ÍNDICE Presentación
11
Introducción
15
Primera Parte ANTECEDENTES PREHISPÁNICOS y ÉPOCA COLONIAL
1. Antecedentesprehispánicos . . • . . . Importancia de su estudio . . . . . . La Hacienda Pública en el Reino Azteca Los tributos . . . . . . . . . • • Organización y control de la Hacienda Pública
Responsabilidad de los demás funcionarios de la Administración
25 25 26 26 27
28
11. La época colonial . . . . . . • . • . La organización financiera de las Indias
32 32
Caracteristicas generales . . . . . • .
33
La unidad del objeto, 33; La centralización y autonomla de las regiones o distritos administrativos, 33; La actuación colegiada, 33; La homogeneidad del sistema, 34; Su originalidad respecto de la organización castellana; 34
La Administración Central . • . . . • • . . . . . . . . •
34
El Rey, 34; El Consejo Real y Supremo de las Indias, 35; La Casa de la Contratación de Sevilla, 37; El Consejo de Hacienda, 37
Los funcionarios tipicos de Hacienda en Indias
38
Los oficiales reales, 38; Nombramiento de los oficiales reales, 41; Principios que rigieron la actuación de los oficiales reales, 44; Derechos y obligaciones de los oficiales reales, 45; Suspensión y pérdida del oficio, 48
Participación de los órganos de Gobierno y de Justicia en la Administración de la Hacienda indiana • • • . • • • • . • • • • •
48
Virreyes, 48; Gobernadores, 49; Fiscales y oidores de las Audiencias, 49; Carregidores y alcaldes ordinarios, 50
El control en la Administración de la Hacienda Las reformas poUticas y administrativas del siglo xvm 665
SI S3
666
tNDICE
Mecanismos de control sobre los demás funcionarios de la Administración ..... Medios de control generales
54 54
Las instrucciones. SS; El equilibrio de poderes entre virreyes y Audiencia. "; La figura jurldica de la Real Confirmación. SS; El deber de las autoridades coloniales de informar a la Corona. S6
Visitas
.......................
56
Concepto. 56; Competencia. S7; Medidas cautelares al inicio de la visita. S7; Publicación. S8; Recusación. S8; NotifICación. S9; Demandas públicas. S9; Información secreta. S9; Call1os y descargos, 60; Facultades ejecutivas del juez visitador. 61; Conclusión de la visita. 61; La sentencia del Consejo de Indias. 61
El juicio de residencia de Indias
62
Concepto. 63; Estructura. 63; Elección y número de jueces. 63; Recusación. 64; Funcionarios oblipdos a dar residencia. 6S; Residencia por procurador. 66; Fianzas. 66; Oportunidad y lu..r de la residencia. 66; PrelÓn de residencia y primeras diligencias del juez. 67; Medios de prueba. 68; Cargos. 68; La residencia en su parte pública. 69; Conclusión del juicio. 69; Segunda instancia. 71; Recurso de suplicación. 72; Juicio critico de las residencias. 72
Constituc:ionalilación de la residencia por las Cortes de Cádiz
• ••
74
Los sujetos de la residencia. 74; Materia de la residencia. 76; Substanciación del juicio. 77; Los efectos de la residencia. 79; Naturaleza de la residencia. 80
Segu1lda Parte EL
M~xlco INDEPENDIENTE
1824-1917
111. Organización y control de la Hacienda Pública en el México inde-
pendiente • • • . • • . . • • . . • • • • • . . • • .• ......•.••.... Marco histórico de referencia Centralización de la dirección y administración de la Hacienda Pública en la Secretaria de Hacienda Departamento de Cuenta y Razón Tesorería General de la Federación • • • • • • CQntadurfa Mayor • • • • • • • " Opiniones sobre el Sistema de Centralilación Hacendatia
Desconcentraci6n de la organización hacendaría Arrealo de la Tesorerfa General • Creac:i6n de la Direc:ci6n General de Arre8Io de las Comilarfa. • • • Aplicaci6n y resultados del Sistema
• • • • • • • • • • Rentas • •• •• •• de Desconcentrac:i6n Hacendaría
83 83 85 85 86 87 88
90 91 92
93 94
tNDICE
La Hacienda Pública en el régimen centralista
667
. . . • . • ..
