GosNADZOR 2

¹ 2 èþíü 2011 ãîäà ÃÎÑÓÄÀÐÑÒÂÅÍÍÛÉ ÍÀÄÇÎÐ

|

ÃÎÑÓÄÀÐÑÒÂÅÍÍÛÉ ÍÀÄÇÎÐ Èíôîðìàöèîííî-àíàëèòè÷åñêîå èçäàíèå

Òåìà íîìåðà:

Союз трех снимает барьеры С 1 июля на внешнюю границу Таможенного союза перенесены согласованные виды контроля

а также: Инициатива бывает наказуема

Истинная сущность СРО

Не ждать инспектора

Стр. 16

Стр. 26

Стр. 64

из первоисточника опрос

Инженер, экономист или юрист. Кто должен регулировать электроэнергетику? Результаты опроса компаний-членов РСПП в рамках мониторинга образовательных программ в области подготовки, переподготовки и повышения квалификации кадров в сфере ценообразования и регулирования тарифов в электроэнергетике, проведенного в соответствии с обращением Федеральной службы по тарифам.

В

анкетировании участвовали компании различных секторов экономики, представляющие различные субъекты Российской Федерации, включая ОАО «Лукойл», ОАО «Итера», ОАО «Русгидро», Евраз Груп, КЭС-холдинг, Группу Е4 и другие ведущие российские компании, а также региональные отделения РСПП. Согласно результатам опроса, подавляющее большинство респондентов считают, что работник регионального органа регулирования в области электроэнергетики должен иметь и инженерное и экономическое базовое образование (более 70% ответивших), при этом все компании указали как минимум одно из этих двух направлений среди обязательных. Несмотря на то, что только две компании указали на необходимость юридического образования, достаточно много компаний указали юридическую грамотность как важную компетенцию работника органа регулирования. Также достаточно востребованной с точки зрения респондентов является компьютерная грамотность и умение работать с офисными приложениями. Квалификацию работников органов регулирования предприятия оценивают скорее позитивно – только 20% опрошенных считают, что их квали-

фикация скорее не соответствует поставленным задачам, что может свидетельствовать о том, что механизмы и институты подготовки кадров в целом соответствуют требованиям по подготовке специалистов. По мнению компаний, повышение квалификации работников органов регулирования должно осуществляться в среднем раз в 1,5 года. Впрочем, респондентами подчеркивалось, что важным является повышение квалификации не «для галочки», а реальное обучение новым методикам у профессионалов, в том числе вызванное изменением законодательства. Мнения компаний о необходимости внедрения программы подготовки по специальности «Регулирование деятельности инфраструктурных организаций» разошлись. Почти 40% респондентов находят такую программу целесообразной, остальные либо не видят в ней необходимости, либо считают, что достаточно курсов повышения квалификации. Часть компаний отмечает, что при введении такой программы в вузах необходимо организовать контроль за работой выпускников по специальности. Создание специализированного центра компетенции в области регулирования инфраструктурных организаций для разработки содержания, сертификации специализированных образовательных программ, их внедрения в действующую образовательную инфраструктуру, а также мониторинга качества образовательных услуг в указанной сфере компании находят целесообразным только при поддержке ответственных органов власти (50% ответивших). При этом более половины компаний готовы направлять специалистов в качестве приглашенных преподавателей/экспертов в образовательных программах, если это происходит без ущерба для основной деятельности организации. ГН

Важные компетенции работника органа регулирования ► Инженерное и экономическое базовое образование ► Юридическая грамотность/ юридическое образование ► Компьютерная грамотность, умение работать с офисными приложениями

№ 2, июнь, 2011 г.

1

Из первоисточника Инженер, экономист или юрист. Кто должен регулировать электроэнергетику?

1

Результаты опроса компаний-членов РСПП

Тема номера Союз трех снимает барьеры

6

Достижения экономической интеграции и перспективы создания Единого экономического пространства

К общему знаменателю

9

Какой должна быть политика стран Таможенного союза в сфере технического регулирования

Расширяя границы

10

О новых правилах прохождения таможенного контроля

На таможне: мнения, суждения, оценки

11

ЕЭП не обойтись без информационных технологий и электронных паспортов

Государственный надзор Кому пожалуется инвестор?

12

В России создается институт уполномоченных по инвестициям

Закон – на экспертизу

13

Оценка регулирующего воздействия как инструмент, призванный улучшить управленческие решения

Инициатива бывает наказуема

16

Могут ли подведомственные государственные и муниципальные учреждения осуществлять функции контроля

Обжалованию подлежит

18

Что показывает практика правоприменения Закона №294-ФЗ

Сила воздействия

21

Виды контроля, подпадающие под действие Закона № 294-ФЗ

По международным стандартам

24

Не все положения Закона № 294-ФЗ соответствуют ратифицированным международным договорам, являющимся частью правовой системы России

Истинная сущность СРО

26

Саморегулирование как механизм государственного регулирования

К ответственности не привлекались

30

Кто и как контролирует СРО

Четкая регламентация

32

В Законе «О защите прав потребителей» появилось понятие федерального государственного надзора в области защиты прав потребителей

Стать совершенной, технически оснащенной, качественно работающей службой

34

Члены генсовета общественной организации «Деловая Россия» и представители Федеральной налоговой службы обсудили вопросы оптимизации налогового законодательства

Шеф-редактор Группы изданий «ТехНАДЗОР» Лидия МАКАРОВА

Корректура Лилия КОРОБКО

Заместители шеф-редактора Леонид ЖВАКИН, Павел КОБЕР

Отдел партнерских отношений Георгий ЖАРКОЙ (руководитель)

Коммерческий директор Светлана ПУШКАРЬ

Региональные представители Яна НИКИТИНА, Вера Еремина, Андрей ИВАНОВ, Ирина КАРМАЗИНОВА, Лия МУХАМЕТШИНА, Елена ЧАПЛЫГИНА, Елена ЧЕРНЯЕВА, Елена Фетищева

Главный редактор Лидия МАКАРОВА Выпускающий редактор Екатерина ЧЕРЕМНЫХ Обозреватели Роза ИБРАГИМОВА, Ольга паластрова, Екатерина СИДОРОВА, Ирина ШАМАНАЕВА Дизайн и верстка Мария ШИЛОВА

2

Использованы фотографии авторов, пресс-служб Министерства экономического развития РФ, НП СРО «СтройСвязьТелеком», ФНС России, общественной организации «Деловая Россия», УФНС России по Свердловской области, губернаторов ЯНАО, Ярославской, Ростовской областей и Республики Коми, УГМКХолдинга, Росстандарта, РСПП, Главного федерального инспектора по Курганской области, Управления Росприроднадзора по Челябинской области, Гострудинспекции по Челябинской области, Южно-Уральского филиала ФГУ «ВНИИ охраны и экономики труда», Минздравсоцразвития, филиала «МРСК Урала» – «Челябэнерго», управления Роспотребнадзора по Челябинской области, группы компаний «Ньютон»

в номере Осторожно: однодневки!

37

Фирмы-однодневки – проблема не только налоговых органов, но и бизнеса

Что думают предприниматели о пожарном надзоре

38

Результаты мониторинга административных барьеров, возникающих при осуществлении МЧС России государственного пожарного надзора

Особой территории – особый контроль

42

Кто нарушает природоохранное законодательство на Ямале

Государство и бизнес Исполнение экологического законодательства должно стать нормой поведения

44

О мерах по ликвидации накопленного экологического ущерба говорят участники заседания президиума Госсовета по вопросам экологии и губернаторы регионов России

Кому на пользу расточительство?

50

Законодательство о промышленной безопасности требует коренных изменений

Стандартизация: обозначены позиции

54

О проекте Концепции развития национальной системы стандартизации Российской Федерации на период до 2015 года

Лицо надзора Все звенья в одной цепи

56

Интервью с федеральным инспектором в Курганской области Владимиром Балакиным

НАДЗОРная практика Потому что без воды – ни туды и ни сюды

60

Контроль за водными ресурсами

Не ждать инспектора

64

Зачем нужна аттестация рабочих мест по условиям труда

Арбитражный инструмент

67

Государственная экспертиза условий труда помогает разрешить проблемы, возникающие при проведении аттестации рабочих мест

К вам едет «автомобиль безопасности»

68

Профилактика травматизма и профзаболеваний в филиале «МРСК Урала» – «Челябэнерго» проводится в соответствии с требованиями федерального и отраслевого законодательства

Кто защитит здоровье работников?

71

О причинах и следствии профессиональной заболеваемости работающих

Обратная связь Открыто, достоверно, по существу

72

Система информирования общественности о деятельности Счетной палаты РФ

Равнодушных становится меньше

75

Общественная палата и общественное экологическое движение

Источник забудется, мнение останется

76

Рекомендации специалистам по связям с общественностью

На законных основаниях

78

Ответы специалистов надзорных органов на вопросы руководителей поднадзорных предприятий

121099 Москва, Смоленская площадь, 3 Тел. +7 (495) 973-52-65, 8 (800)-700-35-84 Моб. +7 (965) 545-04-64, моб. +7 (963) 611-05-51 E-mail: moscow@tnadzor.ru, info@gos-nadzor.ru 620017 Екатеринбург, пл. Первой пятилетки Тел./факсы (343) 253-16-08, 253-16-09, 379-37-65, 379-37-66 E-mail: tnadzor@rambler.ru, info@gos-nadzor.ru www.tnadzor.ru Представительство в Нижнем Новгороде Тел. +7 (929) 038-38-88 е-mail: nn@tnadzor.ru, info@gos-nadzor.ru Представительство в Новосибирске Тел. +7 (913) 387-02-18 е-mail:novosib@tnadzor.ru, info@gos-nadzor.ru

Представительство в Омске Тел. +7 (923) 674-17-24 е-mail: omsk@tnadzor.ru, info@gos-nadzor.ru Представительство в Перми Тел. +7 (963) 018-89-93 е-mail: perm@tnadzor.ru, info@gos-nadzor.ru Представительство в Челябинске 454000 Челябинск, пл. Революции, 7, оф. 1.17 Моб.+7 (922) 169-22-54, тел. (351) 266-69-59, (343) 253-89-89, Факс (351) 266-66-78 е-mail: 74@tnadzor.ru, sales@tnadzor.ru, info@gos-nadzor.ru Свидетельство о регистрации ПИ № ФС77-39838 от 14 мая 2010 г. выдано Федеральной службой по надзору в сфере связи и массовых коммуникаций. Подписано в печать 15 июня 2011 года. Отпечатано в ООО «Типография «Домино», тел. (351) 254-33-66, 254-75-55 Заказ № от 15 июня 2011 года. тираж 4 000 экз.

№ 2, июнь, 2011 г.

3

Минэкономразвития РФ

Бизнесу – зеленый свет

М

инэкономразвития и Минюст РФ теперь имеют право проводить экспертизы законопроектов для выявления в них положений, затрудняющих работу бизнеса. Постановление о положениях экспертизы Правительство РФ опубликовало на своем сайте. Экспертиза будет проводиться либо по собственной инициативе Минэкономразвития РФ, либо на основании обращений предприятий бизнеса. По итогам экспертизы ведомство сможет требовать отмены актов, которые чрезмерно регулируют предпринимательскую деятельность. По результатам экспертизы Минэкономразвития сможет внести в Министерство юстиции предложения об отмене или изменении законопроектов. Порядок проведения экспертизы министерство должно разработать самостоятельно. Напомним, что Президент РФ Дмитрий Медведев еще в апреле этого года поручил разработать механизм, позволяющий Министерству экономического развития РФ проверять все законопроекты, внесенные в Госдуму на рассмотрение, и ведом-

ственные акты таможенной службы. 26 мая правительство одобрило изменения в работе министерства. По сообщению газеты «Ведомости», с августа 2010 года по 10 мая 2011 года Минэкономразвития проверило 120 законопроектов, выявив чрезмерную нагрузку на частный бизнес в 56 случаях. Наибольшее число таких актов было разработано Минсельхозом, Минпромторгом и Минприроды.

Госинспекция труда

Сертификаты доверия

Е

ще два предприятия в Екатеринбурге получили «Сертификат доверия работодателю». Руководитель Государственной инспекции труда в Свердловской области Федор Кравцов в рамках проекта «Декларирование деятельности хозяйствующих субъектов всех форм собственности по реализации трудовых прав работников» вручил «Сертификат доверия работодателю» ООО «ВИЗ-Сталь» ( генеральный директор С. Макуров) и ОАО «Машиностроительный завод имени М.И. Калинина» (генеральный директор Н. Клейн). Срок действия сертификата – пять лет. На этот период сведения о его владельце публикуются в Реестре работодателей, гарантированно соблюдающих трудовые права работников.

Госдума

Совершенствуя систему контроля

С

1 августа вступил в силу Федеральный закон от 18 июля 2011 года № 242 «О внесении изменений в отдельные законодательные акты РФ по вопросам осуществления государственного контроля (надзора) и муниципального контроля». Документ направлен на совершенствование системы контроля при проведении государственных проверок, создание правового поля, в котором риск возникновения чрезвычайных ситуаций будет сведен к нулю. Закон, в частности, устанавливает, что некоторые категории предприятий будут проверяться чаще чем один раз в три года. Это объекты повышенной опасности, объекты медицины и образования, продуктовые магазины и др. Внеплановые выездные проверки теперь можно будет проводить без предварительного уведомления хозяйствующего субъекта в случаях, когда «для достижения целей и задач проверки необходимо оперативное проведение контрольных мероприятий». Эта норма будет применяться при государственном миграционном контроле, контроле в сфере рекламы, промышленной и транспортной безопасности. Новый закон почти не меняет объем полномочий проверяющих, зато исключает ситуации, когда, по словам заместите-

4

ля директора департамента государственного регулирования в экономике Минэкономразвития РФ Евгения Ковтуна, «инспекторы, пользуясь тем, что ведомственные акты сложно достать, злоупотребляли своими полномочиями». Сейчас у проверяемых появился документ, который поможет им ориентироваться в изменениях, внесенных в более чем 60 законов с целью снижения административного давления на бизнес. Учтены и интересы контролеров. Если, к примеру, бизнесмен не пускает инспектора проводить проверку, его могут оштрафовать на 50 тыс. рублей. За повторное нарушение подобного рода взимается двойной штраф. С пяти до семи дней продлен срок временного запрета деятельности предприятия без судебного решения. Ростехнадзору возвращено его прежнее право самостоятельно останавливать производство на срок до 90 дней.

