ENPOVEN
ENPOVEN:
El envejecimiento poblacional en Venezuela
FICHA TÉCNICA
Proyecto
Componente/ Actividad
Convite por la Salud Monitoreo del Acceso a la Salud y envejecimiento poblacional en Venezuela: Una mirada panorámica actual. ENPOVEN: Envejecimiento Poblacional en Venezuela.
Directora del proyecto Coordinador de Contenido Titulo del Documento Edición
Investigación
Diagramación y diseño
Francelia Ruíz Luis Francisco Cabezas “Hacia una política de envejecimiento digno en Venezuela”
Luis Francisco Cabezas Yanireth Fernandez Marialejandra Barrientos
Sandra Al Nijjar Salloum Francelia Ruiz López
Camilo Escobar Estrada Genesis Capote
Este informe es parte del proyecto Monitoreo del Acceso a la salud y el envejecimiento poblacional en Venezuela en su componente “ENPOVEN: Envejecimiento Poblacional en Venezuela, una mirada a la panorámica actual”. Su contenido es responsabilidad exclusiva de Convite, A.C.
Para citar y referenciar este informe Al Nijjar, Sandra (2022). PROYECTO ENPOVEN: “Hacia una política para el envejecimiento digno”. Convite, A.C., Caracas, Venezuela. «© Convite, A.C., [2022]. Reservados todos los derechos».
ENPOVEN: El envejecimiento poblacional en Venezuela
Tabla de Contenidos
RESUMEN
INTRODUCCIÓN
1. El diseño de políticas como marco orientador para una política de envejecimiento digno
2. Comprender el problema público para un adecuado diseño: las características del envejecimiento en Venezuela.
3. Una aproximación a los datos empíricos… Algunos hallazgos interesantes a la luz de un instrumento de política.
4. Algunas líneas de acción: ¿cómo debe prepararse Venezuela para configurar una agenda de políticas públicas destinada a una población que envejece?
Consideraciones finales… El envejecimiento digno como marco axiológico para un adecuado diseño de políticas.
BIBLIOGRÁFICAS.
ENPOVEN: El envejecimiento poblacional en Venezuela
Resumen
La transición demográfica en Venezuela implica que, los supuestos sobre los cuales se encuentran fundamentados los sistemas de protección, previsión y seguridad social, se encuentran en una fase de transformación, que supone repensarlos. Por su parte, la persistencia, a lo largo del tiempo, y la profundización de los efectos de la emergencia humanitaria compleja (EHC) en Venezuela, ha generado graves estragos en la garantía de derechos y brechas de protección en las personas adultas mayores. Si bien, la región y el mundo emprenden un proceso de concientización y reflexión respecto de los desafíos de la transición demográfica y el envejecimiento poblacional en materia de políticas públicas; en Venezuela, este diseño debe considerar los elementos del contexto y otras condiciones. A este respecto, ¿cuáles deben ser las líneas de acción para concebir un adecuado diseño de una política de envejecimiento digno en Venezuela, dadas sus condiciones sui generis?.
A través de la propuesta de un escrupuloso modelo de intervención que no solo se concentra en el contenido de la política, sino que enfatiza el análisis del contexto, los legados de política y otras condiciones del diseño, se ofrecen algunas orientaciones de cara a la formulación de una adecuada política de envejecimiento digno en el país.
Con una pretensión descriptiva, los hallazgos del informe se obtuvieron fundamentalmente, aplicando un diseño de investigación bibliográfico-documental. Sin embargo, en función de ampliar la perspectiva del problema, se emprendió un estudio de campo con un objetivo exploratorio, a través de la aplicación de un focus group, en el cual se indagaron algunas impresiones de los adultos mayores respecto de las garantías de las que gozan en materia de acceso a mecanismos de protección social mínimos; servicios de atención diferenciada y preferencial y estándares mínimos de cumplimiento de su derecho a la alimentación.
Mientras América Latina y el mundo emprenden un proceso de concientización y reflexión respecto de los desafíos de la transición demográfica y el envejecimiento poblacional en materia de políticas públicas, Venezuela se hunde en una espiral, en la cual se profundizan las brechas de prestación de bienes y servicios públicos, la desigualdad y el empobrecimiento generalizado, con una perspectiva de un ligero crecimiento económico poco sostenible.
ENPOVEN: El envejecimiento poblacional en Venezuela
En materia de garantía de derechos, el Estado venezolano ha ejercido sistemáticamente el abandono de sus funciones, llevando a cabo abiertamente una política Estatal de ausencia de políticas, en el sentido de Dye (1972), citado en Howlett (2009:4), que afirma que una política pública también es “cualquier cosa que un gobierno decide hacer, o no”. Así, las no decisiones, también son opciones de política que, al fin y al cabo, pueden reflejar los intereses o compromisos políticos de un gobierno.
Más allá de las tradicionales prescripciones de política, el diseño se configura como un modelo de intervención comprensivo, un proceso racional y consciente de análisis de un problema público y sus opciones de solución, incluyendo el estudio de los instrumentos de política para orientar la resolución del problema identificado y la consideración del contexto, junto con las condiciones de política, para establecer líneas de acción factibles. En tanto modelo de intervención, no se limita solo a la resolución del problema público identificado, sino que analiza los efectos, impactos y pre-condiciones de las opciones de solución en otros subsectores y objetivos de política. Toma en cuenta la relación de consistencia, congruencia y coherencia de objetivos e instrumentos con otros legados de política; porque en el fondo, cualquier diseño es un rediseño, dados los procesos iterativos de decisión política. En este particular, las condiciones del contexto (actores, instituciones e ideas), toman una relevancia fundamental.
Desde la lógica del diseño de política, en Venezuela no se puede desdeñar la persistente situación de emergencia humanitaria compleja y los estragos en la garantía de derechos que ha causado a lo largo de estos años. Las brechas generadas en la prestación de bienes y servicios para los adultos mayores han sido tan amplias, que los han expuesto a peligrosas y vergonzosas condiciones de indignidad. Estas condiciones no solo deben ser denunciadas y visibilizadas, deben ser analizadas de manera escrupulosa a través de la conformación de amplias coaliciones promotoras que se constituyan en “empresarios de política” para la definición del problema público y sus opciones de decisión, en el corto y mediano plazo.
Por su parte, la transición demográfica en Venezuela impone la necesidad de un diseño de política para el envejecimiento digno, con perspectivas a futuro; dado que, “las bases demográficas, sociales y económicas a partir de las cuales se diseñaron los dispositivos de protección social de la región, se han modificado” (Huenchuan, 2009:81). Esto implica que, los supuestos sobre los cuales se encuentran fundamentados los sistemas de protección, previsión y seguridad social, están en una fase de transformación que supone repensarlos. Allí, debe entrar un proceso escrupuloso de (re)diseño de políticas que no debe limitarse a la transferencia de política de prescripciones que se difunden normativamente a nivel regional; porque si bien, Venezuela sigue la tendencia de envejecimiento de la región, también transita por una emergencia humanitaria compleja que impone retos mayores.
Haciendo un balance del problema público, a la fecha, aproximadamente el 12% de la población en Venezuela está constituida por personas adultas mayores, lo que supone un estimado de 3,5 millones de personas (Barrientos, 2022). Sin embargo, para el año 2050, las proyecciones indican que se prevé que este target llegará a conformar el 21% de la población, siendo un aproximado de 7,7 millones de personas, lo que incrementará su peso relativo respecto de otros grupos en relación de dependencia (Di Brienza, 2021). Por su parte, la emergencia humanitaria compleja (EHC), por la cual transita el país desde el año 2015, y la crisis sanitaria derivada de la aparición del Covid-19 en 2020; han generado impactos negativos diferenciados más profundos en la población adulta mayor (Barrientos, 2022). Estas características suponen que Venezuela no puede limitarse a seguir prescripciones de política, sin efectuar un análisis provisto de una orientación contextual, considerando las ideas, las instituciones, los actores, los legados de política y las capacidades así como otras condiciones de diseño.
¿Cuáles deben ser las líneas de acción para concebir un adecuado diseño de una política de envejecimiento digno en Venezuela, dadas sus condiciones sui generis? Ofreciendo un modelo de intervención, Convite A.C., en la primera sección, discute los supuestos teóricos y conceptuales del diseño de política, haciendo énfasis no solo en el contenido de la política, sino en su orientación contextual y demás condiciones del diseño. Dado que el diseño de política es una actividad escrupulosa de identificación de un problema público, así como sus opciones de solución; el segundo apartado se encarga de caracterizar el problema público desde las dimensiones demográficas y la perspectiva de derechos de las personas adultas mayores.
En tercer lugar, a través de la definición de tres marcadores de cumplimiento de derechos, se exploran las percepciones de un grupo de adultos mayores, respecto de las garantías de las que gozan en materia de acceso a mecanismos de protección social mínimos; servicios de atención diferenciada y preferencial y estándares mínimos de cumplimiento del derecho a la alimentación. En el cuarto apartado, se identifican algunas líneas de acción para un adecuado diseño de política destinado al envejecimiento digno en Venezuela, desde una lógica comprensiva de intervención. Finalmente, el quinto y último apartado, ofrece una perspectiva axiológica para orientar un diseño de política de envejecimiento, cuyo centro sea la dignidad humana de los sujetos de la intervención.
Con una pretensión descriptiva, los hallazgos del informe se obtuvieron fundamentalmente, aplicando un diseño de investigación bibliográfico-documental. Sin embargo, en función de ampliar la perspectiva del problema, se emprendió un estudio de campo con un objetivo exploratorio, a través de la aplicación de un focus group, o grupo focal, en el cual se indagaron algunas impresiones de los adultos mayores respecto de las garantías de las que gozan en materia de acceso a mecanismos de protección social mínimos; servicios de atención diferenciada y preferencial y estándares mínimos de cumplimiento de su derecho a la alimentación.
Frecuentemente, organismos multilaterales, agencias de cooperación, instituciones académicas, investigadores y otras partes interesadas pertinentes esbozan orientaciones normativas de política en diversas áreas disciplinares, dirigidas a los Estados nación, para brindar mejores bienes y servicios públicos.
Esto es lo que comúnmente se conoce como diseño de políticas. Sin embargo, el diseño de políticas como marco orientador no consiste en establecer una serie de prescripciones normativas acerca de cómo hacer mejores políticas públicas. Es un proceso mucho más complejo, con una orientación contextual, que abarca la correcta comprensión del problema público en toda su dimensión, el análisis de las condiciones del diseño y capacidades de política, el estudio de los modelos de gobernanza, los regímenes políticos y su forma de tomar decisiones, así como la interacción de intereses, actores, ideas, e instituciones.
Este enfoque normativo imperante en el ámbito internacional, ha enfatizado el componente prescriptivo del diseño de políticas, resaltando un perfil de “tipo ideal”. Si bien es cierto que el diseño, no se desvincula de una pretensión de “mejora” de las decisiones gubernamentales para garantizar la efectividad de las respuestas de política, este “tipo ideal” que la considera como “configuraciones ideales de un conjunto de elementos de política que, de ser adoptados en un contexto específico, conducirían razonablemente a un resultado esperado” (Linder y Peters, 1988, citados en Howlett 2011:21), desdeña la riqueza contextual necesaria para evitar las recetas que conducen indefectiblemente a las temidas fallas de política.