96
Aplicación y resultados de las disposiciones hacendarías en este régimen ...••••••••.•••.•••.•••
108
Organización y control de la Hacienda Pública a partir del restablecimiento del sistema federal . . . . . . Arreglo de la administración y contabilidad militar • . • • • •• Arreglo de las oficinas de Hacienda en el ramo Civil .•••.• Centralización de las rentas públicas y de la administración hacendaria Creación de la Dirección General de Impuestos . . • • • • • • Establecimiento del Tribunal de Cuentas • . . • • . • • • •• Nuevo Reglamento de la Secretaria de Hacienda, de 9 de diciembre del853 • . . • • • • • • • • • • . • • • • • . • • Bases para el arreglo de la Hacienda Pública, de II de febrero de 18S4 Establecimiento de un nuevo sistema hacendarío en 1855 • . • •• Supresión del Tribunal de Cuentas y restablecimiento de la Contaduria •••.......••.•••• Mayor de Hacienda Reorganización de la Tesorería General y arreglo de la Hacienda Pública en 1861 • . . • • • • . • • • • . • • • . • • • Reorganización de la Secretaria de Hacienda y la Tesorería General en 1867 • • . . • • • • • . . • . • • • . • • • •• Iniciativa de 12 de diciembre de 1869,sobre reorganización de las Oficinas Generales de Hacienda • • • • . . • • • . • • • •• Organización de la administración hacendaría en 1881 . . . • • . Reorganización de la Tesorería General y creación de la Dirección de Contabilidad y Glosa en 1910 . • • • . • . • . . . . •• Aplicación y resultados de las disposiciones hacendarias a partir del restablecimiento del sistema federal • • • . • . . . . .
IV. El controlde la responsabilidad de losfuncionarios públicos La Constitución de Apatzingán • • . . . . . . . . Reglamento Provisional Politico del Imperio Mexicano Plan de la Constitución Politica de la Nación Mexicana •..•........ La Constitución de 1824 Leyes Constitucionales de 1836 . • . . . . . . . . Proyecto de Reforma a las Leyes Constitucionales de 1836 Primer Proyecto de Constitución Política de la República Mexicana Voto particular de la minorla de la Legislatura Constituyente de 1842 . . . . . . . . . • • • . • • • . . Segundo Proyecto de Constitución Politica de 1842 • . • • . . Bases Orgánicas de la República Mexicana • • . . . • • . • Voto particular de Mariano Otero al Acta Constitutiva y de Reformas de 1847 • . • . • • • • • • • • • • • • . • Ley Penal para los Empleados de Hacienda • • • . • • • . • Estatuto Orgánico Provisional de la República Mexicana Comunicación de José Maria Lafrapa a los Gobiernos de los Estados con la que les remite el Estatuto Orpnico Provisional de la República Mexicana • . • • • • • • • • • • • • • •
112 112 112 113 114 liS liS 116 116 118 119
120 122 123 126 128 140 140 141 142 143 144 146 148
ISO ISI 152 IS3 154 15S 156
668
íNDICE
Dictamen y Proyecto de Constitución Política de la República Mexicana . . . . . . . . . . . . . . . . . . Constitución Política de la República Mexicana de 1857 . . . . Estatuto Provisional del Imperio Mexicano . . . . . . . . . Ley de 3 de noviembre de 1870, sobre responsabilidades de los altos funcionarios. . . . . . El Código Penal de 1872 Ley de Responsabilidades de 1896
156 157 159 159 160 161
Tercera Parte EL DEPARTAMENTO DE CONTRALORIA
1917-1932 V. Primer Periodo: 1917-1926. El Departamento de Contralorfa General
de la Nación . . . . . . . Antecedentes y motivaciones Aprobación en las cámaras Cámara de Diputados Cámara de Senadores . .
