Es completamente racional que cada individuo desee pagar el menor nivel posible de impuestos y traspasar a otro la carga del pago de los servicios públicos. Sin embargo, si cada individuo consigue lo que corresponde a su interés propio inmediato, la propia democracia se desintegra
LESTER THUROW Economista estadounidense (La guerra del siglo XXI)
CONTRALOR GENERAL DE LA REPÚBLICA
COMIENZO MI GESTIÓN COMO CONTRALOR GENERAL DE LA REPÚBLICA con el mejor ánimo y completa disposición de acertar en el irrenunciable propósito de trabajar bajo el amparo y aplicación de nuestra Constitución y la ley. Llego a este cargo luego de haber tenido la oportunidad de desempeñar funciones de vigilancia de la gestión fiscal, tanto desde la Contraloría Departamental del Valle del Cauca, como desde la Auditoría General de la Nación, experiencias que me han permitido no ser extraño a los objetivos de esta entidad tan apreciada y valorada por nuestros compatriotas. Y soy plenamente consciente de la responsabilidad que conlleva el ejercicio de esta dignidad en aras de coadyuvar con el cumplimiento de los fines esenciales del Estado. Además, tengo la fortuna de iniciar el periodo en la Contraloría General de la República en un momento crucial, de un lado, por tratarse de una de las instituciones oficiales que está próxima a celebrar su primer centenario de creación y, del otro, porque en ese foro de la democracia, como es el Congreso de la República, se adelanta un gran debate sobre sus funciones y naturaleza en el siglo XXI, siendo conocedores de que la Contraloría de hoy debe responder a los nuevos retos y avances tecnológicos.
El país que vivimos es otro, ya no es aquella nación agreste, predominantemente rural, de poblaciones pequeñas, de analfabetismo y educación con indicadores minúsculos, sin hospitales ni vías de comunicación. Hoy, Colombia se muestra con orgullo y se presenta ante el mundo con índices de desarrollo competitivos frente a otros países latinoamericanos.
Gracias al Congreso de la República, que creyó en mis capacidades y conocimientos, me desempeño hoy como Contralor General de la República, ejerciendo la importante función de control fiscal que conlleva a la vigilancia del manejo de los dineros públicos, así como la gestión fiscal de la administración y de todos aquellos particulares y entidades estatales que manejen
fondos o bienes de la nación, en todos los niveles administrativos y de todo tipo de recursos públicos de acuerdo con el deber que establece el artículo 267 de nuestra Constitución Política.
Siento la gran satisfacción de suceder a excontralores del nivel profesional de Sandra Morelli, Edgardo Maya y Antonio Hernández Gamarra, a quienes les he pedido que participen en esta edición de la revista Economía Colombiana, la primera de mi administración, para que nos aporten su experiencia y amplio bagaje, exponiendo aquí sus puntos de vista sobre lo que ellos consideran que debe ser la nueva Contraloría General de la República en el futuro próximo, cuando empezamos a transitar su segundo centenario de vida. Ellos, más que ningún otro colombiano, conocen a profundidad lo que significa para el país esta entidad que en años recientes orientaron.
Ya existen iniciativas que proponen modificaciones y cuyos respectivos proyectos de ley están prestos a debatir las Cámaras y el país. El doctor Edgardo Maya, desde cuando se desempeñaba como contralor, ha sido partidario de unificar la vigilancia fiscal en un solo organismo y centralizar allí las funciones que cumplen las contralorías territoriales, tan susceptibles a las disputas politiqueras y clientelistas. Además, en el debate que se avecina, se plantea revivir el llamado Tribunal de Cuentas, que antes existió, sin que por esto desaparezca la Contraloría General. También se ha propuesto la exigencia de mayores requisitos a quienes aspiren a ser elegidos para el cargo en los próximos años y un sinnúmero de iniciativas que tienen que ver con el deseo de contar con una entidad mejor dotada de herramientas tecnológicas modernas y con una organización superior que permita cumplir, eficientemente, el objetivo de salvaguardar y proteger los bienes y recursos públicos.
Por esto he invitado a distintos conocedores de esas propuestas y recomendaciones, para que sean analizadas en la presente edición de nuestro órgano de difusión institucional. Porque mi deseo es que, a futuro, la revista Economía Colombiana, publicación que suma más de 70 años de vida, se constituya en un foro libre que permita y estimule la reflexión sobre los principales aspectos de nuestro diario quehacer y de las políticas sociales y económicas del país. Como es natural, y en aras de enriquecer la discusión académica, de manera respetuosa, razonada y democrática los artículos aquí publicados no reflejan el criterio de mi administración, sino de quienes los plantean. El debate está abierto y, en su momento, participaré en el mismo EC
DIRECTOR
Carlos Hernán Rodríguez Becerra Contralor General de la República
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Carlos Mario Zuluaga Vicecontralor
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REVISTA DE LA CONTRALORÍA GENERAL DE LA REPÚBLICA
AÑO LXVIII / OCTUBRE - DICIEMBRE DE 2022
2 UNA CONTRALORÍA PARA EL FUTURO
Carlos Hernán Rodríguez Becerra Contralor General de la República
6 TRIBUNAL DE CUENTAS Y CONTRALORÍA ÚNICA
Edgardo Maya Villazón
12 FORTALECIMIENTO DEL CONTROL FISCAL
Antonio Hernández Gamarra
20 ¿TRIBUNAL DE CUENTAS SÍ?
¿TRIBUNAL DE CUENTAS NO?
Sandra Morelli
28 HACIA LA MODERNIZACIÓN Y ESTRUCTURA
JURISDICCIONAL DEL CONTROL FISCAL
Roy Barreras
FOTOGRAFÍAS E ILUSTRACIONES
Investigación y edición gráfica a cargo de: www.disenoeditorial.com. Contraloría General de la República: 2 -Alexander Agudelo-, 15, 40, 56, 64, 65, 76, 99. Shutterstock: 25, 32, 42, 53, 54 -Martinbertrand.fr-, 59, 63, 77, 83 -Felipe Mahecha-, 84, 85, 88, 94, 95, 97 -Anamaría Mejía-, 108. El Tiempo: 41. Cortesía: 93 -Presidencia de la República-, 105 -Alcaldía de Medellín-, 107 -Energía de Pereira-. Archivo personal colaboradores: 6, 12, 20, 28, 34, 41, 52. Archivo autores y/o editoriales: 110, 111. Banco DE Comunicaciones: 61, 80, 81,112 -Alprih-.
34 CIEN AÑOS DE LA CGR: CLAVES DE UNA REFORMA APLAZADA
Angélica Lozano
40 COLOMBIA, UN PAÍS EPILÉPTICO EN MATERIA INSTITUCIONAL
Ricardo León Zuluaga Gil
44 REFLEXIONES SOBRE LA IMPLEMENTACIÓN DEL ACTO LEGISLATIVO 04 DE 2019
Pedro Pablo Padilla
52 DESDE LA UNIÓN EUROPEA NUEVOS CRITERIOS PARA EL CONTROL DE LA GESTIÓN Y USO DE LOS RECURSOS PÚBLICOS
Fernando Jiménez Valderrama
56 EN FAVOR DE LA PARTICIPACIÓN CIUDADANA, NECESIDAD DE REFORMAR LA ACCIÓN FISCAL
Carlos Ossa Barrera
64 COMPROMISO COLOMBIA: RESCATANDO ‘ELEFANTES BLANCOS’
Diego Alejandro Rodríguez Rodríguez
76 PANORAMA MACROFISCAL 2022
Y PERSPECTIVAS PARA 2023
Carlos Barrera
Miguel Montoya
Juan Radziunas
Delegada de Economía y Finanzas CGR
99 AVANCE EN PROYECTOS DE GENERACIÓN ELÉCTRICA A PARTIR DE FUENTES NO CONVENCIONALES
Hadar Yesid Suárez Gómez
Diana Claudia Delgado Prada
Olga Liliana López Rodríguez
Dirección de Estudios Sectoriales y Minas
110 SUGERENCIAS PARA EL LECTOR
. Revista Control Visible
. Cuatro crisis que marcaron a Colombia
. Participación ciudadana y democracia experimentalista en la Constitución de 1991
. Responsabilidad Fiscal
. Los López en la historia de Colombia
. La seguridad jurídica
. El control público externo para la mejora de la gerencia pública en Colombia
Es importante, en el nuevo rediseño institucional, que se defina en la reforma constitucional que la Contraloría General se constituya como el único organismo fuerte e independiente para el ejercicio del control fiscal, con efectivos resultados, garante del respeto a la autonomía de los sujetos de control, que no coadministre, pero que sea oportuna en la vigilancia de los recursos públicos.
LA BUENA ADMINISTRACIÓN ES UN DERECHO FUNDAMENTAL conforme con los postulados de la OCDE, por cuanto el ejercicio de la función pública de vigilancia y control fiscal en Colombia reviste especial importancia en la medida en que el proceso de formación, recaudo, distribución e inversión del erario es la base para el cumplimiento de los fines esenciales del Estado.
En este sentido, la promoción al buen uso y protección de los recursos públicos debe evolucionar y adaptarse a los cambios estructurales y coyunturales propios de la administración, de manera que se superen las falencias y se desarrollen las nuevas atribuciones planteadas en la reciente reforma constitucional hecha a la Contraloría General de la República.
Rememorando, de manera sucinta, el proceso evolutivo del control fiscal en Colombia recordemos que la Constitución Política de 1886 y sus normas reglamentarias dispusieron el cuestionado control previo que permitía conceptuar sobre decisiones que le correspondían a la administración, procesos e incluso vistos buenos y autorización de pagos, actuaciones de evidente coadministración que, por fortuna, fueron corregidas con la Constitución Política de 1991 que dispuso el modelo de control poste-
rior y selectivo. Ahora, con el acto legislativo 04, se cuenta con el control concomitante y preventivo que, de ninguna manera, implica un control previo.
Los diversos institutos como Juicios de Cuentas, Contaduría Mayor de Cuentas, Dirección General de Hacienda, Corte de Cuentas, Departamento de Contraloría General siempre han tenido en común la naturaleza resarcitoria del proceso de responsabilidad fiscal; sin embargo, se conjugaban las funciones de auditoría con el trámite del proceso de responsabilidad fiscal y el auditor, denominado visitador, investigaba y surtía el proceso. Hoy, las funciones de auditor e instructor del proceso han evolucionado, sin embargo, se sigue concentrando en los organismos de control las funciones de auditoría y las de establecer la responsabilidad fiscal y ejercer el cobro coactivo.
La Constitución de 1991 dispuso la independencia y autonomía de la Contraloría; la Ley 610 de 2000 reguló el proceso de responsabilidad fiscal por el trámite ordinario; la Ley 1474 de 2011 complementó la norma especial y creó el Proceso de responsabilidad fiscal por el procedimiento verbal, el acto legislativo 04 de 2019 amplió la competencia de la Contraloría General en la medida en que creó el control preventivo y concomitante, la competencia preva-
lente, la vigilancia concurrente, la intervención funcional de oficio, le otorgó facultades jurisdiccionales al Contralor y a la Dirección de la Diari, entre otras.
La especialidad del proceso de responsabilidad fiscal se maneja a través de dos procedimientos según sea el caso; el procedimiento ordinario regulado por la Ley 610 de 2000 que se inicia con el Auto de Apertura que debe contener el daño determinado e indicios serios de los autores y el procedimiento verbal, regulado por la Ley 1474 de 2011 que se inicia con el auto de apertura e imputación del proceso; es decir, debe contener la determinación del daño y prueba que comprometa la responsabilidad de los implicados.
Este proceso declara la responsabilidad independientemente de las diversas modalidades de responsabilidad en que se pueda incurrir por los mismos hechos y se trata de un proceso garantista en todo el sentido de la palabra, de modo que se facilita el ejercicio del derecho de defensa por medio de la libertad de practicar y de controvertir las pruebas; presentar solicitudes de nulidad; ser oído en versión libre; nombrar apoderado de confianza y de designársele defensor de oficio en caso de no lograrse ubicar al presunto responsable, entre otros.
En igual forma el grado de consulta, la aplicación del principio de publicidad que les facilita a los sujetos procesales conocer todas las decisiones que se tomen; el derecho a presentar recursos contra esas decisiones, y a impugnar la decisión definitiva ante la jurisdicción contencioso administrativa buscan garantizar el debido proceso y el derecho de defensa; sin embargo, la impugnación ante el contencioso administrativo les resta efectividad y oportunidad a las decisiones de las contralorías en materia de los procesos de responsabilidad fiscal.
La reciente reforma de 2019, a través del acto legislativo 04, estableció el nuevo modelo de control fiscal concomitante y preventivo, como facultad exclusiva de la Contraloría General de la República, el fortalecimiento del control fiscal, en tanto fijó principios, sistemas, procedimientos, seguimiento permanente al recurso público, la aplicación del control de resultados, el control de gestión y el control financiero, el acceso a la información, facultades sancionatorias y de policía judicial, competencias entre la Contraloría General de la República y Contralorías territoriales, la función de certificación de la Auditoría General de la República, la intervención de la Contraloría General de la República en las funciones de las contralorías territoriales, entre otros aspectos.
Considero de la mayor trascendencia que se continúe profundizando en la tecnificación y fortalecimiento de la
vigilancia y control fiscal en Colombia y con esto prevenir el daño al patrimonio público y buscar su efectivo y eficaz resarcimiento.
En ese orden de ideas, me centraré en dos propuestas básicas; la importancia de crear un tribunal de cuentas que tramite los procesos de responsabilidad fiscal y la necesidad imperiosa de una contraloría única que ejerza la vigilancia y el control fiscal micro y macro, no obstante, este último postulado no está incluido en el texto de la reforma.
En primer lugar es necesario determinar que el Control fiscal según se describe en el artículo 2º., del decreto 403 de 2020: “Es la función pública de fiscalización de la gestión fiscal de la administración y de los particulares o entidades que manejen fondos o bienes públicos, que ejercen los órganos de control fiscal de manera autónoma e independiente de cualquier otra forma de inspección y vigilancia administrativa, con el fin de determinar si la gestión fiscal y sus resultados se ajustan a los principios, políticas, planes, programas, proyectos, presupuestos y normatividad aplicables y logran efectos positivos para la consecución de los fines esenciales del Estado, y supone un pronunciamiento de carácter valorativo sobre la gestión examinada y el adelantamiento del proceso de responsabilidad fiscal si se dan los presupuestos para ello”.
Según postulados de la Corte Constitucional1, el control fiscal involucra la vigilancia y el proceso de responsabilidad fiscal y se desarrolla en dos momentos … “i) uno que comprende la función de vigilancia de la gestión que realicen de los bienes públicos los servidores y los particulares; y ii) eventualmente, como resultado de esa labor de vigilancia, el desarrollo de un proceso de responsabilidad fiscal, el cual se orienta, tal y como lo ha dicho la Corte, a obtener una declaración jurídica, en la cual se precisa con certeza que un determinado servidor público o particular debe cargar con las consecuencias que se derivan por sus actuaciones irregulares en la gestión fiscal que ha realizado y que está obligado a reparar el daño causado al erario, por su conducta dolosa o culposa”.
Entonces, es claro, según la manifestación de la Corte, que una es la actividad de control y vigilancia a los recursos públicos y otra la eventual determinación de la responsabilidad de los gestores o particulares que manejen esos recursos públicos, cuando se cause o contribuyan en ejercicio de la gestión fiscal en un detrimento como resultado de una conducta dolosa o gravemente culposa.
La Corte Constitucional2 ha puntualizado que la responsabilidad fiscal es una especie de responsabilidad exigible a los servidores públicos, por actos que lesionen el
erario, de suerte que el proceso de responsabilidad fiscal solo se activa cuando confluyan los elementos de juicio suficientes que motiven su apertura frente a la certeza del daño o lesión al patrimonio público, siendo uno de los fundamentos que motivan mi posición reiterada frente a la necesidad de separar la función de vigilancia y control a cargo de una Contraloría única en el país y el proceso de responsabilidad fiscal a cargo de un tribunal de cuentas, como se expresa a continuación.
El tribunal de cuentas existió en nuestro país hasta la entrada en vigencia la Ley 42 de 1923 que creó el Departamento de Contraloría, hoy Contraloría General de la República. Supresión que ha sido considerada por algunos autores como un error.
El proyecto unificado de reforma que se debate en el Congreso contempla, nuevamente, casi cien años después, la creación de un Tribunal de Cuentas que separa de las contralorías el trámite y decisión de los procesos de responsabilidad fiscal. Esta propuesta de crear el Tribunal de Cuentas la considero acertada por las razones que paso a explicar:
1. Como el objetivo fundamental del proceso de responsabilidad fiscal, en cabeza de la nueva jurisdicción fiscal, es declarar la responsabilidad fiscal y con esto indemnizar el menoscabo al patrimonio público, modelo que tendría significativas ventajas, toda vez que con la creación e implementación del tribunal de cuentas que se establece con el proyecto de reforma constitucional nos estaríamos ahorrando, como mínimo, cinco años en el trámite y definición de un proceso, teniendo en cuenta que ese es el término máximo que en este momento se puede tardar en sede administrativa, es decir, en el órgano de control incluyendo las dos instancias y grado de consulta, pero que en sede de la jurisdicción de lo contencioso administrativo, a través del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, la decisión definitiva puede tardar otros tantos años, en ocasiones más de cinco, con las dos instancias judiciales. Situación que afecta y hace ineficaz la naturaleza resarcitoria de este tipo de acciones. Además, de la incertidumbre jurídica en que se encontraría inmerso quien fue declarado responsable fiscal, con las consecuencias económicas propias de que no exista una decisión de fondo de manera rápida.
2. De igual forma, es importante resaltar que los funcionarios de la Contraloría General pueden ser ubicados en cualquier dependencia de la entidad,
pues se trata de una planta global, luego pueden conocer de los mismos asuntos en auditoría o en responsabilidad fiscal, situación que frente a las garantías constitucionales del debido proceso y derecho de defensa no resulta conveniente que la misma Contraloría estructure el hallazgo, la alerta o cualquier otra forma de ejercer el control, con incidencia fiscal, y sea la misma entidad la que declare la responsabilidad, adelante el cobro coactivo, haciendo de juez y parte en la misma causa.
3. Resalto que la decisión de un juez o magistrado goza de la autonomía y firmeza propias de su naturaleza jurisdiccional, lo que a la luz de los debates que se suscitan, con ocasión de la determinación de una responsabilidad fiscal en el ámbito nacional o internacional, otorga mayor seguridad jurídica.
4. El que se establezca que la responsabilidad fiscal vaya al tribunal de cuentas también hará necesario un mayor fortalecimiento de la gestión de la Contraloría General de la República, toda vez que este órgano deberá soportar y fundamentar su solicitud de responsabilidad fiscal, dando cuenta de cada uno de los elementos que integran la misma, entre ellos el daño, soportando, técnicamente, ante la jurisdicción fiscal sus evidencias.
5. De la misma manera, y como lo indica el proyecto, es fundamental que servidores públicos, que en el momento ejercen este tipo de funciones (procesos de responsabilidad fiscal y cobro coactivo), gocen de la posibilidad de ser incorporadas en el tribunal de cuentas en forma voluntaria, quienes harían un gran aporte por su basto conocimiento y amplia experiencia en las competencias de este tribunal.
6. En muchos de los casos los vinculados a los procesos de responsabilidad fiscal son funcionarios de elección popular, llámese alcaldes, gobernadores, concejales, diputados. siendo estos, entre otros, quienes definen el destino de los recursos públicos en Colombia.
De igual forma, existen servidores públicos aforados que ejercieron gestión fiscal, por lo que veo como una fortaleza el que la decisión, en materia de responsabilidad fiscal, respecto de este tipo de servidores se determine por una autoridad judicial. Más aún si tenemos en cuenta que un fallo de responsabilidad fiscal genera inhabilidad. Ahora bien, el proyecto debe tener en cuenta que las decisiones que adoptarán los magistrados del tribunal deben ser en derecho, por lo que los togados es obligatorio que sean abogados titulados y cumplir los mismos requisitos exigidos por la Carta Política para ser magistrado de una alta corte. Se confunden en el proyecto las
Se hace necesaria la consolidación de un verdadero Sistema Nacional de Control Fiscal que diseñe y ponga en marcha un gran megaproyecto nacional-territorial de control fiscal, con políticas comunes, programas y proyectos de alcance nacional y por regiones, para ejercer una vigilancia planificada y concertada.
calidades de los magistrados con las que se deben exigir a quien aspire ejercer el cargo de Contralor General, para lo cual es importante recordar que las funciones de uno y otro son diferentes, siendo los magistrados del tribunal de cuentas quienes determinan la responsabilidad fiscal con apego a la constitución y a la ley.
De otra parte, en cuanto a la escogencia de los magistrados, se sugiere para el proyecto que el Consejo de la Judicatura, conforme con las listas de elegibles, previa convocatoria pública, así y como se adelanta este proceso hoy para la escogencia de magistrados de la Corte Suprema y el Consejo de Estado que luego, los siete magistrados, sean elegidos así: dos por la Corte Constitucional, tres por el Consejo de Estado y dos por la Corte Suprema de Justicia.
Sobra indicar las amplias facultades de las que debe gozar la jurisdicción fiscal en el ejercicio de sus funciones de establecer la responsabilidad fiscal y buscar el resarcimiento al patrimonio público, por lo que considero que el proyecto queda corto en la definición de las mismas y se evidencia, en el proyecto, alguna tendencia a penalizar el proceso de responsabilidad fiscal y su respectivo cobro, situación que se aparta de su naturaleza jurídica. Las normas constitucionales deben determinar al máximo la estructura del tribunal de cuentas y dejar su reglamentación a una ley orgánica que tiene sus limitaciones.
Igualmente, el proyecto, cuando se señalan las atribuciones del tribunal, otorga tanto a este como a la Contraloría –en algunos casos– las mismas funciones, a manera de ejemplo lo dispuesto en el numeral 2 del artículo 253B, lo que estaría en contra de la reforma, cuyo propósito es que cada organismo debe cumplir distintas funciones, es decir, no se trata de que los dos realicen lo mismo, las responsabilidades de uno y otro claramente son diferentes, circunstancia que hace necesario que de manera expresa queden definidas en la reforma, de modo que los procesos misionales micro y macro, con todas las funciones de vigilancia y control, estén a cargo de la Contraloría General de República y el proceso de responsabilidad fiscal se traslade al tribunal de cuentas.
El proyecto contempla seccionales por regiones indicando que la segunda instancia de los asuntos la
realizará el tribunal de cuentas, sin embargo, no definió quién realiza la segunda instancia cuando es ese tribunal el que declara la responsabilidad fiscal; una de las alternativas podría ser la creación de dos salas al interior del Tribunal de Cuentas, una de primera instancia y otra de segunda instancia, como acontece hoy en la Corte Suprema en materia penal.
Vale la pena indicar que estas seccionales regionales definirían lo relativo a la declaratoria de la responsabilidad fiscal que corresponda a las gerencias departamentales de la Contraloría General de la República como quiera que mi posición siempre ha sido suprimir las contralorías territoriales.
El nuevo modelo institucional en materia de control fiscal que se propone, igualmente, hace necesario adecuar y repensar el papel que cumpliría la auditoría General de la República, como quiera que sus funciones en el ejercicio de su vigilancia y control fiscal solo recaería en la Contraloría General de la Republica, como único organismo de control fiscal en Colombia.
Es importante, en el nuevo rediseño institucional, que se defina en la reforma constitucional, que la Contraloría General se constituya como el único organismo fuerte e independiente para el ejercicio del control fiscal, con efectivos resultados, garante del respeto a la autonomía de los sujetos de control, que no coadministre, pero que sea oportuna en la vigilancia de los recursos públicos.
Las facultades que se otorguen tanto constitucional como legalmente en materia de responsabilidad fiscal y de cobro coactivo son fundamentales para hacer efectivo el resarcimiento al patrimonio público. Las limitaciones que se tienen en este momento hacen muchas veces inoperante la recuperación de los dineros públicos, quedando numerosos fallos con responsabilidad fiscal en los que desafortunadamente no se logra esa recuperación. Siendo necesario, además, fortalecer una debilidad de la que pocos hablan y son las garantías que respaldan la gestión de los servidores públicos, los contratos y proyectos, las que, en la mayoría de los casos, no se pueden hacer efectivas no solo por la modalidad del contrato de seguro, sino porque en muchos de los casos, no cubren las cuantías del daño o lesión en el patrimonio público. A lo expresado se suma la limita-
ción cuando se falla con responsabilidad fiscal a título de dolo, frente a la imposibilidad de hacer efectiva la garantía del contrato de seguro.
Como ya lo expuse y pese a que la reforma no incluye la supresión de las contralorías territoriales, sin desconocer los avances en la operativización del Sinacof y si bien es cierto que se ha estructurado el plan de vigilancia y control fiscal nacional que involucra a las 67 contralorías existentes en nuestro país, siempre he planteado que cada contraloría territorial tiene su propio criterio para ejercer el control fiscal, en el ámbito de su jurisdicción, sin una real coordinación ni articulación, con diferentes metodologías, lenguajes e interpretaciones diversas y muchas veces sesgadas por intereses particulares.
Lo expresado, hace necesaria la consolidación de un verdadero Sistema Nacional de Control Fiscal que diseñe y ponga en marcha un gran megaproyecto nacional-territorial de control fiscal, con políticas comunes, programas y proyectos de alcance nacional y por regiones, para ejercer una vigilancia planificada y concertada, con una visión amplia en cuanto al control de recursos del orden nacional y territorial, con metodologías modernas con sistemas de información en el que confluya la inteligencia artificial con criterio de control fiscal.
Este sistema, con apoyos tecnológicos en temas de interés común y de alto impacto, para verificar el uso y la gestión y los resultados de recursos de regalías, su impacto ambiental, el sistema general de participaciones, recursos destinados a mitigar los daños en temas invernales, desastres, megaproyectos, contratación, entre otros, solo se conseguirá y se hará realidad cuando el país cuente con una Contraloría única que lidere el ejercicio del control fiscal de manera integral, es decir, nacional. Y profundizar en la evaluación de la calidad del gasto y de las políticas públicas.
Las contralorías territoriales no disponen de los elementos técnicos, tecnológicos ni de experiencia para evaluar el cumplimiento de las políticas públicas incorporadas en los planes de desarrollo, ni los programas y proyectos de los mismos. Los instrumentos tecnológicos con que cuenta la Contraloría General deben estar al servicio territorial, de modo que los instrumentos favorezcan la oportunidad y efectividad en el ejercicio con una mirada holística que analice los Planes de Desarrollo locales, los recursos allí incorporados, la población objeto atendida, los propósitos y metas consideradas por los gobernantes y por la corporación de elección popular que aprobó estos planes, así como los programas sectoriales e intersectoriales.
Con la creación de la Dirección de Información, Aná-
lisis y Reacción Inmediata (Diari) se integran importantes fuentes de información del país, como el DNP, DIAN, DANE, Sisbén, Registraduría Nacional, ANI, Adres, PAE, ANT, con el propósito de identificar desviaciones y alertas que permitan evitar la pérdida de recursos, lo que implica que se deba avanzar al mismo paso de las tecnologías, conectividad, gobierno en línea y transformaciones digitales para un control fiscal con equipos de trabajo especializados, de reacción inmediata, bajo un criterio y orientación común que permita, además, optimizar esa tecnología de punta, y no que se actúe de manera aislada. Ahora bien, otro aspecto necesario de mencionar y que involucra a la ciudadanía como punto de partida y de llegada de las inversiones públicas, conlleva a un control social en los procesos de construcción de metodologías que vincule al ciudadano, como dueño de los recursos públicos formado en derechos y también en deberes.
Es bien conocido que existen poblaciones a las que el Estado les entrega bienes y servicios que no utilizan adecuadamente como, por ejemplo, el de las plantas de tratamiento de agua potable, o la inutilización o falta de conexión a las acometidas de servicios públicos puestas a su disposición.
En este aspecto, sería importante manejar, bajo criterios unificados en ejercicio del control social a través de un organismo único de control fiscal que se articula con la comunidad, las instituciones, la ciudadanía, que ponga a disposición como estrategia la tecnología y la comunicación efectiva que permita no solo su utilización sino que además impulse la capacitación y promoción en el buen uso de los recursos públicos, así como las labores de seguimiento, control, y respuesta inmediata ante el riesgo de pérdida o malversación de recursos públicos.
Otro aspecto, en el que inciden las nuevas tecnologías en lo que se ha venido trabajando en la Contraloría y que resulta necesario seguir fortaleciendo, se circunscribe a la necesidad de trabajar, bajo un marco normativo sólido, moderno que otorgue criterios de interpretación unificada no solo frente al ejercicio de funciones de vigilancia que realizará el órgano de control, sino en materia de responsabilidad fiscal y cobro coactivo que aporte no solamente seguridad jurídica, sino un eficaz seguimiento electrónico que evite se produzcan fenómenos de caducidad de la acción fiscal o de prescripción de los procesos de responsabilidad fiscal, propósito que se debe maximizar al trasladar la competencia hacia tribunales de cuentas, lo que favorecería, igualmente, el fin resarcitorio del proceso de responsabilidad fiscal manejado bajo una sola línea y no con múltiples criterios como acontece hoy.
Prevenir es mejor que resarcir; y los niveles de resarcimiento siguen siendo bajos de no ser por el pago que realizan las compañías de seguros; entonces, la función de vigilancia y control preventivo estaría a cargo de la Contraloría General y en caso de daño cierto, real, actual
y traído a su real magnitud como lo ha señalado la Corte Constitucional, se daría inicio al proceso de responsabilidad fiscal por parte del tribunal de cuentas.
En este sentido, como ya lo mencioné, la supresión de las contralorías territoriales es un aspecto que no se considera en la nueva propuesta de acto legislativo, no obstante, mi invitación es que se cuente con un único y muy fortalecido órgano de control en el que confluya el conocimiento y experiencia de los funcionarios de carrera de las contralorías territoriales quienes deberán ser incorporados a la Contraloría General entidad en la que existe un componente de talento humano conocedor y estudioso de control fiscal, en cuyo seno prime la carrera administrativa, así como el saber, la experiencia y la técnica.
Este talento humano, que es el principal activo en una entidad técnica, es la base para la creación de una verdadera relatoría que aporte con su formación y experiencia en los temas de vigilancia y control fiscal, y análisis de políticas públicas en el ejercicio misional micro y macro a cargo de una Contraloría única y para el caso de los procesos de responsabilidad fiscal, como se ha sostenido.
También, es necesario que los cambios que se introducen a la Constitución dentro de un moderno marco normativo, se acompañen de un procedimiento en materia de responsabilidad fiscal y cobro coactivo más expedito y abreviado, indispensable para la eficacia de la reforma que se propone. Dotando así de instrumentos y normas que materialicen los nuevos cambios. Este fortalecimiento normativo deberá incluir, entre otros, el control fiscal concomitante y preventivo y los demás aspectos consignados en el acto legislativo 04.
La Contraloría General de la República, como máxima autoridad y ente único que ejerza en el país la vigilancia y el control fiscal Micro y Macro y el tribunal de cuentas como entidad autónoma e independiente que tenga a cargo los procesos de responsabilidad fiscal, son determinantes en la Agenda Global 2030 para el Desarrollo Sostenible, adoptada por las Naciones Unidas, la cual ha considerado necesaria la intervención de las entidades de fiscalización en la visión transformadora hacia una sostenibilidad económica, social y ambiental de los países miembros.
Herramientas como las planteadas por la Intosai, que ha considerado la fiscalización basada en datos fiables y especializados y la Olacefs que promueven estándares internacionales que agreguen valor, reafirman la necesidad de unificar los instrumentos, recursos, conocimientos y metodologías para la evaluación global de la gestión fiscal de alcaldes y gobernadores, en sus respectivos municipios o departamentos, de manera que al no disponer las contralorías territoriales de estos elementos técnicos y tecnológicos es imperativo que se unifiquen en un único organismo de control fiscal.
El patrimonio público debe permanecer indemne y mi
posición en el sentido de unificar el control fiscal en una contraloría única y de separar el proceso de responsabilidad fiscal de las funciones de vigilancia y control, se constituyen en una imperiosa necesidad del Estado colombiano de dotar al control fiscal de herramientas puntuales y expeditas que contribuyan a la ejecución adecuada e independiente de aplicación de la función fiscalizadora en procura de la indemnidad del patrimonio público.
La gestión fiscal se debe orientar a satisfacer las necesidades de todos los asociados, y la máxima expresión de reproche de la conducta del gestor que se aparta del deber en el manejo de lo público, lo hace acreedor de la responsabilidad fiscal que se debe declarar por operadores fiscales expertos y que obren con la autonomía e independencia de quienes investigaron o realizaron labores de auditoría.
En últimas, quiero hacer alusión a la acertada inclusión de los principios de la vigilancia y el control fiscal, compilados en el decreto 403 de 2020, en particular, el principio de especialización técnica que exige calidad, consistencia y razonabilidad en su ejercicio y hace imperativo: “el conocimiento de la naturaleza de los sujetos vigilados, el marco regulatorio propio del respectivo sector y de sus procesos, la ciencia o disciplina académica aplicable a los mismos y los distintos escenarios en los que se desarrollan”.
El adecuado manejo de los recursos públicos es definitivo en el progreso de un país e insisto en que el ejercicio de la vigilancia y el control micro y macro, a cargo de una contraloría única y la necesidad de desligar el proceso de responsabilidad fiscal, por economía procesal, observancia del principio de especialización y como una mayor garantía al debido proceso, que lejos de cuestionar el respeto que existe y debe existir entre funcionarios de los distintos procesos misionales de la Contraloría, la independencia de los procesos contribuiría a una mayor celeridad y efectividad en el propósito resarcitorio. De este modo, la Contraloría se encargaría de la vigilancia y el control micro y macro, orientados al mejoramiento de la gestión pública; y el proceso de responsabilidad fiscal se surtiría por una entidad independiente, en caso de un daño irreparable, luego de haberse surtido labores de seguimiento a planes de mejoramiento.
En conclusión, considero acertado del proyecto la ampliación de los requisitos para ejercer el cargo de Contralor General de la República como ya se manifestó. Sin embargo, no es pertinente el cambio en el periodo del Contralor para que no coincida con el del Presidente de la República, aspecto que no otorga la supuesta independencia que pretende la reforma. Celebro, además, como lo manifesté, que los requisitos para ser elegido contralor sean más exigentes, dadas las altas funciones y responsabilidades que tiene que asumir como jefe máximo del órgano de control fiscal de nuestra nación. E C
Si se acepta que el ejercicio de esa función estatal debe tener como parte esencial la mejora de la gerencia pública, con prelación a la persecución de los delincuentes y la reparación del daño al patrimonio público después que él se ha causado, resultaría claro que se requieren cambios en la normatividad existente sobre el control fiscal y distintos énfasis en su administración.
EN EL MARCO DE LAS INICIATIVAS DE ORIGEN PARLAMENTARIO PRESENTADAS AL CONGRESO DE LA REPÚBLICA cuando se inició la legislatura en julio de 2022, y del análisis sobre ellas promovido por la Contraloría General de la República (CGR), este documento tiene como principal finalidad esbozar las bases de la reforma cuyos propósitos sean fortalecer la concepción y los resultados del control fiscal.
Seguidamente, aquí se mencionan los principales hitos históricos que han delineado los rasgos básicos de la institucionalidad sobre control fiscal ahora existente en Colombia, asimismo, se enuncian las debilidades que a ella la aquejan, y se postulan los principios fundamentales sobre los cuales debería reformarse la normatividad legal con miras a superar esas flaquezas.
Desde mediados del siglo XIX se dictaron normas para regular el examen de los documentos que dieran cuenta de las operaciones realizadas por los responsables del erario durante un periodo determinado y también sobre el órgano que se debía encargar de dictaminar sobre la razonabilidad de estos documentos.
En efecto, en 1847, bajo el liderazgo de Florentino González, se expidió la Ley 7, Orgánica de la Hacienda Nacional, en cuyo artículo 115 se estableció que: Para el examen y el fenecimiento de las cuentas de los responsables del Tesoro, habrá en la Capital de la República una Corte de Cuentas, compuesta de un juez mayor, Presidente,(sic) y seis (6) jueces nombrados por el Poder Ejecutivo (Citado por Duque Escobar, 1980, pág. 7).
Corte de Cuentas que, a semejanza de la que existía por esa época en varios países europeos, tuvo como funciones el examen, glosa y fenecimiento de las cuentas mensuales de los responsables del erario e imponer sanciones a esos funcionarios si incurrían en conductas indebidas. Organismo que, en diversos aspectos, fue reformado por la Ley 2 de 1848, la 20 de abril de 1850 y los Códigos fiscales de 1873 y 1912 (Duque Escobar, 1980).
No obstante, lo cual la Corte de Cuentas conservó siempre, hasta principios de la tercera década del siglo XX, como elemento esencial de sus funciones, únicamente su naturaleza jurisdiccional, puesto que ellas no incluían ni la vigilancia de la administración de las finanzas nacionales ni la calidad de las políticas públicas.
Ese estado de cosas vino a cambiar solo a mediados de 1923 cuando se aprobó la Ley 42, por medio de la cual se reorganizó la contabilidad oficial y se creó el Departamento Administrativo2 de Contraloría, como parte de la transformación institucional propuesta y liderada por Edwin Kemmerer3. Reforma que inició su vigencia el primero de septiembre de 1923 y supuso la introducción en nuestro país de una institucionalidad fiscal de corte anglosajón cuyas nuevas funciones empezaron a coexistir con la misión jurisdiccional que venía desde la expedición de la ley 7 de 1847.
En efecto, la Ley que creó el Departamento de Contraloría tuvo un título y un contenido, según las palabras del propio Kemmerer, similar a la ley norteamericana sobre controles, expedida en 1921, pues como se anotó en la Exposición de Motivos de la que más tarde sería la Ley 42 de 1923, En 1920, después de largo y cuidadoso estudio, el Congreso de los Estados Unidos de América creó el cargo de Comptroller General, independiente de todos los demás departamentos ejecutivos, tal como se propone para Colombia (Exposición de Motivos. En: Contraloría 2003, pág. 19). De otra parte, a la Contraloría no se le suprimieron las funciones jurisdiccionales que tenía la hasta entonces existente Corte de Cuentas.
Bajo esos preceptos, al Departamento de Contraloría se le otorgaron funciones para el control de la política macroeconómica; funciones con miras al correcto uso de los recursos públicos; y funciones sancionatorias de las conductas de quienes violaran la normatividad sobre estas materias.
Las principales funciones de orden macroeconómico tuvieron como propósito controlar la ejecución presupuestal; hacer seguimiento al monto del endeudamiento gubernamental; y, presentar al presidente de la República un informe anual sobre la situación de las finanzas públicas durante el año anterior, el cual in-
cluiría los comentarios y recomendaciones que el Contralor juzgue conveniente hacer con respecto a las finanzas públicas.
Por lo que hace al control, conocido hoy como microfuncional, la ley se encargó de definir que todo empleado encargado de recibir o custodiar fondos públicos tendría como su responsabilidad preparar y rendir ante el Contralor General la cuenta de manejo correspondiente. El incumplimiento de la presentación de las cuentas daría lugar a que el Contralor General solicitara al nominador la suspensión del empleado responsable.
Además de ese control ex post se estableció un control previo, pues según el artículo 49 de la Ley 23 de 1923 Ninguna orden será pagada por el Tesoro Nacional, ni anotada como pagadera por un depositario de fondos del Gobierno, ni será válida, mientras no esté refrendada por el Contralor General, o por algún empleado del Departamento de Contraloría, autorizado debidamente para dicho objeto.
En adición a esto, a pesar de que las normas al respecto quedaron dispersas en el cuerpo de la norma, la Ley 42 de 1923 le dio al Departamento de Contraloría la facultad de sancionar las conductas indebidas de los funcionarios públicos.
Así las cosas, desde su creación la Contraloría ha ejercido al tiempo la función auditora y la facultad de sancionar la conducta de quienes manejan recursos del erario. Accionar bifronte que ha persistido en nuestra legislación desde 1923, pues fue ratificado por el Acto Legislativo número 1 de 1945 y su ley reglamentaria4; se mantuvo en la reforma constitucional de 1968 y en la Ley 20 de 1975; y fue ratificado, con especial claridad, en las normas pertinentes de la Constitución de 1991 cuando se hizo una reforma al control fiscal que eliminó el control previo, pero conservó su función auditora, fortaleció sus funciones como juez fiscal y se clarificó su capacidad como ente evaluador
2. El concepto de departamento administrativo era, en ese entonces, equivalente o sinónimo de ministerio, por tanto, no tiene correspondencia con lo que hoy entendemos por departamento administrativo (Naranjo 2007, pág. 93).