Ahora bien, ¿cuál es, entonces, la característica que hace del diseño un área temática que permite concebir mejores políticas? Dado que este consiste en un intento deliberado de concebir soluciones de política a problemas públicos identificados, a través de la aplicación de instrumentos, con una orientación contextual, el diseño no constituye una intervención inmersa en una tabula rasa. Normalmente, cuando se habla de diseño de políticas nos encontramos ante un rediseño, en virtud de que nuevas decisiones de política se superponen a anteriores instrumentos, que coexisten simultáneamente, al menos, durante un tiempo. Además, al ser un proceso iterativo, genera dinámicas de aprendizaje social (Howlett, Ramesh y Perl, 2009:10). Precisamente es el aprendizaje social lo que le permite al diseño de políticas, establecer ciertos cursos de acción para concebir “mejores políticas”, y ello parte de la comprensión adecuada y la definición del problema público. Entender el diseño de políticas como un proceso, también pasa por identificar las etapas del policy making
Contemporáneamente, se identifican 5 etapas del ciclo de políticas públicas que el diseño de políticas debe considerar, en tanto actividad. En primer lugar, el posicionamiento de un problema público en la agenda de políticas implica la construcción del problema y el proceso por medio del cual esta narrativa capta la atención de los decisores de política. En segundo lugar, se encuentra la formulación de soluciones, opciones y/o alternativas de política, dentro de los gobiernos; la toma de decisión ocupa el tercer lugar, y se conoce como el proceso por el que los gobiernos adoptan, (o no); un particular curso de acción. En un cuarto momento, se lleva a cabo la implementación de la política, en la que los gobiernos conducen la ejecución de las medidas concebidas. En la quinta y última fase, se encuentra la evaluación, proceso en el cual los resultados de la intervención son monitoreados por el Estado y los actores sociales, pudiendo reconducir a una reconceptualización del problema público y sus soluciones de política (Howlett, Ramesh y Perl, 2009:12).
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Así, el diseño de política no implica únicamente, creación de contenido . Es un proceso que supone la definición y comprensión de un problema público, inserto en un contexto en el que diversos actores imponen sus intereses en un conjunto de interacciones de cierta naturaleza, alimentados por ideas que moldean el contenido de la política. Además, en este contexto las instituciones facilitan o constriñen, ciertas opciones de solución.
1 Entendido como la concepción de objetivos e instrumentos para solventar o dar respuesta a un problema público (Howlett, Ramesh y Perl, 2009).
1. El diseño de políticas como marco orientador para una política de envejecimiento digno
En un continuum que va entre la planificación y/o la gestión estratégica, y la formulación ad hoc de políticas públicas; se encuentra el diseño de políticas como “una actividad llevada a cabo por un conjunto de actores con la esperanza de mejorar los resultados y la hechura de políticas, a través de la anticipación precisa de las consecuencias de las acciones y decisiones gubernamentales” (Forester 1989; Voss et al 2009, citados en Howlett, 2011:4).
Una primera aproximación conceptual al complejo diseño de políticas, puede encontrarse en Howlett et al (2015:292), citado en Peters (2018:5), que lo dibujan como un “intento deliberado y consciente de definir objetivos de política y conectarlos con instrumentos o herramientas que alcancen dichos objetivos”. Es un esfuerzo consciente y escrupuloso de crear un modelo que oriente la intervención, integrando la comprensión de los problemas objeto de resolución, con ciertos objetivos e instrumentos de política. En tanto un marco de intervención, parte de la idea de concebir políticas a través del análisis de evidencias, a los fines de tomar decisiones informadas, considerando permanentemente los elementos del contexto.
A primera vista, esta definición pareciera tener un énfasis tecnocrático. No obstante, el diseño de políticas admite su carácter político como una actividad en la que convergen numerosos intereses y actores que, con sus ideas, moldean incluso la concepción y la construcción del problema público. En atención a esto, para evitar fallas de política, se hace imperativa la necesidad de involucrar diversas concepciones de los problemas, particularmente de las poblaciones afectadas, pues el diseño no se limita a la aprobación de una ley, o la creación de un subsidio. Necesariamente, debe ser una actividad colectiva, basada en evidencias que den cuenta de la existencia de un problema público y expongan un abanico de opciones de solución, insertas en un contexto.
El diseño no se agota exclusivamente en la creación de objetivos e instrumentos para la resolución de un problema público. También es concebido como un proceso de “solución aplicada de problemas”; en donde, de manera consciente y deliberada, se identifica, se conceptualiza y se comprende el problema público objeto de resolución, al cual se le asocian unos objetivos e instrumentos, en un contexto en el cual los actores sugieren soluciones basados en sus ideas. Sin embargo, esto no implica que sea un proceso tecno-político de combinación automática de problemas y soluciones (Howlett, Ramesh y Perl, 2009:4).
No es, - ni debe ser -, un mero proceso tecno-político de concepción de objetivos e instrumentos, debido a varias razones. En primer lugar, el diseño de políticas responde a un paradigma con una orientación ética, a saber: concebir mejores políticas públicas, a través del aprendizaje social derivado de un proceso iterativo (Howlett, Ramesh y Perl, 2009:3), para satisfacer necesidades y fortalecer la democracia (Peters, 2008). En segundo lugar, el diseño de políticas como un proceso de articulación entre objetivos y medios, implica dos dimensiones: la dimensión técnica y la política. La dimensión técnica, “busca identificar relaciones óptimas entre objetivos e instrumentos, dado que algunas herramientas se adaptan mejor a la solución de ciertos problemas”. Por su parte, la dimensión política abarca el típico desacuerdo entre los actores acerca de lo que constituye un problema público y su solución más apropiada (Howlett, Ramesh y Perl, 2009:4).
Constituye un “esfuerzo más o menos sistemático de desarrollar políticas eficientes y efectivas, a través de la aplicación de conocimientos relativos a sus instrumentos, obtenidos a través de la experiencia y la razón para el desarrollo y adopción de cursos de acción que logren los objetivos y fines deseados en determinado contexto” (Bobrow y Dryzek 1987;2006, citados en Howlett 2011:22). Por esta razón, supone la conceptualización y el análisis del problema público como paso fundamental para un adecuado diseño.
Uno de los requerimientos básicos para el diseño de política, es tener una teoría de “causación”, y esa teoría está fundamentalmente relacionada a la definición del problema público (Peters, 2008:35). Así, el modo en el que se construye el problema, incide en la elección de los objetivos y los instrumentos de política concebidos (Howlett, Ramesh y Perl, 2009). Durante la etapa de posicionamiento del problema público en la agenda de políticas debe haber, en principio, el reconocimiento de la existencia de un problema. En este sentido, debe
producirse lo que Peters (2018), conoce como el proceso de framing, o enmarcado del problema público ya que estos son, efectivamente, producto de una construcción social y política en la medida en que existen algunas condiciones objetivas. Es decir, los problemas públicos concebidos existen, en la medida en que sean comunicados, y derivan de condiciones reales y objetivas (Peters, 2018:43).
Durante este proceso de framing, o enmarcado, los actores sociales elaboran construcciones causales acerca del problema público, basados en las ideas e intereses que representan. Se origina un proceso en el que, en primer lugar, se trabaja en la identificación y reconocimiento de la existencia de un problema, y sobre la base de datos y/o indicadores cuantitativos y cualitativos se construye una narrativa causal. No obstante, no se limita solo a ello. Los actores y “empresarios de política”, reflexionan acerca de la naturaleza del problema, sus causas, sus consecuencias, y estos modelos de causación influyen predominantemente en la elección de objetivos e instrumentos (Peters, 2018:50). En este proceso, esencialmente político se consideran las capacidades de política, las condiciones del diseño, los legados de política y el contexto.
En síntesis, este framing constituye un “proceso político a través del cual, los problemas en la sociedad y en la economía son identificados y enunciados. Este proceso implica casi, inevitablemente, asociar un modelo de causación con el problema. Entonces, el enmarcado es un medio de preparar problemas para su procesamiento posterior dentro del sistema político” (Peters, 2018:51).
Desde el punto de vista del diseño, las políticas públicas “son complejas entidades compuestas por medios y objetivos de política, dispuestos en varios niveles que van desde los niveles más generales y relativos modos de gobernanza, hasta regímenes de política o programas específicos” (Howlett, 2011:16). Sin embargo, su orientación contextual establece que ellas interactúan con otras políticas en numerosos sectores gubernamentales, y también con diversos legados de política anteriores, remanentes de otras decisiones, objetivos e instrumentos; incluso, con remanentes discursivos de problemas públicos concebidos previamente.
Por ello, los diseños de política son, esencialmente rediseños. Producto de un proceso iterativo que, en algunos casos, es resultado de decisiones ad hoc o modos de toma de decisiones que giran en torno al ensayo y error. En tanto tiene una orientación contextual, el diseño/rediseño, admite que las políticas no se conciben en una tabula rasa, sino que, por el contrario, varias políticas pueden interactuar simultáneamente. Así, por ejemplo, los objetivos de política fiscal pueden confrontarse con objetivos de política ambiental, lo que comúnmente sucede en países cuyo modelo de desarrollo gira alrededor de un commodity. En tanto el diseño de políticas constituye un modelo que orienta la intervención, también se ha ocupado de estudiar los problemas de congruencia, consistencia y coherencia de las políticas.
Así, la coherencia consiste en la relación entre los elementos de un diseño de política que vincula de manera lógica las pretensiones o finalidades generales de una política, con los objetivos (de un subsistema o subsector de política entre sí, u otros subsistemas). La consistencia implica que los elementos de la política actúan en el mismo sentido, sin contraponerse, en función del cumplimiento de los objetivos de política, y la congruencia, radica en la correspondencia entre medios y fines (Howlett, 2011:145).
Ahora bien, dado todo lo antes descrito: ¿qué implica adoptar el diseño de políticas como un marco orientador para una política de envejecimiento digno en Venezuela?
Una adecuada política destinada a garantizar el envejecimiento digno en Venezuela supone, como condición sine qua non, trabajar en la conceptualización del problema público y la visibilización acerca de sus consecuencias entre los diversos actores públicos y privados, dado que “en Venezuela las personas mayores emergen como uno de los grupos cuyos derechos han sido postergados e invisibilizados desde el Estado” (Barrientos, 2022). A pesar de que la región se ha embarcado en un proceso en el cual,
las políticas de envejecimiento digno son pensadas y reflexionadas en función de que América Latina “envejece paulatina pero inexorablemente” (Huenchuan, 2009:56), en Venezuela, las medidas de política en torno al envejecimiento digno se han limitado a la sanción de incipientes instrumentos legales que distan mucho de un desarrollo normativo mínimo, garante de derechos a la población adulta mayor.
