Журнал "Государственный НАДЗОР" №1 (1)

№ 1 март 2011 года | ГОСУДАРСТВЕННЫЙ НАДЗОР

ГОСУДАРСТВЕННЫЙ НАДЗОР Информационно-аналитическое издание

Тема номера: Заметен должен быть не чиновник, а его работа

А также: ВЫСОТА АДМИНИСТРАТИВНЫХ БАРЬЕРОВ В РФ

В ТУПИКЕ, ИЛИ СЦЕНАРИЙ ПО ЧЕРНОМЫРДИНУ

КОЛЕБАНИЕ МАЯТНИКА САНКЦИЙ

стр. 28

стр. 52

стр. 64

Уважаемые коллеги! Приветствую вас на страницах журнала «Государственный НАДЗОР»! Современное общество называют информационным. Иными словами, общество достигло той стадии развития, когда все более доминирующим объектом производства и потребления становятся информационные продукты и услуги. Производство, хранение, распространение и передача информации становятся частью экономики, а значит, и политики на уровне муниципалитета, региона, федерального округа и государства. Ведение информационной политики контрольно-надзорными органами укладывается в логику формирования единой информационной политики государства, создания единого информационного пространства. Информация должна быть своевременной, объективной, максимально полной и оперативной! Мы все: общественность, органы власти, контрольно-надзорные органы и СМИ – заинтересованы в стабильной и безопасной работе предприятий и учреждений любого профиля, а потому как нельзя более актуальным является системное взаимодействие, координация работы и обмен опытом. Все федеральные надзорные органы являются самостоятельными и независимыми структурами, но обязаны информировать общественность о своей деятельности, и это выступает уже не просто добрым делом, а условием успешного функционирования всей системы власти. И пресса оказывает в этом неоценимую помощь – помогает осуществлять гражданский контроль за деятельностью органов власти, контрольно-надзорных органов, предприятий. Должна быть разумная открытость федеральных надзорных органов. Даже негативная информация, проблемы и недостатки должны освещаться профессионально и объективно. И обязательно должны приниматься меры всеми заинтересованными сторонами по их устранению, минимизации или предотвращению. К сожалению, сложилась практика, когда контрольно-надзорные органы оказываются закрыты по роду своей деятельности от широких масс. Люди чаще узнают об их деятельности по фактам ЧП, бед, а то и трагедий. Тому есть объективное объяснение. Но нельзя не учитывать, что отсутствие своевременной и правдивой информации ведет к искажению реального положения дел, складывается ошибочное впечатление, что никто не занимается защитой населения, что граждане остаются один на один с природно-техногенной средой. Нам надо кардинально менять ситуацию. В связи с этим хочу выразить особую благодарность руководству и коллективу группы изданий «ТехНАДЗОР» за то, что в течение длительного времени они «ведут» одну из наиболее сложных и социально значимых проблем для общества – соблюдение и обеспечение безопасных условий труда наших граждан, экологическую безопасность! Без излишней патетики и надрыва они во взаимодействии со специалистами контрольно-надзорных органов рассказывают о проблемах и успехах, о положительном опыте работы конкретных предприятий и органов власти разного уровня, о негативных моментах в сфере обеспечения безопасности жизнедеятельности населения и экологической безопасности. Интересным и правильным видится и новый проект коллектива – создание журнала «Государственный НАДЗОР». Это попытка сформировать независимую площадку для диалога между представителями государственных надзорных органов, органов исполнительной власти всех уровней и представителями бизнеса, местного самоуправления, общественностью. Желаю удачи в реализации нового издательского проекта – журнала «Государственный НАДЗОР»! Яков Силин, начальник Департамента внутренней и информационной политики Аппарата полномочного представителя Президента РФ в Уральском федеральном округе

№ 1, март, 2011 г.

1

НАДЗОРные факты

4–5

Оптимизация издержек и выгод Новая идеология контрольно-надзорной деятельности: подведомственные организации не наделены надзорными функциями

6–8

«Субъективный» контроль Контрольно-надзорная деятельность субъектов РФ: о делегированных и собственных надзорных полномочиях регионов

9–14

Экспертное место Участие в исполнении контрольно-надзорных полномочий подведомственных и экспертных организаций

15–18

Кому нужна механическая фиксация нарушений? Росфиннадзор: схема отделения ситуативных нарушений финансового законодательства от системных

19–21

Открытость как лекарство от домыслов Взаимодействие со СМИ: надзорные органы обязаны информировать общественность о своей деятельности

22–23

Заметен должен быть не чиновник, а его работа Андрей Руцинский, главный федеральный инспектор по Тюменской области, о рычагах для защиты законных прав жителей региона

24–27

Высота административных барьеров в РФ Эльвира Набиуллина, министр экономического развития России: «Должна быть оценка регулирующего воздействия нормативно-правовых документов со стороны бизнес-сообщества»

28–30

Странная логика Мнение Александра Мурычева, исполнительного вице-президента РСПП, о темпах устранения административных барьеров в нашей стране

31

На основе «презумпции правдивости» Профсоюзы и объединения работодателей активно поддерживают инициативу Федеральной службы по труду и занятости по выдаче «Сертификатов доверия работодателю»

32–34

Кредит доверия работодателю Инспекция труда оценила социальную ответственность «ЧЕЛЯБЭНЕРГО» выдачей сертификата

36–37

Привести страну в пожаробезопасное состояние Юрий Нарышкин, начальник Уральского регионального центра МЧС, о функциях, правах и конечных целях инспекторов МЧС

38–39

Сработали на «хорошо» или «неудовлетворительно» Критерии оценки эффективности надзорной деятельности управлений Росприроднадзора

Шеф-редактор Группы изданий «ТехНАДЗОР» Лидия МАКАРОВА Заместители шеф-редактора Леонид ЖВАКИН, Павел КОБЕР Коммерческий директор Светлана ПУШКАРЬ Главный редактор Елена Капустина Выпускающий редактор Наталья ГРАЧЕВА Обозреватели Роза ИБРАГИМОВА, Ольга паластрова, Вероника ПИРОЖКОВА, Екатерина СИДОРОВА Дизайн и верстка Константин НЕПРЯХИН, Мария ШИЛОВА Корректура Наталья МАЙЕР Отдел продвижения (e-mail: pr@tnadzor.ru) Александра ЛОЖКИНА (руководитель), Александра КОРОСТЕЛЕВА Отдел партнерских отношений Тамара ПЕТЕЛИНА (руководитель) Отдел по работе с vip-клиентами Яна ГОРОХОВА (руководитель) (e-mail: vip@tnadzor.ru)

2

40–43

Региональные представители Вера Еремина (Омск), Светлана Карсканова (Пермь), Андрей Микитюк (Нижний Новгород), Екатерина Соснина (Новосибирск), Елена Федорова (Челябинск), Елена Фетищева (Москва) Использованы фотографии авторов, пресс-служб аппарата полномочного представителя Президента РФ в Уральском Федеральном Округе, Главного федерального инспектора по Тюменской области, ЧТПЗ, управления Росфиннадзора в Тюменской области, управления Роспотребнадзора по Тюменской области, РСПП, СОСПП, ТПП, Государственной инспекции труда в Челябинской области, ПРОМАСС, Федерации профсоюзов Свердловской области, Уральского регионального центра МЧС РФ, администрации г. Тюмени, Первоуральского рудоуправления, управления ФАС по Свердловской области, УрГУПСа, РГО, Ассоциации кредитных организаций Тюменской области, УрГЭУ, ФГУН «Тюменский НИИ краевой инфекционной патологии», ФГУЗ «Центр гигиены и эпидемиологии в Тюменской области».

Государственный надзор Скоро сказка сказывается, да не скоро дело делается Применение законодательства по саморегулированию: региональный аспект

44–45

Разработка эффективных механизмов Алишер Усманов, член Бюро правления РСПП, председатель Комитета по совершенствованию контрольно-надзорной деятельности и устранению административных барьеров, за эффективную законодательную базу РФ

46–47

К развитию конкурентоспособности Предложения со стороны бизнес-сообщества по совершенствованию надзорной деятельности государства

48–51

В тупике, или сценарий по Черномырдину «Круглый стол»: рост объемов производства в стране сдерживает реформа РЖД

52–55

Саморегулирование в России: опыт и перспективы развития Основные принципы создания в России системы самоорганизации и самоконтроля

56–58

Внутренний и внешний «суд» для СРО От разработчика Федерального закона № 315-ФЗ Виктора Плескачевского, председателя Комитета по собственности Государственной Думы РФ

59

Судьба «Мадридского» двора Журналистское расследование в сфере оброхранкультуры

60–61

Кто виноват и что делать Формирование конкурентной среды как фактор модернизации российской экономики

62–63

Колебание маятника санкций Развитие и применение антимонопольного законодательства в России: по пути достижений и заблуждений

64

Лицо надзора: Роспотребнадзор в Тюменской области Подборка материалов о деятельности и людях Управления Федеральной службы по надзору в сфере защиты прав потребителей и благополучия человека по Тюменской области

65–75

«Игры» с законом Ответы специалистов надзорных органов на вопросы руководителей поднадзорных предприятий

76–77

Контрольно-надзорная система как часть правового государства Способы совершенствования оказания государственных услуг

78–79

Процедура налоговых проверок Полезная информация для бизнес-сообщества

121099 Москва, Смоленская площадь, 3 Тел. +7 (495) 973-52-65, 8 (800)-700-35-84 Моб. +7 (965) 545-04-64, моб. +7 (963) 611-05-51 E-mail: moscow@tnadzor.ru, info@gos-nadzor.ru 620017 Екатеринбург, пл. Первой пятилетки Тел./факсы (343) 253-16-08, 253-16-09, 379-37-65, 379-37-66 E-mail: tnadzor@rambler.ru, info@gos-nadzor.ru www.tnadzor.ru Представительство в Нижнем Новгороде Тел. +7 (929) 038-38-88 е-mail: nn@tnadzor.ru, info@gos-nadzor.ru Представительство в Новосибирске Тел. +7 (913) 387-02-18 е-mail:novosib@tnadzor.ru, info@gos-nadzor.ru

80

Представительство в Омске Тел. +7 (923) 674-17-24 е-mail: omsk@tnadzor.ru, info@gos-nadzor.ru Представительство в Перми Тел. +7 (963) 018-89-93 е-mail: perm@tnadzor.ru, info@gos-nadzor.ru Представительство в Челябинске 454000 Челябинск, пл. Революции, 7, оф. 1.17 Моб.+7 (922) 169-22-54, тел. (351) 266-69-59, (343) 253-89-89, Факс (351) 266-66-78 е-mail: 74@tnadzor.ru, sales@tnadzor.ru, info@gos-nadzor.ru Свидетельство о регистрации ПИ № ФС77-39838 от 14 мая 2010 г. выдано Федеральной службой по надзору в сфере связи и массовых коммуникаций. Подписано в печать 28 марта 2011 года. Отпечатано в типографии ООО «Форт Диалог-Исеть», тел./факс (343) 228-02-32 Заказ № 1130015 от 28 марта 2011 года. тираж 4 000 экз.

№ 1, март, 2011 г.

3

ФАС

«Рейд на рассвете»

В

результате серии масштабных расследований Федеральной антимонопольной службой РФ выявлены картельные сговоры на рынке российского ТЭК, фармацевтики, химической промышленности и страхования автомобилей. Так, операцию по распутыванию «паутины» в сфере автострахования, просуществовавшей более 5 лет, агенты ФАС провели по методу «рейд на рассвете», отправившись под видом обычных клиентов в несколько филиалов Компании розничного страхования (КРК), чтобы оформить кредит на покупку автомобиля с беспроцентной рассрочкой платежа, а потом и страховку КАСКО. К этому времени в ФАС уже находились заявления от пострадавших из 15 регионов России, с которых при средней страховой ставке в 5 % от стоимости автомобиля брали 10 %, причем в какую бы из компаний-партнеров ни обращался автовладе-

лец, увидев, что машина куплена по программе банка, страховщик ставку удваивал, а сверхприбыль делилась пополам. При этом независимо от пробега машина у страховщиков считалась новой до тех пор, пока не выплачена вся сумма долга. За навязывание услуг и завышение стоимости страховки ФАС возбудила дела о нарушении антимонопольного законодательства в отношении КРК и 24 ее партнеров. По словам председателя Высшего арбитражного суда России Антона Иванова, это чуть ли не беспрецедентный случай. Уникальным должен стать и штраф в размере 70 миллионов рублей, который ФАС наложит на сговорившихся банкиров и страховщиков. Правда, деньги эти пойдут в бюджет. Автовладельцам же, которые несколько лет подряд переплачивали за страховку своих автомобилей, остается утешиться тем, что обидчики наказаны.

ФНС

Азы налоговой грамотности

В

конце марта 2011 года представители межрайонной ИФНС России № 16 по Свердловской области приняли участие в заседании «Клуба женских инициатив» при Нижнетагильском центре занятости населения на тему: «Правовые аспекты налогового законодательства для безработных граждан, желающих открыть собственное дело при финансовой поддержке центра занятости населения». В ходе мероприятия слушателям рассказали о порядке регистрации в качестве индивидуального предпринимателя: с чего

начать, какие формы документов необходимо заполнить, как уплатить государственную пошлину. Особое внимание было уделено выбору системы налогообложения, которая зависит от того, чем планирует заниматься будущий предприниматель, а также возможности представлять налоговую отчетность и получать информацию от налоговых органов в электронном виде с помощью сервисов, разработанных Федеральной налоговой службой и доступных на ее сайте. Предполагается, что в этом году субсидии на осуществление предпринимательской деятельности и самозанятости от Нижнетагильского центра занятости получат 214 безработных граждан, а значит, возрастет потребность в регулярном проведении таких встреч. Практика проведения тематических семинаров для начинающих бизнесменов существует во многих муниципальных образованиях Свердловской области.

Роспотребнадзор

Верховный суд против

П

рактически весь 2010 год характеризовался повышенным интересом граждан к соблюдению их прав как потребителей в сфере финансовых услуг, чему в немалой степени способствовали успехи Роспотребнадзора в арбитражных судах, которые признавали объективность и законность постановлений о назначении административного наказания. В 2010 году количество исков о прекращении противоправных действий кредитных организаций в отношении неопределенного круга потребителей, направленных в суд территориальными органами Роспотребнадзора, по сравнению с 2009 годом, возросло в 6 раз. По итогам их рассмотрения в пользу пострадавших присуждено около 40 миллионов рублей, в том числе 1,3 миллиона в качестве компенсации морального вреда. И вдруг с конца февраля 2011 года в Роспотребнадзор стали поступать сообщения от территориальных органов о резкой смене позиции судов общей юрисдикции к необходимости защиты прав потребителей финансовых услуг со ссылкой на якобы высказанное мнение Верховного суда РФ. Однако ни в одном из опубликованных документов ВС РФ нет указания на предвзятое отношение к искам потребителей финансовых услуг о защите их прав.

4

В этой связи руководитель Роспотребнадзора Геннадий Онищенко направил Председателю Верховного суда РФ Вячеславу Лебедеву соответствующее обращение, в котором попросил «либо официально опровергнуть данную информацию, либо подтвердить ее соответствующим обоснованием».

надзорные факты ФСФР

Рождение мегарегулятора

С

огласно Указу Президента РФ от 4 марта 2011 года Федеральная служба страхового надзора присоединилась к Федеральной службе по финансовым рынкам «с передачей ФСФР функций по контролю и надзору за страховой деятельностью, а также с установлением определенных возможностей для этой службы, включая функции нормативно-

правового регулирования по контролю и надзору в сфере финансового рынка, за исключением банковской и аудиторской деятельности». История с созданием мегарегулятора уходит в начало 2000-х годов. В течение десятилетия этот вопрос поднимался несколько раз, когда заинтересованность в нем проявляли то Минфин, то ЦБ, а порой и некоторые представители депутатского корпуса. Идеи обсуждались разные, в том числе упоминалось и создание мегарегулятора на базе Центрального банка России, и варианты, при которых основной структурой становился ФСФР. Предполагается, что реструктуризация будет способствовать унификации стандартов и повышению качества активов, более тщательному отслеживанию деятельности финансовых холдингов, работающих на стыке нескольких видов бизнесов: инвестиционного, страхового, пенсионного и других.

Росфинмониторинг

Пионеры саморегулирования

П

ервая СРО агентств недвижимости была создана 1 февраля 2011 года в Санкт-Петербурге, объединив на добровольной основе 25 агентств недвижимости Северной столицы. Помимо обязательного компенсационного фонда, в СРО НП «Объединение агентств недвижимости» предусмотрен коллективный полис страхования в размере 50–60 миллионов рублей, а также индивидуальные – по страхованию личной ответственности каждого агентства в объеме стоимости двух-трехкомнатной квартиры в Петербурге. За деятельностью агентств недвижимости будет следить независимый дисциплинарный комитет, куда войдут и представители общественных организаций. Одной из причин, побудившей представителей агентств недвижимости саморегулироваться, стало отсутствие правового поля в сфере сделок с недвижимостью, поскольку лицензирование риэлторской деятельности было отменено еще в 2002 году, а системы, его заменяющей, до сих пор не создано. Основные цели первой СРО агентств недвижимости в России – повышение безопасности сделок для компаний и кли-

ентов, а также возможность воспользоваться правом законодательной инициативы и продвижения концепции закона «Об агентской деятельности в сфере недвижимости».

ФССН

Успешному бизнесу – надежную защиту !

Н

аиболее эффективной формой организации управления бизнес-рисками является страховая защита. Страхование – самый проверенный, надежный, легкий, выгодный и удобный способ уберечь себя от незапланированных убытков. Более уникального и универсального инструмента защиты от воздействия негативных обстоятельств в цивилизованном мире нет. Процедура страхования позволяет переложить часть рисков на страховую компанию, поэтому страхование сегодня – это повсеместно признанная норма цивилизованной жизни, а наличие страховки – критерий респектабельности и благонадежности. По данным Федеральной службы по страховому надзору в едином государственном реестре субъектов страхового дела на начало 2011 года зарегистрированы 625 страховщиков, из них 618 страховых организаций и 7 – обществ взаимного страхования.

Общая сумма страховых премий и выплат по всем видам страхования за 2010 год составила соответственно 1044,15 и 771,14 млрд руб. (106,8 % и 104,7 % по сравнению с 2009 годом). В частности, сумма страховых премий по добровольному страхованию ответственности (владельцев всех видов транспорта, опасных производственных объектов, за неисполнение обязательств по договору и др.) равняется 26,75, а выплат – 2,89 млрд руб. (к 2009 году – 102,2 и 96,0 %). Среди стабильных и надежных страховщиков, неукоснительно исполняющих свои обязательства, – ООО «УГМКСтрахование». Владимир ПЕТЕЛИН, генеральный директор ООО «УГМК-Страхование» убежден, что серьезному и солидному бизнесу всегда требуется поддержка квалифицированного и надежного страховщика: «Страхование выгодно, поскольку дает возможность уверенно планировать развитие своего бизнеса. Доказано практикой – без страховки ваши достижения зачастую обходятся вдвое дороже, чем с ней».

№ 1, март, 2011 г.

5

Оптимизация издержек и выгод Новая идеология контрольно-надзорной деятельности Взаимодействие граждан и бизнеса с государством при получении различных лицензий, заключений, регистраций, справок, прав на получение пособий и прочих разрешительных документов, а также при разнообразных проверках со стороны многочисленных контрольно-надзорных органов связано со значительными издержками. Все эти разрешительные документы и проверки, с одной стороны, являются необходимыми, поскольку обеспечивают соблюдение различных требований общественной безопасности и установленных правил рыночного поведения, с другой стороны, обременяют граждан при реализации их прав. Оптимизация соотношения общественных издержек и выгод при исполнении разрешительных и контрольно-надзорных функций государства – одна из главных задач совершенствования государственного управления, качество решения которой непосредственно сказывается на отношении граждан к государству, предпринимательском климате, конкурентоспособности страны.

М

агистральным направлением упорядочивания взаимодействия государства с бизнесом и гражданами в этом случае является унификация процедур проведения контрольнонадзорных мероприятий, регламентируемых, как правило, на уровне федеральных законов. Вступление в силу Федерального закона от 26 декабря 2008 года № 294-ФЗ «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля» и принятых в его исполнение нормативно-правовых актов (часть из которых утверждена в середине 2010 года) для российской системы регулирования бизнеса – это знаковое, можно даже сказать, революционное событие. Принятие закона № 294-ФЗ имело целью устранение основных недостатков, выявленных в ходе практики применения закона № 134-ФЗ «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при проведении государственного контроля (надзора)» (утратил силу 1 мая 2009 года). Насколько же существенно изменилась идеология и практика контрольно-надзорной деятельности? Перечень принципиальных нововведений логично начать со сферы применения закона. Она впервые распространена не только на государственный контроль (надзор), но и на контроль муниципальный, который, как показывает практика, зачастую является наиболее обременительным для предпринимателя. В частности, это обусловлено тем, что деятельность государственных служащих сравнительно более жестко регламентирована с процедурной точки зрения и подпадает под ряд довольно серьезных ограничений законодательства о государственной гражданской службе. Полномочия же муниципальных служащих в части контроля были урегулированы гораздо

6

слабее и де-факто многие решения относились на их усмотрение в отсутствие действенных механизмов обеспечения обоснованности их вмешательства в деятельность предпринимателей. С принятием нового закона внимание законодателя впервые оказалось сфокусировано не только на государственных, но и на муниципальных контролерах. Это представляется более чем оправданным, учитывая, что речь идет фактически об одной и той же процедуре оценки соответствия установленным требованиям. Соответственно, данная новелла позволяет, во-первых, исключить дублирование государственного и муниципального контроля, а во-вторых, урегулировать и унифицировать процесс осуществления муниципального контроля, ввести его в четкие правовые рамки и резко ограничить возможности муниципальных служащих в оказании давления на бизнес с использованием механизма проверок. Далее, произошло сокращение количества прямых изъятий отдельных видов государственного контроля (надзора) из сферы действия закона. Сокращение произошло за счет относительно менее распространенных видов контроля. При этом деятельность органов, на долю которых приходится относительно большее число проверок, по-прежнему не подпадает под действие закона (например, налоговый контроль). Более того, изъятия расширены за счет действий государственных органов (количество которых может быть сколь угодно велико) при расследовании причин возникновения чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера, инфекционных и массовых неинфекционных заболеваний или отравлений, несчастных случаев на производстве. Кроме того, в законе появилась норма о том, что особенности организации и проведения отдельных видов проверок могут устанавливаться другими федеральными законами. Сюда по-

Государственный надзор аналитика пала не только значительная часть вычеркнутых из перечня прямых изъятий видов контроля (за исключением метрологического контроля и некоторых других), но и более десятка новых видов, ранее полностью регулировавшихся законом № 134-ФЗ. Это антимонопольный, экспортный контроль, контроль и надзор в сфере миграции, лицензионный контроль, государственный контроль и надзор в области обеспечения транспортной безопасности, контроль и государственный надзор в области связи, контроль в области обращения и защиты информации, контроль за оборотом оружия, контроль за оборотом наркотических средств и психотропных веществ, контроль и надзор в сфере труда, государственный надзор и контроль в области обеспечения безопасности дорожного, железнодорожного, воздушного движения, судоходства, государственный контроль и надзор за промышленной безопасностью. По всем перечисленным видам контроля вид, предмет, основания проверок и сроки их проведения могут устанавливаться другими федеральными законами. Большинство видов контроля (надзора), прямо или косвенно (потенциально) выведенных из-под действия закона, не имеют специфики, которая могла бы обусловливать другие по сравнению с установленными в законе № 294-ФЗ правила проведения проверок.

С другой стороны, перечень принципов сократился как по сравнению с законом № 134-ФЗ, так и с первоначальной редакцией проекта нового закона о контроле (надзоре). Например, исчезли положения об установлении обязательных требований законами и принятыми в соответствии с ними нормативными правовыми актами, недопустимости непосредственного получения контрольнонадзорными органами отчислений от сумм, взысканных с предпринимателей в результате проведения мероприятий по контролю. Закон устанавливает полномочия контрольнонадзорных органов федерального и регионального уровня, а также органов местного самоуправления, осуществляющих государственный контроль (надзор). Отдельного внимания заслуживает закрепление за всеми перечисленными органами полномочия по принятию административных регламентов проведения проверок при осуществлении контроля. Заметим, что это один из первых законодательных актов, положения которого содержат упоминание административных регламентов исполнения государственных функций. Два других закона также приняты в декабре 2008 года и впервые предусматривают разработку такого рода документов – Федеральный закон от 25 декабря 2008 года № 281-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законода-

З

акон расширяет и уточняет категориальный аппарат, в частности, вводит понятия муниципального контроля, проверки, уведомления о начале осуществления предпринимательской деятельности, экспертов и экспертных организаций. Уточнения коснулись, в частности, и самого понятия государственного контроля (надзора), который, согласно закону, осуществляется федеральными органами исполнительной власти и органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации. Очень важно, что подведомственные организации не наделены полномочиями по осуществлению государственного контроля (надзора). Изменен состав принципов защиты прав предпринимателей при осуществлении контроля (надзора). Появились такие новые принципы, как преимущественно уведомительный порядок осуществления отдельных видов деятельности, недопустимость проверки исполнения одних и тех же обязательных требований несколькими контрольными органами, разграничение полномочий между контрольными ведомствами федерального и регионального уровня. Трансформирован принцип недопустимости взимания платы за проведение мероприятий по контролю путем исключения из него изъятия, предполагавшего возмещения предпринимателями расходов на осуществление исследований (испытаний) и экспертиз, в результате которых выявлены нарушения обязательных требований. Последнее, несомненно, позитивное изменение, явившееся заслугой Конституционного суда РФ, постановлением которого еще летом 2008 года соответствующие положения закона № 134-ФЗ о взыскании с предпринимателей расходов на экспертизы и исследования признаны не соответствующими Конституции РФ и утратили силу с 1 января 2009 года.

тельные акты Российской Федерации», согласно которому многофункциональные центры осуществляют свои функции в соответствии с административными регламентами и со стандартами предоставления государственных и муниципальных услуг (ст. 30), и Федеральный закон от 25 декабря 2008 года № 273-ФЗ «О противодействии коррупции» (ст. 7). Значимость этого в контексте реализации административной реформы следует оценивать исходя из того, что до самого недавнего времени федеральные законы вообще не содержали норм, регулирующих вопросы регламентации функций органов государственной власти и местного самоуправления. Законом № 294-ФЗ впервые вводится разделение проверок на документарные и выездные. Новел-

№ 1, март, 2011 г.

7

ла, безусловно, оправдана с точки зрения ограничения количества сравнительно более затратных выездных проверок. К числу однозначных достижений закона № 294-ФЗ следует отнести модернизацию системы планового контроля и, прежде всего, запрет на проведение плановых проверок чаще одного раза в три года с введением прозрачного основания для включения проверки в ежегодный план – истечение трех лет со дня регистрации, подачи уведомления либо окончания проведения предыдущей плановой проверки. При этом предусмотрено изъятие для деятельности в социально значимых сферах, где плановые проверки могут проводиться «два и более раза в три года» согласно установленной Правительством РФ периодичности. В части внепланового контроля из перечня оснований для проведения проверки исключено нанесение имущественного ущерба с учетом существования более эффективных механизмов защиты имущественных прав, включая страхование ответственности и возмещение ущерба в судебном порядке. Законом также предусмотрено направление в органы прокуратуры планов проверок и согласование с ними внеплановых выездных проверок субъектов малого и среднего предпринимательства и ряд других процедурных новшеств, включая уведомление предпринимателей о проверках и вручение копии распоряжения (приказа) о проведении проверки проверяемому субъекту.

Н

аконец, предусмотрена возможность признания недействительности проверки, проведенной с грубым нарушением требований закона № 294-ФЗ. При этом приведен перечень таких нарушений, которые являются безусловным основанием отмены результатов проверки. Это создает дополнительные стимулы для выполнения проверяющими соответствующих положений закона. Положительные изменения произошли и в нормах, регулирующих вопросы взаимодействия контрольных органов с саморегулируемыми организациями и проверок в отношении членов таких организаций. Из закона исчезло жесткое требование субсидиарной ответственности членов саморегулируемой организации за ущерб, причиненный членами СРО вследствие несоблюдения обязательных требований, и соответствия предмета саморегулирования предмету государственного контроля. Обеспечение имущественной ответственности членов саморегулируемой организации перед потребите-

8

лями произведенных ими товаров (работ, услуг) и иными лицами предусмотрено ст. 13 Федерального закона «О саморегулируемых организациях». Страхование ответственности и создание компенсационного фонда является достаточным требованием для действенного обеспечения реальной ответственности. Кроме того, предусмотрена обязанность контрольно-надзорных органов уведомлять саморегулируемые организации о проведении проверок в отношении их членов. Сроки проведения проверок в законе № 294-ФЗ практически не изменились – вместо действовавшего ранее ограничения продолжительности мероприятия по контролю, которое составляло один месяц (с правом в исключительных случаях продлять этот срок еще на месяц), появилась норма, устанавливающая предельный срок в 20 дней (с правом продлить еще на столько же в случае необходимости осуществления сложных или длительных экспертиз и расследований). Также предусмотрена квота на общий срок проведения контрольных мероприятий для малых предприятий – 50 часов в год, для микропредприятий – 15 часов в год.

Д

о «запуска» закона № 294-ФЗ не существовало ежегодных докладов контрольно-надзорных органов и соответствующей ведомственной и статистической отчетности. Соответственно, невозможно было даже оценить масштабы контрольно-надзорной деятельности государственных органов. Фактически все сведения о контроле и надзоре базировались на условно-достоверных данных, собранных по результатам опросов предприятий малого и среднего бизнеса, кочующих, за неимением более точной информации, из одного доклада в другой. Иными словами, существенная сфера взаимоотношений государства, предпринимателей и граждан была отдана на откуп самим контрольно-надзорным органам. Сведения об их взаимодействиях с негосударственными организациями не собирались и не анализировались. При этом многие государственные органы на уровне центральных аппаратов не имели даже данных о количестве проверок и их результатах, что, по сути, не позволяло управлять работой территориальных подразделений. Сложилась ситуация, когда невозможно оценить результативность работы контрольно-надзорных органов, а значит, обосновать целесообразность исполнения соответствующих полномочий, расходов на содержание, численность контрольно-надзорного персонала, существующих контрольных процедур. Исполнение принятых в середине 2010 года решений о сборе статистических сведений изменит ситуацию и сделает положение в сфере контроля и надзора более прозрачным, управляемым со стороны государства и прогнозируемым для бизнеса. А чтобы реформа контрольно-надзорной сферы не стала еще одним из многочисленных примеров необходимых, достаточно продуманных, вовремя начатых, но, к сожалению, так и не реализованных управленческих инноваций – государству необходимо опереться на общественные группы, заинтересованные в преобразованиях, и создать действенный механизм их участия. ГН

Государственный надзор аналитика

«Субъективный» контроль Контрольно-надзорная деятельность субъектов РФ В соответствии с Конституцией РФ и действующим федеральным законодательством все контрольные полномочия субъекта РФ могут быть подразделены на две группы: полномочия Федерации, осуществление которых передано субъектам РФ, и собственные полномочия субъектов РФ. В рамках делегированных полномочий Полномочия Российской Федерации по осуществлению государственного контроля (надзора), переданные для исполнения органами власти субъектов Федерации, включают как полномочия, подпадающие под действие Федерального закона от 26.12.2008 г. № 294-ФЗ «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля», так и не являющиеся таковыми. К числу контрольных полномочий, не регулируемых законом № 294-ФЗ, относятся полномочия, предусматривающие контроль только за государственными и муниципальными органами. Примером такого контроля может служить установленный (пп.1 п.1 ст.28.1 ФЗ от 10.07.1992 г. № 3266-1 «Об образовании») надзор за соблюдением законодательства в области образования расположенными на территории субъекта РФ органами местного самоуправления, осуществляющими управление в сфере образования. Однако большинство контрольных полномочий, переданных для исполнения субъектам РФ, осуществляется в отношении индивидуальных предпринимателей и юридических лиц. Это означает, что они попадают в сферу действия закона № 294-ФЗ. В соответствии с действующим федеральным законодательством в настоящее время органы исполнительной власти субъектов РФ исполняют 9 переданных контрольных полномочий, подпадающих под действие закона № 294-ФЗ. При осуществлении данных видов контроля органы исполнительной власти субъектов РФ обязаны руководствоваться требованиями закона № 294-ФЗ. Отдельно следует отметить, что определенные виды контроля из числа вышеперечисленных (государственный контроль и надзор за соблюдением законодательства в области охраны и использования объектов животного мира и среды их обитания, государственный охотничий контроль и надзор, государственный лесной контроль и надзор, государственный пожарный надзор в лесах на землях лесного фонда) могут осуществляться также в отношении физических лиц. Однако в этом случае нормы Закона № 294-ФЗ не применяются.

Актуальные вопросы В отношении контрольных полномочий, переданных для осуществления органам власти субъ-

ектов РФ, как и в отношении любых делегированных полномочий, наиболее существенными являются вопросы: • нормативно-правового регулирования порядка осуществления контроля; • определения структуры органов субъектов РФ, осуществляющих исполнение переданных полномочий, назначение руководителей данных органов; • финансирования; • предоставления отчетности; • осуществления контроля за исполнением переданных полномочий. Применительно к вопросу о нормативно-правовом регулировании порядка осуществления контроля Федерация имеет право преимущественного законодательствования. Как правило, порядок контроля устанавливается в общих чертах в законе, а затем конкретизируется в соответствующем постановлении Правительства РФ. Анализ нормативно-правовых актов, определяющих порядок осуществления делегированных контрольных полномочий, показывает, что ряд актов, необходимость принятия которых установлена в законе, отсутствуют. Во исполнение федеральных актов субъекты РФ принимают собственные акты, регламентирующие порядок осуществления контроля. Оценивая качество нормативно-правовых актов субъектов, можно отметить, что в некоторых случаях порядок их принятия прописан ненадлежащим образом. В связи с этим федеральным органам исполнительной власти, осуществляющим полномочия по нормативно-правовому регулированию в отношении делегированных полномочий, необходимо проанализировать законодательство с целью выявления отсутствия федеральных либо региональных административных регламентов исполнения делегированных контрольных полномочий. Если полномочия по регулированию отнесены к ведению Федерации, то соответствующий орган должен разработать и принять регламент. Если же полномочия по регулированию отнесены к ведению субъектов РФ, то соответствующий орган должен уведомить региональные органы о необходимости разработать и принять регламент. Что касается вопроса об определении структуры органов субъектов РФ, осуществляющих исполнение переданных полномочий, и назначении руководителей данных органов, то в федеральных законах, предусматривающих передачу отдельных полномочий, могут содержаться положения, определяющие:

Александр ЧАПЛИНСКИЙ, эксперт отдела реформирования законодательства Центра анализа деятельности органов исполнительной власти Института государственного и муниципального управления Национального исследовательского университета – Высшая школа экономики (НИУ-ВШЭ)

№ 1, март, 2011 г.

9

• права и обязанности федеральных органов исполнительной власти и(или) права и обязанности высшего должностного лица субъекта РФ по осуществлению переданных полномочий, в том числе права и обязанности по назначению руководителей органов исполнительной власти субъекта РФ, исполняющих соответствующие полномочия; • права и обязанности федеральных органов исполнительной власти и(или) права и обязанности высшего должностного лица субъекта РФ, связанные с определением структуры органов исполнительной власти субъекта РФ, исполняющих переданные полномочия. Несмотря на то, что данные положения являются факультативными (при их отсутствии указанные вопросы отдаются на усмотрение субъектов), во всех федеральных законах, предусматривающих передачу полномочий, такие положения есть. Более того, уполномоченные федеральные органы осуществляют согласование структуры уполномоченного органа власти субъекта РФ и кандидатуры его руководителя в отношении

всех переданных полномочий. Исключение составляет вопрос назначения на должность руководителя органа власти субъекта РФ в области экологической экспертизы, который может быть самостоятельно решен главой субъекта. Применительно к вопросу финансирования в соответствии с п.7 ст.26.3 Федерального закона № 184-ФЗ финансовое обеспечение указанных полномочий осуществляется за счет субвенций из федерального бюджета. Методика определения размера субвенций устанавливается постановлением Правительства РФ. Порядок предоставления отчетности и осуществления контроля со стороны федеральных органов исполнительной власти устанавливается ведомственными актами. Необходимо отметить, что контроль за осуществлением делегированных полномочий не подпадает под действие закона № 294-ФЗ, поскольку, по своей сути, является контролем за государственными органами. Следовательно, на контроль федеральных органов за исполнением региональными органами делегированных полно-

Перечень контрольных полномочий РФ, переданных для осуществления органам власти субъектов РФ, подпадающих под действие закона № 294-ФЗ ► Государственный контроль и надзор за соблюдением законодательства в области охраны и использования объектов животного мира и среды их обитания на территории субъекта РФ (за исключением государственного контроля в отношении объектов животного мира и среды их обитания, находящихся на особо охраняемых природных территориях федерального значения) Cтатья 6 Федерального закона от 24.03.1995 г. № 52-ФЗ «О животном мире» ► Контроль за оборотом продукции, получаемой от объектов животного мира Статья 6 Федерального закона от 24.03.1995 г. № 52-ФЗ «О животном мире» ► Государственный охотничий контроль и надзор на территории субъекта РФ (за исключением особо охраняемых природных территорий федерального значения) Часть 1 статьи 33 Федерального закона от 24.07.2009 г. № 209-ФЗ «Об охоте и о сохранении охотничьих ресурсов, и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации» ► Контроль за оборотом продукции охоты Часть 1 статьи 33 Федерального закона от 24.07.2009 г. № 209-ФЗ «Об охоте и о сохранении охотничьих ресурсов, и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации» ► Государственный лесной контроль и надзор, государственный пожарный надзор в лесах на землях лесного фонда (за исключением случаев, предусмотренных п. 36 и 37 ст. 81 Лесного кодекса) Часть 1 статьи 83 Лесного кодекса РФ от 04.12.2006 г. № 200-ФЗ ► Контроль за соблюдением законодательства об экологической экспертизе при осуществлении хозяйственной и иной деятельности на объектах, подлежащих государственному экологическому контролю, осуществляемому органами исполнительной власти субъектов РФ Статья 6 Федерального закона от 23.11.1995 г. № 174-ФЗ «Об экологической экспертизе» ► Государственный контроль качества образования в образовательных учреждениях, расположенных на территории субъекта Российской Федерации (за исключением образовательных учреждений, указанных в подпункте 24 статьи 28 закона Российской Федерации от 10 июля 1992 года № 3266-1 «Об образовании»), в соответствии с федеральными государственными образовательными стандартами, федеральными государственными требованиями Пункт 1 статьи 28.1 закона РФ от 10.07.1992 г. № 3266-1 «Об образовании» ► Государственный надзор за соблюдением законодательства Российской Федерации в области образования расположенными на территории субъекта Российской Федерации образовательными учреждениями (за исключением образовательных учреждений, указанных в подпункте 24 статьи 28 закона Российской Федерации от 10 июля 1992 года № 3266-1 «Об образовании»), иными осуществляющими образовательную деятельность организациями Пункт 1 статьи 28.1 закона РФ от 10.07.1992 г. № 3266-1 «Об образовании» ► Контроль за соответствием качества оказываемой медицинской помощи установленным федеральным стандартом в сфере здравоохранения (за исключением контроля качества высокотехнологичной медицинской помощи, а также медицинской помощи, оказываемой в федеральных организациях здравоохранения) Пункт 1 статьи 5.1 Основ законодательства РФ об охране здоровья граждан

10

Государственный надзор аналитика мочий не распространяются требования закона № 294-ФЗ об основаниях, сроках, периодичности проверок, необходимости согласования проверок в органах прокуратуры. Итак, можно выделить ряд необходимых мер в области осуществления субъектами РФ делегированных контрольно-надзорных полномочий. Во-первых, необходимо принятие следующих актов: • постановления Правительства РФ, утверждающего Порядок осуществления государственного охотничьего контроля и надзора; • постановления Правительства РФ, утверждающего Порядок осуществления контроля за соответствием качества оказываемой медицинской помощи, установленным федеральным стандартам в сфере здравоохранения. Во-вторых, федеральные органы исполнительной власти, осуществляющие полномочия по нормативно-правовому регулированию в отношении делегированных полномочий, должны проанализировать законодательство с целью выявления отсутствия федеральных либо региональных административных регламентов исполнения делегированных контрольных полномочий и принять меры по их утверждению. Кроме того, необходимо внести изменения в административные регламенты, предусматривающие осуществление контроля федеральными органами не только за нормативно-правовым регулированием субъекта РФ, но и за непосредственным исполнением контрольных полномочий региональными органами на практике.