3. Del contenido y alcance de la transformación institucional, liderada por Kemmerer, se informa detenidamente en Hernández Gamarra (2004) y Meisel Roca (2003).
4. El Acto Legislativo 1 de 1945 elevó al rango constitucional la existencia de la Contraloría y fue desarrollado por la Ley 58 de 1946.
de las políticas públicas, ya que en virtud de su artículo 267 la norma constitucional de 1991 determinó que la vigilancia de la gestión fiscal incluiría el ejercicio de un control financiero, de gestión y de resultados, fundado en la eficiencia, la economía, la equidad y la valoración de los costos ambientales.
Las normas constitucionales de 1991 tuvieron un primer desarrollo legal mediante la expedición de las leyes 106 y 142 de 1993. No obstante, los avances que supusieron esas normas, ellas fueron modificadas sustancialmente a principios del siglo XXI cuando, bajo el liderazgo del Contralor, Carlos Ossa Escobar, se concluyó que aún no se habían incorporado plenamente los principios constitucionales de 1991 y que era necesario emprender un proceso de modernización de la entidad para lo cual se reglamentó el proceso de responsabilidad fiscal; se precisó la vigilancia de las políticas públicas; se estableció la nueva estructura organizacional y las funciones de sus dependencias; se implantó y reglamentó la carrera administrativa; se estableció la nomenclatura y clasificación de los empleos; se fijó el sistema de remuneración de los empleados y se determinó la planta de personal.
De esas reformas y sus desarrollos para los fines de este trabajo son destacar la formalización plena del proceso de responsabilidad fiscal y la precisión de la facultad para fiscalizar la calidad de las políticas públicas.
En lo que se refiere al proceso de responsabilidad fiscal la Ley 610 de 2000 le dio identidad propia. Esto con el fin de determinar, de manera precisa, la responsabilidad de quienes le causen daño al patrimonio público, al tiempo que se procura el resarcimiento de este daño. Para este fin, se definió que le corresponde a la Contraloría Delegada para Investigaciones, Juicios Fiscales y Jurisdicción Coactiva dirigir los procesos y, además, se precisó la noción de responsabilidad fiscal, su cuantificación, las reglas sobre caducidad y prescripción, la regulación de las medidas cautelares en las distintas etapas del proceso, el ejercicio de las garantías
INSTITUCIONALIDAD DEL CONTROL FISCAL ES LA SOBREVALORACIÓN QUE SE HACE DE LAS ACCIONES SANCIONATORIAS COMO INSTRUMENTO PARA CORREGIR EL DAÑO QUE AL PATRIMONIO PÚBLICO LE PRODUCEN LAS CONDUCTAS INDEBIDAS DE QUIENES LO MANEJAN”.
procesales por quienes se vieran implicados en las mismas, así como los términos aplicables en las distintas fases del proceso.
En cuanto a la facultad del Contralor para supervisar la calidad de las políticas públicas ella quedó consignada, en mi opinión, en la Ley 42 de 1923 cuando se señaló que el Contralor podría hacer los comentarios y recomendaciones que juzgase conveniente, con respecto de las finanzas públicas. Poder que no se ejerció durante muchos años por las controversias que generaba la falta de especificidad de la norma y que, afortunadamente, se perfeccionó en la Constitución de 1991 al establecerse que el control fiscal debería incluir no solo los aspectos legales y los numérico – contables, sino la vigilancia de la gestión y los resultados de quienes manejen fondos del erario.
Materias que se desarrollaron con la expedición del Decreto - Ley 267 de 2000 mediante el cual las contralorías delegadas quedaron facultadas para adelantar estudios y evaluaciones de las políticas públicas. Concepto que, operativamente, se empezó a concretar cuando se definió que para el fenecimiento de las cuentas el proceso auditor debería incluir, separadamente, la opinión sobre los estados contables que da cuenta de la razonabilidad de los estados financieros, y el concepto sobre la gestión que desarrollan los sujetos de control.
La sombra que sobre el control fiscal tendió el ejercicio del mismo durante casi la totalidad de las tres últimas décadas del siglo XX ha tendido a desaparecer a medida que desde principios del siglo XXI se desarrollaron los propósitos y enfoques establecidos para el mismo por la Constitución de 1991. Esto porque los estudios e informes producidos por la CGR han fortalecido los beneficios que produce el desempeño de sus funciones, no solo porque ayudan a mejorar el proceso auditor, y con esto el control microfuncional, sino porque, parcialmente, han ayudado a cumplir la aspiración de la
“LA MÁS IMPORTANTE DEBILIDAD QUE HOY TIENE LA
Constitución de 1991 para que el control no solo sea legal y financiero, sino que incluya la valoración de la eficiencia, la economía y la equidad de la gestión de los entes auditados.
Sin embargo, esos resultados han sido opacados por la sobrevaloración que en el imaginario colectivo tiene la función jurisdiccional de la CGR como instrumento idóneo y casi único, para reparar el daño que al patrimonio y a los recursos públicos le producen las conductas indebidas de quienes los administran. Juicio impropio, en mi opinión, porque ha llevado a hacer creer al grueso de la ciudadanía y también a muchos de los funcionarios que ejercen funciones de control fiscal, que el fin fundamental de los empeños del mismo es la reparación del daño, cuando más importante que esto es la prevención de los perjuicios que las conductas indebidas o impropias les podrían infringir a los bienes colectivos, no solo durante el proceso de asignación y pago del gasto público, sino durante las etapas de su definición, planeación y ejecución y, por tanto, parte esencial del control fiscal debe ser la evaluación de las políticas y los impactos que la ejecución del gasto público tenga para el bienestar de la población.
Correlativamente, esa visión alternativa postula que lo que en verdad agrega valor al control fiscal es la búsqueda continua de la mejora en la gerencia pública, lo cual supone la corrección de las conductas indebidas no solo a través de lo punitivo, sino también mediante acciones preventivas y correctivas. Es decir, se enfatiza que se debe pasar de la noción control – sanción a, usualmente, la noción control –prevención – mejoramiento – y solo cuando fuese necesario incluir la noción de sanción.
Concepción de la auditoría que, de manera consecuente, da importancia a la formulación y ejecución de los planes de mejoramiento de las entidades para corregir las fallas detectadas por los procesos auditores, ya que con esos planes se apunta a la solución de los problemas y al seguimiento de los compromisos acordados entre la CGR y los sujetos de control; y que,
❯❯ Los estudios e informes producidos por la CGR han fortalecido los beneficios que produce el desempeño de sus funciones porque, parcialmente, han ayudado a cumplir la aspiración de la Constitución de 1991 para que el control no solo sea legal y financiero, sino que incluya la valoración de la eficiencia, la economía y la equidad de la gestión de los entes auditados.
para esos fines, propugna además por el fortalecimiento del control interno de los sujetos de control y el apoyo a la participación de los ciudadanos en ese proceso.
Bajo la primera visión se privilegia la búsqueda de delincuentes y la represión de las conductas indebidas. En la segunda el control fiscal debe cumplir, en lo esencial, funciones proactivas con miras a prevenir y evitar la ocurrencia de las conductas indeseables y por esos medios mejorar la asignación y ejecución del gasto público.
Apreciaciones que permiten llegar a la conclusión de que la más importante debilidad que hoy tiene la institucionalidad del control fiscal es la sobrevaloración que se hace de las acciones sancionatorias como instrumento para corregir el daño que al patrimonio público le producen las conductas indebidas de quienes lo manejan. Juicio que se manifiesta, una y otra vez, cuando se pone de presente el bajo porcentaje del daño que remedia el control fiscal.
Juicios que desconocen las dificultades existentes para probar el carácter doloso de muchas de esas conductas, a lo cual se deben agregar los serios inconvenientes que en la organización interna de la Contraloría se presentan cuando quienes ejercen la función auditora le recriminan a quienes tienen a su cargo los juicios fiscales por presuntas incapacidades para imponer las sanciones; o cuando, al revés, quienes ejercen las funciones judiciales acusan a los auditores por la baja calidad de las faltas detectadas por el proceso auditor y, por tanto, de la imposibilidad de ejercer de manera eficiente el proceso de responsabilidad fiscal.
Estas circunstancias administrativas internas son la segunda debilidad de la institucionalidad del control fiscal, aun cuando, por esporádicas, no son tan graves. Lo es más la dificultad para que los fallos fiscales ganen credibilidad ante la ciudadanía, por la inevitable acusación sobre la parcialidad de esos procesos, al ser en ellos quienes los llevan a cabo juez y parte.
Del pasado diagnóstico se sigue que la superación de las debilidades que hoy tiene la institucionalidad del control fiscal pasa por definir con absoluta claridad cuál debe ser su paradigma dominante. Si se acepta que el ejercicio de esa función estatal debe tener como parte esencial la mejora de la gerencia pública, con prelación a la persecución de los delincuentes y la reparación del daño al patrimonio público después que él se ha causado, resultaría claro que se requieren cambios en la normatividad hoy existente sobre el control fiscal y distintos énfasis en su administración.
Reforma a la normatividad que tendría como el primero de sus pilares la separación administrativa de la función auditora que ejerce el control fiscal de la función judicial que él cumple, y como segundo de ellos profundizar y solidificar el proceso auditor de suerte que los pronunciamientos relativos al desempeño de las entidades públicas individualmente contengan tres dictámenes: el numérico-contable
“PARA SEPARAR EN LO ADMINISTRATIVO EL PROCESO AUDITOR DEL PROCESO DE RESPONSABILIDAD FISCAL SE CREARÍA UNA RAMA DE LA JUSTICIA CUYAS RESPONSABILIDADES SERÍAN JUZGAR EL PRESUNTO DAÑO AL PATRIMONIO PÚBLICO DETECTADO POR EL PROCESO AUDITOR, E IMPONER SANCIONES POR EL INCUMPLIMIENTO DE LAS FUNCIONES FISCALES DE LOS ENTES AUDITADOS”.
o financiero, que dé cuenta de la razonabilidad de los estados contables; el legal, que exprese la conformidad o no con el cumplimiento de las normas legales al desempeñar sus funciones específicas; y el de la calidad de la gestión, que mediría el desempeño de los entes auditados en cuanto al cumplimiento de sus funciones misionales en el marco de las políticas públicas definidas por el poder ejecutivo. Estas últimas políticas sobre las cuales se ejercería, además, un control transversal de la manera que se propone en posteriores páginas.
Para separar administrativamente el proceso auditor del proceso de responsabilidad fiscal se crearía una rama de la justicia cuyas responsabilidades serían juzgar el presunto daño al patrimonio público detectado por el proceso auditor, e imponer sanciones por el incumplimiento de las funciones fiscales de los entes auditados, incluidas de manera especialmente clara las atinentes a la no realización de las acciones contempladas en los planes de mejoramiento mediante la suspensión del implicado de su cargo, y llegar aun hasta la destitución en los casos de las faltas más graves.
De esta manera, mediante la creación de un poder judicial independiente del proceso auditor, de una parte, se terminarían las continuas quejas de los entes vigilados sobre el poder omnímodo de los auditores; y de otra, se les pondrían dientes a los planes de mejoramiento, lo cual haría que ellos dejaran de ser rey de burlas y se convirtieran en mecanismos especialmente eficaces para la mejora de la gerencia pública.
Rama de la justicia que, además de la sala así descrita, tendría otras dos que distinguirían las acciones y procedimientos para llevar a cabo los procesos fiscales de pequeña cuantía, que serían abreviados y verbales, de los de valor significativo que se desarrollarían con formalidades plenas. Esto con la idea de no congestionar las labores de esta nueva rama de la justicia y priorizar el resarcimiento del daño de elevada cuantía.
En la forma propuesta, la CGR remitiría a la Fiscalía los indicios penales resultados de las
auditorías; a la Procuraduría los que tengan indicios de faltas disciplinarias; y, a la nueva rama judicial los que impliquen daño al patrimonio o los recursos públicos y aquellas negligencias administrativas que lleven al no fenecimiento de las cuentas o al incumplimiento de los planes de mejoramiento.
Finalmente, por lo que hace a la calidad y contenido de las auditorías, se debe mencionar que una CGR desembarazada de funciones judiciales se podría concentrar con mayor vigor en fortalecer sus pronunciamientos sobre las políticas públicas en las grandes prioridades que se fijen en los planes cuatrianuales estratégico de cada administración y en las revisiones anuales de ellos, que seguramente incluirían siempre el examen del Plan Nacional de Desarrollo y su cumplimiento, la política fiscal, la política ambiental y los logros alcanzados anualmente en la calidad y el mejoramiento de la gerencia pública.
Análisis sobre las políticas públicas que deberían tener sustento en los estudios de las Contralorías Delegadas para los Estudios Sectoriales y de Políticas Públicas. Exámenes que deberían propender porque la Contraloría contribuya a certificar la pertinencia, costo y oportunidad de las políticas públicas, y no se ocuparían de las irregularidades en que incurran los entes auditados, las cuales serían solo del resorte de las auditorías.
Esta clara división del trabajo entre las dos grandes áreas que, además de la administrativa, tendría la Contraloría haría más eficiente y eficaz su tarea al centrar sus esfuerzos en la vigilancia del uso de los recursos del erario y en la evaluación de las políticas públicas.
Evaluación que se preguntaría si las políticas públicas, y las acciones que de ella se realizan, alcanzan o no sus objetivos, si se ejecutan según los planes previstos y si contribuyen o no a la gobernabilidad del desarrollo, entendido este como el grado de comando que la sociedad tiene sobre su entorno económico, social y ambiental.
Es decir, la evaluación debe trascender la medición de la eficiencia administrativa de las
❯❯ Una CGR desembarazada de funciones judiciales se podría concentrar con mayor vigor en fortalecer sus pronunciamientos sobre las políticas públicas en las grandes prioridades que se fijen en los planes cuatrianuales estratégicos de cada administración y en las revisiones anuales de ellos.
políticas públicas y la transparencia con que ellas se ejecutan, para además poder responder a la pregunta si son eficaces y pertinentes para alcanzar los resultados que con ella se buscan y, por tanto, el impacto que específicamente tienen sobre la calidad de los servicios del Estado y, de manera más general, sobre el desarrollo en el sentido antes definido y, por tanto, sobre el bienestar de la población.
Concepción sobre la evaluación de las políticas públicas que responde a las ideas desarrolladas en Maya, et al. (2018), sobre la cual Roberto Junguito anotó que dentro de dicha visión, la evaluación de las políticas públicas es elemento esencial, no sólo por la importancia que revisten en sí mismas como mecanismo de distribución y ejecución de recursos, sino porque su evaluación es crucial a la hora de asignar esos recursos y focalizarlos de manera más eficiente (Junguito, 2018, pág. 18).
Tarea que no debería ser ajena al control fiscal del futuro y antes, por el contrario, debería formar parte de sus diarias preocupaciones, pues para fortalecer la legitimidad de las instituciones se requiere, de una parte, que la so-
ciedad cuente con un sólido sistema tributario que tenga como sus fines esenciales recaudar los impuestos necesarios para que el Estado pueda cumplir plenamente las funciones establecidas en la Constitución y en las leyes; y, de otra, procurar un mayor crecimiento económico y mejoras en la distribución del ingreso mediante una planeación y ejecución del gasto público que hagan posible que esas finalidades se logren de manera eficiente y eficaz.
Principios que contribuirían a hacer de la nuestra una democracia real, para cuyo cabal funcionamiento resulta indispensable la existencia de una vigilancia fiscal regida por un órgano del poder público que procure el buen uso de los recursos públicos y que contribuya a que el Congreso de la República ejerza con eficacia el control político sobre el uso de los recursos del erario.
Ahora bien, el control político que ejerce el Poder Legislativo se debe sustentar en los hechos que se debaten y en la legalidad de las acciones propuestas o desarrolladas, para lo cual la colaboración entre el Congreso y la Contraloría se debe basar en el manejo de una información sólida y confiable, generada y analizada, en buena parte, por el trabajo de la Contraloría.
Cuando así se practica el control político por el Congreso y el control fiscal por la Contraloría, sin duda, se fortalece la democracia,
“PARA FORTALECER LA LEGITIMIDAD DE LAS INSTITUCIONES SE REQUIERE, DE UNA PARTE, QUE LA SOCIEDAD CUENTE CON UN SÓLIDO SISTEMA TRIBUTARIO QUE TENGA COMO SUS FINES ESENCIALES RECAUDAR LOS IMPUESTOS NECESARIOS PARA QUE EL ESTADO PUEDA CUMPLIR PLENAMENTE LAS FUNCIONES ESTABLECIDAS EN LA CONSTITUCIÓN Y EN LAS LEYES…”.
pues crecen la confianza y el respeto de la ciudadanía en la institucionalidad al establecerse en forma meridiana la competencia de cada uno de ellos y al solidificarse la división de los poderes, la estabilidad presupuestal y el buen uso de los recursos públicos.
El control fiscal, reformado según los principios aquí expuestos, fortalecería su institucionalidad para controlar la calidad del gasto público y procurar la pulcritud de quienes participan en la contratación pública, pues ayudaría a prevenir las conductas de los agentes que usen los recursos fiscales para fines privados, que alienten su malversación, o que propicien la realización de proyectos gubernamentales ineficaces.
Además ayudaría al cumplimiento del loable objetivo de recaudar eficientemente los tributos y manejar, de igual modo, los demás recursos pertenecientes al Estado, y para asignar y ejecutar con transparencia y eficacia el gasto público. Lo cual equivale a que la corrupción sea un evento esporádico y aislado y no un hecho generalizado, como ha venido sucediendo en Colombia en las últimas décadas.
Debiéndose insistir, eso sí, en que la CGR, así reformada, solo podría contribuir a tan deseable futuro, pues para disminuir significativamente la corrupción se requieren otras reformas como la electoral y la de la justicia que escapan al propósito de este documento. EC
• Duque Escobar, Iván (1980). El control fiscal en Colombia. Impresa Ltda.
• Contraloría General de la República. 2003. Economía Colombiana. Septiembre – Octubre No. 298. Bogotá.
• Hernández Gamarra, Antonio, et al. (2004). La Moneda y el Debate Monetario en Colombia. Editorial Retina. Bogotá.
• Junguito Roberto (2018) “Prólogo”. En Una mirada a las Políticas Públicas. Colombia 2014-2018. Contraloría General de la República Bogotá.
• Maya Edgardo y Alonso Gloria (Editores). Una mirada a las Políticas Públicas. Colombia 2014-2018. Contraloría General de la República. Bogotá.
• Meisel, A. 2003. “Kemmerer en Colombia”. En: Revista Economía Colombiana n.o 298, págs. 38 – 47. Contraloría General de la Republica.
• Naranjo Galves Rodrigo. Eficacia del control fiscal en Colombia. Derecho comparado, historia, macroorganizaciones e instituciones. Universidad del Rosario.
El Tribunal de Cuentas para juzgar, en tanto que la Contraloría investiga y acusa; el Tribunal de Cuentas para autorizar y definir el alcance de la búsqueda selectiva con base en datos; el Tribunal de Cuentas para levantar el velo corporativo y desestimar la personalidad jurídica, cuando esta se usa de manera fraudulenta, puede implicar para el Estado colombiano un importante avance en materia de madurez institucional y democrática al situar la preservación de la dignidad humana como perfectamente compatible con el actuar eficiente del control fiscal.
LA REPÚBLICA
EL PROYECTO DE ACTO LEGISLATIVO acumulado número 20 de la Cámara de Representantes cuyo objeto es introducir una reforma orgánica al control fiscal. Este recogió el originalmente prohijado por el senador y presidente del Congreso, Roy Barreras1, y el de las parlamentarias del partido Verde, Catherine Juvinao y Angélica Lozano.
Los dos proyectos tenían, en su primera versión, un aspecto en común: la creación en el orden constitucional colombiano de una nueva corte que sería el tribunal de cuentas. Sin embargo, en uno de los actos legislativos originales, se trataría de una sustitución total y definitiva de las contralorías; en tanto que en la iniciativa del partido Verde, estas coexistirían con la nueva instancia jurisdiccional. Por esta última alternativa se optó en el acto acumulado hoy en curso.
Cabe preguntarse, entonces, en tanto una reforma en este sentido sigue su curso congresional: ¿por qué el país se embarca en esta nueva aventura institucio-
1. Proyecto de acto legislativo 208, 2022 del Senado.
nal, en épocas de alto endeudamiento, déficit fiscal, inflación, devaluación del peso, en fin, en épocas en que fue menester una muy ambiciosa reforma tributaria que no logrará el saneamiento de las finanzas públicas si no se acompasa con serias medidas de austeridad, a sabiendas de que estos procesos de transición institucional son demorados, costosos y generadores de vacíos, parálisis e ineficiencias? Es además sorprendente pensar en la creación de una nueva corte cuando la multiplicidad de órganos de cierre en las distintas jurisdicciones, constitucional, contencioso administrativa y de casación, según doctrinas tradicionales sobre la teoría del Estado, genera choques interinstitucionales e inseguridad jurídica, por lo que plantea la creación de un solo tribunal de cierre. Otros, como el expresidente del Consejo de Estado y profesor de derecho administrativo, Rafael Osteau de Lafont, prohíja, y no sin razón, la idea de que la jurisdicción fiscal ya existe. La ejerce el Consejo de Estado al controlar la legalidad de los actos de la Contraloría General y otro tanto hacen los tribunales de lo contencioso con las decisiones de las contralorías territoriales (Contraloría del Valle del Cauca, 2022)2
2. https://www.contraloriavalledelcauca.gov.co/publicaciones/1792/el-control-fiscal-en-los-territorios-es-unaexpresion-constitucional-de-su-autonomia/
Hace pocas semanas fracasó en el Congreso la idea de una corte electoral, precisamente, con este tipo de argumentos. Estos fueron los planteamientos del Consejo de Estado respecto del proyecto de acto legislativo 007/22S-015/22S:
I. Costo fiscal
El Presidente de la República ha sido enfático en la necesidad de aumentar el número de jueces para resolver los conflictos que aquejan el día a día de los ciudadanos, lo cual resulta contrario a la destinación de cuantiosos recursos a la creación de una jurisdicción electoral.
II. Número exagerado de tribunales de cierre Incorporar un nuevo órgano de esta naturaleza al diseño judicial previsto en la Constitución de 1991 puede volver difusa la frontera de las competencias que corresponden a cada una de las jurisdicciones existentes, en especial la constitucional, la contencioso administrativa y la electoral, aumentar los disensos entre altas corporaciones judiciales y afectar el funcionamiento de la Rama Judicial
III. Autonomía e independencia del juez electoral
Resulta inconveniente la elección de los jueces electorales por parte del Congreso, como está contemplado, por la imposibilidad de realizar control judicial a las decisiones que pueden afectar gravemente el ejercicio de derechos políticos.
IV. Seguridad jurídica
No pueden perderse de vista las garantías de contar con una estructura robusta de la jurisdicción de lo contencioso administrativo para resolver situaciones como la recusación de magistrados de la sala electoral.
V. Sobredimensión del tribunal
Se plantea que siete jueces integren la corte electoral, lo cual significa que mientras el nuevo diseño institucional es objeto de desarrollo legal conocerían en única instancia de las nulidades electorales, pérdidas de investidura y de control judicial de actos de responsabilidad fiscal y disciplinaria que restrinjan derechos políticos (Ámbito Jurídico, 2022)3
Serán idénticas las consideraciones que se hagan respecto del proyecto 020 de 2022, si este continúa su curso conviene tenerlas muy presentes.
Ahora bien, frente a esta posición al interior de la rama judicial, nuevamente, cabe la pregunta: ¿Son potisímas las razones para insistir en el advenimiento del
Tribunal de Cuentas en nuestro orden jurídico?
En este sentido, el primer planteamiento que motivó el proyecto de Acto legislativo 208 de 2022 parece banal: se trataba de evitar que se repitan bochornosos procedimientos de acuerdos políticos en la elección del contralor4.
“Espero que sea este el último Contralor General de la República elegido de esta manera. Estoy radicando un proyecto de acto legislativo con la firma de dos docenas de parlamentarios, del Pacto Histórico y otros partidos, para eliminar la institución de la Contraloría como se conoce y avanzar en un tribunal de cuentas que tendrá otro origen”, aseguró Roy Barreras, presidente del Senado (Acosta Argote, 2022)5.
Con motivación tan mediática se radicó un articulado que prácticamente se limitó a sustituir del actual texto constitucional la palabra Contraloría por la expresión Tribunal de Cuentas. De haberse aprobado esta iniciativa sin modificaciones, Colombia habría migrado del modelo de máxima entidad fiscalizadora de carácter administrativo y unipersonal, propia de los países anglosajones y latinoamericanos, al modelo jurisdiccional europeo, sin estar preparado para ello.
En virtud de la acumulación de proyectos, aparece hoy un modelo binario o dual que preserva la Contraloría General y las territoriales, pero a la vez se crea el Tribunal de Cuentas como órgano perteneciente a la rama judicial con la función de juzgar a los presuntos responsables fiscales. Hoy el poder judicial en lo contencioso administrativo, a instancia de parte, ejerce control jurisdiccional de legalidad respecto de las decisiones de responsabilidad fiscal proferidas por las contralorías.
EN PRO DE UN TRIBUNAL DE CUENTAS: LA SEPARACIÓN ENTRE INVESTIGAR Y JUZGAR
En cuanto a la conveniencia y razonabilidad de un esquema dual a la luz de introducir una garantía efectiva del debido proceso caben algunas consideraciones: No se ha planteado aún en Colombia la conveniencia de separar la función de investigación y juzgamiento en el proceso de responsabilidad fiscal, con suficiente fuerza. Ello porque la doctrina y la jurisprudencia niega su carácter sancionatorio y lo clasifica como mero resarcitorio. Pero se trata de un debate aplazado que de cara a la prevalencia del derecho convencional frente a nuestro orden
3. https://www.ambitojuridico.com/noticias/general/atencion-fuerte-oposicion-reforma-que-crearia-una-corteelectoral
4. https://amp.asuntoslegales.com.co/actualidad/roy-barreras-aseguro-que-busca-terminar-con-la-contraloria-atraves-de-una-reforma-3428363
5. https://www.elcolombiano.com/amp/colombia/roy-barreras-pretende-eliminar-la-contraloria-para-crear-untribunal-de-cuentas-IJ18446385
interno, más temprano que tarde, impondrá la separación en el juicio fiscal, entre investigación y juzgamiento como insoslayable. Esto por la multiplicidad de derechos fundamentales afectados. En este sentido el proyecto en comento se adelantaría a una exigencia latente.
Es que hasta hace dos décadas la extensión total de las garantías del debido proceso penal a las demás ramas del derecho sancionatorio, no se asumía como de carácter perentorio, así y como se planteó para el derecho disciplinario en el ámbito médico en la sentencia C-762 de 2009 al rechazar la pretensión de declaratoria de inexequibilidad sobreviniente:
El Acto Legislativo No. 3 de 2002 trajo consigo una importante modificación en el sistema procesal penal colombiano, pues introdujo modificaciones en la Constitución con el fin de instituir un nuevo sistema de investigación, acusación y juzgamiento en materia penal, y el diseño de un sistema de tendencia acusatoria, pero sin que pueda afirmarse que corresponda a un sistema acusatorio puro, destacándose como sus finalidades las siguientes: (I) fortalecer la función investigativa de la Fiscalía General de la Nación, en el sentido de concentrar los esfuerzos de esta en el recaudo de la prueba; (II) establecimiento de un juicio público, oral, contradictorio y concentrado; (III) instituir una clara distinción entre los funcionarios encargados de investigar, acusar y juzgar, con el propósito de que el sistema procesal penal se ajustase a los estándares internacionales en materia de imparcialidad de los jueces, en especial, el artículo 8 del Pacto de San José de Costa Rica; (IV) descongestionar los despachos judiciales mediante la supresión de un sistema procesal basado en la escritura para pasar a la oralidad, y de esta forma, garantizar el derecho a ser juzgado sin dilaciones injustificadas; (V) modificar el principio de permanencia de la prueba por aquel de la producción de la misma durante el juicio oral; (VI) introducir el principio de oportunidad; (VII) crear la figura del juez de control de garantías; e (VIII) implementar gradualmente el nuevo sistema acusatorio. De esta relación, la separación entre las dos etapas que integran el procedimiento penal: la investigación y el juzgamiento, se torna en una de las señas de identidad del régimen procesal penal colombiano, que ha determinado importantes consecuencias, como las relacionadas con el derecho a un juez imparcial y un juicio cada vez más justo, que crea para el procesado mayores garantías de que la decisión definitiva que se adopte sobre su responsabilidad penal, sea justa en tanto independiente, sujeta a derecho e imparcial subjetiva y
objetivamente. Sin embargo, en ese caso, se concluyó que las normas acusadas no violaban el núcleo esencial del artículo 29 constitucional de garantía al debido proceso aunque no se escindiera el investigar y el juzgar. Del 2009 a hoy, el derecho convencional ha venido impregnando, de manera progresiva, nuestras decisiones judiciales de fuerza vinculante. El mismo fallo del caso Petro asume la imperiosa necesidad de la intervención de un juzgador penal, distinto del investigador, cuando la decisión afecte al servidor elegido popularmente. Esa decisión no profundiza sobre la separación entre las fases de investigación y de juzgamiento, pero sienta las bases para ello6
Otro aspecto que podría justificar el modelo dual, es la declaratoria de la responsabilidad fiscal con la consecuente inhabilidad para ejercer cargo público respecto de los servidores públicos de elección popular luego del fallo de la Corte Interamericana de Derechos Humanos en el mismo caso de Petro ya citado. A este respecto dos precisiones, la primera: el Tribunal de Cuentas, de acuerdo con una interpretación exegética de la decisión convencional, no responde a lo allí ordenado en cuanto esa facultad solo podría ser ejercida por un juez penal. Y la segunda: en realidad la Contraloría al declarar la responsabilidad fiscal no impone una sanción de prohibición de ejercicio del cargo. Se trata de una inhabilidad que procede ope legis por mandato del legislador y la ejecuta el nominador o la Procuraduría, aunque con un breve procedimiento de descargos.
La función pública recoge el estado del arte en las principales piezas procesales que describen el statu quo hoy en concepto que se reproduce parcialmente en sus partes pertinentes:
En caso de haber sido expedido el fallo cuando el sancionado ya se encontraba posesionado como concejal, éste se encontraba en la obligación de poner este hecho en conocimiento de la corporación y ésta, a su vez, debió iniciar el proceso de revocación o terminación de su vinculación. Si el concejal no puso en conocimiento este hecho, esta omisión puede generarle una investigación y una sanción adicional.
De acuerdo con el fallo T-132 del 27 de marzo de 2019 de la Corte Constitucional, el concejo municipal, para
6. https://www.corteidh.or.cr/docs/casos/articulos/seriec_406_esp.pdf
Es sorprendente pensar en la creación de una nueva corte cuando la multiplicidad de órganos de cierre en las distintas jurisdicciones, constitucional, contencioso administrativa y de casación, según doctrinas tradicionales sobre la teoría del Estado, genera choques interinstitucionales e inseguridad jurídica, por lo que plantea la creación de un solo tribunal de cierre.
proceder al retiro del servicio del concejal en el que se configuró la inhabilidad por responsabilidad fiscal, deberá iniciar un procedimiento administrativo de conformidad con lo expuesto en el artículo 35 de la Ley 1437 de 2011, en el cual se informe del comienzo de la actuación al interesado para que ejerza en un plazo razonable su derecho de defensa y contradicción y éste pueda presentar sus argumentos.
La autoridad nominadora o el servidor competente, debe verificar para el momento de la posesión, si el candidato reúne las condiciones legales para acceder al cargo, incluyendo si se encuentra o no en alguna inhabilidad legal o constitucional. Si la persona a posesionar está incluida en el boletín de la Contraloría como responsable fiscal, debe entenderse que se encuentra inhabilitado para desempeñar cargos públicos y, en tal virtud, no puede dársele posesión. En caso de dar posesión aun cuando se encuentre en el citado boletín, el funcionario responsable de la verificación de los requisitos podrá incurrir en mala conducta y como consecuencia, ser sujeto a investigaciones o sanciones disciplinarias7.
El intento de suspender los efectos del fallo de responsabilidad fiscal hasta tanto el Consejo de Estado se pronunciara de manera sumaria sobre la legalidad del mismo mediante una reforma al CPACA, salió muy mal: el Consejo de Estado aplicó la excepción de inconstitucionalidad8 y la Corte Constitucional mediante la sentencia C-091 de 2022, declaró inexequibles los artículos 23 y 45 de la Ley 2081 de 2021.
En este sentido hacer radicar la competencia de suspensión o separación definitiva de alcaldes, gobernadores, ediles, concejales, diputados, parlamentarios en cabeza del Tribunal de Cuentas no parece una solución definitiva al cuestionamiento que la Corte Interamericana hace de nuestro orden constitucional. Cues-
tionamiento que, dicho sea de paso, desconoce, en gran medida, la lógica de nuestras instituciones.
Lo anterior porque lo que allí se ordena es que la suspensión o separación definitiva del servidor elegido popularmente del cargo que desempeña, solo proceda a instancias de un juez penal, no de una autoridad judicial cualquiera y lo segundo, porque se trata de una inhabilidad consecuente al fallo de responsabilidad fiscal que ejecuta el competente, esto es el nominador o procurador, mas no la Contraloría.
Si la inhabilidad se eliminara, las competencias del máximo órgano de control fiscal permanecerían intactas y totalmente por fuera de cualquier posible juicio de reproche por violacion de normas convencionales.
Ahora bien: ¿sería razonable que alguien declarado responsable por dolo o culpa grave, continúe administrando el erario? Si la conducta que determina la decisión de responsabilidad constituye además delito, el escollo queda superado. Si no es así, este permanecerá en el cargo.
Es ya línea jurisprudencial consolidada que es una competencia acotada por los principios del debido proceso y, por tanto, sujeta al deber de motivación, no admite excepciones en Colombia. Pero no siempre fue así. En la T 416 de 2016 se sentó: En la actualidad la tesis adoptada por el Consejo de Estado es la que se hace referencia a que los actos administrativos que suspenden de manera temporal a un funcionario público bajo el principio de “verdad sabida y buena fe guardada” no son demandables ante la jurisdicción contenciosa administrativa, por cuanto esos actos son
https://funcionpublica.gov.co/eva/gestornormativo/norma.php?i=155886
https://www.consejodeestado.gov.co/documentos/boletines/242/11001-03-15-000-2021-01175-00.pdf
preparatorios y no definen la situación jurídica del investigado. La suspensión es transitoria y su finalidad es asegurar la transparencia del control fiscal.
En el 2006, la Corte Constitucional en la sentencia T-29, sentó: Las decisiones en conciencia o verdad sabida y buena fe guardada, “remiten a la esfera interna del fallador quien adopta una decisión cuya finalidad no es necesariamente la justicia o la equidad. (…) Quien falla verdad sabida y buena fe guardada no tiene que hacer explícitos los hechos en que se funda ni justificar con razones sus conclusiones. Y luego precisa: Ello no significa que la decisión en conciencia o verdad sabida y buena fe guardada pueda ser arbitraria, “si bien el que decide en conciencia no tiene que hacer expresas sus razones, el contenido de lo decidido también tiene que respetar unos límites mínimos externos como los hechos básicos del caso. Deben, entonces, existir razones objetivas para optar por una decisión en ese sentido. De tal manera, que es práctica hoy, que el funcionario titular de la facultad termina haciendo explícitas las razones de esta decisión.
La creación de un tribunal o corte de cuentas nada cambiaría respecto de esta competencia: Debería, en todo caso, ejercerse con base en hechos objetivos que la justifiquen, pero ¿sería improcedente para servidores públicos elegidos popularmente? La respuesta es negativa en tanto no estemos ante un juez penal que identifique en proceder del responsable fiscal también una responsabilidad penal.
Esta facultad de suspensión verdad sabida y buena fe guardada está destinada a desaparecer en la medida que el proceso fiscal se hace cada vez más garantista y eficiente.
El Decreto Ley 403 de 2019 implicó una modernización de la Contraloría muy importante. Sin embargo, en el afán de sus autores de contar con herramientas excepcionales para ejercer su función, crearon unidades y establecieron facultades respecto de las cuales bien valdría la pena contar, para su funcionamiento y ejercicio, con el aval judicial.
En este sentido, el Tribunal de Cuentas habría de adquirir la relevancia funcional que tiene en un estado garantista de las libertades y los derechos fundamentales.
Estas consideraciones se hacen en torno de lo que se denomina la DIARI y que el decreto ley concibió así:
Artículo 95. Finalidad del procesamiento de la información. La Unidad de Análisis de la Información de la Dirección de Información, Análisis y Reacción Inmediata (DIARI), en el ejercicio de sus funciones ordinarias o a solicitud del Contralor General de la República, del Director de Infor-
mación, Análisis y Reacción Inmediata o los titulares de las Contralorías Delegadas Generales o Sectoriales de la Contraloría General de la República, producirá informes de analítica de datos sobre hechos constitutivos de presunto daño fiscal, de búsqueda selectiva en bases de datos, de analítica predictiva y prospectiva, y otros reportes e insumos, con el propósito de hacer más eficientes las funciones de vigilancia y control fiscal de la Contraloría General de la República.
La búsqueda selectiva en bases de datos procederá únicamente a solicitud del Contralor General de la República, del Director de Información, Análisis y Reacción Inmediata de la Contraloría General de la República, en el marco de ejercicios de control fiscal y de procesos de responsabilidad fiscal.
La reglamentación de esta unidad hace énfasis en la trazabilidad de la información, la obligatoriedad de conservar los informes y además de hacerlo con reserva, la utilización de la información solo para fines de control fiscal, los procedimientos de recolección de información, la rectificación de la información errada y otras varias medidas orientadas a preservar la privacidad de los investigados.
La tutela de la privacy constituye un pilar de las democracias modernas. El habeas data ha adquirido una relevancia impresionante de cuenta del desarrollo tecnológico y el juez de garantías o el juez constitucional están siempre prontos a su preservación.
En esta materia, el juez fiscal podría fungir de juez de garantía e incluso de juez constitucional como lo son todos los jueces en Colombia.
Bajo esta perspectiva conviene revisar el Artículo 105 del decreto ley 403 de 2020, declarado inexequible por la Sentencia C-113 de 2022. Este recitaba: Atribuciones Jurisdiccionales. El Contralor General de la República y el Director de la Dirección de Información, Análisis y Reacción Inmediata (DIARI), de conformidad con lo dispuesto en el artículo 116 de la Constitución Política, tendrán atribuciones jurisdiccionales exclusivamente para autorizar la práctica y el aseguramiento de pruebas necesarias, en los ejercicios de vigilancia y control fiscal, responsabilidad fiscal y reacción inmediata en todas sus modalidades, cuando puedan tener injerencia en derechos fundamentales y se evidencie la necesidad estricta de la prueba, por riesgo inminente de pérdida, alteración o deterioro de la misma, para probar hechos de importancia pública relacionada con la protección al patrimonio público.
Parágrafo. Esta facultad solo operará exclusivamente en tratándose de ejercicios de vigilancia y control fiscal adelantados directamente por la Contraloría General de la República y no será extensivo a otros órganos de control. Mientras que el Contralor General de la República expide los manua-
les de organización y funcionamiento necesarios, estas atribuciones se ejercerán de conformidad con las previstas para el Procurador General de la Nación en el Código Disciplinario Único, toda vez que guardan identidad en su naturaleza y finalidad.
Nótese que se trata de facultades necesarias de cara a preservar el erario, pero difíciles de limitar en cabeza de órganos administrativos, unipersonales, autónomos e independientes, para evitar que en su ejercicio se puedan ver afectados los derechos fundamentales de los vigilados y controlados.
