosten die : a) onredelijk zijn in verhouding tot hun resultaat op het vlak van de bescherming van mens en milieu; of, b) die economisch niet haalbaar zijn in de betrokken industriële context.

In milieutechnische voorwaarden wordt ook dikwijls verwezen naar codes van goede praktijk.

Dit zijn publiek toegankelijke regels die bepalen hoe men een inrichting moet bouwen, gebruiken, onderhouden, ontmantelen, enz., of die binnen bepaalde beroepscategorieën de regels van het goed vakmanschap omschrijven.

Algemeen milieu- en energierecht - 31

Soms worden door normalisatie-instituten normen vooropgesteld die de “goede praktijk” voor een bepaalde activiteit of product bevatten.

Voor België spreekt men van BIN- (oude benaming) of NBN-normen (bureau voor normalisatie), voor Europa van CEN-normen, en op wereldvlak spreek men van ISOnormen.

Zo moet een fabrikant het kenteken “CE” aanbrengen als er een Europese richtlijn van toepassing is op het fabrikaat. Het gevolg daarvan is dat het fabrikaat vrij in de EU mag circuleren, en dat er een vermoeden (onder verantwoordelijkheid van de fabrikant) is van overeenkomst van het fabrikaat met de richtlijn.

4.2.1.7 Middelenvoorschriften en doelvoorschriften

Waar mogelijk geven de milieuvoorwaarden de concrete doelstellingen aan die de betrokkenen op de door hen te bepalen wijze moeten verwezenlijken.

Emissie- en immissienormen, inplantings- en veiligheidsafstanden zijn doelvoorschriften.

De milieuvoorwaarden kunnen ook aangeven welke middelen moeten worden aangewend (bv gebruiks- en constructievoorschriften).

Waar mogelijk geven ze dan ook aan welk beschermingsniveau of welke doelstelling hiermee wordt nagestreefd.

Als de milieuvoorwaarden aangeven welke middelen moeten worden aangewend, kan de exploitant andere middelen toepassen.

Hij moet dan wel kunnen aantonen dat deze andere middelen de milieuverstoring in een minstens gelijkwaardige mate voorkomen, beperken of ongedaan maken.

De gelijkwaardigheid wordt - voorzover mogelijk - beoordeeld op basis van het aangegeven beschermingsniveau of de aangegeven doelstelling.

Doelvoorschriften laten meer ruimte voor eigen initiatief van de exploitanten en bevorderen zo de technologische innovatie.

Zo kan een onderneming zelf kiezen of een emissiegrenswaarde voor lozingen wordt nageleefd door het gebruik van zuiveringstechnologie voor lozing, door een aanpassing van het fabricageproces of door een wijziging in de keuze van de grondstoffen.

Ze kan tevens de technologie kiezen die zij hiertoe meest geschikt acht.

4.2.1.8 Bedrijfsinterne milieuzorg

Bedrijfsinterne milieuzorg heeft tot doel duurzame productiepatronen na te streven en de milieubelasting van een bedrijf in al zijn aspecten te beheersen en te beperken, en dit van binnen het bedrijf uit, via responsabilisering van het bedrijf.

Hiertoe moeten in principe alle klasse I-bedrijven sedert 1996 een milieucoördinator aanstellen.

Deze milieucoördinator heeft voornamelijk tot doel om binnen het bedrijf te waken over de naleving van de milieuwetgeving, om bij te dragen tot milieuvriendelijke productiemethodes en producten, en om de bedrijfsleider bij te staan bij het nemen van investeringsbeslissingen die vanuit milieuoogpunt een bepaalde relevantie hebben.

Algemeen milieu- en energierecht - 32

Ook andere aspecten van bedrijfsinterne milieuzorg werden opgelegd, bv de verplichting om een bedrijfsbeleid te voeren ter voorkoming van zware ongevallen.

4.2.1.9 Het productbeleid

Waar in het verleden de aandacht in het milieubeleid vooral uitging naar de voorkoming en beperking van verontreiniging door vaste bronnen van verontreiniging en door verkeersmiddelen, groeit de aandacht voor de milieuaspecten van producten.

Het productbeleid wordt gevoerd met 3 soorten instrumenten : - via het wetgevend instrument : de productnormenwet - via het economisch instrument : door het leggen van milieutaksen op producten (zie hoger) - via het sociale instrument : via het installeren van een Europees Milieukeur hoopt men het aankoopgedrag te beïnvloeden (zie PPT).

De productnormen is een kaderwet.

De wet bepaalt in zijn art 3 : “onverminderd de toepassing van andere wettelijke bepalingen heeft deze wet tot doel door middel van productnormen duurzame productie- en consumptiepatronen aan te moedigen en te bevorderen en inzonderheid : 1° het leefmilieu te beschermen tegen schadelijke effecten of risico’s op schadelijke effecten van bepaalde producten die op de markt worden gebracht of die worden uitgevoerd naar landen die geen lid zijn van de Europese Gemeenschap; 2° de volksgezondheid te beschermen tegen schadelijke effecten of risico’s op schadelijke effecten van bepaalde producten die op de markt worden gebracht of die worden uitgevoerd naar landen die geen lid zijn van de Europese Gemeenschap; 3° de uitvoering te verzekeren van de richtlijnen en verordeningen van de Europese Gemeenschap inzake productnormen ter bescherming van de volksgezondheid en het leefmilieu.

