Dissertatio Economía 2016 by CPCE S.Fe Cámara II

DISSERTATIO COLEGIO DE GRADUADOS EN CIENCIAS ECONÓMICAS DE ROSARIO CONSEJO PROFESIONAL DE CIENCIAS ECONÓMICAS DE LA PROVINCIA DE SANTA FE CÁMARA II FACULTAD DE CIENCIAS ECONÓMICAS Y ESTADÍSTICAS

TRABAJOS FINALES SEMINARIO DE INTEGRACIÓN Y APLICACIÓN DE LA CARRERA DE LICENCIATURA EN ECONOMÍA

ISSN 2451-8034

CONFORMACIONES COMITÉ DIRECTIVO Lic. Adriana Racca (FCEYE) Dra. Ana María Fiol (CPCE) Dra. Lidia Giovannoni (CGCE)

COMITÉ ACADÉMICO Dra. Alicia Castagna (FCEYE) Lic. María Lidia Woelflin (FCEYE) Dr. Ernesto Báscolo (FCEYE) Dr. Daniel Lorenzatti (CPCE y CGCE) COMITÉ EDITORIAL Lic. María Florencia Secreto (FCEYE) Lic. Leandro Verón (Instituto de Economía del CPCE y CGCE) Lic. Ariel Tejera (Instituto de Economía del CPCE y CGCE) Sr. Alan Futerman (Futuro Graduado)

Esta revista se pone a disposición de los profesionales matriculados al CPCE, asociados del CGCE, estudiantes y docentes de la FCEyE de la UNR y otras Instituciones vinculadas al quehacer profesional y académico. Su contenido puede ser reproducido en forma parcial o total citando la fuente. En caso de utilización deberá enviar dos ejemplares de la publicación respectiva a Maipú 1344 – 2000 Rosario Tel. 4772727 email:consejo@cpcesfe2.org.ar. El contenido de los trabajos finales no necesariamente reflejan la opinión de los Comités responsables de esta publicación digital . Las Instituciones no son responsables por el contenido de las informaciones y opiniones que viertan en esta revista quienes son identificados como autores de dichos trabajos finales, en todos los casos deberán ser cotejadas por los Profesionales y/o las fuentes.

ARTE AXYOMA | Dir. Nahuel Gasparutti | Dis. Gráf. Aylen Gasparutti Sarmiento 784 P1 Of.7 / Tel.341 5 899241

EDITORIAL

SEGUIMOS CRECIENDO EN ACTIVIDADES CONJUNTAS Continuamos trabajando en el fortalecimiento de lazos

La capacitación estimula y facilita el desarrollo moral e

institucionales para el acercamiento de los futuros gradua-

intelectual, este aprendizaje permanente nos mantiene

dos y la jerarquización profesional.

actualizados, en un marco en que la globalización requiere

Considerando a la educación como uno de los pilares fundamentales para el desarrollo de la sociedad, fomenta-

respuestas inmediatas con fundamentos técnicos, sociales y culturales.

mos la misma desde el nivel universitario en pos de un

Seguimos aunando esfuerzos para generar un vínculo

futuro ejercicio profesional ponderado y distinguido.

estrecho, dinámico y perdurable entre la Universidad y las

Con los Títulos de Grado, la Facultad de Ciencias Económicas y Estadística prepara para afrontar las exigencias sociales que la profesión requiere. Brinda todos los

Instituciones Profesionales, permitiéndoles a los jóvenes graduados transitar el camino que iniciaron al elegir esta profesión como proyecto de vida.

elementos teóricos prácticos para desenvolvernos en el accionar profesional.

De esta manera se adquieren

conocimientos y se desarrollan destrezas que generan talento para conducirnos en el mercado competitivo y en el trabajo, de manera eficiente. En la actualidad nos enfrentamos a un mundo que, signado por los cambios continuos, nos exige estar preparados ante los acontecimientos que se presentan en el ámbito laboral.

Maestrías, doctorados, especialidades, progra-

mas de post grado, son entre otras, distintas maneras que ofrece la Universidad para avanzar y ampliar las áreas del conocimiento. Las Instituciones Profesionales continúan esa educación iniciada en la vida universitaria, preparando a los graduados para afrontar los retos que se han de presentar en el futuro. Continuar actualizando a los profesionales es apostar a sus potencialidades, darles lucidez a sus razonamientos, fomentar su desarrollo intelectual, adaptándonos al cambio a través de la

innovación en la capacitación,

promoviendo la investigación y la constante búsqueda de la información.

COMITÉ DIRECTIVO

ÍNDICE Trabajos Finales del Seminario de Integración y Aplicación

1/5

Presentación

6/24

Lic. Moscatelli, Juan Manuel

25/41

Sector externo en la Provincia de Santa Fe. Incidencia en el sector externo nacional y su comparación con otras provincias.

42/62 63/83 84/108

Metas de Inflación. Requisitos para su implementación en Argentina hoy.

Lic. Muñoz, Julián Mateo

Cadena de carne vacuna en Santa Fe: Etapas y distribución territorial. Lic. Caillet Bois, Lucía.

Correspondencia fiscal bajo el régimen de coparticipación federal de impuestos durante la convertibilidad y la posconvertibilidad. Lic. Long, Sofía.

Federalismo Fiscal. Ley de Financiamiento Educativo. Lic. Rimini, Juan Ignacio

PRESENTACIÓN Nos complace presentar el segundo número de la Revista

Por su parte, Lucía Caillet Bois, en “Cadena de Carne

Dissertatio. Esta revista, de edición anual, compila una

vacuna en Santa Fe: Etapas y Distribución Territorial”,

selección de trabajos finales del Seminario de Integración

destaca la importancia que reviste la producción de

de la Licenciatura en Economía de la Facultad de Cs.

ganado y su transformación a cargo de la actividad frigorí-

Económicas y Estadísticas de la U.N.R. En esta oportunidad

fica para la sociedad y para la economía en su conjunto.

se incluyen trabajos realizados en el período 2015.

Bajo este análisis, se expone la complejidad de la industria

A través de este nuevo número se materializa otro paso en el camino de trabajo conjunto, que, desde hace años, decidieron profundizar el Colegio de Graduados en Ciencias Económicas de Rosario, el Consejo Profesional de Ciencias Económicas de la Provincia de Santa Fe – Cámara

en consideración, y la multiplicidad de productos, subproductos y agentes económicos que intervienen. A su turno, se considera la influencia de la distribución geográfica de dichas actividades, y como esta impacta a su vez en otras variables, que en su conjunto influyen en la economía.

II y la Facultad de Cs. Económicas y Estadísticas de la

Por su parte, Juan Manuel Moscatelli, en “Metas de

U.N.R.

Inflación: Requisitos para su Implementación en Argenti-

La idea motriz detrás de esta iniciativa consiste en proveer a los recién graduados de un marco para exponer el resultado fecundo de su actividad académica. A la vez, se espera introducirlos en el ámbito de las Instituciones que, a partir de ahora, los representará en su labor profesional.

na hoy”, se propone como objetivo dar luz a las limitaciones que tiene la economía argentina para la adopción de un esquema de metas de inflación. Siguiendo un enfoque institucional, el trabajo hace foco en las condiciones que tiene que lograr la economía antes de implementar metas de inflación para lograr los resultados deseados. Para ello,

Los trabajos compilados en este número son el resultado

expone las condiciones previas que se tienen que cumplir

de la aplicación de los conocimientos y herramientas

de acuerdo a autores especializados en la materia y a

adquiridas por los alumnos durante sus años universita-

diversos estudios llevados a cabo por los responsables de

rios. En tanto, el espíritu crítico fomentado por la Alta Casa

la política económica internacional.

de Estudios se materializa en la diversidad de criterios utilizados en la selección de los problemas, así como en la variedad de conclusiones alcanzadas. En este sentido, las temáticas abordadas reflejan un claro compromiso hacia la realidad que los circunda, tanto respecto a los fenómenos económicos, como así también a las políticas públicas. Juan Ignacio Rimini, en “Federalismo Fiscal: Ley de Financiamiento Educativo”, basado en la hipótesis de que la inversión en educación es un factor crucial para el crecimiento y el desarrollo de un país, realiza un escrutinio de la situación de Argentina a partir de la Sanción de la Ley de Financiamiento Educativo. Para ello, se propone como objetivo analizar las principales variables educativas en el periodo abarcado por la Ley (2006-2010), de modo de poder determinar el grado de cumplimiento de las principales metas planteadas por la misma. A lo largo del trabajo estudia exhaustivamente los principales puntos de la Ley, y examina un conjunto de variables cualitativas y cuantitativas para determinar si el esfuerzo financiero llevado a cabo derivó en la mejora del nivel educativo de la Nación Argentina.

En “Sector Externo de la Provincia de Santa Fe: Incidencia

Estamos convencidos que en esta nueva edición se conti-

en el Sector Externo Nacional y su comparación con otras

núa con el espíritu del número anterior, dando cuenta no

provincias”, Julián Mateo Muñoz tiene en cuenta el rol del

solo del excelente trabajo académico que se realiza en el

sector externo en el crecimiento sostenido a largo plazo de

contexto del Seminario de Integración de la Licenciatura

los países. Dado que el mismo, puede ser analizado por

en Economía de la Facultad de Ciencias Económicas y

regiones, plantea como objetivo del trabajo estudiar el

Estadísticas de la U.N.R, sino también del promisorio

papel que juega en la provincia de Santa Fe. A lo largo del

futuro que espera a las generaciones que se están forman-

trabajo, el autor detalla las características de dicha provin-

do en sus claustros. Estamos seguros que los trabajos serán

cia, y analiza el comportamiento que tienen las empresas,

de gran interés para el lector, y esperamos que los autores

observando su localización, concentración, composición y

alcancen un fructífero desarrollo profesional. A la vez,

relación. A la vez detalla las características sobresalientes

anhelamos que este número consolide el presente proyec-

de la situación del comercio exterior de Santa Fe, evolu-

to editorial y lo constituya en una tradición en el contexto

ción de variables significativas, principales socios comer-

de nuestras Instituciones.

ciales, tomando como referencia las principales 500 empresas exportadoras santafesinas. Luego, estudia la capacidad que tienen dichas empresas para generar valor agregado tomando en cuenta el proceso que realiza cada una, dependiendo del sector. Finalmente compara el comportamiento del sector externo de Santa Fe con el de empresas de importancia o influencia similares, y profundiza en las políticas del gobierno provincial para influir y desarrollar el comercio exterior de la provincia. Sofía Long, autora de “Correspondencia fiscal bajo el régimen de coparticipación federal de impuestos durante convertibilidad y post- convertibilidad”, propone como objetivo identificar, en un sentido amplio, los conflictos prácticos y las tensiones generadas por la Ley de Coparticipación Federal de Impuestos vigente. A la vez busca analizar la correspondencia fiscal de todas las provincias y presentar las diversas modificaciones que fue sufriendo la relación Nación- Provincias, durante el período convertibilidad y post- convertibilidad. Para poder realizar la propuesta planteada, aborda las posturas en torno a la descentralización y el planteo de los principios de correspondencia fiscal plateados por Bird (2010). Luego presenta un breve recorrido por los cambios que fue sufriendo el federalismo fiscal argentino desde la primera ley de coparticipación federal en el año 1935 abordando la postura de Piffano (2005).

METAS DE INFLACIÓN Requisitos para su implementación en Argentina hoy. Lic. Moscatelli, Juan Manuel Docente a cargo de la comisión: Gastaldi, Santiago.

Este trabajo tiene el fin de dar luz a las limitaciones que tiene la economía argentina para la adopción de Metas de Inflación. Para lograrlo se exponen las condiciones previas que se tienen que cumplir de acuerdo a autores especializados en la materia y a diversos estudios llevados a cabo por los responsables de la política económica internacional. A partir de allí, se observa la situación actual de Argentina en cada uno de los puntos referidos. Para poder compararlos con los determinados por la teoría y la experiencia en otros países y evaluarlos, se establecen criterios cualitativos o cuantitativos que los representen, con la finalidad de obtener un panorama de la situación.

Dissertatio n2

METAS DE INFLACIÓN Requisitos para su implementación en Argentina hoy. Lic. Moscatelli, Juan Manuel

INTRODUCCIÓN

esolver la demanda en materia económica más importante para la población nos lleva sin lugar a dudas a buscar soluciones ya probadas y que funcionan con altas tasas de efectividad. Es decir, un esquema de política monetaria que resuelva la inflación en países con diferencias estructurales marcadas, algunos en condiciones de desarrollo y otros países emergentes, que brinda confiabilidad y nos permite conectarnos en materia de política económica con el resto del mundo. Es por ello que en el presente trabajo nos dedicamos a abordar el funcionamiento del esquema de metas de inflación, centrándonos en los requerimientos institucionales y estructurales que optimizan su implementación. Aunque, tal vez, éstos requisitos no son específicos de metas de inflación, más bien son condiciones necesarias para la implementación de cualquier tipo de política monetaria que pretenda obtener resultados. Países desarrollados o subdesarrollados que hayan tenido problemas para controlar la estabilidad del nivel general de precios han puesto en marcha este tipo de esquemas, y lo han podido convalidar con sólidas tasas de crecimiento en países como Nueva Zelanda (1990), Chile (1991), Suecia (1993), Reino Unido (1992), Brasil (1999), etc. Es imprescindible que este enfoque sea un faro que permita brindarle a los inversores señales que reduzcan la incertidumbre con el fin de atraer flujos de inversión a través de la generación de expectativas de los agentes económicos, de manera que sea capaz que atraer inversión y mejorar nuestra performance económica. Siguiendo un enfoque institucional el trabajo hace foco en las condiciones que tiene que lograr la economía antes de implementar metas de inflación para lograr los resultados deseados debelando la situación coyuntural de cada uno de ellos a la luz de las propuestas que tiene la teoría de política económica especializada. El trabajo se dividirá en dos partes, una en donde se presentan los principios teóricos de metas de inflación, luego se desglosa las condiciones para implementar metas de inflación una por una, las cuales cumplen un orden dado el encadenamiento intrínseco propio. En la segunda parte se evaluarán las condiciones actuales de los respecti-

vos requisitos presentando evidencia empírica al respecto. Por último, un apartado de críticas y la conclusión final que responda los interrogantes planteados.

PROBLEMA ¿En Argentina es posible generar las condiciones necesarias en el corto plazo para controlar la inflación por medio de una política monetaria basada en metas de inflación?

HIPÓTESIS Si se mantienen las condiciones vigentes no es posible implementar objetivos de inflación dada la desconfianza del público en las autoridades y el mantenimiento de limitaciones insalvables.

OBJETIVO GENERAL Reconocer las condiciones necesarias para poner en marcha una política monetaria basada en metas de inflación y contrastarlas con las condiciones vigentes en la economía argentina

OBJETIVOS ESPECÍFICOS 1.Desarrollar un marco teórico acorde de metas de inflación. 2.Establecer las condiciones que debe cumplir una economía que busque obtener buenos resultados con este esquema. 3.Exponer la situación actual de dichas condiciones en la economía argentina. 4.Analizar las diferencias y coincidencias entre las condiciones ideales y las reales.

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METAS DE INFLACIÓN

METAS DE INFLACIÓN (INFLATION TARGETING)

n proceso inflacionario en el entendimiento general de la materia se define como el aumento sostenido y generalizado del nivel de precios de la economía, hasta ese punto todos de acuerdo, la disidencia arranca al intentar definir las causas que impulsan y sostienen ese aumento de precios. Los autores alineados detrás de las metas de inflación la reconocen como un fenómeno monetario como una expansión de la cantidad de dinero superior a la necesaria para darle fluidez a las transacciones en el sistema económico que ocasiona un exceso de demanda en los mercados de productos y servicios. En suma, un desajuste entre oferta y demanda de dinero.1 Hay que destacar que la teoría monetarista enfatiza la función de la estabilidad de precios como un elemento fundamental para el crecimiento económico porque genera un entorno apropiado para la eficiente asignación de recursos, minimiza las distribuciones arbitrarias de la riqueza y el ingreso. Sin inflación la capacidad de ahorro de los consumidores puede desarrollarse con normalidad evitando la necesidad de cubrirlos ante la desvalorización continua del dinero. Además desaparece por otra parte el estímulo ateniente a inversiones especulativas orientando esos fondos a inversiones productivas de mediano y largo plazo. No es necesario aclarar que el aumento de los ahorros genuinos y la transformación de las oportunidades de inversión abren paso a un crecimiento económico regular y estable. Es por eso que propone como objetivo único de la política monetaria la estabilidad de precios, a la que deben ser subordinada todos los demás objetivos macroeconómicos. Es posible implementar un esquema de objetivos duales, en el que sean dos o más los objetivos atendidos por la política monetaria simultáneamente, pero ante la posibilidad de un conflicto de intereses es necesario establecer con claridad el orden de atención de esos objetivos. Siguiendo el razonamiento ortodoxo, la doctrina monetarista reconoce que el control de la cantidad de dinero es el instrumento apto para alcanzar y mantener la estabilidad. Pero que las medidas no se limitan a ello sino que incluyen además de las acciones del banco central, las medidas gubernamentales relacionadas con los gastos públicos, los ingresos fiscales, la administración de la deuda pública, el ajuste del balance de pagos y, en general, las diversas vías a través de las cuales el estado influye sobre la oferta monetaria.2

Acorde con esa posición, metas de inflación es un tipo particular de esquema monetario. Entendiendo como esquema monetario a un conjunto de arreglos institucionales bajo los cuales las decisiones de política monetaria son tomadas y ejecutadas (Mc Nees, 1987). Es así como el análisis de este esquema de política no se limita a solo al desempeño de la autoridad monetaria, sino que incluimos factores institucionales políticos, grado de desarrollo de los mercados financieros, capacidad técnica de los funcionarios públicos dentro y fuera del banco central, así como también las características estructurales propias de la economía; factores que serán el eje central del desarrollo del trabajo. Las metas de inflación tienen una mecánica interna: el hacedor de política actúa en función de una regla fijando como referencia al instrumento elegido para afectar la política monetaria. Ese instrumento funciona como un ancla monetaria para las expectativas de inflación siempre que los agentes crean que la autoridad monetaria no se desviará de la regla para intervenir el instrumento elegido. Es así que se reduce la inconsistencia intertemporal3 que trae aparejada el hecho de que la autoridad monetaria posea total discrecionalidad en el uso de la política monetaria. Pero también es necesario aclarar que atarse totalmente a una regla de política genera fuertes limitaciones al momento de sufrir los efectos de shocks monetarios en la economía al no poder usar el instrumento para practicar política monetaria que contrarreste esos efectos. Lo descripto en el párrafo anterior es lo que se reconoce como el debate de reglas vs. discreción, debate al cual el IT encaja y puesto que no se encuentra enmarcada en ninguna de las dos posturas, Bernanke y Mishkin la definen como parte de contrained discretion al ser una propuesta que impone una estructura conceptual rígida asociada a una regla numérica, pero que ofrece flexibilidad ante shocks externos, tomando algunas ventajas de las reglas y algunas de la discreción. Dentro de la literatura de objetivos de inflación existen disyuntivas al respecto del instrumento a utilizar, el cual puede ser algún agregado macroeconómico, como la base monetaria, o la tasa de interés de mercado. En cuanto a las reglas que definirán el comportamiento de la variable instrumental a utilizar existen diferentes alternativas, que dependerán de las características institucionales de la economía y el instrumento seleccionado. Entendido el funcionamiento del esquema de IT, se detallarán las condiciones institucionales que son necesarias para su implementación y la relación que tiene con el enfoque.

1 Los autores que forman parte de la escuela de pensamiento que entiende a la inflación de esta manera son denominados Monetaristas. 2 Olivera, Julio H. G., “Economía Clásica Actual”, Ediciones Machi, 1977. Primera Parte. Inflación y estructura económica. Primera Parte. Monetarismo vs. estructuralismo. 3 Existe inconsistencia intertemporal cuando una vez anunciada una política a largo plazo se generan incentivos para romperla en el mediano plazo engañando a los agentes económicos y sacando réditos de tal engaño por parte de la autoridad.

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Dissertatio n2

REQUISITOS PARA IMPLEMENTACIÓN DE OBJETIVOS DE INFLACIÓN

el largo plazo en términos de desequilibrios fiscales y de cuenta corriente, presiones devaluatorias y el inicio de procesos inflacionarios.

Basándose en la definición de Alan Blinder (1998, pág. 54):”la independencia del banco central significa primero que el banco central tiene independencia para alcanzar sus objetivos y segundo que sus decisiones son muy difíciles de suspender por otras ramas del gobierno”. S. Kalmanovitz (2000) destaca una característica fundamental de la política monetaria: no es cortoplacista, es decir que la implementación de la política comprende ciertos rezagos hasta que es posible observar los resultados, es por eso que debe mirarse el largo plazo, obviando ciertas cuestiones coyunturales aunque en el corto sean perjudiciales.

s posible distinguir dos tipo de requisitos, unos vinculados al la autoridad monetaria competente que son los relevados al trabajar en todo tipo de economía; y por otro lado se suman requisitos que, específicamente, en una economía en desarrollo es necesario observar, porque en los países desarrollados son cumplidos con suficiencia.

EL PAPEL DEL BANCO CENTRAL INDEPENDENCIA DEL BANCO CENTRAL Cuando nos referimos a la independencia de la autoridad monetaria atendemos principalmente al tipo de relación que tiene con el poder ejecutivo, el cual recurre a ésta frecuentemente en busca de fondos para financiar déficit fiscales por medio de adelantos al tesoro, entre otras cosas. En este aspecto se puede implementar un modelo de independencia de objetivos en el cual es banco central puede determinar la meta de la política monetaria, en consonancia con el objetivo implementado por la legislación vigente. Generalmente, ese objetivo es el de estabilidad de la moneda como función principal para un banco central. Este modelo permanece vigente en bancos centrales como el sistema de Reserva Federal de los Estados Unidos, el Banco Central Europeo, el Banco de Japón, el Banco Nacional Suizo y los bancos centrales de Chile y México. El otro modelo de independencia del banco central es el de independencia de instrumentos (o Independencia Instrumental) que le brinda a la autoridad monetaria dependencia con el poder ejecutivo en términos del objetivo a implementar pero que le da total libertad en la elección y manejo del instrumento de política monetaria que el policymaker considere competente. Este modelo más adecuado a países con diversas dificultades no solo de desarrollo económico, sino institucional, es preferido en países tales como Nueva Zelanda, Australia, Canadá, Brasil e Inglaterra. A la hora de evaluar el sistema que mejor encaja con las necesidades de la economía es necesario escuchar las voces que se proclaman a favor de uno u otro modelo. Desde la óptica ortodoxa se define necesaria la independencia del banco central para evitar la inconsistencia temporal, es decir la ventaja que deviene de actuar de manera oportunista por parte del gobierno central, dado que los incentivos políticos de una reelección pueden llevar a elevar la oferta monetaria para reducir el desempleo o elevar el nivel de vida de los electores con costos visibles en

En un análisis más profundo, el mismo Kalmanovitz argumenta que hay ciertas áreas de gobierno en donde deben primar criterios meritocráticos que solo pueden ser aplicados por organismos independientes dado que son responsables de la provisión de bienes meritorios (como el mantenimiento del poder adquisitivo de la moneda que castiga injustamente a las clases de bajos ingresos) y que deben asignarse de manera universal, despolitizadamente. En este sentido el banco central contribuye a la democratización al limitar el poder del gobierno de emitir dinero falseado. En una serie de estudios al respecto, se puede establecer una comparación entre los índices de Alesina (1998) (mide la independencia política del banco central que incluye una calificación de acuerdo con el orden institucional y la frecuencia de las relaciones entre el banco central y el gobierno por medio de un indice) y el construido por Grilli, Masciandar y Tabellini (1991) que incorporan variables adicionales con las tasas de inflación promedio de los países de la OECD entre 1995 y 1990 se puede constatar una correlación negativa entre las variables. Ademas, Alesina y Summers (1991) no encuentran relación significativa entre la independencia del banco central y una caida en la actividad económica señalando que reducir el nivel y la variabilidad de la inflación no tiene costo en términos de desempeño macroeconómico. Como argumentos en contra autores como Stiglitz (2000) sostienen que la independencia del banco central no es democrática porque pone a cargo de la política monetaria a un grupo de personas que no es elegido por decisión del pueblo y que no puede ser removido por las autoridades electas. Esto lleva a pensar que los encargados de la política monetaria pueden llevar a cabo decisiones que favorezcan los intereses de determinados grupos en detrimento de las necesidades de la mayoría

4 En Suecia se incluye a un representante de los trabajadores en el consejo del banco central para incrementar el grado de democratización.

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METAS DE INFLACIÓN Para Fischer el verdadero peligro se entraña en que la autoridad monetaria tenga cierto sesgo deflacionario que someta a la economía a una pérdida grande de producto innecesariamente. Es por eso que el modelo que es evidentemente mas democrático es el de independencia de instrumentos porque permite aislar las presiones políticas en la economía en el corto plazo generando la necesidad de coordinación de los objetivos y las metas de política monetaria con el gobierno. Coordinación que legitima el compromiso de las autoridades gubernamentales con los objetivos de inflación brindando discrecionalidad en la utilización de los instrumentos para obtener resultados eficaces.

DOMINANCIA FISCAL Por ausencia de dominancia fiscal entendemos a que la conducción del política monetaria no debe estar condicionada, y menos aún, ser un subproducto de consideraciones de naturaleza fiscal. Es por ello, que además de promover un gasto fiscal desequilibrado, los déficit inesperados deben ser cubiertos con financiamiento del sector privado o el sector externo.

para mantener baja la tasa de interés y así favorecer al endeudamiento barato del sector público. No obstante, si el sector publico no es capaz de autofinanciarse por medio de la recaudación, la utilización de fondos provenientes del banco central puede generar presiones inflacionarias que redunden en la inestabilidad de variables nominales promoviendo mecanismos de indexación que socaven la efectividad de la política monetaria al llevar la inflación mas alla del umbral al que esta puede ser efectiva. Mishkin (2000) plantea como una falencia del régimen de objetivos de inflación que no se pueda evitar el dominio fiscal. Con IT los gobiernos aun pueden disponer de perseguir políticas fiscales excesivamente expansivas que con el tiempo pueden llegar a quebrar el régimen generando una disparada inflacionaria. El incumplimiento requisito de dominancia fiscal solo es un problema en caso de un sostenido déficit fiscal, aunque según E. Pagnotta (2002) esta condición no debe sobreestimarse. Se puede observar en el cuadro 1 que varios países que implementaron objetivos de inflación lo hicieron con altos déficit fiscales.

El sistema financiero debe ser lo suficientemente profundo para absorber las colocaciones de deuda del tesoro, y no tener que descansar en la intervención del banco central

Cuadro 1:

Fuente: Amato y Gerlach (2002) en Base a FMI

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Dissertatio n2

CONFLICTO DE OBJETIVOS Así tanto la independencia de la autoridad monetaria y como la ausencia de dominancia fiscal intentan evitar la persecución de otros objetivos que no sean la estabilidad de la moneda, dado que tarde o temprano estos objetivos pueden entrar en conflicto. Para adentrarnos en el fundamento del conflicto de objetivos nos apegamos al esquema básico de Timbergen que propone, en el caso de una economía sin incertidumbre en la cual se persiguen metas fijas de políticas económica5 (por ejemplo: objetivos de inflación) en vez de maximizaciones, que el logro simultáneo de un determinado número de objetivos requiere la utilización de igual número de instrumentos de política económica.6,7 Este esquema nos clarifica que el conflicto entre objetivos de políticas económica, es decir, que la aplicación de un instrumento mejore la situación en términos de un objetivo pero al mismo tiempo empeore en términos de otro indica la limitación existente de términos de instrumentos dado que se puede neutralizar el impacto negativo producido al objetivo perjudicado recurriendo a mas instrumentos. Para poder observar cómo funciona para la teoría económica el esquema seguimos a Mishkin(2012) en la búsqueda de estabilidad de la actividad económica y la estabilidad de precios ante un shock temporario de oferta utilizando como instrumento a la tasa de interés real. En caso de que se priorice la estabilidad de precios, la política económica a llevar a cabo debe ser contractiva, ello producirá una contracción de la demanda agregada reduciendo el empleo. En el caso de priorizar la estabilidad de la actividad económica, la política a aplicar es expansiva, ello llevara a expandir la demanda agregada y a aumentar la tasa de inflación. Es por ello que la regla de Taylor8 permite la convivencia de dos objetivos, el crecimiento del producto con la tasa de inflación con el mismo instrumento, la tasa de interés, basada en el trade off de la curva de Phillips9 que indica el conflicto presente en los dos objetivos. La utilidad de la curva de Phillips permite encontrar un nivel de inflación que perjudique lo menos posible al desempleo, no es ni remotamente cercano a una camino de escape que permita alcanzar ambos objetivos simultáneamente, sino más bien expresa el costo que tiene perseguir uno en términos del otro (Sacrifice Ratio).

TRANSPARENCIA Por transparencia entendemos la capacidad del público en general de acceder a la información suficiente para monitorear el desempeño del banco central. Si este busca

ser transparente no debe brindar solo cantidades de información sino generar estrategias comunicacionales. Dentro del público se identifican dos grupos que requerirán distinto tipo de información: el público en general y el sistema financiero. Los bancos centrales que llevan a cabo objetivos de inflación (y algunos que no pero que han decidido informar sobre sus decisiones como el FED) han llevado a cabo estrategias comunicacionales plasmadas en Reportes de Inflación en donde se encuentra presentada de manera accesible y eficiente. En estos informes se incluyen: Los objetivos y las limitaciones de la política monetaria; los valores numéricos de las metas inflacionarias y la lógica de esta elección; como se alcanzaran las metas teniendo en cuenta las condiciones prevalecientes; y las razones de cualquier desviación de la tasa de inflación respecto de los valores objetivos, así como los planes contingentes para regresar a los valores estipulados. La necesidad de comunicar a los agentes económicos de todo lo referido a las estrategias y comportamientos que tiene la autoridad monetaria en lo vinculado a la política monetaria radica en que la transparencia es un argumento mas que reduce la incertidumbre que puede haber respecto a los objetivos de inflación. El publico en general puede evaluar la metodología y los pronósticos tomando decisiones en función de la credibilidad que le otorga a la información que recibe, la transmisión de información ayuda a los particulares a formar expectativas. Es así que si la autoridad monetaria tiene éxito en dar señales claras de sus intenciones futuras los mercados se ajustarán acorde a estas intenciones en forma anticipada. Esto se puede observar en el mercado de bonos en donde las tasas de largo plazo que tienen un efecto real más importante en la economía si tienen en cuenta estas expectativas pero forman sus tasas de acuerdo a las de corto plazo(que son las influidas por la política monetaria).

ACCOUNTABILITY La transparencia de información es un aspecto fundamental para el accountability porque por medio de la comunicación de objetivos y políticas es el modo por el cual el público en general puede evaluar a la autoridad monetaria. Si bien la palabra Accountability no tiene una traducción directa al castellano, se refiere al hecho que los gobernantes deben rendir cuentas por sus actos ante aquellos a quienes representan.

5 Los supuestos del esquema básico de Timbergen tiene una finalidad práctica, no es posible entender una economía sin incertidumbre o que no se persigan objetivos de optimización, solo de metas fijas de política. 6 Timbergen expresa el valor de la meta del modelo en función de cada variable instrumento del modelo: Y=AX dónde: y=vector columna de las variables objetivos; A= matriz de repercusiones directas (cada aij indica la modificación unitaria que se produce en el objetivo i ante una modificación unitaria del instrumento j); x=vector de las variables instrumento. 7 De Pablo, Juan Carlos, “Macroeconomía”, Fondo de Cultura Económica, 1991. Cuarta Parte. Macroeconomía y Política Económica.

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METAS DE INFLACIÓN La posibilidad de contar con un buen sistema de control de cumplimiento de los objetivos genera incentivos para quienes toman las decisiones de no desviar sus esfuerzos en función de otros intereses, aunque estructuras de incentivos demasiado fuertes pueden distorsionar la política de estabilización. E. Pagnotta (2002) sostiene que el trade-off fundamental entre accountability y estabilización dependen del grado de transparencia del régimen. Para Mishkin y Savastano (1999), el accountability presenta limitaciones dado que la autoridad monetaria influye de manera parcial a la tasa de inflación, por lo tanto considerar sus logros de acuerdo al cumplimiento de las metas es una evaluación demasiado estricta. A esto debe sumarsele el lag que tiene la política monetaria en surtir efecto que puede ser mayor o menor de acuerdo al impacto en los mercados, permitiéndole a los encargados de política excusarse por malas decisiones tomadas por otros o tomar crédito por decisiones que dan resultados en corto plazo pero que seran costosas a la larga. Para que esto no suceda los bancos centrales deben explicitar sus decisiones y justificar públicamente las diferencias entre los resultados financieros y las metas establecidas; además de incluir un horizonte temporal de toma de decisiones que tenga en cuenta los lags de control.

CREDIBILIDAD Si todas las características requeridas con anterioridad son cumplidas en los términos propuestos, es posible que lleguemos a este punto con una gran cuota de credibilidad por parte de los agentes económicos. Porque hay que entender que la credibilidad no es un requisito que se cumple por si sólo con medidas de política económica, es algo que el público en general le otorga al hacedor de política una vez cumplidas las correspondientes condiciones. Para un banco central que anuncie metas inflacionaria explícitas es natural definir credibilidad como una situación en la cual la expectativas de inflación son consistentes con las metas anunciadas. La credibilidad también puede leerse en cuanto a la capacidad de la autoridad monetaria de controlar la emisión, es por eso que no debe haber otros objetivos en juego siendo crucial la independencia de la autoridad monetaria evitando el conflicto de objetivos o la dominancia fiscal. Ahora es claro que para conseguir credibilidad las condiciones de transparencia y accountability deben ser óptimas. Autores como Hanel y Schwartz (1997) son claros cuando dicen que el anuncio debe llevarse a cabo luego de mostrar la efectividad de la lucha contra la inflación y sin un déficit abultado o cláusulas de escape en sus compromisos. Asimismo la credibilidad puede ser incrementada a

través de la coordinación entre banco central y gobierno nacional en tanto que se vea comprometido políticamente con el esquema monetario. De acuerdo a Walsh (1995) y a Svensson (1997) un esquema de objetivos de inflación es efectivo para contribuir al incremento de la credibilidad dado que replica un sistema efectivo de incentivos.

EL FOCO EN LAS ECONOMÍAS EN VÍAS DE DESARROLLO COMPETENCIAS ACADÉMICAS Para poder implementar un sistema de metas inflacionarias es necesario que las autoridades tengan la capacidad técnica e institucional de modelar y predecir la inflación, que comprendan los mecanismos de transmisión de la política monetaria y que sean capaces de estimar el lag que existe entre las decisiones de política y sus efectos sobre la inflación. A esto hay que agregarle el mayor grado de incertidumbre con el que conviven los hacedores de política monetaria en los países subdesarrollados, eso se ve plasmado en los reportes de inflación que son emitidos. En estas circunstancias, los informes no aumentan necesariamente el grado de transparencia, dado los errores recurrentes en los que se incurre se genera desconfianza por parte del público sobre la capacidad del banco centra de anticipar la conducta del nivel de precios, minando la credibilidad del sistema.

NIVELES INICIALES DE INFLACIÓN Lo más perjudicial de los altos niveles de inflación radica en la alta volatilidad que conllevan generando dificultades para estimar su nivel con un grado mínimo de precisión, dando resultados erróneos para los pronósticos de las metas y socavando la efectividad del régimen ante la incapacidad de influir en las expectativas de los agentes dada su reducida credibilidad. Es por ello que autores como Masson, Savastano y Sharma (1997) propongan la implementación de un programa antiinflacionario que estabilice la inflación como plan previo a la utilización de objetivos de inflación. Se puede contar con las experiencias previas de Israel y Chile como ejemplos visibles los cuales experimentaron con metas de inflación combinadas con crawling pegs como estrategias de desinflación, junto con un tipo de cambio fijo que redundo en apreciaciones cambiarias llevando a flexibilizarlo por medio de crawling pegs activos.

