GUÍA PARA LA INCORPORACIÓN DE LA VARIABLE RIESGO EN LA GESTIÓN INTEGRAL DE NUEVOS PROYECTOS DE INFRAESTRUCTURA
Secretaría Técnica de
Gestión de Riesgos
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Guía para la Incorporación de la Variable Riesgo en la Gestión Integral de Nuevos Proyectos de Infraestructura
LOS PROYECTOS DE INFRAESTRUCTURA FRENTE A EVENTOS NATURALES EN EL ECUADOR
“INCORPORANDO UNA VISIÓN DE REDUCCIÓN DEL RIESGO EN LOS PROYECTOS DE INFRAESTRUCTURA”
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MCSIE - Ministerio Coordinador de Seguridad Interna y Externa
Miguel Carvajal - Ministro
STGR - Secretaría Técnica de Gestión de Riesgos
Lorena Cajas Albán - Secretaria
PNUD - Programa de Naciones Unidas para el Desarrollo
José Manuel Hermida - Representante Residente
Claudio Providas - Representante Adjunto
José Agusto - Gerente Área de Gobernabilidad
Unidad de Gestión de Riesgo del PNUD
Jeannette Fernández
Yovanna Chaves
Borja Santos
Formulación de la Metodología: Fabricio Yépez, Doctor en Ingeniería Civíl, Consultor PNUD, Profesor Principal Universidad San Francisco de Quito
Edición: Lorena Cajas Albán – STGR (Secretaría Técnica de Gestión de Riesgos) Jeannette Fernández – PNUD (Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo)
Fotografías de la portada: Yovanna Chaves – PNUD (Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo)
Dirección Gráfica e impresión Publiasesores Cía. Ltda. Francisco Pizarro N 26-104 y Marieta de Veintimilla Telf.: 255-5140 / 250-5425 E-mail: ventas@publiasesores.com
“INCORPORANDO UNA VISIÓN DE REDUCCIÓN DEL RIESGO EN LOS PROYECTOS DE INFRAESTRUCTURA”
CONTENIDO
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LOS PROYECTOS DE INFRAESTRUCTURA FRENTE A EVENTOS NATURALES EN EL ECUADOR.............................................................................................................................................9
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NUEVA ORGANIZACIÓN PARA LA GESTIÓN DEL RIESGO EN EL ECUADOR............... 11
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INCORPORANDO UNA PERSPECTIVA DE REDUCCIÓN DEL RIESGO EN EL CICLO DE VIDA DE PROYECTOS DE INFRAESTRUCTURA..................................................................................13 3.1.
Generalidades..........................................................................................................................13
3.2.
Ciclo 1 de Proyectos o Fase de Estudios..............................................................................14 3.2.1. Detección de Amenazas y Vulnerabilidades en la Fase Inicial de Estudios (PreFactibilidad y Factibilidad).....................................................................................................14 3.2.2. Estudio de Amenazas y Vulnerabilidades en Fase Final de Estudios o Diseños Definitivos.........................................................................................................................18 3.2.3. Importancia de la Fiscalización de Estudios y Manual de Procedimientos Institucional..................................................................................................................20
3.3.
Gestión del Riesgo en el Ciclo 2 de Proyectos: Contratación, Aspectos Técnicos, Legales y Financieros..................................................................................................................................................22 3.3.1. Aspectos Legales Relacionados con la Variable Riesgo: Términos de Referencia y Contratos de Consultoría, Construcción y Fiscalización..............................................22 3.3.2. Aspectos Financieros Relacionados con la Variable Riesgo: Presupuesto y Contingencias....................................................................................................................27 3.3.3. Manual de Procedimientos Institucional para la Fase de Contratación...............28
3.4.
Gestión del Riesgo en el Ciclo 3 de Proyectos: Ejecución..................................................30 3.4.1. Detección Temprana de Amenazas y Vulnerabilidades en la Fase de Construcción.....................................................................................................................30 3.4.2. Cumplimiento de Normativas, Calidad de Materiales y Verificación de Especificaciones................................................................................................................31 3.4.3. Importancia de la Fiscalización y Papel de la Entidad Contratante en la Gestión del Riesgo y Toma de Decisiones............................................................................................32 3.4.4. Auditoría de Entidades de Control y la Gestión del Riesgo..................................33 3.4.5. Manual de Procedimientos Institucional para Fase de Construcción..................34
3.5.
CONTENIDO
PRESENTACIÓN..............................................................................................................................................7
Gestión del Riesgo en el Ciclo 4 de Proyectos: Operación y Mantenimiento de la Obra......35 3.5.1. Planes de Operación, Mantenimiento y Presupuestos...........................................35
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3.5.2. Detección Temprana de Amenazas y Vulnerabilidades en Fases de Operación...37 3.5.3. Involucramiento Comunitario.......................................................................................38 3.5.4. Manual Institucional de Procedimientos..................................................................39 4
CAPACIDAD INSTITUCIONAL INTERNA Y EXTERNA..........................................................41
CONTENIDO
4.1.
Creación y/o Fortalecimiento de Unidades Técnicas para la Elaboración y Operación del Manual de Procedimientos Institucional.....................................................................................41
5
CAPACITACIÓN INSTITUCIONAL Y DE AGENTES EXTERNOS...........................................43
6
LISTA DE VERIFICACIÓN DE AMENAZAS Y VULNERABILIDADES EN PROYECTOS DE INFRAESTRUCTURA.......................................................................................................................................45 6.1.
Construcciones Escolares, Amenaza de Inundaciones (1/3)............................................46
6.2.
Construcciones del Sector Salud ante Amenaza por Inundaciones (1/3)...................................55
6.3.
Construcciones de Obras Viales y Puentes ante Amenaza de Inundaciones (1/3).......64
6.4.
Obras de Saneamiento, Alcantarillado, Agua Potable, Riego Ante Amenaza de Inundaciones (1/4)............................................................................................................ 71
6.5.
Construcción de Obras Hidráulicas Pequeñas ante Amenaza de Inundaciones (1/2).81
6.6.
Amenazas y Vulnerabilidad de Edificaciones en General................................................87
ANEXO 1..........................................................................................................................................................89 AMENAZAS NATURALES EN EL ECUADOR Y MARCO CONCEPTUAL DE LA GESTIÓN DEL RIESGO...............................................................................................................................................................................89 1
INTRODUCCIÓN..............................................................................................................................91
2
AMENAZAS NATURALES..............................................................................................................92
6
3
2.1.
Amenaza por Inundaciones...................................................................................................92
2.2.
Amenaza por Terremotos.......................................................................................................99
2.3.
Amenaza por Actividad Volcanica.....................................................................................104
2.4.
Amenaza por Deslizamientos.............................................................................................109
GESTIÓN DEL RIESGO Y MANEJO DE DESASTRES. CONCEPTOS FUNDAMENTALES...... 111 3.1.
Definiciones de Parametros del Riesgo y de Desastres................................................... 114
3.2.
Control y Mitigación de Riesgos y Responsables de La Gestión del Riesgo.............................125
ANEXO 2........................................................................................................................................................129 GLOSARIO DE TÉRMINOS RELACIONADOS CON LA GESTIÓN DEL RIESGO..........................129 REFERENCIAS..............................................................................................................................................141
Dentro del nuevo contexto mundial, fuertemente marcado por la ocurrencia de desastres cada vez más frecuentes y de mayor magnitud, es imposible no reflexionar sobre la problemática que rodea a las diversas situaciones de crisis que ocurren en las distintas zonas del país y del mundo. Esta reflexión nos lleva a consideraciones más profundas en la búsqueda de las condiciones subyacentes que hacen que una amenaza natural, al actuar sobre los elementos expuestos, genere tal impacto que se convierta en un desastre. De allí que conocer las condiciones de vulnerabilidad social, física, económica e institucional que los procesos sociales de desarrollo generan en nuestras comunidades, resulta indispensable para poder emprender en acciones concretas de reducción del riesgo de desastre. El proceso de identificación de vulnerabilidades resulta complejo puesto que éstas están directamente relacionadas con el tipo de amenaza, de allí que la solución para reducir el impacto frente a inundaciones de una determinada estructura, no necesariamente satisface los requerimientos sísmicos por ejemplo. Por ello, una perspectiva de multi-amenaza asegura el comportamiento más seguro de una estructura, el que requiere al mismo tiempo un trabajo de coordinación interdisciplinario. Por lo señalado, en un país como el nuestro, que puede verse expuesto a la acción de diversas solicitaciones externas como por ejemplo inundaciones, sismo, actividad volcánica, deslizamientos, entre otros, es indispensable contar con instrumentos que nos ayuden a identificar opciones que brinden mayor seguridad a nuestras estructuras, infraestructura y líneas vitales, para evitar las enormes pérdidas humanas y materiales que inciden en el desarrollo humano y económico de nuestros pueblos. La mayoría de la infraestructura existente en el Ecuador presenta serias deficiencias de comportamiento al ser requeridas por acciones no permanentes como aquellas generadas por una amenaza natural como las ya señaladas, tanto en el análisis y diseño, así como en la construcción y mantenimiento. El problema puede verse aún más serio si se incluyen aquellas estructuras que han sido
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PRESENTACIÓN
LOS PROYECTOS DE INFRAESTRUCTURA FRENTE A EVENTOS NATURALES EN EL ECUADOR
“INCORPORANDO UNA VISIÓN DE REDUCCIÓN DEL RIESGO EN LOS PROYECTOS DE INFRAESTRUCTURA”
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“INCORPORANDO UNA VISIÓN DE REDUCCIÓN DEL RIESGO EN LOS PROYECTOS DE INFRAESTRUCTURA”
afectadas por sismos (Marzo 87, Bahía 98), o inundaciones (El Niño 82-83, 97-98) y cuyos procesos de reconstrucción no fueron realizados con normas y estándares apropiados, dejándolas aún más debilitadas frente a la acción de nuevos eventos. En consecuencia, muchas de las obras de infraestructura que se constituyen como logros del desarrollo para nuestros pueblos, han sido erigidas con altos niveles de vulnerabilidad, respondiendo a una ausencia de políticas para la gestión del riesgo en las instituciones nacionales. Es por esto que el Gobierno Nacional ha asumido la responsabilidad de elevar la Gestión del Riesgo al nivel de una Política de Estado, asegurando de esta manera su incorporación transversal en el nuevo modelo de desarrollo del país, lo que constituye sin duda alguna un gran aporte para elevar los niveles de sostenibilidad de los logros del desarrollo en el Ecuador.
PRESENTACIÓN
En este marco, la Secretaría Técnica de Gestión de Riesgos, STGR, con el apoyo del Programa de Naciones Unidas para el Desarrollo, PNUD, presenta esta guía, para la incorporación de la variable riesgo en los nuevos proyectos de infraestructura, misma que está dirigida principalmente a los sectores encargados de los procesos de análisis, diseño y construcción de infraestructura, a fin de brindarles lineamientos generales que sirvan como elementos para gestar el tan necesario proceso de incorporación de la gestión del riesgo en cada una de las fases de los proyectos que se construyen en nuestro país.
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Ing. Lorena Cajas Albán Secretaría Técnica de Gestión de Riesgos
LOS PROYECTOS DE INFRAESTRUCTURA FRENTE A EVENTOS NATURALES EN EL ECUADOR
Los talleres participativos organizados por la Secretaría Técnica de Gestión de Riesgos STGR en Julio de 2008, con el auspicio del Programa de Naciones Unidas para el Desarrollo PNUD, permitieron identificar una serie de deficiencias en el ciclo de proyectos de inversión pública asociados con las prácticas de reducción del riesgo de desastre, entre ellas se destacan:
• No existe una tradición de incorporar consideraciones de riesgo dentro de la gestión de proyectos, ni en el sector público, ni en el sector privado. • No se conoce con claridad el tipo de información que está disponible, o que se requiere, para incorporar parámetros de riesgo en los proyectos de inversión pública. • Desconocimiento de instrumentos técnicos que facilitarían la incorporación de acciones concretas de reducción del riesgo. • Falta de coordinación y cooperación interinstitucional entre las entidades del sector público para aprovechar sus capacidades y optimizar el uso de recursos disponibles. • Poco interés en la incorporación de la gestión del riesgo en las instituciones, por lo que no se cuenta con recursos, como por ejemplo personal capacitado, para considerar la variable riesgo en las distintas etapas de un proyecto de inversión. • Debilidad técnica, económica y financiera de las instituciones locales, tales como municipios y gobiernos seccionales, para la construcción de infraestructura segura para enfrentar amenazas naturales. • Repetición sistemática de malas prácticas en los diseños y/o en la construcción de obras de infraestructura a nivel nacional, que aún sin la ocurrencia de una amenaza natural ya han presentado problemas estructurales, como es el caso de puentes, vías y carreteras, proyectos hidroeléctricos, refinerías, etc., demostrando que las falencias no sólo se encuentran en el sector público, sino también y de manera importante en el sector privado nacional e internacional que también participa en ese tipo de proyectos de gran envergadura.
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En el mismo sentido, el Plan Nacional de Desarrollo presentado en 2007 por la Secretaría Nacional de Planificación para el Desarrollo SENPLADES, resume estos hallazgos de la siguiente manera (SENPLADES, 2007a):
1. Ausencia de políticas de gestión de riesgos, a pesar de que ciertos fenómenos naturales son muy recurrentes. 2. Ausencia de un Sistema Nacional de Gestión de Riesgos que defina las acciones adecuadamente coordinadas en prevención, mitigación, preparación, atención, rehabilitación y reconstrucción. 3. Debilidad institucional para promover e implementar la gestión de riesgos en la planificación y falta de recursos para impulsarlas. 4. Escasa coordinación entre las instituciones científico técnicas que producen información sobre amenazas y vulnerabilidades, y entre ellas las entidades promotoras de proyectos. 5. Inexistencia de mecanismos de difusión de la información técnica disponible. Dicha información se encuentra dispersa, incompleta, descentralizada y en ocasiones caduca. 6. Uso indebido del suelo y ausencia de una ley nacional de ordenamiento territorial. 7. La pobreza y el crecimiento poblacional se desarrolla en muchas ocasiones en áreas de riesgo. 8. No se están utilizando mecanismos de transferencia de riesgos. 9. Ausencia de análisis de riesgos en los proyectos de desarrollo y de inversión. 10. Degradación de los recursos naturales y de áreas protegidas.
NUEVA ORGANIZACIÓN PARA LA GESTIÓN DEL RIESGO EN EL ECUADOR
Desde su inicio en Enero de 2007, el Gobierno Nacional del Ecuador ha dado primordial importancia a los aspectos relacionados con la planificación para el desarrollo; en esa medida, la consideración de que los desastres naturales impactan significativamente y retrasan los procesos de desarrollo, ha hecho que el tema se posicione en las agendas nacionales. Así, se han logrado alcanzar verdaderos hitos históricos, no sólo dentro del país, sino incluso regional y globalmente:
1. La nueva constitución del Ecuador vigente desde Octubre de 2008, incorpora una visión explícita de gestión de riesgos, a través de los artículos 389 y 390, proporcionando de esta manera un adecuado marco legal para la construcción de un Sistema Nacional Descentralizado de Gestión del Riego. 2. La Secretaría Nacional de Planificación para el Desarrollo SENPLADES fija como una de las políticas principales para cumplir la meta 9 del Objetivo 7 de los Objetivos de Desarrollo del Milenio para el Ecuador, la reducción de desastres como parte de la política de desarrollo. 3. Dentro de la reforma del Estado se crea el Ministerio Coordinador de Seguridad Interna y Externa, que inicialmente incluye el área de gestión del riesgo, pero que posteriormente le da categoría de vice-ministerio a la Secretaría Técnica de Gestión del Riesgo1, la que absorbe a la antigua Defensa Civil y promueve mecanismos para la coordinación de acciones ligadas, no sólo al manejo de la emergencia, sino también a la promoción de una visión de Gestión Integral del Riesgo y Reducción del Riesgo de Desastre.
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Decreto Ejecutivo No. 1046-A de Abril de 2008 para la creación de la STGR
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NUEVA ORGANIZACIÓN PARA LA GESTIÓN DEL RIESGO EN EL ECUADOR
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4. En medio de este proceso de cambios estructurales profundos, la atención de la emergencia por inundaciones producida en Enero y Febrero del 2008 en la Costa ecuatoriana, produjo un cambio significativo con respecto a la atención a otros desastres, incluso similares, del pasado. La creación y funcionamiento del primer Ministerio Regional denominado del Litoral, creado en Julio de 2007, probó una adecuada coordinación de esfuerzos inter-institucionales y multi-sectoriales, que permitió generar una respuesta post-desastre inmediata e importante, la cual ha sido reconocida a nivel internacional (Portaluppi, 2008). El resultado fue la creación de un mecanismo de coordinación de respuesta que funcionó adecuadamente y que, sin lugar a duda, servirá como un insumo de las lecciones aprendidas para la construcción del Sistema Nacional Descentralizado de Gestión de Riesgos. 5. En Noviembre de 2008, la STGR define sus líneas prioritarias de trabajo dentro de las que se destaca la búsqueda de mecanismos para incorporar como eje transversal en las actividades de planificación para el desarrollo, la línea de trabajo 4.2 para la instauración de normativas a fin de que toda inversión pública contemple el análisis y la reducción de riesgos, desde la etapa de prefactibilidad hasta su operación.
12 Esta guía metodológica se enmarca dentro de este contexto, con el propósito de servir de insumo a las instituciones ecuatorianas para cumplir las metas, mandatos, políticas y líneas de acción descritas anteriormente. Se espera ofrecer recomendaciones básicas para una detección temprana de amenazas y vulnerabilidades de proyectos de infraestructura, a fin de establecer una estrategia de reducción de riesgos de los futuros proyectos a construirse en el Ecuador.
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INCORPORANDO UNA PERSPECTIVA DE REDUCCIÓN DEL RIESGO EN EL CICLO DE VIDA DE PROYECTOS DE INFRAESTRUCTURA
3.1. Generalidades Un proyecto de infraestructura pública es una inversión que responde a una decisión sobre el uso de recursos, con el objeto de incrementar, mantener o mejorar la producción de bienes o la prestación de servicios a la sociedad o parte de ella. Cada proyecto tiene sus propias particularidades, tanto por su ubicación como por la manera en que será construido y operado. Todas las etapas por las que atraviesa un proyecto, desde su concepción hasta su operación, forman parte del denominado Ciclo de Vida de un proyecto, el cual incluye las siguientes etapas:
Estado del proyecto
Etapa del ciclo de vida del proyecto Idea
Pre-inversión
Perfil Pre-factibilidad Factibilidad
Inversión Operación
Diseño Ejecución (construcción) Operación y mantenimiento
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INCORPORANDO UNA PERSPECTIVA DE REDUCCIÓN DEL RIESGO EN EL CICLO DE VIDA DE PROYECTOS DE INFRAESTRUCTURA
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INCORPORANDO UNA PERSPECTIVA DE REDUCCIÓN DEL RIESGO EN EL CICLO DE VIDA DE PROYECTOS DE INFRAESTRUCTURA
“INCORPORANDO UNA VISIÓN DE REDUCCIÓN DEL RIESGO EN LOS PROYECTOS DE INFRAESTRUCTURA”
Una vez tomada la decisión de invertir en una obra de infraestructura, arranca la visualización de posibles soluciones ingenieriles para dar respuesta a los problemas detectados, estimar su alcance y especialmente realizar un análisis del impacto socio-económico de no ejecutar la obra(idea y perfil de proyecto). La etapa de pre-factibilidad constituye el diseño preliminar o pre-diseño que conlleva la selección de las diferentes alternativas técnicas que pueden resolver las necesidades identificadas, así como la determinación de los requerimientos técnicos de cada alternativa. La pre-factibilidad genera información sobre las características, limitaciones, costos de capital y operación, así como restricciones económicas, sociales, políticas, culturales, ambientales, institucionales y legales que tiene el proyecto. Finalmente, la etapa de factibilidad constituye un análisis comprensivo de los resultados técnicos, financieros, económicos y sociales de una inversión (dada la alternativa técnica y sus requerimientos respectivos seleccionados en la etapa de pre-factibilidad). El informe de factibilidad es la culminación de la formulación de un proyecto y constituye la base para la toma de decisiones sobre su ejecución.
El informe de factibilidad es la culminación de la formulación de un proyecto y constituye la base para la toma de decisiones sobre su ejecución.
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Si la decisión es favorable, la siguiente etapa es la de estudios definitivos, denominada también estudios de ingeniería, que terminan en el conjunto de planos estructurales, instalaciones, equipamiento y servicios, etc, que son requeridos para obtener la licencia de construcción, incluyendo las especificaciones técnicas bajo las cuales se debe construir el proyecto. Esta guía metodológica define el ciclo 1 de proyectos o fase de “estudios” y comprende las etapas de idea, perfil, pre-factibilidad, factibilidad y estudios definitivos, es decir, todas las actividades previas a la fase de ejecución. El ciclo 2 de proyectos incluye en cambio la contratación, la definición de los aspectos técnicos, legales y financieros. El ciclo 3 se relaciona con la fase de ejecución y finalmente el ciclo 4 tiene que ver con la fase de operación y mantenimiento del proyecto.
3.2. Ciclo 1 de Proyectos o Fase de Estudios 3.2.1. Detección de Amenazas y Vulnerabilidades en la Fase Inicial de Estudios (PreFactibilidad y Factibilidad) Resulta evidente que, para mitigar el riesgo por eventos naturales al que puede verse sometido un futuro proyecto de infraestructura, debe cuantificarse ese riesgo y sus componentes, a fin de diseñar una estrategia para enfrentarlo. Esto implica que el análisis del riesgo debe constituirse en todo un capítulo en todas las etapas de la fase de estudio. Así ya lo han reconocido varios países, entre ellos Perú2 , Colombia y lo están exigiendo varias instituciones crediticias como el Banco Interamericano de Desarrollo, BID3. Otros organismos internacionales tales como el Sistema de Naciones Unidas, SNU,
2 3
Pautas Metodológicas para la Incorporación del Análisis del Riesgo de Desastres en los Proyectos de Inversión Pública, Volumen 3, Serie Sistema Nacional de Inversión Pública y la Gestión del Riesgo de Desastre, Ministerio de Economía y Finanzas del Perú, Desde el año 1998, el BID aplica su política OP-704 para la incorporación de reducción del riesgo en los proyectos que el banco financia.
“INCORPORANDO UNA VISIÓN DE REDUCCIÓN DEL RIESGO EN LOS PROYECTOS DE INFRAESTRUCTURA”
Sin embargo, quienes tienen la primera responsabilidad de exigir la incorporación de criterios de reducción del riesgo desde la fase de estudios, son las mismas instituciones o empresas públicas y privadas interesadas en llevar adelante la construcción del proyecto. De allí la necesidad de contar con instrumentos metodológicos y procesos de capacitación para impulsar estos procesos institucionales.
Sin embargo, quienes tienen la primera responsabilidad de exigir la incorporación de criterios de reducción del riesgo desde la fase de estudios, son las mismas instituciones o empresas públicas y privadas interesadas en llevar adelante la construcción del proyecto.
Si bien en las etapas de idea general y perfil de proyecto se está pensando ya en el sitio de emplazamiento de la obra a construirse, y podría disponerse de información sobre amenazas naturales pre-existentes en la zona, es en realidad en la etapa de pre-factibilidad donde debe realizarse un estudio de identificación y cuantificación de las amenazas naturales a las que estará sujeto el proyecto así como un estudio preliminar sobre la vulnerabilidad del proyecto ante tales amenazas. El estudio de amenazas describe el tipo, naturaleza, características y potencial de las amenazas, llegando a una cuantificación de diferentes niveles de amenaza con diferentes probabilidades de ocurrencia. El estudio de detección de vulnerabilidad es un estudio preliminar donde se definen las debilidades del anteproyecto ante diferentes niveles de amenazas, e incluso las medidas de mitigación posibles para lograr que el anteproyecto supere los diferentes niveles de amenaza, bajo criterios de riesgo aceptable. La definición de las medidas de protección o mitigación ayudarán a mejorar la estimación de costos del proyecto en etapas de pre-factibilidad y factibilidad. Este tipo de estudios requiere por lo general de un equipo multidisciplinario que esté familiarizado con los aspectos aquí señalados.
4 5
National Disaster Coordinating Council, NDCC, Filipinas, 2006 SENPLADES, 2008
3
En el Ecuador, la SENPLADES ha decidido exigir la incorporación de un análisis de riesgo, desde la fase de estudios, en la presentación de proyectos de inversión y de cooperación externa no-reembolsable, para calificar su nivel de prioridad. Se deben incorporar los resultados de los estudios sobre amenazas y vulnerabilidades asociadas a las que estará sometido el proyecto en su área de influencia, incluyendo medidas orientadas a reducir las vulnerabilidades, así como los recursos que se requerirían para introducir medidas de prevención y mitigación como las de preparación y respuesta5.
INCORPORANDO UNA PERSPECTIVA DE REDUCCIÓN DEL RIESGO EN EL CICLO DE VIDA DE PROYECTOS DE INFRAESTRUCTURA
impulsan procesos de toma de conciencia y fortalecimiento de capacidades para que la reducción del Riesgo de Desastre se haga efectiva. Como ejemplo se cita el soporte que ha otorgado la Estrategia Internacional para la Reducción de Desastres, EIRD, a las agencias gubernamentales de Filipinas para lograr la reducción del riesgo de desastre en las fases de planeamiento de las carreteras de ese país4, o este mismo documento que se realiza con apoyo del PNUD.
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La pregunta básica inicial que debe realizarse el proyectista o promotor del proyecto en las etapas iniciales de la fase de estudios es:
La manera de responder esta pregunta de forma preliminar es recopilando toda la información existente relacionada con:
i.
Historial de eventos peligrosos en el área
ii.
Informes sobre ocurrencia de desastres pasados, sobre daños reportados a la infraestructura y sobre rehabilitaciones o reparaciones realizadas
iii.
Evaluaciones de amenazas y vulnerabilidades del área en cuestión
iv.
Evaluaciones del riesgo y mapas de riesgos disponibles
v.
Disponibilidad de mapas topográficos, fotografías aéreas y/o satelitales, antiguas y recientes
vi.
Estudios de impacto socio-económico luego de desastres en el área
vii.
Recopilaciones sobre experiencias pasadas y lecciones aprendidas
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INCORPORANDO UNA PERSPECTIVA DE REDUCCIÓN DEL RIESGO EN EL CICLO DE VIDA DE PROYECTOS DE INFRAESTRUCTURA
Puede el área de estudio verse afectada por una o más amenazas naturales ?
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Para responder esta pregunta será necesario revisar la información disponible con la que cuentan varias instituciones técnicocientíficas y de atención de emergencias. Con el propósito de orientar la búsqueda de esta información, en el Anexo 1 se hace referencia a aquella existente en el Ecuador. Muchas veces la resolución de esta información no es la apropiada para el nivel de proyecto; sin embargo, sí permite tener una visión global sobre las características generales de la zona de implementación del proyecto. Es claro que en la geografía del Ecuador, casi con certeza se encontrará al menos una de todas las amenazas naturales aquí descritas, por lo que no se las debe perder de vista. Teóricamente, si la información recopilada indica la inexistencia de amenazas naturales en la zona de implantación del proyecto, esto implicaría que el riesgo es nulo, lo que debe explicarse en la memoria técnica, respaldando las decisiones adoptadas. No obstante, se debe tener mucho cuidado con el hecho de que la inexistencia de información no implica la inexistencia de amenazas.
“INCORPORANDO UNA VISIÓN DE REDUCCIÓN DEL RIESGO EN LOS PROYECTOS DE INFRAESTRUCTURA”
La segunda pregunta básica que debe formularse el proyectista en las etapas iniciales de la fase de estudios, luego de conocer la existencia de las amenazas naturales es:
i.
Qué efectos tiene la ocurrencia de cada amenaza sobre el proyecto
ii.
Es el proyecto suficientemente sólido para resistir todas las amenazas?
iii.
Hasta qué nivel y tipo de amenaza debe el proyecto sobrevivir sin ningún daño y que medidas de protección, interna o externa, se deben implementar? Revisar la factibilidad técnica y económica.
iv.
Hasta qué nivel y tipo de amenaza debe el proyecto presentar daños técnica y económicamente reparables y qué medidas de protección, interna y externa, se deben implementar? Revisar la factibilidad técnica y económica.
v.
Hasta qué nivel y tipo de amenaza debe el proyecto sobrevivir sin llegar al colapso, aunque sufra daños irreparables técnica o económicamente, y qué medidas de protección internas y externas se deben implementar? Revisar la factibilidad técnica y económica.
vi.
¿Cuáles son los costos y los beneficios de la o las medidas de mitigación, en términos económicos y de calidad de vida?
Si la información disponible sobre las amenazas es adecuada, el planificador puede llevar a cabo la evaluación preliminar de la vulnerabilidad de su proyecto frente a tales amenazas. Si la información disponible no es adecuada, el planificador o proyectista debe contratar los estudios de detección y cuantificación de amenazas, y a partir de dichos resultados, realizar el estudio preliminar de vulnerabilidades. La información sobre las amenazas por terremotos y volcanes es por lo general suficiente para hacer una evaluación preliminar. En el caso de las amenazas sobre inundaciones y derrumbes, es a menudo necesario realizar estudios detallados de amenazas.
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Esta pregunta puede responderse en forma preliminar si se evalúa cómo la amenaza natural afectará al proyecto y qué defensas dispone o debe disponer para disminuir la afectación. Puede entonces analizarse lo siguiente:
INCORPORANDO UNA PERSPECTIVA DE REDUCCIÓN DEL RIESGO EN EL CICLO DE VIDA DE PROYECTOS DE INFRAESTRUCTURA
Cuáles son las vulnerabilidades o las debilidades del proyecto ante las amenazas detectadas ?