Deze wet beoogt niet de bescherming van de werknemers noch de veiligheid van de consument.”

Art 4 vervolgt : “Alle producten die op de markt worden gebracht, moeten zodanig ontworpen zijn dat hun fabricage, voorziene gebruik en verwijdering de volksgezondheid niet aantasten en niet of zo weinig mogelijk bijdragen tot een toename van de hoeveelheid en de mate van schadelijkheid van afvalstoffen en tot andere vormen van verontreiniging.”

Door deze bepaling wordt aan elke producent een algemene zorgvuldigheidsplicht opgelegd.

De wet machtigt de Koning bovendien tot het treffen van allerhande concrete maatregelen ten aanzien van bepaalde producten, zoals: o

het verbieden van het op de markt brengen van bepaalde producten;

o

het vereisen van een voorafgaandelijke toelating, kennisgeving of aangifte voor het op de markt brengen van een bepaald product; Algemeen milieu- en energierecht - 33

o

de eigenschappen, samenstelling, verpakking van een product reglementeren met het oog op het op de markt brengen ervan;

o

herbruikbare producten aanmoedigen;

o

etikettering reglementeren;

o

bepaalde producten uit de markt doen nemen (bij dreigend gevaar voor volksgezondheid of leefmilieu kan de minister van volksgezondheid onmiddellijk ingrijpen).

Voor gevaarlijke stoffen en preparaten gelden daarenboven een reeks bijzondere bepalingen.

Het betreft onder meer het verbod om cadmium of cadmiumverbindingen te gebruiken voor het kleuren van producten, producten die asbest bevatten of speelgoed dat bepaalde gevaarlijke stoffen bevat. Voor biociden geldt eveneens een bijzondere regeling.

Er zijn ook specifieke bepalingen inzake verpakkingen. Zo bevat de wet op de productnormen een algemeen verbod om producten op de markt te brengen met verpakkingen die niet-herbruikbaar zijn of niet vatbaar zijn voor recyclage. De niet-naleving van deze verplichting is strafrechtelijk gesanctioneerd. De wet bepaalt voorts de voorwaarden waaraan herbruikbare en niet-herbruikbare verpakkingen moeten voldoen. Een KB moet bepalen wanneer deze verplichting van kracht wordt.

4.2.2 Handhaving en vergoeding van schade

Een milieubeleid heeft geen zin indien de genomen beleidsbeslissingen niet worden nageleefd.

Onder handhaving wordt verstaan het doen naleven van de wet.

Dit komt later in de opleiding nog aan bod.

Indien door milieuverstoring schade is ontstaan, kan vergoeding worden geĂŤist.

Deze schadevergoeding wordt in principe geregeld op basis van de gewone regelen uit het burgerlijk recht (bv het art 1382 e.v. B.WB: fout – schade – oorzakelijk verband).

Zie lessen burgerlijk recht.

Algemeen milieu- en energierecht - 34

4.3 Economische instrumenten

4.3.1 Bepaling en in rekening brengen van de kostprijs van de vervuiling

Milieuverstoring veroorzaakt maatschappelijk ongewenste gevolgen.

In economische termen komt dit neer op kosten verbonden met de waargenomen schade.

Bij een stijgende verstoring zullen de schadekosten veroorzaakt per eenheid bijkomende verstoring toenemen.

Een belangrijke moeilijkheid is het inschatten, met voldoende nauwkeurigheid, van de schadekosten van de milieuverstoring in financieel-economische termen.

Schade wordt soms maar na lange tijd vastgesteld (bv zwaveldioxide werd al tientallen jaren op grote schaal uitgestoten voor verzuring als probleem werd gesteld), en de verstoringsprocessen zijn soms onderling verweven, zodat de oorzaak van specifieke schade soms moeilijk kan worden geïdentificeerd.

Als de schade te ernstig geacht wordt, zal men de verstoring in omvang beperken.

In het begin zijn de ingrepen eenvoudig en goedkoop.

Wil men een zeer laag verontreinigingsniveau bereiken, dan nemen de kosten evenwel snel toe.

De economische benadering van het milieubeleid streeft er niet naar alle vervuiling te voorkomen, maar een optimaal vervuilingsniveau te bepalen door een afweging van de kosten (reductiekosten) en de baten (schadekosten) van een beleidsinterventie.

Centraal in de economische instrumenten staat daarbij het principe ‘de vervuiler betaalt”.

De vraag moet worden gesteld wat de vervuiler moet betalen : enkel de kosten die worden gemaakt voor de reductie van de vervuiling (zonder subsidies van de overheid dus), of moet hij ook instaan voor de restvervuiling (enge interpretatie versus ruime interpretatie van het principe “de vervuiler betaalt).

Daarbij stelt zich het probleem hoe men die restvervuiling moet waarderen, en hoe de schadekosten precies moeten worden verhaald op de veroorzakers (welke instrumenten zal men daarbij hanteren ?).

Over deze problematiek is geen eensgezindheid.

Indien men de enge interpretatie hanteert, dan kan de vervuiler zelf zorgen voor de reductie van de vervuiling (bv een zuiveringsinstallatie plaatsen), en dan volstaat een gepaste normstelling via wetten en vergunningen.

De vraag is daarbij natuurlijk welk vervuilingsniveau we willen bereiken, en welke reductiekosten daarbij accepteerbaar worden geacht.

In de tweede interpretatie moeten de collectieve maatregelen in de milieusector ook worden verhaald op de vervuilers.