Salvo algunos programas, tales como la misión “En Amor Mayor”, no existen iniciativas de política destinadas a la atención integral de adultos mayores, y dada la política de opacidad Estatal implementada por el gobierno, es imposible rastrear, a través de instrumentos de política básicos como el presupuesto público, las iniciativas, programas y políticas gubernamentales, vigentes al momento. Este fenómeno confirma que, el envejecimiento poblacional no es un tema de agenda en Venezuela, y que los decisores públicos ni siquiera pudieran estar conscientes de la magnitud del problema público. En este sentido, es muy poco previsible que, siquiera, exista una perspectiva que implique una pronta identificación y construcción.
Más allá de la adopción de experiencias de política implementadas en otros países de América Latina y el mundo, a través del policy difusion , o la suscripción de lineamientos normativos de política en los diversos compromisos establecidos en tratados e instrumentos internacionales , en Venezuela debe pensarse una política de envejecimiento digno basado en sus propios desafíos de política. Debe comenzar a trabajarse una adecuada construcción del problema público y su magnitud, así como su incidencia en los sistemas de previsión social a futuro. Este proceso de framing, que debe anteceder cualquier intento de diseño, debe involucrar un número importante de actores, tales como un conglomerado representativo de personas adultas mayores, académicos, personal médico gerontológico, familias y comunidades, trabajadores del sector salud, entre otros. En este sentido, es imprescindible la conformación de coaliciones de política (Sabatier y Jenkins, 1980; citados en Weible y Nohrstedt, 2012), que pugnen por posicionar el tema del envejecimiento poblacional y la atención integral al adulto mayor en la agenda de políticas.
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Las reflexiones acerca del problema público, deben comenzar por asumir conscientemente los cambios en la pirámide poblacional y la etapa en el proceso de transición demográfica en la que Venezuela se encuentra. En tanto un modelo de intervención, el diseño de políticas establece que, una adecuada política de envejecimiento digno debe tomar en cuenta las interrelaciones de los objetivos y pretensiones de política, con el legado de políticas presente en Venezuela: su interrelación con las demás políticas sociales, con la política monetaria y fiscal y demás condiciones del diseño, tales como las capacidades de política, y la revisión de las ideas e instituciones presentes en el contexto.
En este sentido, Convite A.C decide dar un paso adelante para brindar ciertos aportes en la conceptualización del problema público del envejecimiento en Venezuela y sus consecuencias presentes y futuras, analizando algunas condiciones para un posible diseño. Entender el envejecimiento poblacional como fenómeno, comprendiendo la etapa de transición demográfica en la que se encuentra el país, los patrones de natalidad, mortalidad, (y más recientemente, movilidad); debe conducir a desmitificar la histórica idea de que Venezuela es un país permanentemente “joven”. Asimismo, analizar el legado de políticas destinadas al envejecimiento, debe brindar el balance del “inventario de opciones” presente para acometer el desafío demográfico actual y futuro.
2 La difusión de políticas o el diseño por trasferencia (Peters, 2018:16-17), es uno de los tipos de diseño que consiste “emplear la experiencia de otros sistemas de política para concebir políticas públicas”. Generalmente, este proceso de adopción de políticas por transferencia, se lleva a cabo a través de la emulación de experiencias exitosas entre países o gobiernos subnacionales y agencias multilaterales involucradas en el proceso de hechura de políticas, en los que se valora, especialmente la toma de decisiones basados en evidencias empíricas.
3 Tales como la Declaración Política y Plan de Acción Internacional de Viena sobre el Envejecimiento (1982), la Proclamación sobre el Envejecimiento (1992); la Estrategia regional de implementación para América Latina y el Caribe el Plan de Acción Internacional de Madrid sobre el Envejecimiento; la Declaración de Brasilia, la Carta de San José sobre los derechos de las personas de América Latina y el Caribe y la Convención Interamericana sobre la protección de los Derechos Humanos de las Personas Mayores.
Considerar otras condiciones importantes del diseño, tales como las capacidades de política, la emergencia humanitaria compleja en curso y sus afectaciones a este grupo poblacional, los intereses de los actores políticos, la importancia del tema en agenda, entre otros factores, debe dar cuenta de la posibilidad de concebir un diseño de política de envejecimiento, comprensivo. Adoptar el enfoque del ciclo de vida como una aproximación ideacional en un diseño de política destinado al envejecimiento digno puede enriquecer el debate. Cuestionar las instituciones presentes, su suficiencia, pertinencia y efectividad también es un paso ineludible para dibujar las implicaciones del problema público. Escudriñar la existencia de una política de envejecimiento digno a través del análisis de los objetivos e instrumentos actuales y sus programas, así como la coherencia, la consistencia y la congruencia entre ellos y otros elementos de política, forman parte del panorama que supone el justo dimensionamiento del problema público.
Evidenciar el proceso de envejecimiento poblacional en el país, así como sus características (Di Brienza, 2021), constituye un primer paso para posicionar los desafíos en esta materia. Entender las relaciones causales del proceso, y sus rasgos distintivos, es vital para idear el modelo de intervención. “En 2020, en Venezuela, el 12% de la población total del país pertenece al grupo de personas mayores de 60 años o más, [de los cuales] 7% tienen entre 60 y 69 años”. Mientras, la población de 70 años y más, representa el 4% de la población adulta mayor (ibídem, 27-28). Ello implica que, aproximadamente, 3,5 millones de personas en Venezuela, son adultos mayores. Para 2050, se prevé que este target llegará a conformar el 21% de la población, siendo un aproximado de 7,7 millones de personas, lo que incrementará su peso relativo respecto de otros grupos en relación de dependencia. Según Di Brienza (2021:19), para 2070, el porcentaje relativo de esta población, se incrementará a un 27%.
Esta perspectiva demográfica supone, en lo inmediato, la prolongación de la vejez. Producto de la transición demográfica se genera este fenómeno cuando disminuyen los niveles de fecundidad y aumenta la esperanza de vida en una sociedad, siendo que la migración también tiene un impacto . A la fecha, Venezuela se inscribe en la etapa de transición demográfica catalogada como de “envejecimiento moderadamente avanzado”, junto con México, Panamá y Colombia. Según la Comisión Económica para América Latina y el Caribe (CEPAL), al 2020, el 13% de la población de la subregión, (87 millones de personas), tiene 60 años de edad o más; pero, para el 2050 este target poblacional constituirá el 25% de la población total, incrementándose a 189 millones de personas (Huenchuan, 2009; Di Brienza, 2021). Esto constituye una tasa de crecimiento de 117,24% de la población adulta mayor en la región; mientras que, en Venezuela, entre 2020 y 2050, el incremento de este target será de un 120%. Esta tendencia significativamente creciente da cuenta de la magnitud y la velocidad del envejecimiento en el país.
En un escenario en el que persisten estas condiciones, “si se cumplen los supuestos de la proyección, treinta años después, en 2050, el perfil poblacional de Venezuela cambiará notablemente” (Di Brienza, 2021:19). Un incremento del peso relativo de la población adulta mayor, respecto de otros segmentos de población (niños y jóvenes), debe impulsar nuevas agendas y prioridades de política desde ya, dado que la transición demográfica es más acelerada en América Latina que en Europa Occidental (Huenchuan, 2009). Sin embargo, nuestra región se encuentra indiscutiblemente menos preparada, persistiendo grandes brechas de atención para este target poblacional.
La reestructuración de la pirámide poblacional y la composición por edad de la población en Venezuela y la región, dentro un mediano plazo, debe conducir a repensar las políticas públicas, el catálogo de bienes y servicios públicos a ofrecer y las modalidades de prestación. En palabras de Di Brienza (2021:25), “Se tendrá entonces que sólo en un período de treinta años el perfil poblacional de la región latinoamericana será totalmente diferente y con ello se instalarán otro tipo de demandas sociales y económicas que atender”. Este tiempo de 30 años, no representa, de ninguna manera, un margen de espera. Debe repensarse la política de envejecimiento desde ahora, dado su impacto en los sistemas de previsión y protección social. La adopción de enfoques de sostenibilidad intergeneracional, así lo ameritan.
4 Mortalidad, fecundidad y migración son los elementos transformadores de la composición demográfica de las sociedades. Una política pública comprensiva, que no solo se disponga a garantizar el envejecimiento digno debe tener en cuenta estos factores. Asimismo, el estudio de algunas métricas asociadas es importante, tales como la esperanza de vida, la tasa de fecundidad, la mortalidad general, la mortalidad infantil, el índice de envejecimiento, la relación de dependencia demográfica y la tasa neta de migración. Durante el siglo XX, Venezuela registró un descenso de la mortalidad (general e infantil), un incremento de la esperanza de vida, una tasa de fecundidad creciente entre los años 50 y 60, que comenzó a mostrar incrementos en porciones decrecientes en la segunda mitad del siglo. Por su parte, la configuración del perfil migratorio de Venezuela como país receptor, al menos hasta 2013, también influyó en la conformación de una pirámide poblacional de base ancha. Estos antecedentes explican el fenómeno de la transición demográfica actual en Venezuela.
2. Comprender el problema público para un adecuado diseño: las características del envejecimiento en Venezuela.
Estas breves consideraciones demográficas que dibujan parcialmente el problema, revelan una realidad innegable. En síntesis, “esta transformación de la población deberá ser especialmente considerada en el diseño de políticas públicas dirigidas a lograr mayores progresos en el nivel de bienestar y en la igualdad, con el fin de garantizar que este subgrupo poblacional pueda disfrutar plenamente de sus derechos humanos” (Di Brienza, 2021:40).
Los efectos a largo plazo de la magnitud de esta transformación demográfica son previsibles y relevantes para el diseño de políticas. El envejecimiento poblacional modifica “las tendencias del consumo, el ahorro, la distribución del ingreso, el mercado de trabajo, en los sistemas de seguridad social y su sostenibilidad, además demanda la reorientación de los servicios de salud y la ampliación de oferta de servicios de cuidado” (ibídem, 41). Asimismo, dentro de las tendencias regionales de las cuales Venezuela no está exenta, “las bases demográficas, sociales y económicas a partir de las cuales se diseñaron los dispositivos de protección social de la región, se han modificado” (Huenchuan, 2009: 81), lo que supone repensar los sistemas de protección social.
Ahora bien, ¿cuáles son las características actuales de la prolongación de la vejez?, ¿en qué condiciones envejecen las personas en Venezuela, hoy en día?
Además de los desafíos que impone la transición demográfica, en Venezuela existen otras condiciones contextuales que influyen en un adecuado diseño de política. La emergencia humanitaria compleja (EHC), por la cual transita el país desde el año 2015, y la crisis sanitaria derivada de la aparición del Covid-19 en 2020; han generado impactos negativos diferenciados más profundos en la población adulta mayor (Barrientos, 2022). Estos fenómenos, han ampliado las condiciones de desigualdad y empobrecimiento generalizado producido por la crisis multidimensional en el país caribeño, haciendo más cuesta arriba los desafíos de cara a la concepción de una política de envejecimiento digno.