8(pág anterior) La regla de Taylor es una de las utilizadas en Metas de Inflación, su forma estándar es: i= πt +ρ + ϒ y + β( πt – π*) donde i es tasa de interés, πt es tasa de inflación promedio de los cuatro trimestres previos; ρ es estimación de la tasa de interés real de equilibrio; y es la desviación del producto real de su nivel objetivo; π* es la meta de inflación; ϒ y (1+β) son elasticidades de la tasa de interés respecto de la brecha real y de la brecha de inflación respectivamente. 9 Ver Anexo Curva de Phillips

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Dissertatio n2 A medida que las respectivas tasas de inflación cedieron, estos bancos fueron ensanchando las bandas y liberando el tipo de cambio, logrando evitar los conflictos entre el objetivo cambiario y el inflacionario.

MERCADOS FINANCIEROS DESARROLLADOS Por último, abordamos las necesidad de un mercado financiero profundo y amplio, condiciones que en los países desarrollados se da por descontado. Es necesario tener una alta participación del crédito en relación con el tamaño de la economía, un nivel de bancarización de la acorde y fluidez de la circulación de dinero entre los distintos participantes del sector para la implementación eficaz de cualquier tipo de política monetaria. Pero refiriéndonos específicamente a los objetivos de inflación, la necesidad es mayor puesto que necesita de un ancla de tipo nominal asociada a instrumento que logre un impacto en las expectativas de los agentes. En Taylor (2000) se supone que una economía debe contar con un mercado de bonos de largo plazo completamente desarrollado y un mercado de divisas con movilidad de capital perfecta. A razón, es posible implementar metas de inflación en economías en vías de desarrollo aunque que no se cumpla estrictamente con los supuestos en los que se basan las reglas de política monetaria. En general, los instrumentos que sirven de referencia para la regla pueden ser la tasa de interés interbancaria de corto plazo o algún agregado monetario. La elección de una u otra opción depende del grado de disponibilidad de información y de la reducción de las perturbaciones. En una economía con altas tasas de inflación que dificulten dar con la tasa de interés real de la economía, o en aquellas muy sensibles a las variaciones producidas en la inversión o de las exportaciones netas, la elección se inclina por algún agregado monetario (los más usados son la base monetaria o la oferta monetaria10). Pero si la incertidumbre es mayor en la velocidad de circulación del dinero la preferencia se vuelca en favor de la tasa de interés interbancaria. Una meta es simplemente el valor alrededor del cual se desearía que fluctuara la inflación observada. Los regímenes monetarios con IT necesitan de un procedimiento para lograr la meta. Tal procedimiento es la regla de política monetaria. Una buena regla de política monetaria es aquella que consigue que la fluctuaciones de la inflación observada con respecto a la meta sean pequeñas.

iguale la tasa de inflación interna con la internacional. Una vez establecidos esos objetivos concomitantes se produce un trade off entre las metas de inflación y los otro objetivos preferidos, brindando por intermedio de esta regla como elegir un punto de intercambio, reemplazando el antiguo modelo de intercambio de la Curva de Phillips11. Las metas de inflación son una alternativa a los enfoques que utilizan un tipo de cambio fijo o controlado y no a las políticas basadas en los agregados monetarios (Taylor 2000). Una de las razones por las cuales es importante este esquema monetario es porque influye en las expectativas de los agentes económicos por medio del sistema financiero al sector real de la economía. Mediante la intervención en la tasa de interés de corto plazo se afectan a la expectativas, y eso se refleja en la tasa de interés de largo plazo12. Pero en una economía sin instrumentos financieros de largo plazo o con poca liquidez, las curvas de la tasa de interés no es el único aspecto de la economía sobre el que inciden las expectativas; aun así el movimiento del tipo de cambio, el precio de la tierra e inclusive la formación de salarios son afectados por las expectativas. Es por eso que la autoridad monetaria debe ser transparente en el uso de la regla para afectar significativamente en estas, lográndolo con un mayor espectro de influencia que en una economía desarrollada. En cuanto al impacto que puede tener el tipo de cambio se da vía la determinación de las exportaciones netas como en las ecuaciones que describen los mecanismos de transmisión de los precios de los bienes importados hacia los precios internos. Adicionalmente existe la relación entre el tipo de cambio y la tasa de interés por medio del mercado de capitales13. Es por ello que para economías con altos grados de apertura y pequeñas se han desarrollados reglas que incluyen el tipo de cambio real propuestos en los trabajos de Battini, Harrison y Millard(2000), Ball(1999) y Svensson(1999).

CONDICIÓN ACTUAL EN ARGENTINA

n este apartado nos dedicamos a evaluar que tan distante nos encontramos de los estándares necesarios para poder implementar un esquema de objetivos de inflación revisando cada uno de los requisitos y utilizando distintas herramientas que nos permitan aproximar dichos requisitos.

También pueden fijarse otros objetivos mientras que no sean incongruentes con la inflación en el largo plazo como el crecimiento a una tasa “natural” de la producción o el mantenimiento del tipo de cambio a un nivel deseado que 10 En este contexto, Mc Callum (1988) destaca las ventajas de las reglas de política que utilizan los agregados monetarios como instrumento de política y propone el uso de la regla de crecimiento constante de Friedman. 11Ver anexo: Curva de Phillips 12La que es estimada a partir de la Curva de Rendimientos de los bonos en el mercado. 13Suponiendo perfecta movilidad de factores, la tasa de interés internacional y la local tienden a igualarse por medio de la entrada y salida de capitales hacia donde logran un mayor rendimiento

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METAS DE INFLACIÓN

CONDICIONES DE INDEPENDENCIA DEL BANCO CENTRAL DE LA REPÚBLICA En principio, las condiciones formales de independencia son reflejadas por la Carta Orgánica del Banco Central de la República Argentina en la Ley 24.144 (en su última modificación Ley 26.739), donde cita: “El banco tiene por finalidad promover, en la medida de sus facultades y en el marco de las políticas establecidas por el gobierno nacional, la estabilidad monetaria, la estabilidad financiera, el empleo y el desarrollo económico con equidad social”. De allí se puede observar que a partir de esta última modificación en el año 2012 se pasa de un objetivo definido y claro como era la preservación del valor de la moneda, objetivo heredado de la modificación de la carta orgánica en el año 1992 del período de vigencia de la Ley de Convertibilidad, a un nuevo conjunto de objetivos que no son jerarquizados de manera explicita por la nueva ley. Es evidente la elección en favor de un modelo de independencia instrumental, reconociéndose explícitamente la sumisión del Banco Central al marco de las políticas establecidas por el gobierno nacional. Este marco de políticas le da al poder ejecutivo la facultad de disponer a discreción de los medios que posee la autoridad monetaria en Argentina, eleva el grado de democratización de la política monetaria pero ata la confiabilidad en términos del cumplimiento de la regla monetaria al criterio del poder ejecutivo y a la urgencia de atención de los otros objetivos. La multiplicidad de objetivos no es un verdadero problema en sí, el problema surge a raíz de la diversidad y amplitud de los mismo dandole a la autoridad monetaria áreas de influencia que terminan cayendo en conflicto de intereses. Como analizamos en el apartado anterior no es posible atender los cuatro objetivos impuestos al banco central con la tasa de interes14, de acuerdo con lo dictaminado por el esquema de Timbergen. En caso de buscar una reducción del desempleo impulsando una reducción de la tasa de interés que incentive la actividad económica por medio de un incremento del consumo y de la inversión. El aumento de la demanda agregada presiona sobre los precios, relegando la estabilidad de la moneda al crecimiento económico. En términos de dominancia fiscal, el financiamiento del Gobierno Nacional por medio del Banco Central toma una impronta mas discrecional luego de la reforma de la carta orgánica realizada en 2012. Revisando los puntos salientes nos encontramos con:

a) “Adelantos transitorios” - La reforma de la Carta Orgánica amplía sustancialmente la posibilidad del Banco Central de otorgar “adelantos transitorios” al Gobierno Nacional. Según el texto anterior a esta reforma, el Banco Central podía otorgarle adelantos por un plazo de doce meses, sin asignación específica, por una cantidad equivalente al 12% de la base monetaria.15 Adicionalmente, podían otorgarse adelantos (también por el plazo de doce meses) por una cantidad equivalente al 10% de los recursos en efectivo obtenidos por el Gobierno Nacional en los últimos doce meses; pero estos adelantos “adicionales” debían tener como asignación específica el pago de obligaciones con organismos multilaterales de crédito y de obligaciones en moneda extranjera. El texto reformado mantiene la posibilidad de otorgar adelantos hasta los topes antes mencionados y dispone que, además, con “carácter excepcional” podrá otorgarse adelantos “adicionales” por hasta otro 10% de los recursos en efectivo obtenidos por el Gobierno Nacional en los últimos doce meses, por un plazo de dieciocho meses. Asimismo, se elimina el requisito de asignación específica antes mencionado, por lo que la totalidad de los “adelantos transitorios” podrán ser destinados a la finalidad que decida el Gobierno Nacional. b) Determinación y aplicación de reservas “de libre disponibilidad” - Las reformas a la LC eliminan la exigencia de que las reservas del Banco Central se encuentren afectadas a respaldar hasta el 100% de la base monetaria. A partir de la entrada en vigencia de la nueva norma, el Directorio del Banco Central deberá determinar el nivel de reservas necesario para ejecutar la política cambiaria, tomando en consideración la evolución de las cuentas externas. En consecuencia, las reservas “de libre disponibilidad” ya no serán aquellas que excedan el número necesario para respaldar hasta el 100% de la base monetaria, sino todas aquellas reservas que excedan el nivel considerado necesario por el Directorio para ejecutar la política cambiaria. La reforma a la LC también amplía el ámbito de aplicación de las reservas “de libre disponibilidad”. Además del pago de obligaciones con organismos financieros internacionales, según el nuevo texto legal las reservas “de libre disponibilidad” también podrán ser aplicadas al pago de “deuda externa oficial bilateral”.

14 O el control de la emisión monetaria que impacta directamente sobre la tasa de interés interbancaria, haciendo esto un solo instrumento o dos que están íntimamente relacionados. 15 Constituida a estos fines por la circulación monetaria más los depósitos a la vista de las entidades financieras en el Banco Central, en cuenta corriente o cuentas especiales. 16 Ley de Convertibilidad Nª 23.928/91

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Dissertatio n2 c) Fondo del Desendeudamiento Argentino - Este Fondo fue creado mediante el Decreto Nº 298/2010 para atender el pago de deuda pública externa en manos de tenedores privados y se integra con las reservas “de libre disponibilidad” que se fijen para cada ejercicio. La Ley Nº 26.739 dispone que este Fondo subsistirá hasta el cumplimiento del objeto para el cual fue instituido.

Central al Tesoro Nacional en el Cuadro 2. En el mismo se puede observar el crecimiento sostenido del mismo, sin registrar un solo mes en el que se haya reducido el monto de los adelantos al Tesoro, el aumento desde el mes de abril de 2012 hasta el mes de julio de 2015 acumulan un 142%, llevando el monto a un total de $ 1.109.400.000 mensuales.

A raiz de las modificaciones suscitadas se puede observar un fuerte incremento del financiamiento del Banco

Cuadro 2:

Fuente: Elaboración Propia en base a BCRA.

Como fue mencionado anteriormente, el incumplimiento del requisito de dominancia fiscal solo es un problema ante un sostenido déficit fiscal que se financia con adelantos del BCRA. En el Cuadro 3 se puede observar la dificultad que presentan las cuentas fiscales otrora superavitarias,

aunque como mencionamos en los casos no parecen ser estos niveles de déficit fiscal de poco mas de un punto porcentual del producto dramáticos para la implementación de Metas de Inflación.

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METAS DE INFLACIÓN

Cuadro 3:

Fuente: Elaboración Propia en base a BCRA17.

TRANSPARENCIA Y ACCOUNTABILITY EN LA POLITICA MONETARIA ARGENTINA

entendida se generó un modelo comunicacional, paso posterior a la implementación del régimen de metas de inflación.

Volviendo a la reforma del año 2012, reveemos los puntos vinculados a la transparencia del BCRA. En donde nos encontramos con las respectivas obligaciones y atribuciones de información del Banco Central:

Junto con ello se explicitaron criterios y principios de política monetaria y se fijaron procedimientos para la toma de decisiones, los que quedaron consagrados en documentos escritos y ampliamente divulgados. Adicionalmente se adoptó la práctica de revisar la política monetaria todos los meses en una reunión citada especialmente para esos efectos. Para asegurar un adecuado nivel de transparencia, el día anterior se divulga un documento que contiene los antecedentes basados en información públicamente disponible que los equipos técnicos del Banco ponen en conocimiento del Consejo del BCCh18. Ello es complementado con un documento que se divulga al día siguiente de la reunión y que contiene los gráficos y cuadros usados para formular el diagnóstico y fundar la decisión. El mismo día de la reunión se entrega un breve comunicado de prensa que informa sobre la decisión adoptada y sus principales fundamentos. Once días hábiles después se divulga una minuta más completa que contiene un detalle de los argumentos esgrimidos, las opciones de política consideradas, y el voto de cada uno de los miembros del Consejo.

La reforma limita la difusión de información por parte de la entidad. En este sentido, se eliminan: la obligación de informar la meta de inflación anual; la atribución de publicar estadísticas sobre los balances de pagos y las cuentas nacionales de la República Argentina; y la obligación de reflejar en su balance y estados contables el monto y composición de las reservas y de la base monetaria. A raiz de las disposiciones es evidente que la transparencia del banco central no es una virtud que se pueda rescatar. Algo que no es posible rescatar ni en el periodo en el cual Alfonso Prat Gay, que fue presidente del Banco Central entre 2002 y 2004, siendo pionero en la instauración de un régimen de metas de inflación. En ese periodo se publicarion diversos informes que no tenían las exigencias de transparencia que tienen las normas del Banco Central de Chile. Según el documento de publicación nª 47 del propio Banco Central chileno de diciembre de 2013 es de vital importancia la influencia que tienen en la toma de decisiones las expectativas que se forman con respecto a las decisiones de la autoridad monetaria, y con esa responsabilidad bien

17 El resultado financiero (déficit / superávit global) queda determinado por todas aquellas transacciones que fueron realizadas por razones o con objetivos de política. Surge como diferencia entre recursos y gastos y se corresponde con el concepto utilizado por las Estadísticas de las Finanzas Públicas. 18 Organismo encargado de la administración del BCCh.

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Dissertatio n2 Este régimen ha estado en funcionamiento por cerca de 15 años y sus resultados han sido perfectamente satisfactorios. La inflación, si bien ha experimentado desviaciones respecto de la meta, ha tenido en general un comportamiento coherente con ella. En caso de producirse un hecho fortuito que lleve a la desviación, cualquier intervención se somete a un programa de información detallada, de manera que desde un comienzo el público conoce cuál sería el monto total de las emisiones a efectuar y cómo se distribuirían a lo largo del tiempo. La segunda iniciativa se relaciona con la estabilidad financiera, que es un ámbito en el cual el Banco Central cumple funciones relevantes, si bien complementarias a las desempeñadas por las superintendencias del sector financiero y muy especialmente por la Superintendencia de Bancos e Instituciones Financieras (SBIF). Desde 2004, la institución prepara y divulga semestralmente un informe que da cuenta de su visión sobre la estabilidad financiera. Este informe describe los tres principales eventos que han tenido lugar en el último tiempo. Revisa la situación financiera de actores relevantes como el Gobierno, los hogares y las empresas. Adicionalmente, analiza con detalle la posición del sistema bancario, incluyendo sus principales riesgos y vulnerabilidades. Dicho análisis incluye la realización de ejercicios de tensión que permiten evaluar la capacidad del sistema bancario para hacer frente a cambios bruscos y significativos en el escenario macrofinanciero. En tanto que en Argentina, se publican informes de estabilidad financiera que tienen su última actualización en el año 2013. Todo lo concerniente a las minutas al respecto de las reuniones o al seguimiento de la tasa de inflación es información a la que no es posible acceder por parte del público. El Artículo 9º de la Carta Orgánica del BCRA, establece; “Los integrantes del directorio podrán ser removidos de sus cargos, por el Poder Ejecutivo Nacional, por incumplimiento de las disposiciones contenidas en la presente Carta Orgánica o por incurrir en alguna de las inhabilidades previstas en el artículo anterior. La remoción de los miembros del directorio será decretada por el Poder Ejecutivo nacional cuando mediare mala conducta o incumplimiento de los deberes de funcionario público, debiéndose contar para ello con el previo consejo de una comisión del Honorable Congreso de la Nación. La misma será presidida por el presidente de la Cámara de Senadores e integrada por los presidentes de las comisiones de Presupuesto y Hacienda y de Economía de la misma y por los presidentes de las comisiones de Presupuesto y Hacienda y de Finanzas de la Cámara de Diputados de la Nación.” Dándole la responsabilidad de la remoción al

Poder Ejecutivo Nacional, pero dejando un gran vacío a cubrir, aquel que determina cuando los integrantes del directorio efectivamente incumplen con las disposiciones establecidas. Para llenar ese vacío, el sistema de control del Banco Central de Chile establece la creación del Comité de Auditoría y Cumplimiento (CAC) en el año 2007 como una de las últimas fases de un proceso orientado a perfeccionar la gestión de riesgos y el control interno. Es importante tener presente que la Ley Orgánica Constitucional define el cargo y las funciones del denominado Revisor General siguiendo una nomenclatura tradicional en la organización. Al respecto, señala que “la inspección y fiscalización interna de las cuentas, operaciones y normas de administración del Banco corresponderá al Revisor General”. Y luego agrega que el “Revisor General deberá comunicar por escrito al Presidente, con copia al Consejo, las observaciones que estime conveniente sobre las cuentas y operaciones del Banco”. Si bien sus definiciones son bastante escuetas, el de Revisor General es uno de los pocos cargos consagrados explícitamente en la propia LOC. De acuerdo con sus estatutos, el Comité de Auditoría y Cumplimiento es un órgano asesor del Consejo. Con ello se reafirma el principio de que la responsabilidad por la gestión de los riesgos y el control interno es en último término del Consejo. Las funciones específicas que le fueron asignadas al CAC incluyen, entre otras, las siguientes: a) Informar al Consejo acerca de la eficacia de los sistemas y procedimientos de control interno de la organización b) Evaluar e informar al Consejo acerca de los efectos patrimoniales y de reputación involucrados en el cumplimiento de las obligaciones del Banco, incluyendo especialmente las normas sobre organización y funcionamiento institucional que se relacionen con: la preparación y 11 contenido de los estados financieros y sus notas explicativas; código de ética, normas de conducta, y regulación de los conflictos de intereses aplicables al personal; riesgos en el cumplimiento de planes y objetivos estratégicos, operacionales y administrativos; política de transparencia institucional; y otros aspectos generales de gobierno corporativo, control interno y política de seguridad institucional. c) Evaluar la confiabilidad, integridad y oportunidad de la entrega de información que forma parte de los estados financieros, como también de sus notas, de los cambios contables que ocurran y sus efectos.

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METAS DE INFLACIÓN d) Coordinarse con el Revisor General del Banco en lo referente a la función que le encarga la Ley Orgánica Constitucional y lo dispuesto por los Acuerdos del Consejo en relación con dicha materia, de manera de evaluar y examinar las observaciones y recomendaciones que efectúe dicha autoridad y, además, cautelar la idoneidad e independencia de los servicios de auditoría externa que contrate el Banco e) Proponer al Consejo la contratación de los auditores externos que deberán dictaminar acerca de los estados financieros de la entidad, incluyendo lo referente a la remuneración que podría otorgarse a la prestación de dichos servicios. f) Emitir su opinión sobre la organización y procedimientos de la Contraloría para efectos de lo dispuesto en el artículo 26 de la Ley Orgánica Constitucional del Banco y evaluar a los auditores externos, con el objeto de poner a disposición del Consejo elementos de juicio que permitan resolver materias de su competencia. El Comité tiene autoridad para acceder al equipo gerencial del Banco y requerir cualquier información o antecedente que fuere necesario para el cumplimiento de sus funciones. No obstante ello, el Comité mantiene una relación directa con el Consejo del Banco, al cual debe informar sobre los resultados de su gestión. En el cumplimiento de sus funciones, el Comité puede proponer o recomendar al Consejo la adopción de determinadas políticas o normas para cautelar los intereses del Banco. También puede plantear la conveniencia o procedencia de conducir cualquier investigación o análisis respecto de las contingencias o situaciones irregulares que advierta. El Comité debe reunirse en forma ordinaria por lo menos cuatro veces al año, pero puede celebrar también sesiones extraordinarias. De lo señalado se desprende que este Comité está alineado con las recomendaciones que fluyen de la literatura especializada y con las prácticas habituales de los países más avanzados. Uno de los temas que el Comité levantó en estos años fue el de los sistemas de información. La evaluación de estos sistemas de información, incluyendo la apreciación de sus beneficios, costos y riesgos, resulta normalmente compleja para quienes no tienen los conocimientos técnicos ni la experiencia en estas materias. Reconociendo esta realidad se decidió recientemente crear Comité Asesor del Consejo en Tecnologías de Información (CATI), que en sus definiciones generales sigue el mismo modelo del CAC. El objetivo del CATI, que ha entrado en funcionamiento a partir de agosto del 2013, es asesorar al Consejo del Banco Central en el cumplimiento de los objetivos institucionales aplicables en materia de Gobierno Corporativo de Tecnologías de Información (TI). Al igual que el CAC, el CATI está conformado por tres miembros externos designados por el Consejo, quienes

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cuentan con un reconocido prestigio en el ámbito académico y profesional en materias de TI. En cuanto a la credibilidad, es posible que se construya en la medida de que las normativas sean respetadas y se demuestre a la ciudadanía la intención del gobierno nacional de colaborar con la política monetaria. Debe recordarse que durante la vigencia de la ley de Convertibilidad el ancla cambiaria funciono en un periodo relativamente corto de tiempo sin la transparencia que se propone para este esquema.

INFLACIÓN Y MERCADO DE CAPITALES Nos encontramos aquí con, tal vez, el problema más evidente y con mayor complejidad. Para combatir la inflación, como primer paso debe generarse voluntad política para poder implementar un plan antiinflacionario que reduzca las altas tasas de inflación actuales.

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Cuadro 4:

Fuente: Elaboración propia en base a Indice Congreso.

En el cuadro 4 podemos ver los picos de hasta un 5% mensual en periodos post-devaluatorios y valles de poco menos del 1% en los primeros meses del año 2013 y del 2015. Tal vez se pueda pensar que dentro de los requerimientos de idoneidad y competencias, Argentina puede descansar en un buen nivel académico en el área de investigación económica. Es miope ver solo esa cara de la moneda, una de las principales limitaciones de que se vinculan con este

requisito es la falta de información oficial en la que se pueda confiar o que se pueda acceder sin dificultades. Desde la intervención del INDEC en el año 2008, los obstáculos los encontramos en una de las herramientas de trabajo más importantes, la información, y en ella el limite a cualquier grado de competencias que se posea. Es difícil reconstruir la confiabilidad en los datos y la recuperación de aquello que durante estos años se perdió.

Cuadro 5:

Fuente: Elaboración propia en base a BCRA

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METAS DE INFLACIÓN En términos de profundidad financiera, Argentina se encuentra como el ante ultimo país con menor participación del crédito en términos del producto, superando solo a Ecuador. La baja confianza brindada al sector bancario tiene varias causas. En primer lugar, el recuerdo latente de la crisis económico-financiera de 2001 sobrevuela como un fantasma cada vez que la economía pisa un freno, ante cualquier indicio de crisis tanto sea local como internacional la amenaza de una corrida bancaria se palpita. En segundo lugar, las tasas de interés reales negativas soca-

van el poder adquisitivo de los ahorros en los plazos fijos, y las altas tasas de rendimiento que se exigen frenan el crédito por medio del sistema financiero encontrando reparo en el ahorro externo y en la demanda de vivienda. Y por último, el sostenido incremento de precios que destruye progresivamente la capacidad de ahorro de las familias y distorsiona los precios, haciendo imposible lograr una alocación eficiente de recursos, generando el despilfarro en las empresas que ven arruinada su rentabilidad.

Cuadro 6:

Fuente: Elaboración propia en Base a www.ravaonline.com

En orden de encontrar un mecanismo que transmita las expectativas es necesario un mercado de bonos de largo plazo desarrollado en la moneda del propio país, que en este no es el caso. La oferta total de bonos de largo plazo es presentada en el cuadro 6, con solo cinco opciones de bonos del tesoro nacional nominados en pesos emitidos por un periodo mayor a cinco años que tomaron fondos por un total de poco mas de 30 mil millones de pesos. En función de lo disponible no es posible que la tasa de interés de referencia sea tomada en cuenta en las decisiones de inversión de los argentinos que son capaces de

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ahorrar. Y en consecuencia, se configura como una de las limitaciones de mayor arraigo, la falta de un sistema financiero desarrollado que pueda transmitir las señales de la autoridad monetaria al mecanismo de formación del precios al consumidor.

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CONCLUSIONES Lo mas relevante es el impacto en el balance del banco central que genera la dominancia fiscal y el magro desarrollo del sistema financiero. Dificultades que pueden ser paliadas con un completo abordaje de las causas, dando mayor independencia y transparencia a la gestión de la autoridad monetaria, incrementando la credibilidad. En la medida que el funcionamiento de la autoridad monetaria sea el acorde en la estabilidad del sistema financiero, los ahorristas van a reducir la desconfianza volcando liquidez hacia los bancos y las demás entidades financieras. Pero en virtud de esta mejora, es crucial la reducción de las tasas de inflación, que permitan menores tasas de interés reales y mejores perspectivas de rentabilidad a proyectos de largo plazo. La independencia con respecto al poder ejecutivo y los conflictos que se puedan generar en términos de los objetivos que se le asignan al BCRA son de resolución política y no económica, quedará en términos propios de las esfera del Gobierno Nacional la voluntad política para

solucionar los problemas. También aquí recae el primer paso para recomponer la imagen del proveedor de información oficial del país, restituyendole su autonomía y brindándole las herramientas necesarias para volver al desempeño normal de sus funciones. Por lo propio, el Banco Central puede desarrollar un sistema de comunicación y control que refuerce los principios de transparencia y accountability. En este aspecto puede tomar como imagen el desempeño de su par chileno y su ley de Transparencia. Finalmente, con un plan antiinflacionario que reduzca la inflación a menos de un 10% anual, con un déficit fiscal reducido y con una liberación al control de cambios como paso previo a permitir un camino hacia la flotación del tipo de cambio(problema para nada menor pero que no tiene lugar en el estudio del presente trabajo) generan las condiciones propicias para alinearnos al mundo en materia de política monetaria y de estabilidad de precios.

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METAS DE INFLACIÓN

REFERENCIAS BIBLIOGRAFICAS Gismondi, Milagros “Modelo de Metas de Inflacion en Argentina”, Universidad Nacional de Mar del Plata, Marzo 2006. Pisani, Maria Cecilia “Las Metas de Inflación en la experiencia Argentina reciente”, Universidad Nacional de Rosario, Noviembre 2005. Pagnotta, Emiliano “Elementos de Analisis para la adopcion de Metas de Inflacion como Estrategia Monetaria”, UBA/Flacso, Julio 2002 M. Abeles y M. Borzel “Metas de Inflación:Implicancias para el Desarrollo”, CEFID-AR, Junio 2004 Olivera, Julio H. G. “Economía Clásica Actual”, Ediciones Machi, 1977. Perea, Hugo y Soto, Consuelo “Consideraciones sobre el esquema de objetivo inflación explícito (inflation targeting)”, Revista Estudios Económicos, Banco Central de Reserva del Perú. De Pablo, Juan Carlos (con la colaboración de Alfredo Mario Leone y de Alfonso José Martínez), “Macroeconomía”, Fondo de Cultura Económica, 1991. Taylor, John B.“Using Monetary Rules in Emerging Market Economies”, Stanford University (Stanford), 2000. Mishkin, Frederic S. “Macroeconomics. Policy and Practice”, Pearson, 2012. Base de Datos de Rodolfo G. Frank (http://www.anav.org.ar) http://www2.mecon.gov.ar/hacienda/dncfp/municipal/documentos/material_metodologico/instruct_sist_info_fiscal.pdf http://www.bcra.gov.ar/Pdfs/Politicas/ObjetivosBCRA_2015.pdf http://www.perfil.com/economia/BCRA-2015-inflacion-en-baja-y-reservas-estables-20150103-0030.html http://abeceb.com/web/content/show/674585/programa-monetario-2015--el-banco-central-al-son-del-deficit-fiscal http://www.bcra.gov.ar/Pdfs/BCRA/CartaOrganica2012.pdf http://www.marval.com.ar/publicacion/?id=5878 http://www.abeceb.com/web/content/show/674681/el-balance-del-banco-central--otra-herencia-pesada http://www.bcentral.cl/estudios/documentos-politica-economica/pdf/dpe47.pdf http://www.bcra.gob.ar/pdfs/estadisticas/bolmetes.pdf http://www.ravaonline.com

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Dissertatio n2

ANEXO: CURVA DE PHILLIPS La curva de Phillips es una relación inversa entre la tasa de desempleo y la tasa de aumento de los salarios monetarios. Cuanto más alta es la tasa de desempleo más baja es la tasa de inflación de los salarios. En otras palabras, existe un trade off entre la inflación de los salarios y el desempleo. Suponiendo que W t es el salario del periodo actual, y W t+1 es el del periodo siguiente, la tasa de inflación de los salarios, g w, se define como:

Si u* representa la tasa natural de desempleo, podemos formular la curva de Phillips original de la siguiente forma:

Donde mide la sensibilidad de los salarios al desempleo. Ésta ecuación establece que los salarios descienden cuando la tasa de desempleo es superior a la natural, es decir, cuando u > u*, y suben cuando el desempleo es inferior a la tasa natural. La diferencia entre el desempleo y la tasa natural se denomina brecha de desempleo. Si tenemos en cuenta que la tasa de inflación de los salarios es un componente implícito en los costos de las empresas, suponiendo que los precios de los productos son fijados por un mark-up sobre esos costos salariales obtenemos una relación inversa entre la variación de gw y el nivel general de precios, tal que en el corto plazo (y sin expectativas de inflación incorporadas en el público general) se obtiene una curva como la siguiente:

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SECTOR EXTERNO DE LA PROVINCIA DE SANTA FE. INCIDENCIA EN EL SECTOR EXTERNO NACIONAL Y SU COMPARACIÓN CON OTRAS PROVINCIAS. Lic. Muñoz, Julián Mateo Docentes a cargo de la comisión: Báscolo, Paula; Secreto, María Florencia; Romero, Lidia; Castagna, Alicia Inés.

El comercio exterior representa una parte fundamental de las economías nacionales, como así también de las economías regionales. Su estudio no es sencillo debido a que no depende simplemente de la dotación de recursos naturales con los que se cuenta, sino que, además, es fundamental tomar medidas para fomentar el desarrollo del mismo. Para lograr eso primero hay que analizar la composición del mismo para determinar sus potencialidades. Es por eso que el siguiente trabajo se basa en el análisis del sector externo de la provincia, describiendo sus potenciales de recursos naturales, la cantidad y calidad de las empresas radicadas en su territorio como así también su distribución geográfica. Sumado a esto, se observará la capacidad de generar valor agregado que poseen las mismas. Se evaluará si dichas características son uniformes en toda la provincia, o por el contrario, si existen diferencias dentro de la misma. Finalmente, se realizará una comparación de ciertas variables para con otras provincias de importancia nacional similares para determinar su posición relativa, como así también evaluar la posibilidad de modificar dichas particularidades a través de la implementación de políticas gubernamentales orientadas a ello.

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SECTOR EXTERNO EN LA PROVINCIA DE SANTA FE. INCIDENCIA EN EL SECTOR EXTERNO NACIONAL Y SU COMPARACIÓN CON OTRAS PROVINCIAS. Lic. Muñoz, Julián Mateo

INTRODUCCIÓN

l sector externo de los países juega un papel fundamental para lograr un crecimiento sostenido a largo plazo. El mismo, puede ser analizado no solo por rubros sino también por regiones. Esa es la razón por la cual el objetivo del siguiente trabajo consta en estudiar el papel que juega el comercio exterior en la provincia de Santa Fe. Se evaluará si este es considerado como estratégico, aplicando políticas para desarrollarlo y aprovechar sus ventajas, o si, simplemente es un sector secundario potenciado esencialmente por la demanda de sus productos de parte de otros países. Se considerará otra alternativa viable, que los productos potencialmente exportables sean orientados hacia provincias con mayor capacidad para transformarlos, agregándole valor agregado para luego, poder dirigir sus productos hacia mercados externos. Para esto, una manera de abordar esta problemática es analizar la composición de la producción de la provincia en general, clasificándola como manufacturas de origen agropecuario (MOA), manufacturas de origen industrial (MOI) o si, simplemente, son productos primarios, de los denominados commodities que son exportados en su estado original. Además, será de gran utilidad analizar el resultado que ha tenido hasta el momento la oficina de Promoción bilateral entre Santa Fe y Dubai (inaugurada el mes de mayo del 2013) ya que puede evidenciar la efectividad de políticas diplomáticas en este caso orientadas a fomentar el comercio internacional. Con respecto a los datos específicos de la provincia, se va a utilizar la base de datos que se encuentra en la web de la provincia de Santa Fe1 y de la Nación2, como así también la base de datos de la Cámara de Comercio Exterior de Santa Fe y la de la Cámara de Comercio Exterior de Rosario. Finalmente, para relacionar los datos de exportación de Santa Fe con los datos de las demás provincias se recurrirá a los datos de Cámara de Comercio Exterior Argentina y a la de la Fundación Exportar. Con respecto a los datos que no se reflejen en las estadísticas provinciales u organismos relacionados, se realizaron entrevistas a informantes calificados que operan en el mercado exportador y que ocupan cargos estratégicos de la provincia. El trabajo pretende constatar que, pese a que el comercio 1 www.santafe.gov.ar/ipec 2 www.indec.mecon.ar

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internacional para una provincia con tanto potencial como Santa Fe debido a que cuenta con factores productivos óptimos, a que se encuentra en una de las zonas más fértiles del mundo, como así también a que cuenta con amplias salidas navegables que facilitan el traslado de la mercadería a los distintas regiones del planeta, el sector externo no ha sido motor de crecimiento debido a la carencia de políticas orientadas a ello. Sin embargo, cabe aclarar que, pese a su relativa importancia, la provincia depende indefectiblemente de decisiones políticas a nivel nacional, tanto como para establecer las reglas de juego del mercado interno, como para regular el mercado externo, abarcando con esto, la competitividad de las industrias nacionales, nivel general de precios, flexibilidades laborales, etc. Sumado a esto, la influencia de los transportes e infraestructura adecuada, que depende asimismo del Estado nacional, también representan factores determinantes a la hora de evaluar el sector. Pese a esto, el sector externo de la provincia puede ser potenciado con relaciones diplomáticas y políticas adecuadas. Es por eso que a pesar de la gran cantidad de productos primarios originados en Santa fe, hay una gran diferencia entre el sur y el norte de la provincia, como así también entre las provincias contiguas. Se comenzará por presentar el marco teórico. Luego, en la tercera sección, se detallarán las características propias de Santa Fe, para poder comprender el objeto de estudio, enfocándose en sus rasgos físicos. Además, se analizarán el comportamiento que tienen las empresas dentro de la provincia, observando su localización, concentración, composición y relación. La cuarta sección consta de un detalle de las características sobresalientes de la situación del comercio exterior de Santa Fe, evolución de variables significativas, principales socios comerciales, tomando como referencia las principales 500 empresas exportadoras santafesinas. Luego, se estudiará la capacidad que tienen dichas empresas para generar valor agregado tomando en cuenta el proceso que realiza cada una, dependiendo del sector. En la sexta sección, se comparará el comportamiento del sector externo de Santa Fe con el de empresas de importancia o influencia similares para luego, profundizar con las políticas de parte del gobierno provincial para influir y desarrollar el comercio exterior de la provincia. Por último, se presentarán las conclusiones del trabajo.

