ECONOMÍA
COLOMBIANA EMPLEO FORMAL
ENGRANAJES PARA UN PAÍS QUE RESURGIRÁ
EXPERTOS Y ACADÉMICOS PROPONEN SOLUCIONES
Número 359
EDUCACIÓN PARA EL FUTURO
TECNOLOGÍA Y CIENCIA
La educación empodera a la gente, reduce la pobreza y mejora la salud, y el capital humano que genera moldea el destino de los países. La pérdida de educación erosionará ese capital y llevará a que los Objetivos de Desarrollo Sostenible 2030 sean, de hecho, inalcanzables.
La emergencia educativa es menos visible para los responsables de las políticas, pero dejará a millones de los niños más pobres del mundo con las cicatrices que implica la pérdida de oportunidades por el resto de sus vidas. Podemos, y debemos, proteger su futuro.
Debido a que la educación está tan fuertemente vinculada con la prosperidad, la creación de empleos y una mejor salud en el futuro, un revés a esta escala afectaría el desarrollo de los países y reforzaría desigualdades que ya son extremas.
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Autor Kevin Watkins Director ejecutivo WFE
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ENGRANAJES PARA RESURGIR
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HAY QUE RECOBRAR LA CONFIANZA CON FE EN EL PAÍS
L
a pandemia —provocada por el coronavirus— dejará huellas imborrables en la historia de nuestro país, por sus graves consecuencias traducidas en la muerte de miles de compatriotas y en la catástrofe económica y social que ya sentimos y que tendrá lamentable prolongación en el tiempo. Corresponde empezar cuanto antes la reconstrucción de la confianza en nuestra capacidad para superar el desastre, vencer el miedo que nos impuso el enemigo desconocido y retomar el rumbo de progreso que traíamos, con positivos indicadores de avance institucional, económico y social. Como lo han expresado voces autorizadas, desde la academia, tenemos que aprender a convivir un poco más con la incertidumbre que se genera en una pandemia como la actual y en los tiempos de la pospandemia que no podemos eludir. “Se debe buscar un equilibrio entre el temor cierto que se le genera a la gente en una pandemia y la libertad de poder actuar como antes de que ocurriera”, decía recientemente el rector de la Universidad Externado de Colombia, Juan Carlos Henao.
“EL PROGRESO ES LA FE DE NUESTRO INMEDIATO FUTURO. HAY QUE RECOBRAR LA CONFIANZA EN EL PAIS”.
Estamos frente a una enorme crisis que requiere un gran esfuerzo de inteligencia para construir una auténtica transformación, que permita superar la desigualdad económica y social, lo mismo que la tecnológica —ahora más evidente que nunca—, que ofrezca respuestas de reactivación, recuperación del empleo perdido y modernización de nuestros sistemas educativo y sanitario. Lo que ahora debe concentrar nuestra atención es una respuesta adecuada a varias preguntas concretas: ¿cómo vamos a mejorar nuestra manera de vivir, de qué manera vamos a superar el desempleo, de dónde saldrá el dinero para la reconstrucción nacional, qué pasará con nuestros niños, con los jóvenes y con la población vulnerable? Se requiere, sin duda, un gigantesco esfuerzo económico de todos, una acción categórica para defender los escasos recursos financieros de que dispone el Estado, un compromiso de unidad nacional para trabajar por la vida de millones de colombianos que están quedando en la pobreza y el desamparo. Para conseguir esa transformación, la reconstrucción del sistema productivo, los cambios en nuestra manera de trabajar y enfrentar el duro porvenir que se avecina, hay que tener fe, mucha fe en nuestro país, en
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nuestra capacidad de recuperar el camino, fe en nuestras instituciones y en la imaginación de nuestros dirigentes. Igualmente, entre todos tendremos que buscar y apoyar las nuevas palancas sobre las cuales se apoyarán el engranaje y el desarrollo del nuevo país. Palancas de confianza en nosotros mismos, solidaridad, honradez, sacrificio, optimismo y alegría, virtudes abundantes y características en nuestra ciudadanía. “El progreso es la fe” de nuestro inmediato futuro. Y desde nuestro campo de acción, en la Contraloría General de la República, tenemos el compromiso de redoblar esfuerzos para trabajar contra la corrupción, para perseguir a quienes intentan saquear los dineros tan necesarios en esta crisis, para recuperar la plata que se roban los saqueadores del erario público, para defender cada peso que se invierta y, en síntesis, para responder enfáticamente a los nuevos desafíos del país. Con nuestra capacidad, con las nuevas facultades que tenemos de control fiscal pre-
“SE REQUIERE UN COMPROMISO DE UNIDAD NACIONAL PARA TRABAJAR POR LA VIDA DE MILLONES DE COLOMBIANOS QUE ESTAN QUEDANDO EN LA POBREZA Y EL DESAMPARO”.
ventivo y concomitante, impulsaremos todos los programas de adelanto y modernización tecnológica en las diferentes áreas, apoyaremos el mejoramiento educativo de nuestros funcionarios y sus hijos, y seguiremos atentos en nuestras políticas de empleo de calidad y de bienestar colectivo. Con motivo de la próxima celebración de nuestros 97 años de existencia, reiteramos hoy más que nunca que nos sentimos orgullosos de proteger los recursos públicos de los colombianos. Tenemos fe en el porvenir de nuestro país, a pesar de las angustias y dificultades creadas por la pandemia y la incertidumbre que nos ha producido. En esta edición de la revista Economía Colombiana encontrarán juiciosos planteamientos, tesis y propuestas sobre la manera de enfrentar la pospandemia en el campo educativo y en el de la tecnología, precisamente para promover la discusión positiva sobre políticas de empleo y trabajo formal. Hay que recuperar la confianza en nuestro país. EC
POR CARLOS FELIPE CÓRDOBA LARRARTE CONTRALOR GENERAL DE LA REPÚBLICA
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SUMARIO EDICIÓN 359
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ECONOMÍA DIRECTOR Carlos Felipe Córdoba Larrarte Contralor General de la República SUBDIRECTOR Julián Mauricio Ruiz Rodríguez Vicecontralor General de la República CONSEJO EDITORIAL Margarita Henao Cabrera Beethoven Herrera Valencia Juan Camilo Cárdenas Julián Arévalo Bencardino Jorge Armando Rodríguez Javier Díaz Molina
AÑO 35 / SEPTIEMBRE - OCTUBRE DE 2020
04 HAY QUE RECOBRAR LA CONFIANZA
CON FE EN EL PAÍS Por Carlos Felipe Córdoba Larrarte Contralor General de la República
08 CONTEXTO LABORAL EN EL MARCO DE LA COVID-19
Ángel Custodio Cabrera Báez Ministro de Trabajo y Seguridad Social
OFICINA DE COMUNICACIONES Y PUBLICACIONES DIRECTORA DE OFICINA Rossana Payares Altamiranda
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LA ECONOMÍA COLOMBIANA FRENTE
A LA CRISIS SANITARIA Miguel Montoya Juan Radziunas Contraloría Delegada para Economía y Finanzas
PRODUCTORA EDITORIAL Adriana Prieto Herrera adriana@disenoeditorial.com
ENGRANAJES PARA RESURGIR
REVISTA DE LA CONTRALORÍA GENERAL DE LA REPÚBLICA
EDITORES Oscar Alarcón Núñez Javier Ayala Álvarez
ENLACE DESPACHO VICECONTRALOR Diana Carolina Córdoba Álvarez
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COLOMBIANA
26 EFECTOS DE COVID-19 SOBRE EMPLEO,
DISEÑO EDITORIAL Enrique Franco Mendoza
ASISTENTE EDITORIAL Jaime Viana Saldarriaga
30 UNA OPORTUNIDAD PARA CERRAR BRECHAS
DIAGRAMACIÓN Y PRE/PRINT Diseño Editorial Comunicaciones Ltda. contacto@disenoeditorial.com CORRECCIÓN Diseño Editorial Comunicaciones Ltda. Jesús Delgado SUSCRIPCIONES Y DISTRIBUCIÓN Cra. 69 No. 44-35 PBX: 5187000 revista_economia@contraloría.gov.co
EDUCACIÓN E INDUSTRIA TIC Juan Carlos Ramírez J. Director de Cepal Colombia
Rosario Córdoba Presidenta del Consejo Privado de Competitividad
FOTOGRAFÍAS E ILUSTRACIONES Diseño Editorial Comunicaciones páginas: 14 by Franco, 75 y 76 by Alprih. Shutterstock páginas: 11, 12, 15, 17, 18, 20, 21, 22, 23, 24, 27, 28, 30, 33, 34, 36, 37, 38, 39, 41, 43, 49, 50, 51, 53, 60, 68, 70, 71, 73, 79, 80, 81, 83, 84, 88, 89. Universidad Nacional páginas: 54, 55, 56, 57,58. Agradecimiento por cortesías: Oficinas de prensa y comunicaciones de entidades participantes y archivo personal de invitados en páginas: 8, 14, 26, 31, 36, 40, 43, 48, 52, 62, 69, 74, 78, 82, 86. CGR/Comunicaciones pág. 5.
ECONOMÍA COLOMBIANA ☛ REVISTA DE LA CONTRALORÍA GENERAL DE LA REPÚBLICA
68 COMPETENCIA Y COOPERACIÓN EN UN MUNDO
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DE TECNOLOGÍAS DISRUPTIVAS Julián Arévalo, Andrea García Decano e investigadora Facultad de Economía Universidad Externado de Colombia EDUCACIÓN EN COMUNIDADES INDÍGENAS. LA PANDEMIA COMO OPORTUNIDAD Juanita Vargas V. Fundación Natura LA SIC: GUARDIANA DE LOS DATOS PERSONALES Andrés Barreto González Superintendente de Industria y Comercio
82 GESTIÓN DE CONTINUIDAD DE NEGOCIO
36 TEJIDO EMPRESARIAL POR LA CREACIÓN
DE EMPLEO Y LA REACTIVACIÓN Sandra Forero Ramírez Presidenta Consejo Gremial Nacional
40 DEL SALÓN A LA NUBE
Beethoven Herrera Valencia Asesor Contraloría Delegada para Economía y Finanzas*
EN MODO COVID-19 CR. José Antonio Poveda Montes, Jefe Usati Ingeniero Oscar Andrés Ávila Martínez, Líder BCP
86 DIARI: INFORMACIÓN Y TECNOLOGÍA
PARA PROTEGER RECURSOS PÚBLICOS María Fernanda Rangel Directora general DIARI
48 EDUCACIÓN SUPERIOR Y ADAPTACIÓN
PARA LA TRANSFORMACIÓN Oscar Domínguez González Director ejecutivo Asociación Colombiana de Universidades
52 EDUCACIÓN PÚBLICA, INCLUSIÓN
SOCIAL EN LA PANDEMIA Dolly Montoya Rectora de la Universidad Nacional
60 TRANSICIÓN DEMOGRÁFICA Y CONSECUENCIAS
EN MATRÍCULA UNIVERSITARIA Adolfo Meisel Rector de la Universidad del Norte Angela Granger Asistente de investigación
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CONTEXTO LABORAL
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EN EL MARCO DE LA COVID-19 LA PANDEMIA HA SIDO el catalizador de múltiples cambios en la dinámica económica, no solo del país sino del mundo. La Organización Internacional del Trabajo (OIT) afirma que la COVID-19 causó la peor crisis global desde la Segunda Guerra Mundial. Asimismo, las estimaciones de crecimiento mundial por parte de los organismos internacionales proyectan una drástica contracción en la economía que afectará gravemente a todas las regiones, de modo más grave, inclusive, que la crisis financiera de 2008.
ÁNGEL CUSTODIO CABRERA BÁEZ1 MINISTRO DE TRABAJO Y SEGURIDAD SOCIAL GRÁFICO 1
COMPORTAMIENTO DEL CRECIMIENTO ECONÓMICO Y PERSPECTIVAS 2020 Y 2021
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ENGRANAJES PARA RESURGIR
8,0
Variación anual porcentual
6,0 4,0 2,0 0,0 -2,0 -4,0 -6,0 2015
2016 Mundo
2017
2018 América Latina
2019
2020
Colombia
Apoyo técnico Mauricio Rubiano, director de Derechos Fundamentales, y Ángela Gálvez, asesora económica Comisión Permanente de Concertación de Políticas Salariales y Laborales.
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ECONOMÍA COLOMBIANA ☛ REVISTA DE LA CONTRALORÍA GENERAL DE LA REPÚBLICA
2021
La OIT estima que en el primer trimestre del aĂąo, comparado con el Ăşltimo trimestre de 2019, se perdieron aproximadamente 155 millones de empleos de tiempo completo, 5,4 % de las horas de trabajo de todo el mundo.
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CUADRO 1
PROYECCIONES DE CRECIMIENTO DE LAS ECONOMÍAS MUNDIAL Y COLOMBIANA 2020 (VARIACIONES PORCENTUALES)
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IMF
CEPAL
BANCO MUNDIAL
OCDE
Mundial
–3,0
–2,0
–5,2
–6
América Latina
–5,2
–5,3
–7,2
–
Colombia
–2,38
–2,6
–4,9
–6,1
Fuente: Databases IMF, Cepal, WB, OCDE.
LA OCDE ESTIMA QUE LA TASA TOTAL DE DESEMPLEO EN COLOMBIA DURANTE 2020 LLEGARÁ AL 18 %, PERO PROYECTA UNA CIFRA MAYOR EN CASO DE QUE HAYA UN SEGUNDO BROTE DE LA PANDEMIA, Y SI ESTO LLEGARE A OCURRIR SE PROYECTA UNA TASA DE DESEMPLEO DE 25,2 %.
El Fondo Monetario Internacional estima una contracción del PIB mundial del –3 % y –5,2 % para América Latina (IMF, 2020). Por su parte, la Cepal calcula un decrecimiento mundial del –2,0 % y para América Latina del –5,3 % (Cepal, 2020). Colombia también ha sido afectada por esta crisis, y según el Banco Mundial, el país se contraerá el 4,9 % durante 2020. Por su parte, el Ministerio de Hacienda y Crédito Público proyecta una caída del 5,5 %, en tanto que la OCDE estima que, en caso de que ocurra un segundo brote de la pandemia, la economía colombiana puede llegar a un PIB de –7,9 % en 2020 (OCDE, 2020). Se espera que, para 2021, la economía presente una leve recuperación debido a la gradualidad de las medidas de contención, que
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COMPORTAMIENTO DE LA TASA DE DESEMPLEO Y PERSPECTIVAS 2020 Y 2021. 25,0
COVID 19
20,0
Variación porcentual
ENGRANAJES PARA RESURGIR
GRÁFICO 2
● -19,3
15,0
10,5 10,0
●
●
●
●
2015
2016
2017
2018
● ●
5,0
0,0 2019
2020
2021
Fuente: Dane, Banrep, IMF
ECONOMÍA COLOMBIANA ☛ REVISTA DE LA CONTRALORÍA GENERAL DE LA REPÚBLICA
C
permitirá la disipación de los efectos de la pandemia a partir del segundo semestre de 2020 (IMF, 2020). El mercado laboral ha sido gravemente afectado por esta pandemia y al respecto la OIT estima que, en el primer trimestre del año, comparado con el último trimestre de 2019, se perdieron aproximadamente 155 millones de empleos de tiempo completo (5,4 % de las horas de trabajo de todo el mundo). En ese orden, se prevé que en el cuarto trimestre de 2020 se pierdan 140 millones de empleos de tiempo completo (OIT, 2020) y en caso de que exista un rebrote de la pandemia podrían perderse hasta 340 millones de empleos de tiempo completo. En Colombia, las cifras evidencian un impacto significativo en el empleo y en la informalidad. En el último informe entregado por el Dane, el desempleo para el mes de mayo registró una tasa de 21,4 %, es decir, aumentó 10,9 puntos porcentuales en relación con el mismo periodo de 2019. Lo anterior significa que, en valores absolutos, la destrucción de empleo fue equivalente a 4.902.000 personas y que los sectores más afectados en términos de empleos son comercio y manufactura (Dane, 2020). Además, se registra casi el 50 % de personas que tienen una ocupación informal en relación con el total de población ocupada (Dane, 2020). La OCDE estima que la tasa total de desempleo en Colombia para 2020 llegará a 18 %, pero proyecta una cifra mayor en caso de que haya un segundo brote de la pandemia, y si esto llegare a ocurrir, se proyecta una tasa de desempleo de 25,2 %. Ante la situación ocasionada por la COVID-19, que ha sido un choque inesperado y significativo para todas las economías, es necesario formular políticas de fomento para iniciar una recuperación económica y enfocada hacia el empleo. La Organización Internacional del Trabajo, a través de la Declaración del Centenario sobre “El futuro del trabajo”, sugiere abordar cinco aspectos considerados necesarios para reactivar la creación de empleo y mitigar los efectos económicos que ha ocasionado la pandemia.
1. Alcanzar un equilibrio en el plano político 2. Mantener intervenciones a escala necesaria 3. Apoyar a los grupos vulnerables y los más afectados 4. Fomentar la solidaridad y el apoyo internacional 5. Fortalecer el diálogo social.
Medidas laborales en Latinoamérica Los países de la región han implementado, en gran medida, lo dispuesto por la OIT con el fin de mitigar los efectos de la pandemia. Brasil ha impartido directrices sobre flexibilización de la jornada laboral, el trabajo remoto, la anticipación de días festivos no religiosos, la reducción proporcional de salarios hasta de un 50 % (siempre que no sea inferior al salario mínimo), y la asistencia económica de la emergencia durante tres meses, entre otras disposiciones (OCRI MinTrabajo, 2020). Chile adoptó las medidas para el trabajo en casa y el teletrabajo, además de un subsidio económico que beneficia a más de dos millones de chilenos. También se creó un fondo de solidaridad para atender emergencias sociales derivadas de las caídas de las ventas, estudia una Ley de Protección del Empleo para la reducción de la jornada laboral, compensando dicha disminución con un suplemento económico por parte del fondo de solidaridad. Argentina ha exhortado al trabajo en casa sin que las remuneraciones habituales sean afectadas y estableció un ingreso solidario denominado Ingreso Familiar de Emergencias, para ayudar a las personas que se encuentran en el sector informal (OCRI MinTrabajo, 2020). Argentina, como Brasil, Chile y Colombia declararon emergencia económica debido al brote de COVID-19, declarado pandémico por la Organización Mundial de la Salud. Medidas laborales en Colombia Colombia no ha sido ajena a las medidas de mitigación en materia laboral y ha atendido los lineamientos sugeridos por la OIT. Como política activa, el Ministerio del Trabajo ha promovido la protección de los derechos laborales y el trabajo decente, ha planteado a los
❯ Se promovieron medidas alternativas para jornadas laborales durante la emergencia sanitaria para que, a través de la concertación entre empleadores y trabajadores, puedan organizarse turnos de trabajo sucesivos que no excedan las 8 horas al día y máximo 36 horas a la semana.
actores del tripartismo medidas tales como trabajo en casa, teletrabajo, jornada laboral flexible, vacaciones anuales anticipadas y colectivas, permisos remunerados, salario sin prestación del servicio, licencia remunerada compensable, modificación de la jornada laboral y concertación de salario. En relación con la protección de la seguridad y salud de los trabajadores, se expidieron los decretos 488 y 500 de 2020, mediante los cuales se destinaron recursos del Sistema de Riesgos Laborales para enfrentar la pandemia y se otorgó a las administradoras de riesgos laborales (ARL) la facultad para compra de
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ENGRANAJES PARA RESURGIR
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elementos de protección personal a los trabajadores con mayor riesgo de exposición. Como resultado, podemos informar que durante los meses de marzo, abril y mayo se invirtió en la compra de Elementos de Protección Personal (EPP) la suma de 38.833 millones de pesos, equivalente a un total de 21.514.281 unidades de EPP entregados en el territorio nacional. Además, el Ministerio del Trabajo definió los lineamientos mínimos para la promoción y prevención de la atención en casos de enfermedad del coronavirus por parte de empleadores, contratantes, trabajadores dependientes y contratistas y la administradora de riesgos laborales, así como las medidas que se deben adoptar en sectores específicos como construcción, infraestructura de transporte, transporte de carga, call centers, servicios de entrega, mensajería, domiciliarios y transporte público, entre otros. En el mismo sentido, mediante los decretos 538 de 2020 y el Decreto 676 de 2020 se instruyó a las entidades administradoras de riesgos laborales para asumir la COVID-19 como enfermedad laboral directa para el sector salud. Recientemente, con la expedición del Decreto Legislativo 770 se promovieron medidas alternativas para jornadas laborales durante la emergencia sanitaria, con el fin de que, a través de la concertación entre empleadores y trabajadores, puedan organizarse turnos de
ANTE LA SITUACIÓN OCASIONADA POR LA COVID-19, QUE HA SIDO UN CHOQUE INESPERADO Y SIGNIFICATIVO PARA TODAS LAS ECONOMÍAS, ES NECESARIO FORMULAR POLÍTICAS DE FOMENTO CON EL FIN DE INICIAR UNA RECUPERACIÓN ECONÓMICA Y ENFOCADA HACIA EL EMPLEO.
trabajo sucesivos que no excedan las 8 horas al día y máximo 36 horas a la semana. Mediante previo acuerdo entre empleadores y trabajadores, la jornada laboral puede distribuirse en cuatro días de la semana con una jornada de trabajo diario de máximo 12 horas; en caso de que las jornadas abarquen horarios nocturnos o festivos, deberán aplicarse los recargos correspondientes; el plazo del pago de estos recargos también podrá ser acordado entre las partes. Con respecto a los trabajadores dependientes que se vieron afectados por disminución salarial, podrán hacer el retiro de cesantías hasta por el monto de disminución de su salario, cada mes, ante los fondos privados de cesantías. Con corte al 12 de junio se realizaron pagos por 185.996 millones de pesos, a 216.557 personas, por el concepto de disminución del ingreso mensual, valor que equivale al 9 % de los retiros totales del periodo de emergencia. Adicionalmente, por medio del Mecanismo de Protección al Cesante (MPC), el Gobierno Nacional dispuso mediante artículo 6 del Decreto 488 de 2020, que cualquier trabajador dependiente o independiente que haya estado vinculado a la Caja de Compensación Familiar por lo menos un año continuo o discontinuo en los últimos cinco años, podrá acceder a aportes al Sistema General de Seguridad Social en Salud y Pensiones, calculado
ECONOMÍA COLOMBIANA ☛ REVISTA DE LA CONTRALORÍA GENERAL DE LA REPÚBLICA
sobre un salario mínimo legal mensual vigente, a la cuota monetaria del subsidio familiar en las condiciones legales vigentes y a la entrega de una transferencia económica, por un valor de dos salarios mínimos mensuales legales vigentes, divididos en tres mensualidades iguales que se pagarán mientras dure la emergencia y, en todo caso, máximo por tres meses. Con corte al 23 de junio se han aprobado transferencias monetarias para 108.813 personas y se habían desembolsado 134.071 millones de pesos. Para mejorar la liquidez de las empresas se aprobó la reducción voluntaria de cotización a pensiones de abril y mayo (a pagar en mayo y junio), de 16 % a 3 % con la expedición del Decreto 558 de 2020. Adicionalmente, el trabajador independiente por cuenta propia, voluntaria y libremente puede disminuir su ingreso base de cotización (IBC) según su capacidad de pago hasta el salario mínimo mensual legal vigente. A partir de la entrada en vigencia de este beneficio, cerca de 6,4 millones de trabajadores se acogieron a esta medida; se destaca que el 89 % de ellos fueron trabajadores dependientes. En el marco del Decreto 770 de 2020 se creó el Programa de apoyo para el pago de la prima de servicios (PAP), y a través de ese programa el Estado busca subsidiar 220.000 pesos en el pago de la prima de servicios a los trabaja-
❯ ...el Ministerio del Trabajo ha promovido la protección de los derechos laborales y el trabajo decente, ha planteado a los actores del tripartismo medidas tales como trabajo en casa, teletrabajo, jornada laboral flexible, vacaciones anuales anticipadas y colectivas, permisos remunerados, salario sin prestación del servicio, licencia remunerada compensable, modificación de la jornada laboral y concertación de salario.
dores de las empresas que hayan tenido una disminución de al menos el 20 % en su facturación. Con este mismo decreto se crea el auxilio para trabajadores en suspensión contractual, con el objetivo de proteger a los trabajadores que por la coyuntura se quedaron sin ingresos, pero que continúan con un vínculo laboral con su empleador (suspensión o licencia no remunerada); se entregarán transferencias monetarias no condicionadas a favor de los trabajadores dependientes de quienes se postulen al Programa Apoyo al Empleo Formal (PAEF). Este subsidio tiene un valor de 160.000 pesos mensuales y se entregará por el número de meses en los que el trabajador haya estado en suspensión contractual durante abril, mayo y junio del presente año. Para los adultos mayores se facilitó el proceso de cobro por parte de los beneficiarios de mesadas pensionales (BEPS) y Colombia Mayor; se definió el procedimiento de cobro a través de terceros y a los adultos mayores de 70 años en lista de priorización del programa Colombia Mayor, se les entregará una transferencia no condicionada de 80 mil pesos. Durante los meses de marzo, abril y mayo se han entregado subsidios a un promedio de 1.563.189 beneficiarios, por un valor cercano a los 393 mil millones de pesos, los cuales han beneficiado a adultos mayores en todo el territorio nacional. EC
✱ REFERENCIAS BIBLIOGRÁFICAS ●
Celag. (2020). Informe Celag Análisis Económico. Celag OIT. (2020). Observatorio de la OIT: El COVID-19 y el mundo del trabajo. Segunda edición. OIT.