En lugar de tanta disposición de advertencia como las aquí descritas, conviene trasplantar al mundo del juez garantista por definición, sujeto solo a la ley y la constitución, la autorización para desplegar las atribuciones relacionadas con funciones de policía judicial que puedan afectar derechos fundamentales sin recurrir a la toga de un contralor investido de funciones jurisdiccionales o, a multiplicidad de prohibiciones y advertencia cuando se trate del acceso a bases de datos cuya administración y consulta en la práctica queda al arbitrio del funcionario responsable.
El Tribunal de Cuentas podría, para cada caso, acotar el alcance de la facultad teniendo siempre como límite la prevalencia del interés general y de los derechos humanos.
Otra novedad dentro del plexo de competencia a cargo de la Contraloría es la contenida en la Ley 2195 de 2022 “por medio de la cual se adoptan medidas en materia de transparencia, prevención y lucha contra la corrupción y se dictan otras disposiciones”. El objeto de esta Ley es adoptar disposiciones tendientes a prevenir los actos de corrupción, promover la coordinación de las entidades del Estado y reparar los daños ocasionados por prácticas corruptas, así como promover la cultura de la legalidad y la creación de confianza de la ciudadanía en las instituciones.
Potentísimo instrumento lo constituye el levantamiento del velo corporativo como facultad de la Contraloría. Antaño esta entidad, por la vía de la acción popular, tuvo que recurrir al juez.
En efecto, con ponencia de Marco Antonio Velilla, el Consejo de Estado profirió fallo en acción popular promovida por la Contraloría General de la República, desestimando la personalidad jurídica de las empresas de los Nule, con esta motivación:
“La figura del denominado velo corporativo, hace relación única y exclusivamente a la responsabilidad que les incumbe a los asociados de una persona jurídica, en donde es deber de ellos actuar con lealtad, honestidad, transpa-
rencia en sus relaciones con los terceros que contratan con la sociedad y, por ende, solo ellos responden hasta el monto de sus aportes. Ahora bien, cuando los asociados de manera fraudulenta pretenden perjudicar a los terceros en general, es posible perseguir los bienes individuales de los asociados. Dicho proceder le corresponde adelantarlo y demostrarlo a los interesados y debe llevarse a cabo ante la justicia ordinaria, buscando así salvaguardar los intereses de las personas que puedan resultar perjudicadas. Vemos como aquí, en el evento de actuaciones dolosas o culposas de los asociados en detrimento de terceros, vamos más allá de la responsabilidad limitada solo al ente societario y entramos a la responsabilidad que le cabe a cada persona individualmente considerada, y ello es lo que constituye el levantamiento del velo corporativo, el cual es perfectamente aplicable, se reitera, en cualquier tipo societario e independientemente de que las sociedades se encuentren tramitando los procesos citados... Estas herramientas legales se conocen en la doctrina como la teoría del levantamiento del velo corporativo o disregard of the legal entity o piercing the corporate veil cuya finalidad es desconocer la limitación de la responsabilidad de los asociados al monto de sus aportaciones, en circunstancias excepcionales ligadas a la utilización defraudatoria del beneficio de la separación”.
Y continuó el magistrado en un razonamiento que pone en evidencia la conveniencia del disregard para preservar el patrimonio público:
“La Sala encuentra que si bien es cierto el juez de conocimiento de la acción popular sí realizó un estudio en relación con la solicitud de levantamiento del velo corporativo del Grupo Empresarial Nule, también lo es que su fundamentación no tuvo en cuenta la totalidad de las pruebas aportadas las cuales le permitirían vislumbrar no solo el riesgo al patrimonio público, sino la razonabilidad en la procedencia de la medida. En efecto, el juez popular no tuvo en cuenta la copia de la Resolución 126-007070 y su modificatoria proferidas por la Superintendencia de Sociedades, mediante las cuales se declaró la situación de control conjunto y de grupo empresarial de los señores MANUEL NULE VELILLA, MIGUEL EDUARDO NULE VELILLA Y GUIDO ALBERTO
NULE MARIÑO, y de las cuales se desprende claramente las sociedades que conforman dicho grupo –identificación plena de las mismas–. Adicionalmente, omitió el análisis de los documentos de los cuales se observa la grave situación de los hechos y, concretamente, del detrimento patrimonial ocasionado por los señores Nule Velilla, Nule Mariño y el Grupo Empresarial Nule a las diferentes entidades del Estado; hecho que por lo demás y a la luz de las normas pro-
cesales correspondientes puede llegar a constituirse en notorio, razón por la cual y al tener esa connotación no requiere demostración alguna. Desconociendo lo anterior y en claro quebranto de los derechos fundamentales de la actora, decidió la medida previa solicitada declarándola improcedente, con argumentos tales como: i) no era el momento procesal; ii) continúa siendo la misma realidad probatoria y que la carga de la prueba correspondía al demandante... Es evidente que la inactividad del juez constitucional en este caso incrementa de alguna manera el riesgo al detrimento patrimonial del Estado, pues, ocasiona una dilación del proceso constitucional sin justificación alguna, el cual pretende la recuperación del patrimonio público, por cuanto no fue administrado cumpliendo los principios de eficiencia y transparencia, ni de acuerdo con su objeto ni en busca de la finalidad social del Estado, generando dicha omisión una abierta violación al derecho de acceso a la administración de justicia y al debido proceso...9”.
Nótese que gracias a la ley ya citada, la 2195 de 2022, la desestimación de la personalidad jurídica resultará más expedita si se decreta, claro está, como prueba. Se transcribe el artículo pertinente para mayor comprensión de la figura, en su integralidad:
ARTÍCULO 65 DESESTIMACIÓN DE LA PERSONALIDAD JURÍDICA PARA EL CONTROL FISCAL. En cualquier momento de la indagación preliminar o del proceso de responsabilidad fiscal que adelante la Contraloría General de la República, si de las pruebas recaudadas se considera necesario establecer el beneficiario real de las operaciones o transacciones realizadas por personas jurídicas presuntamente responsables, el Director de la actuación correspondiente podrá decretar como prueba el levantamiento del velo corporativo con el fin de identificar a los controlantes, socios, aportantes o beneficiarios reales, y de determinar si procede su vinculación como presuntos responsables al proceso, en cualquiera de los siguientes eventos:
1. Cuando se cuente con serios indicios de que la acción u omisión atribuida a la persona jurídica, haya sido producida por causa o con ocasión de las actuaciones de estos sujetos;
2. Cuando la persona jurídica promueva o se halle en estado de insolvencia o liquidación, y ponga en riesgo el resarcimiento del patrimonio público afectado;
3. Cuando la lesión al patrimonio público o a la afectación de intereses patrimoniales de naturaleza pública, se haya generado por explotación o
9. CONSEJO DE ESTADO, SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN PRIMERA Consejero ponente: MARCO ANTONIO VELILLA MORENO.
Bogotá, D.C., dieciocho (18) de septiembre de dos mil catorce (2014) , Radicación número: 11001-03-15-000-2012-02311
-01(AC), Actor: CONTRALORÍA GENERAL DE LA REPUBLICA.
Demandado: TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CUNDINARCA.
apropiación de bienes o recursos públicos en beneficio de terceros.
Igualmente, cuando se requiera para el ejercicio de sus funciones y ante la inminencia de pérdida de recursos públicos, el jefe de la Unidad de Reacción Inmediata de la Dirección de Información, Análisis y Reacción Inmediata de la Contraloría General de la República podrá decretar el levantamiento del velo corporativo en los términos señalados en el presente Artículo.
La orden impartida por el competente tendrá control jurisdiccional previo a su práctica por parte del Contralor General de la República o del Director de Información, Análisis y Reacción Inmediata, conforme a sus atribuciones contenidas en el Artículo 105 del Decreto 403 de 2020, el cual deberá surtirse en el término máximo de 10 días y en el que se analizará, entre otras, su pertinencia, necesidad y proporcionalidad.
PARÁGRAFO 1. El anterior trámite no será necesario en los casos establecidos en los Artículos 125 y 126 del Decreto Ley 403 de 2020, para la vinculación directa al proceso de quienes, como gestores fiscales, servidores públicos o particulares, participen, concurran, incidan o contribuyan directa e indirectamente en la producción del daño fiscal.
La parte de la norma transcrita que se resalta en negrilla contiene una competencia que hoy ejerce el Contralor General o el director de la DIARI investido de funciones jurisdiccionales.
Revestir de funciones jurisdiccionales a funcionarios de naturaleza administrativa no fue considerado por la Corte Constitucional acorde con la Constitución. Así sucedió, al parecer, respecto de la Procuraduría cuando la Ley 2094 de 2021 fue declarada inexequible. Hasta ahora solo se conoce el boletín de prensa:
Boletín No. 94
Bogotá, junio 24 de 2020
La Sala Plena de la Corte declaró que no se ajusta a la Constitución Política la atribución de funciones judiciales a la Procuraduría General de la
Nación para tramitar procesos de adopción cuyas demandas no habían sido admitidas. En esos casos, los términos estuvieron suspendidos entre el 16 de marzo y el 25 de abril de 2020, lapso que incluyó una semana de vacancia judicial.
Al ignorarse la motivación, nada se puede anticipar frente al revestimiento de funciones judiciales al Contralor en cuanto a su conformidad conlleva constitución. Solo decir que mientras la norma esté vigente debe cumplirse a rajatabla.
Ahora bien, de crearse el Tribunal de Cuentas esta competencia de autorización del levantamiento del velo corporativo, también debería pasar a esa sede.
El Tribunal de Cuentas y/o jurisdicción fiscal, más que un capricho, responde a las necesidades de una nueva contraloría.
Hoy el país cuenta con una entidad robustecida y tecnificada que debe responder a grandes demandas de la sociedad como son velar por el mejoramiento de la administración pública, la transparencia, eficiencia y eficacia de la gestión fiscal y la lucha implacable contra la corrupción.
Siendo así las cosas, nada más importante que el cumplimiento de sus objetivos se logre en pleno respeto de las garantías procesales, del debido proceso y de las libertades y derechos fundamentales. El Tribunal de Cuentas para juzgar, en tanto que la Contraloría investiga y acusa; el Tribunal de Cuentas para autorizar y definir el alcance de la búsqueda selectiva en base de datos; el Tribunal de Cuentas para levantar el velo corporativo y desestimar la personalidad jurídica cuando esta se usa de manera fraudulenta, puede implicar para el Estado colombiano un importante avance en materia de madurez institucional y democrática al situar la preservación de la dignidad humana como perfectamente compatible con el actuar eficiente del control fiscal. EC
• Acosta Argote, C. (18 de agosto de 2022). Asuntos Legales. Obtenido de Actualidad: https://amp.asuntoslegales.com.co/actualidad/roybarreras-aseguro-que-busca-terminar-con-la-contraloria-a-traves-de-una-reforma-3428363
• Ámbito Jurídico. (28 de septiembre de 2022). Ámbito Jurídico. Obtenido de Noticias: https://www.ambitojuridico.com/noticias/general/ atencion-fuerte-oposicion-reforma-que-crearia-una-corte-electoral
• Contraloría del Valle del Cauca. (16 de 11 de 2022). Contraloría del Valle del Cauca. Obtenido de: El control fiscal en los territorios es una
• expresión constitucional de su autonomía: https://www.contraloriavalledelcauca.gov.co/publicaciones/1792/el-control-fiscal-en-los-territorioses-una-expresion-constitucional-de-su-autonomia/
La responsabilidad de revisión y actualización de la institucionalidad colombiana requiere de un sistema mucho más moderno, con facultades y funciones jurisdiccionales que garanticen los estándares internacionales, y tratándose de decisiones de naturaleza jurisdiccional se necesita crear un Tribunal de Cuentas y fortalecer la vigilancia de la gestión fiscal en Colombia.
EL CONTROL FISCAL ES, SIN DUDA, UNA HERRAMIENTA esencial para evitar de manera eficaz y ejemplarizante la corrupción en lo público y como todo sistema de control debe, al mismo tiempo, incorporar reglas que permitan salvaguardar los derechos fundamentales y las garantías mínimas de los actores que participan activa y pasivamente en su ejercicio. El reto institucional obligado debe ser la revisión constante de la pertinencia e idoneidad de este tipo de instrumentos con el fin de ajustar y armonizar su misión a los grandes objetivos estatales señalados en nuestra Constitución Política.
Esta responsabilidad de revisión y actualización de la institucionalidad colombiana requiere de un sistema mucho más moderno, con facultades y funciones jurisdiccionales que garanticen los estándares internacionales, y tratándose de decisiones de naturaleza jurisdiccional se necesita crear un Tribunal de Cuentas y fortalecer la vigilancia de la gestión fiscal en Colombia.
Se precisa garantizar independencia y transparencia en las diferentes fases del control hasta su juzgamiento, y garantizar la protección de derechos fundamentales como el acceso a la administración de justicia, la igualdad
y el debido proceso. Esto incluye la garantía del derecho a la defensa, la doble instancia, la doble conformidad y el juez natural competente, para responder así a los estándares internacionales contenidos en la Convención Interamericana de Derechos Humanos y a la Jurisprudencia de la Corte Interamericana de Derechos Humanos.
En este sentido, el Tribunal de Cuentas debe garantizar la protección y el resarcimiento del patrimonio público a través del conocimiento y juzgamiento de la responsabilidad fiscal; al tiempo que fortalece las estructuras de vigilancia y control de resultados en cabeza de la Contraloría General de la República, con el objetivo de volver más eficaz la salvaguarda de los recursos públicos.
AL CONTROL FISCAL
Antes de mencionar los diferentes sistemas que Colombia ha adoptado para ejercer el control fiscal, es pertinente mencionar que en general existen dos modelos tradicionales. El modelo anglosajón y el continental. El primero
se caracteriza por la existencia de un órgano unipersonal, generalmente, vinculado como órgano auxiliar del poder legislativo; el segundo, se caracteriza por ser un órgano colegiado con sistema de Cortes o Tribunales de cuentas, de naturaleza jurisdiccional (Younes, 2006)1.
En la evolución de nuestro sistema de control fiscal se han adoptado los dos modelos, respondiendo tal vez a las exigencias y realidades propias de los acontecimientos históricos. Así como se reseña en la exposición de motivos del proyecto, la primera forma de control fiscal se conoció aun en época colonial, con la creación del Tribunal de Cuentas de Santa Fe de Bogotá, en 1604, por iniciativa del entonces rey de España, Felipe III.
Posteriormente, en 1807, se crean las oficinas de contabilidad y se adopta el sistema de Corte de Cuentas de estirpe francesa2, el cual fue reformado de manera sucesiva en 1821 con la creación de la Contaduría General de Hacienda a través de la Ley 6 de 1821; en 1847, al reemplazarse a la Contaduría nuevamente por una Corte de Cuentas con funciones Fiscales; en 1850, con la expedición de la Ley 20 que reemplazó la Corte de Cuentas por Oficinas Generales de Cuentas; y luego con la promulgación de la Constitución de 1886 se restableció la Corte de Cuentas como cuerpo colegiado con magistrados de periodo fijo (Gomez Buitrago, 2017)3
Esta fluctuante organización del sistema de control fiscal es un reflejo del ajuste institucional derivado de los procesos de independencia y consolidación de nuestra República. La Corte de Cuentas restablecida con posterioridad a 1886 y cuya reglamentación se desarrolló de manera detallada en el Código Fiscal contenido en la Ley 110 de 1912 (artículos 315 a 332) fue derogada por la Ley 47 de 1923 sobre “Organización de la contabilidad oficial y creación del Departamento de Contraloría”. Esta norma fue producto de la incorporación de las recomendaciones de la Misión Kemmerer, contratada bajo la Presidencia de Pedro Nel Ospina4.
La Ley 47 de 1923 creó el Departamento de Contraloría, al que se le incorporaron las funciones de la Corte de Cuentas, la Dirección General de Contabilidad, la Oficina Nacional de Estadística y la Oficina Central de Ordenaciones del Ministerio del Tesoro. Se pasó, entonces, a un sistema unipersonal, pero con un rasgo impropio, pues las competencias de poder sancionatorio ya no eran de naturaleza jurisdiccional (sentencias), sino que al ser asumidas por el Departamento de la Contraloría, revistieron la naturaleza de decisiones administrativas. Esto implicó la expedición de fallos fiscales contenidos en actos administrativos susceptibles de ser controvertidos posteriormente ante la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo5.
Se introdujo así un sistema híbrido en el que la Contraloría produce fallos de responsabilidad fiscal sobre los que no se puede predicar la misma firmeza de las sentencias que expedía la Corte de Cuentas y en su lugar, el nuevo sistema define la responsabilidad a través de actos administrativos cuya legalidad se controvierte, posteriormente, ante un juez que ya no cuenta con la especialidad propia del control fiscal.
Además de este defecto del sistema, el control que se ejerció hasta 1991 fue un control previo y universal, con las consecuencias conocidas de la natural coadministración del órgano de control y las influencias desproporcionadas en la ejecución de los recursos públicos. Como se sabe, la Constitución de 1991 introdujo importantes modificaciones al control fiscal, bajo un enfoque más evaluativo de gestión que busca controlar resultados. Para esto, a la Contraloría se le otorgó el carácter de órgano de control autónomo e independiente de las tres ramas del poder público y taxativamente se indicó que ese control sería posterior y selectivo, alejado de las malas prácticas que el modelo de control previo había dejado.
Como es sabido, el desarrollo legislativo posterior del procedimiento para realizar el control fiscal, se plasmó principalmente en las leyes 42 de 1993 y 610 de 2000, al
1. Younes, Diego. Derecho del control fiscal. Vigilancia para una gestión transparente. Bogotá, D. C. 2006. Grupo Editorial Ibáñez. Pág. 429.
2. El modelo francés de Corte de Cuentas instaurado por Napoleón en 1807, se basa en un organismo colegiado creado que aunque integrado en la Administración Pública, tiene reconocida independencia.
3. Esta cronología está documentada en GÓMEZ BUITRAGO, Jairo. Gerencia Pública y Control Fiscal. Universidad del Rosario. 2017. Págs. 126 y 127.
4. Esta misión, llegada a Colombia en 1923, tuvo como principal objetivo estudiar la realidad económica del país y realizar propuestas de remodelación de los sistemas monetarios, bancarios y fiscales. Fue liderada por el economista estadounidense Edwin Walter Kemmerer y contratada por el presidente Pedro Nel Ospina.
5. El artículo 7 de la Ley 42 de 1923 estableció que “Toda decisión del contralor o del auditor seccional, tomada dentro de sus respectivas facultades, será obligatoria para todos los empleados y funcionarios administrativos a que ella se refiera; pero podrá pelearse de tal decisión por el que se crea agraviado con ella, dentro de un mes, contado desde la notificación de la providencia recurrida, ante el Consejo de Estado si se tratare de una decisión del contralor general, y ante este si la decisión proviene del auditor seccional”.
paso que a través del Decreto-Ley 272 de 2000 se reestructuró la Auditoría General de la República, como órgano encargado de realizar el control fiscal a la Contraloría General de la República.
Posteriormente, fue expedido el Acto Legislativo 04 de 2019 cuyo objetivo fue volver más eficaz y oportuno el control fiscal, fortaleciendo la institucionalidad de la Contraloría General de la República. Esta reforma supuso ajustes institucionales con el fin de articular los distintos niveles de control e implementar un sistema nacional de control fiscal e incluyó en el texto constitucional del modelo de control concomitante y preventivo, junto al posterior y selectivo, con la finalidad de lograr que la vigilancia de la gestión fiscal fuese efectiva y en tiempo real, en pro de la salvaguarda del patrimonio público.
En cuanto a la competencia para ejercer el control fiscal, se resume que hoy está en cabeza de la Contraloría General de la República, como un órgano autónomo encargado de la vigilancia de la gestión fiscal de los recursos de la nación, y que ejerce tanto el control fiscal como la función de vigilancia de los recursos públicos; en tanto que las contralorías territoriales se encargan de la vigilancia de la gestión fiscal realizada por las entidades correspondientes a su nivel territorial y la Auditoría General de la República vigila la gestión fiscal de las contralorías.
El sistema de control fiscal en Colombia requiere de una reforma a la estructura actual que implica la creación de la jurisdicción fiscal, cuyo órgano supremo será el Tribunal de Cuentas. Esta jurisdicción debe ser la encargada de garantizar la protección y el resarcimiento del patrimonio público a través del conocimiento y juzgamiento de la responsabilidad fiscal.
El Tribunal de Cuentas debe gozar de la independencia y autonomía propia de los jueces de la República y su función se centrará en adelantar los juicios de responsabilidad fiscal, tras la previa etapa de investigación e imputación que haga la Contraloría General de la República, la Auditoría General de la República o las Contralorías Territoriales, según el caso.
Este Tribunal debe cumplir, al menos, las siguientes funciones:
• Establecer el monto del daño y la imputación del mismo, a los gestores fiscales que dentro del ámbito de sus competencias, por acción u omisión, originen los riesgos no permitidos
que se concreten en la producción del resultado, atribuidos a título de dolo o culpa grave.
• Ejercer la jurisdicción coactiva en materia fiscal.
• Cuando se trate de servidores públicos de elección popular, decidir sobre las medidas de suspensión de que trata el artículo 268, numeral 8 de la Constitución, y, de la suspensión por probable obstaculización a la investigación fiscal.
• Aprobar o improbar las medidas de justicia restaurativa acordadas entre las Contralorías, la Auditoría General y el gestor fiscal, en el marco de las investigaciones fiscales adelantadas por los entes de control.
• Unificar la jurisprudencia de la jurisdicción fiscal y expedir directivas interpretativas sobre los alcances de la estructura de imputación de responsabilidad fiscal, entre otras funciones.
• Nombrar, previo concurso de méritos, a los servidores públicos que integran la jurisdicción fiscal.
• Conocer del recurso de apelación, contra la decisión de la Controlaría, proferida en ejercicio del numeral 8 del artículo 268, referente a la suspensión inmediata de funcionarios verdad sabida y buena fe guardada.
• Conocer en instancia, segunda de las decisiones proferidas por las seccionales del tribunal de cuentas.
Una de las grandes características que debe tener la reforma al control fiscal es la escisión de las funciones de control preventivo, concomitante y de investigación –funciones de auditoría–, de la función de juzgamiento y sanción fiscal, pues las competencias de la Contraloría han llevado a que sea una entidad que funge como juez y parte, afectando su adecuado desempeño y desdibujando su papel técnico.
La separación de las funciones de auditoría y de juzgamiento permitirá romper con el peligroso incentivo (generado por las deficiencias del diseño institucional actual) conforme al cual la adecuada labor de la Contraloría se mide en función del número de imputaciones y procesos; mutando hacia una labor de vigilancia y control fiscal verdaderamente técnica que se oriente a la promoción de la eficiencia, la rendición de cuentas, la eficacia y la transparencia de la administración pública (OECD, 2016)6
6. OCDE. Supreme Audit Institutions and Good Governance. Oversight, Insight and Foresight, 29 de septiembre de 2016. Asimismo, véase: ORGANIZACIÓN DE LAS NACIONES UNIDAS. Resolución 66/209. Promoción de la eficiencia, la rendición de cuentas, la eficacia y la transparencia de la administración pública mediante el fortalecimiento de las entidades fiscalizadoras superiores.
Una de las grandes características que debe tener la reforma al control fiscal es la escisión de las funciones de control preventivo, concomitante y de investigación –funciones de auditoría–, de la función de juzgamiento y sanción fiscal, pues las competencias de la Contraloría han llevado a que sea una entidad que funge como juez y parte.
Así las cosas, este diseño propuesto permite asegurar la independencia y autonomía del juicio de responsabilidad fiscal en cabeza de jueces de la República y materializar de manera más adecuada el derecho fundamental al debido proceso, pues una jurisdicción especializada provee un verdadero juez natural, un procedimiento que garantiza un debate probatorio con garantías judiciales, que será oral, público, concentrado y adversativo; que asegure la doble instancia, pues el diseño está pensado para que existan niveles jerárquicos dentro de la propia jurisdicción.
En este sentido, se debe corregir la situación creada por el Decreto Ley 403 de 2020, que en su artículo 105 contempla que el Contralor General y el Director de la Dirección de Información, Análisis y Reacción Inmediata (DIARI) tienen atribuciones jurisdiccionales:
ARTÍCULO 105. Atribuciones Jurisdiccionales. El Contralor General de la República y el Director de la Dirección de Información, Análisis y Reacción Inmediata –DIARI–, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 116 de la Constitución Política, tendrán atribuciones jurisdiccionales exclusivamente para autorizar la práctica y el aseguramiento de pruebas necesarias, en los ejercicios de vigilancia y control fiscal, responsabilidad fiscal y reacción inmediata en todas sus modalidades, cuando puedan tener injerencia en derechos fundamentales y se evidencie la necesidad estricta de la prueba, por riesgo inminente de pérdida, alteración o deterioro de la misma, para probar hechos de importancia pública relacionada con la protección al patrimonio público.
PARÁGRAFO. Esta facultad solo operará exclusivamente en tratándose de ejercicios de vigilancia y control fiscal adelantados directamente por la Con-
traloría General de la República y no será extensivo a otros órganos de control. Mientras que el Contralor General de la República expide los manuales de organización y funcionamiento necesarios, estas atribuciones se ejercerán de conformidad con las previstas para el Procurador General de la Nación en el Código Disciplinario Único, toda vez que guardan identidad en su naturaleza y finalidad.
No han faltado, y con razón, las voces críticas frente a estas atribuciones de la Contraloría General, pues en realidad estas competencias se enfilan a lo judicial (Charry Urueña, 2019)7, lo que se debe modificar con un modelo de Tribunal de Cuentas en lugar de una entidad técnica especializada, que pretende al mismo tiempo judicializar.
La asignación de funciones jurisdiccionales a entidades administrativas es desafiante con la filosofía de la Constitución; principalmente, porque el artículo 116 de la Constitución otorga facultades excepcionales a las autoridades administrativas siendo, en algunos casos, violatorio de los principios de imparcialidad e independencia de la función judicial, pues el funcionario administrativo está supeditado a los lineamientos establecidos por su superior jerárquico o por él mismo, quien o quienes han tenido injerencia previa en el desarrollo de las funciones de tipo administrativo (Amorocho, Fermín, Villamizar, & Trespalacios, 2009)8
Por otro lado, es necesario eliminar la dificultad de que los fallos sancionatorios tengan la naturaleza de actos administrativos con el riesgo de ser dejados sin efectos posteriormente, en un juicio carente de la especialidad fiscal. Esta mecánica se puede modificar con el carácter jurisdiccional y especializado del Tribunal de Cuentas, que permita el acceso a una administración de justicia más eficiente, ya que las decisiones estarán contenidas en una sentencia
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que hará tránsito a cosa juzgada una vez esté en firme, facilitando un resarcimiento más pronto y eficaz del daño patrimonial. De paso, el diseño supone la descongestión de la jurisdicción contenciosa administrativa que ya no tendrá la competencia para revisar estas cuestiones.
El fortalecimiento del carácter técnico de la Contraloría General de la República permite investigar y acusar ante la jurisdicción especializada y conserva la institución de la Controlaría como órgano de vigilancia y control fiscal de la administración y sus funciones de control preventivo y concomitante, funciones que fueron diseñadas e integradas al ordenamiento para hacer efectivo el papel constitucional del organismo.
Por último, es importante resaltar que tras la adopción de la Convención Americana desde 1972, que entró en vigor para las partes en julio de 1978, nuestro Estado se comprometió a respetar los derechos y libertades reconocidas en la Convención y a garantizar su libre y pleno ejercicio a toda persona que esté sujeta a su jurisdicción, sin ninguna discriminación.
En el marco de la aplicación de la Convención existe el relevante antecedente del caso Petro Urrego vs. Colombia, en donde se advierte la no convencionalidad de los procesos mediante los cuales el Estado ejerce potestad punitiva. A pesar de que la controversia estaba en el marco de un proceso disciplinario que culminó con la destitución e inhabilitación del entonces alcalde de Bogotá, la Corte Interamericana de Derechos Humanos incluye además en sus consideraciones al proceso de responsabilidad fiscal, equiparando no solo los derechos de quienes eligen y son elegidos popularmente, sino a los destinatarios en general de las acciones punitivas del Estado (Vargas Reyes, 2021)9.
Sobre el proceso de responsabilidad fiscal, la Corte afirmó:
“(...) 96. La Corte reitera que el artículo 23.2 de la Convención Americana es claro en el sentido de que dicho instrumento no permite que órgano administrativo alguno
pueda aplicar una sanción que implique una restricción (por ejemplo, imponer una pena de inhabilitación o destitución) a una persona por su inconducta social (en el ejercicio de la función pública o fuera de ella) para el ejercicio de los derechos políticos a elegir y ser elegido: solo puede serlo por acto jurisdiccional (sentencia) del juez competente en el correspondiente proceso penal. El Tribunal considera que la interpretación literal de este precepto permite arribar a esta conclusión, pues tanto la destitución como la inhabilitación son restricciones a los derechos políticos, no solo de aquellos funcionarios públicos elegidos popularmente, sino también de sus electores 125. (Subrayado fuera de texto). (...)
114. (...) De lo anterior se concluye que, aun cuando las facultades de la Contraloría no contemplan la atribución directa para destituir o inhabilitar funcionarios públicos de elección popular, las sanciones pecuniarias que pueden imponer, cuando estas resultan en la obligación de realizar el pago de una deuda fiscal de alta cuantía, como sucedió en el caso del señor Petro, pueden tener el efecto práctico de inhabilitarlo en virtud de lo dispuesto en el artículo 38 del Código Disciplinario Único y de la prohibición a los funcionarios competentes de dar posesión a quienes aparezcan en el boletín de responsables fiscales.
115. En relación con lo anterior, la Corte concluye que las sanciones impuestas por la Contraloría pueden tener el efecto práctico de restringir derechos políticos, incumpliendo así las condiciones previstas en el artículo 23.2 de la Convención y que han sido reiteradas en la presente sentencia. En esa medida, el Tribunal considera que el artículo 60 de la Ley 610 de 2010 y el artículo 38 fracción 4 del Código Disciplinario Único son contrarios al artículo 23 de la Convención Americana, en relación con el artículo 2 del mismo instrumento. (Subrayado
(...)
136. Adicionalmente, la Corte concluye que la vigencia de las normas que facultan a la Procuraduría a imponer sanciones de inhabilitación o destitución de funcionarios democráticamente electos previstas en general en el ordenamiento jurídico colombiano, y en particular en el
Disciplinario Único, así como las normas que pueden tener como efecto que las decisiones de la Contraloría produzcan una inhabilidad para el ejercicio de los derechos políticos, y que fueron mencionadas en el presente capítulo, constituyen un incumplimiento del deber de adoptar disposiciones de derecho interno (subrayado fuera de texto)”10.
Aunado a lo anunciado, el artículo 8.1 de la Convención Americana de Derechos Humanos contempla que, en cualquier carácter, ya sea civil, laboral o fiscal toda persona tiene el derecho a ser oída, con las debidas garantías y dentro de un plazo razonable, por un juez o tribunal competente, independiente e imparcial.
La concentración de las facultades investigativas y sancionadoras en una misma entidad, característica común en los procesos administrativos disciplinarios, no es en sí misma incompatible con el artículo 8.1 de la Convención, siempre que dichas atribuciones recaigan en distintas instancias o dependencias de la entidad de que se trate, cuya composición varíe de manera tal que los funcionarios que resuelvan sobre los méritos de los cargos formulados sean diferentes a quienes hayan formulado la acusación disciplinaria y no estén subordinados a estos últimos (Villalba Cuéllar & González Serrano, 2014) . Sobre el punto, la Corte señaló:
“El derecho a ser juzgado por un juez o tribunal imparcial es una garantía fundamental del debido proceso que permite que los tribunales inspiren la confianza necesaria a las partes en el caso, así como a los ciudadanos en una sociedad democrática. Esto implica que se debe garanti-
zar que el juez o tribunal en el ejercicio de su función como juzgador cuente con la mayor objetividad para enfrentar el juicio y se aproxime a los hechos de la causa careciendo de todo prejuicio y ofreciendo garantías suficientes de índole objetiva que permitan desterrar toda duda que el justiciable o la comunidad puedan albergar respecto de la ausencia de imparcialidad. Así, la imparcialidad del tribunal comporta que sus integrantes no tengan un interés directo, posición predefinida ni preferencia por alguna de las partes y que no se encuentren involucrados en la controversia, sino que actúen única y exclusivamente conforme a –y movidos por– el derecho”12
Se debe concluir, entonces, que hoy no solo es necesario realizar un control de constitucionalidad sino también un control de convencionalidad, en donde las normas internas se adecúen armónicamente con las obligaciones contraídas en instrumentos internacionales. Esta obligación no solo implica la adecuación de las normas internas con el tratado internacional sino con la interpretación realizada con autoridad por la misma Corte Interamericana de Derechos Humanos13
Por todo, resulta necesario que el sistema de control fiscal colombiano se ajuste a los mandatos de la Convención Americana de Derechos Humanos y de la Jurisprudencia de la Corte Interamericana de Derechos Humanos, armonizando sus instituciones, sus procedimientos e instancias a la protección de derechos exigidas por estos estándares internacionales, so pena de futuras declaraciones de responsabilidad.
¡En horabuena esta necesaria reforma! EC
10. Corte Interamericana de Derechos Humanos. 8 de julio de 2020. Caso Petro Urrego vs. Colombia
11. Villalba Cuéllar, Juan Carlos, y Andrés González Serrano. «REFLEXIONES SOBRE EL “CASO PETRO”».
Prolegómenos 17, n.o 34 (julio de 2014): 9-12.
12. Corte Interamericana de Derechos Humanos. 8 de julio de 2020. Caso Petro Urrego vs. Colombia.
13. Villalba Cuéllar, Juan Carlos, y Andrés González Serrano. «REFLEXIONES SOBRE EL “CASO PETRO”».
Prolegómenos 17, n.o 34 (julio de 2014): 9-12.
• Younes, D. (2006). Derecho del contro fiscal: Vigilancia para una gestión transparente. Bogotá: Grupo Editorial Ibáñez.
• Gómez Buitrago, J. (2017). Gerencia pública y Control fiscal. Bogotá: Universidad del Rosario.
• OECD. (2016). Supreme Audit Institutions and Good Governance. Oversight, Insight and Foresight. París: OECD.
• Charry Urueña, J. (28 de agosto de 2019). Ámbito jurídico. Obtenido de: Reforma al control fiscal: https://www.ambitojuridico.com/noticias/ columnista-impreso/procesal-y-disciplinario/reforma-al-control-fiscal
• Amorocho, F., Fermín, E., Villamizar , I., & Trespalacios, B. (2009). La Función Jurisdiccional Ejercida por Autoridades Administrativas en el Ordenamiento Jurídico Colombiano. Revista Justicia, 94-101.
• Vargas Reyes, R. (8 de febrero de 2021). La inconvencionalidad en la reciente reforma al régimen de control fiscal. Obtenido de: Instituto Colombiano de Derecho Procesal: https://icdp.org.co/la-inconvencionalidad-en-la-reciente-reforma-al-regimen-de-control-fiscal/
• Villalba Cuéllar, J., & González Serrano, A. (2014). Reflexiones sobre el “Caso Petro”. Prolegómenos, 9-12.
El ejercicio del control fiscal, antes de la reforma constitucional de 1991, tuvo luces y sombras. Fue un periodo caracterizado por un fortalecimiento institucional y administrativo de la Contraloría, pero también con sombras debido al control fiscal previo que desarticuló la seriedad y el rigor del control, tergiversándose hacia coadministración y presiones indebidas.
LAS ACTUALES DEMOCRACIAS TIENEN, COMO CARACTERÍSTICA ESENCIAL, la existencia de sistemas de control fiscal que garanticen el correcto manejo de las finanzas del Estado y la eficacia de las políticas públicas para el logro de los fines del Estado. Sin embargo, en el caso de Colombia, ese sistema atraviesa una serie de traspiés y obstáculos que han desnudado la necesidad de una reforma al sistema de control fiscal que ajuste las instituciones vigentes a los propósitos esenciales del mismo, ya que parecen ir en contradicción.
ANGÉLICA LOZANO SENADORA DE LA REPÚBLICA
Es posible establecer antecedentes del sistema de control fiscal colombiano desde los orígenes de nuestra República. El primer antecedente para la organización del control fiscal se remonta a la Ley Principal contra los
empleados de Hacienda, promovida por Santander en 1819, en la que se establecieron medidas punitivas respecto de funcionarios que incurrieran en conductas de malversación de fondos públicos1 (Meyer Artunduaga, 2021, págs. 9-10).
De forma posterior, concretamente entre 1830 y 1873 se sucederían una serie de modificaciones institucionales en esta materia. Hacía 1832 se instauraría, nuevamente, la Contaduría General de Hacienda, como una entidad dependiente del ejecutivo, que en 1847 sería reemplazada por la Corte de Cuentas, la que, en 1850, sería sustituida por la Oficina de Cuentas integrada por 5 miembros. Finalmente, con la expedición del Código Fiscal de 1873 se daría paso a la Corte de Cuentas integrada por 10 magistrados (que posteriormente pasarían a ser 12) elegidos por el Congreso de la República2 (Meyer Artunduaga, 2021).
1. Diego MEYER ARTUNDUAGA. La reforma al control fiscal colombiano y su incidencia en la autonomía del control fiscal territorial, Maestría en Derecho de Estado con énfasis en Gobierno y Desarrollo de las entidades territoriales, Universidad Externado de Colombia, 2021, pp. 9-10.El modelo francés de Corte de Cuentas instaurado por Napoleón en 1807, se basa en un organismo colegiado creado que aunque integrado en la Administración Pública, tiene reconocida independencia.
Este periodo de reajustes institucionales se caracterizó por un sistema de control fiscal claramente inspirado por el modelo francés, siendo este ejercido por un órgano judicial, colegiado y con independencia administrativa y política.
Hacía 1923, en el gobierno de Pedro Nel Ospina, y en un contexto de descontrol monetario, tuvo lugar la Misión Kemmerer, la cual recomendó la creación del Departamento de Contraloría como una entidad dentro de la Rama Ejecutiva encargada de velar por la observancia de las leyes y reglamentos relacionados con el adecuado manejo de propiedades y fondos públicos.
Con fundamento en estas recomendaciones, fue proferida la Ley 42 de 1923 sobre “Organización de la contabilidad oficial y creación del Departamento de Contraloría”, fundando a la Contraloría como órgano administrativo de seguimiento y control al manejo de las finanzas públicas próximo a cumplir 100 años, esto significó un giro de 180° grados en el modelo de control fiscal colombiano, inspirado por el Government Accountability Office, GAO de los Estados Unidos, como una entidad de control externo, administrativa, unipersonal en su dirección e incorporándolo al interior de la Rama Ejecutiva.
El ejercicio del control fiscal, antes de la reforma constitucional de 1991, tuvo luces y sombras. Fue un periodo caracterizado por un fortalecimiento institucional y administrativo de la Contraloría, pero también con sombras en razón al control fiscal previo que desarticuló la seriedad y el rigor del control, tergiversándose hacia coadministración y presiones indebidas. Esto llevó a que la Asamblea Constituyente se decantara por eliminar el control previo y establecer el modelo de control posterior y selectivo.
En el marco de la Asamblea Nacional Constituyente, que dio lugar al surgimiento de la Constitución Política de 1991, se esbozaron numerosos proyectos de reforma constitucional en los que se planteaban diferentes modelos de control fiscal. El debate, en el fondo, se bifurcaba entre mantener el esquema anglosajón de la Contraloría o retornar a un modelo judicial organizado alrededor de una corte o tribunal de cuentas.En la Constitución quedó vigente la Contraloría General de la República, cabeza del control fiscal, como un órgano autónomo al que le ha sido confiada la vigilancia y control fiscal, por lo que se encarga de vigilar la gestión fiscal de la Administración y de los
particulares que manejen fondos o bienes públicos.
En este sentido, es posible identificar dos funciones que el artículo 267 superior radica en cabeza de la Contraloría. Por una parte, el control fiscal, entendido como la función pública de fiscalización con el fin de determinar si la gestión fiscal y sus resultados se ajustan a los principios, planes, programas, presupuestos y normatividad aplicables y logran efectos positivos para la consecución de los fines esenciales del Estado.
Por otra, la función pública de vigilancia fiscal implica hacer seguimiento de la gestión fiscal de la administración y de los particulares o entidades que manejen fondos o bienes públicos, todo esto con el propósito de obtener insumos que permitan hacer el control fiscal3 (Presidencia de la República de Colombia, 2020).
