Seguro Habitacional: em busca de alternativas

Os tecnicos analisam o seguro Habitacional, procurando a melhor maneira de adequa-lo a realidade, surgida em fun?ao dos problemas que este vem apresentando no decorrer dos ultimbs anos. Em conseqiiencia deste trabalho, propostas mais concretas ja foram encaminhadas, procurando-se viabilizar a operacionaiidade do sistema sob novas diretrizes.

Oseguro Habitacional volta

a ser objeto de estudo e analise, uma vez que parecem nao haver logrado resultado as medidas implantadas por recomendacao de comissao especi^mente nomeada,ano passado, peio Minist6rio da Fazenda, atrav^s da Portaria 270, de 27 de julho, para encaminhar possiveis solu9oes para sens problemas.

Composta por representantes daquele Ministdrio, da SUSEP, do IRB, do Banco Central e da Caixa Economica Federal,aqueia comissao examinou o Habitacional sob o §ngulo das instituifoes que dele fazem parte, de sua operacionaiidade e tamb^m sob os.aspectos t^cnico-atuariais e economico-financeiros apontando,em seu relatdrio, anecessidadede agilizacaodemecanismos que gerassem aumento na arrecadagao de premios, o que se daria atrav^s da majoracao da taxa daquele seguro em 49,6%, medida que veio a ser implantada — comunicada ao mercado por intermedio da Circular SUSEP25/87 — e da criacao de comissao,em ambito do CSNP,para formular novas diretrizes para este seguro — comu nicada ao mercado pela Resolugao CNSP-24/87.

No entanto,decorrido menos de urn ano desde que estas providencias foram tomadas, prossegue a situacao deinsuficiencia na arrecada?ao de pre mios, que parece possuir causas mais proFundas, que, necessariamente, nao estao relacionadascom mero desvio de sinistralidade. Acresce ainda o fato de que OS estudos tecnico-atuariais que levaram k fixa?ao do I'ndice de49,6% pa ra elevagao das taxas previam, basicamenie, um nivel de inflacao de 8% a.m.,0 que nao se configurou: a reali dade mostrou taxas bem maiselevadas, com mS repercussao no seguro, acabando com a expectativa de que a cobranga de premios mais elevados revertesse sua situagao deficitaria e viesse a garantir a estabilidade do sistema.

Criado quase que simultancamente com o Sistema Financeiro da Habitagao, o seguro Habitacional teve, h epoca,suas caracteristicas, tais como condigoes de cobertura, taxas e sistematica de operagoes, moldadas em fungao do perfil social do BNH. Este conteiido social limitou os parametros tecnicos do seguro, a medida que o m'vel de seus custos ficava condicionado ao poder aquisitivo do segurado.

Por outro lado, tambem naquela epoca,a abrangencia das coberturas jd se revelava desproporcional aos pre mios captados, principalmente no que dizia respeito a riscos catastr6ficos. O Governo,por sua vez, para melhor via bilizar aimplantagao do seguro no am bito do SFH,procurou,ainda na decada de 70, implementar medidas que o fortalecessem,como uma maior participagao nos seguros do SFH,seja por meio de presenga forte no resseguro,se ja com a participagao direta do BNH e ate pela garantia do excesso de sinis tralidade concedida aos seguradores.

Em 1977,aapolice foi alteradae criou-se o Fundo de Compensagao Global de Desvios de SinistralidadeFCDS, administrado pelo IRB, cuja Fungao era a de cquilibrar a carteira de cada participante Ainda naquela ocasiao, foi firmado um convenio eiitre o I^RB,a FENASEG e o BNH,instituindo um mccanismo de reparagao de squilibrio, o slop loss, que limitava a perda possi'vel das operagoes em 85% da receita do seguro.

., FJma situagao de relativa tranqiii- bdade foi desfrutada pelo seguro Ha bitacional ate 1982, ano em que come?oii a haver desajustes mais s^rios,em ungao de grande aumento nas despesas e, paralelamente, uma tambem grande queda na arrecadagao de recei^^conseqiiencia das altas taxas de in lagao, havendo ainda a ocorrencia c mdexagoes diferentes para os pre[os e para as responsabilidades assuiclas pelos seguradores.