●
Cepal. (2020). Dimensionar los efectos del COVID-19 para pensar en la reactivación. Cepal.
●
Dane. (2020). Boletín Técnico: Prinicipales Indicadores del Mercado Laboral. Bogotá: Dane.
●
Dane. (2020). Boletín Técnico: Medición de empleo informal y seguridad social. Bogotá: Dane.
●
IMF. (2020). Perspectivas de la Economía Mundial. IMF.
●
MHCP. (2020). Plan Financiero de 2020. MHCP.
●
OCDE. (Junio de 2020). OCDE. Obtenido de Proyecciones por países, dos escenarios posibles.: http://www.oecd.org/perspectivas-economicas/junio-2020/
●
OCDE. (Junio de 2020). OCDE Data. Obtenido de Real DGP Forecast: https://data.oecd.org/ gdp/real-gdp-forecast.htm
●
OCRI MinTrabajo. (2020). Medidas Laborales COVID-19. Bogotá, D. C.: MinTrabajo.
●
World Bank Group. (2020). Global Economic Prospects. WB.
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LA ECONOMÍA COLOMBIANA
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FRENTE A LA CRISIS SANITARIA
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ENGRANAJES PARA RESURGIR
Debido a la limitación de la política monetaria frente a la crisis económica, se requiere un programa de empleo, como el que aquí se propone, y una política de gasto público y tributación proclive al crecimiento y a la redistribución del ingreso
EL MUNDO ENFRENTA UN DESAFÍO nunca antes visto en términos sanitarios, que ha impactado enormemente la actividad económica. La economía colombiana no ha sido ajena a semejante choque, que se ha manifestado en los resultados de las magnitudes macrofiscales conocidas. Los efectos sobre la pobreza serán catastróficos y requerirán especial atención por parte de la política económica.
MIGUEL MONTOYA ECONOMISTA DIRECCIÓN DE ESTUDIOS MACROECONÓMICOS CGR
Actividad económica El crecimiento del PIB de Colombia durante el primer trimestre de 2020 alcanzó 1,1 %, en tanto que un año antes Colombia había crecido 2,9 %. Este resultado tiene que ver con la ocurrencia de dos choques externos: el primero de ellos originado en la crisis sanitaria creada por la pandemia COVID-19, que obligó al gobierno a imponer un periodo de estricto confinamiento, lo cual se reflejó en una fuerte caída de oferta agregada que se transmitió rápidamente a la demanda.
JUAN RADZIUNAS ECONOMISTA DIRECCIÓN DE ESTUDIOS MACROECONÓMICOS CGR
El segundo choque es la abrupta caída de los precios del petróleo causada, entre otros factores, por desacuerdos geopolíticos y por la menor demanda mundial. Esto tiene un gran impacto en la economía y en las finanzas públicas, debido a la alta dependencia del petróleo y el carbón, que además plantea retos complicados para los próximos años en la medida en que la demanda futura de estos productos es incierta. El modesto resultado del PIB provino de un comportamiento heterogéneo de los diversos sectores económicos: los mejores resultados se obtuvieron en aquellas actividades relacionadas con la producción y la distribución de bienes esenciales y en la prestación de servicios públicos; y los peores provinieron de las actividades de entretenimiento y turismo (cuadro 1). Sectores tradicionales, como industria, comercio, construcción y minería registraron baja dinámica, mientras que la agricultura sobresalió como el sector de mejor desempeño.
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DOCUMENTO EXCLUSIVO CGR
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CUADRO 1
CRECIMIENTO ECONÓMICO Y PARTICIPACIÓN DE LOS SECTORES EN EL PIB (%) Crecimiento ACTIVIDAD ECONÓMICA
16
IT 2020
IT 2019
Contribución al crecimiento IT 2020
Part PIB IT 2020
Part PIB IT 2019
Agricultura, ganadería, caza, silvicultura y pesca
6,8
Explotación de minas y canteras
(3,0)
0,9
0,5
7,0
6,5
4,8
(0,2)
5,1
5,2
Industrias manufactureras
(0,6)
2,8
(0,1)
11,9
11,9
Suministro de electricidad, gas, vapor y aire acondicionado
3,4
3,0
0,1
3,2
3,1
Construcción
(9,2)
(5,5)
(0,5)
5,4
6,0
Comercio al por mayor y al por menor
0,9
3,3
0,2
17,2
17,0
Información y comunicaciones
1,4
3,4
0,0
2,9
2,9
Actividades financieras y de seguros
2,1
6,3
0,1
5,0
4,9
Actividades inmobiliarias
2,6
2,5
0,2
9,5
9,3
Actividades profesionales, científicas y técnicas
2,7
3,3
0,2
6,9
6,7
Administración pública, defensa, educación y salud
3,4
4,3
0,5
13,9
13,4
Actividades artísticas, de entretenimiento y recreación y otras actividades de servicios
(3,2)
4,2
(0,1)
2,5
2,6
Valor agregado bruto
1,1
2,8
Impuestos menos subvenciones sobre los productos
1,2
3,4
0,1
9,3
9,2
Producto interno bruto
1,1
2,9
1,1
100
100
Fuente: Dane
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ENGRANAJES PARA RESURGIR
Desde el punto de vista del gasto, la demanda interna redujo su dinámica como consecuencia del menor consumo de los hogares y del gobierno y de una importante caída de la inversión (FBK). (Cuadro 2) CUADRO 2
CRECIMIENTO ECONÓMICO POR COMPONENTES DEL GASTO, COLOMBIA (%) Crecimiento IT 2020
IT 2019
Demanda interna
1,4
4,2
Gasto de consumo final
3,7
Consumo de los hogares
3,8
Consumo del gobierno general
3,2
Formación bruta de capital
(4,9)
Exportaciones
Contribución al crecimiento IT 2020
Part PIB IT 2020
Part PIB IT 2019
1,5
107,1
107,6
4,0
3,1
83,3
84,0
3,9
2,6
68,5
71,4
4,1
0,5
14,8
12,6
8,8
(1,2)
23,8
21,6
(6,1)
5,1
(1,0)
15,7
15,8
Importaciones
(2,5)
11,7
(0,6)
22,7
23,6
Producto interno bruto
1,1
2,9
1,1
100,0
100,0
Fuente: Dane
ECONOMÍA COLOMBIANA ☛ REVISTA DE LA CONTRALORÍA GENERAL DE LA REPÚBLICA
DOCUMENTO EXCLUSIVO CGR
Las proyecciones de crecimiento para el resto del año son pesimistas, tal como se muestra en el cuadro 3, que recoge estimativos de diferentes entidades. CUADRO 3
PROYECCIONES DE CRECIMIENTO ECONÓMICO, COLOMBIA INSTITUCIÓN
Fecha proyección (2020)
OCDE
jun-10
Banco Mundial
jun-08
2020
2021
Optimista
-6,1
4,3
Pesimista
-7,9
2,8
-4,7
3,4
Cepal
jul-15
-5,6
Banco de la República
may-06
- 2,0 -7,0
Fedesarrollo
abr-21
ANIF
jun-10
Latin American Consensus Forecast
abr-21
-1,1
3,5
Gobierno
mayo
-5,5
6
junio
- 4,1 -4,5
Encuesta de Opinión Financiera (Fedesarrollo)
Fuente: 1. Encuesta de opinión financiera 2020 realizada por Fedesarrollo
Optimista
-2,7
Pesimista
-7,9
Optimista
-2,4
Pesimista
-4,5
GRÁFICA 1
TASA DE DESEMPLEO NACIONAL Y 13 CIUDADES Y ÁREAS METROPOLITANAS (%), COLOMBIA
26,0
18
40,0
24,5
24,0
35,0
31,4 21,4
22,0 20,0 18,0
30,0 25,0
17,1 15,8
16,0
20,0
14,0
15,0
12,0
10,0
10,0
NacionalNacional
Tasa promedio nacional Tasa promedio Tasa de desempleo + inactivos (eje derecho)
Trece ciudades y áreas metropolitanas Tasa desempleo promedio 13 ciudades Fuente: Dane y cálculos propios
Mercado laboral
❯
El impacto de la pandemia y las medidas de cuarentena se han reflejado con toda intensidad en el mercado laboral. La tasa de desempleo a escala nacional alcanzó en mayo el 21,4 %, mientras en el ámbito urbano fue del 24,5 %. Si a los 4,6 millones de personas desocupadas se suman los 3,2 millones que desde marzo pasaron a ser inactivas, pero aún están vinculadas al mercado laboral, la tasa de desempleo ascendería a 31,4 %. (Gráfica 1)
ECONOMÍA COLOMBIANA ☛ REVISTA DE LA CONTRALORÍA GENERAL DE LA REPÚBLICA
mar.-20
may.-20
nov.-19
ene.-20
jul.-19
5,0 sep.-19
mar.-19
nov.-18
ene.-19
jul.-18
sep.-18
mar.-18
Trece ciudades y áreas metropolitanas Tasa desempleo promedio 13 ciudades
Tasa de desempleo + inactivos (eje derecho)
ENGRANAJES PARA RESURGIR
may.-18
nov.-17
ene.-18
jul.-17
sep.-17
may.-17
ene.-17
mar.-17
nov.-16
jul.-16
sep.-16
mar.-16
may.-16
nov.-15
ene.-16
jul.-15
sep.-15
mar.-15
may.-15
nov.-14
ene.-15
jul.-14
sep.-14
may.-14
ene.-14
mar.-14
6,0
may.-19
10,5
8,0
-
En la medida en que la tasa de desempleo no disminuirá tan rápidamente, debido al cierre parcial o total de algunas empresas y al lento ajuste entre la recuperación de la producción y el uso de fuerza de trabajo, se propone un programa de empleo garantizado por parte del Estado, tal como se detallará más adelante. El sector externo El desbalance en las cuentas externas de Colombia en el primer trimestre de 2020 se manifestó en un déficit en la cuenta corriente
❯ El desbalance en las cuentas externas de Colombia en el primer trimestre de 2020 se manifestó en un déficit en la cuenta corriente equivalente al 3,7 % del PIB, inferior al 4,5 % alcanzado en el mismo periodo de 2019.
DOCUMENTO equivalente al 3,7 % del PIB, inferior al 4,5 % alcanzado en el mismo periodo EXCLUSIVO CGR de 2019. El menor déficit en cuenta corriente estuvo explicado por cuatro razones principales: (i) un descenso en el déficit en la cuenta de renta de factores originado por menos trasferencias al exterior de utilidades obtenidas por la IED1 en Colombia; (ii) mayores ingresos por transferencias corrientes debido al incremento de las remesas de trabajadores; (iii) la reducción de los pagos de intereses por créditos externos, y (iv) menores egresos por rentas vinculadas a las inversiones de cartera. (Gráfica 2)
GRÁFICA 2
DESCOMPOSICIÓN DEL DÉFICIT EN CUENTA CORRIENTE COLOMBIA, PRIMER TRIMESTRE (2010-2020) 3000 2000 1000 0 -1000 -2000 -3000 -4000 -5000 -6000 -7000 2010
2011
2012
2013
2014
2015
2016
2017
2018
2019
2020
Balanza comercial Balanza renta factorial Balanza transferencias Fuente: Banco de la República
1
Inversión extranjera directa.
19
20
Tasa de cambio y precios del petróleo
Los efectos de la pandemia se reflejaron en las cifras de exportaciones de mayo de 2020. En comparación con el mismo mes de 2019, la reducción alcanzó 40,3 %, mientras que en el acumulado enero-abril la disminución es del 25 %. La causa de dicho fenómeno obedece al impacto de la pandemia y al grave deterioro de los precios internacionales del petróleo. La financiación del déficit en cuenta corriente se realizó a través de la cuenta de capitales de la siguiente manera: (i) un aumento de los ingresos de capital extranjero originado, principalmente, en un incremento de la inversión extranjera directa, y (ii) incremento de créditos.
Desde mediados de marzo, dos hechos comenzaron a afectar notoriamente el valor de la moneda: la expansión de la epidemia de coronavirus y la fuerte caída de los precios internacionales del petróleo originada, principalmente, en el desacuerdo entre Arabia Saudí y Rusia. (Gráfica 3) Desde fines de mayo de 2020, el fenómeno de devaluación se revirtió y el peso colombiano comenzó a ganar terreno frente al dólar. (Gráfica 3)
GRÁFICA 3
ENGRANAJES PARA RESURGIR
TASA DE CAMBIO PESO COLOMBIANO/DÓLAR US Y PRECIO DEL PETRÓLEO BRENT $4.500 $4.500 $4.000 $4.000
USD100 100 USD USD90 90 USD
$3.500
USD80 80 USD
USD USD70 70
$3.000
USD USD60 60
$2.500 $2.500
USD USD50 50 USD USD40 40
$2.000 $2.000 $1500 $1.500 $1000 $1.000 $500 $500 $0 $0
USD 30 USD 30 USD 20 USD 20 USD 10 USD 10 USD 0 USD 0 2019 Col.$/US$
❯
US$ barril Brent (eje derecho) Fuente: Banco de la República y FED St Louis Crude Oil Prices: Brent-Europa
ECONOMÍA COLOMBIANA ☛ REVISTA DE LA CONTRALORÍA GENERAL DE LA REPÚBLICA
2020
DOCUMENTO EXCLUSIVO CGR
GRÁFICA 4
ÍNDICE DE PRECIOS AL CONSUMIDOR POR GRUPOS PRINCIPALES, COLOMBIA 6,0 5,5 5,0
4,66%
4,5 4,0
3,8%
3,79%
3,5
3,34%
3.40%
3,0
(3,31)
2,5
2,81%
2,0
2,19 2,03
1,5 1,0 2017
2018
2019
2020
Promedio inflaciones básicas Inflación total Fuente: Dane y Banco de la República
Por su parte, el precio del petróleo Brent se ha venido recuperando, gracias a la paulatina apertura de las economías, sobre todo de Asia, Europa y Estados Unidos, lo que ha generado mayor demanda del crudo. Inflación Los datos más recientes de inflación reflejan una caída de la demanda y la desaceleración de la economía, lo que llevó a la variación del IPC a terrenos negativos en los meses de mayo y junio. La inflación total anualizada se redujo al 2,19 % en junio, cuando un año antes se encontraba en 3,4 %. El promedio de la inflación básica se ubicó en 2,03 %. (Gráfica 4)
21
Política monetaria y crédito
22
El Banco de la República ha respondido ante la crisis utilizando activamente algunos instrumentos convencionales, tales como: (i) reducción en 150 pb2 la tasa de interés de política monetaria; (ii) realización de operaciones transitorias de liquidez para los intermediarios financieros con cupos diarios de Repos;3 (iii) intervención en los mercados de derivados de tasa de cambio. La mayor liquidez del mercado no se ha traducido en un aumento del crédito ni en una reducción de las tasas de interés de colocación del sistema financiero. En el caso de la cartera comercial preferencial, los desembolsos semanales registran una tendencia decreciente desde fines de marzo de 2020. (Gráfica 5)
Bajen las tasas
GRÁFICA 5
❯
ENGRANAJES PARA RESURGIR
DESEMBOLSOS DE CRÉDITOS COMERCIALES PREFERENCIALES Y TASAS DE INTERÉS. COLOMBIA, ESTABLECIMIENTOS DE CRÉDITO 55 4,5 44 3,5 33 2,5 22 1,5 1 0,5 00
8,5 8 7,5 7 6,5
11
22
33
ene-20 ene-20
44
55
11
22
33
feb-20 feb-20
44
11
22
33
mar-20 mar-20
44
11
22
33
44
55
abr-20 abr-20
11
22
33
may-20 may-20
Desembolsos (billones $) Tasas (eje derecho)
Fuente: Superintendencia Financiera y Banco de la República
2 3
La tasa de intervención se redujo de 4,25 % a 3,75 % (marzo 27), a 3,25 % (abril 30), a 2,75 % (mayo 29), y a 2,5 % (junio 26) Es una operación donde se vende un activo a cambio de dinero, con el pacto de recomprarlo posteriormente.
ECONOMÍA COLOMBIANA ☛ REVISTA DE LA CONTRALORÍA GENERAL DE LA REPÚBLICA
44
11 jun jun-20 20
6
DOCUMENTO EXCLUSIVO CGR
GRÁFICA 6
DÉFICIT DEL GNC, COLOMBIA % PIB 0,0 -1,0 -2,0
-2,4
-3,0
-2,4
-3,0
-3,1
-3,6
-4,0
-4,0
-2,2
-5,0 -6,0
-6,1
-7,0
-6,8 -7,3
-8,0
-8,2
-9,0 2014
2015
2016
2017
Comité Consultivo Regla Fiscal
OCDE optimista
OCDE pesimista
MFMP 2019
2018
2019
2020
MFMP 2020
Fuente: Ministerio de Hacienda, OCDE, cálculos propios
Finanzas públicas El impacto de la COVID 19 en la economía tendrá como efecto un elevado déficit fiscal y el aumento de la deuda para 2020, producto de una caída de los ingresos tributarios, la devaluación y la ampliación del gasto para atender la emergencia sanitaria y apoyar al sector productivo y a la población. Dada la suspensión de la regla fiscal y el crecimiento estimado por el Comité Consultivo de la Regla Fiscal (CCRF) y el Marco Fiscal de Mediano Plazo 2020 (MFMP20)- (5,5 %) 4, el déficit sería de 8,1 % en 2020 del PIB, similar al previsto por la OCDE5 y muy diferente al 2,2 % del PIB del Marco Fiscal de Mediano Plazo 2019 -MFMP19. (Gráfica 6)
4 5
CCRF (2020). Comunicado oficial. Mayo 4 de 2020 OCDE (2020). Economic Outlook. June 2020.
23
24 En cuanto al nivel de deuda/PIB en 2020 estará alrededor del 65,0 %, que supera en más de 12 puntos porcentuales del PIB al que estimaba el MFMP19, lo cual establece una base mayor para la senda de la deuda a mediano plazo6.
ENGRANAJES PARA RESURGIR
Prospectiva y recomendaciones Para 2020, la caída de exportaciones por el choque petrolero, la reducción de importaciones, la caída de remesas y la IED presionarían al alza la tasa de cambio, convirtiéndose esta en la principal variable de ajuste macroeconómico La reducción de la tasa de política monetaria7 y el rezago en la transmisión de esta a las tasas de crédito de la banca privada, en un contexto de menores precios, podría estar configurando lo que se conoce como la “trampa de liquidez”,8 lo cual tornaría ineficaz la política monetaria para elevar la demanda agregada, función que quedaría a cargo de la política fiscal. La tasa de desempleo, por su parte, estará por el orden del 14 % al 15 %.9 Aunque los programas de renta básica ayudan a paliar la pobreza y la disminución de los ingresos, como
Para un mayor detalle consultar el documento interno de Radziunas y Montoya (2020)
Esta es la tasa de intervención del Banco de la República en la economía.
Se refiere a una situación en la cual las tasas de interés de intervención de un banco central están en niveles muy bajos (cercanas a cero o negativas)
6 7 8
y, por lo tanto, se reduce la efectividad del uso de la política monetaria. No será posible bajar más las tasas y no habría margen de maniobra para el banco central.
Se asume una relación entre tasa de desempleo y crecimiento económico (ley de Okun) con un coeficiente del 0,46 %. Tomado de Gómez, G. (2010)
9
❯
EL GASTO PÚBLICO DEBE ORIENTARSE A LA TRANSFORMACIÓN PRODUCTIVA, Y LA TRIBUTACIÓN AL DESMONTE DE LAS EXENCIONES Y DEDUCCIONES Y AL OBJETIVO DE LA REDISTRIBUCIÓN DEL INGRESO.
en las circunstancias actuales, es indispensable la adopción de programas directos que contribuyan a aumentar la producción y el empleo. Una propuesta de varios autores en este sentido es la denominada trabajo garantizado,10 que consiste en proveer empleo decente a un pago decente a las personas que quieran y estén en disponibilidad de trabajar. Sería de carácter permanente, a cargo del Presupuesto General de la Nación y ejecutado por los gobiernos locales. El programa aumentaría la demanda agregada y reduciría recursos para otros programas sociales. El costo de contratar a los desempleados e inactivos a mayo (7,8 millones de personas) a un salario mínimo mensual durante los seis meses que restan del año, sería del 4,3 % del PIB. No obstante, el costo anual disminuiría a un rango entre el 1,5 % y el 2,9 % del PIB, dependiendo de la cobertura del programa y del grado de recuperación del empleo en el sector privado y la reducción de personas inactivas. En cuanto a las finanzas públicas, un aspecto en el que aquí se insiste es el hecho de que la sostenibilidad de la deuda depende, fundamentalmente, del crecimiento econó-
Minsky (1965); Wray (2015); Tcherneva (2018, 2020)
10
ECONOMÍA COLOMBIANA ☛ REVISTA DE LA CONTRALORÍA GENERAL DE LA REPÚBLICA
mico, en el cual la política fiscal puede incidir de forma significativa, y de la tasa de interés real, en cuya determinación el Banco de la República tiene un rol importante, ya que la tasa de política monetaria influye de manera importante en la tasa de los TES. El gasto público debe orientarse a la transformación productiva, y la tributación al desmonte de las exenciones y deducciones y al objetivo de la redistribución del ingreso. Por otro lado, la restricción externa, originada en la limitada capacidad de generar ingresos en dólares por la concentración de las exportaciones en materias primas, sumada a la dependencia de importaciones de bienes intermedios y bienes de capital, afecta negativamente la sostenibilidad de la deuda. El aumento del endeudamiento externo público en el marco de la pandemia elevará
❯ Para 2020, la caída de exportaciones por el choque petrolero, la reducción de importaciones, la caída de remesas y la IED presionarían al alza la tasa de cambio, convirtiéndose esta en la principal variable de ajuste macroeconómico.
DOCUMENTO aún más los pasivos de la economía, EXCLUSIVO CGR que en 2019 representaban el doble de los activos, aspecto que en el futuro va a plantear dificultades para garantizar el pago del servicio de dicha deuda sin tener el correspondiente nivel de ingresos en divisas para cumplir con tales obligaciones. Conclusiones Debido a la limitación de la política monetaria frente a la crisis económica, se requiere un programa de empleo como el que aquí se propone, y una política de gasto público y tributación proclive al crecimiento y a la redistribución del ingreso. Esto garantizará la sostenibilidad de la deuda en los próximos años, un menor endeudamiento externo y, por ende, una menor vulnerabilidad externa. EC
✱ REFERENCIAS BIBLIOGRÁFICAS ●
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Comisión Económica para América Latina y el Caribe (Cepal) 2020. Enfrentar los efectos cada vez mayores del COVID-19 para una reactivación con igualdad: nuevas proyecciones 15 de julio de 2020. Alicia Bárcena, secretaria ejecutiva.
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Huertas, C., Jalil, M., Olarte, S., and Romero, J. V. (2005). Algunas consideraciones sobre el canal del crédito y la transmisión de tasas de interés en Colombia. Technical Report, Banco de la República. Borradores de Economía No. 351.
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Minsky, H. (1965). “The Role of Employment Policy”, in M.S. Gordon (ed.), Poverty in America, San Francisco, CA: Chandler Publishing Company.
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Tcherneva, P. (2018). The Job Guarantee: Design, Jobs, and Implementation. Levy Economics Institute of Bard College. April. Working Paper No. 902 (2020). Guaranteeing employment during the pandemic and beyond. Policy Note. Levy Economics Institute of Bard College. April.
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World Bank. 2020. Global Economic Prospects, June 2020. Washington, DC.
●
Wray, R. (2015). Modern Money Theory. Palgrave Macmillan.
25
OPINA CEPAL
26
EFECTOS DE COVID-19
SOBRE EMPLEO, EDUCACIÓN E INDUSTRIA TIC En algunos meses la humanidad encontrará formas de detener la pandemia, y estarán en curso muchos cambios con implicaciones económicas, productivas, laborales y sociales.