На региональном уровне Сегодня все субъекты Российской Федерации, помимо делегированных от федеральных служб контрольно-надзорных функций, исполняют ряд собственных полномочий по контролю и надзору. Все собственные контрольно-надзорные полномочия субъектов РФ могут быть разделены на 3 группы.

1 группа – контрольные полномочия, которые полностью подпадают под действие ФЗ от 26.12.2008 г. № 294-ФЗ «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля». Стоит оговориться, что большинство видов контроля из этой группы могут осуществляться также в отношении физических лиц, однако в этом случае нормы закона № 294-ФЗ не применяются.

2 группа – виды контроля, которые подпадают под действие закона № 294-ФЗ, но в отношении их федеральными законами могут быть установлены особенности.

3 группа – виды контроля, которые хотя и осуществляются в отношении индивидуальных предпринимателей и юридических лиц, но исключены из сферы действия закона № 294-ФЗ в силу специальной оговорки в законе. Сюда же можно отнести те виды контроля, которые не подпадают под действие закона № 294-ФЗ, поскольку осуществляются в отношении иных субъектов: только в отношении физических лиц или толь-

ко в отношении государственных и муниципальных органов. В большинстве своем государственный контроль на уровне регионов осуществляется органами исполнительной власти субъектов РФ. Однако на практике имеют место случаи исполнения контроля и государственными учреждениями. С точки зрения норм закона № 294-ФЗ данная практика представляется недопустимой. По некоторым видам контроля в субъектах РФ существуют параллельные структуры территориальных органов федеральных органов исполнительной власти и органов исполнительной власти субъектов РФ. Ярким примером может служить ветеринарный надзор. Так, согласно ч.2 ст.5 ФЗ от 14.05.1993 г. № 4979-1 «О ветеринарии» в состав Государственной ветеринарной службы РФ входят федеральный орган исполнительной власти в области ветеринарного надзора и подведомственные ему территориальные органы, а также уполномоченные в области ветеринарии органы исполнительной власти субъектов РФ и подведомственные им учреждения. При этом компетенция федерального и региональных органов в законе РФ «О ветеринарии» не обозначена. Анализ иных актов показывает, что имеет место дублирование контроля. Так, согласно п.5.5 Положения о Россельхознадзоре, утвержденного Постановлением Правительства РФ от 30.07.2004 г. № 327, служба осуществляет контроль за соблюдением требований законодательства РФ в сфере ветеринарии на государственной границе РФ (включая пункты пропуска через государственную границу) и на транспорте. Это положение дублировано в Положении об Управлении Федеральной службы по ветеринарному и фитосанитарному надзору по городу Москве, Московской и Тульской областям, утвержденном Приказом Россельхознадзора от 10.06.2010 г. № 214. В то же самое время в соответствии со ст.6 закона Московской области от 08.06.2006 г. № 87/2006-ОЗ «О ветеринарии в Московской области» государственные учреждения ветеринарии Московской области осуществляют выдачу заключений

№ 1, март, 2011 г.

11

и ветеринарных сопроводительных документов о соответствии грузов ветеринарным правилам и нормам. В связи с этим ответственным федеральным органам исполнительной власти совместно с Минэкономразвития России необходимо проанализировать организационную структуру и функционал территориальных органов федеральных органов исполнительной власти и органов исполнительной власти субъектов РФ на предмет дублирования и подготовить предложения по исключению таких ситуаций. Некоторые виды контроля требуют взаимодействия федеральных и региональных органов контроля вплоть до проведения совместных проверок. Например, согласно ч.2 ст.6 ФЗ от 2.01.2000 г. № 29-ФЗ «О качестве и безопасности пищевых продуктов» органы государственной власти субъектов РФ вправе участвовать в исполнении полномочий РФ в области обеспечения качества и безопасности пищевых продуктов совместно с уполномоченными федеральными органами. Формы взаимодействия органов государственного контроля (надзора) и органов муниципального контроля при организации и проведении проверок установлены в ст.7 закона № 294-ФЗ. Однако какие-либо акты, регламентирующие взаимодействие федеральных и региональных контрольных органов, отсутствуют. Если нормативноправовые акты, регламентирующие взаимодействие в пределах одного уровня (т.е. между федеральными органами, между региональными органами, между органами местного самоуправления), существуют, хотя и в малом количестве, то акты, регламентирующие межуровневое взаимодействие, отсутствуют полностью. В связи с этим необходимо всем федеральным органам исполнительной власти, выполняющим функции по осуществлению государственного контроля, проанализировать все случаи, когда следует взаимодействовать с региональными и муниципальными органами контроля, и подготовить предложения по регламентации такого взаимодействия.

Порядок осуществления контрольных полномочий В соответствии с действующей моделью федеративных отношений Федерация ограничена в возможности осуществлять нормативно-правовое регулирование по вопросам собственных полномочий субъектов РФ. Согласно п.4 ст.26.3 ФЗ от 6.10.1999 г. № 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» по данным вопросам могут приниматься федеральные законы. Однако при этом не допускается включение в данные федеральные законы положений, определяющих объем и порядок осуществления расходов из бюджета субъекта РФ, необходимых для исполнения соответствующих полномочий органами государственной власти субъекта РФ. В связи с этим состояние нормативно-правового регулирования порядка осуществления контроля

12

во многом зависит от самих субъектов РФ. Даже поверхностный анализ актов субъектов РФ позволяет выявить достаточно большое число случаев несоответствия региональных нормативных актов закону № 294-ФЗ. Особенно это заметно на уровне административных регламентов. В качестве примера можно привести Административный регламент исполнения Департаментом экономического развития и торговли Смоленской области государственной функции «Организация совместно с государственными контрольными (надзорными) органами проведения проверок деятельности предприятий торговли, общественного питания и бытового обслуживания», утвержденный Постановлением Администрации Смоленской области от 28.01.2008 г. № 27. Данный акт до сих пор содержит положения об основаниях, периодичности, продолжительности, порядке организации и проведения проверок, соответствующие ФЗ от 8.08.2001 г. № 134-ФЗ, утратившему силу. Для пресечения таких случаев Минюсту России, как органу, уполномоченному на осуществление государственного учета нормативных правовых актов субъектов РФ, необходимо организовать мониторинг актов субъектов РФ для выявления незаконных документов в сфере контроля и информирования о них органов прокуратуры с тем, чтобы последние могли применить меры прокурорского реагирования. Также анализ актов субъектов РФ показывает, что состояние нормативно-правового регулирования неоднородно и зависит от субъекта РФ. Например, порядок осуществления экологического контроля в Челябинской области прописан надлежащим образом. В то же самое время в Ульяновской области экологический контроль регламентирован лишь в самых общих чертах. Кроме того, качество нормативно-правового регулирования порядка осуществления контроля зависит от вида контроля. К примеру, по данным на 15 марта 2011 года в 38 субъектах РФ было принято порядка 60 региональных административных регламентов, определяющих порядок осуществления экологического контроля. В то же время применительно к надзорным функциям в сфере ветеринарии (государственный ветеринарный надзор и контроль за деятельностью специалистов в области ветеринарии) в 14 регионах было принято 20 регламентов. Исправлению такой ситуации может способствовать разработка и принятие на федеральном уровне стандарта, определяющего, какие нормативно-правовые акты, регламентирующие порядок контроля, должны быть приняты на региональном уровне. Данный стандарт может быть сформирован путем включения соответствующих положений в ФЗ от 06.10.1999 г. № 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов РФ» и закон № 294-ФЗ. Кроме того, Минэкономразвития России необходимо организовать мониторинг нормативноправового регулирования на уровне субъектов РФ с целью выявления примеров лучшей практики и информирования о них органов власти других субъектов РФ. ГН

Государственный надзор аналитика Перечень собственных контрольных полномочий субъектов рф I. Контрольные полномочия, которые полностью подпадают под действие закона № 294-ФЗ ► Государственный контроль и надзор в области долевого строительства многоквартирных домов и(или) иных объектов недвижимости в соответствии с законодательством РФ о долевом строительстве многоквартирных домов и иных объектов недвижимости ч.2 ст.23 Федерального закона (ФЗ) от 30.12.2004 г. № 214-ФЗ «Об участии в долевом строительстве многоквартирных домов и иных объектов недвижимости и о внесении изменений в некоторые законодательные акты РФ», подп.42.1 п.2 ст.26.3 ФЗ от 06.10.1999 г. № 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов РФ». ► Государственный контроль в области охраны окружающей среды (государственного экологического контроля) на объектах хозяйственной и иной деятельности независимо от форм собственности, за исключением объектов хозяйственной и иной деятельности, подлежащих федеральному государственному экологическому контролю ст.6 ФЗ от 10.01.2002 г. № 7-ФЗ «Об охране окружающей среды»; подп.56 п.2 ст.26.3 ФЗ от 06.10.1999 г. № 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов РФ». ► Государственный контроль (государственный экологический контроль) за охраной атмосферного воздуха, за исключением контроля на объектах, подлежащих федеральному контролю ст.6 ФЗ от 04.05.1999 г. № 96-ФЗ «Об охране атмосферного воздуха». ► Контроль в установленном федеральным законодательством порядке платы за негативное воздействие на окружающую среду по объектам хозяйственной и иной деятельности, за исключением объектов, подлежащих федеральному контролю ст.6 ФЗ от 10.01.2002 г. № 7-ФЗ «Об охране окружающей среды». ► Государственный контроль за деятельностью в области обращения с отходами на объектах хозяйственной и иной деятельности, за исключением объектов, подлежащих федеральному контролю ст.5 ФЗ от 24.06.1998 г. № 89-ФЗ «Об отходах производства и потребления». ► Государственный надзор за техническим состоянием самоходных машин и других видов техники подп.57 п.2 ст.26.3 ФЗ от 06.10.1999 г. № 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов РФ». ► Региональный государственный контроль и надзор за использованием и охраной водных объектов, за исключением водных объектов, подлежащих федеральному контролю п.6 ст.25 Водного кодекса РФ от 03.06.2006 г. № 74-ФЗ, подп.59 п.2 ст.26.3 Закона от 06.10.1999 г. № 184-ФЗ. ► Государственный контроль за использованием и сохранностью жилищного фонда, независимо от его формы собственности, соблюдением правил содержания общего имущества собственников помещений в многоквартирном доме, а также за соответствием жилых помещений, качества, объема и порядка предоставления коммунальных услуг установленным требованиям законодательства ч.2 ст.20 Жилищного кодекса РФ от 29.12.2004 г. № 188-ФЗ, подп.59 п.2 ст.26.3 ФЗ от 06.10.1999 г. № 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов РФ». ► Региональный государственный контроль за соответствием жилых домов, многоквартирных домов в процессе их эксплуатации установленным законодательством об энергосбережении и о повышении энергетической эффективности требованиям энергетической эффективности и требованиям оснащенности приборами учета используемых энергетических ресурсов п.7 ст.7 ФЗ от 23.11.2009 г. № 261-ФЗ «Об энергосбережении и о повышении энергетической эффективности, и о внесении изменений в отдельные законодательные акты РФ»; подп.66 п.2 ст.26.3 ФЗ от 06.10.1999 г. № 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов РФ». ► Государственный контроль за соблюдением требований законодательства об энергосбережении и о повышении энергетической эффективности организациями независимо от их организационно-правовых форм и форм собственности, их руководителями, должностными лицами, а также физическими лицами ст.28 ФЗ от 23.11.2009 г. № 261-ФЗ «Об энергосбережении и о повышении энергетической эффективности, и о внесении изменений в отдельные законодательные акты РФ». ► Контроль за деятельностью гарантирующих поставщиков в части обеспечения надежного энергоснабжения населения ч.4 ст.21 ФЗ от 26.03.2003 г. № 35-ФЗ «Об электроэнергетике». ► Контроль за применением территориальными сетевыми организациями платы за технологическое присоединение и(или) стандартизированных тарифных ставок, определяющих величину этой платы, в том числе урегулирование споров, в порядке, установленном Правительством РФ ч.4 ст.21 ФЗ от 26.03.2003 г. № 35-ФЗ «Об электроэнергетике». ► Контроль за реализацией инвестиционных программ субъектов электроэнергетики, в уставных капиталах которых участвует государство, инвестиционных программ территориальных сетевых организаций, отнесенных к числу субъектов, инвестиционные программы которых утверждаются и контролируются органами исполнительной власти субъектов РФ ч.4 ст.21 ФЗ от 26.03.2003 г. № 35-ФЗ «Об электроэнергетике». ► Государственный контроль в области сохранения, использования, популяризации и государственной охраны объектов культурного наследия ч.1 ст.11 ФЗ от 25.06.2002 г. № 73-ФЗ «Об объектах культурного наследия (памятниках истории и культуры) народов РФ».

№ 1, март, 2011 г.

13

► Государственный ветеринарный надзор п. 2 ст. 5 и ст. 8 ФЗ от 14.05.1993 г. № 4979-1 «О ветеринарии», Постановление Правительства РФ от 19.06.1994 г. № 706 «Об утверждении Положения о государственном ветеринарном надзоре в Российской Федерации». ► Контроль деятельности специалистов в области ветеринарии ст.3 закона РФ от 14.05.1993 г. № 4979-1 «О ветеринарии». ► Контроль за приемом на работу инвалидов в пределах установленной квоты п.1 ч.1 ст.7.1 закона РФ от 19.04.1991 г. № 1032-1 «О занятости населения в РФ». ► Контроль за доставкой обязательного экземпляра получателям документов ст.21 ФЗ от 29.12.1994 г. № 77-ФЗ «Об обязательном экземпляре документов». ► Контроль и надзор за качеством и безопасностью пищевых продуктов, осуществляемый совместно с уполномоченными федеральными органами исполнительной власти ч.2 ст.6 ФЗ от 02.01.2000 г. № 29-ФЗ «О качестве и безопасности пищевых продуктов». ► Контроль за исполнением принятых в соответствии с федеральными законами законов и иных нормативных правовых актов субъекта РФ в области санитарно-эпидемиологического благополучия ст.6 ФЗ от 30.03.1999 г. № 52-ФЗ «О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения». ► Контроль за исполнением принятых в соответствии с законодательством РФ законов и иных нормативных правовых актов субъектов РФ в области обращения с отходами ст.6 ФЗ от 24.06.1998 г. № 89-ФЗ «Об отходах производства и потребления». ► Контроль за исполнением принятых в соответствии с федеральным законодательством законов и иных нормативных правовых актов субъектов РФ в области охраны атмосферного воздуха ст.6 ФЗ от 04.05.1999 г. № 96-ФЗ «Об охране атмосферного воздуха». ► Контроль за исполнением законов и иных нормативных правовых актов субъектов РФ, регулирующих отношения в области охраны и использования объектов животного мира и среды их обитания ст.6.1 ФЗ от 24.04.1995 г. № 52-ФЗ «О животном мире». ► Надзор и контроль за соблюдением и исполнением законов и иных нормативных правовых актов субъекта РФ в области охраны здоровья граждан ст. 6 Основ законодательства РФ об охране здоровья граждан, утв. ВС РФ 22.07.1993 г. № 5487-1. ► Контроль за реализацией региональных программ в области социальной защиты инвалидов в целях обеспечения им равных возможностей и социальной интеграции в общество ст.5 ФЗ от 24.11.1995 г. № 181-ФЗ «О социальной защите инвалидов в РФ». ► Контроль за проведением государственных региональных лотерей ст.21 ФЗ от 11.11.2003 г. № 138-ФЗ «О лотереях». ► Государственный контроль (надзор) за соблюдением требований Федерального закона от 28.12.2009 г. № 381-ФЗ «Об основах государственного регулирования торговой деятельности в Российской Федерации» ч. 1 ст. 6 и ст. 16 ФЗ от 28.12.2009 г. № 381-ФЗ «Об основах государственного регулирования торговой деятельности в Российской Федерации», подп. 66 п. 2 ст. 26.3 Федерального закона от 6.10.1999 г. № 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации». ► Государственный контроль при обращении лекарственных средств ч. 2 ст. 9 ФЗ от 12.04.2010 г. № 61-ФЗ «Об обращении лекарственных средств».

II. Контрольные полномочия, которые подпадают под действие закона № 294-ФЗ и в отношении которых федеральными законами могут быть установлены особенности ► Государственный строительный надзор п.4 ст.7 Градостроительного кодекса РФ от 29.12.2004 г. № 190-ФЗ, подп.42 п.2 ст.26.3 ФЗ от 06.10.1999 г. № 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов РФ». ► Контроль за применением регулируемых органами исполнительной власти субъектов РФ цен (тарифов) на электрическую и тепловую энергию, в том числе контроль за применением цен (тарифов) в сфере теплоснабжения и контроль за использованием инвестиционных ресурсов, включенных в регулируемые государством цены (тарифы) в сфере теплоснабжения ч.4 ст.21 ФЗ от 26.03.2003 г. № 35-ФЗ «Об электроэнергетике», ст. 7 ФЗ от 27.07.2010 г. № 190-ФЗ «О теплоснабжении». ► Контроль за соблюдением стандартов раскрытия информации организациями коммунального комплекса ч.4 ст.3.1 ФЗ от 30.12.2004 г. № 210-ФЗ «Об основах регулирования тарифов организаций коммунального комплекса». ► Лицензионный контроль ст.12 ФЗ от 08.08.2001 г. № 128-ФЗ «О лицензировании отдельных видов деятельности».

III. Контрольные полномочия, которые исключены из сферы действия закона № 294-ФЗ ► Региональный финансовый контроль ст.266, 270 Бюджетного кодекса РФ от 31.07.1998 г. № 145-ФЗ. ► Региональный контроль за соблюдением законодательства РФ и иных нормативных правовых актов РФ о размещении заказов ст. 17 ФЗ от 21.07.2005 г. № 94-ФЗ «О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд».

14

Государственный надзор аналитика

Экспертное место Участие в исполнении контрольнонадзорных полномочий подведомственных и экспертных организаций Согласно п. 1 и 4 ст. 2 закона № 294-ФЗ «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля» государственный и муниципальный контроль может осуществляться только уполномоченными органами государственной власти (как федеральными, так и региональными) и органами местного самоуправления. Однако на практике данные положения часто не соблюдаются: контрольно-надзорными полномочиями наделяются учреждения, не являющиеся органами власти.

П

ри этом во многих случаях подведомственные учреждения наделяются не только вспомогательными функциями по аналитическому и материально-техническому обеспечению контроля (например, забор проб, проведение лабораторного анализа), что предполагает лишь участие в осуществлении контроля, но и полномочиями по самостоятельному исполнению проверок. Не менее часто подведомственные учреждения наделяются такими разрешительными функциями, как регистрация, аттестация, аккредитация, подтверждение соответствия и т.д. Стоит отметить, что такая противозаконная практика распространена на всех уровнях власти: федеральном, региональном и муниципальном. Даже самый общий анализ практики федерального контроля на уровне постановлений Правительства РФ (не учитывая уровень отдельных ведомств) позволяет выявить около десятка случаев осуществления непосредственно контрольных полномочий Федерального государственного учреждения (ФГУ). Закон № 294-ФЗ исключает возможность законодательного наделения ФГУ контрольными функциями. Между тем по инициативе Минфина России Федеральным законом от 28 декабря 2009 года № 380-ФЗ «О внесении изменений в Кодекс РФ об административных правонарушениях» в КоАП РФ были внесены изменения, наделяющие ФГУ «Пробирная палата России» и государственные инспекции пробирного надзора полномочиями по рассмотрению дел об административных правонарушениях. Не меньше число случаев осуществления контроля государственными учреждениями субъектов РФ. Осуществление контрольно-надзорной деятельности государственными и муниципальными учреждениями может быть оценено отрицательно по следующим причинам. Поскольку закон № 294-ФЗ регламентирует контрольнонадзорную деятельность только органов государственной власти и органов местного самоуправления, то на проверочные мероприятия, осуществляемые их учреждениями, не распространяются требования, установленные данным законом. Следовательно, в отношении таких проверок не действуют ограничения по основаниям плановых и внеплановых проверок, периодичности,

продолжительности, порядку подготовки и проведения проверки (согласование в органах прокуратуры, оформление результатов проверки). Поэтому целью преобразований в данной сфере должно быть четкое и однозначное разграничение государственно-властных (в данном случае, контрольно-надзорных) и хозяйственных, коммерческих функций. Необходимо избежать наделения властными полномочиями хозяйствующих субъектов.

Решение проблемы Существует несколько вариантов разрешения данной проблемы. Первый вариант заключается в том, чтобы распространить действие закона № 294-ФЗ на контрольно-надзорную деятельность учреждений. Второй вариант – инвентаризация всех случаев контроля, осуществляемого подведомственными организациями, с передачей необходимых для их осуществления численности персонала и денежных средств на уровень органа власти с одновременным сокращением финансирования учреждений, а также неуклонным пресечением практики наделения контрольнонадзорными полномочиями государственных и муниципальных учреждений. Анализируя преимущества и недостатки предложенных вариантов решения, следует отметить, что первый вариант более прост в реализации. Второй – требует значительных временных и финансовых затрат, а также экспертных усилий. Кроме того, для его реализации необходимы согласованные действия нескольких ведомств, в чьем ведении находятся данные учреждения. Однако второй вариант наиболее предпочтителен, поскольку позволяет избежать наделения хозяйствующих субъектов властными полномочиями. Данные меры должны быть подкреплены механизмом межведомственного контроля и особенно наличием мер ответственности за проведение контроля государственными и муниципальными учреждениями. Представляется, что было бы оптимальным установление административной ответственности для должностных лиц учреждений за незаконную проверку и для должностных лиц органов власти и местного самоуправления за незаконное наделение контрольными полномочиями подведомственных учреждений.

Александр ЧАПЛИНСКИЙ, эксперт отдела реформирования законодательства Центра анализа деятельности органов исполнительной власти Института государственного и муниципального управления Национального исследовательского университета – Высшая школа экономики (НИУ-ВШЭ) Ольга МИНЧЕНКО, младший научный сотрудник отдела организационного проектирования Центра анализа деятельности органов исполнительной власти Института государственного и муниципального управления Национального исследовательского университета – Высшая школа экономики (НИУ-ВШЭ)

№ 1, март, 2011 г.

15

В связи с вышеизложенным целесообразными являются следующие шаги: • органам прокуратуры необходимо провести проверки соблюдения законности в действиях должностных лиц органов власти при наделении контрольными полномочиями подведомственных учреждений и в действиях должностных лиц учреждений при проведении проверок; • необходимо провести инвентаризацию случаев наделения подведомственных организаций полномочиями государственного и муниципального контроля, после этого должна быть проведена оценка затрат и последствий передачи соответствующих контрольно-надзорных полномочий государственным и муниципальным органам, что позволит подготовить предложения по изменению нормативно-правовых актов; • необходимо внести изменения в КоАП РФ, предусматривающие возможность наложения административной ответственности на должностных лиц учреждений за осуществление незаконной проверки и на должностных лиц органов власти за незаконное наделение полномочиями по осуществлению государственного и муниципального контроля подведомственных учреждений.

На плечах экспертных организаций В соответствии с требованиями закона № 294-ФЗ для проведения проверок контрольными органами могут привлекаться эксперты и экспертные организации, аккредитованные в установленном Правительством РФ порядке. В настоящий момент проведена аккредитация 84 экспертных организаций, планируемых федеральными органами исполнительной власти для привлечения к проведению проверок, в том числе одна экспертная организация аккредитована Роскомнадзором и 83 – Роспотребнадзором. Тем не менее, проведенный анализ показывает, что практика привлечения экспертов и экспертных организаций к исполнению контрольнонадзорных функций гораздо шире, а проблемы привлечения экспертов и экспертных организаций не ограничиваются неопределенностью способа отбора экспертов и экспертных организаций для участия в проверках. В рамках исследования практики привлечения федеральными органами исполнительной власти к исполнению контрольно-надзорных функций экспертов и экспертных организаций были проанализированы действующие административные регламенты федеральных органов исполнительной власти. Всего проанализировано 422 административных регламента, действующих на 1 апреля 2010 года. Из них 162 относятся к исполнению контрольнонадзорных функций. В 79 предусмотрено привлечение внешних экспертов и экспертных организаций к реализации функций. На основе вышеизложенного можно условно разделить все экспертные организации и отдельных экспертов, привлекаемых к реализации контрольно-надзорных функций, на две категории: 1) организации (эксперты), соответствующие специфическим требованиям (аккредитован-

16

ные, аттестованные, прошедшие квалификационный экзамен); 2) организации (эксперты), соответствующие общим требованиям (компетентные организации), а также организации с неопределенным набором характеристик (иные организации). Количественная оценка предложенных категорий показала, что в отношении большинства функций привлекаются экспертные организации (эксперты), соответствующие общим требованиям компетентности. Однако, учитывая, что требования и критерии определения компетенции не имеют четкого законодательного определения, к реализации большей части функций могут привлекаться практически любые организации, тематика деятельности которых хотя бы в минимальной степени соответствует государственной функции. С точки зрения обязательности привлечения экспертов и экспертных организаций можно выделить следующие категории контрольнонадзорных функций: • с обязательным привлечением; • привлечение проводится по усмотрению участников мероприятия – по усмотрению государственного органа либо по усмотрению заявителя. В отношении наибольшего числа функций привлечение экспертов имеет необязательный характер и чаще всего решение об их привлечении принимается государственным органом.

Типы работ С точки зрения типа работ, к которым в рамках реализации контрольно-надзорных функций приглашаются сторонние организации и отдельные эксперты, проведенный анализ регламен-

Государственный надзор аналитика Законные основания

тов показал, что эксперты и экспертные организации привлекаются для осуществления следующих мероприятий. Проведение прикладных исследований. В данном случае имеются в виду лабораторные испытания, измерения, оценки, требующие специфических знаний, навыков и использования оборудования. Привлечение экспертных организаций в этом случае обусловлено недостатком компетенции сотрудников государственных органов или принятием решения о предоставлении в государственный орган дополнительной информации (если решение об обращении к экспертам принимается заявителем). Проведение экспертизы документов. Некоторые органы власти отдают функцию технической и (или) содержательной проверки документов на аутсорсинг. Например, в рамках функции по регистрации средств массовой информации – экспертизу представленных документов с привлечением независимых экспертов и специалистов. Участие в работе комиссий. Часто независимые эксперты привлекаются к работе комиссий, коллегий, групп, осуществляющих мероприятия по контролю (проверке), и других коллективных объединений, осуществляющих разработку или принятие решения в той или иной области. Например, аттестация образовательных учреждений и их филиалов, а также научных организаций проводится комиссией, в состав которой входят также независимые эксперты или представители экспертных организаций. Кроме того, в ряде случаев внештатные эксперты привлекаются по причине недостаточной квалификации представителей государственного органа.

Помимо административных регламентов, процедуры привлечения экспертов к реализации контрольно-надзорных функций регулируются документами Правительства РФ: • Постановление Правительства Российской Федерации от 11.02.2005 г. № 69 «О государственной экспертизе запасов полезных ископаемых, геологической, экономической и экологической информации о предоставляемых в пользование участках недр, размере и порядке взимания платы за ее проведение»; • Постановление Правительства Российской Федерации от 27.04.2001 г. № 322 «Об утверждении Положения о проведении экспертизы и контроля за вывозом культурных ценностей»; • Постановление Правительства Российской Федерации от 11.06.1996 г. № 698 «Об утверждении Положения о порядке проведения государственной экологической экспертизы»; • Постановление Правительства Российской Федерации от 28.07.2008 г. № 574 «Об утверждении Положения о независимой военно-врачебной экспертизе и о внесении изменений в Положение о военно-врачебной экспертизе»; • Постановление Правительства Российской Федерации от 14.07.2008 г. № 522 «Об утверждении Положения о государственной аккредитации образовательных учреждений и научных организаций»; • Постановление Правительства Российской Федерации от 29.12.2008 г. № 1070 «О негосударственной экспертизе проектной документации и результатов инженерных изысканий»; • в Постановлении Правительства Российской Федерации от 02.12.2009 г. № 984 «О перечне платных услуг, оказываемых организациями в целях предоставления федеральными органами исполнительной власти государственных услуг» отражен перечень из 19 государственных услуг, за оказание которых может взиматься оплата, из них 17 услуг – различные экспертизы. Вопросы привлечения внештатных экспертов на уровне ведомства также могут регулироваться не только административными регламентами, например: • распоряжение Федеральной службы по экологическому, технологическому и атомному надзору от 08.06.2006 г. № 28-рп «Об изменении норм оплаты труда внештатных экспертов государственной экологической экспертизы»; • приказ Министерства здравоохранения и социального развития РФ от 14 апреля 2009 г. № 187н «Об оплате труда внештатных членов экспертных советов и внештатных экспертов Российского гуманитарного научного фонда и Российского фонда фундаментальных исследований». На основании проведенного анализа можно сделать вывод о том, что механизм привлечения экспертов и экспертных организаций к реализации контрольно-надзорных функций не регламентирован и не отлажен необходимым образом. Отсутствует целостная система работы с экспертами и единые подходы к оплате их труда. Можно предположить, что вопросы привлечения экспертов и экспертных организаций регулируются в органах власти в частном (отдельно для каждого случая) порядке.

№ 1, март, 2011 г.

17

Выводы Можно выделить ряд недостатков, касающихся привлечения экспертов и экспертных организаций к реализации контрольно-надзорных функций.

1. Отсутствие единой терминологической базы по отношению к сторонним организациям. Это приводит к тому, что разные органы власти с технологически сходными функциями прибегают к различным определениям и каждый вводит все новые и новые понятия, вкладывая в них собственное значение. В результате в настоящий момент каждый из органов власти избегает четкого определения перечня организаций, которые могут быть привлечены в рамках той или иной функции, либо требования к ним и включает в административные регламенты широчайшее понятие «иные организации», что делает круг привлекаемых организаций неограниченным и создает коррупционные возможности. Следует также отметить, что даже при обозначении ограниченного круга организаций (например, аккредитованных организаций, как в рамках функции Федерального медико-биологического агентства по осуществлению государственного санитарно-эпидемиологического надзора в отдельных отраслях промышленности с особо опасными условиями труда и на отдельных территориях) ознакомиться с указанным перечнем достаточно сложно, они часто не публикуются в открытых источниках. Представляется необходимым предложить Минэкономразвития России провести разработку для всех органов власти, реализующих функции по контролю и надзору, единой терминологической базы по привлечению сторонних орга-

18

низаций и однозначно определить требования к установлению характеристик аттестованных, аккредитованных, квалифицированных, компетентных и других организаций. Федеральным органам исполнительной власти необходимо обеспечить размещение в свободном доступе перечней, реестров, порядков и других документов, содержащих сведения о привлекаемых экспертах и экспертных организациях или критерии отбора привлекаемых экспертов и экспертных организаций.

2. Отсутствие прозрачных и понятных критериев принятия решения о привлечении независимых экспертов и экспертных организаций. В проанализированных административных регламентах в рамках технологически сходных функций по лицензированию в различных органах представлены самые разные условия привлечения сторонних организаций. В частности, отсутствуют критерии выбора организаций из числа «аккредитованных».

3. Отсутствие в большинстве случаев четких характеристик использования полученной в результате экспертизы информации. Как показал анализ, полученное заключение экспертизы не всегда может быть использовано как основа для принятия решения, что приводит к снижению роли независимой экспертизы и свидетельствует о неэффективности затрачиваемых на ее проведение ресурсов. В ряде регламентов встречается формулировка «соискатель может, по своему усмотрению, приложить к документам, представляемым для получения лицензии, заключение компетентных экспертных организаций (экспертов), которые по инициативе соискателя провели независимую проверку возможности выполнения соискателем лицензионных требований и условий», которая, с одной стороны, определяет право соискателя данный документ представить, но с другой – никак не определяет, что государственный орган с этим документом должен делать. Результатом такой коллизии является неэффективное использование данной возможности для проведения сторонних экспертиз. Представляется необходимым федеральным органам исполнительной власти разработать и включить в соответствующие административные регламенты порядок использования результатов различного рода экспертиз. В заключение следует также обратить внимание на то, что в соответствии с Федеральным законом от 27.12.2009 г. № 365-ФЗ с 1 января 2011 года к числу грубых нарушений требований к организации и проведению проверок, влекущих признание результатов проверки недействительными, отнесено «привлечение к проведению мероприятий по контролю не аккредитованных в установленном порядке граждан и организаций». Можно рекомендовать федеральным органам исполнительной власти, органам исполнительной власти субъектов и органам местного самоуправления более активно проводить аккредитацию экспертов и экспертных организаций, планируемых для привлечения к мероприятиям по контролю. ГН

Государственный надзор финансы

Кому нужна механическая фиксация нарушений? Схема отделения ситуативных нарушений финансового законодательства от системных На современном этапе развития экономики РФ на первый план выходит повышение эффективности бюджетных расходов, обусловленное тем, что профицитный бюджет страны надолго ушел в прошлое. «Чтобы достичь амбициозных целей модернизации, необходимо задуматься о разумных тратах бюджетных средств, обеспечении жесткого и дифференцированного контроля их использования, – подчеркивает Юрий Бешенцев, руководитель Территориального управления Росфиннадзора в Тюменской области, государственный советник РФ 2 класса. – К примеру, количество нарушений, фиксируемых банками, начало довольно быстро сокращаться после того, как мы стали применять индивидуальный подход к компаниям, преступившим валютное законодательство при проведении внешнеэкономических сделок».

– Юрий Ефстафьевич, как вы оцениваете ситуацию на валютном рынке Тюменской области? Что необходимо для ее улучшения?

– В последние два года при контроле данного сегмента рынка сотрудники Территориального управления Росфиннадзора в Тюменской области сталкиваются с двумя новыми для себя проблемами. Первая из них заключается в огромном массиве информации от банков о возможном нарушении валютного законодательства их клиентами, особенно в сфере соблюдения порядка или сроков представления форм учета и отчетности по валютным операциям, хранения учетных и отчетных документов или паспортов сделок, использования специального счета и (или) резервирования. В 2010 году зафиксировано более 300 таких случаев, противоречащих части 6 статьи 15.25 КоАП РФ, что составило 76 % от общего количества выявленных правонарушений. Учитывая это, мы начали сообщать нарушителям о тех ситуациях, когда работники банка могли бы проконсультировать клиента о возможных рисках нарушения валютного законодательства, но по какой-то причине не сделали этого, хотя получают деньги за обслуживание сделок. До недавнего времени такая информация вообще ими не предоставлялась, при этом Центробанк дисциплинированно извещался о допущенных по незнанию правонарушениях, что, на наш взгляд, принципиально неправильно. Банки должны занимать более активную позицию при проведении внешнеэкономических сделок их клиентами, уделяя больше внимания профилактике нарушений, нежели их механической фиксации. Другим способом сокращения фиксируемых банками нарушений является диф-

ференцированный подход к нарушителям валютного законодательства со стороны нашего ведомства. Если привлечь некоторых из них к административной ответственности не удается ввиду истечения срока давности, туда направляются информационные письма, где сообщается, что нарушение нами отмечено и что в следующий раз дела именно этой компании будут рассматриваться в приоритетном порядке. Таким образом, реализуется схема отделения добросовестно заблуждающихся от ситуативно рискующих и от злонамеренно и системно действующих. Первые должны получить консультации, вторые – информацию о том, что риски велики, а к последним в полной мере необходимо применять санкции.

№ 1, март, 2011 г.

19

Вторая проблема, выявившаяся два года назад в ходе осуществления валютного контроля, связана с нарастающими объемами «бегства» капитала с использованием криминальных схем. Ответственность за невыполнение резидентом в установленный срок «обязанности по получению на свои банковские счета в уполномоченных банках иностранной валюты или валюты Российской Федерации при экспорте товаров, работ, услуг» предусмотрена частью 4 статьи 15.25 КоАП РФ. Как правило, подобные нарушения совершаются компаниями, зарегистрированными как предприятия лесоперерабатывающей отрасли, фактически же являющимися фирмами-однодневками. Деятельность, осуществляемая ими, не пресекается

водства по ним прекращены в связи с невозможностью исполнения и отсутствием имущества, на которое может быть обращено взыскание. Для борьбы с подобными схемами целесообразно ужесточить законодательство РФ, например, усилить уголовную ответственность за подделку документов, сократить срок представления банкам заключений таможенных органов о подлинности грузовой таможенной декларации с пятнадцати до одного рабочего дня, ужесточить требования к регистрации юридических лиц. Кроме того, необходимо предоставить банкам право в определенных случаях – при сомнениях в законности проводимых операций и подлинности представленных документов, а также при

► Территориальное управление Росфиннадзора в Тюменской области: 2010 год В 2010 году Территориальным управлением Росфиннадзора в Тюменской области проведено 276 ревизий и проверок финансово-бюджетной сферы, в ходе которых были выявлены нарушения законодательства на сумму 2104,1 миллиона рублей, включая 743,7 миллиона неправомерно использованных средств федерального бюджета. Кроме того, были проведены 479 проверок соблюдения валютного законодательства РФ и актов органов валютного регулирования. По их результатам возбуждено 541 дело об административных правонарушениях, вынесено 470 постановлений о назначении административных наказаний, предъявлено штрафных санкций на общую сумму 48,7 миллиона рублей, взыскано 6,4 миллиона. А также 112 проверок использования средств федерального бюджета, поступающих в бюджет субъекта в виде межбюджетных трансфертов, в результате которых выявлены нарушения на сумму 132,5 миллиона рублей, или 1,9 % от суммы всех проверенных средств. Из них 23,8 миллиона было выделено из федерального бюджета в виде межбюджетных трансфертов, 13,2 миллиона из областного и местного бюджетов, 1,4 миллиона из государственных внебюджетных фондов. Остальные 94,1 миллиона рублей пришлись на товарно-материальные ценности, полученные органами исполнительной власти Тюменской области и лечебно-профилактическими учреждениями за счет средств федерального бюджета.

131 материал ревизий (проверок), в ходе которых были выявлены нарушения на сумму 2066,7 миллиона рублей, передан в органы прокуратуры. В адрес руководителей проверенных организаций направлено 5 предостережений и 8 представлений, по результатам рассмотрения которых привлечены к дисциплинарной ответственности 4 должностных лица, 1 должностное лицо уволено. Возбуждено 2 уголовных дела Следственным управлением Следственного комитета при Прокуратуре РФ по Тюменской области по фактам неправомерного расходования бюджетных средств и использования федерального имущества. на стадии таможенного оформления вывоза товара с территории РФ, благодаря чему организации просто перерегистрируются учредителями или генеральными директорами и продолжают неправомерную деятельность. Ситуация усугубляется тем, что действующее законодательство не позволяет судебным приставам применять меры и взыскивать образовавшуюся задолженность с вновь созданных фирм, а также с физических лиц-учредителей. Так, Территориальным управлением Росфиннадзора в Тюменской области в отношении ООО «ЭКС-Гарант» вынесены постановления о назначении административного наказания на сумму более 23 миллионов рублей. Постановления для принудительного взыскания штрафных санкций переданы судебным приставам, однако произ-

20

высоком уровне риска клиента – задерживать исполнение платежных поручений до выяснения законности и обоснованности проведения валютной операции.

– Одним из направлений деятельности вашего Управления является контроль использования средств федерального бюджета, поступающих в бюджет субъекта в виде межбюджетных трансфертов, в том числе на реализацию национальных проектов. Какие нарушения наиболее типичны для этой сферы?

