Aula 03 Noçþes de Direito Administrativo p/ PRF - Policial - 2014/2015 (Com videoaulas)
Professor: Daniel Mesquita
Noções de Direito Administrativo para Policial (2014/2015) da PRF. Teoria e exercícios comentados Prof. Daniel Mesquita Aula 03
AULA 03: Atos administrativos.
SUMÁRIO 1)
INTRODUÇÃO À AULA 03
2
2)
ATOS ADMINISTRATIVOS
2
2.1. CONCEITO DE ATO ADMINISTRATIVO. 2.2. ELEMENTOS DO ATO ADMINISTRATIVO; TEORIA DOS MOTIVOS DETERMINANTES; PROCEDIMENTO ADMINISTRATIVO. 2.3. ATRIBUTOS (OU CARACTERÍSTICAS) DO ATO ADMINISTRATIVO. 2.4. CLASSIFICAÇÃO DOS ATOS ADMINISTRATIVOS 2.4.1. EXISTÊNCIA, VALIDADE, EFICÁCIA E EXEQÜIBILIDADE 2.4.2. VINCULAÇÃO E DISCRICIONARIEDADE 2.4.3. OUTRAS CLASSIFICAÇÕES DOS ATOS ADMINISTRATIVOS. 2.5. ATOS ADMINISTRATIVOS EM ESPÉCIE 2.5.1. ATOS ADMINISTRATIVOS NORMATIVOS 2.5.1.1. DECRETOS 2.5.1.2. INSTRUÇÕES NORMATIVAS, REGIMENTOS, REGULAMENTOS E
2 8 21 27 27 28 35 38 39 39
2.5.2. ATOS ADMINISTRATIVOS ORDINATÓRIOS 2.5.3. ATOS ADMINISTRATIVOS NEGOCIAIS 2.5.3.1. LICENÇA 2.5.3.2. PERMISSÃO E AUTORIZAÇÃO 2.5.3.3. APROVAÇÃO, VISTO E HOMOLOGAÇÃO 2.5.4. ATOS ADMINISTRATIVOS ENUNCIATIVOS 2.5.5. ATOS ADMINISTRATIVOS PUNITIVOS
40 40 41 41 42 43 43 44
3)
45
RESOLUÇÕES
TEORIA DAS NULIDADES NO DIREITO ADMINISTRATIVO.
3.1 ATOS ADMINISTRATIVOS NULOS, ANULÁVEIS E INEXISTENTES. 3.2 TEORIAS MONISTA (OU UNITÁRIA) E DUALISTA. 3.3 VÍCIOS DO ATO ADMINISTRATIVO. 3.4 DESCONSTITUIÇÃO DOS ATOS ADMINISTRATIVOS 3.4.1 INVALIDAÇÃO E DECADËNCIA 3.4.2 REVOGAÇÃO 3.5 CONVALIDAÇÃO (OU SANATÓRIA) 3.6 CADUCIDADE
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45 46 47 49 49 60 70 74
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4)
PRESCRIÇÃO E DECADÊNCIA
74
5)
RESUMO DA AULA.
79
6)
QUESTÕES
88
7)
REFERÊNCIAS
1)
100
Introdução à aula 03
Que bom que você veio para a nossa aula! Nesta
nossa
aula
03
do
curso
de
Direito
Administrativo
preparatório para o cargo de Policial (2014/2015) da PRF, falaremos do seguinte assunto: “3 Ato administrativo. 3.1 Conceito, requisitos, atributos,
classificação
e
espécies.
3.2
Invalidação,
anulação
e
revogação. 3.3 Prescrição.”. Num concurso como este, em que a matéria é muito extensa, não há como você ler uma aula hoje e apreender tudo até o dia da prova. Por isso, programe-se para ler os resumos na semana que antecede a prova. Lembre-se: o planejamento é fundamental. Chega de papo, vamos à luta!
2) 2.1.
Atos Administrativos Conceito de ato administrativo.
Antes de conceituarmos ato administrativo, devemos distinguir os conceitos de fato e de ato, de modo que a ideia do ato administrativo fique clara. Prof. Daniel Mesquita www.estrategiaconcursos.com.br 2 de 101 Twitter: danielmqt danielmesquita@estrategiaconcursos.com.br Facebook: Daniel Mesquita
Noções de Direito Administrativo para Policial (2014/2015) da PRF. Teoria e exercícios comentados Prof. Daniel Mesquita Aula 03 Fato: é acontecimento sem qualquer interferência da vontade humana. Ato, por sua vez, é manifestação de vontade praticada pelo homem. Se
“ato”
é
manifestação
da
vontade
humana,
“atos
administrativos” são declarações humanas (e não meros fenômenos da natureza), unilaterais (as bilaterais constituem contratos), expedidas pela administração pública ou por particular no exercício de suas prerrogativas, com o
fim imediato
de
produzir efeitos jurídicos
determinados, em conformidade com o interesse público, sob regime de direito público e sujeitas a controle. Para quem gosta de demonstrar seu apurado conhecimento jurídico em provas subjetivas, citando doutrinadores de renome, colacionamos a definição de ato administrativo da professora Di Pietro: “pode-se definir o ato administrativo como a declaração do Estado ou de quem o represente, que produz efeitos jurídicos imediatos, com observância da lei, sob regime jurídico de direito público e sujeita a controle pelo Poder Judiciário” (2009, p. 196)
O aluno não pode se esquecer de que, além do Poder Executivo, os órgãos que compõem o Poder Judiciário e o Legislativo também editam atos administrativos. Também não pode se esquecer de que a Administração Pública pode editar atos regidos pelo direito privado quando, por exemplo, uma empresa estatal vende os bens produzidos por ela no mercado num ambiente de livre concorrência. Por fim, vale destacar a valiosa lição de Bandeira de Mello (2010, p. 413-416) acerca do silêncio da Administração quando esta não se pronuncia quando deve fazê-lo. Para o ilustre administrativista, o silêncio não é ato jurídico, mas um fato jurídico administrativo, pois não houve qualquer manifestação.
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Noções de Direito Administrativo para Policial (2014/2015) da PRF. Teoria e exercícios comentados Prof. Daniel Mesquita Aula 03 Questões concurso
1. áreas)
de
(CESPE - 2013 - DEPEN - Especialista - Todas as A
função
administrativa,
ou
executiva,
é
exercida
privativamente pelo Poder Executivo. Além do Poder Executivo, os órgãos que compõem o Poder Judiciário e o Legislativo também editam atos administrativos. Gabarito: Errado.
2.
(CESPE – 2013 – TJDFT – Oficial de Justiça) A
designação de ato administrativo abrange toda atividade desempenhada pela administração. O ato administrativo não abrange toda atividade desempenhada pela administração, representando apenas uma parcela da atuação da administração. Logo, está INCORRETA.
3. banco
(CESPE - 2013 - DEPEN - Agente Penitenciário) Um
estatal
que
celebra
com
o
particular
um
contrato
para
fornecimento de cheque especial pratica um ato administrativo. Se
“ato”
é
manifestação
da
vontade
humana,
“atos
administrativos” são declarações humanas (e não meros fenômenos da natureza), unilaterais (as bilaterais constituem contratos), expedidas pela administração pública ou por particular no exercício de suas prerrogativas, com o
fim imediato
de
produzir efeitos jurídicos
determinados, em conformidade com o interesse público, sob regime de direito público e sujeitas a controle. O ato praticado não visa o interesse público, mas de particulares, por isso está errado!!
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Noções de Direito Administrativo para Policial (2014/2015) da PRF. Teoria e exercícios comentados Prof. Daniel Mesquita Aula 03 4.
(CESPE – 2010 - MPS – Técnico Em Comunicação
Social – Rel. Públicas) Quando um banco estatal celebra, com um cliente, um contrato de abertura de conta-corrente, está praticando um ato administrativo. Cumpre ressaltar que nem toda ação da Administração Pública é tida
como
ato
administrativo.
Os
atos
administrativos
são
manifestações, unilaterais, quando a Administração age como tal, tendo assim, superioridade, prerrogativas e supremacia em relação ao particular. As empresas estatais (empresas públicas e sociedades de economia mista) são submetidas ao mesmo regime jurídico das demais empresas privadas (regime jurídico de direito privado). Desta forma, os atos praticados por estas não são considerados atos administrativos, mas atos privados da Administração. Assim se enquadra o contrato de abertura de conta-corrente. Gabarito: Errado.
5.
(CESPE - 2012 - ANATEL – Analista) A formalização de
contrato de abertura de conta-corrente entre instituição financeira sociedade de economia mista e um particular enquadra-se no conceito de ato administrativo. Vimos que atos de empresas estatais se enquadram como ato privado da administração, pois não é unilateral e também não possui prerrogativas. Gabarito: Errado.
6.
(CESPE – 2012 – TJ/AL – Analista Judiciário –
Administrativa)
Todo
ato
praticado
no
exercício
da
função
administrativa consiste em ato da administração. Vimos que os “atos administrativos” são declarações humanas, unilaterais, expedidas pela administração pública ou por particular no Prof. Daniel Mesquita www.estrategiaconcursos.com.br 5 de 101 Twitter: danielmqt danielmesquita@estrategiaconcursos.com.br Facebook: Daniel Mesquita
Noções de Direito Administrativo para Policial (2014/2015) da PRF. Teoria e exercícios comentados Prof. Daniel Mesquita Aula 03 exercício de suas prerrogativas, com o fim imediato de produzir efeitos jurídicos determinados, em conformidade com o interesse público, sob regime de direito público e sujeitas a controle. Os atos administrativos são espécies do gênero atos da administração. Entre os atos da administração temos: os atos de direito privado; os atos materiais da administração; atos de conhecimento, opinião, juízo ou valor; os atos políticos; os contratos; os atos normativos; e os atos administrativos propriamente ditos. Gabarito: Certo.
7.
(CESPE
-
2012–
TJ/AL
–
Analista
Judiciário
–
Administrativa) Os atos políticos não se sujeitam ao regime jurídico constitucional. Todo ato da administração está sujeito ao regime constitucional. Lembre-se de que os atos políticos não são considerados atos administrativos. Gabarito: Errado.
8.
(CESPE - 2010 - CETURB/ES - Advogado) Atos praticados
pela administração valendo-se de suas prerrogativas e regido pelas normas de direito público são exemplos de atos administrativos, não podendo ser classificados, portanto, como atos da administração. A primeira parte do enunciado está correta. No entanto, se os atos citados são atos administrativas, consequentemente são atos da administração, já que são espécies destes últimos. Gabarito: Errado.
9.
(CESPE
-
2012 – TJ/AL
– Analista
Judiciário
–
Administrativa) De acordo com os critérios objetivo, funcional ou material, ato administrativo corresponde ao ato praticado no exercício
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Noções de Direito Administrativo para Policial (2014/2015) da PRF. Teoria e exercícios comentados Prof. Daniel Mesquita Aula 03 concreto da função administrativa que é editado exclusivamente por órgãos administrativos. Sabemos que administração
o
sentido
pública
denota
objetivo, a
material ou funcional da
própria
atividade
administrativa
exercida pelo Estado. Desta forma, por tal critério, o ato administrativo surge do exercício dessa função que poderá ser editado por órgão ou entidade administrativa, bem como pelos delegatários dos serviços públicos, ou seja, particulares no exercício delegado da função administrativa. Gabarito: Errado.
10.
(CESPE
2011 –
-
STM
–
Analista
Judiciário
–
Administração) Os atos administrativos têm origem no Estado ou em agentes investidos de prerrogativas estatais. Vimos que se pode definir o ato administrativo como a declaração do Estado ou de quem o represente, que produz efeitos jurídicos imediatos, com observância da lei. Gabarito: Certo.
11.
(CESPE
-
2012
– TJ/AL
– Analista
Judiciário
–
Administrativa) Os atos administrativos incluem os despachos de encaminhamento de papéis e os processos. Os despachos não são manifestações unilaterais de vontade da administração revestidas de prerrogativas públicas, ou seja, são considerados meros atos. Gabarito: Errado.
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2.2. Elementos do ato administrativo; teoria dos motivos determinantes; procedimento administrativo. O que vamos estudar agora são os elementos que constituem os atos administrativos, sem eles o ato administrativo não completa seu ciclo de formação ou são considerados, até mesmo, a depender do elemento faltante, inexistente. A doutrina do direito administrativo brasileiro diverge quanto aos elementos que compõem os atos administrativos. Em razão disso, o critério mais seguro para se utilizar em uma prova de concurso é o do art. 2º da Lei nº 4.717/65. Para essa lei, os elementos do ato administrativo são: competência, forma, objeto, motivo e finalidade. Isso
não
quer
dizer
que
o
aluno
deve
marcar
errado
se
apresentada na questão que o sujeito, e não a competência, é um dos elementos do ato administrativo. Nesse ponto, Di Pietro (2009, p. 202) informa, com razão, que a competência é um atributo do sujeito que pratica o ato e, além desse atributo, ele deve ter a capacidade para realizá-lo. Desse modo, mais adequado falar-se que o sujeito – e não a competência – é um dos elementos do ato administrativos. Sujeito é aquele que pratica o ato. Ele deve ter capacidade e competência para a prática do ato. A primeira se verifica das normas de direito civil (idade, sanidade mental etc.). Já a competência, no direito
administrativo,
decorre
da
Constituição,
das
leis
e
atos
normativos. Esses diplomas não só definem o plexo de competências, mas impõem aos seus titulares o dever de exercê-las em prol do interesse público. *Pensou
em
sujeito
–
pense
em
capacidade
e
competência!*
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Noções de Direito Administrativo para Policial (2014/2015) da PRF. Teoria e exercícios comentados Prof. Daniel Mesquita Aula 03 Aqui já entramos em um ponto que pode ser explorado na prova: o estudo da competência para a prática do ato administrativo. Portanto, SINAL DE ALERTA! Primeiramente,
importante
observar
as
características
da
competência exercida pelo sujeito que pratica o ato administrativo. Mencionamos aqui as características da competência trazidas por Alexandrino (2010, p. 437), com fundamento na doutrina brasileira, especialmente em Bandeira de Mello:
de exercício obrigatório;
irrenunciável;
intransferível;
imodificável pela vontade do agente;
imprescritível (o não exercício não extingue a competência);
improrrogável (não se transfere ao órgão incompetente que praticou o ato, salvo se a lei assim determinar).
CUIDADO: O concursando nunca pode se esquecer de que, apesar das
características
de
irrenunciabilidade
e
intransferibilidade,
a
competência pode ser objeto de delegação e avocação. A delegação é um instrumento de descentralização administrativa (art. 11 do Decreto-lei nº 200/67) e não importa em transferência de competência, tanto é que a autoridade delegante pode avocar a competência delegada a qualquer momento (art. 2º, parágrafo único, do Decreto nº 83.937/79).
MUITO CUIDADO – EXCEÇÃO À REGRA DA DELEGAÇÃO:
A Lei nº 9.784/99, que regula o processo administrativo no âmbito da
Administração
Pública
Federal,
proíbe
a
delegação
competência:
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da
Noções de Direito Administrativo para Policial (2014/2015) da PRF. Teoria e exercícios comentados Prof. Daniel Mesquita Aula 03 (a)
de editar atos normativos;
(b)
de decidir recursos administrativos; e
(c)
das
matérias
de
competência
exclusiva do órgão ou autoridade.
IMPORTANTE: Dos demais dispositivos da Lei nº 9.784/99 e do Decreto nº 83.937/79, extraem-se as seguintes conclusões que já foram cobradas em inúmeras provas de concursos, são elas:
o ato de delegar pressupõe a autoridade para subdelegar;
pode
haver
delegação
de
competências a órgãos
não
subordinados;
a delegação pode ser parcial;
ela deve ser feita por prazo determinado;
a autoridade delegante pode permanecer com o poder de exercer a competência de forma conjunta com a delegatária.
Por fim, com relação à competência, o aluno deve ter em mente que, quando o agente público atua fora de sua esfera de competência, ocorre o excesso de poder (Alexandrino, 2010, p. 440). Tamanha a relevância do que tratado nesse ponto, apresentamos dois itens de concursos públicos em que a matéria foi cobrada, vejamos:
Questões concurso
12.
de
(CESPE – 2009 - TRF 5ª Região - Juiz Federal
Substituto) Analise a seguinte situação hipotética: Pedro, autoridade superior, delegou determinada competência a Alfredo com o propósito de descentralizar a prestação do serviço público e assegurar maior rapidez nas decisões, uma vez que Alfredo tem um contato mais direto com o objeto da delegação. Prof. Daniel Mesquita www.estrategiaconcursos.com.br 10 de 101 Twitter: danielmqt danielmesquita@estrategiaconcursos.com.br Facebook: Daniel Mesquita
Noções de Direito Administrativo para Policial (2014/2015) da PRF. Teoria e exercícios comentados Prof. Daniel Mesquita Aula 03 Nessa situação, Alfredo somente pode subdelegar a competência se Pedro deixou essa autorização consignada de forma expressa no ato de delegação. O art. 11 do DL 200/67 dispõe que “a delegação de competência será utilizada como instrumento de descentralização administrativa, com o objetivo de assegurar maior rapidez e objetividade às decisões, situando-as na proximidade dos fatos, pessoas ou problemas a atender”. Ocorre
que,
o
Decreto
nº
83.937/79,
que
regulamenta
o
dispositivo, afirma, em seu art. 6º que “o ato de delegar pressupõe a autoridade para subdelegar, ficando revogadas as disposições em contrário constantes de decretos, regulamentos ou atos normativos em vigor no âmbito da Administração Direta e Indireta”. Assim o item está errado. 13. (CESPE
-
2011
-
TJ-ES
-
Analista
Judiciário
-
Taquigrafia - Específicos) Nem todo ato administrativo necessita ser motivado. No entanto, nesses casos, a explicitação do motivo que fundamentou o ato passa a integrar a própria validade do ato administrativo como um todo. Assim, se esse motivo se revelar inválido ou inexistente, o próprio ato administrativo será igualmente nulo, de acordo com a teoria dos motivos determinantes. A teoria dos motivos determinantes de aplica tanto aos atos vinculados quanto aos discricionários. De acordo com Hely Lopes Meirelles o ato discricionário confere ao administrador uma margem de liberdade para fazer um juízo de conveniência e oportunidade, não sendo
obrigatória
a
motivação.
No
entanto,
se
houver
tal
fundamentação, o ato deverá condicionar-se a esta, em razão da necessidade de observância da Teoria dos Motivos Determinantes. Resposta: certo.
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Noções de Direito Administrativo para Policial (2014/2015) da PRF. Teoria e exercícios comentados Prof. Daniel Mesquita Aula 03 14. (CESPE - 2013 - TJ-RR - Titular de Serviços de Notas e de Registros) A competência, irrenunciável, pode ser delegada a outros órgãos ou titulares, ainda que estes não sejam hierarquicamente subordinados
ao
órgão
originalmente
competente,
quando
for
conveniente, em razão de circunstâncias de índole técnica, social, econômica, jurídica ou territorial. Observem que essa questão caiu para Titular de Serviços de Notas e de Registros e que vocês tem pleno conhecimento para responder. É um boa questão, pois tem um peguinha interessante. Não confundam a característica “irrenunciável” com “exclusiva”. Eu explico. Todas as competências administrativas são irrenunciáveis. O agente não pode simplesmente abrir mão delas. Acontece que algumas competências são delegáveis, enquanto outras jamais poderão ser delegadas, ou seja, são exclusivas (ex: decisão de recurso e elaboração de ato normativo). Se alguém pensou em marcar a questão como errada por conta do termo “irrenunciável”, deve lembrar que essa é uma característica de todos os atos. Portanto, a resposta está correta.
15. (CESPE/2011 – PC/ES – Perito Papiloscópico) O poder legal conferido ao agente público para o desempenho específico das atribuições de seu cargo constitui um requisito do ato administrativo, ou seja, o requisito da competência. A competência é de fato o requisito ou elemento do ato administrativo que se traduz no poder legal conferido ao agente público para o desempenho específico das atribuições de seu cargo. Gabarito: Certo.
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Noções de Direito Administrativo para Policial (2014/2015) da PRF. Teoria e exercícios comentados Prof. Daniel Mesquita Aula 03 16. (CESPE - 2011 - TCU - Auditor Federal de Controle Externo) A decisão de recurso administrativo pode ser objeto de delegação. Abra o olho! Você não pode errar esse tipo de questão destacada em aula! A Lei nº 9.784/99, que regula o processo administrativo no âmbito da
Administração
Pública
Federal,
proíbe
a
delegação
da
competência: (d)
de editar atos normativos;
(e)
de decidir recursos administrativos; e
(f)
das
matérias
de
competência
exclusiva do órgão ou autoridade. Gabarito: Errado 17. (CESPE - 2012 – DPE/RO – Defensor Público) A competência, um dos elementos do ato administrativo, é irrenunciável, salvo os casos de delegação e avocação legalmente admitidos; entre as hipóteses
cabíveis
de
delegação
inclui-se
a
edição
de
decretos
normativos. É verdade que a competência é um dos elementos ou requisitos do ato administrativo, sendo irrenunciável, salvo os casos de delegação e avocação legalmente admitidos. No entanto, a Lei nº 9.784/99, que regula o processo administrativo no âmbito da Administração Pública Federal, proíbe a delegação da competência de editar atos normativos. Gabarito: Errado.