Dit kan via economische instrumenten als taksen en heffingen in diverse vormen.

In een apart hoofdstuk wordt terug gekomen op de taksen en heffingen in Vlaanderen.

Hoe dan ook zijn economische instrumenten dikwijls veel slagvaardiger dan juridische.

Algemeen milieu- en energierecht - 35

Via de kostprijs kan men het gedrag van de mensen sturen, dikwijls veel effectiever van via het opleggen van een wet, die in sommige gevallen niet of moeilijk kan worden gecontroleerd.

4.3.2 Het inzetten van financiële instrumenten

Door het inzetten van financiële instrumenten grijpt men in op de kostprijs.

De financiële instrumenten kunnen bestaan uit subsidies, taksen en heffingen.

4.3.2.1.1 Subsidies

De overheid kan milieu-investeringen of milieuvriendelijk gedrag stimuleren door dit gedrag financieel aan te moedigen door het geven van subsidies.

Subsidies moeten evenwel aanvaardbaar zijn in het kader van de bepalingen van het EGverdrag, die erop gericht zijn concurrentieverstoring door overheidssteun te vermijden, en die het principe “de vervuiler betaalt” huldigen.

Vandaar dat subsidies maar zullen worden verleend indien aan een aantal welomschreven criteria is voldaan.

Een voorbeeld was de katalysatorpremie voor de aankoop van een wagen met katalysator vooraleer dit verplicht was.

Een bijzondere vorm van subsidiëring is het toekennen van fiscale voordelen.

Voorbeelden daarvan zijn: de verhoogde investeringsaftrek voor milieu-investeringen of de lagere accijns voor loodvrije benzine.

4.3.2.1.2 Taksen

De federale milieutaksen beogen gedragsbeïnvloeding.

Door het duurder maken van een bepaald milieuschadelijk gedrag beoogt men bij producenten en consumenten een gedragswijziging te veroorzaken.

Volgende productgroepen werden aan milieutaksen onderworpen :  verpakkingen van dranken  verpakkingen van nijverheidsproducten  wegwerpfototoestellen  batterijen  pesticiden  papier.

Door de wet van 30 december 2002 werden de milieutaksen op drankverpakkingen, op pesticiden en op papier afgeschaft.

Op drankverpakkingen geldt voortaan een combinatie van ecobonussen en een verpakkingsheffing.

Sedert 2007 werd het werkveld van de ecotaksen nog licht uitgebreid.

Sedert 1 juli 2007 werden ook nog de volgende milieuheffingen geheven (telkens bedrag per kg) : Algemeen milieu- en energierecht - 36

-

op wegwerptassen en zakken van kunststof, bestemd voor het vervoer van goederen gekocht in de kleinhandel op wegwerp eetgerei van kunsstof op platen, vellen, foliĂŤn, stroken, strippen en andere platte producten, zelfs zelfklevend, van kunststof, ook indien op rollen, voor huishoudelijk gebruik bladaluminium met een dikte van niet meer dan 0,2 mm, ook indien op rollen, voor huishoudelijk gebruik

4.3.2.1.3 Heffingen

In het raam van de eigen fiscale bevoegdheid heeft het Vlaamse gewest diverse milieuheffingen ingevoerd.

Een milieuheffing is een bedrag dat door een heffingsplichtige moet worden betaald, voor de door hem rechtstreeks of onrechtstreeks veroorzaakte aantasting van het leefmilieu.

Naast gedragsbeĂŻnvloeding is het ook bedoeling om belastinggeld te genereren.

De opbrengst van de heffingen komt terecht in het MINA-fonds.

Sommige opbrengsten die gestort worden in het MINA-fonds hebben evenwel een bepaalde bestemming.

Dit is het geval met de opbrengst van de mestheffingen die integraal bestemd is voor de Mestbank.

De mestheffing is dus een bestemmingsheffing, dit wil zeggen een heffing waarvan de opbrengst een bepaalde bestemming heeft.

De heffingen worden maar kort besproken.8 De belangrijkste komen uitgebreider terug in het vervolg van de opleiding.

1. een milieuheffing voor vaste afvalstoffen.

Deze milieuheffing is opgenomen in het afvalstoffendecreet.

Ze is verschuldigd door de uitbaters van de vergunningsplichtige inrichtingen voor verwijderen van afval (stortplaatsen of verbrandingsinstallaties), en door uitbaters van ondernemingen, gemeenten of intercommunales, die afvalstoffen geproduceerd in het Vlaams gewest, verwijderen naar een ander gewest.

Het tarief varieert naar de aard en de samenstelling van het afval.

De heffing werkt regulerend : hoe duurder de afvalverwijdering, hoe meer afval er voorkomen en gerecycleerd zal worden.

2. een afvalwaterheffing.

Deze heffing is verschuldigd door al wie in Vlaanderen water heeft afgenomen van een openbaar waterdistributienet, door diegene die over een eigen waterwinning beschikt, of door hij die op het Vlaamse grondgebied water heeft geloosd.

De afvalwaterheffing kan vrij hoog oplopen voor ondernemingen die veel vuilvrachten lozen.

De heffing zet de ondernemingen ertoe om deze vuilvrachten te beperken.

8

Couturier en Peeters, het Belgisch belastingrecht, Maklu, 1995, pag.667

Algemeen milieu- en energierecht - 37

Anderzijds draagt deze heffing bij in de financiering van de waterzuivering in het Vlaamse gewest.