– Проверками целевого и эффективного использования средств, выделенных на реализацию ПНП «Образование», финансовые нарушения выявлены в 16 учреждениях на сумму 193 миллиона рублей, принятыми мерами восстановлены 192 мил-

Государственный надзор финансы лиона. К примеру, в доход федерального бюджета были возвращены необоснованно перечисленные авансовые платежи единого социального налога при отсутствии налогооблагаемой базы и вознаграждения педагогическим работникам за выполнение функций классного руководителя в классах численностью менее наполняемости, установленной для образовательных учреждений соответствующими типовыми положениями. При реализации национального проекта «Здоровье» неправомерно использовались 95 миллионов рублей бюджетных средств и средств государственных внебюджетных фондов. В частности, за счет субсидий выплачивалась заработная плата медицинским работникам, исключенным из перечня получателей указанных средств, например, уборщицам оплачивалась банковская комиссия за перечисление с расчетного счета денег, предназначенных для выплаты зарплаты медицинскому персоналу. Кроме того, в реестры счетов на оплату проведенной диспансеризации зачастую включались люди, прошедшие дополнительную диспансеризацию не в полном объеме или дважды, а также не работающие граждане, допускались искажения бюджетного учета и отчетности. Так, в ГЛПУ ТО «Областная больница № 20» в селе Уват была установлена двойная оплата медикаментов на сумму 16,3 тысячи рублей, а в ГЛПУ ТО «Областная больница № 4» города Ишима обнаружились медицинские инструменты и облучатели на сумму 89,4 тысячи рублей, отраженные в бюджетном учете как основные средства. В ходе проверки в бюджетный учет внесены исправления, неправомерно потраченные средства возвращены в бюджет Территориального фонда обязательного медицинского страхования.

– В последнее время руководство страны серьезно озаботилось контролем использования средств, поступающих на финансирование учреждений, содержащихся за счет федерального бюджета. Как вы охарактеризуете ситуацию, сложившуюся в данном сегменте рынка?

– По сравнению с предыдущими годами наблюдается рост вскрываемых нарушений, самые большие суммы которых выявлены в 2010 году в учреждениях системы МВД, МЧС. Так, в УВД города Ишима неправомерно потрачены 2,7 миллиона рублей, в Межрайонном отделе вневедомственной охраны при УВД по Тобольску – 25,6 миллиона, в 23 отряде ОГПС МЧС России по Тюменской области – 38,4 миллиона. Кроме того, растет доля средств, израсходованных вроде бы законно, но неэффективно. В 2007 и 2008 годах этот показатель составлял 22 миллиона рублей, за 9 месяцев 2010 года он взлетел до 57 мил-

лионов. Основным нарушением при определении эффективности является тот факт, когда имущество, приобретенное за счет бюджетных средств, не используется. Так, в ГУ «23 отряд Федеральной противопожарной службы по Тюменской области» в течение длительного времени простаивают транспортные средства стоимостью 2,5 миллиона рублей, а в Тобольском сельскохозяйственном колледже пустуют часть помещения в общежитии учреждения и здание ветеринарной клиники стоимостью 1,5 и 2 миллиона рублей.

– Что предпринимается управлением для улучшения качества финансово-бюджетного контроля и надзора, снижения коррупционных рисков?

– В соответствии с указаниями Росфиннадзора с целью снижения коррупционных рисков в нашем территориальном управлении при подписании актов ревизий и проверок, при составлении протоколов об административных правонарушениях, а также в ходе рассмотрения дел об административных правонарушениях применяется видеои аудиозапись. Аудиозаписи сохраняются на магнитных носителях (CD), ежеквартально проводится их проверка. Кроме того, в рамках «Совместных указаний о порядке взаимодействия при назначении и проведении ревизий (проверок)», утвержденных совместным приказом Минфина, МВД и ФСБ, мы информируем правоохранительные органы обо всех случаях, в которых имеются существенные предпосылки либо очевидные факты нарушения уголовного законодательства. И конечно же, не забываем про профилактику – проводим совещания с представителями проверяемых учреждений, активно сотрудничаем с другими контролирующими органами, с тем чтобы не допустить возникновения нарушений, повысить эффективность расходования бюджетных средств и в итоге улучшить качество жизни населения страны. ГН

№ 1, март, 2011 г.

21

Открытость как лекарство от домыслов До недавнего времени степень информационной открытости государственных органов власти соответствовала такому уровню, что для каждого российского гражданина рассуждение «власти не хотят раскрывать свои тайны» являлось единственной существующей точкой зрения. Вместе с тем, право на получение информации от госорганов закреплено законодательно, в том числе Конституцией РФ, законами № 98-ФЗ «Об обеспечении доступа к информации о деятельности Правительства РФ…», № 8-ФЗ «Об обеспечении доступа к информации о деятельности государственных органов…» и прочими нормативными актами.

П

овышение эффективности взаимодействия контрольно-надзорных ведомств со средствами массовой информации является неотъемлемым, непременным условием демократического развития общества и государства. Именно этой проблеме было посвящено совещание работников контрольно-надзорных ведомств Уральского федерального округа, ответственных за взаимодействие со СМИ. Мероприятие состоялось 9 декабря 2010 года в Екатеринбурге в конференц-зале Уральского государственного горного университета при участии сотрудников аппарата полномочного представителя Президента РФ в УрФО. Проведение подобного рода мероприятий, по мнению начальника Департамента по внутренней и информационной политике аппарата полномочного представителя Президента РФ в УрФО Я.П. Силина, является крайне важным, ведь от перспектив взаимодействия госорганов и СМИ будет зависеть и отношение населения к власти. «Мы говорим о современном, открытом, развитом информационном обществе, и в то же время, – говорит Я.П. Силин, – сталкиваемся с «закрытостью» госорганов. Вот почему по решению полномочного представителя Президента РФ в УрФО Н.А. Винниченко было рекомендовано создать пресс-службы, либо назначить ответственных лиц в управлениях контрольно-надзорных органов всех субъектов Уральского федерального округа. Подобная практика – что, безусловно, является положительным моментом, – существует во всех силовых структурах УрФО». России, где открытое информационное пространство только начинает формироваться, можно смело ориентироваться на опыт зарубежных стран. Так, самыми открытыми учреждениями являются госорганы Швеции. Открытый, прозрачный для граждан характер отправления государственной власти получил конституционное закрепление в этой стране еще в 1766 году. Лидерами информационной открытости госорганов также являются США и Канада. Проблема раскрытия информации о деятельности государственных органов в России насчитывает более 15 лет. Еще в 2003 году специалистами Минэкономразвития был разработан проект Федерального закона «Об обеспечении доступа к информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления». Однако он так и не был

22

вынесен на обсуждение Правительства России. Законопроект был раскритикован министерствами, которые должны были согласовать текст. Сопротивление федеральных органов власти и малая актуальность закона среди населения «стопорило» процесс, который завершился лишь в 2009 году – с выходом ФЗ № 8 «Об обеспечении доступа к информации о деятельности государственных органов…» Несмотря на особую значимость данного закона, многие его положения несовершенны – с этим согласилось большинство участников семинара. Одним из недостатков, по словам М.А. Титовой, директора юридической компании ООО «Гаврин энд Милтон», является тот факт, что контроль за осуществлением деятельности по раскрытию информации возлагается на представителей самих госорганов, и нет никакого контроля «со стороны». По мнению М.А. Титовой, несмотря на то, что общая законодательная база очень широка, конкретики в ней мало: «В конечном итоге все будет зависеть от желания конкретного чиновника раскрывать информацию».

П

о словам С.А. Опарина, помощника Главного федерального инспектора в Свердловской области, формирование открытого информационного пространства будет способствовать не только налаживанию отношений между властью и обществом, но и предотвращению аварий и несчастных случаев: «Склонность к риску у россиян в крови, такие пословицы, как «риск – благородное дело», сложились давно, а ведь безопасность труда во многом зависит от менталитета людей. Цель информационной политики – сломить этот менталитет». Как это сделать, какие инструменты использовать – общая задача власти и журналистов. Еще один актуальный вопрос, обсуждаемый на семинаре, был посвящен каналам распространения информации. Одним из наиболее оперативных источников является официальный сайт учреждения. Ежегодно Институтом развития свободы информации составляется рейтинг информационной открытости сайтов госучреждений, в 2009 году лидером этого рейтинга стал сайт правительства ХМАО-Югры, степень информационной открытости которого составила 59 %. В первую пятерку также вошли сайты администрации Ростовской области, правительств Вологодской и Воронежской областей, Удмуртской Республики. Самый

Государственный надзор взаимодействие со сми

низкий коэффициент информационной открытости получил сайт Правительства Республики Калмыкия (12,87 %). Кроме того, размещать информацию можно в СМИ, буклетах и информационных стендах в самих учреждениях. Участники совещания также отметили, что в качестве альтернативного способа распространения информации могут выступить конференции, семинары и совещания, проводимые пресс-службами совместно со СМИ и общественными организациями, особую значимость которых отметил в своем выступлении С.А. Опарин. По его словам, функция общественных организаций заключается в том, чтобы засвидетельствовать факт негативного влияния или действия со стороны власти и подать критический материал в СМИ, что в свою очередь может явиться поводом для внеплановой проверки контрольно-надзорных органов. Зачастую при запросе информации журналисты получают «сухую» отписку, не сопровождающуюся аналитикой и критикой, однако на эту проблему можно посмотреть и по-иному. Один из принципов раскрытия информации – это достоверность, именно поэтому, по словам А.Е. Соловьева, и.о. руководителя Уральского управления Ростехнадзора, сотрудники управления при подаче информации стараются не допускать измышлений, главное – факты: «Если речь идет, например, о несчастном случае на производстве, до окончания расследования мы не вправе рассуждать о том, кто виноват, и можем представить только фактические данные. В этом журналисты могут нас обвинить, но такая позиция исключит возможность предоставления ложных сведений».

Л

юбая деятельность, если она закрыта, вызывает массу толков и предположений, и для того, чтобы сработать на опережение, информация должна идти от первоисточника – такой точки зрения придерживаются все участники совещания. Контрольно-надзорные органы самостоятельны и независимы, но нельзя сказать, что они независимы от общества – интерес к ним со стороны населения и журналистов будет всегда. Четко выстроенные отношения, основанные на приемлемых и воспринимаемых принципах между СМИ и органами власти, способны решить массу проблем. По окончании семинара участники приняли резолюцию о необходимости совершенствования

информационного взаимодействия контрольнонадзорных органов со СМИ. В документе содержится обращение к аппарату полномочного представителя Президента по УрФО с просьбой взять на себя координацию деятельности надзорных ведомств в рамках программы информационной открытости, оказать практическую помощь в осуществлении мероприятий по организации межведомственного обмена опытом надзорной и иной деятельности. В том числе: • рекомендовать руководителям контрольнонадзорных органов принять меры по комплексному подходу к вопросам, связанным с пропагандой основной деятельности, на регулярной основе; • ввести в повседневную практику проведение обучающих семинаров и мастер-классов для сотрудников контрольно-надзорных органов Уральского региона, отвечающих за информационную политику ведомства и взаимодействие с прессой; • рассмотреть возможность создания и использования общественных советов при различных ведомствах в вопросах пропаганды деятельности контрольно-надзорных органов, как инструмента обратной связи; • на регулярной основе организовать неформальное общение руководителей контрольнонадзорных органов с Советом главных редакторов СМИ УрФО, проведение открытых мероприятий и «круглых столов» с участием представителей прессы и общественности; • провести в 2011 году конкурс официальных сайтов контрольно-надзорных органов УрФО с подведением итогов в ноябре 2011 года на очередном семинаре-совещании представителей прессслужб контрольно-надзорных органов. ГН

Яков Силин, начальник Департамента по внутренней и информационной политике аппарата полномочного представителя Президента РФ в УрФО: – Отсутствие каких-либо сведений о деятельности, правах и обязанностях контрольно-надзорных органов порождает в обществе недоверие к власти, пессимизм и социальную апатию. Гораздо проще подготовить и дать объективную информацию первыми, чем потом исправлять последствия, доказывать правомерность своих действий в рамках переданных полномочий, имея в виду общественное благо, а не желание ущемить интересы бизнеса.

№ 1, март, 2011 г.

23

Заметен должен быть не чиновник, а его работа Рычагов для защиты законных прав жителей Тюменской области у Андрея Руцинского, главного федерального инспектора аппарата полномочного представителя Президента РФ в УФО, хватает – это и Конституция РФ, и федеральное законодательство, и Указ Президента РФ «О полномочном представителе в федеральном округе». Однако без мощи 40 правоохранительных и контрольно-надзорных органов, функционирующих на территории региона, воспользоваться этими рычагами было бы проблематично. «Моя основная задача – координировать взаимодействие всех государственных структур, – подчеркивает А.И. Руцинский. – Потому что разнонаправленность векторов приложения усилий не даст ожидаемого эффекта, как бы ни старалось каждое ведомство».

24

Государственный надзор Слово руководителя – Андрей Иванович, какой вклад ваша структура вносит в повышение эффективности работы государственных органов? Как вы оцениваете уровень межведомственного взаимодействия федеральных структур и органов исполнительной власти Тюменской области?

– Уровень взаимодействия федеральных и региональных органов власти вполне достаточен для того, чтобы они, действуя в рамках своих полномочий, выполняли возложенные на них функции, в том числе по оказанию государственных услуг населению. Случаи дублирования полномочий в Тюменской области практически исключены, нет и неразрешимых конфликтов. Конечно же, жизнь не стоит на месте – изменяется федеральное и региональное законодательство, продолжается административная реформа. Периодически отдельные федеральные полномочия делегируются субъекту, федеральные структуры оптимизируют свои территориальные органы. Межведомственное взаимодействие федеральных структур и органов государственной власти Тюменской области носит не эпизодический характер, а осуществляется в постоянном режиме, как на основе двусторонних соглашений, так и в рамках ряда программ. Наиболее значимые и острые вопросы рассматриваются на заседаниях коллегиальных органов, возглавляемых губернатором области – антитеррористической и антинаркотической комиссий, совета по противодействию коррупции, антикризисного штаба и других. Во все эти структуры входят руководители федеральных и областных органов власти, в результате чего принимаются выверенные решения, учитывающие все аспекты рассматриваемых проблем.

– Каких результатов вы достигли на своем посту? Что предстоит сделать в части повышения промышленной, экологической и энергетической безопасности региона?

– Оценивать результаты своей деятельности, как минимум, нескромно и вряд ли объективно. Хочу только сказать, что плоды нашей работы не всегда очевидны для широкой публики. Зачастую многодневным кропотливым трудом удается добиться надлежащего исполнения поручения Президента РФ или полномочного представителя в УрФО, положения федерального закона или решения коллегиального органа. В итоге все идет по предписанному руслу и большинством непосвященных происходящее воспринимается как само собой разумеющееся. Но, в общем-то, так и должно быть. На мой взгляд, чем меньше заметен чиновник, тем лучше для общества – при условии, что жизнь для большинства комфортна, а установленные нормы и правила не нарушаются. Вопросы промышленной, энергетической и экологической безопасности являются важной составляющей деятельности аппарата полномочного представителя. В этой работе главное – выстроить систему, кото-

рая будет работать на опережение, и такая система в основном создана. С помощью мониторинга, в котором задействованы силы и средства Ростехнадзора, Россельхознадзора, Росприроднадзора, Роспотребнадзора, МЧС, выявляются угрожающие факторы, затем определяется порядок действий органов власти различных уровней в соответствии с имеющимися полномочиями и осуществляется контроль исполнения принятых решений. Так, например, по поручению полномочного представителя Президента в УрФО Николая Винниченко, для предотвращения техногенных аварий со значительным экономическим ущербом в марте 2010 года была проведена проверка требований по обеспечению безопасности объектов энергетики, снабжающих электроэнергией предприятия с непрерывным циклом производства. Устранение выявленных нарушений, a их в Тюменской области инспекторы Североуральского управления Ростехнадзора насчитали 783, поставлено на контроль с ежемесячным докладом полномочному представителю. Такой подход позволяет «держать руку на пульсе» и своевременно реагировать на возникающие угрозы. В рамках обеспечения экологической безопасности мы совместно с региональной властью в последнее время активно занимались вопросами хозяйственно-питьевого водоснабжения, утилизации биологических отходов, бесхозных агрохимикатов и пестицидов. Кстати, в 2010 году все пришедшие в негодность пестициды в количестве 47 тонн утилизированы за счет средств резервного фонда Правительства Тюменской области. В послании Президента России говорится: «Качество окружающей среды должно стать важнейшим из показателей качества жизни и одним из основных показателей социальноэкономического развития территорий, соответственно должно стать критерием оценки эффективности органов власти на местах». Я уверен, в Тюменской области заданный вектор будет воспринят правильно.

► О службе

Служба главного федерального инспектора осуществляет координацию деятельности федеральных органов исполнительной власти, организует их взаимодействие с органами государственной власти области, органами местного самоуправления, политическими партиями, общественными объединениями. Под руководством главного федерального инспектора действует ряд координационных коллегиальных органов, в том числе Региональная коллегия федеральных органов власти, Координационный совет руководителей пресс-служб федеральных структур, рабочая группа по контролю реализации приоритетных национальных проектов. Надеюсь, наши усилия по координации работы государственных органов оказывают положительное влияние на повышение эффективности их деятельности.

№ 1, март, 2011 г.

25

– Как обстоят дела в Тюменской области с энергосбережением и энергоэффективностью?

– В свете обозначенных в послании Президента РФ задач по модернизации и энергоэффективности в регионе за прошедший период проделана значительная работа. Разработана комплексная программа «Энергосбережение и повышение энергетической эффективности в Тюменской области» на 2010–2020 годы, в каждом городском округе и муниципальном районе приняты свои муниципальные программы, в городе Тюмени реализуется пилотный проект «Энергоэффективный квартал». В декабре 2010 года полпред провел совещание, посвященное вопросам энергосбережения на промышленных предприятиях региона, где отметил, что, несмотря на все имеющиеся на сегодняшний день положительные примеры, ситуация с энергоэффективностью в регионе продолжает оставаться непростой. Николай Винниченко подчеркнул, что руководство страны готово оказать активную поддержку реализации проектов энергосбережения, в которых задействованы инновационные технологии. А 10 декабря 2010 года в Екатеринбурге в ходе заседания «круглого стола» на тему «Партнерство России и Германии» полпред отметил, что наиболее энергоемкой отраслью в УрФО является промышленность, поэтому сейчас крайне важна задача внедрения на предприятиях энергоэффективных технологий. В решении этого вопроса уже начато сотрудничество с российско-немецким энергетическим агентством (RUDEA), специалисты которого помогают российским коллегам формулировать конкретные задачи для предприятий и разрабатывать планы их внедрения. Отмечу, что в рамках контроля реализации послания Президента РФ службой главного федерального инспектора проводится мониторинг реализации мер, на-

► Об электронном правительстве

Правительством Тюменской области разработан план мероприятий по развитию информационного общества и формированию электронного правительства на 3-летний период, предусматривающий создание автоматизированной межведомственной информационной системы, которая объединит информационно-технологическую инфраструктуру образовательных, медицинских учреждений, служб реагирования в чрезвычайных ситуациях и пожарной охраны, милиции общественной безопасности. На сегодняшний день на всех сайтах органов государственной власти Тюменской области граждане могут не только получить информацию о государственной услуге и скачать формы заяв-лений и иных необходимых документов, но и в ряде случаев представить документы в электронном виде. В последующем они приобретут возможность осуществлять мониторинг хода предоставления государственной услуги и, наконец, получать ее результаты, не выходя из дома.

26

правленных на энергосбережение, территориальными органами федеральных органов исполнительной власти, действующими в Тюменской области. В целом в тех структурах, которые расположены в принадлежащих им зданиях, такая работа проводится на плановой основе. Разработаны и выполняются мероприятия по энергосбережению, своевременно модернизируются системы учета воды, электроэнергии, внедряются автоматизированные узлы учета тепловой энергии.

– Одним из направлений деятельности федерального инспектора является контроль осуществления органами исполнительной власти Тюменской области мероприятий по организации трудоустройства выпускников учебных заведений, проводимых в рамках реализации пункта 3 Пр-216 «Перечень поручений Президента России» от 2 февраля 2009 го- да. Насколько успешно ведется такой контроль? Нужно ли подстегивать руководителей промышленных предприятий брать на работу молодых специалистов?

– Вопрос трудоустройства выпускников учебных заведений сегодня весьма актуален не только для Тюменской области. Специалисты считают, что в регионах необходимо создавать системы среднесрочного и долгосрочного прогнозирования занятости населения в соответствующих производственных отраслях экономики, чтобы на их основе готовить региональные программы развития профессионального образования, поскольку сегодняшнее состояние этой сферы не вполне отвечает уровню поставленных задач. К примеру, анализ ситуации с прогнозируемым трудоустройством выпускников учреждений профессионального образования за последние 2 года показал, что наибольший риск не быть трудоустроенными по-прежнему имеют выпускники по специальностям «Экономика и управление», «Гуманитарные науки», «Образование и педагогика». Это свидетельствует о переизбытке специалистов данных специальностей на рынке труда, однако в структуре подготовки специалистов именно они продолжают лидировать. В сфере среднего специального образования заметную часть рискующих остаться без работы составляют выпускники специальностей «Информатика и вычислительная техника», «Строительство и архитектура», что, вероятнее всего, связано с тем, что по этим направлениям деятельности на рынке труда требуются специалисты с высшим образованием. Для успешного развития экономики, подготовки квалифицированных специалистов, реально необходимых производству, чрезвычайно важно наладить взаимодействие бизнес-сообщества и системы образования. Результатом этого должно стать создание таких условий, при которых мо-

Государственный надзор Слово руководителя лодой специалист смог бы капитализировать свои интеллектуальные способности, стать успешным. К сожалению, далеко не всегда представители бизнеса готовы представить прогнозные потребности в специалистах определенного профиля, что затрудняет формирование моделей компетенций выпускников учреждений профессионального образования. Говоря о Тюменской области, нельзя не упомянуть тот факт, что она первой в УрФО еще в 2004 году приняла программу «Кадры-2010», вследствие чего в регионе были достигнуты серьезные результаты в создании университетских комплексов, существенно изменена структура подготовки кадров для регионального рынка труда. Сейчас на данной основе в области действует среднесрочная программа развития образования с общим объемом финансирования более 3,5 миллиарда рублей, приняты концепция развития профессионального образования на период до 2020 года и региональная комплексная программа на 2011–2015 годы. Важно, что на всех этапах этой работы ключевая роль отводится научно-образовательному сообществу.

– Какова степень развития электронного правительства в Тюменской области, его перспективы?

– В сентябре 2010 года Правительство РФ определило порядок межведомственного электронного взаимодействия в рамках создаваемой единой системы. Хочу подчеркнуть, что этим вопросом мы уже занимались совместно с аппаратом губернатора области, обсудив его на заседании Региональной коллегии федеральных органов власти. В результате подписаны соглашения с Правительством Тюменской области об информационном взаимодействии в части оказания содействия в переходе на предоставление услуг в электронном виде управлениями Росреестра, Роспотребнадзора, Наркоконтроля, МЧС, областным военкоматом. Конечным результатом этой работы должно стать создание такой системы, которая позволит гражданину, обратившемуся в государственный орган федеральной или региональной власти, а также в орган местного самоуправления, не участвовать в сборе различных справок в других ведомствах, так как необходимая информация по электронным каналам будет получена органом, оказывающим запрашиваемую госуслугу. Что касается готовности жителей воспользоваться представившимися возможностями, то здесь, конечно же, есть над чем работать, поскольку, по оценке Николая Винниченко, только 38 % трудоспособного населения округа являются постоянными пользователями Интернета. В целях повышения компьютерной грамотности правительством области реализуется программа «Расширяя горизонты», которая, кстати, довольно успешно стартовала и продолжает набирать обороты. Сегод-

ня по ней прошли обучение на бесплатных семинарских занятиях более 3 тысяч человек, около 1 тысячи жителей области приобрели компьютеры по доступной цене, расширяется сеть пунктов коллективного доступа к Интернету. В 2011 году началась реализация второго этапа программы, предусматривающего серьезное увеличение количества участников. В итоге мы рассчитываем на интеграцию значительной части населения области в информационное общество, что повысит эффективность работы электронного правительства и заметно улучшит качество жизни людей. ГН

Андрей Иванович РУЦИНСКИЙ, главный федеральный инспектор в Тюменской области аппарата полномочного представителя Президента РФ в УрФО. Родился 29 апреля 1957 года в городе Черкесске Ставропольского края. В 1982 году окончил Ставропольский политехнический институт по специальности «Технология машиностроения», в 1996 – Академию ФСБ России по специальности «Юриспруденция». С 1982 года работал инженером, с 1983 служил в органах безопасности, в 2005 назначен на должность главного федерального инспектора в КарачаевоЧеркесской Республике, затем – в Ставропольском крае. С февраля 2009 года работает главным федеральным инспектором в Тюменской области. Женат, два сына. Награжден орденом «За заслуги перед Отечеством» II степени; орденом Суворова.

► О кадрах

В настоящее время востребованы специальности, без которых модернизация экономики, успешное развитие бизнеса невозможно, что начинают понимать и выпускники школ. Лучшие из них стремятся идти не в тот вуз, куда проще поступить и где легче учиться, а на тот факультет, по окончании которого будет хорошая перспектива трудоустройства и успешной карьеры, поэтому необходимо в полной мере возрождать профориентацию, готовить выпускников к будущей жизни. Контроль осуществления органами исполнительной власти Тюменской области мероприятий по организации трудоустройства выпускников учебных заведений приобрел особое значение в период активной фазы финансово-экономического кризиса. В рамках антикризисных мероприятий по содействию занятости населения и снижению напряженности на рынке труда в 2010 году трудоустроено почти 2 тысячи выпускников, на проведение стажировок и стимулирование работодателей израсходовано около 40 миллионов рублей из средств областного и федерального бюджетов.

№ 1, март, 2011 г.

27

Высота административных барьеров в РФ

Концептуальное видение системы исполнительной власти, по мнению Эльвиры Набиуллиной, министра экономического развития России, можно определить в нескольких словах: компактное, сервисно ориентированное государство. Согласно ему, «роль государственной власти в жизни общества в целом и в регулировании экономики в частности должна быть ориентирована, прежде всего, на реализацию прав и свобод, а также на обеспечение необходимого уровня и качества госуслуг, при котором гражданин будет тратить минимум времени, сил и ресурсов для получения необходимых ему услуг, а бизнесмен – минимум средств, сил, усилий для начала и продолжения предпринимательской деятельности».

О

сновными приоритетами «Концепции снижения административных барьеров и повышения доступности государственных услуг на 2011–2013 годы», разработанной Минэкономразвития России по поручению Правительства РФ, являются снижение административных барьеров и повышение качества и доступности государственных и муниципальных услуг. Первая задача становится чрезвычайно актуальной в условиях модернизации экономики, перевода ее на инновационные рельсы, поскольку избыточное администрирование, несовершенство контрольно-надзорных и разрешительных функций органов власти, безусловно, препятствуют развитию предпринимательства, снижают инвестиционную привлекательность бизнеса, что в конечном счете отражается на темпах развития российской экономики. На взгляд специалистов Минэкономразвития РФ, работа по решению этой проблемы должна в ближайшее время приобрести еще более масштабный характер, причем в двух плоскостях сразу – общесистемной и отраслевой, т. е. надо не только принимать базовые федеральные законы в сфере лицензирования, аккредитации, саморегулирования, осуществления контрольных, надзорных полномочий, но и совершенствовать государственное администрирование в отдельных сферах экономической деятельности. В качестве общесистемных мер Минэкономразвития России подготовило и внесло в Правительство РФ законопроект, который предусматривает дальнейшее сокращение перечня лицензируемых видов деятельности, вводит бессрочный характер действия лицензий и электронную форму взаимодействия лицензиата и лицензирующего органа,

28

утверждает исчерпывающие перечни лицензионных требований. Указанный проект внесен Правительством РФ в Государственную Думу и доработан к рассмотрению во втором чтении. Отказываясь от лицензирования как от достаточно жесткой и сложной формы контроля, следует использовать более мягкие и эффективные механизмы регулирования, которые бы гарантировали компетентность и ответственность предпринимателей и представителей отдельных профессий перед обществом (например, институты аккредитации и саморегулирования). К сожалению, в настоящее время в России не существует единой системы аккредитации, как во многих странах мира, пока что этот институт фрагментарен и ведомственно разобщен, что существенно снижает степень его эффективности. Требует коррекции и инструмент саморегулирования как реальная альтернатива государственному контролю, более результативный механизм обеспечения ответственности предпринимателей и представителей отдельных профессий перед заказчиками их услуг. Еще одним важным моментом является создание условий для начала реализации новых бизнеспроектов, поскольку барьеры для входа на рынок достаточно высокие. Одним из способов их преодоления постепенно становится недавно введенный уведомительный порядок начала предпринимательской деятельности без длительной процедуры получения предварительных согласований и разрешений. На 1 ноября 2010 года подано более 50 тысяч уведомлений. Сейчас данный порядок касается 20 видов деятельности, включая розничную торговлю, общественное питание, перевозку пассажи-

Государственный надзор Административная реформа ров и багажа автомобильным транспортом, предоставление бытовых услуг, в дальнейшем, по мнению Эльвиры Набиуллиной, его нужно будет расширить, чтобы еще более упростить выход на рынок малых и средних предприятий.

В

рамках подготовки «Концепции снижения административных барьеров и повышения доступности государственных услуг на 2011–2013 годы» специалисты Минэкономразвития России проанализировали масштабы контрольнонадзорной деятельности разных органов государственной власти и пришли к выводу, что после вступления в действие ФЗ № 294 общее количество проверок сократилось в среднем на 33 %. Кроме того, ими была разработана информационная система мониторинга и оценки эффективности деятельности контрольно-надзорных органов, позволяющая достоверно высчитывать не только количество осуществляемых ими мероприятий, но и их результативность. Представители министерства также выступили с инициативой заменить денежные штрафы за незначительные нарушения предупреждениями. Соответствующий закон – ФЗ № 239 «О внесении изменений в Кодекс РФ об административных правонарушениях» – был принят Правительством РФ 27 июля 2010 года и вступил в силу с 13 августа 2010. Следует отметить, что им впервые установлена административная ответственность должностных лиц органов контроля за конкретные грубые нарушения закона. Для дальнейшего совершенствования всей системы проверок специалистами ведомства подготовлен законопроект с внесением изменений в 60 федеральных законов, чтобы привести их в соответствие с действующим законодательством. Новая форма работы, связанной со снижением административных барьеров в сферах земельноимущественных отношений, строительства, сельского хозяйства, внешнеторговой деятельности, образования, здравоохранения и других, была опробована в 2010 году при участии широкого круга экспертов и предпринимателей. В результате были приняты реальные планы с конкретными шагами на уровне Правительства РФ. На региональном уровне предлагается работать по той же логике: снижать административные барьеры, детально прорабатывая те сферы, за которые, в соответствии с распределением предметов ведения, ответственны субъекты РФ. Следующий новый элемент, который был подготовлен в рамках реализации административной реформы, – оценка регулирующего воздействия (ОРВ). В мировой практике данный инструмент давно используется, но для российского госуправления он пока не характерен, хотя и является весьма эффективным. К примеру, проекты нормативных правовых актов часто разрабатываются без учета их влияния на ведение предпринимательской деятельности и издержки предпринимателей, в результате чего возникают необоснованные контрольные процедуры и новые административные барьеры. Во избежание этого было принято решение о введении института публичных консультаций с представителями бизнес-сообщества в процедуру подготовки законопроектов федерального уровня.

– Мы считаем, что такая инициатива должна распространяться и на оценку принятых ранее документов и что руководителям органов государственной власти субъектов РФ целесообразно присмотреться к возможности внедрения оценки регулирующего воздействия в регионах, – подчеркивает Эльвира Набиуллина. – Специалисты Минэкономразвития России со своей стороны готовы оказать всю необходимую методическую помощь. Ключевые ориентиры для ОРВ заложены в «Положении о порядке подготовки заключений об оценке регулирующего воздействия», утвержденном приказом Минэкономразвития России от 31 августа 2010 года, методические рекомендации будут выпущены к середине 2011. Специалисты министерства постараются обобщить в них опыт проведения оценки регулирующего воздействия нормативных документов, показать на конкретных примерах слабые места в проектах актов. В рекомендации также должны войти некоторые модельные подходы к оценке эффективности использования таких инструментов, как лицензирование и аккредитация, страхование ответственности, саморегулирование. Подобная методика, по мнению министра экономического развития России, не только поможет бизнес-сообществу в оценке законопроектов, но и позволит разработчикам более взвешенно подходить к предлагаемым ими решениям, сопоставлять издержки предпринимателей и потребителей с возможными положительными эффектами от принятия нового документа, прорабатывать альтернативные варианты достижения общественно значимых целей. Для усиления методической составляющей в ближайшее время будет создан Консультативный совет по ОРВ, в который войдут представители бизнеса, экспертных организаций, ведомств-разработчиков. На базе совета также будет сформирована рабочая группа для обсуждения разногласий внутри самого бизнес-сообщества по отдельным актам.

– Сейчас проведение оценки регулирующего воздействия обязательно для законопроектов в области государственного контроля, установления обязательных требований к продукции, безопасности процессов производства, оценки соответствия, – поясняет Э.С. Набиуллина. – Запросы бизнеса о необходимости распространить ОРВ и на другие сферы, в частности, связанные с налоговой политикой, новеллами гражданского законодательства, мы пока оставляем без внимания, поскольку считаем, что сначала следует отработать процедуру в уже существующих рамках, чтобы данный аналитический инструмент не потерял свое значение, будучи распространенным сразу на все сферы правотворчества. Говоря о так называемой «ретроспективной» оценке регулирующего воздействия в отношении действующих нормативных документов, нельзя не упомянуть о перечне из 15 ведомственных актов, составленном представителями Минэкономразвития России. В их числе вызывающие серьезную озабоченность бизнеса СанПиН 2.1.2.2645 10 «Санитарноэпидемиологические требования к условиям проживания в жилых зданиях и помещениях», ПБ 11-49302 «Общие правила безопасности для металлургических и коксохимических предприятий и произ-

№ 1, март, 2011 г.

29

водств», «Правила ввода в эксплуатацию сооружений связи», «Порядок проведения аттестации рабочих мест по условиям труда». График подготовки заключений по выбранным нормативным документам утвержден Правительственной комиссией по проведению административной реформы, согласно которому с февраля 2011 года в Правительство будут ежемесячно направляться доклады Министерства о результатах такой оценки и соответствующие предложения.

В

части повышения качества и доступности государственных и муниципальных услуг представителями Минэкономразвития России в 2008–2010 годах осуществлялся мониторинг наиболее массовых общественно значимых услуг для граждан и для бизнеса, целью которого было оценить затраты времени и финансов на получение государственных и муниципальных услуг, в том числе в региональном разрезе. Результаты мониторинговых исследований по регионам показали многократную разницу во времени в части предоставления одних и тех же государственных услуг в зависимости от субъекта РФ. Количество обращений в различные органы власти и организации в реальности зачастую превышает установленные в правовых актах нормативы в 2 и более раз, временные и материальные затраты – в среднем на 40 %. Кроме того, выявлены затруднения с получением информации о порядке предоставления государственных услуг. Эти обстоятельства, а также ряд других факторов, включая сложность прохождения всех процедур и заполнения необходимых документов, обусловливают необходимость обращения получателей услуг к посредникам. В некоторых регионах посредник предложен как необходимое условие получения государственной услуги, диктуемое государственными органами власти, что совершенно недопустимо. Мониторинг также позволил выявить важнейший показатель качества государственных и муниципальных услуг с точки зрения заявителей, а именно сроки оказания услуги. Для граждан важ-

ственное отношение к гражданам и бизнесу, на федеральном уровне около 900, региональном и муниципальном – порядка 150 и 80-ти типовых.

– Сейчас в Сводном реестре размещена информация о 575 федеральных услугах и более чем о 8,5 тысячах региональных и муниципальных, – отмечает Э.С. Набиуллина. – Для содействия регионам в заполнении реестра Минэкономразвития разработало соответствующие методические рекомендации, размещенные на сайте административной реформы. Другой важной и болезненной проблемой является оказание так называемых «сопутствующих» платных услуг подведомственными государственным или муниципальным органам организациями, результат которых необходим при обращении за госуслугами. К сожалению, исчерпывающего перечня их на федеральном, региональном или муниципальном уровнях на сегодняшний день не существует, даже несмотря на запрет требовать от заявителя обращения за услугами, не включенными в перечень. Рекомендации по созданию такого реестра также размещены на сайте административной реформы (ar.gov.ru). Кроме того, сейчас очень важно провести реинжиниринг административных процессов по наиболее массовым и социальнозначимым государственным услугам, связанным, прежде всего, с регистрацией рождений, смерти, получением водительских прав, иных услуг в сфере транспорта, чтобы на его основе сформировать в регионах административные регламенты и стандарты в дополнение к 447 утвержденным общероссийским. Говоря о переводе государственных услуг в электронный вид, нельзя не упомянуть о запрете требовать у заявителя документы, справки, согласования, имеющиеся в распоряжении других органов власти. С 1 июля 2011 года эта информация будет добываться самими ведомствами на основе информационных взаимодействий между собой. К настоящему моменту в стране действуют 166 многофункциональных центров в 49 субъектах РФ. Были споры по поводу эффективности этой ме-

с августа 2010 года Департаментом оценки регулирующего воздействия, создан► Начиная ном при Минэкономразвития России, подготовлено 55 заключений на проекты нормативно-

правовых актов, из них 30 – отрицательных

ную роль играют очереди и несоблюдение стандартов обслуживания. Бизнес же больше озабочен непрозрачностью процедур, непредсказуемостью конечной стоимости услуги и необходимостью многократного предоставления одинаковых документов в разные органы в процессе ее получения. Все эти проблемы могут быть решены через изменения законодательства и практики работы органов власти, включая: • оптимизацию состава (перечней) услуг, исключение избыточности и дублирования, фиксацию перечней в соответствующих реестрах; • регламентацию и стандартизацию услуг, реинжиниринг схемы их предоставления; • перевод на предоставление услуг в электронном виде и по принципу «одного окна». К примеру, специалисты Минэкономразвития России установили, что услуг, имеющих непосред-

30

ры, но анализ показывает, что граждане и бизнес довольны новой формой оказания услуг по принципу «одного окна». Однако закон о государственных услугах не будет работать без создания эффективного механизма подачи и рассмотрения жалоб на качество услуг и без возможности привлекать государственных служащих к ответственности за нарушение прав заявителей. Президент РФ в Послании к Федеральному собранию отметил необходимость установления ответственности за нарушение сроков и процедур, предписанных административными регламентами. В новой концепции административной реформы ставятся задачи повышения качества и доступности государственных услуг и реального снижения административных барьеров. ГН (По материалам www.economy.gov.ru)

Государственный надзор Административная реформа

Странная логика Административные барьеры: взгляд РСПП Одним из важнейших условий конкурентоспособности российской экономики является устранение административных барьеров. Казалось бы, это понимают все, начиная от рядового предпринимателя и заканчивая Президентом РФ. Однако, по странной логике властей, максимальная оптимизация административных процедур зачастую оборачивается противоположным результатом.

Т

ак, по наблюдениям Александра Мурычева, исполнительного вице-президента Российского союза промышленников и предпринимателей, на смену сокращающейся зоны лицензирования деятельности приходит аккредитация всего подряд, например, электронных площадок для проведения торгов, необходимость аккредитации которых весьма сомнительна. Формируются и принципиально новые барьеры, о чем, в частности, свидетельствует практика создания полукоммерческих или коммерческих структур при региональных и местных органах власти, например, территориальных агентств, наделенных властными полномочиями, в том числе на проведение всевозможных экспертиз, согласований, введение непредусмотренной отчетности. Своеобразным «бизнесом» при госорганах стало и оказание организациями, зачастую подведомственными государственным или муниципальным органам, так называемых «сопутствующих» платных услуг, результат которых абсолютно необходим при обращении за государственными услугами, так что этот барьер не обойти и не объехать. Кроме того, законодательством часто оформляется передача разрешительных и согласительных функций на региональный и муниципальный уровни, где степень усмотрения выше, чем на федеральном уровне, а контроль слабее. В результате основные административные проблемы для бизнеса не устраняются, перемещаясь в территориальные подразделения федеральных органов, например, пожарного, санитарного, технического надзора. Наконец, идет постоянная борьба за соблюдение принципов административной реформы, согласно которым все правовые споры между бизнесом и государством должны рассматриваться только судом.

– Мы признательны представителям Минэкономразвития России за верность заявленным принципам и возвращение к исключительно судебному порядку приостановления деятельности, который был нарушен принятыми летом 2010 года поправками в ФЗ № 116 «О промышленной безопасности опасных производственных объектов», – подчеркивает А.В. Мурычев. – В РСПП ценят усилия Министерства по формированию благоприятного бизнесклимата, видят в нем союзника, отстаивающего интересы предпринимателей и отечественной экономики в целом, и готовы всегда быть достойным партнером в работе по сбору информации, оценке и выработке оптимальных решений. Кроме того, по мнению Александра Мурычева, следует развести поводы к назначению внеплано-

вых контрольно-надзорных проверок и поводов к возбуждению дел об административных правонарушениях, чтобы исключить возможность принятия альтернативных решений в ущерб гарантиям прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей.