18. (CESPE
-
2011
- TJ-ES -
Analista
Judiciário)
A
delegação da competência para a realização de um ato administrativo configura a renúncia da competência do agente delegante. Como disse
em aula, a
delegação
é
um instrumento
de
descentralização administrativa (art. 11 do Decreto-lei nº 200/67) e não Prof. Daniel Mesquita www.estrategiaconcursos.com.br 13 de 101 Twitter: danielmqt danielmesquita@estrategiaconcursos.com.br Facebook: Daniel Mesquita
Noções de Direito Administrativo para Policial (2014/2015) da PRF. Teoria e exercícios comentados Prof. Daniel Mesquita Aula 03 importa em transferência de competência, tanto é que a autoridade delegante pode avocar a competência delegada a qualquer momento (art. 2º, parágrafo único, do Decreto nº 83.937/79). Gabarito: Errado.
19. (CESPE - 2010 – MPS – Agente Administrativo) A competência é delegável, mas não é passível de avocação. De acordo com o art. 11, da Lei nº 9.784/99, a competência é irrenunciável e se exerce pelos órgãos administrativos a que foi atribuída como própria, salvo os casos de delegação e avocação legalmente admitidos. Portanto, é possível tanto a delegação quanto a avocação de competência. Gabarito: Errado.
Vamos continuar no estudo dos elementos do ato administrativo. Além do elemento sujeito ou competência, existe o elemento forma. Com relação a esse elemento, Di Pietro (2009, p. 207) destaca que ela tem duas acepções: a) em
sentido
estrito:
a
forma
é
considerada
como
a
exteriorização do ato, ou seja, o modo pelo qual a declaração se apresenta; b) em sentido amplo: a forma inclui “todas as formalidades que devem ser observadas durante o processo de formação da vontade da Administração, e até os requisitos concernentes à publicidade do ato”. A regra, estabelecida no art. 22 da Lei n. 9.784/99, é o informalismo do ato administrativo.
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Noções de Direito Administrativo para Policial (2014/2015) da PRF. Teoria e exercícios comentados Prof. Daniel Mesquita Aula 03 Em
seguida,
ainda
com
relação
aos
elementos
do
ato
administrativos apresentados na Lei nº 4.717/65, destacamos o objeto. O objeto é o conteúdo material, é o que o ato realiza, é a resposta às seguintes perguntas: “O quê é o ato?”, “Para quê serve o ato?”. O objeto deve ser lícito, certo e moral. Objeto
e
conteúdo
são
utilizados
pela
maioria
dos
doutrinadores como expressões sinônimas.
Além do sujeito (ou competência), da forma e do objeto, a finalidade é outro elemento do ato administrativo. Assim como a forma, a finalidade pode ser analisada sob duas acepções (que já foram objeto de cobrança em concurso público, conforme verificaremos abaixo): a) em sentido estrito, a finalidade é o resultado específico que o agente quer alcançar com a prática do ato, é o efeito que ele deseja produzir ao praticar o ato. b) em sentido amplo: a finalidade se confunde com o interesse público, qualquer que seja o resultado esperado pelo sujeito, a finalidade dele é a consecução do interesse público; Se o agente se valeu de um ato para atender finalidade diversa da prevista no ordenamento, esse ato será inválido em razão do desvio de poder. Bandeira de Mello (2010, p. 407) observa que o desvio de poder pode se manifestar de duas formas: (a) o agente busca finalidade alheia ao interesse público; (b) o agente busca uma finalidade de interesse público, mas alheia à prevista para o ato que utilizou. O desvio de poder (vício na finalidade) e o excesso de poder (vício na competência) são espécies do gênero abuso de poder (Alexandrino, 2010, p. 440) Assim, temos o importante quadro – SINAL DE ALERTA: Prof. Daniel Mesquita www.estrategiaconcursos.com.br 15 de 101 Twitter: danielmqt danielmesquita@estrategiaconcursos.com.br Facebook: Daniel Mesquita
Noções de Direito Administrativo para Policial (2014/2015) da PRF. Teoria e exercícios comentados Prof. Daniel Mesquita Aula 03
Desvio
de
poder
–
vício
na
finalidade Abuso de poder Excesso de poder – vício na competência O motivo é outro elemento do ato administrativo e pode ser definido como a causa imediata do ato administrativo, é a situação de fato (ocorrida no mundo empírico) e de direito (previsão legal ou o princípio) que determina a prática do ato (Alexandrino, 2010, p. 444). Nesse tema, três questões são relevantes para concursos públicos: (I) diferenciar conceitualmente motivo, móvel e motivação; (II) o fundamento da motivação dos atos administrativos; e (III) a teoria dos motivos determinantes. A diferenciação conceitual mais exata entre motivo, móvel, motivação é dada por Bandeira de Mello (2010, p. 399). Ele observa que motivo se distingue de móvel porque este designa a representação subjetiva, a intenção do agente ao praticar o ato. O motivo decorre da situação ocorrida no mundo dos fatos. O mesmo autor ensina também que o motivo não se confunde com a motivação, pois esta é a justificativa formalizada pelo agente para a prática do ato e decorre do princípio da transparência. Assim, temos o seguinte quadro conceitual: Motivo Causa
imediata
Móvel dos
atos Intenção
do Justificativa
administrativos ocorrida no agente mundo dos fatos.
Motivação
ao formalizada
praticar o ato.
pelo
agente para a prática do ato.
IMPORTANTE!
O
fundamento
da
motivação
dos
atos
administrativos é tema que pode auxiliar o aluno no momento de Prof. Daniel Mesquita www.estrategiaconcursos.com.br 16 de 101 Twitter: danielmqt danielmesquita@estrategiaconcursos.com.br Facebook: Daniel Mesquita
Noções de Direito Administrativo para Policial (2014/2015) da PRF. Teoria e exercícios comentados Prof. Daniel Mesquita Aula 03 julgar itens de alta complexidade. Por isso, é de fundamental importância que o aluno absorva esse ponto da matéria. Para isso, partimos do voto do Ministro Ricardo Lewandowski, do STF, no julgamento do RE 589998. Ao analisar a necessidade de se motivar o ato administrativo que demite empregado de empresa pública, afirmou o Ministro que a obrigação de motivar os atos decorreria, “especialmente, do fato de os agentes estatais lidarem com a res publica, tendo em vista o capital das empresas estatais — integral, majoritária ou mesmo parcialmente — pertencer ao Estado, isto é, a todos os cidadãos. Esse dever, ademais, estaria ligado à própria idéia de Estado Democrático de Direito, no qual a legitimidade de
todas
as
decisões
administrativas
tem
como
pressuposto
a
possibilidade de que seus destinatários as compreendam e o de que possam, caso queiram, contestá-las. No regime político que essa forma de Estado consubstancia, seria preciso demonstrar não apenas que a Administração, ao agir, visou ao interesse público, mas também que agiu legal e imparcialmente” (texto extraído do Informativo STF nº 576 – o julgamento ainda não foi concluído em razão do pedido de vista do Ministro Joaquim Barbosa). Por fim, com relação ao elemento motivo do ato administrativo, pedimos, mais uma vez, que o aluno ligue o SINAL DE ALERTA!, pois passamos a tratar da teoria dos motivos determinantes. A teoria dos motivos determinantes dispõe que a validade do ato se vincula aos motivos – fáticos e legais – indicados como seu fundamento. Os motivos enunciados pelo agente aderem ao ato e a sua ocorrência deve ser provada e deve ser suficiente para justificá-lo. Caso contrário, o ato será inválido. Esse é o entendimento que se extrai do ROMS 29774, julgado pela 2ª Turma do Superior Tribunal de Justiça, e do MS 11741, julgado pela 1ª Seção da mesma Corte.
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Noções de Direito Administrativo para Policial (2014/2015) da PRF. Teoria e exercícios comentados Prof. Daniel Mesquita Aula 03 Seja o ato discricionário ou vinculado, o motivo declarado vincula o ato para todos os efeitos jurídicos. A partir daí, os órgãos de controle internos e externos podem avaliar a legitimidade do ato também com relação aos motivos que ensejaram a sua prática, mesmo que desnecessária
a
expressa
declaração
do
motivo.
Havendo
desconformidade entre os motivos determinantes e a realidade, o ato pode ser retirado do ordenamento. Foi isso que ocorreu no ROMS 29774, acima indicado. O STJ declarou nulo o ato da administração de reduzir unilateralmente o valor pago às escolas que realizam cursos para a obtenção da CNH em percentual muito superior ao verificado como necessário pelo estudo técnico da própria administração. Esse estudo foi, justamente, o utilizado pela administração como motivação para a redução do valor do contrato com as escolas. Por
fim,
com
relação
ao
conceito
de
procedimento
administrativo, mais uma vez invocamos a lição de Di Pietro. A professora ensina (2009, 197) que determinados atos são preparatórios de um ato principal, mesmo assim, esses atos são considerados atos administrativos, pois integram um procedimento ou fazem parte de um ato complexo. Assim, procedimento administrativo seria o rito legal a ser percorrido pela Administração para a obtenção de efeitos regulares de um ato administrativo principal. Importante deixar claro que adotamos os elementos do ato administrativo segundo a definição legal (Lei nº 4.717/65) e a lição da maioria da doutrina do direito administrativo (Di Pietro, José dos Santos Carvalho Filho, Vicente Paulo etc.). Não ignoramos a lição de Bandeira de Mello de que há outros elementos do ato administrativo, quais sejam: conteúdo (para o autor, o conteúdo é o próprio ato, se diferenciando do objeto, porque este seria sobre o que trata o ato), causa (relação entre o motivo – fato – e Prof. Daniel Mesquita www.estrategiaconcursos.com.br 18 de 101 Twitter: danielmqt danielmesquita@estrategiaconcursos.com.br Facebook: Daniel Mesquita
Noções de Direito Administrativo para Policial (2014/2015) da PRF. Teoria e exercícios comentados Prof. Daniel Mesquita Aula 03 o conteúdo do ato sob o enfoque da finalidade conferida pela lei), requisitos procedimentais (percurso percorrido pelo ato até a sua edição), formalização (modo específico pelo qual o ato administrativo deve ser externado) e pertinência à função administrativa (só é ato administrativo aquele que seja afeto às atividades administrativas). Não abordaremos profundamente a lição desse doutrinador, pois ele representa posição isolada no direito administrativo nesse ponto. O que você deve levar para a prova é que os elementos do ato administrativo é o SUJOBMOFOFI = Sujeito, objeto, motivo, forma e finalidade. Creio que, até o momento, podemos acertar cerca de 20% (vinte por cento) das questões relativas a ato administrativo nos concursos. Isso não é o bastante para a aprovação num certame. Por isso, vamos em frente! Questões concurso
de
20. (CESPE - 2013 - TCE-RO - Agente Administrativo) A motivação de um ato administrativo é o pressuposto fático e jurídico que enseja a prática do ato. O motivo de um ato administrativo é a exposição escrita da razão que determinou a prática do ato. Motivo Causa
imediata
administrativos
ocorrida
Motivação dos no
atos Justificativa
formalizada
pelo
mundo agente para a prática do ato.
dos fatos.
Gabarito: Errado.
21.
(CESPE - 2012 – TJ/AC – Juiz) O motivo, como
pressuposto de fato que antecede a prática do ato administrativo, será
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Noções de Direito Administrativo para Policial (2014/2015) da PRF. Teoria e exercícios comentados Prof. Daniel Mesquita Aula 03 sempre vinculado, não havendo, quanto a esse aspecto, margem a apreciações subjetivas por parte da administração. O motivo pode ser expresso em lei ou a lei pode dar margem para escolha (decisão). Portanto, o motivo pode ser um elemento vinculado ou discricionário. Gabarito: Errado
22.
(CESPE - 2013 - MJ - Analista Técnico) O motivo do ato
administrativo não se confunde com a motivação estabelecida pela autoridade administrativa. A motivação é a exposição dos motivos e integra a formalização do ato. O motivo é a situação subjetiva e psicológica que corresponde à vontade do agente público.
Como vimos, o motivo se distingue de móvel porque este designa a representação subjetiva, a intenção do agente ao praticar o ato. O motivo decorre da situação ocorrida no mundo dos fatos. Gabarito: Errado.
23.
(CESPE - 2010 – INSS – Perito Médico Previdenciário)
A alteração da finalidade do ato administrativo expressa na norma legal ou implícita no ordenamento da administração caracteriza o desvio de poder. Caracteriza o desvio de finalidade ou de poder a alteração da finalidade expressa ou implicitamente imposta no ordenamento legal. Gabarito: Certo.
24.
(AFCE
expressamente
–
exigir
TI
–
CESPE/2010)
determinada
forma
Sempre para
que
que
um
a
lei ato
administrativo seja considerado válido, a inobservância dessa exigência acarretará a nulidade do ato.
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Noções de Direito Administrativo para Policial (2014/2015) da PRF. Teoria e exercícios comentados Prof. Daniel Mesquita Aula 03 A forma é considerada elemento vinculado, ou seja, a forma é prescrita ou não vedada em lei. No entanto, quando a lei não a exigir como essencial, mesmo tendo sido adotada outra forma, o ato não será considerado nulo. Por outro lado, sempre que a lei expressamente a exigir, a inobservância acarretará a nulidade do ato. Gabarito: Certo.
2.3. Atributos (ou administrativo.
características)
do
ato
O primeiro ponto que costuma cair em concurso relativo aos atributos é a sua diferenciação com relação aos elementos. Enquanto estes são necessários para a própria formação e validade do ato, aqueles são as características comuns aos atos administrativos. De modo geral, a doutrina identifica os seguintes atributos dos atos administrativos: presunção de legitimidade (e veracidade) – presunção juris tantum (= presunção jurídica que pode ser ilidida caso exista prova em contrário) de que os atos estão adequados ao direito e verídicos quanto aos fatos. Conseqüências disso: auto-executoriedade e inversão do ônus da prova (Alexandrino, 2010, p. 458); imperatividade – os atos administrativos se impõem a terceiros, independentemente impondo
restrições.
de
sua
Decorre
concordância, do
poder
criando
extroverso
obrigações do
Estado
ou –
prerrogativa que tem o Estado de praticar atos que influam na esfera jurídica de terceiros. Nem todos os atos administrativos, contudo, possuem esse atributo, pois nem todos geram deveres a terceiros (Bandeira de Mello, 2010, p. 419); Autoexecutoriedade – Se subdivide em:
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Noções de Direito Administrativo para Policial (2014/2015) da PRF. Teoria e exercícios comentados Prof. Daniel Mesquita Aula 03 o Exigibilidade – esse atributo é definido por Bandeira de Mello (2010, p. 419) como a “qualidade em virtude da qual o Estado, no exercício da função administrativa, pode exigir de terceiros o cumprimento, a observância, das obrigações que impôs”. Isso quer dizer que alguns atos administrativos impõem ao particular uma obrigação de fazer ou de dar, mas não
chegam ao
ponto
de
autorizar
a Administração
a
promover uma coação material para que o particular execute o ato. o Executoriedade – é o atributo que possibilita ao Poder Público implementar materialmente o ato administrativo, podendo,
inclusive,
se
valer
do
uso
da
força
sem
a
necessidade de autorização judicial prévia. A administração pode se valer desse atributo quando SINAL DE ALERTA!: a) a lei autoriza (p. ex: apreensão de produtos alimentícios comercializados sem a aprovação da ANVISA); ou b) em situações de urgência, em que o ato é condição indispensável para a garantia do interesse público (p. ex: retirada
dos
moradores
de
um
prédio
com
risco
de
desabamento). Esse atributo não chega a autorizar a execução pela Administração de multas devidas pelo cidadão (a única hipótese em que isso é possível é na situação prevista no art. 80, III, da Lei nº 8.666/93, em que a Administração pode subtrair da garantia prestada pelo contratado o valor da multa aplicada pela falha na execução). Em resumo, temos o seguinte quadro com as características principais de cada um dos atributos:
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Noções de Direito Administrativo para Policial (2014/2015) da PRF. Teoria e exercícios comentados Prof. Daniel Mesquita Aula 03 Presunção de
Autoexecutoriedade
Imperatividade
legitimidade Presunção juris
Exigibilidade
Executoriedade
tantum O Estado pode O
de que os atos exigir correspondem
Estado
se
o materialmente
aos fatos e ao cumprimento
ato,
de obrigações, necessidade
aplicável.
mas não chega autorização ponto
de judicial,
impõem
a
o terceiros.
sem
direito
atos
pode administrativos
de implementar
terceiros
ao
Os
a de
com
promover
autorização
legal
coação
ou em urgência.
material
Desse modo, apresentamos a sigla
PAI para
você
não
se
esquecer dos atributos ou características dos atos administrativos.
Questões concurso
de
25. (CESPE - 2012 - Câmara dos Deputados – Analista) Em decorrência da autoexecutoriedade, atributo dos atos administrativos, a administração pública pode, sem a necessidade de autorização judicial, interditar determinado estabelecimento comercial. Exatamente
o
que
está
no
quadro!
Na
Executoriedade,
subclassificação da autoexecutoriedade, o Estado pode implementar materialmente o ato, sem a necessidade de autorização judicial, com autorização legal ou em urgência. Gabarito: Certo.
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Noções de Direito Administrativo para Policial (2014/2015) da PRF. Teoria e exercícios comentados Prof. Daniel Mesquita Aula 03 26. (CESPE
-
2010
–
MS
–
Analista
Técnico-
Administrativo) Os atos administrativos gozam de presunção iuris et de iure de legitimidade. Vimos que a presunção de legitimidade é confere presunção juris tantum (relativa) aos atos administrativos, ou seja, é uma presunção jurídica que pode ser ilidida caso exista prova em contrário. Gabarito: Errado.
27. (CESPE - 2012 - MPE-PI - Técnico Ministerial) Inerente aos atos administrativos, a presunção de legitimidade caracteriza-se por ser um princípio de direito público relativo, isto é, que não admite prova em contrário. Vimos que a presunção de legitimidade é um atributo e não um princípio, presunção juris tantum (= presunção jurídica que pode ser ilidida caso exista prova em contrário). Gabarito: Errado. 28. (CESPE – 2013 – CNJ – Analista Judiciário – Área Judiciária) Todos os atos administrativos são imperativos e decorrem do que se denomina poder extroverso, que permite ao poder público editar provimentos que vão além da esfera jurídica do sujeito emitente, interferindo na esfera jurídica de outras pessoas, constituindo-as unilateralmente em obrigações. Pessoal, nem todos os atos administrativos são imperativos. Logo, está INCORRETA.
29. (CESPE - 2011
- IFB – Professor)
Por
meio da
imperatividade, uma das características do ato administrativo, exige-se do
particular
o
cumprimento
do
ato, ainda
que
este
contrarie
disposições legais.
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Noções de Direito Administrativo para Policial (2014/2015) da PRF. Teoria e exercícios comentados Prof. Daniel Mesquita Aula 03 Como vimos a imperatividade dos atos administrativos se impõem a
terceiros,
independentemente
de
sua
concordância,
criando
obrigações ou impondo restrições. Decorre do poder extroverso do Estado – prerrogativa que tem o Estado de praticar atos que influam na esfera jurídica de terceiros. Nem todos os atos administrativos, contudo, possuem esse atributo, pois nem todos geram deveres a terceiros (Bandeira de Mello, 2010, p. 419); Nenhum terceiro deverá cumprir ato ilegal! Gabarito: Errado.
30. (CESPE - 2013 - DEPEN - Agente Penitenciário) A cobrança de multas, em caso de resistência do particular, é um ato administrativo autoexecutório. O atributo da autoexecutoriedade não chega a autorizar a execução pela Administração de multas devidas pelo cidadão. A imposição da é um ato imperativo e decorre do exercício do poder de polícia, sua execução (obrigar pagamento) poderá ser efetivada pela via judicial. Gabarito: Errado.
31. (CESPE legitimidade,
-
como
2011
atributo
–
TCU
do
ato
–
AFCE)
A
administrativo,
presunção representa
de a
faculdade ou a prerrogativa conferida à administração pública para impor, unilateralmente, obrigações aos administrados e interferir na esfera alheia independentemente de anuência prévia. Vimos que os atos administrativos se impõem a terceiros, independentemente
de
sua
concordância,
criando
obrigações
ou
impondo restrições. Esse atributo é o da imperatividade. A presunção de legitimidade é o atributo que goza o ato administrativo de se presumir sua consonância, conformidade, com o direito. Gabarito: Errado. Prof. Daniel Mesquita www.estrategiaconcursos.com.br 25 de 101 Twitter: danielmqt danielmesquita@estrategiaconcursos.com.br Facebook: Daniel Mesquita
Noções de Direito Administrativo para Policial (2014/2015) da PRF. Teoria e exercícios comentados Prof. Daniel Mesquita Aula 03
32. (CESPE - 2010 – AGU – Agente Administrativo) No caso de um administrado alegar a existência de vício de legalidade que invalide
determinado
ato
administrativo,
esse
indivíduo
deverá
fundamentar sua alegação com provas dos fatos relevantes, por força da obrigatoriedade de inversão do ônus da prova, originada no princípio da presunção de legitimidade do ato administrativo. A presunção de legitimidade dá a garantia à Administração de que seus atos serão observados na medida em que se presume produzidos de acordo com a lei. Assim, aquele que contesta tal presunção deve demonstrar por meio de provas suas alegações. Desta forma, trata-se de inversão do ônus da prova. Gabarito: Certo. 33. (CESPE - 2010 – AGU – Contador) O ato administrativo, uma vez publicado, terá vigência e deverá ser cumprido, ainda que esteja eivado de vícios. Vimos que há a presunção de legitimidade do ato administrativo, assim, o ato deve ser cumprido até que se prove o vício, para que seja anulado. Gabarito: Certo.