Particularmente, el modelo de control fiscal primigeniamente adoptado en la Constitución de 1991 establecía que este sería posterior y selectivo, es decir, operaba una vez la entidad sujeta a control hubiese adoptado las decisiones de disposición de recursos y respecto de particulares operaciones. No obstante, con ocasión del Acto Legislativo 04 de 2019 este modelo fue complementado con el conocido control preventivo y concomitante.
Al respecto, frente a esta reforma, en sentencia C-140 de 2020, la Corte Constitucional precisó que:
i) El control fiscal además de ser posterior y selectivo, se podrá ejercer de manera preventiva y concomitante, según sea necesario para garantizar la defensa y protección del patrimonio público.
ii) El modelo preventivo y concomitante tiene un carácter excepcional y no puede implicar coadministración. Además, se debe realizar en tiempo real a través del seguimiento permanente de los ciclos, uso, ejecución, contratación e impacto de los recursos públicos, mediante el uso de tecnologías de la información, con la participación del control social y con la articulación del control interno.
iii) El control preventivo y concomitante se realizará en forma de advertencia y su ejercicio corresponde, exclusivamente, al contralor general en materias específicas.
Asimismo, en el marco de las atribuciones reconocidas constitucionalmente a la Contraloría le corresponde declarar la responsabilidad derivada de la gestión fiscal, recaudar su monto y ejercer la jurisdicción coactiva sobre los alcances deducidos de esta (artículo 268.5 CP). Mientras en la responsabilidad fiscal se discute si existe o no una responsabilidad de carácter patrimonial a cargo de alguien “por la gestión fiscal”; la jurisdicción coactiva no
es de índole declarativa, pues no existe duda acerca de la obligación fiscal de los actores que también desempeñan papeles importantes a la luz del texto constitucional. Asi, por un lado, tenemos las contralorías territoriales como entes encargados de la vigilancia de la gestión fiscal de los departamentos, distritos y municipios donde haya contralorías y, por otro, la Auditoría General de la República como la entidad encargada de la vigilancia de la gestión fiscal de la Contraloría General de la República y de todas las contralorías territoriales.
Resulta pertinente recordar que el modelo institucional adoptado en la Constitución de 1991, además de las ramas del poder público (legislativa, ejecutiva y judicial), establece la existencia de unos órganos autónomos e independientes para el cumplimiento de las demás funciones del Estado.
En este contexto, la Contraloría General de la República se erige en un órgano constitucional autónomo e independiente que acompaña colaborativa y armónicamente a las ramas del poder público, por medio de las funciones públicas de vigilancia y control fiscal desde el punto de vista financiero, de gestión y de resultados4
Precisamente, respecto de los órganos caracterizados como autónomos, la Corte Constitucional ha destacado que esta autonomía, constitucionalmente reconocida, supone un límite para la acción de los órganos de las ramas del poder, de manera que “El criterio de autonomía e independencia de los órganos de control respecto de los demás órganos del Estado, particularmente de aquellos que forman parte de las ramas del poder público, constituye eje fundamental de la estructura y organización del Estado de Derecho y, por tanto, condición necesaria para garantizar su verdadera prevalencia. (…). A este aspecto, la modificación introducida por la Constitución del 91 no solo se predica de la autonomía e independencia que otorgó a ciertos organismos del Estado, sino también, en el hecho de haberlos incluido dentro del principio de la colaboración armónica que, bajo la vigencia de la Constitución de 1886, estaba limitado a las ramas del poder público”5
En consecuencia, con el propósito de garantizar una verdadera independencia de la Contraloría General de la República lo que significa en últimas profundizar la intención del constituyente, en términos de evitar injerencias externas en el desarrollo de los cometidos constitucionales del respectivo órgano, es indispensable, por un lado,
fortalecer el régimen de inhabilidades y, por otro, modificar la forma de elección del Contralor General de la República.
A los 100 años de la Contraloría General resulta importante efectuar una profundización en los valores de independencia, control orientado a resultados y mejora en las políticas públicas que debe caracterizar el control fiscal del siglo XXI.
Primera clave:
La separación funcional entre un nuevo Tribunal de Cuentas y la Contraloría General de la República. Como se ha dicho, la dinámica del control fiscal colombiano hace énfasis en el control como la vigilancia al correcto manejo de los recursos públicos y de la declaración de responsabilidad ante el detrimento al patrimonio público. Un control fiscal del siglo XXI no se debe preocupar únicamente en llegar a apagar el incendio y recuperar los recursos de entre las cenizas. Se debe profundizar con suficiencia en proteger el recurso público desde un enfoque basado en los resultados y en el manejo eficiente y transparente de los recursos.
Resulta tan contrario al correcto manejo de los recursos públicos el dolo de apropiarse o apoderarse de los recursos públicos, como la actuación negligente o ineficiente en la implementación de las políticas públicas. Esto ha sido llamado mala administración6 (Ponce Sole, 2018). El recurso público no se debe perder, ni por la acción dolosa de apropiárselo, ni por la ineficiencia de los funcionarios.
Ese control fiscal de los resultados debería ser el objeto principal de la Contraloría General de la República basado en los resultados sobre balances de inversión y eficiencia de las políticas públicas para el logro de los objetivos específicos para los que fue concebido.
Mientras que la decisión de declarar la responsabilidad fiscal se debería establecer en un órgano judicial, colegiado, con plenas garantías de imparcialidad de independencia y que la actual Contraloría adopte un carácter investigativo, robusto y fundamentalmente de fortalecimiento del control orientado a la gestión de resultados de las políticas públicas.
Segunda clave:
El fortalecimiento del régimen de inhabilidades.
El artículo 40 constitucional establece que todo ciudadano tiene derecho a participar en la conformación, ejercicio y control del poder político. No obstante, la jurisprudencia constitucional ha precisado que el acceso a la función
4. Corte Constitucional, sentencias C-101 de 2018, C-140 de 2020 y C-091 de 2022.
5. Corte Constitucional, sentencia C-178 de 1997. En análogo sentido, vid. C-832 de 2002, C-285 de 2016 y C-140 de 2020.
6. Ponce Solé, Juli. La prevención de riesgos de mala administración y corrupción, la inteligencia artificial y el derecho a una buena administración. Revista Internacional Transparencia de Integridad. Enero-abril 2018.
pública, lejos de ser un derecho absoluto, está sujeto al cumplimiento de los requisitos previstos constitucional y legalmente para garantizar el interés general, la igualdad y los principios de la función pública.
En este sentido, las inhabilidades se constituyen en situaciones o circunstancias que impiden que una persona pueda ser elegida o designada para ocupar un cargo público, procurando “i) garantizar la transparencia, imparcialidad, igualdad y moralidad en el acceso y la permanencia en el servicio público; y (ii) asegurar la primacía del interés general sobre el interés particular del aspirante”, por lo que “son un mecanismo determinante para asegurar ciertas cualidades y condiciones en los aspirantes a ejercer un cargo o función públicos en forma acorde con los intereses que se pretenden alcanzar con ese desempeño”7. Las inhabilidades son una medida de proteger la probidad de la administración, pues buscan llevar a las instituciones públicas, con mayor ahínco en los órganos de control.
Estas inhabilidades, que pueden ser temporales o permanentes, han sido clasificadas en dos clases: i) inhabilidades sanción, como expresiones del ejercicio del ius puniendi del Estado en el marco del derecho penal, disciplinario, contravencional y correccional; ii) Inhabilidades requisito que son las originadas en “el mero desempeño previo de una determinada función o cargo público”8.
En el caso particular del Contralor General de la República, el artículo 267 constitucional consagra tanto una inhabilidad requisito como una inhabilidad sanción, por lo que, de un lado, se establece que no podrá ser elegido Contralor General quien sea o haya sido miembro del Congreso o se haya desempeñado como gestor fiscal del orden nacional, en el año inmediatamente anterior a la elección, y, por otro, quien haya sido condenado a pena de prisión por delitos comunes tampoco podrá ser elegido para ocupar tal dignidad.
Sin embargo, la anterior inhabilidad para acceder al cargo de Contralor, lejos de conducir a la profesionalización y tecnificación de la entidad (así como fue concebido por el constituyente), no impide que esta sea permeada por grupos de interés políticos. Motivo por el que la Comisión de expertos Anticorrupción (integrada por Fedesarrollo, Transparencia por Colombia, la Misión de Observación Electoral y Dejusticia), resaltó la necesidad de fortalecer las inhabilidades respecto de la Contraloría General de la República para dotar a la entidad de verdadera autonomía
e independencia frente a otros poderes del Estado9 (Fedesarrollo, 2021). Así pues, es menester modificar el régimen de inhabilidades del contralor en dos vías:
i) Ampliando el ámbito temporal de la inhabilidad para ser contralor y la gama de cargos cuyo ejercicio previo impide poder aspirar a ser contralor: En primer lugar, se dispone que no podrá ser contralor quien haya ejercido cargos directivos en organizaciones políticas, ocupado cargos de elección popular, cargos directivos de la Rama Ejecutiva o quien haya sido Fiscal General o Procurador General de la Nación dentro de los 8 años inmediatamente anteriores a su elección. Asimismo, se extiende la inhabilidad prevista actualmente respecto de los gestores fiscales del orden nacional, a los gestores fiscales del orden territorial.
ii) Consagrando una nueva inhabilidad para que quien se haya desempeñado como Contralor General no pueda ocupar cargos directivos en organizaciones políticas, cargos de elección popular, cargos directivos de la Rama Ejecutiva o ser Fiscal General o Procurador General de la Nación dentro de los 8 años inmediatamente posteriores a su salida del cargo.
Estas modificaciones resultan cruciales de cara a evitar la instrumentalización de la Contraloría como un escalón para adelantar una gestión que, más allá de buscar la salvaguarda a los recursos públicos, se oriente a producir resultados mediáticos con fines electorales. Con esto, en consecuencia, se busca acabar con el perverso incentivo de usar la entidad para fines personales –y no de interés general– y, a su vez, garantizar una verdadera independencia de la Contraloría ante intereses ajenos a la procura de la vigilancia y el control fiscal10.
Tercera clave: Modificación de la forma de elección del Contralor General. La Constitución Política establece que el Contralor será elegido por el Congreso en Pleno, por mayoría absoluta, en el primer mes de sus sesiones para un periodo igual al del Presidente de la República, de una lista de elegibles conformada por convocatoria pública11. El modelo vigente, sin embargo, no resulta armónico con la autonomía e independencia reconocida a la Contraloría respecto de los órganos que integran las ramas del poder público.
7. Corte Constitucional, Sentencia C-037 de 2017.
9. COMISIÓN DE EXPERTOS ANTICORRUPCIÓN. Recomendaciones para combatir la corrupción en Colombia, Comisión de Expertos Anticorrupción, octubre de 2021, pp. 10-11.
En este contexto, es posible advertir que aun cuando la Contraloría es la entidad encargada de velar por el buen uso de los recursos y bienes públicos, mediante la vigilancia y control fiscal, el diseño institucional vigente (derivado de la elección del Contralor por el Congreso de la República) no solo no genera incentivos que permitan a la Contraloría cumplir con la finalidad para la que fue establecida, sino que, además, lleva a que se produzca una desviación en favor de los intereses políticos y partidistas.
Esta circunstancia supone, entonces, la existencia de “una influencia estratégica y sistemática, o incluso ética, que mina la efectividad de la institución, alejándola de su propósito o debilitando su habilidad para alcanzar su propósito, incluyendo, en una medida relevante para su propósito, el debilitamiento, ya sea de la confianza pública en esa institución o de la confiabilidad inherente a la institución”12 (Page, 2018, pág. 14).
Con el propósito de superar el problemático origen político del contralor, es indispensable adoptar una forma de elección que, en lugar de representar riesgos de politización y clientelismo al interior de la entidad, busque la eficiencia y tecnificación de la labor de vigilancia y control fiscal13 (Behar-Villegas, Sanabria-Pulido, & Hasselbrinch-Macías, 2022, págs. 18-19).
Para este fin se plantea que la elección del contralor se hará por concurso de méritos que garantice los principios de publicidad, transparencia, participación ciudadana, equidad de género y criterios de mérito. Esto con el doble objetivo de, por un lado, darle prevalencia al mérito como criterio fundamental para acceder al cargo de contralor y, de otro, fortalecer la independencia y especialización mediante la tecnificación de la entidad.
Lo anunciado se ve reforzado por la importancia que a la luz de la Constitución Política tiene el mérito para ocupar cargos públicos, pues, como principio de raigambre constitucional, este pretende garantizar la idoneidad de los funcionarios y servidores públicos para lograr los fines y objetivos del Estado Constitucional de Derecho14, evitando, además, el clientelismo y nepotismo como consecuencia de incentivos generados por falencias en el diseño institucional.
Cuarta clave: La eliminación de las contralorías territoriales. La Constitución Política establece que la vigilancia de la gestión fiscal de los departamentos, distritos y municipios donde haya contralorías territoriales, corresponde a estas en forma concurrente con la Contraloría General de la República. Adicionalmente, la norma constitucional dispone que los Contralores departamentales, distritales y municipales serán elegidos por las Asambleas Departamentales, Concejos Municipales y Distritales, de terna conformada por quienes obtengan los mayores puntajes en convocatoria pública15
Pese a este andamiaje de control, en lo territorial existen una serie de problemáticas que influyen en la necesidad de adoptar un nuevo modelo de control y vigilancia: i) el nivel territorial de control es más susceptible a ser capturado por intereses particulares o partidistas; ii) la poca competencia política local genera estructuras políticas de poder que debilitan el andamiaje de control, generando prácticas clientelares contrarias a la integridad pública; iii) el contexto local hace que combatir la captura institucional sea más difícil, por cuenta de los mayores riesgos para denunciar y del hecho que las comunidades perciben este fenómeno como algo que los beneficia; iv) la presencia de grupos de crimen organizado; y v) las limitaciones financieras y de recursos humanos para realizar la gestión y control16 (OCDE, 2021, pág. 10).
De esta manera, al evaluar las distintas variables que inciden en la labor de las contralorías en el nivel local, v. gr. la concentración de poder, el déficit de independencia de la Contraloría y la no alternancia del poder local, es posible establecer que “primero, una mayor concentración política en el concejo municipal o duma departamental implica que el número de fallos con responsabilidad fiscal disminuye, lo que se explica porque una menor dispersión del poder político hace más fácil lograr las alianzas necesarias para cooptar la contraloría territorial, y segundo, el efecto negativo de la concentración política sobre el desempeño de la contraloría se atenúa cuando hay un cambio en el partido político del ejecutivo (…) lo cual se debe a que al no estar atada por compromi-
scielo.php?script=sci_arttext&pid=S0718-92732018000300009
13. Erick BEHAR-VILLEGAS, Pablo SANABRIA-PULIDO, Paul J. HASSELBRINCK-MACÍAS. Las “ías”, entes de control y fiscalía en cifras: politización e inefectividad en la gestión pública entre múltiples capas de control, Documento de Trabajo no. 87, junio de 2022, pp. 18-19.
14. Corte Constitucional, Sentencia T-081 de 2021. En similar sentido: Corte Constitucional, Sentencias C-034 de 2015 y C-097 de 2019.
15. Artículo 272 CP.
16. OCDE. La Integridad Pública a Nivel Regional en Colombia: Empoderando a las Comisiones Regionales de Moralización, OCDE, París, 2021, p. 10.
sos políticos previos, la nueva contraloría es más libre de investigar fiscalmente la gestión del ente territorial”17 (Ortiz Escobar, 2018).
Precisamente, la problemática realidad del control fiscal en el nivel territorial queda aún más en evidencia si se tiene en cuenta que, según el Índice de Transparencia Departamental (2015-2016) elaborado por Transparencia por Colombia, 3 contralorías departamentales presentaban un nivel muy alto de corrupción (Vichada, Guainía, Amazonas), 13 un nivel alto (Magdalena, Arauca, Atlántico, Bolívar, Tolima, Sucre, Putumayo, Santander, Caquetá, Casanare, Chocó, Vaupés, Cesar), 11 un nivel medio (Meta, Antioquía, Valle del Cauca, Caldas, Guaviare, Norte de Santander, Boyacá, Nariño, La Gua-
jira, Córdoba, San Andrés), y solamente 5 presentaban un nivel moderado (Huila, Cundinamarca, Risaralda, Quindío, Cauca)18 (Transparencia por Colombia, 2017).
Teniendo en cuenta lo anterior, como lo ha manifestado la Comisión de expertos Anticorrupción, las contralorías territoriales deben ser eliminadas19 (Fedesarrollo, 2021). En la arquitectura institucional actual, estos órganos de control se han convertido en riesgos y oportunidades para la captura institucional desde lo local, el clientelismo y para generar una excesiva rigidez en el sistema de control en desmedro de una gestión eficiente de los recursos públicos20 (Behar-Villegas, Sanabria-Pulido, & Hasselbrinch-Macías, 2022).
17. David A. ORTIZ ESCOBAR. Control fiscal territorial y política regional en Colombia: una aproximación empírica, en: Juan Carlos HENAO PÉREZ & Andrés OSPINA GARZÓN. Corrupción en Colombia. Corrupción, Estado e instrumentos jurídicos, Tomo IV, Universidad Externado de Colombia, 2018.
18. TRANSPARENCIA POR COLOMBIA. Índice de transparencia departamental, gobernaciones y contralorías resultados 2015 – abril 2016, Bogotá, Colombia, 2017. p. 32. Disponible en: https://transparenciacolombia.org.co/ Documentos/Publicaciones/indice-transparencia/ITD_2015-2016.pdf
19. COMISIÓN DE EXPERTOS ANTICORRUPCIÓN. Recomendaciones (…) Ob. Cit.
20. Erick BEHAR-VILLEGAS, Pablo SANABRIA-PULIDO, Paul J. HASSELBRINCK-MACÍAS. Las “ías”, Ob. Cit. p. 21-22.
• Behar-Villegas, E., Sanabria-Pulido, P., & Hasselbrinch-Macías, P. (13 de junio de 2022). Universidad de los Andes. Obtenido de: Documento de trabajo: https://gobierno.uniandes.edu.co/es/publicaciones/documentos-de-trabajo/documento-de-trabajo-no-87
• Fedesarrollo. (Octubre de 2021). Comisión de expertos anticorrupción. Obtenido de: Recomendaciones para combatir la corrupción en Colombia: chrome-extension://efaidnbmnnnibpcajpcglclefindmkaj/https://www.fedesarrollo.org.co/sites/default/files/recomendaciones_ comision_expertos_inticorrupcion_2.pdf
• Meyer Artunduaga, D. (2021). La reforma al control fiscal colombiano y su incidencia en la autonomía del control fiscal territorial. Bogotá: Universidad Externado de Colombia.
• OCDE. (2021). OCDE. Obtenido de: chrome-extension://efaidnbmnnnibpcajpcglclefindmkaj/https://www.oecd.org/corruption/ethics/ integridad-publica-nivel-regional-colombia.pdf
• Ortiz Escobar, D. (2018). Control fiscal territorial y política regional en Colombia: una aproximación empírica. En J. Henao Pérez, & A. Ospina Garzón, Corrupción en Colombia. Corrupción, Estado e instrumentos jurídicos. Bogotá: Universidad Externado de Colombia.
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• Presidencia de la República de Colombia. (2020). Presidencia de la República de Colombia. Obtenido de: Presidencia de la República de Colombia: https://www.funcionpublica.gov.co/eva/gestornormativo/norma.php?i=110374
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En septiembre de 1787, en la ciudad de Filadelfia, un reducido grupo de individuos que representaban a las antiguas colonias británicas en Norteamérica suscribieron la Constitución que dio nacimiento a los Estados Unidos. Se trata de un texto breve que, salvo ligeros retoques y modificaciones, 235 años después sigue vigente en sus líneas esenciales, lo que significa, ni más ni menos, que esa Ley Fundamental, buscando salvaguardar la noción de intangibilidad con la que nació, asegurar su perdurabilidad y propiciar la estabilidad de esa sociedad, mantiene vigentes instituciones que en pleno siglo XXI resultan un completo anacronismo. Me refiero a mandatos como aquel que dispone que la elección del presidente de ese país se debe llevar a cabo a través de un sistema de selección indirecto, esto es, mediante un colegio electoral que es escogido por el pueblo y no directamente por la ciudadanía con su voto. Algo similar ocurre con el dispositivo que señala que el sistema electoral para la escogencia de cuerpos colegiados opera bajo el principio mayoritario y no bajo el proporcional, con lo que el partido que obtenga la mayoría en una circunscripción electoral, por simple que ella sea, se lleva la totalidad de los cupos y no la proporción.
A pesar de esos detalles criticables, frente al mundo y a lo largo del tiempo, lo que ha prevalecido es ese ejemplo de estabilidad que en materia constitucional imparten los norteamericanos, de manera que ha sido seguido por muchas sociedades, especialmente algunas de las que en la actualidad presentan mayores niveles de desarrollo económico, social y cultural. Y este es un punto en el que resulta todavía más resaltable el hecho de que esa senda de estabilidad la hubiesen asumido va-
rios países que recientemente habían superado gravísimas crisis de distinto orden, luego de lo cual alcanzaron consensos constitucionales que en su momento han demostrado su solidez y su capacidad para garantizar una pacífica convivencia, así como un sostenido camino hacia el desarrollo en esas sociedades. Entre estas naciones sobresalen, solo por mencionar algunos ejemplos, Alemania, Francia, Japón e Italia que asumieron el reto de la estabilidad constitucional después de la debacle que para ellos supuso la II Guerra Mundial; mientras que España y Portugal lo hicieron después de superar sendas dictaduras que se habían extendido a lo largo de varias décadas. Lo propio se podría decir de casi todos los países del antigui bloque soviético, la mayoría de los cuales, a partir de la caída de la Unión Soviética, asumieron con mucho éxito el constitucionalismo como forma de gobierno. Así pues, tenemos que existen bastantes casos de sociedades que hoy son ejemplo de civilidad, de prosperidad económica, pero, sobre todo, de estabilidad institucional.
Muy al contrario de lo que ocurre en esas latitudes, la tradición institucional latinoamericana ha sido completamente diferente y en estos países lo que resulta muy notorio son los elevados niveles de inestabilidad constitucional que los caracteriza, siendo esto tan evidente, que el país con el mayor número de constituciones en el mundo es República Dominicana, que suma 34 y está ubicado en esta parte del orbe, seguido de cerca por Haití con 24 y no muy lejos por Bolivia con 17. Ello sin hablar de otros fenómenos tan anómalos como estridentes en materia institucional, como golpes de estado, clanes familiares en el poder, dictaduras militares y guerras civiles, solo por mencionar algunos de los más recurrentes.
Y Colombia no podía escapar a esa realidad y así, aunque nuestro país nació formalmente en octubre de 1821, esto es, 34 años después de los Estados Unidos, desde esa fecha hasta hoy hemos tenido la escandalosa cifra de nueve constituciones nacionales, una de las cuales, la de 1832, escasamente rigió durante 22 meses, mientras que la de 1858 lo hizo por un breve período de tres años. Pero ese excesivo número de textos, así como sus vigencias muchas veces efímeras, indicadores de suyo muy preocupantes, son realidades que no alcanzan a reflejar fielmente nuestra persistente incapacidad como sociedad para alcanzar un consenso constitucional duradero y estable. Así es que en este contexto hay un dato que resulta todavía más alarmante: esos nueve textos fundamentales han sido sometidos a numerosos procesos de enmienda y modificación.
Tenemos pues, que la centenaria Constitución de 1886, que con 105 años de vigencia ha sido la más du radera de nuestra historia, fue sometida a seten ta reformas, algunas de las cuales, como las de 1910 y 1936, transformaron casi por completo el marco normativo e institucional adoptado cuando ella fue expedida. Y algo similar está ocurriendo con la Constitución actualmente vigente, la de 1991, que a pesar de contar con escasos treinta años de vigencia, ya ha sido sometida a casi sesenta procesos de reforma, algunos tan prematuros como el Acto Legislativo N° 1 de 1993, que a escasos dos años de vigencia de la Constitución, le incorporó su primera novedad, al elevar a la ciudad de Barranquilla a la categoría de distrito especial. A partir de ese momento, el Congreso de la República se ha sumergido en un frenesí reformatorio que desdice mucho del carácter de norma suprema que debe caracterizar a nuestro texto constitucional y que, al decir de muchos quienes participaron en la redacción de ese texto, ha
convertido a nuestra Ley Fundamental en una colcha de retazos.
Se trata, en consecuencia, de una práctica perniciosa y constante que ha llevado a que, radicar iniciativas de reforma constitucional en esa corporación, se haya convertido en una especie de deporte nacional. Buena prueba de ello es el hecho de que, entre julio y diciembre de este año, en esa instancia se hubiesen presentado 59 proyectos de acto legislativo que proponen otras tantas modificaciones a la Constitución, algunas de las cuales, sobra decirlo, en ocasiones son rayanas en el absurdo.
El mejor ejemplo de la precaria estabilidad y escasa vigencia de nuestra norma superior lo ofrece el art. 35
de la Constitución, justamente aquel que regula un mecanismo de cooperación penal internacional tan conocido como polémico: la extradición, una figura que fue, sin duda, el elemento que en mayor medida obligó a la compleja y turbulenta transición constitucional llevada a cabo entre 1990 y 1991. Tan es así que los embates del narcoterrorismo, que le costaron la vida a tantos colombianos inocentes, resultaron definitivos para que nuestra negligente dirigencia política entendiera, finalmente, lo urgente que resultaba la adopción de una nueva Ley Fundamental, como en efecto ocurrió cuando se expidió el texto de 1991, en el que, entre otras, expresamente se prohibía la extradición de nacionales colombianos. Sin embargo, y pese a la trascendencia que en su momento tuvo esa decisión, en diciembre de 1997, solo seis años después de la entrada en vigencia de esa proscripción, nuestro poder constituyente no tuvo impedimento alguno para expedir una nueva disposición en sentido contrario, con la cual se permitió la entrega a las autoridades judiciales de otros países, de los nacionales requeridos por ellas.
Otro buen ejemplo de la notoria agitación institucional que nos aqueja, la tenemos con la reelección presidencial, respecto de la cual la Asamblea Nacional Constituyente de 1991 introdujo una modificación contundente y significativa: la prohibió de forma absoluta, cuando tradicionalmente en nuestro ordenamiento político ella se
había estilado de forma intermitente. Así lo dispuso el art. 197 de la Constitución cuando dijo: No podrá ser elegido presidente de la República el ciudadano que a cualquier título hubiere ejercido la Presidencia. Esta prohibición no cobija al vicepresidente cuando la ha ejercido por menos de tres meses, en forma continua o discontinua, durante el cuatrienio. Sin embargo, haciendo gala de una enorme ligereza y un escaso respeto por los consensos alcanzados en el proceso constituyente de 1991, el Congreso de la República, mediante el acto legislativo N° 2 de 2004, aprobó una modificación que la permitía de forma inmediata y lo hizo cuando solo habían transcurrido trece años desde que ella había sido prohibida de manera absoluta. Pero para mayor asombro y desconcierto, esa fue una reforma que también tuvo una vigencia muy efímera, pues solo once años después fue derogada por el acto legislativo 2 de 2015, que de nuevo, y de forma absoluta, prohibió la reelección presidencial, como actualmente se estila. De esto se deduce que en solo catorce años, sobre una cuestión tan sensible como la continuidad o no del mandato presidencial, en el país se dieron cuatro regulaciones diferentes: permitida, pero intermitente (hasta 1991); absolutamente prohibida (1991 a 2004); permitida inmediatamente (2004-2005); y de nuevo absolutamente prohibida (2015). Y, por supuesto, en este contexto no sobraría mencionar la burda tentativa de aprobar hasta una segunda reelección inmediata que se promovió entre 2009 y 2010 y que fue oportunamente impedida por la Corte Constitucional.
En este mismo orden de ideas hay que señalar que otras instituciones constitucionales creadas en 1991 tampoco han corrido mejor suerte. Así ocurrió, por ejemplo, con el Consejo Superior de la Judicatura, un cuerpo novedoso incorporado ese año a nuestro ordenamiento constitucional y que, sin embargo, no alcanzó a durar ni siquiera quince años, pues a través del acto legislativo N° 2 de 2015 se procedió a suprimir uno de sus dos componentes, la Sala Jurisdiccional Disciplinaria, en cuyo reemplazo fue creada la Comisión Nacional de Disciplina Judicial.
En este contexto, un organismo tan importante como la Contraloría General de la República no podía ser ajeno a esta realidad. Tenemos, pues que con la Constitución de 1991 se le incorporaron importantes reformas estructurales y funcionales, entre las cuales la más sobresaliente fue la sustitución del método de control previo por el posterior y selectivo, consecuencia de lo cual fue la eliminación de las auditorías permanentes en las entidades vigiladas y la prohibición de cualquier forma de intervención en las labores de administración propias de los sujetos de control. En 1991, a la Contraloría se le impuso, además, fiscalizar las labores de preservación del medio ambiente y presentar un informe anual sobre el estado de los recursos naturales; ese año también se creó el control excepcional sobre los entes territoriales; y se determinó que la vigilancia de la gestión fiscal de la propia Contraloría estaría a cargo de un órgano externo y autónomo: la Auditoría General de la República.
Ese diseño institucional original, dieciocho años después, fue ampliamente reformado en sus aspectos funcionales. Así es, mediante el acto legislativo N° 4 de 2019 se incorporaron importantes novedades en materia de control fiscal, cuyo carácter posterior y selectivo fue complementado con el control preventivo y concomitante que permite actuar en tiempo real y también prevenir la generación del daño fiscal. Igualmente, la Contraloría General de la República pasó de vigilar y controlar exclusivamente los bienes y recursos de la nación, a gozar de una competencia prevalente (que antes era excepcional), a través de la cual ella puede ejercer control fiscal sobre la gestión de cualquier entidad territorial, efecto al cual se creó la figura del agente interventor para las contralorías territoriales; se estableció como una función del Contralor general dirigir e implementar, con apoyo de la Auditoría General, el Sistema Nacional de Control Fiscal, para unificar y estandarizar la vigilancia de la gestión fiscal; y se ampliaron las facultades de la Contraloría General de la República en materia de policía judicial.
Pese a ese fortalecimiento tan reciente, en la legislatura, que comenzó el segundo semestre de 2022, en el Congreso de la República fueron radicadas cinco iniciativas que proponían modificaciones a la estructura de este órgano de control. De un lado, tenemos los proyectos de acto legislativo 208 y 224 presentados en la Cámara de Representantes; mientras que en el Senado fueron radicados los proyectos 05, 20 y 24. Las cinco iniciativas eran más o menos coincidentes y se ocupaban, esencialmente, de la creación del Tribunal de Cuentas, así como de la forma de elección del Contralor General.
Con lo primero, se da paso a la creación de una autoridad jurisdiccional encargada de las funciones de juzgamiento en materia fiscal, separando así las funciones de investigación y juzgamiento y habilitando a esta instancia para imponer sanciones, incluso a los funcionarios de elección popular, para ajustar de esta manera nuestra legislación a los pronunciamientos de la Corte Interamericana de Derechos Humanos. Con los otros proyectos de acto legislativo lo que se propone son modificaciones al sistema de elección de las cabezas de los órganos de control en general, entre ellos, lógicamente, el Contralor.
A pesar de que las cinco iniciativas fueron archivadas, de la improvisada presentación de las mismas queda claro que en Colombia padecemos de una sistemática incapacidad para garantizar el funcionamiento de instituciones estables y duraderas. Y esa es una realidad muy grave cuando ocurre a nivel constitucional, porque los consensos en torno de la Ley Fundamental, son una condición básica de funcionamiento de una sociedad bien ordenada. En este sentido parece mantener plena vigencia una frase muy conocida del siglo XIX y que se atribuye al celebérrimo Miguel Antonio Caro: Colombia es un país epiléptico en materia constitucional. Ya bien avanzado este siglo XXI, parece que lo seguimos siendo. EC
El paradigma de la exclusividad del control posterior fue remplazado por una perspectiva más amplia según la cual es posible que el control se anticipe a la finalización del proceso administrativo, mediante el control concomitante, cuando la administración de riesgos del ente gestor resulte deficitaria para prevenir afectaciones al patrimonio público.
EL SENTIDO COMÚN ENSEÑA que las cosas hay que cambiarlas cuando no funcionan. Tal parece que tratándose del funcionamiento de un órgano constitucional como la Contraloría General de la República y la función pública que se le ha encomendado no siguen esa lógica, porque han trascurrido solo tres años desde que se aprobó el Acto Legislativo 04 de 2019, siendo un periodo breve para ponderar en su real dimensión los avances logrados con esa reforma constitucional y, a pesar de esto, se promueven proyectos de enmienda en la materia.
Conviene, entonces, reflexionar acerca de la implementación de la nueva normativa reguladora del control fiscal externo en Colombia, desde una perspectiva cuantitativa y cualitativa, considerando los factores que inciden en ello, tanto positiva como negativamente. Así como las dinámicas que surgen entre los distintos actores institucionales, sociales y políticos que están presentes en la aplicación de las instituciones jurídicas surgidas con
ocasión del acto legislativo en mención y de algunos de sus decretos reglamentarios. El cambio en el modelo de control fiscal externo estatuido por el Acto Legislativo 04 de 2019 renovó la teoría y prácticas de la fiscalización en Colombia. El paradigma de la exclusividad del control posterior fue remplazado por una perspectiva más amplia según la cual es posible que el control se anticipe a la finalización del proceso administrativo, mediante el control concomitante, cuando la administración de riesgos del ente gestor resulte deficitaria para prevenir afectaciones al patrimonio público.
Desde 2020, luego de la expedición del Decreto 403 de 2020, se comenzó a aplicar ese novedoso tipo de control, a través del seguimiento permanente a los recursos públicos, aunque en forma tímida, pues tan solo se utilizó en 12 ocasiones. Es en 2021 cuando alcanza su mayor dinamismo, siendo empleado sobre 344 objetos de vigilancia y control; de los cuales 295 fueron llevados a cabo por la Dirección
de Información, Análisis y Reacción Inmediata (DIARI), lo que equivale al 85 %, en razón a la necesidad de hacerles seguimiento a las alertas tempranas1 generadas por la analítica de datos. Por tanto, el mecanismo de seguimiento permanente a los recursos públicos2 más seleccionado fue el acceso y análisis de información, con 50 casos; 8 articulaciones con el control social y 3 acompañamientos en instancias de gestión. En lo corrido de 2022 el seguimiento permanente para el ejercicio del control concomitante disminuyó a 241, de los cuales 209 han sido desarrollados por la DIARI, lo que mantiene constante el porcentaje (86 %) de ejecución en esa dependencia. El comportamiento en cuanto a los mecanismos utilizados se ha mantenido porcentualmente igual en este año.
La participación de las contralorías delegadas sectoriales en el seguimiento permanente no es tan elevada como la de la DIARI; en 2021 se realizó sobre 53 objetos de vigilancia y control, mientras que en 2022 es de 35, lo que equivale al 15 y 14 %, en su orden. En el mismo bienio, las contralorías delegadas generales solo participaron en 8 y 5 seguimientos permanentes. La anterior información se resume en el Cuadro n.o 1.
A juzgar por las finalidades perseguidas con el acto reformatorio de la Constitución, la implementación normativa ha resultado exitosa, en tanto se han incrementado los niveles de oportunidad y eficiencia de la vigilancia y el control fiscal mediante el control concomitan-
2020-2022
Dependencia / Mecanismo SP202020212022TOTAL
DIARI 295209414
Delegadas sectoriales 125335100
Delegadas generales 8513
Regalías 134
Acceso y análisis de información 503888
Articulación control social 8614
Articulación control interno
Acompañamiento 3 3
Acciones especial seguimiento 21113
Asistencia audiencia
TOTAL 420307649
te y preventivo, al tiempo que la anticipación a prácticas de gestión que atenten contra el patrimonio público se está logrando a través de la analítica de datos.
Lo mismo se puede decir de la gestión sistémica del control fiscal nacional, con el otorgamiento de un catálogo funcional abundante en cabeza del Consejo Nacional del Sistema Nacional de Control Fiscal (Sinacof)3; de una parte y, por la otra, un mejoramiento en la cobertura y calidad de la fiscalización pública subnacional, mediante la unificación de competencias con las contralorías territoriales, lo que se traduce en la competencia concurrente y prevalente de la Contraloría General de
1. El procedimiento para el seguimiento permanente a los recursos públicos, adoptado por Resolución Reglamentaria Ejecutiva REG-EJE-0078-2020 de 21 de diciembre de 2020, define la alerta temprana así: “Información preliminar, breve y sucinta, generada por la DIARI y las Contralorías Delegadas Generales y Sectoriales y demás dependencias competentes, que constituye un indicio de posible riesgo de afectación o pérdida de los recursos públicos, que sirve de insumo al ejercicio de la vigilancia y el control fiscal. No constituye advertencia al gestor fiscal y podrá dirigirse a las demás dependencias de la CGR, las Contralorías Territoriales y demás autoridades competentes, y a la ciudadanía. (…)”.
2. Los mecanismos de seguimiento a los recursos públicos están definidos en el artículo 57 del Decreto 403 de 2020, en donde se enuncian:
“a) Acceso y análisis de la información; b) Articulación con el Control Social; c) Articulación con el Control Interno;
d) Acompañamiento en las instancias de asesoría, coordinación, planeación y decisión; e) Acciones de especial seguimiento; f) Asistencia con voz a las audiencias de conciliación ante la Procuraduría General de la Nación; g) Las demás que determine el Contralor General de la República”.
3. Artículo 16 del Decreto 403 de 2020.
la República que le permite atender, en mejor forma, los requerimientos de productos y servicios de control fiscal local.
Paralelamente, la ampliación competencial resultante del desdoblamiento de las categorías de vigilancia fiscal y control fiscal como dimensiones de la misma función pública ha sido enorme y esto se ha proyectado en la normatividad legal y reglamentaria interna de la Contraloría General de la República. Verbigracia, la vigilancia fiscal se concibe ahora como patrón constante de obtención, procesamiento y análisis de información sin limitaciones temporales que irradia y nutre el control fiscal, sea este concomitante o posterior.
Esa comprensión del alcance funcional incidió en la gestión institucional al punto que dio lugar a la creación de dos macroprocesos: el de gestión y análisis de la información y el de vigilancia fiscal.
Desde una perspectiva agregada, la reforma al régimen de control fiscal generó expectativas que han resultado parcialmente satisfechas y suspicacias que no fueron tan ciertas como se vaticinó. Sin duda, un acierto ha sido la expresa introducción de las tecnologías de la información en el control concomitante para el procesamiento de grandes volúmenes de información y, como consecuencia, la generación de insumos para el control fiscal posterior. Prueba de esto son las alertas tempranas que produce la DIARI cuando detecta desfases en los rangos de precios de mercado, tendencias, patrones o riesgos en la gestión fiscal de las entidades del Estado, lo que contribuye a la mejora en la gestión pública y al logro de los cometidos estatales, fin último de la vigilancia y el control fiscales.
Pese a esto, la analítica descriptiva (qué sucedió) y la analítica diagnóstica (por qué sucedió) son insuficientes para satisfacer las demandas de los diferentes estamentos sociales que reclaman por la entrega de productos de analítica predictiva (lo que probablemente sucederá) y analítica prescriptiva (qué hacer para evitar un problema futuro o aprovechar una tendencia) que, precisamente, se anticipen a los hechos de corrupción e indiquen cómo pre-
Fuente: elaboración propia - información SINOR - Oficina Jurídica, a 28 de noviembre 2022
Fuente: elaboración propia - información SINOR - Oficina Jurídica, a 28 de noviembre 2022
venirlos, detectarlos oportunamente e impartir una sanción normalizadora que sea ejemplarizante. En este propósito, la Contraloría General de la República espera desarrollar las capacidades tecnológicas necesarias para lograrlo en el marco del programa de transformación digital de la entidad4
La vigilancia fiscal se concibe ahora como patrón constante de obtención, procesamiento y análisis de información sin limitaciones temporales que irradia y nutre el control fiscal, sea este concomitante o posterior.
el control concomitante y preventivo.