Aldus beoogt de afvalwaterheffing zowel financierings- als reguleringsdoelstellingen.

3. een heffing op de verontreiniging door meststoffen.

Het voornaamste doel is de overmatige verspreiding van meststoffen te voorkomen, zodat de doorstroming en verontreiniging van het grond- en oppervlaktewater wordt beperkt.

4. een captatieheffing op het capteren van water uit de waterwegen en havens.

5. een grondwaterheffing.

Met ingang van 1.1.1997 werd een jaarlijkse heffing ingevoerd op bepaalde winningen van grondwater.

Er zijn vrijstellingen, o.a. voor grondwaterwinningen waarvan het water uitsluitend voor huidshoudelijke doeleinden wordt gebruikt.

6. een grindheffing is verschuldigd voor al wie grind wint uit de ondergrond.

Door eenieder die een milieuaanvraag bij de bevoegde overheid indient, of die in beroep gaat tegen een beslissing omtrent een milieuaanvraag, is een dossiertaks verschuldigd.

Ook deze taks komt ten goede van het MINA-fonds.

De andere gewesten hebben eigen heffingen ingevoerd.

4.3.3 Bepaling en in rekening brengen van economische baten van ecosystemen en biodiversiteit

Ecosystemen en biodiversiteit hebben een belangrijke waarde.

Ecosysteemdiensten zijn de voordelen die de maatschappij van de natuur ontvangt: voedselproductie, klimaatregulatie, bestuiving door insecten, bescherming tegen overstromingen, luchtzuivering, groene ruimte voor recreatie, enz.

Het welzijn en de welvaart van een regio hangen nauw samen met de aanwezige ecosystemen. Alleen blijft die bijdrage van de natuur meestal onzichtbaar in het maatschappelijk debat en in het economisch denken, waar natuur vaak alleen als kostenpost wordt beschouwd.

Een studie naar de economische waardering van ecosystemen en biodiversiteit in opdracht van de Europese Commissie en UNEP, stelt vast dat de economische groei bevorderd wordt wanneer de ecosystemen ingeschakeld worden in de investeringsstrategieën.9 De manier waarop economische kosten en baten tegen elkaar worden afgewogen gebeurt vandaag dikwijls op een vertekende manier. Afwenteling van kosten op het milieu of op lokale leefgemeenschappen wordt immers quasi nooit in rekening gebracht. Ecosystemen en biodiversiteit blijven op die manier economisch onzichtbaar. Het huidige dominante

“Economische baten van ecosystemen en biodiversiteit in kaart gebracht”, een artikel in de Milieukrant nr 22 van 25 november 2009, blz 4; “INBO onderzoekt Vlaamse ecosysteemdiensten” een artikel in de Milieukrant nr 6, 2015, blz 8; 9

Algemeen milieu- en energierecht - 38

economisch model is volledig gebaseerd op steeds meer productie en consumptie, met crisissen tot gevolg (financiële crisis, voedselcrisis, brandstoffencrisis..).

Het zou anders moeten.

In Viëtnam werd berekend dat investering in mangrove aanplantingen een zevenvoudig bedrag aan beveiligingswerken voor overstromingen uitspaarden.

De UNEP (United Nations Environment Program) doet volgende aanbevelingen aan beleidsmakers overal ter wereld: - investeren in ecologische infrastructuur (bossen, graslanden, moerasgebieden, koraalriffen, enz). Dit biedt niet alleen bescherming tegen de gevolgen van de klimaatverandering, maar kan ook de water- en voedselzekerheid bevorderen.

Schattingen geven aan dat de return on investment 40, 50 tot zelfs meer dan 70 % kan bedragen - de marktwerking laten spelen voor ecosysteemdiensten, door onder meer financiële vergoedingen te voorzien voor bebossing en natuurbehoud, en door een regelgevend kader te scheppen voor de marktwerking mbt ecosysteemdiensten - het schrappen van milieuonvriendelijke subsidiesystemen, voor bijvoorbeeld nietduurzame visserij (waarom zijn bv in België de grootste SUV’s nog steeds voor 50 % fiscaal aftrekbaar ?)

- het mee inschakelen van bebossing, herbebossing en in stand houden van bossen in de te bereiken post-Kyoto klimaatmechanismen. Bijna 20 % van de broeikasgasuitstoot heeft te maken met ontbossing. Het tegengaan van ontbossing en het instandhouden van bossen zou een krachtig wapen kunnen zijn in strijd tegen de opwarming van de aarde, en tegelijk voor een financiële ondersteuning van het Zuiden zorgen.

Algemeen milieu- en energierecht - 39

4.4 Sociale instrumenten Om haar milieubeleid uit te voeren kan de overheid ook gebruik van een aantal sociale instrumenten.

Deze sociale instrumenten zijn gericht op overreding en zelfregulering.

4.4.1 De milieubeleidsovereenkomsten

Het procédé van de milieubeleidsovereenkomst beantwoordt aan verzuchtingen vanuit twee richtingen : - het streven van de overheid om een milieubeleid uit te bouwen, niet alleen door middel van wetgevende normen, maar ook op basis van vrijwillige samenwerking met de industrie - het groeiend milieubesef van de industrie zelf, en haar wil om op vrijwillige basis tot resultaten te komen.