34. (CESPE
-
2011 – TJ/ES – Analista
Judiciário
–
Administrativa) Enquanto não for decretada a invalidade do ato pela administração ou pelo Poder Judiciário, o ato inválido produzirá normalmente seus efeitos. Vimos que há a presunção de legitimidade do ato administrativo, assim, o ato deve ser cumprido, produzindo seus efeitos, até que se prove o vício, para que seja anulado. Gabarito: Certo.
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Noções de Direito Administrativo para Policial (2014/2015) da PRF. Teoria e exercícios comentados Prof. Daniel Mesquita Aula 03
2.4.
Classificação dos atos administrativos
2.4.1. Existência, exeqüibilidade
validade,
eficácia
e
A distinção tratada neste ponto pode parecer, a primeira vista, um tanto quanto teórica e não muito importante. Não se engane, concursando, o seu concorrente está estudando este tópico e ele já foi cobrado em outras provas! Por isso, avante! O ato administrativo é perfeito e passa a existir quando completa todas as suas fases de elaboração. Ele é válido quando expedido em conformidade com as exigências do ordenamento. É eficaz quando está pronto para produzir efeitos. Os efeitos podem ser típicos (previstos na norma) ou atípicos. Estes são divididos em preliminares ou prodrômicos (efeitos do ato a partir de sua edição até a produção dos efeitos típicos) e reflexos (os que atingem relações jurídicas de terceiros). Carvalho
Filho
(2005,
p.
103)
distingue
a
eficácia
da
exequibilidade. Esta ocorreria no momento em que a Administração pode dar operatividade ao ato, ou seja, executá-lo por completo. O ato pode ser eficaz e inexeqüível quando já transcorridas todas as fases para sua edição, mas, em virtude de determinação constante do próprio ato, ele só pode ser executado a partir de determinado momento. Dessas definições, pode-se concluir que o ato é: a) perfeito quando completou o seu ciclo de formação e está apto a produzir efeitos; b) imperfeito quando não completa o seu ciclo de formação; c) inválido quando está em desacordo com as leis ou os princípios jurídicos; d) ineficaz quando não está apto a produzir efeitos;
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Noções de Direito Administrativo para Policial (2014/2015) da PRF. Teoria e exercícios comentados Prof. Daniel Mesquita Aula 03 e) inexequível quando a Administração ainda não pode executar o seu comando.
Os atos são editados para serem perfeitos, válidos e eficazes. Contudo, pode-se identificar a ocorrência de atos (a) perfeitos, inválidos e eficazes; (b) perfeitos, válidos e ineficazes; (c) perfeitos, inválidos e ineficazes. A hipótese (a) ocorre quando o ato completa o seu ciclo de formação (perfeito) e se impõe ao administrado em razão de seus atributos de presunção de legitimidade e de imperatividade (eficaz). Contudo, posteriormente, se verifica que ele foi editado contra determinada norma jurídica (inválido). A hipótese (b) ocorre quando o ato completa o seu ciclo de formação (perfeito), está de acordo com o ordenamento (válido), mas o administrador, ao editá-lo, impôs uma condição suspensiva ou um termo para que o ato comece a produzir efeitos após a ocorrência de evento futuro (ineficaz), é o chamado ato pendente (Alexandrino, 2010, p. 433). A hipótese (c) ocorre quando o ato completa o seu ciclo de formação
(perfeito),
encontra-se
em
desconformidade
com
o
ordenamento (inválido) e foi editado com uma condição suspensiva ou um termo (ineficaz). E quando o ato já completou seu ciclo de formação, é válido e já produziu todos os efeitos para os quais ele foi criado? Nesse caso, classifica-se esse ato como consumado.
2.4.2.
Vinculação e Discricionariedade
Passando essa matéria para você, eu me lembro o quanto era dura a minha rotina de concursando. Fazia curso pela manha, trabalhava 7 horas por dia no STJ e ficava na biblioteca da UnB até as 23:30. O
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Noções de Direito Administrativo para Policial (2014/2015) da PRF. Teoria e exercícios comentados Prof. Daniel Mesquita Aula 03 concursando é um verdadeiro guerreiro! Ele não pode se perder no caminho traçado para o sucesso, deve manter o foco para não dar chance para a concorrência. No estudo desse ponto (vinculação e discricionariedade) você deve ter em mente a seguinte expressão “grau de liberdade”, pois a vinculação ou a discricionariedade depende justamente desse “grau de liberdade” conferido por lei para avaliar se o ato é vinculado ou discricionário. Se não há margem alguma de liberdade, pois a lei determinou que o único comportamento possível e obrigatório a ser adotado para a hipótese era aquele, o ato praticado é vinculado. Nesse caso, a atuação do administrador encontra-se tipificada na lei, não há avaliação acerca de conveniência e oportunidade (=mérito), ele está amarrado às imposições legais. E quando a lei deixa alguma margem de liberdade para o administrador avaliar a situação, o que ocorre? Nesse caso, quando o administrador se depara com alguma margem de liberdade para decidir acerca da realização de determinado ato, ele está diante de um ato discricionário. Nessas hipóteses, ele se valerá dos critérios de conveniência e oportunidade para tomar decisões.
Juízo de mérito = conveniência + oportunidade Assim temos: A lei não dá margem de liberdade A lei confere alguma margem de liberdade
ato vinculado ato
discricionário. Podemos exemplificar que há discricionariedade em um ato administrativo quando: a) A lei prevê dois ou mais atos possíveis para se chegar ao resultado previsto;
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Noções de Direito Administrativo para Policial (2014/2015) da PRF. Teoria e exercícios comentados Prof. Daniel Mesquita Aula 03 b) A lei prevê apenas o resultado, mas não a forma de se chegar até ele; c) Apresenta conceitos indeterminados que devem ser avaliados no caso concreto pelo administrador para que pratique o ato de forma a melhor adequar a situação a esses conceitos (p. ex: boa-fé, moralidade pública etc.). O poder discricionário existe porque a atividade administrativa é dinâmica, ou seja, o legislador não pode prever todas as situações presentes e futuras de possível ocorrência para a Administração. Caso o administrador se depare com uma situação para qual a lei confira margem de decisão, deve escolher a alternativa que mais se adéque ao interesse público. O Poder Judiciário, salvo em situações excepcionais, não pode se inserir
no
mérito
administrativo
administrativo
discricionário.
É
para
declarar
vedado
ao
inválido juiz
um
ato
substituir
a
discricionariedade do administrador pela sua, sob pena de afronta à separação dos poderes. Por essa razão é que os tribunais vêm entendendo que não podem alterar o gabarito de questões de concurso ou conferir a um candidato uma pontuação superior em uma prova de títulos se não há previsão expressa no edital (STJ: RMS 23878 e RMS 32464). O ato discricionário não se confunde com ato arbitrário. Discrição é liberdade de ação dentro dos limites legais e arbítrio é ação contrária ou que transborda os limites da lei. O primeiro é legal, o segundo é ilegal e inválido.
Ato discricionário ≠ Ato arbitrário Também não se pode confundir o ato discricionário com uma situação de ausência absoluta de regulamentação. O ordenamento jurídico, a partir da Constituição, molda os atos administrativos por meio de princípios e regras gerais, como o princípio da moralidade, da Prof. Daniel Mesquita www.estrategiaconcursos.com.br 30 de 101 Twitter: danielmqt danielmesquita@estrategiaconcursos.com.br Facebook: Daniel Mesquita
Noções de Direito Administrativo para Policial (2014/2015) da PRF. Teoria e exercícios comentados Prof. Daniel Mesquita Aula 03 supremacia do interesse público, a regra do teto constitucional do servidor público etc. Assim, não há ato administrativo praticado com liberdade absoluta ou com margem total e irrestrita de liberdade. O ato discricionário não dispensa a lei, nem se exerce sem ela (Bandeira de Mello, 2010, p. 432). Mais um ponto de divergência doutrinária no estudo do ato administrativo é a avaliação de quais os elementos do ato são discricionários e quais são vinculados. Di
Pietro
(2009,
p.
214-216)
entende
que
pode
haver
discricionariedade na finalidade em sentido amplo (interesse público), porquanto a lei se refere a ela usando expressões vagas. Também pode haver discricionariedade no motivo, quando a lei não o definir ou o definir utilizando expressões vagas, e no objeto (ou conteúdo), quando houver vários objetos possíveis para atingir o mesmo fim. Carvalho Filho (2005, p. 88-91), por sua vez, entende que o objeto e o motivo podem ser vinculados ou discricionários. Bandeira de Mello (2010, p. 433) afirma, por outro lado, que a lei pode deixar margem de liberdade de apreciação nos seguintes elementos: momento, forma, motivo, finalidade e conteúdo.
Elementos discricionários do ato Di Pietro
Carvalho Filho
Bandeira de Mello
objeto
Objeto
conteúdo
motivo
Motivo
motivo
finalidade em sentido
finalidade
amplo momento forma
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Noções de Direito Administrativo para Policial (2014/2015) da PRF. Teoria e exercícios comentados Prof. Daniel Mesquita Aula 03 Essa
divergência
doutrinária
se
justifica
na
pluralidade
de
tratamento que a lei dá sobre a matéria. Se a lei prevê dois procedimentos para a elaboração de determinado ato, a forma será discricionária, se para um mesmo ato a lei destacar duas finalidades, este elemento será discricionário. Assim, a análise da vinculação ou discricionariedade do elemento do ato administrativo depende da normatização do caso concreto. Nos concursos públicos, se for cobrado quais elementos do ato são discricionários e quais são vinculados, o examinador deve indicar ao concursando qual doutrina está sendo seguida, se não indicar, a posição majoritária: motivo e objeto. Porém, como as bancas algumas vezes divergem bastante, nada melhor do que ir buscar a resposta “na fonte”. A seguir, veja uma posição bem atual do CESPE sobre esse tema: Questões concurso
de
35. (CESPE - 2011 - TCU - Auditor Federal de Controle Externo)
Incluem-se
na
classificação
de
atos
administrativos
discricionários os praticados em decorrência da aplicação de norma que contenha conceitos jurídicos indeterminados. Um exemplo de ato administrativo que tem discricionariedade é aquele que apresenta conceitos indeterminados, que devem ser avaliados no caso concreto pelo administrador para que pratique o ato de forma a melhor adequar a situação a esses conceitos (p. ex: boa-fé, moralidade pública etc.). Logo, está CORRETA 36. (CESPE – 2013 – TELEBRAS – Analista Superior) Os elementos
vinculados
de
um
ato
administrativo
são
sempre
competência, a finalidade e a forma.
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a
Noções de Direito Administrativo para Policial (2014/2015) da PRF. Teoria e exercícios comentados Prof. Daniel Mesquita Aula 03 Os
elementos
que
são
sempre
vinculados
em
um
ato
administrativo são a competência, a finalidade e a forma. O motivo e o objeto são elementos que podem ser vinculados ou discricionários. Logo, está CORRETA e assim foi considerado pela banca do seu concurso. Logo, leve essa informação para a sua prova. –
37. (CESPE Administrativo) administrativo,
O
–
2013
motivo,
representa
que
um
–
TELEBRAS autoriza
pressuposto
a
Assistente
prática
subjetivo,
do por
ato estar
relacionado ao agente público, e é reconhecido como requisito de natureza vinculatória. Essa questão está no mesmo sentido que a anterior. O motivo representa
um
pressuposto
objetivo
e
pode
ser
vinculado
ou
discricionário. Logo, está INCORRETA.
38. (CESPE - 2013 - DEPEN - Especialista - Todas as áreas) Ato
administrativo
vinculado
é
aquele
que
depende
de
requerimento do interessado para ser praticado. Se não há margem alguma de liberdade, o ato é vinculado. Não há que se falar em requerimento, o ato já está previsto em lei. Gabarito: Errado.
39. (CESPE - 2011 - TCU - Auditor Federal de Controle Externo
-
Psicologia)
administrativos
Incluem-se
discricionários
os
na
classificação
praticados
em
de
atos
decorrência
da
aplicação de norma que contenha conceitos jurídicos indeterminados. Conforme estudamos, os atos discricionários podem vir a ocorrer quando o administrador está diante de um comando legal que o determina a agir mas que traz em si conceitos abertos, como é o caso, por exemplo, de probidade e boa-fé. Resposta: certo. Prof. Daniel Mesquita www.estrategiaconcursos.com.br 33 de 101 Twitter: danielmqt danielmesquita@estrategiaconcursos.com.br Facebook: Daniel Mesquita
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40. (CESPE - 2011 - TCU - Auditor Federal de Controle Externo - Psicologia) Os atos vinculados são passíveis de revogação. Conversamos sobre isso durante a aula, meus caros. Se o ato estava dentro da margem de discricionariedade do administrador público, ou seja, o ato é discricionário, então pode ser objeto de revogação, por critérios de conveniência e oportunidade. Os atos vinculados são passíveis de anulação. Resposta: errado.
41. (CESPE - 2011 - EBC - Analista - Advocacia) A revogação, uma das formas de extinção dos atos administrativos que faz cessar os efeitos do ato precedente considerado inoportuno ao atual interesse administrativo, justifica-se pela conveniência e oportunidade da administração e tem necessariamente efeitos ex nunc. A assertiva foi considerada correta pela banca. Em regra, os efeitos da revogação são ex nunc e fazem cessar os efeitos do ato a partir do momento da revogação. Resposta: Certo.
42. (CESPE - 2013 - MTE - Auditor Fiscal do Trabalho) No que se refere aos atos administrativos e aos direitos e deveres do servidor público, julgue os itens seguintes. A revogação de um ato administrativo produz efeitos retroativos à data em que ele tiver sido praticado.
A anulação de um ato administrativo é que produz efeitos retroativos, ou seja, ex tunc. Gabarito: Errado.
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Noções de Direito Administrativo para Policial (2014/2015) da PRF. Teoria e exercícios comentados Prof. Daniel Mesquita Aula 03 43. (CESPE
-
2013
-
MJ
-
Analista
Técnico
-
Administrativo) Julgue os itens subsequentes, referentes aos atos administrativos. Ato vinculado é aquele analisado apenas sob o aspecto da legalidade; o ato discricionário, por sua vez, é analisado sob o aspecto não só da legalidade, mas também do mérito. Todo ato administrativo é passível de controle de legalidade, tanto o vinculado como o discricionário. Já o controle sob o aspecto do mérito só é possível no ato discricionário. Gabarito: Correto.
44. (CESPE
-
2013
-
MJ
-
Analista
Técnico
-
Administrativo) Julgue os itens subsequentes, referentes aos atos administrativos. O poder de revogação de ato administrativo por parte da administração pública não é ilimitado, pois existem situações jurídicas que não rendem ensejo à revogação. De fato o poder de revogação da Administração Pública é limitado. São alguns exemplos: Não podem ser revogados os atos vinculados; Não se pode revogar os atos que já exauriram os seus efeitos; Não se pode revogar quando a autoridade já exauriu a sua competência; Não podem ser revogados os atos enunciativos; Não podem ser revogados os atos que gerem direitos adquiridos, entre outros. Gabarito: Correto.
2.4.3. Outras classificações administrativos.
dos
atos
Quanto às prerrogativas os atos administrativos se dividem em: atos
de
império
(emitidos
com
os
atributos
gerais
dos
atos
administrativos) e atos de gestão (emitido com as características
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Noções de Direito Administrativo para Policial (2014/2015) da PRF. Teoria e exercícios comentados Prof. Daniel Mesquita Aula 03 comuns dos atos dos particulares, p. ex.: quando a Administração aluga um imóvel ou vende um bem de uma empresa pública). Quanto à formação da vontade os atos se distinguem em: simples, complexos e compostos. É simples o ato editado por um só órgão (seja esse órgão composto de uma ou de várias autoridades, como ocorre, por exemplo, em um julgamento colegiado). E qual seria a distinção entre o ato complexo e o composto? É complexo o ato editado por dois ou mais órgãos distintos. Esses dois órgãos realizam um ato único e só após a passagem pelo segundo órgão o ato é perfeito e passa a existir (ex: aposentadoria de servidor público – é realizada pelo órgão do qual o servidor faz parte e pelo Tribunal de Contas; nomeação de desembargador por meio de lista tríplice – o tribunal faz uma lista com 3 nomes e o Governador ou o Presidente da República escolhe um nome). Basta lembrar da regra do 2 x 1. Já o ato composto é aquele em que um órgão promove dois atos secundários para a realização de um ato principal (ex: parecer técnico e opinativo – o servidor faz o parecer – ato secundário – e a autoridade superior aprova – ato principal). Basta lembrar da regra do 1 x 2. Esses são os conceitos de atos complexos e compostos mais aceitos, especialmente após a edição da Súmula Vinculante nº 3 do STF, que caracterizou o ato de aposentadoria como um ato complexo. Contudo, Di Pietro possui entendimento diverso. Ela entende que a nomeação de uma autoridade pelo Presidente, após a sabatina do Senado, é um ato composto. Quanto aos destinatários, os atos são gerais ou individuais (ex: decreto de desapropriação de uma determinada área). Os atos gerais se subdividem em concretos (ex: edital de um concurso público) e abstratos (ex: regulamento). Prof. Daniel Mesquita www.estrategiaconcursos.com.br 36 de 101 Twitter: danielmqt danielmesquita@estrategiaconcursos.com.br Facebook: Daniel Mesquita
Noções de Direito Administrativo para Policial (2014/2015) da PRF. Teoria e exercícios comentados Prof. Daniel Mesquita Aula 03 Questões concurso
de
45. (CESPE - 2012 - Câmara dos Deputados - Analista) Considere que um servidor público federal tenha sido aposentado mediante portaria publicada no ano de 2008 e que, em 2010, o TCU tenha homologado o ato de aposentadoria. Nessa situação hipotética, esse ato caracteriza-se como complexo, visto que, para o seu aperfeiçoamento, é necessária a atuação do TCU e do órgão público a que estava vinculado o servidor. Que lindo! O mesmo exemplo dado em aula! Vamos revisar o conceito e exemplo? É complexo o ato editado por dois ou mais órgãos distintos. Esses dois órgãos realizam um ato único e só após a passagem pelo segundo órgão o ato é perfeito e passa a existir (ex: aposentadoria de servidor público – é realizada pelo órgão do qual o servidor faz parte e pelo Tribunal de Contas; nomeação de desembargador por meio de lista tríplice – o tribunal faz uma lista com 3 nomes e o Governador ou o Presidente da República escolhe um nome). Basta lembrar da regra do 2 x 1. Gabarito: Certo.
46. (CESPE - 2011 - TCU - Auditor Federal de Controle Externo)
Incluem-se
na
classificação
de
atos
administrativos
discricionários os praticados em decorrência da aplicação de norma que contenha conceitos jurídicos indeterminados. Dei
como
exemplo
de
ato
administrativo
que
tem
discricionariedade, aqueles apresentam conceitos indeterminados que devem ser avaliados no caso concreto pelo administrador para que pratique o ato de forma a melhor adequar a situação a esses conceitos (p. ex: boa-fé, moralidade pública etc.). Prof. Daniel Mesquita www.estrategiaconcursos.com.br 37 de 101 Twitter: danielmqt danielmesquita@estrategiaconcursos.com.br Facebook: Daniel Mesquita
Noções de Direito Administrativo para Policial (2014/2015) da PRF. Teoria e exercícios comentados Prof. Daniel Mesquita Aula 03 Gabarito: Certo.
47. (CESPE - 2011 - Correios - Analista de Correios) Em uma situação de decisão, a possibilidade de o agente público adotar mais de um comportamento, de acordo com a ótica da conveniência e da oportunidade, caracteriza a discricionariedade administrativa. Quando administrador se depara com alguma margem de liberdade (possibilidade de o agente público adotar mais de um comportamento) para decidir acerca da realização de determinado ato, ele está diante de um ato discricionário. Nessas hipóteses, ele se valerá dos critérios de conveniência e oportunidade para tomar decisões. Gabarito: Certo. 48. (CESPE - 2012 – DPE/RO – Defensor Público) São exemplos de atos de gestão a desapropriação de um bem privado, a interdição
de
um
estabelecimento
comercial
e
a
apreensão
de
mercadorias. A desapropriação, a interdição e a apreensão de mercadorias são atos de império, caracterizados pelo poder de coerção estatal, ou seja, a Administração atua com superioridade, com poder de império (jus imperii). Já os atos de gestão são aqueles em que a administração atua em patamar de igualdade com o administrado, ou seja, despida de prerrogativas, de poder de império. Gabarito: Errado.
2.5.
Atos administrativos em espécie
Hely Lopes Meirelles e Marcelo Alexandrino (2010, p. 464-477) agrupam os atos administrativos em cinco espécies:
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Noções de Direito Administrativo para Policial (2014/2015) da PRF. Teoria e exercícios comentados Prof. Daniel Mesquita Aula 03
2.5.1. São
Atos administrativos normativos
os atos
que
contêm um comando
geral editado
pela
Administração, buscando promover a melhor execução da lei. Diz-se que são leis em sentido material, uma vez que possuem comando geral e abstrato, mas não são leis em sentido formal porque não são editados pela vontade do povo por meio dos órgãos legislativos e não podem inovar no ordenamento jurídico. Os principais atos administrativos normativos são:
2.5.1.1.