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INCORPORANDO UNA PERSPECTIVA DE REDUCCIÓN DEL RIESGO EN EL CICLO DE VIDA DE PROYECTOS DE INFRAESTRUCTURA
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Una vez evaluada la viabilidad técnica y económica del proyecto en el estudio de prefactibilidad, deben estimarse los costos de las medidas de mitigación. En el estudio de factibilidad, al considerar las alternativas del proyecto, deben seleccionarse las opciones que ofrezcan mejores posibilidades para la mitigación de amenazas. La evaluación económica final debe incluir consideraciones de riesgo, y el diseño técnico definitivo debe incorporar las medidas estructurales y no estructurales óptimas para la mitigación de las amenazas. Por tanto, en la etapa de prefactibilidad o en la factibilidad, es posible que el resultado del análisis sea que la construcción del proyecto no es viable, sea por consideraciones técnicas o económicas, las cuales podrían estar afectadas por los resultados del análisis de amenazas y vulnerabilidades. Por ello, el capítulo del análisis de riesgos asociados con eventos naturales puede llegar a ser decisivo para la construcción o no de un proyecto. 3.2.2. Estudio de Amenazas y Vulnerabilidades en Fase Final de Estudios o Diseños Definitivos. Una vez que un proyecto ha sido analizado en las etapas de pre-factibilidad y factibilidad y se ha tomado la decisión de seguir adelante porque los beneficios superan los costos (incluyendo los costos de mitigación del riesgo), el siguiente paso es realizar los estudios definitivos, los cuales deben incluir una serie de áreas de especialización en todas las que se deberá constatar la consideración de medidas estructurales de mitigación y, de ser el caso, las medidas no estructurales, a manera de sub-proyecto. Un ejemplo de lo que deben contener los diseños definitivos se resume a continuación: −
Estudios de diseño de ingenierías: Deben incluirse los diseños de todos los componentes del proyecto, a un detalle tal que permitan su construcción sin margen a dudas. Se deberán incluir todos los planos topográficos, geométricos, estructurales, de instalaciones, y planos de detalle de aquellos aspectos de alta importancia o de difícil ejecución, que clarifiquen los planos generales. Adicionalmente, deben especificarse claramente los diseños y planos de detalle de las medidas estructurales adoptadas para la disminución de los riesgos asociados con eventos naturales detectados y evaluados en la zona del proyecto y su área de influencia. La completitud del estudio es de importancia fundamental para la disminución del riesgo. Una pregunta que debe necesariamente realizar tanto el gerente del proyecto como la institución dueña del proyecto, al recibir los estudios definitivos es: Están los estudios completos ? Típicamente, cuando los estudios o los detalles no se encuentran completos, el constructor y el fiscalizador se ven avocados a tomar decisiones técnicas sobre el proyecto que debieron tomarse en la etapa de diseño por el diseñador. El problema se presenta cuando los trabajos están en marcha y el constructor opta por decidir sobre aspectos técnicos sin el soporte de un estudio adecuado, sea por falta de tiempo, por desconocimiento o por abaratar/encarecer costos, aprovechando la falta de claridad de algún aspecto del proyecto. En ocasiones, con la aprobación directa o tácita de la fiscalización. Estos problemas tienden a incrementar la vulnerabilidad del proyecto.
Memorias técnicas de cálculo, diseño y estudios complementarios: Debe incluirse toda la información generada en el estudio definitivo, que permitió plasmar el diseño en los planos del proyecto. Las memorias de cálculo son fundamentales para conocer las premisas e hipótesis de cálculo y diseño adoptadas por el profesional encargado de los estudios finales, y facilitan la labor de fiscalización de estudios. En las memorias se deben detallar los resultados de los estudios de las amenazas naturales detectadas en la zona del proyecto, el potencial de las amenazas consideradas, la vulnerabilidad estructural del proyecto asociadas con las amenazas y las medidas de mitigación adoptadas para disminuirlas. Todos los estudios complementarios que se realizaron previo al diseño tales como estudios geológicos y de suelos, estudios de amenazas, estudios de vulnerabilidades, etc., se deben encontrar en la documentación a entregarse al gerente o institución dueña del proyecto. En documento separado debe solicitarse al diseñador un detalle de las medidas estructurales y no estructurales que adoptará el proyecto para mitigación de riesgos naturales y el impacto esperado de las mismas.
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Cantidades de obra y presupuesto del proyecto: Los diseños definitivos incluyen los rubros de construcción necesarios para ejecutar la obra, con los precios unitarios de cada uno de ellos. Esta información, junto con las cantidades de obra, permite disponer del presupuesto referencial definitivo, el cual debe reflejar claramente el costo del proyecto incluyendo las medidas estructurales y no estructurales descritas en las memorias de diseño. Este aspecto ha sido tradicionalmente una de las fuentes más importantes de creación de vulnerabilidad en los proyectos. Si los diseños se han ejecutado erróneamente o con falencias importantes, a más de poner en riesgo la seguridad del proyecto pueden causar que los costos reales sean mucho mayores que los del presupuesto referencial y, por consiguiente, si no existe el financiamiento o la herramienta legal (contratos complementarios limitados) puede llegar a paralizarse la obra o puede ejecutarse anti-técnicamente (aún conociendo que no es ético ni responsable el hacerlo), con el fin de terminar la obra y evitar problemas de tipo político y legal.
Especificaciones técnicas: Como se discutió anteriormente, una gran fuente de vulnerabilidades es la falta de claridad o de información respecto a los detalles constructivos del proyecto, que provocan la tomade decisiones sobre la marcha de la construcción que pueden no estar basadas en criterios técnicos adecuados ni sustentados en estudios, aumentando la vulnerabilidad intrínseca del proyecto. Por esta razón, la descripción suficiente y adecuada de las especificaciones técnicas bajo las cuales se deben ejecutar los diferentes rubros de construcción, son de gran importancia.
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Metodología y cronograma de construcción: Las hipótesis y suposiciones adoptadas en el diseño deben estar necesariamente relacionadas con la propuesta del diseñador de cómo se va a ejecutar el proyecto y, por tanto, el diseñador debe describir pormenorizadamente la metodología de construcción a aplicarse en las diferentes etapas del proyecto, no sólo para lograr que la ejecución tenga éxito, sino para disminuir vulnerabilidades tanto en la etapa de construcción como una vez que ésta haya concluido. De similar manera, el manejo de tiempos durante cada etapa de construcción debe describirse claramente en un cronograma, donde además deben incorporarse las actividades relacionadas con las medidas no estructurales que se aplicarán durante la construcción.
3.2.3. Importancia de la Fiscalización de Estudios y Manual de Procedimientos Institucional
Usualmente las entidades públicas y privadas del Ecuador utilizan su propio personal técnico para realizar tareas de fiscalización de los trabajos presentados en la fase de estudios. Son ellos los encargados de revisar el trabajo, verificar si los estudios están completos y adecuadamente ejecutados y de solicitar aclaraciones a los contratistas cuando sea necesario. Finalmente son ellos los que firman las actas de entrega-recepción de los trabajos de consultoría de estudios. Es ese mismo personal quien usualmente se encarga de las tareas relacionadas con las etapas iniciales (idea y perfil del proyecto). En ocasiones se encargan también de los trabajos de las etapas de pre-factibilidad y factibilidad, aunque no es usual que se encarguen de los diseños definitivos, especialmente cuando el proyecto supera cierto tamaño, envergadura o importancia. En todo caso, el personal técnico institucional suele encargase directamente de preparar los términos de referencia que servirán de documentos contractuales para la contratación de los estudios de un proyecto. De allí que un aspecto fundamental para la reducción de la vulnerabilidad de los proyectos de infraestructura es, entonces, la capacitación del personal técnico de las instituciones, pues son parte fundamental en la cadena de producción de los estudios y son los puntos focales de revisión de la adecuada incorporación de criterios de reducción del riesgo en la fase de estudios de un proyecto de infraestructura. Una manera adecuada de controlar que efectivamente se apliquen los criterios descritos es elaborar un manual de procedimientos interno o un reglamento interno institucional que sirva de guía para verificar la aplicación de dichos criterios en las diversas fases de diseño. Dicho manual puede incluir una lista de verificación de actividades. Un ejemplo de lista de verificación para la fase de estudios definitivos, con las actividades más importantes, es la siguiente:
i.
Se encuentran los estudios definitivos presentados claramente detallados y completos?
ii.
Se han analizado todas las amenazas naturales detectadas en el área del proyecto ?
iii. Se ha evaluado la vulnerabilidad del proyecto frente a los diferentes tipos y niveles de amenazas naturales a los que está sujeto ? iv.
Son aceptables los niveles de riesgo a los que está sometido el proyecto?
v.
Se encuentran descritas claramente las medidas estructurales y no estructurales para la mitigación de riesgos del proyecto ?
vi. Incluyen los diseños del proyecto las obras necesarias para mitigar los impactos de las amenazas ? vii. Son las medidas no estructurales de mitigación de riesgo propuestas aceptables para la institución y se encuentran dentro de su ámbito o jurisdicción ? Son socialmente factibles de aplicar ? viii. Incluyen las especificaciones técnicas presentadas aquellas necesarias para la implementación de las medidas estructurales de mitigación de riesgos ? ix. Incorpora la metodología de construcción medidas para mitigación de riesgos durante y después de la construcción ? x.
Incluye el presupuesto los costos de las medidas de mitigación ?
El manual de procedimientos interno necesita ser discutido al interior de la institución, a fin de que pueda ajustarse a los procedimientos y normas internas generales. El manual debe ser de cumplimiento estricto y debe contemplar medidas para verificación de su cumplimiento. El manual puede ser revisado cada cierto tiempo, para ser retroalimentado con las experiencias vividas en su aplicación.
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Lista de verificación de actividades a realizarse en la fase de estudios de un proyecto
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3.3. Gestión del Riesgo en el Ciclo 2 de Proyectos: Contratación, Aspectos Técnicos, Legales y Financieros
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Con el propósito de transparentar, agilitar y actualizar los procesos de contratación en el sector público del Ecuador, se han introducido algunos cambios y mejoras recientes. A partir de su publicación el 4 de Agosto del 2008 se encuentra vigente la Ley Orgánica del Sistema Nacional de Contratación Pública aprobada por la Asamblea Nacional Constituyente. Las subsiguientes publicaciones del Reglamento General de dicha Ley del 8 de Agosto del 2008 mediante decreto presidencial 1248 y de sus Reformas del 17 de Septiembre de 2008 mediante decreto presidencial 1331, han completado el nuevo marco legal para los procesos de contratación, a los cuales debe someterse todo nuevo contrato de proyectos de infraestructura. Adicionalmente al marco jurídico mencionado, muchas de las instituciones públicas utilizan como herramienta contractual las normativas y especificaciones técnicas de otras instituciones o normativas y códigos de construcción de carácter internacional, que sean aplicables al tipo de proyecto que se va a ejecutar. Típicamente, son muy utilizadas las Especificaciones Generales para la Construcción de Caminos y Puentes MOP001-F-2002, las cuales son una recopilación de las especificaciones que usaba el Ministerio de Obras Públicas desde 1993 al 2002 y de un estudio realizado por Corpecuador a la fecha de su publicación (MOP, 2002). Esta publicación contiene especificaciones generales y específicas para la construcción de proyectos de infraestructura con diferentes tipos de materiales, complementadas con la llamada a la utilización de normativas de carácter internacional tales como las de las siguientes instituciones cuyas siglas se anotan en Inglés: Asociación Americana de Autopistas Estatales y Oficinas de Transporte AASHTO, Instituto Americano del Concreto,
ACI, Instituto Americano para la Construcción en Acero, AISC, Sociedad Americana de Pruebas y Materiales ASTM, Sociedad Americana de Suelda AWS entre otras, que contienen descripción de especificaciones y buenas prácticas en la construcción. Se suelen utilizar estos documentos como normativas contractuales con el propósito de garantizar una buena calidad de materiales y de ejecución de un proyecto. Finalmente, dentro del marco jurídico general, cabe mencionar la creación del Sistema Nacional Descentralizado de Gestión de Riesgos y el mandato específico de que “las instituciones públicas y privadas incorporen obligatoria y de manera transversal, la gestión del riesgo en su planificación y gestión”, ambas cláusulas pertenecen al Art. 389 de la nueva constitución del Ecuador aprobada y vigente desde Octubre de 2008, cuya legislación está en proceso de elaboración a fin de que el mandato pueda ser aplicado en todos los procesos de contratación de estudios y de construcción de infraestructura en el futuro.
3.3.1. Aspectos Legales Relacionados con la Variable Riesgo: Términos de Referencia y Contratos de Consultoría, Construcción y Fiscalización. Si bien la Constitución del Ecuador manda a todos los ciudadanos a incorporar la gestión del riesgo en la planificación y gestión de las actividades, es necesario completar el marco legal que permita aplicar dicho mandato. No obstante, el actual marco legal de contratación pública tiene algunas herramientas que pueden ayudar a la aplicación de criterios de riesgos en la gestión de proyectos de infraestructura.
• En contratos de consultoría de estudios y de fiscalización.La nueva Ley Orgánica del Sistema Nacional de Contratación Pública establece en su Artículo 23, que antes de iniciar un procedimiento contractual, la entidad contratante debe contar con los estudios y diseños completos, definitivos y actualizados, planos y cálculos, especificaciones técnicas, debidamente aprobados por las instancias correspondientes. El mismo Artículo menciona que la máxima autoridad de la entidad contratante y los funcionarios que hubieren participado en la elaboración de los estudios, en la época en que éstos se contrataron y aprobaron, tendrán responsabilidad solidaria junto con los consultores o contratistas, si fuere del caso, por la validez de sus resultados y por los eventuales perjuicios que pudieran ocasionarse en su posterior aplicación. Los funcionarios de la institución que participan en los diseños son generalmente los que aportaron a las etapas iniciales de los estudios (idea y perfil) y aquellos que actuaron como fiscalizadores de los consultores diseñadores. Todos tienen, junto a la máxima autoridad de la institución dueña del proyecto, responsabilidad compartida y, por tanto, todos deben procurar que los estudios se desarrollen técnica y económicamente eficientes. En primer lugar, la ley busca hacer cumplir una de las estrategias de mitigación importantes, que es la de disponer de estudios completos previo al procedimiento contractual. Por otro lado, generaliza responsabilidades. Si no hubo una adecuada detección de amenazas y, por consiguiente, el proyecto resulta vulnerable y causa un desastre que pudo ser evitado, es factible la búsqueda de responsables por la vía civil o penal, no sólo entre los consultores sino también entre los contratantes. En cuanto a la completitud del diseño, en el capítulo anterior se describió una lista de los aspectos que deberían cubrir los estudios definitivos de un proyecto, incluyendo los requerimientos de estudios de amenazas y vulnerabilidades, la estimación del riesgo y de medidas de mitigación. Todos estos requisitos deberían ser parte de los términos de referencia del contrato de consultoría de estudios definitivos. Debe concientizarse, tanto
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En el capítulo anterior se discutieron varias estrategias que pueden implementarse para mitigar los riesgos naturales en proyectos de infraestructura a construirse. El principio “prevenir antes de lamentar”, o el principio “los costos de prevención son mucho menores que los de reconstrucción” se aplican cuando en la fase de estudios se toman todos los cuidados del caso para lograr minimizar las vulnerabilidades. La manera de estipular su obligatoriedad por parte de la institución promotora de la obra es a través de los contratos y sus términos de referencia, tanto de consultoría de diseños como de construcción y de fiscalización.
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a los contratantes como a los contratistas, de que el disminuir de manera adecuada la vulnerabilidad de un proyecto al impacto de las amenazas naturales, minimizará cualquier eventual perjuicio que en el futuro podría ser objeto de reclamo legal a ambas partes.
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No obstante, los contratantes, que son normalmente los fiscalizadores de los estudios, tienen un campo de acción limitado al revisar la adecuada validez de los estudios presentados por el contratista, puesto que, aún cuando estén técnicamente preparados, no podrán comprobar la veracidad de algunos resultados sin realizar ellos mismos las verificaciones numéricas que son el propósito mismo del contrato de consultoría. Por ello, es de gran importancia que las memorias de cálculo y diseño, las especificaciones técnicas y la metodología de construcción se encuentren claras, completas y detalladas. En el caso de que los funcionarios no estén lo suficientemente preparados desde el punto de vista técnico, o si los funcionarios que toman las decisiones pertenecen a disciplinas que no les permita tomar juicios técnicos adecuados, se corre el riesgo de aceptar diseños incompletos o inapropiados. Se insiste entonces en la necesidad de capacitación, alrededor de estos temas, para un adecuado control y supervisión de este tipo de inversiones.
En el cuerpo del contrato debe también especificarse la responsabilidad del constructor en la detección temprana de amenazas o vulnerabilidades no consideradas en el diseño
En este sentido, la misma Ley Orgánica del Sistema de Contratación establece en su Artículo 100, respecto a la responsabilidad de los consultores, que éstos son legal y económicamente responsables de la validez científica y técnica de los servicios contratados y su aplicabilidad, dentro de los términos contractuales, las condiciones de información básica disponible y el conocimiento científico y tecnológico existente a la época de su elaboración. Esta responsabilidad prescribe en el plazo de cinco años, contados a partir de la recepción definitiva de los estudios. El mismo Artículo establece que, si por causa de los estudios elaborados por los consultores, ocurrieren perjuicios técnicos o económicos en la ejecución de los contratos, establecidos por la vía judicial o arbitral, la máxima autoridad de la entidad contratante dispondrá que el consultor sea suspendido del Registro Único de Proveedores (RUP) por un período de cinco (5) años, sin perjuicio de las demás sanciones aplicables. Estas son herramientas que clarifican al contratista su responsabilidad en la ejecución de los estudios definitivos.
El Artículo 100 de la Ley mencionada también estipula que, en el caso de ejecución de obra, asimismo serán suspendidos del RUP por el plazo de cinco (5) años, sin perjuicio de su responsabilidad civil, los consultores que elaboraron los estudios definitivos y actualizados si es que el precio de implementación de los mismos sufriere una variación sustancial a la prevista, por causas imputables a los estudios, siempre y cuando dicho perjuicio haya sido establecido por la vía judicial o arbitral. Todas estas medidas buscan lograr estudios definitivos completos y veraces, que eviten la mala práctica ingenieril y evite posibles intentos de corrupción. Respecto a los contratos de fiscalización, en los términos de referencia o en el cuerpo del contrato debe también especificarse la responsabilidad del constructor en la detección temprana de amenazas o vulnerabilidades no consideradas en el diseño, durante la fase de construcción, así como la obligación de coordinar y resolver, tanto con el consultor de estudios como con la entidad contratante, cualquier vacío encontrado en los estudios o cualquier aclaración que permita evitar la construcción de vulnerabilidades, así como el análisis de cualquier amenaza o vulnerabilidad que
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se haya detectado durante la fase de construcción. En el contrato de fiscalización debe estar estipulada la facultad del fiscalizador para, de ser necesario, paralizar la obra total o parcialmente, hasta que estos aspectos se encuentren clarificados y resueltos, a fin de lograr una real reducción de riesgos e incluso el éxito funcional del proyecto.
En los términos de referencia de los contratos de construcción suele solicitarse al constructor que en su oferta describa la metodología de construcción junto con un cronograma del proyecto. Esta solicitud puede ser aprovechada para que, en los términos de referencia, se requiera al constructor que dicha metodología describa un proceso continuo de monitoreo, mediante el cual se posibilite una detección temprana de amenazas o vulnerabilidades no consideradas en los diseños o en el proceso constructivo, e incluso proponer la adopción de medidas estructurales y no estructurales que puedan ser analizadas, consensuadas y adoptadas en acuerdo entre la institución contratante y el fiscalizador. La lectura de la metodología propuesta por el constructor puede incluso servir para calificar su experiencia, capacidad técnica y pro-actividad frente a la gestión de riesgos de proyectos de infraestructura. Para el caso de los contratos en los cuales el contratista ejecuta el proyecto y provee el mantenimiento necesario en la fase de operación por un período de tiempo especificado, tales como los actuales contratos de vías y carreteras ejecutadas por el Ministerio de Transporte y Obras Públicas del Ecuador, los términos de referencia deben incorporar requerimientos de manejo de
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Las estrategias para la reducción de riesgos por desastres naturales en contratos de construcción difieren un tanto, dependiendo de la modalidad de contratación. La mayoría de los proyectos de infraestructura en el Ecuador utilizan la modalidad de contrato por precios unitarios, esto es, en base a un presupuesto referencial, rubros, cantidades de obra y precios de rubros. En esta modalidad los diseños están ya disponibles permitiendo de esta manera obtener dicho presupuesto referencial. Si se dispone de los estudios definitivos del proyecto y si éstos se encuentran completos y fueron realizados de manera técnica y éticamente correcta, incorporando los criterios de gestión de riesgos descritos en este documento, se habrá dado ya grandes pasos hacia la mitigación del riesgo ante amenazas naturales de la infraestructura a construirse. Únicamente resta una adecuada ejecución del proyecto, velando porque en la etapa de construcción se observen y respeten todos los diseños, planos, detalles, especificaciones, y buenas prácticas de la construcción, que permita una real mitigación del riesgo. Bastaría con estipular en los términos de referencia y en el cuerpo del contrato de construcción, el cumplimiento de todos los aspectos mencionados, incorporando en alguna parte de los documentos contractuales la necesidad de que el constructor también participe en la detección de amenazas y vulnerabilidades no previstas en la fase de estudios, que puedan ser tomadas en cuenta de alguna manera, en coordinación con la entidad contratante y con el fiscalizador, a fin de mitigar el riesgo no detectado previamente.
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• En contratos de construcción.-
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amenazas y vulnerabilidades en fase de operación. El contratista debe tener claro, a través de los requerimientos de los términos de referencia, que ser diligente en la fase de construcción y responsable en la disminución de vulnerabilidades disminuirá sus costos de mantenimiento del proyecto.
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El contratista debe tener claro, a través de los requerimientos de los términos de referencia, que ser diligente en la fase de construcción y responsable en la disminución de vulnerabilidades disminuirá sus costos de mantenimiento del proyecto.
En los casos en los cuales se utilizan otras modalidades de contratación tales como la BOT (build, operate, transfer), el período que la obra permanece bajo custodia del contratista puede ser algunos años o décadas, con lo cual la detección de amenazas y disminución de vulnerabilidades es de suma importancia para ambas partes. Una base de la modalidad de contratación BOT es compartir entre contratante y contratista un nivel de riesgos aceptado y pasar de un esquema inicial en el que la institución contratante firmaba un contrato de menor precio con el riesgo de afrontar mayores costos ante eventos inusuales de riesgo, a un esquema diferente en el que el contratante paga un precio mayor pero es el contratista quien debe enfrentar riesgos que son difíciles de evaluar si no se han realizado adecuados estudios de amenazas y vulnerabilidades. Esta idea fundamental podría no ser aplicable cuando, a pesar de que se haya firmado un contrato BOT, se haya estipulado que la institución contratante absorberá todos los riesgos, como desafortunadamente ha sido el caso de algunos contratos de concesiones viales.
Otra modalidad que se ha utilizado recientemente en el Ecuador es la modalidad EPC (Engineering, Procurement, Contract) o llave en mano, en los cuales la institución contratante está dispuesta a pagar más por sus proyectos - a veces considerablemente más- si se pudiera tener mayor certeza que no se excederá el precio final y que se cumplirá con el plazo señalado. En esta modalidad se exige al contratista de construcción asumir mayor responsabilidad y adoptar un nivel de riesgos mayor que el que se estipula en los contratos tradicionales, a cambio de un mejor precio para el contratista. La ventaja del contratante es, que podrá disponer de un precio fijo para la obra, a pesar de que existan algunos riesgos presentes, los cuales los absorverá el contratista. Para lograr esa mayor certeza del precio final, a menudo se le solicita al contratista cubrir riesgos tales como la identificación de condiciones de suelos inesperadas, y que los requerimientos indicados por la institución realmente logren el objetivo deseado. Si el Contratista debe hacerse cargo de tales riesgos, la institución entiende que al hacer responsable al contratista en la estimación de costos de tales riesgos, aumentarán los costos de construcción. La institución contratante suele disponer únicamente de estudios de prefactibilidad y factibilidad, y se le solicita al contratista verificar toda la información y los datos relevantes y realizar las investigaciones necesarias, así como también los diseños definitivos de ingeniería, en los cuales es posible que el contratista pueda ofrecer una solución técnica al proyecto que mejor se adecúe a su experiencia y capacidad. Luego, en la etapa de construcción, la institución contratante suele tener un control limitado del proyecto, pero debe ser capaz de controlar la calidad de los trabajos y sus especificaciones, a fin de que se hagan cumplir los objetivos del proyecto. En contratos EPC, es la entidad contratante quien debe asegurarse que el contratista realice los diseños de ingeniería considerando todas las estrategias de manejo y mitigación de riesgos descritos en este documento, caso contrario, el contratista puede obviar algunas medidas de disminución de vulnerabilidades a fin de que su costo interno sea menor, con el perjuicio correspondiente al proyecto. Por otro lado, durante la construcción es la institución contratante quien debe procurar se vele por
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Cabe mencionar que, de acuerdo con la nueva Ley Orgánica del Sistema Nacional de Contratación Pública, se crea el Instituto Nacional de Contratación Pública, cuyas obligaciones incluyen el de “expedir modelos obligatorios de documentos precontractuales y contractuales, aplicables a las diferentes modalidades y procedimientos de contratación pública, para lo cual podrá contar con la asesoría de la Procuraduría General del Estado y de la Contraloría General del Estado”. Se esperaría que dichos modelos incorporen cláusulas que apliquen los criterios de reducción de riesgos aquí descritos.
3.3.2. Aspectos Financieros Relacionados con aa Variable Riesgo: Presupuesto y Contingencias
Una buena práctica en la toma de decisiones para evaluación de proyectos de infraestructura radica en la consideración simultánea de tres elementos fundamentales como son el técnico, político y económico, siendo éstos dos últimos los que tradicionalmente han tomado mayor relevancia, y particularmente el económico. La incorporación de criterios de reducción del riesgo de desastre al diseño, construcción y operación de nuevos proyectos de infraestructura podría implicar la inversión de mayores recursos humanos y financieros, tornándose los proyectos en mas costosos, lo que eventualmente podría generar alguna resistencia para su aplicación efectiva. Si la frecuente ocurrencia de desastres asociados con eventos naturales y la cantidad de daños a la economía, a la infraestructura y a la sociedad no son suficientes para motivar la mitigación del riesgo de desastres, haciendo visible la premisa de que es mejor y más barato prevenir que re-construir, entonces debería disponerse de un análisis costo-beneficio del proyecto a gestarse, con y sin medidas de mitigación de riesgos, de tal manera que pueda apreciarse el real impacto de la disminución de vulnerabilidades. No obstante, la evaluación económica de los impactos de futuros desastres no es tarea fácil, pues los daños esperados pueden ser de diverso tipo: daños directos, es decir daños físicos a la infraestructura, instalaciones, servicios, capital productivo, medio ambiente, costos de atención al desastre, costos de reparación y reconstrucción; daños indirectos que pueden definirse como trastornos secundarios que afectan la oferta de bienes y servicios, tales como pérdidas por falta de producción o rendimiento de dicha producción, por afectación a la economía productiva en general por menores oportunidades
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Entre otros, los problemas de la probable debilidad institucional aquí descritos de la contratación EPC se evidenciaron en la contratación y ejecución del proyecto hidroeléctrico San Francisco, el cual presenta grandes vulnerabilidades incluso ante actividades puras de operación del proyecto. Todas esas dificultades deben ser revisadas y resueltas para evitarlas en las próximas
contrataciones de otros proyectos hidroeléctricos para los cuales se piense utilizar la misma modalidad EPC.
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la calidad de la ejecución y por la aplicación de las medidas de reducción de vulnerabilidades. Por ello, esta modalidad de contratación exige una muy buena y mejor preparación técnica del personal de la institución contratante, para que proporcione el contrapeso necesario al contratista, logrando que se construya el proyecto con los mayores estándares de calidad y seguridad.
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de generar ingresos, endeudamientos futuros, caídas en plusvalías, impactos sociológicos, etc.
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Y aunque todos los costos mencionados son de difícil estimación, es más complicado aún evaluar los costos provenientes de pérdidas humanas e impactos al medio ambiente, costos de salud de los heridos, costos de atención a corto y mediano plazo a damnificados, refugiados, costos para la economía del lugar por movimientos migratorios, incremento de la inseguridad y otros efectos sociales. La suma de todos ellos podría llegar a ser inconmensurable. En este sentido, la alternativa lógica, viable y de costos bajos en comparación con los costos de no adoptarlos, es la aplicación de criterios de reducción del riesgo de desastre. Los costos de las medidas de gestión de riesgos deben estar incorporados al presupuesto referencial del proyecto y, en vista de que pueden existir amenazas o vulnerabilidades latentes pero no detectadas en la fase de diseños, se debe pre-
parar un presupuesto de contingencias que puede ser utilizado para minimizar los efectos de esas amenazas y vulnerabilidades no detectadas. Las instituciones encargadas de evaluar los proyectos deben estar conscientes que la aplicación de criterios de gestión de riesgos involucra mayores recursos que son por demás justificados. Estos criterios deben ser conocidos y compartidos con los funcionarios de los distintos niveles de organizaciones e instituciones del sector público que tienen un rol en cualquiera de las etapas de la gestión de proyectos de infraestructura: los departamentos técnicos, legales, administrativos, financieros, de auditoría y contraloría, y todas sus autoridades máximas. También deben ser compartidos con las agencias que financian dichos proyectos, tales como los organismos multilaterales de cooperación y financiamiento, bancos estatales, privados, nacionales e internacionales, fondos especiales, fiduciarias, etc.
3.3.3. Manual de Procedimientos Institucional para la Fase de Contratación Como se mencionó en el capítulo anterior, una manera efectiva de controlar la aplicación de criterios de gestión de riesgo, es elaborar un manual de procedimientos interno o un reglamento interno institucional que sirva de guía para verificar la aplicación de dichos criterios en las fases de formulación de términos de referencia y en las fases de contratación. Dicho manual puede incluir una lista de verificación de actividades conteniendo las actividades más importantes para estas fases, un ejemplo se muestra a continuación:
Lista de verificación de actividades a realizarse en la fase de formulación de términos de referencia y contratación
i.
Conocen los departamentos de finanzas y legal de la institución los criterios de manejo del riesgo ante desastres por eventos naturales?
ii. Describe el contrato de estudios definitivos la necesidad de realizar estudios completos y detallados que incorporen estudios de amenazas y de vulnerabilidades inherentes al proyecto? iii. Estipula el contrato de estudios la obligación del consultor de presentar un plan de mitigación de riesgos por amenazas naturales, con la descripción de medidas estructurales y no estructurales, así como los costos de dicho plan?
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iv. Están los costos de los planes de mitigación incorporados al presupuesto referencial del proyecto? Están las especificaciones técnicas del proyecto formuladas en forma clara y detallada, de tal manera de procurar una alta calidad de ejecución del proyecto y evitar la construcción de vulnerabilidades?
vii. Describen los términos de referencia en forma íntegra el proyecto, así como las obligaciones de las partes, sin dejar dudas que puedan generar vulnerabilidades? viii. Contemplan los términos de referencia y el contrato, tanto del contratista de diseños definitivos como del constructor y del fiscalizador, la obligatoriedad de realizar una evaluación de amenazas y vulnerabilidades que hayan sido pasadas por alto o que se detecten durante el proceso constructivo? ix. Dispone la institución contratante de un fondo de reserva o de un presupuesto para contingencias provenientes de amenazas y vulnerabilidades no detectadas y que deban ser mitigadas? x. En el caso de otra modalidad de contratación diferente a la de cantidades de obra y precios unitarios, está la institución contratante técnicamente preparada para manejar ese tipo de contratos, de manera de asegurar la incorporación de criterios de reducción de riesgos? xi. En el caso de modalidades contractuales especiales, existe en realidad una transferencia de riesgos desde la entidad contratante hacia la entidad contratista?
El manual de procedimientos interno puede ser discutido al interior de la institución, a fin de ajustarlo a los procedimientos y normas internas generales. El manual debe ser de cumplimiento estricto y debe contemplar medidas para verificación de su cumplimiento. El manual puede ser revisado y actualizado de tiempo en tiempo, para ser retroalimentado con las experiencias y lecciones aprendidas durante su aplicación.
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vi. Contienen los contratos de diseños, construcción y fiscalización, la obligatoriedad de sujetarse a las especificaciones técnicas del proyecto, así como la de utilizar documentos técnicos referentes al ámbito del proyecto, que son de generalizada y recomendada utilización, tales como las especificaciones MOP-2002 y otras normativas de construcción nacionales e internacionales?