LA PANDEMIA Y LA CRISIS CAUSADAS por la
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ENGRANAJES PARA RESURGIR
COVID-19, que el planeta vive en medio de la globalización metropolitana contemporánea, han hecho evidentes las debilidades del estado de bienestar latinoamericano. La magnitud del impacto socioeconómico y la capacidad de reacción en ALC y en cada país están condicionadas por sus estructuras productivas, la participación de las empresas en las cadenas de valor y las capacidades productivas previas a la pandemia. Los efectos caen en un escenario de amplia desigualdad que se amplía con impactos muy diferentes que afectan, en especial, a los más pobres. El crecimiento de América Latina y el Caribe ya era débil como consecuencia de la caída de los precios de los commodities, particularmente del petróleo desde fines de 2014, y de una estructura productiva rezagada y dependiente del sector primario. Antes de la pandemia, la región transitaba por una fase de estancamiento. Así, el PIB de la región creció a un promedio anual de tan solo 0,3 % entre 2014 y 2018, tasa que en 2019 se redujo a 0,2 %. El empleo en la región también mostraba poco dinamismo; entre 2014 y 2018 la tasa de desempleo creció 1,9 pp hasta 8,0 %. En 2019 aumentó la ocupación, pero la creciente oferta de trabajo redundó en un incremento del desempleo a 8,1 %. Por su parte, Colombia presentó un crecimiento anual promedio del PIB de 2,0 % en 2015-2018, y en 2019 creció 3,3 %, con una previsión de crecimiento de 3,5 % para 2020
JUAN CARLOS RAMÍREZ J. DIRECTOR DE CEPAL COLOMBIA, COLABORACIÓN DE CARLOS EDUARDO VALDÉS
que con la crisis se tornó negativo [entre -5 y -8 % según estimaciones a julio 2020]. El desempleo mostraba una tendencia estable desde 2014, aunque comenzó a aumentar en 2019 como consecuencia de la conjunción del choque migratorio desde Venezuela, un incremento importante del salario mínimo real y una aceleración en la tecnificación de actividades productivas, con mayores impactos en la zona rural donde la ocupación cayó -3,1 %. Impacto social El primer impacto social grave de la pandemia será el incremento en los niveles de pobreza. La Cepal ha estimado que la pobreza en ALC crecerá 2.5 pp, y en Colombia aumentará 1.7 pp. Esto implica un retroceso de la tasa de pobreza a los niveles de 2007 en ALC y de 2014 en Colombia. La pobreza será agravada por la pérdida de empleos e ingresos, y el retiro laboral de muchos trabajadores secundarios del hogar. El primer impacto en el mercado laboral, con repercusiones serias en muchos ámbitos, será el aumento del desempleo, que en ALC sería de 3,4 pp, y llegaría a 11,5 %. En Colombia, el desempleo anual aumentaría 5pp (50 %) frente a 2019, hasta un 15 % anual. En la política de reactivación, serán críticas las iniciativas para mantener la mayor cantidad de empleos asalariados, promover una rápida reincorporación laboral en actividades y empresas que se reactiven, y generar trabajos e ingresos con propósitos solidarios simultáneos,
ECONOMÍA COLOMBIANA ☛ REVISTA DE LA CONTRALORÍA GENERAL DE LA REPÚBLICA
que faciliten la reincorporación de muchos trabajadores y actividades informales. En algunos meses la humanidad encontrará formas de detener la pandemia, y estarán en curso muchos cambios con implicaciones económicas, productivas, laborales y sociales. Se avizora una ruta más intensa en los procesos de modernización estructural, en los cambios en la regionalización mundial de las cadenas de valor, hacia ubicaciones más cercanas a los mercados finales, con un nivel menor de interdependencia productiva y comercial. Este proceso global será favorecido por los avances en digitalización, automatización y robotización, y por el uso masivo de plataformas de teletrabajo más eficientes, accesibles y eficaces. Esto se dará de forma más pronunciada en algunos sectores y procesos productivos, con impactos localizados y generales sobre el empleo. Los esfuerzos nacionales que vendrán en políticas industriales, comerciales y laborales requieren tener un alcance regional, por razones de economía de escala, tecnológicas y de aprendizaje.
DURANTE ESTAS SEMANAS, LAS EMPRESAS SE DEBEN PREPARAR TECNOLÓGICAMENTE PARA HACER A SUS EMPLEADOS PRUEBAS DE TEMPERATURA E, INCLUSO, DE INFECCIÓN AL ENTRAR Y SALIR DE SUS INSTALACIONES, EDIFICIOS Y OFICINAS.
Las ramas de servicios con ocupaciones con mayor perfil de calificación (actividades empresariales y técnicas, actividades financieras, telecomunicaciones, salud, administración pública y educación), presentarán una absorción muy rápida de las transformaciones digitales, que demandarán trabajadores para ocupaciones con los nuevos perfiles tecnológicos. También, en casi todos los sectores se presentarán importantes cambios para automatizar distintos procesos, lo que demandará trabajadores más calificados y desplazará a otros, como en la atención al público, procesos administrativos públicos y privados, y vendedores. Las menores calificaciones en la agricultura, la minería artesanal y la construcción retrasarán muchos procesos con nuevas tecnologías en estas actividades. Aquellas que desempeñan trabajadores menos calificados pre-
27
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ENGRANAJES PARA RESURGIR
28 sentan una frecuencia mayor de ocupación informal con bajos ingresos, en muchos casos agravada por las nuevas restricciones de movilidad y sanitarias ante la pandemia. Los trabajadores con menos estudios pierden más fácilmente sus ingresos y su calificación les impide migrar hacia las ramas de actividad que experimentan nuevos dinamismos. Es probable que la recuperación de muchas actividades y la reinserción de muchos trabajadores desplazados laboralmente por la crisis se realice de manera informal. Muchas ocupaciones que hoy se desarrollan en la informalidad (legal, ocupacional, laboral, etc.) podrán beneficiarse con plataformas digitales y formas de economía colaborativa que recaudan información y agilizan la prestación de los servicios. Además del alcance socioeconómico de una política en esta dirección, se debe dar reconocimiento institucional de estos trabajos y trabajadores. Esto los haría visibles a la política pública con efectos positivos en sus actividades; también les daría mayor protección, así como a sus familias. Para ello es importante tomar decisiones jurídicas acerca de la actividad económica de las plataformas, y garantizar en forma sencilla la transparencia en los pagos y las comisiones. Con el fin de mejorar las situaciones de precarización laboral en este tipo de trabajos, se pueden establecer niveles
❯ Una transformación se presentará en la productividad de ocupaciones y actividades con repercusiones en el empleo, el mercado y los precios, en virtud de los cambios tecnológicos y, en particular, por los protocolos de bioseguridad que encarecerán procesos, demandarán más tiempo y espacio para las actividades económicas y nuevos estándares de uso, como en el transporte público.
de protección social y laboral (p.ej. incapacidades), asociados con autonomías y discontinuidades, propias de la actividad como de aspiraciones de los trabajadores. Varias soluciones regulatorias pueden encontrar rutas de formalización que surjan del análisis de la abundante información propia en estas actividades con plataformas digitales. Dados los cambios en las estructuras productivas, las ocupaciones y la localización industrial, se deberán facilitar las transformaciones productivas y la movilidad ocupacional que se presentarán con la destrucción de puestos de trabajo tradicionales, por la innovación y la robotización que disminuye la demanda por trabajo estandarizable de baja y mediana calificación, y con la expansión o la contracción de los diversos sectores. Con este propósito, resultarán de alto impacto los programas de transferencias especiales condicionadas a la recalificación y a la reubicación sectorial, corrientes durante un tiempo o con montos puntuales mayores para una inversión. En este y otros campos, resultarán muy importantes los esfuerzos orientados a los jóvenes con distintos niveles de calificación y experiencia. La revaloración de la vida rural, que trae la regla sanitaria del distanciamiento físico, dará nueva vida al trabajo del campo. A pesar de tener la menor calificación, las ocupaciones en la cadena agropecuaria se verán beneficiadas por la naturaleza estratégica de la producción y consumo de alimentos, y por un previsible menor comercio mundial en los próximos años. Con implicaciones positivas en los espacios territoriales, también son promisorios los
ECONOMÍA COLOMBIANA ☛ REVISTA DE LA CONTRALORÍA GENERAL DE LA REPÚBLICA
desarrollos sostenibles y con alcance ecosistémico. El apoyo y fomento a estas ocupaciones y emprendimientos debe contar con una política particular. Una transformación fundamental se presentará en la productividad de ocupaciones y actividades con repercusiones en el empleo, el mercado y los precios, en virtud de los cambios tecnológicos y, en particular, por los protocolos de bioseguridad que encarecerán procesos, demandarán más tiempo y espacio para las actividades económicas y nuevos estándares de uso, como en el transporte público. Se debe impulsar la investigación y las innovaciones tecnológicas de proceso y sociales con el fin de mitigar los costos de adaptación, acelerar los aprendizajes y difundir innovaciones. También tendrán impactos positivos las actividades de calificación específica, tanto en una perspectiva focalizada (actividades, ocupaciones, zonas urbanas, etc.) como las abiertas para todo público. Los campos de aplicación de estas nuevas formas de trabajo serán amplios y diversos; en ellos se deberán encontrar y compartir con generosidad todas las generalidades y las experiencias particulares con sus diversas aproximaciones (analíticas, técnicas, sociales, institucionales). En la vertiente de Mazzucato, la inversión pública debe asumir como motor de industrias de innovación con múltiples emprendimientos. Las rutas de adaptación y transformación necesitan de muy diversos programas de formación. En una perspectiva de mediano plazo, los cambios están sustentados en un
SE AVIZORA UNA RUTA MÁS INTENSA EN LOS PROCESOS DE MODERNIZACIÓN ESTRUCTURAL, EN LOS CAMBIOS EN LA REGIONALIZACIÓN MUNDIAL DE LAS CADENAS DE VALOR, HACIA UBICACIONES MÁS CERCANAS A LOS MERCADOS FINALES, CON UN NIVEL MENOR DE INTERDEPENDENCIA PRODUCTIVA Y COMERCIAL.
mejor sistema educativo, en sus capacidades, contenidos y adaptaciones. Las normas de confinamiento y cierre de las instalaciones educativas han hecho evidentes las tradicionales y las nuevas necesidades de infraestructura y de contenidos digitales. Estas insuficiencias han afectado con mayor intensidad a los sectores más pobres de la población, que corren el riesgo de acumular una desventaja mayor a la existente. Para ello, serán importantes programas de recuperación académica, y tiempos y contenidos complementarios de formación con financiación pública. En estas condiciones, hay innovaciones y capacidades que merecen un apoyo mayor y serán fuente de transformaciones y mejoras técnicas y conceptuales. Todos estos esfuerzos, además de muchos otros que la nueva situación exige en distintas esferas de la política pública (salud, alimentación), requieren de un importante y renovado esfuerzo fiscal, respaldado en un pacto fiscal para fortalecer el bienestar, orientado a maximizar los impactos sociales y económicos de los ingresos y los gastos públicos, con objetivos de protección y recuperación, y con beneficios distributivos. El pacto debe estar respaldado en compromisos y cooperación público-privada de amplio espectro. Los retos que se enfrentan serán más difíciles, complejos y renovadores. Con los nuevos desafíos, los Objetivos de Desarrollo Sostenible y la Agenda 2030, por sus dimensiones y entrelazamientos, siguen siendo la mejor plataforma para un lograr un desarrollo integral, inclusivo y renovado. EC
✱ REFERENCIAS BIBLIOGRÁFICAS ●
Bensusán (2020) Ocupaciones emergentes en la economía digital y su regulación en México https://repositorio.cepal.org/bitstream/ handle/11362/45481/S2000124_es.pdf?sequence=4&isAllowed=y
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https://www.cepal.org/es/publicaciones/45734-sectores-empresas-frente-al-covid-19-emergencia-reactivacion
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CEPAL (2020). Coyuntura Laboral en América Latina y el Caribe, mayo 2020. Número 22. El trabajo en tiempos de pandemia: desafíos frente a la enfermedad por coronavirus (COVID-19). https://repositorio.cepal.org/bitstream/handle/11362/45557/4/S2000307_es.pdf
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https://www.ilo.org/wcmsp5/groups/public/---ed_dialogue/documents/publication/wcms_677999.pdf
SECTOR PRIVADO
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UNA OPORTUNIDAD
PARA CERRAR BRECHAS Las desigualdades del país van más allá de los ingresos monetarios y afectan, incluso, el acceso a servicios esenciales, además de restringir la equidad de oportunidades y, en consecuencia, la movilidad social, el bienestar y el desarrollo. Colombia, a pesar de avances recientes en diversos frentes, es un país inequitativo
que se han pospuesto, así como acciones urgentes para responder a una crisis que ha acentuado problemas conocidos y ha planteado nuevos desafíos. Entre las múltiples dimensiones que debería abordar dicha estrategia hay tres temas centrales, relacionados entre sí: (1) educación, (2) trabajo y (3) digitalización.
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ENGRANAJES PARA RESURGIR
y con una parte importante de la población en condición de vulnerabilidad. Aunque esta realidad no es nueva, la pandemia por COVID-19 la ha destacado. Cerrar las brechas que impiden que los individuos puedan aprovechar al máximo su potencial exige una estrategia multidimensional para adelantar reformas
❯ La imposibilidad de asistir al colegio implica interrupciones en los procesos y niveles de aprendizaje, aumentos en la deserción educativa y mayor desigualdad.
ECONOMÍA COLOMBIANA ☛ REVISTA DE LA CONTRALORÍA GENERAL DE LA REPÚBLICA
Educación De acuerdo con el Banco Mundial, cerca de 1.600 millones de niños, niñas y jóvenes en 160 países han dejado de atender clases de manera presencial desde el inicio de la crisis. Esto representa enormes retos de política pública. La imposibilidad de asistir al colegio implica interrupciones en los procesos y niveles de aprendizaje, aumentos en los niveles de deserción educativa y mayor desigualdad. La pregunta es, entonces, cómo adaptar el sistema educativo para garantizar la continuidad del aprendizaje y el acceso a educación de calidad en medio de la coyuntura. En Colombia, el 16 de marzo el gobierno decretó el cierre de colegios privados y oficiales. La medida, aunque necesaria para evitar que los estudiantes se convirtieran en vectores de contagio, implicó una disrupción del proceso de aprendizaje de cerca de 10 millones de alumnos, que afectó en particular a aquellos provenientes de hogares de bajos ingresos e hizo aún más evidentes los múltiples desafíos que enfrenta el país en educación. En primer lugar, los establecimientos educativos cuentan con una limitada infraestructura tecnológica para adelantar clases remo-
ROSARIO CÓRDOBA PRESIDENTA DEL CONSEJO PRIVADO DE COMPETITIVIDAD
tas, lo que es particularmente cierto para los colegios oficiales, que atienden el 76 % del total de estudiantes. Esto se debe tanto a los problemas de conectividad de las regiones como a la falta de acceso a computadores e internet (gráfica 1a). En 2018, solo 42 % de los hogares tenían computador de escritorio, portátil o tableta, mientras que 53 % tenían conexión a internet fijo o móvil. (Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económicos, 2019) A esto se suma la falta de capacitación de los docentes en el uso de herramientas tecnológicas frente al resto de América Latina y la OCDE (gráfica 1b) y las dificultades que enfrentan muchos padres de familia para acompañar el proceso de aprendizaje de sus hijos. Estas asimetrías podrían seguir ampliando las brechas de acceso a la educación de calidad en el país. Por esto, y pese a que el Ministerio de Educación y las secretarías locales han trabajado en fortalecer la oferta educativa a través de plataformas digitales, se requieren soluciones estructurales. Medidas como dotar de herramientas tecnológicas a los colegios con mayores rezagos en infraestructura, facilitar el acceso a computadores y hardware a estudiantes de bajos recursos, adaptar los currículos a la oferta
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Gráfica 1a. Porcentaje de estudiantes con acceso a internet en el hogar. Colombia y países de América Latina, 2018
Gráfica 1b. Porcentaje de estudiantes cuyo rector está
“de acuerdo” o “muy de acuerdo” con que los profesores tienen habilidades necesarias para integrar aparatos digitales a la enseñanza. Colombia y países de América Latina, 2018.
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Promedio OCDE
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Fuente: Pruebas Pisa 2018. OCDE (2019).
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❯ Si bien la infraestructura ha respondido satisfactoriamente, existen barreras que dificultan una transición más fácil y generalizada hacia el uso de herramientas digitales.
Mercado laboral La pandemia ha tenido un impacto económico sin precedentes, que se refleja en el comportamiento reciente del mercado laboral. La tasa de desempleo en abril fue de 19,8 % (véase serie desestacionalizada en gráfica 2), la más alta desde la crisis económica de 1999. De no haber sido por el aumento de la población in-
Gráfica 2. Tasa de desempleo desestacionalizada. Colombia, abril 2001- abril 2020 25
20
19,9 %
15
13,9 % 10
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Abr Oct Abr Oct Abr Oct Abr Oct Abr Oct Abr Oct Abr Oct Abr Oct Abr Oct Abr Oct Abr Oct Abr Oct Abr Oct Abr Oct Abr Oct Abr Oct Abr Oct Abr Oct Abr Oct Abr Oct
% Población Económicamente Activa
ENGRANAJES PARA RESURGIR
educativa en línea, capacitar a los docentes en el uso de estas tecnologías y desarrollar programas académicos que puedan ser impartidos por radio o televisión (para llegar a las regiones más apartadas), no solo permitirán mitigar los efectos que tiene el cierre de colegios sobre la educación en el corto plazo, sino acelerar las transformaciones que por años ha demandado el sector educativo en el país.
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activa en 4,3 millones (personas que pese a no tener un empleo dejaron de buscarlo), la reducción observada de 5,4 millones de ocupados frente a abril de 2019 habría implicado una tasa de desempleo cercana al 35 %. (Departamento Administrativo Nacional de Estadísticas, 2020) El gobierno ha avanzado con medidas que eviten tanto la pérdida de empleos como la destrucción del tejido empresarial. Inicialmente, se buscó dar liquidez a las empresas que mantuvieran la nómina a través de créditos con garantía del 90 % del Fondo Nacional de Garantías. Esta medida se ha complementado a través de subsidios directos a la nómina de las empresas más afectadas, y más recientemente con la posibilidad de renegociar condiciones laborales de manera voluntaria. En particular, se creó el Programa de Apoyo de Empleo Formal (PAEF), que entrega apoyos de 40 % del SMMLV por cada empleado de la empresa, y el Programa de apoyo para el pago de la prima de servicios (PAP), para empresas de todos los sectores económicos que hayan visto reducciones de más de 20 % de sus ingresos. Asimismo, se flexibilizaron los horarios laborales para facilitar el trabajo por turnos (con el fin de mantener el distanciamiento que exigen los protocolos de bioseguridad) y se permitió posponer el pago de la prima legal de junio, previo acuerdo entre empleadores y trabajadores. (Presidencia de la República de Colombia, 2020) Este conjunto de acciones busca mitigar, principalmente, el impacto del distanciamiento social sobre el empleo en el corto plazo, permitiendo a las empresas mantenerse a flote y a los trabajadores conservar su empleo. Sin embargo, se requieren reformas estructurales que busquen aumentar la formalidad, la productividad laboral y el empleo, conforme se reactiva la economía. Por un lado, es necesario actualizar el Código Sustantivo del Trabajo para eliminar ambigüedades y obsolescencias de un marco jurídico laboral de mediados del siglo pasado. También se requiere reducir costos laborales no salariales de la contratación formal, permitir la contribución a seguridad social por trabajo por horas, definir un nuevo mecanismo institucional para la fijación del salario mínimo, diseñar una política pública de teletrabajo y trabajo desde casa, y crear un seguro de
DESEMPLEO
LA TASA DE DESEMPLEO EN ABRIL FUE DE
19, 8 % LA MÁS ALTA DESDE LA CRISIS ECONÓMICA DE 1999
❯ Es necesario actualizar el Código Sustantivo del Trabajo para eliminar ambigüedades y obsolescencias de un marco jurídico laboral de mediados del siglo pasado.
desempleo que proteja al trabajador ante contingencias que afecten sus ingresos laborales. Teniendo en cuenta que la crisis ha implicado mayores costos para las mujeres en términos de oportunidades económicas, es preciso implementar una política pública del cuidado, que busque la redistribución equitativa del trabajo relacionado con la atención a niños y adultos mayores. Esto permitiría la mayor participación de la mujer en el mercado de trabajo, con efectos positivos en los indicadores laborales agregados.
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ENGRANAJES PARA RESURGIR
Digitalización Las medidas de aislamiento han tenido numerosos efectos sobre los ciudadanos y sobre el desarrollo de la actividad empresarial, forzando en muchos casos una transición inmediata al ámbito digital. Las empresas, en las actividades que lo permiten, han migrado de manera muy rápida al trabajo remoto; los consumidores han recurrido al uso del comercio electrónico para su abastecimiento; el sistema educativo ha hecho uso de plataformas digitales, y el sistema de salud ha adaptado canales virtuales de atención. Esta migración al ámbito digital ha significado, por supuesto, un incremento en el uso de las redes y ha resaltado la importancia de internet como medio fundamental para mantener actividades esenciales como la salud y la educación en condiciones de aislamiento generalizado de la población. A partir de la emergencia sanitaria, la Comisión de Regulación de Comunicaciones ha empezado a recolectar los datos de tráfico de red, luego de que las telecomunicaciones fueran declaradas servicios públicos esenciales a través del Decreto 464 de 2020 y se evidenciara la necesidad de monitorear la capacidad de respuesta de las redes ante el aumento inusitado en su uso. (Presidencia de la República de Colombia, 2020) Las cifras muestran un crecimiento en el tráfico de red de los operadores en marzo (38 % vs. febrero) y abril (11 % vs. marzo), y una posterior estabilización en mayo. A pesar de este
❯ Cerrar las brechas que impiden que los individuos puedan aprovechar al máximo su potencial exige una estrategia multidimensional para adelantar reformas que se han pospuesto, así como acciones urgentes para responder a una crisis que ha acentuado problemas conocidos y ha planteado nuevos desafíos.
incremento sustancial, la comisión aclara que la infraestructura de comunicaciones del país es adecuada para soportar el aumento de la demanda y, por lo tanto, no advierte riesgos para la red. (Comisión de Regulación de Comunicaciones, 2020) Si bien la infraestructura ha respondido satisfactoriamente, existen barreras que dificultan una transición más fácil y generalizada hacia el uso de herramientas digitales. Por ejemplo, es necesario cerrar las brechas de conectividad de Colombia, ya que la penetración de internet varía considerablemente entre regiones y en algunas es muy baja. Por ejemplo, en nueve departamentos del país la penetración es inferior al 5 %, mientras que en Bogotá es del 23 %. (Comisión de Regulación de Comunicaciones, 2020) Para impulsar el comercio electrónico se requiere profundizar los avances en inclusión financiera y mejoramiento del servicio postal, así como en el fortalecimiento de las estrategias de protección al consumidor, en particular, el derecho de reversión del pago. La emergencia sanitaria ha generado incentivos inmediatos al uso de herramientas digitales para actividades sociales fundamentales. Prácticas como el teletrabajo, la telesalud y el comercio electrónico, seguramente, tendrán una mayor importancia en las sociedades cuando la pandemia global sea superada, lo que pone en evidencia la necesidad de eliminar las barreras que dificulten su adopción y la transición a un entorno más digital. EC
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Gráfica 3. Penetración de internet banda ancha fijo. Colombia, cuarto trimestre de 2019 23,1%
BOGOTÁ D.C. RISARALDA ANTIOQUIA QUINDÍO VALLE DEL CAUCA SANTANDER CUNDINAMARCA ATLÁNTICO CALDAS META NORTE DE SANTANDER TOLIMA CASANARE CESAR BOYACÁ HUILA BOLÍVAR MAGDALENA SUCRE CÓRDOBA CAQUETA CAUCA NARIÑO SAN ANDRÉS ARAUCA PUTUMAYO CHOCÓ LA GUAJIRA GUAINÍA GUAVIARE AMAZONAS VICHADA VAUPÉS
18,4% 18,2% 17,3% 16,3% 15,6% 14,4% 13,6% 12,2% 12,1% 10,8% 10,6% 10,0% 9,4% 9,0% 8,8% 8,4% 7,6% 5,9% 5,7% 5,4% 5,3% 5,2% 5,2% 4,7% 4,6% 4,5% 4,4% 2,9% 2,2% 1,6% 1,5% 0,2% 0%
5%
10%
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20%
25%
Fuente: Ministerio de Tecnologías de la Información y Comunicaciones
✱ REFERENCIAS BIBLIOGRÁFICAS ●
Comisión de Regulación de Comunicaciones. (12 de abril de 2020). Segundo reporte de tráfico de internet. Obtenido de https:// www.crcom.gov.co/uploads/images/files/Reporte%20Tr%C3%A1fico%20Internet%202020-04-14.pdf
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Presidencia de la República de Colombia. (23 de marzo de 2020). Decreto 464 de 2020. Obtenido de https://www.mintic.gov.co/portal/604/articles-126323_decreto_464_23_marzo2020.pdf
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TEJIDO EMPRESARIAL POR LA CREACIÓN DE EMPLEO Y LA REACTIVACIÓN
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SANDRA FORERO RAMÍREZ PRESIDENTA CONSEJO GREMIAL NACIONAL
LA COVID-19 HA AFECTADO a millones de personas; sin embargo, en Asia la expansión inicial está actualmente controlada, en Europa ha avanzado con intensidad en algunos países y en otros hay señales de control del contagio; América, por su parte, es el punto de mayor nivel de riesgo en la expansión del virus. A escala global, las medidas de confinamiento y de restricción a la movilidad han generado grandes efectos económicos, siendo el choque de oferta el principal impacto en el corto plazo, seguido de efectos sobre la demanda en relación con la confianza y consumo de bienes, el canal financiero mediante el costo de financiación, la destrucción de riqueza y otros canales como el comercio internacional a través del bloqueo de las cadenas globales de valor. En términos de los precios del petróleo, variable crítica para la sostenibilidad fiscal de muchos países emergentes, la recesión global generada por la COVID-19 ha arrastrado los precios del petróleo, a pesar de que la Organización de Países Exportadores de Petróleo (Opep) ha acordado reducir la producción.