Decretos
São atos de competência exclusiva dos chefes do Executivo cuja função precípua é regulamentar a lei, buscando uma maior efetividade na sua execução, sem contrariá-la ou tratar de matérias que ela não trata (decreto regulamentar ou de execução). Excepcionalmente os decretos se
caracterizam como
ato
legislativo
primário
(decreto
autônomo). O decreto pode ser normativo e geral ou especifico e individual. Até a edição da EC 32/2001, os decretos poderiam ser apenas de natureza regulamentadora ou de execução. Essa emenda autorizou a criação de decretos autônomos, ou seja, aqueles que dispõem sobre matéria ainda não regulada especificamente em lei e, por isso, classificados como primários. O decreto autônomo, no Brasil, só pode ser editado para a organização e funcionamento da administração, desde que não implique em aumento de despesa nem criação ou extinção de órgãos públicos, e para a extinção de funções ou cargos públicos quando vagos (art. 84, VI, da CF). A medida provisória não é considerada um ato administrativo normativo, porque é norma decorrente do poder legiferante primário ou direto (art. 59, V, da CF).
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Noções de Direito Administrativo para Policial (2014/2015) da PRF. Teoria e exercícios comentados Prof. Daniel Mesquita Aula 03 O decreto regulamentar ou de execução é o que visa a explicar a lei e facilitar sua execução, aclarando seus mandamentos e orientando sua aplicação, ou seja, buscam a aplicação efetiva do comando legal aos particulares.
2.5.1.2. Instruções normativas, regimentos, regulamentos e resoluções Instruções normativas são expedidas pelos Ministros de Estado ou por Presidentes de autarquias e fundações para a execução das leis, decretos e regulamentos (art. 87, parágrafo único, II, da CF). Regimentos são atos administrativos que regem o funcionamento interno de órgãos. São normas gerais de organização interna imponíveis aos que trabalham no órgão e não aos cidadãos em geral, por isso os regimentos são também denominados atos regulamentares internos e não precisam ser publicados em diário oficial, apenas em boletim interno. Os regulamentos, atos regulamentares externos, normatizam situações gerais e estabelecem relações jurídicas entre a Administração e os administrados. Resoluções, por outro lado, são atos normativos expedidos pelos órgãos
administrativos
de
cúpula
dos
Ministérios,
Tribunais,
Procuradorias, etc. para regular pontos específicos do funcionamento interno do órgão.
2.5.2.
Atos administrativos ordinatórios
São os que disciplinam o funcionamento interno da Administração e a conduta funcional dos servidores. Esses atos só interessam aos agentes da Administração. Emanam do poder hierárquico e, por isso, podem ser expedidos por qualquer chefe aos seus subordinados, mas não podem inovar quanto à legislação existente, salvo para dispor acerca de aspectos procedimentais de rotina de trabalho.
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Noções de Direito Administrativo para Policial (2014/2015) da PRF. Teoria e exercícios comentados Prof. Daniel Mesquita Aula 03 São
exemplos
de
atos
ordinatórios,
conforme
definição
de
Alexandrino (2010, p. 466): “instruções (orientações aos subalternos relativas ao desempenho de uma dada função), as circulares internas (atos que visam a uniformizar o tratamento conferido a determinada matéria),
as
portarias
(como
uma
portaria
de
delegação
de
competências, ou uma portaria de remoção de um servidor)”. Destacam-se, também, as ordens de serviço (determinações dirigidas aos contratados pela Administração para a execução de obras ou serviços), os ofícios (comunicações entre autoridades) e os memorandos (comunicações entre superiores e subalternos).
2.5.3.
Atos administrativos negociais
São manifestações que representam uma anuência conferida pelo poder público ao particular. Recebem essa designação, porque, embora se caracterizem como atos unilaterais, trazem um conteúdo que manifesta um interesse recíproco da Administração e do administrado, mas não chegam a adentrar na esfera contratual. Produzem efeitos concretos apenas para o poder público e o particular envolvido. Além disso, os atos negociais geram direitos e obrigações para as partes. Dentre as obrigações do particular que recebe o consentimento da Administração está a de cumprir as condições de fruição do objeto conferido pelo ato.
2.5.3.1.
Licença
É ato unilateral pelo qual a Administração, verificando que o interessado atendeu a todas as exigências legais, faculta-lhe o desempenho de determinada atividade (STJ: RMS 15490). Marcelo Alexandrino e Vicente Paulo definem licença como: “Licença é ato vinculado e definitivo, editado com fundamento no poder de polícia administrativa, nas situações em que o ordenamento jurídico exige a obtenção de anuência prévia da administração pública Prof. Daniel Mesquita www.estrategiaconcursos.com.br 41 de 101 Twitter: danielmqt danielmesquita@estrategiaconcursos.com.br Facebook: Daniel Mesquita
Noções de Direito Administrativo para Policial (2014/2015) da PRF. Teoria e exercícios comentados Prof. Daniel Mesquita Aula 03 como condição para o exercício, pelo particular, de um direito subjetivo de ele seja titular.” É um direito subjetivo do interessado. Preenchidos os requisitos, a licença deve ser concedida. Por isso, é um ato administrativo vinculado. Também é considerado ato de caráter definitivo, pois a licença só pode ser cancelada por ilegalidade na expedição do alvará, por descumprimento da lei no exercício da atividade ou por razões de interesse público superveniente mediante indenização. Questão concurso
de
49. (CESPE - 2012 - Câmara dos Deputados – Analista) O estabelecimento
que
obtenha
do
poder
público
licença
para
comercializar produtos farmacêuticos não poderá, com fundamento no mesmo ato, comercializar produtos alimentícios, visto que a licença para
funcionamento
de
estabelecimento
comercial
constitui
ato
administrativo vinculado. Vimos que a licença tem caráter vinculado e definitivo. Por isso não
poderá
comercializar
produto
diferente
do
licenciado
pela
Administração, caso contrário à licença poderá ser cancelada por ilegalidade na expedição do alvará, por descumprimento da lei no exercício da atividade. Gabarito: Certo.
2.5.3.2. Permissão
é
Permissão e Autorização o
ato
administrativo
unilateral
pelo
qual
a
Administração faculta ao particular a execução de serviços de interesse coletivo ou o uso especial de um bem público (Carvalho Filho, 2005, p. 114), a título gratuito ou remunerado, nas condições estabelecidas pelo poder público. Além de ser negocial, é discricionário e precário.
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Noções de Direito Administrativo para Policial (2014/2015) da PRF. Teoria e exercícios comentados Prof. Daniel Mesquita Aula 03 Autorização é ato administrativo
unilateral, discricionário e
precário pelo qual a Administração faculta ao particular o exercício de atividade material ou a utilização de bem público no interesse dele.
2.5.3.3.
Aprovação, visto e homologação
Aprovação é o ato por meio do qual a Administração verifica a legalidade e o mérito de outro ato praticado dentro do mesmo órgão, de entidades vinculadas ou de particulares, e consente na sua realização ou manutenção. Pode ser vinculada ou discricionária. Visto é o ato administrativo por meio do qual se controla outro ato da própria administração ou do administrado. A diferença substancial entre a aprovação e o visto é que neste se afere apenas a sua regularidade formal e não o mérito do ato. O visto é condição de eficácia do ato que o exige. É ato vinculado, porquanto se existentes os requisitos formais ele deve ser promovido. Por fim, a homologação é o ato também de controle pelo qual a autoridade superior examina a legalidade e o mérito de ato praticado pela Administração, por entidade vinculada ou por particular, para darlhe eficácia. Assim como o visto, é ato de apenas de controle, não permitindo alterações no ato controlado.
2.5.4.
Atos administrativos enunciativos
São atos que emitem opinião, enunciam, certificam ou atestam uma situação existente. Nesses atos, não há constituição de direitos nem mesmo manifestação de vontade administrativa, por isso diz-se que são atos em sentido formal. Dentre
os
atos
enunciativos,
destacam-se
as
certidões,
os
pareceres administrativos e os pareceres normativos. As certidões expressam o conteúdo de atos ou fatos constantes de processos ou documentos em poder da Administração e devem ser fornecidas independentemente do pagamento de taxas, conforme preceitua o art. 5º, XXXIV, b, da CF. Prof. Daniel Mesquita www.estrategiaconcursos.com.br 43 de 101 Twitter: danielmqt danielmesquita@estrategiaconcursos.com.br Facebook: Daniel Mesquita
Noções de Direito Administrativo para Policial (2014/2015) da PRF. Teoria e exercícios comentados Prof. Daniel Mesquita Aula 03 Os pareceres administrativos são manifestações de órgãos técnicos sobre determinado tema que não vinculam a Administração. São atos administrativos mesmo quando ainda não aprovados pela chefia e podem ser de emissão obrigatória se a lei assim dispuser. Por fim, os pareceres normativos são pareceres administrativos que, ao serem aprovados pela autoridade competente, se convertem em norma interna de caráter geral do órgão que o aprovou.
2.5.5.
Atos administrativos punitivos
Como o próprio nome diz, são atos que contêm uma sanção imposta pela Administração àqueles – agentes públicos ou particulares – que infringirem disposições legais ou regulamentares. A punição deve ser aplicada ao final do processo administrativo instaurado para se apurar a infração, assegurando-se ao investigado a ampla defesa e o contraditório. A punição sem a observância do direito de defesa é nula (RESP 1164146, ERESP 803487 e, também do STJ: RMS 18223). Dentre os atos administrativos punitivos de atuação externa merecem
destaque
a
multa
(imposição
pecuniária
pelo
descumprimento de um dever ou pela prática de um ato que gerou dano à Administração ou à coletividade), a interdição administrativa (a Administração veda ao particular o exercício de atividade que esteja sob seu controle ou incida sobre seus bens) e a destruição de coisas (inutilização de alimentos, substâncias ilícitas apreendidas, objetos imprestáveis ou nocivos). Com relação aos atos punitivos de atuação interna, os agentes estatais se submetem às punições disciplinares aplicadas após a instauração de processo administrativo disciplinar. Aprofundaremos no estudo desse tema quando trataremos dos agentes públicos.
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Noções de Direito Administrativo para Policial (2014/2015) da PRF. Teoria e exercícios comentados Prof. Daniel Mesquita Aula 03 Questão concurso
de
50. (CESPE - 2012 - PC-CE - Inspetor de Polícia) O ato de aplicação de penalidade administrativa deve ser sempre motivado. Para aplicação de penalidade administrativa, o ato sempre deverá ser motivado, indicando os fatos e fundamentos jurídicos, quando impor ou agravar deveres, encargos ou sanções. Gabarito: Certo.
3) Teoria das administrativo.
nulidades
no
direito
Este ponto da aula representa cerca de 50% das questões cobradas a respeito dos atos administrativos nos concursos. Não é só por isso que você deve prestar atenção nesse ponto. A teoria das nulidades no direito administrativo é a que sedimenta as maiores divergências entre os administrativistas. Por isso, concluiremos cada ponto com a posição dominante. Portanto, MUITA ATENÇÃO!
3.1 Atos administrativos inexistentes.
nulos,
anuláveis
e
Inicialmente, vamos diferenciar os conceitos básicos de atos irregulares, nulos, anuláveis e inexistentes, no seguinte quadro:
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Noções de Direito Administrativo para Policial (2014/2015) da PRF. Teoria e exercícios comentados Prof. Daniel Mesquita Aula 03 Ato irregular
Ato nulo
Ato
Ato inexistente
anulável Apresentam
Nasce com vício Nasce com Tem
defeitos
insanável
irrelevantes.
seus
nos vício
elementos. sanável.
constitutivos.
aparência
de
manifestação regular da Administração,
mas
resta ausente um dos elementos
do
ato
administrativo.
É importante a distinção entre os atos inexistentes e os nulos, pois aqueles, ao contrário destes, nunca entraram no ordenamento jurídico, não prescrevem, não podem ser convalidados e podem ser resistidos, inclusive manu militari (Bandeira de Mello, 2010, p. 483).
3.2 Teorias monista (ou unitária) e dualista. Há também divergência doutrinária quanto a própria existência de distinção entre atos nulos e anuláveis. Afinal, existe diferença entre atos nulos e atos anuláveis ou tudo é “farinha do mesmo saco”? A teoria monista (Hely Lopes Meirelles, Gasparini e outros) informa que o vício do ato administrativo acarreta sempre a sua nulidade. Tudo seria “farinha do mesmo saco”. Não se poderia transportar para o direito administrativo a distinção realizada pelo direito privado entre atos anuláveis e atos nulos. A teoria dualista (Bandeira de Mello, Carvalho Filho, Marcelo Caetano e outros), por outro lado, enxerga diferença entre aos nulos e anuláveis de acordo com a maior ou menor gravidade do vício, uma vez que é distinto o tratamento jurídico que se dá a cada uma das situações. Essa é a teoria que prevalece.
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Noções de Direito Administrativo para Policial (2014/2015) da PRF. Teoria e exercícios comentados Prof. Daniel Mesquita Aula 03 Mas qual seria o critério para diferenciar um ato nulo de um ato anulável? Para Bandeira Mello (2010, p. 471), o critério para se distinguir os tipos de invalidade reside na possibilidade ou não de convalidar-se o vício do ato. Desse modo, os atos inválidos se dividem em convalidáveis e não convalidáveis. Os atos anuláveis são suscetíveis de convalidação, os atos nulos e os inexistentes não. Caro aluno, não estranhe se encontrar as expressões “nulidade relativa” ou “nulidade absoluta”, elas designam, tão somente, atos anuláveis
(=convalidáveis)
e
atos
nulos
(=não
convalidáveis),
respectivamente. Assim, são nulos os atos que a lei assim os declare e aqueles em que é racionalmente impossível a convalidação. São anuláveis os atos que a lei assim os declare e os que podem ser novamente praticados sem vício. Essa é a teoria que prevalece.
3.3 Vícios do ato administrativo. Nesse ponto, não há muito mistério, caro concursando. Os vícios do ato são analisados de acordo com os seus elementos (sujeito – competência e capacidade –, objeto, forma, motivo e finalidade). Eles estão definidos no art. 2º da Lei da Ação Popular, podendo atingir os cinco elementos do ato. Passa-se à análise de cada um deles, com fundamento na dicção legal e na doutrina mais aceita do direito administrativo. Os
vícios
relativos
ao
sujeito
subdividem-se
em
vícios
de
competência e vícios de capacidade (lembre-se, o elemento sujeito é subdividido em competência e capacidade). A incompetência fica caracterizada quando o ato não se incluir nas atribuições legais do agente que o praticou, seja porque o agente não é detentor das funções que exerce seja por exercê-las com exorbitância de suas atribuições. No primeiro caso, o indivíduo estará Prof. Daniel Mesquita www.estrategiaconcursos.com.br 47 de 101 Twitter: danielmqt danielmesquita@estrategiaconcursos.com.br Facebook: Daniel Mesquita
Noções de Direito Administrativo para Policial (2014/2015) da PRF. Teoria e exercícios comentados Prof. Daniel Mesquita Aula 03 incorrendo em crime de usurpação de função (art. 328 do CP). No segundo, ele age com excesso de poder. Há também vício de competência na situação do agente de fato – há apenas a aparência de investidura regular no cargo. Nesse caso, protege-se a boa-fé dos administrados em razão da teoria da aparência de legitimidade do ato. Os vícios de incapacidade do sujeito são os previstos na legislação civil (relacionados à idade e às patologias mentais) e segundo Di Pietro (2009, p. 240) – os decorrentes das situações de impedimento (presunção absoluta de incapacidade) e de suspeição (presunção relativa), previstas nos arts. 18 a 20 da Lei nº 9.784/99. Nas hipóteses de suspeição e impedimento, o ato pode ser convalidado pela autoridade que detém a capacidade para a prática do ato. O vício de forma, por sua vez, consiste na omissão ou na observância incompleta ou irregular de formalidades indispensáveis à existência ou seriedade do ato. Ainda segundo a Lei nº 4.717/65, há vício no objeto quando o resultado do ato importa em violação de lei, regulamento ou outro ato normativo. Além disso, o objeto deve ser legítimo (lícito e moral), possível e determinado. Há vício quanto ao motivo quando a matéria de fato ou de direito, em que se fundamenta o ato, é materialmente inexistente ou juridicamente inadequada ao resultado obtido. Além disso, pode-se identificar vício no motivo quando a Administração se vale de fundamento falso para a prática do ato. Por fim, há vício quanto à finalidade quando o agente pratica o ato visando fins diversos daquele previsto, explícita ou implicitamente, na regra de competência (desvio de finalidade = desvio de poder).
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3.4 Desconstituição dos atos administrativos 3.4.1 Invalidação e decadëncia Meu
amigo
concursando.
Este
tópico
e
o
próximo
são
indispensáveis à sua preparação para o seu concurso. Se você me perguntasse qual tema deveria revisar nos últimos 10 minutos que antecedem a prova desse concurso, eu diria, com toda sinceridade: “Invalidação e revogação dos atos administrativos”. Portanto, não desgrude os olhos dos próximos parágrafos! O termo “invalidade” é usado pela doutrina majoritária como gênero que engloba o conceito de atos nulos e anuláveis (Bandeira de Mello, 2010, p. 461 e Carvalho Filho, 2005, p. 123), distanciando-se, desse modo, do conceito de revogação (você verá abaixo que revogação está relacionada ao mérito administrativo, ou seja, ao juízo de conveniência e oportunidade do administrador público). A invalidação é a retirada do ordenamento de um ato administrativo produzido em desconformidade com a ordem jurídica e se opera com efeitos retroativos (ex tunc). Ou seja, com a invalidação, não só o ato viciado é retirado do ordenamento jurídico, mas também todas as relações jurídicas que foram por ele produzidas. Tanto a Administração, de ofício ou por provocação (no exercício do poder de autotutela), quanto o Judiciário, no curso de uma lide, podem promover a invalidação. O principal fundamento que autoriza a invalidação é o princípio da legalidade. A Administração funda-se nesse princípio e, por isso, não pode manter no ordenamento ato que sabe ser contrário ao direito. Do mesmo modo, o Poder Judiciário, não pode manter no ordenamento um ato com vício de legalidade. SINAL DE ALERTA: É importante observar que há algumas distinções entre a invalidação do ato nulo e do ato anulável. O ato nulo pode ser invalidado de ofício pelo juiz e não pode ser convalidado. O ato Prof. Daniel Mesquita www.estrategiaconcursos.com.br 49 de 101 Twitter: danielmqt danielmesquita@estrategiaconcursos.com.br Facebook: Daniel Mesquita
Noções de Direito Administrativo para Policial (2014/2015) da PRF. Teoria e exercícios comentados Prof. Daniel Mesquita Aula 03 anulável pode ser convalidado, legitimando o ato desde a sua edição, e o
Poder
Judiciário
só
pode
retirá-lo
do
ordenamento
mediante
provocação. Nesse sentido, vale a transcrição do seguinte trecho da julgamento do Superior Tribunal de Justiça no RESP 850270: “II - A doutrina moderna do direito administrativo tem admitido, mutatis mutandis, a aplicação das regras sobre nulidade dos atos jurídicos do direito privado nas relações de direito público, definindo os atos inválidos em nulos e anuláveis, a depender do grau de irregularidade. No caso da primeira espécie (nulos), o ato é insanável,
não
permitindo
convalidação,
podendo
o
vício
ser
reconhecido de ofício pelo Juiz. Quanto aos atos anuláveis, admite-se a convalidação, sendo possível o reconhecimento da invalidade apenas por provocação do interessado”.
Assim, temos: Ato nulo
Ato anulável
não pode ser convalidado;
pode ser convalidado;
pode ser retirado do mundo
pode ser retirado do mundo
jurídico pela Administração e pelo
jurídico pela Administração e pelo
Poder Judiciário;
Poder Judiciário;
o Poder Judiciário pode retirar até
o Poder Judiciário só retira
mesmo de ofício (sem que
mediante provocação;
ninguém tenha alegado); a Administração retira de ofício ou
a Administração retira de ofício ou
por provocação.
por provocação.