En lo que respecta a las facultades para acceder sin restricciones de orden legal a los sistemas de información y bases de datos de la administración y de los particulares que gestionan fondos, bienes o recursos públicos5, el país no ha visto un abuso o desbordamiento de las competencias por parte de la Contraloría General de la República, como muchos contradictores lo anunciaron. En este aspecto, la reglamentación fue precisa al definir cuál es la finalidad del tratamiento de la información relativa a la gestión fiscal6 y estableció garantías institucionales en protección del derecho del habeas data7 y del derecho del debido proceso de quienes aparezcan involucrados en el circuito de la gestión fiscal objeto de escrutinio8
Desde la perspectiva de la gestión jurídica, la implementación de la normativa de control fiscal está condensada en los cuadros9 n.o 2 y n.o 3.
De esta información podemos inferir que hay figuras jurídicas que tuvieron gran acogida, como las solicitudes de acompañamiento en las instancias de asesoría, coordinación, planeación y decisión, lo que tuvo su pico más alto en 2021, con 76 solicitudes. Sin embargo, ese dato también pone de presente que varias entidades públicas acudieron a ese mecanismo de seguimiento permanente a los recursos públicos con el ánimo de incrementar la legitimidad de sus procesos o “blindar” jurídica-
mente su gestión con la presencia del órgano de control.
Las solicitudes de asistencia a audiencias de conciliación prejudicial también alcanzaron un máximo de 33 en 2021; mientras que en 2022 disminuyeron a solo 5. Esto, en buena parte, se debe al filtrado de solicitudes que desde la Oficina Jurídica se realiza en el buzón de notificaciones judiciales; de modo que solo las solicitudes que cumplen ciertos criterios de relevancia son las que finalmente llegan a las delegadas sectoriales para ser valoradas. En lo correspondiente a las advertencias, en razón a que son resultado del seguimiento permanente a los recursos públicos, fueron pocas con tendencia al alza, pasando de 6 en 2021 a 11 en 2022; lo que supone también una mayor ponderación de la Contraloría General de la República para ejercer la función de advertir.
La crisis de legitimidad por la que atravesaban las contralorías territoriales en 2018 se ve reflejada en que para esa calenda se recibieron 110 solicitudes de control excepcional; luego en 2019 descendió más de dos terceras partes a 33 solicitudes, y de ahí subió a 114 en 2020, aunque en esa época la reforma constitucional tenía pocos meses de vida y pese al efecto restrictivo del confinamiento causado por la pandemia del COVID-19. En 2021 la cifra se redujo a 39 solicitudes de competencia prevalente y en lo corrido de 2022 el número asciende a 104; este último dato se incrementó por la expec-
5. Inciso 4 del artículo 267 constitucional; artículo 136 de la Ley 1955 de 2019; artículo 90 del Decreto 403 de 2020.
6. Artículos 89 y 95 del Decreto 403 de 2020.
7. Artículo 96 del Decreto 403 de 2020.
8. Artículo 95, parágrafo 3, del Decreto 403 de 2020.
9. Recoge la información de los oficios o resoluciones expedidos por el Contralor General de la República en el periodo 2020-2022, sustanciados por la Oficina Jurídica.
A juzgar por las finalidades perseguidas con el acto reformatorio de la Constitución, la implementación normativa ha resultado exitosa, en tanto se han incrementado los niveles de oportunidad y eficiencia de la vigilancia y el control fiscal mediante
tativa que genera el cambio de administración del órgano fiscalizador.
Comentario aparte merecen las solicitudes de intervención funcional excepcional, porque si bien el número se mantuvo constante durante en 2020 y 2021, con 36 y 37 solicitudes, en el transcurso de 2022 la cantidad asciende a 71, es decir, el duplo de cada uno de los dos años anteriores. Esto seguramente se explica por el énfasis que ha puesto la actual administración en fortalecer el control fiscal territorial, por medio de la competencia prevalente o las acciones conjuntas con los pares territoriales. Con todo, el porcentaje de solicitudes admitidas sigue siendo bajo, pasando de un promedio del 10 al 18 %, lo que hace pensar que la mayoría de los solicitantes no acreditan adecuadamente las causales para la intervención funcional excepcional o las desconocen.
A su turno, las intervenciones funcionales de oficio tuvieron un comportamiento alto en 2020 con 74 solicitudes, y en 2021 con 72. En el primer año fueron ordenadas 29 intervenciones de ese tipo y en el segundo año 24, lo que arroja un promedio del 36 % de aceptación. En 2022 decrecieron a 19 solicitudes, de las que fueron ordenadas 16. Por último, en 2021 se solicitó una intervención administrativa y en 2022 hubo 2; pero ninguna fue ordenada.
Este último dato sobre la intervención administrativa de las contralorías territoriales revela que es una figura aún por estrenar, cuya inaplicación se puede explicar por el alto grado de intensidad que comporta en la intervención y un andamiaje operativo con elevado consumo de recursos, lo que induce a tratarla como la última ratio y de uso restringido.
El uso de la facultad de reglamentación administrativa que ostenta el Contralor General
de la República, con fundamento en sus atribuciones constitucionales o por habilitación expresa del legislador extraordinario en el Decreto 403 de 2020, ha propiciado la implementación normativa de la reforma al régimen de control fiscal; al punto que hoy son pocos los asuntos pendientes de reglamentación interna10 Igual contribución hicieron las modificaciones legales a la estructura orgánica y funcional de la Contraloría General de la República11, en razón a que pusieron en cabeza de las nuevas dependencias el plexo normativo recién creado y con esto facilitaron la puesta en obra de las nuevas funciones; así como sucedió con la Unidad de Apoyo Técnico al Sinacof12, la Sala Fiscal y Sancionatoria13, y las contralorías delegadas generales que fueron creadas para Posconflicto y Población Focalizada14, entre otras. De manera simultánea, entran en juego otros factores que inciden negativamente en la asimilación de las nuevas instituciones jurídicas de control fiscal, que dificultan su aplicación o que generan resistencia a ello. En primer lugar, ese efecto se produce por el enfoque top-down (arriba-abajo)15 que tuvo la reglamentación legal contenida en el Decreto 403 de 2020, la que si bien fue dada a conocer en apartes específicos con algunos actores institucionales relevantes como la Auditoría General de la República y el Consejo Nacional de Contralores, no tuvo la socialización necesaria para involucrar a todos los grupos de interés y partes interesadas, incluso a nivel interno en la Contraloría General de la República.
Esto dificulta la puesta en práctica de las formulaciones normativas ya que, en últimas, su aplicación concreta se surte a través de procedimientos y estructuras administrativas que pueden tener criterios e interpretaciones técnico-jurídicas que conducen a que la ley sea
10. Falta reglamentar la vigilancia fiscal (art. 7, D. 403/20, no solo para ejercer la prevalencia sino en forma holística como función pública); la articulación con el control interno (art. 61, D. 4503/20); los criterios para el especial seguimiento (art. 75, D. 403/20); el manual de organización para las funciones especiales de policía judicial (art. 105, D. 105, D. 403/20).
11. Decreto 2037 de 2019 y Decreto 405 de 2020.
12. Artículo 6 del Decreto 405 de 2020.
13. Artículo 5 del Decreto 405 de 2020.
14. Artículos 16 y 17 del Decreto 2037 de 2019.
15. Expresión utilizada por Navarrete B., y Figueroa P., Revista Dialnet (2013), en Los problemas de la implementación top–down a nivel local Un estudio de caso sobre seguridad ciudadana
Sin duda, en un acierto derivó la expresa introducción de las tecnologías de la información en el control concomitante para el procesamiento de grandes volúmenes de información y, como consecuencia de esto, la generación de insumos para el control fiscal posterior.
“perfectamente imperfecta”16; es decir, a que no produzca el efecto útil a la vigilancia y el control fiscal a que está llamada. Lo propio puede ocurrir cuando las reglamentaciones internas no consultan la teoría y práctica que de manera dilatada poseen las dependencias de la entidad. Por tanto, cuando la implementación se hace de manera centralizada y de arriba hacia abajo genera rechazos e interferencias en múltiples ámbitos y actores.
A esto se suma el juego de intereses que promueven los distintos actores institucionales, sociales, económicos y políticos del país, para los que las normas que regulan la función de fiscalización pública son meros instrumentos.
En otros puntos se presentan rezagos por inacción tanto de la Contraloría General de la República como de las contralorías territoriales, en los que se requiere adecuar las reglamentaciones internas a las nuevas disposiciones jurídicas. Esto ocurre con la estrategia “Compromiso Colombia”, adoptada por la pasada administración de la Contraloría General de la República en la Resolución Reglamentaria Orgánica REG-ORG-027-2019 de 23 de abril de 2019, la cual encuentra fundamento legal en el artículo 77 del Decreto 403 de 2020; norma que igualmente puede ser aplicada por las contralorías territoriales, sin que hasta el momento se haya hecho.
También hubiese podido ser implementada la actuación especial de fiscalización por parte de las contralorías territoriales, prevista en el artículo 76 del Decreto 403 de 2020; pero esto no se logró sino hasta que el Contralor
General de la República, como director del Sinacof fijó el estándar para ese tipo de acción de control, mediante Resolución Reglamentaria Orgánica REG-ORG-0052-2022 de 15 de julio de 2022, que dio lugar a la guía de actuaciones especiales de fiscalización, adoptada para la Contraloría General de la República en la Resolución Reglamentaria Orgánica REGORG-0055-2022 de 10 de noviembre de 2022, y la adaptación de la Guía de Auditoría Territorial en su parte pertinente, la cual será adoptada por el respectivo contralor territorial.
Situación semejante se presenta con el sistema de seguimiento y confirmación directa con los beneficiarios de transacciones originadas en recursos públicos previsto en el parágrafo 1 del artículo 58 del Decreto 403 de 2020; disposición que, aunque fue recogida en los artículos 30 y 31 de la Resolución Organizacional OGZ0762-2020 de 2 de junio de 2020, por la cual se reglamenta el seguimiento permanente a los recursos públicos por parte de la Contraloría General de la República; en la práctica, no ha tenido aplicación.
Otro asunto que podría impulsar la implementación normativa, objeto de análisis, es la metodología para la estimación de los beneficios de la vigilancia y el control fiscales, acorde con las nuevas funciones del órgano de control, circunstancia que incide en la valoración de los resultados e impactos de la reforma al régimen de control fiscal.
En la misma senda de la implementación normativa juega un papel de cascada negativa las recurrentes inexequibilidades que ha sufrido el Decreto 403 de 2020: primero con
la Sentencia C-090-2022 que expulsó del ordenamiento jurídico los artículos 124 a 148, relativos al fortalecimiento del proceso de responsabilidad fiscal; luego la Sentencia C-113-2022 que declaró inconstitucionales los artículos 106 a 123, excepto el artículo 108 (sobre prelación de créditos), insertos en el capítulo atinente a la jurisdicción coactiva y, por último, la Sentencia C-237-2022, que declaró inexequibles los artículos 45 a 52 referidos a los sistemas de control fiscal.
Estas decisiones judiciales generan en el imaginario de los servidores públicos de las contralorías una sensación de inseguridad jurídica que los lleva a extremar la cautela en la aplicación de las normas que aún perviven en el decreto reglamentario o, lo que es peor, a su inaplicación.
No menor es el efecto que producen las dificultades hermenéuticas ligadas a la estructura normativa de las disposiciones contenidas en este decreto reglamentario y de ahí a las discre-
pancias interpretativas en torno a (i) la manera de ejercer la competencia de la Contraloría General de la República para vigilar y controlar los recursos provenientes de la nación, cuando son gestionados por entidades del orden territorial; esto es, si se puede hacer directamente sin que medie un acto administrativo (como una especie de competencia automática) o, por el contrario, si se requiere formalizar su ejercicio; (ii) los asuntos cuya admisión y trámite permiten un amplio margen de discrecionalidad técnica por parte del Contralor General de la República17; y (iii) las inconsistencias en la redacción del texto legal18.
Para superar estas elucubraciones bien se puede acudir a las recomendaciones de la Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económico (OCDE) sobre “El control preventivo y concomitante de la Entidad Fiscalizadora Superior de Colombia”19, en donde se enfatiza en la necesidad de capacitación sobre el cuerpo normativo existente; la medición de los
17. Muestra de ello son: la intervención funcional de oficio; la intervención administrativa de las contralorías territoriales; la autorización de acompañamiento en instancias de asesorías, coordinación, planeación y decisión; la formulación de una advertencia; y las atribuciones jurisdiccionales para el aseguramiento probatorio mediante funciones especiales de policía judicial.
18. Las inconsistencias de redacción aluden a situaciones como estas:
1) El control preferente no fue desarrollado en el decreto reglamentario, lo que suscita que en la práctica se confunda o se le dé un significado equivalente al de la competencia prevalente.
2) El constituyente derivado previno que “(…) El ejercicio y la coordinación del control concomitante y preventivo corresponde exclusivamente al Contralor General de la República en materias específicas.”. El articulado del Decreto 403 de 2020 no fue unívoco en esa materia, pues en principio establece que el control concomitante se realiza a través del seguimiento permanente a los recursos públicos y a renglón seguido prescribe que primero se lleva a cabo el seguimiento permanente a los recursos públicos para el ejercicio eventual del control concomitante (véanse los artículos 55 a 58). En estas materias, el orden de los factores sí incide en el producto.
3) Los mecanismos de competencia prevalente previstos en el artículo 6 del Decreto 403 de 2020 incluyen formas de proceder que propiamente no constituyen prevalencia de la Contraloría General de la República respecto de las contralorías territoriales, que por definición conllevan la abstención o el desplazamiento de la competencia de la contraloría territorial; tal como acontece con las acciones conjuntas y coordinadas (literal d), y con el fuero de atracción (literal g). En el primer caso, como su nombre lo indica, la competencia se ejerce de forma armónica y colaborativa con el órgano de control fiscal territorial y, en el segundo caso, consiste en reglas de conservación de la competencia en favor de la Contraloría cuyo sujeto de vigilancia y control fiscal aportó un porcentaje de cofinanciación superior al 50 %, o en casos de paridad la competencia es a prevención. Pero, en realidad ninguno de los dos eventos corresponde a competencia prevalente por parte de la Contraloría General de la República.
4) Frecuente homonimia, puesto que regula mecanismos de competencia prevalente (artículo 6) y mecanismos de seguimiento permanente a los recursos públicos (artículo 57); y el seguimiento permanente incluye un vocablo que se pronuncia igual que el especial seguimiento (artículo 75) y que las acciones de especial seguimiento (artículo 65). Así mismo, es especial la vigilancia fiscal cuando se realiza en el contexto del seguimiento permanente a los recursos públicos y, como vimos, es especial el especial seguimiento y se prevé la actuación especial de fiscalización (artículo 76); la naturaleza del proceso sancionatorio es especial; son especiales las disposiciones sobre el acceso y análisis de la información por parte de la DIARI; hay funciones especiales de policía judicial, etc.
19. OCDE (2021), El control preventivo y concomitante de la Entidad Fiscalizadora Superior de Colombia, Estrategias modernas para nuevos desafíos. Estudios de la OCDE sobre Gobernanza Pública, OECD Publishing, París, https:// doi.org/10.1787/142aee1f-es.
logros y resultados del control preventivo y concomitante; optimizar la gestión de los datos e información y la interoperabilidad con los sujetos de vigilancia y control; fomentar un cambio conductual y cultural que ayude a interiorizar la función preventiva del órgano de control; mejorar los canales de comunicación con las unidades u oficinas de control interno; promover acuerdos de colaboración con los grupos de valor; asegurar la coordinación y continuidad del control preventivo a través de una política pública de la vigilancia y control fiscal; entre otras recomendaciones.
En suma, es evidente que los procesos de implementación normativa son complejos y prolongados, caracterizados por dinámicas propias, que conllevan avances y retrocesos, retos y logros alcanzables a corto, mediano y largo plazos20. En otros casos, el paso del tiempo contribuye a que entre tanto, la interpretación y aplicación de los preceptos se decante y se esclarezcan las problemáticas asociadas a las interacciones entre las diferentes partes interesadas y grupos de valor. Por eso, cobra fuerza lo dicho al inicio: la reforma al régimen del control fiscal requiere de tiempo suficiente para evaluar, en debida forma, sus virtudes y defectos. EC
20. Así lo plantea el Instituto Kroc de Estudios Internacionales de Paz Universidad de Notre Dame, en su Informe sobre el estado efectivo de implementación del acuerdo de paz en Colombia, de noviembre 2017, disponible en el sitio web: https://comunicaciones.utp.edu.co/noticias/36789/informe-instituto-krocsobre-laimplementacion-de-los-acuerdos-de-paz/pdf
• Congreso de la República. (2019). Acto Legislativo 04 de 2019. Diario Oficial No. 51.080 de 18 de septiembre 2019. Bogotá D.C., Colombia.
• Corte Constitucional. (2022). Sentencia C-090. Sala Plena. M. P. Antonio José Lizarazo Ocampo. Bogotá, D. C., Colombia.
• Corte Constitucional. (2022). Sentencia C-113. Sala Plena. M. P. Antonio José Lizarazo Ocampo. Bogotá, D. C., Colombia.
• Corte Constitucional. (2022). Sentencia C-237. Sala Plena. M. P. Paola Andrea Meneses Mosquera. Bogotá, D. C., Colombia.
• Instituto Kroc de Estudios Internacionales de Paz, Universidad de Notre Dame (2017). Informe sobre el estado efectivo de implementación del acuerdo de paz en Colombia. Recuperado de: https://www.google.com/search?q=informe+instituto+kroc+2017&rlz=1C1GCEU_ esCO1027CO1027&oq=inf&aqs=chrome.0.69i59j69i57j0i271l3j69i60l2j69i61.1742j0j7&sourceid=chrome&ie=UTF-8
• Navarrete B., y Figueroa P., Revista Dialnet (2013). Los problemas de la implementación top–down a nivel local. Un estudio de caso sobre seguridad ciudadana. Recuperado de: file://Downloads/Dialnet-LosProblemasDeLaImplementacionTopDownANivelLocal-4483014%20(1).pdf
• OCDE (2021). El control preventivo y concomitante de la Entidad Fiscalizadora Superior de Colombia, Estrategias modernas para nuevos desafíos. Estudios de la OCDE sobre Gobernanza Pública, OECD Publishing, París, https://doi.org/10.1787/142aee1f-es.
• Presidencia de la República. (2020). Decreto 403 de 2020. Diario Oficial No. 51.258 de 16 de marzo de 2020. Bogotá D.C., Colombia
El uso de la facultad de reglamentación administrativa que ostenta el Contralor General de la República, con fundamento en sus atribuciones constitucionales o por habilitación expresa del legislador extraordinario en el Decreto 403 de 2020, ha propiciado la implementación normativa de la reforma al régimen de control fiscal; al punto que hoy son pocos los asuntos pendientes de reglamentación interna.
En entornos internacionales la actividad administrativa, particularmente, aquella relacionada con el gasto público y la contratación estatal, se asume como un factor importante para promover el desarrollo económico y el logro de los objetivos de las políticas públicas.
RECIENTEMENTE, EL CONGRESO DE LA REPÚBLICA APROBÓ EL PRESUPUESTO ANUAL DEL ESTADO COLOMBIANO QUE ASCIENDE, PARA EL 2023, A 405,6 BILLONES DE PESOS. El monto del presupuesto público del país nos ofrece una idea de la importancia del sector público en la economía nacional, siendo un fenómeno no exclusivo colombiano, sino que constituye un común denominador en todas las naciones que integran la comunidad internacional.
En general, los gobiernos y las entidades de control de la gestión y el gasto público comprenden la importancia del sector en las economías de los países y su potencialidad para el adecuado desarrollo económico y el bienestar de la población.
Atendiendo a esta idea, en lo internacional se ha venido planteando la necesidad de orientar la gestión y eficiencia en el gasto
público para que no solo permita el funcionamiento del Estado, sino que también posibilite el cumplimiento de los objetivos que se hayan fijado los gobiernos en materia de cumplimiento de los objetivos económicos y sociales.
Particularmente, en el caso de Colombia, la Constitución de 1991 estableció las finalidades del Estado articuladas bajo el principio de Estado Social de Derecho, que exige el respeto de la economía de mercado, bajo la supervisión e intervención pública y atendiendo al respeto de los intereses generales.
Así, la actividad de la administración pública, tanto la realizada directamente como la delegada a los particulares a través de los distintos esquemas de contratación estatal, se rige por criterios de interés público con la finalidad de alcanzar los objetivos propuestos
por la propia administración pública para el beneficio de todos los colombianos.
Como mencionamos, en entornos internacionales la actividad administrativa, particularmente, aquella relacionada con el gasto público y la contratación estatal, se asume como un factor importante para promover el desarrollo económico y el logro de los objetivos de las políticas públicas.
Bajo esta perspectiva analizaremos el tratamiento que la Unión Europea le está dando a la contratación pública de los estados miembros, planteado en distintos instrumentos jurídicos, dentro de los cuales podemos destacar la comunicación de la Comisión de la Unión Europea conocida como Estrategia Europa 2020, para un crecimiento inteligente, sostenible e integrador y la comunicación interpretativa de la comisión sobre la legislación comunitaria de contratos públicos y las posibilidades de integrar los aspectos medioambientales en la contratación pública, adoptado por la Comisión el 4 de julio de 2001 que se enmarcan y dan origen a la regulación actual de la Unión Europea en materia de contratación estatal.
COMO DESTACADO ACTOR ECONÓMICO, ENTIENDE LA IMPORTANCIA DE PROMOCIONAR EL DESARROLLO TECNOLÓGICO DE SUS ESTADOS MIEMBROS, EN UN CONTEXTO DE COMPETENCIA INTERNACIONAL EN EL QUE CADA VEZ MÁS VA SIENDO AMPLIAMENTE RELEVANTE EL CONTROL DE LA TECNOLOGÍA COMO NUEVO FACTOR DE RIQUEZA MUNDIAL”.
La actual política de regulación y control de la contratación estatal en la Unión Europea ha tenido origen en diversas sentencias del Tribunal de Justicia que ha promovido un esquema de selección de los contratistas basado no solo en criterios económicos, sino también en otros aspectos fundamentales para el desarrollo de la Unión, como son los criterios sociales y medioambientales.
Las sentencias Gebroeders Beentjes BV contra los Países Bajos (C-31/87), Concordia Bus Finland Oy Ab contra Stagecoach Finland Oy Ab (C-513/99) y Wienstrom GHBH contra Austria (C-448-01), han marcado una nueva línea jurisprudencial en materia de selección de los contratistas en los contratos públicos y el control que sobre este escogimiento deben asumir las entidades de control de la gestión y el gasto público, aplicable a todos los países miembros de la Unión Europea.
En los casos mencionados, el Tribunal de Justicia de la Unión Europea ha determinado
“LA UNIÓN EUROPEA,
que los llamados poderes adjudicadores (entre nosotros las entidades estatales), cuando establezcan y apliquen los criterios de selección de los contratistas, pueden valorar no solo aspectos económicos, sino también acudir a otros criterios que si bien pueden resultar económicamente más costosos, pretenden cumplir los objetivos sociales y medioambientales de la Unión Europea.
Así, por ejemplo, en los casos de las Concordia Bus Finland y Wienstrom GHBH, los poderes adjudicadores seleccionaron a contratistas que a pesar de ser económicamente más costosos, habían realizado propuestas basándose en criterios ecológicos que promovían el gas y la energía eólica, dejando a un lado la tradicional energía basada en hidrocarburos.
❯❯ El control de la tecnología que implica la inteligencia artificial o el internet de las máquinas son algunos de los nuevos derroteros sobre los que deberán navegar las naciones que pretendan una destacada posición económica internacional.
En el caso de la sentencia Gebroeders Beentjes BV, la adjudicación del contrato se fundamentó en criterios sociales; en este caso, el contratista adjudicado presentó una propuesta en la que se comprometía a contratar personal desempleado de larga duración.
Bajo los rígidos criterios de selección europeos, anteriores a la emisión de estas importantes decisiones, resultaba contrario a derecho no atender los criterios económicos de precio para determinar la selección del contratista. Basándose en esta doctrina, quienes se vieron privados de la adjudicación del contrato presentaron las correspondientes denuncias ante los organismos de control, así como demandas ante las distintas instancias jurisdiccionales, solicitando la revisión y nulidad de los correspondientes procedimientos de selección del contrato.
En contra de la doctrina en ese momento prevalente, en los tres eventos mencionados, el Tribunal de Justicia de la Unión Europea avaló la posición de los organismos adjudicadores nacionales que daban relevancia a otros factores diferentes a los propiamente económicos para la adjudicación del contrato.
Esta nueva línea interpretativa de la contratación pública en la Unión Europea muy pronto fue recibida por las mismas instituciones comunitarias que empezaron a integrar en su normativa una nueva visión en la interpretación y control de los contratos públicos que se realizaban en los estados miembros de la Unión.
De esta manera, las Directivas Europeas 71/305/CEE del Consejo, de 26 de julio de 1971 y 77/62/CEE del Consejo de 21 de diciembre de 1976 (llamadas de primera generación) y las Directivas 92/50/CEE del Consejo, de 18 de junio de 1992, 93/36/CEE del Consejo, de 14 de junio de 1993, 93/37/CEE del Consejo, de 14 de junio de 1993 y 93/38/CEE98 del
Consejo, de 14 de junio de 1993 (llamadas de segunda generación) fueron reformadas por las llamadas Directivas europeas de tercera generación (Directivas 2004/19, 2014/23/UE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 26 de febrero de 2014, 2014/24/UE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 26 de febrero de 2014 y la 2014/25/UE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 26 de febrero de 2014), en las que se reconoce la posibilidad de establecer diversos criterios como los sociales y medioambientales en la selección y adjudicación de los contratistas en los procedimientos de contratación estatal.
A su vez, esta nueva regulación en materia de selección y adjudicación de contratos estatales en la Unión Europea se ha venido incorporando en los estados miembros como es el caso español, en el que se ha reformado su legislación en materia de contratos estatales, a través de la Ley de Contratos del Sector Público, por la que se trasponen al ordenamiento jurídico español las Directivas del Parlamento Europeo y del Consejo 2014/23/UE y 2014/24/ UE, de 26 de febrero de 2014 (Ley 9/2017 del 8 de noviembre).
El proceso de armonización de legislaciones de todos los países de la UE que, está sufriendo el derecho continental europeo, está examinando y reconociendo nuevas posibilidades de adjudicación de recursos públicos a los particulares y el control que se ejerce sobre los mismos, para permitir esquemas más flexibles, lógicos y congruentes con los propósitos de desarrollo social y sostenible del crecimiento económico europeo.
Podemos destacar, en este sentido, por ejemplo, las iniciativas comunitarias que establecen la posibilidad de incluir criterios de selección en la contratación pública que se orienten a suministrar recursos económicos a empresas que demuestren capacidades de innovación tecnológica y también a pequeñas y medianas empresas.
La Unión Europea, como destacado actor económico, entiende la importancia de pro-
“EN GENERAL, LOS GOBIERNOS Y LAS ENTIDADES DE CONTROL DE LA GESTIÓN Y EL GASTO PÚBLICO COMPRENDEN LA IMPORTANCIA DEL SECTOR PÚBLICO EN LAS ECONOMÍAS DE LOS PAÍSES Y SU POTENCIALIDAD PARA EL ADECUADO DESARROLLO ECONÓMICO Y EL BIENESTAR DE LA POBLACIÓN”.
mocionar el desarrollo tecnológico de sus estados miembros, en un contexto de competencia internacional en el que cada vez más va siendo ampliamente relevante el control de la tecnología como nuevo factor de riqueza mundial.
El control de la tecnología que implica la inteligencia artificial o el internet de las máquinas son algunos de los nuevos derroteros sobre los cuales deberán navegar las naciones que pretendan una destacada posición económica internacional.
Así, los países desarrollados están orientando sus esfuerzos económicos hacia la promoción y desarrollo de este tipo de industrias, siendo un factor de apoyo relevante en esta competencia la utilización del presupuesto público que, en este caso, se puede fomentar a través del sistema de contratación estatal, bien sea por la vía de subvenciones directas o por medio de mecanismos de contratación para la satisfacción de necesidades sociales y de la propia administración pública. Igualmente, la Unión Europea reconoce la importancia de promover el desarrollo de las pequeñas y medianas empresas, importantes en la configuración del tejido industrial y el empleo en la sociedad europea.
Nuestro país se encuentra también incurso en este complejo y cambiante contexto internacional. Estamos igualmente abocados a competir económicamente en un ambiente cada vez más difícil. Paralelamente, nuestros gobiernos están asumiendo políticas de bienestar y desarrollo económico con altos niveles de exigencia que solo se podrán alcanzar si orientamos eficientemente los recursos públicos y privados hacia objetivos comunes.
Es importante, bajo esta perspectiva, entender la evolución de la regulación y el control de los recursos públicos para analizar y establecer, bien sea en vía regulatoria o de interpretación, los mejores criterios para la selección de contratistas en los procedimientos contractuales vigentes en Colombia. E C
¿Es conveniente la reforma constitucional a la Contraloría General de la República, la creación de la llamada ‘jurisdicción fiscal’, un Tribunal de cuentas y ‘cámaras regionales de cuentas’, del mismo modo que una posible contrapropuesta de reforma a la acción fiscal más cercana a la ciudadanía?
LA HISTORIA se debe entender el porqué es importante tener en cuenta que en el mundo existen diferentes tipos o formas de Estado y de gobierno, distintos sistemas de juzgamiento y otros tipos de sistemas superiores de auditoría gubernamental.
De la misma manera como la mayoría de países de Europa tienen como sistema de gobierno una monarquía o una república parlamentaria o que la mayoría de países en el continente americano poseen una república presidencialista, asimismo, en los Sistemas de Auditoría Gubernamental también se tienen en cuenta las costumbres y las tradiciones institucionales de cada país. Cambiarlo de forma abrupta o solo por el hecho de desear un cambio podría resultar inconveniente y muchos consultores no consideran las costumbres jurídicas, los marcos normativos o las tradiciones institucionales de un país sino que, simplemente, recomiendan un cambio radical a sus sistemas de gobierno, de juzgamiento o a su modelo de auditoría superior lo que termina en una situación mucho peor de la que se encontraban estos países antes de reformar el modelo institucional.
Previo a dar inicio a nuestra vida como república, así como de muchos intentos fallidos de unión con las actuales repúblicas de Venezuela y Ecuador existía un sistema de rendición de cuentas producto de la Real Audiencia de Santo Domingo la cual se encargaba de fiscalizar la buena administración de las colonias2 Posteriormente, según reseña institucional de la Contraloría General de la República, en 1821 se crea la llamada Contaduría General de Hacienda. En este aspecto podemos ver cómo, de primer plano, en nuestros inicios republicanos optamos por cambiar de un modelo colegiado o napoleónico a uno individual o de Westminster. Fue hasta 1847, es decir, después de 26 años que se volvió al sistema colegiado que para este caso solo duraría 3 años ya que la joven Corte de Cuentas sería reemplazada por la Oficina General de Cuentas con sus miembros elegidos por el Congreso, pero formando parte del ejecutivo.
En 1898 regresa el tribunal de cuentas, de 5 miembros elegidos por el Congreso y como una jurisdicción independiente; 25 años después, con la misión de consultoría internacional Kemmerer, se plantean cuestionamien-
tos al funcionamiento correcto de la corte de cuentas por lo que se disuelve y por medio de la Ley 42 de 1923 se crea el Servicio Nacional Administrativo del Departamento de Contraloría. Su director sería llamado Contralor General de la República y el segundo en importancia en esta oficina se conocería como el Auditor General, la ley 42 de 1923 deroga en gran parte el código fiscal vigente en ese entonces (Ley 110 de 1905) y con esto la elección y formación de una Corte de Cuentas3, en sí mismo esta nueva figura conocía cómo el Contralor General de la República sería un funcionario nombrado por el Presidente de la República, pero con un margen de independencia ya que su periodo sería de 4 años y con facultades expresas para interrogar a cualquier funcionario del Gobierno nacional, departamental o municipal.
Con posteriores cambios en la forma de su elección, independencia y funciones, se le eleva al rango de organismo autónomo, así como se crean contralorías departamentales que en el pasado eran auditorías seccionales; hasta el presente 2023, este modelo cumpliría 100 años.
Como se puede observar, la tradición republicana en Colombia, así como la gran cantidad de entidades superiores de fiscalización en América tienen este mismo modelo conocido como de Westminster, entonces, en un resumen sobre nuestro modelo histórico republicano de fiscalización superior, podemos ver que ha primado siempre nuestro sistema actual. A través del tiempo este ha venido evolucionando, cada vez más independiente, una elección progresivamente más transparente, un sistema de acción más eficiente, no obstante, todos estos cambios no se lograron de la noche a la mañana.
Hasta el 2000, con la expedición de la Ley 610, se logró dar un avance incalculable, primero por la concentración del proceso de declaratoria de responsabilidad fiscal y segundo por el desarrollo del concepto de gestión y res-
3. Artículo 81 de la Ley 43 de 1923.
ponsabilidad fiscal en nuestro país. Asimismo, como una de las entidades nacionales líderes en la lucha contra la corrupción.
Antes de resolver este asunto se debe entender ¿qué se quiere?, ¿qué busca la reforma al control fiscal en Colombia? Si empezamos con la estructura orgánica podemos encontrar un desorden organizacional en la propuesta, se propone la creación de una Jurisdicción Fiscal precedida de un máximo órgano que propone nombrar Tribunal de Cuentas y sus jurisdicciones en las regiones propuestas como Cámara Regional de Cuentas” como una emulación directa al sistema español.
Ahora bien, debemos recordar que en Colombia no solo existe la Contraloría General de la República, sino que como ente de control está la Auditoría General, pero, adicionalmente, existen las contralorías departamentales y en los grandes municipios contralorías municipales4, aun con el poder preferente de la Contraloría General de la República. Se debe recordar que esta tiene el control de los recursos de la nación, y si se quiere judicializar todo el proceso en virtud de lo que se estipula para el sector nacional, se deberían crear tribunales menores para la vigilancia fiscal de los recursos de los departamentos y se podría pensar que juzgados para los casos de la vigilancia fiscal en los municipios.
Destaco la expresión “se podría pensar” ya que el proyecto de Acto Legislativo no es para nada claro en esta disposición, ni trata de regular la situación en el plano regional. Otra de las posibilidades y la más tangible, es que simplemente existan despachos judiciales que conozcan tanto de la vigilancia fiscal de recursos nacionales, como municipales o departamentales, sacrificando una vez más la descentralización en Colombia con la excusa de que fun-
4. Artículos 155 y siguientes de la Ley 136 de 1994, se dispone que “únicamente” los municipios con población mayor a 100.000 habitantes y de las mayores categorías (especial, primera y segunda) podrán crear contralorías municipales, las cuales son las encargadas de estudiar la ejecución y gestión fiscal de los recursos propios del respectivo municipio.
cionarios regionales no son tan idóneos como los de las regiones, una máxima en un país sometido permanentemente al centralismo.
No obstante, estudiando la exposición de motivos que busca el cambio de modelo o sistema de vigilancia de responsabilidad fiscal o de auditoria superior, encontramos:
—Los fallos con responsabilidad fiscal son actos administrativos y, por tanto, pueden ser demandados ante la jurisdicción de lo contencioso.
Dentro de este argumento podemos entender que el proceso de responsabilidad fiscal tiene demoras y la situación del presunto responsable no está en firme, toda vez que aun siendo declarada esta situación jurídica por parte de la Contraloría, un juez puede declararla invalida. Adicionalmente, la jurisdicción no es ni una tercera o cuarta instancias, sino que estudia, en gran medida, aspectos procesales o de forma y se circunscriben a lo ya realizado por el ente de control.
Ante esta situación, lo que denota sería una mejor práctica del ejercicio de la acción fiscal en cuanto al procedimiento, la disciplina judicial de los jueces administrativos no solo en estudiar aspectos formales sino de fondo en la acción fiscal como un marco de unidad y no un aspecto en los que la mayoría de los jueces tengan como decisión la limitación a aspectos formales.
Hay que poner en relieve que si los fallos que declaren la responsabilidad fiscal no serían actos administrativos, sino sentencias judiciales, la situación jurídica del implicado sería más veloz. Esto no es del todo cierto ya que existen fallos que pueden demorar hasta 20 años y que realmente la velocidad de la actuación podría depender de otros factores como podría ser destinar más jueces o mayor y mejor personal ante lo contencioso administrativo, existir tiempos en la jurisdicción para fallar un caso, o cuanto menos para admitir una de-
“COMO SE PUEDE OBERVAR, SE QUIERE TRANSFORMAR EL EJERCICIO DE LA ACCIÓN FISCAL EN UN ENGRANAJE COMPLEJO, MÁS BUROCRÁTICO, QUE NO PREVÉ UNA RUTA CLARA PARA LA DEFINICIÓN DEL SUJETO PROCESAL Y SIN TOMAR EN CUENTA LAS PARTICULARIDADES DE LOS DIFERENTES MODELOS”.
manda, exigir mayor idoneidad y requisitos de alta calidad a las universidades que preparen a sus estudiantes en derecho ya que es permitido que algunas gradúen abogados express, con tan solo dos años de preparación y no sería extraño que, posteriormente, estos como jueces o contralores delegados, expidan decisiones contrarias a derecho.
Del mismo modo se puede dar una mejor preparación a los funcionarios de la Contraloría en el asunto de garantías a procesados, nóminas temporales de descongestión de casos de responsabilidad fiscal que, en todo caso, podría resultarle más factible al tesoro de la nación, que crear nuevas cortes y tribunales con mayor personal.
—Sentencia Petro Urrego vs. Colombia (Corte Interamericana de Derechos Humanos).
La sentencia Petro Urrego vs Colombia, de la Corte Interamericana de Derechos Humanos, así como la sentencia López Mendoza vs. Venezuela son muy claras al momento de preceptuar:
A la luz de los hechos de este caso hay que preguntarse si el ejercicio de la potestad sancionatoria de la administración puede afectar o no el derecho al sufragio pasivo. En otras palabras, si por esa vía se puede impedir que un ciudadano participe como candidato en una contienda electoral. Comparto y suscribo lo establecido por la Corte en cuanto a que a través del ejercicio de tal potestad sancionatoria administrativa no se puede afectar el derecho al sufragio pasivo y que esa función está reservada a una autoridad judicial teniendo en cuenta la dimensión del derecho afectado5
En el ámbito de esta decisión, se desprende el hecho de que una autoridad administrativa no puede limitar derechos políticos, se entiende que si el control fiscal lo hace un juez y este
expide una sentencia, sí puede limitar derechos políticos.
Ante esta situación es prudente recordar el objeto mismo de la acción fiscal, por ejemplo, en caso distinto al de López Mendoza vs. Venezuela, la Contraloría de ese país puede limitar derechos políticos, imponer multas, entre otros.
No obstante, ¿cuál es el fundamento de la acción fiscal en Colombia? Este es el resarcimiento al daño ocasionado por una gestión fiscal ineficiente, antieconómica, ineficaz, inequitativa e inoportuna6. No es menos cierto que el hecho de tener una sanción impuesta por un fallo de responsabilidad fiscal limita derechos políticos, no obstante, esto tiene otra forma de tratarse, por ejemplo, no limitar derechos políticos, pero sí la destinación forzosa del 50 % del salario que el responsable devengue en su empleo público o privado, la fiscalización del patrimonio de familiares cercanos y socios, por si este incrementa considerablemente, el pago de pólizas de seguros obligatorio para entrar en cargos públicos, el embargo del total de primas y bonos que el funcionario reciba en su próximo cargo y no la limitación a derechos políticos. De modo que a manera de conclusión no es necesario cambiar toda una estructura para cumplir con los requisitos impuestos por la Carta Interamericana de Derechos Humanos7
Uno de los argumentos planteados en la propuesta de reforma se refiere al hecho de que la elección de un contralor general electo por cuerpos colegiados como el Congreso viciaría su imparcialidad y se cree que si son jueces
❯❯ La acción fiscal tiene otra forma de tratarse, por ejemplo, no limitar derechos políticos, pero sí la destinación forzosa del 50 % del salario que el responsable devengue en su empleo público o privado, la fiscalización del patrimonio de familiares cercanos y
debería haber plena separación de poderes8. Adicional, se piensa que siendo los jueces independientes, no habría lugar a conflictos de intereses políticos, absoluciones a gobernantes afines al partido político que mayormente influenció la elección del contralor.