Milieubeleidsovereenkomsten worden geregeld door de titel VI van het DABM. Art 2 van het decreet bepaalt : “een milieubeleidsovereenkomst is iedere overeenkomst tussen het Vlaamse Gewest, vertegenwoordigd door de Vlaamse regering, enerzijds en een of meer overkoepelende representatieve organisaties van ondernemingen anderzijds, met het doel milieuverontreiniging te voorkomen, de gevolgen ervan te beperken of weg te nemen of een doelmatig milieubeheer te bevorderen.”

Art 3 : “Een milieubeleidsovereenkomst kan de geldende wetgeving of reglementering niet vervangen, noch in minder strenge zin ervan afwijken.”

Met representatieve organisaties wordt vooral bedoeld de klassieke bedrijfsfederaties.

De organisatie moet wel zijn gemandateerd door zijn leden om een milieubeleidsovereenkomst af te sluiten.

Het decreet bepaalt dienaangaande in het art. 5 : “ Een milieubeleidsovereenkomst is verbindend voor de partijen.

Naar gelang van hetgeen bepaald is in de overeenkomst is zij tevens verbindend voor al de leden van de organisatie of voor een in het algemeen omschreven groep ervan.

De ondernemingen die na het sluiten van de overeenkomst tot de organisatie toetreden worden van rechtswege verbonden.

De leden van een verbonden organisatie kunnen zich niet aan hun verbintenissen onttrekken door uit de organisatie te treden.”

Zoals voor elke overeenkomst geldt ook voor de milieubeleidsovereenkomst het beginsel van art 1134 B.wb. : overeenkomsten strekken partijen tot wet.

Belangrijk voor de industrie is de garantie vervat in het art 4 : “Het gewest zal gedurende de geldingstermijn van de milieubeleidsovereenkomst geen reglementering uitvaardigen die met betrekking tot de punten van de milieubeleidsovereenkomst, strengere eisen stelt dan deze laatste.”

Algemeen milieu- en energierecht - 40

Uitzonderingen zijn voorzien.

Het gewest is wel bevoegd om de inhoud van de milieubeleidsovereenkomst geheel of gedeeltelijk om te zetten in reglementering.

Hierdoor worden de niet-verbonden ondernemingen eveneens onderworpen aan de bepalingen die reeds golden voor hun concurrenten.

De geldingskracht van de overeenkomst wijzigt daardoor niet.

Een milieubeleidsovereenkomst wordt - na ondertekening - integraal bekend gemaakt in het Belgisch Staatsblad, en wordt dan verbindend de tiende dag na de publicatie.

Nopens de duur van de overeenkomst bepaalt het art 8 : “Een milieubeleidsovereenkomst wordt gesloten voor een bepaalde termijn, die in geen geval langer mag zijn dan 8 jaar.

Een milieubeleidsovereenkomst kan niet stilzwijgend worden verlengd.

Het gewest en een of meer van de verbonden organisaties kunnen overeenkomen een milieubeleidsovereenkomst ongewijzigd te verlengen.”

Tussen overheid en bedrijfsleven werd o.m. een belangrijke convenant inzake voorkoming, recuperatie en recyclage van verpakkingsafval afgesloten.10 In het kader van deze convenant werd de VZW PRO opgericht (preventie- en recyclageorganisatie voor verpakkingsafval).

Die VZW wordt op paritaire basis beheerd door overheid en bedrijfsleven.

In het kader daarvan werd de VZW Fost Plus opgericht.

Leden van Fost Plus zijn producenten en invoerders van verpakte producten, distributiebedrijven, producenten en invoerders van verpakkingen en verpakkingsmaterialen.

Fost Plus heeft als opdracht het promoten, coördineren en financieel ondersteunen van de selectieve inzameling en sortering van sommige verpakkingsafval, met name :  papier en verpakkingen in papier en karton  glas  PMD (plastic flessen en flacons, metalen verpakkingen en drankkartons).

Door deze slectieve inzameling en recyclage ontsnappen bedrijven aan de ecotaksen die op sommige van deze producten werden ingesteld.

Fost Plus moet tegen eind 2019 in alle gemeenten de inzameling van alle plastic verpakkingen organiseren.

De bedrijven betalen een bijdrage aan Fost Plus, op basis van een verklaring van aangewende verpakkingen (naar soort en hoeveelheid).

Door de tarifering worden producenten die moeilijk te recycleren materialen of grote volumes verpakkingsafval voortbrengen er meteen toe aangezet om op zoek te gaan naar alternatieven.

Op de verpakking staat dan een groen punt, hetgeen betekent dat het bedrijf een bijdrage aan Fost Plus heeft betaald.

10

Lambrechts, W., in “Afval, juridische aspecten”, postacademische vorming milieukunde UIA

Algemeen milieu- en energierecht - 41

Fost Plus bouwt contracten uit, waarbij de verpakkingen terechtkomen bij selectieve inzamelings- en sorteringsbedrijven (in vele gevallen intercommunale bedrijven) en zorgt ervoor dat deze op hun beurt een contract afsluiten met recyclagebedrijven.

Fost Plus neemt dus zelf niet deel aan afvalinzameling en -verwerking, maar organiseert de inzameling en de verwerking.

Eind 1997 werd Fost Plus door de Interregionale Verpakkingscommissie ook erkend voor ander verpakkingsafval (in het kader van de terugnameplicht door verpakkingsverantwoordelijken).