Não pode o aluno confundir a situação da invalidação pelo Poder Judiciário com a exercida no poder de autotutela pela Administração. Nesta última, seja o ato nulo ou anulável, a Administração deve anulálo de ofício, independentemente da provocação do interessado. Prof. Daniel Mesquita www.estrategiaconcursos.com.br 50 de 101 Twitter: danielmqt danielmesquita@estrategiaconcursos.com.br Facebook: Daniel Mesquita
Noções de Direito Administrativo para Policial (2014/2015) da PRF. Teoria e exercícios comentados Prof. Daniel Mesquita Aula 03 CUIDADO: O poder-dever da Administração de invalidar atos nulos ou anuláveis não é irrestrito, há limitações. Como bem observa Carvalho Filho (2005, p. 126), “em certas circunstâncias especiais poderão surgir situações que acabem por conduzir a Administração a manter o ato inválido”, uma vez que haverá uma única conduta juridicamente viável para o administrador. Essas circunstâncias se traduzem no decurso do tempo (=decadência), na consolidação dos efeitos produzidos (segurança jurídica) e na persistência de efeitos com relação aos indivíduos de boa-fé. Com relação ao decurso do tempo (=decadência do direito da Administração de anular), o art. 54 da Lei nº 9.784/99 dispõe que “o direito da Administração de anular os atos administrativos de que decorram efeitos favoráveis para os destinatários decai em 5 (cinco) anos, contados da data em que foram praticados, salvo comprovada má-fé”. Se houver má-fé do beneficiado pelo ato nulo, não há prazo decadencial. Se essa lei é de 1999, qual é o prazo decadencial para a Administração anular os atos praticados antes da existência da Lei nº 9.784/99? Para os atos anteriores à vigência da Lei nº 9.784/99, a Corte Especial do STJ sedimentou o entendimento de que esses atos “podem ser revistos pela Administração a qualquer tempo, por inexistir norma legal expressa prevendo prazo para tal iniciativa. Somente após a Lei 9.784/99 incide o prazo decadencial de 5 anos nela previsto, tendo como termo inicial a data de sua vigência (01.02.99).” (RESP AgRg no Ag 1342657) Interessante, não é? Se um ato nulo foi praticado em 1990, a Administração tinha até 01.02.2004 para promover a sua anulação. A decadência do direito da Administração de anular esse ato só se operaria a partir do dia 02.02.2004. Prof. Daniel Mesquita www.estrategiaconcursos.com.br 51 de 101 Twitter: danielmqt danielmesquita@estrategiaconcursos.com.br Facebook: Daniel Mesquita
Noções de Direito Administrativo para Policial (2014/2015) da PRF. Teoria e exercícios comentados Prof. Daniel Mesquita Aula 03 E qual seria o termo inicial do prazo de decadência para a Administração anular um ato que gerou efeitos financeiros periódicos, por exemplo, uma verba mensal ao servidor público? O STJ entende que, nesse caso, os cinco anos serão contados a partir do primeiro pagamento recebido pelo servidor (RMS 15433). Questões concurso
de
51. (MINISTÉRIO DA CIÊNCIA E TECNOLOGIA – FINEP – ANALISTA –CESPE 2009): O direito da administração de anular os atos administrativos
de
que
decorram
efeitos
favoráveis
para
os
destinatários decai em 2 anos, contados da data em que foram praticados, mesmo que comprovada a má-fé do beneficiário.
52. (CESPE/ACE TI-TCU/2010) Sempre que a lei expressamente exigir
determinada
forma para
que um ato
administrativo
seja
considerado válido, a inoberv6ancia dessa exigência acarretara a nulidade do ato. Isso mesmo, a forma, quando exigido por lei é requisito de validade do ato e não pode ser dispensado. Resposta: Correto.
53.
(CESPE – 2013 – DPE/TO – Defensor) A presunção de
legitimidade é atributo de todos os atos administrativos, estando presente mesmo nos casos de desrespeito ao devido processo legal pela administração pública. A presunção de legitimidade, meus caros, é relativa, iuris tantum, de forma que o ato pode cair em face de prova que demostre, inclusive, desrespeito ao devido processo legal, causa de ilegalidade. Resposta: errado.
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Noções de Direito Administrativo para Policial (2014/2015) da PRF. Teoria e exercícios comentados Prof. Daniel Mesquita Aula 03 54. (CESPE – 2013 – TELEBRAS – Analista Superior) A ilegalidade ou ilegitimidade do ato administrativo que determina a sua anulação deve decorrer expressamente de violação da lei. A ilegalidade ou ilegitimidade do ato administrativo que determina sua anulação pode decorrer de violação aos princípios gerais de direito também. Logo, está INCORRETA.
55. (CESPE - 2005 - TRE-GO - Técnico Judiciário - Área Administrativa - adaptada) Um dos significados do princípio da impessoalidade acarreta a validade, em alguns casos, dos atos do chamado funcionário de fato, isto é, aquele irregularmente investido na função pública, por entender-se que tais atos não são atribuíveis à pessoa física do funcionário, mas ao órgão que ele compõe. Pessoal, essa questão está localizada aqui para chamar a atenção de vocês. Estamos tratando de anulabilidade do ato administrativo. Mas tome cuidado! Quando se trata de agente de fato, nem sempre o caso é de anulação. Esse é um peguinha típico de prova, por isso o coloquei aqui. Na Administração, não importa se é o servidor A ou B quem pratica o ato (princípio da impessoalidade), aquele ato praticado é um ato da administração, ou melhor, do órgão ao qual aquele agente está vinculado (teoria do órgão). Assim, o ato do funcionário de fato, em alguns casos (nas hipóteses em que não houver má-fé), poderá praticar atos que serão considerados válidos e esses atos serão atribuíveis ao órgão que ele compõe. Questão correta. 56. (CESPE – 2013 – CNJ – Analista Judiciário – Área Judiciária) Com base no princípio da autotutela, e em qualquer tempo, a
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Noções de Direito Administrativo para Policial (2014/2015) da PRF. Teoria e exercícios comentados Prof. Daniel Mesquita Aula 03 administração pública tem o poder-dever de rever seus atos quando estes estiverem eivados de vícios.
Prezados, administrativos
o
direito
de
que
da
Administração
decorram
efeitos
de
anular
favoráveis
os
atos
para
os
destinatários decai em cinco anos, contados da data em que foram praticados, salvo comprovada má-fé (art. 54, “caput”, Lei nº 9.784/99). O poder-dever de rever seus atos nem sempre é em qualquer tempo. Logo, está INCORRETA.
57. (CESPE/ACE-TCU/2009) A revogação e a invalidação são modalidades de extinção do ato administrativo. Quanto ao tema, é pacífico o entendimento o do STF no sentido de que a administração pública somente poderá revogar seus próprios atos por motivo de conveniência e oportunidade, mas não poderá anulá-los, haja vista que a análise relacionada aos vícios de legalidade do cabe Poder Judiciário.
Veja que esse é um tema bem recorrente em provas, meu amigo, mais uma vez, lembre-se de que a Administração pode tanto revogar quanto anular seus próprios atos sem a necessidade da atuação do Judiciário. Resposta: errado.
58. (CESPE - 2010 - MPU - Analista - Biologia) A legalidade dos atos
administrativos
vinculados
e
discricionários
está
sujeita
à
apreciação judicial. Olha o seu ponto garantido aqui. Essa você não pode errar. Essa é uma decorrência da súmula 473 do STF e claro, as duas modalidades de atos, vinculados e discricionários, estão sujeitos ao controle de legalidade por parte do Judiciário. Resposta: Certo. Prof. Daniel Mesquita www.estrategiaconcursos.com.br 54 de 101 Twitter: danielmqt danielmesquita@estrategiaconcursos.com.br Facebook: Daniel Mesquita
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59. (CESPE - 2012 - MPE-PI - Analista Ministerial) O ato administrativo com vício de legalidade somente pode ser invalidado por decisão judicial. A Administração está vinculada ao princípio da legalidade e, por isso, deve anular os seus atos quando eivados de vício de legalidade. A Administração deve anular seus próprios atos, quando eivados de vício de legalidade, e pode revogá-los por motivo de conveniência ou oportunidade, respeitados os direitos adquiridos (art. 53, Lei nº 9.784/99). Resposta: errado.
60. (CESPE/Anac/2009) A revogação, possível de ser feita pelo Poder Judiciário e pela administração, não respeita os efeitos já produzidos pelo ato administrativo. Alunos, não me canso de repetir para vocês gravarem: somente quem pode revogar os atos da Administração é ela própria, pois o Judiciário está restrito a análise da legalidade. Resposta: errado
61. (CESPE/DPU/2010) Pedro Luís, servidor público federal, verificou, no ambiente de trabalho, ilegalidade de ato administrativo e decidiu revoga-lo para não prejudicar administrados que sofreriam efeitos danos em consequência da aplicação desse ato. Nessa situação, a conduta de Pedro Luís está de acordo com o previsto na Lei n. 9784/1999. Prezado, a intenção do Pedro Luís foi boa, mas vocês já sabem me responder: se há vício de legalidade, então é necessário anular ou revogar? Anular, claro! Resposta: errado. Prof. Daniel Mesquita www.estrategiaconcursos.com.br 55 de 101 Twitter: danielmqt danielmesquita@estrategiaconcursos.com.br Facebook: Daniel Mesquita
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62. (CESPE - 2010 - SERPRO - Analista - Advocacia) Segundo a jurisprudência do STF, na hipótese de serem afetados interesses individuais, a anulação do ato administrativo pela administração pública não prescinde da instauração de processo administrativo para oitiva daqueles que terão modificada a situação já alcançada. Uma dica para vocês, sempre que lerem “não prescinde”, substitua,
por
“é
imprescindível”
que
é
igual
a
“necessita”.
Reformulando a frase, poderíamos dizer: Segundo a jurisprudência do STF, na hipótese de serem afetados interesses individuais, a anulação do
ato
administrativo
pela
administração
pública
necessita
da
instauração de processo administrativo... Assim fica mais fácil entender a assertiva. Conforme foi visto, a assertiva traz uma decorrência da aplicação da súmula 473 do STF. Vejamos: Súm. 473 - A administração pode anular seus próprios atos, quando eivados de vícios que os tornam ilegais, porque deles não se originam direitos; ou revogá-los, por motivo de conveniência ou oportunidade, respeitados os direitos adquiridos, e ressalvada, em todos os casos, a apreciação judicial. Resposta: Certo. 63. (Juiz Federal Substituto – TRF 5ª Região – CESPE 2009) Segundo o entendimento firmado pela Corte Especial do Superior Tribunal de Justiça, caso o ato acoimado de ilegalidade tenha sido praticado antes da promulgação da Lei n.º 9.784/99, a Administração tem o prazo de cincos anos para anulá-lo, a contar da prática do ato.
Por contrariar o entendimento do STJ acima explicado, ou seja, contam-se os cinco anos a partir da vigência da Lei nº 9.784/99, a questão está errada.
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Noções de Direito Administrativo para Policial (2014/2015) da PRF. Teoria e exercícios comentados Prof. Daniel Mesquita Aula 03 64. (CESPE - 2012 – TC/DF – Auditor) A extinção de ato administrativo perfeito por motivo de conveniência e oportunidade é denominada anulação. A revogação é a extinção do ato por questões de conveniência e oportunidade. Gabarito: Errado. 65. (CESPE - 2010 – TI – AFCE) O Poder Judiciário pode, de ofício, apreciar a validade de um ato administrativo e decretar a sua nulidade, caso seja considerado ilegal. Atenção: o Judiciário não atua de ofício. Se não for provocado, mesmo diante de um ato ilegal, o Judiciário não poderá anulá-lo de ofício. Gabarito: Errado. 66. (CESPE - 2012 – MPE/PI - Analista Ministerial) O ato administrativo com vício de legalidade somente pode ser invalidado por decisão judicial. A Administração Pública, conforme princípio da autotutela, pode por si mesma, independentemente de autorização judicial, anular seus atos administrativos, quando verificar vício de legalidade. Gabarito: Errado. 67. (CESPE - 2012 – MPE/PI – Analista Ministerial) A anulação de
ato
administrativo
pela
administração
pública
independe
de
provocação e produz efeitos ex tunc. A Administração Pública independentemente de provocação, ou seja, de
ofício, pode
anular
seus próprios
atos quando
ilegais
(autotutela). Ademais, a anulação produzirá efeitos retroativos (ex tunc). Gabarito: Certo. Prof. Daniel Mesquita www.estrategiaconcursos.com.br 57 de 101 Twitter: danielmqt danielmesquita@estrategiaconcursos.com.br Facebook: Daniel Mesquita
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68. (CESPE - 2012 – TRE/RJ - Analista Judiciário – Judiciária) Tratando-se de nulidade superveniente, os efeitos da declaração de nulidade de determinado ato administrativo não retroagem. A declaração de nulidade opera efeitos retroativos (ex tunc). Gabarito: Errado.
Outra limitação ao poder-dever de invalidação dos atos nulos ou anuláveis é a relativa à consolidação dos efeitos produzidos. A Constituição brasileira prevê como direito fundamental do indivíduo
a
segurança
jurídica.
Em
certas
hipóteses
a
situação
decorrente do ato nulo já se consolidou de tal maneira que atenderá mais ao interesse público a manutenção do ato do que a sua invalidação, ou seja, as conseqüências jurídicas da manutenção do ato atenderão mais ao interesse público do que as consequências da invalidação. Em
outros
casos,
o
comportamento
da
Administração
em
decorrência de um ato inválido já se consolidou de tal maneira que o administrado já tem a expectativa e já sabe que a Administração operará daquele modo. Essa expectativa decorre do princípio da confiança, ou seja, o cidadão já sabe que a conduta da Administração será aquela (mesmo que inválida). Nesses casos, prevalece o interesse público, a segurança jurídica e o princípio da confiança sobre a legalidade estrita. Há casos, também, em que há impossibilidade material de se retornar ao estado anterior: é a aplicação da teoria do fato consumado (mesmo que o fato seja nulo, ele continua produzindo efeitos, diante da consolidação da situação fática que não pode retornar ao status de antes).
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Noções de Direito Administrativo para Policial (2014/2015) da PRF. Teoria e exercícios comentados Prof. Daniel Mesquita Aula 03 O STJ, via de regra, rejeita a aplicação dessa teoria na anulação de atos administrativos relacionados a direitos de servidores públicos (RMS 20572 e MS 11123). Com relação à proteção aos indivíduos de boa-fé, há uma limitação ao dever de invalidar em vários aspectos. Bandeira de Mello (2010, p. 480) afirma, com razão, que se o ato nulo restringiu direitos, a sua invalidação deve produzir efeitos ex tunc (deve retroagir para ter efeitos pretéritos, resgatando os direitos desde a data da edição do ato nulo), se ampliou direitos, a sua invalidação deve se proceder com efeitos ex nunc, porquanto o administrado não concorreu para o vício do ato. Assim, não deve a Administração promover o ressarcimento ao erário daquele que tomou posse e assumiu cargo após a aprovação em concurso
público
declarado
ilegal.
Esse
entendimento
evita
o
enriquecimento sem causa da Administração e o dano injusto ao administrado que não concorreu para o vício do ato (RESP 963578). Além disso, está pacificado no STJ que os servidores não devem restituir ao erário as verbas recebidas indevidamente, quando o erro na aplicação da lei foi da Administração e eles estavam de boa-fé. Noutro giro, saindo um pouco da questão da relação servidorAdministração e passando para a relação contratado ou cidadãoAdministração, a Administração não pode impor prejuízos ao cidadão ou àquele que contratou com o poder público em decorrência da invalidação de determinado ato administrativo. Nas hipóteses de invalidação que acabam por influir na atividade do administrado, se este já desenvolveu atividade dispendiosa em decorrência do ato declarado inválido (dano), está de boa-fé e não concorreu para o vício do ato, a Administração deve indenizá-lo pelos prejuízos sofridos em decorrência da edição do ato ilegal. Outra limitação, que não é impeditiva da invalidação do ato, mas sim uma obrigação procedimental, é a necessidade de a Administração Prof. Daniel Mesquita www.estrategiaconcursos.com.br 59 de 101 Twitter: danielmqt danielmesquita@estrategiaconcursos.com.br Facebook: Daniel Mesquita
Noções de Direito Administrativo para Policial (2014/2015) da PRF. Teoria e exercícios comentados Prof. Daniel Mesquita Aula 03 observar o princípio da ampla defesa e contraditório quando o ato administrativo afeta interesses de terceiros. Essa limitação será melhor estudada no próximo ponto. Tamanha a importância desse ponto do estudo que apresentamos ao aluno o seguinte resumo. Sugiro que ele seja colado na parede de seu quarto ou no espelho de seu banheiro! Características da invalidação:
Efeitos ex tunc;
A Administração opera de ofício ou por provocação;
O Judiciário pode anular de ofício o ato com nulidade absoluta, mas só por provocação a relativa;
Fundamento da invalidação: princípio da legalidade;
Limitações que impõem a manutenção do ato inválido: decadência, consolidação dos efeitos produzidos (excepcional) e boa-fé (ex nunc para o ato que concedeu direitos);
Procedimento: observar contraditório e ampla defesa.
3.4.2 Revogação É bom repetir: Prezado concursando, “sangue nos olhos” neste momento! Não desgrude desse ponto da aula! Já tratamos da invalidação. Agora, a revogação. A revogação é o ato discricionário utilizado pela Administração para extinguir um ato administrativo e/ou seus efeitos por razões de conveniência e oportunidade, respeitando-se os efeitos precedentes (ex nunc) e o direito adquirido. Ela pode ser de todo o ato (total) ou apenas de parte dele (parcial). A revogação pode, ainda, ser expressa ou tácita. Será expressa se o agente, no novo ato, referir-se expressamente à revogação do anterior e tácita se o novo ato for incompatível com o que lhe antecedeu. Prof. Daniel Mesquita www.estrategiaconcursos.com.br 60 de 101 Twitter: danielmqt danielmesquita@estrategiaconcursos.com.br Facebook: Daniel Mesquita
Noções de Direito Administrativo para Policial (2014/2015) da PRF. Teoria e exercícios comentados Prof. Daniel Mesquita Aula 03 A revogação legítima não gera direito à indenização, até porque ela opera efeitos para o futuro. Importante observar que se o ato A revogar o ato B e o ato C revogar o ato B, o ato A não “ressuscita” automaticamente, ou seja, a revogação da revogação não faz repristinar o primeiro ato revogado. No ato administrativo revogador (ato C, no exemplo), o agente deve fazer constar a constituição de um novo ato idêntico ao inicialmente revogado (ato A) e os seus efeitos se iniciarão a partir da edição desse último ato (ato C). SINAL DE ALERTA! Um dos temas mais recorrentes de todo o Direito Administrativo é o relativo ao sujeito ativo da revogação do ato administrativo. Em decorrência do princípio da separação dos poderes constitucionalmente determinado (art. 2º da Constituição), entende-se que a autoridade administrativa é o sujeito ativo da revogação, não podendo
o
Poder
Judiciário
analisar
o
mérito
do
ato
administrativo para retirá-lo do mundo jurídico (STJ: MS 14182 e RESP 973686). Essa é a regra geral. Atualmente, contudo, observa-se tendência crescente na doutrina e na
jurisprudência,
sobretudo
amparada
nos
princípios
da
proporcionalidade, razoabilidade e da eficiência, no sentido de se admitir o controle judicial da conveniência e oportunidade dos atos administrativos discricionários em hipóteses excepcionais. Sobre esse tema, no STJ, destacam-se os seguintes julgados: RMS 27566 e RESP 801177. No STF, esse entendimento foi adotado em importante julgamento proferido pela Primeira Turma, qual seja, o RE 365368. Nessa oportunidade, os Ministros da Suprema Corte afirmaram que “embora não caiba ao Poder Judiciário apreciar o mérito dos atos administrativos, a análise de sua discricionariedade seria possível para a verificação de sua regularidade em relação às causas, aos motivos e à finalidade
que
ensejam.
(...)
Ressaltou-se,
ainda,
que
a
proporcionalidade e a razoabilidade podem ser identificadas como Prof. Daniel Mesquita www.estrategiaconcursos.com.br 61 de 101 Twitter: danielmqt danielmesquita@estrategiaconcursos.com.br Facebook: Daniel Mesquita
Noções de Direito Administrativo para Policial (2014/2015) da PRF. Teoria e exercícios comentados Prof. Daniel Mesquita Aula 03 critérios
que,
essencialmente,
devem
ser
considerados
pela
Administração Pública no exercício de suas funções típicas”. Nesse caso, o STF entendeu não ser proporcional o fato de que dos 67 funcionários de uma Câmara de Vereadores, 42 exerciam cargos de livre nomeação e apenas 25, cargos de provimento efetivo. Assim, a Suprema Corte manteve a decisão do tribunal de origem que declarou inconstitucional a lei que criava os cargos em comissão. Na doutrina, Bandeira de Mello (2010, p. 437) afirma que, pelo princípio da razoabilidade, a decisão discricionária legítima compreende “apenas e tão-somente o campo dentro do qual ninguém poderá dizer com indisputável objetividade qual é a providência ótima, pois mais de uma seria igualmente defensável”. Questão concurso
de
69. (STJ
2012
-
CESPE
-
Técnico
Judiciário
-
Apoio
Especializado/Telecomunicações e Eletricidade) A administração pode anular seus próprios atos por motivo de conveniência ou oportunidade. Essa você tirou de letra. Conforme o enunciado do princípio da autotutela, a Administração pode revogar seus próprios atos por motivos de conveniência ou oportunidade e anular os atos ilegais. Gabarito: Errado. 70. (CESPE - 2010 - ANEEL - Técnico Administrativo - Área 1) A revogação do ato administrativo, que implica extinção de um ato válido, produz efeitos retroativos. Assunto recorrente em provas: os efeitos da revogação são ex nunc, por tanto, não operam efeitos retroativos. Resposta: Errado.
71. (CESPE - 2010 - INSS - Engenheiro Civil) A administração pública pode anular os próprios atos, quando eivados de vícios que os Prof. Daniel Mesquita www.estrategiaconcursos.com.br 62 de 101 Twitter: danielmqt danielmesquita@estrategiaconcursos.com.br Facebook: Daniel Mesquita
Noções de Direito Administrativo para Policial (2014/2015) da PRF. Teoria e exercícios comentados Prof. Daniel Mesquita Aula 03 tornem ilegais, hipótese em que a anulação produz efeitos retroativos à data em que tais atos foram praticados. Se a revogação não produz efeitos ex nunc, ou seja, retroativos, a anulação produz. O ato já nasce ilegal e portanto, não pode produzir efeitos. Resposta: Certo.