En materia de independencia y autonomía económica, las tres principales fuentes de ingreso de las personas en la edad avanzada constituyen: la participación en actividades económicas, la seguridad social y los apoyos familiares (Guzmán 2002a, citado en Huenchuan, 2009:83). En Venezuela, se violenta el principio de independencia establecido en el instrumento de las Naciones Unidas en favor de las Personas de Edad, en virtud de la consecuente y sistemática disminución de la capacidad adquisitiva de la pensión, que es la principal fuente de ingresos de la mayoría de las personas mayores en Venezuela. A su vez, esto ha conducido a que “muchas dependan de ayudas familiares, donaciones, empleos informales o de la asistencia humanitaria” (Barrientos, 2022:7). Así, se atestigua lo que Ponce (2021), citado en Barrientos (ídem), denomina como “pobreza monetaria”.
Para ilustrar la rapidez de la pérdida de poder adquisitivo, Barrientos (2022:7), establece que el monto mensual de la pensión de jubilación en Venezuela, asciende a Bs. 130,00, que, en marzo de 2021, equivalían a USD 30,00 mensuales . Sin embargo, para agosto de ese mismo año, su capacidad de compra se redujo en un 50%, aun manteniendo su valor nominal, igualándose a un monto aproximado de USD 16,00. Tanto el primero, como el segundo valor, son evidentemente insuficientes para cubrir necesidades básicas de alimentación, salud, cuidados, recreación, entre otras prioridades. A agosto de 2021, el monto de la pensión ni siquiera cubría la canasta básica de supervivencia, establecida en un promedio de USD 20,58; lo que, de suyo, comprende que los requerimientos nutricionales mínimos de una persona mayor no son satisfechos.
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5 Según la tasa de cambio del Banco Central de Venezuela (BCV) establecida a la fecha.
Por su parte, en materia del goce y disfrute del derecho a la salud, persisten múltiples vulneraciones y brechas de atención, con impactos diferenciados y marcados hacia el target poblacional conformado por adultos mayores. La persistencia de la escasez de medicamentos esenciales y aquellos destinados al tratamiento de enfermedades crónicas asociadas a la vejez, les afecta directamente. Las personas de edad avanzada, en Venezuela, han atestiguado el deterioro sistemático de los determinantes de su salud, tales como: “la falta de acceso a medicamentos en un contexto de escasez y altos costos, la alimentación deficiente ante la imposibilidad de cubrir las tres comidas al día con los requerimientos nutricionales adecuados para la edad, el acceso irregular a servicios básicos como el agua y la electricidad y una inadecuada atención en salud” (Barrientos, 2022:9).
Todo ello afecta especialmente a las personas mayores en situación de pobreza, o pobreza extrema, siendo sujetos de vulneraciones interseccionales de derechos. Asimismo, las condiciones de salud propias de última etapa del ciclo de vida, ameritan per se, un tratamiento especial que no deben desdeñarse dentro de un modelo de intervención comprensivo que implique un diseño de políticas para el envejecimiento digno.
Las implicaciones de considerar el estado de salud de las personas mayores en Venezuela, inciden directamente en la concepción de los bienes y servicios asociados en un diseño de política adecuado para el envejecimiento digno. Por ejemplo, una alta prevalencia en cáncer, dentro del grupo poblacional de personas mayores, intuitivamente puede llevar a fortalecer, desde una lógica del diseño de políticas, un programa de prevención y tratamiento de enfermedades oncológicas.
Efectivamente, tal y como lo explica Barrientos (2022:16), un adecuado diseño de política para un envejecimiento digno “implica tomar en cuenta cuáles son los principales problemas de salud de esta población y causas de muertes para determinar las áreas de acción prioritarias”. En este sentido, los datos respecto de las principales morbilidades que se registran en este subgrupo poblacional “aportan una perspectiva valiosa sobre las áreas de intervención en materia de salud que se deben priorizar desde un enfoque que incluya la prevención, el diagnóstico y el tratamiento adecuado”.
ENPOVEN: El envejecimiento poblacional en Venezuela
En Venezuela, según estimaciones de la CEPAL/CELADE (2022), la esperanza de vida promedio al nacer, transita desde 51,1 años en 1950 a 71,1 años en 2022 . Ello implica que la prolongación de la fase de envejecimiento es evidente en el país caribeño, ameritando intervenciones que incrementen la calidad de vida de las personas adultas mayores. En palabras de Barrientos (2002), “no basta con vivir más años, es necesario que estos años ganados de vida vayan de la mano de una buena salud, (…) determinada en gran medida por el acceso a la educación, bienes, servicios y demás determinantes”.
Basados en las estimaciones de la esperanza de vida en Venezuela efectuadas por la Organización Mundial de la Salud (OMS), en promedio, existe el riesgo de que una persona mayor pueda pasar mínimamente 9,5 años con problemas de salud (Barrientos, 2022:10). Esto supone que, un adecuado diseño de política para un envejecimiento digno, debe prever el fortalecimiento de los sistemas de salud y previsión social para la atención integral de personas en edad avanzada.
Según la Encuesta de Condiciones de Vida y Salud de las personas mayores realizada por Convite A.C. (2022), “84% de las personas de 60 años y más padecen de una o más enfermedades crónicas, con mayor incidencia entre las mujeres (89% de las mujeres y 80% de los hombres)”. Entre las morbilidades asociadas a esta etapa del ciclo de vida, se identifican la hipertensión, trastornos venosos y cardiopatías (Barrientos, 2022:11). Dado que el diseño de políticas supone la toma de decisiones basadas en evidencias, esto podría sugerir de manera preliminar que, en Venezuela, en un mediano plazo, deberán fortalecerse programas de salud preventiva para disminuir la prevalencia de enfermedades cardiovasculares y del sistema circulatorio en adultos mayores. Todo ello, con un enfoque de género, dado que los hallazgos establecieron que, son las mujeres quienes se ven más afectadas, debido a la mayor esperanza de vida que presentan. Nuevamente, según Barrientos (2022), estos hallazgos fueron ratificados por algunas cifras de la OMS. Estos sugieren que, en Venezuela, entre las principales causas de muerte de las personas en edad avanzada, se identifican las enfermedades crónico-degenerativas, tales como los padecimientos cardiovasculares y la diabetes. También las infecciones respiratorias tuvieron alta prevalencia. A partir de los 70 años en adelante, en los adultos mayores del país, comienzan a aparecer las enfermedades renales, enfermedad pulmonar obstructiva crónica (EPOC), y se agudizan las infecciones respiratorias como principales causas de muerte.
Por su parte, la prolongación del envejecimiento, trae consigo discapacidades adquiridas. Al respecto, la encuesta de Condiciones de Vida (Convite 2022), estima que 31% de los adultos mayores en Venezuela, padecen alguna discapacidad, entre las que se encuentran los impedimentos causados por la diabetes, condiciones orales, dolores en espalda y cuello, osteoartritis y Alzheimer (ibídem).
Las condiciones del envejecimiento en Venezuela, transitan desde el riesgo de adquirir enfermedades infecciosas como causas de muerte, hasta sufrir los embates de las enfermedades no transmisibles. Estas condiciones pueden presentarse de manera simultánea, deteriorando, aún más, la salud de las personas mayores Esto supone que, el diseño de una política de envejecimiento digno, debe tratar estas dos aristas en dos dimensiones mínimas: prevención y tratamiento. Asimismo, como otro componente importante de un programa de atención en salud para el envejecimiento, debe incluirse la salud mental. Según Barrientos (2022), los trastornos depresivos aparecen como otra de las causas principales de discapacidad.
La Organización Panamericana de la Salud (OPS, 2021) ilustra esta situación, brindando datos específicos de este panorama. Al respecto, Barrientos (2022), señala que en el país los padecimientos no transmisibles repuntan como principales causas de muerte de la población en general, entre las que destacan las enfermedades del corazón y del sistema circulatorio, los accidentes cerebrovasculares y la diabetes. Sin embargo, también prevalecen, entre las enfermedades infecciosas, los trastornos respiratorios en los adultos mayores, lo que implica efectivamente que, un programa de atención en salud para el envejecimiento digno
6 Registrando 53,5 años de edad en las mujeres; y 49 años cronológicos para los hombres.
7 Registrando 75,70 años de edad para las mujeres, y 66,90 años cronológicos para los hombres.
ENPOVEN: El envejecimiento poblacional en Venezuela
debe incluir el tratamiento y prevención de enfermedades infecciosas y enfermedades no transmisibles. Entre estas últimas, el cáncer, ocupa una posición importante, siendo el cáncer de mama el más frecuente en mujeres; y el cáncer de próstata entre hombres.
Desde la lógica del diseño de políticas, estos datos deben impulsar una toma de decisiones de política, basadas en evidencias. En palabras de Barrientos (2022):
El derecho a la salud de las personas mayores implica tomar en cuenta cuáles son los principales problemas de salud de esta población y causas de muertes para determinar las áreas de acción prioritarias, por lo tanto, estos datos aportan una perspectiva valiosa sobre las áreas de intervención en materia de salud que se deben priorizar desde un enfoque que incluya la prevención, el diagnóstico y el tratamiento adecuado. Estos datos deben permitir también tomar decisiones informadas en materia de salud pública, entendiendo las implicaciones que tienen las ENT como comorbilidades que llevan al agravamiento de otros cuadros. Esto quedó evidenciado durante la pandemia por Covid-19, en el que las personas mayores tenían mayor riesgo de enfermar gravemente y morir a causa de la enfermedad debido a las comorbilidades.
Por su parte, derivado de los datos disponibles en Barrientos (2022), también se desprende que, un adecuado diseño de política para el envejecimiento digno, debe expandir la cobertura de salud universal, que comprenda el “acceso a servicios de salud física y mental de calidad [y] que incluya la promoción de la salud, la prevención, el tratamiento, la rehabilitación y los cuidados paliativos”. Además, debe garantizar la disponibilidad, el acceso y la asequibilidad de estos servicios: esto último supone que la política de envejecimiento debe antecederse por una política fiscal y monetaria que permita la recuperación del valor adquisitivo de la fuentes de ingreso de los adultos mayores, y la previsión, en las prioridades de gasto de la ampliación de la infraestructura de atención en salud, especialmente la salud gerontológica, en sus dimensiones de prevención, tratamiento, rehabilitación y cuidados paliativos. De allí la necesidad de adoptar un enfoque de diseño de políticas como modelo de intervención.
La garantía de una cobertura de seguro de salud (sea público o privado), debe extenderse a la población adulta mayor. El Estado venezolano debe adoptar un diseño de política que incluya a través de distintas modalidades de prestación, la disponibilidad de un seguro de salud obligatorio para las personas de la tercera edad. En este sentido, puede proveer directamente el servicio, lo que implicaría la reforma estructural del Instituto Venezolano de los Seguros Sociales (IVSS), o contratar el servicio privado de salud para las personas mayores, en una alianza público privada con clínicas y centros de salud. Estos debates y la adopción de mejores opciones de solución, deben adoptarse en torno a opciones basadas en evidencias.