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ENGRANAJES PARA RESURGIR
Se debe acelerar la ejecución de proyectos estratégicos de los sectores productivo, mineroenergético, de infraestructura y de desarrollo urbano que jalonen la inversión pública y privada, y cuya ejecución se convierta en una fuente de generación de empleo oportuno y formal.
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Este panorama global sigue cubierto por un manto de incertidumbre que genera interrogantes respecto a la pandemia, los tiempos del proceso de normalización y de retorno a las actividades productivas y comerciales, el riesgo potencial de eventuales nuevas olas de contagios y la disponibilidad de una vacuna o tratamiento, mientras que a escala económica ESTE NUEVO surgen inquietudes sobre la efectividad de los ESCENARIO DEBE estímulos y los efectos sobre la deuda pública y privada. ORIENTAR A En ese contexto, la transmisión de este paQUE LA AGENDA norama global sobre la economía colombiana NACIONAL PRIORICE describe una serie de efectos que inician con LAS REFORMAS una fuerte reducción de ingresos externos, ESTRUCTURALES, asociada a un débil crecimiento global que COMO LA no será compensado con la devaluación; un menor precio del petróleo que derivará en CORRESPONDIENTE reducción sobre las exportaciones, el tipo de AL SISTEMA cambio, la inversión y las cuentas fiscales, y en LABORAL, Y QUE el frente financiero se tendrá una mayor aver- DEBEN SER LA BASE sión al riesgo que afectará la valoración de los DE LA CREACIÓN activos locales y el canal de crédito. DE EMPLEO, LA A escala sectorial, pese a que los efectos PROTECCIÓN SOCIAL, de la COVID-19 han sido generalizados, las ramas de actividad con mayor grado de afec- LA FORMALIZACIÓN Y tación derivada del proceso de confinamiento EL EMPRENDIMIENTO. se enmarcan en el turismo, hotelería y restaurantes, seguidas del transporte y el entretenimiento. Luego están los sectores de la industria no alimentaria, la minería, la construcción y el comercio de bienes no básicos, y con un impacto menor se tienen los sectores de comunicaciones, servicios profesionales, gobierno, servicios públicos, agricultura, industria alimentaria y comercio de bienes básicos.
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ENGRANAJES PARA RESURGIR
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Prioridades y acciones de política pública En este reto social y económico, la prioridad de todos ha sido la defensa de la salud pública y la vida de las personas, y con el enorme esfuerzo institucional que en múltiples frentes se ha evidenciado para mitigar los efectos de la emergencia sanitaria, es claro que las realidades económicas y sociales que derivan de la actual coyuntura crean un sombrío escenario, con resultados que en series históricas no tienen comparación y, sobre todo, un panorama de riesgos en el cual se hace cada vez más probable un retroceso en los avances sobre reducción de la pobreza, el desempleo, la senda de crecimiento económico y el bienestar de la población. Por ejemplo, en las dos últimas décadas se tuvo un gran éxito en la reducción de la pobreza, de niveles superiores al 50 % a un 27 % a finales del año pasado. Así mismo, la pobreza extrema que llegaba a cerca de 20 %, se logró reducir a un dígito. Se deben preservar esos avances a través del empleo y sus fuentes de generación, que son las empresas y su sostenibilidad. No obstante, los resultados obtenidos por la gestión del Gobierno Nacional en el marco de la emergencia son destacables y han tenido prioridades firmes, acciones oportunas y medidas que han creado las condiciones necesarias para minimizar los efectos negativos de esta emergencia. Estrategia integral Ahora bien, el reto que enfrenta el país es crear y poner en marcha una estrategia integral de reactivación que contemple acciones que, preservando la salud pública, logren avances simultáneos en tres frentes: i) Dinamizar el consumo y la inversión como fuentes de crecimiento económico; ii) Impulsar el desarrollo competitivo del país creando condiciones regulatorias óptimas y generando estrategias de formalización laboral y empresarial, así como de formación de la mano de obra y de trasformación digital que permitan acelerar la empleabilidad y la productividad, y
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Empleo formal como un objetivo de país Este nuevo escenario debe orientar a que la agenda nacional priorice las reformas estructurales, como la correspondiente al sistema laboral, y que deben ser la base de la creación de empleo, la protección social, la formalización y el emprendimiento. Se debe avanzar en una modernización del sistema laboral, en el que se pueda ampliar el acceso de los jóvenes a la formación técnica y profesional con criterios de pertinencia, calidad y oportunidad; también se deben articular los programas de formación para el trabajo de acuerdo con las brechas de capital humano y la demanda del sector productivo. En esa misma dirección se deben fortalecer vínculos entre entidades de educación terciaria y las empresas para la formación de técnicos y reglamentar de manera adecuada
❯ Este panorama global sigue cubierto por un manto de incertidumbre que genera interrogantes respecto a la pandemia, los tiempos del proceso de normalización y retorno a las actividades productivas y comerciales, el riesgo potencial de eventuales nuevas olas de contagios y la disponibilidad de una vacuna o tratamiento.
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iii) Acelerar la ejecución de proyectos estratégicos de los sectores productivo, minero-energético, de infraestructura y de desarrollo urbano, que jalonen la inversión pública y privada, y cuya ejecución se convierta en una fuente de generación de empleo oportuno y formal.
el empleo a través de plataformas digitales y el teletrabajo. Todas estas transformaciones de los modelos productivos deben llevar a que se pueda desarrollar un correcto y efectivo marco de protección social, en el que sean posibles las contribuciones a la seguridad social por el trabajo por horas o días, y en caso del sector rural, establecer el salario integral que involucre todas las contribuciones. En esa misma dirección se deben corregir imperfecciones y desbalances que desincentivan la contratación formal y generan ineficiencias en el sistema laboral, como la creación de un modelo efectivo de verificación de incapacidades para limitar abusos de la figura, eliminar o simplificar otras normas como la estabilidad laboral reforzada, el control de tercerización, y otras desactualizaciones del marco regulatorio laboral. En este nuevo contexto, el tejido empresarial es parte de la solución y base de la creación de empleo y la reactivación económica que necesita el país.EC
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ANÁLISIS
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DEL SALÓN
A LA NUBE…
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EN UN FIN DE SEMANA quedaron enclaustrados unos 23,4 millones de estudiantes de educación superior y 1,4 millones de docentes en América Latina y el Caribe; y muchos estudiantes provenientes de zonas rurales que volvieron a sus lugares de origen encontraron condiciones de conectividad limitada respecto de las que tenían cerca de sus lugares de estudio. Lo mismo ha ocurrido en la educación primaria y secundaria. La pandemia ha afectado de una u otra manera a las 296 Instituciones de Educación Superior (IES) de Colombia y ha obligado a sus más de 2.400.000 estudiantes, así como al personal administrativo y docente, a adelantar las labores académicas desde sus residencias, convertidas ahora en sitio de teletrabajo de los padres y aula de clase de los hijos, a veces compartiendo el equipo informático, aunque no todos los hogares disponen del equipo y de acceso a internet. Los efectos sobre los calendarios académicos son globales: se han cancelado, por primera vez en la historia, los exámenes del Bachillerato Internacional (IB), se han suspendido los exámenes de marzo y mayo de la prueba
de acceso a muchas instituciones en Estados Unidos y otros países, y China canceló los exámenes SAT, TOEFL, GRE y GMAT, en tanto que 11 millones de aspirantes a ingresar a la educación superior en Corea del Sur, Indonesia, China y Hong Kong han visto pospuesto su ingreso. (Organización de las Naciones Unidas para la Educación la Ciencia y la Cultura, 2020) Los docentes
BEETHOVEN Una reciente encuesta de la Asociación CoHERRERA VALENCIA lombiana de Universidades (Ascun), en la ASESOR CONTRALORÍA DELEGADA DE ECONOMÍA Y FINANZAS*
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ENGRANAJES PARA RESURGIR
Algunas actividades pueden realizarse con bastante facilidad en línea. La educación no es una de esas actividades. Ahora tenemos evidencia abundante que confirma algo que ya sospechábamos: para muchos estudiantes no hay sustituto para la experiencia física de estar en un salón de clases. (Krugman, 2020)
que los profesores respondieron sobre varios aspectos relacionados con el ejercicio de su labor en medio de la pandemia, pasando por factores económicos, emocionales, de salud y profesionales, concluyó que 88 % de los docentes creen que su carga laboral ha aumentado y se declaran más cansados. En la encuesta participaron en total 5.546 profesores de 67 instituciones asociadas a Ascún, de los cuales 1.963 dictan clase en universidades públicas, 3.480 en privadas y 103 en establecimientos educativos no pertenecientes a la organización, y si antes de la pandemia
* Vicepresidente de la Academia Colombiana de Ciencias Económicas, profesor emérito de la Universidad Nacional de Colombia, profesor titular de la Universidad Externado de Colombia y estudiante de posdoctorado de la Universidad de Columbia en Nueva York. Columnista de Portafolio.
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solo el 4 % dictaban clase de forma remota, con la llegada de la COVID-19 pasaron al 94 %. El 71 % de los menores de 30 años considera que tiene un buen desempeño tanto de manera presencial como remota, mientras que en los mayores de 60 años ese porcentaje desciende al 46 %. Los profesores también han tenido que recurrir a diferentes herramientas tecnológicas: el 85 % manifestó que utiliza encuentros virtuales con sus estudiantes y el 74 % refuerza sus clases con el envío de material académico en archivos de texto y presentaciones con diapositivas. De igual manera, los grupos virtuales son usados por casi la mitad de los docentes (49 %) y otras estrategias han sido el envío de grabaciones de video (45 %), tutorías (32 %), y grabaciones de audio y mensajes de voz (26 %). (Diario El Tiempo, 2020)
Respecto de las condiciones físicas, mientras el 56 % expresa que su actividad física ha sufrido una desmejora, la inmensa mayoría (95 %) sostiene que se encuentra en buenas condiciones. Las nuevas exigencias de su trabajo en casa han llevado a que el 47 % manifieste una mayor sensación de cansancio como resultado de una mayor carga en horas de trabajo (reportado por el 88 % de los consultados) y en labores domésticas (73 %). Entre tanto, el 26 % reporta aumento en la sensación de aislamiento o soledad y el 24 % aumento de irritabilidad. (El Tiempo, 2020).
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ENGRANAJES PARA RESURGIR
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La misma Ascún reveló que apenas el 31 % de los estudiantes se encuentra satisfecho con su proceso de aprendizaje durante el aislamiento, y entre los principales problemas identificados por los alumnos está su interacción con los docentes (38 %), así como la interacción en las clases por medio de plataformas tecnológicas, entre otras. La salud mental de los estudiantes universitarios en el país ha sufrido un serio impacto a causa del confinamiento, que afecta de manera directa aspectos como su autoestima y la manera de relacionarse con los demás, así como su rendimiento académico. Al menos 55 % de los estudiantes señalan que se encuentran más irritables o tristes que antes del aislamiento, el 48 % ha experimentado fuertes sentimientos de soledad, el 38 % manifiesta problemas para encontrarle sentido a la vida y el 34 % reconoce un deterioro en su autoestima. A esto se suman problemas de depresión, que se han visto reforzados con el temor de que miembros de su familia contraigan COVID-19 (56 %) o que sean los mismos estudiantes quienes empeoren en sus condiciones de salud (46 %). En esa encuesta, en la que participaron 15.841 estudiantes de 78 Instituciones de Educación Superior (IES) en 25 departamentos del país, el 48 % asegura que sus hábitos de sueño han desmejorado, mientras que el 50 % manifiesta problemas para organizar su tiempo de estudio y demás actividades. También se han incrementado los problemas de pareja (35 %). La virtualidad llegó para quedarse Como lo ha expresado Alejandro Gaviria, rector de la Universidad de los Andes, no parece probable que la virtualidad vaya a sustituir plenamente las clases presenciales, aunque cabe advertir que en posgrado la virtualidad va a ser dominante en competencia global con universidades de todo el mundo. Pero en el pregrado los estudiantes demandan presencialidad, pues las interacciones por fuera del aula, las conversaciones con los compañeros, el trabajo práctico, el desarrollo del pensamiento crítico en el contexto global necesitan presencialidad. (Rueda, 2020)
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Los alumnos
LA SALUD MENTAL DE LOS ESTUDIANTES UNIVERSITARIOS EN EL PAÍS HA SUFRIDO UN SERIO IMPACTO A CAUSA DEL CONFINAMIENTO, QUE AFECTA DE MANERA DIRECTA ASPECTOS COMO SU AUTOESTIMA Y LA MANERA DE RELACIONARSE CON LOS DEMÁS, ASÍ COMO SU RENDIMIENTO ACADÉMICO.
Ello coincide con lo expresado por el Nobel de Economía Paul Krugman, quien afirmó que “algunas actividades pueden realizarse con bastante facilidad en línea. La educación no es una de esas actividades. Ahora tenemos evidencia abundante que confirma algo que ya sospechábamos: para muchos estudiantes no hay sustituto para la experiencia física de estar en un salón de clases”. (Krugman, 2020) Matrículas Frente al pedido de devolver parte de las matrículas pagadas, el rector de la Universidad de los Andes no lo encuentra razonable porque los costos para las universidades no han disminuido sino que, por el contrario, los gastos de personal siguen corriendo, además de los gastos para fortalecer la virtualidad. Esa universidad ha tratado de congelar gastos no esenciales y decidió des-ahorrar el 10 % del Fondo Financiero para entregar a los estudiantes alivios y rebajar 10 % de la matrícula a quienes lo necesiten. Además de no despedir a ninguno de los 800 profesores de tiempo completo, sus contratos se convirtieron a término indefinido. (Rueda, 2020) Pedagogía Con el uso intensivo de plataformas virtuales se ha intentado continuar el aprendizaje y ello ha requerido gran audacia, pero por lo intempestivo de la pandemia no pudo ser planificado. Los resultados sugieren que, a escala global, las principales preocupaciones de todas las personas son el aislamiento social, las cuestiones financieras, la conectividad y la situación de ansiedad. En Latinoamérica, las preocupaciones se refieren a la conectividad, a cuestiones financieras y a dificultades para mantener un horario regular, lo cual puede explicarse porque la enseñanza preexistente no fomentaba la autorregulación de los aprendizajes. (Byrne, 2020) La actual coyuntura ha puesto de presente que las fórmulas tradicionales de educación a distancia, en las que el profesor imparte una clase ordinaria en formato tradicional y la misma se retransmite, son más apreciadas porque reproducen la dinámica tradicional. Los intentos por cambiar radicalmente esas formas de
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De la reapertura a la reestructuración Hacia el futuro habrá que compensar las pérdidas en aprendizajes y pensar en los estudiantes más vulnerables para combinar actividades presenciales y no presenciales, como tutorías individualizadas; grupos para nivelar materias críticas por su carácter instrumental, y escue-
LA ACTUAL COYUNTURA HA PUESTO DE PRESENTE QUE LAS FÓRMULAS TRADICIONALES DE EDUCACIÓN A DISTANCIA, EN LAS QUE EL PROFESOR IMPARTE UNA CLASE ORDINARIA EN FORMATO TRADICIONAL Y LA MISMA SE RETRANSMITE, SON MÁS APRECIADAS PORQUE REPRODUCEN LA DINÁMICA TRADICIONAL.
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funcionamiento, sin ningún entrenamiento, han generado escepticismo sobre todo en los estudiantes de pregrado, que estaban menos preparados para cambiar de modalidad. Paradójicamente, la educación a distancia, cuya eficacia está plenamente probada, no ha sido utilizada en la dimensión que se pudiera y el único país donde el gobierno ha recordado la importancia de medios como la radio y la televisión ha sido México, país con larga tradición en este ámbito, sobre todo a través de la Telesecundaria. En otras regiones, particularmente en África, se ha recurrido a la televisión (Laaser & Toloza, 2017; Xiao, 2018). En el caso de las universidades brasileñas, mientras el 97 % de las privadas contaban con un sistema de educación a distancia que cubría todos los cursos, en el de las públicas era solo del 39 %. (Organización de las Naciones Unidas para la Educación, la Ciencia y la Cultura, 2020)
las de verano (o de invierno) que ofrezcan seminarios compensatorios. Hay un gran potencial de teléfonos celulares como herramientas de comunicación y de aprendizaje, junto con acompañamiento socioemocional a los estudiantes. En la mayor parte de los países, los estudiantes de educación superior cuentan con dispositivos, pero su uso en el aula ha sido proscrito. Será necesario facilitar el acceso a equipos, a conectividad móvil y recuperar programas de radio y televisión y digitalizarlos para que sean accesibles a través de canales educativos como podcasts. (Organización de las Naciones Unidas para la Educación, la Ciencia y la Cultura, 2020) Como el retorno a las aulas será gradual y combinará presencialidad con trabajo remoto, cobra máximo interés el hecho de que las carreras de pregrado de modalidad virtual tienen una tasa de deserción dos veces más alta que las carreras presenciales. Así lo señala un reciente informe del Laboratorio de Economía de la Educación (LEE) de la Universidad Javeriana, el cual encontró que 67 % de los estudiantes en modalidad virtual no terminan sus estudios. (Chacón, 2020)
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ENGRANAJES PARA RESURGIR
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El LEE asegura que la virtualidad es una oferta que ha tomado relevancia en los últimos años, antes de la llegada de la COVID-19. De hecho, sostiene que algunas instituciones ya eran expertas en el tema, mientras que otras han tenido que migrar tras la pandemia. Actualmente, en el país están registrados solo 416 programas virtuales, un número bajo comparado con los programas presenciales. De ellos, la mayoría son dedicados a temas de economía, contaduría, administración y áreas afines (47 %). A esto se suma que en la actualidad solo el 7 % de los estudiantes universitarios, técnicos y tecnólogos adelantan sus estudios por medio de la virtualidad. Pero el retorno a la presencialidad, así sea parcial, plantea interrogantes que no se han resuelto y que dependen en gran medida de lineamientos que deben establecer las autoridades. Por ejemplo, como lo ha planteado el rector de la Universidad Externado, Juan Carlos Henao, se requiere poder conseguir termómetros que midan una afluencia grande de público, arcos que registren temperatura, los cuales deben solicitarse seis semanas antes para que lleguen al país. Además: “No pueden todas las universidades empezar clases a las ocho de la mañana”... ¿Cuáles son los horarios? ¿Qué porcentajes de ocupación vamos a tener? Antes de abrir hay que definir todo ese tipo de temas. En resumen, aun si se está a favor de las clases presenciales, deben ser dosificadas y con medidas extremas de bioseguridad, pero no abolirlas. De modo que hay que recuperar, con buenas medidas de bioseguridad y lentamente, la presencialidad en las universidades, pero para eso faltan directrices precisas del gobierno. (Rueda, ¿Llegó la hora de regresar a las clases presenciales?, 2020) Valor de la presencialidad Harry Ashworth, estudiante de primer año en Oxford, decía que “académicamente se siente menos motivado en virtualidad, y estando en casa no siente la misma inspiración que cuando se entrevista con su tutor de modo presencial: ‘Estar sentado frente al computador atendiendo a las clases ha sido un cambio muy brusco, pero lo más estresante es la pérdida de la vida social’”. (Wakefield, 2020).
Las universidades han movido “cielo y tierra” para continuar las clases, pero se equivocan quienes creen que las clases virtuales son suficientes. Ahora corresponde analizar cómo reconvertirnos y encontrar diferentes vías para compartir la información (podcasts, videos, artículos), advirtiendo que no se trata solo de transmisión de información, sino de promover la formación de las diversas comCOMO EL RETORNO petencias bajo el autocontrol de cada alumA LAS AULAS no con el apoyo del docente. En particular, se SERÁ GRADUAL debe promover la interacción entre los alumY COMBINARÁ nos, aun por medio virtual. PRESENCIALIDAD CON Shai Reshef, presidente de Online-only TRABAJO REMOTO, University of the People (UoPeople) sostiene COBRA MÁXIMO que no es aceptable que el profesor pase a INTERÉS EL HECHO DE la plataforma virtual y hable dos horas. Los QUE LAS CARRERAS estudiantes se han adaptado bastante bien a la modalidad online, pero todos añoran el DE PREGRADO DE retorno al reencuentro con sus compañeros MODALIDAD VIRTUAL en forma presencial y comienza a aparecer el TIENEN UNA TASA fenómeno de que, en medio de la pandemia, DE DESERCIÓN DOS muchos estudiantes se cuestionan si debieran VECES MÁS ALTA cambiar de carrera y la demanda por cursos QUE LAS CARRERAS online se triplicado en áreas como negocios, idiomas, salud mental. PRESENCIALES. Ahora se cuestiona si el modelo de pago de altas matrículas será viable en la pospandemia, con las restricciones económicas que se van a heredar de la crisis y por eso se cree que habrá que avanzar hacia modelos híbridos entre virtualidad y presencialidad, pero resulta claro que, aun si se retoma la presencialidad, tocará mantener el distanciamiento social. Los sistemas llamados Moocs (massive-open-online-courses) fueron considerados revolucionarios en sus orígenes, pero cada vez más queda en evidencia su bajísimo nivel de retención y, por ejemplo, un estudio del MIT encontró un nivel de retiros del 96 %, aunque en las actuales circunstancias, universidades como Manchester han decidido colocar gran parte de su oferta educativa disponible en la red, pero resulta obvio que en carreras como medicina, sin presencialidad, eso es inviable. (Wakefield, 2020)
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Alternativas en la educación
Uruguay, un ejemplo notable El Plan Ceiba fue la estrategia que desde hace una década equipó a todos los estudiantes y docentes de colegios públicos de Uruguay con computadores e internet. Gracias a ello y a
ECONOMÍA COLOMBIANA ☛ REVISTA DE LA CONTRALORÍA GENERAL DE LA REPÚBLICA
una apuesta pedagógica virtual, este país se convirtió en un ejemplo para la región al encarar la emergencia por COVID-19. Tal como ha explicado el presidente de dicho plan, Leandro Folgar, en 2009 ya el 100 % de sus estudiantes de colegios públicos era dueño de un dispositivo con el que podía conectarse gratis a internet desde su centro educativo, de modo que esa política de Estado puso a este país a la delantera en materia de virtualidad. Ello, unido a la fortaleza del sistema de salud pública, consolidado durante los gobiernos del Frente Amplio, permitió que la pandemia no golpeara tan fuerte a sus alumnos. Muy pronto comenzó la reapertura de las instituciones y se constituyó en el primer país del continente en dar ese paso. (Taborda, 2020) ¡Entretanto, la mayoría de países no estábamos en condiciones para ofrecerla! Así registró el diario El Tiempo la opinión del caricaturista
Impactos a escala internacional En 2017, la Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económico (OCDE) estimó que más de 5,3 millones de estudiantes estudiaban fuera de los territorios de los que eran nacionales, siendo China el remitente número uno de estudiantes (928.000) al extranjero. En diversos países, los sindicatos docentes son resistentes a la enseñanza en línea con el argumento de que no tiene la misma calidad, además de la preocupación por posibles desEn Argentina, lo mismo que en Brasil, Colombia, Costa Rica, Honduras, México y Uruguay, numerosas universidades nacionales han comenzado a prestar servicios y producir bienes necesarios para afrontar el impacto de la pandemia. Por ejemplo, varias han comenzado a producir alcohol en gel, tapabocas y respiradores. Casi todas desarrollan campañas de promoción de medidas de prevención.