У

частие в совершенствовании нормативной базы предпринимательской деятельности и эффективное взаимодействие с госорганами в этой сфере являются на сегодняшний день главными приоритетами РСПП. С августа 2010 года представители Союза подключаются к экспертизе проектов нормативных правовых актов, разрабатываемых исполнительной властью, на самых ранних этапах, давая свою оценку регулирующего воздействия готовящихся документов.

– Пока не все отработано, часть проектов нормативных актов нам не предоставляют, а сроки экспертного рассмотрения предоставленных составляют всего 3–5 дней, за которые серьезное заключение не подготовить, – отмечает исполнительный вице-президент РСПП. – Хотелось бы получать не только «голый» проект, но и материалы к нему – концепцию, обоснования, расчеты, – иначе приходится заниматься расшифровкой авторских идей в отсутствие необходимой информации. Тем не менее, представители РСПП очень ценят саму возможность участия в работе Комиссии Правительства РФ по законопроектной деятельности, членом которой является президент РСПП. Наряду с оценкой регулирующего воздействия проектов нормативных актов в РСПП налаживают систему мониторинга законодательства с целью выявления слабых мест правоприменения – избыточных ограничений и обязанностей, необоснованных расходов, возложенных на бизнес. ГН

Александр Мурычев, исполнительный вице-президент РСПП: – РСПП поддерживает логику административных мер, выстроенную, в первую очередь, Минэкономразвития, которая направлена на создание наибольших ограничений по применению существующих барьеров, максимальную оптимизацию соответствующих процедур, включая разработку и принятие административных регламентов. По этим направлениям проделана огромная полезная работа, однако негативные факторы еще сохраняются.

№ 1, март, 2011 г.

31

Слева направо: руководитель Государственной инспекции труда в Челябинской области Павел Шишмаков, директор ОАО «Магнитогорский цементно-огнеупорный завод» Юрий Кочубеев, председатель Челябинской областной организации профсоюзов Николай Буяков, заместитель руководителя Федеральной службы по труду и занятости Иван Шкловец, заместитель генерального директора ОАО «МРСК Урала» – директор филиала «Челябэнерго» Игорь Бутаков, представители Южно-Уральского государственного университета и ООО «АКВАМАРИН» (г. Трехгорный).

На основе «презумпции правдивости» Жаловаться на то, что надзорные органы мешают работать, стало в среде производственников буквально хорошим тоном, а выражение «кошмарить бизнес» с легкой руки Президента обрело чуть ли не статус «официального термина». Но не все так плохо. К примеру, Федеральная служба по труду и занятости 5 лет назад инициировала добровольное «Декларирование деятельности предприятий по реализации трудовых прав работников и работодателей» с вручением «Сертификата доверия работодателю», взамен обещав не беспокоить формальными проверками. Проект одобрен Председателем Правительства РФ Владимиром Путиным. Рекомендации по продвижению данного проекта даны Федеральной службой по всей территории страны, но кто-то более активно проводит работу, кто-то менее… В Ставропольском крае, к примеру, 137 предприятий получили «Сертификат доверия» и даже образовали специальный клуб «Доверие», а в Свердловской области только в 2011 году появились «первые ласточки». Про челябинский опыт рассказывает начальник отдела информационно-правовой деятельности Государственной инспекции труда в Челябинской области Игорь ВАСИЛЬЕВ.

► «Сертификаты доверия работодателям» выдаются в рамках проекта «Декларирование деятельности предприятий по реализации трудовых прав работников и работодателей». Проект инициирован Федеральной службой по труду и занятости в 2006 году и реализуется во многих регионах России. Он направлен на устранение административных барьеров и создание цивилизованного рынка труда. Одна из основных задач – улучшение качества защиты здоровья работников, обеспечение безопасных условий труда и, как следствие, повышение его производительности. Срок действия документа не ограничен, но требуется его подтверждение с периодичностью один раз в 4 года.

32

– Следует уточнить, что в Челябинской области проект носит название «Декларирование деятельности организаций и индивидуальных предпринимателей по соблюдению трудового законодательства», но это не меняет сути. В июне 2009 года мы получили из Роструда типовое Положение об участии организаций и индивидуальных предпринимателей в проекте «Декларирование деятельности предприятия по реализации трудовых прав работников и работодателей», которое после согласований было подписано тремя сторонами социального партнерства:

Государственный надзор Инспекция труда Государственной инспекцией труда в Челябинской области, Федерацией профсоюзов Челябинской области и Челябинским региональным объединением работодателей «ПРОМАСС». Участниками проекта могут стать организации и предприятия любых организационноправовых форм и форм собственности, зарегистрированные на территории Челябинской области, а также зарегистрированные в установленном порядке индивидуальные предприниматели без образования юридического лица, осуществляющие предпринимательскую деятельность с использованием наемного труда. Содержание требований, предъявляемых к работодателю, подобрано с учетом соблюдения наиболее значимых для работников требований трудового законодательства Российской Федерации: надлежащее оформление трудовых отношений, режим труда и отдыха, оплата труда, гарантии и компенсации, социальное страхование, обеспечение нормативов безопасности труда, аттестация рабочих мест. Такой подход в выборе приоритетов дает возможность работодателю понять суть требований к нему со стороны государства и оценить свои возможности быть законопослушным. При положительном решении организация (индивидуальный предприниматель) включается в «Реестр работодателей Челябинской области, удостоенных «Сертификата доверия работодателю», то есть гарантированно соблюдающих трудовые права работников. Указанный реестр формируется Гострудинспекцией с последующим размещением соответствующей информации на официальном сайте Федеральной службы по труду и занятости и в СМИ области. Работодателю, удостоенному выдачи сертификата, данный документ вручается в официальной обстановке. Помимо престижа, это еще и гарантии работодателя в том, что его предприятие живет по трудовому законодательству. Это главный и единственный критерий получения сертификата.

– Сколько предприятий в вашем регионе уже получили такие сертификаты?

– За время реализации проекта выдано 7 сертификатов. Это не много и не мало. Мы не гонимся за количеством, главное в этом вопросе – качество, то есть отношение работодателя к своему работнику. Следует отметить, что в области сертификаты получают не только крупные предприятия, как филиал ОАО «МРСК Урала», но и субъекты малого предпринимательства.

– Какие документы требуется представить предприятию для того, чтобы рассчитывать на сертификат?

– Для участия в проекте организация либо индивидуальный предприниматель направляет в Государственную инспекцию труда в Челябинской области

заявление-декларацию по установленной форме, образец которого можно скачать с нашего web-представительства git74.rostrud.info. Гострудинспекция в десятидневный срок со дня получения рассматривает данное заявление-декларацию на предмет соответствия задекларированных (заявленных) сведений трудовому законодательству РФ. При необходимости проводятся проверочные мероприятия в организации, подавшей заявление. Затем Гострудинспекция по согласованию с Федерацией профсоюзов и ПРОМАСС принимает решение о допуске работодателя к участию в проекте.

– Что дает предприятию наличие сертификата? Какие преимущества?

– Добросовестный работодатель, соблюдающий законодательство о труде, полу-

Валерий Панов, Президент Челябинского регионального объединения работодателей «ПРОМАСС»: – Проблемам охраны труда Челябинское региональное объединение работодателей «ПРОМАСС» уделяет большое внимание. Для регулирования социально-трудовых отношений членами «ПРОМАСС» была создана специальная отраслевая комиссия по охране труда и промышленной безопасности, деятельность которой направлена на совершенствование условий труда. Нужно отметить, что по инициативе Челябинской областной трехсторонней комиссии по регулированию социально-трудовых отношений и при поддержке правительства и губернатора Челябинской области 2011 год объявлен годом охраны труда и промышленной безопасности на Южном Урале. В 2010 году на территории Челябинской области стартовал проект «Декларирование деятельности организаций и индивидуальных предпринимателей по соблюдению трудового законодательства», в реализации которого «ПРОМАСС» принимает активное участие. Считаю важным тот факт, что вручение сертификатов не является формальностью, и работодатель прекрасно понимает, что в случае несоблюдения прописанных в декларации обязательств, сертификат доверия может быть отозван. Кстати, такие примеры в России уже есть: в Республике Хакасия на основании жалоб работников одно из предприятий лишилось сертификата. Воплощая идею сертификации, мы думали, прежде всего, о повышении ответственности работодателей и работников в области охраны труда и о соблюдении принципа социального партнерства на основе взаимной ответственности. Что касается работников, то они получают возможность без ущерба для здоровья гарантированно трудиться на своем рабочем месте, иметь стабильный заработок и уверенность в завтрашнем дне, работодатель же получает не только снижение надзорной нагрузки, но и заметное повышение авторитета предприятия в глазах партнеров, клиентов, широкой общественности и, что немаловажно, государства. Хороший пример заразителен, и мы, как объединение работодателей, уверены, что необходимо показывать положительный опыт другим действующим и будущим предпринимателям. Каждый ответственный и честный работодатель должен стремиться войти в так называемый «список передовиков» по охране прав работников, ведь получение сертификата – это высокое доверие не только со стороны государственных органов власти, но и со стороны общества.

№ 1, март, 2011 г.

33

чая отличительный знак – «Сертификат доверия работодателю», гарантирует исполнение трудового законодательства на своей территории. Это и выполнение коллективного договора, и своевременная выплата заработной платы – не реже двух раз в месяц, и сертифицированные средства индивидуальной защиты, и многое другое. Обладание таким сертификатом, безусловно, повысит привлекательность предприятия на рынке труда, обеспечит более успешное продвижение товаров и услуг за счет наличия у производителя конкурентного преимущества. Кроме того, таким работодателям Гострудинспекция будет оказывать правовую поддержку посредством предоставления услуг консультационного характера, а плановые проверки в течение 4 лет проводиться не будут.

– А зачем Госинспекции нужны лишние хлопоты по проверкам предприятий на предмет того, достойны ли они сертификата?

– Такие «хлопоты» не могут быть лишними, приветствуется любое стремление работодателя соблюдать действующее трудовое законодательство. Следует учесть, что прежде чем подать заявление на участие в проекте, работодатель самостоятельно, без принуждения устраняет имеющиеся на предприятии нарушения. В истории России выдача сертификата доверия – это первый и единственный

Андрей Ветлужских, председатель Федерации профсоюзов Свердловской области: – Свое соглашение по «Сертификату доверия работодателю» мы в Свердловской области подписали в канун Нового года - 29 декабря 2010 года. Участниками проекта «Декларирование деятельности предприятия по соблюдению трудовых прав работников» стали Государственная инспекция труда, Союз промышленников и предпринимателей, Уральская торгово-промышленная палата и ФПСО. «Сертификат доверия» выдается на 5 лет, и это своего рода охранная грамота: в этот период Федерация профсоюзов Свердловской области обязуется не инициировать плановые проверки соблюдения трудового законодательства у обладателя сертификата. Данное обязательство является признаком доверия профсоюзов к работодателю, поскольку нередко проверки, проводимые ФПСО на предприятиях области, заканчиваются предписанием прокуратуры и судебными решениями, вынесенными в пользу членов профсоюза. Так было, например, в случае с екатеринбургским филиалом «МЕТРО кэш энд керри», когда результаты профсоюзной проверки стали поводом для вынесения в прошлом году целого ряда прецедентных судебных решений по вопросам охраны труда. Примечательно, что среди 23 требований, которые должен выполнять обладатель сертификата доверия в Свердловской области, обязательным является наличие профсоюзной организации общероссийского профсоюза. На этом настаивала ФСПО, и социальные партнеры согласились с нашими аргументами о том, что конструктивные взаимоотношения работодателя и профсоюза как законного представителя наемных работников свидетельствуют о высоком уровне социальной ответственности бизнеса и защищенности трудового коллектива.

34

► По оценкам

Международной организации труда (МОТ): Каждые день в мире в среднем около 5 000 человек умирают в результате несчастных случаев и заболеваемости на производстве, суммарно достигая за год от 2 до 2,3 миллиона случаев производственно обусловленной смертности. Из этого числа около 350 000 случаев составляют несчастные случаи со смертельным исходом и около 1,7–2 миллиона смертей, обусловленных заболеваниями, связанными с работой.

пока прецедент, когда государство в лице надзорного органа выступает для предприятия не карателем, а партнером.

– Сертификат не медаль, бывают ли случаи его отзыва и по каким основаниям?

– Да, безусловно, прикрыться сертификатом невозможно. В случае выявления нарушений в организациях, получивших сертификат, он будет отозван. А узнать о нарушениях мы можем, не приходя на плановую проверку, а из заявлений работников, из средств массовой информации, от властных структур, от профсоюзов.

– Этот проект бессрочный или пока в пилотном режиме идет его апробация?

– Практика выдачи «Сертификата доверия работодателю» действует с 2006 года, как например, в Кировской области. Отвечая на вопрос о бессрочности, хочу сказать, что нормативно-правовым обоснованием реализации проекта Государственной инспекцией труда в Челябинской области, как территориального органа Федеральной службы по труду и занятости, являются положения, содержащиеся в «Плане мероприятий Правительства Российской Федерации по реализации Генерального соглашения между общероссийскими объединениями профсоюзов, общероссийскими объединениями работодателей и Правительством Российской Федерации на 2008–2010 годы», утвержденном распоряжением Правительства РФ от 1 сентября 2008 года. Предполагаю, что аналогичный план будет утвержден и на последующие годы.

– Есть ли у проекта противники?

– Противников нет, ведь он согласован на уровне Правительства РФ. Также следует отметить, что при его реализации нет противоречий с другими законами, в том числе с № 294-ФЗ, регламентирующим проведение проверок органами государственного и муниципального контроля и, в частности, внеплановых проверок, которые должны согласовываться с прокуратурой. ГН

Государственный надзор Инспекция труда

Проверки соблюдения трудового законодательства

Д

еятельность ФИТ, как и других контрольно-надзорных органов, подпадает под действие ФЗ № 294 «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля» от 26 декабря 2008 года. Однако обязанность уведомлять проверяемых о своем визите у «трудовиков» нивелируется статьей 12 Конвенции № 81 МОТ «Об инспекции труда в промышленности и торговле», в соответствии с которой государственный инспектор «при наличии удостоверения установленного образца имеет право беспрепятственно в любое время суток посещать в целях проведения

Основные полномочия и права сотрудников Федеральной инспекции труда закреплены в статьях 356 и 357 Трудового кодекса РФ, согласно которым они вправе: ► посещать в целях проведения инспекции организаций всех организационно-правовых форм и форм собственности, работодателей – физических лиц; ► запрашивать у работодателей и их представителей и безвозмездно получать от них документы, объяснения, информацию, необходимые для выполнения надзорных и контрольных функций; ► расследовать несчастные случаи на производстве; ► предъявлять работодателям и их представителям обязательные для исполнения предписания об устранении нарушений трудового законодательства и иных нормативных правовых актов, содержащих нормы трудового права, а также о восстановлении нарушенных прав работников, привлечении виновных в указанных нарушениях к дисциплинарной ответственности или об отстранении их от должности; ► направлять в суды (при наличии заключений государственной экспертизы условий труда) требования о ликвидации организаций или прекращении деятельности их структурных подразделений вследствие нарушения требований охраны труда; ► составлять протоколы и рассматривать дела об административных правонарушениях в пределах полномочий, подготавливать и направлять в правоохранительные органы и в суд другие материалы (документы) о привлечении виновных к ответственности.

Проверки бывают: ► комплексными (по всем отраслям трудового права и вопросам охраны труда); ► тематическими (по одной из отраслей трудового права); ► целевыми (по обращению гражданина о нарушениях, допущенных работодателем в отношении него, а также при расследовании несчастного случая). инспекции организации всех организационно-правовых форм и форм собственности». В первую очередь, проверке подвергаются кадровые документы, как обязательные, наличие которых прямо предусмотрено трудовым законодательством для всех работодателей, так и факультативные, перечень и порядок ведения которых определяет сам работодатель. К первой группе относятся: штатное расписание, трудовые договоры и книжки, книга учета движения трудовых книжек и вкладышей к ним, правила внутреннего трудового распорядка, графики сменности и отпусков, приказы по личному составу, личная карточка, табель учета рабочего времени, правила и инструкции по охране труда, медицинские книжки работников, документы, устанавливающие порядок обработки персональных данных работников, их права и обязанности в этой области; ко второй – положения о структурных подразделениях, персонале, аттестации работников, должностные инструкции, коллективные договоры. Иногда факультативный документ становится обязательным. Наиболее распространен вариант, когда в трудовом договоре отсутствуют должностные права и обязанности работника. В этом случае обязательной становится должностная инструкция, так как без нее невозможно определить смысл работы того или иного работника. Другой вариант, когда в трудовом договоре есть положение о соблюдении работниками коммерческой тайны, и, соответственно, должно существовать положение об охране такой тайны. По результатам проверок сотрудники Гострудинспекции вправе вынести предписание об устранении выявленных нарушений, параллельно с этим может быть возбуждено дело об административном правонарушении по статье 5.27. КоАП РФ, которая предусматривает наложение штрафа для должностного лица или индивидуального предпринимателя в размере от 1 до 5 тысяч рублей, для юридических лиц – от 30 до 50 тысяч, либо приостановление деятельности на срок до 90 суток или дисквалификацию на срок от 1 года до 3 лет. Госинспектор труда также имеет право отстранить от работы не прошедших обучение по охране труда и другие инструктажи. Для привлечения работодателя к административной ответственности применяются и другие статьи КоАП РФ, например, 5.28, 5.29, 5.30, 5.31, 5.32, 5.33, 5.34, 19.4, 19.5, 19.7, 20.25. За нарушение норм по оплате труда и в связи с несчастными случаями на производстве документы могут быть переданы в следственные органы для привлечения работодателя к уголовной ответственности по статьям 145-1 и 143 УК РФ. Работодатель имеет право обжаловать решение госинспектора труда вышестоящему руководителю либо в судебном порядке. ГН

№ 1, март, 2011 г.

35

Кредит доверия работодателю Критерии эффективности бизнес-процессов 10 ноября 2010 года в правительстве Челябинской области заместитель руководителя Федеральной службы по труду и занятости населения Иван Шкловец вручил «Сертификат доверия работодателю» заместителю генерального директора ОАО «МРСК Урала» – директору филиала «Челябэнерго» Игорю Бутакову. По словам представителя Роструда, «пока мало работодателей, которые по итогам проверок полностью соблюдают трудовое законодательство, а отсутствие нарушений – одно из условий получения сертификата».

– Игорь Владимирович, какое значение вы придаете сертификату доверия работодателю?

– Получение данного сертификата свидетельствует о большом кредите доверия к «Челябэнерго» со стороны Государственной инспекции труда в Челябинской области, которое мы должны оправдать. Это налагает на нас серьезную социальную ответственность перед своим трудовым коллективом, профсоюзной организацией, общественностью, будущими потенциальными работниками нашего предприятия и одновременно является существенной составляющей престижа компании в области социально-трудовых отношений. Но самое главное, пожалуй, заключается в том, что

Визитная карточка филиала «МРСК Урала» – «Челябэнерго» Подразделения: Центральные, Челябинские Городские, Троицкие, Магнитогорские и Златоустовские электрические сети Ареал присутствия: 43 муниципальных образования Челябинской области с населением 3,5 миллиона человек Территория обслуживания: 87,9 тысяч квадратных километров Сфера деятельности: транспорт электрической энергиипо распределительным сетям напряжением 0,4–110 киловольт; подключение потребителей к электросетевой инфраструктуре Численность персонала: 3 500 человек

36

сертификат доверия работодателю стимулирует к дальнейшему развитию и совершенствованию трудовых отношений, созданию системы взаимоотношений, основанной на неукоснительном соблюдении трудового права, взаимном уважении интересов сторон социального партнерства, внутреннем и общественном контроле. Думаю, как и каждый работодатель, получивший подобный сертификат, мы приложим все усилия, чтобы его не отозвали. В частности, будем так же неукоснительно соблюдать все нормы трудового законодательства и охраны труда, как и сегодня, продолжим плодотворно сотрудничать с профсоюзной организацией и по мере своих финансовых возможностей расширять перечень социальных льгот и гарантий сверх норм, установленных государством.

– Согласны ли вы с тем, что если с внутренним распорядком и документооборотом в организации все в порядке, то и остальные бизнес-процессы в норме?

– Документооборот, по сути, является кровеносной системой любой компании, от его совершенства, в частности, зависит, будут ли выполнены все установленные требования. Если их не прописать в документах, то процессы на предприятии станут осуществляться случайным образом и, как следствие, давать непрогнозируемый результат. Внутренний распорядок, в свою очередь, определяет построение взаимоотношений в коллективе через права, обязанности, ответственность работников и работодателя, порядок поощрения сотрудников. Таким образом, система документального обеспечения деятельности, определение ответственности и полномочий каждого участника являются неотъемлемой частью любого бизнес-процесса от планирования, непосредственного выполнения работы до производственного, управленческого, бухгалтерского учета, контроля и анализа исполнения плановых показателей, принятия управленческих решений.

Государственный надзор Социальная ответственность «Сбой» хотя бы одного их указанных элементов приводит к тому, что система становится плохо управляемой и неэффективной. К примеру, запланированный результат не будет достигнут даже при хорошо поставленной системе учета, если контроль за бизнеспроцессом ослаблен, а функции по принятию решений не прописаны.

– Какие изменения произошли в вашей компании в процессе оформления заявкидекларации на получение сертификата доверия?

– На протяжении трех лет, начиная с 2008 года, «Челябэнерго» становится лауреатом регионального конкурса «Коллективный договор – основа защиты социально-трудовых прав работников», который ежегодно проводится правительством Челябинской области и областной трехсторонней комиссией по регулированию социально-трудовых отношений. Полученный опыт позволил нам избежать многих сложностей при заполнении заявки, представлении необходимых документов в ходе оформления заявки-декларации на получение сертификата доверия. Труднее было решить, стоит ли вообще начинать процедуру сертификации. Учитывая очень высокие требования, которые предъявляются к работодателям в рамках ее прохождения, необходимо было еще раз критически проанализировать уровень социальнотрудовых отношений на предприятии, определиться, соответствуют ли цели и задачи сертификата интересам и потребностям нашего коллектива. Только после этого, взвесив все «за» и «против», мы приняли реше-

На церемонии вручения «Сертификата доверия работодателю» заместителю генерального директора ОАО «МРСК Урала»

– Что, кроме соблюдения трудового законодательства, требует, на ваш взгляд, подобного поощрения предприятий со стороны надзорных органов?

– На этот вопрос сложно ответить однозначно. Конечно же, я, как и любой другой руководитель, заинтересован в уменьшении различных проверок со стороны надзорных ор-

статусом предприятия, ведущего прозрачный социально-ответственный бизнес, в «Челяб► За энерго» стоят полная и всесторонняя реализация трудовых прав работников, включая вы-

полнение положений коллективного договора, своевременную выплату заработной платы, соблюдение норм и правил охраны труда, использование сертифицированных средств индивидуальной защиты и многое другое. В частности, сотрудники организации, в том числе вышедшие на заслуженный отдых, могут рассчитывать на различные виды материальной помощи, медицинское обслуживание, приобщение к активным видам спорта. Пенсионеры участвуют в работе коллектива, обмениваются опытом с молодежью. Налажено взаимодействие с ведущими вузами области.

ние об участии. Думаю, это было правильно, ведь основной задачей сертификации является повышение уровня собственного административного и общественного контроля исполнения трудового законодательства и охраны труда. Наша организация стремится к данным целям, это один из основных принципов производственной деятельности «Челябэнерго». Что касается 17-ти пунктов, которые указаны в заявке-декларации на получение сертификата, думаю, что их перечень оптимален, поскольку отражает основные требования трудового права. Исполнение данных требований со стороны работодателя позволяет работникам в полной мере реализовать свои права в области трудовых отношений и охраны труда.

ганов, поскольку они отнимают много времени и сил как у проверяемых, так и у проверяющих. Думаю, что инициатива Государственной инспекции труда является хорошим примером взаимодействия бизнеса и государства. Со временем, наверное, и другие надзорные органы предоставят организациям и индивидуальным предпринимателям подобные поощрения. Когда это произойдет? Трудно сказать. На мой взгляд, подобная инициатива со стороны надзорных органов станет возможна в том случае, если они будут уверены в заинтересованности руководства предприятия в неукоснительном соблюдении законодательства, поддержании сильной работоспособной системы внутреннего административного контроля. ГН

№ 1, март, 2011 г.

37

Привести страну в пожаробезопасное состояние В последние несколько лет, несмотря на прогресс технологий, а может, и благодаря ему, проблема пожарной безопасности становится все более актуальной. По статистике, подавляющее большинство пожаров возникает по вине так называемого «человеческого фактора», по незнанию или несоблюдению работниками предприятий требований пожарной безопасности, хотя обучение работников мерам пожарной безопасности является законодательно закрепленной обязанностью работодателя. Юрий НАРЫШКИН начальник Уральского регионального центра МЧС России, генерал-лейтенант

С

ерьезным резервом в деле борьбы с огнем является повышение качества выполняемых противопожарных работ. Сегодня это обеспечивается процедурой лицензирования, когда для получения разрешения на соответствующий вид деятельности соискатель ли-

Статистика пожаров в Российской Федерации за 2009–2010 гг.

■ 2009 год ■ 2010 год

187 490 179 098

произошло пожаров

38

13 933

12 983

погибло человек

13 207

13 067

получили травмы

цензии должен пройти соответствующую подготовку и располагать необходимой материальнотехнической базой. В процессе осуществления лицензионной деятельности теперь уже лицензиат периодически контролируется пожарным надзором с целью проверки соблюдения им лицензионных требований и условий. В случае выявления нарушений к лицензиату могут быть применены различные санкции, вплоть до приостановки действия лицензии. С достаточной долей уверенности можно сказать, что существующая система лицензирования в области пожарной безопасности выполняет возложенные на нее задачи. Статистика свидетельствует, что функционирование автоматических систем противопожарной защиты на объектах реального сектора экономики способствовало увеличению количества обнаружений пожаров в начальной стадии с 36,7 % в 2000 году до более 50 % в 2010, а количество спасенных материальных ценностей на пожарах увеличено в 2,6 раза. Одна из основных функций государственных инспекторов МЧС – проведение мероприятий по контролю на объектах реального сектора экономики. При этом необходимо проанализировать состояние пожарной безопасности на объекте контроля; спланировать и организовать мероприятия по проведению контроля за соблюдением требований пожарной безопасности; оформить необходимую документацию по результатам проверки. Затем государственный инспектор должен вручить руководству объекта документы, оформленные по результатам проверки. И это один из важнейших и сложнейших этапов в работе инспектора Госпожнадзора, поскольку его задача – не только вручить документы, но еще и объяснить собственнику, юридическому лицу, какие нарушения выявлены, что необходимо выполнить для приведения здания в пожаробезопасное состояние, какие меры административного воздействия предусмотрены. Далеко не все руководители адекватно воспринимают данные документы. При этом сотрудник ГПН всегда должен помнить, что его главная

Государственный надзор мчс цель – это защита людей, которые пребывают на данном объекте. Теперь хотелось бы остановиться на вопросах технического регулирования деятельности в сфере компетенции МЧС России. Еще в 2008 году был принят Федеральный закон «Технический регламент о требованиях пожарной безопасности», который направлен на установление обязательных требований к продукции и процессам ее производства, эксплуатации и утилизации, а также на правовое регулирование отношений в области оценки соответствия, государственного контроля и надзора. С учетом практики применения данного Федерального закона Министерством планируется внесение в него соответствующих изменений, направленных на устранение двоякого толкования, позволяющих более точно конкретизировать область применения отдельных положений Технического регламента. Предусмотрено исключение излишне детализированных требований и включение их в нормативные документы по пожарной безопасности (своды правил, национальные стандарты). Кроме того, разрабатывается целый ряд новых технических регламентов, таких как «Общие требования к продукции, обеспечивающие гражданскую оборону», «Общие требования к продукции, обеспечивающие защиту населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера» и «О безопасности маломерных судов». На уровне руководства государства поставлен вопрос о необходимости введения в России обязательного противопожарного страхования. Так, помимо принятого в июле 2010 года Федерального закона «Об обязательном страховании гражданской ответственности владельца опасного объекта за причинение вреда в результате аварии на опасном объекте» в МЧС разработан и согласовывается проект Федерального закона «Об обязательном страховании гражданской ответственности за причинение вреда в результате пожара», основной идеей которого является комплексное решение проблем защиты от негативных последствий пожаров иму-

► В России с 1 января 2011 года

Государственный пожарный надзор может сам приостанавливать работу пожароопасных объектов без решения суда сроком до 90 суток Как сообщил директор Департамента надзорной деятельности МЧС России Юрий Дешевых, соответствующие поправки в КоАП были приняты Государственной Думой после трагедии на шахте «Распадская», где в результате взрыва погиб 91 человек. «Поправки предусматривают, что надзорные органы, в том числе и Государственный пожарный надзор, имеют право самостоятельно принимать решение о приостановке эксплуатации объектов сроком до 90 суток, находящихся в ненадлежащем противопожарном состоянии», – объяснил Юрий Дешевых, уточнив, что речь идет о всех видах объектов. Он отметил, что решения должностных лиц надзорных органов будут, как и раньше, исполняться Федеральной службой судебных приставов. В то же время Юрий Дешевых обратил внимание, что «и ранее действующая редакция Кодекса об административных правонарушениях, когда решения о приостановке деятельности объектов принимались судами, позволяла Государственному пожарному надзору оперативно реагировать на нарушения требований пожарной безопасности с целью их пресечения». Вместе с тем Юрий Дешевых отметил, что органы ГПН готовы исполнять новые положения КоАП. «Никаких трудностей с реализацией новых норм у Государственного пожарного надзора нет», – заключил он. щества физических и юридических лиц или индивидуальных предпринимателей, жизни и здоровья граждан, а также финансовое обеспечение ответственности перед третьими лицами за причинение возможного вреда. Хочется подчеркнуть, что законопроект предусматривает страхование владельцем недвижимости не собственно имущества, а своей ответственности перед третьими лицами. Принятие закона позволит повысить уровень противопожарной защиты объектов недвижимости, виды которых прорабатываются. Этому будет способствовать внедрение экономических стимулов: чем хуже противопожарное состояние объекта, тем больший страховой взнос придется платить его владельцу. ГН

Статистические данные о чрезвычайных ситуациях в 2009–2010 гг.

555

21

11

533 133

270 1 873

39

39 95

199

2 408 641

723

■ Техногенные чрезвычайные ситуации ■ Природные чрезвычайные ситуации ■ Биологосоциальные чрезвычайные ситуации ■ Погибло ■ Пострадало

2009 год

2010 год № 1, март, 2011 г.

39

Сработали на «хорошо» или «неудовлетворительно»? Критерии оценки надзора за природопользователями В настоящее время оценка деятельности территориальных органов Росприроднадзора, по убеждению Назипа Абдуллаева, начальника Управления экономики и финансов Федеральной службы по надзору в сфере природопользования, весьма затруднена ввиду многообразия отчетности по разным направлениям работы ведомства.

О

сновным критерием оценки эффективности государственного экологического контроля как федерального, так и регионального уровней, безусловно, следует считать состояние окружающей природной среды или отдельного природного ресурса в динамике, по степени улучшения экологической ситуации в стране. Однако соответствующими полномочиями и функциями для проведения анализа из-

дерации Дмитрий Медведев указал на то, что «в стране не создана комплексная система государственного экологического мониторинга…, данных об экологическом ущербе абсолютно недостаточно». И порекомендовал ужесточить ответственность за нарушения в сфере экологии, учитывая их серьезные последствия для ОС и здоровья населения. В числе первоочередных задач указано совершенствование нормативноправовой базы и системы нормирования негативного воздействия на окружающую среду с постепенным переходом на «наилучшие существующие технологии» (систему НДТ). В этой связи в Минприроды России предложили разделить все предприятия Российской Федерации (а их примерно миллион) на три группы по степени влияния на окружающую среду. К незначительно воздействующим на окружающую среду будут применены декларативные принципы при расчете выплат за негативное воздействие. По словам министра природных ресурсов и экологии РФ Юрия Трутнева, «они будут просто сдавать декларации…». Умеренно воздействующие, по расчетам Минприроды России к ним относятся около 290 тысяч предприятий, «будут по-прежнему нормироваться… и наказываться за нарушение требований». В третью, наиболее опасную, группу включены более 11 тысяч предприятий, на долю которых приходится 99 % негативного воздействия на ОС; около 200 из них являются особо крупны-

и результативность работы Федеральной службы по надзору в сфере при► Эффективность родопользования зависит, прежде всего, от качества планирования контрольно-надзорной

деятельности. В зависимости от того, насколько верно выбран объект для постановки в план из общего реестра подконтрольных объектов (х/с), настолько значимый результат будет получен по итогам проверки. меняющегося положения дел в этой области Росприроднадзор не обладает. Выходом из ситуации мог бы стать выбор приоритетов из утверждаемых Минприроды России перечней подконтрольных объектов.

27 мая 2010 года на заседании Президиума Госсовета по экологии Президент Российской Фе-

40

ми загрязнителями, которые Министерство отнесло к «горячим точкам» («территориям с высокой степенью загрязнения»). Так, 50 % выбросов в атмосферный воздух осуществляют всего 64 предприятия страны, половину сбросов в водные объекты – 110. Для данных организаций предусмотрен переход на НДТ.

Государственный надзор Оценка деятельности

В

ходе осуществления бюджетной и административных реформ, а Росприроднадзор в 2006 и 2007 годах принимал участие в эксперименте в числе федеральных органов исполнительной власти по переходу на бюджетно-целевое планирование деятельности, Росприроднадзором совместно с Минприроды России были определены прогнозные показатели эффективности Службы по основным направлениям ее деятельности. Перечень прогнозных показателей Службы формировался постепенно и ежегодно с учетом трансформации полномочий и функций, которые добавлялись или исключались из «Положения о Росприроднадзоре» за прошедшие 4 года: с 2006 по 2009 включительно. При подготовке перечня показателей оценки эффективности деятельности Росприроднадзора учитывалась их ориентация на достижение целей из доклада о результатах и основных направлениях деятельности (ДРОНД), а именно: • демонстрация результатов контроля и надзора в сфере природопользования и охраны окружающей среды политическим руководителям и общественности; • отражение динамики и проблем реализации природно-ресурсного и природоохранного законодательства, при этом результаты достижения показателей могут указывать на необходимость корректировки природно-ресурсной политики и отдельных подходов работы из-за меняющихся внутренних или внешних условий; • проведение оценки фактического воздействия конкретных правоприменительных мер, что ведет к выбору наиболее экологически результативных и экономически эффективных инструментов работы. Значимость прогнозных показателей заключается, прежде всего, в том, что они отражают эффективность расходования средств федерального бюджета, предусмотренных на содержание Росприроднадзора и его территориальных органов.

► Необходимая документация, прилагаемая к отчету о достижении интегральных критериев • отчет о результатах контрольно-надзорной деятельности (КНД), подтверждающий выполнение утвержденных приказами Росприроднадзора планов КНД согласно Приказу Росприроднадзора № 179 от 1 июля 2009 года • отчет по штрафным санкциям, предъявленным и взысканным в соответствии с Приказом Росприроднадзора № 16 «О наделении полномочиями администратора доходов бюджетов бюджетной системы Российской Федерации Федеральной службы по надзору в сфере природопользования и ее территориальных органов» от 28 января 2010 года • отчет по суммам, предъявленным и взысканным в возмещение ущерба (вреда) при осуществлении контроля и надзора согласно Приказу Росприроднадзора № 16 • отчет по судебным делам в соответствии с Приказом Росприроднадзора № 39 «Об утверждении форм отчетности по судебным делам и внесении изменений в Приказ Росприроднадзора от 13.01.2009 № 2» от 16 февраля 2010 года • отчет о представлении информации о возмещении вреда, причиненного окружающей среде согласно Приказу Росприроднадзора № 204 «О представлении информации о возмещении вреда, причиненного окружающей среде» от 29 июля 2009 года • отчет об исполнении федерального бюджета в соответствии с приложением № 5 к Приказу Росприроднадзора № 20 «Об утверждении и ведении бюджетных смет подведомственных организаций» от 1 февраля 2010 года • сведения об исполнении расходов федерального бюджета по форме № 127 в 1С Бухгалтерии согласно Приказу № 243 «О ежемесячном представлении сведений об исполнении расходов федерального бюджета» от 3 сентября 2009 года

Таблица 1

Прогнозные показатели оценки территориальных органов Росприроднадзора Задача Обеспечение комплексного государственного контроля выполнения требований законодательства РФ, международных норм и правил в области природопользования и охраны окружающей среды

Показатель

Характеристика показателя

1. Доля устраненных нарушений из Показатель характеризует степень влияния Росприроднадзора на принятие мер прирочисла выявленных нарушений в сфе- допользователями по устранению нарушений законодательства РФ в области охраны ре природопользования, % компонентов окружающей среды (природных ресурсов) и рационального использования природных ресурсов 2. Сокращение доли лицензий на Стабильное увеличение положительного значения данного показателя отразит эффекпользование недрами, по которым тивность государственного контроля геологического изучения, рационального испольнедропользователь не выполняет зования и охраны недр, осуществляемого Росприроднадзором основные условия (в % к числу проверенных лицензий)

Снижение уровня загряз- 3. Площадь рекультивированных зе- Данный показатель отражает изменение площади рекультивированных земель в РФ по результатам контрольно-надзорной деятельности согласно компетенции Росприроднаднения почв и земельных мель, тыс.га ресурсов зора в соответствии с «Положением о государственном земельном контроле», утвержденном Постановлением Правительства Российской Федерации № 689 от 15 ноября 2006 года (в редакции Постановления Правительства Российской Федерации № 394 от 22 июня 2007 года) (подпункт а). Спрогнозированное и достигнутое в 2008 году значение 1,2 тыс.га с учетом сокращения финансирования Росприроднадзора в 2009 году было установлено в среднем по РФ на уровне 0,84 тыс.га Снижение уровня загрязне- 4. Доля водопользователей, снизив- Увеличение данного показателя отобразит снижение нагрузки на водные объекты в рения поверхностных вод ших массу загрязняющих веществ в зультате уменьшения массы сбросов загрязняющих веществ в сточных водах путем увесточных водах, в общем числе прове- личения количества водопользователей, принимающих меры по очистке сточных вод. ренных водопользователей, % Снижение уровня загряз- 5. Доля хозяйствующих субъектов, Увеличение данного показателя будет означать снижение загрязнения атмосферного вознения атмосферного воз- снизивших массу загрязняющих ве- духа путем увеличения в результате контрольно-надзорной деятельности Росприроднаддуха ществ в выбросах в атмосферный зора количества предприятий, принимающих меры по очистке выбросов воздух, в общем числе проверенных хозяйствующих субъектов, %

№ 1, март, 2011 г.

41

В настоящее время в связи с расширением полномочий Службы перечень прогнозных показателей корректируется и совершенствуется. Таким образом, первый предлагаемый метод оценки деятельности каждого территориального органа Росприроднадзора направлен на достижение и по возможности ежегодный рост значений ряда прогнозных показателей работы ведомства, в первую очередь, отраженных в табл. 1.

При использовании данного метода учитывается, что Росприроднадзор и его территориальные органы осуществляют комплексный федеральный государственный экологический контроль, включающий проверку соблюдения субъектами хозяйственной и иной деятельности (х/с) требований законодательства Российской Федерации в области охраны и использования водных объектов, недр, объектов животного мира, почв и зе-

прогнозных показателей деятельности Росприроднадзора приведен в приложении ► Перечень № 1 к ДРОНД и представлен в 2010 году в Минприроды России как субъект бюджетного

планирования.

Выбор пяти из двенадцати прогнозных показателей, содержащихся в приложении № 1 к ДРОНДу Росприроднадзора, обусловлен тем, что они отражают не только интенсивность государственного контроля, но и его качественный эффект или влияние деятельности Службы на снижение негативного воздействия на окружающую среду и обеспечение рационального природопользования. Оценка деятельности по каждому территориальному органу (ТО) проводится по достигнутым им значениям прогнозных показателей в отчетном году в сопоставлении с достигнутыми значениями в предыдущем году.