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v.
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3.4. Gestión del Riesgo en el Ciclo 3 de Proyectos: Ejecución
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Durante la fase de estudios se analizaron y adoptaron las medidas, estructurales y no estructurales, que son necesarias para disminuir la vulnerabilidad del proyecto de infraestructura ante las amenazas naturales detectadas en toda esa fase. No obstante, todas las medidas de mitigación de vulnerabilidades y riesgos que se diseñen y se presupuesten no tendrán eficacia si no se adoptan realmente en la construcción del proyecto. En este apartado se discutirá las maneras como el constructor puede aportar a disminuir vulnerabilidades y la importancia de la fiscalización en este tipo de actividades.
3.4.1. Detección Temprana de Amenazas y Vulnerabilidades en la Fase de Construcción Durante la fase contractual, se asegura mediante cláusulas claramente establecidas, las obligaciones del constructor de acuerdo con los diseños entregados, los cuales deben incluir las medidas de mitigación de riesgos. Sin embargo, es posible que en ocasiones se detecten en esta etapa nuevas amenazas o se detecten indicios que hagan sospechar que las amenazas definidas en las fases de estudios fueron subestimadas. Un ejemplo típico de esta situación es cuando al realizar las excavaciones de la cimentación del proyecto o cuando se realizan los trabajos de corte y movimiento de tierras de una carretera, se encuentran condiciones de suelo y subsuelo más desfavorables que las condiciones descritas en los estudios, pudiéndose incrementar el potencial de la amenaza por deslizamientos o fallas en las cimentaciones. Otro ejemplo típico es cuando los estudios subestiman la cota del nivel de agua de la amenaza por inundaciones y, por tanto, los estribos del puente pueden desestabilizarse o destruirse, o la mesa de la carretera queda sumergida luego de la inundación, provocando daños en la estructura.
Un constructor responsable debe estar en capacidad de detectar, utilizando argumentos técnicos, si los diseños han subestimado total o parcialmente algunos detalles del diseño del proyecto, que incremente los riesgos que se quieren evitar.
Las buenas prácticas de construcción indican que el proyecto debe ejecutarse minimizando los riesgos que generen las actividades propias de la construcción. Los encargados de la ejecución deben velar por la aplicación de metodologías correctas y adecuadas para cada tipo de obra, con el fin de evitar problemas y contratiempos, disminuir costos y evitar riesgos. Adicionalmente, un constructor responsable debe estar en capacidad de detectar, utilizando argumentos técnicos, si los diseños han subestimado total o parcialmente algunos detalles del diseño del proyecto, que incremente los riesgos que se quieren evitar. Esos argumentos pueden basarse en información levantada de la zona del proyecto, la cual sea nueva o diferente a la establecida en los diseños. Es obligación del contratista comunicar estos hallazgos, tanto a la fiscalización como a la entidad contratante, lo antes posible, a fin de que puedan adoptarse las medidas que se requieran para resolver estos inconvenientes.
Una mala práctica en la fase de construcción consiste en ejecutar el proyecto lo más rápidamente posible, sin detenerse a analizar las anomalías detectadas en su ejecución, con el propósito de completar el proyecto pronto y al menor costo. Este ha sido el caso de algunos proyectos de infraestructura importante para el Ecuador, donde luego de sufrir los daños durante la fase de operación se detectan problemas de diseño y/o problemas de ejecución, que se pasaron por alto o que no se les dio la importancia del caso, incrementando dramáticamente la vulnerabilidad de los
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3.4.2. Cumplimiento de Especificaciones
Normativas,
Siempre es posible detectar amenazas o vulnerabilidades, puesto que los diseños se basan en la cantidad y calidad de información disponible en sus diferentes etapas y en la capacidad de los diseñadores para enfrentar esas amenazas y planificar medidas de mitigación. Los constructores pueden incluso solicitar (con criterios técnicamente fundamentados) a la fiscalización y a la entidad contratante la realización de estudios complementarios o incluso la paralización total o parcial del proyecto, de ser el caso, a fin de garantizar la adecuada ejecución del proyecto.
Calidad
de
Materiales
y
Verificación
de
Una gran fuente de creación de vulnerabilidades está relacionada con la inobservancia de las especificaciones técnicas, las cuales buscan que la obra se realice con la suficiente calidad de materiales y de ejecución, y apegadas a los requerimientos de las normativas de construcción, que deben ser documentos adjuntos al contrato. El incremento de vulnerabilidades aumenta definitivamente el riesgo al que están sometidos los proyectos, aún cuando el potencial de las amenazas permanezca constante. Este hecho se ha evidenciado una y otra vez, en la ejecución de proyectos de infraestructura tanto públicos como privados en el Ecuador. Carreteras y calles cuya carpeta de rodadura es destruida a las pocas semanas o meses de su construcción, deslizamientos y derrumbes de terrenos mal estabilizados que destruyen carreteras y puentes, túneles que presentan fallas estructurales a los pocos meses de utilización, escuelas y hospitales que son destruidos por vientos e inundaciones incluso leves, edificios para servicios públicos y terminales de transporte que nunca entraron en funcionamiento por problemas estructurales detectados antes de finalizar las obras, etc., son comunes de detectar, a pesar de que los contratos de las mismas poseen un formato típico, en el cual se establecen las obligaciones del contratista de velar por la calidad de los materiales y de la ejecución del proyecto e incluso dispone la entrega de garantías de buen uso de materiales y de calidad de ejecución de obra que la entidad contratante puede ejecutar en el caso de no cumplirse dichas obligaciones. Desafortunadamente, en varios de los casos no se llegan a establecer responsabilidades ni se aplican los mecanismos legales respectivos y se produce una pérdida lamentable de recursos públicos y privados. No se aplica el criterio de que quien genera el riesgo es el responsable de cubrir con los costos del desastre.
3
La detección temprana de amenazas o vulnerabilidades no consideradas en las etapas de diseño de un proyecto son fundamentales para el proceso mismo de gestión global e integral del riesgo del proyecto. La proactividad en este sentido puede
significar el éxito del proyecto y su supervivencia ante la ocurrencia de un evento natural.
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mismos (caso Proyecto Hidroeléctrico San Francisco). Por ello se hace indispensable que, en proyectos ejecutados bajo modalidades contractuales tipo EPC, llave en mano o similares, se establezca por escrito la obligatoriedad del constructor de detectar, informar y resolver conjuntamente con los dueños del proyecto, las anomalías detectadas que puedan incrementar la vulnerabilidad de un proyecto.
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En algunos casos, los altos riesgos generados en estas obras se han convertido en desastres, aún sin la presencia de un evento natural desencadenante. Si este tipo de obras llega a entrar en operación y se presenta una amenaza natural, el desastre podría ser de grandes proporciones. Cuando en realidad ocurre un desastre, se tiende a responsabilizar por los daños a la naturaleza y por ello se le llama “desastre natural”. Los desastres no son naturales, lo son las amenazas. La vulnerabilidad es socialmente construida y, por tanto, el riesgo es responsabilidad de todos los actores involucrados. El desastre también. Es en la fase contractual cuando la entidad contratante especifica claramente las responsabilidades de los contratistas respecto a la adecuada ejecución del proyecto. La ley establece la obligación de los contratistas de entregar
garantías por fiel cumplimiento del contrato y garantías técnicas para ciertos bienes que formen parte del proyecto tales como equipos, maquinaria, etc., a más de la garantía por buen uso del anticipo que recibe. La garantía de fiel cumplimiento de contrato es la que procura asegurar la debida ejecución de la obra y la buena calidad de los materiales utilizados en un proyecto, y no se devuelve hasta realizar las recepciones provisional y definitiva de la obra. Entre la recepción o recepciones provisionales que se practicaren y la recepción definitiva deben transcurrir al menos 6 meses, tiempo en el cual el contratista sigue siendo responsable de la obra. La obligación del contratista es realizar adecuadamente su trabajo y la obligación de la entidad es asegurarse que así sea y sancionar al contratista que incumpla su obligación. Este aspecto se discute en el siguiente apartado.
3.4.3. Importancia de la Fiscalización y Papel de la Entidad Contratante en la Gestión del Riesgo y Toma de Decisiones La forma en la que la entidad contratante se asegura, que el constructor ejecute la obra de manera adecuada, es a través de la supervisión o fiscalización, sea interna o externa. Es tarea de la fiscalización estar presente durante todo el proceso de ejecución de la obra, protegiendo los intereses de la entidad contratante y del proyecto. Fiscalizador es quien administra el contrato, quien juzga la buena o mala calidad de materiales, de procedimientos, de personal de construcción y quien autoriza pagos de planillas, incrementos de obra, obras adicionales, entre otros, es por tanto una de las acciones más importantes en la ejecución de un proyecto. En ocasiones, los técnicos de la misma institución son los fiscalizadores. No obstante, las entidades tienen pocos técnicos y, como se ha descrito en este documento, en ocasiones no están lo suficientemente preparados, especialmente cuando tienen que servir de contrapeso técnico a personal de contratistas internacionales. Es por ello que ciertas entidades contratan una fiscalización externa. Cuando éste es el caso, el consultor contratado debe ser un profesional o un grupo de profesionales competentes en la materia relacionada con el proyecto. Deben ser, por sobre todo, imparciales, honestos y tener claro que están representando y protegiendo los intereses de la entidad contratante, del proyecto e incluso de la sociedad. En la gestión de riesgos de proyectos de infraestructura, la fiscalización de construcción tiene un papel fundamental, en dos aspectos principales: 1) asegurando la buena calidad de la ejecución del proyecto, lo cual elimina muchas de las vulnerabilidades que puedan construirse, y 2) participa en la
Como ya se describió, el constructor debe participar en la detección temprana de amenazas y vulnerabilidades no consideradas en los diseños. Sin embargo, dependiendo del tipo de contrato, es posible que no se esfuerce en ello, pues tomaría tiempo y recursos el adoptar las medidas necesarias para mitigar esos riesgos no detectados previamente. Es entonces donde la fiscalización debe actuar de manera proactiva. La fiscalización tiene la facultad de incluso detener, total o parcialmente, la ejecución de la obra, luego de la detección de problemas durante la fase de construcción, inherentes a falencias de diseño o a falta de medidas de mitigación de riesgos ante amenazas detectadas con posterioridad. La fiscalización puede también autorizar, previo consulta con la entidad contratante, la ejecución de los estudios adicionales que se requieran para solventar los inconvenientes que se presentan durante la ejecución del proyecto.
En los casos en los que se deben resolver problemas detectados durante la fase de construcción, es deber de la fiscalización el demostrar técnicamente a la entidad contratante la necesidad de adoptar medidas para mitigar los riesgos encontrados. No obstante, la entidad contratante tiene que estar también dispuesta a reconocer la importancia de mitigar esos riesgos, aún cuando ello implique pérdida de tiempo y recursos. La entidad contratante debe estar consciente que, ante la opinión pública es la entidad responsable por los daños que pudieran ocurrir al proyecto debido a un desastre, aún cuando legalmente la responsabilidad puede ser compartida entre todos los actores involucrados en las fases de estudios, contratación, construcción y fiscalización. Por ello, los funcionarios de las entidades contratantes siempre deben adoptar una posición proactiva y sobre todo técnica, al momento de tomar decisiones que afecten la seguridad de la obra de infraestructura.
3.4.4. Auditoría de Entidades de Control y la Gestión del Riesgo Cuando de obra pública se trata, existen autoridades de control del Estado que pueden actuar para coadyuvar a que la gestión del riesgo se adopte en todas las fases del ciclo de vida de un proyecto, pero sobretodo, en la fase de construcción. La Contraloría General del Estado es el organismo competente para la vigilancia de que los proyectos de infraestructura pública se hayan ejecutado conforme lo estipulan los contratos de construcción. En la mayoría de ocasiones, la Contraloría realiza análisis especiales posteriores a la construcción de un proyecto, con el fin de analizar la correcta utilización de los fondos públicos. En otras ocasiones, la Contraloría puede y ha desarrollado controles durante la misma etapa de construcción, incluso desde sus inicios hasta la culminación de un proyecto. Estas ocasiones pueden aprovecharse para no solamente realizar un control del manejo técnico y financiero del contrato, sino también para observar si se están aplicando criterios de manejo de riesgos. En los casos en los que ha realizado auditorías durante la ejecución del proyecto, se ha preocupado por la completitud de diseños, por la adecuada calidad de materiales y de metodologías de construcción, así como por juzgar el adecuado sustento técnico de incrementos de obra, trabajos adicionales, contratos complementarios y otros aspectos que pertenecen al manejo mismo del contrato, que de alguna manera ayudan a mitigar los riesgos desde el punto de vista de evitar construcción de vulnerabilidades.
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detección temprana de amenazas y vulnerabilidades no detectadas en la etapa de diseños.
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Es de desear que el papel de estos organismos de control se amplíe y pasen a pertenecer en un futuro cercano al Sistema Nacional de Gestión de Riesgos, puesto que pueden desempeñar un
papel importante en impulsar la aplicación de criterios de gestión de riesgos en la obra pública. Hasta que ello no ocurra,tendrán un papel muy limitado para propósitos prácticos.
Si la entidad contratante está efectivamente dispuesta a aplicar criterios de riesgo en la construcción de proyectos de infraestructura, una manera efectiva de controlar que se estén aplicando dichos criterios es elaborar un manual de procedimientos interno o un reglamento interno institucional que sirva de guía para verificar la aplicación de dichos criterios en las etapas de ejecución de los proyectos. Dicho manual puede incluir una lista de verificación de actividades. Un ejemplo de lista de verificación con las actividades más importantes para estas fases, es el siguiente:
Lista de verificación de actividades a realizarse en la fase de ejecución de proyecto
i.
Dispone la institución de suficiente personal técnico capacitado para realizar una adecuada fiscalización de proyectos de infraestructura, incorporando criterios de gestión de riesgos ?
ii.
Son los Fiscalizadores externos contratados técnicamente capaces para aplicar criterios de gestión de riesgos durante la construcción de proyectos ?
iii.
Aún cuando actúan Fiscalizadores externos contratados, dispone la institución de un personal técnico idóneo para supervisar las labores de Fiscalización, para adoptar medidas cuando se requieran para mitigar el riesgo de los proyectos no detectado previamente, y para defenderlas técnicamente ante los organismos de control público?
iv.
Dispone la entidad contratante de un contingente de recursos económicos y humanos para afrontar las medidas de mitigación necesarias para disminuir vulnerabilidades detectadas durante la fase de construcción?
v.
De aplicarse procedimientos contractuales especiales, tales como los BOT o los EPC, está la institución contratante técnicamente capacitada para controlar y exigir a los contratistas nacionales e internacionales que apliquen criterios de gestión de riesgos en los proyectos, aún cuando esto implique dificultades en las relaciones contractuales especiales ?
vi.
Dispone la institución de procedimientos internos para atender los requerimientos de los organismos de control en el caso de auditorías externas durante la fase de construcción y luego de ella?
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3.4.5. Manual de Procedimientos Institucional para Fase de Construcción
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3.5. Gestión del Riesgo en el Ciclo 4 de Proyectos: Operación y Mantenimiento de la Obra 3.5.1. Planes de Operación, Mantenimiento y Presupuestos Luego de la ejecución de un proyecto de infraestructura, la fase que sigue y que es muy poco atendida, es la de operación y mantenimiento, entendiéndose como mantenimiento a las acciones y trabajos preventivos que deben realizarse, continua y periódicamente, en forma sistemática, para proteger la obra física, maquinaria, equipos y otros bienes, de la acción del tiempo y el desgaste por su utilización y operación, con el propósito final de maximizar el tiempo de uso de la infraestructura y que cumpla, por tanto, con los propósitos para los cuales fue construida. Como ejemplo se señala la política operativa sectorial del BID, denominada “Mantenimiento y conservación de obras físicas y equipos”, que plantea que el mantenimiento necesario de un proyecto de infraestructura puede ser de dos tipos (BID, 2009):
1) Rutinario, relacionadas con la conservación, limpieza y buen funcionamiento de la obra física, maquinaria, equipos, que debe llevarse a cabo cada cierto tiempo, a intervalos regulares y predeterminados, tales como pinturas, rellenos de baches, limpieza de caminos, cambios de aceite de maquinarias, etc. El costo de este tipo de mantenimiento no suele ser alto, y en general se encuentra detallado en los presupuestos de operaciones normales. 2) Periódico, el cual considera cambios parciales o ajustes, que generalmente son necesarios realizar a distintos intervalos de tiempo para corregir posibles fallas o prevenir daños mayores derivados del desgaste por el tiempo de uso, de los efectos del clima y/o de la intensidad de su operación, por ejemplo, cambio de piezas importantes por desgaste, ajuste de estructuras o de máquinas, renovación de capas de asfalto, refuerzo de estructuras, etc. Este tipo de mantenimiento, también denominado correctivo, se debe llevar a cabo antes de que la infraestructura deje de operar eficientemente y suele tener costos mucho mayores al mantenimiento rutinario. Cuando existe, el presupuesto necesario suele encontrarse en los presupuestos de inversión de una entidad.
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viii. Está el cuerpo de contratistas (tanto de ejecución de obra como de consultoría para fiscalización) de la entidad comprometido con la gestión de riesgos en la etapa de construcción del proyecto? Qué indicadores se han establecido para verificar el cumplimiento de este compromiso?
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vii. Se está retro-alimentando la institución contratante y su personal técnico de la información y experiencias vividas con la mitigación de riesgos de proyectos no detectados en etapas previas a la construcción?
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Muchas de las instituciones públicas y privadas del Ecuador, incluidas las directamente relacionadas con obra pública, no consideran al mantenimiento periódico dentro de sus prioridades y presupuestos anuales. En el mejor de los casos se considera un presupuesto para un mantenimiento rutinario. En otros casos, ciertas instituciones crean la infraestructura, la cual una vez construida es traspasada o cedida a otras instituciones más pequeñas en recursos humanos, físicos y económicos, las cuales en teoría deberían hacerse cargo del mantenimiento, pero sus falencias de recursos no lo permiten. En casos extremos, se han detectado proyectos de infraestructura abandonados, pues al no recibir mantenimiento se han deteriorado al punto de dejar de ser funcionales.
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En tal sentido, la falta de mantenimiento provoca que los proyectos de infraestructura lleguen a un deterioro temprano, con la consecuente pérdida de sus habilidades para enfrentar amenazas e incrementando el riesgo. Para evitarlo, el criterio lógico de manejo de riesgos es crear y ampliar la cultura del mantenimiento, a través de algunas actividades tales como: • Incluir en el presupuesto anual, los recursos para el mantenimiento rutinario y periódico. • Creación o mejoramiento de equipos de trabajo para realizar las labores de mantenimiento y el entrenamiento de dicho personal. • Establecimiento de estándares de operación y de mantenimiento de acuerdo con el tipo de infraestructura a mantener. • Programación y planificación de los planes de mantenimiento, incluyendo la elaboración de manuales de procedimientos. • Programación y planificación de inspecciones periódicas a los proyectos de infraestructura.
Es interesante describir la nueva modalidad de contratación que el Gobierno del Ecuador está implementando para la construcción de vías y carreteras, la cual consiste en incorporar al contrato de construcción la obligación pagada del contratista de mantener operativa la carretera por un tiempo perentorio, con lo cual se alienta la buena ejecución de los proyectos. Al Contratista le va a interesar minimizar sus costos de mantenimiento, procurando una buena calidad de ejecución de la obra. El interés del Contratista de ejecutar la obra con calidad y seguridad se incrementará en procesos de contratación BOT y puede que se pierda tal interés al aplicar procesos de contratación tipo EPC, los cuales deben ser adecuadamente regulados.
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Este tipo de amenazas y vulnerabilidades deben ser detectadas a tiempo durante la fase de operación y mantenimiento. Con ello puede estudiarse el problema, encontrar su solución y aplicarla antes de que la amenaza se desencadene y genere un desastre. Por supuesto, siempre es preocupante el hecho de que las medidas de mitigación, sean directas o indirectas, presenten un alto costo, no sólo por el costo de ejecución sino por el costo de interrupción del servicio de la obra de infraestructura. La detección temprana de amenazas y vulnerabilidades en fases de operación, dependiendo del tipo de infraestructura, es crucial para garantizar la propia supervivencia del proyecto. Por ejemplo, en el caso de proyectos de presas para centrales hidroeléctricas, el monitoreo e instrumentación constante de esfuerzos internos, movimientos de la presa, de sus apoyos, caudales y presiones de infiltración de agua, de la estabilidad de los taludes de los márgenes de los ríos, de la cantidad de sedimentos, de efectos erosivos, etc., permite detectar problemas que pueden poner en riesgo al proyecto y aplicar soluciones inmediatas. En el caso de puentes, la inspección y mantenimiento adecuado permite incrementar la vida útil de los elementos estructurales del mismo, de sus apoyos y de sus estribos, ante amenazas de desbordamientos de ríos, erosión de estribos y de los propios elementos estructurales resistentes del puente.
La detección temprana de amenazas y vulnerabilidades en fases de operación, dependiendo del tipo de infraestructura, es crucial para garantizar la propia supervivencia del proyecto.
Aún cuando se apliquen medidas de mitigación en las fases de operación y mantenimiento, es posible que en ciertas ocasiones se pueda hacer muy poco para mitigar las amenazas y vulnerabilidades que se detecten luego del proceso constructivo, sea por las dificultades técnicas, económicas e incluso políticas. Por ello, es posible que incluso se las pase por alto, y las entidades promotoras del proyecto acepten la existencia del riesgo, el cual podría no ser aceptable y el desastre será cuestión de tiempo. Estos son principios de poca sostenibilidad, que una sociedad responsable no puede darse el lujo de crearlos.
3
Siempre es posible el caso en el que, ni en las fases de estudios ni en la fase de construcción, se hayan detectado amenazas y vulnerabilidades latentes al proyecto. En otras ocasiones, el haber construido el proyecto genera nuevas amenazas y vulnerabilidades. Tal es el caso, por ejemplo, de las vías y carreteras las cuales generaron trabajos de corte y relleno realizados de manera deficiente generando laderas que con el tiempo, durante la fase de operación se vuelven inestables, creando una nueva amenaza, ante la cual la vía es muy vulnerable. Otro ejemplo típico puede encontrarse cuando al construir cualquier proyecto de infraestructura, se detiene o interrumpe el libre flujo de agua, o no se toman medidas para su desvío y control oportuno, generando laderas y suelos inestables.
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3.5.2. Detección Temprana de Amenazas y Vulnerabilidades en Fases de Operación
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INCORPORANDO UNA PERSPECTIVA DE REDUCCIÓN DEL RIESGO EN EL CICLO DE VIDA DE PROYECTOS DE INFRAESTRUCTURA
3.5.3. Involucramiento Comunitario
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Una herramienta interesante para detectar tempranamente amenazas y vulnerabilidades de proyectos de infraestructura en fases de operación y mantenimiento es la participación comunitaria en estos procesos. Los habitantes de una comunidad podrían ser partícipes, no sólo de los beneficios del proyecto, sino también del proceso de construcción y de mantenimiento del mismo. La comunidad le interesa que su camino o carretera no se vea obstruido o destruido por posibles derrumbes, deslizamientos o inundaciones, por lo que pueden participar organizadamente en su mantenimiento y, de detectarse problemas pueden alertar a los responsables institucionales y aplicar medidas preventivas. Por supuesto que para optimizar este mecanismo, los habitantes de las comunidades deben pasar por un proceso de capacitación, no sólo acerca de los procedimientos e importancia de las actividades de mantenimiento, sino también acerca de cómo detectar problemas o amenazas que pongan en riesgo el proyecto, y qué hacer cuando se detecten estos problemas. La participación comunitaria en el mantenimiento de proyectos de infraestructura requiere de un acuerdo entre la comunidad y la entidad encargada del proyecto. Dicho acuerdo incluiría detalles sobre el presupuesto para el personal de supervisión, el personal de trabajo, materiales y equipo, los mecanismos de comunicación entre las partes, cronogramas etc. El presupuesto podría incluso ser compartido o no, dependiendo del caso, aunque en la mayoría de veces quien carga con todo el presupuesto es la entidad pública. En todo caso, estos vínculos entre la entidad y la comunidad trae consigo más beneficios colaterales, tales como la creación de capacidades locales, el aprovechamiento de recursos locales, la creación de una cultura sostenible de mantenimiento, la promoción de economías locales, capacitación local, incorporación de aspectos de género en el trabajo, mejor cuidado del medio ambiente, etc.
Los habitantes de una comunidad podrían ser partícipes, no sólo de los beneficios del proyecto, sino también del proceso de construcción y de mantenimiento del mismo.
Existen ya experiencias en el Ecuador en contratos de mantenimiento entre entidades públicas y comunidades, generando el aparecimiento de pequeñas microempresas dedicadas a estas labores. Entre esas entidades están algunos Consejos Provinciales y destaca el Ministerio de Transporte y Obras Públicas, quien a través de un sistema participativo de mantenimiento vial ha firmado más de 100 contratos de este tipo con microempresas de mantenimiento o asociaciones viales, las cuales están integradas por vecinos para mantener y velar por el bienestar de las vías y carreteras. Las personas que integran las microempresas son seleccionadas por la comunidad y de los ingresos que reciben por su trabajo, aportan mensualmente a la comunidad. Estos programas de participación comunitaria no sólo fomentan las economías locales e impulsan la creación de plazas de trabajo, sino que también ayudan a resolver otros problemas de las comunidades, tales como la migración hacia otras provincias y ciudades o hacia otros países.
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3.5.4. Manual Institucional de Procedimientos
La creación de manuales de procedimientos como el descrito, así como la aplicación de dichos manuales son herramientas de gestión de riesgos muy útiles para la mitigación de los desastres, antes, durante y luego de su ocurrencia. Dichos manuales puede incluir una lista de verificación de actividades. Un ejemplo de lista de verificación con las actividades más importantes para estas fases, es la siguiente:
Lista de verificación de actividades a realizarse en la fase de operación y mantenimiento
i.
Dispone la institución de suficientes recursos humanos y económicos para realizar un adecuado mantenimiento, rutinario y periódico de los proyectos de infraestructura ejecutados por ella ?
ii. Dispone de estándares de operación y mantenimiento de acuerdo con el tipo de proyecto? iii. Dispone de planes y programas de mantenimiento adecuadamente planificados ? iv. Dispone de programas de inspección periódica de proyectos ?
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Un ejemplo interesante de manual de procedimientos interno es el reglamento del Comité de Desastres Naturales de la Comisión de Estudios para el Desarrollo de la Cuenca del Río Guayas CEDEGÉ, aprobado en Marzo del 2000. Dicho reglamento establece la creación de un comité permanente con una estructura funcional a nivel ejecutivo y a nivel local (en cada proyecto en construcción o en operación), el cual es el responsable de los estudios e investigaciones de zonas en riesgo de ser afectadas por desastres, particularmente aquellas áreas de influencia de los proyectos de Cedegé, así como de ejecutar planes y programas de atención de emergencias ante desastres de origen natural, a nivel de sus proyectos de infraestructura. Es de particular importancia el establecimiento de manuales de operación y mantenimiento en todo proyecto, incluyendo instrucciones claras y concretas para operar el proyecto frente a eventos naturales peligrosos. Para ello se establecen diferentes niveles de alertas, para cada uno de los cuales se describen las acciones a ejecutarse para mitigar el riesgo de sus proyectos y de la población que habita en las áreas de influencia de los proyectos (CEDEGÉ, 2000).
INCORPORANDO UNA PERSPECTIVA DE REDUCCIÓN DEL RIESGO EN EL CICLO DE VIDA DE PROYECTOS DE INFRAESTRUCTURA
La detección de amenazas y vulnerabilidades en la fase de mantenimiento y operación de un proyecto puede decidirse como una política permanente de una institución, y plasmarse en manuales o cartillas de procedimientos internos que permitan su seguimiento y auditoría de cumplimiento.
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“INCORPORANDO UNA VISIÓN DE REDUCCIÓN DEL RIESGO EN LOS PROYECTOS DE INFRAESTRUCTURA”
v.
Los planes de inspección periódica incluyen medidas de detección de amenazas y vulnerabilidades no consideradas anteriormente ?
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vi. Dispone de personal capacitado para detectar amenazas y vulnerabilidades de proyectos de infraestructura ?
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vii. Mantiene la institución programas de participación y capacitación comunitaria para actividades de mantenimiento de proyectos ? viii. Dispone la institución de planes de contingencia para mitigar riesgos debido a amenazas detectadas durante la fase de operación y mantenimiento ? ix. Dispone la institución de planes de contingencia para actuar antes, durante y después de desencadenada una amenaza o de ocurrido un desastre ?
“INCORPORANDO UNA VISIÓN DE REDUCCIÓN DEL RIESGO EN LOS PROYECTOS DE INFRAESTRUCTURA”
4.1. Creación y/o Fortalecimiento de Unidades Técnicas para la Elaboración y Operación del Manual de Procedimientos Institucional Es fundamental que, tanto las instituciones públicas como privadas que vayan a ejecutar proyectos de infraestructura incorporando la variable riesgo, dispongan de cuadros técnicos capacitados que puedan asegurar que se incorporen los criterios de manejo de riesgos en la gestión integral de proyectos en todas sus fases. Sin embargo, como se ha discutido a lo largo de este documento, muchas de las decisiones sobre proyectos pueden no estar en manos de técnicos por lo que todo el personal de la institución que esté relacionado con alguna parte del ciclo de gestión integral de proyectos de infraestructura debe estar capacitado respecto a amenazas, vulnerabilidades y riesgo de desastres. Las instituciones suelen disponer de departamentos técnicos a los cuales se les encarga todos los aspectos relacionados con el diseño, la construcción y fiscalización de proyectos, mientras que son otros los departamentos encargados de las fases contractuales, de disponer de los presupuestos necesarios y de tomar las decisiones de ejecutar o no tal o cual proyecto. En muchas ocasiones no existe una adecuada coordinación entre departamentos, haciendo ardua la tarea de querer incorporar la variable riesgo en todos los procedimientos, de manera coordinada. Es aquí donde pueden ayudar en gran medida los manuales de procedimientos institucionales dentro de los cuales se especifiquen las actividades específicas para manejo del riesgo de proyectos. En tal sentido, una alternativa es crear o fortalecer los departamentos técnicos de las instituciones, para que ellos sean encargados de, no sólo asegurar que se tomen en cuenta los criterios de manejo de riesgos en todas las etapas, sino de crear aquellos manuales de procedimientos internos institucionales, a fin de que el resto de departamentos puedan tener un libreto de actuación en cuanto a manejo de riesgos se refiere. En las instituciones en las que se encuentran creadas las Diplasedes (Direcciones de Planeamiento para el Desarrollo Nacional creadas por la Ley de Seguridad Nacional), una alternativa es reorganizarlas técnicamente y
CAPACIDAD INSTITUCIONAL INTERNA Y EXTERNA
CAPACIDAD INSTITUCIONAL INTERNA Y EXTERNA
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entregarles la responsabilidad de crear los manuales de procedimientos internos tomando en cuenta la variable riesgo en la gestión integral de proyectos.
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CAPACIDAD INSTITUCIONAL INTERNA Y EXTERNA
Otra opción es organizar procesos de capacitación y entrenamiento internos en la institución, a fin de que en forma participativa, entre todos los órganos de decisión, se elaboren los principios para el manual de procedimientos interno y se entrene a todos los usuarios.