надзорные факты ФНС

Против «грязных» данных

Ф

едеральной налоговой службой 2011 год объявлен годом борьбы с «грязными» данными. С 1 сентября текущего года ФНС России и Росреестр переходят на новую схему информационного обмена, предусматривающую предоставление налоговым органам единого выверенного массива данных о земельных участках и их правообладателях. С 1 сентября до конца текущего года планируется проведение верификации баз данных налоговых органов и органов, осуществляющих регистрацию недвижимого имущества и транспортных средств. До 15 ноября также предусмотрено создание Федеральной информационной адресной системы (ФИАС) и включение ее в систему межведомственного электронного взаимодействия. ФИАС будет применяться органами государственной власти и местного самоуправления при межведомственном взаимодействии и предоставлении государственных и муниципальных услуг в электронном виде. Среди основных задач, которые предстоит решить ФНС России до конца года, – принципиальное повышение уровня клиентоориентированности в работе службы; повышение эффективности налогового администрирования; активное внедрение

новых информационных технологий в налоговое администрирование; развитие бесконтактных способов работы с налогоплательщиками; повышение качества контроля.

Роспотребнадзор

Проверили плавсредства

Ф

едеральная служба по надзору в сфере защиты прав потребителей и благополучия человека в целях обеспечения санитарно-эпидемиологического благополучия при перевозке пассажиров судами водного транспорта организовала проведение дополнительных контрольно-надзорных мероприятий на соответствие пассажирских судов требованиям законодательства. При осуществлении проверок особое внимание обращалось на наличие судового санитарного свидетельства о праве плавания на 2011 год. Проверялось соответствие его проектной мощности фактической вместимости судна, населенность плавсредств, содержание жилых, общественных, санитарнобытовых помещений, пищеблока для пассажиров и экипажа. Особое внимание обращалось на соблюдение гигиенических требований к эксплуатации помещений. Проверки с участием представителей органов прокуратуры, сотрудников Управлений Роспотребнадзора по Псковской, Калининградской, Кемеровской, Новосибирской, Новгородской, Владимирской, Ульяновской, Ростовской, Саратовской, Волгоградской, Орловской, Ярославской областям, Краснодарскому, Приморскому краям, республикам Татарстан, Бурятия, Якутия, Еврейской автономной области соблюдения требований санитарного законодательства проведены на 89 пассажирских судах. Установлены нарушения требований санитарно-эпидемиологических правил и нормативов СанПиН 2.5.2-703-98 «Суда внутреннего и смешанного (река-море) плавания» и других санитарных правил. Масса недостатков выявлена при обследовании пассажирского теплохода «Александр Невский» в Псковской области. К примеру, там не осуществляется производственный контроль за соблюдением санитарных правил при организации питания пассажиров, не соблюдается перечень и кратность обследований при прохождении периодических медицинских осмотров работников декретированных профессий. Кроме того, не организованы предрейсовые медицинские осмотры вахтенного плавсостава, не обеспечено временное хра-

нение и сбор отходов 1-го класса опасности, нарушены Правила оказания услуг общественного питания и условия хранения пищевых продуктов. В Республике Татарстан в период с 16 по 19 июня проведены проверки 6 судов, выполняющих туристические рейсы. Выявлены факты неисправности санитарно-технического оборудования, отсутствия программ производственного контроля за соблюдением санитарных правил и выполнением санитарно-противоэпидемических (профилактических) мероприятий и проведение самого производственного контроля и другие. По результатам комплексных проверок информация о выявленных нарушениях направлена в транспортные прокуратуры субъектов Российской Федерации для принятия мер прокурорского реагирования.

№ 2, июнь, 2011 г.

5

Союз трех снимает барьеры 1 января 2012 года должно заработать Единое экономическое пространство В Москве прошла конференция «От Таможенного союза – к единому экономическому пространству: интересы бизнеса». В формате трехстороннего бизнес-диалога Российского союза промышленников и предпринимателей (РСПП), Конфедерации промышленников и предпринимателей (нанимателей) Белоруссии и Национальной экономической палаты Казахстана «Союз Атамекен» прошло обсуждение проблем экономической интеграции и перспектив создания Единого экономического пространства. В мероприятии приняли участие премьер-министры России, Казахстана и Белоруссии Владимир Путин, Карим Масимов и Михаил Мясникович, а также главы крупнейших бизнес-ассоциаций трех стран. Запустить Единое экономическое пространство планируется с 1 января 2012 года.

К

ак считают сами предприниматели, новый уровень интеграции позволит усилить хозяйственные связи производителей трех стран и в конечном итоге повысит конкурентоспособность экономики ЕЭП на мировом рынке. Встреча представителей трех стран прошла после очередного важного шага в процессе экономической интеграции: с 1 июля в рамках формирования Единого экономического пространства России, Белоруссии и Казахстана таможенные органы прекратили контроль на внутренних границах Таможенного союза. Контроль осуществляется на внешних границах в соответствии с единым таможенным тарифом по схеме «три плюс один». Подробно проанализировав ситуацию, глава российского правительства В. Путин, в частности, отметил, что в результате снятия барьеров, ранее затруднявших взаимную торговлю, образуется емкий и растущий общий рынок с более чем 165 млн. потенциальных покупателей. Это очень хорошие условия для любого бизнеса. Важно, что сами правила игры для участников экономической деятельности стали более стабильными и предсказуемыми. Формирование нормативной базы Таможенного союза и будущего единого экономического пространства, подчеркнул российский премьер-министр, шло с учетом принципов и норм Всемирной тор-

► Владимир Путин назвал формирование общего таможенного пространства «самым большим событием на территории бывшего СССР в период после его крушения». Только за четыре месяца текущего года объем товарооборота между Россией, Казахстаном и Белоруссией возрос (эта цифра очень показательная даже для периода восстановления после кризиса!) на 43%.

6

говой организации. Теперь бизнес и государственные институты начинают работать по-настоящему в конкурентных условиях. Задачи перед тремя участниками рынка стоят масштабные, ведь уже с 1 января 2012 года должно заработать Единое экономическое пространство. Наряду со свободным передвижением товаров, оно подразумевает также свободу движения капиталов, услуг и рабочей силы. Причем каждая компания, зарегистрированная в любом из государств ЕЭП, будет фактически пользоваться всеми преимуществами отечественного производителя. ЕЭП будет базироваться на проведении согласованной политики в макроэкономике, обеспечении правил конкуренции в соответствии со всеми регламентами, в том числе и по сельхозсубсидиям, и в сфере транспортных тарифов. Ряд механизмов Единого экономического пространства потребует так называемой дополнительной настройки. На конференции были высказаны полезные идеи и соображения, которые должны быть учтены в дальнейшей работе, в том числе при совершенствовании нормативно-правовой базы Таможенного союза и Единого экономического пространства. Принято решение начать ее кодификацию, с тем чтобы иметь два основополагающих документа – новый кодифицированный договор по вопросам Таможенного союза и ЕЭП и Таможенный кодекс, в которых все будет понятно, четко и исчерпывающе прописано. Кроме того, с 1 января 2012 года в полном формате заработает Суд ЕврАзЭС, в который смогут обращаться не только государства, но и хозяйствующие субъекты, участники экономической деятельности.

тема номера таможенный союз Снимая барьеры внутри Таможенного союза, заверил В. Путин, Россия ни в коем случае не собирается допустить того, чтобы на внешних границах выстраивались непреодолимые барьеры. Главная задача заключается в том, чтобы за счет объединения усилий трех государств страны смогли более эффективно и гармонично интегрироваться в глобальную экономику. Так, Россия продолжает переговоры о вступлении во Всемирную торговую организацию. В формате «тройки» Россия, Белоруссия и Казахстан могут предложить перспективные темы для дальнейшего диалога с Европейским союзом, с другими странами и региональными объединениями. Строительство Таможенного союза и Единого экономического пространства в перспективе открывает путь к формированию Евразийского экономического союза. Это еще более высокий уровень интеграции. Таможенный союз сегодня – это геополитическая реальность, начало большого пути к Единому экономическому пространству, то есть к общему рынку с равными условиями хозяйствования, отметил премьер-министр Республики Беларусь Михаил Мясникович. Но когда начнется создание транснациональной корпорации, союз станет центром экономического притяжения в мире. Опыт Беларуси в интеграционных процессах показывает, что серьезную опасность представляет так называемая «бумажная, виртуальная интеграция». Не секрет, что сегодня в Таможенном союзе по некоторым товарным позициям формирование цен осуществляется с активным участием государства. Это приводит к колоссальному диспаритету цен на едином рынке и является целенаправленным снижением конкурентоспособности товаров одних стран и субсидированием экспорта других. Таможенный и экономический союз несет в себе не только выгоды, но и риски. Бизнес-сообщество понимает, что усиливается не только внутриотраслевая конкуренция производителей, но и возникает межотраслевая конкуренция за более успешное размещение капитала, использование рабочей силы, доступа к инфраструктуре и многим другим механизмам макроэкономического регулирования.

За шагом шаг Эльвира НАБИУЛЛИНА, министр экономического развития РФ 1 июля 2011 года произошло знаковое событие – на внешнюю границу Таможенного союза перенесены согласованные виды контроля. Отменен таможенный контроль на внутренней границе Таможенного союза. Действует единое правовое поле в области применения санитарных, ветеринарных и фитосанитарных мер, взаимно признаются разрешительные документы в этой сфере. За год существования Таможенного союза объем взаимной торговли трех стран удвоился. К примеру, объем экспорта Казахстана в Белоруссию увеличился более чем в 5 раз. Следующий этап – через полгода. С 1 января 2012 года вступят в силу соглашения ЕЭП, процесс ратификации которых завершается. В ЕЭП создаются условия для свободного движения товаров, услуг, капитала и рабочей силы. Для этого в соглашения был включен широчайший спектр вопросов – от макроэкономики и финансовых рынков до технического регулирования и интеллектуальной собственности. А это означает, что появляются новые возможности для развития бизнеса и многостороннего сотрудничества наших трех стран.

Надо понимать, что и как делать Александр ШОХИН, президент РСПП Пока документы Таможенного союза и Единого экономического пространства не дают представления о том, в каких условиях придется работать компаниям трех стран через несколько лет. Для того, чтобы компании расширяли горизонт планирования и принимали инвестиционные решения, они должны понимать, как через несколько лет: будут регулироваться тарифы естественных монополий, будет выглядеть налоговая система трех стран, будет зафиксирован уровень совокупной налоговой нагрузки и платежей в систему соцстраха или аналогичных налоговых выплат. Наконец, что будет происходить с администрированием и госрегулированием, к качеству которого нередко возникают вопросы.

► Роль наднациональных структур будет последовательно усиливаться, и прежде всего комиссий Таможенного союза. В рамках ЕЭП планируется передать ей дополнительно около 90 полномочий, включая принятие решений по конкурентной политике, техрегламентам и субсидиям. Представляя свою страну как участницу Таможенного союза, премьер-министр Казахстана Карим Масимов заметил, что Республика Казахстан первой среди стран бывшего СССР получила статус страны с рыночной экономикой и имеет высокие рейтинговые оценки инвестиционного класса. По объему прямых иностранных инвестиций на душу населения республика занимает первое место в СНГ и опережает ряд стран Восточной Европы. По информации Национального банка, приток прямых иностранных инвестиций в Казахстан составил более 100 млрд. долларов. Бизнес-сообщество стремится выйти на казахстанский рынок. Некоторые российские предприниматели, успешно торгующие в Казахстане, вы-

сказали намерение часть производства перевести именно туда. Выгоды явные: уменьшение затрат на транспортировку, более низкие налоговые ставки, а в конечном счете снижение себестоимости продукции. В перспективе – экспорт произведенной в Казахстане продукции. Критичными видятся слабое инфраструктурное оснащение, большая отдаленность городов друг от друга, слабое логистическое сопровождение, которое предстоит преодолеть. Казахстан привлекает российский бизнес. Здесь благоприятное инвестиционное законодательство, действуют эффективные меры поддержки предпринимателей, а также, что крайне важно, политическая и экономическая стабильность.

№ 2, июнь, 2011 г.

7

Единая политика и свобода Михаил МЯСНИКОВИЧ, премьер-министр Белоруссии Создание Таможенного союза и Единого экономического пространства шло настолько быстрыми темпами, что не всегда бизнес успевал догонять и понимать те решения, которые на сегодняшний день уже приняты. Пройдет несколько месяцев – и наступит 1 января 2012 года, и мы будем жить в совершенно новом правовом пространстве, как сегодня уже об этом говорилось. Мы должны ментально подготовиться и сами как правительство, потому что часть функций, которые мы до этого осуществляли самостоятельно, теперь отдаем в наднациональный орган, и бизнес должен понимать те новые возможности, которые ему предоставлены, – единая конкурентная политика, свободное перемещение товаров, свободное перемещение капиталов, свободное перемещение рабочей силы. Это совершенно новое условие, я бы сказал – беспрецедентное условие.

Стиль может быть общим Карим МАСИМОВ, премьер-министр Казахстана Налогообложение не является частью единого экономического пространства. Налогообложение – это каждое национальное правительство решает самостоятельно, и те возможности, которые та или иная страна предоставляет с точки зрения налогообложения, лучшие условия, – дают возможность правительству другой страны принять лучшее решение. Это и есть способ для получения общего бизнес-стиля.