мель, морской среды и природных ресурсов морей и континентального шельфа Российской Федерации, в области охраны атмосферного воздуха, в области обращения с отходами, организации и функционирования особо охраняемых природных территорий федерального значения (ООПТ), а также лесной контроль на ООПТ. По мере совершенствования полномочий и функций Службы и расширения общего перечня прогнозных показателей деятельности Росприроднадзора данный документ будет дополняться.

В

Критерии оценки

Коэффициент значимости в баллах (0–1)

1

Выполнение утвержденных планов контрольно-надзорной деятельности (100 %)

0,3

2

Значение целевого показателя «Доля устраненных нарушений из числа выявленных нарушений в сфере природопользования и охраны окружающей среды, %» за отчетный период (год) не снизилось или превышает значение аналогичного отчетного периода (полугодия, года) в предыдущем году

0,2

Достижение не менее 50 % разницы между общим объемом сумм по штрафам, поступивших в бюджеты бюджетной системы РФ, и общим объемом предъявленных сумм в отчетном периоде (указать соотношение)

0,1

Достижение не менее 50 % разницы между общим объемом сумм в возмещение ущерба (вреда), поступивших по месту причинения ущерба (вреда) окружающей среде или направленных на восстановительные работы (природоохранные мероприятия) по решению судов, и общим объемом предъявленных сумм в отчетном периоде (указать соотношение)

0,1

5

Достижение не менее 50 % разницы между количеством судебных решений, принятых в пользу Росприроднадзора, и количеством иных решений (указать соотношение)

0,1

6

Равномерное расходование средств федерального бюджета по доведенным лимитам бюджетных обязательств на соответствующий финансовый год: за 1 квартал – не менее 20 %; за 1 полугодие – не менее 45 %; за 9 месяцев – не менее 67 %; за год – не менее 95 % (показатели указывать нарастающим итогом)

0,1

Полнота осуществления контрольно-надзорной деятельности, в среднем на одного госинспектора территориального органа приходится не менее 10 проверок в год (соотношение общего количества плановых и внеплановых проверок в отчетном периоде к общему количеству госинспекторов согласно штатному расписанию должно быть не менее 5 за полугодие и не менее 10 за год)

0,1

торой метод оценки деятельности территориальных органов Росприроднадзора основан на использовании критериев, приведенных в табл. 2, которые обеспечивают интегральный подход к оценке качества и полноты исполнения полномочий, а также соблюдения законодательства РФ. Применение этих показателей позволяет определить эффективность деятельности территориальных органов Службы независимо от особенностей их работы, связанных с социально-экономическими, природноклиматическими условиями их деятельности и особенностями природопользования в региональном разрезе. Основной принцип интегральной оценки заключается в балльной оценке совокупных результатов работы по каждому критерию, с помощью которой осуществляются сравнение эффективности деятельности территориальных органов, выбор лидеров и отстающих, рейтинг ТО. Итоговая оценка автоматически суммируется, интегрально отражая эффективность деятельности каждого территориального органа по группам: • лидеры – от 0,7 до 1 балла (оценка «хорошо»); • средняя группа – от 0,5 до 0,7 баллов (оценка «удовлетворительно»); • отстающие – до 0,5 баллов (оценка «неудовлетворительно»). Использование двух описанных методов или подходов одновременно и совокупно позволит оценить как эффективность расходования средств федерального бюджета, предусмотренных на содержание ТО (оценка по прогнозным показателям), так и общеорганизационный и управленческий потенциал территориального органа (оценка по интегральным критериям). ГН

1

(По материалам совещания Федеральной службы по надзору в сфере природопользования от 20 октября 2010 года)

Таблица 2

Интегральные критерии оценки деятельности территориальных органов Росприроднадзора № пп

3

4

7

Итого:

42

Государственный надзор Административный регламент

Экологический контроль Росприроднадзора 14 января 2011 года вступил в силу Приказ Министерства природных ресурсов и экологии Российской Федерации от 26.07.2010 № 282 «Об утверждении Административного регламента Федеральной службы по надзору в сфере природопользования по исполнению государственной функции по осуществлению федерального государственного контроля в области охраны окружающей среды (федерального государственного экологического контроля)» (зарегистрировано в Минюсте РФ 15.11.2010 № 18970).

Ф

едеральный государственный экологический контроль осуществляется Росприроднадзором и его территориальными органами на объектах хозяйственной и иной деятельности, подлежащих федеральному государственному экологическому контролю, независимо от форм собственности в соответствии с Постановлением Правительства Российской Федерации от 31.03.2009 № 285 «О перечне объектов, подлежащих федеральному экологическому контролю». Согласно Административному регламенту при проведении государственного экологического контроля учитываются: • приказ МПР России от 03.12.2007 № 319 «Об утверждении Административного регламента Федеральной службы по надзору в сфере природопользования по исполнению государственной функции по осуществлению государственного контроля за геологическим изучением, рациональным использованием и охраной недр» (зарегистрирован в Минюсте России 03.03.2008 № 11267); • приказ МПР России от 26.08.2008 № 192 «Об утверждении Административного регламента исполнения Федеральной службой по надзору в сфере природопользования государственной функции по осуществлению федерального государственного контроля и надзора за использованием и охраной водных объектов» (зарегистрирован в Минюсте России 05.11.2008 № 12574); • приказ МПР России от 31.10.2008 № 300 «Об утверждении Административного регламента Федеральной службы по надзору в сфере природопользования по исполнению государственной функции по контролю и надзору за соблюдением в пределах своей компетенции требований законодательства Российской Федерации в области охраны атмосферного воздуха» (зарегистрирован в Минюсте России 05.03.2009 № 13483). Государственный экологический контроль проводится в соответствии с Постановлением Правительства РФ от 27.01.2009 № 53 «Об осуществлении государственного контроля в области охраны окружающей среды (государственного экологического контроля)» в целях обеспечения органами государственной власти РФ, органами государственной власти субъектов РФ, органами местного самоуправления, юридическими и физическими лицами исполнения законодательства в области охраны окружающей среды, со-

блюдения требований в области охраны окружающей среды, а также обеспечения экологической безопасности. Административным регламентом установлен следующий порядок контроля за устранением нарушений законодательства в области охраны окружающей среды: • в течение 15 дней с момента истечения срока устранения нарушения, установленного предписанием об устранении нарушения законодательства в области охраны окружающей среды, должностное лицо Росприроднадзора или его территориального органа, выдавшее указанное предписание, проводит проверку устранения ранее выявленного нарушения; • при устранении допущенного нарушения должностное лицо Росприроднадзора или его территориального органа, выдавшее предписание, составляет акт проверки, включая при необходимости результаты анализов, тестирования, технических измерений, подтверждающих эффективность выполненных мероприятий и соответствие фактических показателей воздействия на окружающую среду или показателей ее состояния заявленным в мероприятии по устранению нарушения с приложением документов, подтверждающих устранение нарушения законодательства в области охраны окружающей среды; • в случае неустранения нарушения законодательства в области охраны окружающей среды должностное лицо Росприроднадзора или его территориального органа, выдавшее предписание, одновременно с актом проверки составляет протокол об административном правонарушении за правонарушение, предусмотренное частью 1 статьи 19.5 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях, и в составе административного дела направляет его на рассмотрение в суд (мировой суд) в течение трех суток с момента составления. В случае систематического неисполнения юридическим лицом, индивидуальным предпринимателем в установленный срок законного предписания должностное лицо Росприроднадзора или его территориального органа принимает решение о проведении административного расследования и направлении материалов в суд для принятия решения о дисквалификации виновного должностного лица. ГН

№ 1, март, 2011 г.

43

Скоро сказка сказывается, да не скоро дело делается… До 2002 года российская законодательная база в области строительства находилась в тяжелом периоде безвременья. Реформа технического регулирования сдвинула процесс стагнации, и вступивший в силу 1 июля 2010 года технический регламент «О безопасности зданий и сооружений» (№ 384 ФЗ) стал своего рода прорывом. Строители обрели единый документ, призванный сблизить национальную правовую систему с международной и повысить качество строительства. И все же очевидные плюсы, такие как учет условий эксплуатации здания и сооружения уже на стадии проектирования, не заслоняют явных недоработок документа. Более того, общая нормативная база сформирована не до конца и не может в полной мере урегулировать отношения в сфере строительства. Александр АБАИМОВ начальник I территориального отдела Управления государственного строительного надзора Министерства строительства, инфраструктуры и дорожного хозяйства Челябинской области

К

существенным недостаткам отраслевой нормативной базы прежде всего относится отсутствие единой системы управления. В частности, согласно Постановлению Правительства РФ от 19 ноября 2008 года № 858 «О порядке разработки и утверждения сводов правил», указанными действиями могут заниматься любые федеральные ведомства без какого-либо централизованного управления этим процессом. В строительной отрасли такой принцип недопустим, поскольку принятые разными ведомствами своды правил (СП) не смогут избежать нормативных противоречий. Так, к примеру, СанПиНы, утвержденные в 2010 году приказом Роспотребнадзора и касающиеся строительства, полностью не учитывают требований регламента «О безопасности зданий и сооружений». То же можно сказать и о противопожарных нормах, разработанных МЧС России (закон № 123-ФЗ «Технический регламент о требованиях пожарной безопасности», национальные стандарты и своды правил). Основной СНиП 21-01-97 «Противопожарная безопасность зданий и сооружений» актуализировался Госстроем России раз в два года, тем самым двигаясь в ногу со временем. Подобную скорость обновления несколько тормозит закон № 123, в котором процедура изменений многих технических требований усложнена, и нет оперативного управления данным процессом. Не обоснованы техническим нормированием в строительстве, подготовкой базы стройиндустрии, техническим прогрессом и требования к энергоэффективности в строительстве (предложенные как проект). Согласно этому документу, к 2021 году потребление энергоресурсов должно уменьшиться почти в два раза. Более того, весь этот процесс возложен на плечи собственников помещений (№ 261-ФЗ «Об энергосбережении и повышении энергетической эффективности…»).

Т

ехнический регламент «О безопасности зданий и сооружений» обеспечивается национальными стандартами и сводами правил. Добровольность применения норм, указанных в Приказе Росстандарта № 2079 от 1 июня 2010 года «Об утверждении перечня документов в области стандартизации…», относится только к ГОСТам и не затрагивает СП (СНиПы), что подчеркивает ведомственность указанного документа и на-

44

лагает необходимость централизованного управления в нормировании строительства. Что касается обязательных национальных стандартов и сводов правил, следует отметить, что перечень, утвержденный Распоряжением Правительства РФ от 21 июня 2010 года №1047-р, разработан хаотично, без детального осмысления процесса строительства. Вот несколько доказательств: в указанном распоряжении полностью отсутствуют требования СНиПа 3.03.01-87 «Несущие и ограждающие конструкции», содержащего в том числе нормы по допускам в строительстве. В то же время частично сохранены подпункты СНиПа 3.02.01-87 «Земляные сооружения, основания и фундаменты». Аналогичные требования к расчетам свайных фундаментов по деформации содержит только часть разделов предыдущего СНиП 2.02.03-85 «Свайные фундаменты», по которым этот расчет выполнить объективно невозможно. Как скажется подобная ситуация на практике? К примеру, утеря легитимности ранее действовавших СНиПов, определяющих предельные отклонения, приведет к необходимости осуществления строительства с нулевым допуском, чего сделать практически невозможно – любая постройка предполагает отклонения, хоть и минимальные. Стандарты организаций, разрабатываемые в СРО, в полной мере не решат данную проблему, так как на объекте строительства вольны участвовать разные СРО, и их требования могут разниться. Какой выход можно найти из этой ситуации? Необходимо узаконить возможность прописывать заказчиком требования невключенных СНиПов в проектной документации конкретного объекта. Такое решение облегчит работу и строителей, и надзорных органов. Кроме того, несовершенство перечня национальных стандартов могли бы нейтрализовать территориальные строительные нормы, разработанные в соответствии с российской нормативной базой и не противоречащие техрегламентам, применяемым в строительстве. Однако в законодательстве при двухуровневой системе управления отсутствует такая же система технормирования. Территориальные строительные нормы исключены, а ведь они могли бы управлять производственным процессом, учитывая специфику территорий, расположенных в разных климатических зонах, что не так уж и маловажно. Проблема применения

Государственный надзор региональный аспект 2010 года в Челябинске прошел III Южно-Уральский форум по ► Осенью недвижимости, в котором приняли участие правительство Челябин-

ской области, администрация города, строительные организации и службы заказчика. По результатам обсуждения актуальных проблем в области строительства были сформированы предложения по совершенствованию системы управления и технического нормирования в отрасли. Резолюция была направлена на рассмотрение в Правительство РФ. В перечень основных предложений Уральского строительного сообщества вошли: • создание системы нормирования в строительстве с централизованным органом управления; • восстановление системы научно-исследовательских институтов, занимающихся актуализацией и совершенствованием норм в строительстве; • запрет действия технических норм и правил, не утвержденных единым органом управления; • внесение изменений в Градостроительный кодекс РФ в части ограничения на строительство зданий площадью менее 50 м2 (кроме индивидуальных жилых домов); • легитимизация территориальных строительных норм; • присвоение требованиям к звукоизоляции и тепловой инерции зданий индивидуального жилищного строительства статуса обязательных, как норм, которые не должны вводить в заблуждение потребителей; • введение в Градостроительный кодекс РФ понятия «заказчик», которое должно определять требования по количеству и профессиональному уровню сотрудников в зависимости от объемов и видов выполняемых работ.

допусков на строительную продукцию, отсутствующих в обязательных и добровольных нормах, могла быть разрешена с помощью указанных территориальных норм. Несмотря на фактическую нелегитимность, отмененные СНиПы продолжат использоваться строителями. Есть надежда, что в ближайшее время перечни обязательных и добровольных СНиПов будут пересмотрены и актуализированы. Минрегионом РФ подготовлен соответствующий приказ, согласно которому часть норм и правил будет актуализирована до 2012 года. И несмотря на то, что в документе прописаны далеко не все СНиПы, если удастся выполнить намеченный план, это будет огромный шаг вперед.

Г

радостроительный кодекс РФ (ГрК РФ) уже много раз затрагивали изменения, однако он до сих пор нуждается в доработке – некоторые его требования не вяжутся с требованиями других правовых документов. Так, действие ФЗ № 261 «Об энергосбережении…» не распространяется на здания площадью менее 50 м 2, а ГрК РФ – на здания менее 1500 м2, и, значит, строящийся детский садик площадью 1490 м2 формально не подлежит Госэкспертизе и Госстройнадзору, чем зачастую и пользуются заказчики. Недостаточно четко в ГрК РФ трактуется требование к заглублению зданий в части их отнесения к особо опасным, так, любое здание с использованием свай длиной 9 метров и более можно отнести к указанной категории, а это может быть и здание в 3 этажа. Та же проблема относится и к гидротехническим сооружениям. На объектах индивидуального жилищного строительства и других объектах, не касающих-

ся действия ГрК РФ, с целью коммерческой выгоды применяются технологии, противоречащие нормам строительной теплотехники и звукоизоляции. Так, при возведении наружных стен малоэтажных зданий нашли применение технологии из легких конструкций, которые не соответствуют требованиям тепловой инерции и допустимых уровней звукоизоляции (а надзору эти здания не подлежат). Заслоняя весомый недостаток такими характеристиками, как теплоустойчивость конструкций, внешний вид и скорость возведения, застройщик вводит таким образом покупателей в заблуждение. Наконец, не решен вопрос о том, кто может с юридической точки зрения трактовать нормы (в прошлом данная ответственность возлагалась на Госстрой России), а это приводит к тому, что в суде судьями мнение Минрегионразвития по тем или иным техническим вопросам не принимается как решающее.

Т

аким образом, нормативная база в строительной отрасли еще нуждается в существенных изменениях, требования многих документов противоречат друг другу, и нет единого органа, который мог бы эти требования привести к общему знаменателю. Введение техрегламента «О безопасности строительных материалов», сохранение и актуализация СниПов, возрождение системы научно-исследовательских институтов и введение единого контролирующего органа – вот первоочередные мероприятия, реализация которых на практике приведет к реальному снижению аварийности, повышению качества строительства и обретению уверенных позиций на международном строительном рынке. ГН

№ 1, март, 2011 г.

45

Разработка эффективных механизмов Анализ системы контроля и надзора в сфере промышленности в России – важный шаг к созданию на российском рынке условий, способствующих повышению качества производимой продукции и увеличению ВВП. Задачу выявления избыточности норм и дублирования функций надзорных органов, а также обнаружения правовых пробелов, нуждающихся в восполнении в случае доказанных негативных последствий от их наличия, взял на себя Комитет РСПП по совершенствованию контрольно-надзорной деятельности и устранению административных барьеров, возглавляемый Алишером Усмановым, членом Бюро правления Российского союза промышленников и предпринимателей. Андрей Варичев, заместитель председателя Комитета РСПП по совершенствованию контрольно-надзорной деятельности и устранению административных барьеров, член Бюро правления ООР «РСПП»

К

омитет начал свою работу ровно год назад – в апреле 2010 г. Деятельность Комитета осуществляется в соответствии с Уставом РСПП, решениями Съезда, Правления и Бюро правления РСПП, Положением о рабочих органах Российского союза промышленников и предпринимателей. В составе Комитета образованы 2 подкомитета: по развитию саморегулирования и по взаимодействию с правоохранительными органами. Комитет является постоянно действующим рабочим органом РСПП, обеспечивающим вы-

► Основные функции Комитета РСПП

по совершенствованию контрольнонадзорной деятельности и устранению административных барьеров:

• анализ и обобщение действующего законодательства в части создания избыточных ограничений в развитии бизнеса в Российской Федерации и подготовка предложений по их устранению; • анализ и обобщение системы действий (бездействия) со стороны органов государственной власти, направленных на оказание необоснованного административного давления на субъекты хозяйственной деятельности и ущемление их законных интересов; • подготовка предложений по изменению законодательства, экспертиза и участие в доработке проектов нормативных правовых актов в сфере дерегулирования, снижения административных барьеров и модернизации системы государственной контрольно-надзорной деятельности, рассматриваемых органами государственной власти Российской Федерации; • взаимодействие с соответствующими органами государственной власти, экспертным и предпринимательским сообществом; • формирование консолидированного мнения членов РСПП по вопросам, относящимся к ведению Комитета, а также проектов позиций РСПП по актуальным проблемам; • участие в публичных обсуждениях, оценке регулирующего воздействия готовящихся нормативных правовых актов; • методическая помощь членам РСПП в разработке и внедрении системы противодействия необоснованному административному давлению на уровне компаний.

46

работку единой позиции членов РСПП, установление конструктивного диалога между бизнессообществом, государственной властью, общественными и иными участниками экономических отношений по вопросам устранения административных барьеров, препятствующих развитию бизнеса, противодействия коррупции, повышения эффективности контроля за соблюдением законодательства субъектами предпринимательской деятельности в Российской Федерации. За год работы Комитета подготовлены: • доклад «Совершенствование контрольно-надзорной деятельности и устранение административных барьеров в промышленности»; • анализ «Опыт стран-членов Организации экономического сотрудничества и развития в оценке регулирующего действия»; • обзор «Состояние государственного надзора (контроля) в промышленности в странах СНГ»; • заключение по проекту Федерального закона «О полиции», подготовленного в соответствии с Указом Президента РФ от 18 февраля № 208 «О некоторых мерах по реформированию Министерства внутренних дел Российской Федерации»; • предложения по совершенствованию контрольно-надзорных функций и разрешительных функций и оптимизации предоставления государственных услуг в сфере деятельности Ростехнадзора; • предложения по внесению изменений в проект Федерального закона «Технический регламент о безопасности строительных материалов, изделий и конструкций» • анализ изменений в часть первую Гражданского кодекса РФ, подготовленную Советом при Президенте Российской Федерации по кодификации и совершенствованию гражданского законодательства во исполнение Указа Президента РФ № 1108 «О совершенствовании гражданского законодательства» от 18 июля 2008 года;

государство и бизнес Общественное воздействие

Алишер Усманов, член Бюро правления РСПП, к.с.н.: – Мы работаем в условиях быстро меняющихся правил на международных рынках товаров, услуг и капиталов. Зачастую вопросы времени, согласованности действий субъектов реализации проекта, длительности и успешности государственных процедур имеют важнейшее значение для начала любого дела. Помимо собственных мероприятий, направленных на повышение качества производимой продукции, использование эффективных технологий и рост профессионализма производственного и управленческого персонала российским предприятиям необходима эффективная законодательная база и исполнительская деятельность государственных органов в сфере промышленности. Одновременно с этим и государству необходим систематизированный подход, позволяющий обеспечить высокое качество нормотворческой и контрольно-надзорной деятельности, поскольку неэффективное регулирование обходится обществу достаточно дорого.

• замечания к проекту Федерального закона «Об обязательном страховании гражданской ответственности за причинение вреда в результате пожара»; • материалы для формирования РСПП методологической базы для оценки последствий принятия Федерального закона № 225-ФЗ «Об обязательном страховании гражданской ответственности владельцев опасных объектов за причинение вреда в результате аварии на опасном объекте» от 27 июля 2010 года; • предложения к законопроекту № 454517-5 «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации по вопросам осуществления государственного контроля (надзора) и муниципального контроля». Члены Комитета приняли участие в обсуждении Концепции модернизации уголовного законодательства в экономической сфере на заседании в РСПП и парламентских слушаниях в Государственной Думе Федерального собрания РФ.

Члены Комитета участвуют в работе: • экспертных групп при подготовке заключений об оценке регулирующего воздействия проектов нормативных правовых актов Минэкономразвития России; • межкомитетской рабочей группы по вопросам реформирования технического законодательства; ими подготовлены предложения по внесению изменений в действующее законодательство по промышленной безопасности; • экспертной группы в рамках Протокола к Соглашению о сотрудничестве в области повышения энергетической эффективности российской экономики на 2011 год; • рабочей группы № 1 Правительственной комиссии по проведению административной реформы. Комитет открыт для участия в его деятельности лиц, заинтересованных в законодательном снижении административных барьеров и совершенствовании практики эффективного государственного контроля. ГН

№ 1, март, 2011 г.

47

К развитию конкурентоспособности Конкурентоспособность российской промышленности на внутренних и внешних рынках может быть повышена с помощью законодательной базы и эффективной исполнительской деятельности государственных органов. Для этого Комитетом РСПП по совершенствованию контрольно-надзорной деятельности и устранению административных барьеров подготовлен ряд предложений.

Вячеслав Бакаев, ответственный секретарь Комитета РСПП по совершенствованию контрольно-надзорной деятельности и устранению административных барьеров

Н

е секрет, что наличие у органов исполнительной власти значительного числа избыточных функций и неэффективные механизмы их реализации – это серьезное препятствие интенсивному развитию промышленного производства, подрывающее доверие бизнеса к государственной власти. Решение этой проблемы предполагает ограничение вмешательства государства в экономическую деятельность субъектов предпринимательства, в том числе прекращение избыточного госрегулирования за счет оптимизации функций органов исполнительной власти, и формирование эффективных механизмов снижения административных барьеров. Нами было проведено исследование наиболее актуальных нормативных актов, создающих контрольно-надзорную и лицензионную систему в промышленности. Ключевым фактором в исследовании стало сохранение и повышение уровня экологической и промышленной безопасности, охраны труда, конкурентоспособности, а также развитие модернизационных резервов предприятий. По нашему мнению, количество лицензируемых видов деятельности должно быть сокращено до минимума, обеспечивающего безопасность товаров, работ и услуг. Должен быть налажен мониторинг эффективности мер государственного надзора, включая лицензионный. Применяемые в настоящее время методы государственного контроля и надзора в неполной мере соответствуют задачам обеспечения безопасности продукции, процессов производства, эксплуатации, хранения, перевозки, реализации,

утилизации и обременительны для бизнеса. Некоторые требования избыточны, не прозрачны и противоречивы. К примеру, разрешительные и контрольные полномочия одних и тех же органов исполнительной власти соединены с надзорными функциями (проведение проверок, наложение взысканий, выдача разрешений, приостановление деятельности). Необходимо разграничить функции по контролю и надзору с унификацией в этой части терминологии нормативных актов так, чтобы сосредоточить надзор в государственных органах, а контроль рассматривать в качестве функции по проведению испытаний, измерений, экспертиз, осуществляемых субъектами рынка, аккредитованными в органах исполнительной власти в установленном порядке. Для этого после принятия соответствующих нормативных правовых актов вывести из-под контроля надзорных органов лаборатории, исследовательские и испытательные центры. В частности, предлагается четко разграничить предметы ведения и полномочия в сфере контроля и надзора федеральных и региональных органов исполнительной власти и органов местного самоуправления. Эта мера необходима для недопущения проведения государственного контроля и надзора в отношении одного объекта одновременно органами разных уровней власти. На основании всего вышесказанного мы предлагаем следующие мероприятия по оптимизации контрольной, надзорной и лицензирующей деятельности органов государственной власти.

В области надзора за соблюдением законодательства в сфере промышленной безопасности В настоящее время помимо Федерального закона № 116-ФЗ «О промышленной безопасности опасных производственных объектов» вопросы, относящиеся к данной сфере регулирования, затрагиваются и в других законодательных актах, постановлениях Правительства РФ. В связи с этим у представителей промышленности нередко возникают проблемы практического применения этих документов, связанные с отсутствием единого для всех нормативно-правовых актов терминологического аппарата. Один и тот же субъект регулирования в различных федеральных законах, постановлениях

48

государство и бизнес Общественное воздействие Правительства называется по-разному. В частности, происходит смешение понятий «объект» и «техническое устройство», что ведет к неправильной трактовке понятия «регистрация». Отсутствие единообразного толкования смысла правовых норм нередко является причиной возникновения проблем при постановке технических устройств на балансовый учет, непосредственно влияет на производственные показатели предприятий. В этой связи предлагается привести в соответствие терминологический аппарат, используемый в законе № 116-ФЗ и других нормативноправовых актах, действующих в сфере промбезопасности. У представителей промышленности возникает немало проблем, связанных с вопросами идентификации и регистрации опасных производственных объектов. По мнению специалистов российских предприятий, велико количество объектов, необоснованно отнесенных к категории ОПО. В частности, опасными производственными объектами в соответствии с законом № 116-ФЗ являются предприятия или их цехи, участки, площадки, а также иные производственные объекты, указанные в приложении 1 к данному закону. Однако при этом любое количество опасного вещества или эксплуатация грузоподъемного крана на объекте предопределяет отнесение его к категории опасных. Предлагаем инициировать в установленном порядке проведение актуализации приложений к Федеральному закону № 116-ФЗ, определяющих ОПО и предельные количества опасных веществ. Контрольно-надзорная деятельность Ростехнадзора на подконтрольных ему объектах в настоящее время ничем не ограничивается (за исключением того обстоятельства, что соответствующие графики проверок в обязательном порядке направляются в органы прокуратуры). На практике это приводит к многочисленным проверкам соблюдения правил и большому количеству необоснованных предписаний. При осуществлении государственного контроля (надзора) порядок организации и проведения проверок в части, касающейся вида, предмета, оснований проверок и сроков их прове-

дения устанавливается Федеральным законом № 294-ФЗ «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля» от 26 декабря 2008 года, однако вышеперечисленные положения настоящего закона не применяются до 1 июля 2011 года. Также вышеуказанный закон в части 4 статьи 1 предусматривает возможность принятия отдельного закона, регулирующего контроль за промышленной безопасностью. Считаем нецелесообразным подготовку такого закона самим Ростехнадзором, так как презумируется, что будет узаконена уже применяемая им система избыточного контроля. В связи с этим предлагается рассмотреть возможность организации контроля промышленной безопасности в соответствии с законом № 294-ФЗ, при котором отсутствуют исключения для Ростехнадзора. Организация, эксплуатирующая опасный производственный объект, обязана в соответствующих случаях разрабатывать «Декларацию промышленной безопасности». Это большой по объему, дорогостоящий, подлежащий экспертизе и обязательной регистрации документ, не имеющий практического значения, неприменяемый в неординарной ситуации в силу доступа к нему ограниченного числа лиц. Сегодня основные крупные российские предприятия в основном являются публичными компаниями. Корпоративные программы, включающие набор обязательных мероприятий по улучшению качества и безопасности жизни и работы сотрудников, охране окружающей среды, являются частью имиджа компании. В этой связи предлагается придать «Декларации промышленной безопасности» добровольно-заявительный характер – как обязательство о готовности к нештатной ситуации. Декларация должна носить публичный характер и включать в себя: • оценку риска аварии и связанной с нею угрозы; • анализ достаточности принятых мер по предупреждению аварий, по обеспечению готовности организации к эксплуатации опасного производственного объекта в соответствии с требованиями промышленной безопасности.

В области надзора за соблюдением законодательства в сфере экологической безопасности Отсутствует перечень объектов, подлежащих федеральному контролю, а также распределения полномочий экологического контроля между федеральными органами исполнительной власти и органами субъектов Российской Федерации. В этой связи необходимо в установленном порядке внести в Правительство Российской Федерации предложение об утверждении соответствующего перечня объектов, подлежащих федеральному экологическому контролю. Определение классов опасности для отходов в экологическом и санитарном законодательстве (приказ МПР России № 511 «Об утверждении Критериев отнесения опасных отходов

№ 1, март, 2011 г.

49

к классу опасности для окружающей природной среды» от 15 июня 2001 года и СП 2.1.7.1386-03 «Санитарные правила по определению класса опасности токсичных отходов производства и потребления») приводит к дополнительным затратам на расчеты классов, их подтверждение экспериментальным путем, согласование документации. Поэтому предлагается отменить классы опасности по санитарной классификации, оставив 5 классов, установленных Федеральным законом № 89-ФЗ «Об отходах производства и потребления».

Платежи за временное хранение отходов в течение квартала, предусмотренные приказом Федеральной службы по экологическому, технологическому и атомному надзору № 204 «Об утверждении формы расчета платы за негативное воздействие на окружающую среду и порядка заполнения и представления формы расчета платы за негативное воздействие на окружающую среду» от 5 апреля 2007 года, приводят к ежемесячным корректировкам платежей и соответствующим временным потерям. Предлагается исключить платежи за временное хранение отходов на предприятии.

В области оптимизации лицензионно-разрешительной деятельности государственных органов

Постановлением Правительства РФ № 625 «О лицензировании деятельности в области пожарной безопасности» от 25 октября 2006 года предусматривается, что работы по монтажу, ремонту и обслуживанию систем противопожарного водоснабжения относятся к лицензируемым видам деятельности «Производство работ по монтажу, ремонту и обслуживанию средств обеспечения пожарной безопасности зданий и сооружений». Ранее на обслуживание систем противопожарного водоснабжения лицензий не требовалось. Например, течь сальника клапана пожарного крана устранялась штатным сантехником. Теперь на устранение подобного недостатка сантехнику нужна лицензия на установку соответствующего хомута на стояке противопожарного водопровода. При этом практически все сети водоснабжения зданий, в том числе и наружных, являются пожарно-питьевыми. Мы предлагаем, во исполнение части 7 статьи 18 Федерального закона № 128-ФЗ «О лицензировании отдельных видов деятельности» от 8 августа 2001 года, а также в связи с принятием Федерального закона № 123-ФЗ «Технический регламент о требованиях пожарной безопасности» от 22 августа 2008 года отменить лицензирование работ по монтажу, ремонту и обслуживанию систем противопожарного водоснабжения. Согласно подпункту «б» пункта 7 «Положения о лицензировании эксплуатации взрывопожароопасных производственных объектов», утвержденного Постановлением Правительства РФ № 599 «Об утверждении положения о лицензировании эксплуатации взрывопожароопасных производственных объектов» от 12 августа 2008 года, для получения лицензии соискатель направляет или

50

представляет в лицензирующий орган копию разрешения на ввод в эксплуатацию взрывопожароопасного производственного объекта или копию заключения экспертизы промышленной безопасности, хотя не определено,что именно должно быть представлено в комплекте лицензионных материалов: проектная документация технических устройств, зданий или сооружений, иные документы, связанные с эксплуатацией опасного производственного объекта. Разрешение на ввод объекта капитального строительства регламентировано Градостроительным кодексом Российской Федерации, который вступил в силу 1 января 2005 года. На объекты, введенные ранее, данное требование распространяться не должно, а предоставление копий заключений экспертизы промышленной безопасности, в соответствии со статьей 13 закона № 116-ФЗ, практически не представляется возможным для крупных предприятий, введенных в эксплуатацию более 70 лет назад. Эти факты являются правовым пробелом и свидетельствуют об отсутствии правового регулирования данного вопроса в указанном Постановлении Правительства № 599. Согласно пункту 7 «Положения о лицензировании деятельности по сбору, использованию, обезвреживанию, транспортировке, размещению опасных отходов», утвержденного Постановлением Правительства РФ № 524 от 26 августа 2006 года, «требовать от соискателя лицензии представления документов, не предусмотренных пунктом 5 настоящего Положения, не допускается». Однако некоторые территориальные управления Ростехнадзора до настоящего времени просят предоставлять санитарноэпидемиологические заключения на объекты капитального строительства, функционирующие ранее 2005 года. Эти заключения не выдаются в связи с изменениями, внесенными в Градостроительный кодекс РФ, и соответствующими изменениями Федерального закона № 52-ФЗ «О санитарноэпидемиологическом благополучии населения» от 30 марта 1999 года и приказа Роспотребнадзора № 224 «О санитарно-эпидемиологических экспертизах, обследованиях, исследованиях, испытаниях и токсикологических, гигиенических и иных видах оценок» от 19 июля 2007 года, что подтверждается письмом № 0100/9370-07-32 «О приказе Роспотребнадзора от 19.07.2007 года № 224» от 13 сентября 2007 года Минздравсоцразвития России.

государство и бизнес Общественное воздействие В области надзора за соблюдением законодательства о недропользовании Функции по охране недр (согласование проектов ТЭО-кондиций для подсчета запасов, ТЭОсписания запасов с учета предприятий, технических проектов на разработку месторождений в части охраны недр, годовых производственных программ в части охраны недр, фактических объемов добычи и потерь полезных ископаемых по итогам года для внесения их в формы государственной статистической отчетности) не являются прерогативой органов Ростехнадзора. Но требования существующих нормативнотехнических документов по-прежнему отсылают нас к Ростехнадзору. Единственный действующий в настоящее время документ, регламентирующий нормирование потерь полезных ископаемых, – Временные методические рекомендации № 42-р, утвержденные распоряжением МПР России от 5 февраля 2003 года. Согласно этим рекомендациям «под потерями полезного ископаемого при добыче следует понимать часть запасов полезного ископаемого, не извлеченную из недр по геологическим, горно-геологическим, технологическим и экономическим причинам». Указанная норма попросту не верна, так как не учитывает потерь, хотя и извлеченных из недр, но направленных в породные отвалы. Согласно этим же рекомендациям «кри-

терием оценки экономической эффективности сравниваемых вариантов разработки является величина прибыли в расчете на единицу погашенных балансовых запасов и прибыль за время разработки месторождения». Здесь в одной фразе приводятся не один, а два критерия, дающие в общем виде различные результаты. В этой связи предлагается привести действующую нормативную базу по рациональному использованию недр в соответствие с Постановлением Правительства Российской Федерации № 76 от 5 февраля 2007 года.

В области аттестации специалистов Установленный Ростехнадзором порядок предаттестационной подготовки и аттестации руководителей и специалистов подконтрольных организаций излишне громоздок и предполагает большие финансовые и временные затраты. В этой связи предлагается внести изменения в Положение об организации работы по подготовке и аттестации специалистов организаций, поднадзорных Федеральной службе по экологическому, технологическому и атомному надзору (РД 03-19-2007), в части нормативного закрепления проведения предаттестационной подготовки по учебным программам не только перед первичной аттестацией, а перед периодической и внеочередной аттестацией проведения самоподготовки. В соответствии с приказом Ростехнадзора № 37 «О порядке подготовки и аттестации работников организаций, поднадзорных Федеральной службе по экологическому, технологическому и атомному надзору» от 29 января 2007 года и приказом МЧС России № 645 «Обучение мерам пожарной безопасности работников организаций» от 12 декабря 2007 года работодатель обязан создавать три фактически параллельных системы обучения работников – по охране труда, по промышленной

и пожарной безопасности. Это приводит к существованию трех систем проверки знаний работников, т.е. вводится в оборот множество дублирующих друг друга, но являющихся обязательными документов. Нами предлагается законодательно закрепить формирование единой межведомственной программы обучения со сдачей единого экзамена, что обеспечит наименьшее отвлечение трудовых ресурсов без ущерба эффективности подтверждения квалификации.

Реализация данных и иных предложений будет предметом деятельности Комитета РСПП по совершенствованию контрольно-надзорной деятельности и устранению избыточных административных барьеров в ближайшей перспективе и потребует консолидированной, аргументированной и твердой профессиональной позиции представителей российской промышленности по отстаиванию интересов развития бизнеса. ГН

№ 1, март, 2011 г.

51

В тупике, или Сценарий по Черномырдину Рост объемов производства в стране сдерживает реформа РЖД. Как вам нравится такой тезис? В пору вспоминать господина Черномырдина с его афоризмом «хотели как лучше, а получилось как всегда», поскольку основной целью реформирования является создание развитого конкурентного рынка железнодорожных перевозок во имя улучшения качества предоставляемых услуг и снижения совокупных народно-хозяйственных затрат на перевозку грузов железнодорожным транспортом общего пользования. Ничего этого не только не происходит, но дело обстоит с точностью до наоборот. Чуть не криком кричат лесопромышленники: «Куда телеграммы слать «Вагонов нет!»? На тысячу вагонов леса лежит на территории предприятия, рабочим платить нечего! 80 миллионов рублей налогов не получит бюджет!» Им вторят производители нерудных материалов, готовы присоединиться машиностроители и даже металлурги.

28 октября 2010 года проблему рассматривали на совещании у председателя правительства Свердловской области, 28 января 2011 года – на заседании антикризисного штаба при полномочном представителе Президента РФ по УрФО, 28 февраля Н.А. Винниченко вновь собрал совещание по этому животрепещущему вопросу «Проблемы железнодорожных перевозок, связанные с реформированием ОАО «Российские железные дороги».