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Debe recordarse que el objetivo del manual de procedimientos es permitir que los procesos se cumplan y que los resultados de su aplicación puedan ser revisados, auditados y mejorados.
CAPACITACIÓN INSTITUCIONAL Y DE AGENTES EXTERNOS Si bien las entidades promotoras de los proyectos de infraestructura son las responsables de procurar que los criterios de manejo de riesgos se consideren dentro de la gestión integral de los proyectos, también participan y son responsables de ello los agentes externos que colaboran con ellos en los diseños, la fiscalización y la construcción de los proyectos (y en ocasiones también en la fase de operación y mantenimiento). Dichos agentes externos son consultores y contratistas, los cuales tienen un rol que desempeñar. También son agentes externos involucrados las autoridades de control y auditoría, los medios de comunicación y la comunidad en general. En este sentido, lo óptimo es que todos los agentes externos se capaciten, al igual que los miembros de las instituciones contratantes, en todos los aspectos relacionados con las amenazas, las vulnerabilidades y los riesgos ante la ocurrencia de desastres de origen natural. No obstante, para poder aplicar todos los criterios de manejo de riesgos detallados en este documento, se requiere que al menos los consultores y contratistas estén al tanto de dichos criterios, de su importancia y de su responsabilidad. Las instituciones contratantes podrían impulsar seminarios, cursos y talleres de capacitación de los actores internos y externos, a fin de cumplir con su nueva función exigida en la constitución. El contenido de los programas de capacitación podría diseñarse para seguir el orden de temas abordados en el presente documento, sustentados como experiencias reales vividas en el pasado, para así concientizar a los asistentes en la importancia y necesidad de los temas. El implementar un sistema de certificación de consultores y contratistas que hayan asistido y/o aprobado los programas de capacitación en temas de riesgos podría ser un elemento interesante que deba exigirse a dichos profesionales para participar o volver a participar en el diseño y/o la ejecución de nuevos proyectos de infraestructura. Finalmente, no puede olvidarse el papel de la comunidad en general, en especial de las universidades y otros centros de investigación, quienes pueden multiplicar el proceso de capacitación en manejo de riesgos a toda la población o a buena parte de ella. Una sociedad bien capacitada puede disminuir en gran medida los efectos de los desastres futuros.
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CAPACITACIÓN INSTITUCIONALY DE AGENTES EXTERNOS
“INCORPORANDO UNA VISIÓN DE REDUCCIÓN DEL RIESGO EN LOS PROYECTOS DE INFRAESTRUCTURA”
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LISTA DE VERIFICACIÓN DE AMENAZAS Y VULNERABILIDADES EN PROYECTOS DE INFRAESTRUCTURA
En esta sección se presenta una selección de las principales situaciones que pueden crear vulnerabilidades a las infraestructuras. Debe verificarse la existencia de éstas y otras condiciones en los nuevos proyectos a construirse y, de detectarse, se deben tomar las medidas para eliminar o mitigar dichos aspectos a fin de lograr una reducción efectiva de riesgos. Las vulnerabilidades dependen del tipo de infraestructura y de la amenaza considerada y así se han clasificado en esta sección. Estos aspectos están tabulados con el fin de que esta evaluación sirva como un punto de partida para que las instituciones que deseen generar sus propias listas de verificación lo hagan, incluyendo aspectos propios de sus proyectos y los cambios que consideren pertinentes. De ninguna manera están descritas todas las vulnerabilidades posibles. Asimismo, se han incorporados representaciones gráficas simplificadas que representan el aspecto de vulnerabilidad a verificarse. Tanto para las construcciones escolares, del sector salud, del sector vial, así como para las construcciones de puentes, obras de saneamiento, alcantarillado, agua potable, riego, obras hidráulicas pequeñas y edificaciones en general, se describen las más importantes vulnerabilidades que pudieran aparecer en la creación de nueva infraestructura, frente a las amenazas provenientes de inundaciones, terremotos, deslizamientos y volcanismo activo. Para saber si la estructura analizada se encuentra amenazada por estos fenómenos naturales, pueden realizarse las siguientes preguntas:
•
Se encuentra la obra en una provincia o cantón inundable o propenso a lluvias intensas?
•
Se encuentra la obra en una provincia o cantón con amenaza sísmica alta o muy alta ?
•
Se encuentran laderas o suelos inestables alrededor de la obra, susceptibles de deslizarse o derrumbarse?
•
Se encuentra la obra cerca de un volcán activo o en una zona de afectación importante por flujos de lava, lodos, flujos piroclásticos, deslizamientos o caída severa de ceniza ?
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LISTA DE VERIFICACIÓN DE AMENAZAS Y VULNERABILIDADES EN PROYECTOS DE INFRAESTRUCTURA
“INCORPORANDO UNA VISIÓN DE REDUCCIÓN DEL RIESGO EN LOS PROYECTOS DE INFRAESTRUCTURA”
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“INCORPORANDO UNA VISIÓN DE REDUCCIÓN DEL RIESGO EN LOS PROYECTOS DE INFRAESTRUCTURA”
6.1. CONSTRUCCIONES ESCOLARES, AMENAZA DE INUNDACIONES (1/3)
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LISTA DE VERIFICACIÓN DE AMENAZAS Y VULNERABILIDADES EN PROYECTOS DE INFRAESTRUCTURA
ÍCONO
PREGUNTA
La cota de contrapiso o planta baja de la escuela es inferior a la cota de las calles circundantes ?
Está la napa freática inferior al nivel de cimentación ?
La cota de contrapiso o planta baja de la escuela es inferior a la cota de inundación esperada o es inferior a la cota de inundación histórica ?
46 La construcción se encuentra en un relleno sobre planicies anteriormente inundadas o sobre o cerca a rellenos de quebradas y cauces de ríos antiguos ?
Son los niveles de las aulas de planta baja más altos que los niveles de patios y áreas verdes ?
SI
NO
OBSERVACIONES
“INCORPORANDO UNA VISIÓN DE REDUCCIÓN DEL RIESGO EN LOS PROYECTOS DE INFRAESTRUCTURA”
CONSTRUCCIONES ESCOLARES, AMENAZA DE INUNDACIONES (2/3)
Disponen los patios y áreas verdes de un adecuado drenaje hacia afuera del recinto escolar ?
Son los niveles de piso de las baterías sanitarias y los niveles de las tapas de pozos sépticos y cisternas más altos que los niveles de patios y áreas verdes ?
Es el sistema de cubierta del tipo asbesto cemento o fibrocemento, tal que pueda agrietarse fácilmente y permitir el ingreso de las aguas lluvias a las aulas ?
SI
NO
OBSERVACIONES
LISTA DE VERIFICACIÓN DE AMENAZAS Y VULNERABILIDADES EN PROYECTOS DE INFRAESTRUCTURA
PREGUNTA
6
ÍCONO
47 Existe un canal de recolección de aguas perimetral a la construcción, cunetas o zanjas, que permita un drenaje pluvial adecuado ?
Se requiere un dique para proteger la construcción ?
“INCORPORANDO UNA VISIÓN DE REDUCCIÓN DEL RIESGO EN LOS PROYECTOS DE INFRAESTRUCTURA”
CONSTRUCCIONES ESCOLARES, AMENAZA DE INUNDACIONES (3/3)
6
LISTA DE VERIFICACIÓN DE AMENAZAS Y VULNERABILIDADES EN PROYECTOS DE INFRAESTRUCTURA
ÍCONO
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PREGUNTA
Dispone la construcción de un sistema de bombeo para su utilización en caso de inundación ?
Dispone la construcción de zócalos o muros pequeños en las puertas de acceso ?
Existe un plan de mantenimiento para limpieza de drenajes, cubiertas, accesos, cisternas ?
Están las estanterías, los sistemas eléctricos, equipos y enseres elevados y no a ras del piso ?
SI
NO
OBSERVACIONES
(Basada 2007).
en
OPS,
“INCORPORANDO UNA VISIÓN DE REDUCCIÓN DEL RIESGO EN LOS PROYECTOS DE INFRAESTRUCTURA”
CONSTRUCCIONES ESCOLARES ANTE AMENAZA SISMICA (1/3)
Está la construcción sobre suelo de relleno o sobre suelo de propiedades mecánicas inferiores ?
La cimentación de la estructura ha sido diseñada para fuerzas sísmicas ?
Es la estructura de la construcción una estructura simétrica y regular en planta y en elevación ?
SI
NO
OBSERVACIONES
LISTA DE VERIFICACIÓN DE AMENAZAS Y VULNERABILIDADES EN PROYECTOS DE INFRAESTRUCTURA
PREGUNTA
6
ÍCONO
49 Fue su estructura diseñada con criterios de diseño sismo-resistente, considerando la importancia de la construcción para la sociedad ?
Es la calidad de los materiales usados en la estructura apropiada ?
“INCORPORANDO UNA VISIÓN DE REDUCCIÓN DEL RIESGO EN LOS PROYECTOS DE INFRAESTRUCTURA”
CONSTRUCCIONES ESCOLARES ANTE AMENAZA SÍSMICA (2/3)
6
LISTA DE VERIFICACIÓN DE AMENAZAS Y VULNERABILIDADES EN PROYECTOS DE INFRAESTRUCTURA
ÍCONO
PREGUNTA
Existen concentraciones de masa en la cubierta de la estructura, tales como tanques reservorios de agua elevados ?
Están las paredes de la construcción adecuadamente fijadas a la estructura ?
Cuando las paredes no son continuas a todo lo alto y presentan ventanas altas, están las paredes aisladas de la estructura ?
50 El sistema de piso de la construcción está adecuadamente fijado y vinculado con las columnas de la estructura ?
Tienen los volados de los sistemas de piso una dimensión muy grande que parezcan inseguros ?
SI
NO
OBSERVACIONES
“INCORPORANDO UNA VISIÓN DE REDUCCIÓN DEL RIESGO EN LOS PROYECTOS DE INFRAESTRUCTURA”
CONSTRUCCIONES ESCOLARES ANTE AMENAZA SÍSMICA (3/3) SI
NO
OBSERVACIONES
Las columnas de la estructura se encuentran alineadas horizontal y verticalmente ?
Está la estructura adosada a una estructura vecina ?
CONSTRUCCIONES ESCOLARES ANTE AMENAZA POR DESLIZAMIENTOS (1/2) ÍCONO
PREGUNTA
La cimentación de la construcción se encuentra en una ladera, generando diferentes niveles de cimentación ?
La ladera es propensa a deslizarse ? Existe un estudio de estabilidad de la ladera ?
SI
NO
OBSERVACIONES
LISTA DE VERIFICACIÓN DE AMENAZAS Y VULNERABILIDADES EN PROYECTOS DE INFRAESTRUCTURA
PREGUNTA
6
ÍCONO
51
“INCORPORANDO UNA VISIÓN DE REDUCCIÓN DEL RIESGO EN LOS PROYECTOS DE INFRAESTRUCTURA”
ÍCONO
PREGUNTA
SI
NO
OBSERVACIONES
LISTA DE VERIFICACIÓN DE AMENAZAS Y VULNERABILIDADES EN PROYECTOS DE INFRAESTRUCTURA
Presenta la ladera señales de deslizamientos históricos o señales de movimientos activos ?
Las construcciones cercanas presentan fisuras y daños por movimientos de los suelos debajo de ellas ?
6
Existe la posibilidad de lluvias fuertes en la zonas de la ladera ?
CONSTRUCCIONES ESCOLARES ANTE AMENAZA POR DESLIZAMIENTOS (2/2)
52
ÍCONO
PREGUNTA
Existen obras en la cresta de la ladera que sirven para controlar escurrimientos, tales como cunetas de coronación y derivación ?
Existen obras de contención o de estabilización de los taludes de la ladera ?
SI
NO
OBSERVACIONES
“INCORPORANDO UNA VISIÓN DE REDUCCIÓN DEL RIESGO EN LOS PROYECTOS DE INFRAESTRUCTURA”
CONSTRUCCIONES ESCOLARES ANTE AMENAZA POR VOLCANISMO (1/2)
Está la construcción dentro del perímetro de alta peligrosidad volcánica según los mapas de peligro de la zona ?
Está la construcción cerca a sitios de evacuación de material piroclástico, lavas o lahares ?
Está la construcción cerca a ríos o cauces que puedan transportar material o que puedan represarse por acumulamiento de material proveniente de erupciones o por acumulamiento de lahares ?
Si la construcción está fuera del perímetro de alta peligrosidad volcánica, su cubierta está diseñada y construida para soportar la carga de ceniza acumulada ?
Tienen las puertas y ventanas la facilidad de aislarse totalmente para evitar entrada de ceniza ?
SI
NO
OBSERVACIONES
LISTA DE VERIFICACIÓN DE AMENAZAS Y VULNERABILIDADES EN PROYECTOS DE INFRAESTRUCTURA
PREGUNTA
6
ÍCONO
53
“INCORPORANDO UNA VISIÓN DE REDUCCIÓN DEL RIESGO EN LOS PROYECTOS DE INFRAESTRUCTURA”
CONSTRUCCIONES ESCOLARES ANTE AMENAZA POR VOLCANISMO (2/2)
6
LISTA DE VERIFICACIÓN DE AMENAZAS Y VULNERABILIDADES EN PROYECTOS DE INFRAESTRUCTURA
ÍCONO
54
PREGUNTA
Dispone la construcción de depósitos de agua adecuadamente sellados para evitar la entrada de ceniza ?
Puede re-ubicarse la construcción si ésta se encuentra en zona de alto peligro volcánico ?
SI
NO
OBSERVACIONES
“INCORPORANDO UNA VISIÓN DE REDUCCIÓN DEL RIESGO EN LOS PROYECTOS DE INFRAESTRUCTURA”
6.2. CONSTRUCCIONES DEL SECTOR SALUD ANTE AMENAZA POR INUNDACIONES (1/3)
La cota de contrapiso o planta baja del centro de salud es inferior a la cota de las calles circundantes ?
Está la napa freática inferior al nivel de cimentación ?
La cota de contrapiso o planta baja del centro de salud es inferior a la cota de inundación esperada o es inferior a la cota de inundación histórica ?
La construcción se encuentra en un relleno sobre planicies anteriormente inundadas o sobre o cerca a rellenos de quebradas y cauces de ríos antiguos
Son los niveles de planta baja más altos que los niveles de patios y áreas verdes exteriores ?
SI
NO
OBSERVACIONES
LISTA DE VERIFICACIÓN DE AMENAZAS Y VULNERABILIDADES EN PROYECTOS DE INFRAESTRUCTURA
PREGUNTA
6
ÍCONO
55
“INCORPORANDO UNA VISIÓN DE REDUCCIÓN DEL RIESGO EN LOS PROYECTOS DE INFRAESTRUCTURA”
CONSTRUCCIONES DEL SECTOR SALUD ANTE AMENAZA DE INUNDACIONES (2/3)
6
LISTA DE VERIFICACIÓN DE AMENAZAS Y VULNERABILIDADES EN PROYECTOS DE INFRAESTRUCTURA
ÍCONO
56
PREGUNTA
Disponen los patios y áreas verdes de un adecuado drenaje hacia afuera del centro de salud ?
Son los niveles de piso de las baterías sanitarias y los niveles de las tapas de pozos sépticos y cisternas más altos que los niveles de patios y áreas verdes ?
Es el sistema de cubierta del tipo asbesto cemento o fibrocemento, tal que pueda agrietarse fácilmente y permitir el ingreso de las aguas lluvias al centro de salud ?
Existe un canal de recolección de aguas perimetral a la construcción, cunetas o zanjas, que permita un drenaje pluvial adecuado ?
Se requiere un dique para proteger la construcción ?
SI
NO
OBSERVACIONES
“INCORPORANDO UNA VISIÓN DE REDUCCIÓN DEL RIESGO EN LOS PROYECTOS DE INFRAESTRUCTURA”
CONSTRUCCIONES DEL SECTOR SALUD ANTE AMENAZA DE INUNDACIONES (3/3)
Dispone la construcción de un sistema de bombeo para su utilización en caso de inundación ?
Dispone la construcción de zócalos o muros pequeños en las puertas de acceso ?
Existe un plan de mantenimiento para limpieza de drenajes, cubiertas, accesos, cisternas ?
SI
NO
OBSERVACIONES
(Basada en OPS, 2007)
LISTA DE VERIFICACIÓN DE AMENAZAS Y VULNERABILIDADES EN PROYECTOS DE INFRAESTRUCTURA
PREGUNTA
6
ÍCONO
57
Están las estanterías, equipos médicos, equipos eléctricos, equipos y enseres elevados y no a ras del piso ?
“INCORPORANDO UNA VISIÓN DE REDUCCIÓN DEL RIESGO EN LOS PROYECTOS DE INFRAESTRUCTURA”
CONSTRUCCIONES DEL SECTOR SALUD ANTE AMENAZA SÍSMICA (1/3) PREGUNTA
Está la construcción sobre suelo de relleno o sobre suelo de propiedades mecánicas inferiores ?
La cimentación de la estructura ha sido diseñada para fuerzas sísmicas ?
Es la estructura de la construcción una estructura simétrica y regular en planta y en elevación ?
6
LISTA DE VERIFICACIÓN DE AMENAZAS Y VULNERABILIDADES EN PROYECTOS DE INFRAESTRUCTURA
ÍCONO
58
Fue su estructura diseñada con criterios de diseño sismo-resistente, considerando la importancia de la construcción para la sociedad ?
Es la calidad de los materiales usados en la estructura apropiada ?
SI
NO
OBSERVACIONES
“INCORPORANDO UNA VISIÓN DE REDUCCIÓN DEL RIESGO EN LOS PROYECTOS DE INFRAESTRUCTURA”
CONSTRUCCIONES DEL SECTOR SALUD ANTE AMENAZA SÍSMICA (2/3)
Existen concentraciones de masa en la cubierta de la estructura, tales como tanques reservorios de agua elevados ?
Están las paredes de la construcción adecuadamente fijadas a la estructura ?
Cuando las paredes no son continuas a todo lo alto y presentan ventanas altas, están las paredes aisladas de la estructura ?
SI
NO
OBSERVACIONES
LISTA DE VERIFICACIÓN DE AMENAZAS Y VULNERABILIDADES EN PROYECTOS DE INFRAESTRUCTURA
PREGUNTA
6
ÍCONO
El sistema de piso de la construcción está adecuadamente fijado y vinculado con las columnas de la estructura?
Tienen los volados de los sistemas de piso una dimensión muy grande que parezcan inseguros ?
59
“INCORPORANDO UNA VISIÓN DE REDUCCIÓN DEL RIESGO EN LOS PROYECTOS DE INFRAESTRUCTURA”
CONSTRUCCIONES DEL SECTOR SALUD ANTE AMENAZA SÍSMICA (3/3)
6
LISTA DE VERIFICACIÓN DE AMENAZAS Y VULNERABILIDADES EN PROYECTOS DE INFRAESTRUCTURA
ÍCONO
PREGUNTA
Si la estructura del centro de salud es muy irregular en planta, existen juntas de construcción adecuadamente dispuestas ?
Si la estructura dispone de muros de cortante, están simétricamente dispuestos y hacia la periferia de la estructura ?
Todas las columnas del edificio se encuentran alineadas tanto horizontal como verticalmente ? Existe alguna columna que nace en un piso alto ?
60
Existen columnas cortas en el edificio (más pequeñas que un piso) ? Existen columnas largas en el edificio (más grandes que un piso) ?
SI
NO
OBSERVACIONES
“INCORPORANDO UNA VISIÓN DE REDUCCIÓN DEL RIESGO EN LOS PROYECTOS DE INFRAESTRUCTURA”
CONSTRUCCIONES DEL SECTOR SALUD ANTE AMENAZA POR DESLIZAMIENTOS (1/2)
La cimentación de la construcción se encuentra en una ladera, generando diferentes niveles de cimentación ?
La ladera es propensa a deslizarse ? Existe un estudio de estabilidad de la ladera ?
Presenta la ladera señales de deslizamientos históricos o señales de movimientos activos ?
SI
NO
OBSERVACIONES
LISTA DE VERIFICACIÓN DE AMENAZAS Y VULNERABILIDADES EN PROYECTOS DE INFRAESTRUCTURA
PREGUNTA
6
ÍCONO
61 Las construcciones cercanas presentan fisuras y daños por movimientos de los suelos debajo de ellas ?
Existe la posibilidad de lluvias fuertes en la zonas de la ladera ?
“INCORPORANDO UNA VISIÓN DE REDUCCIÓN DEL RIESGO EN LOS PROYECTOS DE INFRAESTRUCTURA”
CONSTRUCCIONES DEL SECTOR SALUD ANTE AMENAZA POR DESLIZAMIENTOS (2/2)
6
LISTA DE VERIFICACIÓN DE AMENAZAS Y VULNERABILIDADES EN PROYECTOS DE INFRAESTRUCTURA
ÍCONO
62
PREGUNTA
SI
NO
OBSERVACIONES
Existen obras en la cresta de la ladera que sirven para controlar escurrimientos, tales como cunetas de coronación y derivación ?
Existen obras de contención o de estabilización de los taludes de la ladera ?
CONSTRUCCIONES DEL SECTOR SALUD ANTE AMENAZA POR VOLCANISMO (1/2) ÍCONO
PREGUNTA
Está la construcción dentro del perímetro de alta peligrosidad volcánica según los mapas de peligro de la zona ?
Está la construcción cerca a sitios de evacuación de material piroclástico, lavas o lahares ? Está la construcción cerca a ríos o cauces que puedan transportar material o que puedan represarse por acumulamiento de material proveniente de erupciones o por acumulamiento de lahares ?
SI
NO
OBSERVACIONES
“INCORPORANDO UNA VISIÓN DE REDUCCIÓN DEL RIESGO EN LOS PROYECTOS DE INFRAESTRUCTURA”
SI
NO
OBSERVACIONES
Si la construcción está fuera del perímetro de alta peligrosidad volcánica, su cubierta está diseñada y construida para soportar la carga de ceniza acumulada ? Tienen las puertas y ventanas la facilidad de aislarse totalmente para evitar entrada de ceniza ?
CONSTRUCCIONES DEL SECTOR SALUD ANTE AMENAZA POR VOLCANISMO (2/2) ÍCONO
PREGUNTA
Dispone la construcción de depósitos de agua adecuadamente sellados para evitar la entrada de ceniza ?
Puede re-ubicarse la construcción si ésta se encuentra en zona de alto peligro volcánico ?
SI
NO
OBSERVACIONES
LISTA DE VERIFICACIÓN DE AMENAZAS Y VULNERABILIDADES EN PROYECTOS DE INFRAESTRUCTURA
PREGUNTA
6
ÍCONO
63
“INCORPORANDO UNA VISIÓN DE REDUCCIÓN DEL RIESGO EN LOS PROYECTOS DE INFRAESTRUCTURA”
6.3. CONSTRUCCIONES DE OBRAS VIALES Y PUENTES ANTE AMENAZA DE INUNDACIONES (1/3)
6
LISTA DE VERIFICACIÓN DE AMENAZAS Y VULNERABILIDADES EN PROYECTOS DE INFRAESTRUCTURA
ÍCONO
PREGUNTA Es la cota de proyecto de la vía, superior a la cota máxima de inundación ? Está el tablero del puente sobre la cota máxima del espejo de agua en caso de inundación ?
Está la napa freática inferior a la rasante de la carretera o inferior al nivel de cimentación del puente ?
Está la carretera o el puente alterando los patrones naturales de drenaje de la zona que la atraviesa ?
Se está respetando al máximo en el diseño los terrenos naturales y su vegetación ?
64
Tiene la carretera o el puente un adecuado drenaje superficial, tanto longitudinal como transversal ?
SI
NO
OBSERVACIONES
“INCORPORANDO UNA VISIÓN DE REDUCCIÓN DEL RIESGO EN LOS PROYECTOS DE INFRAESTRUCTURA”
CONSTRUCCIONES DE OBRAS VIALES Y PUENTES ANTE AMENAZA DE INUNDACIONES (2/3)
Existe el riesgo de taponamiento de drenajes de la carretera o puente ?
Se están canalizando las aguas lluvias hacia cursos de aguas existentes fuera de la plataforma de la carretera o puente ?
La carretera o puente produjo taludes de más de 60 grados de inclinación ?
Los taludes formados presentan condiciones de estabilidad adecuadas ? Existe un estudio de estabilidad de taludes ?
Se han diseñado las obras de estabilización, de control de drenaje o de protección de taludes donde son necesarios ?
SI
NO
OBSERVACIONES
LISTA DE VERIFICACIÓN DE AMENAZAS Y VULNERABILIDADES EN PROYECTOS DE INFRAESTRUCTURA
PREGUNTA
6
ÍCONO
65
“INCORPORANDO UNA VISIÓN DE REDUCCIÓN DEL RIESGO EN LOS PROYECTOS DE INFRAESTRUCTURA”
CONSTRUCCIONES DE OBRAS VIALES Y PUENTES ANTE AMENAZA DE INUNDACIONES (3/3)
LISTA DE VERIFICACIÓN DE AMENAZAS Y VULNERABILIDADES EN PROYECTOS DE INFRAESTRUCTURA
ÍCONO
PREGUNTA
Está la obra suficientemente alejada de cauces o flujos de agua, y optimizados el número de cruces y contactos con flujos de agua ?
SI
NO
OBSERVACIONES
Se han diseñado adecuadamente las obras de drenaje y sub-drenaje donde se necesiten, identificando los lugares activos durante las estaciones lluviosas ?
Están las cunetas de la vía diseñadas con un revestimiento adecuado ?
6
Está la cimentación del puente y sus estribos protegidos contra la erosión del agua o hay posibilidad de socavación de la cimentación del puente ?
66 CONSTRUCCIONES DE OBRAS VIALES Y PUENTES ANTE AMENAZA SÍSMICA (1/2) ÍCONO
PREGUNTA
Los taludes conformados para la obra presentan condiciones de estabilidad adecuadas, aún para cargas sísmicas ?
SI
NO
OBSERVACIONES
“INCORPORANDO UNA VISIÓN DE REDUCCIÓN DEL RIESGO EN LOS PROYECTOS DE INFRAESTRUCTURA”
ÍCONO
PREGUNTA
SI
NO
OBSERVACIONES
LISTA DE VERIFICACIÓN DE AMENAZAS Y VULNERABILIDADES EN PROYECTOS DE INFRAESTRUCTURA
Se han diseñado adecuadamente las obras de sub-drenaje de taludes donde se necesite, a fin de liberar presión dinámica hidráulica ?
Se han diseñado las obras de estabilización, de control de drenaje o de protección de taludes donde son necesarios ?
Se está respetando al máximo en el diseño los terrenos naturales y su vegetación ?
6
Está la construcción sobre suelo de relleno o sobre suelo de propiedades mecánicas inferiores ?
CONSTRUCCIONES DE OBRAS VIALES Y PUENTES ANTE AMENAZA SÍSMICA (2/2) ÍCONO
PREGUNTA
Las características del suelo de cimentación son competentes para recibir las cargas del puente ?
SI
NO
OBSERVACIONES
67
“INCORPORANDO UNA VISIÓN DE REDUCCIÓN DEL RIESGO EN LOS PROYECTOS DE INFRAESTRUCTURA”
ÍCONO
PREGUNTA
SI
NO
OBSERVACIONES
LISTA DE VERIFICACIÓN DE AMENAZAS Y VULNERABILIDADES EN PROYECTOS DE INFRAESTRUCTURA
La cimentación de la estructura ha sido diseñada para fuerzas sísmicas ?
Fue la superestructura del puente diseñada con criterios de diseño sismo-resistente ?
6
Es la calidad de los materiales usados en la estructura apropiada ?
68
Dispone el diseño del puente juntas sísmicas en apoyos ?
CONSTRUCCIONES DE OBRAS VIALES Y PUENTES ANTE AMENAZA POR DESLIZAMIENTOS (1/2) ÍCONO
PREGUNTA
La cimentación del puente se encuentra en una ladera, generando diferentes niveles de cimentación ?
SI
NO
OBSERVACIONES
“INCORPORANDO UNA VISIÓN DE REDUCCIÓN DEL RIESGO EN LOS PROYECTOS DE INFRAESTRUCTURA”
ÍCONO
PREGUNTA
SI
NO
OBSERVACIONES
LISTA DE VERIFICACIÓN DE AMENAZAS Y VULNERABILIDADES EN PROYECTOS DE INFRAESTRUCTURA
La ladera es propensa a deslizarse ? Existe un estudio de estabilidad de la ladera ?
Presenta la ladera señales de deslizamientos históricos o señales de movimientos activos ?
Las construcciones cercanas presentan fisuras y daños por movimientos de los suelos debajo de ellas ?
6
Existe la posibilidad de lluvias fuertes en la zonas de la ladera ?
CONSTRUCCIONES DE OBRAS CIVILES Y PUENTES ANTE AMENAZA POR DESLIZAMIENTOS (2/2) ÍCONO
PREGUNTA Existen obras en la cresta de la ladera que sirven para controlar escurrimientos, tales como cunetas de coronación y derivación ?
Existen obras de contención o de estabilización de los taludes de la ladera ?
SI
NO
OBSERVACIONES
69
“INCORPORANDO UNA VISIÓN DE REDUCCIÓN DEL RIESGO EN LOS PROYECTOS DE INFRAESTRUCTURA”
CONSTRUCCIONES DE OBRAS VIALES Y PUENTES ANTE AMENAZA POR VOLCANISMO (1/1)
6
LISTA DE VERIFICACIÓN DE AMENAZAS Y VULNERABILIDADES EN PROYECTOS DE INFRAESTRUCTURA
ÍCONO
70
PREGUNTA
Está la carretera o el puente dentro del perímetro de alta peligrosidad volcánica según los mapas de peligro de la zona ?
Está la construcción cerca a sitios de evacuación de material piroclástico, lavas o lahares ?
Está la construcción cerca a ríos o cauces que puedan transportar material o que puedan represarse por acumulamiento de material proveniente de erupciones o por acumulamiento de lahares ? Dispone el diseño algún tipo de obra de protección de la construcción frente a flujos de material volcánico ?
Puede re-ubicarse la construcción si ésta se encuentra en zona de alto peligro volcánico ?
SI
NO
OBSERVACIONES
“INCORPORANDO UNA VISIÓN DE REDUCCIÓN DEL RIESGO EN LOS PROYECTOS DE INFRAESTRUCTURA”
6.4. OBRAS DE SANEAMIENTO, ALCANTARILLADO, AGUA POTABLE, RIEGO ANTE AMENAZA DE INUNDACIONES (1/4) SI
NO
OBSERVACIONES
Está la napa freática inferior a la cota de proyecto de las obras ?
Puede la obra colapsar al estar sumergida en agua procedente de una inundación ?
(Basada en OPS, 2007)
Hay la posibilidad de contaminación del agua en pozos que son fuentes de agua ?
(Basada en OPS, 2007)
LISTA DE VERIFICACIÓN DE AMENAZAS Y VULNERABILIDADES EN PROYECTOS DE INFRAESTRUCTURA
PREGUNTA
6
ÍCONO
71 Puede ocurrir daños a las obras de captación por asentamientos que puedan ocurrir en inundaciones ?
Pueden las tuberías de conducción de agua y los canales a cielo abierto ser afectadas por roturas de las obras en caso de inundación ?