4.4.2 Milieuzorgsystemen

Een milieuzorgsysteem omvat het geheel van beleidsmatige, organisatorische en administratieve maatregelen en voorzieningen, die tot doel hebben de milieueffecten van een activiteit te kennen, om ze vervolgens in de eerste plaats te voorkomen, en ze ten tweede te beheersen.

Een milieuzorgsysteem besteedt aandacht aan rationeel grondstoffenverbruik en energieverbruik, aan risico’s inzake interne en externe veiligheid, aan de eigenschappen van het product en het productieproces.

De maatregelen worden niet strikt beperkt tot de eigenlijke locatie van de (bedrijfs)activiteit, maar houden tevens rekening met transport van producten en afvalstoffen.

De productieprocessen worden grondig doorgelicht, en er wordt informatie vergaard over de beschikbare alternatieven (vervangen van schadelijke door milieuvriendelijke producten, technische of organisatorische ingrepen, wijzigingen van het productieproces of het productie-apparaat zelf).

Reeds vroeger werden ten behoeve van de kwaliteitswaarborg (kwaliteit is belangrijk voor de klant) door de International Standardization Organization kwaliteitsnormen ontwikkeld.

Deze staan bekend als de ISO 9000, 9001, 9002, 9003 en 9004.

Deze normen zijn van toepassing op de verschillende schakels in de productieketen.

Integrale kwaliteitszorgsystemen zijn op preventie van productiefouten gericht en hebben de verbetering en beheersing van het gehele productie- en communicatieproces in functie van de kwaliteit tot doel.

In september 1996 werden de ISO 14000 normen, de ISO-normen op het vlak van milieu, gepubliceerd (momenteel is de ISO 14001-norm van toepassing).

Ze vormen een volwaardig milieuzorgsysteem.

De ISO 50001 staat voor een energiemanagementsysteem.

Het systeem van ISO-normen is gebaseerd op het kwaliteitswiel van Deming.

In de PLAN-fase formuleert de directie haar te voeren beleid, en de doelstellingen die met dit beleid samenhangen. Er worden plannen opgemaakt om deze doelstellingen te halen.

In de DO-fase worden de in het plan uiteengezette maatregelen uitgevoerd.

In de CHECK-fase worden de resultaten en de geboekte vooruitgang getoetst en beoordeeld (via metingen en interne audits).

Algemeen milieu- en energierecht - 42

In de ACT-fase worden corrigerende en voorkomende maatregelen uitgewerkt met het oog op een voortdurende verbetering van het systeem.

Waarna opnieuw nieuwe doelstellingen worden geformuleerd, enz., zodat een continue verbetering van de prestatie wordt nagestreefd.

ACT

PLAN

CHECK DO

(kwaliteitswiel van Deming) Reeds eerder was op 29 juni 1993 de EMAS-verordening, inzake de vrijwillige deelname van bedrijven uit de industriële sector aan de ontwikkeling en implementatie van een communautair milieubeheer- en milieuauditsysteem gepubliceerd.

De EMAS-verordening komt later aan bod.

4.4.3 Milieueducatie en -informatie

Milieueducatie en milieu-informatie worden door de overheid ingezet om een maatschappelijk draagvlak voor het milieubeleid te creëren of te verstevigen.

De overheid wil tevens door gedragsbeïnvloeding tot een blijvend milieuvriendelijk handelen aanzetten.

Deze beleidsinstrumenten zijn gericht op overreding en zelfregulering.

Milieueducatie wordt daarbij gezien als een langdurig en continu proces waarbij gestreefd wordt naar het ombuigen van het menselijk gedrag in een milieuvriendelijke richting.

Milieueducatie probeert de mens een ecologisch verantwoord wereldbeeld bij te brengen opdat hij duurzaam leert om te gaan met zijn omgeving.

Milieu-informatie is een afgeronde en duidelijk omlijnde bezigheid, waarbij inlichtingen worden verschaft waardoor denken en handelen in een milieuvriendelijke richting kunnen worden bijgestuurd.

De geïnformeerde moet de boodschap zelf interpreteren (bv een folder waarin uitgelegd wordt hoe men afval gescheiden kan inzamelen).

4.4.4 Het maatschappelijk milieudebat

Algemeen milieu- en energierecht - 43

Het begrip “maatschappelijk milieudebat� verwijst naar de discussie die in de samenleving wordt gevoerd over de problemen van natuur en milieu, over de achtergronden en de oorzaken hiervan en over de mogelijkheden om de problemen aan te pakken.

De overheid kan trachten om de kwaliteit van dit debat te verhogen.

De overheid kan dit op twee manieren :  door de betrokkenheid van de verschillende actoren (burgers, intermediaire organisatie het zogenaamde middenveld - en overheid) te verhogen door het debat doorzichtiger te maken.

Algemeen milieu- en energierecht - 44

INHOUDSOPGAVE 1. BEGRIP, ONTSTAAN EN SITUERING VAN HET MILIEURECHT EN HET MILIEUBELEID

1

1.1

Begrippen milieurecht en omgevingsrecht

1

1.2

Begrip milieubeleid

2

1.3

Ontstaan van het milieuhygiĂŤnerecht

3

1.4

Indeling van het milieuhygiĂŤnerecht

5

1.5

Situering van het milieurecht in het Belgische objectieve recht

6

1.6

Milieuproblematiek in Europa en Vlaanderen, met linken naar Europese en Vlaamse regelgeving

6

2.