AHORA SE CUESTIONA SI EL MODELO DE PAGO DE ALTAS MATRÍCULAS SERÁ VIABLE EN LA POSPANDEMIA, CON LAS RESTRICCIONES ECONÓMICAS QUE SE VAN A HEREDAR DE LA CRISIS Y POR ESO SE CREE QUE HABRÁ QUE AVANZAR HACIA MODELOS HÍBRIDOS ENTRE VIRTUALIDAD Y PRESENCIALIDAD.
La Universidad del Atlántico aprobó un subsidio del 100 % en el valor de la matrícula para los estudiantes de estratos 1 y 2, junto a los descuentos del 50 % para jóvenes provenientes de estratos 3 y 4, y del 25 % para quienes sean de estratos 5 y 6. Los recursos para cu-
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Algunas respuestas de alcance social
brir esta inversión provienen del Ministerio de Educación Nacional, que aportará 840 millones de pesos; la universidad aportó 1.700 millones y la gobernación destinó 1.700 millones de pesos. “Los jóvenes del Atlántico son lo prigran esfuerzo”, expresó la gobernadora Elsa Noguera. (Las 2 orillas, 2020) La Universidad Externado de Colombia entregó a los estudiantes 120 computadores, 203 SIM cards para apoyo en internet y 119 mercados a estudiantes de poblaciones especiales con necesidades económicas. Para el segundo semestre, el consejo directivo de la universidad aprobó ayudas especiales como el descuento del 15 % de matrícula a los estudiantes de pregrado y posgrado que lo soliciten; un 5 % de descuento adicional por pronto pago, y se permitieron pagos en cuotas del semestre. En cuanto al Programa de Becas Crédito, se abrieron 200 cupos para nuevos alumnos y por este semestre se ampliaron 75 cupos para estudiantes antiguos de pregrado. La Universidad Distrital aprobó la
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de la matrícula para todos los estudiantes de pregrado de la institución, con el fin de evitar problemas de deserción en estratos menos favorecidos. La alcaldesa Claudia López insistió en que se debe mantener el bono alimentario y el programa de tabletas con “recursos disponibles, que ya hemos asignado y girado, más que suficientes para cubrir los desafíos de matrículas cero; esos son aportes de los bogotanos”. Dilemas éticos en la pandemia El temor al contagio está produciendo una segregación obligatoria, hay angustias anticipatorias y ha sido necesario cierto grado de abolicionismo social. Por eso, aun ante el imperativo de protegernos, debemos mantener el principio de que la abolición del prójimo es un peligro ético
“NO PARECE PROBABLE QUE LA VIRTUALIDAD VAYA A SUSTITUIR PLENAMENTE LAS CLASES PRESENCIALES, AUNQUE CABE ADVERTIR QUE EN POSGRADO LA VIRTUALIDAD VA A SER DOMINANTE, EN COMPETENCIA GLOBAL CON UNIVERSIDADES DE TODO EL MUNDO”: ALEJANDRO GAVIRIA.
para la humanidad, y que la educación debe mantener una pedagogía que, pese a la virtualidad, evite la parálisis relacional. No abolir al prójimo en la vida social, este es un peligro real si se extienden y mantienen medidas que puedan llegar a ser muy fundamentalistas de aislacionismo social. Además, la pandemia puede ser un motivante de la “resignificación” de muchas dimensiones de la vida. “¿Qué es lo que vale la pena… mermarle al ritmo, cuestionar la obsesión por lo económico y por la acumulación que no tiene sentido? Esa resignificación, que nos está abriendo más espacios al arte, a la música, a la vida familiar nos está haciendo volver a pensar en ser genuinos, honestos, confrontacionales en el sentido positivo. Eso es la resignificación… Volverle a dar significado a la vida de los seres humanos, con unos principios más claros”. (Rueda, 2020) EC
✱ REFERENCIAS BIBLIOGRÁFICAS ●
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ENGRANAJES PARA RESURGIR
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Taborda, C. (6 de julio de 2020). El Espectador. Recuperado el 17 de julio de 2020, de El secreto de Uruguay para ser el líder en educación virtual en A. Latina en cuarentena: https://www.elespectador.com/noticias/educacion/uruguay-lleva-la-delantera-eneducacion-virtual-en-america-latina/
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Wakefield, J. (17 de mayo de 2020). BBC. Obtenido de Universities’ move online ‘must be done the right way’: https://www.bbc.com/
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EDUCACIÓN SUPERIOR
Y ADAPTACIÓN PARA LA TRANSFORMACIÓN
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ENGRANAJES PARA RESURGIR
OSCAR DOMÍNGUEZ GONZÁLEZ
Sin duda, lo transcurrido en estos más de cien días de impacto en la cotidianidad normal de los seres humanos, por efectos de la pandemia, cambió la vida de todos de manera súbita, inédita y con mucha incertidumbre.
DIRECTOR EJECUTIVO ASOCIACIÓN COLOMBIANA DE UNIVERSIDADES
CUANDO EN MUCHOS GRUPOS de académicos la identificación de los temas del nuevo contexto nos acercaba a las reflexiones sobre el impacto del internet de las cosas, y cuando los análisis de las rutas para abordarlo nos acercaban a un mundo inmerso en un cambio hacia la cuarta revolución industrial, 4RI, el COVID 19 cambió las prioridades. Avanzábamos en la toma de conciencia de la humanidad para una mayor comprensión de lo importante que es asumir, por parte de las sociedades, el compromiso con los objetivos de desarrollo sostenible ODS, para la garantía de la sostenibilidad ambiental y de una mejor calidad de vida de los seres humanos cuando llegó la pandemia con sus efectos globales. ECONOMÍA COLOMBIANA ☛ REVISTA DE LA CONTRALORÍA GENERAL DE LA REPÚBLICA
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❯ En el sector de la educación, estas tecnologías permitieron que más de 13 millones de colombianos pudieran continuar su estudio y, en el caso de la educación superior, que más de 2.300.000 alumnos no interrumpieran un solo día su proyecto formativo.
tador de profesores y estudiantes y con ello la continuidad de los proyectos formativos del primer semestre de 2020. Dentro de las acciones que desde Ascún se abordaron se desarrolló la consulta denominada “Desafíos rectorales”, en la que entre el 22 de abril y el 2 de mayo, los rectores de las IES asociadas le indicaron al país y al sector en particular cuáles podrían ser los comportamientos del sector respecto a los impactos de la pandemia en la educación superior. De la misma manera, entre el 11 y el 25 de mayo de 2020 los rectores de la asociación orientaron la consulta a más de 15 mil estudiantes de instituciones públicas y privadas, que manifestaron sus preocupaciones acerca de los aspectos que han impactado sus vidas por la pandemia y dieron a conocer sus percepciones sobre su salud física y mental, sus condiciones socioeconómicas, su equipamiento tecnológico y sus opiniones sobre la formación remota apoyada en tecnologías.
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ENGRANAJES PARA RESURGIR
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La locomotora de la cotidianidad, que se detuvo con el paradigma de garantizar la vida y las interacciones humanas, echó mano de la poderosa herramienta que son los medios virtuales y los puso a prueba en la mayor necesidad de conectividad de los medios virtuales de que se tenga memoria en la historia, con el grato resultado de que la hiperconectividad vino para quedarse y para facilitar la vida y las necesidades de las transacciones humanas. En el sector de la educación, estas tecnologías permitieron que más de 13 millones de colombianos pudieran continuar su estudio y, en el caso de la educación superior, que más de 2.300.000 alumnos no interrumpieran un solo día su proyecto formativo. En medio de tal escenario, desde la Asociación Colombiana de Universidades (Ascún), una vez se decretó el aislamiento, los rectores colombianos orientaron de manera inmediata una serie de medidas que le permitieron a la educación superior, sin perder un solo día, el trabajo de prespecialidad asistida por compu-
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Otra de las apuestas de los rectores a través de Ascún fue la consulta a docentes universitarios, en la que durante los 15 primeros días del mes de junio, más de 5 mil profesores de universidades públicas y privadas presentaron sus impresiones respecto de características socioeconómicas, labor docente, infraestructura y competencias para atender las clases remotas y caracterización de la salud mental y física como insumos para que los directivos de las áreas responsables implementen acciones que favorezcan su adaptación en las actuales circunstancias. Próximos a iniciar el segundo semestre de 2020, y con las disposiciones del Ministerio de Educación Nacional para desarrollar lo que se denominará un semestre de alternancia, desde Ascún se lideró la construcción de un documento donde quedaron consignadas las recomendaciones para la reapertura parcial, progresiva y segura de los campus universitarios. Estas consultas han permitido información relevante para la toma de decisiones en
DESDE LA ASOCIACIÓN QUEDARON CONSIGNADAS LAS RECOMENDACIONES PARA LA REAPERTURA PARCIAL, PROGRESIVA Y SEGURA DE LOS CAMPUS UNIVERSITARIOS.
las mismas instituciones y, sin duda, son una contribución desde Ascún para la planeación del sector de la educación superior y la formulación de políticas públicas. Ascún, a lo largo de 63 años ha fundamentado su acción en el trabajo colaborativo entre las instituciones de educación superior (IES), con énfasis de la defensa de la autonomía universitaria, la difusión del conocimiento, la calidad académica y la responsabilidad social, elementos indispensables en estos momentos de necesidad de adaptación a las circunstancias que la pandemia ha generado en la sociedad. Pero como siempre, ha quedado demostrado, a lo largo de la historia, que la sociedad se sobrepondrá y que en la educación superior estará uno de los mejores aliados. En Ascún estamos convencidos de que construcción de universidad transforma la sociedad. EC
Toda la información de estas consultas está disponible en nuestra página web www.ascun.org.co
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OPINIÓN
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EDUCACIÓN PÚBLICA
INCLUSIÓN SOCIAL EN LA PANDEMIA
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ENGRANAJES PARA RESURGIR
Nuestra principal tarea como institución es la formación de ciudadanos integrales como líderes éticos de transformación social y cultural; por eso, una de nuestras principales preocupaciones es garantizar la continuidad de los procesos formativos de nuestros estudiantes.
El 11 de marzo del año en curso,
la Organización Mundial de la Salud (OMS) anunció la pandemia provocada por el coronavirus SARS-Cov2. A ello se sumó el comunicado del Ministerio de Salud y Protección Social que el 12 de marzo, mediante la Resolución 385 declaró la Emergencia Sanitaria, y el Decreto 457 del 22 del mismo mes mediante el cual el Gobierno Nacional ordenó el aislamiento preventivo obligatorio. A partir de ese momento, la Universidad Nacional de Colombia contribuyó al plan nacional de manejo de la pandemia mediante el aporte de nuestros epidemiólogos e infectólogos del Hospital Universitario Nacional y la Facultad de Medicina. De igual manera, se apoyaron los planes de ciudades como Bogotá y Medellín.
DOLLY MONTOYA RECTORA DE LA UNIVERSIDAD NACIONAL
Para cuidar de la comunidad universitaria establecimos una serie de focos de acción encaminados a la salvaguarda de los derechos a la vida, la educación y el trabajo, tales como la salud, la formación, el apoyo y compromiso con la sociedad y la sostenibilidad institucional. Se diseñaron y adoptaron medidas de bioseguridad para la prevención, mitigación y control del contagio del virus en la comunidad universitaria, con un replanteamiento de las actividades académicas y administrativas. En ese contexto, la Rectoría de la Universidad Nacional emitió la Resolución 338 de 2020 por la cual se adoptaron las políticas para la prevención y mitigación de la COVID-19 en la comunidad universitaria y el protocolo para el retorno a algunas actividades presenciales en los campus e instalaciones de la institución.
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EDUCACIÓN PARA TODOS ❯ La consigna de no dejar a nadie atrás implica la implementación de la gratuidad, de la forma más generalizada posible, para evitar que por la falta de recursos para el pago de la matrícula muchos jóvenes salgan del sistema de educación superior.
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ENGRANAJES PARA RESURGIR
Trabajo colectivo El vicerrector General de la universidad, profesor Pablo Abril, junto con los equipos de salud y bienestar de las nueve sedes de la institución adelantaron la caracterización y clasificación de riesgo para los diversos actores de nuestra comunidad. Gracias a este trabajo colectivo, y dando cumplimiento al propósito fundamental de cuidar la vida, se determinaron protocolos para garantizar campus seguros y se decidió que, mientras dure la emergencia sanitaria, se promoverá el trabajo en casa o semipresencial de la comunidad universitaria. Además, se ha llevado a cabo un acompañamiento detallado a nuestros jubilados para brindarles orientación acerca de las medidas de autocuidado y de las alternativas de atención a las que pueden recurrir en caso de necesitarlo. Nuestra principal tarea como institución es la formación de ciudadanos integrales como líderes éticos de transformación social y cultural; por eso, una de nuestras principa-
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La Unal sede Palmira cuenta con 47 grupos de investigación, de los cuales 24 están reconocidos y categorizados ante Colciencias.
❯ Gracias al trabajo colectivo, y en cumplimiento del propósito fundamental de cuidar la vida, se determinaron protocolos para garantizar campus seguros y se decidió que, mientras dure la emergencia sanitaria, se promoverá el trabajo en casa o semipresencial de la comunidad universitaria.
les preocupaciones es garantizar la continuidad de los procesos formativos de nuestros estudiantes. Esto ha implicado una rápida adaptación a la virtualidad y la generación de capacidades para brindar apoyo a los estudiantes, acorde con su diversidad cultural, regional y socioeconómica. Transformación digital En este sentido, uno de los proyectos bandera de la institución, establecidos en el actual Plan Global de Desarrollo 2019-2021, desde antes de la aparición de la pandemia, es la transformación digital de la Universidad Nacional. Esta estrategia digital se entiende como un cambio cultural que ha facilitado la rápida adaptación a la educación y al trabajo remotos al llegar la pandemia de la COVID-19. En pocos días logramos pasar al trabajo y las clases remotas, además de cumplir con el 85 % de los 7.500 cursos de la oferta curricular que la universidad brinda cada semestre. También hemos graduado durante la pandemia a 9.686 estudiantes con certificados de graduación en blockchain, diplomas electróni-
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cos que ofrecen seguridad y que les facilita a los egresados desarrollar sus trámites nacionales e internacionales. Como lo ha expresado el vicerrector académico, profesor Carlos Augusto Hernández, “no se está pensando en que la universidad se vuelva completamente virtual: la idea es que somos una universidad presencial y volveremos a esa condición, aunque habrá cambios en cuanto a acelerar el aprovechamiento de las nuevas tecnologías dentro del modelo académico de la institución”. Consciente de las dificultades y retos que implica este escenario para el logro de la educación, la Unesco estableció como política “no dejar a ningún estudiante atrás porque es innegable que la crisis profundiza las desigualdades existentes y genera otras nuevas” (Unesco, 2020, pág. 36). La Universidad Nacional se encuentra en línea con esta idea, así que hemos hecho enormes esfuerzos para ayudar a suplir las condiciones de bienestar y conectividad de los estudiantes.
Uno de los proyectos bandera de la institución, establecidos en el actual Plan Global de Desarrollo 2019-2021, desde antes de la aparición de la pandemia, es la transformación digital de la Universidad Nacional.
El edificio de Ciencia y Tecnología Luis Carlos Sarmiento Angulo, construido en la sede Bogotá de la Universidad Nacional de Colombia, hecho para inspirar y comprometer a los estudiantes y docentes, para que asuman retos de innovación.
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ENGRANAJES PARA RESURGIR
Como producto de nuestro compromiso con la sociedad hemos desarrollado acciones en diversos frentes, uno de ellos el procesamiento de las pruebas realizadas a pacientes sospechosos de COVID-19, en apoyo a la labor del Instituto Nacional de Salud, con cinco laboratorios de la universidad en ciudades como Bogotá, Medellín y Valledupar. En este aspecto, el vicerrector de Investigación, Gustavo Buitrago, ha destacado la rapidez con que la comunidad universitaria respondió a la convocatoria del Ministerio de Ciencia, Tecnología e Innovación para presentar propuestas que contribuyan con soluciones tecnológicas para enfrentar la pandemia: “En un lapso de 72 horas la universidad presentó 60 proyectos, lo que refleja su gran capacidad de respuesta ante las necesidades del país”. Más allá de esta convocatoria, los grupos de investigación de la universidad trabajan en proyectos con los que han desarrollado insumos y suministros como cámaras de aislamiento, monitores, pruebas de diagnóstico, caretas, mascarillas, reactivos y desinfectantes, así como herramientas de modelación y estadística que ayudan a analizar la evolución de la crisis. Nuestras facultades del área de la salud, junto con el hospital de la Universidad Na-
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Apoyo ante la emergencia
❯ Nuestras facultades del área de la salud, junto con el hospital de la Universidad Nacional; han apoyado la atención de la emergencia con la ampliación del servicio de UCIS del hospital, se ha fortalecido y desarrollado el soporte de TeleUCI y TeleMedicina para orientar y contribuir en la atención de pacientes en 18 regiones apartadas del país, donde faltan recursos técnicos y humanos.
cional han dado muestra de nuestra vocación institucional de trascendencia a la sociedad; han apoyado la atención de la emergencia con la ampliación del servicio de UCIS del hospital, se ha fortalecido y desarrollado el soporte de TeleUCI y TeleMedicina para orientar y contribuir en la atención de pacientes en 18 regiones apartadas del país, donde faltan recursos técnicos y humanos. Además, se ha dispuesto una página web con cursos gratuitos para profesionales de la salud, útiles para mantenerse actualizados en los protocolos y medidas para la atención y el cuidado propios y de los pacientes con COVID-19. La abrupta parálisis de las actividades económicas y la intempestiva interrupción de la vida social ocasionada por el coronavirus y la emergencia sanitaria nos dejarán inmersos en una crisis social, política y económica. Por eso, además de contribuir con la atención de la pandemia es necesario pensar en la pospandemia. Por esto, centros de pensamiento de la institución, articulados por la Escuela Permanente de Pensamiento Universitario, desarrollan diversas iniciativas y estrategias que serán entregadas a los tomadores de decisiones como propuestas de política pública, tendientes al fortalecimiento del sistema de salud, la reactivación económica y la generación de empleo, entre otros temas.
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Todos estos compromisos y responsabilidades de nuestra institución, así como de todas las universidades públicas del país, nos imponen el deber de ser sostenibles para asegurar el cumplimiento de nuestra misión de formación y gestión del conocimiento al servicio de la sociedad. La Universidad Nacional de Colombia recibe anualmente por transferencias del Estado el 60 % de su presupuesto; el 40 % restante es gestionado por la misma institución: por sus grupos de investigación y sus servicios de consultoría. La crisis que se cierne sobre todos los sectores y que amenaza la posibilidad de recaudar esos dineros, necesarios para cubrir los gastos de inversión de la institución, limita las posibilidades de garantizar el bienestar estudiantil y el desarrollo de proyectos de generación de nuevo conocimiento, que impulse el bienestar de las comunidades y regiones del país. Será necesario que la sociedad invierta
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Instituciones sostenibles
❯ En concordancia con la situación, la universidad creó un fondo de emergencia que administra los recursos, hasta ahora disponibles, priorizando nuestros enfoques de acción de cuidado de la vida, garantía de la educación y apoyo a la sociedad.
en el conocimiento como la mejor estrategia para superar la crisis. En concordancia con la situación, la universidad creó un fondo de emergencia que administra los recursos, hasta ahora disponibles, priorizando nuestros enfoques de acción de cuidado de la vida, garantía de la educación y apoyo a la sociedad. Gracias a esto hemos fortalecido las acciones de cuidado y bienestar mediante auxilios a los estudiantes para alimentación, alojamiento y acompañamiento psicológico, así como tabletas, computadores y posibilidades de conectividad para facilitarles su participación en las clases virtuales. La consigna de no dejar a nadie atrás implica la implementación de la gratuidad, de la forma más generalizada posible, para evitar que por la falta de recursos para el pago de la matrícula muchos jóvenes salgan del sistema de educación superior. Este debe ser un esfuerzo de la sociedad y el Estado y no solo de las universidades.
Biblioteca de la Universidad Nacional, sede Medellín
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ENGRANAJES PARA RESURGIR
Biblioteca de la Universidad Nacional, sede La Paz.
En ese sentido, el Consejo de Rectores del Sistema Universitario Estatal (SUE) se pronunció el 12 de mayo en apoyo de una política estatal de gratuidad en la Educación Superior Pública, pero soportada en nuevos recursos asignados por la Nación, departamentos o distritos y municipios, y no a expensas de los recursos actuales de las instituciones, pues esto compromete su capacidad para avanzar en sus planes de mejoramiento y de desarrollo. Además, se opuso al Decreto 461 de 2020 expedido en el marco de la emergencia económica, en el cual se faculta temporalmente a los gobernantes regionales a reorientar rentas que incluyen las estampillas de las universidades públicas. Hay encuestas que calculan que entre 20 % y 30 % de los estudiantes expresan inquietud de matricularse el próximo semestre. Frente a los pedidos de proveer recursos adicionales para apoyar el pago de matrícula de los
❯ “No se está pensando en que la universidad se vuelva completamente virtual: la idea es que somos una universidad presencial y volveremos a esa condición, aunque habrá cambios en cuanto a acelerar el aprovechamiento de las nuevas tecnologías dentro del modelo académico de la institución”.
estudiantes, el Gobierno Nacional expidió el Decreto Legislativo 662 del 14 de mayo “Por el cual se crea el Fondo Solidario para la Educación y se adoptan medidas para mitigar la deserción en el sector educativo provocada por el coronavirus COVID-19”. El Gobierno Nacional asignó fondos del Presupuesto General de la Nación por 97.500 millones de pesos para que los jóvenes de más bajos recursos cuenten con apoyo a sus matrículas en el segundo semestre de 2020. De esos recursos, a la Universidad Nacional le correspondieron 5.194 millones de pesos, que son insuficientes para cubrir a toda la población estudiantil de alta vulnerabilidad. A la asignación de estos recursos se han sumado diversas iniciativas presentadas por gobernadores y alcaldes e Instituciones de Educación Superior públicas para brindar auxilios adicionales de matrícula, que permitan mitigar la posible deserción en el sector educativo provocada por la COVID-19.
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Educación y equidad Esta pandemia constituye, sin duda, una de las mayores amenazas globales a nuestra generación. Dadas las estructuras inequitativas que preexistían a la pandemia, “el peligro primordial es que las desigualdades en el aprendizaje se amplíen, aumente la marginación y los estudiantes más desfavorecidos se vean imposibilitados de proseguir sus estudios”. (Unesco, 2020) Se trata de hacer cuanto podamos, con la rapidez, la amplitud y la profundidad necesarias para evitar que la pandemia agrave esas brechas sociales. La educación seguirá siendo
❯ La educación seguirá siendo ahora, con mayor razón, la principal herramienta de impulso a la innovación, dinamizadora del crecimiento económico y social, en un marco de equidad.
ahora, con mayor razón, la principal herramienta de impulso a la innovación, dinamizadora del crecimiento económico y social, en un marco de equidad. Reiteramos a los colombianos que pueden contar con la Universidad Nacional de Colombia como el más importante proyecto científico, cultural y colectivo de la nación. Invito a conocer en detalle el trabajo de la Universidad Nacional en este último año a través del Balance Social 2019: http://launalcuenta.unal. edu.co/balance-social/EC
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ENGRANAJES PARA RESURGIR
TRANSICIÓN
ECONOMÍA COLOMBIANA ☛ REVISTA DE LA CONTRALORÍA GENERAL DE LA REPÚBLICA
DEMOGRÁFICA Y CONSECUENCIAS EN MATRÍCULA UNIVERSITARIA Algunas recomendaciones implican fortalecer el crédito educativo, ampliar los programas públicos e incrementar la participación del sector privado y la gestión de las universidades en la consecución de mayores recursos para becas estudiantiles.
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ADOLFO MEISEL RECTOR DE LA UNIVERSIDAD DEL NORTE
ANGELA GRANGER ASISTENTE DE INVESTIGACIÓN
LA TRANSICIÓN DEMOGRÁFICA es uno de los hitos centrales de la historia económica mundial en los últimos doscientos cincuenta años. Este proceso mediante el cual las sociedades pasan de altas a bajas tasas de mortalidad y luego disminuye también su tasa de natalidad impone nuevos retos relacionados con el envejecimiento de la población. En Colombia, la base de la pirámide poblacional es cada vez más reducida; el 58,5 % de la población tenía menos de 25 años en 1984, cifra que se redujo a 49,2 % en 2018 ( figura 1). La tasa de fecundidad pasó de 6,3 hijos por mujer en 1965, a 1,8 hijos en 2017 (Banco Mundial, 2019). Así como en América Latina y en el mundo, en Colombia también se sienten las consecuencias económicas y sociales de un proceso avanzado de transición demográfica. Ello ocurre en aspectos como las pensiones, el crecimiento de la población y la educación. En este artículo nos enfocamos en los efectos del cambio en la estructura por edades de la población sobre la demanda por educación universitaria.