ГН: Если говорить про конфликт интересов, то его, судя по заявлениям представителей власти, бизнеса и даже РЖД, нет. Все согласны с предлагаемыми мерами выхода из тупика, в голос сетуют на несовершенство нормативно-правовой базы, говорят о целесообразности создания саморегулируемой организации операторов железнодорожных перевозок, единой электронной площадки грузоперевозчиков и грузоотправителей. Но сколько бы ни призывали участники процесса грузоперевозок друг друга к изменению ситуации – воз и ныне там. Как в сердцах сказал один из руководителей предприятия лесной отрасли в ответ на презентацию своих услуг со стороны заместителя генерального директора по коммерции ОАО «Первая грузовая компания» В.А. Сосипаторова: «Лекция хорошая, а вагонов нет. Что я рабочим скажу? Про ваши картинки буду рассказывать?!» Генеральный директор ОАО «Первоуральское рудоуправление» В.С. Черданцев: Мы понимаем, что создание конкурентного рынка вагонов является важнейшим условием повышения эффективности работы железнодорожного транспорта, доступности его услуг. Но только рынка совершенного. В нашем же сегменте перевозок, несмотря на значительный рост числа операторов подвижного состава, мы все еще имеем рынок продавца, а не покупателя. В результате чего при продаже нерудных строительных материалов основным конкурентным преимуществом производителя являются не цена и качество товара, а возможность доступа производителя к услугам ж/д транспорта. Наше предприятие работает с парком вагонов более 10 операторов. Наличие большого количества договоров с операторами создает ситуацию, когда мы имеем нерегулируемый подход вагонов, что приводит к нерациональному использованию инфраструктуры РЖД и нашего предприятия, дополнительным непроизводительным издержкам, увеличению срока перепростоя. В 2010 году ОАО «ПГК» полувагоны под погрузку щебня не подавались по причине «дефицита вагонного парка». В текущем году мы начали работу с ОАО «ПГК», но наши заявки (примерно1000–1200 вагонов в месяц) выполняются только на 20 %. Рост

52

приватного парка вагонов и количества операторов создает серьезные проблемы в эксплуатационной работе перевозчика и грузоотправителей, а ценовая политика владельцев вагонов приводит к росту затрат на перевозку грузов ж/д транспортом. На примере нашего предприятия: при снижении средней цены продаж в 2010 году к уровню 2009 года на 8,5 %, конечная цена нашей продукции для потребителя за счет роста транспортной составляющей увеличилась на 8 %. Объем переработки в 2010 году составил 2220 тыс. тонн, или 64 % к уровню 2008 года. Если в 2009 году снижение объемов было связано с отсутствием платежеспособного спроса на нашу продукцию, то во II-IV кварталах 2010 – с отсутствием погрузочных ресурсов. При наличии вагонов предприятие могло бы дополнительно отгрузить в указанном периоде порядка 625 тыс. тонн готовой продукции на сумму примерно 138 млн руб. Для этого необходимо было грузить в среднем 91 п/вагон в сутки. В период 2005–2008 годов среднесуточная погрузка составляла 99,4 вагона, в 2009–2010 годах – 66,2 вагона, что не обеспечивает даже достижения точки безубыточности. По нашему мнению, дефицит вагонов в нашей отрасли носит преимущественно не количественный, а качественный характер. Для решения вопроса с обеспечением предприятия вагонами, снижения тарифной нагрузки на грузополучателей необходимо пересмотреть нормативно-правовую базу взаимодействия всех участников рынка перевозок. Необходимо принять меры, стимулирующие участников перевозочного процесса к рациональному использованию инфраструктуры и подвижного состава, снижению порожнего пробега, сокращению периода оборота вагона и др. В целях повышения эффективности использования вагонов и инфраструктуры необходимо внедрить систему управления всем парком вагонов в едином диспетчерском центре на взаимовыгодных условиях для всех участников рынка. Для повышения привлекательности для операто-

ГОСУДАРСТВО И БИЗНЕС круглый стол

• у Тюменского областного дорожно-эксплуатационного предприятия на 25–90 %; • у Челябинского тракторного завода – на 20–50 %; • у лесопромышленного комбината «УралЛобва» – до 50 %. Естественно, что при таких расценках у частных операторов грузоотправители обращаются к услугам ОАО «РЖД», которое, в свою очередь, не может удовлетворить нужды всех товаропроизводителей. В целях решения данной проблемы считаю целесообразным проведение проверок частных операторов Федеральной антимонопольной службой на предмет соответствия антимонопольному законодательству. На мой взгляд, имеет место системаГН: Цели реформирования железнодорожного транспорта в России тический рост в тарифе на услуги так называемой были благими. Как показывает мировой опыт, дефицит вагонов явля- «вагонной» составляющей. Не понятна природа возется показателем роста объема производства и реализации продукции. никновения дополнительных услуг, таких как: При этом конкуренция между частными перевозчиками и возможность • предоставление под погрузку внеплановых использования разных видов транспорта сглаживает негативные по- вагонов; следствия такого дефицита. Увеличение стоимости тарифа не проис• согласование схем погрузки вагонов; ходит, возникает гибкое перераспределение заказов в сторону «дешевого» • выдача груза. предложения. Но… Все это приводит к существенному удорожанию грузоперевозок. Составляющие затрат на эти услуПолномочный представитель Президента ги потребителям не предоставляются. Российской Федерации в Уральском федеральВ целях повышения эффективности управления ном округе Н.А. Винниченко: вагонными парками многочисленных компанийВ России ситуация несколько отличается операторов ОАО «РЖД» предлагает новую схему от мировой. Как показал анализ, в основе девзаимодействия. фицита лежат многие факторы. В частности, Она основана на заключении агентских соглашесо стороны грузоотправителя – это неравномерний с владельцами подвижного состава. ность предъявления операторам заявок на переПредметом соглашений будет являться выполвозку грузов железнодорожным транспортом, нение ОАО «РЖД» функций агента по обеспечению использование вагонов в качестве «временных грузоотправителей вагонами частного парка под складов на рельсах», в результате чего вагонооперевозки грузов по ставкам владельцев подвижборот значительно снижается. ного состава. Этот своего рода железнодорожный Со стороны оператора – это нежелание работать аутсорсинг сможет сократить временные коридоры со строительными и лесными грузами, а также удафрахтования грузов. Информационно-техническое ленными грузоотправителями. и единое диспетчерское обеспечение перевозочноВ результате тарифы на перевозку частными опего процесса повысит эффективность использовараторами возрастают, причем значительно: ния подвижного состава различных собственниров перевозок грузов I класса нужно или унифицировать тарифы, или дотировать выпадающие доходы оператора из федерального бюджета. По консолидированному мнению грузоотправителей нерудных строительных материалов цели реформы железнодорожного транспорта в части снижения совокупных народно-хозяйственных затрат на перевозку грузов ж/д транспортом, повышения его доступности и удовлетворения растущего спроса на его услуги для обеспечения единого экономического пространства в сегменте перевозок нашей отрасли не достигнуты. Может, это болезнь переходного периода, но, к сожалению, она принимает хроническую форму.

№ 1, март, 2011 г.

53

торов, или изыскивать средства на приобретение собственного подвижного состава. Приобретение грузовладельцами вагонов и их дальнейшая эксплуатация (содержание, ремонты и пр.) – мера вынужденная, а по сути, является вложением средств в активы непрофильного вида деятельности. Следствием вложения грузовладельцами финансовых средств в подвижной состав, как и вынужденное принятие ценовых условий опеГН: Федеральная антимонопольная служба, о необходимости проверок раторов, становится увеличение цены продукции которой говорит полномочный представитель Президента РФ в УрФО, профильного вида деятельности, что способствует не сидит сложа руки: проверки осуществляются, предписания выдают- развитию инфляционных процессов в стране. ся. Тем не менее, сегодняшняя ситуация с грузоперевозками, по мнению В целях недопущения бесконтрольного роста ФАС, подстегивает инфляцию, и без того растущую на глазах. Одним ин- стоимости транспортных расходов грузовладельструментов выхода из тупика может стать институт саморегулиро- цев и, как следствие, роста совокупных народнования. Создание саморегулируемой специализированной организации по- хозяйственных затрат на перевозки грузов железзволит выработать и закрепить стандарты и правила функционирова- нодорожным транспортом, а также сохранения гания всех участников грузоперевозок. рантированной законодательством доступности грузовладельцев к услугам ОАО «РЖД» по переЗаместитель руководителя Управления ФАС возке грузов ФАС России полагает необходимым по Свердловской области М.В. Пушкарева: решение комплекса задач. По общему мнению грузовладельцев (грузоотВ частности, установить в нормативных правоправителей), платежеспособный спрос на перевозвых актах и программных документах, в соответки грузов по регулируемым тарифам (в вагонах пествии с которыми проводится реформирование жеревозчика) не обеспечивается в полном объеме, что лезнодорожного транспорта, положение о создании непосредственно связанно с передачей подвижносаморегулируемой специализированной организаго состава внутри группы лиц ОАО «РЖД» дочерции – координатора рынка услуг в сфере железноним акционерным обществам, которые функциодорожного транспорта, формируемого на многопанируют в качестве операторов подвижного состава. латной основе с наблюдательным советом, вклюЭто повлекло за собой изменение принадлежности чающим представителей федеральных органов гоподвижного состава с «инвентарного парка» на «собсударственной власти. Определить сферы ее комственный арендованный подвижной состав» и препетенции, правовой статус, функции и источники кращение закупки подвижного состава (вагонов) финансирования. Подобный координатор даст возсо стороны перевозчика. можность учета интересов всех основных участниОднако необходимо учитывать, что перевозка груков рынка в сфере железнодорожного транспорта, за в вагонах операторов будет являться для грузоа также государственных интересов. Его создание владельцев дешевле аналогичной перевозки груза обеспечит возможность добиваться более согласов вагоне перевозчика только при одновременном исванного и справедливого ценообразования, в том полнении двух условий: первое – порожний пробег числе в сегменте предоставления подвижного совагона оператора при подаче вагона под погрузку става под перевозку грузов. и порожний пробег после выгрузки в сумме составят менее 60 % от пробега груженого рейса этого ГН: Один из путей выхода из сложившейся ситуации – организация вагона, и второе – цена услуги оператора по предо- в России специальной вагонной биржи, на которой операторы железноставлению вагона грузовладельцу не превысит ве- дорожных перевозок будут размещать информацию о наличии вагонов, личину тарифа «В», установленную Прейскурантом маршрутах движения составов, а также принимать заявки от потреби№10-01 для аналогичной перевозки в вагоне пере- телей – промышленных и коммерческих компаний. На сегодняшний день возчика (вагоне инвентарного парка). В то же время такая площадка действует в рамках официального сайта ОАО «Российдля некоторых родов специализированных вагонов, ские железные дороги», но на ней зарегистрированы лишь несколько опеа также по ряду направлений перевозок в универ- раторов подвижного состава (из порядка 2 тыс. компаний) и спрос на васальных вагонах, обеспечить полную или частич- гоны в разы превышает предложение. Кроме того, о существовании таную обратную загрузку вагона оператора в местах кого интернет-ресурса большинство предприятий и не подозревает. выгрузки не представляется возможным в силу объективных причин – ввиду отсутствия груза. Ректор УрГУПС А.Г. Галкин: Особенно остро указанная ситуация проявляется По мнению ученых УрГУПС, одним из наибов направлениях перевозок в страны СНГ и транзита лее важных элементов Целевой модели рынка через страны СНГ, а также грузов первого тарифного грузовых перевозок РЖД на период до 2015 гокласса. Операторы подвижного состава (как входяда является создание электронной биржи грущие, так и не входящие в группу лиц ОАО «РЖД») зовых вагонов. Формы могут быть различныв этом случае либо отказываются предоставлять ми, например, в виде самостоятельного акциоподвижной состав, либо предлагают ставку за пенерного общества. ревозку в размере, превышающем установленный Пока единого видения принципов работы бирПрейскурантом №10-01 для аналогичной перевозжи вагонов, равно как и самой ее формы, нет. ки тариф на 20–80 % и более. Операторы подвижного состава поддерживают Поскольку затраты грузовладельцев, связанные идею Минэкономразвития, видящего такую биржу с осуществлением железнодорожных перевозок как информационный ресурс, цель которого – пов вагонах операторов, растут, грузовладельцы выиск компромисса между покупателями и продавнуждены или принимать ценовые условия операцами транспортных услуг. ков, а частные операторы смогут снизить свои издержки за счет: ■ сокращения непроизводительных простоев вагонов в ожидании погрузки; ■ снижения порожнего пробега. При этом, подчеркиваю, перевозки грузов будут осуществляться по ставкам владельцев подвижного состава.

54

ГОСУДАРСТВО И БИЗНЕС круглый стол Существующие биржи пытаются организовать «торговлю» вагонами. При выставлении на торги использования вагонов на «покупателя» возлагаются непрофильные обязанности. Более перспективной является модель, в которой объектом «торговли» становится потребность в перевозке и соответствующая транспортная услуга. Ведь никто из потребителей не хочет платить за сверла, сверла никому не нужны. Покупая сверла, потребитель платит за отверстия, которые этими сверлами можно сделать, поэтому на биржу предпочтительнее выдавать не вагоны, а транспортные услуги. Развитие биржи может происходить поэтапно, по мере возникновения предпосылок и готовности рынка. Вначале это может быть биржа заявок как единое информационное пространство, которое поможет грузоотправителям и операторам подвижного состава найти друг друга в присутствии единственного пока перевозчика. Большое количество собственников вагонов (сегодня более двух тысяч) создает значительные трудности для перевозчика. Перевозчик без разрешения владельца подвижного состава (оператора) не имеет права перемещать порожние вагоны, которые в ожидании выгодного попутного груза подолгу простаивают на станциях, забивая подъездные пути промышленных предприятий. Полная же передача вагонов в частную собственность может еще более усугубить проблему у перевозчика и грузоотправителей, что чревато потерей управляемости перевозки грузов. У перевозчика должен быть минимально необходимый и обоснованно определенный парк подвижного состава, включая парк поездных локомотивов. Частные операторы для решения этой проблемы при определенных обстоятельствах практикуют работу объединенным парком. Такой же метод применяется некоторыми крупными грузовладельцами, которые берут подвижной состав у различных собственников в аренду и создают единый пул. Логичным развитием этой практики может быть создание корпоративного пула подвижного состава, где будут смешаны все вагоны одного типа с передачей управления этим пулом перевозчику. Таким образом, произойдет воссоздание сетевой регулировки, но уже на новой основе, где сохраняются все денежные расчеты, а ОАО «РЖД» сможет брать агентскую плату за управление парком. У перевозчика есть огромный разветвленный аппарат управления, мощная информационная система, которая позволяет контролировать все перевозки, поэтому перевозчик может управлять парком гораздо эффективнее, чем собственник. При этом будет задействована новая автоматическая система управления динамическим распределением парка вагонов (АСУ ДРПВ), которая без участия человека распределяет вагоны по грузоотправителям. Система учитывает необходимость ремонта и парк, который ушел или возвратился из стран СНГ. Кроме этого, система также в автоматическом режиме готовит перевозочные документы. В Главном вычислительном центре ОАО «РЖД» оперативно обновляется информация о ситуации на сети, и каждый час АСУ ДРПВ проводит расчет ситуации, подбирая и направляя освободившиеся вагоны из-под выгрузки туда, куда необходимо.

ГН: Идея создания электронной биржи и саморегулируемой организации в сфере железнодорожных перевозок поддерживается предпринимателями, лишь бы это не стало очередной формальностью. Но, по мнению исполнительного вице-президента Свердловского союза промышленников и предпринимателей (СОСПП) Татьяны Кансафаровой, федеральное правительство все-таки должно взять на себя обязательства в части регулирования перевозок нерентабельных грузов. От этой проблемы никуда не уйти. Ведь чисто коммерческий подход перевозчиков, которые сегодня отказываются перевозить строительные и лесные грузы из-за их невыгодности, приведет к гибели целых отраслей российской экономики. Первый вице-президент СОСПП М.Г. Черепанов: Для снижения остроты проблемы по обеспеченности предприятий порожними вагонами СОСПП совместно с органами власти Свердловской области предпринимает меры по повышению эффективности использования железнодорожной инфраструктуры. Но ситуация с обеспеченностью подвижным составом на Среднем Урале по-прежнему остается напряженной, это характерно и для других регионов России. Дефицит вагонов, в первую очередь, коснулся предприятий лесопромышленного комплекса: потребности грузоотправителей удовлетворяются на уровне 10 %, заявки на подачу вагонов инвентарного парка не согласовываются, частные компании – перевозчики отказываются от заключения договоров на перевозку лесных грузов. Непростая ситуация складывается в горнометаллургическом комплексе, на предприятиях, производящих нерудные строительные материалы. Производители этой продукции сталкиваются с нехваткой порожних вагонов, необоснованным простоем, несоблюдением заявок и так далее. Из-за отсутствия подвижного состава для вывоза готовой продукции особенно страдают предприятия малого и среднего бизнеса, расположенные в отдаленных населенных пунктах Свердловской области. Такие предприятия, как правило, являются единственным местом трудоустройства населения, поэтому ухудшение их экономики непосредственно отражается на социальной обстановке. По мнению членов СОСПП, ситуация переросла региональный уровень и не разрешима без вмешательства со стороны руководства ОАО «РЖД». Необходима корректировка положений нормативноправовых актов Российской Федерации, направленная на урегулирование правового статуса оператора железнодорожного подвижного состава и его роли в перевозочном процессе. Также требуется работа по регламентации перевозок приватного порожнего подвижного состава и уточнение прав и обязанностей перевозчика, владельца инфраструктуры. Помимо этого, необходимо установление обязательности возмещения государством потерь в доходах субъекта регулирования, возникающих в результате установления государством тарифов ниже экономически обоснованного уровня. ГН: Итак, реформирование ОАО «РЖД», имея благую цель демонополизации, пока не только не приблизило светлый миг цивилизованного рынка, а усугубило ситуацию. Раньше грузоотправители ходили на поклон к РЖД, теперь таких «вершителей судеб» стало на 2 тысячи больше. А лес по полгода лежит в штабелях, щебенка, похоже, к летнему горячему сезону ремонта и строительства дорог до ухабов и рытвин не доберется. ГН

№ 1, март, 2011 г.

55

Саморегулирование в России: опыт и перспективы развития Российская Федерация является демократическим правовым государством, в котором гарантируются свобода экономической деятельности и поддержка конкуренции. Государство призвано создавать наиболее благоприятные условия для развития рыночной экономики как путем непосредственного регулирующего воздействия, так и через создание стимулов для формирования профессиональных сообществ, основанных на принципах саморегулирования и самоорганизации и обеспечивающих выработку соответствующих стандартов, отвечающих как профессиональным, так и публичным интересам, и применение механизмов контроля за соблюдением установленных ими требований. Общие сведения о законодательстве СРО Государство, вырабатывая и принимая правовые нормы, регулирующие определенную сферу деятельности, и обеспечивая при этом необходимый уровень защиты прав как непосредственных потребителей услуг или продуктов в этой отрасли, так и всего общества в целом, вправе предоставить отрасли право на самоорганизацию в том случае, если в ней присутствует должная концентрация профессионалов. При этом необходимо учитывать, что переход к саморегулированию не означает полную свободу от государства, это лишь одна из форм публичноправового типа регулирования, которая – в силу взаимодействия частноправовых и публичноправовых интересов – предполагает одновременное сочетание частноправовых и публично-правовых элементов. Саморегулируемая организация (СРО) – это инструмент государственного регулирования, максимально прозрачно и полно регламентированный законом, с четко определенным функционалом и единым набором квалифицирующих требований, предполагающий введение нормативноопределенного механизма управления и стандартизации отрасли, обеспечиваемых прямым участием высококвалифицированных профессионалов, их личной ответственностью и надзором со стороны государства. Поскольку целью создания саморегулируемых организаций является, в первую очередь, защита публичных интересов, нормативные требования к структуре саморегулируемой организации и системе взаимоотношений саморегулируемых организаций с представителями своей отрасли и органами власти должны быть регламентированы достаточно детально, во всяком случае, такая регламентация представляется необходимой на первых этапах развития институтов саморегулирования. Фактически современная Россия находится на том этапе развития подходов к регулированию экономической деятельности, когда созданы предпо-

56

сылки для формирования институтов регулирования не путем их прямого назначения в административном порядке, а за счет инициативных и ответственных действий наиболее активного слоя профессионалов в отрасли. Указанный подход, в числе прочего, позволяет обеспечить необходимый уровень профессионального представительства рынка в диалоге с властью, и в этих условиях государство уже не обращается к обезличенному рынку или к наиболее крупным его представителям – фактически институтом саморегулирования персонифицируются наиболее авторитетные и компетентные, по мнению самого рынка, его участники. В создаваемых вновь организациях формируются структуры, наделенные сходным с органами государственной власти функционалом, но не дублирующие, а замещающие или «вспомогательные», обладающие значительным потенциалом в смысле повышения качества регулирования отдельных отраслей.

Мировые подходы к саморегулированию Следует отметить, что, согласно мировой практике, общие регулятивные и охранительные меры, вводимые субъектами саморегулирования, зачастую устанавливают более высокий уровень требований к участникам рынка, нежели акты государственных органов власти. Это, в том числе, объясняется тем, что многие сферы деятельности требуют узкопрофессионального подхода, и в данном случае именно «взгляд изнутри» позволяет обеспечить возможность принятия действительно адекватных потребностям отрасли и, как правило, более детальных и предметных норм и требований. Логическим следствием отсюда является то, что и управлять такими отраслями должны именно профессионалы, разбирающиеся во всех деталях своего дела, по меньшей мере, неверным было бы изолировать их от процесса принятия решений. С другой стороны, установление в рамках саморегулируемой организации повышенных требований к осуществлению

государство и бизнес саморегулирование предпринимательской или профессиональной деятельности позволяет членам такой организации обеспечить себе вполне определенные конкурентные преимущества. Профессиональное и предпринимательское сообщества в условиях саморегулирования приобретают возможность влиять на деятельность и решения государственного регулятора, наиболее адекватным потребностям конкретной отрасли образом выстраивать практику урегулирования требующих вмешательства вопросов. Тем самым развитие саморегулирования создает предпосылки для комплексного решения двух взаимосвязанных задач: • формирования института квалифицированного системного оппонирования и механизма консультаций с организованными представителями интересов предпринимательского и профессионального сообщества, повышения прозрачности отношений государства и бизнеса; • сужения широкого поля для усмотрения чиновников и сокращения бюрократических барьеров, реального расширения диапазона управленческого воздействия и повышения его эффективности. Содержанием саморегулирования является основанное на нормах федерального законодательства регулирование отношений в отдельных сферах экономической деятельности, осуществляемое на основе самоорганизации, то есть без непосредственного вмешательства государства. Оперативное вмешательство государства заменяется нормативным правовым регулированием и контролем за соблюдением норм законодательства создаваемыми саморегулируемыми организациями. При этом существенно сокращаются государственные расходы на регулирование и контроль в соответствующих сферах деятельности, повышается общая эффективность государственного управления за счет замены оперативного контроля за предпринимательской или профессиональной деятельностью на законодательное регулирование и сокращения числа управленческих связей – объектом регулирования и контроля становится одна или несколько саморегулируемых организаций, а не бесчисленное множество субъектов профессиональной и предпринимательской деятельности. При существовании достаточно ограниченного круга различных форм саморегулирования, вопросам создания саморегулируемых организаций посвящен отдельный «общий» закон, устанавливающий основные принципы создания и функционирования саморегулируемых организаций, а также многочисленные нормы специальных законов, регулирующих деятельность СРО в отдельных отраслях экономики.

Отсутствие системного подхода Согласно сложившейся практике, саморегулируемые организации принято подразделять на саморегулируемые организации с добровольным членством и саморегулируемые организации с обязательным членством. При этом необходимо учитывать, что единственным принципиальным отличием, которое существует у таких организаций, являются правовые последствия, которые возника-

► Обязательное членство в СРО

• деятельность арбитражных управляющих (Федеральный закон от 26 октября 2002 г. № 127-ФЗ «О несостоятельности (банкротстве)»); • аудиторская деятельность (Федеральный закон от 30 декабря 2008 г. № 307-ФЗ «Об аудиторской деятельности»); • кредитная кооперация (Федеральный закон от 18 июля 2009 г. № 190-ФЗ «О кредитной кооперации»); • оценочная деятельность (Федеральный закон от 29 июля 1998 г. № 135-ФЗ «Об оценочной деятельности в Российской Федерации»); • деятельность ревизионных союзов сельскохозяйственных кооперативов (Федеральный закон от 8 декабря 1995 г. № 193-ФЗ «О сельскохозяйственной кооперации»); • инженерные изыскания (Градостроительный кодекс Российской Федерации); • архитектурно-строительное проектирование (Градостроительный кодекс Российской Федерации); • строительство (Градостроительный кодекс Российской Федерации); • деятельность в области энергетического обследования (Федеральный закон от 23 ноября 2009 г. № 261-ФЗ «Об энергосбережении и о повышении энергетической эффективности…»); • теплоснабжение (Федеральный закон от 27 июля 2010 г. № 190-ФЗ «О теплоснабжении»).

► Необязательное членство в СРО

• профессиональная деятельность участников рынка ценных бумаг (Федеральный закон от 29 ноября 2001 г. № 156-ФЗ «Об инвестиционных фондах», Федеральный закон от 22 апреля 1996 г. № 39-ФЗ «О рынке ценных бумаг»); • деятельность негосударственных пенсионных фондов (Федеральный закон от 7 мая 1998 г. № 75-ФЗ «О негосударственных пенсионных фондах»); • кадастровая деятельность (Федеральный закон от 24 июля 2007 г. № 221-ФЗ «О государственном кадастре недвижимости»); • рекламная деятельность (Федеральный закон от 13 марта 2006 г. № 38-ФЗ «О рекламе»); • деятельность жилищных накопительных кооперативов (Федеральный закон от 30 декабря 2004 г. № 215-ФЗ «О жилищных накопительных кооперативах»); • деятельность патентных поверенных (Федеральный закон от 30 декабря 2008 г. № 316-ФЗ «О патентных поверенных»); • посредническая деятельность по урегулированию споров (медиация) (Федеральный закон от 27 июля 2010 г. № 193-ФЗ «Об альтернативной процедуре урегулирования споров с участием посредника (процедуре медиации)»). ют в связи с вступлением в состав саморегулируемой организации и исключением из ее состава. В ситуации, когда членство в саморегулируемой организации является обязательным условием, то есть предписано законом, членство в такой организации является формой предоставления специальной правоспособности. Вместе с тем базовые принципы создания саморегулируемой организации, признания ее статуса государством, формирования внутренней структуры, а также функционал саморегулируемой организации должны быть едины вне зависимости от отрасли. Потребность в развитии института саморегулирования в ряде отраслей в связи с недостаточной адекватностью современным условиям существующей нормативно-правовой базы проявляется все более явно. В качестве примера можно привести Федеральный закон от 25 апреля 2002 г. № 40-ФЗ «Об обязательном страховании гражданской ответственности владельцев автотранспортных средств», в рамках которого страховой отрасли государством был предложен механизм исполь-

№ 1, март, 2011 г.

57

зования коллективной ответственности профессионального объединения, не являющегося саморегулируемой организацией, поскольку само бизнессообщество не было готово принять на себя многие из функций, присущих данному типу организаций, в частности, осуществление контроля за субъектами рынка и применение к ним дисциплинарных санкций. В настоящее время Российский союз автостраховщиков (РСА) представляет собой переходную модель регулирования специфичного сегмента отрасли, при этом запрос на введение полной модели саморегулирования уже практически сформировался. Основная предпосылка к этому состоит в том, что РСА в существующей модели, без законодательно закрепленных полномочий по стандартизации деятельности и контролю находится в состоянии риска полного истощения средств гарантийных фондов и невозможности дальнейшего исполнения поставленных перед ним задач публичного значения. Мировой опыт государственного регулирования утверждает, что национальное и международное законодательство двигаются по направлению к унификации и гармонизации. Общий анализ российского законодательства о саморегулируемых организациях показывает, что эта отрасль права имеет острую потребность в кодификации и унификации норм, а основной характеристикой действующего законодательства о саморегулировании является его мозаичность и отсутствие системного подхода, ведущие к разрушению общих принципов построения институтов саморегулирования.

Анализ практики применения норм «рамочного» закона С принятием Федерального закона от 1 декабря 2007 года № 315-ФЗ «О саморегулируемых организациях» в Российской Федерации создана правовая и экономическая основа саморегулирования, определены порядок создания и осуществления деятельности саморегулируемых организаций в различных сферах предпринимательской и профессиональной деятельности. Согласно закону под саморегулированием понимается самостоятельная и инициативная деятельность, осуществляемая субъектами предпринимательской или профессиональной деятельности, содержанием которой являются разработка и установление стандартов и правил указанной деятельности, а также контроль за их соблюдением. Законом определены основные квалифицирующие признаки саморегулируемых организаций: • принцип достаточного представительства субъектов предпринимательской (не менее 25) или профессиональной деятельности (не менее 100); • наличие обязательных стандартов предпринимательской и (или) профессиональной деятельности и контроль за их исполнением членами саморегулируемой организации; • применение механизмов имущественной ответственности за ущерб, причиненный третьим лицам. Для осуществления деятельности в качестве саморегулируемой организации некоммерческой организацией должны быть созданы специализированные органы, осуществляющие контроль за со-

58

блюдением членами саморегулируемой организации требований стандартов и правил предпринимательской или профессиональной деятельности и обеспечивающие рассмотрение дел о применении в отношении членов саморегулируемой организации мер дисциплинарного воздействия, предусмотренных внутренними документами саморегулируемой организации. Помимо общего закона о саморегулируемых организациях, законодательство Российской Федерации содержит целый ряд нормативных правовых актов, затрагивающих вопросы саморегулирования в отдельных сферах предпринимательской и профессиональной деятельности. Положения специальных (отраслевых) законов могут определять те или иные особенности СРО в отдельных отраслях, учитывать специфику таких отраслей, однако существующий опыт нормативного регулирования показывает, что нормы специальных законов зачастую столь специфичны, что входят в прямой конфликт с нормами общего закона. Отрасли, для которых в отдельных отраслевых законах описаны специфические требования к саморегулируемым организациям, могут быть сгруппированы следующим образом: во-первых, сферы, в которых предусмотрено обязательное членство участников профессиональной или предпринимательской деятельности в СРО; во-вторых, сферы, в которых специальными законами предусмотрена возможность создания СРО, но членство в таких организациях не является обязательным. Кроме того, отдельно следует выделить сферы профессиональной деятельности, в которых действующим законодательством предусмотрено обязательное членство участников в специализированных объединениях, однако такие объединения не имеют статуса саморегулируемых организаций (например, нотариат и адвокатура). Число сфер, для которых специальными законами вводятся дополнительные требования к саморегулируемым организациям, постоянно увеличивается. Только в 2010 году были приняты законы, предусматривающие создание СРО в сфере теплоснабжения и медиации.

Т

аким образом, к настоящему моменту применение механизмов саморегулирования в той или иной форме является достаточно распространенным подходом к регулированию отдельных рынков в Российской Федерации. Саморегулируемые организации действуют в целом ряде отраслей экономики и представляют собой значимый институт, позволяющий в определенной мере сократить присутствие государства в экономике и во многих случаях очистить рынки от недостаточно квалифицированных и недобросовестных участников.. ГН (Из доклада «Об итогах анализа практики применения законодательства Российской Федерации о саморегулируемых организациях в отдельных сферах и отраслях экономической деятельности» Департамента развития малого и среднего предпринимательства, Департамента корпоративного управления Минэкономразвития России)

государство и бизнес саморегулирование

Внутренний и внешний «суд» для СРО Одним из авторитетнейших специалистов в сфере саморегулирования в России является Виктор Плескачевский, председатель Комитета по собственности Государственной Думы РФ. Виктором Семеновичем написано множество статей-разъяснений тех или иных нюансов применения законодательства по СРО, по его инициативе и непосредственном участии проведено немало семинаров-конференций по действию института саморегулирования в различных отраслях. В частности, В.С. Плескачевский не раз возвращался к вопросу о взаимодействии государства и СРО.

К

аждый раз, когда происходит отмена лицензирования какой-либо деятельности, в профессиональных кругах возникает резонный вопрос: кто же будет отвечать за качество производимых работ и оказываемых услуг? В соответствии с концепцией введения саморегулирования функция контроля над качеством работ и услуг передается от государства саморегулируемым организациям (СРО). Именно они должны осуществлять контроль и привлекать к ответственности своих недобросовестных членов, применяя к ним меры дисциплинарного воздействия: от вынесения предписания нарушителю до исключения его из членов СРО. Таким образом, компании будут подвержены контролю со стороны СРО, что увеличит их ответственность перед контрагентами и третьими лицами, и в то же время членство в СРО будет гарантировать, что компания обладает определенным статусом и признаками, позволяющими ей осуществлять деятельность на рынке. Для того чтобы гарантия действовала, СРО должна установить требования к квалификации организаций, которые могут претендовать на членство. На первом этапе эти требования в отраслях, раньше регулировавшихся лицензированием, могут соответствовать тем, что были установлены для получения лицензий. В дальнейшем претендентам на членство в СРО придется проходить квалификационный экзамен. Для желающих получить право на выполнение, к примеру, опасных работ в строительстве, профильное СРО должно организовать соответствующее обучение.

Внутри СРО должно существовать как минимум три органа, регулирующих ее деятельность: совет директоров, контрольный орган и следственный комитет. Последний из упомянутых должен заменить собой надзирающих за лицензиатами чиновников, которых участники рынка научились обманывать или договариваться с ними. Обмануть коллег-конкурентов будет несколько сложнее, особенно когда действует солидарная материальная ответственность. Следственный комитет – это орган дисциплинарной ответственности, фактически внутренний суд. На более высоком уровне, в союзе, объединяющем СРО, он может быть третейским судом, а внутри одной саморегулируемой организации – профессиональным судом. Разумеется, возможны и другие дисциплинарные механизмы, но что-то лучшее, чем суд, еще никто не придумал. Благодаря наличию дисциплинарного органа институт СРО становится субъектом административного права. Конституционный суд разъяснил, что орган дисциплинарной ответственности СРО – это специальный орган регулирования. Это означает, что он может быть внесен в КоАП. С переходом отраслей и видов деятельности на саморегулирование государственные структуры технический надзор, пожарный надзор, организации, ведущие государственный реестр СРО и другие будут контролировать не отдельные компании, а работу СРО в целом. Объектом контроля будут как раз механизмы контроля и надзора внутри саморегулируемой организации и то, как они работают. ГН

апреля 2011 года в рамках «Недели российского бизнеса» пройдет ► 22 I Всероссийский форум «Саморегулирование в России: опыт и пер-

спективы развития». Организаторами выступают Комитет Государственной Думы по собственности, Российский союз промышленников и предпринимателей, общественная организация «ОПОРА РОССИИ» при поддержке Минэкономразвития России и национальных объединений саморегулируемых организаций. Ожидается около тысячи участников из 25–30 сфер предпринимательской и профессиональной деятельности. Основная задача форума – стать дискуссионной площадкой для объединения всех заинтересованных в саморегулировании профессионалов, всех, кто уже организовал СРО либо собирается стать членом одной из них. На форуме планируется определить основные направления изменений в законодательстве о саморегулируемых организациях, обсудить актуальные вопросы в области саморегулирования.

№ 1, март, 2011 г.

59

Судьба «Мадридского» двора Ситуация, сложившаяся сегодня вокруг одного из памятников архитектуры в Екатеринбурге, стала причиной многомиллионных долгов перед федеральным бюджетом и долгих судебных тяжб. Она обнажила серьезные недоработки в действующем российском законодательстве и безразличие правоохранительных органов к национальному историческому наследию.

С

толица Урала рискует потерять один из своих красивейших памятников архитектуры федерального значения – здание гостиницы «Мадрид». История вопроса началась в апреле 2008 года, когда балансодержатель данного объекта – ФГУК «Агентство по управлению и использованию памятников истории и культуры» Министерства культуры РФ – по итогам проведенного аукциона заключил государственный контракт о передаче в аренду на 25 лет здания гостиницы «Мадрид» московскому ООО «Тяжмашинвест». Согласно условиям договора, сумма ежемесячной арендной платы составила 2,45 млн руб. Арендатор обязался не сдавать арендуемые помещения объекта в субаренду (поднаем) без письменного согласия арендодателя; не производить работ, изменяющих архитектурный облик, декор фасада и интерьер объекта, без предварительного письменного разрешения Росохранкультуры и арендодателя; за счет собственных средств провести работы по сохранению объекта на сумму 500 млн руб. Проблемы с исполнением ООО «Тяжмашинвест» условий договора начались практически сразу после его подписания. Образовались огромные долги по арендным платежам, но главное – поставлено под вопрос само будущее здания. «Объект активно эксплуатируется, большое количество помещений без согласования с нами сдается в субаренду, незаконно используется дворовая территория, которая занята под самовольную автопарковку, – сообщил директор филиала ФГУК «Агентство по управлению и использованию памятников истории и культуры» по УрФО Дмитрий Макаров. – В подвале здания проживало около сотни гастарбайтеров. Они спали на каких-то нарах, готовили себе пищу там же на открытом костре. К сожалению, арендатор с нами общаться не желает, чинит препятствия при входе в здание. Мы даже не имеем возможность вручить ему наши письменные требования». В телефонном разговоре с корреспондентом журнала «Государственный надзор» учредитель ООО «Тяжмашинвест» Максим Чепрасов опроверг информацию о том, что в «Мадрид» не допускаются представители арендодателя. «Препятствий им никто не чинит, они свободно проходят в здание, приводят с собой журналистов, снимают и фотографируют», – пояснил Максим

60

Чепрасов. По его словам, сегодняшняя ситуация вокруг «Мадрида» спровоцирована лично Дмитрием Макаровым с целью выжить арендатора из здания. Учредитель ООО «Тяжмашинвест» обещал корреспонденту представить при личной встрече некие документы, якобы доказывающие коррупционную составляющую в деятельности директора филиала ФГУК «Агентство по управлению и использованию памятников истории и культуры» по УрФО, однако время для встречи так и не нашел. Между тем повод для беспокойства за судьбу «Мадрида» вполне обоснован. В приложении к акту проверки соблюдения условий использования объекта, проведенной в январе 2010 года, отмечено ведение строительных работ по демонтажу существующих перегородок и перепланировки помещений. При этом арендатор не представил комиссии разрешительных документов. Было установлено, что планировка помещений не соответствует техническому паспорту БТИ. В июне 2010 года судьей Орджоникидзевского районного суда Екатеринбурга вынесено постановление, в соответствии с которым ООО «Тяжмашинвест» признано виновным в совершении административного правонарушения за нарушение правил пожарной безопасности. «Наша главная задача – сохранение памятника. Более года назад, когда мы проводили проверку здания гостиницы «Мадрид», посылы по сохранению объекта со стороны арендатора были, начинались научно-исследовательские и проектные работы, предполагались противоаварийные работы, – считает руководитель управления Росохранкультуры по УрФО Сергей Исачкин. – В настоящее время, как и во время проверки, чего уж скрывать, одно крыло здания – полностью аварийное. Разрушаются перекрытия, стены, декор, коммуникации. На реставрацию данного памятника архитектуры требуются значительные средства, поэтому проблему надо решать совместно и комплексно. Пока же я не вижу взаимодействия между арендодателем и арендатором, это вредит общему делу». Конфликт между ФГУК «Агентство по управлению и использованию памятников истории и культуры» и ООО «Тяжмашинвест» в итоге пришлось разрешать в судебном порядке. Арбитраж-

ГОСУДАРСТВО И БИЗНЕС журналистское расследование цену на 18 руб. больше и выиграло. Уже после заключения договора оказалось, что это фирмапустышка, в настоящее время проходит процесс ее самоликвидации». Во всем мире аренда – эффективный инструмент управления наследием. У нас же он зачастую превращается в инструмент разрушения памятников архитектуры. Согласно условиям договора, «временные хозяева» обязаны реставрировать исторические здания и содержать их в должном состоянии. На деле реставрация в интересах инвестора зачастую оборачивается либо уничтожением самого объекта, либо его подменой «новоделом». А «учет и контроль» арендованных памятников на данный момент практически невозможен – у контролирующих ведомств не хватает ни людей, ни полномочий, чтобы роблема сохранения карать нарушителей. памятников архиСхожие проблемы с «чертектуры имеет обными арендаторами» имещероссийский масштаб. ются и в других городах РосФедеральным законодасии. Например, деревянный тельством не предусмоДом Трубецких на Девичьем трено никакой иной форполе, который долгое время мы использования таких считался старейшим на теробъектов, кроме передаритории Москвы, попав в ручи в аренду на конкурски арендаторов, просто преных условиях либо в безкратил свое существование: возмездное пользование. после пожара дерево замеИз 95 памятников архитек► Из истории «Мадрида» нили на бетон, на месте патуры федерального знамятника возник «новодел». чения, расположенных Гостиница «Мадрид» в Свердловске (ныне Екатеринбург) строиВ апреле 2010 года случился на территории Уральского лась для иностранных специалистов с 1931 по 1938 год по проекту пожар в Псковском кремле, федерального округа, приархитекторов П.В. Оранского и В.В. Безрукова в составе архитекиз-за неисправной электромерно половина является турного комплекса, формирующего площадь 1-й Пятилетки перед проводки в располагавшемкультовыми объектами заводом «Уралмаш». Объект представляет собой пятиэтажное ся там ресторане полностью и передана или готовится Г-образное здание, с шестым аттиковым этажом в центре и подвыгорела Власьевская башк передаче в безвозмездвалом, предназначенным для хозяйственных нужд. Гостиница явня (памятник федерального ное пользование Русской ляется примером общественного здания, сочетающего объемнозначения). православной церкви пространственное решение конструктивизма с декорировкой Помимо передачи в арени другим религиозным орфасадов и интерьеров в стиле советской неоклассики. ду и в безвозмездное пользоганизациям. По оценке чиВ конце 30-х годов здание должно было быть отдано в распорявание в странах Европы расновников, последующих жение детей испанских бойцов сопротивления. Над главным вхопространена частная форма проблем с такими зданидом был вывешен плакат «Примем детей из Мадрида, как родсобственности на памятниями не возникает. ных». Но детей по приезду в Свердловск расселили в городских ки архитектуры. Например, Другое дело – аренда. гостиницах. Таким образом, объект не имеет непосредственной средневековый замок во ФранФедеральный закон от 21 связи с историей Испании, но название «Мадрид» закрепилось ции, подпадающий под охраиюля 2005 года № 94-ФЗ в документах официально. ну государства и ЮНЕСКО, «О размещении заказов вполне может быть собственна поставки товаров, выВ советское время здание использовалось в качестве общежития ностью какой-нибудь семьи. полнение работ, оказание с магазинами на первом этаже. Сегодня часть объекта используНо нам, к сожалению, пока услуг для государственется как гостиница, часть реконструируется под офисы с измесложно осознать, что, явных и муниципальных нением внутренней планировки, на первом этаже расположены ляясь хозяевами историченужд» не предусматримагазины. ского здания, мы не вправе вает серьезную проверим распоряжаться как заблагорассудится, без ку потенциальных арендаторов. «Мы даже не соответствующих разрешений государственможем потребовать от них никаких дополниных органов. тельных документов, – сетует Дмитрий МакаОстается совершенствовать форму аренды, тщаров. – Единственным критерием выбора арентельно выявляя тех потенциальных арендодатедатора является предложенная им стоимость лей, кто действительно заинтересован в сохранеодного квадратного метра. Так, на аукционе нии памятника архитектуры и является финансово по передаче в аренду «Мадрида» мы стартовасостоятельным. «Мадрид» этого достоин. ГН ли с 250 руб. ООО «Тяжмашинвест» предложило ный суд Свердловской области своим решением от 29 ноября 2010 года обязал взыскать с арендатора 29 млн руб., расторг договор аренды и предписал ООО «Тяжмашинвест» выселиться из занимаемых помещений. Апелляционная жалоба ООО «Тяжмашинвест» 24 февраля 2011 года судом была оставлена без удовлетворения. «Сегодня-завтра этот арендатор будет выселен. Но проблема в другом, – отмечает Дмитрий Макаров. – Это полнейшее безразличие правоохранительных органов к судьбе памятника и к тому, что федеральный бюджет терпит убытки на десятки миллионов рублей. Мы обращались в районную, городскую, областную прокуратуру, милицию, МЧС. Никакой реакции не последовало».