, . ^pat deste fato, o seguro Habiri "^inha acumulando uma s6ent ^ geradas pelo conflito re seu aspecto social e seu equaciotS"'°^ecnico.Desta maneira,foi almo .^^.'"'^^"i^Caodevidaemcasode racfi^ ®J"^®lidez que,ao iru'cio dasopedad'^^ ^"^Suro,era o estado da di'vido d c que passou a ser osal- gy^^dor do financiamento. A este te do^"'° tesponsabilidade por paralte ^^^"'^dor nao correspondeu uma inios^^^° tia base da cobranga de prearir '"''^'^^mcnte, esta situagao nao conf^^"'^^^ teflexos negatives,j4 que, lig . ^ ^Poca em que ocorresse a ftj '^0,o saldo devedor poderia da inferior ao estado da diviPara -^Feitos do Coeficiente de Equi- 'nfla^~° Sslarial(CES)decorrente da ?ao estSvel e relativamente baixa.

A inflacao desvalorizou 0 Coeficiente de Equipara^ao Salarial. Em conseqiiencia, o saido devedor e o estado da di'vida do mutuario passaram a se distanciar cada vez mais. Os premios tambem sofreram desgaste.

246% no raes dejulho.Em outubro de 1984,o mercado segurador havia negociado com o BNH o reajuste das taxas de seguro,editando-se nova tarifa com vigencia a partir de 1? de janeiro de 1985, tendo o Banco aportado diretamente as seguradoras-li'deres as diferengas de premios do pen'odo outubro/dezembro de 84.

Estas medidas corretivas nao vieram a surtir o efeito desejado,tanto assim que, ainda em 1985,foi necessario obter autorizagao do CNSP para emprestimo de recursos do Fundo de EstabUidade do Seguro Rural — FESR ao FCVS, tambem administrado pelo IRB, quitando-se a divida com o FGGO.

A liquidagao do saldo devedor rcve!ava-se vantajosa para o SFH porque dispensava a necessidade de se recorrer no Fundo de Compensagao de Variagoes Salariais(FCVS). Com a al ia da inflagao verificada nos ultimos anos,0 CES perdeu seu valor, provocando uma dlFerenga cada vez maior entre o saido devedor e o estado da divida. Paralelamente, Foram criadas diversas medidas de subsidio as prestagoes, vlsando a resguardar o sistema da inadimplencia. Os premios, atrelados as prestagoes e sujeitos as mesmas va riagoes, passaram a desgastar-se por ocasiao de cada subsidio concedido.

Ao mesmo tempo,a nao renovagao de massa segurada, a partir de 1982, simultaneamente com o fato de alguns seguradoresterem de responder por casos de vicio de construgao, nao previstos na cobertura concedida, provocou sensivel aumento na quanlidade de saques ao FCVS,que se esgotou no decorrer de 1983/84. Na emergencia, apelou-se para outro Fundo adminis trado pelo IRB,0 Fundo Geral de Ga rantia Operacional-FGGG,que transferiu, por empr^stimo, ao FCVS, 700.000ON'B em maio e agosto de 84.

Em 1985 as prestagoes foram sub-reajiistadas em 112%,enquanto os saldos devedores foram indexados em

A situagao agravou-se ainda mais durante 1986, com dois novos fatos contribuindo para isso. Um deles foi a edigao do Piano Cruzado, que congelou OS premios,sem congelar os saldos devedores, que tiveram de observar a indexagao oficial do Governo. Outro fato desgastante foi a extingao do BNH,atraves do Decreto-lei 2.291, que interrompeu negociagoes que vinham sendo efetuadas junto ao Banco, para reformular as relagoescom o seguro, deixando sem definigao a questao do stop loss.

Em 1987,outras solugoes foram tentadas no sentido de se conseguir me lhor equacionar a situagao. Desta ma neira, foi criado o FESA — Fundo de Equalizagao de Sinistralidade da Apolice de Seguros do SFH,em substituigao ao FCVS,tentando-se uma solugao que contasse com o desempenho do se guro no ambito nacional e, desta for ma,anulasse as dlferengas de comportamento rcgionais da carteira, canalizando para a sinistralidade toda a sua receita.

O custeio das seguradoras, por sua vez, foi mantido em 15% dos pre mios brutos,competindo ao FESA re gular com a parcela restante o equilibrio do seguro. Ainda em 1987,a conversao dos saldos devedores passou a ser feita nao ^ base de OTN pro rata, conforme havia sido disposto pelos Decretos 92.491 e 92.492, e sim h base de OTN integral, de acordo com os Decre-

O Decreto-Lei

O Presidente Jose Sarney assinou, com data de 16 de setembro, Decreto-Lei regulamentando a queslao do Habitacional, cujo texto e o.seguinte:

"OPresidenteda Republica, no uso daatribuigdo queIheconfereo art. 55, item II, da Constituigao, DECRETA:

Art. I?-ODecreto-Lein?2.406, de 5 deJaneiro de 1988, passa a vigorar com as seguintes modificagoes-

"Art. 2? - O Fundo de Compensagao de VaYiagdes Salariais (FCVS)sera estruturado por Decreto do Poder Executivo e seus recursos destinam-se a

I- garantir o equilfbrio do Seguro Habitacionaldo Sistema Financeiro da Habitagdo permanentemente e a m'vel nacional.