(Basada en OPS, 2007)
“INCORPORANDO UNA VISIÓN DE REDUCCIÓN DEL RIESGO EN LOS PROYECTOS DE INFRAESTRUCTURA”
OBRAS DE SANEAMIENTO, ALCANTARILLADO, AGUA POTABLE, RIEGO ANTE AMENAZA DE INUNDACIONES (2/4) PREGUNTA
SI
NO
OBSERVACIONES
Cuando las tuberías de conducción son elevadas para salvar una quebrada o cauce de un río, están sus apoyos alejados del borde para impedir erosión y socavación en el caso de crecidas en el cauce ?
(Basada en OPS, 2007)
Cuando las tuberías están enterradas para salvar una quebrada o cauce de poca profundidad, suficientemente profundas para evitar que el material del cauce erosione las bases del cauce y golpee a la tubería ?
(Basada en OPS, 2007)
Están las bombas y otros equipos electro-mecánicos del sistema ubicados por sobre la cota máxima de inundación ?
(Basada en OPS, 2007)
6
LISTA DE VERIFICACIÓN DE AMENAZAS Y VULNERABILIDADES EN PROYECTOS DE INFRAESTRUCTURA
ÍCONO
72
Existe la posibilidad de obstrucción de los colectores de aguas por el ingreso de escombros producto de la inundación ?
Están las obras de recolección y depósito de aguas diseñadas para soportar la cantidad de agua que puede ingresar por efecto de la inundación ?
(Basada en OPS, 2007)
“INCORPORANDO UNA VISIÓN DE REDUCCIÓN DEL RIESGO EN LOS PROYECTOS DE INFRAESTRUCTURA”
OBRAS DE SANEAMIENTO, ALCANTARILLADO, AGUA POTABLE, RIEGO ANTE AMENAZA DE INUNDACIONES (3/4) SI
NO
OBSERVACIONES
Pueden las letrinas, los pozos sépticos y las zanjas o pozos de percolación ser afectados por la inundación ?
(Basada en OPS, 2007)
Las plantas de tratamiento de aguas se encuentran a niveles inferiores a los de máxima inundación ?
(Basada en OPS, 2007)
La obra está diseñada de tal manera que permita realizar tareas de limpieza periódicas y de fácil ejecución, con el fin de eliminar lodos, sedimentos acumulados u otros productos retenidos durante la inundación ? Está la obra alterando los patrones naturales de drenaje de la zona que la atraviesa ? Se está respetando al máximo en el diseño los terrenos naturales y su vegetación ?
LISTA DE VERIFICACIÓN DE AMENAZAS Y VULNERABILIDADES EN PROYECTOS DE INFRAESTRUCTURA
PREGUNTA
6
ÍCONO
73
“INCORPORANDO UNA VISIÓN DE REDUCCIÓN DEL RIESGO EN LOS PROYECTOS DE INFRAESTRUCTURA”
OBRAS DE SANEAMIENTO, ALCANTARILLADO, AGUA POTABLE, RIEGO ANTE AMENAZA DE INUNDACIONES (4/4)
6
LISTA DE VERIFICACIÓN DE AMENAZAS Y VULNERABILIDADES EN PROYECTOS DE INFRAESTRUCTURA
ÍCONO
PREGUNTA
Los materiales utilizados en las obras impiden la aparición de filtraciones de agua que puedan contaminar, socavar, debilitar o alterar a la obra o al terreno de cimentación ?
SI
NO
OBSERVACIONES
Está la construcción cerca a ríos o cauces que puedan incrementar su caudal y transportar material o que puedan represarse por acumulamiento de material durante las inundaciones, de tal forma que socaven las bases de las obras o puedan causar su debilitamiento ?
OBRAS DE SANEAMIENTO, ALCANTARILLADO, AGUA POTABLE, RIEGO ANTE AMENAZA SÍSMICA (1/4) ÍCONO
PREGUNTA
Está la napa freática inferior a la cota de proyecto de las obras ?
74
Está la construcción sobre suelo de relleno o sobre suelo de propiedades mecánicas inferiores ?
Las características del suelo de cimentación son competentes para recibir las cargas de la obra ?
SI
NO
OBSERVACIONES
“INCORPORANDO UNA VISIÓN DE REDUCCIÓN DEL RIESGO EN LOS PROYECTOS DE INFRAESTRUCTURA”
ÍCONO
PREGUNTA
SI
NO
OBSERVACIONES
(Basada en OPS, 2007)
OBRAS DE SANEAMIENTO, ALCANTARILLADO, AGUA POTABLE, RIEGO ANTE AMENAZA SÍSMICA (2/4) ÍCONO
PREGUNTA
Puede ocurrir daños a las obras de captación por asentamientos del terreno que puedan ocurrir en sismos ?
SI
NO
OBSERVACIONES
6
La cimentación de las obras es suficiente para garantizar la verticalidad de los muros o paredes de las obras ?
LISTA DE VERIFICACIÓN DE AMENAZAS Y VULNERABILIDADES EN PROYECTOS DE INFRAESTRUCTURA
La cimentación de la estructura ha sido diseñada para fuerzas sísmicas ?
75 Pueden las tuberías de conducción de agua y los canales a cielo abierto ser afectadas por roturas de las obras en caso de sismo ? Estás esas tuberías o canales atravesando fallas geológicas activas ? Cuando tuberías de conducción se elevan para salvar una quebrada o cauce, están sus apoyos alejados del borde para impedir su colapso si los taludes generados se deslizan en el caso de un sismo ?
“INCORPORANDO UNA VISIÓN DE REDUCCIÓN DEL RIESGO EN LOS PROYECTOS DE INFRAESTRUCTURA”
6
LISTA DE VERIFICACIÓN DE AMENAZAS Y VULNERABILIDADES EN PROYECTOS DE INFRAESTRUCTURA
ÍCONO
76
PREGUNTA
SI
NO
Cuando las tuberías de conducción son elevadas para salvar una quebrada o cauce de un río, está la tubería ubicada por sobre el nivel máximo del cauce en caso de inundación ?
OBSERVACIONES
(Basada en OPS, 2007)
Cuando las tuberías de conducción son enterradas para salvar una quebrada o cauce de poca profundidad, están las tuberías cruzando una falla sísmica activa ?
OBRAS DE SANEAMIENTO, ALCANTARILLADO, AGUA POTABLE, RIEGO ANTE AMENAZA SÍSMICA (3/4) ÍCONO
PREGUNTA
SI
NO
OBSERVACIONES
Están las obras de recolección y depósito de aguas diseñadas para soportar la cantidad adicional de agua que puede ingresar por efecto de cambios en los caudales de origen por movimientos sísmicos ?
(Basada en OPS, 2007)
Las plantas de tratamiento de aguas, obras de depósitos, recolectores de manantiales, etc., se encuentran diseñados para soportar la acción dinámica de los sismos ?
(Basada en OPS, 2007)
La obra está diseñada para permitir tareas de limpieza periódicas y de fácil ejecución, con el fin de eliminar lodos, sedimentos acumulados u otros productos retenidos durante el terremoto ?
“INCORPORANDO UNA VISIÓN DE REDUCCIÓN DEL RIESGO EN LOS PROYECTOS DE INFRAESTRUCTURA”
PREGUNTA
SI
NO
OBSERVACIONES
Pueden las paredes de pozos, cajas de recolección o galerías, sufrir desmoronamiento debido a la baja calidad del suelo afectada por vibraciones de origen sísmico ?
Se han diseñado adecuadamente las obras de sub-drenaje de taludes donde se necesite, a fin de liberar presión dinámica hidráulica ?
OBRAS DE SANEAMIENTO, ALCANTARILLADO, AGUA POTABLE, RIEGO ANTE AMENAZA SÍSMICA (4/4) PREGUNTA
Los materiales utilizados en las obras impiden la aparición de grietas y filtraciones que puedan contaminar, socavar, debilitar o alterar a la obra o al terreno de cimentación ?
SI
NO
OBSERVACIONES
6
ÍCONO
OBRAS DE SANEAMIENTO, ALCANTARILLADO, AGUA POTABLE, RIEGO ANTE AMENAZA POR DESLIZAMIENTOS (1/2) ÍCONO
PREGUNTA
La cimentación de las obras se encuentra en una ladera, generando diferentes niveles de cimentación ?
La ladera es propensa a deslizarse ? Existe un estudio de estabilidad de la ladera ?
LISTA DE VERIFICACIÓN DE AMENAZAS Y VULNERABILIDADES EN PROYECTOS DE INFRAESTRUCTURA
ÍCONO
SI
NO
OBSERVACIONES
77
“INCORPORANDO UNA VISIÓN DE REDUCCIÓN DEL RIESGO EN LOS PROYECTOS DE INFRAESTRUCTURA”
ÍCONO
PREGUNTA
SI
NO
OBSERVACIONES
LISTA DE VERIFICACIÓN DE AMENAZAS Y VULNERABILIDADES EN PROYECTOS DE INFRAESTRUCTURA
Presenta la ladera señales de deslizamientos históricos o señales de movimientos activos ?
Las construcciones cercanas presentan fisuras y daños por movimientos de los suelos debajo de ellas ?
6
Existe la posibilidad de lluvias fuertes en la zonas de la ladera ?
78
OBRAS DE SANEAMIENTO, ALCANTARILLADO, AGUA POTABLE, RIEGO ANTE AMENAZA POR DESLIZAMIENTOS (2/2) ÍCONO
PREGUNTA
SI
NO
OBSERVACIONES
Existen obras en la cresta de la ladera que sirven para controlar escurrimientos, tales como cunetas de coronación y derivación ?
Cuando tuberías de conducción se elevan sobre una quebrada o cauce, están sus apoyos alejados del borde para evitar su destrucción en el caso de que taludes generados sean inestables ?
(Basada en OPS, 2007)
“INCORPORANDO UNA VISIÓN DE REDUCCIÓN DEL RIESGO EN LOS PROYECTOS DE INFRAESTRUCTURA”
SI
NO
OBSERVACIONES
Cuando las tuberías de conducción son enterradas para salvar una quebrada o cauce de poca profundidad, están las tuberías cruzando taludes inestables que puedan romper tramos de la tubería ?
(Basada en OPS, 2007)
Los materiales utilizados en las obras impiden la aparición de filtraciones de agua que puedan contaminar, socavar, debilitar o alterar a la obra, al terreno de cimentación o a la ladera cercana ?
(Basada en OPS, 2007)
OBRAS DE SANEAMIENTO, ALCANTARILLADO, AGUA POTABLE, RIEGO ANTE AMENAZA POR VOLCANISMO (1/2) ÍCONO
PREGUNTA
Esta la construcción dentro del perímetro de alta peligrosidad volcánica según los mapas de peligro de la zona ?
Está la construcción cerca a sitios de evacuación de material piroclástico, lavas o lahares ?
Está la construcción cerca a ríos o cauces que puedan transportar material o que puedan represarse por acumulación de material proveniente de erupciones o de lahares ?
SI
NO
OBSERVACIONES
LISTA DE VERIFICACIÓN DE AMENAZAS Y VULNERABILIDADES EN PROYECTOS DE INFRAESTRUCTURA
PREGUNTA
6
ÍCONO
79
“INCORPORANDO UNA VISIÓN DE REDUCCIÓN DEL RIESGO EN LOS PROYECTOS DE INFRAESTRUCTURA”
6
LISTA DE VERIFICACIÓN DE AMENAZAS Y VULNERABILIDADES EN PROYECTOS DE INFRAESTRUCTURA
ÍCONO
80
PREGUNTA
SI
NO
OBSERVACIONES
Disponen las unidades de captación de tapas sanitarias herméticas para evitar ingreso de ceniza y polvo volcánico ? Los materiales componentes de la obra pueden reaccionar químicamente con la acidez de las aguas que contienen ceniza volcánica, como por ejemplo, provocar oxidación y contaminación ? OBRAS DE SANEAMIENTO, ALCANTARILLADO, AGUA POTABLE, RIEGO ANTE AMENAZA POR VOLCANISMO (2/2) ÍCONO
PREGUNTA
La obra está diseñada de tal manera que permita realizar tareas de limpieza periódicas y de fácil ejecución, con el fin de eliminar lodos, sedimentos acumulados u otros productos volcánicos ? Dispone el diseño algún tipo de obra de protección de la construcción frente a flujos de material volcánico ?
Los materiales utilizados en las obras impiden la aparición de agrietamientos y filtraciones de agua que puedan contaminar, socavar, debilitar o alterar a la obra, al terreno de cimentación o a la ladera cercana ?
SI
NO
OBSERVACIONES
“INCORPORANDO UNA VISIÓN DE REDUCCIÓN DEL RIESGO EN LOS PROYECTOS DE INFRAESTRUCTURA”
6.5. CONSTRUCCIÓN DE OBRAS HIDRÁULICAS PEQUEÑAS ANTE AMENAZA DE INUNDACIONES (1/2) SI
NO
OBSERVACIONES
Está diseñada la presa con su cresta a una cota adecuada siguiendo los estudios hidrológicos correspondientes ?
(Basada en OPS, 2007)
Es el sistema de evacuación de lodos adecuado para un correcto desfogue de los mismos, manteniendo invariable la capacidad de almacenamiento de la presa ?
(Basada en OPS, 2007)
Está la presa adecuadamente diseñada y construida para evitar fisuras y filtraciones en su estructura debido al impacto directo de rocas y escombros del río en crecidas ? se han dispuesto canales laterales adicionales ?
(Basada en OPS, 2007)
Son los vertederos de rebose suficientes para desalojar caudales excedentes en crecientes ?
La cimentación de la presa está diseñada y ejecutada de tal manera de evitar erosión y socavación que comprometan su estabilidad ?
LISTA DE VERIFICACIÓN DE AMENAZAS Y VULNERABILIDADES EN PROYECTOS DE INFRAESTRUCTURA
PREGUNTA
6
ÍCONO
81 (Basada en OPS, 2007)
“INCORPORANDO UNA VISIÓN DE REDUCCIÓN DEL RIESGO EN LOS PROYECTOS DE INFRAESTRUCTURA”
CONSTRUCCIÓN DE OBRAS HIDRÁULICAS PEQUEÑAS ANTE AMENAZA DE INUNDACIONES (2/2)
LISTA DE VERIFICACIÓN DE AMENAZAS Y VULNERABILIDADES EN PROYECTOS DE INFRAESTRUCTURA
ÍCONO
PREGUNTA
Está la obra diseñada de tal manera que permita un fácil acceso para el mantenimiento y limpieza periódicos ?
SI
NO
OBSERVACIONES
Están las superficies de la obra expuestas a la caída directa de agua, protegidas para evitar la erosión ?
6
Los túneles de conducción están diseñados para manejar caudales importantes sin erosión de sus paredes o, están construidos con materiales que soporten la erosión ?
Las obras civiles adicionales (centrales de generación, casa de máquinas, tuberías de conducción y derivación, obras de captación, etc.) pueden ser revisadas siguiendo la lista de verificación de su tipología correspondiente
82
CONSTRUCCIÓN DE OBRAS HIDRÁULICAS PEQUEÑAS ANTE AMENAZA SÍSMICA (1/2) ÍCONO
PREGUNTA
Está la obra y su cimentación diseñada con criterios sismoresistentes, incluyendo el efecto dinámico del embalse ?
SI
NO
OBSERVACIONES
“INCORPORANDO UNA VISIÓN DE REDUCCIÓN DEL RIESGO EN LOS PROYECTOS DE INFRAESTRUCTURA”
ÍCONO
PREGUNTA
SI
NO
OBSERVACIONES
LISTA DE VERIFICACIÓN DE AMENAZAS Y VULNERABILIDADES EN PROYECTOS DE INFRAESTRUCTURA
Están los estribos de la presa garantizando su funcionamiento ante condiciones de sismo ?
Se ha considerado en su diseño y construcción las magnitudes de aceleraciones sísmicas esperadas en el sitio de emplazamiento
6
Aún cuando el sitio de emplazamiento tenga una peligrosidad sísmica moderada o leve, se han considerado criterios sismo-resistentes ante eventos de acción sísmica inducida por presas y embalses ?
Pueden ocurrir daños a las obras por asentamientos del terreno que puedan ocurrir en sismos ?
83
CONSTRUCCIÓN DE OBRAS HIDRÁULICAS PEQUEÑAS ANTE AMENAZA SÍSMICA (2/2) ÍCONO
PREGUNTA
La obra está diseñada de tal manera que permita realizar tareas de limpieza periódicas y de fácil ejecución, con el fin de eliminar lodos, sedimentos acumulados u otros productos retenidos durante el terremoto ?
SI
NO
OBSERVACIONES
“INCORPORANDO UNA VISIÓN DE REDUCCIÓN DEL RIESGO EN LOS PROYECTOS DE INFRAESTRUCTURA”
6
LISTA DE VERIFICACIÓN DE AMENAZAS Y VULNERABILIDADES EN PROYECTOS DE INFRAESTRUCTURA
ÍCONO
84
PREGUNTA
SI
NO
OBSERVACIONES
Pueden las paredes de pozos, túneles o galerías, sufrir desmoronamiento debido a la baja calidad del suelo o roca afectada por vibraciones de origen sísmico ? Se han diseñado adecuadamente las obras de sub-drenaje de taludes donde se necesite, a fin de liberar presión dinámica hidráulica ?
Los materiales utilizados en las obras impiden la aparición de grietas y filtraciones que puedan contaminar, socavar, debilitar o alterar a la obra o al terreno de cimentación ?
CONSTRUCCIÓN DE OBRAS HIDRÁULICAS PEQUEÑAS ANTE AMENAZA POR DESLIZAMIENTOS (1/2) ÍCONO
PREGUNTA La cimentación de las obras o de algunas de ellas se encuentra en una ladera, generando diferentes niveles de cimentación ?
Las laderas de la cuenca son propensas a deslizarse ? Existe un estudio de estabilidad de las laderas y taludes ?
Presenta la ladera señales de erosión, deslizamientos históricos o señales de movimientos activos ?
SI
NO
OBSERVACIONES
“INCORPORANDO UNA VISIÓN DE REDUCCIÓN DEL RIESGO EN LOS PROYECTOS DE INFRAESTRUCTURA”
SI
NO
OBSERVACIONES
Las construcciones cercanas presentan fisuras y daños por movimientos de los suelos debajo de ellas ?
Existe la posibilidad de lluvias fuertes en la zonas de la ladera ?
CONSTRUCCIÓN DE OBRAS HIDRÁULICAS PEQUEÑAS ANTE AMENAZA POR DESLIZAMIENTOS (2/2) ÍCONO
PREGUNTA
Existen obras en la cresta de la ladera que sirven para controlar escurrimientos, tales como cunetas de coronación y derivación ?
Existe en general un plan de manejo de laderas y taludes alrededor del embalse, para todo tipo de condiciones hidro-meteorológicas y sísmicas ? Los materiales utilizados en las obras impiden la aparición de filtraciones de agua que puedan contaminar, socavar, debilitar o alterar a la obra, al terreno de cimentación o a las laderas cercanas ?
SI
NO
OBSERVACIONES
LISTA DE VERIFICACIÓN DE AMENAZAS Y VULNERABILIDADES EN PROYECTOS DE INFRAESTRUCTURA
PREGUNTA
6
ÍCONO
85
“INCORPORANDO UNA VISIÓN DE REDUCCIÓN DEL RIESGO EN LOS PROYECTOS DE INFRAESTRUCTURA”
CONSTRUCCIÓN DE OBRAS HIDRÁULICAS PEQUEÑAS ANTE AMENAZA POR VOLCANISMO (1/2)
6
LISTA DE VERIFICACIÓN DE AMENAZAS Y VULNERABILIDADES EN PROYECTOS DE INFRAESTRUCTURA
ÍCONO
86
PREGUNTA
Esta la construcción dentro del perímetro de alta peligrosidad volcánica según los mapas de peligro de la zona ?
Está la construcción cerca a sitios de evacuación de material piroclástico, lavas o lahares ?
Está la construcción cerca a ríos o cauces que puedan transportar material o que puedan represarse por acumulamiento de material proveniente de erupciones o por acumulamiento de lahares ?
Disponen las unidades de captación de tapas sanitarias herméticas para evitar ingreso de ceniza y polvo volcánico Los materiales de la obra pueden reaccionar químicamente con la acidez de las aguas que contienen ceniza volcánica, como por ejemplo, provocar oxidación y contaminación ?
SI
NO
OBSERVACIONES
“INCORPORANDO UNA VISIÓN DE REDUCCIÓN DEL RIESGO EN LOS PROYECTOS DE INFRAESTRUCTURA”
CONSTRUCCIÓN DE OBRAS HIDRÁULICAS PEQUEÑAS ANTE AMENAZA POR VOLCANISMO (2/2) PREGUNTA
La obra está diseñada de tal manera que permita realizar tareas de limpieza periódicas y de fácil ejecución, con el fin de eliminar lodos, sedimentos acumulados u otros productos volcánicos ?
SI
NO
OBSERVACIONES
LISTA DE VERIFICACIÓN DE AMENAZAS Y VULNERABILIDADES EN PROYECTOS DE INFRAESTRUCTURA
ÍCONO
Dispone el diseño algún tipo de obra de protección de la construcción frente a flujos de material volcánico ?
6
Los materiales utilizados en las obras impiden la aparición de agrietamientos y filtraciones de agua que puedan contaminar, socavar, debilitar o alterar a la obra, al terreno de cimentación o a la ladera cercana ?
Puede re-ubicarse la construcción si ésta se encuentra en zona de alto peligro volcánico ?
6.6. AMENAZAS GENERAL
Y
VULNERABILIDAD
87
DE
EDIFICACIONES
EN
En general son aplicables los criterios de la lista de verificación para el caso de construcciones escolares y construcciones del sector salud.
“INCORPORANDO UNA VISIÓN DE REDUCCIÓN DEL RIESGO EN LOS PROYECTOS DE INFRAESTRUCTURA”
ANEXO 1
ANEXO 1
AMENAZAS NATURALES EN EL ECUADOR Y MARCO CONCEPTUAL DE LA GESTIÓN DEL RIESGO
89
ANEXOS 1
“INCORPORANDO UNA VISIÓN DE REDUCCIÓN DEL RIESGO EN LOS PROYECTOS DE INFRAESTRUCTURA”
INTRODUCCIÓN Puede entenderse como fenómeno natural a cualquier evento de la naturaleza que pueda ser detectado, sea directamente por los sentidos o por medio de instrumentación. Algunos de estos fenómenos pueden representar un peligro para el ser humano y la infraestructura física construida, pasando entonces a denominarse amenaza natural. El Ecuador, por su posición geográfica en el planeta, se encuentra sometido a diversas amenazas naturales, principalmente de origen geológico e hidro-meteorológico, que cada cierto tiempo afectan, en mayor o menor grado, a la población y su infraestructura. De entre todas ellas, las amenazas que mayor impacto socio-económico han causado son las inundaciones, los eventos sísmicos, los volcánicos y los movimientos de masas o deslizamientos. A continuación se describen brevemente cada uno de ellos en el contexto del territorio nacional, haciendo referencia a su impacto y recurrencia histórica.
ANEXO 1
11
91
“INCORPORANDO UNA VISIÓN DE REDUCCIÓN DEL RIESGO EN LOS PROYECTOS DE INFRAESTRUCTURA”
2
AMENAZAS NATURALES
ANEXO 1
2.1. Amenaza por Inundaciones
92
El Ecuador es uno de los países del hemisferio occidental más propenso a sufrir los efectos de los fenómenos naturales. Uno de los más recurrentes es el ENOS (El Niño – Oscilación del Sur), un fenómeno oceánico-atmosférico que consiste en la interacción de las aguas superficiales del océano Pacífico tropical con la atmósfera circundante y con la atmósfera global, creando entre otros, dos fenómenos oceánicos principales: el calentamiento atípico de las aguas tropicales del océano Pacífico conocido popularmente como fenómeno de El Niño y, por otro lado, el enfriamiento atípico de las mismas aguas, fenómeno conocido como La Niña.
La fase cálida del ENOS, denominado El Niño, puede aparecer en cualquier época del año, sin embargo entre diciembre y marzo cuando sus características se combinan con la estacionalidad normal (estación de lluvias), sus efectos se ven amplificados. Ocurre recurrentemente en ciclos de entre 2 y 7 años, produce un calentamiento anormal de las aguas ecuatoriales del Océano Pacífico tropical, el cual cuando alcanza una intensidad fuerte o muy fuerte, influye en las condiciones climáticas como vientos, temperaturas y precipitaciones, en muchas partes del mundo. En términos prácticos, la ocurrencia de El Niño significa que muchas regiones normalmente húmedas, como Indonesia, llegan a ser secas, mientras que las áreas normalmente secas, como las de la costa oeste de América y el Ecuador en especial, se humedecen con precipitaciones intensas. Los efectos del ENOS cálido se hicieron notar en mayor medida durante el Niño de 1982 y el de 1997-1998, este último considerado el mayor del siglo pasado, que afectó a más de 7 millones de personas (aprox. el 60% de la población del Ecuador, el 89% de ellas pertenecientes a la costa ecuatoriana), un área de aproximadamente 78.477 Km2 y entre 3500 y 4000 millones de dólares en pérdidas (Martínez, 2008), equivalentes al 14.6% del PIB de 1997. No sólo se produjeron daños en los sectores: agrícola, transporte y carreteras, infraestructura básica, vivienda, salud, comercio, industria, etc., sino que también se provocó una importante migración campo-ciudad, nuevos asentamientos humanos en otras zonas igualmente de alto riesgo, invasión de tierras, creación de barrios marginales, con el consecuente impacto social.
“INCORPORANDO UNA VISIÓN DE REDUCCIÓN DEL RIESGO EN LOS PROYECTOS DE INFRAESTRUCTURA”
Los efectos de la estación de lluvias del 2008 fueron catastróficos: los ríos se taponaron por exceso de sedimentos, especialmente basura acumulada, lo que causó su desbordamiento. Así mismo, el nivel de agua de las represas afectó a las comunidades aledañas y se reportó que las inundaciones también afectaron a los servicios de electricidad y de agua en muchas comunidades. Existen referencias de que muchas de las fuentes de agua habilitadas para consumo humano se vieron severamente contaminadas durante las inundaciones. De acuerdo a información disponible a la fecha de elaboración de la Evaluación de la Seguridad Alimentaria en Emergencias, ESAE2, Fig. 2.1. Inundaciones en la costa ecuatoriana, invierno 2008, por efecto la infraestructura de 1296 instalaciones de la fase fría del ENOS (La Niña) y el aporte de los sistemas climáticos continentales (Peñafiel P., 2008) educativas estuvieron afectadas en diferentes magnitudes, de éstas 194 escuelas requirieron rehabilitación urgente y completa y 1102 necesitaban rehabilitación moderada. Se estima que en las zonas rurales, hasta 1 millón de niños fueron afectados. Un resumen de las afectaciones pueden observarse en las figuras 2.1, 2.2 y Tabla 2.1. En general, las primeras estimaciones hablan de 300.000 personas afectadas y más de 1200 millones de dólares en pérdidas (el 2.5% del PIB 2008) (Cordero, 2008).
19.4%
No Afectadas
1 2
30.1%
Levemente Afectadas
30.2%
Parcialmente Afectadas
20.4%
Totalmente Destruidas
Fig. 2.2 Impactos sobre las viviendas invierno 2008. Fuente y elaboración: Encuesta a hogares equipo ESAE –Ecuador 2008 (Martínez, 2008).
Ecuador 2008, La respuesta frente a las inundaciones en el Litoral, Ministerio del Litoral y PNUD, Enero de 2009 ESAE
ANEXO 1
La fase fría del ENOS (La Niña), retira el aporte de evaporación del océano para la generación de lluvias, sin embargo permite el avance de otros sistemas climáticos continentales, lo que en ocasiones también provoca precipitaciones fuertes en el Ecuador e inundaciones, como las ocurridas durante el 2008. La Niña de ese año permitió de forma indirecta ingresos de humedad desde el norte, Amazonía (desde el noroeste del Brasil) y sureste del país, lo que se tradujo en lluvias considerables a nivel nacional ocasionando impactos significativos en 66 cantones de 13 provincias1. La falta de mantenimiento de la infraestructura en el sector vial, salud, obras civiles como puentes y diques, entre otras, agravaron la situación de vulnerabilidad de la costa ecuatoriana, sumado además a la generación de zonas de riesgo por degradación ambiental, explotación no controlada de bosques y migraciones internas no ordenadas de las poblaciones rurales hacia las ciudades.
93
“INCORPORANDO UNA VISIÓN DE REDUCCIÓN DEL RIESGO EN LOS PROYECTOS DE INFRAESTRUCTURA”
Balance de afectaciones Provincias afectadas
13/24
Cantones afectados
66/149
Total personas fallecidas
64
Total personas desaparecidas
6
Total de personas afectadas
275.000
Total albergues
375
Población albergada
15.822
Puentes Afectados
15
Kilómetros de vías afectas
2.841
Escuelas severamente afectadas
1.681
Viviendas afectadas
1.804
Hectáreas de cultivo afectadas
83.269
Hectáreas de cultivo perdidas
97.870
Productores que perdieron todos sus cultivos
33.961
Productores que perdieron sus actividades pecuarias
1.457
ANEXO 1
Tabla 2.1. Balance de afectaciones por inundaciones del 2008. Fuente: Ecuador 2008, La Respuesta frente a las Inundaciones en el Litoral, Ministerio del Litoral y PNUD, Enero de 2009
En general, toda la costa ecuatoriana y algunas provincias de la Sierra y el Oriente son afectadas por inundaciones, como puede verse en la figura. 2.3 (Desinventar – La Red, 2008). Un mapa de amenaza por inundaciones se encuentra en la figura 2.4. (Demoraes y D´ercole 2001), mostrando diferentes niveles de amenazas por cantón. La región del litoral ecuatoriano es la más propensa a sufrir inundaciones, debido, entre otras razones, a la existencia de grandes planicies adyacentes a los ríos que se inundan recurrentemente, a la acumulación de sedimentos y taponamiento de cauces, que disminuyen la capacidad de flujo de los cuencas naturales produciendo desbordamientos. Este problema se agrava cuando la población se asienta a orillas de los cauces e incluso construyen rellenos cerca a los bordes, provocando inundaciones en el momento de una crecida.
94
Fig. 2.3. Fuente: Base de Datos DESINVENTAR, La RED, 2008.
En los últimos años se han puesto en marcha importantes esfuerzos para evaluar los riesgos por inundaciones. La Secretaría Nacional de Planificación y Desarrollo, SENPLADES, ex-Odeplan, y el Centro Internacional para la Investigación del Fenómeno de El Niño, CIIFEN, han producido algunos mapas de
“INCORPORANDO UNA VISIÓN DE REDUCCIÓN DEL RIESGO EN LOS PROYECTOS DE INFRAESTRUCTURA”
riesgo (figuras 2.5 a 2.7), que pueden orientar la planificación, aunque escalas de mayor detalle son todavía inexistentes y deben ser aún generados para uso en el nivel municipal.