BEVOEGDHEDEN EN FORMELE RECHTSBRONNEN

7

2.1

Algemeen

7

2.2 Het internationaal milieurecht 2.2.1 De verdragen 2.2.2 Het supranationale niveau 2.2.2.1 De Europese Unie 2.2.2.2 De Oeso 2.2.2.3 De Verenigde Naties 2.2.3 Het internationale streven naar duurzame ontwikkeling

8 8 8 9 11 12 13

2.3

16

Het grondwettelijk recht op de bescherming van een gezond leefmilieu

2.4 De federale bevoegdheden en normen 2.4.1 De federale bevoegdheden en normen

17 17

2.5

Regionale bevoegdheden en normen

18

2.6

Provinciale bevoegdheden en normen

19

2.7

Gemeentelijke bevoegdheden en normen

20

3.

MILIEURECHT EN ADMINISTRATIEF RECHT

3.1

Wat is het administratief recht ?

21

3.2

Het administratief recht is een uitzonderingsrecht

21

21

3.3 Voorrechten van de administratieve actie. De rechtskracht van de administratieve rechtshandeling.

De administratieve sancties.

22 3.4

Het wettigheidsbeginsel

22

Algemeen milieu- en energierecht - 123 -

3.5

De beginselen van behoorlijk bestuur

22

3.6

De uitdrukkelijke motivering van bestuurshandelingen

24

3.7

Openbaarheid van bestuur

24

3.8

De onteigening

25

4.

DE INSTRUMENTEN VAN HET MILIEUBELEID

4.1

Algemeen

26 26

4.2 De juridische instrumenten van het milieubeleid 4.2.1 De vormgeving van de besluitvorming 4.2.1.1 Milieuplanning 4.2.1.2 Milieukwaliteitsnormen 4.2.1.3 Informatieverstrekking aan de overheid - beslissingsondersteunende instrumenten 4.2.1.4 Vergunningsstelsels 4.2.1.5 Bronnencontrole 4.2.1.6 Zorgplicht en beschermingsbepalingen 4.2.1.7 Middelenvoorschriften en doelvoorschriften 4.2.1.8 Bedrijfsinterne milieuzorg 4.2.1.9 Het productbeleid 4.2.2 Handhaving en vergoeding van schade

26 26 27 27 27 29 30 31 32 32 33 34

4.3 Economische instrumenten 4.3.1 Bepaling en in rekening brengen van de kostprijs van de vervuiling 4.3.2 Het inzetten van financiële instrumenten 4.3.3 Bepaling en in rekening brengen van economische baten van ecosystemen en biodiversiteit

35 35 36 38

4.4 Sociale instrumenten 4.4.1 De milieubeleidsovereenkomsten 4.4.2 Milieuzorgsystemen 4.4.3 Milieueducatie en -informatie 4.4.4 Het maatschappelijk milieudebat

40 40 42 43 43

5. DE ADMINISTRATIEVE ORGANISATIE VAN HET MILIEUBELEID IN VLAANDEREN

45

5.1 Algemeen overzicht van het Vlaams milieuapparaat 5.1.1 Ministeries en de departementen 5.1.2 De verzelfstandigde agentschappen 5.1.3 De beleidsraad en de strategische adviesraad

45 45 46 46

5.2

De agentschappen

47

5.3

Het personeelsstatuut binnen deze administratie

47

5.4

Het VITO

47

6. HET DECREET VAN 5 APRIL 1995 HOUDENDE ALGEMENE BEPALINGEN INZAKE MILIEUBELEID 48 6.1 De titels I “algemene bepalingen” en II “besluitvorming en inspraak” 6.1.1 De inleidende bepalingen

Algemeen milieu- en energierecht - 124 -

48 48

6.1.2 De doelstellingen van het milieubeleid 6.1.3 De beginselen van het milieubeleid 6.1.4 De milieuplanning (titel II van het decreet) 6.1.4.1 Milieubeleidsplanning op gewestelijk niveau 6.1.4.2 Milieubeleidsplanning voor de lokale besturen 6.1.5 Milieukwaliteitsnormen

49 51 52 52 52 53

6.2 Titel III DABM: de bedrijfsinterne milieuzorg 6.2.1 De verplichting tot aanstelling van een milieucoördinator 6.2.2 Soorten milieucoördinatoren 6.2.3 Opleidingsvereisten 6.2.4 Taken van de milieucoördinator 6.2.5 Bescherming van de milieucoördinator

56 56 57 59 60 61

6.3

62

Titel V DABM: Exploitatie van inrichtingen en activiteiten

7. HET OMGEVINGSVERGUNNINGSDECREET EN ZIJN UITVOERINGSBESLUIT

65

7.1

Toepassingsgebied

65

7.2

De projectvergadering

66

7.3

De administratieve lus

66

7.4

De meldingsplicht

66

7.5 De omgevingsvergunning 7.5.1 Bevoegde overheden 7.5.2 De gewone vergunningsprocedure 7.5.2.1 De vergunningsaanvraag 7.5.2.2 MER en VR – titel IV van het DABM 7.5.2.3 Onderzoek naar de ontvankelijkheid en de volledigheid van het dossier 7.5.2.4 Het openbaar onderzoek 7.5.2.5 Adviezen 7.5.2.6 De provinciale en de gewestelijke omgevingsvergunningscommissie 7.5.2.7 De beslissing over de vergunningsaanvraag 7.5.2.8 De bekendmaking van de beslissing 7.5.2.9 Het administratief beroep 7.5.2.10 Beroep tegen beslissingen genomen in laatste administratieve aanleg 7.5.2.11 Duur van de vergunning 7.5.3 Materiële criteria voor de beoordeling van een vergunningsaanvraag 7.5.4 De vereenvoudigde vergunningsprocedue 7.5.5 Het bijstellen van de bijzondere voorwaarden van de omgevingsvergunning 7.5.6 Het bijstellen van voorwerp of duur van de omgevingsvergunning 7.5.7 Overdracht van de omgevingsvergunning 7.5.8 De regeling voor de lopende milieuvergunningen 7.5.9 Schorsing of opheffing van de omgevingsvergunning 7.5.10 Verval van de omgevingsvergunning 7.5.11 Milieuvoorwaarden en verplichtingen voor de exploitant