Este argumento realmente no es fuerte, la supremacía de la rama judicial no es, en sí misma, una cura completa al conflicto de intereses. Por un lado, ya existen mecanismos para que los congresistas no participen en la elección de contralor si están siendo investigados para la pérdida de su investidura. Por otro, podrían existir requisitos más elevados para acceder a ciertos cargos de la contraloría, como tener un régimen más fuerte de inhabilidades o fortalecer los procesos de mérito, para el acceso a cargos dentro de la entidad. El hecho de que desaparezcan
6. Consejo de Estado. Sala de Consulta y Servicio Civil. Consejero Ponente: Gustavo Aponte Santos. Bogotá, 15 de diciembre de 2007. Radicación: 11001-03-06-000-2007-00077-00. Para el Consejo de Estado, que definió el debate, de acuerdo con la sentencia C-340 de 2007 de esta Corporación, la expresión “intereses patrimoniales del Estado” a los que hace referencia el artículo 6º de la Ley 610 de 2000.
7. Artículo 23.2 Del Pacto de San José (Carta Interamericana de Derechos Humanos).
8. Proyecto de Ponencia para primer debate del Acto Legislativo 020 de 2022 del Senado de la República de Colombia.
tivas para que sean remplazadas por órganos judiciales no es una solución mágica que logre resolver los problemas del país.
Con el proyecto de acto legislativo número 20 de 2022 se busca hacer un sistema igual al español, del mismo modo que el hecho de tener un rey o un régimen de gobierno parlamentario se consideran como soluciones directas a todos nuestros problemas actuales, sin estudiar nuestras costumbres, la historia institucional o particularidades de nuestro país que denotarían que la solución no es, simplemente, copiar un modelo, sino ver si este funcionaría en Colombia.
Así y como se estipuló al principio del Proyecto de Acto Legislativo, este tribunal de cuentas tendría unas secciones de conocimiento o de enjuiciamiento y de instrucción de la misma manera en que existe en el Reino de España. No obstante, como es propio de su costumbre, dentro del tribunal de cuentas tienen un cuerpo de auditores, interventores y comisionados expertos.
Por si esto fuera poco también se cuenta con una Fiscalía del Tribunal de Cuentas: en esto es lo que el proyecto quiere convertir a la Contraloría General de la República y que cumpla labores de acusación y fiscalización9
Como se puede observar, se quiere transformar el ejercicio de la acción fiscal en un engranaje complejo, más burocrático, que no prevé una ruta clara para la definición del sujeto procesal y sin tomar en cuenta las particularidades de los diferentes modelos.
Un ejemplo de esto es que el modelo actual de corte anglosajón tiene una preponderancia mayor a las actuaciones posteriores de la ad-
“SOBRE EL PROYECTO QUE CURSA EN EL HONORABLE CONGRESO DE LA REPÚBLICA SE PUEDE AFIRMAR QUE NO ES CONVENIENTE, NO SOLO POR EL SIMPLE ARGUMENTO DE NUESTRA TRADICIÓN INSTITUCIONAL Y DE NUESTRA BÚSQUEDA EFICIENTE DEL CONTROL FISCAL, SINO QUE EL ÉNFASIS SE DEBE MANTENER CON NUESTRO MODELO ACTUAL DE FISCALIZACIÓN SUPERIOR”.
ministración, mientras el modelo napoleónico judicial, tiene una preponderancia a estudiar las actuaciones previas10, algo que a través del tiempo se ha buscado evitar para no generar coadministración, cuando hoy lo que se busca es crear un modelo que inclusive en su versión original tiene la tarea de preaprobar el anteproyecto del presupuesto11
En resumen, sobre el proyecto que cursa en el Honorable Congreso de la República se puede afirmar que no es conveniente, no solo por el simple argumento de nuestra tradición institucional y de nuestra búsqueda eficiente del control fiscal, sino que el énfasis se debe mantener con nuestro modelo actual de fiscalización superior.
De acuerdo con lo anunciado debemos preguntarnos: ¿Cuál es el cambio que realmente se necesita? El autor de este artículo recomendaría dar un enfoque superior hacia la participación de la ciudadanía dentro del proceso del control fiscal.
Lo primero por comprender es que el control fiscal es una función pública, especie del control social en nuestro país, realizar un control social alejado del ciudadano o con mínima participación es, en sí mismo, contrastar la idea de donde recae la soberanía del Estado, que así y como lo indica nuestra carta magna, la soberanía recae en el pueblo12
En estos momentos hemos podido ver que en el marco del ejercicio de la Contraloría General de la República bajo la Contraloría Delegada para la Participación Ciudadana, la cual realiza una labor titánica para llegar al ciudadano, de hecho, esto se enmarca como una
9. Ley 7/1988, de 5 de abril, de Funcionamiento del Tribunal de Cuentas (Reino de España).
10. Van Coppenolle, M. (2016). 3 models of Supreme Audit Institutions Avoid mis-matched legal traditions. Abirynt. Recuperado de: https://www.abyrint.com/supreme-audit-institutions/ última revisión el 25 de noviembre de 2022.
11. Ley 7/1988, de 5 de abril, de Funcionamiento del Tribunal de Cuentas. Artículo 3 literal H (Reino de España).
12. Artículo 3 de la Constitución Política de Colombia.
de las características de un modelo de corte Westminster, la cual debe contar con profesionales idóneos para comunicar y acercar a los ciudadanos al ente de control, mientras que un modelo napoleónico, judicial o colegiado, marca una preponderancia en perfiles de juristas (aunque en una de sus salas admitan otros profesionales)13, esto se agrava más si tenemos en cuenta la dificultad del ciudadano en acceder a la justicia en Colombia14, lo cual es un elemento más para tener en cuenta si se quiere evaluar la conveniencia de un cambio de modelo de supervisión fiscal.
La Contraloría Delegada para la participación ciudadana no solo ha acercado a los ciudadanos con la entidad, también ha creado mecanismos tecnológicos para su trabajo, producto de esto nació Control App una aplicación para facilitar el trámite de denuncias fiscales pudiendo tomar registros fotográficos en tiempo real y aunque aún falta mucho por avanzar, la situación aparenta ir por buen
❯❯ La Contraloría Delegada para la participación ciudadana no solo ha acercado a los ciudadanos con la entidad, también ha creado mecanismos tecnológicos para su trabajo, producto de esto nació Control App, una aplicación para facilitar el trámite de denuncias fiscales pudiendo tomar registros fotográficos en tiempo real.
camino. No obstante, a pesar de ese acercamiento la mayor lejanía está en la situación legal y la participación que la ley le da a sus pobladores.
El papel del ciudadano en el proceso de responsabilidad fiscal se reduce, prácticamente, a la presentación de la denuncia fiscal y a contestarle qué ocurrió con su denuncia. Ahora bien, el proceso de responsabilidad fiscal tiene, en sí mismo, un carácter eminentemente técnico, se hacen auditorías y se consolidan hallazgos, se solicitan pruebas periciales para establecer los presupuestos de la responsabilidad fiscal, el daño, el posible dolo o culpa grave y su nexo causal entre los primeros15. Dicho esto, ¿cómo es posible dar más participación al ciudadano en un proceso tan técnico?
Si bien no son pocos los abogados que desconocen del proceso fiscal y es una tarea difícil dar participación en procesos de este estilo, considerando la importancia de incluir aún más al ciudadano dentro del proceso
13. Van Coppenolle, M. (2016). 3 models of Supreme Audit Institutions Avoid mis-matched legal traditions Abirynt. Recuperado de: https://www.abyrint.com/supreme-audit-institutions/ Última revisión el 25 de noviembre de 2022.
14. Departamento Administrativo de Planeación (8 de julio de 2021). El 43 % de las necesidades jurídicas declaradas se atendieron por servicios institucionales públicos y privados. Página oficial DNP. Recuperado de: https://www.dnp.gov.co/Paginas/El-43-por-ciento-de-las-necesidades-juridicasdeclaradas-se-atendieron-por-servicios-institucionales-publicos-y-privados.aspx Última visita 26 de noviembre de 2022.
15. Artículo 5 de la Ley 610 de 2000.
existen una serie de propuestas que podrían dar luces para avanzar en su materialización.
Dentro de los hallazgos, se puede evidenciar que son de diferentes tipos: administrativos, fiscales, de alcance disciplinario, penal, entre otros. Una de las formas de inclusión es que si el auditor omite incluir acciones u omisiones reportadas en el propio informe como hechos de alcance penal, disciplinario o incluso una posición que pueda ser constitutiva de daño patrimonial, contradecir esos aspectos dentro del informe de auditoría antes que esté en firme.
Es prudente recordar que el control fiscal es, en sí mismo, una función pública, por tanto, si el informe trae contradicciones u omite mostrar el alcance, por ejemplo, penal, de una conducta que fue probada y auditada, el ciudadano debe tener el derecho de dar aviso al funcionario auditor y este último a contestarle el porqué no incluirlo o corregir el error, asimismo, que la respuesta sea contrastada por un superior del funcionario auditor.
Dentro del proceso auditor se trasladan los hallazgos a la parte auditada, no sería perjudicial dar al mismo tiempo un traslado para entender la posición del denunciante o, si en este caso, se dé lugar a descartar un hallazgo por la respuesta de la administración, dar traslado al denunciante por si su respuesta da lugar al cambio de posición de quien realiza la auditoría. Si un hecho da lugar a un hallazgo administrativo, se debería, igualmente, dar traslado al denunciante por si puede considerar que el hallazgo tiene un alcance aún mayor y así obtener una respuesta.
La participación del denunciante fiscal dentro del proceso preliminar de auditoría, es un espacio en el que se le da oportunidad a una mejor supervisión de la gestión de los gobernantes en las finanzas del Estado, asimismo, la intervención, lejos de entorpecerla, da ha-
“EL CONTROL FISCAL ES, EN SÍ MISMO, UNA FUNCIÓN PÚBLICA, POR TANTO, SI EL INFORME TRAE CONTRADICCIONES U OMITE MOSTRAR EL ALCANCE, POR EJEMPLO, PENAL, DE UNA CONDUCTA QUE FUE PROBADA Y AUDITADA, EL CIUDADANO DEBE TENER EL DERECHO DE DAR AVISO AL FUNCIONARIO AUDITOR Y ESTE ÚLTIMO A CONTESTARLE EL PORQUÉ NO INCLUIRLO O CORREGIR EL ERROR”.
bilitación para entender las consecuencias y los alcances de una gestión fiscal ineficiente, ineficaz y antieconómica y, lo más importante, materializar el alcance del denunciante, como uno de los veedores del tesoro público con ayuda del ente de control.
Dar la oportunidad de reponer o apelar una decisión administrativa en el proceso de responsabilidad fiscal es, en sí mismo, transformar al denunciante de un mero tercero del cual accidentalmente nace la notis criminis, a un sujeto procesal, como interviniente, no como parte, dentro de esta posibilidad es la de contradecir la decisión de archivar el proceso o incluso la indagación preliminar, un cambio de este estilo no es para nada menor, sino el seguimiento y la participación permanente dentro del proceso. No menos importante como el cambio de concepto basado en la correcta ejecución de la gestión fiscal, es también ver que no es solo una entidad del Estado la que es víctima de aquel presunto detrimento patrimonial, sino que lo es la sociedad como núcleo fundamental del Estado.
Este cambio conceptual ayuda a desarrollar el principio de transparencia de la función pública y consolida los ejercicios de control social de la ciudadanía, bien sea una persona natural o bien una veeduría ciudadana, es así como la transformación del denunciante, como sujeto procesal, abre todo tipo de posibilidades en un círculo virtuoso para mejorar índices de participación ciudadana en los procesos de responsabilidad fiscal y su incidencia en la transparencia dentro del mismo.
En una posición similar dentro del proceso penal, los apoderados de víctimas no pueden interrogar o contrainterrogar un testigo, además, tienen ciertas limitaciones. Del mismo modo que en esta propuesta, el denunciante sería un sujeto procesal, no por esto forma parte den-
tro del proceso, pero sí un interviniente con mayores derechos que la de meramente dar la noticia criminal, dentro de esta posibilidad, está la de recomendar la práctica y el decreto de ciertas pruebas que pueden ayudar en el proceso, al final, en el fallo, con o sin responsabilidad fiscal, se puede dar claridad, en caso de que sea necesario, por qué no se decretaron las pruebas sugeridas o una razón en la cual no se tomó en cuenta la posición del denunciante sobre la conducencia, pertinencia o utilidad de ciertas solicitudes probatorias.
Encontramos que la propuesta actual de reforma no solo está en contra de la tradición institucional colombiana, sino que aleja cada vez
❯❯ Dar la oportunidad de reponer o apelar una decisión administrativa en el proceso de responsabilidad fiscal es, en sí mismo, transformar al denunciante de un mero tercero del cual accidentalmente nace la notis criminis, a un sujeto procesal.
más el control fiscal de la ciudadanía, ya que los aspectos en los que se basa la propuesta no tienen en cuenta la participación ciudadana, pues en vez de acercarla la aleja.
Los argumentos en los que se basa la exposición de motivos son debatibles y tocan aspectos ajenos a los que depende directamente el máximo ente de control, sin tener en cuenta el índice de sanciones fiscales de la Secretaría de Transparencia, si con esta reforma aumentaría y sería más eficiente o, por el contrario, se vería afectada y, lo más delicado, a mi juicio, no tiene en cuenta a la ciudadanía dentro del proceso, así como tampoco se propone algo para aumentar la participación de la población en este y tampoco si esta reforma, de alguna manera, sería nociva o positiva, pues el pueblo, el soberano, queda en un segundo plano. E C
• Departamento Administrativo de Planeación (8 de julio de 2021). El 43 % de las necesidades jurídicas declaradas se atendieron por servicios institucionales públicos y privados. Página oficial DNP. Recuperado de: https://www.dnp.gov.co/Paginas/El-43-por-ciento-de-lasnecesidades-juridicas-declaradas-se-atendieron-por-servicios-institucionales-publicos-y-privados.aspx
• Herrera, Martha. 2002. Ordenar para controlar, Instituto Colombiano de Antropología e Historia. Bogotá.
• Kalmanovitz, Salomón. 2006. El PIB de la Nueva Granada en 1800: crecimiento colonial, estancamiento republicano, Revista de Economía Institucional, volumen 8, n.o 15, segundo semestre, Bogotá.
• Van Coppenolle, M. (2016). 3 models of Supreme Audit Institutions Avoid mis-matched legal traditions. Abirynt. Recuperado de: https://www. abyrint.com/supreme-audit-institutions/
• World Justice Project Rule of law index (2020).
• World Bank. (2011). Preventing Corruption in Prosecution Offices: Understanding and Managing for Integrity
Por medio de un Diagnóstico Nacional, la Contraloría General de la República constituyó la primera base de datos en Colombia que da cuenta de la mayoría de obras de infraestructura física que nunca se terminaron, no se han puesto en funcionamiento o presentan dificultades en su ejecución, lo que permitió evidenciar los errores en la ejecución de los recursos públicos y construir estrategias, como ‘Compromiso Colombia’, con la que se acompaña a la ciudadanía para rescatar “elefantes blancos”.
“ELEFANTE BLANCO” es una expresión conocida en gran parte del mundo y adoptada en Colombia para identificar aquellas obras de infraestructura física que se financian con recursos públicos, que presentaron errores en su ejecución y no se desarrollaron, y que en muchas ocasiones representan proyectos con los que se han perpetuado las inversiones públicas mal habidas e incluso corruptas en la contratación. Un término que, además, tiene sus raíces o por lo menos en algunas teorías descritas por diferentes autores, en la antigua Siam, ahora llamada Tailandia, un país ubicado en el sudeste asiático, cuya capital es Bangkok, y en el que se destacan grandes palacios reales y templos de veneración a Buda. Allí los elefantes blancos son animales sagrados y símbolos de poder real, aquellos descubiertos, no son capturados y, por el contrario, son regalados a reyes. Fue tal su reconocimiento que, oficialmente, la bandera del país, desde 1817, mostraba un elefante blanco sobre un fondo rojo mirando el asta. “Se
COORDINADOR DIAGNÓSTICO
NACIONAL DE IDENTIFICACIÓN DE ‘ELEFANTES BLANCOS’ U OBRAS INCONCLUSAS Y PROYECTOS CRÍTICOS.
CONTRALORÍA DELEGADA PARA LA PARTICIPACIÓN CIUDADANA
colocó un elefante blanco dentro del chakra blanco. Se eliminó el chakra y se agrandó el elefante blanco. Esta bandera se llama Throng Chag en tailandés o ‘La bandera del elefante’1”.
Teorías no comprobadas explican que antiguamente los reyes, cuando no estaban satisfechos con uno de sus súbditos, le regalaban un elefante blanco, obligándolo a alimentarlo y a abrir sus puertas para que la sociedad lo venerara. Los costos de mantenimiento eran tan elevados que se arruinaba quien lo poseía2
En Colombia, es común que la sociedad asocie el término a obras públicas de infraestructura que tienen un impacto negativo para la comunidad, en razón a que no se terminaron o han sido abandonadas y cuyos costos de inversión y mantenimiento superan los beneficios sociales. Incluso, en algunos casos, se le considera así al tener un uso diferente para el que fue creado.
Es por esto que la Contraloría General de la República (CGR), dentro de las decisiones
2. Franco Corzo, Julio. El país de los elefantes blancos, lecciones valiosas para prevenir desastres gubernamentales. IEXE Editorial 2021. Pág 31.
y fórmulas adoptadas para solucionar viejos problemas y hacer más efectivo el control fiscal, en el marco de las competencias asignadas por el Congreso de la República buscando garantizar que la inversión de los recursos públicos sea destinada a la satisfacción de las necesidades prioritarias de las comunidades, desde la Contraloría Delegada para la Participación Ciudadana, las gerencias departamentales colegiadas y la Dirección de Información, Análisis y Reacción Inmediata (Diari), se dio a la tarea de “cazar” los elefantes blancos que existen en el país, buscando identificarlos y hacerles seguimiento a aquellas obras que, por su abandono, representan un impacto negativo para las comunidades.
En la revisión del estado del arte y búsqueda de estos proyectos similares, la entidad identificó cuáles entidades del Gobierno nacional habían intentado desarrollar un inventario de estas características sin encontrar un resultado positivo y aunque existían algunos avances de entidades como el Departamento Nacional de Planeación (DNP), el Ministerio de las TIC y la Secretaría de Transparencia de la Presidencia de la República, no se identificó reporte alguno de que hubiesen concluido
satisfactoriamente o existiera este inventario nacional.
De esta manera nació el Diagnóstico Nacional de Identificación de “elefantes blancos” u obras inconclusas y proyectos críticos, cuyo objetivo fue lograr consolidar el inventario e identificación de las obras de infraestructura física, cuya ejecución se efectuó con recursos públicos que, a pesar de haberse o no terminado, e incluso que se hubiesen recibido a satisfacción, no prestan el servicio o no cumplen la función para la que fueron construidas e incentivar el control social. En otras palabras, por primera vez el país contaría con una base de datos consolidada que diera cuenta de la mayoría de obras de infraestructura física que nunca se terminaron, no se han puesto en funcionamiento o presentan dificultades en la ejecución de recursos públicos.
Este diagnóstico se convirtió en uno de los principales insumos de la CGR para comprender e identificar las debilidades y fortalezas que se presentan en la ejecución de proyectos de infraestructura en Colombia, con el que se han establecido acciones y estrategias desde el control fiscal participativo que buscan contrarrestar las posibles consecuencias de
la malversación de los recursos públicos que tanto reclama la ciudadanía se deben frenar y con esto tomar decisiones sobre los errores de carácter fiscal.
Con el instrumento de análisis, la Contraloría General de la República hoy tiene la capacidad de construir estadísticas sobre el comportamiento de las afectaciones que dejan los proyectos u obras de infraestructura identificadas y con las competencias dadas a través del Acto Legislativo No. 04 de 2019 que modificó el artículo 267 de la Constitución Política de Colombia y que creó el nuevo modelo de control fiscal para el país, estableciendo que “el control preventivo y concomitante no implicará coadministración y se realizará en tiempo real a través del seguimiento permanente de los ciclos, uso, ejecución, contratación e impacto de los recursos públicos, mediante el uso de tecnologías de la información, con la participación activa del control social y con la articulación del control interno”, crear desde el control fiscal participativo estrategias como Compromiso Colombia, con las que la entidad actúa como mecanismo de facilitación en la ejecución de proyectos de interés nacional, regional o local.
Por medio de cada una de las gerencias departamentales de la Contraloría se dispuso iniciar la búsqueda de todo tipo de obras de infraestructura que tuviesen las características ya descritas, muchas de ellas de conocimiento público y por las cuales se habían adelantado diferentes actuaciones fiscales, otras que no se tenían en el radar del ente de control, ya porque correspondían a la ejecución de recursos territoriales o porque nunca fueron denunciadas, pero que se convirtieron en verdaderos obstáculos para cerrar las brechas sociales, impulsar la actividad productiva, dinamizar la economía y mejorar la infraestructura de las regiones.
La primera tarea consistió en consolidar equipos de trabajo, en cada una de las gerencias departamentales, que iniciaron una verificación de procesos fiscales que se hubiesen desarrollado, solicitaron información oficial a las diferentes entidades del orden nacional,
departamental o regional que desarrollaron o desarrollaban los proyectos identificados, así como las denuncias presentadas ante la entidad sobre este tipo de proyectos, de igual manera, publicaciones o noticias en medios de comunicación que dieran cuenta de obras públicas que estuviesen inconclusas, abandonadas o que presentaran atrasos. Grupos que con el transcurrir del tiempo se consolidaron, pues el efecto inmediato a la aparición de los elefantes blancos en todas las regiones del país, fue la adquisición de conocimientos técnicos y especializados sobre las problemáticas y las indebidas ejecuciones de recursos públicos y la construcción de una muestra tangible de la ineficiencia, la mala administración y en muchos casos de la corrupción. Posteriormente, y con el nacimiento de la Dirección de Información, Análisis y Reacción Inmediata (Diari), con la que la entidad inició una transformación en el uso eficiente de la tecnología para el ejercicio de vigilancia y control fiscal, se construyó una encuesta con un sistema de formularios inteligentes para la captura de datos con lógica de exclusión y valores predeterminados, con la que las gerencias departamentales, a través de cualquier computador o dispositivo móvil, desde ese momento, realizan actualizaciones mes a mes de la información de los proyectos, estableciendo por medio de procesos de modelamiento de datos y evaluación de riesgos, un seguimiento permanente y en tiempo real a la ejecución de los recursos públicos comprometidos en estos proyectos.
Asimismo, mediante un sistema de georreferenciación, se logró identificar la ubicación de cada una de estas infraestructuras en el territorio nacional, permitiéndole a la entidad realizar la toma de imágenes satelitales y de fotografías aéreas de los proyectos, con las que se realiza un seguimiento del avance o del estado de decadencia de los proyectos.
La búsqueda de estas obras de infraestructura gozó de todo tipo de dificultades que se debieron sortear por quienes recopilaron la información, teniendo en cuenta que en algunos lugares del territorio nacional, entidades territoriales o las ejecutoras, se necesitó realizar la reconstrucción completa de los procesos precontractuales y contractuales. Y
Hoy, Compromiso Colombia tiene 572 proyectos que están viabilizados y activos a través de la estrategia y ahora tendrá el objetivo de rescatar más ‘elefantes blancos’ y medir su impacto desde los conceptos de inversiones sostenibles o socialmente responsables.
en otros casos se necesitó citar a quienes proyectaron y ejecutaron los recursos.
Fue así como esta búsqueda y solicitud de información oficial y la atención del ente de control sobre la ejecución de los proyectos, con sorpresa, comenzó a evidenciar los primeros beneficios del diagnóstico, pues en algunas circunstancias en los que las obras estaban suspendidas o paralizadas, tuvieron un efecto dominó para su reactivación.
Es importante destacar, igualmente, que en el marco de las diferentes reformas al Control Fiscal, como a la Contraloría General de la República en su reestructuración jerárquica y funcional, a través del Decreto 2038 del 7 de noviembre de 2019 de la Presidencia de la República, se estableció crear el cargo de Contralor Provincial de Participación Ciudadana en cada una de las 31 gerencias departamentales, lo que permitió, no solo establecer una cabeza jerárquica del Control Fiscal Participativo en cada una de las regiones, sino también tener un responsable de las diferentes acciones de la Contraloría Delegada para la Participación Ciudadana en las regiones.
Así, desde las gerencias departamentales y los contralores provinciales, ahora con provincial de participación ciudadana y grupos de trabajo, se fortalecieron las acciones desarrolladas desde el control fiscal participativo, como la recepción y atención de denuncias ciudadanas, la promoción y desarrollo del control social y la búsqueda y acompañamiento con la ciudadanía a proyectos que se proyectaron para dar respuesta a las necesidades sociales como lo ha sido el mencionado diagnóstico.
CLASIFICACIÓN DE LAS OBRAS, NACIMIENTO DEL REGISTRO NACIONAL DE OBRAS CIVILES INCONCLUSAS ESTATALES
Si bien en los primeros pasos del camino el ente de control identificó que era necesario ampliar el espectro de búsqueda, pues comenzaron a aparecer “elefantes blancos” u obras inconclusas cuya ejecución había sido suspendida de manera reiterada sin haberse podido concluir, también era menester no permitir el uso de ciertas infraestructuras proyectadas con el supuesto de satisfacer necesidades de las comunidades.
De igual manera, se comenzaron a identificar proyectos críticos, obras que estaban en ejecución, pero que presentaban dificultades, reflejadas en múltiples prórrogas, suspensiones y adiciones, y que a pesar de que sus plazos contractuales no habían finalizado, en cualquier momento se podían convertir en “elefantes blancos” u obras inconclusas.
Es importante aclarar que hasta ese momento en la legislación colombiana no existía descripción alguna sobre estos términos (elefante blanco, obra inconclusa), por lo que desde la CGR y de la mano de las gerencias departamentales, así como con las mismas entidades con las que se solicitaba información respecto de las obras, se construyeron estas clasificaciones del diagnóstico.
En el desarrollo de este estudio, la Contraloría promovió y permitió ser el insumo principal del proyecto de Ley 270 de 2019 de Senado y 025 de 2018 de Cámara de Representantes, cuyo objeto fue la creación del Registro Nacional de Obras Civiles Inconclusas. Esta iniciati-
2019Julio 1114
10.028.244.394.271
2019Agosto1114 $ 10.028.244.394.271
2019Septiembre1362 $ 11.632.491.696.151
2019Diciembre1424 $ 12.770.940.775.465
2020Enero1468 $ 24.189.664.922.062
2020Febrero1485 $ 24.492.311.404.335
2020Marzo1554 $ 20.002.395.026.717
2020Abril 1425 $ 18.930.701.239.523
2020Mayo 1527 $ 24.189.664.922.062
2020Junio 1527 $ 24.189.664.922.062
2020Julio 1428 $ 27.164.192.750.882
2020Agosto1428 $ 27.164.192.750.882
2020Septiembre1471 $ 21.417.870.585.946
2020Octubre1511 $ 20.986.500.000.000
2020Noviembre1663 $ 23.467.500.000.000
2020Diciembre1603 $ 22.922.800.000.000
2021Enero1602 $ 23.933.500.000.000
2021Febrero1602 $ 23.933.500.000.000
2021Marzo1602 $ 23.933.500.000.000
2021Abril 1531 $ 22.363.400.000.000
2021Mayo 1531 $ 22.363.400.000.000
2021Junio 1531 $ 22.363.400.000.000
2021Julio 2082 $ 19.248.400.000.000
2021Agosto2082 $ 19.248.400.000.000
2021Septiembre2051 $ 18.883.103.136.293
2021Octubre2024 $ 18.828.727.642.087
2021Noviembre2031 $ 18.883.414.582.707
2021Diciembre2039 $ 18.930.802.301.704
2022Enero2057 $ 18.978.190.020.701
2022Febrero2069 $ 19.005.194.400.420
2022Marzo2192 $ 19.370.400.000.000
2022Abril 2202 $ 19.448.888.834.989
2022Mayo 2166 $ 19.819.682.953.897
2022Junio 2131 $ 20.190.477.072.804
2022Julio 2057 $ 16.577.507.650.724
2022Agosto1976 $ 16.649.400.259.789
2022Septiembre1871 $ 18.033.785.949.492
2022Octubre1767 $ 19.418.171.639.195
Fuente: Diagnóstico Nacional de Identificación de “elefantes blancos”, obras inconclusas y proyectos críticos. CGR, Delegada para la Participación Ciudadana. Corte 25 de noviembre de 2022.
va pretendía que los mandatarios territoriales identificaran estas obras y las incluyeran en su plan de desarrollo, de ser posible su rescate y reactivación, o en caso de no tener posibilidad de recuperarlas, ordenar su demolición para no seguir generando afectaciones a las comunidades.
El 20 de julio de 2018 fue radicado ante la Secretaría General de la Cámara de Representantes el proyecto de ley 025 de 2018 Cámara, “Por medio de la cual se crea el registro nacional de obras civiles inconclusas de las entidades estatales y se dictan otras disposiciones” y, posteriormente, repartido por la Secretaría General a la Comisión Sexta Constitucional Permanente de la Cámara de Representantes, encargada de los temas relacionados con el articulado.
La mesa directiva de la Comisión Sexta de Cámara asignó los ponentes para primer debate, presentando ponencia positiva y publicada en la gaceta 914 de 2018 Cámara, el proyecto fue aprobado en primer debate el 13 de noviembre de 2018.
Con la designación de los mismos ponentes para el segundo debate del proyecto, fue presentada ponencia positiva, cuya publicación reposa en la gaceta 1154 de 2018, siendo aprobado el 10 de abril de 2019.
En el Senado de la República fue identificado con el número 270 de 2019, para el cual el ponente presentó ponencia positiva para su tercer debate, la cual fue publicada en la gaceta 963 de 2019, siendo aprobada el 13 de noviembre de 2019 por la Comisión Sexta de Senado. Con el mismo ponente para el cuarto debate de la iniciativa, la ponencia positiva fue publicada en la gaceta 1187 de 2019. El proyecto de Ley fue aprobado por la Plenaria del Senado el 12 de diciembre de 2019.
Ante las discrepancias entre los textos aprobados por las Plenarias de la Cámara de Representantes y del Senado, fue designada una comisión de conciliación la cual presentó informe respectivo, siendo aprobado en Cámara de Representantes el día 16 de diciembre de 2019, y en Senado el día 17 de diciembre de 2019.
Producto del análisis de la Comisión Accidental fueron presentados los informes planteados en las gacetas 131 Senado 2020 y 132 de 2020 Cámara, siendo, posteriormente, aprobados por la Plenaria de la Cámara el 15 de mayo de 2020 y por la Plenaria del Senado el 3 de junio de 2020 y sancionada como la Ley 2020 del 17 de julio de 2020 por el Presidente de la República.
Desde ese momento y con los criterios iniciales creados desde el diagnóstico se estableció, por primera vez en el país, la descripción de lo que es una Obra Civil Inconclusa, uniendo el criterio de lo planteado como un “elefante blanco” y siendo tomado para la clasificación de los proyectos bajo la siguiente descripción: Construcción, mantenimiento, instalación o realización de cualquier otro trabajo material sobre bienes inmuebles, cualquiera que sea la modalidad de ejecución y pago, que un (1) año después de vencido el término de liquidación contractual, no haya concluido de manera satisfactoria para el interés general o el definido por la entidad estatal contratante, o no esté prestando el servicio para el cual fue contratada.
Cuando la obra civil no haya concluido de manera satisfactoria por causas que no sean imputables al contratista, un comité técnico, designado por el representante legal de la entidad contratante, definirá si efectivamente corresponde a una obra civil inconclusa3.
RESULTADOS DE LA BÚSQUEDA DE ‘ELEFANTES BLANCOS’ U OBRAS
Teniendo en cuenta que la verificación y actualización del diagnóstico se realiza mensualmente, se evidencia que la Contraloría General de la República, a través del Diagnostico Nacional ha logrado identificar un máximo de 2.202 “elefantes blancos” u obras inconclusas y proyectos críticos desde su creación y al mirar estos resultados desde los recursos comprometidos de estos proyectos, se puede evidenciar que además ha tenido en su mira, a través del diagnóstico, proyectos por el orden de los 27,1 billones de pesos. Proyectos y recursos que sin las reformas al control fiscal, con la creación del control
Fuente: Diagnóstico Nacional de Identificación de “elefantes blancos”, obras inconclusas y proyectos críticos. Contraloría General de la República – Delegada para la Participación Ciudadana.
3. Ley 2020 del 17 de julio de 2020. ARTÍCULO 2°. Definiciones. Literal a. https://www.funcionpublica.gov.co/eva/gestornormativo/norma.php?i=135349
$ 30.000.000.000.000,00
$ 25.000.000.000.000,00
$ 20.000.000.000.000,00
$ 15.000.000.000.000,00
$ 10.000.000.000.000,00
$ 5.000.000.000.000,00
Fuente: Diagnóstico Nacional de Identificación de “elefantes blancos”, obras inconclusas y proyectos críticos. Contraloría General de la República – Delegada para la Participación Ciudadana.
preventivo y concomitante y el control fiscal participativo, seguirían sin haber sido descubiertos en el territorio nacional y sin poder ser intervenidos o acompañados para su culminación a través de las diferentes estrategias como Compromiso Colombia, con las que se han rescatado proyectos que comprometían importantes recursos públicos y que se describirán en el texto.
Estos cambios al control fiscal también le han generado importantes compromisos al control fiscal participativo y con esto a la Contraloría Delegada para la Participación Ciudadana, como el de acompañar a la ciudadanía, promover la constitución de veedurías que tengan como objeto el cuidado de los recursos públicos para realizar sus inversiones en frentes prioritarios del bienestar general.
ESTADO DE LAS OBRAS DE INFRAESTRUCTURA FÍSICA QUE NUNCA SE TERMINARON, NO SE HAN PUESTO EN FUNCIONAMIENTO O PRESENTAN DIFICULTADES EN SU EJECUCIÓN Hoy en el diagnóstico reposan 1.773 proyectos que están comprometiendo recursos por el orden de los 14 billones de pesos (COP), de los cuales el 60 % corresponden a “elefantes blancos” u obras inconclusas que comprometen el 45 % del total de los recursos identificados y 708 proyectos críticos que en cualquier momento se pueden convertir en “elefantes blancos”.
Estos proyectos se estructuraron para responder las necesidades ciudadanas en 20 sectores, pero presentaron dificultades y por esto
La CGR, por medio del Diagnóstico Nacional, ha logrado identificar, desde su creación, un máximo de 2.202 “elefantes blancos” u obras inconclusas y proyectos críticos.
Proyecto Crítico
Fuente: Diagnóstico Nacional de Identificación de “elefantes blancos”, obras inconclusas y proyectos críticos. Contraloría General de la República – Delegada para la Participación Ciudadana. Corte 25 de noviembre de 2022.
no están satisfaciendo las insuficiencias principalmente en educación, agua potable y saneamiento básico, vivienda, transporte y deporte y recreación.
Y los cuales, al verificar los recursos comprometidos, se acentúan los proyectos de transporte, agua potable y educación que con-
centran la mayoría de dineros, más de 10 billones de pesos, el 69 % del total de recursos que no han cumplido con su misión de ser invertidos para beneficiar a las comunidades.
Dando una mirada regional al diagnóstico se puede evidenciar que en los departamentos de Cundinamarca, Valle del Cauca, Santander,
Fuente: Diagnóstico Nacional de Identificación de “elefantes blancos”, obras inconclusas y proyectos críticos. Contraloría General de la República – Delegada para la Participación Ciudadana. Corte 25 de noviembre de 2022.
RECURSOS COMPROMETIDOS
TRANSPORTE
AGUA POTABLE Y SANEAMIENTO BASICO
EDUCACIÓN
VIVIENDA, CIUDAD Y TERRITORIO
SALUD Y PROTECCIÓN SOCIAL
DEPORTE Y RECREACIÓN
MINAS Y ENERGÍA
DEFENSA
COMERCIO, INDUSTRIA Y TURISMO
AMBIENTE Y DESARROLLO SOSTENIBLE
AGRICULTURA Y DESARROLLO RURAL
INTERIOR
CULTURA
CIENCIA, TECNOLOGÍA E INNOVACIÓN
INCLUSIÓN SOCIAL Y RECONCILIACIÓN
JUSTICIA Y DEL DERECHO
TECNOLOGÍAS DE LA INFORMACIÓN Y LAS COMUNICACIONES
Fuente: Diagnóstico Nacional de Identificación de “elefantes General de la República – Delegada para la Participación
Antioquia y Bolívar es en donde más se han en contrado este tipo de proyectos y en materia de recursos comprometidos se pudo identifi car que en el Valle del Cauca, Antioquia, Toli ma, Santander, La Guajira y Bolívar se concen tra cerca de la mitad, el 49 %, de recursos que no han cumplido con su misión de ser inverti dos para beneficiar a las comunidades en los territorios.
SOLUCIONES: ‘COMPROMISO COLOMBIA’, RESCATANDO ‘ELEFANTES BANCOS’
PARTICIPACIÓN DE LA CGR EN LA REACTIVACIÓN Y EJECUCIÓN DE PROYECTOS
Luego de haber identificado la problemática de la ejecución de obras de infraestructura fí sica en el país y de la ejecución de gran parte de los recursos públicos, se hacía necesario im plementar una solución que le permitiera a la CGR, desde las competencias preventivas y del Control Fiscal Participativo, acompañar como facilitador ante las entidades y la ciudadanía, la ejecución de obras vitales de infraestructura y proyectos que presentan dificultades y que son fundamentales para el país.
Fue así y bajo esa visión que el 23 de abril de 2019, se anunció la Resolución Orgánica 027, con la que se adoptó, en el marco de la
de noviembre de 2022.
MAPA DE CALOR SEGÚN NÚMERO DE PROYECTOS POR DEPARTAMENTO, INCLUYE A BOGOTÁ.
vigilancia fiscal y en la modalidad de intervención de participación ciudadana, evaluación concertada, la estrategia denominada Compromiso Colombia, como mecanismo de facilitación de acciones entre las entidades públicas, los contratistas y la ciudadanía organizada que contribuyan a la ejecución de proyectos de interés nacional, regional o local.
Estrategia que, en otras palabras, le permite a la Contraloría impulsar el cumplimiento de objetivos de las entidades vigiladas para que la ciudadanía reciba a tiempo acciones, resultados concretos y los beneficios de las políticas públicas que se proyectan para que así la inversión de recursos públicos se traduzca en progreso y bienestar.
Los proyectos incluidos en la estrategia, algunos fueron identificados en el diagnóstico, aunque también pueden ser postulados por entidades del orden nacional, gobernaciones, alcaldías, veedurías ciudadanas y por las gerencias departamentales y contralorías delegadas sectoriales y generales. Su característica común: trabas o dificultades en la ejecución que pueden ser resueltas mediante el diálogo para generar acuerdos de gestión, cuyos compromisos son monitoreados por la Contraloría y la ciudadanía.
A través de Compromiso Colombia, se han logrado impactar con la ciudadanía 1.469 proyectos (corte 21 de noviembre de 2022) de infraestructura que presentaban trabas en su ejecución, los cuales ponían en riesgo una inversión por valor de 15,1 billones de pesos en los 32 departamentos del país, de los cuales se logró que se terminaran 884 proyectos y con esto garantizar la inversión de 7,4 billones de pesos.
Fuente: Diagnóstico Nacional de Identificación de “elefantes blancos”, obras inconclusas y proyectos críticos. Contraloría General de la República – Delegada para la Participación Ciudadana. Corte 25 de noviembre de 2022.
Es importante resaltar que entre los proyectos a los que se ha acompañado a la ciudadanía y se logró la facilitación para su entrega se destacan: el cruce de la cordillera central con el Túnel de La Línea, proyecto que representó una inversión de $3,1 billones; 941 instituciones educativas por $1,8 billones; la malla vial del Meta, por $2,1 billones; la reactivación de cinco centros de atención prioritaria de salud en Cartagena, con una inversión de $63.570 millones; la entrega de 40 pozos profundos a comunidades indígenas del departamento de La Guajira, por $16.795 millones; la Central de Urgencias del Hospital Universitario de Santander, por $9.717 millones; el Puente las Quintas de Tunja, por $4.539 millones;
Fuente: Presentación Compromiso Colombia, rescatando “elefantes blancos”. Contraloría General de la República, Contraloría Delegada para la Participación Ciudadana. Corte 21 de noviembre de 2022.