Aspectos críticos sobre su creación, según testimonios de la época El estudio de G. L. de LIergo . • . . . La opinión de Alberto Híjar y Haro El artículo de Alberto J. Pani . • . . . El estudio de Paulino Machorro y Narváez
Estructura orgánica
....
El contralor general de la Nación La Auditoría General . . . Contaduría .•.... Auditoría de Órdenes de Pago Auditoría de Inspección • . Sección Revisora de Pensiones Auditoría de Glosa Civil Auditoría de Glosa del Timbre Auditoría de Glosa de Aduanas Auditoría de Glosa Militar . . Auditoría de Guerra y Marina Auditoría de Liquidación de Cuentas Auditoría de Servicios y Cuentas Especiales y Estadística Oficialia Mayor • • • • • • • . . . . . • . . Sección de Registro de Personal con manejo de fondos, 215; Archivo General, 215 Departamento Consultivo y Jurídico Comisión Reorganizadora • , • ,
167 167 171 172 173 176 176 189 190 192 196 196 197 198 198 199
205 206 207 207 210
212 213 213
215
216 217
íNDICE
669
219
Funciones
219 219 222
De dirección De inspección y glosa De información . .
222
Logros de Contraloria
VI. Segundo Periodo: 1926-1932. E/ Departamento de Contra/orfo de /0 -. . . . . . Federación Motivos de la nueva Ley Orgánica Características de la nueva Ley Orgánica Estructura orgánica Funciones
245 245 248 252 260
De fiscalización e inspección De la glosa de cuentas De la contabilidad de la Hacienda Pública Federal
261 262 265
Del examen y autorización de todos los créditos en contra del Gobierno Federal . . • . . . . . • De la Deuda Pública . . • • • . . . . . . De la intervención en los contratos . . . . . . Del registro de funcionarios y empleados federales Del fincamiento de responsabilidades De la implantación del Servicio Civil
266 266 267 267 268 269
Logros de Contraloria .•... Desaparición del Departamento de Contraloría de la Federación
272 281
Cuarta Parte
LA DISPERSIÓN DEL CONTROL 1933-1982
VII La Secretaria de Hacienda y Crédito Público. órgano único de controJ. 1933-1947 Facultades
.......•.......••••.•.
Captación de ingresos y formulación de los proyectos del Presupuesto de Egresos . . . • • . . . . . . . • . • . • • . • . Bienes nacionales y nacionalizados federales ••••••••• Autorización de actos y contratos de los que resultaran derechos u obligaciones para el Gobierno Federal • • • • Contabilidad general de la Federación • • • • • • • • • • • • Glosa preventiva de ingresos y egresos federales • • • • • '.' • Medidas administrativas sobre las responsabilidades en contra ya favor de la Federación • • • • • • • • • • • . Relaciones con la Contadurla Mayor de Hacienda •••••••
305 305 306 306 307 307 308 308 308
670
tNDlCE
Crédito Público y Deuda Pública . Pensiones civiles y autorización y revisión de pensiones militares
Órganos de control y atribuciones Tesorería de la Federación
309 309 309
. • .