ЕЭП: в интересах государств и бизнеса Владимир ПУТИН, председатель Правительства Российской Федерации Созданы качественно новые условия для ведения бизнеса в наших государствах, и, к слову, за четыре месяца текущего года объем товарооборота между Россией, Казахстаном и Белоруссией возрос – эта цифра очень показательная даже для периода восстановления после кризиса – возрос на 43 процента. Очень приличный показатель. В результате снятия барьеров, затруднявших ранее взаимную торговлю, образуется емкий и растущий общий рынок с более чем 165 миллионами потенциальных покупателей. Вот если мы это все объединим, мы поймем, что здесь нет никакого преувеличения – мы реально на равных можем конкурировать с нашими друзьями и партнерами на Западе. Поддержка со стороны государства дает ощутимые результаты. Если говорить об Антикризисной программе правительства и Национального банка по стабилизации экономики, разработанной по инициативе Президента республики Н. Назарбаева, то, прежде всего, нужно обратить внимание на ее масштабы: с учетом пересмотра требований к резервам банков, в экономику направлено около 20 % ВВП. Никогда в истории и ни в одной стране

8

мира не было таких масштабов государственной поддержки экономики. Программа профинансировала меры по стабилизации рынка недвижимости и жилищного строительства. Также были направлены средства на поддержку малого и среднего бизнеса; на форсированное развитие агропромышленного комплекса; реализацию инновационных индустриальных проектов. Была поддержана банковская система, удалось снизить издержки бизнеса и избежать той экономической катастрофы, которая разразилась в ряде развитых стран мира. Самое главное – удалось избежать массового сокращения рабочих мест, безработицы.

Т

аможенный союз создается с целью интеграции экономик и углубления сотрудничества, а не обострения конкуренции, хотя такое обострение неизбежно произойдет. Но если мы действительно собираемся войти в число 50 конкурентоспособных стран мира, то следует воспринимать конкуренцию в рамках Таможенного союза как подготовку к более жесткой конкуренции на мировых рынках. По итогам проведенного анализа Национальная экономическая палата «Атамекен» предлагает разработать проект Закона РК «О лицензировании и разрешительных документах» в новой редакции, с учетом изучения международного опыта и пересмотреть перечень видов лицензируемой деятельности, а также поставить на утрату ряд постановлений правительства и иные ведомственные приказы, регулирующие на сегодняшний день порядок лицензирования. В порядке сокращения административных барьеров предлагается: • исключить нотариальное удостоверение всех документов; • сократить перечень дополнительных документов, предоставляемых для получения лицензии, и определить исчерпывающий перечень документов; • исключить или конкретизировать все нормы, по которым может возникать неоднозначное толкование, устранить пробелы в НПА, касающиеся лицензирования; • исключить лицензионный сбор; • исключить обязательное получение заключений органов СЭС, противопожарной службы, охраны окружающей среды, промышленной безопасности, энергонадзора; • исключить подподвиды лицензирования, с переводом некоторых из них на уведомительный порядок, а также перевести ряд подвидов лицензирования на уведомительный характер; • конкретизировать сроки для рассмотрения полноты предоставленного пакета документов, для проведения процедуры согласования в других уполномоченных органах и для непосредственного рассмотрения заявления на получение лицензии, а также сократить сроки рассмотрения заявления на получение лицензии. Реализация предлагаемых мер существенно улучшит инвестиционный климат и будет способствовать развитию добросовестной конкуренции в рамках Единого экономического пространства. Об этом говорили и другие участники конференции. ГН

тема номера таможенный союз

К общему знаменателю О

дним из ключевых элементов процесса создания Единого экономического пространства является проведение согласованной политики в сфере технического регулирования. Кроме того, принимая во внимание, что Единое экономическое пространство строится с учетом соблюдения норм и принципов ВТО, техническая политика стран Таможенного союза имеет большое значение и для их последующего вступления во Всемирную торговую организацию. В работе по сближению технического законодательства стран Таможенного союза трудно переоценить роль ведущих объединений бизнеса. На протяжении семи лет в РСПП действует Комитет по техническому регулированию, стандартизации и оценке соответствия. Сегодня в составе Комитета – свыше 2500 экспертов из самых разных отраслей промышленности. В отлаженном механизме взаимодействия власти и бизнеса Комитет РСПП играет роль не только координатора бизнес-сообщества, но и связующего звена между промышленниками и государством. Только за шесть месяцев текущего года проведено общественное обсуждение более 50 документов, связанных с реформой технической политики, в том числе 35 проектов технических регламентов Таможенного союза. Получено и обработано около 400 отзывов от экспертов различных отраслей промышленности. Экспертно-аналитическую работу Комитет осуществляет в тесном взаимодействии с Минпромторгом, Минэкономразвития, МЧС России, Росстандартом, Государственной Думой, Комиссией Таможенного союза. В процессе работы над техническими регламентами выявился целый ряд вопросов, выяснилось, что базовые документы по техническому регулированию ЕврАзЭС и Таможенного союза имеют немало противоречий. Появились предложения о создании технических регламентов СНГ. Такая путаница в подходах, планах разработки техрегламентов и даже названиях проектов затрудняет работу. Назрела необходимость сделать единый перечень и план. С нашей точки зрения это должен быть план разработки технических регламентов Таможенного союза. Доказательной базой технических регламентов Таможенного союза должны стать межгосударственные стандарты и своды правил. Чтобы ее создать, странам, входящим в Таможенный союз, целесообразно отказаться от разработки национальных стандартов, во всяком случае в основных отраслях промышленности. Тогда можно направить все силы и средства на подготовку в рамках Таможенного союза межгосударственных стандартов, гармонизированных с международными. Следующий вопрос, на который необходимо обратить внимание, это сближение систем аккредитации. Хотел бы отметить, что Правительством Российской Федерации утверждена концепция формирования единой национальной системы аккредитации. С участием экспертов РСПП под-

Дмитрий ПУМПЯНСКИЙ, член Бюро правления РСПП, председатель Президиума, председатель Комитета РСПП

► Российское бизнес-сообщество положительно оценивает региональную экономическую интеграцию, которая формируется в рамках Таможенного союза. Мы уверены, что активное участие бизнеса в формировании Единого экономического пространства позволит существенно ускорить интеграционные процессы и создаст дополнительные благоприятные предпосылки для развития бизнеса всех стран-участниц.

готовлен проект закона «Об аккредитации в Российской Федерации», к широкому обсуждению которого привлечено бизнес-сообщество России. Мы провели обсуждение и получили поддержку нашей позиции по реформированию системы аккредитации у союзов предпринимателей Белоруссии и Казахстана. Надеемся, что в текущем году закон будет принят. В заключение хочу отметить, что для скорейшего достижения практических результатов интеграции на территории Единого экономического пространства необходимо развернуть масштабную работу по созданию полноценных институтов ЕЭП, которые позволят проводить системную координацию и управление. В сфере технического регулирования наряду с приоритетным обеспечением разработки технических регламентов и межгосударственных стандартов стран Таможенного союза целесообразно обсудить вопрос о создании наднационального органа прямого действия по техническому регулированию и стандартизации. Деятельность этого органа позволит существенно сократить сроки подготовки и рассмотрения проектов технических регламентов и сконцентрировать силы и средства на разработку межгосударственных стандартов, гармонизированных с международными. Подобный наднациональный орган необходим и в сфере аккредитации и оценки соответствия. Это существенно упростит и ускорит взаимный допуск товаров на рынок, а также международное признание сертификатов и результатов испытаний. В случае принятия этих предложений институты, регулирующие техническую политику, могли бы стать хорошей базовой платформой для развития всей модели Единого экономического пространства. ГН Выступление на конференции «От Таможенного союза – к единому экономическому пространству: интересы бизнеса», 12 июля 2011 г., Москва

№ 2, июнь, 2011 г.

9

Расширяя границы Вступление в силу 1 июля 2010 года Таможенного кодекса Таможенного союза ознаменовало начало функционирования единого таможенного пространства между Россией, Белоруссией и Казахстаном. Для стран-участниц Союза – это важнейший нормативный документ, по-новому регулирующий правовые отношения и направленный на упрощение таможенных процедур в соответствии с Киотской конвенцией, а для участников внешнеэкономической деятельности – новые правила прохождения таможенного контроля. О его особенностях шел разговор на семинаре «Новые особенности таможенного оформления товаров в условиях Таможенного союза России, Беларуси, Казахстана» в Санкт-Петербурге. Разъяснения по теме дали представитель Северо-Западного таможенного управления Новита Степура и представитель ООО «Вента» Роман Мальков. Таможенное регулирование – ВЭД под контролем Новита Степура разъяснила основные положения нетарифного регулирования в рамках ТС. С 1 января 2011 года вступил в силу ряд соглашений, определяющих порядок нетарифного регулирования, как в отношении Таможенного союза, так и ряда третьих стран. В соответствии с пунктом 1 Решения Межгосударственного Совета ЕврАзЭС (высшего органа Таможенного союза) от 27 ноября 2009 года № 19 были приняты: • Соглашение о единых мерах нетарифного регулирования в отношении третьих стран от 25 января 2008 года; • Соглашение о порядке введения и применения мер, затрагивающих внешнюю торговлю товарами, на единой таможенной территории в отношении третьих стран от 9 июня 2009 года; • Соглашение о правилах лицензирования в сфере внешней торговли товарами от 9 июня 2009 года. Таблица 1 Сроки уплаты таможенных пошлин Процедура

Сроки, Сроки, установленные установленные ТК РФ ТК ТС

Выпуска товаров

3 дня

2 дня

Выпуска не облагаемых пошлинами экспортируемых товаров

–

4 месяца

Уплаты таможенных пошлин

15 дней

4 месяца

Подачи таможенной декларации на ввозимые товары

15 дней

4 месяца

Переработки товаров на таможенной территории

2 года

3 года

Выпуска товаров при применении предварительного декларирования

15 дней

30 дней

Таблица 2 Прохождение таможенного контроля Процедура

Сроки, установленные ТК ТС

Организации таможенного сопровождения

В течение 24 часов с момента принятия решения

Регистрации или отказа в регистрации декларации

Не более 2 часов с момента подачи декларации

Совершения перевозчиком операций в месте прибытия/доставки

3 часа с момента предъявления товаров

Продолжительности стоянки транспортных средств в местах перемещения товаров

Для воздушного, железнодорожного, автомобильного транспорта – не более 3 часов, для водного транспорта – 8 часов

10

Данные документы предусматривают меры нетарифного регулирования внешнеэкономической деятельности, особые виды запретов и ограничений внешней торговли товарами, исходя из национальных интересов. Также утвержден перечень товаров, к которым применяются запреты или ограничения на ввоз или вывоз государствами Таможенного союза в рамках Евразийского экономического сообщества в торговле с третьими странами. Раздел запрещенных товаров включает в себя семь категорий. К ним относятся озоноразрушающие вещества, опасные отходы, лесоматериалы и другие. Второй раздел представляет собой 27 категорий товаров, ограниченных к ввозу, вывозу и транзиту. Докладчик подчеркнула, что в рамках Таможенного союза действуют также и единые меры нетарифного регулирования: запрет экспорта, количественное ограничение экспорта или импорта, лицензирование в сфере внешней торговли, предоставление эксклюзивного права на экспорт или импорт товаров и наблюдение за импортом и экспортом. Так, в рамках данного соглашения Российской Федерации было предоставлено эксклюзивное право на экспорт твердого газа.

Работа по часам Сокращены некоторые сроки прохождения таможенных процедур. Так, выпуск товаров по новым правилам проходит быстрее на один рабочий день, чем это предусматривалось в таможенном законодательстве РФ. Тем не менее, с письменного разрешения начальника таможенного органа, этот срок может быть продлен до 10 дней (п.4 ст.196 ТК ТС). С новым Таможенным кодексом изменились и сроки уплаты таможенных пошлин. В основном нововведения направлены на упрощение таможенных процедур и их более комфортное прохождение. Так, в ряде случаев время на уплату было увеличено (таблица 1). Более того, Таможенный кодекс установил дополнительный ряд сроков, регламентирующий процедуру прохождения таможенного контроля (таблица 2).

Не брокер, но таможенный представитель Роман Мальков рассказал о правилах заполнения таможенных деклараций.

тема номера таможенный союз

На таможне: мнения, суждения, оценки

В Таможенном союзе России, Белоруссии и Казахстана нельзя будет в обозримом будущем обойтись без применения информационных технологий. Об этом заявил заместитель Генерального секретаря Евразийского экономического сообщества Мурат Мусатаев.

П

С 1 января 2011 года участники ВЭД столкнулись с новыми едиными формами деклараций на товары (ДТ) и транзитных деклараций, а также новыми классификаторами. Для российских перевозчиков больших перемен в форме заполнения деклараций не произошло. В некоторых графах изменился порядок записи данных или потребовались иные сведения. Например, вторая графа по новым правилам заполняется заглавными латинскими буквами. Также в декларации появился новый пункт – «страна назначения». Для упрощения и удешевления процедуры Комиссией Таможенного союза было принято решение отказаться от специальных бланков, и декларацию теперь можно распечатать на обычных листах формата А4. Докладчик обратил особое внимание на появление нового участника процедуры таможенного контроля. Вместо брокеров от имени грузовладельца (ст.12 ТК ТС) будут действовать таможенные представители. Несмотря на создание механизма единого таможенного пространства, таможенный представитель имеет право работать только на территории того государства, которое включило его в соответствующий реестр и выдало лицензию.

Т

акое значительное количество нововведений вызывает ряд сложностей при прохождении таможенного контроля у участников ВЭД. В основном проблемы носят временный характер и будут устранены на этапе переходного периода, определенного Комиссией ТС. ГН По материалам информационного бюллетеня ЦНТД № 3, 2011 год

о его словам, такой вывод следует, исходя из самой логики развития общества, и в этот процесс информационные технологии вторгаются все больше. Мусатаев также подчеркнул, что Концепция создания интегрированной информационной системы взаимной торговли государствучастников Таможенного союза утверждена решением Межгоссовета ЕврАзЭС на уровне глав правительств 19 января 2010 года. Этим же решением определен уполномоченный орган по созданию национальных сегментов системы, приняты соглашения о создании и функционировании соответствующей Евразийской системы. Большое значение для использования новых технологий во взаимной торговле государств-участников Таможенного союза имело однажды высказанное на одном из совещаний предложение об обмене электронными документами взаимной торговли на территории ТС, который сегодня позволяет избежать многих бюрократических неувязок при перемещении товара. И предварительные данные, поступившие в единый центр таможенной статистики по взаимной торговле, свидетельствуют о росте данной торговли, который ускорился после формирования единой таможенной территории. Общий объем торгового оборота как товарами собственного, так и несобственного производства государств-членов Таможенного союза, согласно данным Статкомитета СНГ, менее чем за 6 месяцев 2010 года составил более 2 миллиардов долларов. По информации www.iarex.ru

Беларусь, Россия и Казахстан планируют создать общий банк электронных паспортов товаров, сообщил директор Межотраслевого научно-практического центра систем идентификации и электронных деловых операций Национальной академии наук Беларуси Виктор Дравица.