SECTOR EXTERNO EN LA PROVINCIA DE SANTA FE

MARCO TEÓRICO

ara el desarrollo del trabajo se tienen en cuenta las teorías de Economía Internacional de Krugman,(2008) quien aglomera una amplia gama de puntos de vista acerca del comercio entre países, entre los cuales se encuentra el concepto de Ventaja Absoluta que A. Smith cita en su obra principal “La riqueza de las naciones” , la cual es definida como aquellas situaciones en las cuales un país puede producir un bien de manera más efectiva que otro, es decir, utilizando menos insumos, y por lo tanto a un menor costo. Este pensamiento es fielmente reflejado en un fragmento de su libro: “Siempre será máxima de padre de familia no hacer en casa lo que cuesta más caro que comprarlo”. Lo que intenta decir el autor en esa frase es que cuando una nación es más eficiente en la producción de una mercancía, pero menos en la de otra, “entonces ambas naciones pueden ganar si se especializan en la producción de la mercancía en que tienen esa ventaja absoluta e intercambian ambas mercancías”. Pero el análisis lejos de quedar en ese tipo de ventajas también se va a referir a lo que David Ricardo llamó Ventajas Comparativas, éstas están referidas a que pese a que un país no cuente con ventajas absolutas en la producción de algún bien, debe especializarse en aquellos bienes en los cuales las desventajas sean menores. De la misma manera, si un país tiene ventajas absolutas en la producción de más de un bien, debe orientar sus energías en aquellos en las que las ventajas sean mayores. Para determinar las mismas el autor analiza la relación entre los factores de producción que él considera fundamentales, que son el trabajo (medido con la población) y el capital (medido en la productividad de los mismos) y, debido a que sostenía que el valor de los bienes era determinado por la cantidad de horas laborales contenidas, evalúa las ventajas comparativas en relación a la menor cantidad de horas dedicadas a producir un bien u otro (Krugman, 2008). Para continuar el desarrollo, el trabajo hace mención a las Ventajas Competitivas desarrolladas por Michael Porter (1991), quien sostiene que el hecho de contar o no con una ventaja Absoluta o Comparativa es importante pero no determina las únicas vías para competir con otros mercados ya que, la empresa dispone de ciertas herramientas para poder acrecentar las ventajas o contrarrestar su situación de desventaja. Finalmente el trabajo va a estar respaldado a la teoría Neoclásica del comercio internacional llevada a cabo por John Stuart Mill, quien logró establecer que los beneficios del comercio internacional son incondicionales y que, por lo tanto, es de vital importancia para un país o región ser competitivos a nivel mundial. Para llegar a esta conclusión, Mill se basa en los costes comparativos como un análisis general de la demanda reciproca cuyo centro es el aumento de la demanda internacional de los productos

locales. Además de lo planteado, es importante ser competitivos internacionalmente debido a que de esa manera las industrias del país pueden sobreponerse a fluctuaciones coyunturales típicas de países latinoamericanos. Sumado a esto, el aumento en la demanda generado por la apertura de nuevos mercados, trae aparejado la posibilidad de ampliación de las escalas en la producción, y de esa manera se abre la posibilidad de disminuir los costes marginales.

SANTA FE

a provincia de Santa Fe está ubicada en la región Centro de la República Argentina. La superficie total que ocupa es de 133.007 km². Está dividida políticamente en 19 departamentos y su ciudad capital es Santa Fe de la Vera Cruz. Santa Fe es una extensa llanura que oscila entre los 10 y los 125 metros sobre el nivel del mar. Esta oscilación permite distinguir dos regiones geográficas marcadas: la Llanura Chaqueña y la Llanura Pampeana. Razón por la cual no es de extrañar la diversidad tanto productiva como cultural. Estas dimensiones la posicionan como la décima provincia argentina en relación al tamaño, sin embargo, la importancia nacional de la misma es mucho mayor debido principalmente a la capacidad de producir bienes exportables que tiene la misma. Esta capacidad exportadora es conformada no solo por la sobresaliente fertilidad de sus tierras, sino también por su salida al mar a través del río Paraná. Sumado a esto, el hecho de que Santa Fe albergue dos zonas geográficas como la Chaqueña (al norte) y la Pampeana (al sur), le brinda la posibilidad de contar con dos relieves y climas muy diferentes. Con respecto a sus características económicas, hay que destacar que su PBG representa un 8% del PBI nacional, lo que indica que, junto a Córdoba y Buenos Aires, son las provincias que más aportan producto a la economía nacional. Sin embargo, el Informe Nacional de Desarrollo Humano realizado en el año 2010 arrojó que el Índice de Desarrollo Humano de Santa Fe se encuentra en 0,832, ubicándola en el 9° mayor de la Argentina, detrás de Mendoza. Cabe resaltar que el promedio de Argentina, hoy en día se encuentra en 0,49. Es por eso que, pese a que este sobre la media del país la influencia económica no se refleja en el desarrollo de la provincia. Para comenzar el desarrollo del análisis económico es fundamental resaltar la composición de las empresas santafesinas. Como muestra el cuadro Nro. 1, hay una claro sesgo a las empresas de agricultura y ganadería, con una tendencia asombrosamente estable en los últimos 18 años, representando alrededor del 50% del total de las

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Dissertatio n2 empresas de Santa Fe. Esto no es un dato menor, ya que, denota la especificidad en el rubro y a qué está primordialmente dedicada la provincia. Es por eso que uno no debe de sorprenderse al notar que la mayor parte del sector externo de la provincia provenga de Productos Primarios o de MOA.

Cuadro 1: Evolución de la composición de las empresas radicadas en la provincia de Santa Fe. Período 1996-2013.

Fuente: Elaboración propia en base a los datos provinciales del Ministerio de Industria (2013)

LOCALIZACIÓN Y CONCENTRACIÓN INDUSTRIAL La Provincia de Santa Fe comparte con Buenos Aires la región de mayor concentración industrial de Argentina. Con más de 10.000 establecimientos industriales en su territorio. La provincia santafesina se ubica en los primeros puestos en el ranking nacional como productora de leche, carne bovina, aceites vegetales, maquinaria agrícola, muebles de madera y autopartes, entre otros rubros. La salida hacia el mundo de la producción santafesina queda evidenciada con su contribución del 21 por ciento al total nacional exportado según fuentes de datos del INDEC.3 Santa Fe es la segunda provincia exportadora del país y el ritmo de crecimiento promedio anual de sus exportaciones en el último decenio es superior al 11%, por encima de la media nacional. Los rubros impulsores de esta evolución favorable han sido los productos primarios y las manufacturas de origen agropecuario (MOA), creciendo un 60% y un 100% respectivamente en la última década.

naturaleza social, productiva, y de infraestructura. Santa Fe presenta una doble desigualdad; por un lado, entre las regiones norte y centro sur de la provincia, y por otro, dentro del norte santafesino mismo, donde algunos departamentos exhiben una alta concentración espacial de la industria respecto del resto. En la zona norte, por ejemplo, sólo hay un 9 por ciento de establecimientos industriales, mientras que el 91 por ciento se encuentran localizadas en la región centro-sur. Esta desigualdad obedece a cuestiones históricas y diferencias bioclimáticas que condicionaron el poblamiento, el desarrollo de infraestructura; más agreste al norte, con vastas extensiones para la ganadería y para la explotación forestal, mientras que en el centro-sur, la zona pampeana, pudo ir acompañándose con un fuerte desarrollo productivo, con el asentamiento en Rosario y las colonias agrícolas de los alrededores”

Con respecto a este tema, la localización de las empresas que exportan bienes o servicios de la provincia concuerda con las conclusiones de Mariana Platino al respecto. Para evaluar la distribución de las empresas radicadas, se divide en dos la provincia para determinar el Norte y Sur de la misma.

Con respecto a la localización de las mismas, hay muchos estudios y papers que tratan sobre el tema. Uno en particular es el de Marina Platino (2014)4, quien sostiene que: "Santa Fe presenta, a pesar del nivel general de desarrollo provincial, importantes desequilibrios regionales y departamentales de 3 INDEC (OPEX): Origen de las exportaciones. www.opex.sig.indec.gov.ar/comex 4 “El patrón de desigualdad en la distribución espacial de la industria manufacturera argentina (1973-2003).” www.aecr.org/images/ImatgesArticles/2014/5/08Pellegrini.pdf

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SECTOR EXTERNO EN LA PROVINCIA DE SANTA FE Para esto, se trazará una línea imaginaria que parte del Departamento La Capital, pasando por el Departamento Las Colonias y hasta el Departamento Castellanos. Desde esta línea hacia arriba se considerará el Norte de Santa Fe. Esta división no es aleatoria sino que, por el contrario, representa una división marcada entre la región Chaqueña y la región Pampeana. Haciendo un análisis regional de la composición industrial, se observa una marcada tendencia de la región centro-sur a actividades relacionadas con alimentos, automóviles y metales, mientras que, en la región norte de la provincia, se encuentran las industrias de alimentos de menor valor agregado. Sin embargo, hay que resaltar el caso del departamento de General Obligado, el cual aglomera empresas e industrias con especialidades particulares que agregan cierta cantidad de valor agregado considerable. Es por eso que se puede coincidir con Platino (2014) acerca de la existencia de una marcada diferencia entre el Norte y Sur de Santa Fe, como así también dentro de la zona Norte. Dentro de las 100 principales exportadoras de la provincia, apenas 11 de ellas se encuentran en el Norte. Y dentro de estas, 9 se ubican en el Depto. Gral. Obligado. Si ampliamos el margen, y pasamos a considerar las 500 principales exportadoras, la situación se empeora ya que apenas 23 empresas se radican en el norte, lo que representa solamente un 4,6%. De aquí que podemos corroborar la postura previamente planteada, observando la situación desde otro punto de vista, ya no todas las empresas santafesinas, sino las principales 500 exportadoras. Sin embargo, el análisis no se puede reducir solo a la concentración de las empresas exportadoras. Hay que evaluar la consonancia que tiene con la densidad poblacional al interior de la provincia.

Gráfico 1: Densidad de Población de la Provincia de Santa Fe. Año 2010.

Fuente: INDEC. Censo poblacional 2010

Según datos del INDEC arrojados luego del Censo Nacional de Población, Hogares y Viviendas realizado en el año 2010, se puede observar en el Gráfico Nro.1 la notoria diferencia entre las concentraciones poblacionales de las distintas regiones. El Cuadro 2, refuerza lo sostenido debido a que evidencia que todo está relacionado ya que, no solo la gran mayoría de las empresas exportadoras se ubican en la zona sur de la provincia, en la región Pampeana, sino que además, allí se encuentra la mayor concentración poblacional como así también la mayor densidad poblacional.

Cuadro 2: Distribución interna de la población de Santa Fe en el año 2010. Diferenciación entre el Norte y Sur de la Provincia.

Fuente: Elaboración propia en base a datos del INDEC. Censo Nacional de Población, Hogares y viviendas año 2010

De esta manera se observa lo planteado por Krugman (2008): la producción industrial tendrá tendencia a concentrase en aquellos lugares donde existan mercados de gran tamaño, pero el mercado será de gran tamaño en aquellos lugares en que la producción esté muy concentrada. Esto es lo que denomina el efecto backward linkage. Por otro lado agrega que en igualdad del resto de condiciones, será deseable vivir y producir cerca de una concentración de producciones industriales, dado que el precio de los bienes producidos en este lugar central será allí inferior. Es el efecto forward linkage. Y concluye sosteniendo que “el reparto equilibrado de las actividades en el espacio parece, por ello, altamente improbable” (Krugman, 2008). Lo que el autor está concluyendo básicamente es que cuando existe algún tipo de concentración se da una vinculación hacia adelante y una hacia atrás. La primera se refiere a que la concentración de productores atrae más consumidores y por lo tanto agranda el tamaño del mercado de manera constante. La segunda, es que el mismo tamaño de mercado atrae a más productores. Es por eso que se puede resumir esta idea sosteniendo que “más concentración contrae más concentración” ya que se entra en una especie de circulo virtuoso entre productores y consumidores.

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Dissertatio n2

COMERCIO EXTERIOR DE SANTA FE

producido por la provincia arroja un alto porcentaje sobre el total nacional ya que representa el 83% del mismo.

Si se considera la capacidad de molienda de oleaginosos se puede observar la misma situación y con similares porcentajes, ya que la molienda de soja representa un 85% del total, el girasol un 35% y al considerar los montos totales, representa un 87% del total de la capacidad de molienda de todos los oleaginosos.

ara comenzar el análisis detallado del comercio exterior de la provincia, es importante resaltar que Santa Fe ocupa el segundo puesto en el ranking en función del ratio exportaciones sobre PBG (aproximadamente 55% del PBG). El sector externo de la provincia es de vital importancia para el país ya que contribuye con el 21% del total exportado nacional, ubicándose como la segunda provincia exportadora con un crecimiento anual promedio en los últimos diez años superior al 11% por sobre la media nacional. Además, no es un dato menor el hecho de que aporta más del 20% de las divisas generadas por exportaciones con un porcentaje cercano al 30% en relación a los kilogramos exportados a nivel nacional.5 Sin lugar a duda el complejo oleaginoso es el de mayor importancia, pero pese a que su influencia es fundamental en las exportaciones de la provincia, también se encuentran otros bienes primarios e industriales que la provincia logra colocar en distintas partes del mundo. Entre sus productos exportados se destacan los vinculados con la actividad agrícola, como las harinas, aceites, cereales, biodiesel, autos y autopartes, lo que representa un total exportado de aproximadamente USD 16.000.000 al año. El principal destino de las exportaciones de la provincia es Brasil, a quien Santa Fe dirige aproximadamente el 10% de sus productos. Esto se debe en gran parte a la fertilidad de la zona que le permite sembrar productos primarios de gran calidad que le son altamente rentables al país debido al rally de precios sostenido experimentado en la última década. Como bien se sabe, en Santa Fe se encuentra el polo oleaginoso más importante del país, ya que le brinda a la Nación de grandes cantidades de divisas. La exportación de soja y sus derivados llegó en 2012 a 36 millones de toneladas, logrando un total de 20.000 millones de dólares6. Cifra no despreciable para un país que depende constantemente del ingreso de divisas del sector externo. La importancia de Santa Fe en la producción y exportación se basa principalmente en los oleaginosos y sus subproductos. En el caso de harinas, los productos de mayor relevancia son la Harina de Soja y la Harina de Girasol, sin embargo, la primera es mucho más influyente ya que obtuvo en el año 2013 un rendimiento que arrojó 22.509.295 toneladas, representando un 85% del total producido por Argentina, mientras que los producido de Harina de Girasol representa un 37%, que a pesar de estar lejos de ser irrelevante, dista mucho de la importancia de la Harina de Soja. Al considerar el total de las Harinas producidas por Santa Fe7, se observa que el total de lo

Con respecto a la producción santafesina de aceites vegetales, se reproduce el mismo patrón con la influencia determinante en la producción nacional (78%) teniendo como principal producto el aceite de soja de origen santafesino, el cual participa en un 86% del total nacional. Esto queda evidenciado en el siguiente cuadro (Cuadro 3).

Cuadro 3: Participación de Santa Fe sobre el total nacional de Molienda, Producción de Harinas y Producción de Aceites.

MOLIENDA

Santa Fe

Argentina

Soja

28.965.220

34040799

85%

Girasol

884.056

2584411

34%

TOTAL

29958968

36921000

81%

HARINAS

Santa Fe

Argentina

Soja

22.509.295

26456084

85%

Girasol

416.245

1132411

37%

TOTAL

23009009

27768989

83%

ACEITES

Santa Fe

Argentina

% S/Argentina

Soja

5.501.135

6432978

86%

Girasol

357.543

6432978

33%

TOTAL

5880544

7599638

% S/Argentina

77%

Fuente: Elaboración propia en base a datos estadísticos de CIARA- 2013

5 Ministerio de Industria de la Nación (2013), Estadísticas Provinciales, Comercio Exterior www.industria.gob.ar/cep/informes-yestadisticas/provinciales 6 Según GEA. Guía Estratégica para el Agro. BCR. 7 En el total se agregan las Harinas de Soja, Girasol, Lino, Maní, Algodón, Canola y Cártamo.

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SECTOR EXTERNO EN LA PROVINCIA DE SANTA FE Algo clave en este aspecto, es la capacidad instalada de la industria aceitera nacional. Argentina dispone de una de las mayores concentraciones industriales del mundo en este rubro ya que cuenta con capacidad teórica en 24 horas de 196.356 toneladas. De este total Santa Fe aporta 160.756 toneladas. lo que representó un aumento de un 15% con respecto al año anterior. Esto refleja un nuevo parámetro para corroborar la gran importancia de Santa Fe en este sector ya que posee el 82% de la capacidad de las industrias aceiteras.

Gráfico 2: Evolución de la participación de Santa Fe en la capacidad instalada de la de Industria Aceitera. Período 1997-2013.

Fuente: Elaboración propia en base a datos estadísticos de CIARA

Como queda evidente, la capacidad instalada de la industria aceitera se encontró fuertemente centralizada en la provincia de Santa Fe debido a que, desde 1997 ya se nota una clara tendencia ascendente en el porcentaje localizado en Santa Fe. Además, el gráfico indica el constante crecimiento del sector a nivel nacional, siempre impulsado por la provincia de Santa Fe.

Durante el año 2014 las dificultades que sufrió la industria nacional y el país en general no han podido ser eludido por dicho sector ya que se han reducido de manera notable las ventas debido a una menor demanda externa y es por eso que se prevé una caída en el sector considerable en un futuro cercano.

Con respecto al sector automotriz, Santa Fe ocupa la tercera posición en relevancia en el sector ya que produce alrededor del 17% de autos en el país a través de la sede de la planta de General Motors ubicada en el Gran Rosario – cuya producción equivale al 14% del total producido en el país -. La importancia del mismo en el sector externo de la provincia es relevante ya que explican el 38% de las exportaciones industriales de la misma.

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Gráfico 3: Principales productos exportados por Santa Fe en el año 2013.

Fuente: Elaboración propia en base a datos del Ministerio de Industria de la Nación, Datos provinciales sobre el comercio exterior.

El Gráfico Nro. 3 deja en evidencia que la mayor parte de las exportaciones de la provincia se refieren a materias primas con mínimos procesos productivos, como es el caso de la harina o los aceites de soja, que pese a que brindan gran cantidad de dólares al país y trabajo a la provincia, refleja una composición meramente agraria de sus principales productos. Esto bien puede deberse a las ventajas comparativas nombradas en su momento por David Ricardo, quien plantea que las fuerzas del mercado asignarán los recursos de una nación a aquellos sectores

donde sea relativamente más productivo, es decir que una nación puede importar un bien que podría ser el producto de más bajo costo, si todavía es más productiva en la producción de otros bienes. Es por eso que concluye que los países deberían exportar aquellos productos en los cuales son más productivos e importar aquellos en los que no lo son, o lo son en menor escala, ya que de esta manera se utilizarían las fuerzas de trabajo de manera más eficiente.

Gráfico 4: Evolución de las exportaciones Argentinas del complejo oleaginoso diferenciadas según el rubro. Período 1988-2010.

Fuente: Elaboración propia en base a datos estadísticos de CIARA.

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SECTOR EXTERNO EN LA PROVINCIA DE SANTA FE Del Gráfico Nro. 4 se puede concluir que, pese a la caída de las exportaciones en general, la participación de las Harinas Proteicas Oleaginosas se mantuvo siempre alrededor del 60% del total. Es por eso que se observa una clara tendencia a especializarse en este rubro por parte del sector externo argentino. Además, si consideramos que la participación de Santa Fe de dichas exportaciones supera el 80%, podemos inferir que la provincia santafesina tiene una gran influencia a nivel nacional.

Gráfico 5: Destino de las principales exportaciones de Santa Fe para el año 2013.

Fuente: Elaboración propia en base a datos del Ministerio de Industria de la Nación. Datos provinciales sobre el comercio exterior.

Del Gráfico Nro. 5 se puede observar la gran importancia que tiene Brasil en el Sector Externo de la provincia, ya que representa un 10% del total, aportando un total aproximado de USD 1.600 millones a la Nación. Este comportamiento es entendible si se considera la Unión Aduanera que conforma el Mercosur.

De esto se puede vislumbrar la gran dependencia que tiene la provincia para con los dos grandes países y, si consideramos a los BRICS8, esta dependencia aumenta, ya que representan el 53% de la demanda de las exportaciones de Santa Fe, sumando un total de aproximadamente USD 3.300 millones en el año 2013.

Sin embargo, no se puede dejar de remarcar la importancia de China, debido a que pese a que no es principal comprador de los productos santafesinos, su importancia está en ascenso, un ascenso que comenzó hace una década y que hasta el momento no ha cesado, logrando un total de USD 1.100 millones exportados. La diferencia fundamental entre ambos países en relación a Santa Fe es que nuestro país vecino adquiere materias primas como productos manufacturados, mientras que el país asiático demanda en su gran mayoría productos primarios, o con algún tipo de proceso menor, como es el caso de los aceites y harinas.

8 Los BRICS representan los países en representan proyecciones de potencias mundiales debido al crecimiento registrado en las últimas décadas. Entre ellos se encuentran Brasil, Rusia, India, China y Sudáfrica.

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ara considerar el valor agregado exportado por la provincia, o al menos tener una idea aproximada, se tomara en cuenta la composición de las exportaciones dependiendo si se trata de M.O.A (manufacturas de origen agropecuarios) o, si por el contrario, se trata de M.O.I. (manufacturas de origen industrial). Esta distinción es fundamental para entender que capacidad tiene la provincia de exportar valor agregado al resto del mundo. Para esto, se considerarán los rubros a los cuales pertenecen las principales empresas exportadoras de Santa Fe, tomando a las M.O.I como fuente de mayor valor agregado en relación a las M.O.A. Como supuesto, se sostiene que los rubros que tienen mayor capacidad para agregar valor son las MOI, las cuales son representadas por: -Automóviles y autopartes -Bienes de capital y equipo -Maquinaria agrícola -Máquinas para alimentación -Máquinas y herramientas. -Textiles. Por otra parte, los rubros que menos capacidad poseen de agregar valor son las MOA representadas en este caso por: -Aceites y derivados -Alimentos para animales -Alimentos y bebidas -Frigoríficos -Harineros Haciendo un análisis exhaustivo de las principales empresas exportadores del Norte de la provincia, del total de 23 solamente 8 de estas son consideradas como que exportan Valor Agregado ya que incluyen rubros tales como Bienes de capital y equipo, Máquinas agrícolas y textiles. Esto indica que aproximadamente solo un 30% de las empresas exportadoras tienen la capacidad de agregarle una considerable cantidad de valor agregado a sus productos exportados. En el Sur de Santa Fe, se puede observar que 172 de las 477 empresas radicadas pertenecen a rubros considerados de mayor capacidad para generar valor agregado. Esto representa alrededor del 40% de las mismas. Paralelamente se puede evaluar cuantas de estas se encuentran dentro de las 100 principales. Por ejemplo, en el Norte de la provincia solamente 4 empresas de estas se encuentra entre las 100 primeras, aportando un total de

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USD 121.073.000, mientras que en el Sur, el número alcanza a 34, aportando USD 533.325.000. Si reducimos el campo de análisis a las principales 50 exportadoras, nos encontramos que en Sur aparecen 11 empresas, y en el Norte, apenas 1. Finalmente, si solamente nos enfocamos en las 10 principales empresas exportadoras de la provincia, nos encontraremos que ya el Norte no aporta ninguna empresa, mientras que el Sur solamente 1 (John Deer Arg. S.A.) pero, que aporta USD 137.522.000, lo que representa más de 16 mil millones de Dólares que todas las empresas exportadoras de M.O.I. de la región Norte. De este análisis se puede extrapolar la conclusión de que pese a que cuantitativamente se encuentren similares composiciones entre empresas exportadoras que aportan valor agregado, queda evidente que la calidad de las mismas difiere en gran medida, ya que el valor en Dólares aportados y la importancia de las mismas es muy diferente. Es por eso que se puede sostener que además de existir una marcada concentración industrial en el Sur de Santa Fe, existe una diferencia cualitativa entre las empresas, ya que estas exportan valor agregado en mayor cuantía que las empresas radicadas al Norte. Sin embargo, no se puede negar la notable especialización en empresas que producen MOA en toda la provincia. Para completar el análisis, el siguiente gráfico (Gráfico Nro. 6) expresa la composición de las exportaciones santafesinas según sean MOA, MOI, Combustible y energía o Productos primarios.

SECTOR EXTERNO EN LA PROVINCIA DE SANTA FE

Gráfico 6: Composición de las exportaciones santafesinas.

Fuente: Elaboración propia en base a datos del Ministerio de Producción. Datos provinciales sobre el comercio exterior.

Queda nuevamente evidente la situación planteada anteriormente, la provincia de Santa Fe está estrechamente ligada a lo producido por el campo, sin embargo, pese a su evolución del último año, la mayor parte de esta producción no es comercializada de manera directa, como productos primarios, sino que se le agrega cierto tratamiento industrial, principalmente en el complejo oleaginoso mencionado.

COMPARACIÓN CON OTRAS PROVINCIAS

egún las estadísticas nacionales del desarrollo del comercio exterior discriminado por provincias, se puede observar que las exportaciones argentinas han crecido un 24% con respecto al año 2012 pero que, lejos de ser de forma homogénea, hubo provincias que incrementaron mucho más su participación que otras. El caso de Entre Ríos, por ejemplo, encabezó el ranking de las provincias que más incrementaron sus ventas al exterior el último año ya que aumentaron en un 42%, esto es debido a que, según especialistas, el año 2013 se caracterizó por un aumento importante de la demanda internacional de cereales y esta provincia está especializada en estos. Detrás de Entre Ríos, se encuentra Chaco y Río Negro con un crecimiento de 40% y 34,8% respectivamente.

debajo de la media nacional, sino que además, experimentaron caídas de sus exportaciones interanuales del 1%. El caso puntual de Santa Fe ha obtenido un crecimiento sostenido en el tiempo, mejorando su posición año tras años, sorteando las marcadas crisis afrontadas por el país en general. Comparando su desarrollo con el de Argentina en general marca una tendencia positiva pero no constante del mismo. Sin embargo, el hecho de rondar siempre entre el 15 y el 35% del total exportado marca una importancia memorable de la provincia en el sector externo nacional. El siguiente gráfico lo demuestra de manera clara.

Por otra parte, nos encontramos con las provincias de Catamarca y Chubut, las cuales no solo se han ubicado por

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Gráfico 7: Evolución de la participación del Comercio Exterior de Santa Fe en el Comercio Exterior Nacional.

Fuente: Elaboración propia en base a datos del INDEC, (Opex) 2013

Algo importante a destacar es el hecho de que cinco de las veintitrés provincias generan el 75% de lo exportado a nivel nacional -Buenos Aires (34%), Santa Fe (22%), Córdoba (12%), Chubut (5%) y San Juan (3%) para el año 2013- Esto representa un gran déficit para el país, ya que se encuentra demasiado centralizado en determinadas provincias, dejando relegadas a provincias con altos potenciales para desarrollar el sector externo. Esto es en parte a causa de la falta de infraestructura y transporte lo que genera un alza en los costos finales de la producción que logra hacer que estos no puedan competir internacionalmente. Dante Sica, Director de la reconocida consultora Abeceb.com, suma a este análisis una variable más la cual considera la intensidad en tecnología que tienen los productos industriales comercializados internacionalmente:

Cuadro 4: : Evolución de las exportaciones de las principales provincias exportadoras. Periodo 2003-2013.

TIPO DE PRODUCTO Buenos Aires

Córdoba

Santa Fe

281%

117%

145%

M.O.A

116%

195%

124%

M.O.I

199%

418%

334%

-41%

-19%

Prod. Primarios

Combustible y Energía

Fuente: Elaboración propia en base a datos del INDEC. Exportaciones por provincias.

“A nivel nacional, el 48% de los envíos industriales se clasifica en la categoría de Baja intensidad tecnológica, un 31% en Media Alta, 18% en Media Baja y solo un 3% en Alta, mientras que en términos provinciales Buenos Aires concentra el 42,5% de las ventas externas de Alta intensidad tecnológica destacándose las exportaciones de medicamentos. Esta jurisdicción también es la primera exportadora en las dos categorías de intensidad Media. En el otro extremo, Santa Fe se presenta como la principal exportadora de productos industriales de baja intensidad tecnológica (38%). Esto se explica por el peso que tienen las ventas de manufacturas de origen agropecuario (complejos Soja y Lácteos, entre otros) sobre los envíos totales de la provincia”.9

En este cuadro se puede ver que, desde el año 2003 en adelante, las tres principales provincias exportadores de la Nación han incrementado notablemente sus exportaciones, sin embargo, la composición de estas difieren entre las mismas. Buenos aires, por ejemplo, ha aumentado de manera considerable sus exportaciones en esta década, priorizando ante todo los productos primarios, de los cuales triplicó sus productos exportados.

9 Tal declaración fue realizada en una nota brindada al portal “Informe Industrial” www.informeindustrial.com.ar

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SECTOR EXTERNO EN LA PROVINCIA DE SANTA FE Santa Fe, por su parte, también tuvo un incremento considerable, obteniendo el doble de crecimiento en las MOI que en los productos primarios. Córdoba, sin embargo, fue el que más incrementó sus exportaciones, con una notable inclinación en la manufacturas de origen industrial. Por lo que se puede observar, entre las tres provincias se han aumentado considerablemente los esfuerzos por aumentar las exportaciones de MOI, pero, sin embargo, queda evidente que esto no basta aun ya que, las principales exportaciones argentinas, se basan en las manufacturas de origen agropecuarios. Una manera de abordar este tema es considerando unas de las herramientas disponibles para desarrollar y fomentar una región en particular: desarrollando Complejos Productivos. Un complejo Productivo es definido por Joseph Ramos de la siguiente manera: “Se entiende comúnmente por complejo productivo una concentración sectorial y/o geográfica de empresas que se desempeñan en las mismas actividades o en actividades estrechamente relacionadas, con importantes y cumulativas economías externas, de aglomeración y de especialización (por la presencia de productores, proveedores y mano de obra especializados y de servicios anexos específicos al sector) y con la posibilidad de llevar a cabo una acción conjunta en la búsqueda de eficiencia colectiva.” (Joseph Ramos, 1999: 108.)

Esta definición es de vital importancia tanto para las provincias como para la Nación ya que, es una de las estrategias comunes para potenciar las economías regionales y contrarrestar los efectos negativos que la globalización y la competencia mundial ha generado para estas. Con respecto a la incidencia de las provincias en las exportaciones de los principales complejos productivos, se puede observar una presencia reiterada de la provincia de Santa Fe en las mismas:

agregan el trigo, el arroz y algunos productos menores, representa el 8% del total de ventas al exterior). Buenos Aires con el 36%, Córdoba con el 30% y Santa Fe con el 17%, son sus principales actores. -El complejo ganadero en su conjunto representa alrededor del 5% de las ventas totales, y de ese conjunto la provincia de Buenos Aires justifica el 40%, Santa Fe el 31% y Córdoba el 11% -El complejo siderúrgico explica el 2,30% del total de las exportaciones argentinas y Buenos Aires genera el 82%, seguida por Santa Fe con un 9%.10 Como podemos ver, pese a que Santa Fe “lidera” solo uno de los complejos productivos, este es el más importante para del país, ya que es el que más divisas capta luego de su comercialización. Además, es importante resaltar que pese a no encontrarse en el primer lugar de otros de los complejos productivos, tiene una importancia relativa destacable en varios de estos, pudiendo concluir que no solo encabeza el más importante, sino que también influye significativamente en otros. Es por eso que se puede decir que Santa Fe cuenta con muchos frentes potenciales para seguir desarrollando el sector externo.

POLÍTICAS PÚBLICAS

a dotación de los Recursos Naturales con los que cuenta una provincia o un país puede ser considerado como consecuencia de sucesos “aleatorios” que determinan el potencial de la región tanto como para producir como para exportar lo producido. Sin embargo, al considerar el proceso global de competencia entre fronteras, de ruptura de fronteras comerciales, al quedarse con ese concepto se está dejando de lado una herramienta fundamental en estos tiempos y es el hecho de que se pueden aplicar políticas y determinaciones de parte de los gobiernos como de los mismos privados tanto para generar ventajas para competir como para explotar las ya dotadas.

-El principal complejo exportador argentino es el sojero (incluyendo aceites, harinas y pellets y porotos) que representa el 25% de las exportaciones argentinas. La provincia de Santa Fe justifica el 54% del total de las exportaciones del complejo sojero, seguida por Córdoba con el 21% y la provincia de Buenos Aires con el 13%.

El método aplicado por excelencia en la provincia en los últimos tiempos para fomentar el comercio exterior de la misma fue llevar adelante misiones comerciales en países estratégicos de interés. Tal fue el caso de los países árabes (Dubai), Nueva Zelanda, India, entre otros.

-El segundo principal complejo exportador argentino es el automotriz con el 12% del total de ventas externas. La provincia de Buenos Aires genera el 65% del total de las exportaciones del sector, seguida por Córdoba y Santa Fe, con el 18% y el 12% respectivamente.

De estos ejemplos, el que mayor repercusión mediática, institucional y económica tuvo y tiene es el de Dubai. Ya que, como consecuencia de un largo y engorroso proceso, comenzó con la gestión del hoy diputado nacional Hermes Binner, quien, en su mandato como gobernador de Santa Fe, inició las conversaciones con funcionarios Árabes.