Fig. 2.4 Nivel de Amenazas por Inundación en Ecuador. Demoraes y D´ercole, 2001
Como puede verse en la figura 2.7, los niveles de exposición de la infraestructura de las escuelas, hospitales y vías terrestres las convierte en altamente vulnerables frente a eventos extremos de precipitaciones, y las subsecuentes inundaciones (Martínez, 2008).
ANEXO 1
En el ejemplo que se muestra a continuación, los mapas permiten realizar un análisis cualitativo de la vulnerabilidad de los centros educativos, de salud y red vial primaria en la costa ecuatoriana. Esta información actualizada al 2008, muestra que la ubicación y distribución espacial de varias de las obras de infraestructura se concentra en zonas inundables de la cuenca, que sugieren condiciones crecientes de inundabilidad por la intervención desordenada de la cuenca, causando la pérdida de capacidad de autorregulación natural del sistema, lo que las convierte en zonas de alto riesgo.
95
ANEXO 1
“INCORPORANDO UNA VISIÓN DE REDUCCIÓN DEL RIESGO EN LOS PROYECTOS DE INFRAESTRUCTURA”
96
Fig. 2.5. Sistema vial y su ubicación en las zonas de riesgo por inundación. Fuente: SENPLADES, ex ODEPLAN- CIIFEN (Martínez, 2008).
ANEXO 1
“INCORPORANDO UNA VISIÓN DE REDUCCIÓN DEL RIESGO EN LOS PROYECTOS DE INFRAESTRUCTURA”
97
Fig. 2.6. Ubicación de escuelas en el litoral ecuatoriano en las zonas de riesgo por inundación. Fuente: SENPLADES, ex ODEPLAN- CIIFEN (Martínez, 2008).
ANEXO 1
“INCORPORANDO UNA VISIÓN DE REDUCCIÓN DEL RIESGO EN LOS PROYECTOS DE INFRAESTRUCTURA”
98
Fig. 2.7. Ubicación de los centros de salud del litoral ecuatoriano en las zonas de riesgo por inundación. Fuente: SENPLADES, ex ODEPLAN- CIIFEN (Martínez, 2008).
“INCORPORANDO UNA VISIÓN DE REDUCCIÓN DEL RIESGO EN LOS PROYECTOS DE INFRAESTRUCTURA”
Fig. 2.8. Mapa de Susceptibilidad a Inundaciones del Ecuador. Fuente: SENPLADES/CAF, 2005
En este mapa, denominado de Susceptibilidad a Inundaciones del Ecuador se distinguen los siguientes grados de amenaza o peligrosidad (susceptibilidad): zonas inundadas permanentemente y que corresponden a manglares y pantanos; zonas inundadas temporalmente por recurrencia de las estaciones invernales “normales”; y, zonas propensas a inundaciones debido a precipitaciones de alta intensidad. Estas zonas con diferente grado de peligrosidad se distribuyen predominantemente en las regiones del Litoral y Amazónica.
2.2.
Amenaza por Terremotos El Ecuador se encuentra ubicado sobre el denominado Cinturón de Fuego del Pacífico, que se caracteriza por una gran actividad geodinámica que genera, a su vez, eventos sísmicos y volcánicos de gran intensidad. Esta actividad geodinámica está relacionada directamente con los cambios geológicos constantes que sufre el planeta, desde su formación hace miles de millones de años. En el Cinturón de Fuego se libera más del 80% de toda la energía sísmica producida por el planeta y es el lugar de origen de los terremotos de mayor magnitud. De hecho, en 1906, frente a las costas de Esmeraldas, ocurrió el sexto terremoto más grande registrado mediante instrumentos en el mundo (Mw=8.8). Frente a las costas ecuatorianas, la placa de Nazca (porción de la corteza terrestre bajo el océano Pacífico, en permanente movimiento) colisiona y se hunde (subduce) bajo la placa continental sudamericana, provocando el fenómeno denominado subducción (Fig. 2.9). Debido a
3
PREANDINO es el Programa Andino para la Prevención y Mitigación de Riesgos, mismo que fue desarrollado entre el 2000 y 2004
ANEXO 1
Finalmente, se presenta a continuación un mapa que globaliza la amenaza por inundación del Ecuador y que también puede servir como herramienta de planificación a escala macro. A través del procesamiento de información meteorológica y oceanográfica realizado por la Secretaría Nacional de Planificación y Desarrollo – SENPLADES, dentro del marco del proyecto PREANDINO3, se obtuvo el mapa de “Susceptibilidad a Inundaciones” para un período de 25 años, con influencia de eventos “El Niño” y períodos de precipitación de mayor intensidad, el cual permite visualizar con mayor objetividad las zonas susceptibles a ser inundadas, a fin de ser tomadas en cuenta en la planificación de la infraestructura a construirse, así como para procesos de ordenamiento territorial (Fig. 2.8).
99
“INCORPORANDO UNA VISIÓN DE REDUCCIÓN DEL RIESGO EN LOS PROYECTOS DE INFRAESTRUCTURA”
Fig. 2.9 Corte transversal de la placa sudamericana a latitud 0 grados (Fuente Instituto Geofísico - EPN).
esta situación, las placas, que están en constante movimiento, provocan fuerzas de rozamiento muy importes que provocan en un momento determinado la fracturación de las rocas, liberando súbitamente la energía acumulada provocando los sismos. Dependiendo del tamaño de la ruptura se tiene sismos pequeños, medianos o grandes. Uno de los problemas mayores asociados con la generación de sismos en las zonas de subducción está relacionado con el tamaño de los sismos, ya que en esta región ocurren terremotos de gran magnitud, los cuales son capaces de provocar tsunamis, tal como ocurrió en Sumatra en el año 2004.
ANEXO 1
Adicionalmente, el Ecuador está atravesado por una serie de fallas geológicas superficiales, producto del efecto de la subducción. Los principales sistemas de fallamiento activo se muestran en la figura 2.10.
100
Estos sistemas de fallas afectan principalmente a las poblaciones ubicadas en el Valle Interandino, en donde en tiempos históricos han ocurrido sismos de importancia que han provocado muertes y pérdidas materiales de importancia. Como ejemplos se pueden mencionar los sismos de Riobamba de 1767, Ibarra 1868 y Ambato 1949 (Rivadeneira et al, 2007). Tanto el fenómeno de subducción como los fallamientos superficiales son las dos principales fuentes generadoras de los terremotos ecuatorianos, los cuales pueden observarse en la recopilación de sismicidad histórica e instrumental de la Fig. 2.11 realizada para el período 1541 – 1995 por la Red Sísmica del Austro ubicada en la Universidad de Cuenca (García, 1997).
Fig. 2.10. Sistema de fallamiento activo (Rivadeneira et al, 2007)
“INCORPORANDO UNA VISIÓN DE REDUCCIÓN DEL RIESGO EN LOS PROYECTOS DE INFRAESTRUCTURA”
Fig. 2.11. Sismicidad histórica e instrumental del Ecuador 15411995 (García, 1997)
A partir de los estudios de amenaza sísmica, las normativas de construcción tales como el Código Ecuatoriano de la Construcción CEC-2002 (Yépez et al, 1999) adoptan un nivel de terremoto base que se utilizará en el análisis y diseño de las construcciones. Es usual, en este tipo de códigos de construcción, que se adopte como lapso de tiempo en riesgo un período de 50 años, que es el tiempo esperado de vida útil mínimo de una construcción de tipo edificación. Entonces, el nivel del terremoto de diseño de los códigos es aquel que tiene una probabilidad de ocurrencia del 10% en los próximos 50 años y su tamaño se mide mediante un parámetro denominado aceleración sísmica, la cual determinará el nivel de fuerzas al que una estructura deberá someterse sin colapsar. El CEC-2002 describe este concepto mediante un mapa de aceleraciones sísmicas de diseño que puede observarse en la Fig. 2.12, donde el color más intenso determina una aceleración mayor, por lo tanto, mayor amenaza sísmica. En las zonas rojas, que comprenden todo el litoral ecuatoriano y la parte centro norte de la serranía, la aceleración básica de diseño es de 0.4 veces la gravedad. No significa esto que no puedan ocurrir eventos sísmicos que provoquen aceleraciones mayores, sino que su probabilidad es menor para el mismo período de tiempo bajo riesgo considerado.
Del mapa puede observarse el mayor peligro sísmico de la costa ecuatoriana y del Callejón Interandino centronorte, sitios donde se han producido los mayores terremotos, tal como se indicó anteriormente. Menor peligro se encuentra en zonas intermedias a las descritas y en el nor-oriente ecuatoriano. No obstante, todo el territorio continental e insular presenta amenaza sísmica, aunque de nivel diferenciado. Fig. 2.12. Mapa de aceleraciones sísmicas básicas de diseño del Código Ecuatoriano de la Construcción CEC-2002 (Yépez et al, 1999)
ANEXO 1
La manera de cuantificar el potencial de la amenaza sísmica es investigar de manera probabilista todas las posibles fuentes generadoras de sismos, la historia sísmica del país, su potencial sísmico y calcular, utilizando modelos probabilistas, la posibilidad de ocurrencia de un terremoto de una magnitud determinada en un lugar específico, para un período de tiempo considerado. Los resultados numéricos se traducen en mapas de amenaza sísmica, cuando se escoge un período de tiempo determinado para el cual es posible la ocurrencia del evento considerado.
101
“INCORPORANDO UNA VISIÓN DE REDUCCIÓN DEL RIESGO EN LOS PROYECTOS DE INFRAESTRUCTURA”
Es necesario mencionar también, que cuando los terremotos se generan en el mar, frente a las costas, y son de ciertas características, pueden producir movimientos súbitos de la corteza submarina que generan ondas de energía, las cuales pueden viajar hasta miles de kilómetros por el mar a velocidades de hasta 800 km/h y, al llegar a las costas, pueden convertirse en olas gigantes, de varios metros de altura, que pueden arrasar con las zonas costeras, incluso varios kilómetros tierra adentro. Este fenómeno es conocido como tsunami, de cuya ocurrencia en el pasado existe alguna evidencia frente a las costas de Esmeraldas, Manabí y Guayas, afortunadamente en épocas de menor población y desarrollo4. En vista de las características del fenómeno, éste puede producirse no sólo por terremotos frente a las costas del Ecuador, sino por terremotos más lejanos ocurridos frente a las costas de otros países de Sudamérica y del cinturón de fuego del Pacífico. Los sismos que producen estos fenómenos son aquellos que superan los 7 grados en la escala de Richter y los efectos que éstos pueden causar son inundaciones súbitas y violentas, especialmente en litorales bajos y extensos o con desembocaduras fluviales muy amplias.
ANEXO 1
La Secretaría Técnica de Gestión de Riesgos STGR, ex-Defensa Civil, dispone de algunos mapas que intentan describir las posibles zonas inundables y rutas de evacuación de algunas ciudades costeras del Ecuador, frente a posibles maremotos de sismos moderados. Aún es necesario generar mapas para otras ciudades y para sismos mayores, considerando incluso los efectos multiplicadores que resultan cuando los maremotos afectan los deltas de ríos, generando mangas de agua marina y distancias inundables grandes (STGR, ex - Defensa Civil, 2005).
102
Fig. 2.13. Edificio colapsado durante el sismo de Bahía de 1998
En general, los terremotos de magnitud 5 o superior pueden causar daños a la infraestructura construida, desde leves y moderadas (reparables) hasta graves y totales (colapso) (Fig. 2.13). Adicionalmente, pueden detonar la ocurrencia de otras amenazas, tales como deslizamientos, represamientos, incendios, agrietamientos en suelos, hundimientos, etc.
4
3 de Enero 1906, entre San Lorenzo y Tumaco, 2 de Octubre 1933, frente a Salinas, 12 de Diciembre de 1953frente a Puerto Bolívar, Enero 1958, frente aEsmeraldas, 12 de Diciembre 1979, frente a Esmeraldas, 4 de Agosto 1998 frente a costas Manabí. Fuente STGR 2008.
“INCORPORANDO UNA VISIÓN DE REDUCCIÓN DEL RIESGO EN LOS PROYECTOS DE INFRAESTRUCTURA”
CASO DE ESTUDIO DAÑOS EN EDIFICIOS, SISMO DE BAHÍA DE CARÁQUEZ, 1998 Un estudio realizado por el CERESIS y la Escuela Politécnica Nacional sobre el impacto generado por el terremoto del 4 de Agosto de 1998 en Bahía de Caráquez (Céresis et.al, 1998), describe los daños generados en la infraestructura de dicha ciudad. El documento que hace énfasis en la necesidad de aprender de esta experiencia señala las siguientes como las causas principales de los daños observados:
• Elevada vulnerabilidad de las edificaciones de hormigón armado por la presencia de columnas cortas, entrepisos flexibles, excesivas deformaciones de los marcos comparados con la capacidad de deformación de las paredes, presencia de losas planas sin vigas descolgadas (Fig. 2.13, 2.14), • Excesiva excentricidad generada por irregularidades de rigidez y masa en altura, lo que puede generar una indeseada torsión en planta (Fig. 2.15),
ANEXO 1
• Deficiencias en la aplicación de la normativa sismorresistente y poco conocimiento de la filosofía de diseño.
103
Fig. 2.14 Daños estructurales en edificios de Bahía de Caráquez producidos por concentraciones de esfuerzos en columnas cortas (Ceresis, et. al, 1998)
“INCORPORANDO UNA VISIÓN DE REDUCCIÓN DEL RIESGO EN LOS PROYECTOS DE INFRAESTRUCTURA”
ANEXO 1
Fig. 2.15 Daños estructurales y no estructurales en edificios de Bahía de Caráquez producidos por excentricidades en planta y fenómenos de torsión (Ceresis et. al., 1998)
Si bien el sismo produjo el colapso total de un edificio (Fig. 2.13) y algunos daños estructurales importantes, los mayores daños observados corresponden a elementos no estructurales, los cuales fueron en su mayoría susceptibles de reparación, pero a unos costos excesivamente altos. Por otro lado, las edificaciones escolares y el hospital de Bahía de Caráquez sufrieron daños importantes, que obligaron a desalojar a los estudiantes e instalar un hospital de campaña para no dejar desatendida a la población.
104
2.3. Amenaza por Actividad Volcánica
Los fenómenos geodinámicos relacionados con la dinámica interna del planeta, en algunos casos asociados al proceso de la subducción, generan una gran actividad volcánica como es el caso del Ecuador. En estas regiones, debido a la importante fricción y presiones a las que se encuentran sometidas las rocas de la corteza terrestre, éstas sufren el fenómeno defusión parcial, provocando la formación de “bolsas”de roca fundida (magma) las cuales, debido a su densidad, ascienden a la superficie formando los volcanes. Fig. 2.16. Fracturamiento de la corteza terrestre que provoca salida de magma a la superficie
“INCORPORANDO UNA VISIÓN DE REDUCCIÓN DEL RIESGO EN LOS PROYECTOS DE INFRAESTRUCTURA”
La actividad volcánica se evalúa en proporción al número de erupciones ocurridas, al índice de explosividad por unidad de tiempo y a la actividad fumarólica que muestra el volcán. Por otro lado, los productos de una actividad volcánica son: flujos de lava y formación de domos, flujos piroclásticos, explosiones laterales, flujos de lodo o lahares, deslizamientos o avalanchas, caída de ceniza y pómez, lanzamiento de proyectiles a altas velocidades, emanación de gases tóxicos (que en combinación con el agua pueden generar una lluvia acida), caída de ceniza y movimientos sísmicos moderados (fig. 2.17). No todos esos productos ocurren en todos los volcanes, no obstante, todos estos productos pueden afectar a la infraestructura construida de diferentes formas, e incluso pueden destruirlas total o parcialmente.
ANEXO 1
En el Ecuador existen alrededor de 280 volcanes, de los cuales hay evidencia de que 50 de ellos pueden considerarse activos y 8 se encuentran en plena actividad o son potencialmente reactivables: Cotopaxi, Tungurahua, Guagua Pichincha, Pululahua, Reventador, Cayambe, Antisana y Sangay. En el territorio insular existen varios volcanes, entre los que se destacan por su actividad reciente el Cerro Azul, Sierra Negra (isla Isabela) y el volcán La Cumbre en la isla Fernandina. En este caso, el fenómeno que produce esta actividad volcánica está asociada a lo que se denomina un punto caliente, similar al que dio origen a diferentes sistemas insulares, como los de Hawaii.
Fig. 2.17 Productos volcánicos que pueden ocurrir en actividad latente
105
Fig. 2.18 Amenaza volcánica potencial en el Ecuador (Infoplan – IG, EPN)
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ANEXO 1
A diferencia de la amenaza sísmica, la amenaza volcánica y sus productos principales afectan, en la mayoría de los casos, a sitios puntuales, que pueden estar localizados a pocos kilómetros a la redonda o más distantes (en el caso de ceniza) y pueden durar días, semanas, meses o años. Por ejemplo, el Reventador se muestra potencialmente peligroso solo para la infraestructura existente en la zona (oleoductos SOTE y OCP). El Guagua Pichincha es potencialmente peligroso para todo el Distrito Metropolitano de Quito y sus más de 2 millones de habitantes, además de su infraestructura. Por otro lado, de ocurrir una erupción importante del Cotopaxi, sus efectos podrían sentirse hasta en 6 provincias del Ecuador (Cotopaxi, Tungurahua, Pichincha, Esmeraldas, Pastaza y Napo) y afectar a más de 3 millones de personas y su infraestructura.
En los últimos años, la erupción del volcán Tungurahua ha sido uno de los episodios volcánicos de importancia debido a su largo período de actividad, (más de 10 años) y también por los efectos que ha causado en la zona de influencia, en especial durante la erupción de Agosto del 2006, cuando se produjeron víctimas mortales. Por otro lado, el sector agrícola y ganadero se ha visto altamente afectado por las constantes caídas de ceniza que produjo una disminución drástica de estas actividades, reduciendo la calidad de vida de las poblaciones ubicadas en las cercanías, en especial al occidente del volcán. Por este motivo,en la zona se han diversificado otras fuentes de recursos, muy diferentes a las que inicialmente la población tenía en el área. Por otro lado, el sector turístico, principalmente del cantón Baños, también ha sufrido un impacto importante a causa de este fenómeno.
106
Fig. 2.19. Erupción volcánica moderada del Tungurahua. Fuente: Bustillos J., 2008, (http://www.igepn.edu.ec/IMAGENES%5CVOLCANES%5CTUNGURAHUA% 5C2008%5CFoto-Fweb.jpg).
La manera de evaluar el potencial nocivo de los productos volcánicos es, a través de los mapas de peligro volcánico, que expresan los territorios que pudieran ser afectados por dichos productos, dada una erupción importante del volcán y los niveles de afectación en una escala simple, representada por colores que representan el nivel de afectación (Fig. 2.18 y 2.20, para el caso de Ecuador). Los flujos de lava, piroclásticos y de lahares pueden preveerse estudiando la topografía del territorio y los depósitos anteriores. No obstante, si por la erupción cambia dicha topografía, es posible que los resultados sean distintos.
ANEXO 1
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107
Fig. 2.20. Mapa de peligros potenciales del Volcán Tungurahua (Fuente IG-EPN)
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CASO DE ESTUDIO: EL VOLCÁN TUNGURAHUA
ANEXO 1
Durante los meses de Julio y Agosto de 2006 se presentó la reactivación del volcán Tungurahua, la cual produjo una serie de daños y pérdidas en tres provincias ecuatorianas, Cotopaxi, Tungurahua y Chimborazo. Esta situación puso en evidencia las altas condiciones de vulnerabilidad de la población ecuatoriana frente a eventos de este tipo.
108
La tendencia migratoria hacia las cercanías del volcán Tungurahua y la densificación de la zona, la ocupación inadecuada del territorio, la ampliación de la frontera agrícola hacia las zonas de alta peligrosidad y las condiciones de pobreza de la población, así como las debilidades institucionales y deficiencias en las políticas del desarrollo, son los factores determinantes de la causa de los desastres en esa área. De otro lado, la carencia de una adecuada estrategia de preparación para la respuesta y las debilidades en el sistema educativo y de capacitación, tanto de la población como de las instituciones, acrecentaron el impacto del volcán (PNUD, 2006).
A raíz de las erupciones volcánicas perdieron la vida seis personas y se generaron grandes pérdidas sociales y económicas. Cerca de 24,000 hectáreas de cultivos perdidas, 850 viviendas a ser reconstruidas, más de 17 puentes arruinados. Los efectos sociales fueron devastadores, toda vez que un gran porcentaje de los afectados fueron campesinos cuyo principal medio de vida es el cultivo de productos de subsistencia en las faldas del volcán. En las provincias afectadas, la pobreza llega a niveles del 67,4% según el índice de Necesidades Básicas Insatisfechas -NBI, donde hay cantones con NBIs de hasta 72,5%, como en el caso del cantón Penipe (PNUD, 2006).
A fines del 2007 e inicios del 2008, un nuevo episodio volvió a generar zozobra en la población ubicada en las zonas de influencia del Tungurahua. Esta vez con una estructura institucional más sólida para manejo de la emergencia (Ministerio de Coordinación de la Seguridad Interna y Externa MCSIE y la naciente Secretaría Técnica de Gestión de Riesgos STGR) y con un proceso de preparativos más sólido, el que abrazó a la comunidad, se redujeron las pérdidas y se mejoró notablemente el manejo de la emergencia (movilización de población en riesgo, programas para recuperación de medios de vida, reubicación permanente en programas de vivienda y ubicación temporal en albergues bien dotados, entre otras acciones).
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2.4. Amenaza por Deslizamientos
Fig. 2.21. Deslizamiento en carreteras, invierno Ecuador 2008 (Rivera, 2008)
Fig. 2.22. Destrucción de viviendas y vías por deslizamientos, Terremoto de El Salvador 2001 (Hernández, 2004)
ANEXO 1
Los deslizamientos son movimientos de masas de tierra, lodo, roca y otros materiales, que se desprenden de una montaña o ladera y, por gravedad, se deslizan arrasando con la infraestructura que encuentran en los flancos, afectando a la existente al pie y en la corona de la misma. El detonante principal de este fenómeno es la presencia de agua, sea superficial o subterránea y, por ello, la cantidad de eventos es mayor en las estaciones lluviosas. No obstante, otros desencadenantes pueden ser: deterioro de las propiedades mecánicas de los materiales, vibraciones, movimientos sísmicos, erosión de taludes por viento y agua, la ocurrencia de otros deslizamientos junto, bajo o sobre el mismo, deforestación y remoción de vegetación, cortes, desbanques, rellenos y en general el mal uso del suelo y del agua por parte de la población. Las provincias que más deslizamientos reportan son Azuay, Esmeraldas, Manabí, Pichincha, Cañar, Loja y Napo. La provincia que más eventos ha sufrido históricamente es Manabí.
Se observa que en el Ecuador la mayor cantidad de daños asociados con esta amenaza se producen por la reactivación de deslizamientos antiguos que no han sido debidamente estudiados, inventariados y representados para concebir las soluciones técnicas adecuadas el momento de la construcción de obras de infraestructura. En otros casos, se observa que las condiciones anti-técnicas con las que se ejecutan las obras de infraestructura afectan directamente los taludes de una ladera, por ejemplo, cuando se efectúan cortes deficientes en taludes o cuando se construyen obras sobre la ladera o en su cresta, obstruyendo drenajes naturales y provocando infiltraciones no deseadas de agua en el talud.
109
“INCORPORANDO UNA VISIÓN DE REDUCCIÓN DEL RIESGO EN LOS PROYECTOS DE INFRAESTRUCTURA”
Entre los posibles daños directos de un deslizamiento están: destrucción de viviendas, carreteras, puentes, sistemas de alcantarillado, acueductos y canales de riego, poliductos, gasoductos, oleoductos, redes de energía eléctrica, tierras cultivables, etc. A manera de ejemplo, las pérdidas relacionadas con deslizamientos durante el fenómeno de El Niño 1997-1998, en áreas cultivadas fueron del 42.5% de un total de 70.000 hectáreas afectadas. El resto de pérdidas se debieron directamente a las inundaciones (STGR, ex-Defensa Civil, 2005). Otro hecho destacable es el caso del terremoto del Reventador en 1987, el cual produjo potentes deslizamientos que quitaron la vida a 3500 personas, destruyeron el sistema del oleoducto transecuatoriano SOTE, impidiendo el transporte de crudo y su exportación por varios meses, ocasionando cientos de millones de dólares en pérdidas al Ecuador.
ANEXO 1
No obstante, un deslizamiento logra causar daños indirectos que pueden ser de mucho mayor envergadura, como por ejemplo el represamiento de ríos que a su vez causan inundaciones, como lo sucedido en el sector de La Josefina en 1993, donde se represó el río Paute y afectó no sólo a las zonas aledañas y su infraestructura, sino que puso en peligro a la represa del proyecto Paute, la más grande generadora de energía eléctrica en el país. El deslizamiento causó uno de los represamientos naturales más grandes del mundo, con una potencia de 20 millones de m3, formando un lago de 200 millones de m3 aguas arriba, que produjo la muerte de unas 100 personas, y destruyó más de 1000 hectáreas de tierras cultivables, infraestructura, e incluso la central termoeléctrica de la provincia.
110 Fig. 2.23. Mapa de susceptibilidad de deslizamientos, parroquia Pimampiro, Provincia de Imbabura (Plaza, 2005)
Fig. 2.24. Potencial de deslizamientos en el Ecuador (Demoraes y D´ercole, 2001)
La manera de identificar este tipo de amenaza es a través de estudios detallados de áreas potencialmente inestables, y de la elaboración de mapas de peligro de deslizamientos o de susceptibilidad de deslizamientos. En el Ecuador se han realizado algunos esfuerzos en este sentido, disponiéndose de mapas de peligro de la cuenca del Paute (3635 km2, Proyecto Precupa), Bahía de Caráquez (12 km2, EPN), Francisco de Orellana (60km2, UE), laderas del Pichincha (EMAAP-Q, IRD), Tosagua-CharapotóMontecristi (50km2, Gobierno Nacional), Esmeraldas (120km2, BID, Proyecto Patra), y algunos en las provincias de Carchi e Imbabura. Como ejemplo, en las figuras 2.23 y 2.24 se presentan dos mapas de susceptibilidad de deslizamientos, el primero a escala local de una zona del país, y el segundo a escala nacional. Queda mucho aún por estudiar, mapear y sobretodo difundir a las autoridades y comunidad, a fin de que este tipo de amenazas pueda ser tomado en cuenta de manera adecuada, para reducir el riesgo de desastre por deslizamientos.
“INCORPORANDO UNA VISIÓN DE REDUCCIÓN DEL RIESGO EN LOS PROYECTOS DE INFRAESTRUCTURA”
GESTIÓN DEL RIESGO Y MANEJO DE DESASTRES. CONCEPTOS FUNDAMENTALES La necesidad de enfrentar la disminución del riesgo y la mitigación de desastres, como medida imprescindible para coadyuvar al desarrollo sustentable de la sociedad en su conjunto, requiere del establecimiento de un marco conceptual claro, conciso y completo sobre los elementos que se encuentran involucrados en el riesgo. De esta manera, se puede analizar la mejor estrategia para su manejo o reducción, tendientes a evitar que los desastres sigan convirtiéndose en los grandes enemigos del desarrollo. A pesar de que las sociedades a lo largo de la historia, y por diferentes factores, han sufrido pérdidas, tanto en vidas como materiales, debe llamarse la atención sobre el hecho de que cada vez más los desastres asociados con fenómenos naturales, son uno de esos factores, interrumpiendo en gran medida el crecimiento social y económico, especialmente de los países menos desarrollados. El concepto de desarrollo sostenible implica un cambio muy importante en la mentalidad y cultura institucional de los actores que trabajan en la gestión del desarrollo de los países, buscando adoptar un nuevo paradigma: el actuar proactivamente antes que reactivamente. Esto implica que las sociedades tomen en cuenta de manera muy seria, el riesgo de desastres, conozcan cuáles son sus mecanismos de generación y adopten una estrategia concensuada que permita prevenir, reducir y gestionar los riesgos de la manera más ágil, y eficiente, en función de los recursos disponibles.
ANEXO 1
3 3
111
“INCORPORANDO UNA VISIÓN DE REDUCCIÓN DEL RIESGO EN LOS PROYECTOS DE INFRAESTRUCTURA”
Esta filosofía de incorporar criterios de reducción del riesgo de desastre y evaluar su impacto en el desarrollo, debe contar con mecanismos sencillos e incluso rutinarios, debiendo abordarse de manera integral, en todo proyecto de inversión pública. Esta conclusión se refuerza cada vez que ocurren eventos de cualquier magnitud que producen daños considerables, instantáneos o acumulados.
ANEXO 1
Fig. 3.1. Número de desastres ocurridos en el Ecuador por año (STGR, ex-Defensa Civil, 2005)
TIPOLOGÍA DE DESASTRES PARA ECUADOR Fuente: Desinventar, 1970-2004
112
Fig. 3.2 Tipología de Desastres en el Ecuador
Siguiendo la tendencia mundial, el número de desastres en el Ecuador va en aumento exponencial según puede verse en la figura 3.1, que corresponde a una estadística con una ventana de 40 años. Según la base de datos DESIVENTAR, las inundaciones son las que más se repiten, seguidas de los deslizamientos, siendo estos últimos los eventos que han causado el mayor número de víctimas en el país, dato que puede claramente cambiar si ocurriera un evento sísmico de magnitud importante cerca de un centro altamente poblado. Geográficamente, Manabí es la provincia con mayor número
“INCORPORANDO UNA VISIÓN DE REDUCCIÓN DEL RIESGO EN LOS PROYECTOS DE INFRAESTRUCTURA”
El efecto de los desastres no es igual en todas las sociedades. Según estadísticas del Banco Mundial, en 1999 los desastres ocasionados por fenómenos naturales causaron 105.000 víctimas y US$100.000 millones en pérdidas alrededor del mundo, de los cuales el 95% ocurrió en los países en vías de desarrollo. En otras palabras, las pérdidas causadas por los desastres en países en vías de desarrollo, en términos de porcentajes del PIB, son 20 veces mayores que las de los países desarrollados. Este nivel de pérdidas no puede sino tener un fuerte impacto en el nivel de subdesarrollo, golpeando y distorsionando las economías de esos países. En la figura 3.2 puede observarse una estadística para una ventana de 21 años, en la que se demuestra clara y contundentemente, para el caso del Ecuador, el impacto de los desastres sobre el crecimiento económico, medido en términos del Producto Interno Bruto – PIB. Pérdidas de tal magnitud limitan el desarrollo sustentable de la sociedad.
ANEXO 1
de víctimas mortales por desastres causados por fenómenos naturales, seguida de Guayas y Pichincha. No obstante, son las inundaciones en la época del fenómeno del Niño los desastres que mayor número de damnificados y mayor deterioro al medio ambiente han provocado, seguido por los desastres por deslizamientos y sismos. Basta con señalar que las inundaciones durante el fenómeno de El Niño 1997-1998 causaron daños acumulados del 14% del PIB del Ecuador de esos años.
113
Figura 3.3. Crecimiento anual del PIB y principales desastres naturales en Ecuador, período 1980 – 2001 (EIRD, 2004)
Junto a esta distorsión, los países en desarrollo se ven presionados a una explotación más extensiva de sus recursos naturales, lo cual exacerba los efectos de los fenómenos naturales, tales como las inundaciones o los deslizamientos, generando desequilibrios ambientales que en muchos casos son irreversibles.