FIGURA 1
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ENGRANAJES PARA RESURGIR
EVOLUCIÓN DE LA ESTRUCTURA DE LA POBLACIÓN EN COLOMBIA
+99 95-99 90-94 85-89 80-84 75-79 70-74 65-69 60-64 55-59 50-54 45-49 40-44 35-39 30-34 25-29 20-24 15-19 10-14 05-9 0-4
-7% -6% -5% -4% -3% -2% -1%
CENSO 2018 / HOMBRES CENSO 2018 / MUJERES CENSO 2005 / MUJERES CENSO 2005 / HOMBRES CENSO 1985 / HOMBRES CENSO 1985 / MUJERES
0%
1%
2%
Fuente: Elaboración propia con datos del Dane (2020)
ECONOMÍA COLOMBIANA ☛ REVISTA DE LA CONTRALORÍA GENERAL DE LA REPÚBLICA
3%
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160
de estudiantes (1984=100)
ESTUDIANTES EN COLOMBIA ENTRE 14 Y 21 AÑOS QUE PRESENTARON LAS PRUEBAS SABER 11 ENTRE 2000 Y 2018 POR COHORTE DE NACIMIENTO, 1984=100.(1)
Crecimiento indexado del número
FIGURA 2
150 140 130 120 110 100 90 80 1984
1985
1986
1987
1988
1989
1990
NACIONAL
1991
1992
1993
CARIBE
1994
1995
1996
1997
1998
1999
2000
RESTO_R
Fuente: Elaboración propia con datos del Instituto Colombiano para la Evaluación de la Educación (Icfes). (1) El 93,6 % de los estudiantes que presentan la prueba Saber 11 entre 2000 y 2018 tienen entre 14 y 21 años.
ESTUDIANTES EN COLOMBIA ENTRE 14 Y 21 AÑOS QUE PRESENTARON LAS PRUEBAS SABER 11 POR COHORTE DE NACIMIENTO Y PRINCIPALES ÁREAS METROPOLITANAS, 1984=100
150
de estudiantes (1984=100)
160
Crecimiento indexado del número
FIGURA 3
140 130 120 110 100 90 80 1984
1985
1986
1987
BARRANQUILLA AM
1988
1989
1990
MEDELLÍN AM
1991
1992
1993
BOGOTÁ AM
1994
1995 CALI AM
1996
1997
1998
1999
2000
BUCARAMANGA AM
Fuente: Elaboración propia con datos del Icfes.
Una aproximación a la demanda potencial Los estudiantes entre 14 y 21 años que presentaron la prueba Saber 11 entre 2000 y 2018 se clasifican en cohortes según su año de nacimiento. En la figura 2 se observa el crecimiento indexado del número de estudiantes en cada cohorte. De allí se obtiene que, por ejemplo, el número de estudiantes nacidos en 1996 que presentó la prueba Saber 11 en el periodo evaluado, es un 54 % mayor que el número de estudiantes que pertenece a la cohorte de 1984. En la figura 2 se observa un crecimiento cada vez menor del tamaño de las cohortes a escala nacional, que llega a su máximo en 1996 y luego empieza a decrecer. Sin embargo, este comportamiento no es homogéneo a lo largo del país; en la región Caribe el crecimiento está por encima del promedio nacional. Además, si se desagrega por las principales áreas metropolitanas, las cohortes en Bogotá y Medellín
crecieron de forma más acelerada, mientras ❯ Aunque la base de la que Barranquilla es la de menor crecimiento, pirámide poblacional pero contrario al resto de las áreas metropolien Colombia, y en tanas, no decrece a partir de 1996 ( figura 3). el mundo, es cada Estas diferencias pueden responder a factores vez más reducida, relacionados con el acceso y la eficiencia de la la brecha entre la educación o con las tendencias demográficas demanda potencial y propias de cada región. la demanda efectiva En Meisel y Granger (2020) se analizan espor educación superior tos factores y se encuentra que las diferencias en el país aún es regionales en cobertura y deserción estudiansignificativa. til son muy sutiles y, en consecuencia, tienen bajo poder para explicar estas divergencias en el crecimiento de las cohortes, mientras que los factores demográficos difieren considerablemente entre una región y otra. Específicamente, la fecundidad es más alta en la pe-
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riferia del país y, por lo tanto, se evidencia un mayor crecimiento en la población joven en edad de estudiar. Demanda efectiva por educación superior
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Ahora bien, la demanda efectiva por educación superior se mide por las inscripciones en instituciones educativas, que se mantuvo con una tendencia creciente entre 2000 y 2016, tanto en el sector público como en el privado. A partir de 2017 se experimenta un decrecimiento de las inscripciones en instituciones privadas y en 2018 en las públicas ( figura 4). Para el caso de las universidades privadas, las inscripciones cayeron el 4 y el 14 % en los últi-
EN LO QUE RESPECTA A LAS INSTITUCIONES UNIVERSITARIAS E INSTITUCIONES EDUCATIVAS EN GENERAL, EL CAMBIO ESTRUCTURAL DE LA POBLACIÓN LLEVA A NUEVOS RETOS EN CALIDAD Y PERTINENCIA DE LA EDUCACIÓN.
mos dos años, y en las universidades públicas el crecimiento fue del 13 y –2 % ( figura 5). En estos últimos dos años no solo disminuyó la demanda, sino también el número total de estudiantes matriculados de nuevo ingreso en las universidades. El crecimiento de la matrícula de nuevos estudiantes en instituciones privadas fue del –9 y del –10 % en 2017 y 2018, respectivamente, y en instituciones públicas fue del 1 y del –2 % en los mismos años ( figura 6). Si se examina por la región donde se ofrece el programa universitario, tanto en inscripciones como en matrícula, se encuentra que el mayor decrecimiento se registró en Bogotá y en la región andina. Mientras que en el Caribe la tendencia aún es creciente.
FIGURA 4
INSCRIPCIONES EN IES EN COLOMBIA POR SECTOR (2000-2018)
Número de estudiantes
1.800.000 1.500.000 1.200.000 900.000 600.000 300.000 0 2000
2001
2002
2003
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2005
2006
2007
2008
2009
2010
2011
2012
2013
2014
2015
2016
2017
2018
2013
2014
2015
2016
2017
2018
PRIVADA
Fuente: elaboración propia con datos del Sistema Nacional de Información de la Educación Superior (SNIES).
FIGURA 5
INSCRIPCIONES EN UNIVERSIDADES EN COLOMBIA POR SECTOR (2000-2018) 700.000
Número de estudiantes
ENGRANAJES PARA RESURGIR
OFICIAL
2004
600.000 500.000 400.000 300.000 200.000 100.000 0 2000
2001
2002
2003
OFICIAL
2004
2005
2006
2007
2008
2009
2010
2011
2012
PRIVADA
Fuente: elaboración propia con datos del SNIES
ECONOMÍA COLOMBIANA ☛ REVISTA DE LA CONTRALORÍA GENERAL DE LA REPÚBLICA
FIGURA 6
MATRICULADOS EN PRIMER CURSO EN UNIVERSIDADES EN COLOMBIA (2000-2018)
Número de estudiantes
350.000 300.000 250.000 200.000 150.000 100.000 50.000 0 2000
2001
2002
2003
OFICIAL
2004
2005
2006
2007
2008
2009
2010
2011
2012
2013
2014
2015
2016
2017
2018
PRIVADA
Fuente: elaboración propia con datos del SNIES.
El crecimiento de la matrícula de nuevos estudiantes en instituciones privadas fue del –9 y del –10 % en 2017 y 2018, respectivamente
Las posibles explicaciones a este comportamiento reciente de las inscripciones y la matrícula en universidades e instituciones de educación superior pueden ir desde causas coyunturales, como el costo de las matrículas, el bajo crecimiento económico y la creciente participación de la educación virtual, hasta causas más estructurales, como la transición demográfica. En particular, las cifras y el argumento que aquí se sostiene apoyan la conclusión de que este fenómeno es principalmente estructural. Es importante notar que el decrecimiento en las inscripciones en IES incorpora el efecto del desplazamiento de la demanda de un nivel de formación a otro (universitario a tecnológico), o de una modalidad de educación a otra (por ej., presencial a virtual). Más aún, si se examina el
El crecimiento de la matrícula de nuevos estudiantes en instituciones públicas fue del 1 y del –2 % en 2017 y 2018, respectivamente
comportamiento reciente en las inscripciones y matrícula en educación T y T se observa un decrecimiento mayor que en el caso universitario. Y, a su vez, se registra una creciente, aunque baja participación de la modalidad virtual, que en 2018 representó el 10 % del total de la matrícula de nuevo ingreso. Este crecimiento no ha ido en detrimento de la matrícula presencial, sino que ha tomado mercado de la matrícula a distancia tradicional (Meisel y Granger, 2020). Aunque las hipótesis del costo de las matrículas y el desempleo deben ser analizadas con más detalle, no hay evidencia de un cambio de
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ENGRANAJES PARA RESURGIR
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Si los estudiantes que se presentan a las instituciones de educación superior tienen entre 14 y 21 años, esto significa que los que demandan un cupo en 2017 nacieron entre 1996 y 2003, que, según las pruebas Saber 11, son las cohortes de nacimiento con un número decreciente de estudiantes que ingresa y posteriormente termina el colegio.
tendencia en los últimos años que explique el comportamiento observado en la matrícula universitaria. Los datos, así como el análisis histórico del último siglo en Colombia sugieren que la causa fundamental está ligada al cambio demográfico. La figura 2 muestra que las cohortes por año de nacimiento de estudiantes que presentan la prueba Saber 11 crecieron de forma sostenida hasta 1996. Paralelamente, desde 2017 se muestra un decrecimiento de las inscripciones y las matrículas en universidades y otras instituciones de educación superior. Aunque en otros momentos del tiempo ha caído la matrícula, esta última disminución coincide también
con cohortes más pequeñas de graduados de bachillerato. Si los estudiantes que se presentan a las instituciones de educación superior tienen entre 14 y 21 años, esto significa que los que demandan un cupo en 2017 nacieron entre 1996 y 2003, que, según las pruebas Saber 11, son las cohortes de nacimiento con un número decreciente de estudiantes que ingresa y posteriormente termina el colegio. Esto refuerza la hipótesis estructural, y aunque es un fenómeno reciente, la evolución de la transición demográfica en Colombia y la demanda universitaria de los últimos años son evidencia de que las universidades se enfrentarán en los próximos años a los retos que supone el creciente envejecimiento de la población.
ECONOMÍA COLOMBIANA ☛ REVISTA DE LA CONTRALORÍA GENERAL DE LA REPÚBLICA
Conclusiones En el país se presenta una caída de la tasa de natalidad que está llevando a que el número de estudiantes que culminan grado 11 sea cada vez menor. Y en esta tendencia hay un claro patrón centro-periferia: la caída se observa, sobre todo, en Bogotá y la región andina, y muy poco o nada en la periferia del país, el Caribe y el litoral pacífico. Esto se debe a que la periferia está rezagada económicamente con respecto al centro del país y, por lo tanto, los factores estructurales que afectan la caída de la natalidad, como el grado de educación y la participación de las mujeres en el mercado laboral, se encuentra todavía por debajo de los promedios nacionales. Aunque la base de la pirámide poblacional en Colombia, y en el mundo, es cada vez más reducida, la brecha entre la demanda potencial y la demanda efectiva por educación superior en el país aún es significativa. Aproximadamente uno de cada dos jóvenes entre 17 y 21 años no accede a la educación superior y, en consecuencia, no es posible declarar escasez absoluta de jóvenes para ingresar a las universidades. De hecho, el principal problema no es la población que se inscribe a la universidad, y tampoco el cambio en las motivaciones de los estudiantes, sino el tamaño de la población que queda por fuera del sistema. La cobertura debe ampliarse, sobre todo, en la población de ingresos más bajos, entre aquellos jóvenes sin recursos suficientes para pagar las matrículas o financiar su sos-
LA COBERTURA DEBE AMPLIARSE, SOBRE TODO, EN LA POBLACIÓN DE INGRESOS MÁS BAJOS, ENTRE AQUELLOS JÓVENES SIN RECURSOS SUFICIENTES PARA PAGAR LAS MATRÍCULAS O FINANCIAR SU SOSTENIMIENTO.
tenimiento. A menudo, esta población tiene desventajas para acceder a las becas de alto rendimiento debido a la baja calidad de la educación básica y media que ha recibido. Las universidades públicas no tienen los cupos disponibles ni los recursos para poder ampliarse rápidamente. Algunas de las recomendaciones en esta línea implican fortalecer el crédito educativo, ampliar los programas públicos e incrementar la participación del sector privado y la gestión de las universidades en la consecución de mayores recursos para becas estudiantiles. Esos créditos podrían ser parcialmente condonables si dependen de recursos del Estado o créditos con intereses más bajos si se dan con recursos del sector privado. Además, el pago, cuando terminen de estudiar, debe ser contingente con el ingreso. Por ejemplo, se suspende el cobro si el profesional está desempleado. Una política así ayudaría a la igualdad de oportunidades en la educación. En lo que respecta a las instituciones universitarias e instituciones educativas en general, el cambio estructural de la población lleva a nuevos retos en calidad y pertinencia de la educación. Por un lado, hay que ampliar y transformar los servicios educativos que ofrecen, de forma tal que respondan a los intereses de los estudiantes y a los requerimientos en el mercado laboral. Por otro lado, en la medida en que se reduce la demanda, aumenta la competencia entre universidades para atraer estudiantes. La evidencia en el ámbito mundial sugiere que el impacto de los cambios demográficos es mucho menor o nulo en las instituciones de alta calidad. EC
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OPINIÓN
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ENGRANAJES PARA RESURGIR
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COMPETENCIA Y COOPERACIÓN EN UN MUNDO DE
TECNOLOGÍAS 1 DISRUPTIVAS UNA DE LAS PREGUNTAS MÁS RELEVANTES en la economía y otras ciencias sociales —y que también ha sido tema de estudio en las ciencias naturales— es hasta qué punto son alcanzables ciertos estados de reciprocidad y cooperación entre los miembros de un grupo de manera espontánea, o si, por el contrario, lo innato es la competencia entre ellos. Situaciones como la escasez de recursos, tratamientos diferenciados al interior del grupo o alteraciones disruptivas en el statu quo, pueden cambiar las dinámicas de cooperación de sus individuos. Al mismo tiempo, con frecuencia, estos escenarios obligan a la adopción de nuevas habilidades que permitan restablecer la cooperación a gran escala, sin la cual es prácticamente imposible la supervivencia colectiva. Contextos como el que brinda la llamada “cuarta revolución” generan un ambiente disruptivo, en el cual los procesos de innovación de nuevos productos o transformadores modelos de negocio le dan una definición completamente nueva al mercado, desplazando a las empresas, productos y procesos existentes hasta el momento. Esto obliga a repensar los mecanismos por los cuales se puede alcanzar la cooperación entre agentes, así como los retos que enfrentan nuestras sociedades en materia de las habilidades que se requerirán en este entorno cambiante. Este ensayo pretende adelantar una reflexión sobre las distintas formas en las que dicha cuarta revolución altera la cooperación y genera desafíos en términos sociales y económicos. A medida que evolucionen las tec-
1
Este texto se basa en la conferencia del mismo
nombre presentada por uno de los autores en la apertura del Congreso Nacional de la Federación Nacional de Estudiantes de Economía, en agosto de 2019, así como en algunas de sus columnas.
ECONOMÍA COLOMBIANA ☛ REVISTA DE LA CONTRALORÍA GENERAL DE LA REPÚBLICA
JULIÁN ARÉVALO DECANO FACULTAD DE ECONOMÍA UNIVERSIDAD EXTERNADO DE COLOMBIA
Contextos como el que brinda la llamada “cuarta revolución” generan un ambiente disruptivo, en el cual los procesos de innovación de nuevos productos o transformadores modelos de negocio le dan una definición completamente nueva al mercado, desplazando a las empresas, productos y procesos existentes.
ANDREA GARCÍA NVESTIGADORA
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ENGRANAJES PARA RESURGIR
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nologías, también lo harán los problemas y las formas efectivas de cooperación; los enfoques divergentes y las rápidas respuestas amenazan fragmentar la interconexión que define la era digital, por lo que existe un gran reto desde la educación, los gobiernos, el sector privado y la sociedad civil para impulsar el progreso sin erosionar la confianza y estabilidad. Cuarta revolución y retos educativos La inteligencia artificial ha logrado integrarse con una mayor frecuencia en nuestras vidas. Sistemas de algoritmos controlan vehículos que se conducen solos, derrotan a grandes maestros en partidas de ajedrez o del juego de Go, hacen avisos publicitarios acordes con las preferencias que las personas revelan a través del uso de sus redes sociales o nos hacen recomendaciones en plataformas como Netflix y Amazon, a partir de aquellas series y películas que más nos gustan. Al mismo tiempo, estos sistemas desplazan a profesionales de disciplinas como el derecho, las finanzas, la contabilidad, la economía o las ingenierías, con lo que muy pronto tendremos un mundo en el que coexistamos de manera permanente con máquinas que aprenden y ejecutan muchas de nuestras tareas. Sobre esto se avanza de manera acelerada y hace mucho tiempo dejó de ser tema exclusivo de películas de ficción. Este escenario plantea de inmediato una pregunta sobre los procesos educativos y los profesionales que salen al mercado: ¿está el sistema educativo preparando a las nuevas
LA NORMA DE RECIPROCIDAD BASADA EN LA CONFIANZA, QUE BENEFICIA CIERTAS CONDUCTAS Y RESTRINGE OTRAS, PERMITE RESOLVER PROBLEMAS DE ACCIÓN COLECTIVA AL TIEMPO QUE FACILITA MEJORES NIVELES DE BIENESTAR.
generaciones para los retos que plantean la inteligencia artificial y las nuevas tecnologías? El ámbito de la inteligencia artificial se refiere a tecnologías en las que las máquinas, en lugar de ser programadas, se entrenan a sí mismas, aprenden de sus errores, y utilizan esta información, combinada con grandes cantidades de datos, para refinar los algoritmos matemáticos con los que funcionan. Es claro que, en la medida en que las tareas que hasta hace poco eran ejecutadas exclusivamente por el ser humano empiecen a ser reemplazadas por distintas tecnologías, que ahora son capaces de realizar la misma labor de manera más eficiente y a mayores velocidades, la inteligencia artificial se ha convertido en una herramienta necesaria. De hecho, numerosos centros de pensamiento y expertos han reiterado la necesidad de buscar nuevas estrategias que permitan contribuir al desarrollo de regiones más prósperas, que ayuden a erradicar problemas de carácter económico y político, como la prestación de servicios sociales —principalmente educación y salud— o la transparencia en las decisiones públicas. Precisamente, debido al potencial transformador de estas herramientas, en Estados Unidos, China, Japón y algunos países de la Unión Europea, la adopción de una agenda económica que incluya investigación y desarrollo de inteligencia artificial se ha convertido en una prioridad en los últimos años. El efecto disruptivo de estas tecnologías es indiscutible. Esto obliga a repensar las formas de interacción entre humano y máquina, y la forma como las personas se preparan para un desafío como este. Y precisamente en relación con esto el sistema educativo enfrenta importantes retos. Para Joseph Aoun (2018), profesor de la Universidad de Northeastern, es fundamental que los colegios y universidades fortalezcan su trabajo en tres áreas: 1. En el desarrollo de habilidades tecnológicas, es decir, conocer los alcances y límites de las máquinas; el tipo de cálculos y procedimientos que estas realizan, cuándo están en capacidad de hacer un trabajo de manera más eficiente que un profesional competente y cuáles son los obstáculos que enfrentan a la hora de resolver un problema.
ECONOMÍA COLOMBIANA ☛ REVISTA DE LA CONTRALORÍA GENERAL DE LA REPÚBLICA
› 2. En el manejo de grandes volúmenes de información, que implica un desafío doble; por un lado, la necesidad de incorporar información más robusta que permita justificar de manera adecuada diferentes cursos de acción. Y, por el otro, las habilidades para no perderse en el universo de información que ahora está disponible. 3. En el desarrollo de competencias humanistas; esto es, destrezas que son únicas de los seres humanos y donde el accionar de las máquinas protagonistas de esta revolución sería a todas luces limitado. Para los futuros profesionales, por tanto, será necesario el fortalecimiento de habilidades orientadas a una interacción más cercana con las máquinas; podría hablarse casi de un trabajo en equipo “humano-máquina” que permita incorporar la información y análisis que pueden hacer estas últimas, de tal manera que se involucren de forma más activa en los procesos de toma de decisiones de los primeros. Asimismo, se requerirá mayor predisposición a la búsqueda de soluciones creativas a problemas recurrentes, en los que las máquinas podrán suministrar insumos, pero donde se requerirá una profunda reflexión humana sobre las implicaciones éticas y morales de las diferentes alternativas disponibles. Igual-
❯ Será necesario el fortalecimiento de habilidades orientadas a una interacción más cercana con las máquinas; podría hablarse casi de un trabajo en equipo “humanomáquina” que permita incorporar la información y análisis que pueden hacer estas últimas en los procesos de toma de decisiones de los primeros.
mente, desde esta perspectiva, se valorará cada vez más el trabajo en equipo, el análisis crítico, la empatía y las capacidades para resolver conflictos y generar alternativas de beneficio común. Y, finalmente, será necesario reflexionar sobre el desarrollo de mejores herramientas para alcanzar la cooperación a gran escala. Justamente sobre ese tema hay una discusión interdisciplinaria que toma la mayor relevancia en un contexto cambiante como el que estamos viviendo. Cooperación y competencia en diferentes grupos Un libro reciente de Nicholas A. Christakis (2019), profesor de la Universidad de Yale, llamado Blueprint —que traduce cianotipo o diseño original—, hace una profunda exploración por disciplinas como la biología, la antropología, la economía, la genética, la filosofía y la historia, entre otras, orientada a entender la cooperación como parte esencial de la naturaleza humana. Justamente, uno de los retos que aparece a la luz de las nuevas tecnologías.
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ENGRANAJES PARA RESURGIR
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Christakis busca entender la cooperación, precisamente porque las mejores sociedades —ya sean humanas o de otras especies— son aquellas que logran que sus integrantes cooperen de formas más complejas. Es decir, aquellas que consiguen ir más allá de las relaciones entre quienes tienen un vínculo genético estrecho, e incluyen a múltiples agentes cuyas interacciones contribuyen al beneficio colectivo. Harari (2013, 2018) ofrece ejemplos de esto y señala cómo aquellas sociedades que lograron la cooperación a gran escala, ya sea gracias a la religión, el sentido de nación o, de forma más contemporánea, los valores e imágenes de una compañía, han sido más exitosas en su devenir. Christakis, por su parte, analiza la literatura en antropología, primatología, biología evolutiva y teoría de juegos, e identifica fundamentos para la cooperación, que van desde los procesos de emparejamiento en la formación de las familias, hasta los incentivos detrás de la división de tareas en la crianza de los hijos. De igual manera, primates no humanos, elefantes, delfines y ballenas, entre otras especies, coinciden en mostrar intereses de asociación más allá de su círculo cercano, como son las acciones de reciprocidad y un interés genuino en el bienestar del otro, lo que los humanos llamaríamos amistad. La capacidad de elegir con quién interactuar, así como la posibilidad de cambiar el marco en el que se dan las relaciones —su fluidez—, por el contrario, favorecen los esfuerzos colectivos; la norma de reciprocidad basada en la confianza, que beneficia ciertas conductas y restringe otras, permite resolver problemas de acción colectiva al tiempo que facilita mejores niveles de bienestar. No obstante, esta situación se ve afectada negativamente por diferencias evidentes de estatus y riqueza. De manera análoga, algunas sociedades fracasan por la presencia de prácticas de competencia indeseable y la inhabilidad de sus miembros de sostener impulsos cooperativos. También aparece allí la ausencia de un liderazgo efectivo, especialmente en la tarea de impulsar la solidaridad, promover el tratamiento igualitario, reducir las jerarquías y facilitar el trabajo conjunto entre los miembros del grupo. Asignar roles y responsabilidades de manera exógena, y con esto pasar por encima de
SITUACIONES COMO LA ESCASEZ DE RECURSOS, TRATAMIENTOS DIFERENCIADOS AL INTERIOR DEL GRUPO O ALTERACIONES DISRUPTIVAS EN EL STATU QUO PUEDEN CAMBIAR LAS DINÁMICAS DE COOPERACIÓN DE SUS INDIVIDUOS.
la individualidad de cada uno de sus miembros se convierte en una fórmula perfecta para que una sociedad fracase. En fin. El mensaje es sencillo pero profundo: el desarrollo de la cooperación a gran escala no solo contribuye al mejoramiento de la sociedad, sino que también es parte esencial del legado de millones de años de evolución. Sin embargo, dicho legado también incluye aspectos que pueden ser manipulables para impedir la cooperación y condenar las sociedades al fracaso, algo que, desafortunadamente, también ocurre con frecuencia. Y esto es preocupante en un escenario en el que tenemos que afrontar problemas tan complejos como el terrorismo y el crimen organizado trasnacional, el cambio climático, las olas de refugiados de las guerras de Siria, Afganistán y diferentes países de África, los migrantes en Centroamérica o las amenazas nucleares; hacer compatible el desarrollo económico y la protección del medio ambiente, entre muchos otros y, en especial, la forma como entendemos el papel de las tecnologías disruptivas. Todos estos son problemas imposibles de abordar desde aproximaciones unilaterales que no tengan en cuenta los intereses de otros actores y las oportunidades derivadas de trabajar con ellos. Cooperación en la era digital Aparecen varias preguntas en un contexto cambiante como el que proponen las nuevas tecnologías, en el que parece que las máquinas pueden reemplazar a los humanos en múltiples ámbitos y donde cada vez se requieren más dinámicas de cooperación a gran escala: ¿en qué medida las diferentes sociedades estamos afrontando estos desafíos de la manera correcta?; ¿en qué medida las instituciones educativas están afrontando dichos retos de la manera correcta?; ¿en qué medida estamos mejor preparados para cooperar, como indica Christakis que es parte de nuestro cianotipo, o si las tecnologías disruptivas nos sumirán en un escenario de permanente confrontación, que nos conduzca a escenarios de lucha, como diría Thomas Hobbes, de todos contra todos? Estas preguntas son fundamentales al poner sobre la mesa la discusión sobre las nuevas tecnologías.