П

о мнению эксперта, выполнение такого проекта позволит трем странам перейти к единым принципам формирования данных о товарах, единой классификации товарных групп, общим электронным документам, которые со временем должны заменить бумажные. «Сейчас по некоторым позициям между странами существуют нестыковки, – констатировал Виктор Дравица. – Самая большая проблема, которая сейчас стоит, – это как счет-фактуру заменить электронным инвойсом. Россия в этом продвинулась дальше, чем мы. Но нам в рамках Таможенного союза нужны одинаковые форматы». В ближайшее время на заседании Комиссии Таможенного союза будут рассмотрены условия унификации баз данных электронных паспортов товаров. «Мы будем выступать за то, чтобы наш проект стал базовым, типовым», — подчеркнул собеседник. Банк электронных паспортов товаров создается в Беларуси для снижения бумажного документооборота в торговле и постепенного перехода на электронные документы, подтверждающие происхождение и качество товаров. Формируемая система описывает по международным правилам товарную номенклатуру, производимую в стране продукцию. Система включает информацию, считываемую со штрих-кодов, качественные характеристики товара у производителей, информацию для логистики и для торговли. По информации Белорусского телеграфного агентства «Белта»

№ 2, июнь, 2011 г.

11

Кому пожалуется инвестор? Весной этого года стало известно намерение президента Дмитрия Медведева создать институт инвестиционных уполномоченных. Это один из пунктов улучшения инвестиционного климата. Кто же станет правозащитниками инвесторов при президенте? Какие функции на них будут возложены? И смогут ли они бюрократические тучи развести руками? Александр МЕЛЬНИКОВ, обозреватель

В

о вторник, 2 августа, статус уполномоченных по инвестициям получили семь заместителей полномочных представителей главы государства в федеральных органах и помощник полномочного представителя президента в Центральном федеральном округе. Таким образом, в России появился институт правозащитников по инвестициям, которые призваны в первую очередь облегчить приход инвестиций в российские регионы и способствовать продвижению имеющихся инвестиционных проектов. Соответственно работа инвестиционного омбудсмена сведется к трем основным аспектам. Во-первых, это работа с административными структурами федеральных, региональных, муниципальных и территориальных образований. В этой части инвеступолномоченный должен преодолевать административные барьеры, препятствующие предпринимательской деятельности инвесторов, и заниматься упрощением системы регулирования – на то у него руки и развязаны. Второй момент – это бюрократические препоны. В частности, умножающееся количество подзаконных актов и нормативных документов. С ними правозащитники смогут разбираться при поддержке Минэкономразвития, которому предоставляются дополнительные полномочия предлагать Минюсту отменять ведомственные акты. Помощник президента Аркадий Дворкович говорит, что «Минэкономразвития будет иметь право и одновременно обязанность рассматривать уже принятые ведомственные акты, которые прошли все процедуры, при наличии оснований внутри самого Минэкономразвития или после обращения со стороны бизнес-ассоциаций». Также министерство будет вправе «полагать, что эти акты создали серьезные дополнительные барьеры для предпринимательской инвестиционной деятельности». Инвестиционные уполномоченные же накоротке с Минэкономразвития станут отслеживать, проводя мониторинг деятельности ведомств, отпугивающие инвестора места в законодательстве и тем самым решать юридические трудности инвесторов и попутно снижать коррупционную составляющую. Третий пункт работы – это налаживание коммуникации с инвесторами, для которой Медведев на встрече с инвестиционными уполномоченными установил золотое правило: «Вы не должны превращаться в альтернативных прокуроров по инвестиционным вопросам. Если жалоба поступает, то разбирайтесь, но навязываться никому не надо. Если инвестор не хочет – не приставайте и не говорите, что мы вам все равно поможем».

12

Все, за что отвечают правозащитники инвесторов, – это обеспечение как можно быстрого рассмотрения вопросов со стороны инвесторов и систематическое устранение системных препятствий. В итоге новообразованный институт займется рассмотрением жалоб в соответствии с законодательством и в случае необходимости будет контактировать с ведомствами, посылая запросы по подтверждению и обоснованию тех или иных актов. По идее, это повысит отчетность перед центром и кардинально изменит управленческую и административную практику.

► На плечи

уполномоченных по инвестициям ляжет ответственность за исполнение стратегии развития регионов в рамках парадигмы модернизации, в которой основную роль играет привлечение инвестиций. И главное, что они будут для этого делать, – содействовать инвестиционным проектам в регионах, защищая инвесторов.

О

бращения в ведомства предлагается сделать как можно более широко публичными и ввести санкции за оставленные без ответа запросы. Надо понимать, что для региональных экономик, находящихся в состоянии стагнации с упругим противодействием муниципальных и территориальных властей всяческим программам содействия инвестициям при их ограниченном и полном бюджетном довольствии, появление омбудсмена по инвестициям поистине прогрессивная мера, которая, наконец, всколыхнет болото. «Все акты должны обсуждаться с профессиональным и бизнессообществом, – заявил Дворкович, – и результаты обсуждения должны публиковаться. То есть позиция бизнеса должна публиковаться, позиция министерства. И результат все видят в виде акта. Такая публичность также может повлиять на эффективность решений». Но помимо широкой огласки меры по улучшению инвестиционного климата подразумевают и открытый диалог с властными структурами. «При необходимости вы должны напрямую выходить на глав субъектов российских регионов, на губернаторов, на руководителей муниципалитетов, на территориальные представительства федеральных органов власти», – сказал Медведев назначенным инвеступолномоченным, и добавил: «но, конечно, это нужно делать в рамках существующего законодательства». Можно сказать, оправдались предположения некоторых аналитиков, говоривших, что в компетенции уполномоченных окажется административное решение вопросов без финансово-экономических рычагов. На плечи заместителей полпредов, занявших самостоятельные позиции вне правительства и администраций, ляжет ответственность за исполнение стратегии развития регионов в рамках парадигмы модернизации, в которой основную роль играет привлечение инвестиций. И главное, что они будут для этого делать, – содействовать инвестиционным проектам в регионах, защищая инвесторов. ГН

Государственный надзор актуально

Закон – на экспертизу ОРВ: понятие, происхождение, подходы Общеизвестно, что в течение последнего десятилетия отношение граждан к государству в целом и к своим правительствам в странах Организации экономического сотрудничества и партнерства (далее – ОЭСР, англ. – Organization for Economic Cooperation and Development, OECD) существенно изменилось. Адекватные и эффективные регулятивные меры, качественные государственные услуги, повышение гибкости, прозрачности и открытости процесса принятия политических и управленческих решений – все это относится к новым требованиям населения.

О

тветной реакцией развитых государств стал переход в 70-х годах ХХ века от интервенционалистского государства к регулирующему, что привело к внедрению в государственное управление новых инструментов. Среди них приватизация государственной собственности и передача государственных функций частному сектору, либерализация рынков, создание контролирующих органов и борьба с провалами рынков. Согласно концепции Нового государственного управления (англ. – New Public Management), появление которой также было вызвано изменившимся отношением граждан к государственному управлению, государству следует ограничить свое вмешательство в частный сектор. Вместе с тем, под влиянием Нового государственного управления возникла идея Оценки регулирующего воздействия (далее – ОРВ) как инструмента, призванного улучшить управленческие решения, повысить их качество, что зачастую означало «дерегулирование» некоторых традиционно государственных сфер. В целом же ОРВ – это продукт последних десятилетий и коллективных усилий юристов и экономистов по разработке комплексного подхода к оценке законодательства. Наряду с технологиями Нового государственного управления, ОРВ стала наиболее дискуссионным вопросом в последнее десятилетие, вызвав интерес к себе не только в развитых странах, но и странах с переходной экономикой: Польше, Венгрии, Сербии. К настоящему времени накоплен значительный опыт применения ОРВ в практике государственного управления в Великобритании, США, Австралии, Германии, Швейцарии и других странах. Англо-саксонские государства в течение очень длительного времени используют ОРВ в качестве инструмента улучшения законодательства и повышения качества управленческих решений. Например, в Великобритании в рамках Секретариата Кабинета министров (англ. – Cabinet Office) создан активно действующий орган по улучшению регулятивной среды (англ. – Better Regulation Executive). Поскольку проведение ОРВ является обязательным для всех законодательных актов в Великобритании (как на государственном уровне, так и на местном), то англо-саксонская практика

1 2 3

применения ОРВ широко известна. Более того, информация и отчеты об ОРВ, примеры оценок и расчетов находятся в свободном доступе и в достаточно большом количестве. Мировыми лидерами в вопросе внедрения ОРВ в государственное управление являются страны ОЭСР, в том числе страны Европейского союза, также успешная практика применения ОРВ в государственном управлении есть и у ряда неевропейских стран, таких как США, Австралия, Новая Зеландия, Канада и Мексика. 1 Толчком к активному внедрению ОРВ в Европе послужили прошедший в Лиссабоне в 2000 году Совет Европы и доклад, с которым в ноябре 2001 года2 выступила группа Манделкерна (англ. – Mandelkern Group). Перед группой Манделкерна стояла задача выработки согласованной стратегии, нацеленной на улучшение управленческой среды в странах Европы.3 Немаловажно, что в том же 2001 году два важных политических решения, оказавших серьезное влияние на внедрение систематической ОРВ, были приняты Европейской комиссией. Во-первых, признана необходимость подвергать оценке все законопроекты и предложения, касающиеся государственных программ и политик, для определения их влияния на окружающую природную среду, экономику и социальную сферу. Вовторых, Европейская комиссия призвала правительства стран Европейского союза упростить и улучшить управленческую среду в каждом го-

Елена КИСЕЛЕВА, аспирантка факультета государственного и муниципального управления НИУ-ВШЭ (Москва)

A comparative analysis of regulatory impact assessment in ten EU countries, Dublin, May 2004. – http://www.betterregulation.ie/attached_files/Pdfs/Report%20on%20RIA%20in%20the%20EUa.pdf.

European regulatory reform. – http://bre.berr.gov.uk/regulation/europe/.

Mandelkern Group on Better Regulation. – http://bre.berr.gov.uk/regulation/europe/better_regulation /archive/mandelkern_group_better_reg.asp.

№ 2, июнь, 2011 г.

13

ОРВ: основные элементы 1. Понять и описать проблему Суть

Масштаб

Последствия

Вовлеченные лица

2. Поставить цели регулирования Описать цели

Соотнести цели с проводимой политикой 3. Разработать варианты

Описать спектр вариантов

Краткая оценка вариантов

Сужение спектра вариантов

4. Детально оценить варианты Кого затронет

Каковы затраты и выгоды?

Снизятся ли адмбарьеры?

Каковы риски?

5. Отследить последствия Определить индикаторы

Составить план мониторинга

сударстве (англ. – deregulation and simplification of regulatory environment) 4.

П

рактически все вводимые государственными органами различных стран определения понятия «ОРВ» указывают на то, что ОРВ – это оценка результатов какоголибо закона, законопроекта или инициативы. Например, Европейская комиссия определяет оценку воздействия программ и политик как спектр мероприятий, направленных на упорядочение и поддержку процесса разработки политик, задача которых [мероприятий] заключается в выявлении проблем и оценке их значимости, а также определении альтернатив для достижения поставленных целей и анализе ожидаемого влияния каждой альтернативы на экономику, социальную сферу и окружающую среду. Характерной чертой оценки воздействия является включение в анализ преимуществ и недостатков альтернативных решений и рассмотрение возможности возникновения как синергетического эффекта, так и потерь, например, из-за необходимости торга с заинтересованными сторонами или поиска компромисса 5. Основными задачами ОРВ являются повышение качества регулирующих актов (различных уровней власти), упрощение управленческой среды и сокращение «плотности» регулирования, достижение согласованности между различными частями государственных программ и политик, прогнозирование возможных побочных и латентных эффектов регулирования. В практике же государственного управления ОРВ традиционно воспринимается как набор различных средств, методик, способов, которые помогают определенному государственному органу власти или чиновнику выработать адекватную политику и внедрить ее. Именно поэтому в рамки ОРВ включена полноценная процедура выяв-

ления и постановки проблемы, что в конечном счете, приводит к диверсификации социальноэкономического воздействия и выбору наилучшего решения при исключении ненужного и избыточного регулирования. Общепринятой формой институционализации оценивания регулирующих актов на сегодняшний день является закрепление норм по проведению оценивания регулирующих актов законом и неукоснительное следование им органов исполнительной власти 6. Практика использования ОРВ в государственном управлении позволяет выделить два устоявшихся подхода к ОРВ: первый из них трактует ОРВ в более узком смысле, второй, в противовес, – в более широком. Узкий подход часто используется в практике государственного управления и рассматривает ОРВ в качестве оценки ex-ante (предварительную, предшествующую). Широкое распространение и применение данного подхода во многих странах объясняется тем, что ОРВ исторически возникла именно как оценка ex-ante, поддерживающая разработку законодательных актов. В соответствии с концепцией оценки ex-ante, ОРВ должна предшествовать внедрению законодательного акта, государственной программы или политики и обычно включает такие этапы, как: ► формулирование проблемы – постановка задачи; ► обоснование необходимости государственного вмешательства; ► поиск возможных форм и альтернатив регулирования; ► определение целей регулирующего акта; ► проведение предварительного оценивания проектов регулирующих актов и альтернатив; ► организация общественных консультаций и обсуждений; ► внесение изменений в проект регулирующего акта; ► проведение полного оценивания проекта регулирующего акта; ► подготовка отчета о проведенной оценке. Многим странам в той или иной мере присуще проведение предварительной ОРВ, которая принимает разнообразные формы: от полноценной оценки законопроекта или инициативы, учитывающей экономические и социальные эффекты с помощью специально разработанных методик, до простого подсчета наиболее очевидных бюджетных расходов. Широкий подход к ОРВ предполагает проведение оценки не только на стадии, предшествующей принятию регулирующего акта, но и на других этапах его функционирования и реализации. Поэтому ОРВ может быть разделена на три стадии, например, в соответствии со специфическими особенностями законодательного процесса 7. Так, первая стадия представляет собой предшествующую, или проспективную ОРВ, оцен-

Political context of impact assessment.- http://ec.europa.eu/governance/impact/index_en.htm. Одним из наиболее актуальных представляется опыт реформы регулирования в Болгарии. См.: Pre-feasibility study of the establishment of a Better Regulation Unit in Bulgaria. Sofia, June 23, 2003; Legal and Regulatory Reform: Impacts on Private Sector Growth. USAID, 2000 7 Gesetzesfolgenabschatzung in Osterreich und im benachbarten Ausland/ Böhret, Carl Evaluierung der Gesetze, Wien 2005, Manzsche Verlags- und Universitätsbuchhandlung. – S. 36-42.