-El complejo maicero, con una incidencia del 4,7%, es el principal del gran conjunto cerealero (que en total, si se le 10 http://www.consultoradni.com/las-exportaciones-y-las-provincias-%C2%BFquienes-tienen-competitividad-internacional-en-algunrubro/

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Dissertatio n2 Este contacto fue reanudado por el actual gobernador Antonio Bonfatti, quien en 2012 realiza una gira comercial y diplomática para concretar relaciones y logra establecer un acuerdo para constituir la “Oficina de Representación Oficial de Santa Fe”. El alcance de esta oficina no se limita solo a Dubai, sino que por el contrario, está pensada para ser utilizada como una “puerta” a muchos mercados árabes cercanos que comparten gustos y costumbres. Quien se encarga de que la oficina sea llevada adelante es el funcionario Marcelo Armado, quien se ocupa de llevar adelante todas las negociaciones comerciales entre ambos países. Según la oficina de Relaciones Internacionales de la provincia, el primer año tuvo resultados muy positivos, no tanto en el aspecto comercial u económico, sino más bien institucionales, ya que consideran que este año fue muy útil con respecto al conocimiento entre las costumbres y culturas de ambas regiones. Con respecto a las relaciones comerciales propiamente dicha, no se han podido concretar muchas operaciones, y las concretadas no representan un alto valor agregado debido a que en su mayoría fueron productos primarios. Sin embargo, desde la provincia no ocultan su satisfacción ya que consideran que han dado un paso muy importante para la provincia gestando relaciones de largo plazo altamente provechosas. En comparación con otras provincias, vale la pena destacar el caso de Córdoba y San Luis, quienes también han dedicado esfuerzo y dedicación a desarrollar sus relaciones comerciales con el exterior de manera independiente de la Nación, a través de visitas y acercamientos con países que consideran estratégicos. Sin embargo, la gran diferencia entre estas y Santa Fe es que, sus resultados no son compartidos ni exteriorizados para con otras provincias, caso muy distante a las decisiones tomadas a cabo por el Gobernador Bonfatti, quien ha dispuesto compartir los mercados y relaciones alcanzadas para con las diferentes provincias para poder lograr de esa manera afianzar aún más los mismos. Desde la Subsecretaria de Comercio exterior de Santa Fe sostienen que el sector externo de una provincia es un tema complejo porque requiere de mucho esfuerzo y atención sin tener una contraprestación económica al respecto debido a que el ente recaudador del mismo es la Nación. Además, sostienen que el manejo de los intercambios comerciales entre países depende fundamentalmente de la situación macroeconómica del país. Es porque fundamentan que, pese a establecer políticas “Proexportadoras” la concreción de las operaciones dependen de las circunstancias competitivas de las empresas locales, y que tienen poco margen de acción, simplemente realizar acompañamientos, facilitar relaciones, brindar información, etc. Comparten que hay una situación preocupante ya que además del mantenimiento de un tipo de cambio

poco competitivo para el sector agroexportador, se suma una presión inflacionaria que afecta de manera considerable la competencia de las empresas, por lo que sostienen que el problema es de corte estructural, admiten que las empresas no suelen definir objetivos a mediano o largo plazo por la incertidumbre reinante de estos tiempos. El volumen de comercio exterior de la provincia, medidos en precio FOB, ha tenido una merma de aproximadamente 13% desde el año 201111, llegando a disminuir entre un 5 y un 6% anual sus exportaciones. Agregan que no es de extrañar que el año 2015 se llegue a enfrentar con el peor año en exportaciones en 5 años. Es por eso que consideran fundamental un apoyo constante para con los empresarios. Sin embargo, pese a creer que el margen de acción es pequeño, Santa Fe se encuentra posicionada segunda en el ranking de las provincias exportadoras y esto se debe principalmente al esfuerzo dedicado para llevar el sector externo a su máximo potencial. Evidencia de esto es que Santa Fe se encuentra primera en relación al fomento y promoción exportadora, alcanzando un total de 30 ferias y exposiciones al año. La modalidad de incentivo se realiza a través de la planificación y organización de Ferias internacionales en países y sectores que consideran estratégicos. Además, se les brinda a las empresas subsidios en la contratación de los stands que varían de un 50% hasta el 100% del total del costo (dependiendo del tamaño de la empresa) como así también ayudas económicas en los pasajes y hospedaje. Con respecto a políticas concretas, la subsecretaria comenta que la Representación oficial en Dubai obtuvo muchos resultados positivos pese a que estos no se reflejen inmediatamente en un incremento sustancial de operaciones concretadas, sin embargo, se han logrado reconocer la imagen de Santa Fe en el mundo árabe y concretar muchas relaciones comerciales a futuro de gran interés. Las causas de los escasos resultados cuantitativos se debe principalmente a que las restricciones e intervenciones en el comercio exterior argentino han llevado a que las cotizaciones de productos locales se encuentren entre un 10 y un 15% por sobre sus competidores. Sumado a esto, existen dos proyectos de gran envergadura, uno a corto y otro a largo plazo. El primero se basa en el desarrollo de una agencia público-privada de incentivo y promoción exportadora denominado “Pro-SantaFe”; el segundo, con una mirada un poco más utópica y futurista si se quiere, es la realización de una Trading Publica que represente y comercialice todos los productos regionales con el mundo.

11 http://www.consultoradni.com/las-exportaciones-y-las-provincias-%C2%BFquienes-tienen-competitividad-internacional-en-algunrubro/

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SECTOR EXTERNO EN LA PROVINCIA DE SANTA FE

CONCLUSIONES El sector externo de Santa Fe es de vital importancia para la Nación, ya que, pese a encontrarse fuertemente especializada en el sector rural, con producciones de manufacturas de origen agropecuario en su mayoría, estas aportan un gran cantidad de divisas necesarias para el crecimiento y desarrollo del país, el cual ha manifestado a lo largo de la historia una gran dependencia de los divisas generadas por la producción agropecuaria ya que, la captación de dólares por fuentes externas a estas han sido de manera esporádica, sin ninguna continuación en el largo plazo. Es por eso que la provincia de Santa Fe debería ser tenida en cuenta de manera más frecuente para el desarrollo de políticas de índole nacional. Considerando esto último, Santa Fe, como las provincias en general, se encuentran limitadas en su accionar para influir en el desarrollo del sector externo de las mismas, o más precisamente, la producción volcada al sector externo, debido a las decisiones macroeconómicas del país, las cuales no solo determinan en gran parte la competitividad que tienen las empresas, sino que también, afecta el ambiente empresarial en su conjunto, brindando o no incentivos de inversión a largo plazo. Sin embargo, lo que si pueden realizar las provincias es desarrollar relaciones diplomáticas con otras regiones del mundo para poder obtener cierta preferencia de parte de los compradores extranjeros de sus productos locales. En este aspecto, Santa Fe al liderar el ranking de provincias que más dedica esfuerzo en este tipo de situaciones, se puede decir que hace todo lo que tiene a su alcance, pero, por el contrario, el nivel de exportaciones no se ha incrementado sustancialmente debido a que se encuentra muy limitado a la situación macroeconómica que fueron previamente mencionadas.

sustanciales, la primera es el hecho que en esa región se encuentra la mayor parte de la población, lo que representa un foco potencial para captar mano de obra abundante, como así también un mayor centro de consumo. La segunda razón, es que el norte de la provincia es donde se encuentran localizados la mayor parte de cultivos extensivos que requieren de amplias amplitudes geográficas para su producción. En relación a la calidad de las empresas e industrias localizadas en Santa Fe, el gran peso que tienen las MOA en la producción provincial no debería sorprender debido a las condiciones geográficas, de extensión y fertilidad de sus suelos, que caracterizan a la provincia. Es remarcable que se hayan desarrollado industrias que se especialicen en agregarle, aunque sea en poca medida, valor agregado a la producción para no comercializar su producción como productos primarios. Desde el punto de vista nacional, lo óptimo sería contar con una gran cantidad de industrias que puedan agregarle mayor valor agregado a la producción pero, no deberían encontrarse en zonas tan fértiles como la de Santa Fe, ya que el costo de oportunidad sería muy alto. Lo recomendable seria que se ubiquen en zonas de menor fertilidad, con propicio nivel de infraestructura y transporte. Esto es algo que se logra a largo plazo dedicando tiempo, esfuerzo y dinero, pero fundamentalmente, para lograr esto hay que reconocer el sector externo como fuente esencial de crecimiento a largo plazo para luego tomar las medidas necesarias para potenciarlo.

Con respecto al interior de la provincia, es cierto que hay una marcada concentración en el sur de la misma, sin embargo, esto es en gran parte debido a dos cuestiones

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REFERENCIAS BIBLIOGRÁFICAS Hernández, Valeria (2009). La argentina rural. Buenos Aires: Biblos Kosacoff, Bernardo (1993).El desafío de la competitividad. La industria argentina en transformación. Buenos aires: Alianza Krugman, Paul (2008). Economía internacional. Teoría y política. 9na Edición. Madrid: McGraw-Hill Porter, Michael (1991): Las ventajas competitivas de las naciones. Barcelona: Plaza & Janes Ramos, Joseph (1999). Una estrategia de desarrollo a partir de los complejos productivos (clusters) en torno a los recursos naturales ¿Una estrategia prometedora? Santiago de Chile: CEPAL Revista Punto Biz. (Año 11. Nro. 317. Octubre 2014) Referencia a Recursos Electrónicos CEC: Centro de Exportadores Cerealeros. www.ciara.com.ar/homecec.php CIARA: Cámara de la Industria Aceitera de la República Argentina. www.ciara.com.ar Consultora D.N.I.( Desarrollo de Negocios Internacionales): www.consultoradni.com/category/articulos Fundación Exportar. www.exportar.org.ar INDEC (OPEX): Instituto Nacional de Estadísticas y Censos, Origen Provincial de las Exportaciones Argentinas IPEC: Instituto Provincial de Estadísticas y Censos. www.santafe.gob.ar MECON: Ministerio de Economía de la Nación, Complejos exportadores provinciales. www.mecon.gov.ar/peconomica/basehome/dnper_complejos_exportadores.htm MECON: Ministerio de Economía de la Nación, Fichas Provinciales. http://www.mecon.gov.ar/peconomica/dnper/fichas_provinciales/Santa_Fe.pdf MECON: Ministerio de Economía de la Nación, Informes, Complejo Oleaginoso. www.mecon.gov.ar/peconomica/docs/Complejo_Oleaginoso.pdf Ministerio de Industria de la Nación (2013), Estadísticas Provinciales, Comercio Exterior. www.industria.gob.ar/cep/informes-y-estadisticas/provinciales Platino, Mariana (2014) El patrón de desigualdad en la distribución espacial de la industria manufacturera argentina (1973-2003) www.aecr.org/images/ImatgesArticles/2014/5/08Pellegrini.pdf PNUD ARG: Programa de Naciones Unidas para el Desarrollo en Argentina (2010), Informe Nacional Sobre el Desarrollo Humano. www.ar.undp.org/content/argentina/es/home.html Otras Fuentes Entrevista con referentes de la Oficina de Relaciones Internacionales de la Provincia de Santa Fe y de la Subsecretaria de Comercio Exterior de la provincia.

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CADENA DE CARNE VACUNA EN SANTA FE: Etapas y Distribución Territorial. Lic. Caillet Bois, Lucía Docentes a cargo de la comisión: Báscolo, Paula; Castagna Alicia Inés; Romero, Lidia; Secreto, Ma. Florencia.

La producción de ganado y su transformación a cargo de la actividad frigorífica son de suma importancia para la sociedad y para la economía en su conjunto. La cadena de carne vacuna es muy compleja y no existe un único mercado de carnes y subproductos sino que hay múltiples circuitos conformados por una amplia diversidad de agentes económicos y modalidades operativas. Estos agentes están estrechamente vinculados entre sí, adjudicándole una elevada competencia a los mercados. El análisis de la distribución de las etapas de la cadena dentro del territorio de la provincia de Santa Fe debe efectuarse considerando la existencia de factores que determinan la localización de cada una de ellas en regiones específicas. Y si bien existe una distribución desigual entre ambas regiones, tanto en las actividades primarias de cría como en las secundarias, tal distribución sigue lo lógica planteada por la teoría económica. Lo que debemos tener en cuenta es el efecto que dicha localización genera en el territorio y el impacto que originan sobre ciertas variables económicas. Además, por su importancia económica el sector ha sido receptor, en los últimos años, de una gran variedad de políticas públicas que han generado en el mismo fuertes consecuencias.

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CADENA DE CARNE VACUNA EN SANTA FE: Etapas y istribución territorial. Lic. Caillet Bois, Lucía

INTRODUCCIÓN

entro del mundo agroalimentario local, la cadena de ganado y carnes tiene una importancia tal que se convierte, luego de la soja, en una de las actividades económicas más relevantes. El presente trabajo se ha formulado con la finalidad de analizar, por un lado, los efectos que surgen entre las diferentes etapas de la cadena de carne vacuna (etapa primaria de cría y etapa secundaria de industrialización) y, por el otro, considerar aquellos que nacen de la distribución territorial de las mismas dentro de la provincia de Santa Fe (región norte y región sur); puesto que, en última instancia son factores concernientes al territorio los que hacen que cada etapa tienda a localizarse en algún punto específico de la provincia. Por su contribución al Producto Bruto Interno, por los ingresos de divisas que brinda mediante sus exportaciones, por la cantidad de mano de obra que emplea en ambas etapas y por dar lugar a uno de los componentes principales de la dieta de los argentinos, la producción de ganado vacuno y su transformación a cargo de la actividad frigorífica son de suma importancia para la sociedad y para la actividad económica argentina. Muchos autores coinciden en que la localización industrial ha evolucionado en paralelo al desarrollo de los transportes, desde unas primeras etapas industriales marcadas por la localización en puertos y ríos navegables, a épocas posteriores de localización más flexible gracias al ferrocarril y hacia épocas actuales en las que la localización industrial es más autónoma y descentralizada. Sin embargo, este patrón de comportamiento no se manifiesta tan claramente en la industria frigorífica la cual, desde sus orígenes en nuestro país (en la etapa colonial) manifiesta un marcado rasgo de concentración territorial. La región pampeana representa alrededor del 80% de la potencialidad pecuaria argentina, pero mientras que las conglomeraciones de Rosario, Buenos Aires y Córdoba están en su mayoría ubicadas en la periferia de las zonas ganaderas, los frigoríficos regionales son casi los únicos que coinciden geográficamente con las áreas de mayor disponibilidad de ganado vacuno y de mayor intensidad ganadera. A partir de ésta consideración podríamos

distinguir dos grandes grupos. Por un lado, aquellos frigoríficos que por su localización son capaces de absorber la materia prima en cantidad y calidades adecuadas en la propia zona de producción (frigoríficos regionales) y, por el otro, aquéllos que centralizan el proceso transformador en las grandes concentraciones industriales. La mayor proximidad a los puertos de embarque, la infraestructura de localización adecuada, la facilidad de acceso de los servicios públicos, la dotación de personal capacitado y entrenado, las posibilidades de financiamiento, las relaciones con proveedores, la cercanía a los mercados de consumo, entre otros, tienden a ser el fundamento que se encuentra detrás del comportamiento industrial. La etapa de cría, por su parte, se ha visto expuesta a una dura competencia en la utilización de los suelos por parte de la agricultura, que ha hecho que la misma se desplace hacia nuevas zonas de producción que anteriormente eran consideradas marginales, con el gran impacto que tal situación genera en la rentabilidad del productor. De esta manera, para cumplir con nuestro objetivo, se intentará analizar cuáles son los factores que afectan a la localización de los establecimientos ganaderos en la región norte de la provincia y cuales son aquellos que influye en la localización de la actividad industrial en la región sur de la misma y, dados estos factores, se procurará observar cuales son los elementos (infraestructura, transportes, etc.) que podría considerarse que tienden a mejorar los canales de comunicación entre ambos eslabones. Específicamente, se buscará describir el efecto que tal disposición genera en el comportamiento de ciertas variables económicas consideradas claves en la investigación. Además, se pretenderá comparar las diversidades que han tenido lugar ante los diferentes patrones de localización de cada etapa de la cadena y el impacto que los mismos han generado tanto en la población santafesina como en la economía en su conjunto. Por último, se indagará acerca de la repercusión que ha tenido sobre el sector la aplicación, en los últimos años, de una serie de políticas públicas orientadas específicamente hacia el mismo.

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CADENA DE CARNE VACUNA EN SANTA FE

CONSIDERACIONES TEÓRICO METODOLÓGICAS

l presente trabajo tiene como centro de interés visualizar dos tipos de desigualdades acaecidas en dicha cadena de valor: por un lado, aquellas que surgen entre las diferentes etapas de la misma y, por el otro, las que se generan en torno a la localización espacial dentro de la provincia. Es por ello que el tema ha sido abordado desde dos grandes perspectivas que brindan el apoyo teórico al análisis realizado. En primer lugar, es posible mencionar la Teoría de la Localización de Von Thünen (1826), la cual cuestiona aquella situación en la cual lotes de tierra con las mismas características tenían diferentes usos. La misma concluyó que tal situación se explicaba por las distancias al mercado. Si la actividad agropecuaria se pudiera concentrar como la producción industrial, se situaría cerca del mercado y la distancia sería un costo insignificante en el precio del producto. Pero como esta actividad requiere de grandes extensiones de tierra, los productores se sitúan a diferentes distancias y los que se encuentran más alejados experimentarán un incremento de sus costos. También merecen ser destacados los avances alcanzados por la denominada Escuela Alemana de Localización, cuyos máximos representantes fueron Hötelling, Christaller y Lösch. El objetivo de la misma era analizar las causas que regían en la distribución espacial de las manufacturas. Partiendo de la inclusión del espacio en el análisis, esta corriente ideológica concluye que dado el carácter de los costos de transporte, las empresas tenderán a instalarse allí donde estos se minimicen. Así, [L]a teoría predice la existencia de dos tipos de industrias: por un lado las orientadas a las materias primas y por el otro, las orientadas a la demanda final. Las primeras se concentrarán en unos puntos concretos, con independencia de dónde se encuentren los principales núcleos de población, mientras que las segundas tenderán a localizarse en los principales núcleos urbanos (Richardson, 1986 citado por Coq Huelva, 2004:122). Siguiendo con esta línea de pensamiento podemos considerar en el análisis al principal representante de la Nueva Geografía Económica: Paul Krugman. El objetivo fundamental se centra en comprender cómo se encuentran distribuidas las actividades económicas y si existe alguna especialización en las regiones que coadyuve a entender dicha distribución industrial en un espacio específico. Paul Krugman basa su esquema teórico en la respuesta a tres grandes interrogantes: a) ¿Por qué se concentran las actividades económicas en determinadas

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localizaciones y no se distribuyen en todo el territorio?, b) ¿Qué factores determinan las aglomeraciones productivas? y c) ¿Qué condiciones se requieren para mantener o alterar tal situación? (Fujita, Krugman y Venables, 2001 citado por Instituto de Promoción de la Carne Vacuna Argentina, 2012) En segundo lugar, el análisis de las etapas sucesivas que integran la cadena de carne vacuna puede ser interpretado desde la óptica empresarial a través del concepto de Cadena de Valor desarrollado por Michael Porter. Cada empresa integra un conjunto de actividades representadas en dicha cadena para diseñar, producir, llevar al mercado, entregar y apoyar sus productos. Las actividades de valor pueden ser primarias o de apoyo. Las actividades primarias en la cadena de valor son las implicadas en la creación física del producto, su venta y transferencia al comprador. Mientras que las actividades de apoyo son las que sustentan a las actividades primarias proporcionando insumos, tecnología, recursos humanos, y demás actividades que hacen fundamentalmente a la tarea de abastecimiento. La metodología utilizada en el presente proyecto de investigación es descriptiva - explicativa. En la parte descriptiva se pretende caracterizar la situación concreta del impacto que generan los desequilibrios dentro de la cadena de carne vacuna y en la provincia de Santa Fe, indicando sus rasgos más peculiares. En la explicativa, se busca el porqué de los hechos mediante el establecimiento de relaciones causa-efecto. A su vez, se intenta mostrar un aspecto de la realidad, explicando su significatividad dentro de generalizaciones que dan cuenta de hechos o fenómenos que se producen bajo determinadas condiciones. Para el análisis del impacto en el territorio se tomará como base la información suministrada en el Plan Estratégico Provincial Santa Fe 2008 (PESF2008) y se dividirá a la provincia en dos grandes regiones. La región norte incluirá el nodo Rafaela (departamentos: 9 de Julio, San Cristóbal y Castellanos), el nodo Reconquista (departamentos: General Obligado, Vera y San Javier) y el nodo Santa Fe (departamentos: San Justo, Garay, La Capital, Las Colonias y San Jerónimo). Por su parte, la región sur se conformará por el nodo Rosario (departamentos: Iriondo, San Lorenzo, Belgrano, Rosario, San Martín, Constitución y Caseros) y el nodo Venado Tuerto (departamento: General López). Si bien la división territorial que plantea el Plan Estratégico Provincial considera algunas áreas de un departamento como integrante de un nodo y otras áreas del mismo como parte de otro nodo, en el presente trabajo, con fines de simplificación se considera la totalidad del departamento como integrante del nodo (en función del nodo en el que se encuentre la mayor parte de la superficie del departamento).

Dissertatio n2 Se utilizarán datos provenientes de: Censo Nacional Agropecuario (2002 y 2008), Encuestas Ganaderas (2001 a 2013), Relevamiento de las plantas frigoríficas en la provincia de Santa Fe (ONCCA, 2007), Censo Nacional Económico (2004), Censo Nacional de Población, Hogar y Vivienda (2010), entre otros.

LA CADENA DE LA CARNE VACUNA EN LA PROVINCIA DE SANTA FE ETAPAS Y DISTRIBUCIÓN TERRITORIAL Dentro de la serie de subsistemas que conforman el sistema agroalimentario, el sector cárnico posee una importancia fundamental, ya que el mismo constituye una cadena conformada por varios actores. Dicha cadena puede ser analizada desde el punto de vista de los procesos y de los actores que intervienen en cada uno de ellos. De un modo simplificado, se puede señalar que la misma se divide en tres grandes etapas. La etapa primaria agrupa a todos aquellas actividades cuyos actores intervienen hasta el momento en el cual el animal está listo para ser enviado a faena. Podemos mencionar a criadores, reproductores (cabañas), invernadores (ya sea invernada tradicional o engorde a corral), proveedores de insumos, profesionales de sanidad, entre otros. La etapa secundaria o de industrialización involucra a los frigoríficos, matarifes y abastecedores que son los encargados de obtener y distribuir la carne a los diferentes centros de consumo. Podemos encontrar diferentes categorías de los mismos en función de la actividad que realicen y del tipo de habilitación que posean. Por último, la etapa de consumo puede dividirse para su análisis en mercado interno y mercado externo, los cuales se diferencian por el tipo de animal que demandan, los estándares de calidad que solicitan, las habilitaciones requeridas, entre otros factores. En las dos primeras etapas se focalizará el siguiente análisis, para ver sus similitudes y diferencias como así también su complementariedad; y los efectos directos e indirectos generados a través de las mismas. La fase de cría es tomada como la actividad inicial de la cadena y uno de sus principales objetivos es la producción de terneros, que se pueden vender a invernadores para que completen su engorde o que pueden ser engordados por el propio criador. Según datos del Ministerio de Agricultura, Ganadería y Pesca en el año 2011 existían en el país unos 115.589 establecimientos de cría pura y unos 46.619 predominantemente de cría. La manera en que éstos se distribuyen a lo largo del país dejan ver el signo

concentrado de la actividad (las provincias de Buenos Aires, Entre Ríos, Corrientes, Chaco y Santa Fe centralizan el 69% de los establecimientos del país) y el carácter relativamente atomizado que presenta la oferta. Cabe destacar, que esta concentración se da también al interior de cada provincia, entre zonas o regiones dentro de cada una de ellas. La primera etapa es considerada, en general, como una actividad de ciclo largo, ya que los tiempos de rotación del capital y los períodos de recupero son extensos en comparación con otras actividades del ámbito agropecuario. Podemos ver que en la provincia de Santa Fe la actividad de cría se localiza en zonas que por las características del suelo o por condiciones climáticas, son consideradas marginales a la agricultura extensiva y carecen de suficiente disponibilidad y calidad de pastos para engordar y terminar la hacienda y por ello el uso de la tierra, en éstas zonas, sólo se da de manera limitada. La etapa secundaria o de industrialización puede ser considerada también como la etapa transformadora ya que su input es el ganado en pie y su output es la media res y los subproductos. Analizando la participación en la faena de cada grupo de establecimientos frigoríficos, se pudo ver en el año 2007 que las 10 primeras empresas faenaban un 28% del total nacional. No obstante, aunque resulte sorprendente esta cifra, se redujo a un 24% para el año 2013 y dentro de estas 10 principales empresas, frigoríficos santafesinos, ocupaban con el 2,3% y el 2% el quinto y el séptimo lugar respectivamente (Ministerio de Agricultura, Ganadería y Pesca, 2011). La herramienta utilizada para analizar esta situación fue el Índice Herfindahl y Hirschman (IHH) cuyos resultados muestran que a pesar de la concentración territorial que muchas veces caracteriza a la industria frigorífica (tanto a nivel nacional como provincial), la misma representa un eslabón dentro de la cadena de carne vacuna que se identifica por su rasgo altamente competitivo. Santa Fe es la segunda provincia productora de carne bovina del país, posee alrededor del 13% (7.777.576 animales) del stock ganadero nacional, luego de Buenos Aires que posee el 33%. Cuenta con el 18% de la faena a nivel nacional, también luego de Buenos Aires que concentra alrededor del 56% de la misma. De un total de 405 establecimientos a nivel nacional, Santa Fe posee 35 mataderos-frigoríficos de los cuales aproximadamente 20 están habilitados para exportar. Además, la provincia es la mayor en cuanto al volumen de carne que sale para exportación, con una participación de casi el 15% (80.564 toneladas) del total nacional.

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CADENA DE CARNE VACUNA EN SANTA FE Para concentrarnos en nuestro objetivo central y analizar el impacto de la desigual localización debemos tener en cuenta que si bien existen productores ganaderos a lo largo de toda la provincia, la mayor concentración de los mismos se encuentra en la zona central y centro norte. La dinámica de la cadena se refleja en el flujo de terneros provenientes de los departamentos del centro y norte hacia otros de terminación en el centro y sur de la provincia. Una profunda desigualdad se manifiesta de manera latente a favor de los establecimientos de invernada que, distribuidos sobre todo en las regiones centro y sur de la provincia, poseen mejores situaciones que los de cría. Esta dicotomía se presenta dentro de la propia etapa primaria, lo cual pone de manifiesto que pueden existir desigualdades no sólo entre las etapas sino también al interior de cada una de ellas. Esta superioridad se basa fundamentalmente en la mejor aptitud de los suelos y la obtención de mejores índices productivos (Ver Anexo Mapa I).

Existe un gran número de factores limitantes, como tamaño de la explotación, capacidad empresarial inadecuada, financiamiento inconveniente, falta de programas de capacitación, actualización tecnológica escasa, distancias a los puertos de embarque, costos de transportes, carencia de infraestructura de servicios, entre otros, que afectan negativamente a la producción ganadera de cría y que generan en la misma una marcada carencia de rentabilidad. Además, la falta de uniformidad en el tamaño y la ubicación de los establecimientos contribuyen a agravar la situación, y generan un entorno en el cual los productores de menor tamaño se ven obligados a tener que comercializar en un mercado que opera con exiguo margen de maniobra. Pero a pesar del impacto negativo de tales factores se puede observar que la producción ganadera es uno de los recursos más substanciales con el que cuenta la región norte de la provincia para su desempeño económico (Ver Anexo Mapa II).

Cuadro 1: Establecimientos agropecuarios (EAP) con ganado y cantidad de cabezas por departamento para los años 2002 y 2008.

Fuente: Elaboración propia en base a los datos del Censo Nacional Agropecuario 2002 y del Censo Nacional Agropecuario 2008

Examinando las cifras representadas en el cuadro se puede observar que si bien el número de establecimientos agropecuarios totales tuvo una notable caída (variación negativa del 11% pasando de 17.317 a 15.299), el número que refleja la cantidad de cabezas totales de la provincia se incrementó levemente (de 6.147.587 a 6.203.489). Esta situación puede representar la concentración que experimenta el sector en el último tiempo, ya que una cantidad mayor de cabezas de ganado es controlada por un menor número de establecimientos. Como ya se advirtió anteriormente, y como es posible verificar en el cuadro, dicha concentración se revela desfavorable para los productores de menor tamaño.

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Ahora bien, si lo que quiere considerarse son los efectos de desigualdad originados en función de la variación territorial establecida para el análisis, podemos observar, en el cuadro 2 que la región norte posee casi el 75% de los establecimientos agropecuarios que cuentan con ganado, mientras que la región sur posee el 25% de los mismos. Además es evidente que con respecto a los datos del año 2002, la tendencia de concentración hacia la región norte se acentúa cada vez más.

Dissertatio n2

Cuadro 2: EAP con cabezas de ganado por región para los años 2002 y 2008.

Fuente: Elaboración propia en base a los datos del CNA2002 y del CNA2008.

Cuadro 3: Número de cabezas de ganado por región para los años 2002 y 2008.

Fuente: Elaboración propia en base a los datos del CNA2002 y del CNA2008.

Por otro lado, la región norte posee el 82% del total de cabezas de ganado de la provincia, mientras que la región sur el 18% solamente, con valores muy similares a los de 2002. Aquí cabe destacar que la manera en que se presentan las existencias entre ambas regiones, se mantiene de manera relativamente estable desde 2001 hasta la actuali-

dad. Si bien los valores de la participación pueden variar en función de cual sea la fuente de datos utilizada, lo fundamental que debe ser tenido en cuenta es que la brecha que existe entre ambos estratos es amplia y, lejos de reducirse, tiende a mantenerse o incluso incrementarse cada vez más (Ver Anexo Cuadro I).

Gráfico 1: Evolución de las existencias ganaderas por regiones en los últimos años.

Fuente: Elaboración propia en base a datos de Encuestas Ganaderas de la provincia de Santa Fe entre los años 2001 y 2013.

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CADENA DE CARNE VACUNA EN SANTA FE Una cuestión de fundamental importancia que también se ha considerado consiste en indagar acerca de la participación que los establecimientos agropecuarios con ganado vacuno (sean mixtos o sólo ganaderos) tienen en el total de los establecimientos agropecuarios. Según datos del CNA 2002, de un total de 28.103 establecimientos agropecuarios, 17.317 contaban con ganado, lo que quiere decir que el 62% de los mismos contaba con existencias ganaderas en algún nivel. Pero este porcentaje se redujo notablemente con el relevamiento censal de 2008 y pasó a representar el 57% (de un total de 26.972 establecimientos agropecuarios, 15.299 contaban con existencias ganaderas). Esto deja en claro un fenómeno que desde hace varios años se viene dando en nuestro país y también en nuestra provincia que es el corrimiento de la frontera junto con el desplazamiento de la actividad ganadera por la actividad agrícola. En el caso de Santa Fe se observa, como ya se mencionó anteriormente, un marcado rasgo de concentración territorial de los establecimientos agropecuarios con ganado, que tiende a acentuarse con el paso del tiempo. Esta concentración se manifiesta de manera latente a favor de los departamentos del norte de la provincia (Ver Anexo Mapa III). Siguiendo a Manuel Belgrano y su frase célebre “los frutos de la tierra, sin la industria no tendrán valor”, consideramos ahora de suma importancia analizar la etapa secundaria de la cadena, para poder así tener una visión totalizadora de la situación que se tiene como objetivo examinar. Se puede constatar que para el año 2013 existían a nivel nacional 405 plantas frigoríficas habilitadas, pero a lo largo de todo el país se observa una gran falta de homogeneidad entre las mismas con una importante dispersión territorial y con importantes diferencias en término de capacidad operativa. Continuando con la distinción previamente establecida, dentro de la provincia de Santa Fe se puede observar una mayor concentración de las plantas frigoríficas en la región sur. (Ver Anexo Mapa IV). Los factores que históricamente han impulsado la localización de la industria frigorífica en general se han mantenido relativamente invariables y entre ellos se puede mencionar: -Proximidad a las materias primas: Factor que supone el abaratamiento de los costos de transporte. Este elemento es fundamental sobre todo en ramas que utilizan una gran cantidad de materia prima y, además, la misma es de gran volumen. Esto implica que los costos de transporte suelan ser muy significativos. -La proximidad a las fuentes de energía: Permite lograr un abaratamiento de los costos productivos. -Topografía: Los lugares llanos, o la proximidad a los puertos marinos o fluviales facilitan el acceso a las materias primas y la distribución hacia los mercados.

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-Mano de obra: Existencia de una abundante cantidad de mano de obra, que sea barata, y que tenga una cualificación que sea adecuada a las tareas de la industria correspondiente. -Mercados próximos: La proximidad a la demanda implica menores costes de transporte de los productos terminados hacia el mercado. Esto hace que muchas industrias, y sobre todo las productoras de bienes de consumo, se instalen en las proximidades a sus principales mercados, junto a las grandes aglomeraciones urbanas. -Capital: La necesidad de grandes inversiones para iniciar las actividades de muchas industrias hace que éstas tiendan a localizarse junto a los posibles inversionistas, bancos, bolsas de valores, etc. -Trasporte: La facilidad de acceso a las materias primas y la distribución de las mercancías debido a la existencia de redes de transporte bien estructuradas y rápidas favorece la instalación de las industrias junto a puertos, ferrocarriles o autopistas. -Economías de escala: para alcanzarlas se suele dar una concentración de las empresas de sectores afines en los mismos lugares para ahorrar costes de transporte y amortizar gastos de instalación. -Políticas estatales: Los Estados suelen apoyar de manera directa (mediante empresas públicas) o indirectas (mediante subvenciones, impuestos, promoción industrial, determinadas legislaciones, etc.)la localización de las industrias en determinados lugares. Para el sector objeto de análisis, este punto será de fundamental importancia, y es por ello que se le dedicará un apartado específico.

Dissertatio n2 Analizando la estimación sobre la distribución de las plantas frigoríficas establecidas en la Provincia, hecha por ONCCA en el año 2007, se puede ver:

Cuadro 4: Distribución de las plantas frigoríficas por regiones para el año 2007.

Fuente: : Elaboración propia según relevamiento de las plantas frigoríficas elaborado por ONCCA 2007 y en base al Anexo Cuadro II.

A partir de aquí, es de fundamental importancia establecer una notable distinción en el análisis. Según algunos autores, aunque este patrón de comportamiento (en la localización) se registra desde los inicios de la industria frigorífica en nuestro país, debe tenerse presente que la disposición de estas relaciones dentro de la cadena pueden dar lugar a un cierto impacto negativo, por cuanto al realizarse la mayor parte de la faena en los grandes centros urbanos -o en proximidades a ellos- la transferencia de los recursos primarios se basa en el transporte de animales vivos. Esta situación genera, por un lado, la no industrialización de gran parte del ganado en determinadas regiones y, por otro, da lugar a un incremento de las probabilidades de lesiones, pérdida de peso e incluso hasta la muerte de los animales por las grandes distancias recorrida por el vacuno vivo. Estos autores consideran que la diferencia de “costo transportable” entre carne y subproductos por un lado, y animal en pie por otro es notable, diferencia que se manifiesta a favor de los primeros. Como en lugar de transportar carne se transporta ganado en circuitos irracionales, las deseconomías generadas son notables.

y comercial. Esta nueva lógica de distribución de las plantas en los diferentes departamentos, muchos de ellos hoy marginales, permitiría no sólo mejorar la calidad de la hacienda en función de las exigencias de la demanda, sino que también daría lugar a un incremento en la producción industrial en la región localizada, incrementaría en ella la utilización de mano de obra y permitiría intensificar el desarrollo de mercados locales. Vista la industria en su conjunto “lo que se perdería” en la región sur de la provincia, “se ganaría” en la región norte de la misma. De esta manera, se lograría un desarrollo regional equilibrado dentro de la provincia, que permitiría aumentar el empleo y el ingreso, como así también se incrementaría la eficiencia en el consumo de las grandes ciudades, ya que al incorporar nuevas plantas en los lugares de hacienda se lograría ajustar la oferta y demanda del producto logrando la desvalorización de las deseconomías y de las dificultades reales que ocasiona la actual distribución de los factores.