Según Barrientos (2022), la encuesta de condiciones de vida levantada por Convite A.C. reflejó que, un aproximado de 22% de personas mayores encuestadas afirmó no poseer acceso a servicios de salud; mientras que el 76% de los encuestados, expresó tener acceso. Ahora bien, de este 76%, el 55% afirma que accede a servicios de atención médica “mediante ambulatorios o dispensarios privados de costos bajos o moderados y sólo 30% acude a hospitales”. Ello, dado los inexistentes estándares de calidad en la prestación de servicios públicos de salud. Esto, a su vez, incrementa el gasto de bolsillo, siendo que las fuentes de ingreso de las personas adultas mayores en Venezuela, son insuficientes para la cobertura mínima de sus necesidades básicas. Convirtiendo el problema público, en un problema “complejo”, denominado como un wicked problem, que implica la articulación de uno o varios objetivos de política.
Esto último aviva el debate anterior que supone discutir opciones de política que impliquen análisis de costobeneficio entre incrementar las capacidades e infraestructura pública de prestación directa de servicios de salud gerontológica, o implementar alianzas público privadas en donde centros privados de salud presten el servicio, y el Estado sufrague los gastos. A este respecto, según Barrientos (2022:18), los datos establecen que “93% de las personas de 60 años y más encuestadas no poseen póliza de salud”. Los seguros de salud
actualmente se encuentran valorados en dólares y el alto precio de las primas para las personas mayores, cuya principal fuente de ingreso son las pensiones complementadas con algún estipendio familiar, dificultan la posesión de un seguro de salud en la última etapa del ciclo de vida.
Entre los múltiples problemas de acceso, también se encuentran la disponibilidad y asequibilidad de fármacos y demás insumos médicos. No solo se limita a la atención especializada en salud . Según datos de la encuesta de condiciones de vida (Convite A.C., 2021), 45% de las personas en edad avanzada compran con dificultad los medicamentos, el 21% compra parcialmente el tratamiento, y el 10% de los encuestados acceden a los fármacos a través de donaciones. Esto implica que, en Venezuela, el gasto de bolsillo por concepto de salud, en las personas mayores, es alto, lo que resulta en una importante transgresión al derecho a la salud de los adultos mayores. (Barrientos, 2022).
Finalmente, también persisten graves vulneraciones del derecho a la educación, cultura y recreación de los adultos mayores, lo que atenta directamente a su derecho a envejecer en condiciones de dignidad, autonomía e independencia. Estas vulneraciones deterioran significativamente su bienestar integral, dado que, la salud es un estado completo de bienestar físico y social, y no simplemente la ausencia de enfermedad. En Venezuela, no existen políticas integrales de educación, cultura y recreación de los adultos mayores, salvo dispersos e incipientes programas e iniciativas, con una insuficiente extensión de contenido y servicios, y una limitada ampliación geográfica y espacial.
Según Barrientos (2022), si bien se puede atestiguar durante la primera década del siglo XXI una reducción acelerada de la tasa de analfabetismo en adultos mayores en Venezuela, a partir del 2008, esta reducción comenzó a mostrar tasas decrecientes, evidenciando un ligero incremento a partir de 2010, siendo que, en 2014, alcanzó a llegar a 13,1% de la población en edad avanzada. Así, esta tendencia progresiva de reducción del analfabetismo en las personas mayores, comenzó a detenerse, y el derecho a la educación de las personas mayores experimentó una regresión.
Por su parte, la educación digital, y el acceso a las tecnologías de información y comunicación, tan importante en estos tiempos, también es insuficiente. Según Barrientos (2022), la encuesta de condiciones de vida efectuada por Convite A.C. señaló que “en el caso de las personas de 60 años y más, solo 32% de las personas encuestadas cuenta con acceso a internet, es decir, más de la mitad no tiene acceso a internet en sus hogares”. Además, estas brechas se acentúan debido a desigualdades territoriales de acceso. Por su parte, “en cuanto a la calidad del servicio, 72% de las personas de 60 años y más lo valoran entre regular y deficiente y sólo 19% considera que el servicio es eficiente” (ibídem). Todo esto implica la persistencia de brechas importantes en el acceso a dispositivos tecnológicos y mecanismos de educación digital.
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Estos son algunos aspectos que caracterizan el amplio y enrevesado panorama del problema público, respecto de las condiciones actuales del envejecimiento en Venezuela, que a través de las coaliciones promotoras de un adecuado diseño de política, deberán ser enriquecidos con las respectivas consideraciones y enfoques intergeneracionales: las implicaciones de la persistencia de estas condiciones en una población que envejece, y los desafíos futuros que generará, la prevalencia de esta situación en Venezuela.
8 Que implica el diagnóstico de enfermedades, tratamiento, prevención, rehabilitación y cuidados paliativos.
9 Sin embargo, los resultados contrastan cuando se estudia el acceso a internet y las TIC’s a través de un dispositivo móvil: “este ha tenido mayor penetración entre las personas de 60 años y más: hasta el 75% de las personas encuestadas cuentan con un teléfono celular” (Barrientos, 2022).
3. Una aproximación a los datos empíricos… Algunos hallazgos interesantes a la luz de un instrumento de política.
Entre los pocos instrumentos de política disponibles dirigidos a la reivindicación de los derechos y la atención al adulto mayor, se encuentra la Ley Orgánica para la atención y desarrollo integral de las personas adultas mayores, sancionada en 2021. Esta tiene como objeto declarado “garantizar el respeto a la dignidad humana de las personas adultas mayores y el pleno ejercicio de sus derechos y garantías”. También busca reconocer la autonomía y libre desenvolvimiento de la personalidad mediante una atención integral, brindada por el Estado, en corresponsabilidad con las familias y la sociedad, ofreciendo garantías a los adultos mayores “para asegurar su buen vivir, bienestar, calidad de vida, seguridad, y envejecimiento saludable, activo, digno y feliz”.
Entre los principios más importantes que orientan las prescripciones de esta ley, en tanto instrumento de política, se encuentran la dignidad, independencia, protagonismo, autonomía de las personas adultas mayores; su autorrealización y libre desenvolvimiento de la personalidad; la igualdad y la no discriminación; la equidad de género; la participación, integración e inclusión plena en la sociedad; el envejecimiento saludable, activo, digno y feliz; la implementación del enfoque diferencial y la atención preferencial de las personas adultas mayores en los servicios públicos (subrayado propio). Estos, como principios establecidos dentro de un instrumento de política, no son enunciados al azar. Representan orientaciones importantes para el cumplimiento de los objetivos de política y estándares para la prestación de servicios públicos a las personas en edad avanzada.
La Ley Orgánica para la atención y desarrollo integral de las personas adultas mayores, en su artículo 4, hace un énfasis importante en algunos aspectos, tales como el envejecimiento saludable, digno, activo y feliz ; así como la atención diferenciada y preferencial. El primero, se concibe como: un “proceso en el que se optimizan las condiciones y la igualdad en salud, participación, y seguridad a fin de mejorar la calidad de vida de las personas a medida que envejecen”, y la segunda como: una “garantía de trato oportuno, eficiente, prioritario e integral a las personas adultas mayores por todos los órganos y entes públicos, privados y por la comunidad en general”. Esta última implica que, todas las políticas públicas de prestación de bienes y servicios, deben garantizar la oportunidad y prioridad de trato a las personas mayores. En este sentido, constituirá un marcador importante de la investigación. Además, en el envejecimiento saludable, digno, activo y feliz, cobran especial relevancia los sistemas de seguridad y previsión social, por lo que también constituirá una variable presente en la investigación.
A este respecto, en Convite A.C., en el marco de la garantía y el respeto a los derechos económicos, sociales y culturales de las personas, e inscritos en la línea de investigación e incidencia de derechos de las personas adultas mayores, hemos decidido efectuar una breve aproximación cualitativa respecto de la garantía de derechos de las personas mayores en tres ámbitos. Ello con el fin de indagar nociones y percepciones de las personas adultas mayores en Venezuela, respecto de ciertos marcadores de cumplimiento de garantías y derechos económicos y sociales que les incumben.
A tales fines, se han planteado 3 objetivos, a saber: 1. explorar, a través de las percepciones y experiencias generalizadas de adultos mayores en Venezuela, el nivel de cumplimiento de criterios y marcadores de acceso a mecanismos de protección social mínimos; 2. explorar, a través de las percepciones y experiencias generalizadas de adultos mayores en Venezuela, el nivel de cumplimiento de criterios y marcadores de atención diferenciada y preferencial en los servicios públicos y prestaciones de carácter público y privado; 3. explorar el nivel de cumplimiento de marcadores asociados al derecho de alimentación de las personas adultas mayores en Venezuela.
10 Desde el punto de vista de los derechos económicos, sociales y culturales, el envejecimiento saludable, digno, activo y feliz, incluye el derecho a la salud, a la alimentación, al trabajo, a la seguridad social, a la vida en familia, a la recreación a la educación, a un nivel de vida adecuado, entre otros. En este informe, trataremos solo el derecho a la alimentación, dado que el derecho a la salud, recreación, educación y cultura fue tratado en Barrientos (2022).
ENPOVEN: El envejecimiento poblacional en Venezuela
La metodología aplicada en este breve sondeo cualitativo fue el focus group, en razón de que representa una dinámica que permite explorar ciertos marcadores en la percepción de garantía de derechos económicos, sociales y culturales de los adultos mayores. Asimismo, permite explorar las nociones que tienen respecto a la cobertura de derechos y servicios, de cara a las necesidades asociadas a la etapa del ciclo de vida por la cual transitan. Así, se abordaron tres aspectos: a) acceso a mecanismos de protección social mínimos, b) acceso a atención diferenciada y preferencial, y c) garantías mínimas de cumplimiento del derecho a la alimentación.
Entre los marcadores de acceso a mecanismos de protección social mínimos, se incluyeron como variables de estudio, las siguientes: a) posesión de algún mecanismo de pensión (contributiva o no contributiva), de carácter público; b) posesión de algún mecanismo de estipendio (familiar) de carácter privado; y c) suficiencia del estipendio/pensión para satisfacción de necesidades personales. Por su parte, como marcadores de atención preferencial se incluyeron: a) prioridad, preferencia/trato preferencial: disposición de protocolos en establecimientos públicos y privados para la atención preferencial de adultos mayores; y b) oportunidad de la atención, medido en tiempo promedio de atención. Finalmente, entre los marcadores de garantías mínimas al derecho a la alimentación, se estudiaron variables como a) acceso (disponibilidad); b) asequibilidad; y c) calidad y pertinencia respecto de la dieta.
El perfil de los entrevistados, fue constituido por adultos mayores venezolanos o extranjeros residentes en Venezuela, con edades comprendidas entre 60 años o más, y con condiciones mínimas de autonomía e independencia.
Entre los resultados, se presentaron hallazgos que son consistentes con otras investigaciones de Convite A.C. Dentro de los marcadores de acceso a mecanismos de protección social mínimos, el 81,81% de los entrevistados afirmó no contar con un seguro de salud, ni público, ni privado. Este hecho es de gran preocupación dado que, como se ha visto anteriormente, en la etapa de la vejez comienzan a aparecer enfermedades crónicas o degenerativas tales como la diabetes, las enfermedades del sistema circulatorio y cardiovascular, o el cáncer, que requieren constante supervisión médica, y tratamiento de por vida, en algunos casos. Por su parte, del 18,18% restante que afirmó contar con un seguro, presenta esta condición debido a los vínculos familiares con alguno de sus descendientes a través de los planes corporativos dentro del trabajo. Para la mayoría de los entrevistados, es impensable contar con un seguro privado. Al requerir algún servicio de salud, acuden a algún ambulatorio local, pero el costo de los exámenes y tratamientos deben ser sufragados por medios propios, cuya cobertura se les dificulta debido a la insuficiencia de sus ingresos.