4,5 6

14

Государственный надзор аналитика ку ex-ante. Основой для проведения предварительной оценки является наличие законодательной инициативы. На данном этапе проводится сравнение альтернатив и их результатов, чтобы в целом определить возможность регулирования той или иной сферы (прогностический подход). Кроме того, ОРВ систематизирует разработанные альтернативы, оценивает результаты, вероятность наступления определенных последствий, степень и жесткость необходимого регулирования и т.д. В конечном счете оценка вырабатывает ряд замечаний, предложений и рекомендаций, которые учитываются при выборе наилучшего решения. Вторая стадия может быть представлена как сопровождающая ОРВ (англ. – ongoing evaluation) рассматриваемого регулирующего акта. Сопровождающая ОРВ проводится после вступления в силу регулирующего акта в целях оценки хода реализации регулирующего акта. Сопровождающая ОРВ может ответить на такие вопросы, как соблюдаются ли временные ограничения, затрагивает ли вообще регулирование необходимую целевую аудиторию, какова реакция заинтересованных групп, приводит ли регулирование к запланированным результатам, появляются ли латентные эффекты и т.п. В целом сопровождающая ОРВ является таким инструментом, который через непродолжительное время реализации акта может сигнализировать о необходимости модификации и изменения регулирования. Последняя стадия является ретроспективной ОРВ, оценкой ex-post, которая нацелена на сбор информации о реализации и выявление тех эффектов, которые стали результатом применения данного регулирующего акта. Также важным элементом ретроспективной ОРВ является доказательство того, что достигнутые и наблюдаемые эффекты являются результатом применения именно данного регулирующего акта, а также оценка степени воздействия акта на заинтересованных лиц, величине налагаемого актом на различные объекты бремени, величины возникших побочных эффектов, полученных выгод и понесенных издержек и т.п. В целом ретроспективная ОРВ с успехом может быть проведена там, где требуется 8: ► определить степень достижения поставленных целей; ► выявить побочные эффекты и долгосрочные результаты закона; ► установить необходимость обновления регулирующего закона. На сегодняшний день существует относительно устоявшийся набор методов, применяемых в мировой практике для оценивания регулирующих актов в рамках ОРВ. К основным количественным методам относятся анализ рисков, анализ издержек-выгод и анализ издержек-эффективности. Среди применяемых в целях ОРВ качественных методов распространены экспертные опросы, глубинные интервью, контент-анализ и правовой анализ.

ОРВ: развитие института 2011

2012

Поэтапное внедрение ОРВ на ранних стадиях разработки

2014

+ Мониторинг фактического воздействия + акты Таможенного союза и ЕврАзЭС

Расширение сферы применения ОРВ Развитие ретроспективной оценки

2013

+ «депутатские» законопроекты Экспертиза принятых нормативных правовых актов Ретроспективная оценка

Поэтапное внедрение ОРВ на региональном уровне 2011

2012

2013

2014

П

одводя итог, можно отметить, что основная задача ОРВ в государственном управлении состоит в систематизации и улучшении законодательного процесса и принимаемых управленческих решений, например, при помощи оценки соответствия поставленных целей существующим социальным проблемам и потребностям. При этом методология ОРВ позволяет проводить как относительно небольшие по масштабу и несложные оценки, так и длительные, охватывающие все стадии законодательного процесса исследования. Однако следует также обратить внимание на то, что ОРВ – это помощь в рамках принятия политических и управленческих решений, которая ни в коем случае не может заменить само принятие решения. Поэтому проведение ОРВ не должно становиться самоцелью, то есть процедурные вопросы принятия законодательных актов не могут подменять суть государственного управления, заключающуюся в принятии регулирующих актов. ГН Литература 1. Böhret, Carl, Konzendorf, Götz. Handbuch Gesetzesfolgenabschätzung (GFA): Gesetze, Verordnungen, Verwaltungsvorschriften/ Baden-Baden, 2001, Nomos Verlagsgesellschaft.

2. Evaluierung der Gesetze/ Gesetzesfolgenabschatzung in Osterreich und im benachbarten Ausland, Wien 2005, Manzsche Verlags- und Universitätsbuchhandlung.

3. A comparative analysis of regulatory impact assessment in ten EU countries: A report prepared for the EU directors of Better Regulation Group, Dublin, May 2004.

4. European regulatory reform / Режим доступа: http://bre.berr.gov.uk/regulation/europe/.

5. Impact assessment in European Commission / Режим доступа: http://ec.europa. eu/governance/ better_regulation/impact_en.htm.

6. Mandelkern Group on Better Regulation / Режим доступа: http://bre.berr.gov.uk/ regulation/europe/better_regulation/archive/mandelkern_group_better_reg.asp.

7. Political context of impact assessment / Режим доступа: http://ec.europa.eu/ governance/ impact/index_en.htm.

8. Regulatory Impact Analysis: Best Practices in OECD Countries, Paris: OECD, 1997.

9. Regulatory Impact Assessment Guidance / Режим доступа: http://bre.berr.gov. uk/regulation/ ria/ria_guidance/index.asp.

10. Беляев А.Н., Маршаков В.А. Обзор международного опыта применения оценивания для анализа качества и эффективности регулирующих актов. – Электронный документ. - http://www.politanaliz.ru/articles_520.html.

Böhret, Carl, Konzendorf, Götz Handbuch Gesetzesfolgenabschätzung (GFA): Gesetze, Verordnungen, Verwaltungsvorschriften/ Baden-Baden, 2001, Nomos Verlagsgesellschaft. – S. 255.

8

№ 2, июнь, 2011 г.

15

Инициатива бывает наказуема Анализ действующего законодательства и практики деятельности государственных органов и органов местного самоуправления позволяет говорить о довольно обширном участии организаций, подведомственных публичным органам, в осуществлении властных функций. Но насколько это правомерно?

А

Евгений КОВТУН, заместитель директора Департамента государственного регулирования в экономике Министерства экономического развития РФ

16

нализируя правоприменительную практику рассмотрения споров о допустимости осуществления функций государственного и муниципального контроля подведомственными государственными и муниципальными учреждениями, следует отметить, что практика в настоящее время склоняется в сторону невозможности осуществления таких функций. Эта позиция объясняется запретами, заложенными в действующем законодательстве, на осуществление функций государственного контроля (надзора), муниципального контроля подведомственными государственными и муниципальными учреждениями. Однако ряд изученных судебных решений все же допускает осуществление функций государственного и муниципального контроля подведомственными государственными и муниципальными учреждениями. Это связано с тем, что, во-первых, отдельные нормы законодательства РФ напрямую предусматривают возможность осуществления контроля (надзора) государственными учреждениями и подведомственными органам государственной власти (например, ч. 2.1 статьи 96 Лесного кодекса РФ). Во-вторых, в ряде случаев соответствующее отраслевое законодательство предусматривает, что та или иная система органов, осуществляющих правоприменительные функции в определенной сфере, включает в себя не только органы власти, но и другие организации. Рассмотрим на примере муниципальных учреждений, уполномоченных осуществлять контроль за благоустройством города. Изученная правоприменительная практика признает такое делегирование полномочий незаконным. Так, постановление ФАС Уральского округа от 20 апреля 2010 г. № Ф09-2537/10-С1 по делу № А34-3442/2009 признало незаконным ряд нормативных правовых актов Курганской городской Думы, наделивших муниципальное учреждение «Административнотехническая инспекция города Кургана» (далее – учреждение) контрольно-надзорными полномочиями. По поручению прокуратуры Курганской области Федеральной антимонопольной службой по Курганской области (далее – управление) проведена проверка, по результатам которой в отношении Курганской городской Думы возбуждено дело по признакам нарушения ч. 3 ст. 15 Закона о защите конкуренции. В ходе рассмотрения дела о нарушении антимонопольного законодательства управление

пришло к выводу о том, что учреждение осуществляет деятельность, приносящую учреждению доход, и в соответствии с п. 5 ст. 4 Закона о защите конкуренции оно является хозяйствующим субъектом. По итогам рассмотрения дела антимонопольным органом вынесено решение, которым в действиях Курганской городской Думы установлено нарушение ч. 3 ст. 15 указанного Закона. Управлением в адрес Курганской городской Думы вынесено предписание, согласно которому ей необходимо внести изменения в нормативные акты, исключающие наделение учреждения контролирующими и разрешительными функциями органов местного самоуправления. Не согласившись с названным решением и предписанием управления, Курганская городская Дума обратилась в арбитражный суд с соответствующим заявлением. Суд кассационной инстанции пришел к следующему выводу. В соответствии с пп. 1.5, 12.1.3, 12.1.17, 12.2.2 Правил благоустройства, организации уборки и обеспечения чистоты и порядка в г. Кургане, утвержденных решением Курганской городской Думы, учреждение обладает полномочиями по контролю за выполнением требований данных Правил, координации сроков производства работ и восстановления благоустройства; также учреждение вправе давать соответствующие указания при производстве земляных работ, т.е. оно наделено разрешительными и контролирующими функциями в сфере благоустройства. В силу пп. 2.1, 2.2, 4.1 Положения о переводе жилых помещений в г. Кургане в нежилые и наоборот, учреждение осуществляет кон-

Государственный надзор аналитика троль за переводом помещений в нежилые или жилые, а также за оформлением перевода жилых помещений в нежилой фонд и наоборот. На основании пп. 2.1, 2.2, 4.1 Положения о согласовании переустройства и (или) перепланировки жилых помещений в г. Кургане и п. 1 ст. 5 Положения о согласовании перепланировки и (или) переустройства нежилых помещений в г. Кургане, на учреждение возложены функции по контролю за оформлением согласования переустройства и (или) перепланировки жилых и нежилых помещений и за надлежащим исполнением производства переустройства и (или) перепланировки, а также по контролю за надлежащим исполнением вышеуказанного. Кроме того, пунктами 3.6, 4.1 Порядка оформления разрешений на перепрофилирование нежилых помещений (зданий), переспециализацию магазинов в г. Кургане учреждением осуществляется контроль за производством перепрофилирования нежилых помещений (зданий), переспециализации магазинов. Поскольку названными нормативными актами, принятыми Курганской городской Думой, учреждение наделено контролирующими функциями в сферах, отнесенных действующим законодательством к компетенции органов местного самоуправления, то вывод управления о том, что данные нормативные акты противоречат ч. 3 ст. 15 Закона о защите конкуренции, является обоснованным. Ошибочен вывод судов о том, что учреждение не является хозяйствующим субъектом в связи с тем, что доходы, полученные учреждением от разрешенной в соответствии с его Уставом деятельности, поступают в бюджет города. Статьей 120 ГК РФ определено, что учреждением признается некоммерческая организация, созданная собственником для осуществления управленческих, социально-культурных или иных функций некоммерческого характера. Некоммерческие организации, включая бюджетные учреждения, вправе осуществлять предпринимательскую деятельность постольку, поскольку это служит достижению целей, ради которых они созданы (п. 3 ст. 50 ГК РФ). Из материалов дела следует, что учреждением осуществляется деятельность, приносящая ему доход. При таких обстоятельствах оснований для признания недействительным решения антимонопольного органа не было. Надзорная деятельность органов прокуратуры выявила подобные случаи и в иных регионах Российской Федерации.

П

рактику осуществления контрольнонадзорной деятельности государственными и муниципальными учреждениями следует оценивать как негативную по следующим причинам. Во-первых, Закон № 294-ФЗ регламентирует контрольно-надзорную деятельность только органов государственной власти и органов местного самоуправления. Следовательно, на контрольнонадзорные мероприятия, осуществляемые учреждениями, не распространяются требования, установленные данным законом. Во-вторых, как правило, контрольными функциями наделяются учреждения, осуществляю-

щие коммерческие функции в соответствующей сфере. В результате полномочия по контролю могут быть использованы для увеличения собственного дохода учреждения. Возможно, что по результатам проверочных мероприятий поднадзорному субъекту будут навязаны те или иные услуги данного учреждения. Вероятна и обратная ситуация, когда получение услуги в учреждении уменьшает степень вероятности или глубины проверки в будущем. В-третьих, сотрудники учреждений являются не государственными служащими, а работниками, осуществляющими деятельность по трудовому договору. Следовательно, на деятельность сотрудников учреждений не распространяется действие законодательства о государственной службе. Таким образом, в правовом регулировании деятельности сотрудников учреждений отсутствует значительное количество положений, предназначенных для предотвращения злоупотреблений полномочиями. Есть два основных варианта решения данной проблемы (см. таблицу). Основные варианты решения проблемы Положение

Действие

Вариант I: действие Закона № 294-ФЗ распространить на контрольно-надзорную деятельность учреждений по общему правилу

подведомственные публичным органам предприятия и учреждения не вправе осуществлять контроль за исключением случаев, прямо указанных в законе. Если законом такие организации наделены правом по осуществлению контроля, то на проверки индивидуальных предпринимателей и юридических лиц должен распространяться Федеральный закон № 294-ФЗ от 26 декабря 2008 г., а на проверки физических лиц – иное законодательство

Вариант II: установление безусловного запрета на осуществление контроля подведомственными организациями

передача необходимых для их осуществления численности персонала и денежных средств на уровень органа власти, а также неуклонное пресечение практики наделения контрольно-надзорными полномочиями государственных и муниципальных учреждений

8 июля 2011 года Государственной Думой РФ принят Закон «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации по вопросам осуществления государственного контроля (надзора) и муниципального контроля», в котором реализованы первые решения. Так, законодательно определен перечень государственных учреждений, которые могут быть наделены функциями по контролю, а также по составлению протоколов и рассмотрению дел об административных правонарушениях. На федеральном уровне это закрытый перечень, согласно которому отдельные полномочия по осуществлению федерального государственного лесного надзора, федерального государственного пожарного надзора, государственного надзора в области использования и охраны особо охраняемых природных территорий и государственного портового контроля в соответствии с федеральными законами могут осуществляться государственными учреждениями, подведомственными соответственно федеральным органам исполнительной власти и органам исполнительной власти субъектов Российской Федерации. Что касается государственных учреждений субъектов Российской Федерации и муниципальных органов, то их ждет соответствующая ревизия уже в следующем году. ГН

№ 2, июнь, 2011 г.