Fuente: Presentación Compromiso Colombia, rescatando “elefantes blancos”. Contraloría General de la República, Contraloría Delegada para la Participación Ciudadana. Corte 21 de noviembre de 2022.
ECONOMÍA COLOMBIANA ☛ REVISTA DE LA CONTRALORÍA GENERAL DE LA REPÚBLICA
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En el Diagnóstico Naciona de Identificación de “elefantes blancos” se consolida el inventario para identificar las obras de infraestructura física, cuya ejecución se efectúo con recursos públicos que, a pesar de haberse o no terminado, e incluso que se hubiesen recibido a satisfacción, no prestan el servicio o no cumplen la función para la cual fueron construidas.
aeropuerto Vásquez Cobo de Leticia, $142 mil millones; o la reactivación del proyecto Ruta del Sol, sector 3, que tiene un valor total de $2,08 billones, entre otros proyectos.
Estas obras no solo estaban generando con su parálisis un costo fiscal significativo, sino también un costo social incalculable en el país: menos jóvenes en colegios, menos personas con la posibilidad de un acueducto o un alcantarillado, más pobreza. Así que el diagnóstico no solo le permitió a la Contraloría saber lo que está mal hecho en Colombia sino también identificar los errores para plantear soluciones y mejoras con la estrategia Compromiso Colombia.
La búsqueda y el acompañamiento a la ciudadanía para evitar que existan más “elefantes blancos” en el país no se frena. La Contraloría General de la República, desde la Contraloría Delegada para la Participación Ciudadana, sabe que debe ser garante de que los programas y políticas públicas garanticen que a ningún ciudadano se le niegue la posibilidad de acceder a los servicios básicos esenciales
y que los recursos públicos sean invertidos para alcanzar el progreso y las mejores condiciones de vida de la población.
Hoy, Compromiso Colombia tiene 572 proyectos viabilizados y activos a través de la estrategia y ahora tendrá el objetivo de rescatar más “elefantes blancos” y medir su impacto desde los conceptos de inversiones sostenibles o socialmente responsables.
La Contraloría Delegada para la Participación Ciudadana tiene metas claras, como garantizar y promover las herramientas para que la ciudadanía pueda formar parte del proceso de vigilancia a la gestión de las entidades públicas y la ejecución de los recursos de los colombianos, asimismo, entender que en la entidad es un pilar central el carácter preventivo, es decir, llegar a tiempo y no cuando ya no se pueda resarcir el daño.
Este es el control fiscal del futuro, el que solo se ha logrado a través de las diferentes reformas realizadas y que se ha planteado como objetivo obtener resultados en el cuidado y manejo de los recursos públicos, por medio de las competencias preventivas y concomitantes desarrolladas con eficiencia, equidad, transparencia y, sobre todo, con la participación activa de la ciudadanía.EC
• Diagnóstico Nacional de Identificación de “elefantes blancos” u obras inconclusas y proyectos críticos. Contraloría General de la República –Contraloría Delegada para la Participación Ciudadana. Corte 25 de noviembre de 2022.
• Hstoria de la bandera de Tailandia. Tomado de: https://flagmakers.co.uk/flag-history/thailand/
• Franco Corzo, Julio. El país de los “elefantes blancos”, lecciones valiosas para prevenir desastres gubernamentales. IEXE Editorial 2021.
• Ley 2020 del 17 de julio de 2020. https://www.funcionpublica.gov.co/eva/gestornormativo/norma.php?i=135349
• Presentación Compromiso Colombia, rescatando “elefantes blancos”. Contraloría General de la República – Contraloría Delegada para la Participación Ciudadana. Corte 21 de noviembre de 2022.
El cierre de 2022 y el inicio del nuevo año muestra un complejo panorama macrofiscal: la ralentización de la actividad económica, la política monetaria contractiva, la aceleración de la inflación, los elevados déficits fiscal y en cuenta corriente, la desvalorización del peso y un entorno externo sombrío, en medio de una recesión económica mundial implicará grandes retos para la economía colombiana en el próximo año.
CARLOS BARRERA ECONOMISTA
JUAN RADZIUNAS ECONOMISTA
PROFESIONALES ESPECIALIZADOS DE LA DIRECCIÓN DE ESTUDIOS MACROECONÓMICOS
EL ENTORNO INTERNACIONAL luce sombrío ante las posibilidades de una desaceleración en Europa, Estados Unidos y China y la dinámica de la inflación global, como consecuencia de la pandemia. El mundo atraviesa una de las mayores crisis económicas de la época moderna. Las consecuencias económicas de la pandemia COVID–19 han producido una serie de desajustes macroeconómicos globales que se han traducido, principalmente, en una exacerbación de la inflación de costos.
Estos desajustes incluyen la disrupción de las cadenas de suministros globales, una crisis de contenedores y del transporte marítimo de mercancías, el cierre de puertos importantes por contagios de la pandemia y el represamiento de la demanda durante la fase más aguda de
la pandemia que se tradujo en un choque positivo de demanda una vez las economías fueron desescalando las medidas de confinamiento.
El caso de China fue particularmente complejo, pues su método de control del COVID produjo y aún continúa generando cierres prolongados en varias ciudades que están afectando la producción y la actividad portuaria de manera importante.
Los principales gobiernos respondieron a la crisis sanitaria con políticas fiscales y monetarias expansivas que se tradujeron en mayor liquidez mundial, menores tasas de interés y mayor inflación de demanda.
Adicional a lo anunciado, la crisis geopolítica provocada por la invasión de Rusia a Ucrania produjo un incremento en los precios de la
energía y de otras materias primas, principalmente agrícolas1, como fertilizantes y cereales lo cual aceleró fuertemente la inflación de alimentos y otros bienes y servicios básicos. La Gráfica 1 permite observar los movimientos del índice de precios de la energía los cuales muestran una marcada tendencia creciente desde mediados de 2020.
Los más recientes pronósticos del FMI sobre la inflación mundial se ubican en el 8,8 % para 2022, luego de haber cerrado 2021 en 4,7 %. Para 2023, se pronostica 6,5 % en 2023 y para 2024 4,1 % (Gráfica 2). El lento descenso de los precios a nivel mundial implica desafíos para las autoridades económicas en los meses siguientes. El riesgo de que la inflación se vuelva permanente implicaría una merma importante del poder adquisitivo de los grupos más vulnerables lo que podría acentuar la inestabilidad social y política.
La respuesta a la crisis inflacionaria ha sido un agresivo aumento de las tasas de interés de los bancos centrales lo que agudizaría la desaceleración económica mundial.
Los bancos centrales del planeta han respondido agresivamente a la amenaza inflacionaria incrementando las tasas de interés de política monetaria (TPM). En el caso de Estados Unidos, la FED ha incrementado sus tasas desde 0,25 % en octubre de 2021 hasta 3,25 % en octubre de 2022 (Gráfica 3).
Concretamente, los bancos centrales latinoamericanos fueron los primeros en iniciar el proceso alcista de las tasas. Brasil fue el primer banco en hacerlo en marzo de 2021 y a finales de octubre de 2022 su nivel alcanza 13,75 %.
La inflación interanual en este país alcanzó 121,13 % en abril de 2022 y ha descendido a 7,17 % en septiembre de 2022. Chile, por otra parte, fue el segundo país en subir tasas en julio de 2021 llevándolas hasta el 11,25 % en octubre de 2022. La inflación interanual en el país austral alcanzó un máximo de 14,09 % en agosto de 2022 y cedió ligeramente a 13,73 % en septiembre de 2022.
Estos incrementos de las tasas de interés de los principales bancos centrales tienen como objetivo limitar el crecimiento de la demanda, para evitar que las expectativas de inflación de los agentes se desanclen y producir una desaceleración de la economía, con el fin de restablecer el crecimiento de los precios en el rango meta de la política monetaria.
Ante este escenario de exacerbación de la inflación y subidas de tasas de interés, el mundo estaría al borde de una recesión a finales de 2022 y en 2023. Esta situación sería parecida a la estanflación producida en la década de los años setenta del siglo XX cuando se produjo un fuerte incremento de los precios del petróleo que condujo a una inflación de costos que se tradujo en recesión en la mayor parte del mundo.
El FMI ha venido reduciendo las expectativas de crecimiento global en los informes re-
cientes. Según el World Economic Outlook de octubre de 2022, y como se observa en el Cuadro 1, la previsión de crecimiento para 2022 es 3,2 % y de 2,7 % en 2023.
Fuente: International Monetary Fund. 2022. World Economic Outlook: Countering the Cost -of-Living Crisis. Washington, D. C. October.
La economía colombiana muestra signos de desaceleración en el tercer trimestre de 2022, lo que presagia momentos difíciles en el resto del año y en 2023.
Así lo confirma el crecimiento del PIB a septiembre que registró una variación anual de 7 %2, frente al 13,8 % en el mismo período de 2021 y el comportamiento del Indicador de Seguimiento a la Economía (ISE) que para septiembre de 2022 muestra una reducción del 0,16 %3, frente a agosto de 2022.
El PIB acumulado enero – septiembre de 2022 crece, frente al mismo período de 2021, 9,41 %. Si la comparación se hace con 2019, el crecimiento trienal sería de 11 % lo que equivaldría al 3,6 % anual para los tres años, muy cerca del PIB potencial de Colombia. El crecimiento del tercer trimestre estuvo impulsado en el comercio, las actividades artísticas y, en menor medida, la industria manufacturera. Esta última mostró una fuerte desaceleración si se compara con el mismo período de 2021. Actividades como la construcción y la agricultura, tradicionales generadoras de empleo, no reflejan resultados favorables (Gráfica 4).
El resultado del tercer trimestre, desde el punto de vista del gasto, muestra que el consumo (privado y público) ha venido perdiendo dinámica, entre otras razones por la aceleración de la inflación. El consumo final crece al 6,7 %, principalmente de los hogares, y la formación bruta de capital el 21,2 %. El consumo que había impulsado el crecimiento en trimestres anteriores refleja una pérdida de dinamismo, mientras que la inversión mantiene su ritmo.
El Banco de la República pronostica un crecimiento del 7,1 % para el 2022 y 0,7 % para 2023, mientras que el Ministerio de Hacienda y Crédito Público ha actualizado sus perspectivas a 7,7 y 1,8 %. (Cuadro 2). En la medida en que se disminuyan las previsiones de crecimiento para 2023, los ingresos tributarios se verán afectados como se analiza en una sección posterior de este informe.
República para detener la inflación causaría una reducción del consumo y la inversión, que se traduciría en menor crecimiento mientras que la recesión mundial ralentizaría el comercio internacional en 2023 lo que afectaría la actividad económica interna.
La moderación del consumo podría ser una de las causas principales de la desaceleración, en la medida en que la demanda represada por la pandemia se vaya reduciendo por factores como el menor ingreso disponible, el mayor costo del crédito y la caída de las remesas. Sin embargo, el consumo privado podría ser reemplazado por el mayor gasto público con recursos provenientes de la reciente reforma tributaria y los mayores recaudos observados hasta octubre de 2021 (35 %) para estabilizar el crecimiento económico.
Las condiciones económicas internacionales adversas y el aumento de tasas del Banco de la República afectarán negativamente el desempeño de la economía colombiana. Las reducciones del consumo privado podrían ser compensadas por mayor gasto público social.
Para el resto del año y en 2023 se prevé una mayor desaceleración en razón a varios factores como la inflación, la recesión mundial y el conflicto de Ucrania que ha incrementado los costos de producción de alimentos. La política contraccionista impulsada por el Banco de la
Las perspectivas de crecimiento económico también se deben analizar desde la óptica de la reforma tributaria recién aprobada en Colombia. El espíritu de la reforma es la redistribución del ingreso a partir de impuestos más progresivos y mayor gasto público social que podría compensar en cierta medida la ralentización de la economía en el año venidero.
Un factor estadístico también repercutirá en los datos de crecimiento de 2023 debido a que la base de comparación (2022) será mucho más alta que la observada en 2021.
Fuente: DANE y cálculos de los autores.
La tasa de desempleo se ha reducido en lo corrido de 2022. En 2023 se puede elevar. A mediano plazo debe tener un proceso de transformación productiva y un programa de empleo público contracíclico.
La tasa de desempleo nacional en lo corrido de 2022 ha presentado una tendencia a reducirse, lo que ha estado asociado al crecimiento económico experimentado en el año. A septiembre se ubica en el 10,7 %, siendo el nivel mensual más bajo de 2021 y el 2022 (Gráfica 5). Cabe señalar que este nivel es menor al de febrero de 2020 (12,2 %) y relativamente similar al promedio mensual de 2019 (10,5 %).
❯❯ La tasa de desempleo se ha reducido en lo corrido de 2022. En 2023 se puede elevar. A mediano plazo debe tener un proceso de transformación productiva y un programa de empleo público contracíclico.
Ahora bien, el concepto de desempleo se puede extender a personas subocupadas que buscan empleo (para mejorar ingresos, aumentar el número de horas trabajadas o tener una labor más propia de sus competencias) o aun estando fuera de la fuerza de trabajo, tienen interés en trabajar (esto se denomina fuerza de trabajo potencial –FTP–). Si se suman la FTP, los subocupados y los desempleados, se tiene a septiembre de 2022 un recurso humano ocioso del orden del 25,9 % de la fuerza laboral, que es mayor al nivel del mismo mes del año anterior (Gráfica 5).
Como se mencionó, la tasa de desempleo se redujo en el 2021 y 2022. Esto se explica por un ritmo elevado de la tasa de ocupación (demanda por trabajo) que se tradujo en un aumento del empleo en relación con la población, y por la menor dinámica con la que las personas se han incorporado a la fuerza de trabajo y que se expresan en el comportamiento de la tasa global de participación (Gráfica 6).
Según lo anunciado existe una fuerza potencial de trabajo que por diversas razones no han presionado el mercado laboral y podrían frenar en el 2023 la reducción de la tasa desempleo.
PLAZO REQUIERE DE UN PROCESO DE TRANSFORMACIÓN PRODUCTIVA.
Este riesgo se suma al menor crecimiento económico esperado para el año entrante. Se tendría, entonces, una desaceleración del ritmo de la tasa de ocupación, un posible incremento de la fuerza de trabajo, lo que se podría traducir en un aumento del desempleo y la informalidad laboral, lo que repercutiría negativamente en los ingresos de los hogares y, por tanto, en un aumento de la pobreza. Cabe mencionar que la tasa de informalidad nacional alcanza el 58,3 % para el periodo julio–septiembre de 2022, la cual es levemente más baja que la del mismo periodo de 2021 (59,9 %).
Estos efectos negativos en el mercado laboral en 2023 se compensarán parcialmente con un aumento del gasto público social derivado de los mayores ingresos provenientes de la reforma tributaria recientemente aprobada. No obstante, reducir la tasa de desempleo y el alto recurso humano ocioso a mediano plazo requiere de un proceso de trasformación productiva que posibilite sectores con alta productividad y capacidad para generar empleo, como los sectores industrial, agroindustrial, de servicios con alto valor agregado, entre otros (Mazzucato, 2022). Esto requiere de una fuerza de trabajo más calificada, más gasto público en educación, ciencia y tecnología y en procesos de transformación digital.
Esto se podría acompañar con un programa de empleo público de naturaleza contracíclica que logre alcanzar el pleno empleo (Tcherneva, 2021) y reducir la tasa de desempleo a niveles inferiores al 5,0 %.
El nivel de pobreza en 2022 descendería mientras que en el 2023 se mantendría relativamente igual. La desigualdad del ingreso es elevada, se requieren reformas más profundas en el aspecto tributario, mayor gasto público productivo y una reforma agraria.
Debido a la pandemia la pobreza monetaria alcanzó en 2020 el 42,5 % y la pobreza multidimensional el 18,1 %. En 2021 la pobreza se redujo y los dos indicadores se situaron en el 39,3 y 16,0 %. La pobreza extrema pasó del 15,1 % en 2020 al 12,2 % en 2021.
Para el 2022 se espera que el crecimiento económico y la reducción de la tasa de desempleo, junto con las trasferencias a los hogares pobres y vulnerables a través de los programas como Colombia Mayor, Jóvenes en Acción, Fa-
❯❯ La pobreza extrema pasó del 15,1 % en 2020 al 12,2 % en 2021. Para el 2023 aumentaría por la desaceleración económica, el aumento del desempleo, la devaluación y la inflación.
milias en Acción, la financiación de la tarifa de servicios públicos y el apoyo a la protección del empleo, logren reducir la pobreza. No obstante, la inflación y la devaluación presentada en el trascurso del año compensarían parcialmente los factores positivos anteriores, en razón al encarecimiento de la canasta básica, lo que aumentaría la pobreza.
Aunque el efecto neto de estos factores es incierto, los factores positivos podrían superar a los negativos, lo que situaría la pobreza monetaria entre el 37 y el 38 %. Un indicio de esta reducción, aunque es una proxy muy incompleta del comportamiento de la pobreza, es el número de comidas que consumen los hogares.
De acuerdo con la encuesta del Pulso Social del DANE, a septiembre de 2022 y comparado con el mismo mes del año anterior, se redujo el número de hogares que consumen una sola comida, los que consumen dos se mantuvo estable y los que consumen tres se incrementó.
Para el 2023 el nivel de pobreza aumentaría por la desaceleración económica, el aumento del desempleo, la devaluación y la inflación, aunque esta última será menor a la de 2022.
Como ya se mencionó se espera un mayor gasto social, lo que amortiguaría parcialmente estos efectos negativos. Por lo anunciado, el nivel de pobreza para el 2023 es incierto, aunque no se alejaría significativamente del nivel de 2022.
A mediano plazo la reducción de la pobreza dependerá del crecimiento económico, la generación de empleo y la disminución de la desigualdad en el ingreso y la riqueza.
Con respecto de la desigualdad del ingreso se tiene que a 2021 el 1 % de personas más ricas en términos de ingreso obtuvieron el 17,8 % del ingreso total, el 10 % más rico el 55,6 % y el 50 % de personas con los menores ingresos se apropiaron del 6,8 %. Es una distribución del ingreso que poco cambia en el tiempo, aunque en el 2020 y 2021 presentó cierto deterioro con respecto de los años anteriores (Gráfica 7).
Para el 2023 la distribución puede presentar algún cambio con la reforma tributaria, sin embargo, a mediano plazo se requieren otras reformas más profundas en esta materia, un programa de renta básica focalizada a los pobres, mejora en la cualificación de la fuerza de trabajo, lo que a su vez exige de mayor gasto público en educación y capacitación en tecnologías digitales. Igualmente, se necesita de una reforma agraria que reduzca la excesiva concentración en la tenencia de la tierra (el coeficiente Gini está alrededor del 0,9).
En Colombia, el modelo económico vigente, fundamentado en el esquema de inflación objetivo y tasa de cambio flexible, permite que esta última variable fluctúe y absorba los choques internos o externos que son exógenos a la política monetaria.
En el 2022 se ha mostrado una alta volatilidad de la tasa de cambio entre el peso colombiano y el dólar norteamericano, la cual se ha agudizado en el segundo semestre. Entre octubre de 2021 y octubre de 2022, la tasa de cambio se ha depreciado 25 %, en promedio (Gráfica 8).
Fenómenos externos como el conflicto geopolítico de Europa del Este y los agresivos incrementos de las tasas de interés por parte de la FED, las posibilidades de una recesión mundial y la desaceleración de la economía de China han generado incertidumbre e impulsado a los inversores a buscar refugio en el dólar, cuya fortaleza ha impactado el valor de las monedas emergentes.
Por otra parte, elementos internos como la desconfianza por el cambio de modelo económico de Colombia también ha contribuido en el mismo sentido. Esta devaluación de la moneda ha impactado el costo del endeudamiento externo y encarecido las importaciones con su consecuente efecto sobre la inflación interna.
Para el resto de 2022 y 2023, se espera una alta volatilidad del precio del dólar teniendo en cuenta el panorama inflacionario mundial y el conflicto geopolítico de Europa del este. Mientras persista el fenómeno inflacionario y los bancos centrales mantengan al alza las tasas de interés, la tendencia tendría a ser hacia la devaluación de las monedas emergentes. Por otra parte, el conflicto de Ucrania y la probable recesión en Europa contribuirían a la fortaleza del dólar.
La tendencia global del dólar, dada la política contractiva de la FED, seguirá marcando
PARA EL 2023, SE ESPERA UNA ALTA VOLATILIDAD DEL PRECIO DEL DÓLAR TENIENDO EN CUENTA EL PANORAMA INFLACIONARIO MUNDIAL Y EL CONFLICTO GEOPOLÍTICO DE EUROPA DEL ESTE. MIENTRAS PERSISTA EL FENÓMENO INFLACIONARIO Y LOS BANCOS CENTRALES
MANTENGAN AL ALZA LAS TASAS DE INTERÉS, LA TENDENCIA SERÍA HACIA LA DEVALUACIÓN DE LAS MONEDAS EMERGENTES.
la pauta del peso colombiano, adicionando el efecto riesgo país ante los cambios del modelo económico que seguirán perturbando los mercados. La insuficiencia de ahorro interno que se refleja en los déficits interno y de cuenta corriente presionará el comportamiento de las variables externas.
Colombia registra un elevado déficit en cuenta corriente lo que favorece el crecimiento económico vía mayores importaciones y más pasivos externos.
El déficit en cuenta corriente es quizá el principal desequilibrio macroeconómico que afronta Colombia hoy. Consiste en que el ahorro generado internamente es insuficiente para financiar la inversión requerida y se hace necesario acudir al ahorro externo, lo que significa adquirir pasivos con el resto del mundo en forma de inversión extranjera o deuda externa. Esto significa que la demanda interna es superior al ingreso nacional. El déficit fiscal está asociado al déficit en cuenta corriente en la medida en que el gasto público forme parte de la demanda interna, el gasto fiscal estimula la demanda interna, lo que afecta el desequilibrio externo cuando la demanda no se logra cubrir con producción nacional.
Las cifras positivas de crecimiento económico que se registran en Colombia desde 2021 han estado fundamentadas, en gran medida, por el desequilibrio externo a través de elevadas importaciones y los mayores pasivos del país con el resto del mundo.
Según el más reciente informe de Balanza de Pagos el déficit en cuenta corriente se ubica en el 5,7 % del PIB durante el segundo trimestre de 2022, superior al 5,5 % del mismo período del 2021 e inferior al registrado en el primer trimestre de 2022 (6,2 %). El desbalance externo del segundo trimestre de 2022 se ha generado, principalmente, en el déficit comercial y, en menor medida, el déficit de la renta factorial. Este último ha estado determinado por las mayores salidas de utilidades de la Inversión Extranjera Directa –IED– en Colombia.
El entorno internacional adverso afectará las ventas externas colombianas y dificultará las importaciones de materias primas.
Una de las causas principales del desequilibrio en cuenta corriente es el déficit crónico en la balanza comercial. Según información del DANE el balance comercial de bienes
mostró un déficit en el período enero – septiembre de 20214 de US$10.861,9 millones FOB, ligeramente superior al registrado en el mismo periodo 2021 (US$10.796,7 millones FOB). Si se compara con 2019, antes de la pandemia el déficit se incrementó en 38 %, desde US$7.818,4 millones FOB.
Las exportaciones totales de bienes se incrementaron, en el período comprendido entre septiembre de 2022 y septiembre de 2021 en 51,7 % en dólares y en 6 % en volumen, evidenciando el efecto de la depreciación del peso. Las tradicionales aumentaron su participación del 53,3 al 63,8% mientras que las no tradicionales se redujeron del 46,7 al 36,2 %. Por otra parte, las importaciones de bienes muestran una variación interanual en el acumulado enero – agosto del 42,3 % (en US$), mientras que en volumen el incremento ha sido del 14,3 %. Del total de importaciones, el 87,5 % corresponden a bienes industrializados5 y 10,9 % de bienes primarios. Es evidente que la mayor tasa de cambio ha encarecido las importaciones, pero también ha contribuido a aumentar el valor de las exportaciones. Sin embargo, la mayor depreciación del peso no ha logrado dinamizar las exportaciones no tradicionales, como se observa en el Cuadro 3.
Fuente: DANE.
4. En este informe se utiliza la información de la balanza de bienes del DANE. No se incluyen los servicios. La información del Banco de la República para el tercer trimestre no estuvo disponible al momento de elaborar este informe.
5. Incluye todos los bienes manufacturados.
Las posibilidades de una desaceleración de la economía mundial, incluyendo a China, Europa y Estados Unidos, y la persistencia del fenómeno inflacionario podrían generar una reducción en el ingreso del resto del mundo lo que afectaría, en alguna medida, el comercio internacional de Colombia. Sin embargo, los precios de las materias primas no deberían mostrar un cambio de tendencia importante favoreciendo a los países productores.
En el entorno internacional, la política monetaria contraccionista global y la probable recesión mundial dificultarían el panorama de las exportaciones colombianas y de la financiación del déficit en cuenta corriente. La mayor devaluación debería permitir una mejora de la balanza comercial. En la medida en que la FED siga incrementando las tasas de interés, el Banco de la República se verá obligado a hacerlo para evitar una gran diferencia de rentabilidades que afecte la tasa de cambio.
No se prevén mayores cambios en los precios internacionales del petróleo dados los ajustes en la oferta de la OPEP. Sin embargo, una fuerte desaceleración mundial afectaría los ingresos por exportaciones de crudo para Colombia.
El petróleo contribuyó con el 34,4 % del valor de las exportaciones acumuladas de bienes a septiembre de 2022 y el 31 % en volumen. Como participación en el PIB durante el primer semestre de 2022, la extracción y refinación de petróleo y sus derivados representó el 4 %.
Los precios internacionales del petróleo han mostrado una tendencia creciente desde el momento en que las economías comenzaron su apertura después de la fase más aguda de la pandemia COVID–19. En la Gráfica 9 se observa la evolución del precio internacional del petróleo Brent. En lo corrido de 2022, el precio promedio se ubica en US$ 101 por barril, un incremento del 42 %. Con referencia a 2020 el incremento es de 133 %.
Las estimaciones de la agencia Reuters6 indican que el petróleo Brent se situará en promedio US$ 93,70 en 2023. Los factores a tener en cuenta incluyen el lento desenvolvimiento de la economía China, el conflicto geopolítico de Europa y la probabilidad de recesión mundial lo que afectaría la demanda. La AIE7 ha recortado las proyecciones de crecimiento de la demanda global de petróleo para el próximo año en 470.000 barriles por día aduciendo problemas inflacionarios y los aumentos a las tasas de interés.
Por el lado de la oferta, la OPEP+8 ha mostrado su interés por mantener una tendencia a la reducción de la producción. En este sentido, la OPEP+ ha tomado la decisión de reducir su oferta en 2 millones de barriles diarios a partir del 1 de diciembre de 2022, por parte de Rusia, Arabia Saudí y Emiratos Árabes, además de que no se espera un incremento significativo en la oferta de Estados Unidos dadas las condiciones de crisis en la economía mundial por la aceleración de la inflación y las altas posibilidades de recesión. En este sentido, la inflación
de energéticos seguirá siendo un factor de riesgo para el próximo año, a pesar de una posible recesión.
Las cuentas externas de Colombia se afectarán por los choques internacionales que incluyen una política monetaria contraccionista, la agudización de la guerra de Ucrania y la recesión mundial.
Varios factores deben ser tenidos en cuenta en el corto y mediano plazos en cuanto al comportamiento futuro de las cuentas externas colombianas: la probable recesión en Estado Unidos, principal socio comercial, y en Europa empeoraría la balanza comercial, mientras que la subida de tasas de interés de los bancos centrales del mundo, principalmente de la FED, generaría una menor llegada de inversión extranjera, principalmente de portafolio, dificultando la financiación del déficit externo.
❯❯ El conflicto de Ucrania, que ha impuesto restricciones a las exportaciones de petróleo de Rusia, permitirá que sus precios se mantengan elevados lo que produciría un menor desbalance comercial.
Aparte de esto, la política monetaria contraccionista mundial encarecería el crédito externo produciendo el mismo efecto y afectando la renta de factores de manera negativa por el mayor pago de intereses de los créditos externos. Por otro lado, el conflicto de Ucrania, que ha impuesto restricciones a las exportaciones de petróleo de Rusia, permitirá que sus precios se mantengan elevados lo que produciría un menor desbalance comercial.
En un escenario de deterioro de la cuenta corriente y sin grado de inversión se incrementaría el costo de la deuda pública dificultando la financiación del déficit externo ante la ausencia de ahorro nacional
Los alimentos y regulados (energía principalmente) y el mayor consumo privado han presionado la inflación al alza. El fenómeno inflacionario mundial también se ha sentido en Colombia y con fuerza desde mayo de 2021. En ese momento, el paro nacional generó bloqueos de vías que comenzaron a afectar los precios de los alimentos.
Posteriormente, la disrupción de la cadena de suministros globales y la reactivación de la
demanda mundial a un ritmo mayor que el de la oferta, comenzaron a presionar los precios. Unos meses más tarde, el conflicto de Ucrania comenzó a generar una inflación de costos presionada por los energéticos y otras materias primas, sobre todo de origen agrícola. Estos factores generaron una inflación de costos.
A comienzos de 2022, el Gobierno incrementó el salario mínimo 10 %, con una inflación causada en 2021 de 5,62 % anualizada, lo que agregó un ingrediente adicional a la inflación de costos por el lado de las empresas, pero también contribuyó a generar una inflación de demanda.
El mayor consumo que actuó como dinamizador de la demanda interna y el PIB y que estuvo alentado por los mayores salarios, el incremento del empleo, la reactivación del crédito, la migración venezolana y el fuerte aumento de las remesas, dinamizó la inflación de demanda. A finales de octubre de 2022, la inflación total interanual se ubicó en 12,22 %, mientras que un año antes estaba en 4,58 % y la inflación básica alcanza el 8,38 % cuando hace un año estaba apenas en 2,02 % (Gráfica 10).
El incremento de tasas del Banco de la República para frenar la inflación presagia una
desaceleración en la economía colombiana para 2023. La discusión del salario mínimo será fundamental para el futuro de la inflación.
La aceleración de la inflación básica hizo reaccionar al Banco de la República quien inició un agresivo proceso de incremento de las tasas de intervención. En el último año, hasta noviembre, la TPM se incrementó desde 1,75 % (septiembre 2021) hasta 11 % (octubre 2022).
El resto del 2022 será testigo de un incremento más en la TPM cuya fase descendente seguramente iniciará en el primer trimestre de 2023, una vez comiencen a ceder las expectativas de inflación. Allí será clave el porcentaje de incremento del salario mínimo legal mensual para 2023 y la indexación de muchos precios de la economía. Además, están por verse los efectos de la ola invernal sobre los precios de los alimentos, los cuales registran, a finales de octubre, una tasa de crecimiento anual de 27,02 %.
Se da por hecho un incremento salarial para 2023 por encima de la inflación causada en 2022 (aprox. 13 %) pero que seguramente será inferior a la inflación proyectada (según el BR, 7,1 %), lo que permitirá un mayor poder
LOS
adquisitivo en el nuevo año. A esto se sumará el mayor gasto público social que contribuirá a reactivar la demanda agregada, una de las estrategias keynesiana del nuevo gobierno.
Los principales elementos que determinarán el comportamiento de la inflación en 2023 están relacionados con situaciones externas como la política monetaria de la FED y el conflicto de Ucrania. Estos, a su vez, podrán profundizar la devaluación del peso lo que afectaría los precios internos vía pass–through9 .
Frente a la realidad de la coyuntura económica y todo lo que ella está generando a nivel interno en crecimiento económico, inflación, devaluación del peso frente al dólar, mayores precios de los combustibles, como ya se ha señalado en las pasadas secciones, está el tema de las finanzas públicas y, principalmente, las del Gobierno Nacional Central.
Todos estos elementos de la evolución de los principales precios macroeconómicos (aumento en inflación, devaluación, tasas de interés, principalmente) han aumentado durante el transcurso de este año la incertidumbre en todos los frentes económicos, y a ella no escapan las preguntas relacionadas con el tema de las finanzas públicas, y si estas podrán seguir su proceso de consolidación para que otorgue claridad sobre su sostenibilidad en el corto y mediano plazos, como lo señala la regla fiscal en sus objetivos de generar superávits primarios y reducir el saldo de la deuda neta.
De acuerdo con la regla fiscal, “el balance primario neto estructural del Gobierno Nacional Central no podrá ser inferior a –4,7 % del PIB en 2022, –1,4 % del PIB en 2023, –0,2 % del PIB en 2024 y 0,5 % del PIB en 2025, independientemente del valor de la deuda neta que se observe”10
También ha generado expectativas e incertidumbre, el cambio de gobierno y lo que esto significa frente a reformas como la tributaria que recién se ha aprobado, y otras que se discutirán en los siguientes años del cuatrienio, aparte de las nuevas prioridades que se ha fijado el Gobierno en temas como la paz to-
tal, transición energética, reforma rural, entre otros.
Se adiciona el presupuesto de 2023 en respuesta a los cambios que se han dado en la coyuntura internacional y en la nacional, y para ajustarse al nuevo plan de gobierno. El Gobierno Nacional Central (GNC) cerró el 2021 con un déficit fiscal total de 7,1 % del PIB, y una deuda bruta equivalente a 63,9 % del PIB.
De acuerdo con el Marco Fiscal de Mediano Plazo de junio de 2022 (MFMP22) para este año se espera un déficit fiscal de 5,6 % del PIB y para el 2023 este se reduciría a 3,6 % del PIB, y un balance primario equivalente a 0,1 % del PIB.
Presupuestalmente, el Gobierno consideró que requería aumentar el Presupuesto General de la Nación (PGN) de la vigencia 2023 en $14,2 billones para hacerlo más realista con las condiciones económicas, fiscales y sociales del país, y poder comenzar a avanzar en su plan de gobierno. En este sentido, el presupuesto de 2023 pasó de $391,4 billones a $405,6 billones.
El Ministerio de Hacienda y Crédito Público, además de buscar un presupuesto que se ajustara a las políticas del nuevo gobierno, soportó los ajustes del PGN en los cambios que se han dado en la coyuntura internacional y en la nacional y que se han traducido internamente, principalmente en una mayor inflación y debilitamiento del peso frente al dólar.
Adicionalmente, el Minhacienda ha señalado que algunos de los supuestos que soportaron el MFMP22, se debían revisar y actualizar como es el caso de los relacionados con la inflación, tasa de cambio y crecimiento económico.
Es importante precisar que el supuesto de inflación del proyecto del PGN era de 8,5 % para 2022 y 5,6 % para 2023. El repunte de la inflación (en octubre de 2022 la inflación anual llegó a 12,2%) afectará los pagos de funcionamiento, principalmente los que tienen que ver con la nómina y pensiones en 2023, por sus efectos en el incremento salarial que se acuerde o decrete.
En crecimiento económico, el Gobierno revisó sus estimaciones para el 2022 aumentando el pronóstico de una tasa que se esperaba antes de 6,5 % a una de 7,7 %. Este ajuste en la perspectiva de crecimiento podría dar argumentos para soportar el recaudo adicional en 2023. El Minhacienda se ha referido a la expectativa de crecimiento para el 2023 con una tasa estimada del 1,8 %.
El mayor gasto aprobado para el 2023 no tendría impactos de un mayor déficit fiscal, ya que sus fuentes de ingresos estarían respaldadas por la mejor dinámica en los ingresos corrientes y en los ingresos de capital, principalmente a través de mayores excedentes financieros (mayores dividendos que transferiría Ecopetrol, efecto de las altas cotizaciones del petróleo en el mercado internacional).
Escenario actualizado primer debate
Después de muchos debates, ajustes y cambios, el Gobierno logró que el Congreso de la República aprobara la reforma tributaria “para la igualdad y la justicia social”, con la cual busca recursos adicionales a través de mayor recaudo tributario para dirigirlos a inversión social,
EL MAYOR GASTO APROBADO PARA EL 2023 NO TENDRÍA IMPACTOS DE UN MAYOR DÉFICIT FISCAL, YA QUE SUS FUENTES DE INGRESOS ESTARÍAN RESPALDADAS POR LA MEJOR DINÁMICA EN LOS INGRESOS CORRIENTES Y EN LOS INGRESOS DE CAPITAL, PRINCIPALMENTE A TRAVÉS DE MAYORES EXCEDENTES FINANCIEROS.
GRÁFICA 11. ESTRUCTURA ESTIMADA DEL RECAUDO ADICIONAL REFORMA TRIBUTARIA PARA 2023 (%)
teniendo presente que el Gobierno Nacional Central de Colombia tiene uno de los niveles más bajos de recaudo tributario en proporción del PIB, frente a los países de América y Latina, y está por debajo del promedio de la OCDE.
El Gobierno señaló, desde que propuso la reforma, que en el camino de obtener el mayor recaudo tributario, se buscaría corregir parte de las falencias que tiene el sistema actual en temas como equidad, progresividad, reducir exenciones, entre otros, e ir ajustando la estructura tributaria para obtener más ingresos a través del impuesto de renta a las personas naturales.
Fuente: DGPM–MHCP, cálculos autor.
Con la reforma aprobada y que está para sanción presidencial se estima una meta de recaudo aproximado de $20 billones en 2023. De la meta de mediano plazo, no se ha dado mucha información de cómo los ajustes introducidos se reflejarán en el recaudo adicional. De acuerdo con los cambios aprobados, la estructura del recaudo adicional estaría concentrado en más del 50 % en los impuestos al sector minero energético, 14 % en los tributos a las personas naturales, 14 % en las personas jurídicas, 14 % en lo que generen las medidas de administración tributaria, y 6 % en los tributos saludables y ambientales (Gráfica 11).
Dentro de los cambios aprobados se podría destacar una mayor progresividad en el impuesto de renta a las personas naturales, limitando las exenciones, y estableciendo como permanente el impuesto al patrimonio a partir de 72.000 UVT (es decir, más de $ 2.736 millones) y con tarifas marginales progresivas.
Para las personas jurídicas se destaca la aprobación de condiciones para mantener la tarifa exclusiva de las zonas francas, el límite para los beneficios y estímulos tributarios, el cambio en la tarifa para del impuesto a ganancias ocasionales, la sobretasa en renta a las exportaciones de productos minero energéticos (petróleo y carbón), cuando los precios internacionales superen unos referentes, y aprobación de reducciones en las tarifas del impuesto unificado bajo el régimen simple de tributación.
Además, el establecimiento de impuestos saludables, relacionados con las bebidas azucaradas, alimentos ultraprocesados, impuestos de productos plásticos de un solo uso, entre otros.
Finalmente, la aprobación de medidas de administración tributaria que ayudarían para disminuir la elusión y la evasión, incluyendo cárcel para evasores (para quienes reincidan en la omisión de activos, de pasivos, o declaración de pasivos inexistentes).
Con la reforma tributaria aprobada, el paso siguiente, que será una de las primeras tareas a realizar en 2023, será la de tramitar una adición presupuestal para incorporar los recursos adicionales que esta generará para las finanzas del GNC, y detallar en los diferentes rubros presupuestales de gasto hacía donde dirigirá estos recursos. El Gobierno prometió que el recaudo adicional que genere la reforma se destinaría a disminuir lo que el Gobierno denomina deuda social con gasto público que beneficie a la población más vulnerable a través del fortalecimiento del sistema de protección social.
En un comunicado reciente, el Ministerio de Hacienda señaló que, “atenderá de forma urgente la lucha contra el hambre y la pobreza y priorizó la educación, la salud, la protección del medio ambiente, la transición energética,
el desarrollo productivo y la economía popular, así como la sostenibilidad de las finanzas públicas”11
Otro de los elementos de finanzas públicas y que será fundamental para el horizonte del cuatrienio 2022 – 2026, será la aprobación del Plan Nacional de Desarrollo “Colombia Potencia Mundial de la Vida” en el primer semestre de 2023, pues en él quedará plasmada la ruta y metas de las principales políticas públicas de los siguientes años, y de manera particular el Plan Plurianual de Inversiones 2023 – 2026. En la primera versión presentada al Consejo Nacional de Planeación, se estima inversiones públicas por $ 1.048,2 billones en los próximos cuatro años (a precios de 2022), de las cuales casi la mitad de los recursos surgirían del PGN y los demás recursos del Sistema General de Participaciones (SGP), Empresas Públicas, Sistema General de Regalías (SGR) y cooperación internacional (Gráfica 12). Por otra parte, el Gobierno estima que la inversión privada estaría por el orden de los $ 949,7 billones durante este mismo período, complementando e impulsando el logro de las metas sociales y económicas.