“INCORPORANDO UNA VISIÓN DE REDUCCIÓN DEL RIESGO EN LOS PROYECTOS DE INFRAESTRUCTURA”
En conclusión, los desastres están, aumentando como consecuencia de los problemas no resueltos del desarrollo, agravados por el cambio climático y sobretodo por la poca o ninguna participación de actores clave del desarrollo sostenible, como son los planificadores y tomadores de decisiones, ya que en las actividades económicas y sociales que se generan no consideran el riesgo (PNUD, 2001). Si se ha de hablar de desarrollo, crecimiento económico y desarrollo sustentable, se tiene que hablar definitivamente de riesgos y desastres, y de cómo enfrentarlos, pues no son inevitables.
3.1. Definiciones de Parámetros del Riesgo y de Desastres Para efectos de definiciones básicas relacionadas con la gestión del riesgo, se utilizarán aquellas propuestas por la STGR y complementadas por las usualmente aceptadas en la literatura internacional que corresponden a las de la Estrategia Internacional para la Reducción de Desastres, EIRD, del Sistema de Naciones Unidas, las cuales han sido actualizadas al 2009 y otras expresamente utilizadas en esta guía (UNISDR, 2009; Yépez, 2001). Para una revisión exhaustiva de esta terminología puede referirse al Anexo 2. Algunas de las más importantes y que vale la pena resaltar son:
ANEXO 1
DESASTRE Entendido como la modificación de las condiciones normales de funcionamiento de un individuo o grupo humano, causada por un evento que ocasiona alteraciones intensas, graves y que exceden la capacidad de respuesta de los afectados. (STGR, 2009). Para propósitos de esta guía se propone la siguiente clasificación
de los desastres:
114
a. Desastres de origen natural o socio-naturales Son aquellos desastres generados por un fenómeno natural, desencadenado por las fuerzas dinámicas de la naturaleza, o por la intervención humana. A su vez pueden clasificarse en:
• Meteorológicos, aquellos que tienen que ver con la atmósfera y el clima (huracanes, ciclones y tifones, tornados, tormentas, sequías) • Topográficos y geotécnicos, relacionados con la superficie de la Tierra (deslizamientos, derrumbes, avalanchas, flujos) • Tectónicos o geológicos, relacionados con fenómenos al interior del planeta (terremotos, erupciones volcánicas, maremotos y tsunamis).
No se incluyen los de carácter hidrológico, ya que pueden caer en cualquiera de las tres subclasificaciones: las inundaciones pueden tener origen meteorológico (lluvias), geotécnico (represamientos, ruptura o desviación de causes) o tectónico (terremotos).
“INCORPORANDO UNA VISIÓN DE REDUCCIÓN DEL RIESGO EN LOS PROYECTOS DE INFRAESTRUCTURA”
b. Desastres antrópicos o sociales Son aquellos desastres causados por el hombre o grupos sociales. A su vez pueden clasificarse en:
• Guerras y delincuencia • Exclusión humana, causados por la falta de garantías económicas, sociales y políticas a la existencia de condiciones básicas de subsistencia para todos. • Mal manejo de los recursos y desechos, provenientes de los abusos del uso del territorio, desconociendo las limitaciones del medio natural • Accidentes causados por imprevisión o por limitaciones de la capacidad humana para el manejo de la tecnología
RIESGO DE DESASTRE Se refiere a las potenciales pérdidas por desastre, en vidas, estado de salud, medios de vida, propiedades y servicios, que podrían ocurrir en una comunidad o sociedad en particular en un determinado período de tiempo futuro. Resulta entonces, que el Riesgo es una estimación de lo que va a ocurrir, una proyección o un cálculo de las posibles pérdidas que pudieran ocurrir luego de un desastre. Por lo tanto, la actualización de las condiciones pre-existentes del riesgo es el desastre. Por consiguiente, si se desea que la sociedad disminuya los potenciales daños que sufriría por un desastre, es necesario disminuir o mitigar las condiciones pre-existentes de riesgo, es decir, manejar al riesgo para minimizar sus efectos en el desarrollo (Gestión del Riesgo). Suele decirse por tanto que el Desastre no es más que un Riesgo no manejado.
GESTIÓN DEL RIESGO DE DESASTRE Es el conjunto de decisiones administrativas, de organización y conocimientos operacionales desarrollados por sociedades y comunidades para implementar políticas, estrategias y fortalecer sus capacidades a fin de reducir el impacto de amenazas naturales y de desastres ambientales y tecnológicos consecuentes. Esto involucra todo tipo de actividades, incluyendo medidas estructurales y no-estructurales para evitar (prevención) o limitar (mitigación y preparación) los efectos adversos de los desastres.
ANEXO 1
• Otros relacionados con crisis política, social, económica, pobreza, efectos de la globalización, deuda externa, libre comercio, agricultura extensiva, turismo masivo, masificación del uso de la energía, etc.
115
“INCORPORANDO UNA VISIÓN DE REDUCCIÓN DEL RIESGO EN LOS PROYECTOS DE INFRAESTRUCTURA”
La gestión del riesgo supone el hecho de conocerlo, calcularlo, monitorearlo, para entonces comprender como reducirlo o eliminarlo. Supone también conocer sus componentes y la manera de estimarlo, a fin de planificar una estrategia para mitigarlo. Una ecuación que representa los componentes del Riesgo y su manera de interacción puede escribirse de la siguiente manera: RIESGO = AMENAZA x VULNERABILIDAD/CAPACIDAD
ANEXO 1
Se dice entonces, que los desastres se presentan cuando se desencadena una fuerza o energía con potencial destructivo (AMENAZA) y encuentra condiciones de debilidad ante esa fuerza o incapacidad para reponerse de sus efectos (VULNERABILIDAD). La VULNERABILIDAD determina la intensidad del desastre, es decir, el grado de destrucción. La CAPACIDAD actúa inversamente al riesgo, representando la combinación de todos los recursos y conocimientos existentes en una comunidad o sociedad que pueden disminuir los efectos de un desastre, mientras más capacitada se encuentra una comunidad, menores serán los efectos desastrosos.
A manera de ejemplo se puede analizar el riesgo de desastre por deslizamiento para una población, éste depende de los tres factores ya mencionados (Yépez, 2001):
1. La masa del bloque de suelo (tierra) que eventualmente puede deslizarse hacia abajo del talud o ladera (AMENAZA) 2. Las características de la población que hacen posible que se vea afectada por el deslizamiento, tales como la localización en un área peligrosa, falta de protecciones (VULNERABILIDAD). 3. El desconocimiento de la población sobre el qué hacer en caso de que la amenaza se presente, y la falta de recursos para reponerse o reaccionar inmediatamente ante el desencadenamiento de la amenaza (CAPACIDAD).
116 AMENAZA
Factor potencialmente peligroso al cual el sujeto, objeto o sistema está expuesto. De presentarse se manifiesta en un lugar específico con una intensidad, magnitud y duración determinada. Puede ser de origen natural, socio natural y antrópico.
Ejemplos:
•
Sismos
•
Inundaciones
•
Derrame de combustibles
“INCORPORANDO UNA VISIÓN DE REDUCCIÓN DEL RIESGO EN LOS PROYECTOS DE INFRAESTRUCTURA”
La Amenaza puede caracterizarse por la magnitud y duración del fenómeno, su fuerza o energía potencialmente peligrosa por su capacidad de destruir y la probabilidad de que esa energía se desencadene. Usualmente se habla de probabilidades de ocurrencia de eventos de diferente nivel o magnitud en un intervalo o lapso de tiempo determinado. Pueden señalarse tres componentes de la amenaza (Yépez, 2001): La Energía Potencial, que representa la magnitud de la actividad o cadena de actividades que podrían desencadenarse. La Susceptibilidad o predisposición de un sistema para generar o liberar la energía potencialmente peligrosa, ante la presencia de elementos desencadenantes o detonadores. Los Detonadores o Desencadenantes, que constituyen eventos externos con capacidad para liberar la Energía Potencial. Se puede decir entonces, que un detonador adecuado para un determinado nivel de susceptibilidad desencadena la energía potencial.
1. Las miles de toneladas de tierra que al perder cohesión podrían desplazarse por la ladera de una montaña (Energía Potencial). 2. La fuerte pendiente de la montaña y la baja compactación que tiene la tierra en la parte alta debido a su composición particular y la deforestación de que fue víctima, de modo que es propensa a deslizarse (Susceptibilidad). 3. La circunstancia de que para llevar agua a su casa, algunas familias hicieron un canal rudimentario en la parte alta de la montaña y este canal produce filtraciones continuas hacia la tierra de baja compactación (Detonante).
Esta amenaza surge entonces de una fuerza potencialmente peligrosa, la predisposición de esa fuerza a desencadenarse y un evento que la desencadena.
Figura 3.4. Componentes de la amenaza por deslizamiento sobre una comunidad asentada en las cercanías del futuro deslizamiento.
ANEXO 1
Para el mismo ejemplo anterior, la Amenaza de deslizamiento en una cierta zona urbanizada de la periferia urbana proviene de (Fig. 3.4):
117
“INCORPORANDO UNA VISIÓN DE REDUCCIÓN DEL RIESGO EN LOS PROYECTOS DE INFRAESTRUCTURA”
VULNERABILIDAD Factor de un sujeto, objeto o sistema expuesto a una amenaza, que incrementa su probabilidad de sufrir daños.
Ejemplos: •
Viviendas construidas sin normas sismo resistentes
•
Bajo nivel de percepción del riesgo
•
Desorganización comunitaria e institucional
ANEXO 1
La vulnerabilidad es la pre-disposición interna de un elemento a ser afectado por una amenaza determinada. Por tanto, si la vulnerabilidad es baja o inexistente, aún cuando la amenaza sea latente no hay destrucción ni pérdidas, por tanto no hay riesgo. Usualmente, la vulnerabilidad se expresa como la probabilidad de que ocurran diferentes niveles de daño ante diferentes niveles de amenaza considerados (Yépez, 2001).
118
Los componentes de la Vulnerabilidad pueden clasificarse de la siguiente manera:
Si se considera el mismo ejemplo anterior, la vulnerabilidad de la población que se encuentra bajo la amenaza de deslizamiento se debe a:
1. Grado de Exposición: Tiempo y modo de estar expuesto un sistema a los efectos de una amenaza. 2. Grado de Protección: Defensas del sistema y de sus elementos que reducen o eliminan la afectación de la amenaza.
1. Población asentada en un área de riesgo, de fuerte pendiente, cerca de riachuelos o quebradas (más vulnerable) o lejos de ellas (grado de exposición). 2. Algunas áreas están protegidas por bosques, muros de contención, mientras que otras áreas están totalmente desprotegidas (grado de protección).
“INCORPORANDO UNA VISIÓN DE REDUCCIÓN DEL RIESGO EN LOS PROYECTOS DE INFRAESTRUCTURA”
CAPACIDAD Es la combinación de todas las fortalezas y recursos disponibles dentro de una comunidad, sociedad u organización que puedan reducir el nivel de riesgo, o los efectos de un evento o desastre.
El concepto de capacidad puede incluir medios físicos, institucionales, sociales o económicos así como cualidades personales o colectivas tales como liderazgo y gestión. La capacidad puede también ser descrita como aptitud.
1. Capacidad de Reacción Inmediata: Capacidad de reaccionar, protegerse y evitar el daño ante la ocurrencia de una amenaza. 2. Capacidad de Recuperación Básica o Temprana: Capacidad de re-establecer las condiciones esenciales de subsistencia de todos los elementos de la sociedad, evitando su destrucción o deterioro luego del evento destructivo. Rehabilitación. 3. Capacidad de Reconstrucción: Recuperación de las condiciones iniciales y normales de vida o de operación de una sociedad, retorno a su estado previo antes de la ocurrencia de la amenaza, y ojalá en una condición menos vulnerable.
ANEXO 1
Pueden establecerse 3 principales capacidades de la sociedad para enfrentar o manejar el desastre (Yépez, 2001):
119 Si se analiza la capacidad de la población del ejemplo anterior que se encuentra bajo la amenaza de deslizamiento se tendría:
1. No existen sistemas de alerta temprana y la comunidad no está preparada para actuar con celeridad y seguridad. Nadie sabe cómo protegerse, y muchas muertes se deben a un rescate inefectivo, tardío y lento (Capacidad de Reacción Inmediata). 2. La comunidad no tiene la capacidad autónoma para lograr las condiciones esenciales para la supervivencia; en ocasiones los municipios proveen esas condiciones básicas (Capacidad de Recuperación Básica o Temprana). 3. La zona de deslizamiento se convierte en un área protegida, y los supervivientes son recogidos, reubicados en otras áreas y recuperan las condiciones iniciales de vida (Capacidad de Reconstrucción).
“INCORPORANDO UNA VISIÓN DE REDUCCIÓN DEL RIESGO EN LOS PROYECTOS DE INFRAESTRUCTURA”
FASES DEL DESASTRE
ANEXO 1
Aunque muchos autores prefieran hablar de un continuo más que de fases del desastre, esta aproximación puede facilitar una más fácil comprensión del proceso. Si se habla de fases entonces, pueden tenerse en cuenta las siguientes:
120
• La fase de exposición de la comunidad o la sociedad a la amenaza. • La fase de recuperación de las condiciones esenciales de vida u operación. • La fase de recuperación temprana • La fase de recuperación y reconstrucción del sistema afectado.
Durante la ocurrencia de un desastre e inmediatamente después del mismo, las instituciones del Estado, la sociedad organizada, las agencias de ayuda humanitaria y cooperación, se centran principalmente en satisfacer las necesidades esenciales de vida de las personas y las necesidades básicas inminentes, incluyendo el salvar las vidas que aún estén en riesgo y aplicar acciones para minimizar el daño, restaurar el orden y recuperar las condiciones mínimas de operación de las actividades, en suma garantizar la gobernabilidad. No obstante, desde el mismo momento de ocurrido un desastre, las autoridades deben empezar a pensar en los mecanismos para la recuperación de los medios de vida perdidos o afectados y planificar las acciones para la transición hacia el desarrollo futuro de la comunidad, las cuales deberían incorporar principios de planificación, sustentabilidad y mitigación de riesgos para evitar la repetición del desastre. Esta es la denominada fase de recuperación temprana. Finalmente, todas las actividades que se concentran en recuperar las condiciones iniciales pre-desastre, o al menos se dirigen hacia ese objetivo, pertenecen a la fase de recuperación y reconstrucción, fase en la cual se deben planificar todas las acciones a fin de minimizar los riesgos futuros y evitar re-construcción de vulnerabilidades. Sin embargo, el desastre puede presentarse con mayor fuerza en cualquiera de esas cuatro fases, en todas, o en algunas de ellas. Aunque en América Latina suele llamarse desastre solamente a la primera fase, en realidad muchos de los desastres ocurridos en países como el Ecuador durante la última década del siglo XX se produjeron más estragos en la fase de recuperación y de reconstrucción antes que en la de exposición, por la falta de preparación de la sociedad para reaccionar a los desastres, para prevenirlos y para atender emergencias. Por ello, la gestión de desastres tiene que ver con mejorar la capacidad de prevención, reacción y de recuperación de una sociedad.
“INCORPORANDO UNA VISIÓN DE REDUCCIÓN DEL RIESGO EN LOS PROYECTOS DE INFRAESTRUCTURA”
ENCADENAMIENTOS DE RIESGOS Y DESASTRES
ANEXO 1
A menudo cuando se produce un desastre, éste puede desencadenar otros, dependiendo del grado de vulnerabilidad de los elementos expuestos en su zona de influencia. En la figura 3.5 puede observarse un ejemplo de encadenamiento de amenazas, riesgos y desastres: así por ejemplo, la amenaza 1 (lluvias por tormentas) cae en arenas anegadizas, pudiendo causar un desastre, 1a (inundación). Si esa misma amenaza 1 cae en terrenos deforestados y afloja la tierra, puede causar un desastre 1b (deslizamiento). Este deslizamiento se convierte en una amenaza 2, la cual, si cae sobre un área urbana puede producir un desastre 2a (aplastamiento). Si este deslizamiento convertido en amenaza 2 cae sobre un río y lo represa, puede causar un desastre 2b (avalancha), la cual a su vez puede convertirse en una amenaza 3, si se desata sobre un área urbana y causa un desastre 3 (arrasamiento). Este es un ejemplo de cómo una amenaza puede causar múltiples desastres encadenados, con las consiguientes múltiples pérdidas asociadas.
121
Fig. 3.5. Ejemplo de desastres en cadena (Yépez, 2001)
“INCORPORANDO UNA VISIÓN DE REDUCCIÓN DEL RIESGO EN LOS PROYECTOS DE INFRAESTRUCTURA”
CONSECUENCIAS BÁSICAS DE LOS DESASTRES
Los desastres producen alteraciones en los ecosistemas, es decir, impactos en:
1. Seres humanos: pérdidas de vidas, daños en las relaciones familiares, sociales, económicas y políticas, pérdida de productividad y prosperidad. 2. Seres vivos no humanos: pérdida de individuos y especies, cambio entre las relaciones entre especies. 3. Medio físico construido: daños en la infraestructura y pérdida de servicios
ANEXO 1
4. Medio físico natural y medio ambiente: Deterioro de la atmósfera y el aire, deterioro del suelo, deterioro del agua y modificación en la exposición al sol.
Estas consecuencias pueden llegar a ser inconmensurables, irreparables o irreversibles. Por ejemplo, la pérdida de vidas o la pérdida de especies enteras no pueden llegar a valorarse en términos monetarios. La modificación de la geografía, la pérdida de productividad o el deterioro al medio ambiente pueden llegar a ser irreversibles. ESTIMACIÓN DE COSTOS ($) Los desastres constituyen también una oportunidad para que la población tome conciencia sobre la falta de prevención y mitigación previa al evento. La tendencia actual de valorar los costos de daños por desastre, permite desincentivar la generación de riesgos futuros, si se aplicara la filosofía de que el que genera el riesgo debe pagarlo.
122
Los costos luego de un desastre pueden ser analizados desde los siguientes puntos de vista:
•
Costo de la infraestructura, patrimonio y bienes perdidos luego del desastre.
•
Costo de las acciones de emergencia, atención del desastre y rehabilitación inmediata. Este proceso puede tomar un tiempo desde la ocurrencia del evento, como referencia, hasta 3 meses posteriores.
•
Costo de programas de rehabilitación para re-establecer condiciones mínimas de supervivencia u operatividad del sistema (como referencia, 6 meses posteriores al evento).
•
Costos de reconstrucción (como referencia 1 año o más, o la pérdida definitiva del bien).
“INCORPORANDO UNA VISIÓN DE REDUCCIÓN DEL RIESGO EN LOS PROYECTOS DE INFRAESTRUCTURA”
El lucro cesante al no poder utilizar el bien, por ejemplo un hotel que haya sufrido destrucción, dependiendo de la magnitud de los daños, el tiempo que tome esta actividad implicará mayores o menores pérdidas. Los tiempos aquí descritos son meramente referenciales, los cuales dependerán de las capacidades de la comunidad o de la sociedad para enfrentar el desastre y para recuperarse, entre ellas, la capacidad de los gobiernos nacionales y locales, de la misma comunidad, de la asistencia externa, etc. Los costos por pérdidas luego del desastre, más los costos por asistencia humanitaria y la inversión en rehabilitación y reconstrucción que debe realizarse luego de un desastre de envergadura, pueden superar fácilmente la capacidad de la sociedad de un país en vías de desarrollo, por lo que usualmente dicho país suele recurrir a fuentes definanciamiento reembolsable y no reembolsable. Implica que, para intentar recuperarse del desastre, ese país debe incrementar su endeudamiento y su dependencia, por lo que el concepto de sustentabilidad del desarrollo resulta imposible de aplicar.
Como se describió anteriormente, los estudios de amenazas determinan la probabilidad de ocurrencia de diferentes niveles o magnitudes de amenazas en un lugar y en un lapso de tiempo determinados. Implica que es posible la ocurrencia de eventos desde moderados hasta severos y, por tanto, si existe vulnerabilidad, existe la probabilidad de ocurrencia de diferentes niveles de daños (riesgo), desde moderados hasta severos, en los proyectos de infraestructura. Debido a que no es económicamente factible construir proyectos totalmente invulnerables, siempre habrá el riesgo de sufrir daños. Quién define si esos daños (o el nivel de riesgo) son o no aceptables?
Costo de los Daños
En relación a los daños y a los costos de reparación que pueden ocasionarse a un proyecto de infraestructura, se pueden distinguir cuatro zonas (figura 3.6), cuya diferenciación depende de consideraciones técnicas, políticas, sociales y económicas:
Zona III Zona I
Zona IV
Zona II
Intensidad de los Daños
Fig. 3.6 Magnitud de daños vs. Costo de reparación de los daños
ANEXO 1
RIESGO ACEPTADO Y RIESGO ACEPTABLE
123
“INCORPORANDO UNA VISIÓN DE REDUCCIÓN DEL RIESGO EN LOS PROYECTOS DE INFRAESTRUCTURA”
-
Zona I o zona de riesgo controlable (evitable): En esta zona la sociedad enfrenta eventos de consecuencias muy leves y se dispone de los recursos tecnológicos y económicos para emprender las tareas de control, prevención y mitigación del riesgo de su infraestructura, hasta un valor ideal. Por ejemplo, el riesgo de sufrir daños en las edificaciones de una ciudad ecuatoriana por la ocurrencia de vientos, es bajo; por tanto, es fácil aplicar medidas de mitigación del riesgo hasta volverlo nulo o muy pequeño.
-
ANEXO 1
-
Zona II o zona de riesgo mitigable: En esta zona, las consideraciones técnicas y/o económicas sobre una infraestructura indispensable para el desarrollo de una comunidad hacen que sólo sea posible reducir el riesgo hasta un nivel tolerable o de “aceptable convivencia”. Por ejemplo, una edificación de importancia histórica puede ser reforzada hasta lograr disminuir su vulnerabilidad ante terremotos, pero solo es posible reducir los futuros daños en cierto porcentaje, debido a que técnica y económicamente no es posible eliminar su vulnerabilidad intrínseca.
Zona III o zona de riesgo aceptado: cuando se sabe de antemano de las amenazas latentes, pero cuando el costo de las decisiones o de las medidas de protección a la infraestructura se tornan social, cultural o económicamente tan altos, que se decide convivir con unos “niveles aceptables” de riesgo. El juicio de “riesgo aceptado” no siempre depende del “nivel real de riesgo”, sino más bien de consideraciones subjetivas. Por ejemplo, se conoce que todos los proyectos de infraestructura construidos antes de los años 80s en el Ecuador son muy vulnerables a terremotos, debido a que antes de esa fecha las normativas de construcción no eran adecuadas. La cantidad de infraestructura construida es tal, que no es posible reforzarlas a todas, con lo cual la sociedad decide convivir con ese nivel de riesgo.
124 -
Zona IV zona de riesgo inmanejable: cuando las inversiones en prevención o mitigación sencillamente superan el valor del bien que se desea proteger, por ejemplo, invertir 10 millones de dólares en un seguro contra inundaciones para proteger una carretera en la costa que cuesta 15 millones.
Por otro lado, las normativas de construcción actuales en el mundo especifican que la infraestructura a construirse debe ser diseñada para soportar ciertos niveles de amenazas naturales. Si la infraestructura llega a soportar la ocurrencia de esos niveles de amenazas, debería sobrevivir con daños leves o reparables, no obstante, siempre existe el riesgo de que los niveles de amenazas se superen y los daños (riesgo) sean cuantiosos. Este es un ejemplo del denominado riesgo aceptable, que difiere notablemente del concepto de riesgo aceptado, el cual es más aplicable a la infraestructura existente. La nueva infraestructura a construirse en el Ecuador debe diseñarse bajo el criterio de riesgo aceptable únicamente. En este mismo sentido, la definición que la Estrategia Internacional para la Reducción de Desastres –EIRD- le otorga al riesgo aceptable es: “el nivel de pérdidas potenciales que una sociedad o comunidad considera aceptable dadas sus condiciones sociales económicas, políticas, culturales, técnicas y ambientales” (UNISDR, 2009).
“INCORPORANDO UNA VISIÓN DE REDUCCIÓN DEL RIESGO EN LOS PROYECTOS DE INFRAESTRUCTURA”
3.2. Control y Mitigación de Riesgos y Responsables de la Gestión del Riesgo Analizando los componentes fundamentales del Riesgo, fácilmente puede descubrirse que, para disminuir o mitigar el riesgo, es necesario disminuir la amenaza, disminuir la vulnerabilidad y/o incrementar las capacidades. En ocasiones es posible actuar sobre la amenaza, especialmente cuando en ésta está incluida la acción humana; sin embargo, en la mayoría de los casos las únicas alternativas posibles son la reducción de la vulnerabilidad y el incremento de capacidades. La manera más eficiente de disminuir las amenazas y/o las vulnerabilidades es definirlas técnicamente y calcular el riesgo. A partir de los resultados se pueden analizar las alternativas de reducción y diseñar estrategias efectivas de mitigación. Estas estrategias pueden aplicarse y monitorearse su evolución, a fin de retroalimentar todo el proceso.
La idea fundamental es romper el círculo vicioso de los desastres, que suele suceder en sociedades donde no existe cultura de manejo y gestión de riesgos y de desastres (figura 3.7). El círculo vicioso de los desastres no hace sino reflejar la manera en que las mencionadas sociedades actúan después de un desastre, y cómo este desastre puede volver a repetirse. Sin embargo, para romper este círculo es necesario un cambio de paradigmas en la sociedad, que anticipe las amenazas y vulnerabilidades antes de que el desastre ocurra, que establezca un enfoque integral de prevención y educación, en vez de mirar lo fragmentado e incompleto de la atención de los desastres (figura 3.8). Estos paradigmas redundan en crear una cultura de prevención y reducción de la vulnerabilidad, y que se convierta en una política de Estado. Actuar preventivamente antes que reactivamente.
Figura 3.7 Círculo vicioso de los desastres (Mora,1999)
ANEXO 1
En general, la mitigación del riesgo tiene que ver con una suma de políticas, estrategias, acciones y actividades realizadas por la sociedad para garantizar una reducción de los factores que generan el riesgo. Dichas acciones se relacionan directamente con el crecimiento social y económico y con las políticas de desarrollo de las instituciones, empresas, gobiernos locales o nacionales. En general tienen que ver con la disminución, sea de las amenazas o de la vulnerabilidad y con el incremento de capacidades de las comunidades o de la sociedad en su conjunto.
125
“INCORPORANDO UNA VISIÓN DE REDUCCIÓN DEL RIESGO EN LOS PROYECTOS DE INFRAESTRUCTURA”
ANEXO 1
Figura 3.8 Rompiendo el círculo vicioso de los desastres (Mora,1999)
126
Las medidas de mitigación de riesgos suelen clasificarse en estructurales y no estructurales. Las primeras tienen que ver con la infraestructura misma, como por ejemplo, la creación y aplicación de códigos de construcción modernos y fiables, el cumplimiento de especificaciones técnicas adecuadas, reparación, rehabilitación o reforzamiento de obras, construcción de estructuras de protección de infraestructura tales como diques, muros de contención de taludes inestables, etc. Las medidas no estructurales se concentran en identificar las zonas propensas a sufrir desastres, y en limitar su uso, por ejemplo, zonificación territorial, incentivos tributarios, programas de aseguramiento, reubicación de poblaciones, planes de uso del suelo, etc.
Cuando en los países en vías de desarrollo se analiza la infraestructura física ya construida, típicamente se intentan aplicar en primer lugar medidas no estructurales, debido a que las medidas estructurales tienen un costo directo que debe ser absorbido por la sociedad, el cual podría llegar a ser extremadamente alto o difícil de cubrir en economías pequeñas.
La mitigación del riesgo es una tarea de todos los actores involucrados, entre ellos los sectores público y privado, las organizaciones operativas, las instituciones científicotécnicas, las ONGs y OBCs, la sociedad civil en su conjunto y la cooperación internacional. De allí que se dice que existe una responsabilidad compartida y socializada en la gestión de riesgos y desastres.
El énfasis fundamental en la elaboración y diseño de estrategias y políticas para la reducción del riesgo de desastre debe anclarse en la prevención y mitigación preevento, lo cual permitirá, en el mediano y el largo plazo, reducir las cuantiosas pérdidas de vidas, el ahorro nacional y los recursos que podrían tener un mejor destino para elevar los niveles de sostenibilidad del desarrollo.
“INCORPORANDO UNA VISIÓN DE REDUCCIÓN DEL RIESGO EN LOS PROYECTOS DE INFRAESTRUCTURA”
Por lo señalado, el rol catalizador y de liderazgo de la STGR resulta fundamental para definir estrategias y orientar la construcción de políticas públicas que ofrezcan un marco legal e institucional que favorezca estos procesos en lo nacional, regional y local. Con ese propósito, a continuación se señalan algunos elementos que pueden contribuir a ese propósito:
-
Promoción de mecanismos permanentes de gestión del riesgo, coordinados por la STGR de modo que se optimicen los esfuerzos, se eviten duplicaciones y se socialice el conocimiento.
-
Desarrollo de capacidades e inversión para la reducción de la vulnerabilidad y el riesgo asociado con diversas amenazas.
-
Incorporación de medidas de reducción de la vulnerabilidad en etapas tempranas de la gestión de proyectos de infraestructura tales como planificación y financiamiento.
-
Incorporación de medidas de reducción de la vulnerabilidad en etapas de ejecución y de operación de proyectos de desarrollo.
-
Establecimiento e instalación de sistemas de alerta temprana.
-
Desarrollo de sistemas de información para la gestión del riesgo
-
Promoción de consideraciones de reducción de riesgo en las futuras inversiones de desarrollo y en actividades de reconstrucción para evitar la re-construcción de vulnerabilidades.
-
Aumento de las capacidades nacionales, regionales, provinciales y cantonales para la gestión del riesgo y la reducción de desastres, de manera multi-disciplinaria e inter-sectorial.
-
Capacitación y sensibilización de los actores políticos y sociales sobre las ventajas de invertir en prevención y mitigación al tiempo que se eleva su participación como entes co-responsable en dicha gestión.
-
Adopción de mecanismos legales y administrativos relacionados con la gestión del riesgo.
ANEXO 1
Sin embargo, la adopción de una cultura de prevención se torna compleja puesta que requiere un proceso sostenido con la identificación de un liderazgo sólido y con inversiones, seguramente no tan altas, pero cuyos resultados sólo se podrán apreciar en el mediano y largo plazo contrariando la tradicional visión corto-placista de algunos tomadores de decisión, pudiendo por tanto quedar relegado el proceso.
127
ANEXO 1
“INCORPORANDO UNA VISIÓN DE REDUCCIÓN DEL RIESGO EN LOS PROYECTOS DE INFRAESTRUCTURA”
128
-
Capacitación del recurso humano en la gestión del riesgo y la mitigación de desastres a todo nivel o instancia.
-
Establecimiento de redes de investigación, documentación, información y cooperación.
-
Democratización e institucionalización del uso de la información para la reducción del riesgo de desastre a través de una apropiada coordinación para el intercambio y difusión del conocimiento ya existente sobre amenazas, vulnerabilidades y riesgos.
-
Contar con estrategias efectivas para exigir y monitorear el uso de códigos, normas y estándares para construcción de infraestructura segura.