П

№ 1, март, 2011 г.

61

Кто виноват и что делать Формирование конкурентной среды как фактор модернизации российской экономики «Сырьевой уклон» России не только сохраняется, но и увеличивается. Сырьевые монополии тормозят инновационное развитие, завышая цены и тарифы, устраняя конкуренцию. Монополизм и отсутствие реальных возможностей для развития малых и средних энергокомпаний в стране душат экономическую и инновационно-техническую инициативу. Для повышения эффективности производства, снижения издержек и цен, внедрения новых технологий у монополии нет стимулов. Она получает свой доход и при низком техническом уровне производства.

М

Владимир ВОЛОШИН, заведующий сектором энергетической политики Института экономики РАН, проф., д.э.н. (Москва)

онополизм – одна из причин того, что ОАО «Газпром» не занимается переработкой газа, не развивает газохимию. С неоправданно высоким содержанием этана, пропана и бутана Россия поставляет на Запад природный газ, предоставляя возможность другим странам получать дополнительную прибыль. И это при том, что, согласно расчетам, этилен, произведенный из этана, стоит в 10 раз больше, а полиэтилен – в 30–50 раз, чем первоначальное сырье. ОАО «Газпром» считает себя добывающей компанией и видит задачу в наращивании объемов производства газа. Владея газотранспортной системой страны, он сам решает, кого из других производителей допускать к газопроводам. По мнению ряда экспертов и аналитиков, альтернативные поставщики и независимые производители газа могли бы добывать не 14 % российского «голубого топлива», как сейчас, а около 30 %, если бы не ограничивался их доступ к трубопроводному транспорту. Газпром монопольно контролирует не только газовый сектор внутри страны, но является, по суще-

и малые компании быстрее, чем крупные, внедряют иннова► Средние ционные решения, более гибко реагируют на изменения рынка ству, единственным российским игроком на зарубежных рынках «голубого топлива». Он единственный экспортер отечественного газа на основании Закона «Об экспорте газа», принятого Госдумой в 2006 году. По мнению его авторов, принцип «одного окна» на границе поможет России эффективнее торговать «голубым топливом», так как исключит конкуренцию между национальными поставщиками. В свою очередь нефтяные компании России разделили страну по регионам и контролируют цены на топливо. Нефтетранспортные потоки зависят от госкомпании «Транснефть», владеющей нефтепроводами страны и определяющей доступ к ним частных нефтекомпаний. Практически разделен между несколькими компаниями и угольный рынок.

95 % оптового рынка нефтепродуктов принадлежит вертикально интегрированным нефтяным

62

компаниям (ВИНК). Отсутствие конкуренции на рынке моторного топлива позволяет бизнесу извлекать максимальную прибыль за счет не модернизации НПЗ, а монопольного положения. Вся Россия поделена между несколькими ВИНК. Принадлежащие им НПЗ закрыты для других добывающих компаний под предлогом нехватки мощностей, а нефтепродукты передаются «своим» розничным продавцам, которые контролируют рынки моторного топлива.

Д

ля торговли энергоресурсами характерно наличие закрытых картельных цепочек, препятствующих формированию экономически оправданных цен и повышению качества продукции, а также допускающих создание искусственного ее дефицита. Нефтяные и нефтеперерабатывающие компании хорошо «освоили» внебиржевую торговлю наличным товаром, не имеют инфраструктуры и опыта работы на товарной бирже и не стремятся повышать прозрачность операций на рынке для государства. В то же время развитие биржевой торговли необходимо, поскольку такая торговля выгодна государству: закладывает основы свободного рынка и позволяет объективно исчислять налоги и сборы. Она дает возможность достоверно определять цены на топливные ресурсы в конкретном регионе страны, сравнивать цены на одни и те же топливные ресурсы в различных регионах, а также цены по сделкам, заключенным внутри нефтяных компаний и на бирже в одном регионе. В результате биржевая торговля энергетическими товарами позволит широко внедрить хеджирование, фьючерсные, форвардные и опционные сделки, что положительно скажется на прибылях конкурентоспособных компаний, так как в конечном итоге это увеличивает капитал, уменьшая расходы и стабилизируя доходы. Препятствует модернизации экономики существующая монопольно-олигархическая структура собственности в ряде российских энергетических компаний, когда значительная часть акций

ГОСУДАРСТВО И БИЗНЕС есть проблема принадлежит не миллионам акционеров, а небольшому кругу лиц. Взять хотя бы ЛУКОЙЛ, чей президент в начале 2008 года увеличил свою долю в уставном капитале компании до 20,4 %. Заметим, что в компании British Petroleum частным лицам принадлежат доли менее 1 % акций. Акционерным капиталом многих западных компаний через систему специализированных институциональных инвесторов владеют миллионы акционеров (включая страховые и пенсионные фонды с накоплениями в десятки миллиардов долларов). Такие компании менее зависимы от частных интересов бизнес-элит. Они более «восприимчивы» к инновациям, имеют больше стимулов к повышению эффективности, к энергосбережению, воспроизводству минеральных ресурсов для будущих поколений. Крупная частная (единоличная) собственность, так же, как и сложившиеся в регионах олигополии, сдерживает инновационное развитие отечественного ТЭКа. Контроль государства над монополиями в условиях высокой степени коррупции малоэффективен. Это позволяет монопольным компаниям подменять общенациональные интересы корпоративными выгодами. Складываются условия, когда эгоизм бизнеса преобладает над интересами общества.

О

днако это не значит, что конкуренция целесообразна во всех секторах экономики. Есть естественные монополии (трубопроводный транспорт, передача электроэнергии и так далее), где формирование конкурентной среды неэффективно. И даже в тех сферах, где нет естественных монополий, не всегда выгодно создавать конкуренцию. Экономическая и энергетическая безопасность страны требуют ограничения конкуренции, вмешательства государства в хозяйственные процессы. Это относится к доступу зарубежных партнеров к российским энергетическим активам, выбору приоритетов энергетической и промышленной политики и прочее. На разных этапах состояния экономики, уровня демократизации, развития политической системы соотношение конкурентных и монопольных рычагов (инструментов) регулирования меняется. Мудрость государства состоит в том, чтобы правильно определить сферы действия конкурентных и монопольных механизмов и в нужной степени их дозировать. При этом потребуется согласованная политика государства и бизнеса, а также разработка целенаправленных мер, позволяющих формировать конкурентную среду. Важным элементом в этом процессе могут стать механизмы государственночастного партнерства (ГЧП), которые не получили в стране должного распространения. Речь идет о совокупности форм взаимодействия центральной или муниципальной власти, с одной стороны, и частных предприятий – с другой. Среди таких форм: концессии, соглашения о разделе продукции (СРП), лизинг, проектное финансирование. Для создания рынка энергоносителей в России нужна развитая энергетическая инфраструктура, обеспечивающая вариантность выбора между поставщиками и потребителями, равный доступ к транспортной инфраструктуре.

На мировом энергетическом рынке Россия пока действует силой, а не умением…

В целом в России протяженность газораспределительных сетей и магистральных газопроводов серьезно уступает странам Европы и США. «Густота» газопроводной сети – важный показатель свободного и беспрепятственного доступа населения к газопотреблению, а также надежности пользования газовым рынком промышленными потребителями. Протяженность распределительных газопроводов и газораспределительных сетей России к длине магистральных газопроводов относится как 4:1. По этому показателю Россия серьезно уступает странам Европы и США и, следовательно, нуждается в газификации ряда регионов. В США, например, аналогичный показатель – 12:1, в Западной Европе – 10:1. Оптимизировать рассматриваемое соотношение – значит качественно повысить доступность газа для потребителя, возможности выбора между поставщиками и потребителями, переход к конкурентной организации рынка газа. Итак, что же делать? Первое. Создать конкурентную среду в энергетическом секторе хозяйства. Поднять эффективность работы Федеральной антимонопольной службы. Второе. Создать эффективного собственника в энергетическом бизнесе. Доли отдельных лиц в компаниях должны быть законодательно ограничены, а крупные пакеты акций принадлежать пенсионным, паевым и страховым фондам, крупным банкам и финансовым институтам. Третье. Сформировать благоприятные условия для эффективной работы среднего и малого бизнеса. Четвертое. Развивать биржевую торговлю, которая бы позволяла использовать механизм свободного ценообразования, внедрять в практику страхование рисков, построенное на рыночных индикаторах. Пятое. Использовать механизмы государственночастного партнерства (концессии, соглашения о разделе продукции, лизинг, проектное финансирование), хорошо зарекомендовавшие себя в мировой практике. Шестое. Укреплять энергетическую инфраструктуру, обеспечивающую вариантность выбора между поставщиками и потребителями, равный доступ к транспортной инфраструктуре. ГН

№ 1, март, 2011 г.

63

Колебание маятника санкций 9 февраля 2011 года в Высшей школе экономики прошла презентация и обсуждение доклада «Развитие и применение антимонопольного законодательства в России: по пути достижений и заблуждений». В основу доклада легли материалы проектов, выполненных Институтом анализа предприятий и рынков (ИАПР) НИУ ВШЭ в 2007–2010 годах. Основным докладчиком на встрече с участием представителей экспертного сообщества, бизнеса и Федеральной антимонопольной службы (ФАС) РФ выступила соавтор и научный редактор доклада, заместитель директора ИАПР, ординарный профессор ВШЭ Светлана Авдашева.

Н

асколько эффективной до сих пор была антимонопольная политика государства и работа ФАС в частности? С ответа на этот вопрос начала свое выступление С.Б. Авдашева. По ее словам, еще пять лет назад среди главных проблем антимонопольной политики были низкие санкции за нарушение антимонопольного законодательства, непомерно большие масштабы предварительного контроля со стороны ФАС (в год на проверку попадало более чем 20 тысяч сделок), отсутствие стандартов экономического анализа при рассмотрении дел о нарушении антимонопольного законодательства. Кроме того, против конкуренции «работало» наследие советской экономики, выражающееся, например, в слабо защищенных правах собственности и специфической структуре рынков, с высокими барьерами входа на них. В таких условиях продавцам заманчиво отказаться от конкуренции в пользу отраслевых договоренностей, в том числе ценовых сговоров. Государство на стимулирование и защиту конкуренции смотрело, по большому счету, сквозь пальцы, и ФАС оказался единственным государственным органом, готовым принять на себя ответственность за решение этих проблем, что, в свою очередь, потребовало беспрецедентной по мировым меркам концентрации функций и полномочий в руках антимонопольной службы. В сферу ответственности ФАС вошли такие несвойственные антимонопольным органам других стран задачи, как предотвращение недобросовестной конкуренции, конкурентная политика на рынках, проходящих процесс дерегулирования (энергетика, железнодорожный транспорт и другие), контроль за соблюдением условий конкуренции при госзакупках и предоставлении госпомощи. По словам Светланы Авдашевой, на этом сложном фоне благоприятной оценки заслуживают те успехи, которые были достигнуты ФАС за последние годы. Речь идет о внедрении новаций в российское законодательство и, в частности, о модернизации системы санкций, благодаря чему общая сумма взысканных ФАС штрафов за ограничение конкуренции выросла с двадцати миллионов до полутора миллиардов рублей. «При этом резко повысились стимулы компаний воздерживаться от нарушения антимонопольного законодательства, и многие, самые одиозные, формы нарушений стали уходить в прошлое, – отметила Светлана Авдашева. – С другой стороны, до половины решений ФАС оспаривается компаниями в судах, которые в плане глубины и разу-

64

мности экономического анализа за пять лет прошли тот путь, который американские суды проходили за 30–40 лет. И в этом тоже заключается большая заслуга ФАС, которая предложила методическую основу экономического анализа при применении антимонопольного законодательства». К числу наиболее существенных рисков в докладе относятся защита государством интересов отдельных конкурентов, «скатывание» к тарифному регулированию, преследование виртуальных сговоров и вовлечение ФАС в дела, где речь не идет об ограничении конкуренции. Масла в огонь подливает решение Высшего арбитражного суда, согласно которому почти любое нанесение ущерба конкуренту может служить доказательством факта недобросовестной конкуренции. «Высшую школу экономики часто обвиняют в том, что мы якобы против наказания за нанесения ущерба. Нет, мы – за такое наказание, но только если ущерб явился результатом ограничения конкуренции», – подчеркнула Светлана Авдашева. Злоупотребление этой нормой может привести не к защите, а к снижению конкуренции, и самый яркий тому пример – 13 статья закона о торговле, запрещающая ритейлерам «дискриминацию» поставщиков и де-факто делающая невыгодным заключение договоров с новыми игроками на рынке.

Р

иски, обычно характерные для тарифного регулирования, возникают при применении ФАС нормы о монопольно высокой цене: по мнению авторов доклада, неприемлемо использовать для определения такой цены сопоставление с издержками. Очень сложной для антимонопольных служб любого государства является задача раскрытия сговоров, успешно довести до суда удается, как правило, не больше 5–6 дел в год. Но в России, как водится, пятью раскрытыми делами удовлетвориться не могут и стремятся, чтобы их было как можно больше. Авторы доклада предлагают провести ревизию статуса и задач ФАС и не оценивать эффективность работы ведомства и тем более не определять объемы его финансирования, исходя из количественных показателей: числа возбужденных дел, раскрытых сговоров (реальных и мнимых) и объема взысканных штрафов. Необходимо прекратить «колебание маятника санкций», «дрейфование» в сторону тарифного регулирования и переквалификации действий. Нужно защищать конкуренцию, а не конкурентов, уверена Светлана Авдашева. ГН

ЛИЦО НАДЗОРА Слово руководителя

Санитарный «щит» региона

Роспотребнадзор в Тюменской области

ЛИЦО НАДЗОРА

По глубокому убеждению руководителя Управления Федеральной службы по надзору в сфере защиты прав потребителей и благополучия человека по Тюменской области Галины Шарухо основная задача надзорного органа заключается в том, чтобы, уменьшив административное влияние на предприятия и организации, сделать их деятельность более безопасной, а значит, более успешной. Надзор должен быть эффективным, меры административного воздействия – адекватными, что в конечном итоге должно улучшить качество жизни населения.

– Галина Васильевна, вы всю трудовую деятельность связали с санитарным надзором в Тюменской области. Оглядываясь на пройденный путь, что можно сказать о тенденциях в данной сфере?

– Чуть более 6 лет прошло с момента реорганизации Госсанэпидслужбы, когда было образовано Управление Роспотребнадзора по Тюменской области путем слияния с Управлением Госторгинспекции. Основная задача Управления – проведение государственного контроля и надзора в области обеспечения санитарноэпидемиологического благополучия населения и защиты прав потребителей.

Галина Васильевна Шарухо, руководитель Управления Федеральной службы по надзору в сфере защиты прав потребителей и благополучия населения по Тюменской области, главный государственный санитарный врач по Тюменской области, родилась 21 марта 1962 года в городе Рязани. Окончила Рязанский медицинский институт им. академика Н.П. Павлова по специальности «Гигиена, санитария, эпидемиология». Трудовую деятельность начала врачом по гигиене детей и подростков в 1985 году в Тобольской городской санитарно-эпидемиологической станции, куда была направлена по распределению. В 1995 году назначена заместителем главного врача Центра государственного санитарно-эпидемиологического надзора в Тобольске и Тобольском районе. С 2001 по 2005 год работала в должности заместителя главного врача по общим вопросам и социально-гигиеническому мониторингу в Центре госсанэпиднадзора в Тюменской области под руководством заслуженного врача Российской Федерации, д.м.н. Устюжанина Юрия Викторовича, который более четверти века возглавлял санитарно-эпидемиологическую службу области. С 2005 года руководит Управлением Роспотребнадзора по Тюменской области, является главным государственным санитарным врачом по Тюменской области. Г.В. Шарухо – к.м.н., врач высшей квалификационной категории, имеет сертификаты по специальностям «Социальная гигиена и организация госсанэпидслужбы», «Общая гигиена». С 2007 года – ассистент кафедры медико-профилактического дела факультета повышения квалификации и профессиональной переподготовки специалистов Тюменской государственной медицинской академии.

№ 1, март, 2011 г.

65

С 2007 года в рамках пилотного проекта по переходу органов и организаций Роспотребнадзора на бюджетирование, ориентированное на конечный результат, Управление вместе с ФГУЗ «Центр гигиены и эпидемиологии в Тюменской области» и ФГУН «Тюменский НИИ краевой инфекционной патологии» реализует 9 ведомственных целевых программ (ВЦП), сформированных с учетом основных направлений деятельности Федеральной службы, региональных особенностей и направленных на достижение конкретных результатов. Одна из социально значимых функций Управления – ведение социально-

Юрий Дмитриенко, начальник отдела санитарного надзора: – За последние годы в Тюменской области при непосредственном участии специалистов отдела санитарного надзора Управления Роспотребнадзора по Тюменской области активизировалась работа по переносу промышленных предприятий за пределы жилой застройки. В настоящее время в промышленную зону вынесены 297 предприятий региона, что составляет 39 % от количества производств, для которых необходима организация санитарно-защитных зон, в том числе ОАО «Тюменский станкостроительный завод», ОАО «Бенат», ООО «Тюменьэнергомонтаж», ЗАО «Тюменский завод пластмасс», цех по переплавке свинцовых отходов ОАО «Тюменский аккумуляторный завод», производственная база ОАО «Тюменский фанерный комбинат», ретрансляционное оборудование радиоцентра. В круг поднадзорных отделу предприятий входят компании по очистке и распределению воды, производству, передаче и распределению электроэнергии, газа, пара, горячей воды, лечебно-профилактические учреждения, учреждения коммунально-бытового обслуживания. Кроме того, специалисты отдела санитарного надзора контролируют промышленные и фармацевтические предприятия, в том числе аптечную сеть, организации, занимающиеся удалением сточных вод и отходов. Остро стоит проблема по обеспечению населения доброкачественной питьевой водой, На сегодняшний день зоны санитарной охраны (ЗСО) отсутствуют у 34,2 % источников водоснабжения (в 2009 году – 35,3 %), вода централизованного водоснабжения не соответствует нормативным требованиям по химическому составу и бактериологическим показателям в 29,3 и 5,9 % проб (в 2009 году – в 37,5 и 5,3 %). Положительная тенденция по организации ЗСО наблюдается в городе Ишиме, а также в Ишимском, Уватском, Викуловском, Сорокинском, Омутинском, Голышмановском, Аромашевском, Исетском районах Тюменской области.

66

гигиенического мониторинга (СГМ). Контролем в системе СГМ охвачены все муниципальные образования, утверждены мониторинговые точки, проводятся лабораторные исследования факторов среды обитания. Формируется областной информационный фонд СГМ, данные которого используются для принятия управленческих решений органами власти субъекта и муниципальных образований. Например, для улучшения качества питьевой воды, подаваемой населению, принято решение о строительстве павильонов по доочистке воды в сельских населенных пунктах, об оборудовании социально значимых объектов локальными системами очистки воды. По данным СГМ, ежегодно издается атлас, где с использованием геоинформационных технологий отражаются показатели здоровья и среды обитания.

– Какие результаты достигнуты при совместной работе с правительством Тюменской области?

– Управлением совместно с Департаментом здравоохранения и Тюменской государственной медицинской академией разработаны мероприятия вошедшие, в Комплексную программу демографического развития Тюменской области. По решению Совета по реализации ПНП «Здоровье» и демографической политике, возглавляемого губернатором области В.В. Якушевым, был утвержден Межведомственный план мероприятий по охране здоровья детей в образовательных учреждениях области, увеличивается охват школьников горячим питанием, в большинстве муниципальных образований он составляет 100 %. В 2010 году на заседании данного Совета рассмотрен вопрос об эффективности профилактики инфекционных и паразитарных заболеваний. Губернатором даны поручения главам муниципальных образований проводить работу с руководителями предприятий и организаций по вакцинации сотрудников за счет средств работодателей. В 2011 году Управлением заявлен на рассмотрение Совета вопрос по реализации концепции здорового питания. Ежегодно снижается количество объектов надзора третьей группы санитарноэпидемиологического благополучия (наиболее проблемной). Мы отмечаем все лучшую подготовку образовательных, оздоровительных учреждений к работе и улучшение санитарного состояния социальных учреждений с постоянным пребыванием детей, инвалидов, престарелых граждан. Для этого своевременно выдаются планызадания, чтобы финансирование для их выполнения было заложено в региональные отраслевые программы развития. Нами контролируется их выполнение. Улучшается санитарно-техническое состояние объектов здравоохранения. Реализация ПНП «Здоровье» в части допол-

ЛИЦО НАДЗОРА Слово руководителя нительной иммунизации позволила снизить заболеваемость инфекциями, управляемыми средствами вакцинопрофилактики: вирусным гепатитом В (по сравнению с 2005 г. – снижение в 3 раза), коклюшем – в 2 раза, корью – в 8 раз, гриппом – в 70 раз. Не регистрируется дифтерия, вакциноассоциированный полиомиелит, туляремия, эпидемический паротит. Результатом совместной работы явилось снижение инфекционной заболеваемости по 30 нозологическим формам. Остается проблема по снижению заболеваемости социально значимыми (ВИЧ-инфекция, туберкулез) и эндемичными инфекциями (клещевой энцефалит, описторхоз). Благодаря скоординированной работе Управления с комиссией по предупреждению заболеваний, вызванных высокопатогенным вирусом гриппа, к эпидсезону 2010 года привито против гриппа более 37 % населения, в целом удалось удержать ситуацию под контролем. Заседания областной СПЭК и штаба по профилактике гриппа, в том числе высокопатогенного, проходили в период эпидемического подъема еженедельно в режиме видеоконференций с участием не только председателей СПЭК муниципальных образований, главных врачей больниц, начальников территориальных отделов Управления Роспотребнадзора, но и педиатров, терапевтов, акушеров-гинекологов, реаниматологов, эпидемиологов, то есть тех, от кого непосредственно зависел результат. Более 240 тысяч человек из групп риска, в том числе беременных, проверили методом подворовых обходов работники здравоохранения, студенты Тюменской государственной медицинской академии и медицинских колледжей. Это позволило своевременно выявлять больных и не допустить тяжелых осложнений и последствий. По приглашению руководителя Федеральной службы по надзору в сфере защиты прав потребителей и благополучия человека, главного государственного санитарного врача Российской Федерации Геннадия Григорьевича Онищенко первый заместитель губернатора Тюменской области, председатель областной санитарнопротивоэпидемической комиссии Наталья Александровна Шевчик приняла участие в итоговой Коллегии Федеральной службы в феврале этого года и в своем выступлении отразила совместную работу Управления Роспотребнадзора с правительством Тюменской области по всем направлениям деятельности. Улучшается качество питьевой воды, подаваемой населению. Мероприятия финансируются по областным программам «Основные направления развития жилищнокоммунального хозяйства Тюменской области» и «Сотрудничество» с привлечением средств федерального бюджета по программе «Жилище». В Тюменской области

79 % населения обеспечены доброкачественной и условно доброкачественной питьевой водой. Управление постоянно информирует губернатора Тюменской области В.В. Якушева, главного федерального инспектора А.И. Руцинского, глав муниципальных образований по данному вопросу, направляет обоснование мероприятий для принятия управленческих решений. Информация учитывается при утверждении областных и муниципальных программ по развитию жилищно-коммунального хозяйства. Вспышек острых кишечных инфекций, связанных с водным фактором передачи, в течение последних 6 лет в Тюменской области не зарегистрировано. В приоритетных направлениях деятельности Управления остается улучшение качества воды по санитарно-химическим и микробиологическим показателям. Согласно результатам лабораторного контроля улучшается качество среды обитания: атмосферного воздуха, почвы. Идет процесс переноса промышленных предприятий с территории жилой застройки в промышленную зону. Вспышек инфекционных заболеваний и массовых пищевых отравлений за последние 3 года не зарегистрировано, однако в развитии этих чрезвычайных ситуаций определяющую роль, как правило, играет «человеческий фактор». Поэтому важнейший компонент в работе Управления – просвещение, доведение информации по санитарно-эпидемиологической обстановке не только до должностных лиц, но и до всего населения.

– Каким образом Управление осуществляет просветительскую функцию?

– Управление стремится к информационной открытости. Практически ежедневно обновляется сайт Управления www.72.rospotrebnadzor.ru. Создана страница на портале органов власти Тюменской области «Тюмень-Медиа». На постоянной основе действует Общественная приемная, работают «горячие линии». С 2009 года введена практика выездных заседаний коллегии Управления в муниципальные образования, когда мы представляем результаты совместной работы с органами местного самоуправления, ранжируем территории по основным индикативным показателям, начиная с демографии, заболеваемости, качества воды и пищевых продуктов, условий обучения и воспитания детей и др. В работе коллегии принимают участие заместители глав муниципальных образований, главные врачи областных и муниципальных лечебно-профилактических учреждений, представители органов образования, прокуратур МО, руководители крупных промышленных, торговых предприятий, представители общественных объединений бизнеса.

№ 1, март, 2011 г.

67

30 марта 2011 года мы завершили подведение итогов прошлого года в городе Тюмени, Тюменском и Нижнетавдинском районах. В большом зале администрации Тюмени собралось более 150 человек. Я абсолютно уверена в том, что проведение таких мероприятий в режиме «круглого стола», обмен мнениями дает возможность объединить усилия для решения наиболее значимых проблем, выво-

Людмила ТУЛУПОВА, начальник отдела надзора на транспорте и санитарной охраны территории: – Санитарная охрана территории Тюменской области является одним из приоритетных направлений деятельности Роспотребнадзора. На юге области функционируют два санитарно-карантинных пункта (СКП): в пункте пропуска «Аэропорт Рощино» и на автомобильном многостороннем пункте пропуска МАПП «Казанское». Ежегодно Управлением организуются учения по оценке противоэпидемической готовности и проведению первичных мероприятий при выявлении больных карантинными и другими инфекционными заболеваниями на международных авиалиниях в аэропорту «Рощино» и МАПП «Казанское» для совершенствования знаний и навыков должностных лиц всех ведомств при реальной угрозе завоза болезней. Учитывая активные миграционные процессы, а также прямые авиарейсы из Таджикистана в Тюмень (в 2010 году в этой стране была зарегистрирована вспышка полиомиелита) Управлением был усилен санитарно-карантинный контроль пассажиров, прибывающих из этой страны. Проведены инструктажи с экипажами, разработаны памятки о необходимости вакцинации (с переводом на таджикский язык), организованы осмотр пассажиров и вакцинация детей до 15 лет. Ежегодно совместно с Комитетом по делам национальностей Тюменской области проводится работа по контролю организации хаджа с целью недопущения заболеваний среди паломников. В ходе реализации Федеральной целевой программы «Государственная граница РФ» пункты пропуска обеспечены современным оборудованием: переносными приборами для дистанционного измерения температуры тела и проведения радиационного контроля, всем необходимым для работы в очаге инфекционного заболевания и проведения контроля грузов.

68

дит взаимодействие с органами власти и гражданским обществом на качественно новый уровень. Сейчас готовимся к проведению ежегодных семинаров с начальниками загородных и пришкольных лагерей, медицинскими работниками, поварами. Приняли участие во Всероссийском семинаре организаторов летнего отдыха, проведенном ассоциацией «Мы вместе».

– Как осуществляется взаимодействие с законодательной властью?

– Представители законодательной власти ежегодно принимают участие в итоговых коллегиях, проводимых Управлением Роспотребнадзора. На заседаниях комитетов областной Думы рассматриваются вопросы сохранения и укрепления здоровья учащихся общеобразовательных учреждений, развития системы дошкольных образовательных учреждений, обеспечения населения области безопасными пищевыми продуктами и качественной питьевой водой, контроля качества алкогольной продукции, благоустройства территорий муниципальных образований. Управление выступило с инициативой об увеличении ассигнований на школьное питание с учетом адресности дотаций в зависимости от дохода семей с целью обеспечения полноценного и сбалансированного питания. Совместно с Комитетом по аграрным вопросам и земельным отношениям рассмотрен вопрос формирования рынков сбыта сельскохозяйственной продукции для тюменских товаропроизводителей. Управление постоянно согласовывает места проведения ярмарок, в крупных торговых сетях представлена продукция местных товаропроизводителей, проводятся акции «Покупаем тюменское».

ЛИЦО НАДЗОРА Слово руководителя В настоящее время решается вопрос о производстве обогащенных продуктов питания предприятиями пищевой промышленности области.

– Известно, что здоровье населения во многом зависит от качества и безопасности продуктов питания. Как осуществляется контроль в этой сфере?

– Питание должно соответствовать рациональным нормам потребления пищевых продуктов, необходимых для здорового и активного образа жизни. На предприятиях пищевой промышленности области продолжается выпуск диетических и лечебно-профилактических продуктов питания. Это хлебобулочные изделия с различными добавками, в т.ч. витаминноминеральными комплексами. На молокозаводах области выпускаются различные виды обогащенной продукции: с пробиотическими микроорганизмами, бифидобактериями и лактобактериями – бифилайф, бифидок, биопростокваша, бифидокефир; йодированные молочные продукты, такие как молоко коровье пастеризованное «Умница», молоко йодированное, молоко с лактулозой. Птицефабриками осуществляется производство яиц, обогащенных йодом, витаминами, селеном. Управление ведет контроль за исполнением технических регламентов на молоко и молочную продукцию, масложировую и соковую продукцию. В регионе 24 молокоперерабатывающих предприятия и 4 предприятия, вырабатывающих масложировую продукцию, все они перешли на выпуск продукции в соответствии с техническими регламентами. Получены сертификаты соответствия, более 250 наименований молочной и масложировой продукции изготавливаются и фасуются в упаковку нового образца. Качество и безопасность выпускаемой продукции контролируются ведомственными лабораториями по программам производственного контроля и Управлением при проведении проверок. На территории области нет предприятий, вырабатывающих соковую продукцию, поэтому контроль за реализацией технического регламента осуществляется при проверках торговых предприятий.

– Каковы основные направления деятельности Управления на 2011 год?

– Совершенствование кадровой политики, противодействие коррупционным проявлениям, предоставление гражданам и организациям государственных услуг в электронном виде, взаимодействие с общественными организациями и объединениями. Региональные задачи определены в соответствии с достигнутыми, а правильнее сказать – не достигнутыми результатами. Нас тревожит рост количества слу-

чаев ВИЧ-инфекции, на подъеме в связи с цикличностью находится заболеваемость клещевым энцефалитом. Это потребует дополнительных мер. Совместно с областным Департаментом здравоохранения будет разработан план мероприятий для тех муниципальных образований, где регистрируется убыль населения. На уровне областного правительства необходимо утвердить план по санитарной охране территории Тюменской области от завоза и распространения особо опасных и других карантинных инфекций. Совместно с Управлением Россельхознадзора проведем мероприятия по предотвращению случаев заболевания бешенством у людей. Во время летней оздоровительной кампании нельзя допустить вспышек заболеваний. Задач много, и все они для нас главные. Но самое важное – это отсутствие в работе административных барьеров, клиентоориентированный подход к оказанию государственных услуг в порученной сфере деятельности. ГН

Надежда СОКОЛОВА, и.о. начальника отдела защиты прав потребителей: – В Тюменской области ежегодно увеличивается количество письменных обращений потребителей на нарушение их прав. На первом месте находятся жалобы на качество непродовольственных и продовольственных товаров и правил продажи, на втором – услуг ЖКХ, на третьем – банковских услуг. Анализ поступающих обращений на услуги ЖКХ позволил специалистам Управления сформировать проблемные вопросы: нарушения прав потребителей на получение необходимой информации об оказываемых услугах и их стоимости, доводимой в платежных документах. Предложение по минимизации таких нарушений – утверждение бланка платежного документа услуг ЖКХ – внесены на рассмотрение в областное правительство. Одним из примеров работы Управления с применением гражданско-правовых методов защиты является обращение в суд общей юрисдикции с исковым заявлением о признании противоправными в отношении неопределенного круга лиц действий ООО УК «Уют» и ООО «Тюмень Водоканал» по необоснованному прекращению услуг холодного водоснабжения и водоотведения в жилом многоквартирном доме. Суд согласился с доводами Управления и обязал ответчика привести свою деятельность в соответствие с требованиями действующего законодательства. Целью подачи исков в защиту неопределенного круга лиц является освобождение потребителей от необходимости доказывания, что действия предприятий, оказывающих услуги, являются незаконными. В судебной практике Управления имеется также положительное решение суда о дисквалификации сроком на 1 год председателя ЖСК за нарушение части 1 статьи 19.5 Кодекса РФ об административных правонарушениях – невыполнение в установленный срок законного предписания (постановления, представления, решения) органа (должностного лица), осуществляющего государственный надзор (контроль), об устранении нарушения прав потребителей на получение необходимой и достоверной информации о жилищнокоммунальных услугах, а также порядка начисления размера платы. Для недопущения нарушений прав туристов ежегодно в преддверии сезона летних путешествий Управление проводит семинары с представителями туристических фирм. И сегодня в структуре обращений потребителей туристические услуги занимают менее 1 %. В 2010 году по результатам рассмотрения судами дел, инициированных Управлением, в пользу потребителей взыскано 2,5 миллиона рублей, в том числе 249,2 тысячи – за моральный вред; 2 миллиона рублей возвращено потребителям в досудебном порядке.

№ 1, март, 2011 г.

69

Защита населения от «малого СПИДа» Научное обеспечение санитарно-эпидемиологического надзора В последние годы основным направлением научных исследований ФГУН «Тюменский НИИ краевой инфекционной патологии» Федеральной службы по надзору в сфере защиты прав потребителей и благополучия человека (ТНИИКИП), по словам его директора профессора Татьяны Степановой, является совершенствование методологии и тактики организации крупномасштабных оздоровительных работ по биогельминтозам и клещевым инфекциям в Западной Сибири. Объединение эпидемиологических, клинико-патогенетических и эколого-биологических методов позволило разработать новые подходы в организации оздоровительных работ в природных очагах биогельминтозов: усовершенствованную методологию паразитологических исследований, специализированную стратегию санэпиднадзора, диагностическую и лечебную тактику при микстпатологии.

– Татьяна Федоровна, по каким паразитарным и инфекционным заболеваниям эндемична Тюменская область?

– На территории региона распространены такие заболевания, как описторхоз, дифиллоботриоз, тениаринхоз, клещевой энцефалит, лептоспирозы, токсоплазмоз, омская геморрагическая лихорадка, брюшной тиф, брюшнотифозное бактерионосительство, острые кишечные инфекции, трихинеллез, эхино- и альвеококкоз. Главным паразитозом области является описторхоз, на долю которого приходится более 50 % случаев заболеваний гельминтозами. Это обусловлено природными предпосылками: Тюменская область расположена в крупнейшем в мире Обь-Иртышском очаге с высокой степенью зараженности возбудителем этого заболевания рыб семейства карповых. На сегодняшний день заболеваемость описторхозом в нашем регионе в 10 раз превышает общероссийские показатели, но в 3–4 ниже, чем в Ханты-Мансийском автономном округе – эпицентре очага. В 90-е годы прошлого столетия, когда мощные миграционные потоки устремились с Севера на Юг, была опасность обострения эпидобстановки, но этого не произошло. Более того, несмотря на высокий риск инвазирования, уровень заболеваемости в Тюменской об-

задачей «Тюменского НИИ кра► Основной евой инфекционной патологии» – единственного института по проблемам медицинской паразитологии в Российской Федерации – является научное обеспечение санитарноэпидемиологического надзора, направленное на создание высокочувствительных и эффективных методов диагностики, лечения и профилактики паразитарных заболеваний.

70

ласти имеет тенденцию к снижению благодаря внедрению системы оздоровительных мероприятий, совместных усилий науки и практики. Так, в 2007 году на территории региона было зарегистрировано 4171 впервые выявленных больных описторхозом, в 2008 – 4787, в 2009 – 3965. В настоящий момент мы имеем обширный опыт проведения крупномасштабных оздоровительных мероприятий по описторхозу и дифиллоботриозам в районах дислокации предприятий нефтяной и газовой промышленности. В частности, с 1980-х годов ТНИИКИП является головным научным учреждением первой Межотраслевой комплексной научной программы «Описторхоз» и координирует исследования более 40 учреждений НИИ и вузов России, Украины, Казахстана.

– Откуда такой интерес к данному заболеванию?

– Описторхоз относят к самым актуальным социальнозначимым проблемам эндемичных территорий, хотя этот гельминтоз не относится к заболеваниям с высокой смертностью и инвалидностью. Однако он значительно снижает качество жизни и трудоспособность взрослого населения, повышает восприимчивость к другим заболеваниям, является причиной задержки психического и физического развития у детей. Образно говоря, описторхоз можно назвать «малым СПИДом» и «великим мистификатором». Длительное скрытое течение болезни, словно «бомба замедленного действия», создает впечатление «мнимого благополучия», которое под влиянием провоцирующих факторов проявляется самыми тяжелыми осложнениями: развитием рака и цирроза печени, поражениями сердечнососудистой системы, опорно-двигательного

ЛИЦО НАДЗОРА научное обеспечение аппарата, легких, кожи, развитием аллергических заболеваний. Вместе с тем этот коварный и тяжелый гельминтоз легко предотвратить, поскольку заразиться описторхозом можно только при употреблении в пищу недостаточно обработанных язя, ельца, плотвы (чебака), линя, леща, красноперки, гольяна, пескаря, верховки и шиповки. Важное место занимают также лечебнопрофилактические мероприятия, направленные на раннюю диагностику, клиническую реабилитацию, предупреждение раз-

вития болезни и ее осложнений, профилактику повторных заражений. Так, лечение описторхоза в детском возрасте, в период слабовыраженных проявлений более чем в 90 % случаев способствует полному восстановлению здоровья.

– Насколько эффективна цепочка «санитарногигиеническое воспитание населения – обследование – вновь санитарное просвещение – лечебная работа – продолжение разъяснения мер профилактики» применительно к описторхозу?

– Сочетание санитарно-просветительской и лечебно-профилактической работы даже в районах с уровнем пораженности населения в 90 % и выше и значительной частотой тяжелых форм привело к тому, что спустя 10 лет после проведения опыта выздоровления повторно заразилось только 5 % населения, а показатели временной нетрудоспособности по заболеваниям желудочнокишечного тракта снизились в 3,5 раза.

– Что вы считаете методологической основой научных исследований института по проблемам медицинской паразитологии?