72. (CESPE
-
2010
-
ABIN
-
OFICIAL
TÉCNICO
DE
INTELIGÊNCIA – ÁREA DE COMUNICAÇÃO SOCIAL – PUBLICIDADE E PROPAGANDA) A revogação de um ato revogador não restaura, automaticamente, a validade do primeiro ato revogado. Pessoal, se o ato revogador foi revogado, então era válido e produziu efeitos válidos durante sua vigência, ou seja, de fato revogou o ato anterior. Como a revogação foi válida, o primeiro ato revogado não pode simplesmente ressurgir, pois foi validamente retirado do mundo jurídico. Resposta: Certo. 73. (Juiz Federal Substituto – TRF 5ª Região – CESPE 2009) Cada vez mais a doutrina e a jurisprudência caminham no sentido de admitir o controle judicial do ato discricionário. Essa evolução tem o propósito de substituir a discricionariedade do administrador pela do Poder Judiciário. O item está errado, pois “essa tendência que se observa na doutrina, de ampliar o alcance da apreciação do Poder Judiciário, não implica invasão na discricionariedade administrativa; o que se procura é colocar essa discricionariedade em seus devidos limites, para distinguila da interpretação (apreciação que leva a uma única solução, sem interferência da vontade do intérprete) e impedir as arbitrariedades que a
Administração
Pública
pratica
sob
o
pretexto
de
agir
discricionariamente” (Di Pietro, p. 219)
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Noções de Direito Administrativo para Policial (2014/2015) da PRF. Teoria e exercícios comentados Prof. Daniel Mesquita Aula 03 CUIDADO! Outro aspecto da revogação é que, assim como a invalidação, ela também encontra limites em determinadas situações. Di Pietro (2009, p. 249) assim elenca o rol de hipóteses em que os atos administrativos não podem ser revogados:
Atos vinculados (É o ato que decorre diretamente da lei, se foi a lei quem determinou a prática do ato, não pode o administrador ir contra a norma);
Atos que já exauriram seus efeitos (É inócuo revogar um ato que já produziu todos os efeitos que deveria produzir);
Quando já exaurida a competência da autoridade que praticou o ato (Ex: a decisão administrativa já foi submetida a recurso à autoridade superior. A autoridade que praticou o ato não é mais competente para revogá-lo.);
Meros atos administrativos, cujos efeitos decorrem de lei (ex: certidões, votos etc. – esses atos apenas declaram ou enunciam uma situação);
Atos que integram um procedimento e se submeteram à preclusão em razão da edição de outro ato posterior;
Atos que já geraram direitos adquiridos (A súmula 473 do STF manda ressalvar os direitos adquiridos, ou seja, os direitos que já integram o patrimônio do particular e que foram gerados pelo ato que se pretende revogar.).
Em regra, a Administração deve conferir o contraditório quando a Administração vai anular ou revogar um ato que gerou direitos a um indivíduo. Mas isso ocorre sempre? Não, há casos em que se dispensa o contraditório em hipótese de revogação de ato administrativo. São eles:
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ato administrativo de caráter precário (Esses atos são editados
no
interesse
da Administração, sem qualquer
segurança ao administrado e a Administração pode revogá-lo a qualquer tempo. É o caso da autorização de uso de bem público – autorização para colocar mesas nas calçadas, por exemplo);
situação em que o afastamento de servidor nomeado para cargo
em
comissão
pode
ser
promovido
a
qualquer
momento, segundo um juízo de conveniência e oportunidade, nos termos do art. 37, II, da CF (STJ: RMS 26165 – esses cargos são de livre nomeação e destituição). Diante da importância do tema da revogação, apresentamos o quadro resumo: Revogação:
conveniência e oportunidade;
ex nunc;
total ou parcial;
expressa ou tácita;
não gera direito à indenização;
não repristina automaticamente;
em regra: não pode o Poder Judiciário analisar o mérito do ato administrativo para retirá-lo do mundo jurídico;
evolução jurisprudencial: análise da proporcionalidade e razoabilidade quanto às causas, motivo e finalidade do ato (hipóteses excepcionais);
não se revoga: atos vinculados; atos que já exauriram seus efeitos; quando já exaurida a competência da autoridade que praticou o ato; meros
atos
administrativos;
atos
que
integram
um
procedimento
(preclusão); atos que geraram direitos adquiridos;
*contraditório e ampla defesa*
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Noções de Direito Administrativo para Policial (2014/2015) da PRF. Teoria e exercícios comentados Prof. Daniel Mesquita Aula 03 A questão relativa ao contraditório e a ampla defesa na invalidação ou na revogação dos atos administrativos é de tamanha importância que deve ser tratada com todos os destaques possíveis. A Administração não pode revogar ou anular os seus atos como bem entender. Quando estiverem em jogo interesses de pessoas contrárias ao desfazimento do ato, a Administração deve conferir ao interessado o direito ao contraditório. Tamanha é a importância dessa regra que o STF editou a Súmula Vinculante nº 3, assim redigida: “Nos processos perante o Tribunal de Contas da União asseguram-se o contraditório e a ampla defesa quando da decisão puder resultar anulação ou revogação de ato administrativo que beneficie o interessado, excetuada a apreciação da legalidade do ato de concessão inicial de aposentadoria, reforma e pensão.” Embora a súmula trate do TCU, o direito ao contraditório e à ampla defesa deve ser promovido em todos os entes, órgãos e esferas da Administração Pública do país, em atenção ao art. 5º, LV, da CF, conforme reiterada jurisprudência do STJ (EDCL no MS 8958, MS 7217) e do STF (RE 158543). É bom observar, também, ainda com relação à súmula vinculante em comento, que a ressalva formulada em sua parte final decorre da constatação de que o ato de concessão inicial de aposentadoria, reforma e pensão é classificado como complexo, nos termos do art. 71, III, da CF. Assim, se o ato de concessão de aposentadoria depende da manifestação de dois diferentes órgãos – do Tribunal de Contas e do que o servidor integrava – ele só se tornará perfeito e acabado após a manifestação de ambos. Não há razão para se conferir o contraditório ao servidor antes da análise pelo TCU, porque se considera que o ato de concessão de aposentadoria ainda não se formou nesse momento. A questão se torna interessante quando se analisa os reflexos do prazo decadencial da Lei nº 9.784/99 na análise pelo TCU do ato de Prof. Daniel Mesquita www.estrategiaconcursos.com.br 66 de 101 Twitter: danielmqt danielmesquita@estrategiaconcursos.com.br Facebook: Daniel Mesquita
Noções de Direito Administrativo para Policial (2014/2015) da PRF. Teoria e exercícios comentados Prof. Daniel Mesquita Aula 03 concessão inicial de aposentadoria. É justamente nesse ponto, meu amigo concursando, que o seu concorrente vai escorregar! O STF entende que não se opera a decadência prevista no art. 54 da Lei 9.784/99 no período compreendido entre o ato administrativo concessivo de aposentadoria ou pensão e o posterior julgamento de sua legalidade e registro pelo Tribunal de Contas da União, ou seja, se o TCU demorar 10 anos para analisar o ato concessivo da aposentadoria, ele não vai perder o direito de avaliar a legalidade desse ato. Isso não quer dizer que o TCU pode engavetar um processo dessa natureza indefinidamente, violando o postulado da segurança jurídica. O cidadão tem direito de ver seu ato de aposentadoria confirmado (ou não) pelo órgão de controle. Quando houver esse “engavetamento”, por um período superior a 5 (cinco) anos, contados da chegada do processo ao TCU, ao cidadão deve ser conferida a ampla defesa e o contraditório, em atenção ao princípio da segurança jurídica e, em última análise, ao princípio da confiança. É isso mesmo, meu amigo, o TCU pode ficar 8, 9, 10, 15 anos sem analisar o ato de concessão de aposentadoria e não vai decair do seu mister de avaliar a legalidade desse ato. A única conseqüência desse atraso será a obrigatoriedade que o TCU terá de conferir ao cidadão a ampla defesa e o contraditório (o que numa situação normal não existe, diante da redação da Súmula Vinculante nº3). Como se vê, caro candidato, a evolução da jurisprudência do STF derrubará os candidatos que conhecem somente a redação fria da Súmula Vinculante nº 3. Por ser tema de enorme relevância, transcrevo trecho da ementa do MS 24781, Plenário do STF:
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“II – A recente jurisprudência consolidada do STF passou a se manifestar no sentido de exigir que o TCU assegure a ampla defesa e o contraditório nos casos em que o controle externo de legalidade exercido pela Corte de Contas, para registro de aposentadorias e pensões, ultrapassar o prazo de cinco anos, sob pena de ofensa ao princípio da confiança – face subjetiva do princípio da segurança jurídica. Precedentes.”
Por fim, não podemos encerrar esse tópico sem a transcrição da Súmula 473, que bem resume o que dissemos sobre a invalidação e da anulação: “A Administração pode anular seus próprios atos, quando eivados de vícios que os tornam ilegais, porque deles não se originam direitos; ou revogá-los, por motivo de conveniência ou oportunidade, respeitados os direitos adquiridos, e ressalvada, em todos os casos, a apreciação judicial”. As críticas que merecem a redação dessa súmula são a omissão quanto ao dever do poder público de promover o contraditório e a ampla defesa ao beneficiado pelo ato que se propõe a anular e a má colocação do vocábulo “pode”. A Administração está vinculada ao princípio da legalidade e, por isso, deve anular os seus atos quando eivados de vício de legalidade. É o que preceitua o art. 53 da Lei nº 9.784/99: “A Administração deve anular seus próprios atos, quando eivados de vício de legalidade, e pode revogá-los por motivo de conveniência ou oportunidade, respeitados os direitos adquiridos”. Questões concurso
de
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74.
(CESPE - 2010 – MPE/CE – Promotor De Justiça) Como
faculdade de que dispõe a administração para extinguir os atos que considera inconvenientes e inoportunos, a revogação pode atingir tanto os atos discricionários como os vinculados. A revogação só alcança os atos discricionário. Por isso, não se pode revogar o ato vinculado, visto que não há essa liberdade para o agente. Gabarito: Errado.
75.
(CESPE - 2011 – TCU – AFCE) Os atos vinculados são
passíveis de revogação. A revogação só ocorre nos atos discricionários. Assim, o ato vinculado não é passível de revogação. Gabarito: Errado.
76.
(CESPE - 2010 – TRE/BA – Analista Judiciário) Apesar
de o ato de revogação ser dotado de discricionariedade, não podem ser revogados os atos administrativos que geram direitos adquiridos. Não se admite a revogação dos atos: a) que a lei declare irrevogáveis; b) atos consumados; c) direito adquirido; d) atos vinculados; e) Meros atos administrativos, e; f) atos integrante de procedimento administrativo. Gabarito: Certo.
77.
(CESPE - 2010 - TRT 1ª REGIÃO – Juiz Do Trabalho)
O pressuposto da revogação é o interesse público, razão pela qual ela incide sobre atos válidos e inválidos que a administração pretenda abolir do rol de normas jurídicas, em razão dos inconvenientes e dos malefícios que causem à coletividade. A revogação só alcança os atos discricionários e válidos. O ato inválido deve ser anulado. Prof. Daniel Mesquita www.estrategiaconcursos.com.br 69 de 101 Twitter: danielmqt danielmesquita@estrategiaconcursos.com.br Facebook: Daniel Mesquita
Noções de Direito Administrativo para Policial (2014/2015) da PRF. Teoria e exercícios comentados Prof. Daniel Mesquita Aula 03 Gabarito: Errado.
78.
(CESPE - 2012 – MPE/PI - Analista Ministerial) A
revogação não pode atingir os meros atos administrativos, tais como as certidões e os atestados. Atos
de
meros
atos
administrativos
não
são
passíveis
de
revogação. Portanto, não é possível revogar certidões ou atestados por serem atos enunciativos. Gabarito: Certo.
3.5 Convalidação (ou sanatória) Meu caro aluno, concentre, pois estamos na RETA FINAL da aula de atos administrativo e o seu concurso se aproxima a cada minuto. A convalidação é o meio de que se vale a Administração para suprir a invalidade e aproveitar os atos administrativos já praticados nas hipóteses em que o vício no ato administrativo é superável. Assim, se promove a convalidação com efeitos ex tunc, retroagindo para o momento da edição do ato anulável. Mas, afinal, a convalidação é um ato discricionário ou vinculado da Administração? Ela pode escolher entre convalidar ou não convalidar, ou ela deve convalidar quando o vício for sanável? O art. 55 da Lei nº 9.784/99, por outro lado, trata a convalidação como uma faculdade da Administração, ou seja, como um ato discricionário. Na redação da lei, “em decisão na qual se evidencie não acarretarem lesão ao interesse público nem prejuízo a terceiros, os atos que apresentarem defeitos sanáveis poderão ser convalidados pela própria Administração”. Marcelo Alexandrino e Vicente Paulo (e a maioria da doutrina), amparados na redação legal, entendem que o ato de convalidação é discricionário, pois a Administração pode escolher entre convalidar
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Noções de Direito Administrativo para Policial (2014/2015) da PRF. Teoria e exercícios comentados Prof. Daniel Mesquita Aula 03 (sanar o vício) ou anular o ato, a depender de sua conveniência e oportunidade. Di Pietro e Celso Antônio Bandeira de Melo, de outro lado, entendem que a convalidação é um ato vinculado, pois a Administração tem o dever de velar pela legalidade de seus atos. Mas esta é a posição que não prevalece na doutrina. A convalidação também sofre limitações. O ato anulável não pode ser convalidado:
Quando o ato já se exauriu;
Se o ato já foi impugnado judicial ou administrativamente;
Se a convalidação acarretar lesão ao interesse público;
Se a convalidação acarretar prejuízo a terceiros.
Mas e o decurso do tempo, é uma limitação para a convalidação? O decurso do tempo não é propriamente uma limitação, pois se a Administração não pode mais mexer no ato em razão do transcurso do prazo decadencial de 5 anos previsto na Lei nº 9.784/99, o ato estará automaticamente convalidado, em atenção ao princípio da estabilização das relações jurídicas. Essa convalidação tácita (também chamada de sanatória extroversa por alguns doutrinadores) só não ocorrerá se o beneficiado pelo ato concorreu para a nulidade e, portanto, age de máfé. Nesses casos, a Administração pode anular o ato a qualquer tempo, afastando a convalidação tácita. Convalidação tácita = decaiu o direito da Administração de anular o ato
Você já deve estar imaginando como a Administração promove a convalidação (como ela realiza a sanatória introversa). Pela (a) ratificação (definição de Celso Antônio) a mesma autoridade que praticou o ato convalida o seu vício; pela (b) confirmação (Celso Antônio), a autoridade competente decide sanar um ato praticado por sujeito incompetente (não é possível nos casos em que a lei outorga competência exclusiva a uma autoridade); já por meio Prof. Daniel Mesquita www.estrategiaconcursos.com.br 71 de 101 Twitter: danielmqt danielmesquita@estrategiaconcursos.com.br Facebook: Daniel Mesquita
Noções de Direito Administrativo para Policial (2014/2015) da PRF. Teoria e exercícios comentados Prof. Daniel Mesquita Aula 03 da (c) reforma (José dos Santos Carvalho Filho), a Administração suprime a parte inválida do ato anterior, mantendo sua parte válida; e pela (d) conversão (Vicente Paulo e Alexandrino), a Administração edita um ato de uma nova espécie, pois o ato anterior era inadequado para
realizar
aquilo
que
pretendia
a
Administração
(p.
ex:
a
Administração concedeu uma concessão de uso de bem público quando deveria apenas autorizar o uso – a convalidação é promovida, com efeitos ex tunc, se o ato for corrigido e passar a ser uma autorização). Mas
todos
os
vícios
em
quaisquer
dos
elementos
do
ato
administrativos podem ser sanados? Obviamente que não, alguns vícios, como vimos acima, são insanáveis. E quais os elementos do ato administrativo possuem vícios sanáveis? Di Pietro (2009, p. 247) entende que são convalidáveis os vícios de competência – quando esta não for exclusiva – e de forma – quando esta não for essencial à validade do ato. Carvalho Filho entende que são sanáveis os vícios de competência, de forma, de objeto ou de conteúdo (quando este for plúrimo). Por outro lado, são insanáveis os vícios no motivo, no objeto (quando único), na finalidade e na falta de congruência entre o motivo e o resultado do ato. São convalidáveis os vícios de: Di Pietro competência
Carvalho Filho (não
competência
exclusiva) forma (não essencial)
forma objeto
(quando
este
plúrimo)
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for
Noções de Direito Administrativo para Policial (2014/2015) da PRF. Teoria e exercícios comentados Prof. Daniel Mesquita Aula 03 O STJ, com fundamento no magistério de Di Pietro e de Carvalho Filho, já teve oportunidade de afirmar que o vício na competência do sujeito é ato anulável e, por isso, pode ser convalidado (RESP 850270). Assim, você pode afirmar, com base na doutrina majoritária que são convalidáveis os vícios de competência e de forma. Em hipóteses excepcionais, atendendo ao princípio da segurança jurídica e a consolidação dos efeitos, o STJ já assinalou ser possível convalidar um ato inconstitucional, como ocorre no caso de provimento em cargo efetivo sem concurso público. No informativo 347, o STJ convalidou uma nomeação de uma servidora sem concurso público, uma vez que já transcorridos cerca de 15 anos entre a sua nomeação e a decisão do tribunal. O STJ deixou claro que não se tratava de aplicação do instituto da decadência da Administração (= convalidação tácita), pois a decadência só é aplicável ao ato anulável (vício sanável) e não ao ato nulo (vício insanável). Assim, admitiu-se, excepcionalmente, a convalidação de um ato absolutamente nulo (RMS 24339). ATENÇÃO: O vício na motivação não é convalidável (STJ: RMS 26927)! Questões concurso
de
79. (CESPE – 2013 – TELEBRAS – Assistente Administrativo) Caso um ato administrativo seja expedido sem finalidade pública, ele poderá ser convalidado posteriormente por autoridade superior que estabeleça os motivos determinantes. Não se admite ato administrativo sem finalidade pública. Os atos administrativos que não objetivam o interesse público são nulos. Logo, está INCORRETA.
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Noções de Direito Administrativo para Policial (2014/2015) da PRF. Teoria e exercícios comentados Prof. Daniel Mesquita Aula 03 80. (CESPE – 2013 – TJDFT – Técnico Administrativo – Área Administrativa) O ato administrativo eivado de vício de forma é passível de convalidação, mesmo que a lei estabeleça forma específica essencial à validade do ato.
No caso de a lei estabelecer forma específica essencial à validade do ato, o vício de forma não é passível de convalidação. Logo, está INCORRETA.
3.6 Caducidade
Segundo Diógenes Gasparine há caducidades "quando a retirada funda-se no advento de nova legislação que impede a permanência da situação anteriormente consentida.". A caducidade nada mais é do que a perda de efeitos jurídicos em razão da norma jurídica superveniente que contraria a respaldada na prática do ato. Carvalho Filho ainda diz: "O ato, que passa a ficar antagonismo com a nova norma, extingue-se. Exemplo: uma permissão para o uso de um bem público; se, superveniente, é editada lei que proíbe tal uso privativo por particulares, o ato interior, de natureza precária, sofre caducidade extinguindo-se".
4)
Prescrição e Decadência Não podemos encerrar o assunto “atos administrativos” sem
antes estudarmos a prescrição e a decadência.
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Noções de Direito Administrativo para Policial (2014/2015) da PRF. Teoria e exercícios comentados Prof. Daniel Mesquita Aula 03 A prescrição traduz a perda do prazo para ajuizamento de uma ação (ou apresentação de uma petição administrativa) mediante a qual se pretendesse defender um direito contra uma lesão ou ameaça de lesão (o prazo de prescrição tem curso antes de ser iniciado o processo judicial ou administrativo). A finalidade da prescrição é assegurar a estabilidade das relações jurídicas entre a administração pública e os administrados, ou entre ela e seus agentes, depois de transcorrido determinado lapso temporal, em atenção ao princípio da segurança jurídica. Falaremos, inicialmente, da prescrição da pretensão do particular contra a Administração, subdividindo-a em dois grupos: a pretensão formulada na via administrativa e a formulada perante o Judiciário.
Depois
falaremos
da
prescrição
da
pretensão
interessado
tem o
da
Administração contra o particular. Na via administrativa, o
direito
de
apresentar sua pretensão contra a Administração em um ano contado da data do fato que originou a pretensão (art. 6º do Decreto 20.910/32). Assim, o prazo prescricional para o administrado perante a Administração é de um ano. Se houve o requerimento nesse prazo, suspende-se o curso do prazo prescricional até a decisão final da Administração (STJ: AgRg no REsp 698268 e RESP 571310). OLHO ABERTO! Na via judicial, o administrado tem 5 anos para ingressar com uma demanda contra a Administração (art. 1º do Decreto 20.910/32). Essa regra vale para pretensões contra a União, Estados, Municípios e Fazendas federais, estaduais e municipais, bem como contra as autarquias, e demais entidades da administração indireta e órgãos paraestatais.