-
Establecimiento de fondos acumulativos y contingentes para la prevención y atención de desastres.
-
Generación de mecanismos para la valoración económica y financiera del riesgo.
-
Implementación del uso de instrumentos financieros para proteger al Estado y los privados de las pérdidas por desastres utilizando mecanismos como seguros, reaseguros, microcrédito, entre otros.
-
Establecimiento de una cultura de responsabilidad en la generación del riesgo.
-
Incorporación obligatoria de la variable riesgo en todo plan y proyecto de desarrollo de la sociedad y el Estado.
-
Desarrollo de capacidades técnico – científicas que permitan estimar el riesgo y establecer estrategias y políticas más efectivas de mitigación del riesgo.
“INCORPORANDO UNA VISIÓN DE REDUCCIÓN DEL RIESGO EN LOS PROYECTOS DE INFRAESTRUCTURA”
ANEXO 2
ANEXO 2
GLOSARIO DE TÉRMINOS RELACIONADOS CON LA GESTIÓN DEL RIESGO
129
ANEXO 2
“INCORPORANDO UNA VISIÓN DE REDUCCIÓN DEL RIESGO EN LOS PROYECTOS DE INFRAESTRUCTURA”
130
“INCORPORANDO UNA VISIÓN DE REDUCCIÓN DEL RIESGO EN LOS PROYECTOS DE INFRAESTRUCTURA”
Los términos más importantes relacionados con los conceptos de gestión de riesgos se detallan a continuación. Estos han sido tomados de la referencia oficial formulada por la STGR, de manera complementaria se utilizaron otras fuentes como por ejemplo aquella propuesta por UN-EIRD y otros que son específicos para la presente guía.
Alerta Temprana
Estado que se declara con anterioridad a la manifestación de un fenómeno peligroso o evento adverso, con el fin de que los organismos operativos de emergencia activen procedimientos de acción preestablecidos y para que la población tome precauciones específicas debido a la inminente ocurrencia del evento previsible. Los sistemas de alerta temprana incluyen tres elementos, a saber: conocimiento y mapeo de amenazas; monitoreo y pronóstico de eventos inminentes; proceso y difusión de alertas comprensibles a las autoridades políticas y población; así como adopción de medidas apropiadas y oportunas en respuesta a tales alertas Factor potencialmente peligroso al cual el sujeto, objeto o sistema está expuesto. De presentarse se manifiesta en un lugar específico con una intensidad, magnitud y duración determinada. Puede ser de origen natural, socio natural y antrópico. Ejemplos: Sismos Inundaciones Derrame de combustibles
Las amenazas incluyen condiciones latentes que pueden derivar en futuras amenazas/peligros. Las amenazas pueden ser individuales, combinadas o secuenciales en su origen y efectos. Procesos o fenómenos naturales de origen atmosférico, hidrológico u oceanográfico, que pueden causar la muerte o lesiones, daños materiales, interrupción de la actividad social y económica o degradación ambiental.
Amenazas Ejemplos de amenazas hidrometeorológicas son: inundaciones, flujos de lodo hidrometeorólogicas y detritos, ciclones tropicales, frentes de tormentas, rayos/truenos, tormen-
tas de nieve, granizo, lluvia y vientos y otras tormentas severas; permagel (suelo permanentemente congelado), avalanchas de nieve o hielo; sequía, desertificación, incendios forestales, temperaturas extremas, tormentas de arena o polvo.
Amenazas Naturales
Procesos o fenómenos naturales que tienen lugar en la biosfera que pueden resultar en un evento perjudicial y causar la muerte o lesiones, daños materiales, interrupción de la actividad social y económica o degradación ambiental. Las amenazas naturales se pueden clasificar por origen en: geológicas, hidrometeorológicas o biológicas. Fenómenos amenazantes pueden variar en magnitud o intensidad, frecuencia, duración, área de extensión, velocidad de desarrollo, dispersión espacial y espaciamiento temporal.
ANEXO 2
Amenaza / peligro
131
“INCORPORANDO UNA VISIÓN DE REDUCCIÓN DEL RIESGO EN LOS PROYECTOS DE INFRAESTRUCTURA”
Análisis de amenazas / peligros
Estudios de identificación, mapeo, evaluación y monitoreo de una(s) amenaza(s) para determinar su potencialidad, origen, características y comportamiento. Identificar el origen, naturaleza, extensión, intensidad, magnitud y recurrencia de la amenaza. Determinar el grado de vulnerabilidad, capacidad de respuesta y grado de resiliencia.
Análisis de Riesgos
Construir escenarios de riesgos probables. Identificar las medidas y recursos disponibles Fijar prioridades en cuanto a tiempos y activación de recursos. Determinar niveles aceptables de riesgo, costo-beneficio.
Asistencia / respuesta
ANEXO 2
Capacidad
132
Capacidad de enfrentar
Código de Construcción
Contar con sistemas de administración efectivos y apropiados para implementar y controlar los procesos anteriores. Provisión de ayuda o intervención durante o inmediatamente después de un desastre, tendente a preservar de la vida y cubrir las necesidades básicas de subsistencia de la población afectada. Cubre un ámbito temporal inmediato, a corto plazo, o prolongado. Combinación de todas las fortalezas y recursos disponibles dentro de una comunidad, sociedad u organización que puedan reducir el nivel de riesgo, o los efectos de un evento o desastre. El concepto de capacidad puede incluir medios físicos, institucionales, sociales o económicos así como cualidades personales o colectivas tales como liderazgo y gestión. La capacidad puede también ser descrita como aptitud. Medios por los cuales la población u organizaciones utilizan habilidades y recursos disponibles para enfrentar consecuencias adversas que puedan conducir a un desastre. En general, esto implica la gestión de recursos, tanto en períodos normales como durante tiempos de crisis o condiciones adversas. El fortalecimiento de las capacidades de enfrentar a menudo comprende una mejor resiliencia para hacer frente a los efectos de amenazas naturales y antropogénicas. Un conjunto de reglamentos, regulaciones y estándares asociados que tienen la intención de controlar aspectos relacionados al diseño, construcción, materiales, alteración y tipo de uso de estructuras que son necesarias para garantizar la seguridad y bienestar de las personas, incluyendo su resistencia al colapso y al daño.
“INCORPORANDO UNA VISIÓN DE REDUCCIÓN DEL RIESGO EN LOS PROYECTOS DE INFRAESTRUCTURA”
Degradación ambiental
Desarrollo de capacidad
Desarrollo sostenible
Las actividades de concientización pública promueven cambios de comportamiento que conducen a una cultura de reducción del riesgo. Esto implica información pública, difusión, educación, emisiones radiales y televisivas y el uso de medios impresos, así como el establecimiento de centros, redes de información y acciones comunitarias participativas. La disminución de la capacidad del ambiente para Vivir con el Riesgo Informe mundial sobre iniciativas para la reducción de desastres responder a las necesidades y objetivos sociales y ecológicos. Los efectos potenciales son variados y pueden contribuir al incremento de la vulnerabilidad, frecuencia e intensidad de las amenazas naturales. Algunos ejemplos: degradación del suelo, deforestación, desertificación, incendios forestales, pérdida de la biodiversidad, contaminación atmosférica, terrestre y acuática, cambio climático, aumento del nivel del mar, pérdida de la capa de ozono. Esfuerzos dirigidos al desarrollo de habilidades humanas o infraestructuras sociales, dentro de una comunidad u organización, necesarios para reducir el nivel del riesgo. En términos generales, el desarrollo de capacidad también incluye el acrecentamiento de recursos institucionales, financieros y políticos entre otros; tales como la tecnología para diversos niveles y sectores de la sociedad. Desarrollo que cubre las necesidades del presente sin comprometer la capacidad de las generaciones futuras de cubrir sus propias necesidades. Incluye dos conceptos fundamentales: “necesidades”, en particular aquellas inherentes a los pobres, a quienes se debe dar prioridad; y la idea de “limitaciones” de la capacidad del ambiente para resolver necesidades presentes y futuras, impuestas por el estado de la tecnología y la organización social. (Comisión Brundtland,1987).
Desastre
El desarrollo sostenible se basa en el desarrollo sociocultural, la estabilidad y decoro político, el crecimiento económico y la protección del ecosistema, todo ello relacionado con la reducción del riesgo de desastres. Es la modificación de las condiciones normales de funcionamiento de un individuo o grupo humano, causada por un evento que ocasiona alteraciones intensas, graves y que exceden la capacidad de respuesta de los afectados.
Un desastre es función del proceso de riesgo. Resulta de la combinación de amenazas, condiciones de vulnerabilidad e insuficiente capacidad o medidas para reducir las consecuencias negativas y potenciales del riesgo.
ANEXO 2
Concientización Pública
Información a la población en general, tendente a incrementar los niveles de conciencia de la población respecto a riesgos potenciales y sobre acciones a tomar para reducir su exposición a las amenazas. Esto es particularmente importante para funcionarios públicos en el desarrollo de sus responsabilidades con el propósito de salvar vidas y propiedades en caso de desastre.
133
“INCORPORANDO UNA VISIÓN DE REDUCCIÓN DEL RIESGO EN LOS PROYECTOS DE INFRAESTRUCTURA”
Interacción compleja del océano pacífico tropical y la atmósfera global que resulta en episodios de ciclicidad variable de cambio en los patrones oceánicos y meteorológicos en diversas partes del mundo; frecuentemente con impactos significativos, tales como alteración en el hábitat marino, en las precipitaciones, inundaciones, sequías, y cambios en patrones de tormenta.
El Niño-Oscilación del Sur (ENOS)
Elementos Expuestos
ANEXO 2
Emergencia
Evaluación del riesgo / análisis
134 Evento Adverso
El Niño, como parte de ENOS, se refiere a temperaturas oceánicas bien por encima de la media a lo largo de las costas de Ecuador, Perú y norte de Chile, así como a lo largo del océano Pacífico en su zona ecuatorial este; mientras que la Oscilación Sur se refiere a los patrones mundiales asociados de cambios en las precipitaciones y presión atmosférica. La Niña se refiere a patrones o condiciones aproximadamente inversas a El Niño. Estos fenómenos pueden durar varias temporadas. Personas, propiedades, sistemas u otros elementos presentes en las zonas peligrosas, que son por tanto sujetos a pérdidas potenciales. Es la alteración de las condiciones normales de funcionamiento de un individuo o grupo humano, causada por un evento o por la inminencia del mismo, que requiere de una reacción inmediata y oportuna de la sociedad con sus propios recursos. Metodología para determinar la naturaleza y el grado de riesgo a través del análisis de amenazas potenciales y evaluación de condiciones existentes de vulnerabilidad que pudieran representar una amenaza potencial o daño a la población, propiedades, medios de subsistencia y al ambiente del cual dependen. El proceso de evaluación de riesgos se basa en una revisión tanto de las características técnicas de amenazas, a saber: su ubicación, magnitud o intensidad, frecuencia y probabilidad; así como en el análisis de las dimensiones físicas, sociales, económicas y ambientales de la vulnerabilidad y exposición; con especial consideración a la capacidad de enfrentar los diferentes escenarios del riesgo. Cualquier situación capaz de desencadenar efectos no deseados. Organización y gestión de recursos y responsabilidades para el manejo de todos los aspectos de las emergencias, en particular preparación, respuesta y rehabilitación.
Gestión de Emergencias
La gestión de emergencias incluye planes, estructuras y acuerdos que permitan comprometer los esfuerzos del gobierno de entidades voluntarias y privadas de una manera coordinada y comprensiva para responder a todas las necesidades asociadas con una emergencia. El concepto gestión de emergencias es también conocido como “gestión de desastres”.
“INCORPORANDO UNA VISIÓN DE REDUCCIÓN DEL RIESGO EN LOS PROYECTOS DE INFRAESTRUCTURA”
Proceso integral de planificación, organización, dirección y control dirigido a la reducción de riesgos, manejo de desastres y recuperación ante eventos ya ocurridos, orientado al desarrollo humano, económico, ambiental y territorial, sostenible. ÁREAS Análisis de riesgos Reducción de riesgos Manejo de emergencias Recuperación
Gestión del Riesgo de Desastre
COMPONENTES Estudio de Amenazas y Vulnerabilidad Prevención, Mitigación Preparación, Alerta y Respuesta Rehabilitación y Reconstrucción
Conjunto de decisiones administrativas, de organización y conocimientos operacionales desarrollados por sociedades y comunidades para implementar políticas, estrategias y fortalecer sus capacidades a fin de reducir el impacto de amenazas naturales y de desastres ambientales y tecnológicos consecuentes.
Esto involucra todo tipo de actividades, incluyendo medidas estructurales y no-estructurales para evitar (prevención) o limitar (mitigación y preparación) los efectos adversos de los desastres. Información, hechos y conocimientos adquiridos o aprendidos como Información Pública resultado de investigación o estudio, disponible para ser difundida al público.
Instalaciones Críticas Manejo de la Emergencia
Medidas de control Medidas estructurales y noestructurales
Las estructuras físicas primarias, las instalaciones técnicas y sistemas que son social, económica y operacionalmente esenciales para el funcionamiento de la sociedad o comunidad, tanto in circunstancias de rutina como en circunstancias extremas de una emergencia. La organización y administración de los recursos y responsabilidades para enfrentar todos los aspectos de las emergencias, particularmente la preparación, respuesta y las etapas iniciales de recuperación. Todas aquellas medidas tomadas para contrarrestar y/o reducir el riesgo de desastres. Frecuentemente comprenden medidas de ingeniería (estructurales) pero pueden también incluir medidas no estructurales y herramientas diseñadas y empleadas para evitar o limitar el impacto adverso de amenazas naturales y de desastres ambientales y tecnológicos consecuentes. Medidas de ingeniería y de construcción tales como protección de estructuras e infraestructuras para reducir o evitar el posible impacto de amenazas. Las medidas no estructurales se refieren a políticas, concientización, desarrollo del conocimiento, compromiso público, y métodos o prácticas operativas, incluyendo mecanismos participativos y suministro de información, que puedan reducir el riesgo y consecuente impacto.
ANEXO 2
Gestión de Riesgos:
135
“INCORPORANDO UNA VISIÓN DE REDUCCIÓN DEL RIESGO EN LOS PROYECTOS DE INFRAESTRUCTURA”
Medidas o acciones estructurales y no estructurales de intervención implementadas para reducir el riesgo existente, y así disminuir los daños y el impacto potencial.
Mitigación
Ejemplos. • Construcción de muros de gaviones para minimizar las inundaciones. •
ANEXO 2
Planificación territorial
136
Plan de Reducción de Riesgo de Desastres Plataforma Nacional para la Reducción del Riesgo de Desastre
Obras de estabilización de taludes
• Manejo adecuado de cuencas hidrográficas Rama de la planificación física y socio-económica que determina los medios y evalúa el potencial o limitaciones de varias opciones de uso del suelo, con los correspondientes efectos en diferentes segmentos de la población o comunidad cuyos intereses han sido considerados en la toma de decisiones. La planificación territorial incluye estudios, mapeo, análisis de información ambiental y sobre amenazas, así como formulación de decisiones alternativas sobre uso del suelo y diseño de un plan de gran alcance a diferentes escalas geográficas y administrativas. La planificación territorial puede ayudar a mitigar desastres y reducir riesgos, desmotivando los asentamientos humanos de alta densidad y la construcción de instalaciones estratégicas en áreas propensas a amenazas; así como al favorecer el control de la densidad poblacional y su expansión, el adecuado trazado de rutas de transporte, conducción energética, agua, alcantarillado y otros servicios vitales. Un documento preparado por una autoridad, sector, organización o empresa que establece las metas y objetivos específicos para la reducción del riesgo de desastres, en conjunto con las acciones para cumplir dichos objetivos. Término genérico para identificar los mecanismos nacionales de coordinación y formulación de políticas de reducción de riesgo de desastre, los cuales son multi-sectoriales e interdisciplinarios por naturaleza, que cuentan con la participación pública, privada y de la sociedad civil, incluyendo todas las entidades involucradas de un país. Medidas y acciones implementadas para reducir la pérdida de vidas humanas u otros daños. Su objetivo es organizar y facilitar los operativos para el aviso y salvamento de la población y sus bienes en caso de emergencias.
Preparación
Ejemplos: •
Planes de emergencia y contingencia
•
Mapas de Riesgos
•
Simulacros
“INCORPORANDO UNA VISIÓN DE REDUCCIÓN DEL RIESGO EN LOS PROYECTOS DE INFRAESTRUCTURA”
Conjunto de medidas y acciones implementadas con anticipación para evitar o impedir que se presenten y generen nuevos riesgos.
•
Ordenamiento territorial
•
Ordenanzas y leyes de uso de suelo y construcción.
Prevención
•
Cultura del respeto ambiental
Dependiendo de la viabilidad social y técnica y de consideraciones de costo/beneficio, la inversión en medidas preventivas se justifica en áreas afectadas frecuentemente por desastres. En este contexto, la concientización y educación pública relacionadas con la reducción del riesgo de desastres, contribuyen a cambiar la actitud y los comportamientos sociales, así como a promover una “cultura de prevención”. Declaración definida o estimación estadística de la ocurrencia de un acontecimiento futuro (UNESCO, WMO). Este término tiene significados diferentes según la disciplina. Es el proceso de restablecimiento a mediano y largo plazo, de las condiciones físicas, sociales y económicas, para alcanzar un nivel de desarrollo igual o superior al existente antes del desastre.
Pronóstico
Reconstrucción:
Recuperación
Rehabilitación:
Ejemplos: •
Recuperación de medios de producción
•
Reconstrucción de puentes y vías
•
Reforzamiento de infraestructura básica
Decisiones y acciones tomadas luego de un desastre con el objeto de restaurar las condiciones de vida de la comunidad afectada, mientras se promueven y facilitan a su vez los cambios necesarios para la reducción de desastres. La recuperación (rehabilitación y reconstrucción) es una oportunidad para desarrollar y aplicar medidas para reducir el riesgo de desastres. Restablecer a corto plazo las condiciones normales de vida mediante la reparación de los servicios sociales básicos. Ejemplos: • Restablecimiento temporal de agua potable, energía eléctrica y comunicaciones. • Limpieza de vías tras un derrumbe
ANEXO 2
Ejemplos:
137
“INCORPORANDO UNA VISIÓN DE REDUCCIÓN DEL RIESGO EN LOS PROYECTOS DE INFRAESTRUCTURA”
Marco conceptual de elementos que tienen la función de minimizar vulnerabilidades y riesgos en una sociedad, para evitar (prevención) o limitar (mitigación y preparación) el impacto adverso de amenazas, dentro del amplio contexto del desarrollo sostenible. El marco conceptual referente a la reducción del riesgo de desastres se compone de los siguientes campos de acción, según lo descrito en la publicación de la EIRD “Vivir con el riesgo: informe mundial sobre iniciativas de reducción de desastres”, Ginebra 2002, página 23; retomados en el presente informe, página 15: Evaluación del riesgo, incluyendo análisis de
Reducción del riesgo de desastres
vulnerabilidad, así como análisis y monitoreo de amenazas; Concientización para modificar el comportamiento Desarrollo del conocimiento, incluyendo información, educación y capacitación e investigación; Compromiso político y estructuras institucionales, incluyendo organización, política, legislación y acción comunitaria;
ANEXO 2
Aplicación de medidas incluyendo gestión ambiental, prácticas para el desarrollo social y económico, medidas físicas y tecnológicas, ordenamiento territorial y urbano, protección de servicios vitales y formación de redes y alianzas.;
138
Reforzamiento
Resiliencia / resiliente
Sistemas de detección y alerta temprana incluyendo pronóstico, predicción, difusión de alertas, medidas de preparación y capacidad de enfrentar. Refuerzo de estructuras para hacerlas más resistentes a las fuerzas de amenazas naturales. El reforzamiento implica la consideración de cambios en la masa, rigidez, humedad, trayectoria de carga y ductilidad de materiales y puede implicar cambios radicales tales como la introducción de reguladores de absorción energética y sistemas de aislamiento adecuados. Ejemplos de reforzamiento son la consideración de carga del viento para consolidar y minimizar su fuerza, o en áreas propensas a terremotos, el refuerzo de estructuras. Capacidad de un sistema, comunidad o sociedad potencialmente expuestas a amenazas a adaptarse, resistiendo o cambiando con el fin de alcanzar y mantener un nivel aceptable en su funcionamiento y estructura. Se determina por el grado en el cual el sistema social es capaz de auto-organizarse para incrementar su capacidad de aprendizaje sobre desastres pasados con el fin de lograr una mejor protección fuera y mejorar las medidas de reducción de riesgos de desastres.
“INCORPORANDO UNA VISIÓN DE REDUCCIÓN DEL RIESGO EN LOS PROYECTOS DE INFRAESTRUCTURA”
Comprende las acciones de atención llevadas a cabo durante una emergencia y que tienen por objeto salvar vidas, reducir el sufrimiento humano y disminuir las pérdidas de bienes y servicios.
Respuesta:
Ejemplos: • Búsqueda y rescate • Evacuación • Alojamiento temporal Es la probabilidad de ocurrencia de un peligro latente que provoca pérdida de vidas humanas, pérdidas económicas, sociales o ambientales en un sitio particular y durante un tiempo de exposición determinado, ejemplos:
Riesgo Aceptable
Riesgo de Desastre
Riesgo Residual
Convencionalmente el riesgo es expresado por la expresión Riesgo = Amenazas x vulnerabilidad. Algunas disciplinas también incluyen el concepto de exposición para referirse principalmente a los aspectos físicos de la vulnerabilidad. Más allá de expresar una posibilidad de daño físico, es crucial reconocer que los riesgos pueden ser inherentes, aparecen o existen dentro de sistemas sociales. Igualmente es importante considerar los contextos sociales en los cuales los riesgos ocurren, por consiguiente, la población no necesariamente comparte las mismas percepciones sobre el riesgo y sus causas subyacentes. Nivel de pérdidas, que una sociedad o comunidad considera aceptable, dadas sus existentes condiciones sociales, económicas, políticas, culturales y ambientales. En términos de ingeniería, el concepto de riesgo aceptable se usa también para definir medidas estructurales y no estructurales implementadas para reducir posibles daños hasta un nivel en el no afecte la población y propiedades, de acuerdo a códigos o “prácticas aceptadas” basadas, entre otras variables, en una probabilidad conocida sobre la ocurrencia de una determinada amenaza. Las potenciales pérdidas por desastre, en vidas, estado de salud, medios de vida, propiedades y servicios, que podrían ocurrir en una comunidad o sociedad en particular en un determinado período de tiempo futuro. El riesgo que permanece de manera no gestionada, aún cuando se han tomado medidas efectivas de reducción de riesgo de desastres, y para el cual deben mantenerse las capacidades de respuesta de emergencia y de recuperación.
ANEXO 2
Riesgo
Viviendas construidas sin códigos sismo resistentes en una zona sísmica. Probabilidad de consecuencias perjudiciales o perdidas esperadas (muertes, lesiones, propiedad, medios de subsidencia, interrupción de actividad económica o deterioro ambiente) resultado de interacciones entre amenazas naturales o antropogénicas y condiciones de vulnerabilidad.
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Servicios de Emergencia
Sistemas de Información Geográficos (SIG)
El conjunto de agencias especializadas que tienen responsabilidades y objetivos específicos de servir y proteger a las personas y sus propiedades en situaciones de emergencia. Análisis que combinan base de datos relacionales con interpretación espacial y resultados generalmente en forma de mapas. Una definición más elaborada es la de programas de computador para capturar, almacenar, comprobar, integrar, analizar y suministrar datos terrestres georeferenciados. Los sistemas de información geográficos se están utilizando con mayor frecuencia en el mapeo y análisis de amenazas y vulnerabilidad, así como para la aplicación de medidas encaminadas a la gestión del riesgo de desastres. Factor de un sujeto, objeto o sistema expuesto a una amenaza, que incrementa su probabilidad de sufrir daños. Ejemplos: • Viviendas construidas sin normas sismo resistentes • Bajo nivel de percepción del riesgo
ANEXO 2
Vulnerabilidad
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• Desorganización comunitaria e institucional Condiciones determinadas por factores o procesos físicos, sociales, económicos, y ambientales, que aumentan la susceptibilidad de una comunidad al impacto de amenazas. Para factores positivos que aumentan la habilidad de las personas o comunidad para hacer frente con eficacia a las amenazas, véase la definición de capacidad
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REFERENCIAS • Asamblea Constituyente, “Constitución de la República del Ecuador”, 2008a. • Asamblea Constituyente, “Ley Orgánica del Sistema Nacional de Contratación Pública”, Montecristi, 2008b. • Baldock J., “National Geological Map of the Republic of Ecuador”,Ministerio de Recursos Naturales y Energéticos, Dirección General de Geología y Minas, Quito, 1982. • BID, “Mantenimiento y conservación de obras físicas y equipos, Política Operativa Sectorial”, http://www.iadb.org/aboutus/pi/op_707.cfm?lang=es, 2009.
• Céresis, Unesco, Escuela Politécnica Nacional, “El Terremoto de Bahía de Caráquez – Ecuador, Lecciones por Aprender”, 1998. • Cordero L., “Sistematización del Proceso de Respuesta Frente a Inundaciones en Ecuador – 2008”, Reporte para PNUD, 2008.
ANEXO 2
• CEDEGÉ, “Reglamento del Comité de Desastres Naturales”, Guayaquil, 2000.
• Defensa Civil, “ Plan Nacional de Prevención de Riesgos”, Quito, 2005 • Demoraes F., D´ercole R., “Cartografía de Riesgos y Capacidades en el Ecuador, Primera Parte, Cartografía de las Amenazas de Origen Natural por Cantón en el Ecuador”, Coopi, Oxfam, Siise, Quito, 2001. • Desinventar – La Red, “Inundaciones en Ecuador en el período 1997 – 2007”, La Red, 2008. • EIRD, “Vivir con el Riesgo – Informe mundial sobre iniciativas para la reducción de desastres”, Secretaría de la Estrategia Internacional para la Reducción de Desastres”, 2004 • Fernandez J., Yepes H., “The Bahia de Caraquez, Ecuador, earthquake of august 4, 1998”, EERI Special Earthquake Report, USA, 1998. • García E., “Sismicidad del Ecuador 1541 – 1995”, Red Sísmica del Austro, Cuenca, 1997. • Hernández R., “Efectos socio-económicos de los desastres”, IV Curso Centroamericano en Gestión Urbana y Municipal, Guatemala, 2004. • Keipi K., Mora S., Bastidas P., “Gestión de Riesgo de Amenazas Naturales en Proyectos de Desarrollo”, Banco Interamericano de Desarrollo, Washington, 2005.
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• Martínez R., “Análisis de Vulnerabilidades del Sector Infraestructura Frente a Inundaciones del Litoral Ecuatoriano”, Centro Internacional para la Investigación del Fenómeno de El Niño, Guayaquil, 2008. • MOP, “Especificaciones Generales para la Construcción de Caminos y Puentes MOP-001-F2002”, Quito, 2002. • Mora S., “El impacto de los desastres, aspectos sociales, políticos, económicos, ambientales y su relación con el desarrollo de nuestros países”, Banco Interamericano de Desarrollo, 1999. • National Disaster Coordinating Council, “Towards mainstreaming disaster risk reduction into the planning process of road construction”, National Disaster Coordinating Council, Department of Public Works and Highways, ISDR, SIDA, Manila, 2006. • OPS., “Cómo reducer el impacto de los desastres en los sistemas de agua y saneamiento rural ?”, Manuales y guías sobre desastres, Organización Panamericana de la Salud, Comisión Europea, 2007.
ANEXO 2
• Peñafiel P., “Fotografías inundaciones 2008”, Fuerza Aérea Ecuatoriana, Comunicación Personal.
142
• Plaza G., “Análisis de la susceptibilidad a fenómenos de remoción en masa en la parroquia Pimampiro – Ecuador”, XXXIII Curso Internacional de Geografía Aplicada: Geografía y Riesgos Ambientales CEPEIGE”, 2005. • PNUD/UNETE/Ministerio de Seguridad Interna y Externa/Ministerio del Litoral/Senplades, Síntesis del Taller Del Manejo de la Emergencia a la Gestión Integral del Riesgo, Guayaquil, 2008. • PNUD, “Lineamientos de Política, Proceso de Recuperación y Desarrollo Social Sostenible en la Zona de Influencia del Volcán Tungurahua”, 2006. • PNUD, “Estrategias y políticas de reducción de riesgos”, Memorias del Taller de Trabajo: Manejo de Riesgos Ambientales en los Países Andinos – Estrategia de Acción, Quito, 2001. • Portaluppi C., “Emergencia por inundaciones 2008”, Memorias del Taller de trabajo: Del manejo de la emergencia a la gestión integral del riesgo”, Guayaquil, 2008. • Presidencia de la República, “Decreto 1248”, Quito, 2008b. • Presidencia de la República, “Decreto 1331”, Quito, 2008c. • Presidencia de la República, “Decreto 1046-A”, Quito, 2008a. • Rivera M., “Amenazas de movimientos de masas”, Seminario – Taller Manejo de Riesgos en Proyectos de Infraestructura”, PNUD / Secretaría Técnica de Gestión de Riesgos, Quito, 2008. • Secretaría Técnica de Gestión de Riesgos, “Propuesta de Estrategia Nacional para la Reduc-
“INCORPORANDO UNA VISIÓN DE REDUCCIÓN DEL RIESGO EN LOS PROYECTOS DE INFRAESTRUCTURA”
ción de Riesgos y Desastres”, Secretaría Técnica de Gestión de Riesgos, Quito, 2008. • SENPLADES, “Plan Nacional de Desarrollo 2007 – 2010”, Secretaría Nacional de Planificación para el Desarrollo, Quito, 2007a. • SENPLADES, “II Informe Nacional de los Objetivos de Desarrollo del Milenio ODM Ecuador, Alianzas para el Desarrollo”, Quito, 2007b. • SENPLADES, “Estructura General para la Presentación de Proyectos de Inversión y de Cooperación Externa No-Reembolsable”, Anexo 1, Quito, 2008 • SENPLADES/CAF, “Plan estratégico para la reducción del riesgo en el territorio ecuatoriano”, Quito, 2005. • UNISDR, “UNISRD Terminology on Disaster Risk Reduction 20009”, United Nations International Strategy for Disaster Reduction, Geneva, Switzerland.
• Yépez F., “Marco Conceptual de la Evaluación del Riesgo y Medidas de Prevención, Mitigación y Gestión de Desastres”, Memorias del 1er. Simposio Internacional de Movimientos de Masas, Hidropaute, Cuenca, 2001. • Yépez F., Fernández J., Díaz S., Yepes H.,, “Código ecuatoriano de la construcción CEC-2000, Capítulo 1: Peligro Sísmico, Espectros de Diseño y Fuerzas Sísmicas de Diseño”, SIGMA, Revista del Colegio de Ingenieros Civiles de Pichincha y de la Fundación Ecuatoriana de Ingeniería, Quito, 1999.
ANEXO 2
• Yépez F., “Gestión de Riesgos en Proyectos de Infraestructura. Seminario Taller”. Informe para PNUD y Secretaría Técnica de Gestión de Riesgos, Quito, 2008.
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ANEXO 2
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Secretaría Técnica de
Gestión de Riesgos