17

Обжалованию подлежит Проблемы правоприменения Закона № 294-ФЗ Практика применения Закона от 26 декабря 2008 года № 294-ФЗ «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля» складывается из результатов обжалования решений и действий (бездействия) органа государственного контроля (надзора) или органа муниципального контроля либо их должностных лиц. К сожалению, данная правоприменительная практика до сих пор оставляет много спорных вопросов. Рассмотрим наиболее характерные. Дистанционный контроль В соответствии с частью 3 статьи 1 Закона № 294-ФЗ, положения закона, устанавливающие порядок организации и проведения проверок, не применяются к мероприятиям по контролю, при проведении которых не требуется взаимодействие органов, уполномоченных на осуществление контроля (надзора), и юридических лиц, индивидуальных предпринимателей, и на указанных лиц не возлагаются обя-

занности по представлению информации и исполнению требований таких органов (дистанционный контроль). В настоящее время отнесение того или иного вида контроля (надзора) к дистанционному контролю затруднено отсутствием четких признаков такого контроля, закрепленных в законе. Представленное в части 3 статьи 1 Закона № 294-ФЗ определение дистанционного контроля чревато расширительным толкованием.

Рассмотрим это положение на основании Постановления ФАС Западно-Сибирского округа от 3 февраля 2011 года по делу № А67-2547/2010. стративном правонарушении. На его основании Из материалов дела следует, что 12 марта 2010 го8 апреля 2010 года вынесено постановление, кода в Томске, в магазине «Цветочная компаторым К.Т.Г. признана виновной в совершении ния», принадлежащем ООО «Флора», сотрудадминистративного правонарушения, ответники Управления Россельхознадзора выявили ственность за которое предусмотрена статьей нарушения правил хранении и реализации пе8.3 Кодекса Российской Федерации об администицидов и агрохимикатов. На витрине магазистративном правонарушении. на в свободном доступе для покупателей с укаИсследовав и оценив доказательства, предзанием цены находились следующие пестициставленные в материалах дела ( в том числе ды: «сера коллоидная», которая не зарегистрипоказания свидетелей К.Т.Г. и К.Е.Ю., пояснерована в государственном каталоге пестициния должностных лиц Ш.А.А. и Г.П.А.), суды дов, и агрохимикаты, разрешенные к примеустановили, что какого-либо взаимодействия нению на территории Российской Федерации, – должностных лиц Управления (применительно 10 упаковок; «Фуфанон» – 15 упаковок, «Нокдак требованиям Закона № 294-ФЗ) с сотрудникаун» – 5 упаковок с истекшим сроком годности ми ООО «Флора» не осуществлялось – продук(согласно информации на тарной этикетке, дация с истекшим сроком годности находилась та изготовления – 2007 год, но на данные пестинепосредственно на витрине магазина. циды установлен срок годности 2 года). Данные На сотрудников ООО «Флора» не возлагафакты свидетельствуют о нарушении статей 3, лись обязанности по предоставлению инфор19, 23 ФЗ от 19 июля 1997 года № 109-ФЗ («О безомации и исполнению каких-либо требований пасном обращении с пестицидами и агрохимив связи с проводимым мероприятием. Данное катами»), а также пунктов 1.5 СанПин 1.2.1077мероприятие по контролю направлено на пре01 от 1 февраля 2002 года и пунктов 24, 87, 88 посечение административного правонарушения становления Правительства РФ от 19 января в рамках должностных полномочий названных 1998 года № 55 («Об утверждении правил продолжностных лиц. Судами сделаны обоснодажи отдельных видов товаров»). ванные выводы о том, что на действия Г.П.А. В отношении директора магазина «Цветочная и Ш.А.А. не распространяются положения Закомпания» ООО «Флора» К.Т.Г. составлен прокона № 294-ФЗ. токол от 31 марта 2010 года № 68-П об админиДанное решение суда широко истолковало понятие дистанционного контроля. Между тем, этот подход не является общепринятым. Ниже представлено решение суда с диаметрально противоположными выводами. Постановление ФАС Центрального округа от 27 сентября 2010 года по делу № А68-3985/10 говорит следующее. цы, проживающие в Туле, ул. Ю., д. 26, корп. 2, 12 мая 2010 года в территориальный отдел по поводу неудовлетворительного состояния Управления Федеральной службы по надзору придомовой территории. Из-за складирования в сфере защиты прав потребителей и благопоООО «Торговый Дом «П» отходов производства лучия человека по Тульской области и террина данной территории и ненадлежащим их выториальное управление администрации г. Тувозом осуществлено обследование территории лы по Пролетарскому району обратились жиль-

18

Государственный надзор аналитика вокруг этого жилого дома. В результате установлено, что прилегающая территория в радиусе 10 метров находится в неудовлетворительном состоянии, захламлена бытовым мусором. Промышленные отходы складируются на рампе, пристроенной к зданию и принадлежащей предприятию, и по мере накопления периодически вывозятся. На момент проверки велась погрузка промышленных отходов.

13 мая 2010 года составлен протокол об административном правонарушении № 51/04. Постановлением Управления Федеральной службы по надзору в сфере защиты прав потребителей и благополучия человека по Тульской области от 18 мая 2010 года № 1556 ООО «Торговый Дом «П» привлечено к административной ответственности за совершение правонарушения, предусмотренного статьей 8.2 КоАП РФ, в виде административного штрафа в размере 150 000 рублей. Не согласившись с постановлением административного органа, ООО «Торговый Дом «П» обратилось в арбитражный суд. Суд посчитал, что внеплановая проверка ООО «ТД «П» была осуществлена с грубым нарушением требований статей 3, 10, 12, 14 Закона № 294-ФЗ. Проверка проводилась без распоряжения или приказа руководителя, заместителя руководите-

ля органа государственного контроля (надзора), органа муниципального контроля, что отнесено к грубым нарушениям требований настоящего Федерального закона (подпункт 4 пункта 2 статьи 20) и влечет недействительность результатов проверки на основании пункта 1 статьи 20 Закона № 294-ФЗ. Таким образом, доказательства, положенные в основу постановления о привлечении к административной ответственности и полученные с нарушением закона, не могут быть приняты в качестве доказательств по делу, в связи с чем оспариваемое заявителем постановление правомерно признано незаконным и отменено. Ссылка Управления на положения подпункта 1 пункта 1 статьи 28.1 КоАП РФ, а также на часть 3 статьи 1 Закона № 294-ФЗ, предоставляющие последнему право возбуждать производство по делу об административном правонарушении в случае непосредственного (без взаимодействия с проверяемым лицом и без запроса каких-либо документов) обнаружения нарушения лицами, уполномоченными составлять протоколы об административных правонарушениях, нет достаточных данных, указывающих на наличие правонарушения, а потому подлежит отклонению.

В условиях правовой неопределенности необходимо дополнить Закон № 294-ФЗ статьей, описывающей признаки дистанционного контроля и делегирующей Правительству Российской Федерации право утверждать перечень видов дистанционного контроля, в отношении которого требования Закона № 294-ФЗ не применяются. Нужно делить дистанционный контроль на скрытый дистанционный контроль и дистанционный контроль в целях мониторинга.

Разграничение процедур Наиболее спорным вопросом правоприменительной практики Закона № 294-ФЗ в настоящее время продолжает оставаться вопрос разграничения процедур, необходимых для привлечения лица к административной ответственности, и процедур государственного контроля (надзора) или муниципального контроля. Так, в соответствии с частью 3 статьи 1 Закона № 294-ФЗ, положения указанного закона не применяются к мероприятиям по контролю при проведении административного расследования. Между тем, именно меры административной ответственности, как правило, являются последствиями осуществленного государственного контроля (надзора) и муниципального контроля. Таким образом, возникает правовая неопределенность по вопросу о применении положений Закона № 294-ФЗ при оспаривании решений административных органов о привлечении к административной ответственности. В данном случае распространенной является практика, когда арбитражные суды признают законными решения административных органов о привлечении к административной ответственности, даже если доказательства о совершении соответствующего административного правонарушения были получены при проведении государственного контроля (надзора) или муниципального контроля с грубыми нарушениями требований Закона № 294-ФЗ по смыслу

№ 2, июнь, 2011 г.

19

► Цифры и факты

По данным официального сайта Высшего арбитражного суда Российской Федерации (ВАС РФ), в 2010 году арбитражными судами было рассмотрено 80 702 дела, связанных с применением законодательства об административных правонарушениях, что на 6,7% меньше по сравнению с показателем 2009 года. В 2009 году арбитражными судами было рассмотрено 86 473 таких дела, что на 2,6% меньше по сравнению с показателем 2008 года (2008 год – 88 746 дел). При этом дел об оспаривании решений административных органов о привлечении к административной ответственности в 2010 году стало рассматриваться на 8,6% меньше, а число дел о привлечении к административной ответственности уменьшилось на 4,6%. Доля дел, по которым требования заявителей были удовлетворены, – в среднем 55,8%. Чаще других отменялись решения органов, осуществляющих контроль за использованием земель (65,7%), и органов, осуществляющих контроль в сфере охраны окружающей среды (62,2%). статьи 20 указанного закона. Суды обосновывают такую позицию тем, что факт административного правонарушения доказан и сам заявитель его не оспаривает. Указанная практика приводит к фактическому нивелированию норм законодательства о защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государ-

ственного контроля (надзора) и муниципального контроля. Это делает бессмысленным обжалование решений и действий (бездействия) органа государственного контроля (надзора) или органа муниципального контроля либо их должностных лиц, так как такое обжалование не приводит к отмене решений, принятых по результатам осуществления такого контроля (надзора).

Постановление ФАС Волго-Вятского округа от 12 марта 2010 года по делу № А17-9487/2009. В связи с выявленными нарушениями ОбщеКак следует из материалов дела, на осноство было привлечено к административной отвании распоряжения от 29 октября 2009 года ветственности. Постановление о назначении ад№ 84, должностное лицо отдела государственминистративного наказания было обжаловано ного пожарного надзора Приволжского района в суд, в связи с тем, что проверка исполнения липровело внеплановую проверку ООО «СППБ» цензионных требований была проведена без сопо вопросу соблюдения лицензионных требоблюдения требований Закона № 294-ФЗ. ваний. Было установлено, что Общество при Суд отказал Обществу в удовлетворении заявустановке автоматической пожарной сигналиления, указав, что Закон № 294-ФЗ в указанном зации на основании муниципального контракслучае не подлежал применению, так как прота от 5 июня 2009 года № 3-К в помещении ОГверка проводилась в рамках КоАП РФ, а доказаСУСО «Плесский психоневрологический интертельства проведения проверки в рамках Закона нат» допустило грубые нарушения лицензион№ 294-ФЗ не представлены. ных требований. Постановление ФАС Уральского округа от 24 февраля 2010 года № Ф09-779/10-С1 по делу № А50-36050/2009. статьей 7.22 Кодекса, в виде взыскания штрафа Как следует из материалов дела, 7 мая 2009 гов размере 40 000 руб. да на основании заявления М.А. Бутко, жильца Данное постановление было обжаловано в суд, кв. 15 дома № 4 на ул. Челюскинцев в г. Березнив связи с тем, что оно вынесено по результатам ки Пермского края, должностным лицом админипроверки, проведенной с грубыми нарушениями страции г. Березники проведена внеплановая конЗакона № 294-ФЗ (отсутствие приказа или распотрольная проверка соответствия содержания приряжения о проведении проверки). домовой территории требованиям законодательПри рассмотрении дела ФАС Уральского окруства этого многоквартирного дома. В ходе проверга пришел к следующему выводу. ки выявлен факт нарушения Обществом Правил Те либо иные нарушения требований Закона и норм технической эксплуатации жилого фонда, № 294-ФЗ сами по себе не являются основаниями утвержденных постановлением Госстроя России для признания незаконным постановления по от 27 сентября 2003 года № 170: на дворовой терриделу об административном правонарушении, естории дома заявителя находился металлический ли только такие нарушения не привели к невозлом, бытовой мусор и другие отходы. можности достоверного и неопровержимого опреПо данному факту в отношении ООО «Управделения при оценке собранных доказательств ляющая компания «Пермская модель комфорта» состава административного правонарушения инспекцией вынесено постановление от 19 июв действиях (бездействии) привлекаемого к отня 2009 года № 5/1 о привлечении его к админиветственности лица. стративной ответственности, предусмотренной Полагаем, что в целях искоренения данной порочной правоприменительной практики не следует вносить каких-либо уточнений в Закон № 294-ФЗ. В целом норма статьи 20 закона сформулирована достаточно категорично. Для искоренения данной проблемы необходимо имплементировать статью 20 Закона № 294-ФЗ в законодательство Российской Федерации об административных правонарушениях, установив в КоАП РФ коррелирующую с Законом № 294-ФЗ норму. ГН По материалам доклада Минэкономразвития РФ «О состоянии системы государственного контроля (надзора) и муниципального контроля в Российской Федерации»

20

Государственный надзор аналитика

Сила воздействия Виды контроля, регулируемые Законом № 294-ФЗ В сферу действия Закона от 26 декабря 2008 года № 294-ФЗ «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля» подпадает более 70 видов контроля.

Как прописано в законе Полностью под действие Закона № 294-ФЗ подпадают 48 видов контроля, которые могут быть разделены на три группы.

I группа включает в себя те виды контроля, положения о которых соответствуют Закону № 294-ФЗ. Таких видов контроля 17: 1. Государственный контроль и надзор в сфере объектов культурного наследия (Постановление Правительства РФ от 31 декабря 2009 г. № 1204 «Об утверждении Положения о государственном контроле в области сохранения, использования, популяризации и государственной охраны объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) народов Российской Федерации»).