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Noções de Direito Administrativo para Policial (2014/2015) da PRF. Teoria e exercícios comentados Prof. Daniel Mesquita Aula 03 Se ocorreu algum fato que fez interromper a prescrição, o prazo de cinco anos recomeça a ser contado pela metade, a partir do evento interruptivo. Mas, nos termos da Súmula 383/STF, “a prescrição em favor da Fazenda Pública recomeça a correr, por dois anos e meio, a partir do ato interruptivo, mas não fica reduzida aquém de cinco anos, embora o titular do direito a interrompa durante a primeira metade do prazo”. É bom você ter em mente que a prescrição só poderá ser interrompida uma única vez. Mas a partir de quando é contado esse prazo prescricional de 5 anos? O termo inicial é o nascimento do dano, de acordo com o princípio da actio nata (STJ: RESP 911841 e AgRg no RESP 1108801). IMPORTANTE: Esse é o prazo geral do Decreto 20.910/32. Existem outros prazos prescricionais? Sim, o disposto no art. 1º da Lei nº 7.144/83, assim consignado: “prescreve em 1 (um) ano, a contar da data em que for publicada a homologação do resultado final, o direito de ação contra quaisquer atos relativos a concursos para provimento de cargos e empregos na Administração Federal Direta e nas Autarquias Federais”. Lembre-se de que na responsabilidade extracontratual do Estado o prazo prescricional da pretensão de reparação de danos contra o Estado é de 5 anos, conforme entendimento mais recente do STJ. Há casos em que a pretensão é imprescritível para o particular? Sim! Por incrível que pareça, contrariando o princípio da segurança jurídica, o STJ admite como imprescritível a pretensão indenizatória decorrente de violação a direitos humanos fundamentais durante o Regime Militar de exceção (REsp 890930).
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Noções de Direito Administrativo para Policial (2014/2015) da PRF. Teoria e exercícios comentados Prof. Daniel Mesquita Aula 03 Mas e o prazo prescricional da pretensão da Administração se voltar contra o particular ou o administrado, esse prazo prescricional existe? Existe sim! Assim como a lei protege a Administração contra pretensões tardias formuladas contra ela, por
uma questão de
isonomia, o particular também tem o direito a essa proteção perante o poder público. Por isso, a regra geral é a aplicação inversa do art. 1º do Decreto 20.910/32: o prazo prescricional contra o poder público é de cinco anos. Há legislação específica com relação a algumas situações. É de 5 (cinco) anos a “prescrição da ação punitiva da Administração Pública Federal, direta e indireta, no exercício do poder de polícia, objetivando apurar infração à legislação em vigor, contados da data da prática do ato ou, no caso de infração permanente ou continuada, do dia em que tiver cessado” (Lei nº 9.873/99). Há também os prazos prescricionais previstos na legislação tributária. E há hipóteses de imprescritibilidade para a Administração? OLHO ABERTO: Sim! Assim como o particular não se submete à prescrição nos atos decorrentes da violação aos direitos humanos pelo regime militar, a Administração não se submete a qualquer prazo prescricional para promover a reparação de dano ao erário em decorrência de atos ilícitos. Esse é o entendimento do STF (MS 26210 e 24519) e do STJ (AgRg no RESP 1038103, RESP 1067561, RESP 801846 e RESP 1107833) na interpretação da parte final do art. 37, § 5º, da CF, que assim dispõe: “A lei estabelecerá os prazos de prescrição para ilícitos praticados por qualquer agente, servidor ou não,
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Noções de Direito Administrativo para Policial (2014/2015) da PRF. Teoria e exercícios comentados Prof. Daniel Mesquita Aula 03 que causem prejuízos ao erário, ressalvadas as respectivas ações de ressarcimento”. ATENÇÃO PARA O RESUMO: Com relação à prescrição, você já observou: o prazo do particular perante a Administração é de 1 ano, perante o Judiciário é de 5 anos. Este é reduzido para 1 ano para concurso público. Para pretensão de atos que violaram direitos humanos na ditadura: imprescritível. Para a Administração a regra geral também é de 5 anos, havendo a imprescritibilidade para a reparação ao erário. Com relação à decadência, lembramos que, na esfera federal, o art. 54 da Lei nº 9.784/99 estatui que é de 5 anos o prazo de decadência para a administração pública anular os atos administrativos de que decorram efeitos favoráveis para os destinatários, salvo comprovada má-fé. Não há prazo para a administração proceder à revogação de seus atos administrativos que se tornem inoportunos ou inconvenientes ao interesse público. Nesse sentido, declarou o STF, recentemente, que “o art. 54 da Lei 9.784/99 não estabeleceria o prazo decadencial de cinco anos para que a Administração revisse seus atos, mas sim para a anulação de atos administrativos dos quais decorressem efeitos favoráveis para os destinatários, salvo comprovada má-fé” (Informativo-STF nº 656, RMS 30795). As hipóteses de prescrição administrativa concernentes aos prazos para a administração pública aplicar sanções administrativas aos seus próprios agentes ou aos administrados em geral seguem as mesmas regras acima já expostas.
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Noções de Direito Administrativo para Policial (2014/2015) da PRF. Teoria e exercícios comentados Prof. Daniel Mesquita Aula 03 Lembre-se que as ações de ressarcimento ao erário são imprescritíveis.
5)
Resumo da aula.
Atos administrativos são declarações humanas (e não meros fenômenos
da
natureza),
unilaterais
(as
bilaterais
constituem
contratos), expedidas pela administração pública ou por particular no exercício de suas prerrogativas, com o fim imediato de produzir efeitos jurídicos determinados, em conformidade com o interesse público, sob regime de direito público e sujeitas a controle. Os elementos do ato administrativo são: SUJOBMOFOFI = Sujeito, objeto, motivo, forma e finalidade. Pensou em sujeito – pense em capacidade e competência. A competência pode ser objeto de delegação e avocação. A delegação é um instrumento de descentralização administrativa (art. 11 do Decreto-lei nº 200/67) e não importa em transferência de competência, tanto é que a autoridade delegante pode avocar a competência delegada a qualquer momento (art. 2º, parágrafo único, do Decreto nº 83.937/79). A Lei nº 9.784/99 proíbe a delegação da competência:
de editar atos normativos;
de decidir recursos administrativos; e
das
matérias
de
competência
exclusiva do órgão ou autoridade.
Importante lembrar que: (I) o ato de delegar pressupõe a autoridade para subdelegar; (II) pode haver delegação de competências a órgãos não subordinados; (III) a delegação pode ser parcial; (IV) ela deve ser feita por prazo determinado; (V) a autoridade delegante pode Prof. Daniel Mesquita www.estrategiaconcursos.com.br 79 de 101 Twitter: danielmqt danielmesquita@estrategiaconcursos.com.br Facebook: Daniel Mesquita
Noções de Direito Administrativo para Policial (2014/2015) da PRF. Teoria e exercícios comentados Prof. Daniel Mesquita Aula 03 permanecer com o poder de exercer a competência de forma conjunta com a delegatária. A forma pode ser verificada em sentido estrito (exteriorização do ato, ou seja, o modo pelo qual a declaração se apresenta) e em sentido amplo (as formalidades que devem ser observadas durante o processo de formação da vontade da Administração, e até os requisitos concernentes à publicidade do ato). O objeto é o conteúdo material, é o que o ato realiza, é a resposta às seguintes perguntas: “O quê é o ato?”, “Para quê serve o ato?”. O objeto deve ser lícito, certo e moral. A finalidade, por sua vez, pode ser analisada sob duas acepções: em sentido estrito, a finalidade é o resultado específico que o agente quer alcançar com a prática do ato, é o efeito que ele deseja produzir ao praticar o ato; em sentido amplo, a finalidade se confunde com o interesse público, qualquer que seja o resultado esperado pelo sujeito, a finalidade dele é a consecução do interesse público. Com relação aos vícios na finalidade e no sujeito, temos: Desvio
de
poder
–
vício
na
finalidade Abuso de poder Excesso de poder – vício na competência O motivo é outro elemento do ato administrativo e pode ser definido como a causa imediata do ato administrativo, é a situação de fato (ocorrida no mundo empírico) e de direito (previsão legal ou o princípio) que determina a prática do ato (Alexandrino, 2010, p. 444). Apresentamos o seguinte quadro para a distinção dos conceitos que se relacionam:
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Noções de Direito Administrativo para Policial (2014/2015) da PRF. Teoria e exercícios comentados Prof. Daniel Mesquita Aula 03 Motivo Causa
imediata
Móvel dos
atos Intenção
administrativos ocorrida no agente mundo dos fatos.
Motivação do Justificativa ao formalizada
praticar o ato.
pelo
agente para a prática do ato.
No estudo do motivo, vimos também a teoria dos motivos determinantes, segundo a qual, a validade do ato se vincula aos motivos – fáticos e legais – indicados como seu fundamento. Os motivos enunciados pelo agente aderem ao ato e a sua ocorrência deve ser provada e deve ser suficiente para justificá-lo. Caso contrário, o ato será inválido. Os atributos do ato administrativo são o
PAI
.
Com relação à classificação dos atos administrativos, vimos que o ato administrativo é perfeito e passa a existir quando completa todas as suas fases de elaboração. Ele é válido quando expedido em conformidade com as exigências do ordenamento. É eficaz quando está pronto para produzir efeitos. Com relação à margem de liberdade conferida pela lei para a prática de um ato, temos: A lei não dá margem de liberdade
ato vinculado
A lei confere alguma margem de liberdade
ato
discricionário.
Juízo de mérito = conveniência + oportunidade O Poder Judiciário, salvo em situações excepcionais, não pode se inserir
no
mérito
administrativo
administrativo
discricionário.
É
para
declarar
vedado
ao
inválido juiz
um
ato
substituir
a
discricionariedade do administrador pela sua, sob pena de afronta à separação dos poderes. Contudo:
Ato discricionário ≠ Ato arbitrário Prof. Daniel Mesquita www.estrategiaconcursos.com.br 81 de 101 Twitter: danielmqt danielmesquita@estrategiaconcursos.com.br Facebook: Daniel Mesquita
Noções de Direito Administrativo para Policial (2014/2015) da PRF. Teoria e exercícios comentados Prof. Daniel Mesquita Aula 03
Não há ato administrativo praticado com liberdade absoluta ou com margem total e irrestrita de liberdade. Por isso, em hipóteses excepcionais, o Poder Judiciário acaba retirando do ordenamento ato discricionário da Administração. E quais são os elementos discricionários de um ato? Di Pietro
Carvalho Filho
Bandeira de Mello
objeto
objeto
conteúdo
motivo
motivo
motivo
finalidade em sentido
finalidade
amplo momento forma
Não podemos deixar de classificar os atos administrativos quanto à formação da vontade. É simples o ato editado por um só órgão (seja esse órgão composto de uma ou de várias autoridades, como ocorre, por exemplo, em um julgamento colegiado). É complexo o ato editado por dois ou mais órgãos distintos. Esses dois órgãos realizam um ato único e só após a passagem pelo segundo órgão o ato é perfeito e passa a existir (ex: aposentadoria de servidor público e nomeação de desembargador por meio de lista tríplice). Regra do 2 x 1. Já o ato composto é aquele em que um órgão promove dois atos secundários para a realização de um ato principal Regra do 1 x 2. Quanto aos atos administrativos em espécie, destacamos: Licença: é ato unilateral pelo qual a Administração, verificando que o interessado atendeu a todas as exigências legais, faculta-lhe o desempenho de determinada atividade (STJ: RMS 15490). É ato administrativo vinculado. Permissão:
é
o
ato
administrativo
unilateral
pelo
qual
a
Administração faculta ao particular a execução de serviços de interesse Prof. Daniel Mesquita www.estrategiaconcursos.com.br 82 de 101 Twitter: danielmqt danielmesquita@estrategiaconcursos.com.br Facebook: Daniel Mesquita
Noções de Direito Administrativo para Policial (2014/2015) da PRF. Teoria e exercícios comentados Prof. Daniel Mesquita Aula 03 coletivo ou o uso especial de um bem público (Carvalho Filho, 2005, p. 114), a título gratuito ou remunerado, nas condições estabelecidas pelo poder público. Além de ser negocial, é discricionário e precário. Autorização: é ato administrativo unilateral, discricionário e precário pelo qual a Administração faculta ao particular o exercício de atividade material ou a utilização de bem público no interesse dele. Revisando a teoria das nulidades, apresentamos o seguinte quadro: Ato irregular
Ato nulo
Ato
Ato inexistente
anulável Apresentam
Nasce com vício Nasce com Tem
defeitos
insanável
irrelevantes.
seus
nos vício
de
manifestação regular da
elementos. sanável.
constitutivos.
aparência
Administração,
mas
resta ausente um dos elementos
do
ato
administrativo.
O critério para se distinguir os tipos de invalidade (se nulo ou anulável) reside na possibilidade ou não de convalidar-se o vício do ato. Ato anulável = convalidável, ato nulo = não convalida. A
invalidação
é
a
retirada
do
ordenamento
de
um
ato
administrativo produzido em desconformidade com a ordem jurídica (= razões de legalidade) e se opera com efeitos retroativos (ex tunc). Ou seja, com a invalidação, não só o ato viciado é retirado do ordenamento jurídico, mas também todas as relações jurídicas que foram por ele produzidas. Destacamos as seguintes características e distinções dos atos nulos e anuláveis:
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Noções de Direito Administrativo para Policial (2014/2015) da PRF. Teoria e exercícios comentados Prof. Daniel Mesquita Aula 03 Ato nulo
Ato anulável
não pode ser convalidado;
pode ser convalidado;
pode ser retirado do mundo
pode ser retirado do mundo
jurídico pela Administração e pelo
jurídico pela Administração e pelo
Poder Judiciário;
Poder Judiciário;
o Poder Judiciário pode retirar até
o Poder Judiciário só retira
mesmo de ofício (sem que
mediante provocação;
ninguém tenha alegado); a Administração retira de ofício ou
a Administração retira de ofício ou
por provocação.
por provocação.
O poder-dever da Administração de invalidar atos nulos ou anuláveis sofre as seguintes limitações: decurso
do
tempo
(=decadência
do
direito
da
Administração de anular): 5 anos, salvo comprovada má-fé; esse prazo conta-se apenas a partir da data da edição da Lei nº 9.784/99; se o ato anulável gerou efeitos financeiros periódicos, os cinco anos serão contados a partir do primeiro pagamento recebido pelo servidor (RMS 15433). consolidação dos efeitos produzidos: hipóteses em que a situação decorrente do ato nulo já se consolidou de tal maneira
que
atenderá
mais
ao
interesse
público
a
manutenção do ato do que a sua invalidação (princípio da segurança jurídica e da confiança); impossibilidade material de se retornar ao estado anterior: é a aplicação da teoria do fato consumado (mesmo que o fato seja nulo, ele continua produzindo efeitos, diante da consolidação da situação fática que não pode retornar ao status de antes). Essa teoria, via de regra, não é adotada pelo STJ em se tratando de servidor público.
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Noções de Direito Administrativo para Policial (2014/2015) da PRF. Teoria e exercícios comentados Prof. Daniel Mesquita Aula 03 proteção aos indivíduos de boa-fé: a Administração não promove o ressarcimento ao erário daquele que tomou posse e assumiu cargo após a aprovação em concurso público declarado ilegal. Além disso, está pacificado no STJ que os servidores não devem restituir ao erário as verbas recebidas indevidamente, quando o erro na aplicação da lei foi da Administração e eles estavam de boa-fé. A revogação, por sua vez, é o ato discricionário utilizado pela Administração para extinguir um ato administrativo e/ou seus efeitos por razões de conveniência e oportunidade, respeitando-se os efeitos precedentes (ex nunc) e o direito adquirido. Como vimos, em decorrência do princípio da separação dos poderes constitucionalmente determinado (art. 2º da Constituição), entende-se que a autoridade administrativa é o sujeito ativo da revogação, não podendo o Poder Judiciário analisar o mérito do ato administrativo para retirá-lo do mundo jurídico (STJ: MS 14182 e RESP 973686). Essa é a regra geral. Atualmente, contudo, observa-se tendência crescente na doutrina e na
jurisprudência,
sobretudo
amparada
nos
princípios
da
proporcionalidade, razoabilidade e da eficiência, no sentido de se admitir o controle judicial da conveniência e oportunidade dos atos administrativos discricionários em hipóteses excepcionais.
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Noções de Direito Administrativo para Policial (2014/2015) da PRF. Teoria e exercícios comentados Prof. Daniel Mesquita Aula 03 Não podem ser revogados:
Atos vinculados;
Atos que já exauriram seus efeitos;
Quando já exaurida a competência da autoridade que praticou o ato;
Meros atos administrativos, cujos efeitos decorrem de lei;
Atos que integram um procedimento e se submeteram à preclusão em razão da edição de outro ato posterior;
Atos que já geraram direitos adquiridos (A súmula 473 do STF manda ressalvar os direitos adquiridos, ou seja, os direitos que já integram o patrimônio do particular e que foram gerados pelo ato que se pretende revogar.).
Casos em que se dispensa o contraditório em hipótese de revogação de ato administrativo: revogação de ato administrativo de caráter precário e situação em que o afastamento de servidor nomeado para cargo em comissão pode ser promovido a qualquer momento, segundo um juízo de conveniência e oportunidade, nos termos do art. 37, II, da CF. Súmula Vinculante nº 3: “Nos processos perante o Tribunal de Contas da União asseguram-se o contraditório e a ampla defesa quando da decisão puder resultar anulação ou revogação de ato administrativo que beneficie o interessado, excetuada a apreciação da legalidade do ato de concessão inicial de aposentadoria, reforma e pensão.”.
A prescrição traduz a perda do prazo para ajuizamento de uma ação (ou apresentação de uma petição administrativa) mediante a qual se pretendesse defender um direito contra uma lesão ou ameaça de lesão (o prazo de prescrição tem curso antes de ser iniciado o processo judicial ou administrativo).
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Noções de Direito Administrativo para Policial (2014/2015) da PRF. Teoria e exercícios comentados Prof. Daniel Mesquita Aula 03 Na via administrativa, o interessado tem o direito de apresentar sua pretensão contra a Administração em um ano contado da data do fato que originou a pretensão (art. 6º do Decreto 20.910/32). Na via judicial, o administrado tem 5 anos para ingressar com uma demanda contra a Administração (art. 1º do Decreto 20.910/32). Essa regra vale para pretensões contra a União, Estados, Municípios e Fazendas federais, estaduais e municipais, bem como contra as autarquias, e demais entidades da administração indireta e órgãos paraestatais. Com relação à prescrição: o prazo do particular perante a Administração é de 1 ano, perante o Judiciário é de 5 anos. Este é reduzido para 1 ano para concurso público. Para pretensão de atos que violaram
direitos
humanos
na
ditadura:
imprescritível.
Para
a
Administração a regra geral também é de 5 anos, havendo a imprescritibilidade para a reparação ao erário. Com relação à decadência, lembramos que, na esfera federal, o art. 54 da Lei nº 9.784/99 estatui que é de 5 anos o prazo de decadência para a administração pública anular os atos administrativos de que decorram efeitos favoráveis para os destinatários, salvo comprovada má-fé. Lembre-se
que
as
ações
de
ressarcimento
ao
erário
são
imprescritíveis.
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Noções de Direito Administrativo para Policial (2014/2015) da PRF. Teoria e exercícios comentados Prof. Daniel Mesquita Aula 03
6) 1.
Questões (CESPE - 2013 - DEPEN - Especialista - Todas as áreas) A
função administrativa, ou executiva, é exercida privativamente pelo Poder Executivo. 2. ato
(CESPE – 2013 – TJDFT – Oficial de Justiça) A designação de
administrativo
abrange
toda
atividade
desempenhada
pela
administração. 3.
(CESPE - 2013 - DEPEN - Agente Penitenciário) Um banco
estatal que celebra com o particular um contrato para fornecimento de cheque especial pratica um ato administrativo. 4.
(CESPE – 2010 - MPS – Técnico Em Comunicação Social –
Rel. Públicas) Quando um banco estatal celebra, com um cliente, um contrato de abertura de conta-corrente, está praticando um ato administrativo. 5.
(CESPE - 2012 - ANATEL – Analista) A formalização de
contrato de abertura de conta-corrente entre instituição financeira sociedade de economia mista e um particular enquadra-se no conceito de ato administrativo. 6.
(CESPE
Administrativa)
–
Todo
2012 ato
–
TJ/AL
praticado
– no
Analista exercício
Judiciário da
–
função
administrativa consiste em ato da administração. 7.
(CESPE - 2012– TJ/AL – Analista Judiciário – Administrativa)
Os atos políticos não se sujeitam ao regime jurídico constitucional. 8.
(CESPE - 2010 - CETURB/ES - Advogado) Atos praticados
pela administração valendo-se de suas prerrogativas e regido pelas normas de direito público são exemplos de atos administrativos, não podendo ser classificados, portanto, como atos da administração. 9.
(CESPE
-
2012
–
TJ/AL
–
Analista
Judiciário
–
Administrativa) De acordo com os critérios objetivo, funcional ou material, ato administrativo corresponde ao ato praticado no exercício Prof. Daniel Mesquita www.estrategiaconcursos.com.br 88 de 101 Twitter: danielmqt danielmesquita@estrategiaconcursos.com.br Facebook: Daniel Mesquita
Noções de Direito Administrativo para Policial (2014/2015) da PRF. Teoria e exercícios comentados Prof. Daniel Mesquita Aula 03 concreto da função administrativa que é editado exclusivamente por órgãos administrativos. 10.
(CESPE - 2011 – STM – Analista Judiciário – Administração)
Os atos administrativos têm origem no Estado ou em agentes investidos de prerrogativas estatais. 11.
(CESPE
-
2012
–
TJ/AL
–
Analista
–
Judiciário
Administrativa) Os atos administrativos incluem os despachos de encaminhamento de papéis e os processos. 12.
(CESPE – 2009 - TRF 5ª Região - Juiz Federal Substituto)
Analise a seguinte situação hipotética: Pedro, autoridade superior, delegou determinada competência a Alfredo com o propósito de descentralizar a prestação do serviço público e assegurar maior rapidez nas decisões, uma vez que Alfredo tem um contato mais direto com o objeto da delegação. 13.