Respecto de la disposición de alguna pensión/estipendio, el 100% de los entrevistados afirmó contar con esta fuente de ingreso. Asimismo, la totalidad de ellos coincidió en recibir una pensión por parte del Estado, siendo este su principal financiamiento. Por su parte, algunos reciben en simultáneo otras fuentes de estipendio. Así, el 90,90% de los entrevistados recibe una pensión por el Instituto Venezolano de los Seguros Sociales (IVSS), mientras que el 9,1% restante recibe un estipendio derivado de otras fuentes. De estos, el 18,18% recibe un estipendio por la misión “En Amor Mayor”, y el 9,09% recibe remesas familiares. Estas cifras también resultan preocupantes. Mientras que organismos multilaterales ha convocado a complementar los sistemas de seguridad y previsión social con pensiones no contributivas, dado que existe un gran nivel de informalidad laboral en América Latina (Huenchuan, 2009), se observa que el 90,90% depende de ellas; las cuales, además en el contexto venezolano, resultan insuficientes. Un porcentaje mínimo de personas, expresó contar con alguna renta como estrategia de supervivencia, derivada del alquiler de alguna propiedad de uso compartido.
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El 100% de los entrevistados expresó que estas pensiones/estipendios, son en moneda nacional; y que, incluso aquellas que derivan de remesas familiares, dada la política cambiaria del gobierno, siguen siendo receptadas en bolívares, por lo cual experimentan una pérdida de valor del monto recibido. Adicionalmente, los procesos de cambio son engorrosos, costosos y están sujetos al cobro de comisiones.
Tendencia de la que no se escapa Venezuela
Finalmente, el 100% de los entrevistados coincidieron en que las pensiones son insuficientes en el contexto de hiperinflación y dolarización de facto, en Venezuela. Esta fuente de ingreso, no alcanza para cubrir necesidades de alimentación y compra de medicinas. Ni siquiera es suficiente para cubrir los costos de los bienes de aseo e higiene personal. De hecho, constantemente deben priorizar entre la adquisición de alimentos, o la adquisición de productos de aseo personal: la provisión de la canasta básica, no es completa.
Entre los marcadores de atención preferencial, los resultados arrojaron que el principio establecido en la ley formal, no se cumple. Los entrevistados expresaron que efectuar trámites en las entidades públicas resulta más complicado que en las entidades privadas, con lo cual es el mismo Estado venezolano el que no ofrece las garantías previstas en sus propios instrumentos de política. No obstante, dentro del imaginario de los participantes, en general sí existen protocolos de atención preferencial, pero solo debido a su cumplimiento y previsión por parte de las entidades privadas. El 81,81% considera que sí existen protocolos de atención preferencial, especialmente en las entidades privadas como los bancos. Por otra parte, el 18,18% afirma que no existen protocolos de atención preferencial dado que estos no se extienden a todas las instituciones y parecen acciones discrecionales; mas no protocolos bien establecidos. Estos hallazgos implican que, los estándares en la calidad y oportunidad en la atención preferencial, como derecho, no son internalizados por este target poblacional. Las personas adultas mayores aún no están conscientes de la plenitud de su derecho a una atención preferencial.
¿A través de qué modalidades se presenta la existencia de protocolos de atención preferencial? En general, las personas entrevistadas enunciaron las taquillas de atención preferencial, prioridades en las filas, y la habilitación de asientos preferenciales. En este particular, un servicio público que resaltaron como estándar de cumplimiento de atención preferencial, es el metro de Caracas, dado que ratifican la existencia de asientos preferenciales y gratuidad en el servicio para personas mayores. Este hallazgo, no fue referenciado en el sistema público de transporte, gestionado por cooperativas privadas . Por su parte, destacan el papel de los funcionarios públicos y/o demás trabajadores en establecimientos privados en el cumplimiento de protocolos de atención preferencial; es decir, en muchos casos es precisamente la atención de los trabajadores, la que da cuenta de la existencia de algún protocolo. Esto resulta en un hallazgo importante, dado que, son las instituciones informales y las conductas de los agentes individuales, los que hacen cumplir las disposiciones del instrumento de política, mediados por la voluntariedad de su cumplimiento. En este sentido, las disposiciones de atención preferencial y trato diferenciado dispuestas en la ley, están sometidas a la voluntariedad de los agentes individuales.
Por su parte, el 100% de los entrevistados expresó que, en las organizaciones públicas y privadas donde no se evidencian protocolos de atención preferencial, tampoco existen ni lugares, ni prácticas, ni protocolos para el establecimiento de quejas. La percepción general es que no hay lugares o espacios en los que puedan expresar sus quejas, incomodidades o comentarios, ni siquiera por algún medio físico o virtual.
En lo relativo a marcadores que den cuenta de la oportunidad de la atención, los resultados siguen siendo consistentes con los hallazgos anteriores. En general, la oportunidad de respuesta es mejor valorada en las organizaciones privadas, por sobre las instituciones públicas . Mientras que, en las organizaciones privadas, la percepción colectiva tiende a catalogar la atención como rápida y oportuna; en las entidades públicas, los procesos de atención son más demorados. Respecto a este último aspecto, sin embargo, existen algunos
12 Incluso, disposiciones de atención preferencial o exención de pago de tasas en alianzas público-privadas, actualmente no se encuentran vigentes, dado el impago del subsidio de transporte por parte del Estado venezolano, a los prestadores de servicios de transporte. Es decir, las modalidades de garantía de atención preferencial en alianzas público-privadas ya no son tuteladas por el Estado venezolano.
13 Como referencia, citaron que en las organizaciones privadas, el tiempo promedio de atención en taquilla puede girar en torno a 1 hora; mientras que, en el sector público, citaron 7-8 horas de espera para modalidades de atención presencial. Asimismo, respecto de la resolución de su trámite en el sector público, los tiempos de espera pueden aproximarse a 4-8 meses, dependiendo del trámite.
matices. En general los trámites presenciales en instituciones públicas, les resultan complicados y tardados ; mientras que aquellas entidades que han logrado automatizar procesos de atención, cuentan con tiempos oportunos de atención, especialmente, si los trámites son a través de internet.
En lo atinente a la atención por parte del seguro social durante el cobro de sus pensiones, dado que este trámite está mediado por el sistema financiero, en general, lo catalogaron como ágil. Las personas participantes, casi en su totalidad, hacen uso de los canales electrónicos y de la tarjeta de débito para usar el dinero de la pensión, no tienen necesidad de acudir al banco a cobrar este estipendio.
En cuanto a la presencia de protocolos de atención preferencial en los establecimientos de abastecimiento de alimentos, la mayoría de los entrevistados expresó que en casi ningún establecimiento, existen estos protocolos. Sin embargo, en los grandes supermercados de la localidad sí se encuentran presentes; generalmente, a través de cajas rápidas.
Ahora bien, el principio de atención preferencial en los servicios públicos y el enfoque diferenciado, no debe limitarse únicamente a la prestación de bienes y servicios. Este principio, debe aplicarse también en la conformación urgente de una agenda de políticas para el envejecimiento digno. Los decisores políticos deben impulsar una agenda de políticas prioritaria, en tiempo y cobertura de necesidades de las personas adultas mayores, en virtud de lo establecido en los numerales 1 y 2 del artículo 11 de la Ley Orgánica para la atención y desarrollo integral de las personas adultas mayores.
Específicamente, respecto del numeral 2 (ejusdem), que establece la obligatoriedad de alguna asignación especial en el presupuesto público, destinada a áreas relacionadas con los derechos y garantías de las personas adultas mayores, a la fecha, es imposible verificar el cumplimiento de esta disposición, dado que, la Ley de presupuesto del ejercicio fiscal 2022, efectivamente ha sido sancionada en fecha 14 de octubre de 2022; sin embargo, el acceso al texto de la ley y a la consecuente distribución administrativa de gastos, se encuentra restringido.
Finalmente, respecto de los marcadores de garantías mínimas al derecho a la alimentación, los resultados también han mostrado consistencia. El 81,81% de los entrevistados afirmó poseer alguna condición de salud o padecimiento crónico o degenerativo; entre estos, el 88,88% sostuvo padecer hipertensión y diabetes, y el resto enunció alguna cardiopatía o enfermedad del sistema circulatorio. Más del 80% de los entrevistados que manifestaron tener alguna condición de salud, no siguen una dieta especial, lo cual, también es preocupante.
Respecto de los marcadores relativos a la disponibilidad de alimentos en el mercado, el 100% de los entrevistados consideran que los alimentos sí están disponibles con facilidad. Sin embargo, el precio es una gran limitante para poder adquirirlos. Ello además, contando con las disparidades territoriales en precios y disponibilidad de productos. En particular, respecto de la disponibilidad de alimentos, el grupo entrevistado mostró convencimiento respecto del abastecimiento de productos en el mercado. De hecho, las personas que afirmaron recorrer diversos establecimientos, expresaron que lo hacen, no precisamente por la escasez o falta de disponibilidad, sino para encontrar mejores precios. Esto implica que, si bien la situación de abastecimiento ha mejorado, ello no supone una mejora en el acceso al derecho a la alimentación, ya que los alimentos no son asequibles. En este sentido, el 100% de los entrevistados, expresó que sus fuentes de ingresos (estipendios y pensiones en moneda nacional), son insuficientes para cubrir sus necesidades de alimentación. Los entrevistados manifestaron que se han visto en la necesidad de reducir las porciones de alimentos.
14 Como referencia, se citaron dos experiencias. El IVSS y el Servicio Autónomo de Registros y Notarías (SAREN). Así, expresaron que en el IVSS de Chacao se demoran mucho para poder entrar a hacer los trámites, este tiempo de espera fuera de la institución es largo y no existe ninguna priorización. Una vez adentro, los atienden mejor,. Por su parte, expresaron que realizar un trámite en el SAREN resulta excesivamente complicado. Una participante citó un caso en el que no le brindaron atención preferencial y tuvo que esperar mucho tiempo en cola afuera de la institución. Después de 7 meses no ha logrado finalizar el trámite.
ENPOVEN: El envejecimiento poblacional en Venezuela
Finalmente, en cuanto a sus percepciones respecto de la calidad de los alimentos, la totalidad de los participantes manifestó conformidad. Dado que, ninguno de ellos expresó seguir una dieta especial, el marcador de pertinencia respecto de la dieta no se manifestó . Como demanda general, resaltó entre los entrevistados, el acceso al derecho al trabajo. Su condición etaria, los ha convetido en sujeto de discriminación de índole laboral, aunque la mayoría de ellos expresó su voluntad y deseo de trabajar. Así, aparece la discriminación laboral por razones de edad como un fenómeno común en Venenzuela.