Además, tales deseconomías afectan directamente el desarrollo regional, por cuanto la situación en la cual se da el traslado del animal vivo hace que tareas conexas a la faena no se puedan efectuar precisamente en aquellas regiones que funcionan como proveedoras del ganado. Podría pensarse que si se produjera una relocalización de las plantas frigoríficas desde las zonas de mayor concentración de las mismas (región sur) hacia aquellas que actúan como proveedoras del ganado (región norte), estas últimas verían incrementadas sus posibilidades de industrialización del vacuno, generarían un mayor nivel de valor agregado y contarían con un eficaz control sanitario

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CADENA DE CARNE VACUNA EN SANTA FE Si bien lo expuesto anteriormente es de amplia validez, en cuanto al hecho de que una relocalización industrial permitiría mejorar la eficiencia en zonas marginales, no se debe perder de vista lo que la lógica económica muestra, y es el hecho que la industria va a tender a posicionarse en aquellos sitios que le permitan tener una cercanía a la demanda. Dentro de los factores que determinan la localización industrial podemos ver, a partir de la disposición actual de la cadena de carne vacuna en el territorio, que aquello que guía a la industria frigorífica es la cercanía a los mercados de consumo relegando en cierta medida la proximidad a los recursos. Pero para que dicho mecanismo funcione adecuadamente el sistema de transporte y de infraestructura que vinculan a una etapa con la otra (y por ende a una región con la otra) deberá tener la dinámica necesaria para mantener una fluida concatenación entre ambas

GENERACIÓN DE EMPLEO EN LA CADENA DE CARNE VACUNA Si bien la dinámica del sector se refleja en el comportamiento de algunas variables económicas claves como el nivel de gasto de consumo, los precios internos, la capacidad exportadora, la generación de divisas, entre otros tantos que han sido objeto de control mediante el uso de políticas públicas específicas, en este trabajo el análisis se centrará en la importancia que el sector y sus sucesivas etapas tienen sobre la generación de empleo. En el caso puntual de la etapa primaria de cría se puede ver que además del empleo generado en forma directa en el sector debe tenerse en cuenta también el efecto multiplicador generado desde la perspectiva del empleo indirecto, el cual es notable. Esto puede apreciarse a partir de los puestos de trabajo creados en los eslabonamientos hacia atrás y hacia adelante, como por ejemplo proveedores de insumos y servicios, profesionales de sanidad, organismos de control, entre otros. Por otra parte, considerando la estimación del personal empleado en la etapa secundaria o de industrialización puede observarse que la información resulta muy sesgada por la gran proporción de empleo en negro y la inestabilidad de la mano de obra a lo largo del tiempo, pero también por factores concernientes a la propia estructura de determinadas plantas frigoríficas donde además de faenar vacunos, se ejerce en la misma planta la industrialización de otras especies (ovinos, porcinos, etc.). El empleo total en la cadena de carne vacuna, con sus sucesivas etapas, resulta difícil de establecer con precisión debido a lo difuso que resultan los límites de la actividad. Según datos agregados del año 2013, la cadena de carne bovina, considerada como un todo, genera aproximadamente 320.000 puestos de trabajo. La mitad de los mismos

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queda en manos de la etapa primaria, ya que la mano de obra empleada en establecimientos de cría y engorde de ganado asciende a aproximadamente 160.000 personas. La etapa secundaria emplea a través de la actividad en las industrias frigoríficas a aproximadamente 50.000 personas. Por su parte la etapa terciaria, orientada al comercio y a la distribución crea alrededor de 80.000 puestos de trabajo (considerando el empleo generado sólo en carnicerías). Por último, debe considerarse que el saldo restante (aproximadamente 35.000 puestos de trabajo) es atribuible al sector de curtiembres y manufacturas de cuero (Melitsko, Domínguez y Anchorena, 2013). El análisis del empleo en la etapa primaria es difícil de estimar, porque al igual que ocurre con el empleo industrial, la actividad de cría presenta una gran variabilidad, por la gran informalidad que refleja el empleo en tal actividad y porque, probablemente, quien lleve a cabo esta actividad no lo haga de manera específica y se encargue también de llevar a cabo otras actividades conexas dentro del propio establecimiento agropecuario. Sin embargo, ha sido posible efectuar una estimación del empleo en la etapa de cría por departamentos y regiones (Ver Anexo Cuadro III). Como toda estimación, es aproximativa pero teniendo en cuenta las salvedades del caso y que los datos reflejan un promedio nos permite acercarnos a un valor aproximado que nos arroje una idea general.

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Cuadro 5: EAP y cabezas de ganado por regiones y empleo en la etapa de cría por regiones para el año 2008.

Fuente: Elaboración propia en base a datos del Censo Nacional Agropecuario 2008 y al cuadro anexo 3

Además, de la manera en la que se reparten los establecimientos agropecuarios y el número de cabezas entre las regiones, al observar el cuadro precedente se pueden extraer algunas conclusiones de fundamental importancia en la investigación. En primer lugar, se puede ver que efectuando un promedio de cabezas por establecimiento para la provincia en su conjunto (media provincial de la cantidad de cabezas por EAP: 324), la región norte se encuentra ampliamente por encima de la media provincial (447 cabezas por EAP) mientras que la región sur se encuentra por debajo de la misma (280 cabezas por EAP). En segundo lugar, si consideramos el total de EAP de la provincia 15.299, en función de los 19 departamentos que la integran, puede observarse que en promedio se obtendría una cifra de 805 EAP por departamento. A partir de este número se puede ver que sólo 2 departamentos de la región norte poseen una cifra inferior a la media provincial (Garay con 427 y La Capital con 424) mientras que la gran mayoría se encuentra en valores cercanos al mismo (como San Jerónimo con 643 o San Javier con 782), o bien los exceden en una gran magnitud (tal es el caso de San Cristóbal que cuenta con un total de 1743 EAP). Por otra parte, existe sólo un departamento de la región sur que logra superar este valor (General López con 953 EAP) mientras que el resto se encuentra en niveles claramente inferiores. Concentrándonos en el tema de esta sección, puede verse que según tales estimaciones, el empleo generado por la etapa de cría en la provincia de Santa Fe ronda alrededor de 26.500 puestos de trabajo. De este total de empleo generado, el 79% del mismo se radica en la región norte mientras que el 21% restante en la región sur. Más allá de las cifras absolutas, debemos concentrarnos en la dispari-

dad de los porcentajes arrojados para ver la gran brecha que existe entre el impacto generado por esta etapa en una y otra región. Puede verse además, que departamentos como 9 de Julio, generan un impacto sobre el empleo muchos más significativos (dando lugar a 2.207 puestos de trabajo) que un departamento como General López que cuenta incluso con un número mayor de EAP (el cual genera 1.429 puestos de trabajo). Para efectuar tal aproximación se ha utilizado la tabla de estimación de empleo en la empresa pecuaria por estratificación que presenta la provincia de Santa Fe (Ver Cuadro Anexo IV). Puede verificarse que, en general, la mayoría de los departamentos cuenta con un coeficiente de empleo por unidad de 1,5. Pero mientras que los departamentos integrantes de la región sur se encuentran en gran parte dentro del estrato 201-300 cabezas, los representantes de la región norte se localizan casi todos en el estrato 301-500 cabezas (sólo dos excepciones: San Jerónimo y La Capital con 287 y 298, respectivamente). Por lo tanto, puede haber una subestimación o una sobreestimación del empleo dado el amplio margen con el que se trabaja, ya que tener 201 cabezas de ganado y tener 500 cabezas de ganado genera a partir de esta estratificación el mismo efecto sobre el empleo. Es por ello, que se pone especial énfasis en considerar que este análisis es meramente aproximativo, y representa la estimación más cercana que se ha podido efectuar con los datos disponibles. Por otra parte, el análisis del empleo en la rama frigorífica se puede efectuar analizando los datos presentados por el Censo Nacional Económico del año 2004/05 y considerando la Clasificación Internacional Industrial Uniforme (CIIU) de todas las actividades económicas.

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CADENA DE CARNE VACUNA EN SANTA FE Según la CIIU la industria frigorífica se incorpora dentro de la rama 15.111: Matanza de ganado bovino y procesamiento de su carne (incluye los mataderos y frigoríficos que sacrifican principalmente ganado bovino). Si bien, el objetivo principal del mismo consiste en cuantificar y caracterizar la actividad económica industrial, minera, financiera y de la prestación de servicios personales y empresariales en todo el país, también presenta una desagregación departamental de cada provincia. Pero tan elevado nivel de desagregación manifiesta el hecho de que

muchos datos sean difíciles de observar o cuantificar; es por ello, que para varios departamentos de la provincia de Santa Fe no se pudo contar con los mismos. A partir del Cuadro V presente en el anexo, se ha podido elaborar la estimación que se presentará a continuación. En la misma, debe tenerse en cuenta que la sumatoria de los datos departamentales, para algunas variables, no coincide con el totalizador provincial ya que existen una gran cantidad de datos sin identificar.

Cuadro 6: Empleo en la rama frigorífica por región para el año 2004.

Fuente: : Elaboración propia en base a los datos del Censo Nacional Económico del 2004.

A partir del cuadro 6, se puede ver que para el año 2004 la Provincia de Santa Fe contaba en total con 70 mataderos y frigoríficos, los cuales se presentaban, aproximadamente, en cantidades similares ya que según datos de ONCCA para el año 2004 Santa Fe, con un total de 37, ocupaba el cuarto lugar a nivel país en función del número de establecimientos frigoríficos (detrás de Buenos Aires con 119, Entre Ríos con 42 y Córdoba con 41). Del total de establecimientos frigoríficos, el 34% de los mismos se ubicaba en la región norte y el 66% restante en la región sur, mostrando claramente que la tendencia en la localización se centra en la cercanía a la demanda y al mercado de consumo, como así también a los servicios de infraestructura requeridos, y no en la dotación de los factores netamente productivos. A partir del análisis efectuado en Cadena de la Carne Bovina Santafesina del Plan Estratégico Provincial para el año 2008 y de las cifras presentadas en el Cuadro 4, se puede ver que si bien para el año 2008 el número de plantas frigoríficas cayó a 35, la participación relativa de la región norte se incrementó (pasando del 34% en el año 2004 al 40% en el año 2008) mientras que la de la región sur declinó (pasando de 65% al 60% en los mismos). Aun así, entre dichas regiones se mantiene un marcado rasgo de divergencia.

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En términos de empleo, es posible observar que si bien la región sur representa casi el 80% de la totalidad de ocupados en dicha rama (7.317), la región norte sólo se apropia del 20% restante, con el fuerte impacto económico y social que dicha situación genera. Y puede tomarse como dato significativo que sólo en la ciudad de Rosario se concentra casi la mitad (45%) del empleo que dicha rama genera en toda la provincia, ya que de este total de 7.317 puestos de trabajo, Rosario tiene 3.315. Esta sección busca poner de manifiesto no tanto las diferencias en la captación de mano de obra entre la etapa primaria y la de industrialización, las cuales cuentan con estructuras productivas muy distintas. Pero lo que se sí pretende plantear es la generación de empleo considerando ambas regiones. Teniendo en cuenta los datos del Censo Nacional de Población, Hogares y Vivienda del año 2010, se pudo comprobar que la etapa de cría emplea en la región norte el 3,6% de la población ocupada total en dicha región y la etapa industrial el 0,2% de la misma (con 21.020 y 1.436 puestos de trabajo para cada etapa respectivamente).

Dissertatio n2 Por su parte, en la región sur los valores del empleo generado por cada etapa en función de la población ocupada total de la misma, se hallan en porcentajes similares que rondan el 0,6% (5.558 puestos de trabajo originados por la etapa de cría y 5.665 por la industrial). Esta conclusión, nos permite ver nuevamente la gran importancia y el significativo impacto que crea en la región norte la actividad de cría de ganado. Por último, lo que no debe olvidarse es que en estos últimos años el número de establecimientos frigoríficos ha ido fluctuando de manera constante, ya que debido a las numerosas políticas públicas aplicadas al sector, muchos de ellos han tenido que cerrar sus puertas.

POLÍTICAS PÚBLICAS Y PERSPECTIVAS DEL SECTOR

on el pasar del tiempo, se ha podido ver que si bien los mecanismos utilizados para resolver la dicotomía histórica presente entre en sector industrial (sustitutivo de importaciones) y el sector agropecuario (con un gran impulso exportador) ha afectado de manera más directa a la producción de cereales y oleaginosas, ha dejado sentir su impacto también sobre los productores ganaderos y la industria frigorífica. Por la gran participación que la carne vacuna tiene en el índice de precios ante la preponderancia de la misma en la dieta de los argentinos, se ha constituido en un bien salario por excelencia y ha sido un sector receptor de una gran cantidad de medidas adoptadas por el sector público, como por ejemplo el caso de aplicar impuestos a las exportaciones para desacoplar los precios externos de los internos, que ha sido el justificativo más comúnmente argumentado por gran parte de la elite política. A partir del año 2005, las mediaciones en el sector se hicieron más frecuentes, y provocaron en el mismo un fuerte impacto negativo ya que diferentes eslabones de la cadena se vieron perjudicados, desde los productores primarios hasta incluso los consumidores. Al evaluar las consecuencias de mediano y largo plazo puede observarse en primera medida una caída de la producción de carne, de la faena y de su consumo interno; además se ha producido un desplome en las exportaciones y por la tanto de las divisas por ellas generadas. Se ha originado una descapitalización del sector y muchos establecimientos ganaderos y frigoríficos han tenido que cerrar, con el consecuente impacto sobre el empleo que ello implica. Además se ha producido el incremento de los precios internos. Estas fueron las consecuencias de un conjunto de intervenciones de baja calidad. Entre las medidas adoptadas podemos mencionar:

-Los acuerdos “voluntarios” de precios. -Los pesos mínimos de faena: en agosto de 2005 peso límite de faena fijado en 300kg. -Aumento de los derechos de exportación: en noviembre de 2005 se produjo la suba de retenciones a las exportaciones de carne de 5% a 10% y la eliminación de los reintegros. -La prohibición de exportación: en marzo de 2006 tuvo lugar la suspensión de exportaciones por 180 días (excluyó a las efectuadas por convenios como la cuota Hilton). -Cupos de exportaciones implementados con los ROEs (Registro de Operaciones de Exportación, ROE Rojo para la ganadería, ROE Verde para la agricultura y ROEL para las exportaciones lácteas): en febrero de 2007, la reglamentación del ROE Rojo fija para cada establecimiento un cupo de exportación equivalente a su Remanente Exportable, en caso que fuera positivo. El Remanente Exportable es la diferencia entre el total producido y el Encaje Productivo Exportador destinado a abastecer el mercado interno. -Reemplazo de la ONCCA: en febrero de 2012, a causa de las irregularidades en su desempeño la ONCCA es reemplazada por la Unidad de Control de Subsidios al Consumo, lo cual demuestra un fuerte deterioro institucional. Asimismo, las medidas se vieron potenciadas por dos características presentes en las prácticas políticas que aumentaban el riesgo en la producción: la volatilidad de la reglas, las cuales cambiaban frecuentemente, y la informalidad de las mismas, ya que en su mayoría no estaban escritas. Lo que interesa destacar es la situación actual que vive el sector, hoy Argentina produce menos (la producción pasó de 3.376.000 toneladas en 2009 a 2.497.000 toneladas en 2011), tiene menos ganado (el stock ganadero paso de 59.779.000 de cabezas en 2006 a 47.959.000 en 2011), exporta menos (de 771.000 toneladas en el año 2005 se pasó a 184.000 toneladas en el año 2012) y consume menos carne vacuna internamente (el consumo en kg por habitante por año paso de 68,3 en 2007 a 58 en 2012); tiene menos plantas frigoríficas (las 506 plantas de 2008 se redujeron en 2011 a 405), menos productores ganaderos (la cantidad de establecimientos que era en 2008 de 218.463 pasó a 208.042 en 2012) y menos puestos de trabajo en toda la cadena (de 320.000 puestos de trabajo en el año 2009 se pasó a 278.000 en 2012). Mientras tanto, los consumidores pagan la carne mucho más cara ya que los precios actuales son aproximadamente entre 4 y 5 veces mayores a aquellos de 2005 (Melitsko, Domínguez y Anchorena, 2013).

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CADENA DE CARNE VACUNA EN SANTA FE El caso del empleo merece una especial atención en el análisis. Como ya se mencionó, el empleo para el total de la cadena se estima en 320.000 puestos de trabajo. La mitad de ellos corresponde a los establecimientos de cría y engorde, y del resto, 50.000 son los puestos de trabajo ocupados por la industria frigorífica. Si bien es difícil estimar la pérdida de empleos que ha tenido lugar como consecuencia de las políticas implementadas, no cabe duda alguna que la misma debe ser significante. Según datos y estimaciones, la industria frigorífica calcula una pérdida de entre 10.000 y 15.000 empleos en los últimos cinco años. Con un total de 50.000 personas ocupadas, está baja representa una pérdida de entre el 20% y 30%. Esta situación se robustece si se tiene en cuenta que los frigoríficos más perjudicados fueron los más chicos, que son las más intensivos en factor trabajo. Por otro lado, una disminución del stock de más del 20% no puede evitar tener consecuencias en el empleo rural, en el cual se estima una baja de entre 14.000 y 28.000 empleos (este margen se presenta por la variabilidad de empleo que existe en los establecimientos ganaderos en función del tamaño de los mismos). En este caso, al igual que en la industria frigorífica, la merma del empleo se refuerza si se tiene en cuenta que la mayoría de los productores que dejaron la actividad son los más pequeños, los cuales son más trabajo intensivos (Melitsko, Domínguez y Anchorena, 2013). La realidad provincial no fue ajena a esta problemática nacional, provocando en ella fuertes impactos. A partir de un análisis de los datos del Producto Bruto Geográfico (PBG) de Santa Fe se pudo observar que las actividades de cría de ganado y servicio pecuarios perdieron importancia en el período comprendido entre 2003 y 2013. Siguiendo la clasificación de actividades CIIU, puede verse que la cría de ganados que para el año 2003 representaba el 7,8% del PBG pasó a representar, en el año 2013, sólo el 5,4% y los servicios agrícolas y pecuarios también experimentaron una contracción pasando de 3,6% al 2,8% en el mismo período. Considerando ambos en conjunto (cría de ganado más servicios agrícolas y pecuarios), las cifras variaron del 11,4% del PBG total en el año 2003 al 8,1% del mismo en el año 2013. Por otra parte, según declaraciones del titular de la Cámara de Frigoríficos de la provincia Alejandro Zegna, en los últimos 3 años cerraron alrededor de 30 plantas frigoríficas entre exportadoras y de consumo. Se manifiesta que la industria está viviendo desde hace tiempo una crisis muy profunda e inédita, la cual se generó por una conjunción de factores como la reducción del stock ganadero, las malas políticas públicas, y por una serie de medidas de comercio exterior que contribuyeron a acentuarla. La preocupación se centra en el hecho de que muchas empresas dedicadas a la exportación decidieron cerrar sus puertas y las de consumo redujeron su faena.

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En el análisis efectuado en esta sección para nada se plantea que el Estado no debería haber intervenido, sino que lo que se propone es que debería haberlo hecho de manera organizada y con medidas claras e identificables; lo que se cuestiona es la discrecionalidad en las medidas adoptadas. No se busca cuestionar puntualmente la posible intervención o no del Estado, sino la motivación de la misma y su calidad.

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CONCLUSIONES La base de localización geográfica y económica, complementada con una infraestructura de transporte adaptada a la generación de pesados costos por los largos traslados desde zonas de producción hacia puntos de gravitación de mercados congestivos y centralizados, es lo que ha ido definiendo áreas de especialización en cada una de las etapas de la actividad pecuaria y es por ello que contamos con una región norte abocada fundamentalmente a la actividad primaria de cría, y una región sur dedicada especialmente a las actividades industriales. Claro está que si la actividad agropecuaria pudiera concentrarse, como lo puede hacer la rama industrial, la misma operaría en mayor cercanía al mercado. Pero, son sus mayores requerimientos en términos de espacio los que determinan su desenvolvimiento en zonas marginales. Las tareas de creación de materia prima pueden llevarse a cabo incluso ante la existencia de grandes distancias de los centros urbanos, pero este no es el caso de las actividades industriales, y sobre todo las generadoras de bienes de consumo como lo es la rama frigorífica. Estas últimas requieren de una verdadera cercanía a los núcleos poblacionales de gran generación de demanda. A modo de cierre, se puede establecer que si bien la etapa secundaria opera de manera concentrada, cuestión que se ha indicado permanentemente a lo largo del presente estudio, dicha concentración se exhibe por la presencia de algunos factores esenciales como el hecho de que el costo de faena disminuye rápidamente a medida que aumenta el número de animales faenados, sumado a que en el sur de la provincia se encuentran las principales aglomeraciones urbanas y los principales centros de consumo. Pero a pesar de dicha concentración territorial, esta rama aún mantiene sus atributos de un accionar competitivo.

La distribución de las etapas de la cadena de la carne vacuna en el territorio de la provincia es la que se planteó a lo largo de todo el desarrollo. Nada se puede hacer para modificar de raíz las estructuras actuales vigentes. Pero si hay muchos puntos por mejorar en cuanto a la vinculación de una etapa con otra, cría con industrialización, y de una región con otra, norte con sur, que permita por un lado otorgarle una elevada fluidez a la cadena en su conjunto y una mayor estabilidad a la actividad en la provincia. Esto se centra fundamentalmente en una red de transporte bien estructurado y en un entorno de infraestructura adecuada (rutas y caminos) que permitan mejorar la comunicación de los eslabones que integran dicha cadena y que impulsen un desarrollo regional equilibrado. Por último, es necesario destacar que a pesar de la serie de desencadenantes negativos del sector, ocasionados como consecuencia de las políticas implementadas por el gobierno en los últimos años, todavía es posible revertir la situación dado que existen condiciones positivas a futuro. En la última década, la producción mundial de carne vacuna se ha duplicado al igual que sus precios. Nuestro país y nuestra provincia tienen la suerte de estar, en tiempo y espacio, en uno de los mejores lugares del mundo. El sector ganadero sigue y seguirá siendo un gran negocio, y la importancia que tienen las carnes argentinas a nivel mundial son las condiciones que posiblemente permitirán un cambio en la tendencia de estos últimos años.

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CADENA DE CARNE VACUNA EN SANTA FE

REFERENCIAS BIBLIOGRAFICAS Asociación Argentina de Consorcios Regionales de Experimentación Agrícola, (2008): Industria frigorífica. Agroalimentos Argentinos II, Argentina: Sitio Argentino de Producción Animal. Confederaciones Agrarias Argentinas (2014): “Santa Fe: denuncian que en 3 años cerraron 30 frigoríficos”, en Las Bases N°77, octubre. Disponible en www.infocampo.com.ar CASTAGNA Alicia, WOELFLIN María L., CAFARELL Sonia y LÓPEZ ASENSIO Guillermo, (2005): El sector de la carne. La industria frigorífica en el Gran Rosario, Argentina: Instituto de Investigaciones Económicas. Escuela de Economía. Facultad de Cs. Económicas y Estadística. UNR. COQ HUELVA, Daniel (2004): “Economía y Territorio: una sucinta revisión”, en Revista Asturiana de Economía-RAE N°31. Instituto de Promoción de la carne vacuna Argentina (2012): “La Industria Frigorífica Argentina: pasado, presente y futuro”, en Informe reducido del Informe Final para el IPCVA, cuadernillo técnico N°13, octubre. MELISTSKO Silvana, DOMÍNGUEZ Andrés y ANCHORENA José (2013): “Historia de un fracaso: política de carne bovina, 2005-2013”, en Desarrollo Económico, N°DT012, abril. Ministerio de Agricultura, Ganadería y Pesca (2011): Canales de Comercialización de Carne Vacuna en Mercado Interno. Ministerio de Agricultura, Ganadería y Pesca,Argentina. Disponible en www.miniagri.gob.ar Ministerio de Producción. Secretaría de Industria, Comercio y de la Pequeña y Mediana Empresa (2009): Aspectos Ambientales, Sociales y Económicos de la Industria Frigorífica. Unidad de Medio Ambiente, Argentina. Disponible en www.maa.gba.gov.ar Ministerio de la Producción (2008): Cadena de la Carne Bovina Santafesina, Plan Estratégico Provincial. Ministerio de Producción, Gobierno de Santa Fe. Disponible en www.santafe.gov.ar PORTER, Michael (1991): Las ventajas competitivas de las naciones, Barcelona: Plaza y James.

Fuentes: INDEC (CNA): Instituto Nacional de Estadística y Censos, Censo Nacional Agropecuario, para los años 2002 y 2008. INDEC (CNE): Instituto Nacional de Estadística y Censos, Censo Nacional Económico, para el año 2004/05. INDEC (CNPHyV): Instituto Nacional de Estadísticas y Censos, Censo Nacional de Población, Hogar y Vivienda, para el año 2010. IPEC (Encuestas Ganaderas): Instituto Provincial de Estadística y Censos, Encuestas ganaderas, para los años 2001 a 2013. IPEC (PBG): Instituto Provincial de Estadística y Censos, Producto Bruto Geográfico desagregado según Clasificación Nacional Económica-97(ClaNAE-97), para los años 1993 a 2013. ONCCA (Relevamiento de plantas Frigoríficas): Oficina Nacional de Control Comercial Agropecuario, Relevamiento de las plantas frigoríficas en la provincia de Santa Fe, año 2007.

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ANEXO: Mapa 1: Ganado Vacuno para Tambo, Invernada y Cría por departamento para el año 2006.

Fuente: Instituto Provincial de Estadísticas y Censos (IPEC), año2006.

Mapa 2: Existencia de Ganado Vacuno por departamento para el año 2006.

Fuente: Instituto Provincial de Estadísticas y Censos (IPEC), año 2006.

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CADENA DE CARNE VACUNA EN SANTA FE

Cuadro 1: Evolución de las existencias ganaderas por región para los años 2001-2013.

Fuente: Elaboración propia en base a las encuentras ganaderas de los años 2001 a 2013. No se presentan datos para el año 2008 ya que la información respecto del mismo se encuentra en el Censo Nacional Agropecuario del mismo año.

Mapa 3: Distribución de las hectáreas de Explotaciones Agropecuarias por Destino de la Tierra según departamento para el año 2006.

Fuente: Instituto Provincial de Estadísticas y Censos (IPEC), año 2006.

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Mapa 4: Ubicación Geográfica de las Plantas Frigoríficas en la Provincia de Santa Fe para el año 2007.

Fuente: Extraído de Cadena de la Carne Bovina Santafesina. Plan Estratégico Provincial, Santa Fe 2008..

Cuadro 2: Plantas Frigoríficas en la Provincia de Santa Fe por localidad y departamento para el año 2007. (siguiente hoja) Cuadro 3: Estimación del empleo en la etapa de cría por departamento para el año 2008.

Fuente: Elaboración propia en base a datos del Censo Nacional Agropecuario de 2008 y a los índices reflejados por el Anexo Cuadro IV.

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CADENA DE CARNE VACUNA EN SANTA FE Cuadro 2: Plantas Frigoríficas en la Provincia de Santa Fe por localidad y departamento para el año 2007.

Fuente: Elaboración propia en base a datos de ONCCA para el año 2007.

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Cuadro 4: Estimación del Empleo en la Empresa Pecuaria Por estratificación para el año 2007.

Fuente: Extraído de Cadena de la Carne Bovina Santafesina. Plan Estratégico Provincial, Santa Fe 2008.

Mapa 5: Estimación del Empleo en la Rama Frigorífica por Departamentos para el año 2004.

Fuente: : Elaboración propia en base a los datos del Censo Nacional Económico 2004/05. Nota: sin dato (s/d).

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CORRESPONDENCIA FISCAL BAJO EL RÉGIMEN DE COPARTICIPACIÓN FEDERAL DE IMPUESTOS DURANTE CONVERTIBILIDAD Y POST-CONVERTIBILIDAD Lic. Long, Sofía Docente a cargo de la comisión: Virgolini, Edmundo.

La Ley de Coparticipación Federal de Impuestos vigente en Argentina ha presentado múltiples conflictos en su práctica, generando tensiones entre los diferentes niveles de gobierno. El objetivo del presente trabajo será identificarlos en un sentido amplio, analizando la correspondencia fiscal de todas las provincias y presentando las diversas modificaciones que fueron sufriendo la relación Nación- Provincias, durante el período convertibilidad y post- convertibilidad. Se concluye del examen que si bien el Estado Nacional intentó modificar la actual ley de coparticipación, las condiciones que son necesarias para poder llevar a cabo tal acción son demasiado rígidas. La disminución de las transferencias automáticas a los gobiernos provinciales y las tensiones que se producen entre los mismos a causa de la distribución de recursos de origen nacional, manifiestan las reglas arbitrarias y confusas que rigen en nuestro país.

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CORRESPONDENCIA FISCAL BAJO EL RÉGIMEN DE COPARTICIPACIÓN FEDERAL DE IMPUESTOS DURANTE CONVERTIBILIDAD Y POST- CONVERTIBILIDAD. Lic. Long, Sofía

INTRODUCCIÓN

a estructura federal de nuestro país, explícita en el Artículo 1 de la Constitución Nacional, implica la convivencia dentro de un mismo territorio geográfico de tres niveles de Gobierno, a saber: Nacional, Provincial y Municipal. Los mismos ejecutan diversas funciones estatales, así como también mantienen ciertas potestades tributarias. Este esquema multijurisdiccional tiene como punto fundamental una clara definición de funciones y recursos entre los tres niveles a fin de lograr una coordinación entre los mismos, cumpliendo de manera eficiente las responsabilidades gubernamentales. En Argentina, la coordinación Nación-Gobiernos Subnacionales de las funciones a desempeñar y potestades tributarias, se encuentra principalmente reglamentada por la Constitución Nacional (Artículos 4, 10, 11, 12, 75, 124,125 y 126) y por el Sistema de Coparticipación Federal de Impuestos (Ley Nº 23548 dictada en 1988), al implementarse se buscó la corrección de las disparidades fiscales interprovinciales, constituyéndose uno de los objetivos explícitos de la política económica. La Ley de Coparticipación Federal de Impuestos centraliza la recaudación de impuestos bajo el gobierno central y define como será coparticipado dicho monto entre la Nación y las provincias (distribución primaria), y a su vez la parte provincial se distribuye entre los gobiernos provinciales (distribución secundaria). Se establece que el 41,64% le corresponde al Tesoro Nacional, de dicho porcentaje se destina un 0,7% a la provincia de Tierra del Fuego y un 1,4% a la Ciudad Autónoma de Buenos Aires. Las provincias reciben el 57,36% de los recursos y se destina el 1% del monto de impuestos coparticipables para el Fondo de Aportes del Tesoro Nacional que se reserva para atender situaciones de emergencia y desequilibrio financieros para las provincias. Sin embargo, en las últimas décadas se ha ido generalizando la modificación de esta ley mediante Decretos y Leyes por parte del Gobierno Nacional, incumpliendo lo establecido en dicha norma. Entre los cambios ocurridos podemos citar, las precoparticipaciones que se realizan a la masa de impuestos coparticipables destinadas a financiar al sistema previsional, brindar ayuda financiera a determinadas provincias y las detracciones ocurridas en los diversos impuestos que recauda la Nación que llevan a una menor cantidad de

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recursos destinados a la coparticipación. En adición, es notable el crecimiento de los impuestos no coparticipables y la apelación a fuentes no tributarias de financiación. Este trabajo tiene como objetivo exhibir la escasa correspondencia fiscal que se produce en este régimen mediante un recorrido por las diferentes modificaciones que fueron sufriendo la relación Nación-Provincias en los períodos que abarca el modelo de convertibilidad y post convertibilidad. Conjunto a esto es necesario comentar cuales son los conflictos que hay detrás de la modificación de la ley vigente, para poder comprender porque se viene postergando desde el año 1996. Para poder realizar la propuesta planteada, en primer lugar se abordará las posturas en torno a la descentralización y el planteo de los principios de correspondencia fiscal plateados por Bird (2010). Luego se presentará un breve recorrido por los cambios que fue sufriendo el federalismo fiscal argentino desde la primera ley de coparticipación federal en el año 1935 abordando la postura de Piffano (2005).

MARCO TEÓRICO DESCENTRALIZACIÓN Y CORRESPONDENCIA FISCAL Los problemas que presenta el funcionamiento del sector público han llevado a la búsqueda de soluciones, y presentando como conclusión generalizada la necesidad de implementar una descentralización fiscal en los gobiernos, con el fin adquirir mayor eficiencia. La descentralización se puede definir en términos generales como un proceso de transferencias de competencias y recursos desde la administración nacional o central de un determinado Estado, hacia las administraciones subnacionales: estatales y municipales en los países federales. En este contexto, se requiere como condición previa que el país sea dividido territorialmente en unidades inferiores o menores, cada una con sus correspondientes gobiernos regionales y/o locales y estrechamente relacionados con la unidad superior o gobierno central.

CORRESPONDENCIA FISCAL Cuando se observa la descentralización en su dimensión fiscal, en general se presentan sistemas políticos con gobiernos nacionales con una significativa importancia como recaudadores de ingresos y ejecutores del gasto público. La propuesta de la descentralización resultan tanto de modelos normativos (teorema de Oates) como de economía positiva (forma de quebrar el monopolio de los gobiernos centrales y permitir la competencia interjuridiccional para ponerle limites al tamaño del gasto público; Brennan y Buchanan, 1977-1978), a continuación realizará un breve recorrido por ambos enfoques.

TEOREMA DE OATES Este teorema presenta como supuesto que las preferencias de las distintas comunidades al interior de un país son asignaciones que pueden ser mejoradas en el sentido de Pareto si es que cada gobierno local provee un nivel diferenciado de bienes públicos a sus respectivos habitantes. Esto es posible ya que cada gobierno local tiene mayor información respecto de las necesidades de su comunidad. Debe tenerse en cuentan que el resultado no es tan claro cuando se presentan economías de escala considerables en la producción de los bienes públicos, siendo la previsión central el ejemplo más conveniente. El teorema establece lo siguiente: Para un bien público cuyo consumo está definido para subconjuntos geográficos del total de la población y cuyos costos de provisión de cada nivel de producto del bien de cada jurisdicción son los mismos para el gobierno central o los respectivos gobiernos locales será siempre más eficiente (o al menos tan eficiente) que los gobiernos locales provean los niveles de producto pareto-eficientes a sus respectivas jurisdicciones que la provisión por el gobierno central de cualquier nivel prefijado y uniforme de producto para todas las jurisdicciones (Oates,1972).

EL MODELO DEL LEVIATÁN Este modelo plantea por medio de una analogía con la teoría tradicional del monopolio, imaginarse al sector público como un único agente monolítico que trata de explotar de manera sistemática a sus ciudadanos maximizando la recaudación de impuestos que extrae de la economía. Sujeto a normas constitucionales y de otro tipo que restringen su comportamiento, el Leviatán diseña sus políticas fiscales con el único objetivo de maximizar la recaudación.

Acorde con la literatura económica para que la descentralización fiscal funcione de manera eficiente deben cumplirse ciertos requisitos que se resumen en el principio de correspondencia fiscal (the matching principle, Bird 2010) donde se induce una mayor responsabilidad fiscal, mayor transparencia e imputabilidad fiscal (accountability), así como también una mayor imputabilidad política general dentro de la federación. El principio presenta las siguientes tres dimensiones: 1. El área que recibe el beneficio cargue con los costos. 2. La responsabilidad de gastar coincida con la de recaudar. 3. La responsabilidad del financiamiento coincida con la responsabilidad política. Si se verifican estos tres principios existirá una restricción política y presupuestaria, el político que toma la decisión del gasto es a su vez el que lleva a cabo la recaudación. Por ende, los beneficios y costos se concentran en la región en la que el político es votado. El autor resalta la necesidad de los gobiernos centrales de generar una adecuada y apropiada estructura de incentivos a nivel fiscal para lograr una descentralización eficiente del sector público. 1. El área que recibe el beneficio carga con los costos: Este principio implica que no haya externalidades del lado de los gastos ni de los beneficios. A su vez requiere que no existan transferencias de recursos por la vía de las trasferencias intergubernamental. Este principio entraría a su vez en conflicto con el fin de la Constitución Nacional que busca distribuir de manera equitativa, solidaria y logrando un grado equivalente de desarrollo. (Art.75 inc.2). 2. Que la responsabilidad de gastar coincida con la de recaudar: Este principio puede encontrar limitaciones en lo que respecta a la eficiencia económica debido a que la centralización de la recaudación permite aprovechar la subaditividad de los costos de recaudación y/o minimizar la carga excedente de los impuestos. 3. Coincidencia de la responsabilidad del financiamiento con la responsabilidad política: Este principio puede estar sujeto a las restricciones que resultan de la distribución regional del poder político, sobre todo con los poderes legislativos en los que pueden existir regiones sub y sobre representadas.

A pesar que los dos enfoques plantean pro y contras de la descentralización, en general se acepta que los beneficios dominan. Si sumamos los objetivos políticos y de organización social las ventajas de la descentralización se acentúan.