En el caso de la inversión pública que se espera realizar a través del PGN, esto se tendrá que reflejar cada año en el presupuesto que se presente y se apruebe, reflejando así concordancia y alineación del gasto presupuestal con las metas trazadas en el PND. De todas formas, en las bases del PND se señala que con el fortalecimiento de los ingresos que en gran medida lo permite la reforma tributaria, y con mayor eficiencia de la administración de las empresas del Estado, se cumplirá con las metas de deuda y déficit primario señaladas en la regla fiscal. Hasta el momento, de la primera versión de las bases del PND, a manera de síntesis, se puede afirmar que este tiene tres pilares dirigidos a la Paz total, la Justicia Social, y la Justicia ambiental, y que estos estarán complementados y retroalimentados con cinco ejes (o puntos fundamentales): a) Ordenamiento del Territorio alrededor del agua y justicia ambiental; b) Seguridad Humana y la Justicia Social; c) el Derecho Humano a la Alimentación; d) Internacionalización, transformación productiva para la vida y acción climática; e) la Convergencia Regional.
Dado que esta es la primera versión, es normal que se vayan haciendo ajustes y se tenga una versión final y el articulado detallado del proyecto de ley del PND el 7 de febrero de 2023, cuando será presentado el definitivo a consideración del Congreso de la República.
Finalmente, lo cierto es que en la perspectiva de los siguientes años existe incertidumbre acerca de los cambios que se seguirán dando
❯❯ Se puede afirmar que el PND tiene tres pilares dirigidos a la Paz total, la Justicia social, y la Justicia ambiental, y que estos estarán complementados y retroalimentados con cinco ejes (o puntos fundamentales).
con las reformas anunciadas (salud y pensiones, principalmente) y los resultados que darán en el plano económico y fiscal, sin desconocer los efectos de todo el entorno internacional, principalmente, en lo que tiene que ver con los síntomas de recesión y control de la inflación. Ante toda esta coyuntura, lo importante es seguir haciendo la tarea del buen manejo de los recursos públicos, generando cada día un gasto público más eficiente y no decaer en la lucha contra la corrupción, pues con esto se estaría en el sendero de buscar una consolidación y sostenibilidad de las finanzas públicas en el mediano plazo.
Las tasas de los títulos se han elevado en lo corrido de 2022. La estrategia de no emitir bonos externos y títulos TES amortiguaron el impacto en el costo del financiamiento. En 2023 y el mediano plazo habría un aumento del pago de intereses.
Los mercados de títulos de deuda interna y externa del país han experimentado en 2021 y en lo corrido de 2022 movimientos significativos en un marco de cambios de postura en política monetaria, devaluación e incertidumbre con respecto de la evolución de las economías de Estados Unidos y la colombiana, lo que se ha traducido en una reducción de los precios de los bonos o, lo que es lo mismo, en un incremento de las tasas de rendimiento.
En el caso de los títulos TES, desde abril de 2021
las tasas presentaron una tendencia a elevarse, lo que se agudizó en el 2022. Un factor clave en este comportamiento ha sido el aumento de la Tasa de Política Monetaria (TPM) por parte de la Reserva Federal, como parte de su estrategia para enfrentar la inflación.
Esto, sumado a la inflación doméstica, llevó al Banco de la República a aumentar su TPM desde octubre de 2021, lo cual contribuyó a aumentar las tasas de rendimiento de los TES en sus diversos vencimientos (Gráfica 13), especialmente en las emisiones con vencimiento a uno y cinco años. La emisión del TES a cinco años se ubica a noviembre en 13,2 %, muy cerca a la tasa del TES a 10 años (13,5 %), mientras el TES a un año se situó en el 12,3 %, cerrando la brecha con las otras emisiones (Gráfica 13). Esta alza de tasas se reforzó con el deterioro de la calificación de los bonos emitidos por Colombia por parte de Standard and Poor´s (S&P) y el aumento de la inflación.
El aumento de las tasas de rendimientos de los TES en el mercado secundario ha implicado mayores tasas de las nuevas emisiones (mercado primario) durante el 2022, aunque la estrategia de suspender las colocaciones de estos títulos en septiembre de 2022 evitó seguir elevando el costo de financiamiento. Si en el 2023 persiste el aumento de la TPM en Estados Unidos y Colombia, se elevará a partir de este año el gasto de intereses del Gobierno Nacional Central (GNC), lo que aumentará el déficit y la deuda. Estos efectos en las finanzas del GNC se retroalimentarían aún más con una desaceleración del crecimiento económico. En cuanto a los rendimientos de los bonos externos del GNC en el mercado secundario, se han elevado durante lo corrido del año, al principio por el deterioro de la calificación crediticia ya mencionada y luego por el alza de la TPM de la Reserva Federal (Gráfica 14). Desde finales de 2021 hasta septiembre de 2022 la tasa de emisión con vencimiento al 2024 pasó del 2,46 al 5,69 %, mientras la emisión con vencimiento al 2061, pasó del 5,27 al 7,32 % (Gráfica 14). Esto debería haber tenido un impacto en el costo de financiamiento externo del GNC, sin embargo, se evitó con la estrategia de no efectuar nuevas emisiones de títulos durante el 2022.
Si bien la devaluación promedio que se ha dado hasta noviembre en el 2022 (12,6 %), elevó el pago de intereses en pesos de la deuda externa del GNC, la inflación (12,0 %) compensó este efecto y la tasa real de la deuda externa en pesos es hasta noviembre relativamente baja (3,4 %), aunque mayor a la del 2021 (–0.4%). No obstante, para el 2023 se tendrán que efectuar nuevas emisiones de bonos externos para realizar las amortizaciones de deuda externa. Si persiste o si elevan aún más los niveles de la TPM de la Reserva Federal, estas emisiones se tendrán que efectuar a mayores tasas del mercado, lo que implicaría mayores pagos de intereses externos desde el 2024 en adelante.
La deuda del GNC en el 2022 se incrementará por el impacto de la devaluación. En el 2023 la deuda aumentaría, lo que, en el marco de la regla fiscal, obliga a ajustar el gasto para cumplir con las metas de deuda. De acuerdo con el comportamiento de las variables macroeconómicas, consideramos que el nivel de la deuda neta del GNC en relación con el PIB pasaría del 60,8 % en 2021 al 62,9 % en 2022. Si bien el crecimiento económico y una menor tasa de interés real (esto debido a la inflación) contribuyen a la reducción de la deuda, el efecto de la devaluación en el saldo de la deuda externa en pesos ha sido significativo (5,7 % del PIB). A esto se suma el déficit primario (del orden del 1,6 % del PIB), lo que en conjunto explicaría el incremento de la deuda del GNC.
Este nivel de la deuda se aleja de lo proyectado por el Marco Fiscal de Mediano Plazo 2022 (MFMP22) y se distancia del ancla de la deuda cuyo nivel es del 55,0 % del PIB (Gráfica 15). Cabe señalar que el MFMP22 no preveía una devaluación como la registrada en el año y tampoco una inflación y una política monetaria en el frente externo e interno como las que se observa. Por tanto, no preveía para el 2023 los efectos que esto ocasionaría en la actividad económica.
Para el 2023 el crecimiento económico esperado es menor a lo previsto por el MFMP22 (3,2 %), a lo que conjuga un aumento de la tasa de interés real de la deuda en razón a la menor inflación. Por consiguiente, el efecto es un aumento del saldo de la deuda neta en relación
con el PIB, cuyo grado dependerá del resultado concreto del crecimiento y la tasa de interés.
Si se supone un crecimiento económico del 2 %, una tasa de interés real de la deuda del 3 % y se logra un déficit primario como proyectaba el MFMP22 (1,6 % del PIB), la deuda neta en el 2023 se situaría en el 63,4 % del PIB (Gráfica 15). Si la tasa de interés real fuera del 4 % y el crecimiento del 2 %, la deuda sería del 64,1 %. Si el crecimiento es menor, por ejemplo, 1%, y la tasa de interés fuera del 5 % (que es la tasa promedio de los últimos diez años), la deuda se elevaría al 65,4 % (Gráfica 15).
El nivel de la deuda puede ser más elevado si el déficit primario aumenta con un menor crecimiento (como el del 1%) y si se presenta una devaluación similar a la de 2022). En estos casos se tendería al límite superior de la deuda permitida por la regla fiscal, que si se alcanza obligaría al Gobierno a un ajuste del gasto para obtener un menor déficit primario y reducir la deuda.
GRÁFICA
DEUDA NETA DEL GNC % DEL PIB
Si persiste o se elevan los niveles de la TPM de la Reserva Federal, estas emisiones se tendrán que efectuar a mayores tasas del mercado, lo que implicaría mayores pagos de intereses externos desde el 2024 en adelante.
El escenario se complica aún más si la Reserva Federal o el Banco de la República siguen elevando la TPM, ya que el gasto de intereses de la deuda interna y externa empezaría a aumentar, especialmente a partir de 2024, lo que incrementaría la deuda a mediano plazo, tras lo cual se requerirían mayores ajustes en el gasto para cumplir con las metas de la regla fiscal. Otro efecto del aumento de la TPM, por parte del emisor, es que incide negativamente en el crecimiento económico, lo que reduce el recaudo y aumenta el déficit fiscal y la deuda. Si bien la regla fiscal permite mayores déficits del GNC cuando hay choques negativos en el ciclo económico, obliga a realizar ajustes en el gasto primario (inversión, funcionamiento y gasto social) en vigencias posteriores para que la deuda neta tienda al ancla o nivel prudencial del 55,0 % del PIB y se aleje del límite máximo (71 % del PIB).
Estos ajustes impuestos por la regla fiscal plantean retos a la política fiscal ya que las restricciones del gasto público contribuirían a un menor crecimiento económico lo que aumentaría la relación deuda a PIB. Los ajustes también plantean dificultades a la última reforma tributaria con respecto de su objetivo de elevar el gasto social y el de inversión. EC
❯❯ Si bien la regla fiscal permite mayores déficits del GNC cuando hay choques negativos en el ciclo económico, obliga a realizar ajustes en el gasto primario, es decir, la inversión, funcionamiento y el gasto social.
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La participación de las Fncer en los últimos cinco años presenta una senda de crecimiento con mayores inversiones y proyectos en construcción; se destaca que en los últimos tres años la capacidad instalada ha aumentado impulsada por las plantas eólicas, solares y de biomasa.
DIRECCIÓN Y REVISIÓN: MARISOL MILLÁN HERNÁNDEZ
tes y las demoras para su terminación ponen en riesgo la seguridad energética en el mediano plazo; esto en el contexto de los atrasos de Hidroituango.
El presente artículo se fundamentó en el estudio sectorial sobre el avance en los proyectos de generación a partir de fuentes no convencionales de energía renovable (2022) el cual retoma, entre otros, información de actuaciones previas realizadas por la Contraloría General de la República (CGR) en relación con la política pública asociada a Fncer. Específicamente, se destacan: la auditoría
1. La Ley 1715 de 2014 definió las Fuentes No Convencionales de Energía Renovable -Fncer- como aquellos recursos de energía renovable disponibles a nivel mundial que son ambientalmente sostenibles, pero que en el país no son empleados o son utilizados de manera marginal y no se comercializan ampliamente.
Se consideran Fncer la biomasa, los pequeños aprovechamientos hidroeléctricos (PCH), la eólica, la geotérmica, la solar y la mareomotriz. Además, la Ley de Transición Energética estableció como FNCE a otras fuentes como el hidrógeno verde y el hidrógeno azul.
Tomado de: https://www.minenergia.gov.co/es/misional/fuentes-no-convencionales-de-energ%C3%ADa-renovablefncer/; 20 de noviembre de 2022.
coordinada sobre energías renovables en el sector eléctrico (2019) y el estudio sectorial sobre sostenibilidad de mediano y largo plazos de las fuentes no convencionales de energía renovable (2020).
Desde comienzos de este siglo, Colombia adhirió al Protocolo de Kioto y ratificó la Convención Marco de las Naciones Unidas sobre Cambio Climático, avanzando en temas de reducción de Gases Efecto Invernadero (GEI) y en la definición de políticas públicas en torno del cambio climático, gestión del riesgo de desastres y eficiencia energética.
Sin embargo, hasta la expedición de la Ley 1715 en 2014 se determinó que el sector eléctrico, a través de la integración de energías renovables no convencionales, aportaría a los objetivos de reducción de emisiones de gases de efecto invernadero sin renunciar a la seguridad del abastecimiento energético.
Con el Acuerdo de Cambio Climático París (COP 21), ratificado en la Ley 1844 de 2017, Colombia se comprometió a reducir sus emisiones de gases de efecto invernadero en un 20 % con respecto de las emisiones proyectadas para 2030.
Otra importante motivación para impulsar la política pública de energías renovables deriva de la crisis de Hidroituango; desde la Unidad de Planeación Minero Energética (UPME) en su planeación de la oferta energética, se identificaron requerimientos por 2.886 MW de renovables no convencionales en un escenario en que se recupere Hidroituango y 4.314 MW en un escenario en que se no recupere2. Igual-
mente, se identifica que en el escenario de expansión de generación más robusto, desde el punto de vista de confiabilidad en el suministro, de reducción de emisiones y de eficiencia en los costos del servicio, la oferta energética puede incluir hasta 25 % de generación mediante Fncer.
Para avanzar en esta política pública, el Ministerio de Minas y Energía lideró la implementación de subastas para contratación de energía a largo plazo (CLPE) para energías renovables no convencionales, realizadas en octubre de 2019 y noviembre de 2021, con resultados importantes en plantas a construir y con la vinculación de nuevos inversionistas al sector. Con estas subastas y con la del cargo por confiabilidad, de concretarse la puesta en operación de los proyectos comprometidos, se lograría contribuir a aumentar la oferta en 3.287 MW mediante plantas renovables no convencionales que representa el 18 % de un total de 18.000 MW que tiene el país.
Cabe destacar que las subastas del cargo por confiabilidad, al ser neutrales en cuanto a tecnología de generación a vincular, no estimulan la entrada de proyectos de Fncer; es decir, el principal mecanismo de aumento de la oferta eléctrica del país no se articula con los objetivos de desarrollo bajo en carbono. Por otra parte, las subastas de renovables son un mecanismo que bajo la normatividad actual solo se harían esporádicamente.
Asimismo, en el registro de proyectos de generación de la Unidad de Planeación Minero Energética (UPME) a 2022, se encuentran 1.039 proyectos de Fncer con 36.075 MW. Este mecanismo de registro se utiliza para conocer las diferentes iniciativas de proyectos de generación del país y se constituye en un insumo fundamental para elaborar el Plan Indicativo de Expansión de Generación3
CUADRO 1. REGISTRO DE PROYECTOS DE GENERACIÓN [MW].
Fuente: UPME; cálculos propios.
Si bien existe una importante cantidad de proyectos de generación registrados (1.668 incluyendo térmicos e hidráulicos) solo 117 con una capacidad de 2.538 MW se encuentran en fase 3, lo que implica que estos ya han superado la etapa de factibilidad y hay avances en ingeniería de detalle que hacen más viable la ejecución y operación del proyecto; los cuales deben contar con cronograma de ejecución y presupuesto estimado.
En los registros de la UPME se destacan los liderazgos de los departamentos de Antioquia y el Valle del Cauca en materia energética, con los respectivos aportes de 15,9 y 7,8 %. Respecto de tecnologías de generación, predominan los proyectos hidráulicos 26.116 MW (32 %), seguidos de los solares fotovoltaicos con 23.430 MW (29 %).
En cuanto a proyectos de Fncer se destaca el liderazgo
de La Guajira (64 proyectos con 10.443 MW), el Cesar (56 proyectos con 3.353 MW) y Santander (56 proyectos con 2.873 MW).
Aunque se tienen identificados más proyectos de Fncer en curso, los análisis de la Contraloría General de la República se centran en aquellos comprometidos mediante los mecanismos de vinculación al mercado, específicamente, las subastas del cargo por confiablidad y las de contratos de largo plazo; esto en la medida en que sobre dichos proyectos hay mayor certeza en su desarrollo e incorporación a la oferta de energía. Estos proyectos
CUADRO 2. PROYECTOS DE FNCER EN EJECUCIÓN.
De Los
Caldas Cesar Meta
6; 79,6 Mw
Planta De Generación Solar
Pubenza Psr2; 50,0 Mw
Parque Solar Caracolí I; 50,0 Mw
Parque Solar Fotovoltaico Sunnorte; 35,0 Mw
Parque Solar Urrá; 19,9 Mw
Solarpack Colombia S.A.S. E.S.P. Enel Green Power Colombia S.A.S. E.S.P. Celsia Colombia S.A. E.S.P. Fotovoltaico Arrayanes S.A.S.
EPM S.A. E.S.P. Solarpack Colombia S.A.S. E.S.P.
EDF Renewables Colombia S.A.S.
Solar 1/01/23 Subasta CLPE Renovables 2021 15
Cundinamarca
Atlántico Norte de Santander
Guayepo 370 Ponedera y Sabanalarga, Atlántico
IPVO: Inicio del periodo de vigencia de la obligación
CxCon: Cargo por Confiabilidad
EDF Renewables Colombia S.A.S.
Canadian Solar Energy Colombia S.A.S. Genersol S.A.S.
S.A. E.S.P.
Enel Green Power Colombia S.A.S. E.S.P.Solar1/12/23CxCon 202210
CLPE: Contratos de largo plazo de energía * Años de vigencia de compromisos adquiridos en los mecanismos de vinculación
Fuente: UPME; Auditorías Curva S e Informe estado de avance Generación y Transmisión. Versión, 30 de junio de 2021.
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suman 3.287 MW y sus compromisos de entrada a operar están entre el 1 de diciembre de 2020 y 1 de enero de 2023. (Ver Cuadro 2).
De los 26 proyectos de generación analizados, 14 estarán conectados al Sistema de Transmisión Nacional (STN) mediante 5 proyectos de líneas y subestaciones eléctricas, cuya construcción se asignó en convocatorias de expansión adelantadas por la UPME (Ver Cuadro 3).
En los estudios realizados por la CGR se encontró que 2 de los 5 proyectos de líneas de transmisión en cuestión, Colectora-Cuestecitas y Copey-Cuestecitas, que tienen la mayor cantidad de proyectos asociados (9 en total, por 1.577 MW), presentan atrasos importantes4.
En estos análisis la Contraloría identificó que el factor
predominante para el retraso en la entrada en operación de los proyectos de generación de Fncer, radicaba en los mayores tiempos necesarios para que se concreten los proyectos de transmisión nacional y regionales, con las condiciones de seguridad y estabilidad requeridas para la operación del sistema. Con los retrasos de las líneas de transmisión se pierde, además, la posibilidad de adelantar la entrada de proyectos de generación prevista y comprometida mediante mecanismos de vinculación al mercado.
El impulso de una actividad como las energías renovables no convencionales, que es parte de la estrategia de disminución de la emisión de gases de efecto invernadero, debería prever con suficiente antelación las inversiones requeridas en transmisión, así como las de ge-
La Contraloría identificó que el factor predominante para el retraso en la entrada en operación de los proyectos de generación de Fncer, radicaba en los mayores tiempos necesarios para que se concreten los proyectos de transmisión nacional y regionales.
neración de respaldo e incluso bancos de baterías u otro medio de almacenamiento para controlar la intermitencia de estos tipos de generación.
Adicionalmente, los proyectos de generación mediante Fncer presentan problemas específicos como atrasos en las consultas previas, demoras en el inicio de construcción de los proyectos, dificultades en la gestión predial por el confinamiento asociado al COVID-19, complejidad de los estudios de impacto ambiental, demoras en las entidades públicas para la solución de problemas jurídicos y mayores tiempos de logística para el suministro de equipos; siendo estos los más citados en los informes de seguimiento a las curvas de ejecución de los proyectos5
En los últimos cinco años, la participación de las Fncer presenta una senda de crecimiento con mayores inversiones y proyectos en construcción; se destaca que en los últimos tres años la capacidad instalada ha aumentado, impulsada por las plantas eólicas, solares y de biomasa.
quible, segura, sostenible y moderna para todos, cuya segunda meta consiste en aumentar el porcentaje global de energía renovable, y se mide como el porcentaje de la capacidad instalada de generación de energía eléctrica que corresponde a fuentes renovables (agua, viento, sol, biomasa). La meta cuantitativa de este objetivo a 2030 es de 73,3 % y ya en 2019 la capacidad instalada alcanzó el 86,7 % lo que indica que desde la producción de electricidad ya se cumplieron los propósitos planteados. En este sentido, los esfuerzos se podrían concentrar en cumplir otras metas como las de avanzar hacia el acceso universal a la energía moderna y la de duplicar la eficiencia energética.
El panorama identificado por los estudios de la Contraloría muestra que tan solo 275 MW de los 3.287 MW en construcción, entraron a operar entre 2020 y 20227. Los proyectos restantes se pueden extender hasta 2023, año en el que entraría a operar el 92 % de la generación prevista mediante Fncer. Esta capacidad sería insuficiente y sin oportunidad si la comparamos con los 4.314 MW necesarios bajo el escenario de que no comience pronto la operación de la central de Hidroituango.
Respecto de los Objetivos de Desarrollo Sostenible (ODS), Agenda 2030, la promoción de Fncer se enmarca en el Objetivo 7 de garantizar el acceso a una energía ase-
Si bien el Ministerio de Minas y Energía destaca que el país ya cuenta con más de 27 granjas solares en operación, 3 parques eólicos, 10 proyectos de autogeneración a gran escala y cerca de 3.000 proyectos solares fotovol-
2.3.2. Comparación entre energía firme y proyección de demanda de energía eléctrica. Respecto a energía firme, se estima la ENFICC verificada hasta el periodo 2022 -2023 tanto para los proyectos existentes como para los proyectos nuevos con obligaciones de energía firme. Asimismo, se considera la energía firme resultante de las subastas de reconfiguración realizadas por la CREG para los periodos 20202021 y 2021-2022. En la Gráfica 4, se describe el comportamiento de la ENFICC base verific ada hasta 2023, la energía firme asociada a cada proyecto de Cargo por Confiabilidad; asimismo, el escenario de demanda proyectado por la UPME en la revisión realizada en junio de 2020.
GRÁFICA 1 BALANCE ENERGÍA EN FIRME VS. PROYECCIÓN DEMANDA DE ENERGÍA ELÉCTRICA.
Gráfica 4 Balance Energía en Firme Vs. Proyección Demanda de Energía Eléctrica. Escenario base.
Fuente: UPME, XM. Tomado de UPME; Plan de expansión de referencia generación – transmisión 2020 – 2034.
5. Algunas de estas demoras se sustentan en las medias decretadas por el Gobierno para contener la propagación del COVID-19.
6. Tomado de: http://ods.gov.co/es/objetivos/energia-asequible-y-no-contaminante; 20 de noviembre de 2022.
7. Adicionalmente entraron 99,76 MW de otros proyectos no asociados a los mecanismos de vinculación analizados.
La disminución de la ENFICC base respecto a versiones anteriores del Plan, se asocia con la actualización de parámetros, especialmente las series hidrológicas de las plant as hidráulicas, causando una reducción en el cálculo de la ENFICC verificada.
▪ Considerando únicamente la ENFICC estimada para los proyectos de las subastas de Cargo por
Los proyectos asociados a Fncer en proceso de construcción y comprometidos para entrar en operación, entre 2022 y 2023, pueden ser insuficientes y las demoras para su terminación ponen en riesgo la seguridad energética en el mediano plazo; esto en el contexto de los atrasos de Hidroituango.
taicos a pequeña escala, con una capacidad acumulada de 1.015 MW8, aún sería insuficiente para el escenario de renovables requerido según datos de la UPME.
Para el análisis de atención a la demanda, en el último plan de expansión de generación, la UPME estimó la energía firme9 del periodo 2022-2023, tanto para proyectos existentes como para nuevos vinculados mediante el cargo por confiabilidad. En la Gráfica 1 se describe el comportamiento de la energía firme verificada hasta 2023, la energía firme asociada a cada proyecto de cargo por confiabilidad y de la subasta CLPE; así como el escenario de demanda de electricidad proyectado por la UPME en la revisión de la planeación llevada a cabo en junio de 2020.
A partir del escenario resumido en la Imagen 1, la UPME concluye que: Considerando únicamente la ENFICC10 estimada para los proyectos de las subastas de Cargo por Confiabilidad y CLPE, a partir de febrero de 2027 la demanda del escenario resultante supera la oferta de energía firme...
Aunque la mayor expansión en capacidad se da con la tecnología eólica, en cuanto a energía firme el aporte se logra con tecnología hidroeléctrica y térmica asociado a los proyectos individuales del Cargo por Confiabilidad11
Para los análisis realizados, la Contraloría toma solo el escenario más conservador del Plan de Expansión de la UPME que es el descrito como Escenario 0.1 (Ituango 1.200 MW), y en el que se realiza una simulación operativa de
8. Ministerio de Minas y Energía; Memorias al Congreso, Agosto 2018 - Julio 2022; página 6.
9. Es la máxima energía eléctrica que es capaz de entregar una planta de generación continuamente, en condiciones de baja hidrología, estimada para 1 año.
10. Energía firme del Cargo por Confiabilidad.
11. UPME; Plan de expansión de referencia generación – transmisión 2020 – 2034; volumen 2; página 23.
referencia considerando solo la expansión definida como fija; es decir, teniendo en cuenta solamente las plantas existentes y los proyectos de generación que tienen mayor grado de certeza en su desarrollo e incorporación a la oferta energética. En este escenario se consideró también la entrada en operación de únicamente la primera etapa del proyecto Hidroituango, de acuerdo con el cronograma presentado.
En el citado escenario, que es el de mayor probabilidad de ocurrencia, la UPME observa que al finalizar 2019, la participación de las Fncer (sin incluir PCH) en la composición de la matriz de generación es inferior al 1 %. Con la entrada de los proyectos eólicos y solares adjudicados en las Subastas de Cargo por Confiabilidad y CLPE, y el crecimiento proyectado de la generación solar distribuida, se espera que la parti-
Pv La Unión; 100,0 Mw
Nabusimake; 99,9 Mw
Solar Escobar 6; 99,0 Mw
Parque Solar Fotovoltaico Manglares; 99,9 Mw
Tepuy; 83,0 Mw
Pv La Mata; 80,0 Mw
Bosques Solares De Los Llanos 6; 79,6 Mw
Planta De Generación Solar Pubenza
Psr2; 50,0 Mw
Parque Solar Caracolí I; 50,0 Mw
Parque Solar Fotovoltaico Sunnorte;
ENFICC: Energía en Firme
IPVO: Inicio del Periodo de Vigencia de las Obligaciones
FPO: Fecha de Puesta en Operación
Fuente: UPME, XM. Cálculos propios.
ECONOMÍA COLOMBIANA ☛ REVISTA DE LA CONTRALORÍA GENERAL DE LA REPÚBLICA
Respecto de los Objetivos de Desarrollo Sostenible (ODS), Agenda 2030, la promoción de Fncer se enmarca en el Objetivo 7 de garantizar el acceso a una energía asequible, segura, sostenible y moderna para todos, cuya segunda meta consiste en aumentar el porcentaje global de energía renovable.
cipación de las Fncer en la matriz de generación alcance un 15 % en 2023.
Los resultados modelados muestran un posible crecimiento del 30 % (5.391 MW) en la capacidad instalada del parque de generación, en comparación con 2019. Este incremento se explica, principalmente, por las asignaciones de nuevos proyectos realizadas en las subastas de cargo por confiabilidad y CLPE. Destacándose el crecimiento previsto del recurso eólico y solar con una capacidad total de 3.349 MW.
Complementariamente, en los escenarios identificados por la CGR, definidos a partir de los informes de avance de los proyectos de Fncer y de proyectos de transmisión asociados, se encuentran que solo 3 proyectos podrían entrar a operar en 2022 y según los requiere
el mercado para garantizar confiabilidad en el abastecimiento de energía. (Ver Cuadro 4).
Adicionalmente, si tenemos en cuenta que la crisis de Hidroituango influyó en la implementación de la política de renovables, que tuvo su primer desarrollo con la aprobación de la Ley 1715 de 2014, se hacía necesario comparar si las expansiones futuras cubrirían la energía dejada de producir por los posibles retrasos en la entrada en operación de esta central12. En este sentido y analizado en términos capacidad instalada, al descontar de la oferta futura los primeros 1.200 MW de Hidroituango que estaban previstos para el 1 de diciembre de 2022, se tenía que este último año debió ser de mucha exigencia para el abastecimiento confiable de la demanda; lo que no se presentó por ser de fuertes precipitaciones donde
12. Que tiene una capacidad estimada de 2.400, cerca del 14 % del parque de generación actual.se mantuvo la predominancia de la generación hidráulica que disminuyó el riesgo.
En su último estudio sobre Fncer, la Contraloría General de la República analizó si los proyectos de generación en construcción serían suficientes para cubrir retrasos adicionales en la entrada en operación de la central de Hidroituango, encontrando que, en términos de energía en firme, se puede, a partir del escenario más realista de puesta en marcha de proyectos asociados a Fncer, el 2023 será muy exigente si se presentan mayores atrasos en la entrada de este proyecto; si se atrasan los proyectos de Fncer previstos para este año; o si no se terminan las líneas de transmisión requeridas para llevar la energía a los usuarios finales.
Lo expuesto hace evidente que se requieren ajustes a la planeación de la expansión del sistema de transmisión nacional y las conexiones de plantas generadoras, para que su entrada a operar sea más oportuna y no se convierta en un problema adicional, a los asociados al incumplimiento de fechas previstas en la planeación; los tiempos invertidos en licenciamiento, diseño y construcción, deben corresponder con las necesidades reales de estos trámites y se deben ajustar mejor a la demanda prevista de energía. También es necesario mejorar el seguimiento para que se identifiquen oportunamente los problemas que enfrentan los proyectos de generación comprometidos en los diferentes esquemas.
En 2022 y tras ocho años de expedición de la Ley 1715 de 2014, las fuentes no convencionales de energías renovables representan solo el 2,4 % de la capacidad instalada de generación en Colombia. En cuanto a producción eléctrica las fuentes no convencionales no alcanzan el 3 % del total de energía producida.
Lograr el objetivo de la citada Ley, que es el de aportar a la reducción de emisión de gases efecto invernadero, requiere que se establezcan condiciones preferenciales para la entrada de las Fncer; la neutralidad tecnológica predominante en la regulación del sector eléctrico, puede ser contraproducente al permitir también la construcción de plantas que utilizan fuentes contaminantes.
En un mecanismo como las subastas del cargo por confiabilidad que podría ser idóneo para estimular la promoción de Fncer, con la entrada de tecnologías de mayores emisiones, se corre el riesgo de anular los esfuerzos estatales para suplir la demanda de energía con criterios ambientales.
Por otra parte, las subastas de renovables son un mecanismo específico para promover las Fncer que, bajo las condiciones actuales, solo se harían esporádicamente. Dado su gran potencial para garantizar las inversiones requeridas en proyectos de generación renovable, sería ideal establecer su activación periódica y más articulada con la planeación de la oferta de electricidad.
Desde los Objetivos de Desarrollo Sostenible (ODS) asociados al servicio de electricidad hay metas que requieren de más trabajo para su consolidación, como la de acceso universal a la energía moderna y la de duplicar la mejora en la eficiencia energética. Por otro lado, se necesita mayor acompañamiento para que los proyectos entren a operar en las fechas que se solicitan y así asegurar el abastecimiento de energía.
La gestión para la promoción y el aprovechamiento de las Fncer en Colombia aún no se puede considerar como una política pública consolidada y en buena marcha; esto, en la medida en que aún se requieren ajustes normativos y mayor desarrollo regulatorio que posibilite la implementación y oportuna entrada en operación de los proyectos.
La correcta planificación, la consecución de los objetivos propuestos, la revisión permanente de indicadores y la articulación institucional, son algunas de las acciones que garantizarán la eficacia de la implementación de las políticas públicas en torno del cambio climático, atendiendo el concepto de desarrollo sostenible.
Adicional, se reconoce la necesidad de ajustar el marco regulatorio para que sea más adecuado y oportuno; paso que es fundamental para lograr la penetración y sostenibilidad de las Fncer, aportando además al crecimiento económico del país dado el potencial de inversión y crecimiento de esta actividad.
Se advierte que solo 456 MW de los 3.487 MW en construcción podrían comenzar a operar en las fechas previstas y los restantes se pueden extender hasta 2023, año en el que entraría a operar el 76 % de la generación comprometida mediante Fncer. Gran parte de estos proyectos podrían no empezar a operar en las fechas previstas y no se lograría que cubrieran los retrasos adicionales que pudiera presentar la central de Hidroituango que estaba prevista para diciembre de 2022. Si bien el 2022 pudo ser un año crítico para el mercado de no ser por los altos volúmenes de lluvias, el 2023 será más exigente para garantizar la oferta si se presentan mayores contratiempos en la entrada de Hidroituango o no se consolidan los proyectos Fncer en curso.
Finalmente, con los retrasos de los proyectos de transmisión, se pierde la posibilidad de adelantar la entrada de proyectos de generación prevista y comprometida mediante mecanismos de vinculación al mercado. El impulso de una actividad como las energías renovables no convencionales, que es parte de la estrategia nacional para la distinción de la emisión de gases de efecto invernadero, debería prever, con suficiente antelación, las inversiones que se requieran en transmisión; así como las de generación de respaldo e incluso bancos de baterías u otros medios de almacenamiento para mitigar la intermitencia y viabilizar estos tipos de generación. E C
• Contraloría General de la República; auditoría coordinada sobre energías renovables en el sector eléctrico; 2019.
• Contraloría General de la República; Sostenibilidad de mediano y largo plazos de las fuentes no convencionales de energía renovable -Fncer-; 2020.
• Contraloría General de la República; Avance en los proyectos de generación a partir de fuentes no convencionales de energía renovable -Fncer-; 2021.
• Ministerio de Minas y Energía; Ministerio de Minas y Energía; Memorias al Congreso agosto 2018 - julio 2022; 2022.
• UPME; Registro de proyectos de generación de energía eléctrica; 2018.
• UPME; Plan de expansión de referencia generación – transmisión 2020 – 2034; 2021. https://repositoriobi.minenergia.gov.co/ handle/123456789/2862
El impulso de una actividad como las energías renovables no convencionales, que es parte de la estrategia nacional para la distinción de la emisión de gases de efecto invernadero, debería prever, con suficiente antelación, las inversiones que se requieran en transmisión.
/ Juan Camilo Restrepo publica este libro sobre cuatro crisis que le tocó afrontar en igual número de gobiernos en los que estuvo vinculado como ministro: el fraude bancario de 1982, el apagón de 1992, la debacle financiera de 1999 y el más reciente, como fueron las negociaciones fallidas con el ELN en el gobierno de Juan Manuel Santos. Memorias importantes en las que fue protagonista.
FISCAL / GRUPO IBAÑEZ / YESID LOZANO PUENTES
REVISTA CONTROL VISIBLE / LA AUDITORÍA GENERAL DE LA REPÚBLICA creó la revista con el propósito de incentivar la investigación y la participación ciudadana en asuntos de control fiscal y de lucha contra la corrupción, a partir de reconocer la importancia del recurso público como herramienta que concreta el cumplimiento de los derechos humanos y de los fines y principios del Estado.
Control Visible es una publicación digital indexada, lo que la posiciona como la primera revista científica en Colombia sobre el control fiscal, cuyo objetivo es difundir las investigaciones que observen, cuestionen y propongan alternativas a las realidades del control fiscal y la lucha anticorrupción, investigaciones que se desarrollan desde la comunidad académica, la ciudadanía y los funcionarios públicos. La revista se puede consultar en el siguiente vínculo: http://controlvisible. auditoria.gov.co/index.php/rcf/Inicio http://controlvisible.auditoria.gov.co/ index.php/rcf/Inicio
/ En la última década, la responsabilidad fiscal ha venido adquiriendo una significativa entidad y posicionamiento en nuestro ordenamiento, independiente que el proceso se adelante a través de la ritualidad ordinaria establecida en la Ley 610 de 2000 o verbal al tenor de la Ley 1474 de 2011. Los resultados del proceso de responsabilidad fiscal, en cualquiera de estas dos modalidades procedimentales, tienen vocación de producir efectos colaterales en acciones disciplinarias, penales e incluso dar lugar a la extinción del derecho de dominio de bienes adquiridos en perjuicio del tesoro público.
/ UNIVERSIDAD SERGIO ARBOLEDA / Este libro es resultado de la investigación que con metodologías cualitativas y cuantitativas realizó un abordaje al tema de la apropiación ciudadana de mecanismos de participación y el control social, establecidos como principios fundantes de la Constitución Política de Colombia de 1991. Se toma como caso de estudio el municipio de El Bagre (Bajo Cauca Antioqueño). La investigación concluye haciendo un análisis de la democracia experimentalista y las variantes conflictivas que asume en lo local como una propuesta alternativa de derecho horizontal, participativo, consensuado y deliberativo.
/ UNIVERSIDAD EXTERNADO DE COLOMBIA /
Este trabajo es producto de la tesis de doctorado que fue dirigida por el jurista Humberto Sierra Porto. De acuerdo con los jurados, el profundo y extenso trabajo de Iván Darío Gómez Lee le permitió proponer, desde la teoría de la seguridad jurídica, un enfoque de análisis multidisciplinario encaminado al fortalecimiento y la transformación de las instituciones. Es pionero en abordar esa teoría y en una metodología muy “ferrajoliana” que explora las dimensiones del derecho [filosófica, económica y de administración]. En el primer tomo, esta innovadora propuesta ha sido aplicada a los problemas y situaciones de la responsabilidad fiscal en Colombia y se demuestra su pertinencia en futuros ámbitos. Esta nueva investigación cumple con los propósitos de un Ph. D en el programa de sociología jurídica e instituciones políticas. Se le otorgó la calificación summa cum laude
EN COLOMBIA / INSTITUTO LATINOAMERICANO DE ALTOS ESTUDIOS / En este nuevo libro, su autor, Julio César Cárdenas Uribe, hace un agudo análisis del alcance de las funciones preventivas de los organismos de control, así como de la importancia que supone garantizar el mejoramiento continuo de una gerencia pública orientada a los resultados, que es justo la que se impone en los tiempos que corren. Por otra parte, en su interesante texto, Cárdenas desarrolla muy bien los conceptos de gerencia pública y de control a la administración que son los que, a su vez, le sirven le sirven de sustento para desarrollar los diversos planteamientos que realiza a lo largo de la obra.
/ EDITORIAL PLANETA / El abogado y periodista Óscar Alarcón Núñez se ocupa en este libro de una de las familias más importantes del país, los López. Se remonta a Jerónimo y Ambrosio, quienes fueron sastres de los virreyes en el siglo XIX. El hijo del último, Pedro A. López, fue banquero y padre y abuelo de Alfonso López Pumarejo y Alfonso López Michelsen, presidentes de Colombia. Termina con los hijos del último, quienes se han destacado en el periodismo y en la diplomacia.
Asimismo hace importantes precisiones con respecto de los controles públicos externos que de manera directa se ocupan de la gerencia pública y que sirven de fundamento al juicioso análisis que realiza de las competencias de que goza la Contraloría General de la República para el ejercicio de la vigilancia de la gestión pública; así como de aquellas que ostenta la Procuraduría General de la Nación y que están referidas al ejercicio del control disciplinario cuando está enfocado en los aspectos que directamente se relacionan con la prevención y el control de gestión, es decir, aquellos que buscan una transparente, eficiente, eficaz y económica gestión de la administración.
Este texto contiene, además, un detallado estudio del desarrollo normativo de la materia tratada y finaliza con unas muy significativas conclusiones y recomendaciones que, sin duda, van a resultar de mucha utilidad para quienes estamos al frente de los organismos de control y pretendemos su continuo mejoramiento, un propósito que en este caso debe coincidir con el mejoramiento de la gerencia pública.
Además de su versión física, encuentre la revista en versión digital.