II- quitar.Junto aosagentesfinanceiros, ossaldos devedores remanescentes de contratos definanciamento habitacional, firmados com mutudriosfinals do Sistema Financeiro da Habitagao.

Pardgrafo Unico. A execugdo orgamentdriaeftnanceira doFundo de Compensagao de Variagoes Salariais (FCVS)observardas disposigoeslegais e regulamentaresaplicdveisaosfundos da administragdo direta."

"Art. 6?

IV-parcela a maior correspondente ao comportamento da reiagao entre as indenizagoes pagas e os premios recebidos, nas operagoes de que trata o item J do art. 2?; e

V-Recursosdeoutrasorigens."

Art.2?-O Institute deResseguros do Brasil(IRB) encaminhard ao gestor do Fundo de Compensagao de Variagoes Salariais (FCVS), mensalmente, apresiagaodecontase,sempre que solicitado, as informagdes periinentes ao.comportamento da reiagao entre as indenizagoes pdgas e os pre mies recebidosem operagoesdo Seguro Habitacionaldo Sistema Financeiro da Habitagao.

Art. 3? - O art. 9? da Lei n? 5.627,deI°dedezembro de 1970,pas sa a vigorar acrescido do seguinte §2?, transformado o afualpardgrqfo uni co em ^ 1?

"Art. 9?

§ 2?. A vedagao prevista no caput desle artigo aplica-se tambem aos pedidos de registro deSociedade Corretora de Seguros de que trata o art. 122do Decreto-Lei n? 73, de21 de nevembro de 1966."

Art. 4?-O Ministro da Fazendaeo Ministro da Habitagao e Bern Estar Social, no ambito de suas atribuigdes, expedirao asinstrugoes necessdrias ao cumprimento do disposto neste Decreto-Lei.

Art. 5?- Este Decreto-Leientra em vigor na data de sua publicagaa

Art. 6?- Revogam-se as dispo sigoes em contrdrio.

Brasilia, 16desetembrode 1988. 0167?da independencia e 100?daRe publica". □ tos 93.598e 94.060. Naqueleano oGoverno, emvista daurgencia da situafSo, designou, atraves do Ministerio da Fazenda, comissao para estudar o assunto e sugerir providencias. A alta sinistralidade, porem, impos a necessidade de se liberarem recursos do FGGO.

Estudos mais recentes vem sendo realizados, com mais profundidade, no sentido de detectar e combater as causasprimeiras doproblema. Em decorreiicia, algumas hipoteses ja vinham ^ sendo levantadas por tecnicos do setor, com 0 objetivo de se corrigirem deficits de seguro Habitacional. As pesquisas ateentaoefetuadasapontaramemduas direfoes: a de se proceder a um reajuste da taxa ou a aiternativa de um ajustamento de cobertura, medida.esta \ mais abrangente, que poderia vir a solucionar os problemas do Habitacional de maneiraduradoura e que implicaria em alteragoes profundas, tais como a modificacao da indenizagao e do saldo devedor para o valor presente das presta?6es por veneer.

A desaconselhar a primeira hipotese, de revisao de ta.xas, que seria sim ples dopontodevistamatematico, existia 0 fato de que, embora a operagao de seguro exija compatibilidadeentre prSmio cobrado ao segurado e risco assumido pelo segurador, estamudanpase ria dificil de ser absorvida pelo mutuario. Alem disso, poderia constituir-se apenas em um mecanismo provisorio, com determinantes decaraterpoliticosocial que a fizessem afastar-se da boa tecnica securatoria.

Esse Decreto-Lei. que estava no Congresso, pcrdeu a validade por nSo ter sido votado no prazo previsto na nova Constiiui;3a

Em funfSo disso, 0 Governo, atrav6sdamedida provisbrian? 14. de 03.11.88, reeditouo esquema anieriormente previsto, que tambbm deveii ser apreciado pelo Congresso em 30 dias. (Inrorma;3o prestada pela DIvisio de Risers Habitacionais/DERHA/IRB.)