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Dissertatio n2 El cumplimiento de estos tres principios, desde el punto de vista financiero implica una correspondencia fiscal media perfecta, donde la relación entre los recursos públicos y el gasto es igual a uno, implicando restricciones fiscales y políticas fuertes. Sin embargo, Porto plantea que estos principios son difíciles de aplicar en forma estricta en la realidad económica Argentina, debido a que hay varias razones que impiden su cumplimento, entre ellas encontramos: la centralización de la recaudación y la coparticipación de lo recaudado, como causa de la subaditividad de la función de costos de recaudación y de minimización de la carga excedente de los impuestos; la existencia de externalidades, tanto del lado de los gastos como de los impuestos de los Gobiernos Subnacionales; y el objetivo de igualación fiscal del gobierno nacional, pudiendo así compensar diferencias de capacidad y necesidad fiscal de las provincias y el manejo macroeconómico. En esta situación se produce una correspondencia fiscal media imperfecta, (RP+T)/G= 1, donde la suma de los recursos públicos más las trasferencias en relación con los gastos públicos es igual a uno, dado que los gastos públicos (G) deben financiarse con recursos públicos y transferencias del gobierno central (T). Si las transferencias son establecidas con reglas claras, no negociables, utilizando indicadores no manipulables, la variación del gasto público en el tiempo debe ir acompañada de una variación similar en los recursos públicos (dRP/dt - dG/dT = 0), presentándose de esta forma una correspondencia fiscal marginal perfecta. De este modo, si el gobierno subnacional decide gastar un peso más, debe recaudarlo. En ambos modelos, el de correspondencia fiscal media (y marginal) perfecta, como, en el de correspondencia fiscal media imperfecta con marginal perfecta, los gastos subnacionales serán solventes en el sentido de poder prestar los servicios sin recurrir a endeudamientos que no puedan enfrentar en un futuro. En el caso que las trasferencias, no cumplen con las características nombradas con anterioridad, se presentan riesgos en la disciplina fiscal. Si las transferencias se encuentran sujetas a negociación, el gobierno subnacional (GSN) de la región 1 sabe que si gasta en exceso puede recurrir al gobierno central para obtener mayor T. Como los fondos para financiar ese incremento de T se recaudan en todo el territorio, la jurisdicción 1 se ve beneficiada. Pero lo mismo vale para otra jurisdicción 2, terminando todos en una situación peor ya que el incentivo es hacia la indisciplina fiscal, donde los gobiernos subnacionales tienden a sobre gastar y/o sobre endeudarse y/o sub recaudar recursos propios. Es posible que el gobierno central le genere externalidades fiscales al GSN, afectando exógenamente el resultado fiscal de los mismos. Se presentan diferentes vías por las cuales se puede producir esta afectación. En primer lugar encon-

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tramos aumentos en el gasto, como puede ser el caso de la transferencia de servicio sin contrapartida financiera, otro medio es por la vía de cambios unilaterales en las T, como es el caso de la financiación de gastos nacionales. Por último se puede presentar la disminución de la base imponible de los recursos propios. Aquellos gobiernos que siguen prestando sus servicios necesitarán una vía de ajuste, con frecuencia la misma tiene representación en el incremento de las deudas por parte que los GSN (RP+T+D/G=1). Sin embargo, la situación financiera no podrá ser sostenible en el mediano y largo plazo, ya que la deuda se verá incrementada al punto de no poder ser pagada, entrando los GSN en crisis fiscal que deberá ser resulta por el gobierno central. Pasando a ser tanto las transferencias como la refinanciación de la deuda acumulada una variable sujeta a negociaciones que pueden romper la correspondencia fiscal marginal requerida para mantener la eficiencia. Más allá de las ventajas que traen aparejados los tres principios de correspondencia fiscal en relación a la eficiencia, se deben citar los conflictos que se encuentran presentes en los mismos. Estos crean restricciones y como consecuencia, deben seleccionarse los instrumentos que presenten costos mínimos. Conflictos: - Cuanto mayor sea la descentralización menor será la posibilidad de transferir recursos entre regiones. Estos conflictos serán mayores cuanto mayores sean los problemas de distribución entre las regiones. - La mayor descentralización de gastos y de impuestos pueden agravar los problemas de distribución regional de los recursos. - La mayor correspondencia fiscal regional lleva a empeorar la distribución personal del ingreso si la distribución regional y la personal, son complementarias. El cumplimiento de este tercer principio es deseable para la rendición de cuentas, pero atar la responsabilidad política y la financiera puede ser difícil cuando existen regímenes de coparticipación.

CORRESPONDENCIA FISCAL

AUTONOMÍA Y SUSTENTABILIDAD FISCAL EN LOS GOBIERNOS SUBNACIONALES. Los conceptos de autonomía local y sustentabilidad fiscal son claves en el debate sobre los gobiernos subnacionales, por esta razón a continuación se definirán los mismos. Se entiende como autonomía al poder de decisión de los gobiernos subnacionales en cuanto a gastos y su financiamiento. El motivo principal para alentar la autonomía local es la responsabilidad local o rendición de cuentas locales. El electorado de la municipalidad o de la provincia puede influir en las canastas de bienes locales e impuestos, promoviendo a la asignación eficiente de los recursos y la minimización de costos. De esta forma, tanto políticos y burócratas estarán controlados por el electorado y tendrán que rendir cuentas a la población local que los elige.

por la ley se pueden evitar los problemas, pero aparecen los de correspondencia fiscal media imperfecta. En el caso que las transferencias se distribuyen con arreglos ad-hoc con los gobiernos locales no sólo la correspondencia media sino también la marginal puede desaparecer. La sustentabilidad se refiere a poder prestar los servicios sin interrupciones, evitando caer en crisis fiscales debido a la insolvencia de los gobiernos subnacionales (Porto, 2009).

Cuando la autonomía se presenta con correspondencia fiscal media imperfecta, la misma puede presentarse en distintas formas. Podemos citar en primer lugar la autonomía en función de los recursos propios. La máxima autonomía corresponde a la situación en la que el gobierno local puede elegir las bases y alícuotas de los impuestos. En una situación intermedia como la planteada, tiene autonomía para fijar las alícuotas sobre bases definidas por el gobierno central. Que tipo de transferencias realiza el gobierno central permite definir otra dimensión de la autonomía local. En los impuestos coparticipables el gobierno nacional fija las bases y las alícuotas de modo que no exista autonomía local. Empero los gobiernos locales pueden influir en algunos casos en el tamaño de la transferencia, o sea, en el reparto de la recaudación total; puede ser el caso de una transferencia con contrapartida local y abierta en cuanto a monto (por cada peso gastado por el gobierno local el gobierno nacional aporta X pesos). En otros casos los gobiernos locales no pueden influir en el monto a recibir ya que se encuentran fijados por ley sea una suma fija o un porcentaje de la recaudación de algún impuesto. Para finalizar la última dimensión de la autonomía implica la decisión de cuánto y cómo gastar. Generalmente los gobiernos locales mantienen el poder de decisión sobre el gasto. La autonomía comprende el tipo de funciones que está a cargo del gobierno y la forma de llevarlas a cabo. Cada una de las distintas dimensiones citadas anteriormente constituyen distintos modelos de autonomía, los cuales presentan ventajas y desventajas. La autonomía local amplia es conveniente desde el punto de vista de la correspondencia fiscal, pero puede originar problemas de control macroeconómico. Con centralización de impuestos y transferencias fijadas

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Cuadro 1:

Fuente: Extraído de Porto, Alberto (2009).

ETAPAS DE LA EVOLUCIÓN DEL SISTEMA DE COPARTICIPACIÓN FISCAL

n nuestro país la coparticipación federal de impuestos se estableció en 1935, en un contexto en donde los mayores ingresos de la Nación se encontraban estrechamente vinculados con los derechos aduaneros sufriendo fuertemente el impacto de la “crisis de los años 30”. El primer impacto de la crisis se traslado de manera directa al Sector Público, a través de las recaudaciones tributarias. Tras tomar medidas restrictivas del gasto, el Gobierno Nacional encaró un reordenamiento del sistema

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tributario a efectos de lograr un mejor aprovechamiento de la base tributaria y la supresión de problemas de doble imposición. Con esta finalidad, el Congreso Nacional legisló la unificación de los impuestos internos (Ley 12.139), la transformación del impuesto a las transacciones en el Impuesto a las Ventas (Ley 12.143) y la prórroga del impuesto a los Réditos (Ley 12.147). Estas leyes proveían un régimen de distribución producido de los impuestos respectivos entre la Nación, las Provincias y la Capital Federal. El esquema propuesto indujo a un sistema “cuasi proporcional” en materia de distribución territorial del rendimiento tributario.

CORRESPONDENCIA FISCAL Debido a la proporcionalidad en el reparto y a la importancia de las limitaciones naturales a no innovar con la creación de nuevos impuestos por parte de las provincias, este tipo de federalismo que se instaura a partir de 1935 se lo identifica como “federalismo armonizado” (Piffano, 2005). Sin embargo el proceso del federalismo en este período muestra una evolución hacia una mayor proporción de los gastos de las provincias en los gastos del gobierno general, creciente participación en la masa de recursos coparticipables y diseño de transferencias de fondos teniendo en cuenta criterios de redistribución territorial, que permitieron una mayor equidad en lo que respecta a la provisión de bienes públicos en las provincias. Desde entonces ha regido un sistema de coparticipación en nuestro país hasta el presente. Las características de las sucesivas leyes-convenio plantean una primera etapa en donde el criterio para el reparto del fondo común estableció una predominante participación del gobierno nacional en la distribución primaria y un carácter devolutivo en la distribución secundaria. Durante esta etapa las provincias fueron aceptando -o inducidas a aceptar-un grado debilitado de autonomía fiscal compensadas por una creciente participación en la masa de fondo común coparticipable. En el año 1973 se dicta la Ley 20.221 que rigió a partir de 1974 por los siguientes diez años. Esta ley introduce un cambio hacia un criterio de redistribución territorial del rendimiento tributario, cuyo fin fue buscar una mayor equidad entre las provincias. Por medio de un criterio de reparto determinado en un 65% por la población, un 25% por la brecha de desarrollo y, por último, en un 10% por la dispersión geográfica. Este cambio en el sistema tuvo como resultados, un aumento de los recursos de las provincias “rezagadas”, siendo las menos beneficiadas las provincias “avanzadas”. Esto fue posible debido a una modificación en la distribución primaria que incrementó los recursos dirigidos a las provincias en su totalidad. Con esta etapa comienza lo que se denomina “federalismo cooperativo” para entonces, el sistema ya tiene como característica distintiva una centralización tributaria y una descentralización en materia de gastos. El gobierno central en la década de los años 70, 80 y 90 habría representado entre el 82% y el 85% del total recaudado por los tres niveles de gobierno, en tanto los gobiernos provinciales y municipales el resto, es decir, entre el 18% y el 15%. Los gobiernos subnacionales habrían de obtener hacia fines de los años 90 el 45% del total de los recursos consolidados, luego de las trasferencias, recaudando solamente el 18% de los recursos consolidados. La diferencia del 27% entre los recursos recibidos y lo recaudado por estos gobiernos, da señales de la importancia de las transferen-

cias verticales (Piffano, 2005). Tanta participación de las provincias en la distribución primaria trajo como consecuencia inmediata una restricción financiera para la Nación que el gobierno federal resolvió a través de tres mecanismos. Los mecanismos utilizados fueron el impuesto inflacionario, el financiamiento del Tesoro Nacional por medio del Banco Central y los recursos aduaneros. Alberto Porto denomina a este período como “federalismo coercitivo”, caracterizado por reglas cambiantes en períodos cortos de tiempo, modificaciones introducidas por diversos medios políticos y negociaciones con las provincias, a convalidar estos acuerdos o pactos, que terminaron generando al final del proceso un “laberinto de la coparticipación”. Muchas de las trasferencias continuaron con su carácter de libre disponibilidad mientras que otras fueron diseñadas para afectaciones específicas. Esta etapa se destaca por la populización de las “pre-coparticipaciones”, los intentos nacionales de cambiar los sistemas tributarios provinciales y un creciente empleo de los Adelantos Transitorios Nacionales (ATN) como mecanismo de financiamiento provincial. En conclusión, la idea de “federalismo coercitivo” se resume en los pactos sucesivos para resolver problemas de financiamiento, las modificaciones en el diseño tributario subnacional y la manipulación de los fondos comunes a través de los ATN. En 1985 el anterior régimen fue sustituido por el Acuerdo Transitorio, el mismo sostenía el status quo en cuanto a las magnitudes relativas de la participación de las provincias en el rendimiento tributario. Luego fue ratificado y extendido en el tiempo por la Ley N 23.548 del año 1988, bajo un régimen de porcentajes fijos en la distribución primaria y en la secundaria. Esta ley si bien limito los ATN (al 1% de la masa coparticipable). En los años noventa se reforma la Constitución Nacional y se introduce con rasgo constitucional el régimen de coparticipación. La reforma ordenará dictar una nueva ley-convenio antes de diciembre de 1996, aunque esto no pudo cumplirse hasta el presente. Esta reforma dio lugar a una nueva etapa del proceso de federalismo, al que se lo denomina “federalismo cartelizado”. Este término alude a la existencia de un conjunto de gobernadores de provincia con poder de decisión dividida, pero muchos de ellos sobre representados políticamente en el Congreso Nacional y, consecuentemente, con poder de veto conjunto sobre las decisiones del gobierno central.

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Dissertatio n2 Sin embargo, también se dejó la atribución del gobierno central para decidir sobre “afectaciones transitorias” de recursos coparticipables (Art. 75, inciso 3). Esta recorrida por los principales rasgos del federalismo argentino revela que hay una gran distancia con respecto a condiciones requeridas para el funcionamiento adecuado de la descentralización fiscal. Se presentan divergencias entre los responsables de gastar y de recaudar, y entre la responsabilidad de financiamiento y la responsabilidad política. Muchas de esas diferencias resultan del diseño y funcionamiento de los instrumentos fiscales que regulan la relación Nación- Provincias. Sin embargo, como plantea Alberto Porto, para poder realizar un rediseño debe tenerse en cuenta que el medio ambiente de los gobiernos subnacionales de la Argentina imposibilita la implementación estricta del matching principle. Será necesario un diseño de políticas de descentralización fiscal, tanto de gastos como de impuestos. Las transferencias de recursos seguirán existiendo y se requerirá reformar los regímenes que la regulan, para ello es importante focalizarse en el principio de correspondencia fiscal marginal más que el de correspondencia fiscal media.

CONVERTIBILIDAD Y POST-CONVERTIBILIDAD

rgentina atravesó distintas coyunturas económicas que tuvieron implicancias en la ley de coparticipación federal, modificando sensiblemente la distribución de los recursos fiscales. Durante la vigencia del régimen de convertibilidad, se sucedieron un conjunto de políticas que afectaron directamente a la estructura del financiamiento público. Una de las reformas más transcendentes fue la del sistema provisional en el año 1994 que tuvo como consecuencia directa una reducción de los recursos fiscales del Estado Nacional terminando el mismo con un fuerte déficit, el cual se vio profundizado aún más por la rebaja aplicada sobre las alícuotas de las contribuciones patronales y por la transferencia de las cajas de previsión social provinciales hacia la Nación. Simultáneamente se realizaron una serie de cambios que complejizaron la estructura del sistema federal de coparticipación, donde por medio de las leyes 24.130 y 26.078 se determinó la retención de un 15% de la masa de impuestos coparticipables para atender el pago de obligaciones provisionales, perjudicando directamente a las provincias. Asimismo, la situación financiera de aquellas se vio complicada por las transferencias de los servicios educativos y de la salud pública significando una sobrecarga en las cuentas provinciales, incluso considerando la sanción de leyes con fondos específicos para su financiamiento.1 Con respecto a la distribución de lo recaudado en una serie de impuestos se produjeron una serie de modificaciones.,

destacándose los cambios realizados en el IVA y Ganancias2. En lo referente al IVA, un 11% sería destinado al financiamiento del Régimen Nacional de Previsión Social, del cual un 90% iría al sistema nacional y un 10% a las jurisdicciones provinciales. En adición a esto se aplicaron un conjunto de precoparticipaciones (descuentos previos a la distribución primaria) que disminuyeron lo recibido por las Provincias a sólo un 36,26% de lo recaudado por el Impuesto a las Ganancias (excluyendo el Fondo del Conurbano Bonaerense allí creado3), de los cuales un 20% tendría como destino el Sistema de Seguridad Social, para ser destinado a la atención de las obligaciones provisionales nacionales.4 Para finalizar, el 12 de agosto de 1992, Nación y Provincias llevaron adelante un acuerdo, ratificado por el Congreso Nacional a través de la Ley 24.130, que aplicó enmiendas sobre el sistema de coparticipación, obteniendo el Ejecutivo mayores beneficios en detrimento de las Provincias. El primer punto del Acuerdo estableció que a partir de septiembre del año 1992 el Estado Nacional tendría las facultades para retener un 15% de la masa de impuestos coparticipables, más una suma fija mensual de 43,8 millones de pesos, provocando una severa reducción de los ingresos provinciales en la distribución de fondos. Como contrapartida de la reducción de ingresos provinciales, el Ejecutivo descentralizó los recursos financieros correspondientes al Fondo Nacional de la Vivienda (FONAVI), Consejo Federal de Agua Potable y Saneamiento (COFAPyS), Fondo de Desarrollo Eléctrico del Interior ( FEDEI), y el Fondo Vial Federal, los cuales serían remitidos en forma automática y administrados por las provincias. Estos fondos significaron entonces una concesión otorgada por la Nación dentro de un marco de negociación para garantizar el apoyo de los gobernadores a las reformas. En 1993 se registra un incremento del 10% (en pesos corrientes) de los ingresos tributarios provinciales de origen nacional, obedeciendo al incremento del 13% en la recaudación tributaria. Sin embargo esto no fue suficiente para balancear el impacto que tuvo la transferencia de los servicios educativos y de salud sobre los gastos provinciales y por ende, sobre los resultados financieros de las cuentas públicas (INAP, 2010). Durante ese mismo año fue subscripto un acuerdo entre el Poder Ejecutivo Nacional y un número mayoritario de las provincias, el “Pacto Federal para el Empleo, la Producción y el Crecimiento”. Así, se acordó una serie de modificaciones y derogaciones de impuestos provinciales, teniendo como consecuencia una reducción de las capacidades y facultades de los gobiernos subnacionales.

1 Se debe resaltar que las leyes destinadas al otorgamiento de fondos específicos a las provincias no se restringieron sólo a los mencionados servicios, sino que son mucho más amplias. 2 Leyes 23.966 y 24.073 (Decreto 879/92), respectivamente. 3 En el Artículo 40° de la Ley 24.073 se estableció que un 10% de lo recaudado por el Impuesto a las Ganancias tendría como destino al Fondo de Financiamiento de Programas Sociales en el Conurbano Bonaerense, a ser ejecutado y administrado por la Provincia de Buenos Aires. 4 Decreto 879/92 – Artículo 4°.

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CORRESPONDENCIA FISCAL Entre las modificaciones podemos destacar como las más relevantes, la voluntad de derogar el impuesto de sellos sobre una serie de actividades, el compromiso de las provincias de propender a la privatización total o parcial y a la concesión total o parcial de servicios, prestaciones u obras, cuya gestión actual se encuentre a cargo de las provincias.

de la Ley destinó al SIJP el total de lo producido de impuestos que gravan al gasoil, diesel-oil, kerosén y GNC, y un 21% de lo que se recaudara en gravámenes específicos a las naftas. Esta detracción significo un aumento de la recaudación de los Impuestos a los Combustibles en 1997 respecto al año anterior, pero las provincias solo percibieron sólo un 5% más.

Se planteaba un compromiso en el caso de alcanzar recursos a coparticipar a las provincias mayores a los $800 millones, esos fondos no serían de libre disponibilidad, sino que se debían destinar a la cancelación de deudas, o al financiamiento de gasto de capital y programas de reformas de los Estados Provinciales que sean aprobados por el Gobierno Nacional.

En lo que respecta a los Impuestos a los Bienes Personales, se destinaba de forma completa a las provincias, de acuerdo a la distribución secundaria.

Hay que destacar el acuerdo por el que el Estado Nacional aceptaría la transferencia de las Cajas de Jubilaciones Provinciales de aquellas Provincias que adhieran al nuevo Régimen Provisional a ser sancionado por la Nación, instrumentándose dicha transferencia por medio de convenios particulares. Este pacto tuvo vigencia hasta el año 1995. En el año 1995 como consecuencia de la disminución de la actividad económica del país a causa del “Efecto Tequila”, se generó consecuentemente una reducción de la recaudación tributaria nacional, originando la reducción de los ingresos provinciales y un fuerte incremento del déficit de las provincias. Bajo estas circunstancias se llevo a cabo una modificación en la distribución del IVA. Por medio de la ley 24.468, el Congreso estableció un incremento del 3% en la alícuota del impuesto alcanzando el 21%. En 1996 el Ejecutivo Nacional promovió la renovación del Pacto Federal para el Empleo, la Producción y el Crecimiento, por medio de la ley 24.699. El Pacto introdujo cambios en la distribución de diferentes impuestos, con impactos diversos en la participación correspondiente a las provincias, pero de carácter positivo en términos financieros. En primer lugar, hubo una nueva modificación en el destino de lo recaudado por el impuesto a las ganancias. Se introdujo una detracción previa de $580 millones anuales, a distribuirse en tres partes: $120 millones anuales con destino al Sistema Integrado de Jubilaciones y Pensiones (SIJP); $20 millones anuales al Fondo de ATN; y $440 millones anuales al conjunto de las Provincias, a distribuir de acuerdo a la distribución secundaria establecida en la Ley de Coparticipación. Efectuada esta detracción previa, la distribución continuaría realizándose igual que hasta ese momento.

Para finalizar, se dispuso que el destino de lo producido por el impuesto a los automotores que utilicen como combustible gasoil fuera destinado al financiamiento del SIJP. Durante el segundo período presidencial de Carlos Menem, hubo tres nuevas leyes: Ley 24.977 por la que se crea el Régimen Simplificado para Pequeños Contribuyentes, más conocido como Monotributo, cuyo destino sería un 70% a la ANSES y el 30% a las provincias según la distribución secundaria; Ley 25.053 con el objetivo de otorgar una asignación especial remunerativa a los docentes de todo el país el Ejecutivo Nacional gravaba para ellos sobre el rubro de automotores, competencia específica del nivel provincial; por último, la Ley 25.082 que estableció una asignación, previa a la distribución primaria, de $2.154 millones anuales al financiamiento del SIJP hasta el 31 de diciembre de 2000, a efectuarse en caso de que los fondos correspondientes al conjunto de las provincias superaran mensualmente los $920 millones, restringiéndose las posibilidades de crecimiento de la participación provincial en la distribución de la masa coparticipable. Esta detracción sería derogada recién en Mayo de 2002. Hacia el año 1999 se producía un cambio de gobierno, asumiendo a la presidencia Fernando De la Rúa, en un contexto en donde la actividad económica presentaba una caída del 3% en el PBI, que resultaría en un incremento del déficit fiscal tanto provincial como nacional. Días previos a la asunción del nuevo mandatario se suscribe entre los representantes del Gobierno Nacional junto con Gobernadores en ejercicio y Gobernadores electos el denominado “Compromiso Federal”. El Compromiso consistía en el cumplimiento de aspectos pendientes del Acuerdo y los Pactos Federales, así como en la necesidad de disminuir el gasto público y el déficit de los dos niveles de gobierno.

En segundo lugar y de mayor relevancia, fue la modificación que se realizó en la distribución de lo percibido por el Impuesto a los Combustibles Líquidos y GNC. El artículo 2

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Dissertatio n2 En lo que respecta a los recursos coparticipables, si bien el Compromiso Federal establecía que la distribución de los fondos continuaría realizándose de acuerdo a las leyes y normas utilizadas hasta el momento, se determinó que la transferencia a las provincias por todo concepto durante el año 2000 sería de una suma única y global de $ 1.350 millones mensuales, independientemente de los niveles de recaudación de impuestos existentes o a crearse. También se programaba la distribución para el año 2001, donde en el artículo 4 del Compromiso Federal precisaba que los recursos a transferir a las provincias en 2001 serían el promedio mensual de la recaudación coparticipable en 1998, 1999 y 2000, garantizando, la Nación, un mínimo de $ 1.364 millones mensuales. Además, permitió que los gobiernos provinciales utilizaran para otros fines hasta un 50% de los fondos asignados por leyes especiales. Para finalizar, se crea un Fondo anticíclico a financiarse con recursos coparticipables.

Nación. Además si se incluían las trasferencias discrecionales, dicho porcentaje de “dependencia” llegaba al 55%. La situación de las diferentes provincias era muy dispar entre sí, la Ciudad Autónoma de Buenos Aires dependía sólo en un 8% de recursos nacionales, mientras que Formosa un 94%, Buenos Aires se ubicaba en 46% y Córdoba y Santa Fe en 58%. Las transferencias corrientes son de mayor significación para las provincias de La Rioja (28,8%), Jujuy (10,4%) o Misiones (10,5%), mientras que las transferencias de capital no tenían un peso relevante en el total de transferencias que recibían el conjunto de provincias del gobierno central (Gráfico 1 y Tabla 1)

En el año 2000, la mitad de los recursos con que contaban las provincias llegaban en forma automática desde la

Gráfico 1: Gráfico Nº 1: Recursos de Origen Nacional Transferidos a Provincias en % del Total de Recursos Provinciales. Año 2000.

Fuente: Extraído de IERAL en base a la DNCFP-MECON

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CORRESPONDENCIA FISCAL

TABLA 1:

Fuente: IERAL en base a la DNCFP - MECON.

Hacia fines del año 2000, el Congreso de la Nación sancionó la Ley 25.400, ratificando un nuevo acuerdo entre el Ejecutivo Nacional y el conjunto de Gobernadores, denominado “Compromiso Federal para el Crecimiento y la Disciplina Fiscal”. En este se ratifican los principios y mecanismos dispuestos en el Compromiso previo. Se citan como únicas novedades: - Proponer al Congreso una prórroga por un plazo de cinco años de todas las leyes que conformaban el régimen de distribución. - Fijar en $ 1.364 millones mensuales la suma única y global a transferir por todo concepto a las provincias durante 2001 y 2002, manteniendo una independencia respecto a los niveles de recaudación de impuestos existentes o a crearse.

Se establecía una garantía de transferencias mínimas, con un incremento progresivo. También se extendía la autorización a las provincias para destinar provisoriamente a otros fines hasta un 50% de los fondos de asignación específica. En pos de asistir a aquellas jurisdicciones con dificultades financieras, el Gobierno Nacional profundizaría el Programa de Saneamiento Fiscal y Financiero hasta el año 2005, a través del Fondo Fiduciario para el Desarrollo Provincial (FFDP), el Banco de la Nación Argentina u otras herramientas financieras. En sumatoria a lo anterior, el Compromiso establecía que, en caso de inexistencia de una nueva ley de coparticipación para el año 2003, el Gobierno Nacional podría enviar

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Dissertatio n2 al Congreso, con acuerdo previo de los gobernadores, un proyecto de ley. Este debería incluir una serie de definiciones allí señaladas entre las que se citaba la simplificación del sistema de transferencias, eliminando el sistema de precoparticipaciones. En el marco de la crisis del año 2001, que determinó el fin de un modelo económico- cambiario, se produjo una severa caída del PBI por encima del 4%, acompañada por una contracción en la recaudación nacional de un orden mayor al 11%, cifras muy por debajo del Compromiso Federal. Bajo este contexto, se produjo la creación del impuesto a los créditos y débitos de cuenta corriente, más conocido como el “impuesto al cheque”, pero con la particularidad que no formaba parte de la masa de fondos coparticipables. De todas formas, el resultado financiero en ambos niveles de gobierno registró grados de déficit muy superiores a los obtenidos el año anterior. La situación se intento revertir por medio de Compromisos y Acuerdos. Reconociendo una situación de desajustes y retrocesos en el envío de fondos a las provincias a causa de los problemas financieros que afrontaba el Gobierno Nacional, se diagramaron diferentes mecanismos, instrumentos (LECOP5) y plazos de pago, e incluso recortes del monto de los envíos. Sus disposiciones marcaron un claro retroceso para los gobiernos provinciales (una mayor debilidad financiera) en momentos extremadamente críticos. La crisis había puesto en desconcierto y desarticulación la relación fiscal Nación- Provincias. Frente a la necesidad de un nuevo marco normativo que pusiera orden a esta situación, el Gobierno de Eduardo Duhalde, electo por la Asamblea Legislativa, alcanzó un nuevo acuerdo con los Gobernadores, siendo ratificado posteriormente por el Congreso a través de la Ley 25.570. El denominado Acuerdo Nación- Provincias sobre Relación Financiera y Bases de un Régimen de Coparticipación Federal de Impuestos, tenía como propósitos definir un régimen de coparticipación de impuestos que permita una distribución acorde con la excepcionalidad de las circunstancias y que inicie, sobre una base estable, el régimen de coparticipación definitivo, cumpliendo con el mandato constitucional.

disponibilidad a los recursos tributarios asignados a regímenes especiales de coparticipación, incluso liberándolos de las obligaciones establecidas en lo que respecta a la distribución de las provincias hacia los municipios. Se incorpora a la masa de recursos coparticipables el 30% de lo recaudado por el Impuesto a los Créditos y Débitos en Cuenta Corriente. Este impuesto registraría un incremento relevante en 2002 y un continuo crecimiento en los años posteriores, tomando un rol cada vez más importante en la recaudación tributaria nacional. Se procedió a la eliminación de las garantías sobre las transferencias del Gobierno Nacional hacia las Provincias y se produjo la suspensión de la propuesta de prórroga por cinco años del conjunto de leyes que componían el régimen de distribución. Se deroga la posibilidad de recortes del 13% en las transferencias a las provincias y, por último y de suma trascendencia, la eliminación de la asignación de $2.154 millones anuales para el financiamiento del SIJP a partir de fondos coparticipables (Art. 2 y 3, Ley 25.082). En lo que respecta a los parámetros para la renegociación y cancelación de deuda pública provincial (canje de deuda con el Gobierno Nacional), se utilizaron como garantías de pago los fondos provenientes del régimen de coparticipación, y se estableció como condición, para la asunción de deuda por parte del Estado Nacional, el compromiso de las provincias de reducir en un 60% el déficit fiscal de 2002 y alcanzar el equilibrio en 2003. Conjunto a esto cualquier nuevo endeudamiento debería ser, a partir de allí, autorizado por el Ministro de Economía de la Nación y/o el Banco Central. Como se puede apreciar en el gráfico 2 se produjo una contracción de los ingresos del orden del 30% y una reducción del gasto público provincial en torno al 40%, apreciándose como única alternativa de las provincias optar por una disminución de sus erogaciones superior a la de sus recursos, para cumplir con la meta planteada por la Nación para el canje de deuda considerada como la única forma de afrontar sus obligaciones corrientes.

Buscaba una mayor claridad en la relación fiscal NaciónProvincias, dándole una mayor previsibilidad y sustento al financiamiento de las administraciones de ambos niveles de gobierno. Y por último el refinanciamiento de la pesada carga que constituían las deudas financieras para el funcionamiento normal de los Estados Provinciales. Este Acuerdo brindo una mayor autonomía a las provincias en lo que respecta a una mayor flexibilidad a la gestión provincial, otorgándole carácter de libre 5 Letras de Cancelación de Obligaciones Provinciales, creadas por el Decreto N 1004/01.

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Gráfico 2: Ejecución Presupuestaria- Total Provincias 2001-2003

Fuente: Extraído de Dirección Nacional de Coordinación Fiscal con las Provincias - Ministerio de Economía * De acuerdo al Índice de Precios Combinados, base 2004 = 1

En los años posteriores a la crisis, convirtieron al Estado Nacional en el principal acreedor de los Estados Provinciales, transformándose ello en una herramienta a favor del nivel central de Gobierno para las negociaciones intergubernamentales.

principales variables económicas, impactando de forma positiva en la recaudación tributaria. Sin embargo es necesario examinar el esquema tributario para comprender las relaciones que rigieron entre los distintos niveles de gobierno.

Es la modificación del modelo político- económico en los años posterior a la crisis 2001-2002 lo que moldeará las relaciones entre Nación - Provincias. Dentro de las medidas tomadas, se destacan el abandono al régimen de convertibilidad cambiaria, por medio de una fuerte devaluación del peso y la recuperación de capacidades institucionales por parte del Estado. El proceso de recuperación económica basado en el incentivo de la producción nacional y del consumo, estuvo fundamentado en un tipo de cambio competitivo y en la configuración de mecanismos económicos, favoreciendo las exportaciones nacionales, el superávit comercial, y el desarrollo del mercado interno, por medio de la promoción de la actividad industrial y la recomposición del poder adquisitivo de amplios sectores de la sociedad. Consecutivamente, entre los años 2003 y 2008, se presentó un crecimiento sostenido del PBI en torno al 8% produciéndose la recuperación de las

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Gráfico 3: Estructura Tributaria Nacional 2001-2008.

Fuente: Extraído de INAP, 2010.

Como podemos deducir del cuadro anterior, durante este período se puede ver una marcada tendencia ascendente de aquellos impuestos no coparticipables en la recaudación tributaria nacional. Se concentraron recursos en el Estado Nacional, implicando la presencia de un mayor condicionamiento político a la hora de tomar las decisiones de gobierno y en las negociaciones con el conjunto de las Provincias. No obstante, los recursos coparticipados evidenciaron una significativa expansión a lo largo de la post- convertibilidad pasando desde los 13.306 millones de pesos en 2001 a más de 75.000 millones de pesos en 2009. En términos nominales los recursos coparticipados a las provincias se expandieron a una tasa anual acumulativa del 24,2% en el

mencionado período, en tanto que si se evalúan en términos constantes6 el incremento fue del 7,8%, en comparación con el período de vigencia del régimen de convertibilidad, en donde en términos reales se habían expandido al 4,0%. Sin embargo, en el año 2009 los recursos coparticipables representaban una proporción inferior de los recursos tributarios totales del gobierno nacional en relación al último año del régimen de convertibilidad. En efecto, la coparticipación federal de impuestos (CFI) pasó de representar el 50,6% de los recursos tributarios nacionales (netos de la seguridad social) en 1993 a sólo el 34,0 % en 2009 (Gráfico Nº 4).

6 Se deflactó por el IPC-INDEC hasta el año 2006, posteriormente se utilizó el IPC-7prov.

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Gráfico 4: Transferencias automáticas por coparticipación federal como porcentaje de los recursos tributarios nacionales (netos de la seguridad social), 1993-2009. (En porcentajes).

Fuente: Extraído de CIFRA, 2010.

En lo que respecta a recursos tributarios totales percibidos por el gobierno nacional se elevaron desde los 44.584 millones de pesos en 2001 a más de 300.000 millones en 2009, implicando un incremento acumulativo, en términos constantes, del 10,4%7. Si consideramos la representación del mismo con respecto al PBI pasaron de representar un 16,5% en el año 2002 a un 27,2% en el año 2009, poniendo en evidencia un sensible aumento de la presión tributaria, que promedió entre los años 1991-1998 sólo el 15,1% del PBI. El total de recursos nacionales destinados a las provincias creció considerablemente, pasando de 15.971 millones de pesos en 2001 a 101.529 en 2009, significando en términos reales un incremento del 105%. Sabemos que sus dos

componentes, recursos coparticipados y las transferencias específicas, han ido crecido durante la postconvertibilidad, pero son las últimas las que presentan un incremento mayor en términos relativos. Las transferencias corrientes y de capital a las provincias presentaron una tendencia ascendente a lo largo el período 2001-2009, pasando de un total de 2.665 millones de pesos a 26.425 millones de pesos (CIFRA, 2010). Se puede observar con claridad, que durante el período post-convertibilidad se produce una pérdida relativa de la coparticipación federal respecto a los recursos tributarios totales, que se explica no sólo por el marcado crecimiento de estos últimos, sino también por su composición.