Estos resultados sugieren que, el derecho a la alimentación de las personas adultas mayores se encuentra gravemente vulnerado, dado el empobrecimiento monetario del que son sujeto, en virtud de la insuficiencia de sus pensiones. La garantía de acceso mínimo a mecanismos de previsión y protección social, y la pérdida del valor adquisitivo de la moneda les impide disfrutar de un envejecimiento saludable, digno, activo y feliz, dado que se ven imposibilitados a adquirir en el mercado los bienes y servicios que no son provistos por el Estado. Es decir, ante un fallo de política en la adecuada provisión de bienes y servicios diferenciados para este target poblacional, el Estado también les niega la posibilidad de recurrir al mercado para proveerse de ellos. Siendo sujetos de una doble vulneración de derechos.
En paralelo, respecto de los marcadores de atención prioritaria, sigue siendo el Estado quien vulnera el principio contemplado en la Ley Orgánica para la atención y desarrollo integral de las personas adultas mayores. Derivado de las valoraciones cualitativas de las respuestas, los entrevistados expresaron que, en las instituciones públicas, sufren maltrato.
Estos hallazgos preliminares exploratorios dan cuenta del panorama actual de la garantía de derechos en aspectos mínimos de previsión y seguridad social, atención preferencial y garantías mínimas al derecho a la alimentación.
15 Sin embargo, algunos casos reportaron que deben seguir una dieta especial, pero no pueden cumplirla debido al alto costo de los alimentos. No pueden seguir una dieta de manera consistente y continuada en el tiempo.
Una nueva concepción del diseño de políticas como marco de orientación, establece que deben diseñarse sistemas de intervención y no solo objetos. A diferencia de la concepción tradicional, tecnocrática, prescriptiva y normativa del diseño, que buscaba idear respuestas específicas a un problema particular, a través de un instrumento; el “nuevo” diseño de política adopta un enfoque más amplio y comprensivo. Es decir, más que pensar en una intervención de política específica, el nuevo diseño de políticas tiende a idear una lógica de diseño más sistémica (Peters, 2018:117-118), siempre con una orientación contextual.
Un adecuado diseño de políticas no se agota en la concepción de objetivos e instrumentos que conforman su contenido, sino en la observación de los elementos del contexto: actores, instituciones, e ideas (Howlett, Ramesh y Perl, 2009; Howlett, 2011). Asimismo, considera las otras condiciones contextuales, tales como las capacidades de política y los legados de política, que dan cuenta de la congruencia, consistencia y coherencia de los objetivos e instrumentos con remanentes de otras intervenciones anteriores. Además, parte de la conceptualización del problema público y las opciones de política, al incluir, efectivamente, rangos más amplios de ideas e intereses, considerando las restricciones de política establecidas por las instituciones. Es por ello que, desde Convite, más que limitarnos a predecir líneas de acción prescriptiva, que forman parte de los contenidos de política, también incluiremos consideraciones acerca del contexto. En este sentido, comenzaremos por el segundo aspecto, para luego profundizar en el contenido de las líneas de acción.
La adopción de este enfoque se perfila como adecuado, por dos razones básicas. En principio, porque el problema del envejecimiento cada vez más se vuelve un problema “super complejo” (Peters, 2018), con implicaciones intergeneracionales que ameritan grandes transformaciones en el sector público, sus instrumentos y su oferta de servicios. El crecimiento ponderado de la población adulta mayor en la pirámide poblacional, supone, a mediano plazo, repensar los sistemas de previsión y protección social, dado que “los sistemas de pensiones y jubilaciones son los instrumentos de política pública más importantes para hacer frente a la vulnerabilidad económica en la vejez” (Huenchuan, 2008:82). Por su parte, atender la realidad de precariedad y vulneración sistemática de los derechos de las personas adultas mayores, requiere medidas urgentes de implementación inmediata; de modo que una política para el envejecimiento digno debe ser concebida en dos dimensiones: a corto y mediano plazo. Además debe implicar un mix de instrumentos con efectos inmediatos y de mediano o largo plazo.
Dado que, el diseño de política, está orientado a concebir modelos de intervención con una orientación contextual que vislumbre líneas de acción, política y técnicamente factibles, antes de idear cualquier prescripción de política sectorial deben fomentarse la formación de coaliciones promotoras amplias para el debate del problema público, las opciones de solución, los objetivos, los instrumentos y todas sus implicaciones. Ello constituye una condición sine qua non, dentro de la definición del diseño de política como un marco de intervención, que requiere “un rango más amplio de ideas y posibilidades” (Peters, 2018:113). La conformación de coaliciones promotoras disminuirá los riesgos de que sean únicamente los decisores de política, quienes, promoviendo solo una parte de sus intereses, tomen decisiones respecto de la política de envejecimiento digno a corto y mediano plazo, en virtud de una definición restringida del problema público. Además pensar la política de envejecimiento digno, sobre todo a mediano plazo, requiere de múltiples iteraciones de política.
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16 Las coaliciones de política, son grupos definidos de actores que comparten ideas centrales de política y coordinan sus comportamientos y esfuerzos. Buscan formar alianzas para traducir y convertir sus ideas en verdaderas políticas públicas, antes de que otros actores con diferentes sistemas de política, puedan hacer lo mismo (Weible y Nohrstedt, 2012:127-128)
ENPOVEN: El envejecimiento poblacional en Venezuela
4. Algunas líneas de acción: ¿cómo debe prepararse Venezuela para configurar una agenda de políticas públicas destinada a una población que envejece?
La breve perspectiva del problema público presentada por Convite A.C. en la sección 2 de este informe, ampliada impecablemente en Di Brienza (2021), y Barrientos (2022), solo esbozó algunas aristas del problema que, preliminarmente implicarían rediseños y/o reformas sustanciales en los sectores de política tales como: política monetaria, sistemas de pensiones y previsión social, subsistema de salud y servicios sociales. El rediseño de estas políticas sectoriales apunta a recuperar el valor de la moneda para garantizar la seguridad de los ingresos de las personas mayores, la atención plena y recuperación de su derecho a la salud, y la previsión de sistemas de cuidado y entornos favorables de inclusión. Sin embargo, la identificación de otras necesidades puede ampliar el abanico de intervenciones y opciones de solución; y ello solo puede efectuarse si se posiciona el problema del envejecimiento como un tema prioritario en la agenda de políticas y se conforman coaliciones promotoras que, con sus ideas extiendan la lista de soluciones y la concepción de objetivos e instrumentos.
Por su parte, se debe emprender un proceso de revisión de las ideas programáticas , los marcos simbólicos y los paradigmas de política existentes en torno al envejecimiento digno y sus supuestos. En este último aspecto, tal y como sugiere Barrientos (2022), resulta conveniente adoptar un enfoque de ciclo de vida en la cual la vejez es una etapa más, y no “la etapa final”, ya que este contribuye a asumir a las personas adultas mayores como sujetos activos y sujetos de derechos. Por su parte, las coaliciones de política deben impulsar ideas programáticas respecto de los instrumentos y objetivos de política pertinentes, de cara al problema público del envejecimiento, con una visión de corto y mediano plazo.
En lo relativo a las instituciones, es preciso emprender un proceso de revisión de los instrumentos de política disponibles y la efectividad que han tenido para modificar los comportamientos de los agentes individuales, asociado al respeto de los derechos de los adultos mayores. En el corto plazo, es imprescindible la revisión de la práctica y adopción de los protocolos de atención preferencial en el sector público y privado; y, en consecuencia, fortalecer el carácter vinculante de la atención preferencial y trato diferenciado. Asimismo, es fundamental llevar a cabo un inventario de las iniciativas de política implementadas que operan aisladas, presentes en el sector público y unir esfuerzos con gobiernos regionales y locales para revisar las efectividad de las intervenciones efectuadas por ellos y otros actores a nivel local y comunitario. Es necesario identificar y cubrir las brechas de atención que fueran necesarias y revisar la coherencia, consistencia y congruencia de los instrumentos de políticas, para articularlas con una política nacional con visión de largo plazo.
Respecto a las condiciones del diseño, estas breves consideraciones anteriores se inscriben en la finalidad concebida por Aponte y Maingon (2021:55), citados en Barrientos (2022), que supone que a los fines de impulsar una verdadera transformación gradual y sostenida de las condiciones de las personas mayores en el país, debe producirse un “contexto de crecimiento económico sostenido y sustancial, de recuperación gradual de la institucionalidad pública y social y un proceso de reducción sistemático de la pobreza y de superación de la emergencia humanitaria que padecemos”. Es en este sentido que se plantea una política nacional de envejecimiento con un mix de instrumentos que plantee objetivos al macro nivel (de largo plazo), al meso nivel (mediano plazo), y al micro nivel (corto plazo), con actores regionales, locales, públicos y privados.
Dado que el diseño de políticas plantea modelos de intervención que no resuelven problemas únicos y que se entrelazan con otros sectores y objetivos de política en lo relativo a sus pretensiones y afectaciones (Peters, 2018), una política nacional de envejecimiento digno para el largo plazo, debe implicar la revisión de la consistencia, congruencia y coherencia de los objetivos, instrumentos y componentes de política de otros subsistemas.
17 Campbel (1998), citado en Howlett, Ramesh y Perl (2009:51), establece una tipología de las ideas de política, entre las que distingue, según el nivel de las ideas y el nivel del debate político ideas cognitivas e ideas normativas que pueden encontrarse explícitas o implícitas. Así, distingue 4 tipologías a saber: las ideas programáticas, los paradigmas de política, los marcos simbólicos y los sentimientos públicos. Al respecto, las ideas programáticas “representan la selección de soluciones específicas presentes en un conjunto designado como aceptable dentro de un paradigma de política”.
18 Los paradigmas de política suponen “un conjunto de asunciones cognitivas implícitas que restringen el radio de acción, limitando el rango de alternativas que los decisores políticos pueden percibir probablemente como más útiles y objeto de consideración”.
Dadas las transformaciones demográficas inexorables a futuro, es importante comenzar a considerar una reforma monetaria que recupere el valor de la moneda para detener el fenómeno acelerado de la pobreza monetaria, o valorar opciones inmediatas como la dolarización de las pensiones. Asimismo, es necesario ampliar la extensión de los servicios de salud gerontológica y salud mental, dirigidos a las personas en edad avanzada; implementar la obligatoriedad de pólizas de salud para personas mayores, asegurando sus fuentes de financiamiento; garantizar la cobertura universal tanto de las pensiones y estipendios como de los servicios de salud; trabajar arduamente en fortalecer los criterios de calidad y oportunidad de los servicios de salud; fortalecer las prácticas de atención prioritaria y trato diferenciado, entre otros aspectos. Todo ello, supone una amplia coordinación subsectorial, que debe ser considerada dentro de las condiciones del diseño, a mediano plazo.