310
Recaudación. concentración y distribución de ingresos y fondos federales. 310; Autorización de egresos, 311; Contabilidad del Erario Federal y la General de la Hacienda Pública, 311; Formación de la cuenta pública anual. 312; Glosa de cuentas. 312; Intervención en contratos, 313; Autorización de compras. 314; Inspección y vigilancia. 316; Fincamiento, registro y exigibilidad de responsabilidades. 317; Deuda Pública, 317; ReJistro de personal federal. 318
Facultades de la Dirección General de Egresos
319
De la ejecución del Presupuesto, 319; AutorizaciÓn de egresos, 320; Intervención y autorización de contratos, 321; Autorización de compras, 323; Registro de personal federal, 328
Atribuciones de la Contaduria de la Federación
329
Contabilidad de la Federación, 329; Glosa de cuentas. 329; Constitución de responsabilidades, 330; Formación y rendición de la cuenta pública. 332
Facultades de la Oficina Central de Inspección Fiscal
• . • • . •
332
Visitas, 335; Reconocimiento de existencias. 336; Intervenciones. 336; Inspecciones diversas, 338; Investigaciones complementarias. 3<tO; Instrucción de averiguaciones para la comprobación de irreJUlaridades. 3<tO; Intervención en compras, 341
Dirección de Bienes Nacionales
VIII. Las Secretarias de Hacienda y de Bienes Nacionales e Inspección Administrativa, órganos globalizadores del control. 1947-1958 . . . Atribuciones de la Secretaria de Hacienda . Formulación y vililancia de los Presupuestos de Egresos de la Federación y del Distrito Federal . • • • • • . . . • . • • • . Contabilidad de la Federación y del Distrito Federal •••••• Glosa preventiva de ingresos y egresos federales y del Departamento del Distrito Federal . • • • • • • • • • • . •••• Relaciones con la Contaduria Mayor de Hacienda Medidas administrativas sobre responsabilidades Autorización de compras Autorización de contratos Deuda Pública y Crédito Público Registro de personal federal
343
346 346 347 348
348 348
348 349
3SO
351 351
Facultades de la Secretaria de Bienes Nacionales e Inspeccién Administrativa . . . . . . .
352
Intervención en adquisiciones • • • • • • • • • • • • • • •
353
tNDlCE
671
Intervención en actos o contratos relacionados con obras de construcción, instalación y reparación, y vi¡ilancia en su ejecución Conservación y administración de bienes nacionales y nacionalizados
El control sobre las entidades paraestatales . . . Antecedentes de su evolución y regulación jurídica
360
361 364 365
Primera Ley para el Control de 1947 Comisión Nacional de Inveniones Comité de Inveniones ••••. Comisión de Inversiones • . • • •
368
316 382 384
IX. Un sistema triangular de control: Secretarias de Hacienda, Presidencia y Patrimonio Nacional. 1959-1976 . • . . . . . . . Atribuciones de la Secretaria de Hacienda Facultades de la Secretaria de la Presidencia . . . . . . . . Competencia de la Secretaria del Patrimonio Nacional La Comisión de Administraci6n Pública . . . . La Dirección General de Estudios Administrativos . . Las Unidades de Programaci6n . . . . . . . . . . La Comisi6n de Coordinaci6n y Control del Gasto P6blico El control del sector paraestatal Segunda Ley para el Control de 1966 • • • • • • • • •
392 392 393 396 391 399 401 402 403 405
Innovaciones de la Ley. 406; Facultades y 6rpnos de control. 407
410
Tercera Ley para el Control de 1970 Nuevas disposiciones. 411
X. LII Secretaria de ProfTamaci6n y Presupuesto como 6"ano cnltral 413 de IO$li$telfUl' de planeaci6n y colttrol. 1977-1981 • • 413 Marco normativo de la Reforma Administrativa . . . Ley Orpmca de la Administración Píablica Federal • • • • • • • 419 Ley de Presupuesto, Contabilidad y Gasto P6blico Federal • • • • Ley General de Deuda P6blica • • • • • • • • • • • • • • Ley sobre Adquisiciones, Arrendamientos y Almacenes de la Administración Píablica Federal
••••
• • • •
Ley de Obras P6blicaa ••••••••••••••••• Ley General de Bienes Nacionales • • • • • • • • • • • • •
423
425 429
433
440
Mecanismos de planeaci6n. evaluación y control en un modelo
sectorial
. . . . .
Constitución de los sectores administrativos ••••••••• Atribuciones del coordinador sectorial • • • • • • • • • El Sistema de Control y Sepimiento Flsico Financiero del Sector Nblico El control de los contratos y obras PÚblicas • • • • • • • • El control de Iaaadquisiciones •••••••••••• El control de la adminiatnci6n de bienes de propiedad llKional
«'()SE"') . . . . . . . . . . . . . .. . . .