7 Se deflacto por el IPC-INDEC hasta el año 2006 y, posteriormente, se utilizó el IPC-7 de provincias.

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Dissertatio n2 La presencia de impuestos no coparticipables o de coparticipación parcial, tales como los derechos de exportación y el impuesto a los débitos y créditos bancarios, pasaron de representar el 10,2% de los recursos tributarios totales en 2001 a un 19,8% en 2009. Por otra parte, es importante observar el comportamiento de los impuestos al valor agregado y a las ganancias, que presentan mayor peso en la coparticipación, los cuales presentaron un movimiento inverso: mientras que en 2001 explicaban el 55,9% de los ingresos tributarios totales, en 2009 sólo lo hacían en un 46,1%. No obstante, si ponemos en relación la evolución de los recursos coparticipables con la expansión del PBI, se puede apreciar que entre los años 2002-2007 dichos fondos incrementaron su participación y se estabilizaron en torno al 6,7%, nivel superior al existente al final del régimen de convertibilidad. También se puede analizar la evolución de los recursos con respecto al gasto público donde se revela una tendencia creciente hasta el año 2007, para reducirse en 2008 y 2009.

MEDIDAS DE AUTONOMÍA Y DESCENTRALIZACIÓN

os conceptos que plantea el autor Alberto Porto sobre autonomía local y descentralización planteado con antelación en el presente texto pueden analizarse en los períodos históricos desarrollados. Brindando así un enfoque analítico sobre correspondencia fiscal y copartipación federal de impuestos de las últimas dos décadas. Las mediciones se realizan por medio de las siguientes fórmulas: Autonomía: recursos propios/ gasto total. Esta medida de autonomía es la de correspondencia fiscal media, midiendo que porcentaje del gasto local es pagado con impuestos decididos por la autoridad local que asume de esa forma el costo político de recaudar. No tiene en cuenta que una parte del financiamiento vía transferencias se recauda en la propia jurisdicción (aunque el costo político lo asume el gobierno central). Tampoco tiene en cuenta las restricciones que sobre las bases imponibles y/o alícuotas puede imponer el gobierno central. Descentralización: Recursos propios / recursos totales de todos los niveles de gobierno. Los tipos de descentralización fiscal dependen de la autonomía local y de la rendición de cuentas o responsabilidad fiscal local. Por ejemplo el gobierno central puede otorgar una transferencia condicionada a fines específicos; si no se exige la rendición de cuentas, la responsabilidad financiera del gobierno local no existe y es un tipo de descentralización distinta a la que

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resulta cuando hay responsabilidad financiera del gobierno local .Con transferencias de libre disponibilidad fijadas por ley también puede o no haber obligación de rendir cuentas (responsabilidad financiera) y el resultado son otra vez distintas variantes de la descentralización fiscal. En cualquiera de esos dos casos hay correspondencia fiscal marginal. Pero si el gobierno local puede conseguir aportes especiales para financiar gastos adicionales o déficits presupuestarios, no es fiscalmente responsable en el margen y es otro tipo de descentralización fiscal. En el siguiente gráfico 4 podemos observar el comportamiento de la correspondencia fiscal media de cada una de las provincias para el año 2000. Se puede apreciar una gran disparidad en la relación entre los recursos propios y el gasto total, para dicho año el promedio del conjunto de las jurisdicciones (incluida la Ciudad de Buenos Aires) fue del 36%, con un mínimo de 4% (Formosa) y un máximo de 95% (Ciudad de Buenos Aires) seguido por un 44% (provincia de Buenos Aires). Las provincias de Buenos Aires, Córdoba y Santa Fe son las de mayor capacidad tienen para financiar sus gastos con recursos propios, con un promedio en el período de 49%, 39% y 37% respectivamente. Las provincias de Catamarca, Formosa y La Rioja se ubican en el otro extremo; en los últimos 20 años sólo han financiado con recursos propios alrededor del 7% de sus gastos.

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Gráfico 4: Correspondencia Media Fiscal Provincial año 2000 (en porcentaje)

Fuente: Extraído de Porto, 2004.

Gráfico 4: Correspondencia Media Fiscal Provincial año 2000 (en porcentaje)

Fuente: Elaboración propia en base a datos obtenidos de la Dirección Nacional de Coordinación Fiscal con las Provincias-Ministerio de Economía.

7 Se deflacto por el IPC-INDEC hasta el año 2006 y, posteriormente, se utilizó el IPC-7 de provincias.

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Dissertatio n2 Para el año 2008 se puede observar la misma disparidad entre las jurisdicciones que se observaba en el año 2000, pero el promedio del conjunto de las jurisdicciones para este año fue menor, alrededor al 20%, con un mínimo 5% (Formosa) y un máximo 80% (Ciudad de Buenos Aires) seguido por un 38% (provincia de Buenos Aires).

Podemos concluir, en términos generales, que luego de ocho años las provincias presentaron un menor nivel de autonomía.

Gráfico 4: Transferencias automáticas por coparticipación federal como porcentaje de los recursos tributarios nacionales (netos de la seguridad social), 1993-2009. (En porcentajes).

Fuente: Elaboración propia en base a datos obtenidos en Secretaría de Hacienda- Subsecretaría de Ingresos Públicos y en la Dirección Nacional de Coordinación Fiscal con las Provincias- Ministerio de Economía..

La relación entre los recursos propios y los recursos totales de todos los niveles de gobierno tiene un ascenso durante toda la década del noventa, como se ha desarrollado con anterioridad fueron de gran variedad las transferencias que se realizaron desde Nación hacia las provincias, implicando una variedad de diferentes tipos de descentralización. Luego de la crisis sufrida en 2001-2002 por nuestro país conjunto al cambio de modelo económico,

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se observa una tendencia descendente en lo que respecta al período 2003-2010 finalizando con porcentajes menores a los del comienzo de la década anterior.

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CONCLUSIONES Las características asumidas por el Sistema de Coparticipación se han ido modificando con el tiempo, al ritmo de las distintas coyunturas económico políticas que atravesó el país. Debido a su importancia económica, la puesta en práctica del sistema encuentra disputas en materia de financiamiento y gasto público, cuyas definiciones estuvieron más condicionadas por la relación de fuerzas entre las distintas provincias y el gobierno federal que por criterios de distribución objetivos consensuados. Durante la post-convertibilidad, se presentó una etapa de sostenido superávit en las cuentas públicas, incluso en el marco de un incremento del gasto y de la inversión público. En lo que respecta a la recaudación nacional, se vieron incrementados los recursos tributarios totales percibidos por el gobierno nacional. A igual ritmo crecieron los recursos nacionales destinados a las provincias, si bien se explica por el ascenso de los recursos coparticipables, hay una gran relevancia en las transferencias del Estado nacional hacia cada una de las jurisdicciones provinciales por fuera de la coparticipación.

Alberto porto plantea necesario brindarle estabilidad a la distribución primaria, acotar la inestabilidad de la mezcla de recursos coparticipables y no coparticipables y no introducir con el fin de estabilizar los recursos provinciales en el ciclo, cambios unilaterales en los parámetros de distribución que se conviertan en generadores de inestabilidad. El federalismo argentino se ha apartado de un federalismo democrático, generalizándose la incertidumbre y una pobre definición de las funciones de cada nivel de gobierno, con un gobierno central con mayor poder político y una menor autonomía de los niveles subnacionales.

Los recursos más dinámicos durante la postconvertibilidad no son plenamente coparticipables (derechos de exportación y el impuesto a los débitos y créditos bancarios), en conclusión si bien los recursos copartipables se han incrementado considerablemente durante la post-convertibilidad, en términos relativos crecieron en menor medida que los ingresos tributarios totales. En lo que respecta a la distribución secundaria, en todos los casos se resaltan importantes asimetrías entre las distintas provincias, perjudicando en mayor medida a las provincias más relevantes así como a aquellas con menores niveles de desarrollo relativo. Es necesario replantear un régimen de transferencias intergubernamentales con base en reglas claras, estables, no arbitrarias, universales y no negociables.

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REFERENCIAS BIBLIOGRAFICAS Oates, (1972). Teorema de la Descentralización. Bird, Richard (2001). Setting the Stage: Municipal and Intergovernmental Finance en The Challenge of Urban Government: Policies and Practices. World Bank Institute Development Studies. Porto, Alberto (2008). Documento de Trabajo, El Funcionamiento del Federalismo Fiscal Argentino. Porto, Alberto (2009). Documento de Federalismo Fiscal Nro.4. La Teoría Económica del Federalismo Fiscal y las Finanzas Federales. Nicolás Arceo, Mariana González y Nuria Mendizábal (2010). “El sistema de coparticipación de impuestos en la actualidad”. CIFRA- Centro de Investigación y Formación de la República Argentina, Buenos Aires. Piffano, Horacio (2005). Notas sobre Federalismo Fiscal. Enfoques positivos y normativos. Dirección de Investigaciones, INAP. Documento de trabajo N 4/ 2010. Relaciones fiscales intergubernamentales en torno a la ley de coparticipación de impuestos. Porto, Alberto (2004). Disparidades regionales y federalismo fiscal. Porto, Alberto (2003). Séptimo Seminario Internacional sobre Federalismo Fiscal. Federalismo Fiscal Argentino: La Coparticipación de Impuestos. Porto, Alberto (2004): Finanzas Públicas Subnacionales: La Experiencia Argentina. Porto, Alberto (2008): Federalismo Fiscal en la Práctica. Aplicaciones al Sector Público Argentino y Ejercicios Teóricos.

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FEDERALISMO FISCAL. Ley de Financiamiento Educativo. Lic. Rimini, Juan Ignacio Docente a cargo de la comisiรณn: Virgolini, Edmundo.

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FEDERALISMO FISCAL. Ley de Financiamiento Educativo. Lic. Rimini, Juan Ignacio

INTRODUCCIÓN

naciones representen un importante porcentaje del gasto total.

a importancia de la Inversión en Educación es crucial tanto para el crecimiento como el desarrollo económico de un país. Desde mediados del siglo pasado, las teorías económicas planteaban a la educación como un factor clave en el crecimiento y desarrollo económico.

A partir del surgimiento de la teoría del capital humano, en la década de 1960, concepto introducido por Theodore Schultz (1961), sumado a los sucesivos desarrollos en la materia de autores de la talla de Gary Beker (1964), se comenzó a dar mayor valor al rol de la educación en el desarrollo y crecimiento de las sociedades modernas.

Para ello, el Estado debía realizar activos esfuerzos en materia educativa de modo de contribuir a la reducción de las brechas sociales existentes, características de países subdesarrollados o en proceso de desarrollo.

Los economistas neoclásicos, presentan al capital humano como una inversión. Los agentes invierten en educación para lograr incrementar sus habilidades/capacidades productivas personales. Los incrementos de productividad de los trabajadores se reflejan en mayores salarios como consecuencia de que en el análisis neoclásico, la retribución a cada factor productivo está determinada por la productividad marginal de dicho factor (Orova y Oriol, 1998:19). Según este análisis, el objetivo de los individuos no sólo es satisfacer necesidades presentes, sino también obtener rentas futuras, considerándose al stock de conocimientos como capital.

La Sanción de la Ley de Financiamiento Educativo es un paso fundamental para el logro de un nivel de educación capaz de encausar las desigualdades sociales y promover el desarrollo en todo el territorio argentino. Si bien Argentina contó con procesos de reestructuración educativa, estos carecieron del apoyo político necesario para poder lograr resultados concretos a lo largo del tiempo. El objetivo de este trabajo es hacer un análisis de las principales variables educativas en el periodo abarcado por la Ley (2006-2010), de modo de poder determinar el grado de cumplimiento de las principales metas planteadas por esta. Se buscará analizar si se alcanzaron los objetivos de inversión definidos en la Ley, como su forma de financiamiento por los distintos niveles de gobierno y los resultados en términos de mejora de la calidad del servicio educativo. Para ello, se realizará un análisis exhaustivo de los principales puntos de la Ley de Financiamiento Educativo, como así de variables tanto cualitativas como cuantitativas que permitan determinar si el esfuerzo financiero llevado a cabo derivó en la mejora del nivel educativo de la Nación Argentina.

MARCO TEÓRICO

esde mediados del siglo pasado, la importancia que la mayoría de los países del mundo le dieron a la educación como factor de crecimiento y desarrollo económico, hizo que los esfuerzos en gasto educativo de las

En la actualidad, la Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económico (O.C.D.E) define al capital humano como “la mezcla de aptitudes y habilidades innatas a las personas, así como la calificación y el aprendizaje que adquieren en la educación y la capacitación”. Según Juan José Llach (1999), la Educación es uno de los principales motores de crecimiento económico, ya que ésta es una inversión rentable privada y socialmente: mientras las tasas de retorno económico privado de la inversión en capital humano son elevadas y comparables con el retorno del capital físico y financiero, las tasas de retorno sociales de dicha inversión son mucho más elevadas que las tasas privadas, como consecuencia de que sus efectos positivos se extienden al resto de la sociedad. Richard Musgrave (1992), menciona a las externalidades que se generan como consecuencia del gasto en educación, definiéndolas como el disfrute de vivir en una comunidad más educada. La conjunción de la rentabilidad social y privada de la inversión, justifican el rol preponderante que tiene la educación en el crecimiento y desarrollo económico de un país.

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FEDERALISMO FISCAL Llach (1999) plantea cinco causas por las cuales la educación genera efectos positivos sobre la economía, el ingreso nacional y el desarrollo social: -La educación y la capacitación incrementan la productividad del trabajador. -El trabajador calificado vuelve más productivo al capital, produciéndose mayor innovación y surgiendo nuevas tecnologías, de modo que se incrementa la productividad de toda la economía. -La educación incrementa el capital social y la calidad institucional. La CEPAL (1999:103) define al capital social como “el conjunto de normas, instituciones y organizaciones que promueven la confianza y la cooperación entre personas, en las comunidades y en la sociedad en su conjunto”. Los estudios económicos actuales cada vez le dan mayor importancia a la generación de capital social y calidad institucional como factores de crecimiento. -La educación genera efectos intergeneracionales. Padres con altos niveles educativos inducen a que sus hijos alcancen niveles educativos mayores que estos, surgiendo así un mecanismo endógeno de crecimiento. -Mayores niveles educativos generan en el mediano y largo plazo una distribución del ingreso más equitativa. Sin mejora del capital humano es imposible aspirar a una mejora en la distribución del ingreso. Una vez definida la importancia que tiene la educación para el crecimiento y el desarrollo económico de una Nación, es preciso definir aspectos referidos a la prestación del servicio educativo. Cuál es el rol que deben cumplir los distintos niveles de gobierno en la prestación del servicio educativo, como así el rol que debe jugar el sector privado en dicha prestación. Según Stiglitz (2002:408), la educación, al contar su provisión con costes medios y marginales distintos de cero y al no contarse con dificultades para el cobro del servicio, no puede definirse como un bien público puro. Pero como la provisión del servicio educativo genera importantes externalidades, existe un fallo de mercado que justifica la intervención del Estado. Comúnmente, se menciona a la existencia de una sociedad más culta y armónica como principal externalidad positiva de la provisión de educación. Además, Stiglitz (2002:409), sostiene que la principal justificación para la provisión pública de la educación surge de las consecuencias distributivas de un servicio educativo en manos del sector privado. Los individuos tenderían a gastar en educación en forma proporcional a los recursos con que contarían. Esta situación impactaría sobre la doctrina de derechos vigentes en los sistemas

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democráticos, en las cuales se sostiene implícitamente que las oportunidades que una persona tiene en la vida no deben depender de la riqueza con la que cuenten sus familiares ni con las características del lugar de residencia. La vigencia de la doctrina de igualdad de oportunidades ha hecho que la sociedad esté de acuerdo en la participación del Estado en la provisión y financiación del proceso educativo. Otra justificación a favor de la intervención del Estado en la provisión del servicio es la existencia de mercados de capitales imperfectos. Los riesgos del otorgamiento de créditos a estudiantes se ven reflejados en el nulo acceso de estos al crédito y/o en el alto costo que deben hacer frente para poder costear dicho préstamo. Las justificaciones planteadas, si bien cuentan con evidencia empírica que las respalda, no son afirmaciones absolutas, de modo que el debate sobre la forma de provisión del servicio educativo sigue en vigencia. La controversia se da entre quienes sostienen que recurriendo más al mercado, es decir, a la oferta privada, habría importantes ganancias en términos de eficiencia mientras que las pérdidas en términos de equidad serían marginales; y aquellos sectores que sostienen que la oferta privada generaría fuertes pérdidas de equidad. Esta dicotomía entre eficiencia y equidad es analizada por Stiglitz (2002:411), quien se ocupa de demostrar los resultados posibles de cada elección tomada: si el objetivo central fuera la eficiencia, se destinarían los recursos de forma que el aumento de productividad por peso gastado en educación fuera igual para todos los individuos, generándose así niveles de productividad mayores para individuos con mayor capacitación. Esta forma de distribuir el gasto educativo, si bien no contempla criterios de equidad, favorece a la obtención de la máxima producción posible dados los recursos disponibles. Otra opción es la búsqueda de la equidad, a través de la igualación de los resultados en materia educativa. Esta forma implica asignar más fondos a individuos menos capacitados y menos fondos a individuos más capacitados, lo que obviamente afecta la producción total de la economía ya que el rendimiento marginal de los menos educados es menor que el de los más educados. Sin embargo, Stiglitz (2002:412), sostiene que una mayor equidad en la distribución del gasto educativo puede derivar en niveles de mayor eficiencia y aumentar la producción de una economía, ya que el rendimiento marginal de una mayor educación es menor para las personas más favorecidas que para las menos favorecidas.

Dissertatio n2

ANÁLISIS NORMATIVO DE LA LEY DE FINANCIAMIENTO EDUCATIVO NRO. 26.075

-Lograr mayores y mejores mecanismos de inclusión y permanencia escolar de los niños a fin de apuntar a la igualdad de oportunidades.

-Universalización del nivel medio/polimodal y reincorporación de jóvenes al ámbito escolar.

ara el correcto estudio de la Ley de Financiamiento Educativo (LFE) y de los resultados anuales obtenidos, es necesario hacer un análisis de los principales puntos que conforman dicha Ley.1 En su artículo primero, la LFE establece sus metas generales, que consisten básicamente en el incremento de la Inversión en Educación, Ciencia y Tecnología para el periodo 2006-2010 por parte de los distintos niveles del Estado y la mejora en la eficiencia de la prestación del servicio educativo, siendo estas metas medios para avanzar en el Crecimiento y Desarrollo Económico del País. El artículo nro. 2 establece el destino del incremento de la inversión educativa, en el cual se destacan los siguientes: -Incluir en el nivel inicial al 100% de la población de 5 años de edad.

-Erradicar analfabetismo. -Mejorar condiciones laborales y salariales de los docentes. Ya en su artículo tercero, la ley especifica que la Inversión llevada a cabo por el Gobierno Nacional, los Gobiernos Provinciales y la Ciudad Autónoma de Buenos Aires “se incrementará progresivamente hasta alcanzar, en el año 2010, una participación del 6% del PIB”, estableciéndose en los artículos 4to. y 5to. las metas anuales de crecimiento de la Inversión para cada uno de los años, como los ponderadores del esfuerzo financiero que deberá llevar a cabo cada nivel de Gobierno. Dichos ponderadores quedan establecidos de la siguiente manera:

-Garantizar un mínimo de 10 años de escolaridad Obligatoria para todos los niños.

Cuadro 1: Determinación de los coeficientes para el cálculo de la inversión necesaria.

Fuente: Ley de Financiamiento Educativo Nro. 26.075 Nota: GEC: Gasto consolidado en Educación, Ciencia y Tecnología, GEP: Gasto en Educación, Ciencia y Tecnología de las Provincias y CABA y PIB: Producto Interno Bruto.

1 Sancionada en diciembre de 2005, entró en vigencia en el año 2006.

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FEDERALISMO FISCAL De la metodología de cálculo de los ponderadores utilizados, se desprende que la participación en el esfuerzo de inversión adicional para el cumplimiento de la meta de crecimiento anual entre el Estado Nacional y los Estados Provinciales es dispar, ya que la participación del Gobierno Nacional en el esfuerzo de inversión adicional es del 40% mientras que las Provincias y CABA tienen una participación del 60%. El artículo Nro. 6 establece que para el cálculo de los ponderadores “se utilizará el PIB contemplado en la presentación del proyecto de Ley de Presupuesto de la Administración Nacional”, aclarándose que en caso de no producirse incremento en el PIB o cuando su variación no genere incremento en la recaudación exigible, la meta anual deberá adecuarse al incremento de la recaudación. En el artículo séptimo de la ley se determina la forma de financiación de dicha inversión: se establece una asignación específica por un plazo de 5 años de recursos coparticipables de modo de garantizar el cumplimiento de las metas fijadas en los artículos mencionados anteriormente, afectándose el incremento respecto del año 2005 de los recursos anuales coparticipables correspondientes a las Provincias y la CABA. “El monto total anual de la afectación referida será equivalente al 60% del incremento de la participación del gasto consolidado en Educación, Ciencia y Tecnología en el PIB”. Para la determinación del monto de asignación específica que le corresponde a cada jurisdicción, el artículo nro. 8 establece la creación de un índice que se aplicará sobre el monto total y se construirá anualmente en base a una serie de criterios: -La participación de la matrícula de cada Jurisdicción en el total de los niveles (inicial a superior no universitario), correspondientes a todos los tipos de educación: 80%. -La incidencia relativa de la ruralidad en el total de la matrícula de educación común de cada jurisdicción: 10%. -La participación de la población no escolarizada de 3 a 17 años de cada jurisdicción en el total: 10%. Dicho índice, queda definido en la Ley para el año 2006, mientras que para los años siguientes se designa al Ministerio de Educación, Ciencia y Tecnología (hoy en día este se ha dividido en Ministerio de Educación y Ministerio de Ciencia y Tecnología) como órgano encargado de su cálculo. De estos dos artículos, 7 y 8, surge la implementación de los Decretos Reglamentarios, que tienen como propósito definir la línea base sobre la cual operan los objetivos de inversión de cada nivel de gobierno y definir la participación de cada una de las jurisdicciones en el esfuerzo

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financiero adicional que anualmente se requiere para cumplir los objetivos de la norma. Es importante aclarar, que el aumento de la inversión que debe realizar cada jurisdicción se divide en dos componentes: “el incremento necesario para mantener el porcentaje de PBI alcanzado el año anterior, y el incremento necesario para elevar este porcentaje hasta la meta prevista” (Vera y Bilbao, 2010:8). Como la Inversión en educación también implica la mejora en la prestación del servicio educativo, la LFE establece, en su artículo noveno, la creación del Programa Nacional de Compensación Salarial Docente, de modo de reducir las desigualdades en el salario inicial docente que se observen a lo largo del territorio nacional, habilitándose al Poder Ejecutivo Nacional conjunto con el Consejo Federal de Cultura y Educación a fijar criterios, operatoria y requisitos que deberán cumplir las Provincias y CABA para acceder a los recursos. Pero las acciones tendientes a mejorar la calidad de la prestación del servicio educativo no se limitan a la creación del Programa de compensación, ya que en el artículo nro. 10 se establece la creación de un convenio marco entre el Consejo Federal de Cultura y Educación y los gremios docentes en cual se determinarán pautas sobre las condiciones laborales, calendario educativo, salario mínimo docente y carrera docente. Los artículos nro. 11 y nro. 12 se refieren a la necesidad de realizar un seguimiento conjunto entre los diversos niveles de gobierno respecto al cumplimiento de las metas y objetivos trazados, así como establecer mecanismos de evaluación, impulsando la firma de Convenios Bilaterales entre el Ministerio de Educación y las Provincias involucradas. Estos Convenios “constituyen acuerdos formales entre el Gobierno Nacional y cada una de las jurisdicciones sub-nacionales, donde se definen objetivos educativos anuales y compromisos de inversión para ambos niveles de gobierno” (Vera y Bilbao, 2010:8). Finalizando el artículo Nro. 12, la Ley establece una serie de exigencias para con las Provincias y CABA, haciendo referencia al deber de dichos Estados Sub-nacionales de mantener (no reducir) la participación del gasto en educación en el gasto público total, como el gasto anual por alumno con respecto a los datos verificados para el año 2005.

Dissertatio n2 En su artículo Nro. 14 la presente Ley se ocupa de determinar los criterios por los cuales se distribuirán los recursos de la Administración Pública Nacional hacia los sistemas educativos provinciales y de la Ciudad Autónoma de Buenos Aires. Estos criterios son: -La distribución nacional de la matrícula y de la población no escolarizada de 3 a 17 años. -La incidencia relativa de la ruralidad respecto del total de la matrícula y de la población no escolarizada. -La capacidad financiera de las Provincias y de la Ciudad Autónoma de Buenos Aires. -El esfuerzo financiero de las provincias y de la Ciudad Autónoma de Buenos Aires en la inversión destinada al sistema educativo. -La incidencia de la sobre edad escolar, la tasa de repitencia y la tasa de desgranamiento educativo. -El cumplimiento de las metas anuales que se acuerdan en base a lo establecido en el artículo Nro. 12. En lo que respecta al acceso y la difusión de la información y a la transparencia en gestión pública, el artículo nro. 13 de la Ley 26.075 hace mención a mecanismos e instrumentos en los Convenios Bilaterales mediante los cuales la información será puesta a disposición de la sociedad; mientras que el artículo Nro. 16 establece que los presupuestos anuales de las provincias “deberán reflejar en forma separada la asignación de los recursos transferidos”. “El Gobierno Nacional, las provincias y la Ciudad Autónoma de Buenos Aires deberán presentar regularmente la información sobre la ejecución presupuestaria de los recursos asignados a la educación, informando en particular sobre el gasto por alumno, la participación del gasto en educación en el gasto público total, el grado de cumplimiento de las metas físicas y financieras comprometidas y las inversiones realizadas en el período”. En lo referido al incumplimiento por parte de las jurisdicciones de las obligaciones derivadas de la LFE, el Ministerio de Educación, Ciencia y Tecnología (MECyT), en carácter de autoridad de aplicación de la Ley tiene las facultades de retener transferencias de fondos ante dichos incumplimientos hasta que cumplimenten los requisitos acordados previamente (Artículo nro. 17).

El artículo Nro. 19 se ocupa de la modificación del Fondo Nacional de Incentivo Docente (FONID), prorrogándose el plazo de vigencia por 5 años. Este Fondo fue creado en 1998, a partir de la Ley 25.053, estableciéndose una vigencia de 5 años. En 2004 fue prorrogado por 5 años más mediante la Ley 25.919. La Ley de Financiamiento Educativo vuelve a prorrogar por 5 años la vigencia del FONID de modo de hacer coincidir el periodo de implementación del fondo con el de la propia Ley. En su penúltimo artículo (Nro. 20), la Ley hace mención al tratamiento especial que el Consejo Federal de Responsabilidad Fiscal bajo la Ley 25.917 de 2004 dará a las erogaciones en materia de educación en caso de que estas afecten el cumplimiento de la citada Ley.

ANÁLISIS DE LAS PRINCIPALES VARIABLES

continuación, analizaremos la financiación del gasto educativo durante el periodo 2006-2010 para luego centrarnos en el estudio de las variables más representativas que nos permitan entender de qué manera afectó la Ley al sector educativo argentino.

ESFUERZO FINANCIERO: PARTICIPACIÓN DE LOS GOBIERNOS PROVINCIALES Y DEL GOBIERNO NACIONAL EN LA FINANCIACIÓN DEL GASTO DE EDUCACIÓN En la actualidad, la Inversión consolidada en Educación, Ciencia y Tecnología está financiada en alrededor de un 30% a cargo de Estado Nacional mientras que los Estados provinciales financian el 70% restante (Bezem, Mezzadra y Rivas, 2012). Este gasto se distribuye tanto en educación primaria, secundaria y superior no universitaria, ciencia y técnica. Ambos niveles de gobierno participan en la financiación de estos gastos pero de maneras disimiles. Mientras las provincias se ocupan del 88% del gasto en educación formal no universitaria, la Nación financia el 95% del gasto en ciencia y técnica (Bezem, Mezzadra y Rivas, 2012). El Estado Nacional financia el 100% del gasto educativo universitario. Tomando como base el año 2005, la Ley estipula un crecimiento progresivo del gasto consolidado en Educación, Ciencia y Tecnología que implique un 6% del PIB para el año 2010.

En caso de que se retengan fondos ante algún incumplimiento, luego vencido el plazo establecido por el MECyT para dar solución a los incumplimientos, este podrá reasignarlos teniendo en cuenta criterios del artículo nro. 14 de la LFE. (Artículo nro. 18).

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FEDERALISMO FISCAL Para ello la norma establece en qué medida debe incrementarse cada año la inversión, utilizando una fórmula para definir el aporte de cada nivel de gobierno. Las unidades subnacionales deben hacerse cargo del 60% de la inversión adicional necesaria para cumplir con la meta de crecimiento anual, mientras que el gobierno debe aportar el 40% restante. Las metas de inversión consolidada anual por parte de todos los niveles de gobierno se pueden observar en el siguiente gráfico:

Gráfico 1: Metas de inversión estipuladas por la Ley: metas de Inversión Consolidada en Educación, Ciencia y tecnología como % del PIB.

Fuente: Ley de Financiamiento Educativo Nro. 26.075.

CUMPLIMIENTO DE LAS METAS ESTABLECIDAS POR LA LEY DE FINANCIAMIENTO EDUCATIVO POR PARTE DEL ESTADO NACIONAL El gobierno Nacional, durante la vigencia de la LFE sobre cumplió las metas anuales previstas para el crecimiento del gasto en Educación, Ciencia y Tecnología, realizando ejecuciones presupuestarias por encima de las requeridas a partir del PIB observado. Si analizamos la Cuenta de Inversión de cada uno de los años implicados, podemos observar que los cumplimientos efectivos se encuentran por encima de lo pautado por la Ley, pero tienen importantes variaciones. El gráfico Nº 2 Muestra el monto pautado de inversión y el cumplimiento efectivo para cada uno de los años de vigencia.

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Así vemos que en 2006 el gobierno nacional superó la meta prevista en $604 millones, en 2007 en $1.650 millones, en 2008 en $353 millones, en 2009 en $2.102 millones y en 2010 en $148 millones.

Dissertatio n2

Gráfico 2: Cumplimiento de las metas de financiamiento educativo del gobierno nacional. Años 2006 – 2010 (en millones de pesos corrientes).

Fuente: CIPPEC, sobre la base de la información obtenida de la CGECSE, Ministerio de Educación, y Ministerio de Economía y Finanzas.

Observando el Presupuesto Resumen publicado por la Oficina Nacional de Presupuesto del Ministerio de Economía, el monto determinado por el Presupuesto Nacional para el año 2005 en el rubro “Educación y Cultura” equivale a 5.034,9 millones de pesos corrientes, lo cual representa el 10,3% del presupuesto en Servicios sociales. El rubro Ciencia y Técnica posee un monto designado de 1.172,6 millones de pesos corrientes, representando el 2,4% del presupuesto en servicios sociales. Conjuntamente ambos rubros implican una inversión de 6.207,5 millones de pesos corrientes para el año 2005, representando el 8% del gasto público total del Estado Nacional. Para el año 2006, primer año de vigencia de la LFE, el Presupuesto nacional estableció un gasto de 8.579,9 millones de pesos corrientes en Educación, Cultura, Ciencia y Técnica incrementándose la inversión con respecto a 2005 en un 38,21% en términos nominales. El incremento interanual en Educación y Cultura equivale a 2.015,8 millones de pesos corrientes, representando un incremento del 40%. En Ciencia y Técnica se destinaron 356,6 millones de pesos más que en 2005, significando un incremento de un 30,41% respecto del año anterior.

En el año 2007, el gasto abarcó 10.807,9 millones de pesos, unos 2.228 millones de pesos adicionales, lo que implica un incremento interanual del 25,96%. La evolución del gasto global en Educación siguió un ritmo creciente a partir de 2005, existiendo años con tasas de crecimiento muy elevadas, haciendo que el gasto se cuadruplique en 2010 con respecto al realizado en 2005. Si observamos el Cuadro Nº 1, podemos establecer tasas superiores al 25% de crecimiento interanual, destacándose la tasa del 55% en 2009 respecto al año anterior, pero cayendo a niveles muy bajos comparados a la media del periodo en 2010. Realizando un análisis en términos reales, es decir, considerando la tasa de inflación anual, a través de las estadísticas oficiales, podemos determinar que el incremento del gasto por parte del Estado Nacional durante todo el periodo fue muy positiva, con incrementos superiores al 17% en términos reales durante los primeros 4 años, observándose una fuerte caída, al 0,8% en el último año de vigencia de la Ley.

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FEDERALISMO FISCAL Es importante mencionar que a partir de la intervención del Instituto de Estadísticas y Censos de la Nación (INDEC), se produjo una modificación arbitraria en la metodología de cálculo del Índice de Precios al Consumidor (IPC), de manera que la magnitud de los incrementos en términos reales del gasto en Educación, Cultura, Ciencia y Técnica a partir del año 2008 es cuestionable.

Cuadro 2: Presupuesto Nacional en Educación, Cultura, Ciencia y Técnica. Años 2005 - 2010 (en millones de pesos corrientes).

Fuente: Elaboración propia en base a los resúmenes ejecutivos del Presupuesto Nacional.

FINALIDAD DEL GASTO EN INVERSIÓN EN EDUCACIÓN, CIENCIA Y TECNOLOGÍA Observando la Cuenta de Inversión 2010 del Ministerio de Educación de la Nación Argentina, podemos analizar la evolución del gasto nacional durante el periodo 2006-2010 como también su destino.

Cuadro 3: Evolución del gasto en Educación, Ciencia y Tecnología del Estado Nacional. Años 2006-2010 (en millones de pesos corrientes).

Fuente: Cuenta de Inversión 2010 - Ministerio de Educación

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Dissertatio n2 Como se evidencia en el Cuadro N°3, el gasto llevado a cabo por el Estado Nacional que mayor peso tiene, es el dirigido a la Educación Superior. Si bien este gasto en 2006 representaba el 56% del gasto total, su incremento durante los años siguientes fue superior que otros rubros, haciendo que para 2010 este gasto se triplique respecto al año de partida, representando el 71% del gasto. Ante la enorme disparidad salarial docente entre las provincias, como consecuencia del proceso de transferencia de los servicios educativos del Estado Nacional a las provincias en los 90`s junto con la desigualdad de recursos de las arcas provinciales, el gobierno Nacional prorroga la vigencia del Fondo nacional de Incentivo Docente (FONID) -cuyo plazo de vigencia expiraba en 2005-, de modo de continuar con las distribución de mayores recursos a las 7 provincias más pobres. Este fondo también incluye el Programa de Compensación Salarial, que tiene como objetivo tender a reducir las desigualdades salariales presentes en todo el territorio argentino. Las compensaciones por desigualdades salariales representaron el 23,6% del total del FONID para el año 2010. El FONID es el segundo en destino en importancia relativa, representando un 22% del gasto total para el año 2010. Durante el periodo 2006-2010 este fondo creció un 80%, muy por debajo de lo que creció el gasto universitario.

El resto del gasto tiene una participación muy inferior respecto a estos dos ítems nombrados anteriormente, siendo su destino la realización de acciones compensatorias en todos los niveles educativos, la innovación y desarrollo de la formación tecnológica, la capacitación y formación docente, el mejoramiento de la infraestructura escolar y otras acciones referidas a la mejora de la calidad educativa.2

CUMPLIMIENTO DE LAS METAS ESTABLECIDAS POR LA LEY DE FINANCIAMIENTO EDUCATIVO POR PARTE DE LOS ESTADOS PROVINCIALES En el nivel sub nacional, si se considera en forma consolidada el gasto llevado a cabo por las 23 provincias más la Ciudad Autónoma de Buenos Aires, existe un sobre cumplimiento de las metas fijadas por la Ley de Financiamiento Educativo. Como podemos ver en el gráfico N°3, el cumplimiento por parte de los estados sub nacionales se fue volviendo más holgado a en los últimos años de vigencia de la LFE. En 2008 el Presupuesto ejecutado supera a la meta establecida en 4.643 millones de pesos, mientras que en 2009 este margen se expandió, llegando a los 7.790 millones de pesos.