67 67 68 68 68 75 75 75 76 77 77 78 79 79 80 81 81 82 83 83 84 84 84

7.6

Bijlagen

86

8.

HET VLAREM 2 EN HET VLAREM 3

8.1

Algemeen

95 95

Algemeen milieu- en energierecht - 125 -

8.2

Structuur van het VLAREM 2

95

8.3 Deel I : definities en het verlenen van afwijkingen 8.3.1 Definities 8.3.2 Het verlenen van afwijkingen 8.3.2.1 Individuele afwijkingen van VLAREM 2 8.3.2.2 Afwijkingen op algemene of per categorie van inrichtingen geldende voorwaarden 8.3.2.3 Afwijkingen door de vergunningverlenende overheid

95 96 96 96 97 97

8.4

98

Deel II : milieukwaliteitsnormen

8.5 Deel III : de toepassing van VLAREM 2 en de overgangsbepalingen; het opleggen van bijzondere vergunningsvoorwaarden 99 8.5.1 De overgangsbepalingen 99 8.5.2 Het opleggen van bijzondere voorwaarden 100 8.6

Deel IV : Algemene milieuvoorwaarden voor ingedeelde inrichtingen

100

8.7

Deel V : De sectorale voorwaarden

100

8.8

Deel VI: Milieuvoorwaarden voor niet-ingedeelde inrichtingen

101

8.9

VLAREM 3

101

9.

HET DECREET COMPLEXE PROJECTEN

10.

KLIMAATBELEID EN ENERGIEREGELGEVING

10.1

Inleiding - verwijzing naar PPT

103 104 104

10.2 Het decreet houdende algemene bepalingen betreffende het energiebeleid 104 10.2.1 Algemeen 105 10.2.2 Doelstellingen 105 10.2.3 Instellingen 106 10.2.4 Milieuvriendelijke energieproductie en rationeel energiegebruik (titel 7 van het decreet) 106 10.2.4.1 Groenestroomcertificaten en warmtekrachtcertificaten 106 10.2.4.2 Openbaredienstverplichtingen voor de leveranciers en netbeheerders ter stimulering van het rationeel energiegebruik en het gebruik van de hernieuwbare energiebronnen 107 10.2.4.3 Verplichtingen van de brandstofleveranciers ter stimulering van het rationeel energiegebruik en het gebruik van de hernieuwbare energiebronnen 107 10.2.4.4 Instrumenten ter stimulering van het rationeel energiegebruik 107 en het gebruik van de hernieuwbare energiebronnen voor ondernemingen, niet-commerciĂŤle instellingen en publiekrechtelijke rechtspersonen 107 10.2.4.5 Tegemoetkomingen ter bevordering van het rationeel energiegebruik, het rationeel energiebeheer, het gebruik van hernieuwbare energiebronnen en de toepassing van flexibiliteitsmechanismen 108 10.2.5 Flexibiliteitsmechanismen 108 10.2.6 Erkenning van energiedeskundigen 108 10.2.7 Energieprestaties van gebouwen 109 10.2.7.1 Energieprestaties en binnenklimaat van gebouwen 109 10.2.7.2 Energieprestatiecertificaten 110 10.2.8 Energiebeleidsrapportering 111 10.3 De CO2-rationeel- energieverbruik-regelgeving in de industrie 10.3.1 Algemeen opzet - wetgeving 10.3.2 De energiebeleidsovereenkomsten

Algemeen milieu- en energierecht - 126 -

111 111 112

10.3.3 10.3.4 10.3.5 10.3.6 10.3.6.1 10.3.6.2 10.3.6.3

Het besluit inzake energieplanning 113 De energie-audits 114 Het Europees systeem inzake verhandelbare emissierechten 115 Het besluit van de Vlaamse regering inzake de verhandelbare emissierechten voor broeikasgassen115 De allocatie van de emissierechten aan BKG-inrichtingen 115 Wijzigingen in de tweede Kyoto-verbintenissenperiode (van 2013 tot 2020) 115 Rapportering van de CO2-emissies en inlevering van de toegekende emissierechten 116

10.4 CO2-REG regelgeving rond energievoorziening 10.4.1 Openbare dienstverplichtingen 10.4.2 Groenestroom- en WKK-certificaten 10.4.3 Biobrandstoffen

117 117 118 118

10.5 CO2-REG regelgeving energiegebruik gebouwen 10.5.1 De energieregeling gebouwen 10.5.2 Belastingverminderingen voor energiebesparende uitgaven in woningen

118 118 120

10.6

120

CO2-REG regelgeving energiegebruik toestellen en rollend materieel

LITERATUUROPGAVE

121

Algemeen milieu- en energierecht - 127 -