446 448 449
4S1 4S1 4S3 454
672
íNDICE
XI. El control de las responsabilidades de los funcionarios y empleados públicos 456 La Constitución de 1917 456 Ley de Responsabilidades de los Funcionarios y Empleados de la Federación, del Distrito y Territorios Federales y de los Altos 457 Funcionarios de los Estados. (D.O. 21-11-1940) Ley de Responsabilidades de los Funcionarios y Empleados de la Federación, del Distrito Federal y de los Altos Funcionarios de los Estados. (D.O. 4-1-1980) 459 Manifestación de bienes de los funcionarios y empleados públicos 461 Quinta Parte EL CONTROL UNITARIO y SISTEMÁTICO
1983-1986
XII. La Secretaria de la Contraloria General de la Federación, órgano globalizador del control unitario y sistemático Introducción Aspectos conceptuales del control Acepciones Diversos criterios de clasificación
El control administrativo Sujetos
. • . . • . •
465 465 466
466 468 471 473
Sujetos activos. El Sistema Nacional de Control y Evaluación Gubernamental, 473; Sujetos pasivos. 482
Objeto Forma Finalidad
483 485 486
Marco jurídico del control administrativo
486
Reflexiones generales . . . . • . . . Principales ordenamientos • . • . . .
486 489
Disposiciones constitucionales, 490; Leyes, 490; Reglamentos, 491; Decretos, 491; Acuerdos, 491; Circulares, 493; Normas, 493
La Secretaría de la Contralorla General de la Federación Motivaciones para su creación Objetivos • . • • • . . Funciones • • • . . • • De normatividad, 497; De visilancia y fiscalización, 498; De evaluación, 498;
De control de las responsabilidades de los servidores públicos, 499
494 496 497 497
ÍNDICE
Estructura orgánica. . . . . Actividades básicas de los comisarios públicos
673
499 508
Atribuciones genéricas para comisarios y delegados, 512; Atribuciones específicas para comisarios, 513
Marco legal de la dependencia. Principales disposiciones.
514
Obligaciones de cumplimiento, 517; Obligaciones de abstención, 518
XIII. La Secretaría de la Contraloría General de la Federación y la Contaduría Mayor de Hacienda. Estudio analítico y comparativo de ambos órganos. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Antecedentes históricos de la Contaduría Mayor de Hacienda Ley Orgánica de la Contaduría Mayor de Hacienda y artículo 32 bis de la Ley Orgánica de la Administración Pública Federal. Diferencias entre ambos órganos.
525 525 533 543 543 546 554
Diferencias genéricas. Diferencias específicas Resumen .
Sexta Parte AJUSTES A LOS SISTEMAS DE CONTROL ENTRE 1986 y 1993
XIV. Generalidades . Cambios en el marco normativo.
557 558
Disposiciones constitucionales, 559; Leyes, 562; Reglamentos, 565; Decretos, 565; Acuerdos 565; Manuales, 567
De un sistema triangular a un sistema binario de globalización administrativa . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
567
Antecedentes, 567; La Secretaría de Programación y Presupuesto: su existencia y desaparición, 569; Fusión de la Secretaria de Programación y Presupuesto con la Secretaría de Hacienda y Crédito Público, 577
Reformas al régimen de responsabilidades de los servidores públicos. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . La Comisión Nacional de Derechos Humanos, 581; Nuevas reglas para el juicio político, 584; Ajustes legales al sistema de las responsabilidades administrativas, 590; Órganos y sistemas de control de las responsabilidades de los servidores públicos del Poder Judicial de la Federación. 595; Modificaciones al registro y control de las declaraciones patrimoniales. 600
580
674
ÍNDICE
Redimensionamiento del sector paraestatal
605
Marco legal de la desincorporación, 608; Procedimientos de desincorporacién, 609; Balance de la reestructuración del Sector Paraestatal, 619
La Contraloría Social. . . . . . . . . . . . . . .
622
Concepto, 623; Bases legales, 624; Operación y funcionamiento, 625
Modificaciones orgánicas y operativas en la Secretaría de la Contraloría General de la Federación . . . . . . . . . . . . . , " Cambios reglamentarios, 628; Análisis de las modificaciones orgánicas. operativas y de funcionamiento, 630
628