A isso se soma o fato de que, se fossem mantidas as coberturas de danos fi'sicos, inorte e invalidez permanentecomoexistem, ataxateriaque ser substancialmente aumentada. E preciso ainda levar em consideragao que, a se manter a garantia do saldo devedor, no caso de morte e invalidez, a base de calculo do premio tambem deveria ser 0 saldo devedor para garantia do equi lfbrio do sistema. Contraesta hipotese tem sido argumenfado queopremio do seguro deveria sofrer correfao mensal, sem correspondencia como reajuste da prestacao do mutuirio, que sempre existiu.

I^equalquer maneira,julgamOS cnicos que um aumento substancial as taxas do seguro Habitacional seria ma medida paliativa e provisoria, nncipalmente levando-se em consideeaoqueseus indicesde reajusteesta. jy apolfticasqueobjetivasg msolverproblemasdeordemsocial vir a comprometer no- cnte 0 equilfbrio do seguro. sg '^'^onstata^aodanecessidadede seus OS premios do seguro em dos 3tuaisconduziuoraciocfnio reto ^o^'rahipotese, queeade hab>"^^ modelo inicial do seguro gQ posto que a equaeao de nao origem k taxa?ao que areaiidadeatual,ja rio ocorrer a mortedo mutua^xi'st quita 0 saldo devedor lodn^"'^' foramincorporados go j^ °^ppbsfdio$concedidosaolonro do Sistema FinanceiHabiiafao. Istosignificariarepas- taeao para que foi criado, ja que e origindriode medidastomadaspelaneces sidade de assegurar confiabilidade ao sistema e ligadas ao incremento e a estabilidade do modelo habitacional vigente. sar ao seguro residues dequestoes vinculadas a polftica habitacional adotada.

Com a adogao da a tese de ajuste de cobertura dentro destes parametros, poderia o seguro Habitacional ser operadocm sua plenitude, sem a neces sidade de revisao periodica de suas ta xas, atuando como mecanismo de defesa do sistema. Estudos ja realizados tambem demonstram que os recursos produzidos seriam suficientes paraque se pagassem as indenizagoes cabfveis, destinando-se a parcela excedente a constituigao de um fundo de reserva para os desvios de sinistralidade que porventura viessem a surgir.

Seria possfvel, ainda, o pagamen to das dfvidas existentes em decorrencia das distorgoes do sistema ja saldadas pelo FES e pelo FGGO, alem de debito para com os agentes financelros e do deficit operacional dos primeiros quatro meses de 1988. Equilibrado o se guro e pagos OS d^bitos, as sobras se riam canalizadas ao FCVS.

Em vista deste quadro, consideram os tecnicos que a maneira mais adequada de lidar com o assunto, sem onerar os segurados, seria transformar a quitaeao do saldo devedor, caso haja sinistro, em pagamentodevalor presen te das presta^oes a veneer do imdvel. Neste caso tambem cessaria a necessi dadedeque fossem aumeniados os pre mios, conseguindo-se a corre9ao do se guro sob 0 ponto de vista tecnico.

A diferenea entre o valor atual das presta?6es futuras e o saldo deve dor, por sua vez, seria transferida pam 0 FCVS oque, em termos decusto, nao seria oneroso para ele, ja que nao serd superior a 5% da responsabilidade to tal do FCVS em abril de 1988, conforme estudos tecnico-atuariais realiza dos. Alem disso, o FCVS estaria cumprindo fun?ao inserldadentro daorien-

Para a efetiva implantagao deste projeto tornava-se necessaria a edigao de diploma legal que disciplinasse a materia. No decorrerdereuniao de grupodetrabalho informal, composto por representanies dos Ministerios da Ha bitagao e Urbanismo e da Fazenda, da Caixa Economica Federal, do IRB e da SUSEP, ocorrida em Brasilia no dia 23 de agosto, foi decidida a conveniencia de se tratar o assunto atraves de Decreto-lei. Ainda nesta mesma reu niao tambem ficou decidido queo Mi nisterio da Habitagao e Urbanismo implementaria as medidas necessarias a operacionalizar o relacionamento com 0 FCVS, incumbindo-se o CNSP de regulamentarbs aspectos que dizem respeito ao mercado segurador. □

ABSTRACT

Housing Social insurance

Thereport is about the performance ofthe Hous ing Social insurance iit Brazil, which is fully lied to the financial credit operations, and the main ways to solve its problems.