De este modo, un adecuado diseño de política para el envejecimiento digno, debe plantearse con un alcance nacional, provisto de objetivos e instrumentos presentes al macro, meso y micro nivel, y finalidades en el corto y mediano plazo. En el macro nivel deben disponerse objetivos e instrumentos de política destinados a acometer el desafío demográfico del envejecimiento poblacional y las importantes reformas necesarias en los sistemas de previsión y protección social. Esto implica, por lo mínimo, la “ampliación de la cobertura y el perfeccionamiento de la calidad de los sistemas de protección social para defender a las personas frente a los riesgos derivados de la enfermedad, la vejez, la invalidez y la muerte, entre otras situaciones de vulnerabilidad” (Huenchuan, 2009:21).
En atención al problema de política planteado en la sección 2, y dadas las múltiples brechas de política identificadas, algunas líneas de acción giran en torno a los siguientes esfuerzos:
• En términos analíticos, efectuar y ampliar el análisis del problema público, a través de las dimensiones de política, establecidas en el artículo 27 de la Ley Orgánica para la atención y desarrollo integral de las personas adultas mayores, a saber: educación par la vida activa desde la escolaridad; preparación para el retiro laboral o la jubilación; envejecimiento poblacional; feminización del envejecimiento poblacional; mejora de los servicios de salud; organización de redes y grupos de apoyo; discusión de hallazgos desde el punto de vista de la salud geriátrica y gerontológica, para la incorporación de las mejores prácticas en un modelo de atención; promoción de la cultura del envejecimiento activo desde edades tempranas; conformación de redes de apoyo, grupos organizados, comités y voluntariados con y para las personas adultas mayores; atención domiciliaria, entre otros aspectos.
• En el corto plazo, deben crearse o extenderse los subsidios no contributivos (Huenchuan, 2009:28) destinados a las personas adultas mayores que, habiendo llegado a una edad avanzada, carezcan de fuentes de financiamiento como pensiones contributivas, algunas rentas, condiciones físicas para trabajar y percibir un ingreso salario, estipendios o remesas familiares. Es decir, concebir modalidades de programas de jubilación reparatorios.
• Establecimiento de regímenes obligatorios de pólizas de salud y vida, a través de seguros de vejez no contributivos, (Huenchuan, 2009:28) cuyas fuentes de financiamiento puedan ser sufragadas por el Estado, y/o cuya prestación se lleve a cabo a través de esfuerzos de responsabilidad social corporativa con empresas de seguros, a cambio de exenciones de impuestos.
• A corto plazo, y dada la emergencia humanitaria compleja en curso, en función de cubrir las brechas de prestación de servicios de salud para las personas adultas mayores, “los gobiernos y las ONG deben crear servicios sociales en apoyo de la familia cuando existan personas mayores en el hogar, y aplicar medidas especiales destinadas a las familias de bajos ingresos que deseen mantener en el hogar las personas en edad avanzada” (Huenchuan, 2009:28).
• En el corto y mediano plazo, fortalecer los servicios, y extender la infraestructura hospitalaria con atención gratuita, oportuna y de calidad, para la atención de enfermedades crónico degenerativas, asociadas a padecimientos cardiológicos, enfermedades del sistema cardiovascular como la hipertensión; otros padecimientos como la diabetes, y cáncer . Esto puede efectuarse a través de previsión directa por parte del Estado, basados en modelos de gobernanza corporativistas; o alianzas público-privadas, basados en modelos de gobernanza en redes (Howlett, 2011:129). Las modalidades de prestación de estos servicios, deben ser discutidas en función de las ideas de las coaliciones promotoras, y la estimaciones de costes y beneficios presentes y futuros.
• A corto y mediano plazo, comenzar a idear modelos de atención y salud gerontológica que puedan ser compartidos con gobiernos regionales y locales. Estos deberán incluir las dimensiones de prevención, tratamiento, rehabilitación y cuidados paliativos. Asimismo, deberá promoverse la formación en salud gerontológica y la profesionalización de cuidadores y cuidadoras, de conformidad con lo establecido en los artículos 20 y 29 de la Ley Orgánica para la atención y desarrollo integral de las personas adultas mayores.
• En el corto plazo, restituir la gratuidad en los servicios públicos de transporte, y establecer un régimen de exenciones de tasas y demás impuestos. Lo propio debe ocurrir con costes privados asociados a gastos de bolsillo en materia de salud y alimentación, (que deberán ser asumidos y sufragados por el Estado); dadas las insuficiencias del sistema público de salud, y las brechas en el derecho a la alimentación.
• Brindar un carácter de competencia concurrente con gobiernos locales y regionales, a la dimensión preventiva del cuidado de la salud de los adultos mayores, así como la promoción de sus derechos educativos y de recreación, a través de programas nacionales y mecanismos de coordinación estrecha con estos gobiernos subnacionales, ONG’s, comunidades, y otras partes interesadas pertinentes.
• Inclusión de programas y proyectos destinados al autoempleo o empleabilidad de las personas mayores, para garantizar el ejercicio del derecho al trabajo de aquellas personas en edad avanzada que manifiesten su voluntad de trabajar.
• Fortalecer e implementar un programa de salud mental con carácter permanente y extenso.
• Garantizar el acceso a créditos hipotecarios y demás créditos bancarios, con facilidades de pago, periodos de gracia o exenciones, dependiendo del caso.
• Incluir en los seguros y pólizas de salud obligatorias, la atención domiciliaria y de emergencias.
• Garantizar la existencia de programas permanentes de recreación, grupos de teatro, pintura o cualesquiera otras actividades artísticas. Programas de exención de pago por entradas a cines, cinematecas, teatros, o cualquier otro espectáculo. Promoción de programas de turismo gerontológico y acompañamiento, a nivel comunitario.
• Coordinar esfuerzos con la diáspora venezolana, a los fines de idear formas de financiamiento solidario de un seguro de vejez, sufragado mediante remesas del exterior. Estos fondos solidarios, deben manejarse con transparencia y participación de las organizaciones de la sociedad civil, organizaciones de financiamiento privadas y agencias de cooperación, que puedan brindar asistencia técnica.
Estas constituyen unas breves líneas sectoriales, que de ninguna manera deben tomarse como recetas o prescripciones normativas para orientar los efectos del problema público. Son líneas de acción generales cuya discusión y debate debe ser socializado a través de los actores, coaliciones promotoras, representantes del gobierno y la sociedad civil organizada, así como otras partes interesadas pertinentes en la elección de mixes o set de instrumentos de política disponibles para un adecuado diseño de una política para el envejecimiento digno en Venezuela.
Consideraciones finales… El envejecimiento digno como marco axiológico para un adecuado diseño de políticas.
Ya hemos visto que, en los diseños de política, las ideas impulsadas por los actores, ejercen una influencia en los resultados. Los actores pueden defender paradigmas de política o ideas programáticas respecto de los objetivos e instrumentos a ser incluidos. Desde Convite A.C., queremos impulsar algunos aportes que configuran la idea del envejecimiento digno, activo y feliz como marco axiológico y orientador para cualquier diseño de política, de largo y corto plazo.
En primer lugar, es necesario reivindicar a la población adulta mayor, como sujeto de derechos (Huenchuan, 2009). Asumir que las personas adultas mayores tienen derecho a mantener su dignidad, independencia y autonomía, y que son protagonistas de sus propias decisiones de vida. Al respecto, es importante recuperar con, y para ellos; sus espacios de participación política y comunitaria, articulando una agenda de políticas que se ajuste a sus necesidades declaradas y demás aspiraciones.
Es absolutamente necesario, recuperar para ellos la aplicación de un principio de equidad, y ello pasa por concebir al ciclo de vida como un enfoque en el cual, la vejez es una etapa más y no el “final de la vida” (Barrientos, 2022). En este sentido, los adultos mayores son, como cualquier otra persona, sujetos de derecho a la salud, a la alimentación saludable, al trabajo, a la seguridad social, a la vida en familia, a la recreación a la educación, a un nivel de vida adecuado, entre otros derechos asociados con la realización plena.
Recuperar el derecho al trabajo decente, tal y como se encuentra concebido por la Organización Internacional del Trabajo (OIT), también constituye, junto con los otros derechos, un desafío de política importante. Impedir que en la edad avanzada, persistan condiciones de trabajo precario debe ser la punta de lanza en este sentido. El trabajo, en una política de envejecimiento digno, debe constituir un espacio para la realización personal de los adultos mayores, un mecanismo de generación de ingresos inserto en un proceso de desarrollo personal, aprendizaje y educación. La oportunidad, la calidad y la cobertura universal en servicios de salud, también se constituye en una arista importante para una política de envejecimiento digno. Los servicios de atención preventiva en salud, la recreación, la vida comunitaria y las actividades de integración son el eje transversal que debe atravesar y persistir en todos los componentes de una política para el envejecimiento digno y feliz. La calidad de vida de las personas adultas mayores, debe ser la pretensión final de cualquier intervención pública, a este respecto.
Tal y como ocurre con los demás colectivos sujetos de derechos, también con los adultos mayores es imperativo y urgente garantizar el ejercicio universal de los derechos, con un enfoque diferenciado. Esto último implica el cumplimiento del principio de equidad porque el acceso universal a derechos supone la satisfacción de necesidades particularizadas a la realidad de las personas, en este caso, la satisfacción de las necesidades de los adultos mayores.
Sin embargo, el rezago en el que se encuentra el país, en el contexto de la emergencia humanitaria compleja que ha persistido durante tantos años, ha desprovisto de niveles mínimos de dignidad a las personas mayores.
Las brechas de política en este sentido, son aún mucho más desafiantes: esto incluye recuperar la dignidad de las personas mayores en el presente, mirando con responsabilidad, las perspectivas a futuro, de cara al envejecimiento de la población. A este respecto, los retos para recuperar la institucionalidad democrática en el país, para la articulación de esta agenda de derechos, son una condición sine qua non, que permita la conformación de las coaliciones promotoras, el debate a todo nivel y la inclusión del tema en la agenda de políticas, con objetivos de largo, mediano y corto plazo.
La política de envejecimiento digno, debe articularse con los objetivos de desarrollo sostenible (ODS), dispuestos en la agenda 2030, cumpliendo con la máxima de la sostenibilidad: la satisfacción de las necesidades presentes, sin comprometer la capacidad de las generaciones futuras para satisfacer sus propias necesidades. Todo ello, considerando el contexto de la política.
ENPOVEN: El envejecimiento poblacional en Venezuela
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Di Brienza P., María. (2021). PROYECTO ENPOVEN: “El envejecimiento poblacional en Venezuela. Panorama actual”. El envejecimiento poblacional en Venezuela: Evolución y perspectivas. Caracas Venezuela: Convite, A.C.
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Howlett, Michael. (2011). Designing public policies: Principles and instruments. New York: Routledge.
Huenchuan, Sandra. (2009). Envejecimiento, derechos humanos y políticas públicas. Chile: Comisión Económica para América Latina y el Caribe.
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Weible, C. y Nohrstedt. Daniel. (2012). The advocacy coalition framework. En: Routledge Handbook of Public Policy. https://www.routledgehandbooks.com/doi/10.4324/9780203097571.ch10
ENPOVEN: El envejecimiento poblacional en Venezuela
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El envejecimiento poblacional en Venezuela
SANDRA AL NIJJAR SALLOUM - SEPTIEMBRE, 2022