2. Контроль и надзор за геологическим изучением, рациональным использованием и охраной недр (Постановление Правительства РФ от 12 мая 2005 г. № 293 «Об утверждении Положения о государственном контроле за геологическим изучением, рациональным использованием и охраной недр»).

3. Государственный надзор за безопасным ведением работ, связанных с пользованием недрами (Постановление Правительства РФ от 2 февраля 2010 г. № 39 «Об утверждении Положения о государственном надзоре за безопасным ведением работ, связанных с пользованием недрами, и о внесении изменений в Положение о государственном контроле за геологическим изучением, рациональным использованием и охраной недр»).

4. Федеральный государственный контроль и надзор за использованием и охраной водных объектов (Постановление Правительства РФ от 25 декабря 2006 г. № 801 «Об утверждении Положения об осуществлении государственного контроля и надзора за использованием и охраной водных объектов»).

5. Государственный геодезический надзор за геодезической и картографической деятельностью

(Постановление Правительства РФ от 28 марта 2000 г. № 273 «Об утверждении Положения о государственном геодезическом надзоре за геодезической и картографической деятельностью»).

6. Государственный надзор в области защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера, осуществляемый МЧС России (Постановление Правительства РФ от 1 декабря 2005 г. № 712 «Об утверждении Положения о государственном надзоре в области защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера, осуществляемом Министерством Российской Федерации по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий»).

7. Контроль в сфере правовой охраны и использования результатов научно-исследовательских, опытно-конструкторских и технологических работ гражданского назначения, выполняемых за счет средств федерального бюджета (Постановление Правительства РФ от 18 ноября 2006 г. № 696 «Об осуществлении контроля в сфере правовой охраны и использования результатов научно-исследовательских, опытно-конструкторских и технологических работ гражданского назначения, выполняемых за счет средств федерального бюджета»).

8. Государственный надзор за проведением работ по активному воздействию на метеорологические и другие геофизические процессы на территории Российской Федерации (Постановление Правительства РФ от 25 августа 1999 г. № 946 «Об утверждении Положения о государственном надзоре за проведением работ по активному воздействию на метеорологические и другие геофизические процессы на территории Российской Федерации»).

9. Государственный лесной контроль и надзор (Постановление Правительства РФ от 22 июня 2007 г. № 394 «Об утверждении Положения об осуществлении государственного лесного контроля и надзора»).

10. Государственный метрологический контроль и надзор (Постановление Правительства РФ от 6 апреля 2011 г. № 246 «Об осуществлении государственного метрологического надзора» (вместе с «Положением об осуществлении государственного метрологического надзора»).

11. Государственный земельный контроль (Постановление Правительства РФ от 15 ноября 2006 г. № 689 «О государственном земельном контроле»).

12. Государственный контроль (надзор) в сфере образования (Постановление Правительства РФ от 11 марта 2011 г. № 164 «Об осуществлении государственного контроля (надзора) в сфере образования» (вместе с «Положением о государственном контроле (надзоре) в сфере образования»).

№ 2, июнь, 2011 г.

21

13. Государственный надзор в области гражданской обороны (Постановление Правительства РФ от 21 мая 2007 г. № 305 «Об утверждении Положения о государственном надзоре в области гражданской обороны»).

14. Государственный санитарно-эпидемиологический надзор (Постановление Правительства РФ от 15 сентября 2005 г. № 569 «О Положении об осуществлении государственного санитарно-эпидемиологического надзора в Российской Федерации»).

15. Государственный контроль за охраной атмосферного воздуха (Постановление Правительства РФ от 15 января 2001 г. № 31 «Об утверждении Положения о государственном контроле за охраной атмосферного воздуха»).

16. Контроль и надзор в сфере производства и оборота этилового спирта, алкогольной и спиртосодержащей продукции (Постановление Правительства РФ от 3 июня 2006 г. № 349 «Об осуществлении государственного контроля за процессом денатурации (введения денатурирующих веществ) этилового спирта и спиртосодержащей непищевой продукции и содержанием в них денатурирующих веществ»).

17. Государственный пожарный надзор в лесах (Постановление Правительства РФ от 3 августа 2010 г. № 595 «Об утверждении Положения об осуществлении государственного пожарного надзора в лесах»).

Противоречивое положение II группа включает в себя 7 видов контроля, в отношении которых приняты положения, однако данные положения не были изменены после вступления в силу Закона № 294ФЗ. Часть этих положений содержит нормы, противоречащие Закону № 294-ФЗ. Другая часть имеет настолько общий характер, что напрямую не противоречит законодательным положениям. В обоих случаях в данные положения должны быть внесены изменения, закрепляющие основные требования к порядку осуществления контроля, установленного законом. Ко II группе относятся следующие виды контроля: 1. Государственный ветеринарный надзор (Постановление Правительства РФ от 19 июня 1994 г. № 706 «Об утверждении Положения о государственном ветеринарном надзоре в Российской Федерации»).

2. Сортовой и семенной контроль в отношении посевов и семян сельскохозяйственных растений (Постановление Правительства РФ от 15 октября 1998 г. № 1200 «Об утверждении Положения о деятельности государственных инспекторов в области семеноводства сельскохозяйственных растений и Положения о сортовом и семенном контроле сельскохозяйственных растений в Российской Федерации»).

3. Семенной контроль семян лесных растений (Постановление Правительства РФ от 31 октября 1998 г. № 1269 «Об утверждении Положения о проведении семенного контроля семян лесных растений»).

4. Контроль и надзор в области охраны, использования и воспроизводства объектов животного мира (Постановление Правительства РФ от 10 ноября 2008 г. № 843 «Об утверждении Положения о государственном контроле в области охраны, воспроизводства и использования объектов животного мира и среды их обитания»).

5. Контроль за проведением землеустройства (Постановление Правительства РФ от 29 декабря 2008 г. № 1061 «Об утверждении Положения о контроле за проведением землеустройства»).

22

6. Государственный пожарный надзор (Постановление Правительства РФ от 21 декабря 2004 г. № 820 «О государственном пожарном надзоре»).

7. Государственный экологический контроль (Постановление Правительства РФ от 27 января 2009 г. № 53 «Об осуществлении государственного контроля в области охраны окружающей среды (государственного экологического контроля)»).

III группа состоит из 24 видов контроля, в отношении которых положения отсутствуют вообще: 1. Санитарно-карантинный контроль.

2. Государственный контроль в области защиты прав потребителей, контроль за соблюдением правил продажи отдельных предусмотренных законодательством видов товаров, выполнения работ, оказания услуг.

3. Фитосанитарный надзор.

4. Государственный контроль за качеством и безопасностью зерна, крупы, комбикормов и компонентов для их производства, а также побочных продуктов переработки зерна.

5. Государственный надзор и контроль за качеством и безопасностью муки, макаронных и хлебобулочных изделий.

6. Государственный контроль и надзор за безопасным обращением с пестицидами и агрохимикатами.

7. Государственный контроль в сфере лекарственных средств, надзор за безопасностью лекарственных средств для животных, кормов и кормовых добавок.

8. Надзор за фармацевтической деятельностью, включая проверки деятельности организаций здравоохранения, аптечных учреждений, организаций оптовой торговли лекарственными средствами.

9. Контроль за производством, оборотом и порядком использования изделий медицинского назначения.

10. Контроль и надзор за соблюдением обязательных требований государственных стандартов и технических регламентов.

11. Государственный контроль и надзор за соблюдением законодательства Российской Федерации в сфере средств массовой информации и массовых коммуникаций, телевизионного вещания и радиовещания.

12. Государственный контроль и надзор за деятельностью негосударственных музеев в Российской Федерации.

13. Контроль за порядком организации и осуществления медицинской, судебной и иных экспертиз, а также реабилитацией инвалидов.

14. Контроль в отношении субъектов естественных монополий (исключая государственный контроль регулирования цен (тарифов) и надбавок к ним, контроль за соблюдением стандартов раскрытия информации субъектами естественных монополий).

Государственный надзор Аналитика 15. Государственный контроль и надзор в сфере электроэнергетики, в области энергосбережения и повышения энергетической эффективности.

16. Контроль и надзор на особо охраняемых природных территориях федерального значения (объекты животного мира, водные биологические ресурсы, леса).

17. Государственный контроль и надзор за соблюдением законодательства Российской Федерации в области рыболовства и сохранения водных биологических ресурсов.

18. Государственный охотничий контроль и надзор.

19. Контроль и надзор за рациональным использованием минеральных и живых ресурсов на континентальном шельфе.

20. Контроль в отношении резидентов особых экономических зон.

21. Контроль и надзор за проведением лотерей.

22. Контроль и надзор за организацией и проведением азартных игр.

23. Контроль за деятельностью некоммерческих организаций.

24. Федеральный пробирный надзор.

Особый статус Еще 25 видов контроля подпадают под действие Закона № 294-ФЗ с особенностями, установленными федеральными законами. Данные виды контроля также могут быть разбиты на три группы.

I группа включает только один вид контроля, положение о котором соответствует нормам закона, – контроль за соблюдением стандартов раскрытия информации организациями коммунального комплекса (Постановление Правительства РФ от 13 апреля 2010 г. № 237 «Об утверждении Правил осуществления контроля за соблюдением организациями коммунального комплекса стандартов раскрытия информации»).

II группа включает в себя 5 видов контроля, в положения которых желательно внести изменения, унифицирующие порядок осуществления контроля в данной сфере с положениями Закона № 294-ФЗ (однако это должно быть сделано только в случае соответствующих изменений специальных федеральных законов): 1. Государственный контроль (надзор) за деятельностью саморегулируемых организаций (Постановление Правительства РФ от 25 июня 2003 г. № 365 «Об утверждении Положения о проведении проверки деятельности саморегулируемой организации арбитражных управляющих регулирующим органом»).

2. Государственный строительный надзор (Постановление Правительства РФ от 1 февраля 2006 г. № 54 «О государственном строительном надзоре в Российской Федерации»).

3. Государственный контроль и надзор в сфере связи (Постановление Правительства РФ от 2 марта 2005 г. № 110 «Об утверждении Порядка осуществления государственного надзора за деятельностью в области связи»).

4. Государственный контроль регулирования цен (тарифов) и надбавок к ним (Постановление Правительства РФ от 5 августа 2009 г. № 643 «О государственном регулировании и контроле тарифов, сборов и платы в отношении работ (услуг) субъектов естественных монополий в сфере железнодорожных перевозок» и Постановление Правительства РФ от 23 апреля 2008 г. № 293 «О государственном регулировании и контроле цен (тарифов, сборов) на услуги субъектов естественных монополий в транспортных терминалах, портах, аэропортах и услуги по использованию инфраструктуры внутренних водных путей»).

5. Государственный надзор и контроль в области обеспечения безопасности воздушного движения (Постановление Правительства РФ от 29 сентября 1998 г. № 1131 «Об утверждении Положения о правах и ответственности государственных инспекторов гражданской авиации Министерства транспорта Российской Федерации по осуществлению государственного контроля за деятельностью в области гражданской авиации»).

III группа состоит из 19 видов контроля, в отношении которых положения отсутствуют. Применительно к некоторым видам контроля необходимости в положении нет, поскольку порядок контроля подробнейшим образом регламентирован в соответствующих законах. Примером может служить таможенный контроль. Однако в большинстве случаев необходимость в принятии положения существует. Виды контроля «без положения»: 1. Таможенный контроль (необходимости в разработке положения нет в силу подробного регулирования данного вопроса на уровне федерального закона).

2. Антимонопольный контроль (необходимости в разработке положения нет в силу подробного регулирования данного вопроса на уровне федерального закона).

3. Экспортный контроль (необходимости в разработке положения нет в силу подробного регулирования данного вопроса на уровне федерального закона).

4. Лицензионный контроль (необходимости в разработке отдельного положения нет в силу подробного регулирования данного вопроса на уровне федерального закона).

5. Контроль и надзор в сфере миграции.

6. Контроль в сфере рекламы.

7. Контроль в области обращения и защиты информации.

8. Контроль и надзор за обеспечением защиты государственной тайны.

9. Контроль за соблюдением стандартов раскрытия информации субъектами естественных монополий.

10. Контроль за оборотом оружия, боеприпасов и патронов к нему.

11. Контроль за оборотом наркотических средств и психотропных веществ.

12. Контроль и надзор в сфере труда.

13. Государственный контроль и надзор в области обеспечения транспортной безопасности.

14. Государственный надзор и контроль в области обеспечения безопасности дорожного движения.

15. Государственный надзор и контроль в области обеспечения безопасности железнодорожного движения.

16. Государственный надзор и контроль в области обеспечения безопасности судоходства.

17. Государственный контроль и надзор за промышленной безопасностью.

18. Надзор за безопасностью гидротехнических сооружений.

19. Государственный надзор по ядерной и радиационной безопасности. ГН

№ 2, июнь, 2011 г.

23

По международным стандартам Конкуренция норм международного права и Закона № 294-ФЗ на примере осуществления контрольно-надзорных полномочий в сфере трудовых отношений Федеральный закон от 26 декабря 2008 года № 294-ФЗ «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля» установил определенный порядок проведения проверок юридических лиц и ИП органами государственной власти. По словам самих законодателей, базовая редакция закона была принята, прежде всего, для снижения административных барьеров и устранения излишнего давления на предпринимателей. Ряд норм закона изначально предполагалось дополнить и расширить путем издания специальных нормативных актов. Однако выявилась и другая проблема: отдельные положения этого документа вступают в противоречие с ратифицированными международными договорами, являющимися, в соответствии с п. 4 ст. 15 Конституции Российской Федерации, частью правовой системы России.