Gráfico 3: Gasto educativo provincial consolidado. Metas y ejecutado. Años 2006-2010 (en millones de pesos corrientes).

Fuente: CIPPEC, sobre la base de la información obtenida de la CGECSE, Ministerio de Educación, y Ministerio de Economía y Finanzas

2 Cuenta de Inversión 2010. Ministerio de Educación. http://www.mecon.gov.ar/hacienda/cgn/cuenta/2010/tomoii/15jur70.htm

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FEDERALISMO FISCAL Si analizamos el presupuesto ejecutado de ambos niveles de gobierno, es decir del Estado Nacional y el consolidado de las provincias, podemos observar que en los últimos años de vigencia de la Ley el esfuerzo financiero llevado a cabo por los gobiernos provinciales fue ganando importancia respecto al realizado por el Estado Nacional. Prueba de ello es el sobre cumplimiento de las metas en 2009 por las provincias en su conjunto.

Cabe destacar que la educación es la finalidad de gasto que mayor participación tiene en los presupuestos provinciales. Estos estados subnacionales destinan el 30% del gasto total al Concepto de Educación, Cultura, Ciencia y Tecnología (Bezem, Mezzadra y Rivas, 2012:20).

Gráfico 4: Gasto público por finalidad y función de los gobiernos provinciales y CABA. Año 2009 (en %).

Fuente: CIPPEC, sobre la base de información obtenida de la Dirección Nacional de Gasto Público y Programas Sociales, Ministerio de Economía y Finanzas.

El gráfico N°4 muestra la participación de los distintos rubros en el gasto total provincial para el año 2009. Podemos observar que el gasto en Educación, cultura, ciencia y técnica implica un 30% del presupuesto provincial, muy por encima de los restantes gastos como la Salud (16%)y la Previsión Social (12%). El gasto educativo llevado a cabo por las jurisdicciones está compuesto en casi su totalidad (90%) en salarios y transferencias salariales al sector privado, representando el gasto de capital menos del 3% del total (Bezem, Mezzadra y Rivas, 2012:22). Por último, en lo referido al financiamiento provincial, es importante destacar que no todas las provincias lograron alcanzar la meta establecida y el cumplimiento a nivel consolidado se debe al sobre cumplimiento de la mayoría de las provincias. Analizando el Cuadro 1A del anexo,

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podemos observar que el grado de cumplimiento por parte de las provincias fue bueno durante todo el periodo, destacándose ciertos incumplimientos por un número reducido de provincias: La Rioja, Santiago del Estero, Salta, San Luis y Corrientes.

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PROBLEMÁTICA DEL FINANCIAMIENTO PROVINCIAL DEL GASTO EDUCATIVO Y DESIGUALDADES REGIONALES El gasto público provincial es financiado, en parte por los tributos recaudados localmente por los fiscos provinciales, y en parte por la coparticipación federal de impuestos. La inequitativa distribución de la coparticipación, sumada a las desigualdades regionales, generan capacidades recaudatorias dispares, que se traducen en fuertes desigualdades en el nivel de inversión educativa llevada a cabo por los gobiernos provinciales. La distribución desigual de los recursos impacta directamente en la financiación del gasto educativo llevado a cabo por la esfera provincial haciendo que la inversión educativa por alumno presente alta variabilidad en todo el territorio argentino. Esta realidad se observa en el cuadro 1A del anexo que presenta el gasto educativo por habitante, la totalidad de recursos fiscales por habitante y la participación del gasto educativo en el gasto total de cada provincia para el año 2010. Allí observamos una enorme disparidad de recursos entre las provincias, existiendo una diferencia de alrededor de $14.000 entre la jurisdicción que más recursos destina a la inversión en educación -Tierra del Fuego- y la jurisdicción que menos recursos destina en dicho rubro. Del análisis del cuadro se desprende que en el top de las provincias que más recursos destinan en gasto educativo se encuentran aquellas que obtienen regalías por los recursos petroleros que poseen y niveles de ingreso promedio más elevados, estableciendo una base imponible más alta respecto de las demás provincias. En este lote se encuentran provincias como Tierra del Fuego, Santa Cruz, Neuquén y La Pampa. Hay que tener en cuenta que estas provincias también se caracterizan por tener una baja densidad poblacional, de modo que el monto invertido per cápita se ve favorecido. En el otro extremo del cuadro, encontramos las provincias más pobres, que no tienen la capacidad recaudatoria que poseen las provincias más ricas, ya sea por no poseer recursos extraordinarios ni el nivel de desarrollo necesario para generar una base que financie el gasto. Es común, en todas las jurisdicciones de la Nación que el gasto educativo provincial represente alrededor del 30% del gasto total.

EFECTIVIDAD DE LA LFE: ANÁLISIS DE LAS VARIABLES CUALITATIVAS

verificar el cumplimiento y la efectividad de la ley. Estas variables nos permitirán indagar seriamente cuales fueron los resultados en el sistema educativo argentino a partir de la sanción de la Ley de Financiamiento Educativo. Para ello utilizaremos indicadores obtenidos principalmente de la Dirección Nacional de Información y Evaluación de la Calidad Educativa.

TASA DE ANALFABETISMO Como primer variable tomaremos la tasa de analfabetismo, entendiendo a ésta como una de las causas de la exclusión y marginalización social. La Organización de las Naciones Unidas para la Educación, la Ciencia y la Cultura (UNESCO) define al analfabetismo como la incapacidad de leer y escribir que se debe generalmente a la falta de aprendizaje. En el gráfico N° 1A del anexo podemos observar las tasas de analfabetización para los años 1991, 2001 y 2010, para todo el territorio argentino. Como se muestra en el gráfico, es notable la disminución del analfabetismo en el NOA y NEA, por encima de las demás regiones del país. Los resultados son más holgados si se tiene en cuenta el censo de 1991. En el año 2001 el 2,6% de la población no sabía leer ni escribir mientras que en 2010 el 1,9% no lo hacía.

TASA SOBRE EDAD La tasa de sobre edad indica el porcentaje de alumnos con edad mayor a la edad teórica correspondiente al año de estudio en cual están matriculados los individuos. Como podemos observar en el Gráfico N°5, los resultados a nivel nacional durante el periodo 2005-2009 no son totalmente alentadores ya que se ve un estancamiento para todos los niveles educativos. Para el nivel educativo EGB 1 y 2, que implica desde el inicio de la escuela primaria hasta el séptimo grado, los resultados permanecen constantes: la tasa de sobre edad ronda el 22/23% del universo de alumnos para todo el país. Se ve una leve mejora en el año 2009 llegando a que el 21% de los matriculados en el año correspondiente presentan sobre edad respecto al año que deberían tener para cursar dicho grado. En el nivel EGB 3 los resultados son negativos ya que se incrementó el porcentaje de alumnos con sobre edad respecto a los valores de 2005. Se pasó del 33,6% en 2005 al 38,6% en el año 2009.

A continuación realizaremos un examen de un conjunto de variables cualitativas seleccionadas, de modo de

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FEDERALISMO FISCAL Los resultados para el nivel polimodal se caracterizan por ser muy variables, con un nivel muy elevado en 2005 (cerca del 40%) para reducirse los años siguientes, pero para elevarse al 38% en 2009. Es necesario recordar que este análisis corresponde al nivel nacional, tomando como agregados a todas las provincias.

Gráfico 5: Tasa nacional de sobre edad. Periodo 2005-2009 (% del total de alumnos).

Fuente: Elaboración propia en base a datos obtenidos de la Dirección Nacional de Información y Evaluación de la Calidad Educativa, Red Federal de Información Educativa. Años 2005-2009.

DESEMPEÑO DE LOS ALUMNOS EN LECTURA, MATEMÁTICA Y CIENCIA A partir de los datos obtenidos por los informes PISA3 de 2006 y 2009 podemos evaluar el desempeño de los alumnos en años clave de implementación de la LFE. El informe PISA se ocupa de evaluar lectura, matemática y ciencias a alumnos de 15 años de edad, ya que están próximos a cumplir los 10 años de escolaridad, de modo de poder comprar internacionalmente los resultados obtenidos. Los puntajes que pueden obtener los alumnos en cada área pueden variar entre 0 y 1.000 puntos y, posteriormente, se calcula el puntaje promedio de cada país.4 Analizando los resultados para los años 2006 y 2009, podemos observar una mejora en el desempeño de los alumnos en las 3 categorías evaluadas. El gráfico N°6 muestra los puntos promedios obtenidos en los rubros lectura, matemática y ciencia para ambos años de análisis, pudiéndose determinar que los alumnos en promedio pudieron mejorar su nivel de desempeño en estas áreas respecto al año 2006.

Si bien los resultados obtenidos evidencian una mejora respecto a la evaluación de 2006, de 65 países participantes Argentina se ubicó en el puesto 58 en lectura, en el puesto 55 en matemática y en la posición 56 en ciencias. Esto implica un retroceso del país en comparación a los demás países de la región participantes: en lectura, Argentina solo logró superar a Perú y Panamá. En matemática y ciencias, logró alcanzar a Brasil y Colombia, países que años atrás eran ampliamente superados por la Argentina (Ganimian, 2009). El puntaje promedio de Argentina en lectura en el 2009 fue el mismo de aquel en el 2000. Si bien el país mejoró su puntaje en lectura desde el 2009, esto fue solamente después de haber sido el país que más empeoró en lectura entre 2000 y el 2006 (Ganimian, 2009:3).

3 PISA (Programme for international student assessment) es un proyecto de evaluación realizado por la OECD y sus países participantes. 4 PISA 2009. ARGENTINA. Resumen ejecutivo. Subsecretaría de Planeamiento Educativo. DINIECE (Dirección Nacional de Información y Evaluación de la Calidad Educativa). Año 2009. Página 2.

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Gráfico 6: Desempeño de alumnos en lectura, matemática y ciencias. Años 2006 y 2009.

Fuente: Elaboración propia en base a PISA 2009. DINIECE.

Otro factor de preocupación es el nivel de aprendizaje del estudiante argentino. PISA se ocupa de clasificar a los alumnos en base a 6 niveles de desempeño, considerándose al nivel 2 como un nivel de aprendizaje mínimo.

del 36% de los alumnos en 2006 al 11% en 2009, el nivel 1 pasó a contener al mayor porcentaje de alumnos, un 41% en el 2009, evidenciando una situación preocupante para las autoridades educativas de la Nación.

Como podemos observar en el gráfico N°7, el 52% de los alumnos encuestados no alcanzan los el nivel de aprendizaje mínimo. Si bien hay una reducción del porcentaje de alumnos que se encontraban por debajo del nivel 1, situación considerada crítica por los expertos, pasándose

Por su parte los niveles de aprendizaje considerados elevados sólo están compuestos por el 7% de los alumnos.

Gráfico 7: Niveles de desempeño en lectura. PISA 2006-2009. Argentina.

Fuente: PISA 2009. Subsecretaría de Planeamiento Educativo. Dirección Nacional de Información y Evaluación de la Calidad Educativa (DINIECE).

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TASA DE ABANDONO INTERANUAL La tasa de abandono interanual es una variable calculada a partir de relevamientos anuales llevados a cabo por la Dirección Nacional de Información y Evaluación de la Calidad Educativa (DINIECE), la cual indica el porcentaje de alumnos que no se matriculan en el año lectivo siguiente. Si comparamos la tasa de abandono interanual para los años 2003-2004, es decir antes de la sanción de la ley, y los años 2009-2010 podemos sacar las siguientes conclusiones: -A nivel nacional, se produjo una reducción de la tasa de abandono para los niveles de enseñanza primario (EGB1 y EGB2) y polimodal, siendo en ésta última en donde se obtuvieron mejores resultados. En 2004, la tasa nacional representaba un 19,8% mientras que en 2010, representa un 15,5%. En cambio, para el nivel EGB3 los resultados no fueron satisfactorios, incrementándose en 1% la tasa respecto de 2004. -La situación es muy variable a nivel provincial en lo que respecta a la tasa de abandono a nivel Polimodal. Muchas provincias han logrado reducir sensiblemente dicha tasa (como Jujuy que en el periodo de tiempo analizado pasó del 21,6% al 16,5%) mientras que otras no mostraron cambios significativos o directamente no presentaron cambios (Formosa pasó del 14,8% en 2004 al 14,1% en 2010).

-Las principales provincias de la Argentina (Buenos Aires, Santa Fe y Córdoba) mostraron resultados favorables reduciéndose la tasa de abandono entre un 3-8% para dichas provincias a nivel polimodal. Cabe mencionar que el peso de la tasa de abandono interanual a nivel de enseñanza primaria es bajo, rondando en un valor promedio para todo el país de 2% en ambos periodos analizados, mientras que el peso de dicho indicador es mucho mayor a nivel polimodal existiendo provincias cuya tasa era cercana al cuarto de la población estudiantil.

EVOLUCIÓN DE LA MATRÍCULA Otro indicador de la efectividad de la LFE se refiere a la variación en el periodo de vigencia del número de estudiantes inscriptos. El gráfico N°8 muestra la evolución de la matricula a partir del año 2004 para los distintos tipos de educación: Común, Especial, Jóvenes y Adultos. Podemos observar una tendencia positiva a partir de 2005, produciéndose incrementos continuos en la matrícula para los 3 tipos de educación en el periodo analizado. Esta tendencia positiva se ve reflejada en un aumento en la matricula nacional total del 7,5% en año 2010, respecto al año 2005.

Gráfico 8: Evolución matricula Nacional periodo 2004-2010.

Fuente: Relevamientos Anuales 2004 a 2010. Gestión de la Información, DINIECE, MEN.

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Dissertatio n2 El cuadro Nº5 presenta la evolución del promedio del salario bruto para un maestro de grado con 10 años de antigüedad en pesos corrientes para el periodo 2005-2009.

poseía el sueldo bruto más bajo, $553,8. La brecha entre el salario más alto y el más bajo en ese momento era del 168%.

Podemos observar que, si bien el incremento en la remuneración docente fue importante, implicando subas por encima del 200% en promedio para el periodo acumulado en términos nominales, las desigualdades salariales interjurisdiccionales se mantuvieron vigentes y no han podido ser morigeradas, a pesar del esfuerzo del Estado Nacional.

Para el año 2009, la provincia de Santa Cruz poseía el salario bruto promedio más elevado, ascendiendo este a los $4.235, mientras que Entre Ríos contaba con el salario más bajo, cuyo monto rondaba los $1.390. La brecha entre estos sueldos era del 204% representando un fuerte incremento de la disparidad salarial respecto al año 2005.

Un ejemplo claro de ello es que en 2005 la provincia que tenía el sueldo bruto más elevado era Tierra del Fuego cuyo monto ascendía a los $1.485,9; Mientras que Formosa

Cuadro 5: Evolución salarial docente por provincia. Periodo 2005-2009 (en pesos corrientes).

Fuente:Fuente: CIEPYC sobre la base de datos del Ministerio de Educación de la Nación. C.G.E.C.S.E. “Evolución de los salarios docentes en las últimas dos décadas”. Fernando Álvarez. Entrelíneas de la Política Económica Nº25. Junio de 2010. Página 21.

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FEDERALISMO FISCAL En lo que respecta a la Educación Común, podemos observar un crecimiento en la matricula a nivel nacional del 6,8% en el periodo 2005-2010, pasándose de 9.890.037 inscriptos a 10.561.516 alumnos. Si realizamos un análisis en base al nivel educativo, podemos determinar que tomando como base el año 2005, para el año 2010 el número de matriculados en el nivel inicial se incrementó un 17,3%, mientras que el incremento en el nivel primario fue solo de un 2,5%, y en el nivel secundario un 9,1%. En el nivel superior no universitario el incremento de la matrícula respecto al año 2005 fue más notorio, de un 35,7%.5

EVOLUCIÓN SALARIAL DOCENTE La situación salarial del cuerpo docente antes de la sanción de la Ley de Financiamiento Educativo se caracterizaba por la presencia de enormes desigualdades regionales en las remuneraciones docentes, como consecuencia de la injusta distribución de fondos coparticipables entre las provincias, las desigualdades de recursos que estas evidenciaban al haber diferencias notables en el grado de desarrollo regional, y por los rezagos de la transferencia educativa producida en los 90´s..

provincial en material salarial docente y de la creación del Programa Nacional de Compensación Docente.6 Asimismo se prorrogó la vigencia del Fondo Nacional de Incentivo Docente (F.O.N.I.D.). Este se creó por Ley Nº 25.053 en Noviembre de 1998 con el propósito de compensar las desigualdades en el salario docente interjurisdiccional. Tenía un plazo de vigencia de 5 años venciendo el 31/12/2003 pero tuvo sucesivas prórrogas hasta la actualidad. Conjuntamente, el F.O.N.I.D. y el Programa Nacional de Compensación Docente implicaron transferencias del Estado Nacional hacia las provincias por $11.448 millones7 durante el periodo de vigencia de la ley. En 2005 el monto del incentivo se ubicaba en los $110 por cargo docente, incrementándose recién en el año 2010 a $165. Paralelamente, como consecuencia de los convenios marco firmados entre el Ministerio de Educación, Ciencia y Tecnología (M.E.C.yT.), el Consejo Federal de Cultura y Educación (C.F.C.yE.) y los gremios docentes de representación nacional (C.T.E.R.A., C.E.A., U.D.A., A.M.E.T. y S.A.D.O.P.), se establecieron pisos salariales, lo que implicaba el salario mínimo establecido para el cargo de maestro de grado de jornada simple (4 horas).

Ante esta situación la LFE contempla en sus artículos 2, 5 y 9 la necesidad de mejorar las condiciones laborales y salariales docentes a través del fomento de la inversión

Cuadro 4: Evolución piso salarial periodo 2005-2010 (en pesos corrientes).

Fuente: CIEPYC,8 en base a Ministerio de Educación de la Nación. “Evolución de los salarios docentes en las últimas dos décadas”. Fernando Álvarez. Entrelíneas de la Política Económica Nº25. Junio de 2010. Página 20.

Se puede observar en el cuadro Nº4 que hubo un importante incremento del piso salarial de los docentes en el periodo 2005-2010, el cual sumado a los desembolsos por parte de los programas de compensación salarial elevaron las remuneraciones docentes. Dicho análisis corresponde al

comportamiento de los salarios en términos nominales, es decir sin tener en cuenta la inflación del periodo.

5 Elaboración propia en base a datos obtenidos de Anuario Estadístico Educativo 2005 y Anuario Estadístico Educativo 2010 realizados por la Dirección Nacional de Información y Evaluación de la Calidad Educativa del Ministerio de Educación de la Nación. 6 Programa de Monitoreo de la Ley de Financiamiento Educativo: Los salarios docentes. CIPPEC. Junio 2006. 7 CIEPYC, en base a Ministerio de Educación de la Nación- CGECSE y MECON. 8 Centro de Investigación en Economía Política y Comunicación. Universidad Nacional de La Plata

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Dissertatio n2 El análisis anterior se basó en la evolución del salario docente en términos nominales, es decir, sin considerar la evolución del nivel general de precios. Dada la situación macroeconómica que nuestro país atraviesa desde hace ya varios años, es fundamentar realizar un análisis de la evolución del salario docente en términos reales. A partir de un estudio realizado en Febrero de 2012 por el Centro de Investigación y Formación de la República Argentina (C.I.F.R.A.) dependiente de la Central de Trabajadores Argentinos (C.T.A.) podemos observar el impacto que tuvo la inflación específicamente en el salario docente. . El gráfico Nº9 presenta la evolución del salario real bruto del maestro de grado de educación primaria común, tomando como base Diciembre de 2001.

Con la crisis de 2001 se produce una fuerte caída del salario real docente, como en el resto de los sectores de la economía, como consecuencia de la devaluación y del proceso inflacionario siguiente. Recién en 2004 se puede observar una recuperación del salario real, que se prolonga hasta el año 2009. En el año 2010 se produce una caída del salario real respecto de la tendencia, para luego recuperarse a partir de 2011. Las cifras finales para el año 2011 evidencian una fuerte recuperación del salario real respecto de la crisis de convertibilidad, pero también evidencian las desigualdades regionales en materia salarial. Si bien el promedio nacional muestra para fines de 2011 un incremento del 21,3% respecto del año base, el salario real docente de las regiones Pampeana y NEA poseyó una trayectoria superior durante todo el periodo en comparación con el salario de la región de Cuyo, el más bajo de toda la serie.

Gráfico 9: Evolución salario real docente por región. Periodo 2001-2011 (en %).

Fuente: CIFRA-CTA en base a Ministerio de Educación de la Nación, IPC-INDEC y IPC-7 provincias.

Es importante mencionar, a razones de la metodología aplicada para la realización del estudio, que para la elaboración de los respectivos indicadores CIFRA no solo utiliza el Índice de Precios al Consumidor del INDEC sino también índices complementarios como el IPC-

7Provincias, como consecuencia de que a partir de 2006 se produce un proceso de desguace de las estadísticas oficiales, lo que conlleva a la pérdida de confiabilidad de estas.

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FEDERALISMO FISCAL

SANCIÓN DE LA LEY DE EDUCACIÓN NACIONAL Nº 26.206

estatal y privada, gestión cooperativa y gestión social de todas las jurisdicciones del país.

l 14 de Diciembre de 2006 se sancionó la nueva Ley Nacional de Educación, dándole continuidad, desde el punto de vista financiero, al proceso iniciado a partir de la sanción de la Ley de Financiamiento Educativo Nº 26.075.

El artículo N°15 establece que la estructura del Sistema Educativo Nacional es unificada en todo el país, asegurando su ordenamiento y cohesión, la organización y la articulación de los distintos niveles y modalidades de educación, y la validez nacional de los títulos y certificados expedidos.

En su artículo Nº9, la presente Ley establece una base de gasto consolidado en Educación del 6% del Producto Interno Bruto, una vez cumplidas las metas establecidas por la LFE.

Otro artículo de gran importancia es el Nº16 que establece la extensión de la obligatoriedad escolar desde la edad de 5 años hasta la finalización del nivel de la educación secundaria.

En lo que respecta a los principios, derechos y garantías de la mencionada Ley, el artículo N°2 determina a la Educación y al conocimiento como “un bien público y un derecho personal y social, garantizados por el Estado”. La responsabilidad del Estado, en todos sus niveles, queda evidenciada en el artículo N°4, determinándose como una “responsabilidad principal e indelegable” la provisión de educación “integral, permanente y de calidad” para todos los habitantes de la Nación. La responsabilidad del Estado también abarca la garantía de “igualdad, gratuidad y equidad en el ejercicio de este derecho”. Estos conceptos son reafirmados en el artículo N°6, en el cual se sostiene que “El Estado garantiza el ejercicio del derecho constitucional de enseñar y aprender”. También el artículo N°12 hace referencia a esta cuestión, estableciendo que cada uno de los niveles de gobierno garantizan el acceso a la Educación, a través de la creación y administración de los establecimientos educativos estatales. Según el artículo N°5, “el Estado Nacional fija la política educativa y controla su cumplimiento con la finalidad de consolidar la unidad nacional, respetando las particularidades provinciales y locales” para ello, el artículo N°12 dispone que “el Estado Nacional, las Provincias y la Ciudad Autónoma de Buenos Aires son las responsables de la planificación, organización, supervisión y financiación del Sistema Educativo Nacional”. El artículo N°13 hace hincapié en el rol que el Estado en todos sus niveles debe jugar respecto al funcionamiento de las instituciones educativas privadas. En respuesta al proceso de desintegración educacional generado por la Ley Federal de Educación sancionada en 1993, esta norma se ocupa de la creación de un sistema de educación integrado, el Sistema Educativo Nacional definido en el artículo N°14 como “el conjunto organizado de servicios y acciones educativas reguladas por el Estado que posibilitan el ejercicio del derecho a la educación”. Está integrado por los servicios educativos de gestión

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Dissertatio n2

CONCLUSIONES La sanción de una ley que asegure el financiamiento del gasto Educativo es fundamental en un país con notorias diferencias de desarrollo territorial, si se tiene como objetivo primordial reducir las brechas de desarrollo existentes, en pos de alcanzar niveles de crecimiento y sobre todo desarrollo que aseguren el bienestar de los habitantes de la Nación. En la introducción de este trabajo se destacó la importancia de la participación del sector público en la prestación del servicio educativo por razones de equidad, y también se puso énfasis en la necesidad de que dicho proceso de inversión pública sea comandado desde la esfera del Estado Nacional, en respuesta a las leyes sancionadas en los años 90 que implicaron una descentralización de los recursos y competencias, y como consecuencia, una ampliación de la brecha educativa en las diferentes regiones del país. Para una correcta evaluación de los resultados de la sanción de la Ley de Financiamiento Educativo es necesario hacer una distinción entre metas financieras y metas educativas.

METAS FINANCIERAS En general, las metas de Inversión se sobre cumplieron gracias al esfuerzo conjunto Nación-Provincias durante los 5 años de vigencia de la Ley. La Nación superó las metas de financiamiento todos los años, pero el margen de sobrecumplimiento fue menor durante los últimos 3 años: 2,2% en 2008, 11,2% en 2009, y 0,6% en 2010.Por su parte, las provincias también sobre cumplieron sus metas de inversión, un 3,4% en 2007, 11,9% en 2008 y un 17,2% en 2009. Este incremento del esfuerzo financiero provincial surge como contrapartida de la merma a nivel Nacional producida en los últimos años. El esfuerzo financiero adicional que debió realizarse para poder cumplir las metas anuales de crecimiento de la participación del gasto en el PIB, estuvo encabezado por los Estados subnacionales, ya que estos se hicieron cargo del 60% de dicho incremento del gasto, mientras que el Estado Nacional se encargó del 40% restante. La justificación radica en que en el régimen federal argentino, son las provincias las que administran los sistemas educativos no universitarios.

años para garantizar su efectivo cumplimiento. El mecanismo de aumento de los recursos educativos se diferencia de “la Ley Federal de Educación al establecer una fuente específica de origen de los recursos y al señalar pautas más concretas de control e incluso de sanción frente al no cumplimiento” (Rivas, 2005). A pesar de que el peso relativo de la inversión adicional en Educación fue mayor para las provincias, se logró incrementar la participación del Estado Nacional en el gasto total: en 2010, el conjunto de las provincias financiaba el 71% del gasto, mientras que la Nación el 29% restante. En 2005, los Estados subnacionales financiaban un 73% del gasto, y el Estado Nacional el 27%. La mayor participación relativa por parte del Estado Nacional en el gasto en Educación, Ciencia y Tecnología se dio en 2007, alcanzando el 30%, pero desde entonces no se superó ese umbral. El sobrecumplimiento conjunto de las metas de financiamiento se reflejó en forma notable en la evolución del porcentaje de gasto sobre PIB: en el año 2004 la inversión en educación representaba el 3,7% del PIB, mientras que ya en año 2009 dicha inversión alcanzaba el 6% del PIB; es decir, se habían alcanzado las metas un año antes de lo planeado.

METAS EDUCATIVAS El artículo N°2 de la LFE determina un conjunto de metas a cumplir en el plazo de vigencia de la ley. Estas abarcan una gran variedad de temas, entre los que se destacan los relativos al aumento de la cobertura o acceso a la escolarización, las desigualdades educativas, la condición salarial docente y la incorporación de las nuevas tecnologías al sistema educativo (Bezem, Mezzadra y Rivas, 2012:28). El conjunto de metas educativas planteadas por la ley se dividen en dos grupos: -Metas objetivas: todas aquellas que pueden ser medidas en su cumplimiento. -Metas tendenciales: todas aquellas que no establecen un objetivo concreto sino que un esfuerzo de mejoramiento.

Es importante destacar que si bien el esfuerzo financiero de las provincias para cumplir las metas de inversión fue mayor, el artículo N°7 de la LFE establece una asignación específica de recursos coparticipables por un plazo de 5

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FEDERALISMO FISCAL La crítica que se realiza desde el ámbito académico se refiere al carácter general de los enunciados de la Ley de Financiamiento Educativo, lo que implica la presencia de metas tendenciales de difícil comprobación; queda subsanada con los posteriores convenios bilaterales entre el Ministerio de Educación de la Nación y los gobiernos provinciales, convenios en los cuales se intentó enmendar la problemática de la generalización de objetivos, estableciendo metas anuales concretas para cada una de las jurisdicciones (Bezem, Mezzadra y Rivas, 2012:28). Como mencionábamos en el “Análisis Normativo de la Ley de Financiamiento Educativo Nro. 26.075” de este trabajo, el artículo N°2 de la mencionada ley establece metas tendenciales cuya efectivo cumplimiento puede ser determinado a partir del análisis de ciertos indicadores. A continuación, para facilitar el análisis, mencionaremos algunos de los objetivos establecidos en el artículo N°2 de la LFE (que consideramos más representativos) y la evolución de los indicadores relacionados con esta. INCLUIR EN EL NIVEL INICIAL AL 100% DE LA POBLACIÓN DE 5 AÑOS DE EDAD La LFE dio el puntapié inicial a la incorporación de los niños en el sistema educativo argentino. La inclusión de los niños menores de 5 años en el preescolar es un requisito fundamental para asegurar la escolarización sostenida de la población, principalmente de la población con mayores niveles de vulnerabilidad social. Este objetivo se ve reforzado con la sanción de la Ley de Educación Nacional que estableció la obligatoriedad de la educación preescolar. Además, el establecimiento de la Asignación Universal por Hijo (sancionada en Octubre de 2009) fomentó complementariamente la inclusión de este sector de población en el sistema educativo formal. La evolución de la Tasa de Asistencia de la población de 3 a 5 años9 para 2005 indicaba que un 64,5% de la población objetivo asistía a un establecimiento preescolar, mientras que para el año 2010, se produjo una mejora en el porcentaje de población, alcanzado el 73%. La cantidad de alumnos en el nivel de enseñanza inicial para el año 2005 es de 1.324.529 personas, mientras que para el año 2010, este número asciende a 1.581.370 personas (MECyT, 2005:75).

“La Ley de Educación Nacional fue incluso más lejos y estableció la obligatoriedad desde los 5 años hasta la finalización del secundario, pasando de los 10 años de escolarización obligatoria a los 13” (Bezem, Mezzadra y Rivas, 2012:34). A través de la Tasa de asistencia de la población de 6 a 12 años y la Tasa de asistencia de la población de 13 a 17 años podemos evaluar el cumplimiento de este objetivo. Para la primera tasa, en el año 2005, el 98,9% de la población asistía a la escuela, mientras que para 2010, el 99,3% de la población asistía.10 Respecto a la segunda, para el año 2005, el 81% de la población de entre 13 y 17 años asistía a una institución educativa, mientras que para el año 2010, el porcentaje asciende al 86%.11 “El mayor salto se dio en los sectores más desfavorecidos: el quintil de menores ingresos logró un aumento en la escolarización del 67% al 78%, mientras que en los quintiles de mayores ingresos la variación fue marginal” (Bezem, Mezzadra y Rivas, 2012:34). P R O M O V E R E S T R AT E G I A S Y M E C A N I S M O S D E ASIGNACIÓN DE RECURSOS DESTINADOS A GARANTIZAR LA INCLUSIÓN Y PERMANENCIA EN NIÑOS, NIÑAS Y JÓVENES QUE VIVEN EN HOGARES POR DEBAJO DE LA LÍNEA DE POBREZA A través de la Tasa neta de escolarización podemos observar la evolución de la inclusión educativa de los niños y jóvenes de bajos recursos de la Argentina. A nivel Nacional, para el nivel primario, los datos indican que para el año 2005 el 98,5% de la población de bajos ingresos se encuentra insertada en el ámbito escolar, mientras que para el año 2010 este porcentaje se incrementa al 99,1% (Bezem, Mezzadra y Rivas, 2012:30). En el caso del nivel secundario, a nivel nacional, la población de bajos ingresos para el año 2005 se encontraba insertada en el sistema educativo en un 67,4%, mientras que para el año 2010, esta cifra se incrementa al 78,4% La permanencia de la población de bajos ingresos en la secundaria es más compleja, como consecuencia de que los jóvenes de los sectores más vulnerables deben salir a trabajar de modo de complementar el ingreso familiar de dichos sectores (Bezem, Mezzadra y Rivas, 2012:30).

GARANTIZAR UN MÍNIMO DE 10 AÑOS DE ESCOLARIDAD OBLIGATORIA PARA TODOS LOS NIÑOS Este objetivo se ve complementado también con la sanción de la Ley de Educación Nacional junto con la implementación de la Asignación Universal por Hijo (A.U.H.). 9 Fuente: CIPPEC sobre la base de Centro de Estudios Distributivos, Laborales y Sociales; sobre la base de la EPH. 10 Ídem. 11 Ídem.

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Dissertatio n2

REFERENCIAS BIBLIOGRAFICAS Becker, Gary. “Human Capital”. University of Chicago Press. 1964. Bezem, Pablo; Mezzadra, Florencia; Rivas, Axel “Monitoreo de la Ley de Financiamiento Educativo. Informe Final”. CIPPEC. Noviembre 2012. Comisión para América Latina y el Caribe. Revista de la CEPAL 69.”Construyendo capital social comunitario”. Diciembre 1999. Cuenta de Inversión 2010- Ministerio de Educación. Ganimian, A.J.:¿Cuáles son los principales Hallazgos del Programa para la Evaluación Internacional de Alumnos (PISA) 2009 sobre Argentina?, Brief preparado para el III Foro de Calidad Educativa de Educar 2050. Ley Nacional de Financiamiento Educativo Nro. 26.075. Llach, Juan José, Montoya, Silvia, Roldán, Flavio. “Educación para Todos”. 1999. Buenos Aires IERAL. Ministerio de Educación, Ciencia y Tecnología de la Nación. Dirección Nacional de Información y Evaluación de la Calidad Educativa (Diniece). Anuario Estadístico Educativo 2005. Ministerio de Educación, Ciencia y Tecnología de la Nación. Dirección Nacional de Información y Evaluación de la Calidad Educativa (Diniece). Relevamiento Anual 2010. Ministerio de Economía http://www.mecon.gov.ar/hacienda/cgn/cuenta (varios informes). Musgrave, Richard; Musgrave, Peggy. “Hacienda Pública. Teórica y Aplicada”. Madrid 1992. Orova, E; Oriol Escardíbul, J. ”Economía de la Educación” Madrid 1998. OECD INSIGHTS. “Human Capital: How what you know shapes your life”. O.C.D.E. 2007 PISA 2009. ARGENTINA. Resumen ejecutivo. Subsecretaría de Planeamiento Educativo. DINIECE (Dirección Nacional de Información y Evaluación de la Calidad Educativa). Año 2009. Programa de Monitoreo de la Ley de Financiamiento Educativo: Los salarios docentes. CIPPEC. Junio 2006. Rivas, A. “Tiempos de inversión educativa”. CIPPEC. Septiembre de 2005. Schultz, Theodore W. “Inversión en Capital Humano”. New York: Columbia University Press, 1961. Stiglitz, Joseph E., “La Economía del Sector Público”. Antoni Bosch Editor. 2002. Vera, A; Bilbao, R. “La apuesta de invertir para una mejor educación. Evaluando la Ley de Financiamiento Educativo en la Argentina, 2006-2010”.Fundación CIPPEC; PREAL, 2010.

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ANEXO: Cuadro 1A: Gasto Educativo por habitante (en miles de pesos corrientes).

Fuente: Bezem, Pablo; Mezzadra, Florencia; Rivas, Axel “Monitoreo de la Ley de Financiamiento Educativo. Informe Final”. CIPPEC. Noviembre 2012

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Dissertatio n2

Grรกfico 1A:

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DISSERTATIO