(CESPE - 2011 - TJ-ES - Analista Judiciário - Taquigrafia -
Específicos) Nem todo ato administrativo necessita ser motivado. No entanto, nesses casos, a explicitação do motivo que fundamentou o ato passa a integrar a própria validade do ato administrativo como um todo. Assim, se esse motivo se revelar inválido ou inexistente, o próprio ato administrativo será igualmente nulo, de acordo com a teoria dos motivos determinantes. 14.
(CESPE - 2013 - TJ-RR - Titular de Serviços de Notas e de
Registros) A competência, irrenunciável, pode ser delegada a outros órgãos ou titulares, ainda que estes não sejam hierarquicamente subordinados
ao
órgão
originalmente
competente,
quando
for
conveniente, em razão de circunstâncias de índole técnica, social, econômica, jurídica ou territorial. 15.
(CESPE/2011 – PC/ES – Perito Papiloscópico) O poder legal
conferido ao agente público para o desempenho específico das atribuições de seu cargo constitui um requisito do ato administrativo, ou seja, o requisito da competência. Prof. Daniel Mesquita www.estrategiaconcursos.com.br 89 de 101 Twitter: danielmqt danielmesquita@estrategiaconcursos.com.br Facebook: Daniel Mesquita
Noções de Direito Administrativo para Policial (2014/2015) da PRF. Teoria e exercícios comentados Prof. Daniel Mesquita Aula 03 16.
(CESPE - 2011 - TCU - Auditor Federal de Controle Externo)
A decisão de recurso administrativo pode ser objeto de delegação. 17.
(CESPE
-
2012
–
DPE/RO
–
Defensor
Público)
A
competência, um dos elementos do ato administrativo, é irrenunciável, salvo os casos de delegação e avocação legalmente admitidos; entre as hipóteses
cabíveis
de
delegação
inclui-se
a
edição
de
decretos
normativos. 18.
(CESPE - 2011 - TJ-ES - Analista Judiciário) A delegação da
competência para a realização de um ato administrativo configura a renúncia da competência do agente delegante. 19.
(CESPE
-
2010
–
MPS
–
Agente
Administrativo)
A
competência é delegável, mas não é passível de avocação. 20.
(CESPE - 2013 - TCE-RO - Agente Administrativo) A
motivação de um ato administrativo é o pressuposto fático e jurídico que enseja a prática do ato. O motivo de um ato administrativo é a exposição escrita da razão que determinou a prática do ato. 21.
(CESPE - 2012 – TJ/AC – Juiz) O motivo, como pressuposto
de fato que antecede a prática do ato administrativo, será sempre vinculado, não havendo, quanto a esse aspecto, margem a apreciações subjetivas por parte da administração. 22.
(CESPE - 2013 - MJ - Analista Técnico) Julgue os itens
subsequentes, referentes aos atos administrativos. O motivo do ato administrativo não se confunde com a motivação estabelecida pela autoridade administrativa. A motivação é a exposição dos motivos e integra a formalização do ato. O motivo é a situação subjetiva e psicológica que corresponde à vontade do agente público. 23.
(CESPE - 2010 – INSS – Perito Médico Previdenciário) A
alteração da finalidade do ato administrativo expressa na norma legal ou implícita no ordenamento da administração caracteriza o desvio de poder.
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Noções de Direito Administrativo para Policial (2014/2015) da PRF. Teoria e exercícios comentados Prof. Daniel Mesquita Aula 03 24. exigir
(AFCE – TI – CESPE/2010) Sempre que a lei expressamente
determinada
forma
para
que um ato
administrativo
seja
considerado válido, a inobservância dessa exigência acarretará a nulidade do ato. 25.
(CESPE - 2012 - Câmara dos Deputados – Analista) Em
decorrência da autoexecutoriedade, atributo dos atos administrativos, a administração pública pode, sem a necessidade de autorização judicial, interditar determinado estabelecimento comercial. 26. atos
(CESPE - 2010 – MS – Analista Técnico-Administrativo) Os
administrativos
gozam
de
presunção
iuris
et
de
iure
de
legitimidade. 27.
(CESPE - 2012 - MPE-PI - Técnico Ministerial) Inerente aos
atos administrativos, a presunção de legitimidade caracteriza-se por ser um princípio de direito público relativo, isto é, que não admite prova em contrário. 28.
(CESPE – 2013 – CNJ – Analista Judiciário – Área Judiciária)
Todos os atos administrativos são imperativos e decorrem do que se denomina poder extroverso, que permite ao poder público editar provimentos que vão além da esfera jurídica do sujeito emitente, interferindo na esfera jurídica de outras pessoas, constituindo-as unilateralmente em obrigações 29.
(CESPE
-
2011
-
IFB
–
Professor)
Por
meio
da
imperatividade, uma das características do ato administrativo, exige-se do
particular
o
cumprimento
do
ato, ainda
que
este
contrarie
disposições legais. 30.
(CESPE - 2013 - DEPEN - Agente Penitenciário) A cobrança
de multas, em caso de resistência do particular, é um ato administrativo autoexecutório. 31.
(CESPE - 2011 – TCU – AFCE) A presunção de legitimidade,
como atributo do ato administrativo, representa a faculdade ou a prerrogativa
conferida
à
administração
pública
para
impor,
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Noções de Direito Administrativo para Policial (2014/2015) da PRF. Teoria e exercícios comentados Prof. Daniel Mesquita Aula 03 unilateralmente, obrigações aos administrados e interferir na esfera alheia independentemente de anuência prévia. 32.
(CESPE - 2010 – AGU – Agente Administrativo) No caso de
um administrado alegar a existência de vício de legalidade que invalide determinado ato administrativo, esse indivíduo deverá fundamentar sua alegação com provas dos fatos relevantes, por força da obrigatoriedade de inversão do ônus da prova, originada no princípio da presunção de legitimidade do ato administrativo. 33.
(CESPE - 2010 – AGU – Contador) O ato administrativo,
uma vez publicado, terá vigência e deverá ser cumprido, ainda que esteja eivado de vícios. 34.
(CESPE
-
–
2011
TJ/ES
–
Analista
Judiciário
–
Administrativa) Enquanto não for decretada a invalidade do ato pela administração ou pelo Poder Judiciário, o ato inválido produzirá normalmente seus efeitos. 35.
(CESPE - 2011 - TCU - Auditor Federal de Controle Externo)
Incluem-se na classificação de atos administrativos discricionários os praticados em decorrência da aplicação de norma que contenha conceitos jurídicos indeterminados. 36. elementos
(CESPE – 2013 – TELEBRAS – Analista Superior) Os vinculados
de
um
ato
administrativo
são
sempre
a
competência, a finalidade e a forma. 37.
(CESPE – 2013 – TELEBRAS – Assistente Administrativo) O
motivo, que autoriza a prática do ato administrativo, representa um pressuposto subjetivo, por estar relacionado ao agente público, e é reconhecido como requisito de natureza vinculatória. 38.
(CESPE - 2013 - DEPEN - Especialista - Todas as áreas) Ato
administrativo vinculado é aquele que depende de requerimento do interessado para ser praticado. 39. Psicologia)
(CESPE - 2011 - TCU - Auditor Federal de Controle Externo Incluem-se
na
classificação
de
atos
administrativos
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Noções de Direito Administrativo para Policial (2014/2015) da PRF. Teoria e exercícios comentados Prof. Daniel Mesquita Aula 03 discricionários os praticados em decorrência da aplicação de norma que contenha conceitos jurídicos indeterminados. 40.
(CESPE - 2011 - TCU - Auditor Federal de Controle Externo -
Psicologia) Os atos vinculados são passíveis de revogação. 41.
(CESPE - 2011 - EBC - Analista - Advocacia) A revogação,
uma das formas de extinção dos atos administrativos que faz cessar os efeitos do ato precedente considerado inoportuno ao atual interesse administrativo,
justifica-se
pela
conveniência
e
oportunidade
da
administração e tem necessariamente efeitos ex nunc. 42.
(CESPE - 2013 - MTE - Auditor Fiscal do Trabalho) No que
se refere aos atos administrativos e aos direitos e deveres do servidor público, julgue os itens seguintes. A revogação de um ato administrativo produz efeitos retroativos à data em que ele tiver sido praticado. 43.
(CESPE - 2013 - MJ - Analista Técnico - Administrativo)
Julgue os itens subsequentes, referentes aos atos administrativos. Ato vinculado é aquele analisado apenas sob o aspecto da legalidade; o ato discricionário, por sua vez, é analisado sob o aspecto não só da legalidade, mas também do mérito. 44.
(CESPE - 2013 - MJ - Analista Técnico - Administrativo)
Julgue os itens subsequentes, referentes aos atos administrativos. O poder de revogação de ato administrativo por parte da administração pública não é ilimitado, pois existem situações jurídicas que não rendem ensejo à revogação. 45.
(CESPE - 2012 - Câmara dos Deputados - Analista)
Considere que um servidor público federal tenha sido aposentado mediante portaria publicada no ano de 2008 e que, em 2010, o TCU tenha homologado o ato de aposentadoria. Nessa situação hipotética, esse ato caracteriza-se como complexo, visto que, para o seu aperfeiçoamento, é necessária a atuação do TCU e do órgão público a que estava vinculado o servidor. Prof. Daniel Mesquita www.estrategiaconcursos.com.br 93 de 101 Twitter: danielmqt danielmesquita@estrategiaconcursos.com.br Facebook: Daniel Mesquita
Noções de Direito Administrativo para Policial (2014/2015) da PRF. Teoria e exercícios comentados Prof. Daniel Mesquita Aula 03 46.
(CESPE - 2011 - TCU - Auditor Federal de Controle Externo)
Incluem-se na classificação de atos administrativos discricionários os praticados em decorrência da aplicação de norma que contenha conceitos jurídicos indeterminados. 47.
(CESPE - 2011 - Correios - Analista de Correios) Em uma
situação de decisão, a possibilidade de o agente público adotar mais de um comportamento, de acordo com a ótica da conveniência e da oportunidade, caracteriza a discricionariedade administrativa. 48.
(CESPE - 2012 – DPE/RO – Defensor Público) São exemplos
de atos de gestão a desapropriação de um bem privado, a interdição de um estabelecimento comercial e a apreensão de mercadorias. 49.
(CESPE - 2012 - Câmara dos Deputados – Analista) O
estabelecimento
que
obtenha
do
poder
público
licença
para
comercializar produtos farmacêuticos não poderá, com fundamento no mesmo ato, comercializar produtos alimentícios, visto que a licença para
funcionamento
de
estabelecimento
comercial
constitui
ato
administrativo vinculado. 50.
(CESPE - 2012 - PC-CE - Inspetor de Polícia) O ato de
aplicação de penalidade administrativa deve ser sempre motivado. 51.
(MINISTÉRIO DA CIÊNCIA E TECNOLOGIA – FINEP –
ANALISTA CESPE 2009): O direito da administração de anular os atos administrativos
de
que
decorram
efeitos
favoráveis
para
os
destinatários decai em 2 anos, contados da data em que foram praticados, mesmo que comprovada a má-fé do beneficiário.
52. exigir
(CESPE/ACE TI-TCU/2010) Sempre que a lei expressamente
determinada
forma para
que um ato
administrativo
seja
considerado válido, a inoberv6ancia dessa exigência acarretara a nulidade do ato
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Noções de Direito Administrativo para Policial (2014/2015) da PRF. Teoria e exercícios comentados Prof. Daniel Mesquita Aula 03 53.
(CESPE – 2013 – DPE/TO – Defensor) A presunção de
legitimidade é atributo de todos os atos administrativos, estando presente mesmo nos casos de desrespeito ao devido processo legal pela administração pública
54. (CESPE
–
2013 –
TELEBRAS –
Analista Superior) A
ilegalidade ou ilegitimidade do ato administrativo que determina a sua anulação deve decorrer expressamente de violação da lei
55. (CESPE - 2005 - TRE-GO - Técnico Judiciário - Área Administrativa - adaptada) Um dos significados do princípio da impessoalidade acarreta a validade, em alguns casos, dos atos do chamado funcionário de fato, isto é, aquele irregularmente investido na função pública, por entender-se que tais atos não são atribuíveis à pessoa física do funcionário, mas ao órgão que ele compõe. 56. CESPE – 2013 – CNJ – Analista Judiciário – Área Judiciária) Com base no princípio da autotutela, e em qualquer tempo, a administração pública tem o poder-dever de rever seus atos quando estes estiverem eivados de vícios. 57. (CESPE/ACE-TCU/2009) A revogação e a invalidação são modalidades de extinção do ato administrativo. Quanto ao tema, é pacífico o entendimento o do STF no sentido de que a administração pública somente poderá revogar seus próprios atos por motivo de conveniência e oportunidade, mas não poderá anulá-los, haja vista que a análise relacionada aos vícios de legalidade do cabe Poder Judiciário.
58. (CESPE - 2010 - MPU - Analista - Biologia) A legalidade dos atos
administrativos
vinculados
e
discricionários
está
sujeita
apreciação judicial.
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à
Noções de Direito Administrativo para Policial (2014/2015) da PRF. Teoria e exercícios comentados Prof. Daniel Mesquita Aula 03 59. (CESPE - 2012 - MPE-PI - Analista Ministerial) O ato administrativo com vício de legalidade somente pode ser invalidado por decisão judicial.
60. (CESPE/Anac/2009) A revogação, possível de ser feita pelo Poder Judiciário e pela administração, não respeita os efeitos já produzidos pelo ato administrativo. 61. (CESPE/DPU/2010) Pedro Luís, servidor público federal, verificou, no ambiente de trabalho, ilegalidade de ato administrativo e decidiu revoga-lo para não prejudicar administrados que sofreriam efeitos danos em consequência da aplicação desse ato. Nessa situação, a conduta de Pedro Luís está de acordo com o previsto na Lei n. 9784/1999.
62. (CESPE - 2010 - SERPRO - Analista - Advocacia) Segundo a jurisprudência do STF, na hipótese de serem afetados interesses individuais, a anulação do ato administrativo pela administração pública não prescinde da instauração de processo administrativo para oitiva daqueles que terão modificada a situação já alcançada. 63. (Juiz Federal Substituto – TRF 5ª Região – CESPE 2009) Segundo o entendimento firmado pela Corte Especial do Superior Tribunal de Justiça, caso o ato acoimado de ilegalidade tenha sido praticado antes da promulgação da Lei n.º 9.784/99, a Administração tem o prazo de cincos anos para anulá-lo, a contar da prática do ato. 64. (CESPE - 2012 – TC/DF – Auditor) A extinção de ato administrativo perfeito por motivo de conveniência e oportunidade é denominada anulação.
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Noções de Direito Administrativo para Policial (2014/2015) da PRF. Teoria e exercícios comentados Prof. Daniel Mesquita Aula 03 65. (CESPE - 2010 – TI – AFCE) O Poder Judiciário pode, de ofício, apreciar a validade de um ato administrativo e decretar a sua nulidade, caso seja considerado ilegal. 66. (CESPE - 2012 – MPE/PI - Analista Ministerial) O ato administrativo com vício de legalidade somente pode ser invalidado por decisão judicial. 67. (CESPE - 2012 – MPE/PI – Analista Ministerial) A anulação de
ato
administrativo
pela
administração
pública
independe
de
provocação e produz efeitos ex tunc. 68. (CESPE - 2012 – TRE/RJ - Analista Judiciário – Judiciária) Tratando-se de nulidade superveniente, os efeitos da declaração de nulidade de determinado ato administrativo não retroagem.
69. (STJ
2012
-
CESPE
-
Técnico
Judiciário
-
Apoio
Especializado/Telecomunicações e Eletricidade) A administração pode anular seus próprios atos por motivo de conveniência ou oportunidade. 70. (CESPE - 2010 - ANEEL - Técnico Administrativo - Área 1) A revogação do ato administrativo, que implica extinção de um ato válido, produz efeitos retroativos. 71. (CESPE - 2010 - INSS - Engenheiro Civil) A administração pública pode anular os próprios atos, quando eivados de vícios que os tornem ilegais, hipótese em que a anulação produz efeitos retroativos à data em que tais atos foram praticados.
72. (CESPE
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2010
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ABIN
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TÉCNICO
DE
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Noções de Direito Administrativo para Policial (2014/2015) da PRF. Teoria e exercícios comentados Prof. Daniel Mesquita Aula 03 PROPAGANDA) A revogação de um ato revogador não restaura, automaticamente, a validade do primeiro ato revogado. 73. (Juiz Federal Substituto – TRF 5ª Região – CESPE 2009) Cada vez mais a doutrina e a jurisprudência caminham no sentido de admitir o controle judicial do ato discricionário. Essa evolução tem o propósito de substituir a discricionariedade do administrador pela do Poder Judiciário. 74. (CESPE - 2010 – MPE/CE – Promotor De Justiça) Como faculdade de que dispõe a administração para extinguir os atos que considera inconvenientes e inoportunos, a revogação pode atingir tanto os atos discricionários como os vinculados. 75. (CESPE - 2011 – TCU – AFCE) Os atos vinculados são passíveis de revogação. 76. (CESPE - 2010 – TRE/BA – Analista Judiciário) Apesar de o ato de revogação ser dotado de discricionariedade, não podem ser revogados os atos administrativos que geram direitos adquiridos. 77. (CESPE - 2010 - TRT 1ª REGIÃO – Juiz Do Trabalho) O pressuposto da revogação é o interesse público, razão pela qual ela incide sobre atos válidos e inválidos que a administração pretenda abolir do rol de normas jurídicas, em razão dos inconvenientes e dos malefícios que causem à coletividade. 78. (CESPE - 2012 – MPE/PI - Analista Ministerial) A revogação não pode atingir os meros atos administrativos, tais como as certidões e os atestados.
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Noções de Direito Administrativo para Policial (2014/2015) da PRF. Teoria e exercícios comentados Prof. Daniel Mesquita Aula 03 79. (CESPE – 2013 – TELEBRAS – Assistente Administrativo) Caso um ato administrativo seja expedido sem finalidade pública, ele poderá ser convalidado posteriormente por autoridade superior que estabeleça os motivos determinantes. 80. (CESPE – 2013 – TJDFT – Técnico Administrativo – Área Administrativa) O ato administrativo eivado de vício de forma é passível de convalidação, mesmo que a lei estabeleça forma específica essencial à validade do ato. Gabarito: 1) E 2) E 3) E 4) E 5) E 6) C 7) E 8) E 9) E 10) C 11) E 12) E 13) C 14) C 15) C 16) E 17) E 18) E 19) E 20) E 21) E 22) E 23) C 24) C 25) C 26) E 27) E 28) E 29) E 30) E 31) E
32) C 33) C 34) C 35) C 36) C 37) E 38) E 39) C 40) E 41) C 42) E 43) C 44) C 45) C 46) C 47) C 48) E 49) C 50) C 51) E 52) C 53) E 54) E 55) C 56) E 57) E 58) C 59) E 60) E 61) E 62) C 63) E
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Noções de Direito Administrativo para Policial (2014/2015) da PRF. Teoria e exercícios comentados Prof. Daniel Mesquita Aula 03 74) E 75) E 76) C 77) E 78) C 79) E 80) E
64) E 65) E 66) E 67) C 68) E 69) E 70) E 71) C 72) C 73) E
7)
Referências
ALEXANDRINO, Marcelo. PAULO, Vicente. Direito Administrativo Descomplicado. 18ª Ed., São Paulo, Método, 2010. BRESSER-PEREIRA, Luiz Carlos. Intervenção no VI Fórum da Reforma do Estado. Rio de Janeiro, 1º. de outubro de 2007. CAETANO,
Marcelo.
Princípios
Fundamentais
de
Direito
Administrativo. Ed. Forense, Rio de Janeiro, 1977. CARVALHO
FILHO,
José
dos
Santos.
Manual
de
Direito
Administrativo, 13ª Ed., Lumen Juris Editora, Rio de Janeiro, 2005. DI PIETRO, Maria Sylvia Zanella. Direito Administrativo. 22ª Ed. Editora Atlas, São Paulo, 2009. GASPARINI, Diogenes. Direito Administrativo, 13ª Ed., Editora Saraiva, São Paulo, 2008. MARINELA, Fernanda. Direito Administrativo, Tomo I, 3ª Edição, Salvador, 2007, Jus Podivm. MEIRELLES, Hely Lopes. Direito Administrativo Brasileiro, 23ª ed., São Paulo: Malheiros Editores, 1998. MELLO, Celso Antônio Bandeira de. Curso de Direito Administrativo, 27ª Ed., Malheiros Editores, São Paulo, 2010. TALAMINI, Daniele Coutinho. Revogação do Ato Administrativo, Malheiros Editores, 2002.
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Noções de Direito Administrativo para Policial (2014/2015) da PRF. Teoria e exercícios comentados Prof. Daniel Mesquita Aula 03 SILVA, José Afonso da. Curso de Direito Constitucional Positivo – 24ª edição, São Paulo: Malheiros Editores, 2005. ZANCANER, Weida. Da Convalidação e da Invalidação dos Atos Administrativos, 3ª Ed., São Paulo, Malheiros Editores, 2008. ZANNONI, Leandro. Direito Administrativo – Série Advocacia Pública, Vol. 3, Ed. Forense, Rio de Janeiro, Ed. Método, São Paulo, 2011. Informativos de jurisprudência do Supremo Tribunal Federal, em www.stf.jus.br, e do Superior Tribunal de Justiça, em www.stj.jus.br.
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