ECONOMÍA COLOMBIANA ☛ REVISTA DE LA CONTRALORÍA GENERAL DE LA REPÚBLICA
Las instituciones educativas están llamadas a fortalecer tanto las destrezas computacionales de los estudiantes, como su capacidad de interactuar con máquinas, además de incentivar habilidades emocionales y desarrollar competencias que son exclusivamente humanas. Llama la atención, entonces, que a pesar de los rápidos desarrollos en este campo, sea poco lo que los gobiernos y los sistemas educativos —incluso de varios países desarrollados— están preparándose para los retos que plantea la inteligencia artificial en el futuro cercano. Hace poco, Henry Kissinger (2018) señalaba el rezago de Estados Unidos frente a tales desafíos, mientras que, desde otra orilla, Chi-
❯ Las instituciones educativas están llamadas a fortalecer tanto las destrezas computacionales de los estudiantes, como su capacidad de interactuar con máquinas, además de incentivar habilidades emocionales y desarrollar competencias que son exclusivamente humanas.
na ha sido enfática en su aspiración de convertirse en un líder global de dichas tecnologías. Los colegios y universidades deben contemplar estas nuevas realidades a la hora de diseñar sus contenidos y el tipo de formación que buscan darles a sus estudiantes; finalmente, ese es el entorno en el que los jóvenes de hoy tendrán que desenvolverse dentro de unos años. Las decisiones en estos frentes deben contribuir a que cada vez las sociedades aprendan a cooperar de formas más complejas. A que seamos capaces de superar las visiones cortoplacistas y parroquiales que tanto daño nos hacen y alcanzar niveles de cooperación de mayor alcance. EC
✱ REFERENCIAS BIBLIOGRÁFICAS ●
Aoun, J. E. (2018). Robot-Proof: Higher Education in the Age of Artificial Intelligence
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Christakis, N. A. (2019). Blueprint: the evolutionary origins of a good society. Retrieved from https://www. amazon.com/Blueprint-Evolutionary-Origins-Good-Society/dp/0316230030/
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EDUCACIÓN EN COMUNIDADES INDÍGENAS
LA PANDEMIA COMO 74 OPORTUNIDAD
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ENGRANAJES PARA RESURGIR
Sin intención de restarle importancia al impacto de la pandemia sobre los pueblos amazónicos, líderes indígenas y académicos han identificado estrategias pedagógicas que convierten la situación actual en oportunidades de aprendizaje.
EN AGOSTO DE 2020, la alianza conformada por las organizaciones Gaia, Cinep y Natura2 llevó a cabo un conversatorio con la participación de expertos colombianos y brasileños; las experiencias recogidas en sus comunidades o producto de la experticia que vienen acumulando en torno a la educación enriquecieron el diálogo. Desde el territorio de los Jaguares del Yuruparí en el río Pirá Paraná, Colombia, Fabio Valencia narró cómo, en el origen del mundo, los áyavas3 entregaron a cada pueblo un territorio y unos conocimientos específicos, para su manejo. Por ello, la educación indígena “existe desde el origen de la humanidad”. La escuela convencional rompió ese orden primigenio con lo que la profesora Sandra Frieri, de la Universidad Externado, denominó “violencia epistémica y simbólica”, que supone la existencia de universales cognitivos y genera modelos homogeneizadores que desconocen al otro como constructor de conocimiento. Por su parte, André Baniwa, líder indígena de la cuenca del Isana en el munici-
JUANITA VARGAS V. 1 ANTROPÓLOGA FUNDACIÓN NATURA
pio de São Gabriel de Cachoeira, Brasil, compartió la experiencia de la Escuela Pamáali, que nació en los años noventa como respuesta a la imposición de contenidos curriculares por parte del Estado. En Pamáali se valora primero el ser baniwa o curripaco; por ello, el portugués se asume como segunda lengua. Los estudiantes aprenden metodologías de investigación, que aplican en sus comunidades y comparten en la escuela. Estos modelos amazónicos de educación indígena enfrentan enormes desafíos históricos. Algunos de ellos fueron analizados por la profesora Frieri: la estandarización de las prácticas educativas, los proyectos y cátedras que no dialogan con los currículos ni entienden el territorio como posibilidad de construcción curricular, y la ausencia de diálogo de saberes entre distintos actores. Jesús Bombaire, líder murui-muina de Puerto Arica, Colombia, narró que, frente a la ausencia de conectividad, los etnoeducadores de AIZA4 deben repartir guías pedagógicas casa por casa.
1 Antropóloga. Trabaja con pueblos indígenas de la Amazonia, Orinoquia y la costa Caribe, en temas que incluyen educación, ambiente, cultura y políticas públicas. Actualmente forma parte de la Fundación Natura Colombia, como coordinadora técnica del proyecto de fortalecimiento de gobernanza indígena con la IAF y en alianza con GAIA y Cinep. 2 Alianza conformada entre las organizaciones de la sociedad civil Gaia Amazonas, el Centro para la Investigación de la Educación Popular, Cinep y la Fundación Natura Colombia, con el apoyo de la Inter American Foundation, IAF. Los eventos son transmitidos con el apoyo de la Plataforma de Información y Diálogo de la Amazonia Colombiana, PID. 3 Dioses. 4 Asociación de Autoridades Indígenas de la Zona de Arica.
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❯ Los procesos de flexibilización curricular y conexión con el territorio están permitiendo que “los colegios puedan transitar a conectarse con otros sentidos, con otros conocimientos”.
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ENGRANAJES PARA RESURGIR
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En la actualidad, el maestro itinerante, ❯ Los estudiantes las guías de aprendizaje que privilegian la encuentran “más investigación y el saber local, las actividades sentido en su mundo prácticas en espacios cercanos, la interacción que en los libros de con la familia y las actividades orientadas a la texto. Empiezan a recuperación de la memoria, han fortalecido leerse a ellos mismos, los procesos educativos centrándolos en el a escribir su propia estudiante y su familia, con la mirada situada historia”. “en el territorio como espacio de aprendizaje”, dijo la profesora Frieri. Según su experiencia,
los estudiantes encuentran “más sentido en su mundo que en los libros de texto. Empiezan a leerse a ellos mismos, a escribir su propia historia”, de manera que este proceso de flexibilización curricular y conexión con el territorio está permitiendo que “los colegios puedan transitar a conectarse con otros sentidos, con otros conocimientos”. Los saberes ancestrales también se han visto fortalecidos. El líder Baniwa señala que la atención tardía por parte del Estado brasileño generó que los médicos indígenas del Isana profundizaran su conocimiento botánico y gracias a plantas que lograron identificar y recuperar, atendieron a varios pacientes. Esta, dice André Baniwa, es una experiencia digna de sistematizar para incluir en el currículo de Pamáali. Bombaire mencionó que ahora, en aislamiento, las comunidades consultan bastante a los tradicionales porque “ellos son nuestra fortaleza y nosotros somos el futuro de ellos”. Contrastan con este universo de posibilidades cognitivas, aprendizajes y oportunidades, las dificultades que los pueblos manifiestan tener frente al reconocimiento por parte de los estados. Si bien en Colombia existe un espacio de diálogo creado desde 2007,5 luego de 13 años aún no logran concertar con el MEN el sistema de educación indígena. Afirma Fabio que existen la Constitución política y diversas leyes que los reconocen y protegen, pero “cada gobierno interpreta con su manera de entender”, y así no se avanza. Por su parte, en Brasil el gobierno actual no considera ningún espacio de diálogo con los pueblos indígenas y, por el contrario, ha acabado los consejos de participación que se había logrado construir. Los modelos indígenas se ven interrumpidos al llegar a la enseñanza media, pues se implementan solo en la primaria. Para finalizar el conversatorio, los invitados resaltaron la importancia de una pedagogía que aproveche los escenarios de vinculación con las familias y el saber tradicional, la unión de los pueblos para llegar a acuerdos con los estados y la generación de una “pedagogía institucional” que lleve a transformaciones. La sistematización de experiencias es un elemento esencial para la construcción de conocimiento en época de pandemia. EC
5 Contcepi, Comisión Nacional de Trabajo y Concertación de la Educación de los Pueblos Indígenas.
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FELIZ CUMPLEAÑOS CONTRALORÍA GENERAL DE LA REPÚBLICA
97 AÑOS
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LA SIC
HAY QUE PROTEGER LOS DATOS PARA LA POS PANDEMIA
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ENGRANAJES PARA RESURGIR
Además de un derecho fundamental, los datos se han constituido en un fenómeno de trascendental importancia para la economía del siglo XXI, influida por un mercado cada vez más digital y unos avances más disruptivos, pero en donde la información personal se convirtió en un activo que debe ser protegido y valorado.
CUANDO HABLAMOS DE DATOS PERSONALES nos referimos a toda aquella información asociada a una persona, que permite su identificación. Por ejemplo, su documento de identidad, el lugar de nacimiento, estado civil, edad, lugar de residencia, trayectoria académica, laboral o profesional. Existe también información más sensible como su estado de salud, sus características físicas, ideología política y vida sexual, entre otros aspectos. Los datos personales conforman la información necesaria para que una persona pueda interactuar con otras o con una o más empresas y entidades para que sea plenamente individualizada del resto de la sociedad, y posibilite la generación de flujos de información que contribuyen con el crecimiento económico, además del mejoramiento de bienes y servicios. Así, por ejemplo, cuando hacemos una solicitud de crédito ante una entidad financiera, se requiere diligenciar formularios con nuestra información personal, o cuando realizamos una compra y para generar la factura de venta solicitan datos como el número de documento de identidad, el correo electrónico, la dirección y el teléfono de contacto, entre otros. En Colombia, la protección de datos personales es un derecho fundamental consagrado por los artículos 15 y 20 de nuestra Carta
Política, desarrollados por la Ley 1581 de 2012, que estableció como función de la Superintendencia de Industria y Comercio (SIC) la promoción, protección y vigilancia de estos derechos. Los datos y la economía
ANDRÉS BARRETO GONZÁLEZ SUPERINTENDENTE DE INDUSTRIA Y COMERCIO
Los datos, además de derecho fundamental, se han constituido en un fenómeno de trascendental importancia para la economía del siglo XXI, influida por un mercado cada vez más digital y unos avances más disruptivos, pero en donde la información personal se convirtió en un activo que debe ser protegido y valorado. El hecho de que la SIC sea la encargada de la protección de datos le da un rol no solo protagónico, sino que le genera una oportunidad única de análisis, conexidad y comprensión holística de otros asuntos, como la libre competencia y la protección del consumidor en la era de la economía digital. Las aplicaciones y desarrollos de herramientas que favorecen la competencia, rompen el monopolio de buscadores o plataformas, y el consumidor tiene a su disposición mayores opciones, que lo convierten en un consumidor electrónico. Sobre este punto, los datos, transversales en estos dos ámbitos (competencia y consu-
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midor), se hacen relevantes y de allí la gran ventaja de tener una autoridad única de competencia, de consumidor y de protección de datos, en donde sus intereses convergen en procura del interés general y de la protección y promoción de estos derechos. En otras jurisdicciones las autoridades de competencia han abierto casos valiéndose de temas de datos (Alemania); a su turno, autoridades de consumidor han buscado abrir casos con base en la vulneración de datos (EE. UU.), pero su limitación deriva de sus competencias, pues estas están circunscritas a la protección del consumidor o de la libre competencia. El caso colombiano es relevante toda vez que la SIC reúne las tres funciones, pero a su vez, su jurisdicción es un territorio en donde los hábitos de consumo electrónico crecen, el desarrollo de aplicaciones y otras herramientas es una realidad del mercado, y cuenta con una regulación previa y la construcción permanente de herramientas (vinculantes y de
EN COLOMBIA, LA PROTECCIÓN DE DATOS EN EL MARCO DEL HABEAS DATA CORRESPONDE A UN DERECHO DE RANGO CONSTITUCIONAL FUNDAMENTAL, EL CUAL PERMITE QUE LOS CIUDADANOS PUEDAN CONOCER, ACTUALIZAR Y RECTIFICAR INFORMACIÓN RECOLECTADA SOBRE ELLOS.
derecho flexible), que favorecen así la comprensión, la adaptación y la protección del consumidor. Solo por mencionar algunas, contamos con una Ley de Comercio Electrónico, un Estatuto del Consumidor que contempla el “consumo electrónico”, una Ley de Industrias Creativas (Ley Naranja), una Política Nacional de Datos (Conpes 3920), una Política Nacional para la Transformación Digital e Inteligencia Artificial (Conpes 3975) y, por ello, podemos decir que, además de arquitectura institucional, hay herramientas disponibles. Sumado a esto, las autoridades han identificado nuevas oportunidades a través de los sandboxes o “areneras regulatorias” para estudiar nuevos fenómenos y productos, lo
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que da muestra de la interacción y alineación en procura de un país del siglo XXI enmarcado en la protección de los datos personales. Liderazgo regional
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Colombia cuenta con un liderazgo regional innegable sobre estos asuntos, lo que se ratifica no solo con la proactividad de su autoridad de datos (la SIC), sino que se evidencia con el papel que desempeña en la Conferencia Internacional de Autoridades de Protección de Datos (IDPPC), la que complementa lo trabajado en materia de libre competencia en el marco de la Red Internacional de Competencia (ICN), la presidencia mundial que ejerció Colombia hasta mayo de 2020 de la Red Internacional de Protección y Cumplimiento del Consumidor (ICPEN), y el ingreso de Colombia como Estado miembro de pleno derecho de la OCDE, en donde la SIC, además de haber ingresado previamente a los comités de competencia y consumidor, ahora también formará parte del Comité de Economía Digital, en el que se analizan los temas de datos personales.
LAS APLICACIONES Y DESARROLLOS DE HERRAMIENTAS QUE FAVORECEN LA COMPETENCIA, ROMPEN EL MONOPOLIO DE BUSCADORES O PLATAFORMAS, Y EL CONSUMIDOR TIENE A SU DISPOSICIÓN MAYORES OPCIONES, QUE LO CONVIERTEN EN UN CONSUMIDOR ELECTRÓNICO.
En Colombia, la protección de datos en el marco del habeas data corresponde a un derecho de rango constitucional fundamental, el cual permite que los ciudadanos puedan conocer, actualizar y rectificar información recolectada sobre ellos. Así lo señala el artículo 15 de la Constitución al referirse también a los derechos a la intimidad y al buen nombre, lo que no solo protege el ámbito de la información y datos, sino también de la dignidad humana. En una economía de mercado, y en procura de la libre competencia, quienes tienen que ver con los datos personales son de una variada gama, y los efectos de esta información impactan positiva o negativamente en las personas; por ello, en 2012 se expidió la Ley Estatutaria 1581. Los principios adoptados dan cuenta del interés del legislador en la finalidad, la libertad, la veracidad, la transparencia, el acceso, la confidencialidad, la legalidad y, sobre todo, la seguridad que se debe garantizar en materia de protección de datos. Hoy la SIC, como autoridad de protección de datos en Colombia, cuenta con la capacidad de: i) investigar, ii) ordenar medidas, iii) bloquear el uso de datos, iv) impartir instrucciones, v) solicitar información, vi) declarar la conformidad de transferencia internacional de datos, vii) sugerir ajustes y correctivos, y viii) administrar el Registro Nacional de Bases de Datos, cuyo registro obligatorio venció en noviembre de 2018 para las personas jurídicas, y en enero de 2019 para las entidades públicas. “Revolución industrial” La protección de datos demanda un trabajo continuo de carácter técnico en materia jurídica y económica, que nos permitirá tener un mundo y un ciberespacio cada vez más seguro en materia de protección de datos, elemento que constituye un importante activo en el marco de la cuarta revolución industrial. Como lo señaló el presidente Iván Duque en el marco de la celebración de los 50 años de la SIC, los datos no pueden ser objeto de comercio subrepticio ni de afectaciones a los derechos y las libertades. Por eso, los países andinos, los estados americanos y los miembros de la Organización de las Naciones Unidas debemos abogar para que en el ámbito del
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derecho internacional se adopte un instrumento jurídico vinculante, que unifique los dos estándares existentes en materia de protección de datos personales: el estadounidense y el europeo. El reto no es menor en un país como Colombia, que busca su propia “revolución industrial” a través de la economía naranja, en la que el tema de protección de datos es transversal y clave en el marco de la OCDE, así como en la agenda de legalidad, equidad y emprendimiento señalada por este gobierno. Esperamos lograr, también, que Colombia (por conducto de la SIC) sea aceptada como Estado parte del Convenio 108 del Consejo de Europa para la protección de las personas respecto al tratamiento autorizado de datos de carácter personal, lo que no solo va en línea con nuestra protección constitucional de este derecho fundamental y la ley estatutaria en materia de protección de datos, sino que también nos permitiría acceder al estándar de destino seguro de datos, que nos abriría así oportunidades en un entorno cada vez más retador en el comercio internacional. Durante el periodo comprendido entre junio de 2018 y junio de 2020, la SIC ha impues-
LA SUPLANTACIÓN, COMO DELITO Y VIOLACIÓN DEL HABEAS DATA, SE HA INCREMENTADO EN CASI 122 % (2019), LO QUE ES UN CLARO INDICADOR DE UN FENÓMENO QUE ERA DESCONOCIDO Y QUE SE TIENE QUE ATACAR EN CONJUNTO CON HERRAMIENTAS DE PREVENCIÓN DEL DELITO Y DE POLÍTICA CRIMINAL, CON LA FISCALÍA Y LA POLICÍA COMO ACTORES CLAVE EN LA PROTECCIÓN DE ESTE DERECHO.
to casi 8.000 millones de pesos en sanciones, cifra que supera las sanciones impuestas en esta materia en los últimos 10 años. La suplantación como delito y violación del habeas data se ha incrementado en casi 122 % (2019), lo que es un claro indicador de un fenómeno que era desconocido y que se tiene que atacar en conjunto con herramientas de prevención del delito y de política criminal, con la Fiscalía y la Policía como actores clave en la protección de este derecho. La SIC seguirá vigilante sobre muchos de los fenómenos que potencialmente puedan afectar la inversión y el clima legal de los negocios, que en el siglo XXI, en el marco de la virtualización y en una economía de pospandemia tendrá un fuerte componente de economía digital, en la que la moneda y el bien más preciado serán los datos personales. EC
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USATI –UNIDAD DE SEGURIDAD Y ASEGURAMIENTO TECNOLÓGICO E INFORMÁTICO– DE LA CGR
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GESTIÓN DE CONTINUIDAD DE NEGOCIO EN MODO COVID-19
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Es tanta la trascendencia de la continuidad del negocio que ha llegado a nivel de pymes e, incluso, personal, dado que todos ya hemos hecho un análisis de cuánto tiempo podemos aguantar en términos económicos según las circunstancias propias, seamos empresarios, empleados o independientes. HOY, MÁS QUE NUNCA y debido a las actuales circunstancias globales, la continuidad de negocio se ha visto invocada por las empresas, algunas veces de forma planeada y, en otras, improvisada. Esto, no solo en el campo privado; también el Estado ha tenido que tomar algunas medidas jamás previstas, como es el caso del cierre económico, la priorización de productos y servicios de primera necesidad, el mantenimiento de las funciones del Estado a escalas mínimas y el trabajo en casa. Es tanta la trascendencia de la continuidad del negocio que ha llegado a nivel de pymes e, incluso, personal, dado que todos ya hemos hecho un análisis de cuánto tiempo podemos aguantar en términos económicos según las circunstancias propias, seamos empresarios, empleados o independientes. Este ejercicio permite estimar, en términos de tiempo, hasta cuándo se puede soportar sin un ingreso, qué pagos se deben priorizar, qué gastos se deben dejar de hacer y, finalmente, qué se debe, sí o sí, mantener, como es el caso de la alimentación y la salud. A todo esto se le conoce como Análisis de Impacto al Negocio o BIA, por sus siglas en inglés (Business Impact Analysis, ISO 22301:2019 e ISO 22317:2015).
CR. JOSÉ ANTONIO POVEDA MONTES JEFE USATI
INGENIERO OSCAR ANDRÉS ÁVILA MARTÍNEZ LÍDER BCP
En términos económicos, el impacto por la suspensión de actividades ha generado daños incalculables que no serán fáciles de superar en el corto plazo, según Mejía (2020), en un escenario en donde la operación de los diferentes sectores económicos se reduce entre un 37 % y un 49 %, producto de las medidas de aislamiento preventivo. El costo económico asociado está en el rango de 48 a 65 billones de pesos (4,5 % a 6,1 % del PIB) por mes. Por su parte, el CEDE (2020) estima que el cierre de los sectores más vulnerables a las medidas de aislamiento preventivo costará, al menos, un 10 % del PIB de cada mes, y no solo esto, también el impacto ha llegado a afectar la calidad de vida, tal como lo afirma el estimativo de la Universidad de los Andes (2020), en el que 7,3 millones de personas que formaban parte de la clase media vulnerable y de la consolidada, podrían engrosar las filas de la pobreza para finales del año. Estas cifras, alarmantes por sí solas, palidecen ante el grado de inhumanidad que algunos oportunistas pueden tener; en todo el mundo se viralizan los casos de corrupción, como lo afirmó Iftekharuzzaman (2020), director ejecutivo de Transparencia Internacional Bangladesh: “Se esperaba que una crisis nacional de esta magnitud despertara las me-
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jores virtudes humanas, como la empatía y la solidaridad, las cuales hemos visto de muchas maneras, pero lamentable y vergonzosamente, también ha salido a relucir lo peor de los vicios humanos”. Para la Contraloría General de la República (CGR) el mantenimiento de su misión es vital; ello implica estar dos pasos delante de los corruptos, velar porque todos los recursos destinados a la atención de la pandemia por COVID-19 sean usados para tal fin y que aquellos que sean desviados se descubran a tiempo y se dé apertura a los procesos necesarios.
❯ Ante la eventual terminación del estado de cuarentena a escalas nacional y distrital, la CGR ha desarrollado y aplicado protocolos seguros, con el objetivo de fortalecer la prevención del riesgo de contagio.