– На сегодняшний день ею является «Эколого-гигиеническая концепция оздоровле-

ния очагов природно-очаговых заболеваний человека», которая объединяет и системно координирует эпидемиологические, экологобиологические, клинико-патогенетические и экспериментальные иммунологические, биохимические, микробиологические исследования. Особое внимание уделяется проблеме сочетанных заболеваний в ее эпидемиологических, эколого-эпизоотологических и клинико-патогенетических аспектах. К примеру, на модели описторхоза на территории Урало-Сибирского региона была апробирована система многоуровневого мониторинга, основанная на многофакторном дисперсионном анализе данных официальной статистики, результатов сероэпидемиологических и эпизоотологических исследований. Применение даже первых этапов такого подхода на других территориях способствует выявлению наиболее существенных проблем и определению направлений дальнейших мониторинговых исследований, а в будущем – получению надежной оценки активности эпидемического процесса и путей совершенствования эпиднадзора в РФ. Многолетний мониторинг природных очагов биогельминтозов и клещевых инфекций на территории Урала и Западной Сибири позволил в 1990 году впервые выявить возбудителя болезни Лайма, а в последние годы – возбудителей новых клещевых инфекций, в частности, эрлихиозов. Во взаимодействии с органами Роспотребнадзора создана и при поддержке правительства Тюменской области реализуется система мероприятий по снижению численности клещей и гигиеническому воспитанию населения, эффективная для профилактики всех клещевых инфекций, что привело к снижению заболеваемости в регионе.

– Что делается для улучшения работы ФГУН ТНИИКИП Роспотребнадзора?

– В 2011 году завершается реконструкция здания института, при проектировании помещений которого учитывались специфика и направления нашей деятельности, соответствие международным и российским требованиям к безопасности и качеству лабораторных исследований. Лаборатории будут оснащены современным безопасным оборудованием, которое позволит на более высоком методическом уровне проводить традиционные и развивать новые научные направления, обследовать пациентов со сложными заболеваниями. Планируемые научные исследования ТНИИКИП, благодаря новым возможностям модернизированных и реконструированных лабораторий, скоординированы и методологически объединены системным подходом. Следствием этого станет совершенствование системы эпидемиологического надзора за паразитарными инвазиями и некоторыми инфекциями, актуальными не только для нашего региона, но и России. ГН

№ 1, март, 2011 г.

71

Защищать свои права легко, когда знаешь о них Система консультирования и информирования потребителей в Тюменской области Основная задача ФГУЗ «Центр гигиены и эпидемиологии в Тюменской области» – обеспечение деятельности Управления Федеральной службы по надзору в сфере защиты прав потребителей и благополучия человека по Тюменской области. С 2009 года на базе ФГУЗ «Центр гигиены и эпидемиологии в Тюменской области» работает Консультационный центр по защите прав потребителей.

2010 году в Консультационный центр поступило 1909 обращений от граждан и организаций, из них 209 лично и 1700 по телефону. В 2010 году по сравнению с предыдущим в 4 раза увеличилось количество обращений (2009 год – 472 обращения). Таким образом, услуги Консультативного центра востребованы и интересны тюменцам.

Александр Фольмер, главный врач ФГУЗ «Центр гигиены и эпидемиологии в Тюменской области»

72

В

сфере торговли наиболее актуальными были вопросы, связанные с куплей-продажей технически сложных товаров (бытовая техника, электроника), мобильных телефонов, обуви, одежды, продуктов питания. Впервые в прошлом году в Консультационный центр стали обращаться с вопросами о продаже алкоголя и табака, подарочных сертификатов, оружия, изделий из драгоценных металлов. В сфере услуг наибольшее количество вопросов у потребителей возникало по услугам жилищнокоммунального хозяйства, бытовым и финансовым услугам. В качестве приоритетного направления деятельности центра определено информирование и консультирование потребителей финансовых услуг. Эта мера была необходимой, что подтверждается значительным ростом обращений в данном сегменте потребительских услуг: в 2010 году количество консультаций составило 150, а в 2009 – всего 14. Кроме этого, с 2010 года в Консультационный центр поступали обращения с вопросами о некачественном оказании информационных услуг – кадровых агентств, агентств по операциям с недвижимостью. С сентября 2010 года на постоянной основе в Консультационном центре работает эксперт качества потребительских товаров, специализирующийся на обуви и одежде, имеющий квалификационный сертификат об аккредитации в системе экс-

пертов Союза потребителей Российской Федерации в данной области.

В

первой половине марта 2011 года в рамках Всемирного дня защиты прав потребителей, который проходил под девизом «Потребитель за честные финансовые услуги», Консультационным центром по защите прав потребителей совместно с филиалами ФГУЗ «Центр гигиены и эпидемиологии в Тюменской области» был проведен ряд мероприятий. С 1 по 4 марта 2011 года проводилось анкетирование жителей города Тюмени и Тюменской области. Социальный опрос был направлен на анализ уровня грамотности граждан в сфере финансовых услуг, а также выявление наиболее часто встречаемых нарушений законодательства, по мнению потребителей, со стороны кредитных организаций. Было опрошено 1077 респондентов разных социальных групп населения. На вопросы, содержащиеся в анкете, ответили женщины (59 %) и мужчины (41 %) в возрасте от 18 до 62 лет, из них 56 % имеют высшее (неоконченное высшее) образование, 40 % имеют средне-специальное (среднее) и 4 % – неполное среднее. Результаты анкетирования показали следующее: 113 (10 %) опрошенных респондентов считают, что имеют высокий уровень финансовой грамотности, 585 (55 %) – средний и 379 (35 %) – низкий уро-

ЛИЦО НАДЗОРА консультационный центр Нарушения финансовых прав потребителей 3% 14% 18%

2% 2%

61%

■ непредоставление необходимой и достоверной информации ■ несоблюдение письменной формы договора включение в договор условий, ущемляющих права потребителей (84 %), в том числе: ■ договорная подсудность ■ взимание комиссии ■ обязательная уплата страховых платежей ■ иные нарушения вень финансовой грамотности. Из числа опрошенных респондентов 735 (68 %) выразили свое желание повысить уровень финансовой грамотности. Основными способами повышения уровня финансовой грамотности жители города Тюмени и Тюменской области считают: • получение данных через средства массовой информации; • посещение лекций, семинаров и курсов; • самостоятельное изучение специальной литературы. По ответам на вопрос «доверяете ли вы кредитным организациям?» позиции разделились поровну: 50 на 50.

469 опрошенным респондентам уже приходилось сталкиваться с нарушениями своих прав при заключении договоров, из них 142 пытались найти решение в спорных ситуациях. Большее количество, а именно 70 %, самостоятельно предъявляли требование к банку, 13 % обращались в государственные органы и 17 % – в общественные организации защиты прав потребителей. Положительного результата добились 76 человек. Потребители, участвовавшие в анкетировании, выразили следующие пожелания по улучшению работы банков: • предоставлять достоверную и полную информацию об оказываемых услугах; • снижать процентные ставки по кредитам и увеличивать их по вкладам; • не обременять предоставление кредита иными услугами.

С 9 по 11 марта была проведена социальная акция «Скорая потребительская помощь», организатором которой уже второй год подряд выступил ФГУЗ «Центр гигиены и эпидемиологии в Тюменской области». Для проведения акции был выделен автомобиль, соответствующим образом оформленный (логотип ФГУЗ «Центр гигиены и эпидемиологии в Тюменской области», название акции – «Скорая потребительская помощь», контактный телефон: 50-55-68). Данное мероприятие осуществлялось силами представителей Консультационного центра по защите прав потребителей и Тюменской областной общественной организации защиты прав потребителей. Целью проведения «Скорой потребительской помощи» было выездное информирование и консультирование нуждающихся граждан, которые в силу различных обстоятельств не смогли посетить специалистов. В порядке безвозмездного консультирования юридическую помощь получили пять потребителей финансовых услуг: • по вопросу ненадлежащего исполнения кредитной организацией обязательств по зачислению денежных средств на банковский вклад; • о последствиях неисполнения обязательств по кредитному договору; • о порядке действий при обнаружении недостатков в технически сложном товаре (в пылесосе торговой марки «Kirby»), приобретенном в кредит; • о правах потребителя в случае обнаружения дефектов в товаре (шкаф-купе), купленном в рассрочку; • по вопросу, связанному с недействительностью условий кредитного договора, ущемляющих права потребителей (ежемесячная комиссия за ведение ссудного счета). В период с 1 по 15 марта 2011 года Консультационным центром совместно с Консультационными пунктами по защите прав потребителей была организована работа «горячей линии» по вопросам защиты прав потребителей. На «горячую линию» поступило 54 обращения от граждан и хозяйствующих субъектов, из них 12 – по вопросам оказания финансовых услуг, тогда как за аналогичный период 2010 года соответствующих обращений было всего 6. Также были составлены следующие проекты документов для потребителей: • 1 претензия; • 1 исковое заявление; • 1 возражение относительно кассационной жалобы. Следовательно, по имеющимся результатам, работу «горячей линии» можно считать успешной. Данная социальная помощь будет действовать в течение всего 2011 года.

О

сновными задачами Консультационного центра являются информирование и консультирование населения о потребительских правах граждан и по вопросам правоприменения потребительского законодательства в отдельных секторах потребительского рынка. Основными целями деятельности Консультационного центра являются повышение уровня потребительской и правовой грамотности населения и развитие на ее основе института самозащиты права. ГН

№ 1, март, 2011 г.

73

Будущее принадлежит профилактической медицине Новая сфера деятельности Ирины Фещенко Санитарным врачом Ирина Фещенко, начальник отдела социально-гигиенического мониторинга Управления Роспотребнадзора по Тюменской области, хотела стать со школьной скамьи, в том числе потому, что когда-то эту профессию избрала для себя ее мама. Правда, в отличие от дочери, поработать по специальности ей почти не удалось: муж был военным, и семья постоянно «кочевала по городам и весям», оседая то в Ленинграде, то в Оренбурге, то в Красноярском крае.

П

о словам Ирины Павловны, ее всегда тянуло узнать причины заболеваний людей и способы их предотвращения, поэтому иного пути, кроме как поступление на санитарногигиенический факультет Свердловского медицинского института (вуза, который окончили ее мама, младшая сестра и муж), она себе не представляла. Девушка из небольшого сибирского городка блестяще ответила на все вопросы экзаменационной комиссии, искренне веря, что будущее принадлежит профилактической медицине. Спустя 40 лет Ирина Фещенко все так же считает, что для сохранения и укрепления здоровья населения важна всесторонняя оценка различных факторов окружающей среды, включая питание, о котором, по мнению коллег, она знает практически все.

– В 1977 году мы с мужем и сыном приехали по распределению в Тюмень – санэпидстанции Ленинского района требовались врачи по гигиене питания и коммунальной гигиене, – вспоминает И.П. Фещенко. – Сейчас я нисколько не жалею о том, что связала свою жизнь с питанием, а тогда оно меня немного пугало. Тогда ведь при каждом заводе была своя столовая, иногда не одна, в которой обедало очень большое количество рабочих. Так, на камвольно-суконном комбинате ежедневно кормили 6–7 тысяч рабочих, на моторном заводе – свыше 8 тысяч. И основная задача была – не допустить массовых пищевых отравлений.

Татьяна Чернятьева, заместитель начальника отдела санитарного надзора Управления Роспотребнадзора по Тюменской области: – Окончив в 1981 году Свердловский медицинский институт, я приехала по распределению в Тюмень и стала заниматься гигиеной питания вместе с Ириной Фещенко. Ирина Павловна больше специализировалась на молочной промышленности, а я на производстве напитков. Как более опытный специалист, она давала мне советы практически по любому вопросу, поддерживала меня, всегда демонстрируя тактичность, выдержанность, легкость нрава.

74

К сожалению, в своей трудовой деятельности ей приходилось с ними сталкиваться и принимать участие в расследованиях. Есть, к примеру, такое редкое заболевание человека и животных, как «гаффская болезнь», возникающая среди населения рыбацких поселков или при постоянном употреблении в пищу рыбы, приобретшей в водоемах токсические свойства. В мире зарегистрировано не более 2-х десятков вспышек этого заболевания, и одна из них произошла в Тюменской области. Основной груз по расследованию массового отравления, организации взаимодействия с ветеринарной службой, токсикологами, учеными тюменских вузов и научноисследовательских институтов лег на плечи Анны Николаевой, которая долгое время возглавляла отделение гигиены питания областной санитарноэпидемиологической службы и была учителем и наставником всех врачей по гигиене питания Тюменской области. Сейчас, по словам Ирины Павловны, массовых пищевых отравлений в Тюменской области практически нет, да и заводских столовых почти не осталось. Зато увеличилось число учреждений общественного питания открытой сети. В общей сложности общепитовская сеть региона стала намного обширнее, чем 20 лет назад, но по количеству посадочных мест она все же значительно уступает прежней. Наибольшее распространение получили небольшие кафе, пиццерии на 20–30 мест.

– В отличие от предприятий пищевой промышленности, в общественное питание и торговлю часто приходят люди без специального образования, которые отрицательно воспринимают многие требования санитарного врача, – рассказывает Ирина Фещенко. – К примеру, для обработки мяса и птицы согласно санитарным правилам необходимо отдельное помещение, чтобы не допустить заболеваний, связанных с бактериальным загрязнением пищевых продуктов. К счастью, после наших разъяснений многие предприниматели понимают обоснованность предъявляемых к ним требований и даже благодарят за науку.

ЛИЦО НАДЗОРА Лучшие люди

В частности, один из предпринимателей, который в настоящее время имеет сеть заведений общественного питания, где строго соблюдаются все санитарные нормы и правила, часто повторяет, что научился всему у санитарных врачей. Сравнивая прошлое и настоящее, начальник отдела социально-гигиенического мониторинга отмечает, что в связи с реорганизацией санитарной службы изменилась тактика надзора: уменьшилась кратность плановых проверок, появилась необходимость предупреждать предприятия и организации о предстоящих проверках. Но эти перемены продиктованы временем. Приоритет службы – осуществление государственного надзора, а предприниматели должны понимать всю ответственность своей деятельности и гарантировать качество и безопасность выпускаемой продукции на должном уровне, включая организацию на производстве ведомственного контроля и проведение лабораторных исследований. В социально-гигиенический мониторинг Ирина Фещенко пришла 2 года назад, посчитав необходимостью проанализировать и обобщить весь свой «багаж» знаний, накопленный за время долгой и плодотворной работы, и уделить больше внимания профилактике неинфекционных заболеваний.

– На развитие этой группы заболеваний оказывают влияние окружающая среда, социум, наследственность, образ жизни человека и многое другое, и сложно сказать, где, когда и какой фактор будет иметь превалирующее значение, – рассказывает Ирина Павловна. Тюменская область, к примеру, эндемична по зобу, эффективным средством массовой профилактики которого является употребление в пищу йодированной соли. Данные проведенного мониторинга, в том числе медико-биологического, подтвердили четкую связь между уровнем йоддефицитных заболеваний и использованием йодированной соли. В настоящее время все образовательные, летние оздоровительные учреждения, а также предприя-

тия пищевой промышленности региона используют йодированную соль. Ее качество контролируется в аккредитованных лабораториях ФГУЗ «Центр гигиены и эпидемиологии в Тюменской области». Управлением разработана и внедрена памятка «Для тех, кто хочет быть здоровым, чтобы дети были умными, а внуки успешными!», которая распространяется первичным звеном здравоохранения и образования для каждой семьи, с рекомендациями по потреблению обогащенных пищевых продуктов. Осуществляя мониторинг здоровья населения, сотрудники Управления взаимодействуют с Тюменьстатом, Тюменской государственной медицинской академией, Медицинским информационным центром Департамента здравоохранения Тюменской области. По мониторингу факторов среды обитания обмен информацией проводится с управлениями Росприроднадзора, Ростехнадзора, Россельхознадзора, Департаментом экологии Тюменской области.

– То, что у нас расширяется круг взаимодействия с государственными структурами и различными ведомствами – очень важно, потому что это самое главное в мониторинге, – отмечает И.П. Фещенко. – Чем больше мы будем знать о каком-то факторе, влияющем на здоровье населения, тем более правильное управленческое решение будет принято органами власти. Достаточно вспомнить прошлогоднюю ситуацию с курительными смесями, когда в регионе резко увеличилось количество отравлений ими. Благодаря ежемесячному мониторингу и оперативным мерам, предпринятым по его результатам областным правительством, тесному взаимодействию различных структур число пострадавших значительно сократилось. ГН

Нина Токарева, заместитель начальника отдела санитарного надзора Управления Роспотребнадзора по Тюменской области: – С Ириной Фещенко я познакомилась в 1980 году, после окончания Омского медицинского института. Она сразу показалась мне положительным человеком, светлым, добрым, тактичным, интеллигентным, и на протяжении всей нашей совместной деятельности мы общаемся не только по работе, но и дружим. Ирина Павловна очень много знает, много читает специализированной литературы и может применить свои знания и опыт на любых направлениях гигиены, о чем свидетельствуют ее успехи в должности начальника отдела социальногигиенического мониторинга. Сменив привычную сферу деятельности, она не только не потерялась на новом месте, но и сумела вывести мониторинг на качественно новый уровень, усилить его значимость для региона. И.П. Фещенко уважают коллеги, она пользуется заслуженным авторитетом среди коллег и представителей поднадзорных объектов, поскольку всегда отстаивает свою точку зрения, но при этом умеет выслушать другого. К ней и сейчас обращаются специалисты по гигиене питания, зная, что она в течение долгого времени проработала в этой области и никогда никому не откажет в помощи. В настоящее время мы с Ириной Павловной тесно взаимодействуем в части мониторинга окружающей среды, я как куратор коммунальной гигиены, она как начальник отдела социально-гигиенического мониторинга. В частности, совместно ведем мониторинг состояния атмосферного воздуха, почвы, воды в водоемах, систем водоснабжения, намечаем точки отбора проб, обсуждаем рекомендуемые гигиенические мероприятия.

№ 1, март, 2011 г.

75

«Игры» с законом Каждый человек время от времени оказывается на распутье, как это часто бывает в русском фольклоре. Но если в сказках, как правило, побеждает самый рисковый герой, не боящийся ни коня потерять, ни голову сложить, то в жизни такие эксперименты порой заканчиваются плачевно, особенно если это касается взаимоотношений с законом. Выбрать правильный путь вам помогут разъяснения специалистов из постоянной рубрики журнала «Государственный надзор».

– Какие нарушения антимонопольного законодательства считаются наиболее серьезными? Какие соглашения между производителем и продавцом (компанией и ее дилером) могут быть признаны нарушающими антимонопольное законодательство? Отвечает начальник Управления по борьбе с картелями ФАС РФ Александр Кинев: – Самыми серьезными нарушениями антимонопольного законодательства являются так называемые «жесткие» или «классические» картели, к которым относятся: • ценовые сговоры (соглашения между конкурентами о единообразных манипуляциях с ценами); • сговоры на торгах (соглашения между конкурентами об условиях участия в торгах); • сговоры по разделу рынков (соглашения между конкурентами о распределении клиентов, территорий, объемов продаж). Учитывая тяжесть данных правонарушений, за участие в подобных сговорах предусмотрено максимально жесткое наказание. Юридическое лицо (компания) может быть оштрафована на сумму до 15 % от годового оборота, физическое лицо (менеджер) – привлечено к уголовной ответственности в виде лишения свободы на срок до 7 лет. Соглашения между производителем и продавцом или так называемые «вертикальные соглашения» согласно части 12 статей 11 и 12 Федерального закона «О защите конкуренции» являются запрещенными с точки зрения антимонопольного законодательства в случае, если соблюдаются одновременно два условия: • хотя бы один из участников соглашения имеет долю на рынке более 20 %; • этим соглашением установлена цена перепродажи товара или требование не допускать для продажи товара конкурента. За участие в запрещенном «вертикальном» соглашении предусмотрена ответственность и для юридических, и для физических лиц, такая же, как и за участие в иных видах антиконкурентных соглашений или согласованных действий: административная (штраф, дисквалификация) или уголовная. При этом к ответственности привлекаются обе стороны соглашения: и производитель, и продавец.

76

– Нужно ли получать санитарноэпидемиологическое заключение на размещение и эксплуатацию приемопередающего оборудования, работающего в диапазоне 5,25–5,85 Ггц с мощностью излучения не более 0,63 Вт и диаметром антенны 30х30 см, на крыше здания жилого дома? Отвечает заместитель начальника отдела санитарного надзора Управления Роспотребнадзора по ЯНАО Денис Бураков: – В соответствии с пунктом 3.13 СанПиН 2.1.8/2.2.4.1383-03 «Гигиенические требования к размещению и эксплуатации передающих радиотехнических объектов», пунктом 3.4 МУ 4.3.2320-08 «Порядок подготовки и оформления санитарноэпидемиологических заключений на передающие радиотехнические объекты» проведение санитарно-эпидемиологической экспертизы и получение санитарно-эпидемиологического заключения на указанные радиотехнические объекты не требуется при условии размещения передающих (приемопередающих) антенн ПРТО вне зданий, то есть на открытой территории, отдельно стоящих мачтах (опорах), крышах зданий.

– Какие локальные акты образовательного учреждения подлежат регистрации в качестве дополнений к ус- таву образовательного учреждения? Отвечает главный специалист отдела надзора и контроля за соблюдением законодательства управления надзора и контроля в сфере образования Главного управления образования Курганской области Наталья Лескевич: – В соответствии с пунктом 3 статьи 13 ФЗ № 3266-1 «Об образовании» от 10 июля 1992 года к регистрируемым локальным актам относятся те акты образовательного учреждения, которые регламентируют его деятельность в соответствии со статьей 13 ФЗ «Об образовании». Например, подлежат регистрации локальные акты образовательного учреждения, определяющие структуру, порядок

спрашивали – отвечаем формирования органов управления образовательного учреждения, их компетенцию и порядок организации деятельности (положения о педагогическом совете учреждения, о попечительском совете и другие), а также регулирующие права и обязанности участников образовательного процесса. Локальные акты, принятые по иным вопросам, не определенным статьей 13 ФЗ «Об образовании», утверждаются или принимаются органами образовательного учреждения в соответствии с их компетенцией.

– Какие документы необходимо иметь для ввоза и вывоза из Российской Федерации подконтрольных госветнадзору грузов? Отвечает заместитель начальника отдела пограничного ветеринарного контроля на государственной границе Российской Федерации и транспорте Управления Россельхознадзора по Курганской области Виктория Лаптева: – Подконтрольные грузы подлежат перевозке только при наличии ветеринарных сопроводительных документов (ветсвидетельства при экспорте, ветсертификата при импорте). Перевозки между странами СНГ осуществляются по ветеринарным свидетельствам только между Россией, Арменией, Белоруссией, Украиной, Казахстаном, Молдавией, Таджикистаном, Узбекистаном, Туркменистаном, подписавшими Соглашение о сотрудничестве в области ветеринарии 12 марта 1993 года. В связи со вступлением России, Казахстана и Белоруссии в Таможенный союз подконтрольные грузы с территории одной стороны на территорию другой перевозятся в сопровождении ветеринарного сертификата, выданного уполномоченным органом сторон по единым формам, утвержденным Комиссией Таможенного союза. Ввоз, перевозка лекарственных средств, а также кормовых добавок химического и микробиологического синтеза осуществляется без ветеринарного сертификата в сопровождении документа, подтверждающего их качество и безопасность, выдаваемого предприятием-изготовителем, при условии их регистрации уполномоченными органами.

– Вопросы транспортной безопасности являются актуальными, поскольку, как показало время, объекты транспортной инфраструктуры чрезвычайно уязвимы от актов незаконного вмешательства. В связи с этим возникает вопрос: может ли гражданин «проверить» эффективность работы правоохранительных органов посредством оставления муляжа взрывного устройства на вокзале, в аэропорту или ином объекте транспорта? Отвечает прокурор отдела по надзору за исполнением законов на транспорте и в таможенных органах Уральской транспортной прокуратуры Ольга Коняхина: – Данное поведение отвлекает определенные силы правоохранительных органов от выполнения своих прямых обязанностей, сопряжено с ограничением прав личности, наконец, связано с причинением значительного материального ущерба, в связи с чем законодатель предусмотрел уголовную ответственность за совершение указанных деяний в статье 207 Уголовного кодек-

са РФ «Заведомо ложное сообщение об акте терроризма», предусматривающей наказание до 3 лет лишения свободы.

– Предприятие имеет лицензию генерального подрядчика, на базе которой планируется создание ООО по оказанию услуг технического надзора. Какие для этого нужно собрать документы, в том числе по таким специфическим операциям, как пошлины и налоги? Отвечает заместитель генерального директора НП «Безопасность в строи- тельстве» Николай Четверик: – В соответствии с Градостроительным кодексом РФ (с изменениями от 27 июля 2010 года), Постановлением Правительства РФ № 468 «О порядке проведения строительного контроля при осуществлении строительства, реконструкции, капитального ремонта объектов капитального строительства» от 21 июня 2010 года вид работ, который вы планируете осуществлять, назван «Строительный контроль» и прописан в пунктах 32–32.14 Приказа Минрегионразвития РФ № 624 «Об утверждении Перечня видов работ по инженерным изысканиям, по подготовке проектной документации, по строительству, реконструкции, капитальному ремонту объектов капитального строительства, которые оказывают влияние на безопасность объектов капитального строительства» от 30 декабря 2009 года. Отвечая на запросы многочисленных организаций, работающих в данном направлении, ОАО «НТЦ «Безопасность в промышленности» в рамках Единой системы оценки соответствия в области промышленной, экологической безопасности, безопасности в энергетике и строительстве подготовило и выпустило сборники по строительному контролю, которые помогут в реализации вашей идеи (Строительный контроль: сборник документов/кол. авт.: В.С. Котельников, Н.П.Четверик, Р.А. Андриевский. М., 2009; Строительный контроль: сборник документов/кол. авт.: В.С. Котельников, М.А. Луняков, Н.П.Четверик, Р.А. Андриевский, А.А.Ананьев, Д.О. Корольков. изд. 2-е, доп. М., 2010). На особо опасных, технологически сложных и уникальных объектах капитального строительства строительный контроль, как правило, осуществляется инспекционными организациями, аккредитованными в Единой системе оценки соответствия. Для осуществления настоящего вида работ необходимо получить свидетельство о допуске к нему, как виду работ, оказывающему влияние на безопасность в строительстве. Для этого нужно обратиться в саморегулируемую организацию, партнером которой вы являетесь, с соответствующим заявлением. Норматив расходов заказчика на осуществление строительного контроля, установленный во второй колонке приложения к Постановлению Правительства РФ № 468, применяется в случае привлечения государственным заказчиком специализированной организации на осуществление строительного контроля (такой, как ваша будущая организация). Размер затрат заказчика на осуществление строительного контроля, рассчитанный с применением указанного норматива, отражается в главе 10 сводного сметного расчета стоимости строительства отдельной строкой «Строительный контроль». Ваша экономическая составляющая участия в расходах заказчика на осуществление строительного контроля будет определена согласно договору с заказчиком, который будет являться основанием для этого. По вопросам налогообложения и уплаты пошлин рекомендую обратиться к специалистам НОСТРОЙ с соответствующим письмом, либо по электронной почте, размещенной на одноименном сайте: http //www.nostroy.ru/. ГН

№ 1, март, 2011 г.

77

Контрольно-надзорная система как часть правового государства Юридическая энциклопедия определяет «правовое государство» как тип государства, основанного на конституционном режиме, развитой и непротиворечивой правовой системе и эффективной судебной власти, реальном разделении властей с их эффективным взаимодействием и взаимным контролем, развитым социальным контролем политики и власти. Высшая власть в правовом государстве – власть закона, которому в равной мере подчиняются все – от высших должностных лиц государства, органов государственной власти, бизнес-сообщества до рядовых граждан. Российская Федерация тоже определяет себя как правовое государство, в котором исполнение законов должно быть неукоснительным для всех. Во имя этого государством создана контрольно-надзорная система.

К

онтрольно-надзорные функции на федеральном уровне, в соответствии с Указом Президента Российской Федерации от 9 марта 2004 года № 314 (с последующими изменениями и дополнениями) «О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти», осуществляются главным образом федеральными службами. В настоящее время таких служб (без так называемых «силовиков») насчитывается 26, лишь небольшая часть из них не осуществляет контрольнонадзорных функций по отношению к промышленным предприятиям. Кроме того, контрольнонадзорные функции (в том числе и в отношении промышленных предприятий) реализуются тремя федеральными агентствами (Ростехрегулирование, Федеральное медико-биологическое агентство, Федеральное агентство по недропользова-

► К сведению проверяемых и проверяющих

Обязательное содержание распоряжения (приказа) о проведении проверки контрольно-надзорными органами согласно статье 14 ФЗ № 294 «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля» от 26 декабря 2008 года: • наименование органа государственного контроля (надзора) • ФИО, должности должностного лица или должностных лиц, уполномоченных на проведение проверки, а также привлекаемых к проведению проверки экспертов, представителей экспертных организаций • наименование юридического лица или ФИО индивидуального предпринимателя, проверка которых проводится • цели, задачи, предмет проверки и срок ее проведения • правовые основания, в том числе подлежащие проверке обязательные требования и требования, установленные муниципальными правовыми актами • сроки проведения и перечень мероприятий по контролю, необходимых для достижения целей и задач проверки • перечень административных регламентов проведения мероприятий по контролю, административных регламентов взаимодействия • перечень документов, представление которых юридическим лицом, индивидуальным предпринимателем необходимо для достижения целей и задач проверки • даты начала и окончания проверки

78

нию), а также рядом «силовых» структур, прежде всего, МЧС России (гражданская оборона и пожарная безопасность), МВД России и подведомственная ему Федеральная миграционная служба, ФСБ России, ФСКН России, Федеральная служба по техническому и экспортному контролю Министерства обороны Российской Федерации. Бoльшая часть указанных государственных служб имеет территориальные органы и подведомственные ГУП и учреждения, также участвующие в осуществлении контрольно-надзорных функций. Чтобы контрольно-надзорные функции государства не мешали, а наоборот, служили развитию общества, в 2003 году в стране началась административная реформа. В соответствии с Указом Президента Российской Федерации от 23 июля 2003 года № 824 «О мерах по проведению административной реформы в 2003–2004 годах», а также в соответствии с Постановлением Правительства Российской Федерации от 31 июля 2003 года № 451 для обеспечения реализации приоритетных направлений административной реформы создана Правительственная комиссия по проведению административной реформы. Основными задачами Комиссии является выработка решений по вопросам ограничения вмешательства государства в экономическую деятельность субъектов предпринимательства и прекращения избыточного государственного регулирования, в том числе: • исключения избыточных и дублирующих функций и полномочий федеральных органов исполнительной власти; • развития системы саморегулируемых организаций в области экономики; • организационного разделения функций, касающихся регулирования экономической деятельности, надзора и контроля, управления государственным имуществом и предоставления государственными организациями услуг гражданам и юридическим лицам; • разграничения полномочий между федеральными органами исполнительной власти и органами исполнительной власти субъектов Россий-

консультации ской Федерации, оптимизации деятельности территориальных органов федеральных органов исполнительной власти, а также их реорганизации или ликвидации; • оптимизации структуры и функций федеральных государственных учреждений и федеральных государственных унитарных предприятий, подведомственных федеральным органам исполнительной власти, а также их реорганизации или ликвидации; • определения предельной численности работников центральных аппаратов и территориальных органов федеральных министерств, государственных комитетов, федеральных служб, федеральных агентств, руководство которыми осуществляет Правительство Российской Федерации, федеральных служб и федеральных агентств, подведомственных этим федеральным министерствам, а также учреждений, находящихся в ведении названных федеральных органов исполнительной власти. В самом начале административной реформы, Президентом России Владимиром Путиным была поставлена четкая задача – ограничить вмешательство государства в экономическую деятельность, исключить чрезмерное регулирование, сократить функции госорганов. Для этого была проведена полная инвентаризация функций министерств и ведомств. Выяснилось, что более трети функций и полномочий в разных госучреждениях являются ненужными или дублируют друг друга. Затем прошла организационная реформа с решительным изменением структуры Правительства. Ранее функции управления государственным имуществом, оказания государственных услуг, регулирование экономической деятельности, принятие политических решений, надзор и контроль – все находилось в одних руках. В результате доходило до курьезных ситуаций, когда жалобы на действия чиновника порой рассматривал именно тот, на кого жаловались. Таким образом, исключив дублирование и создав структуры, ответственные за четко очерченный фронт работ, стало возможным контролировать качество государственных услуг, формулировать требования к услугам, исходя из интересов общества, строго спрашивать за результат, сделать так, чтобы выполнение каждой функции было обеспечено достаточными финансовыми и кадровыми ресурсами. Был завершен процесс разграничения полномочий между федеральными и региональными органами исполнительной власти. Стало понятным, кто за какой объем работ отвечает. Почти наполовину было сокращено количество госучреждений. Огромные суммы, которые тратились на их содержание, остались в бюджете. В 2005 году Правительством была принята Концепция административной реформы в Российской Федерации. На основании плана мероприятий, утвержденного Концепцией, в настоящий момент проводится работа по регламентации деятельности государственных органов исполнительной власти, созданию сети многофункциональных центров предоставления государственных и муниципальных услуг и переводу государственных услуг в электронную форму.

Планомерная работа по наведению порядка продолжается. Ее результат – значительное улучшение качества жизни россиян и рост эффективности работы госаппарата. Органы государственной власти оказывают гражданам и юридическим лицам (организациям) большое количество услуг. Задача реформы – навести порядок в этой сфере, повысить качество государственных услуг. К концу 2010 года был создан полный реестр государственных услуг. К каждой услуге прилагается детальный административный регламент, где четко, до мелочей прописаны все процедуры, определяются ответственные, устанавливаются жесткие сроки рассмотрения дел. Все регламенты – типовые. Это большие документы, в среднем по 100–150 страниц текста на одну услугу. Но они написаны понятным языком, не допускающим разночтений. На сегодняшний день уже разработано и принято (или находится в стадии принятия) свыше 500 административных регламентов. Польза от регламентов очевидна. Удивительно, раньше практически любая услуга регулировалась десятками законов, указов, инструкций. Теперь все сведено в один документ. Все действия чиновников изложены в простых и ясных графических схемах. Чтобы упростить жизнь гражданам и чиновникам, планируется, где возможно, внедрять принцип «одного окна». Вместо множества госучреждений по всей России будут создаваться современные многофункциональные центры (МФЦ). В этих центрах гражданину и организациям будет предоставляться весь комплекс массовых общественнозначимых государственных и муниципальных услуг. То есть все можно будет оформлять в одном месте. Будет расширяться возможность дистанционного оформления нужных документов через Интернет. ГН

► Сведения, обязательные для включения в акт проверки • дата, время и место составления акта проверки • наименование органа государственного контроля (надзора) • дата и номер распоряжения или приказа о проведении проверки • ФИО и должности должностного лица или должностных лиц, проводивших проверку • наименование проверяемого юридического лица (индивидуального предпринимателя), ФИО и должность руководителя, иного должностного лица или уполномоченного представителя юридического лица (ИП), присутствовавших при проведении проверки • дата, время, продолжительность и место проведения проверки • сведения о результатах проверки, в том числе о выявленных нарушениях обязательных требований и требований, установленных муниципальными правовыми актами, об их характере и о лицах, допустивших указанные нарушения • сведения об ознакомлении или отказе в ознакомлении с актом проверки руководителя, иного должностного лица или уполномоченного представителя юридического лица (ИП), присутствовавших при проведении проверки; о наличии их подписей или об отказе от совершения подписи, а также сведения о внесении в журнал учета проверок записи о проведенной проверке либо о невозможности внесения такой записи в связи с отсутствием у юридического лица (ИП) указанного журнала • подписи должностного лица или должностных лиц, проводивших проверку

№ 1, март, 2011 г.

79

Процедура налоговых проверок Алевтина БАРАНОВА, Начальник отдела информационно-аналитической работы Межрегиональной инспекции Федеральной налоговой службы по УрФО

К

амеральные проверки бухгалтерской отчетности и деклараций, сданных организациями (индивидуальными предпринимателями) в налоговые инспекции, проводятся согласно статье 88 Налогового кодекса РФ, в соответствии с которой налоговая инспекция должна сообщить нарушителям о выявленных в ходе проверки ошибках или противоречиях с требованием представить пояснения или внести соответствующие исправления. На внесение исправлений в документы налогоплательщику отводится 5 рабочих дней. В случае обнаружения ошибок, повлекших за собой недоплату налогов, инспекторы в течение 10 рабочих дней с момента окончания проверки составляют акт, который должен быть вручен налогоплательщику в течение 5 рабочих дней. Требование об уплате налога по результатам налоговой проверки должно быть направлено налогоплательщику в течение 10 рабочих дней с даты вступления в силу решения. Никакого специального разрешения для камеральной проверки не нужно: она начинается уже при приеме отчетности. На этом этапе инспектор проверяет наличие всех необходимых реквизитов: наименования, ИНН, подписей, периода, за который представляются документы. Согласно статье 88 НК РФ инспекторы проверяют представленную отчетность в течение трех месяцев. Чтобы обратить-

Продолжительность выездной проверки не должна превышать 2 месяцев. Срок может быть продлен до 4 месяцев, а в исключительных случаях до 6 месяцев, если: ► проверяется налогоплательщик, отнесенный к категории крупнейших ► в ходе проверки получена информация, требующая дополнительной проверки ► проверяются организации, имеющие в своем составе несколько обособленных подразделений ► возникли форс-мажорные обстоятельства во время проверки ► налогоплательщик, плательщик сбора, налоговый агент не предоставили в установленный срок документы, необходимые для проведения выездной налоговой проверки ► возникли иные обстоятельства

80

В обязательном порядке проводится проверка: ► арифметики и взаимоувязки показателей сданной налоговой отчетности различных форм ► обоснованности применения ставок налогов и льгот ► сопоставления отчетных данных с прошлогодними показателями, с информацией о проверяемом налогоплательщике из других источников, а также с данными по аналогичным налогоплательщикам ся в суд по факту нарушений, у налоговых инспекторов есть 6 месяцев с момента представления отчетности. По истечении этого срока штрафовать нарушителя за непредоставление налоговой декларации или других документов (бухгалтерской отчетности), административное нарушение, неуплату или недоплату налогов уже нельзя. Решение о проведении выездных налоговых проверок принимает руководитель налоговой инспекции или его заместитель в случае отсутствия первичных документов, счетов-фактур, регистров бухучета от налогоплательщиков, систематического, неправильного и несвоевременного отражения на счетах бухучета операций, денежных средств, нематериальных активов. Проверяемый период выездной проверки ограничивается тремя годами, предшествующими году, в котором вынесено решение о проведении проверки. Повторные выездные проверки по одному и тому же налогу за один и тот же период запрещены за исключением проверок, вызванных ликвидацией или реорганизацией фирмы, а также проводимых вышестоящим органом, к примеру, Управлением ФНС по региону, для контроля деятельности подчиненных. При осуществлении проверки инспекторы имеют право осматривать любые помещения в присутствии понятых, изымать документы, не представленные добровольно, допрашивать свидетелей, проводить инвентаризацию и экспертизу. Документы, которые были истребованы в ходе налоговой проверки, представляются в течение 10 дней со дня получения соответствующего требования (в течение 5 дней в случае получения информации о конкретных сделках). Отказ проверяемого лица от представления запрашиваемых при проведении налоговой проверки документов или непредставление их в установленные сроки признаются налоговым правонарушением и влекут ответственность, предусмотренную статьей 126 НК РФ. Инвентаризация выполняется по распоряжению руководителя налоговой инспекции или его заместителя, в котором указаны причины, сроки, состав проверяющих, перечень имущества, которое подлежит инвентаризации. В последний день проведения выездной проверки составляется справка. Для составления и подачи возражений налогоплательщику отводится 15 рабочих дней со дня получения экземпляра акта проверки, включая последний. По результатам рассмотрения по существу материалов налоговой проверки руководитель налогового органа должен вынести решение о привлечении к ответственности за совершение налогового правонарушения или об отказе в привлечении к ответственности за совершение налогового правонарушения. ГН

Успешному бизнесу – надежную защиту ► Своевременное и полное возмещение понесенного ущерба при страховом событии ► Индивидуальные программы страхования, максимально учитывающие специфику предприятия ► 18 лет на рынке страховых услуг ► Уставный капитал – 567 миллионов рублей

Страхование: ► грузов (в том числе опасных) ► имущества ► гидротехнических сооружений ► опасных производственных объектов ► строительно-монтажных работ ► гражданской ответственности ► ОСАГО ► КАСКО ► добровольное медицинское страхование ► профессиональной ответственности ► жизни от несчастных случаев, болезней и другие виды страхования 620014 г. Екатеринбург, ул. 8 Марта, 37 Тел./факс: (343) 380-0-220 www.ugmk-insur.ru

Стабильность не случайна – она рукотворна! Лицензия С№0248 66 от 12.05.2010 г.