Ante esta situación, la CGR ha mantenido su continuidad de negocio por medio de la estrategia combinada de trabajo en casa y en las sedes, en cumplimiento de lo establecido por el Gobierno Nacional (Decreto 457 de 2020 y siguientes) y Distrital (Decreto 091 de 2020 y siguientes), en el marco del Estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica. Adicional a lo an-
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84 terior, la CGR ha establecido acciones internas ❯ En términos concretas para mantener su operación en me- económicos, el dio de las circunstancias, tal como lo expresa la impacto por la suspensión de circular interna 010 de 2020. Con el fin de hacer frente a la respuesta actividades ha generado daños requerida para el escenario de pandemia por incalculables que COVID-19, la CGR ha efectuado esfuerzos no serán fáciles de interdisciplinarios, en los cuales han interve- superar en el corto nido tanto los procesos misionales como los plazo, según Mejía de apoyo, por medio de comités de área y el (2020), en un escenario Comité Paritario de Seguridad y Salud del Tra- en donde la operación bajo (Copasst), que se han encargado de ope- de los diferentes rar a modo de Equipo de Continuidad de Ne- sectores económicos gocio, con aplicación del modelo de Sistema se reduce entre Comando de Incidentes o SCI, descrito por la un 37 % y un Agencia de Estados Unidos para el Desarrollo 49 %, producto de las medidas de Internacional (U.S. Agency for International aislamiento preventivo. Development, Usaid). La CGR, por medio de la Unidad de Seguridad y Aseguramiento Tecnológico e Informático (Usati) ha implementado lo establecido en el proceso de Gestión de Continuidad de Negocio, diseñado en el marco de Arquitectura Empresarial (con la herramienta MEGA Hopex y las buenas prácticas como Togaf) y basado en estándares internacionales como ISO 22301:2019, Sistema de Gestión de Continuidad de Negocio, y NFPA 1600, programas de manejo de desastres/emergencias y continuidad de negocios, es decir, capturando la información del estado actual de la pandemia a escalas nacional, distrital e institucional, con un análisis situacional en prospectiva que permita tomar las acciones necesarias según los incrementos en el plazo para la reactivación económica y preparando con anticipación el
retorno escalonado a cada una de las sedes, según la criticidad de la pandemia en cada ciudad. Adicional al establecimiento de acciones operativas en los macroprocesos de responsabilidad fiscal y jurisdicción coactiva, enlace con clientes y partes interesadas, control fiscal micro y control fiscal macro, se implementaron estrategias para los macroprocesos de apoyo, como son Gestión del Talento Humano, Gobierno y Gestión de TI y Gestión Integral de Seguridad. Para el logro de sus resultados ha sido fundamental el aseguramiento tecnológico que se ha desplegado para mantener una operación desde los hogares. Es de resaltar que, además de contar con las áreas de soporte activas, la integración de los equipos de respuesta a nivel estratégico y táctico, la CGR también cuenta con el Plan de Recuperación de Desastres o DRP, por sus siglas en inglés (Disaster Recovery Plan), que establece las estrategias en caso de falla en el componente tecnológico que soporta los procesos misionales. Ante la eventual terminación del estado de cuarentena a escalas nacional y distrital, la CGR ha desarrollado y aplicado protocolos seguros, entre otras acciones, en cumplimiento de la Resolución 666 de 2020, con el objetivo de fortalecer la prevención del riesgo de contagio entre los ocupantes de las instalaciones de la CGR. Cabe anotar que, para un correcto y seguro retorno a la normalidad, se deben tener en cuenta algunos ítems sugeridos por el Disaster Recovery Journal (DRJ, 2020) como son: recursos humanos, requisitos legales, eficiencia laboral, tecnología, soporte de terceros y estrategia a largo plazo. En cuanto al aseguramiento de las instalaciones físicas, la National Fire Protection Association (NFPA, 2020) establece que: “Independientemente del grado de Inspección, Prueba y Mantenimiento (IPM) desempeñado mientras las instalaciones han permanecido en gran parte desocupadas, es imprescindible que los propietarios de edificios y gerentes de planta verifiquen el desempeño de todos los sistemas de protección contra incendios y seguridad humana del edificio antes de su reocupación”. La Usati, para apoyar la instrucción emitida por el contralor, a través de la Circular 010
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de 2020, ha tomado acciones como la propuesta organizacional para la respuesta, basada en el Sistema Comando de Incidentes o SCI; la señalización de las áreas; la habilitación de espacios para facilitar el acceso y posible evacuación del edificio; los controles seguros para el acceso de personas, tanto en áreas peatonales como en áreas de circulación de vehículos, entre otras acciones, que buscan la seguridad de las personas, los bienes y la información. Es deber de todos pensar en el esquema que vendrá una vez superada la pandemia, porque algo sí es seguro: la realidad que conocíamos ya no volverá y, para mitigar los efectos perjudiciales a largo plazo, más allá de la crisis inmediata, los gobiernos tendrán que repensar sus políticas y “reconocer que la economía global será muy diferente, será necesario invertir en nuevos tipos de empleos y negocios, en la economía del futuro en lugar de tratar de recapitalizar la economía del pasado”, como lo indica Malpass (2020). Así como el modo en que la CGR venía operando tendrá que ajustarse a esta nueva realidad y cada uno de nosotros adaptará el diario quehacer de las actividades laborales
LA CGR HA MANTENIDO SU CONTINUIDAD DE NEGOCIO POR MEDIO DE LA ESTRATEGIA COMBINADA DE TRABAJO EN CASA Y EN LAS SEDES, EN CUMPLIMIENTO DE LO ESTABLECIDO POR LOS GOBIERNOS NACIONAL Y DISTRITAL, EN EL MARCO DEL ESTADO DE EMERGENCIA ECONÓMICA, SOCIAL Y ECOLÓGICA.
y personales, es una oportunidad para que de este momento de incertidumbre y de crisis surjan las mejores iniciativas para cambiar la perspectiva de la realidad que vivimos y sacar provecho de ellas. Tal vez el mundo no vuelva a vivir un caso como este en el corto plazo; por lo menos, no de la misma forma, pero sí con una disrupción tal que ya no volveremos a la “normalidad”; lo que ahora vivimos es y será nuestra nueva cotidianidad, tanto así que tendremos que ver la tecnología como un aliado estratégico para el cumplimiento de nuestras metas, para el desarrollo de nuestras habilidades y para facilitar el trabajo y la educación. Las nuevas tecnologías, la inteligencia artificial, la automatización y la accesibilidad a toda la información que necesitemos en tiempo real, sin importar el lugar, serán vitales para la recuperación de la economía y para desarrollar las habilidades en el uso de los sistemas de información, de manera que aprendamos a “monetizar” las ideas, dinamizar el flujo de efectivo a través de los canales virtuales y así dar paso al nuevo modelo económico que se nos avecina. EC
✱ REFERENCIAS BIBLIOGRÁFICAS ●
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National Fire Protection Association (NFPA, 2020). NFPA Journal en español, A medida que los comercios se preparan para volver a abrir, una nueva lista de control de NFPA ayuda a asegurar la seguridad humana y contra incendios para todos los ocupantes. Recuperado de https://www.nfpajla.org/blog/1593-a-medida-que-los-comercios-se-preparan-para-volver-a-abrir-una-nueva-lista-decontrol-de-nfpa-ayuda-a-asegurar-la-seguridad-humana-y-contra-incendios-para-todos-los-ocupantes
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Malpass (2020). Dinero, Banco Mundial advierte que la economía global enfrenta pérdidas “abismales”. Recuperado de https://www.dinero.com/internacional/articulo/fondos-para-pobres-en-medio-de-lapandemia/287513
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Norma ISO 22301:2019. https://www.icontec.org/eval_conformidad/certificacion-iso-223012019sistemas-de-gestion-de-continuidad-de-negocio/
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DIARI DIRECCIÓN DE INFORMACIÓN, ANÁLISIS Y REACCIÓN INMEDIATA
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INFORMACIÓN Y TECNOLOGÍA PARA PROTEGER RECURSOS PÚBLICOS
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ENGRANAJES PARA RESURGIR
Es una de las variables de una estrategia más compleja de fortalecimiento de la vigilancia y el control fiscal, ahora también preventivo y concomitante, que pueda desplegarse en tiempo real y ser más efectivo y oportuno.
EN EL MES DE FEBRERO DE 2020 entró en funcionamiento la nueva Dirección de Información, Análisis y Reacción Inmediata (DIARI), adscrita al despacho del contralor General de la República. La DIARI es la concreción de un proyecto visionario y el resultado tangible de una idea básica: utilizar los avances tecnológicos y el importante volumen de información acumulada por distintas entidades estatales, para avanzar en la agenda de protección de los recursos públicos. Es también una de las variables de una estrategia más compleja de fortalecimiento de la vigilancia y el control fiscal, ahora también preventivo y concomitante, que pueda desplegarse en tiempo real y ser más efectivo y oportuno. La DIARI fue creada por el Decreto Ley 2037 del 7 de noviembre de 2019, con una estructura sencilla: una dirección general y tres unidades. Una encargada del acceso y la depuración de la información (Unidad de Información), otra del análisis de la información y la producción de insumos (Unidad de Análisis), y la última, de actuar en campo (Unidad de Reacción Inmediata).
Acceso a la información
MARÍA FERNANDA RANGEL DIRECTORA GENERAL DIARI
La tarea más urgente de la DIARI ha sido acceder a la información, que es la materia prima, el insumo básico. Por fortuna, la claridad del nuevo marco jurídico despejó dudas sobre la competencia de la DIARI para acceder a las bases de datos de entidades públicas y privadas, y la limitó por el principio de finalidad. Dicho acceso solo está permitido para adelantar funciones de vigilancia y control fiscal, en el marco de las competencias de la Contraloría General de la República (CGR). La interoperabilidad directa con las fuentes de información de las entidades públicas ha sido definitiva para concretar este propósito. Gracias al principio de colaboración entre entidades del Estado para el cumplimiento de sus fines, y a una importante dosis de confianza, se han utilizado distintas vías para concretar el acceso a la información. Destacan, entre otras, el Protocolo Seguro de Transferencia de Archivo (SFTP), las técnicas de enlace cifrado desde la red del cliente a la CGR (VPN site to site), y, por último, XROAD,
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ILUSTRACIÓN 1
DISTRIBUCIÓN TERRITORIAL DE ALERTAS POR PRESUNTOS SOBRECOSTOS EN LA EMERGENCIA POR COVID-19
VALOR DE LOS CONTRATOS CON ALERTA DE SOBRECOSTOS
PROVIDENCIA
DEPARTAMENTO No. ALERTAS
SAN ANDRÉS MAGDALENA
31
NACIÓN
28 $137.509.894.462
VALLE DEL CAUCA
23 $46.220.713.106
DEPARTAMENTOS
ARAUCA
4 $21,148.419.079
SUCRE
12 $18.398.937.010
NORTE/SANTANDER
18 $15.675.939.670
LA GUAJIRA
ATLÁNTICO
CESAR
SUCRE
NORTE DE SANTANDER
BOLÍVAR
CÓRDOBA CHOCÓ ANTIOQUIA
SANTANDER
BOYACÁ
CALDAS
ARAUCA
CASANARE
BOGOTÁ CUNDINAMARCA
RISARALDA
VICHADA
QUINDÍO VALLE DEL CAUCA
CAUCA
TOLIMA META HUILA
GUAINÍA GUAVIARE
NARIÑO PUTUMAYO
CAQUETÁ
VALOR
VAUPÉS
AMAZONAS
ATLÁNTICO
5 $45.070.254.399
ANTIOQUIA
21 $23.851.775.569
BOGOTÁ D.C.
7 $15.524.628.241
CASANARE
14 $14.796.826.060
TOLIMA
6 $12.870.719.921
SANTANDER
13 $12.860.170.031
MAGDALENA
6 $12.475.337.429
NARIÑO
14 $12.394.600.729
CUNDINAMARCA
27 $11.275.175.491
BOLÍVAR
6 $8.822.858.064
CESAR
14 $8.391.762.478
BOYACÁ
10 $6.476.134.669
META
13 $6.369.906.725
CAUCA
8 $3.886.206.793
CHOCÓ
7 $3.758.272.900
SAN ANDRÉS
2 $3.664.009.752
PUTUMAYO
8 $3.646.963.878
AMAZONAS
6 $3.473.717.460
CÓRDOBA
6 $3.196.900.000
LA GUAJIRA
2 $2.648.346.000
GUAVIARE
3 $2.209.054.466
VICHADA
4 $2.139.690.284
VAUPÉS
5 $1.975.179.832
GUAINÍA
5 $1.587.058.933
HUILA
2 $1.020.000.000
QUINDÍO
1 $550.000.000
CALDAS
1 $376.408.799
RISARALDA
1 $200.000.000 302 $464.465.862.230
$464.466 Fuente: Unidad de Análisis de la Información, DIARI CGR. Cifras con corte al 31 de mayo de 2020.
el camino definido por MinTIC para intercambio de información. Estas vías han facilitado el acceso oportuno y seguro a las fuentes de información requeridas por la CGR. Con fecha de corte a 31 de mayo de 2020, la activa comunicación entre la DIARI y distintas entidades públicas, unida a la disponibilidad y combinación de los distintos métodos de acceso mencionados, ha permitido que la Unidad de Información cuente con acceso efectivo a más de 700 fuentes de información de 171 entidades.
❯ A la tarea urgente de obtener información, depurarla y estructurarla para facilitar su análisis, se sumó la de proteger los recursos públicos en el contexto de la emergencia sanitaria por COVID-19.
millones
Emergencia sanitaria y protección de los recursos públicos A la tarea urgente de obtener información, depurarla y estructurarla para facilitar su análisis se sumó la de proteger los recursos públicos en el contexto de la emergencia sanitaria por CO-
87
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volucra actividades analíticas intensivas en extracción, transformación y carga de datos. El algoritmo detecta la información de costos unitarios en los documentos de los procesos de contratación y los relaciona con precios de mercado. En especial, los del catálogo del mecanismo de agregación de demanda de grandes superficies de Colombia compra eficiente y los del Sistema de Información (Sipsa) del Dane para la semana y territorio en que se suscriben los contratos.
ILUSTRACIÓN 2
CONTRATACIÓN Y ALERTAS POR PRESUNTOS SOBRECOSTOS EN LA EMERGENCIA POR COVID-19 SEGUIMIENTO PREVENTIVO
$19,5 BILLONES Contratación 2020*
$3,4 BILLONES $3.427.425.290.397
Contratación COVID revisión C.G.R 100%
$2,2 BILLONES
$1,2 BILLONES
❯
ENGRANAJES PARA RESURGIR
Contratos de prestación de servicios
$2.192.390.486.270
36 % 64 %
Análisis a contratos de alimentos, insumos médicos y elementos de bioseguridad
$464.466 BILLONES $464.465.862.230
Contrato con presunto sobrecosto - 21 %
302 alertas Fuente: Unidad de Análisis de la Información, DIARI CGR. Cifras con corte al 31 de mayo de 2020
VID-19. La emergencia sanitaria ha sido una prueba ácida, desplegada de forma intempestiva sobre la pertinencia de la DIARI. La construcción y habilitación de herramientas de análisis en la DIARI ha corrido de forma simultánea con la necesidad de atender los efectos de la pandemia. Entre las herramientas creadas se destaca un modelo para la automatización del cálculo y la publicación interna de alertas por contratos con presuntos sobrecostos. Este modelo in-
❯ Entre las herramientas creadas se destaca un modelo para la automatización del cálculo y la publicación interna de alertas por contratos con presuntos sobrecostos.
ECONOMÍA COLOMBIANA ☛ REVISTA DE LA CONTRALORÍA GENERAL DE LA REPÚBLICA
Alertas por presuntos sobrecostos Desde el 10 de marzo hasta el 31 de mayo de 2020, la Unidad de Análisis, por medio del modelo descrito revisó 38.789 contratos relacionados con la emergencia sanitaria por COVID-19, registrados en la base pública del Secop, por un valor de 3.427.425.290.397 pesos. Del valor total de estos contratos, 2.192.390.486.270 pesos (64 %) se relacionan con la compra de elementos de bioseguridad, insumos médicos y alimentos para la población vulnerable (véase ilustración 2). Evaluados estos procesos de contratación, la Contraloría generó 302 alertas preventivas de presuntos sobrecostos por valor de 464.465.862.230 pesos. Es decir, un 21 % de los 2,2 billones analizados relacionados con contratos celebrados por entidades adscritas a 25 gobernaciones, 22 ciudades capitales y 112 municipios. Un 30 % de los recursos en escrutinio corresponden a contratos de entidades del nivel central, y otro 30 % a contratos de entidades territoriales en Valle, Atlántico, Antioquia y Arauca (véase ilustración 1, Página anterior -87-). Como efecto de la actuación de la Contraloría, las entidades territoriales han renegociado y ajustado costos en contratos que sumaban 79.002.401.602 pesos. Tras las intervenciones, el valor total de estos contratos se redujo a 46.879.898.501 pesos. Asimismo, se logró que los presuntos sobrecostos, que se estimaban en 28.701.158.960 pesos, se redujeran a 6.353.518.938 pesos. En esta misma línea se logró la cancelación de 9 contratos por un valor total de 13.667.388.272 pesos. De igual manera, se consiguió un ajuste de costos en 22 procesos de contratación con reducción del presunto sobrecosto a cero, con beneficios por 2.813.604.948 pesos (véase ilustración 3).
CON FECHA DE CORTE A 31 DE MAYO DE 2020, LA ACTIVA COMUNICACIÓN ENTRE LA DIARI Y DISTINTAS ENTIDADES PÚBLICAS, UNIDA A LA DISPONIBILIDAD Y COMBINACIÓN DE LOS DISTINTOS MÉTODOS DE ACCESO MENCIONADOS, HA PERMITIDO QUE LA UNIDAD DE INFORMACIÓN CUENTE CON ACCESO EFECTIVO A MÁS DE 700 FUENTES DE INFORMACIÓN DE 171 ENTIDADES. ILUSTRACIÓN 3
BENEFICIOS DE CONTROL BENEFICIOS DEL CONTROL FISCAL PREVENTIVO SOBRE LOS CONTRATOS EN LA EMERGENCIA POR COVID-19
1 2 3
Alertas preventivas por presuntos sobrecostos
Renegociación de contratos por alertas
Valor de los contratos con alertas
Valor de sobrecostos
$464.466
$28.701
$464.465.862.230
$28.701.158.960
millones
millones
$6.354
millones $6.353.518.938
Antes de alertas C.G.R.
Después de renegociación
$79.002
Beneficio logrado a mayo 31 de 2020
$46.880
$22.348
$46.879.898.501
$22.347.640.022
millones
millones
$79.002.401.602
Valor de los contratos renegociados
$13.667 Cancelación de contratos por alertas
Valor de sobrecostos
millones
$13.667.388.272
Valor de los contratos cancelados
millones
Valor final de los contratos negociados
9 contratos cancelados Uribia (La Guajira) $5.800 millones / 2 contratos Medellín $2.462 millones Soledad (Atlántico) $2.100 millones Gobernación (Chocó) $2091 millones
Guaduas (Cundinamarca) $560 millones / 2 contratos
En 22 contratos el sobrecosto se redujo al 0 % con un beneficio de
Santiago de Cali $62 millones
$2.814
Neiva (Huila) $439 millones
$2.813.604.948
millones
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PROYECTOS PRIORITARIOS EN LOS TRES PRIMEROS MESES La creación e implementación de modelos de análisis de información para producir insumos con el propósito de optimizar la vigilancia y el control fiscal ha sido la otra prioridad de la DIARI. En estos primeros tres meses de funcionamiento destacamos la creación y el despliegue de los siguientes seis modelos.
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1
MODELO PARA EL SEGUIMIENTO DE MEDIOS DE COMUNICACIÓN Y REDES SOCIALES. Usa algoritmos de analítica de texto para la extracción y detección de contenidos de valor para el control y la vigilancia fiscal, a partir de una jerarquía de diccionarios, conceptos y sinónimos para la clasificación semántica de noticias y mensajes disponibles públicamente en internet. Los conjuntos de datos se procesan a partir de estructuras adaptadas a las necesidades de control fiscal preventivo. En la actualidad se publican tres boletines diarios que recogen los aportes de la ciudadanía, los periodistas y los formadores de opinión en procura de un mejor manejo de los recursos públicos.
MODELO DE CADENA PRESUPUESTAL.
Mide el riesgo en licitaciones y en las selecciones abreviadas de menor cuantía. El riesgo se define en razón de varios factores: sanciones de los proponentes (disciplinarias, fiscales o comerciales), posibles relaciones entre integrantes de juntas directivas, accionistas y representantes legales de consorcios o uniones temporales, ausencia de competencia, precios artificialmente bajos, número de adendas y observaciones antes del cierre de ofertas, inscripción de matrículas mercantiles canceladas o inexistentes, inscripción de documentos falsos, entre otros.
5
Permite monitorear la cadena presupuestal de rubros y contratos con cargo al Presupuesto General de la Nación y al Sistema General de Regalías, mediante la integración de las fuentes de información de contratación Secop I, Secop II y Gesproy, con el Sistema Integrado de Información Financiera —SIIF Nación—. Para ello se usan algoritmos de conjuntos difusos y hemos calculado la cadena de recursos compuesta por la discriminación del presupuesto inicial, el presupuesto vigente, los compromisos, las obligaciones y los pagos de los rubros y contratos vigilados. Este modelo permite identificar posibles retrasos en la ejecución presupuestal o contratos apalancados con rubros para apropiaciones distintas.
3
MODELO DE RIESGO PRECONTRACTUAL.
MODELO PARA EL MONITOREO DEL AVANCE DE OBRAS PÚBLICAS DE INFRAESTRUCTURA. Recopila, depura y ordena los datos con herramientas de big data y sistemas de información geográfica para establecer la trazabilidad del recurso público en las obras de infraestructura, desde que se hacen las apropiaciones presupuestales hasta la ejecución contractual. Este modelo se ha concentrado, en su fase inicial, en los sectores de educación, salud y transporte. El modelo se nutre de información documental que permite acceso a datos no estructurados —como cronogramas de obra e informes de interventoría—, y a datos estructurados —unidades funcionales y tramos de vía—. Asimismo, se obtiene información en el área a partir de imágenes aéreas y otro tipo de reportes para verificar el avance de las obras. El riesgo se calcula a partir de la relación multivariada entre valor, adiciones, prórrogas, suspensiones, y los avances financiero y físico de las obras.
MODELO DE RIESGO CONTRACTUAL. Involucra componentes descriptivos de visualización de datos para caracterizar contratos, contratantes y contratistas. Está acompañado de tableros de control para identificar patrones de distribución de los indicadores más destacados: frecuencia o valor de los contratos, geografía, objetos contractuales, contratistas y contralorías delegadas que los vigilan. El modelo considera indicadores de riesgos a través de las marcas de prórrogas, adiciones, sanciones, procesos de responsabilidad fiscal, presuntos sobrecostos, etc., todo esto a partir de grafos donde interactúan contratos, contratistas y contratantes. Hemos construido un modelo analítico de árboles aleatorios, que ha permitido procesar más de 5,6 millones de contratos registrados en Secop I, Secop II y Sivicof desde 2017.
6
MODELO DE RIESGO DE RECURSOS DEL SISTEMA GENERAL DE REGALÍAS. Identifica el riesgo de los proyectos del Sistema General de Regalías. En su primera etapa —preinversión de los proyectos— emite alertas asociadas con problemas en los estudios previos, identificación de necesidades de población beneficiaria y presunta colusión entre actores, entre otros. En su segunda etapa —fase de ejecución— emite alertas sobre disparidad entre el avance financiero y el avance físico, concentraciones atípicas de contratos y recursos o proyectos con resultados deficientes en contratación. Este modelo monitorea patrones en la distribución de proyectos a escala temporal y territorial, y gracias a la analítica de redes permite detectar concentraciones de contratación o riesgos tempranos de incumplimiento. EC
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ENGRANAJES PARA RESURGIR
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ECONOMÍA COLOMBIANA ☛ REVISTA DE LA CONTRALORÍA GENERAL DE LA REPÚBLICA
Rosario Córdoba, presidenta del Consejo Privado de Competitividad
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“Además de un derecho fundamental, los datos se han constituido en un fenómeno de trascendental importancia para la economía del siglo XXI, influida por un mercado cada vez más digital, unos avances más disruptivos, pero en donde la información personal se convirtió en un activo que debe ser protegido y valorado”. Andrés Barreto González, superintendente de Industria y Comercio
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“Algunas actividades pueden realizarse con bastante facilidad en línea. La educación no es una de esas actividades. Ahora tenemos evidencia abundante que confirma algo que ya sospechábamos: para muchos estudiantes no hay sustituto para la experiencia física de estar en un salón de clases”. (Krugman, 2020)
62 “Sin duda, lo transcurrido en estos más de 100 días de impacto en la cotidianidad de los seres humanos por efectos de COVID-19 cambió la vida de todos de manera súbita, inédita y con mucha incertidumbre”. Oscar Domínguez González, director ejecutivo de la Asociación Colombiana de Universidades
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“Nuestra principal tarea como institución es la formación de ciudadanos integrales como líderes éticos de transformación social y cultural; por eso, una de nuestras principales preocupaciones es garantizar la continuidad de los procesos formativos de nuestros estudiantes”. Dolly Montoya, rectora de la Universidad Nacional
74 “Algunas de las recomendaciones implican fortalecer el crédito educativo, ampliar los programas públicos e incrementar la participación del sector privado y la gestión de las universidades en la consecución de mayores recursos para becas estudiantiles”. Adolfo Meisel Roca, rector de la Universidad del Norte
ISSN 0120-4998
www.economiacolombiana.com
www.contraloria.gov.co
contraloriacolombia
CGR_Colombia
”
ContraloriaColombia
cgr_colombia
CONTRALORÍA GENERAL DE LA REPÚBLICA / REVISTA ECONOMÍA COLOMBIANA / SEPTIEMBRE 2020 ☛ OCTUBRE 2020
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“Las desigualdades del país van más allá de los ingresos monetarios y afectan, incluso, el acceso a servicios esenciales, además de restringir la equidad de oportunidades y, en consecuencia, la movilidad social, el bienestar y el desarrollo”.