С

огласно Положению о Федеральной службе по труду и занятости (Роструде), утвержденному Постановлением Правительства РФ от 30 июня 2004 г. № 324, эта служба осуществляет следующие виды контрольнонадзорных полномочий, на которые теоретически могут распространяться нормы Закона № 294-ФЗ: 1) государственный надзор и контроль за соблюдением работодателями трудового законодательства и иных нормативных правовых актов, содержащих нормы трудового права, посредством проверок, обследований, выдачи обязательных для исполнения предписаний об устранении нарушений, составления протоколов об административных правонарушениях в пределах полномочий, подготовки других материалов (документов) о привлечении виновных к ответственности в соответствии с федеральными законами и иными нормативными правовыми актами Российской Федерации (п. 5.1.1 Положения о Роструде); 2) государственный надзор и контроль за соблюдением установленного порядка расследования и учета несчастных случаев на производстве (п. 5.1.2 Положения о Роструде); 3) надзор и контроль за реализацией прав работников на получение обеспечения по обязательному социальному страхованию от несчастных случаев на производстве и профессиональных заболеваний, а также за назначением, исчислением и выплатой пособий по временной нетрудоспособности за счет средств работодателей (п. 5.1(2) Положения о Роструде); 4) надзор и контроль за прохождением гражданами альтернативной гражданской службы и увольнением с нее. Части 3 и 4 ст. 1 Закона № 294-ФЗ фактически разделяют все виды государственного контро-

24

ля (надзора) на три части, на которые Закон № 294-ФЗ: • распространяется в полном объеме; • распространяется с ограничениями; • не распространяется. К надзорным полномочиям Роструда, перечисленным выше, применим пункт, в соответствии с которым Закон № 294-ФЗ распространяется на них с ограничениями, установленными иными законами в части, касающейся вида, предмета, оснований проверок, сроков и периодичности их проведения, уведомления о проведении внеплановой выездной проверки. Между тем согласно ч. 5 ст. 1 Закона № 294-ФЗ, если международным договором РФ установлены иные правила, чем те, которые предусмотрены настоящим федеральным законом, применяются правила международного договора РФ. Данное положение основано на норме ч. 4 ст. 15 Конституции РФ. Аналогичная норма предусмотрена в ч. 2 ст. 5 Федерального закона от 15 июля 1995 г. № 101-ФЗ «О международных договорах РФ». При этом, согласно ч. 3 ст. 5 указанного закона, положения официально опубликованных международных договоров Российской Федерации, не требующие издания внутригосударственных актов для применения, действуют в Российской Федерации непосредственно. В анализируемой сфере Российской Федерацией ратифицирована в 1998 году Конвенция Международной организации труда (МОТ) № 81 об инспекции труда в промышленности и торговле (Женева, 11 июля 1947 г.) и Протокол 1995 г. к данной конвенции. Естественно, факт наличия ратифицированной конвенции (т.е. международного договора), регулирующей те же отношения в сфере труда, что и Закон № 294-ФЗ, автоматически не означа-

Государственный надзор Аналитика ет, что Закон № 294-ФЗ в сфере труда не подлежит применению. Решение о применимом источнике необходимо принимать только тогда, когда установлена коллизия норм международного договора и национального права. В случае если такие коллизии не выявлены, национальное законодательство подлежит применению без каких-либо ограничений. В то же время если будет выявлена коллизия между Законом № 294-ФЗ и ратифицированной Российской Фе-

дерацией конвенцией Международной организации труда, то вопрос о применимом источнике без каких-либо оговорок должен решаться в пользу источника международного права. Ниже приведен анализ наличия противоречий между нормами Конвенции МОТ № 81 об инспекции труда в промышленности и торговле (Женева, 11 июля 1947 г.) с учетом Протокола 1995 г. к Конвенции 1947 г. об инспекции труда и нормами Закона № 294-ФЗ.

Конвенция МОТ № 81 об инспекции труда в промышленности и торговле (Женева, 11 июля 1947 г.) с учетом Протокола 1995 г.

Закон № 294-ФЗ

Вывод о наличии коллизии и о применимом праве

Предмет регулирования. Необходимость уведомления о проведении проверки Статья 12.1 Инспекторы труда, снабженные документами, удостоверяющими их полномочия, имеют право: а) беспрепятственного прохода без предварительного уведомления и в любое время суток на любое предприятие, охватываемое контролем инспекции; б) входить в дневное время во все здания, которые они имеют достаточные основания считать подпадающими под контроль инспекции

Часть 12 ст. 9 О проведении плановой проверки юридическое лицо, индивидуальный предприниматель уведомляются органом государственного контроля (надзора), органом муниципального контроля не позднее чем в течение трех рабочих дней до начала ее проведения. Часть 16 ст. 10 О проведении внеплановой выездной проверки, за исключением внеплановой выездной проверки, основания проведения которой указаны в п. 2 ч. 2 настоящей статьи, и внеплановой выездной проверки на предмет соблюдения требований ст. 11 Федерального закона от 26 июля 2006 г. № 135-ФЗ «О защите конкуренции», юридическое лицо, индивидуальный предприниматель уведомляются органом государственного контроля (надзора), органом муниципального контроля не менее чем за 24 часа до начала ее проведения любым доступным способом

Подлежит применению конвенция МОТ. Инспекторы труда не обязаны уведомлять проверяемых лиц о проведении как плановой, так и внеплановой проверки. Тем не менее данное требование конвенции не противоречит положениям национального законодательства о размещении в открытом доступе в сети Интернет планов проверок

Предмет регулирования. Правомочия инспекторов труда Статья 12.1 Статьей 15 установлены ограничения при проведении В конвенции в общем виде сфорИнспекторы труда, снабженные документами, удостоверяю- проверок мулированы полномочия инщими их полномочия, имеют право: спекторов труда. Всеми перев) осуществлять любые проверки, контроль и расследовачисленными в конвенции полния, которые они могут счесть необходимыми, чтобы удостономочиями наделены инспеквериться в том, что законодательные положения эффективно торы труда в соответствии соблюдаются, и в частности: наедине или в присутствии свис Законом № 294-ФЗ. При этом детелей задавать вопросы предпринимателю или персоналу в национальном законе также предприятия по всем областям, относящимся к применению установлен ряд ограничений законодательных положений; требовать ознакомления с люпо осуществлению полномочий быми книгами, реестрами или документами, ведение которых инспекторами труда. Однако колпредписано законодательством по вопросам условий труда, лизия норм права в этом случае с целью проверки их соответствия законодательным положеотсутствует. Инспекторы труда ниям и снятия с них копии или выписки отдельных мест; тререализуют полномочия, предубовать вывешивания объявлений, как это предусмотрено засмотренные конвенцией с учеконодательными положениями; изымать или брать с собой для том процедурных ограничений анализа образцы используемых или обрабатываемых матеЗакона № 294-ФЗ риалов и веществ при условии уведомления предпринимателя или его представителя о том, что материалы или вещества были изъяты и унесены с этой целью Предмет регулирования. Раскрытие информации о заявителе Статья 15 При условии соблюдения исключений, которые могут быть предусмотрены национальным законодательством, инспекторам труда: г) предписывается считать абсолютно конфиденциальным источник всякой жалобы на недостатки или нарушения законодательных положений и воздерживаться от сообщения предпринимателю или его представителю о том, что инспекционное посещение было сделано в связи с получением такой жалобы

Часть 2 ст. 14 В распоряжении или приказе о проведении проверки указываются, в том числе, правовые основания проведения проверки

Необходимо обеспечить выполнение требования конвенции и не раскрывать информацию об инициаторе внеплановой проверки. В приказ о проведении проверки не следует включать сведения о том, что такая проверка проводится по жалобе

Предмет регулирования. Периодичность проведения проверок Статья 16 Часть 2 ст. 9 Необходимо руководствоваться Предприятия инспектируются так часто и так тщательно, Плановые проверки проводятся не чаще чем один раз положениями конвенции в части как это необходимо для обеспечения эффективного примене- в год определения периодичности осуния соответствующих законодательных положений ществления проверок

Т

аким образом, при решении вопроса о применимости Закона № 294-ФЗ к контрольнонадзорным полномочиям Роструда следует иметь в виду, что Закон № 294-ФЗ применяется к контрольно-надзорным полномочиям Роструда в части, не противоречащей ратифицированным Российской Федерацией конвен-

циям МОТ. Иными федеральными законами могут устанавливаться особенности проведения государственного контроля (надзора) в сфере труда в части, касающейся вида, предмета, оснований проверок, сроков и периодичности их проведения, уведомления о проведении внеплановой выездной проверки. ГН

№ 2, июнь, 2011 г.

25

Истинная сущность СРО Саморегулирование как современная форма госрегулирования экономики Современное человечество живет в глобальном, стремительно развивающемся и сложном мире. Россия с ее огромными интеллектуальными и природными ресурсами – часть этого мира, поэтому от того, насколько будут взвешенными внутренняя и внешняя политика, точно поставленными цели, продуманными решения и действия, зависит роль и место нашей страны в этом мире, ее будущее. А пока все мы являемся свидетелями примеров расцвета Китая, Бразилии и других стран на фоне продолжающегося кризиса в нашей стране. Для создания сильного государства и процветающего общества необходимо, прежде всего, определить, в чем секрет эффективного государственного управления и регулирования. Как повысить их результативность? Решения здесь могут быть разные. Юрий МХИТАРЯН, генеральный директор НП СРО «СтройСвязьТелеком», председатель Комитета по строительству объектов связи, телекоммуникаций и информационных технологий Национального объединения строителей, д.э.н., академик МАКТ и МАИ (Москва)

Механизмы госрегулирования Если государственное управление – это деятельность органов власти по практической реализации выработанного политического курса, то государственное регулирование представляет собой реализацию комплекса мер и действий, применяемых для управления экономикой и воздействия на поведение хозяйствующих субъектов, участников рынка. Государство отвечает за состояние экономики, а для управления ею использует как традиционные механизмы регулирования – бюджетноналоговую (фискальную) и денежно-кредитную (монетарную) политику, административно-правовые акты, государственное предпринимательство, – так и более современные формы, в числе которых научно-техническая политика и политика саморегулирования. Каждая часть механизма

26

оказывает воздействие на поведение участников рынка в своем направлении. Так, традиционные механизмы не регулируют предметную деятельность участников рынка, а существующая практика свидетельствует, например, что снижение безопасности и качества работ может быть большей бедой для экономики страны, чем инфляция и сбор налогов на уровне предыдущего года. При этом следует иметь в виду, что устойчивость экономики страны зависит не только от господства частной собственности, наполняемости бюджета страны и уровня инфляции. Во многом она определяется тем, насколько предметная деятельность субъектов предпринимательской и профессиональной деятельности соответствует требованиям времени по безопасности и качеству работ. Не умаляя значения бюджетно-налоговой, денежно-кредитной политики и важности их эффективного применения, представляется необходимым учитывать, что научно-техническую политику и саморегулирование сегодня крайне важно эффективно использовать в интересах страны и общества в качестве механизмов государственного регулирования. К сожалению, в отдельных публикациях СМИ, а также выступлениях на конференциях и форумах не всегда присутствует понимание, что саморегулирование – это механизм государственного регулирования. Более того, нередко саморегулирование противопоставляется госрегулированию. Недооценка роли и места саморегулирования в системе механизмов государственного регулирования наносит немалый вред правильному восприятию этого механизма как участниками рынка, так и различными слоями общества. Припоминаются реплики и выступления отдельных депутатов Госдумы России, профессиональных политиков, которые ссылаются на то, что к ним приходят пачки писем с требованием «остановить саморегулирование». Или, например, утверждают, что «преимущества саморегулирования по сравнению с государственным регулированием состоят в том, что контроль за соблюдением правил связан с меньшими издержками». Наконец, существует и такое мнение: «вопрос

Государственный надзор Аналитика

самоорганизации бизнеса так или иначе является прерогативой именно бизнеса».

Что представляет собой механизм саморегулирования? Ответ на этот вопрос очень важен, поскольку встречаются и такие определения саморегулирования, как вынужденная уступка государства демократическим процессам, результат несовершенства госполитики, уход государства из определенных сегментов экономики, ослабление государственного вмешательства и т.д. Все эти трактовки и попытки объяснить природу механизма саморегулирования далеки от понимания роли государства в обществе и содержания механизмов госуправления. Предпосылки появления и развития саморегулирования лежат в усложнении макроэкономических процессов развития современной экономики, необходимости вовлечения в управление ею дополнительных ресурсов, управления предметной деятельностью субъектов рынка, а также перехода к новым формам организации и контроля за деятельностью участников рынка. Саморегулирование как механизм государственного регулирования нацелено на управление экономикой за счет создания условий, при которых субъекты предпринимательской или профессиональной деятельности объединяются для достижения целей, установленных государством и по определенным им правилам. Саморегулирование имеет весьма широкие возможности по мобилизации ресурсов, корректировке ценностей и целей участников рынка, оказывает непосредственное влияние на их кол-

лективное сознание. Не секрет, что именно коллективное сознание является, как правило, той основой, без приведения которой в действие мало что меняется в экономике и обществе.

Объединение с учетом профиля деятельности Государственные органы управления в современных условиях, осложненных макроэкономическими процессами в различных сегментах национальной экономики, не всегда могут своевременно получать информацию о нарушениях законов, нормативных документов, связанных с предметной деятельностью участников рынка. Развитие стандартизации в рамках саморегулируемых организаций позволяет своевременно разрабатывать и реализовывать предупредительные меры для обеспечения безопасности, качества работ, соответствия стандартам, правилам, которые разрабатываются с учетом соответствующих федеральных законов и других нормативных актов. Таким образом, реализация механизма саморегулирования направлена на повышение качества государственного управления и регулирования. Более того, саморегулирование обеспечивает должную концентрацию профессионального общества, а государство направляет интеллектуальные ресурсы участников рынка на повышение эффективности регулирования рыночной экономики. Одна из ключевых задач механизма саморегулирования – развитие стандартизации и организация контроля за деятельностью членов СРО. Стандартизация позволяет организовать предпринимательскую и профессиональную деятель-

№ 2, июнь, 2011 г.

27

ность в соответствии с национальными и международными стандартами, которые, как правило, учитывают или минимальные требования, или лучшие практики в сложившейся сфере. В связи с этим при формировании механизма саморегулирования наиболее целесообразным является объединение участников рынка с учетом профиля их предпринимательской деятельности. В разнопрофильных СРО нет возможности учитывать отраслевую специфику, не говоря уже о том, чтобы осуществлять контроль за правильным ее соблюдением.

закон о саморегулируемых организациях от 01.12.2007 г. ► Федеральный № 315-ФЗ и другие правовые акты содержат требования, установ-

ленные государством к механизму саморегулирования, который упорядочивает поведение хозяйственных субъектов, участников рынка, а также определяют, как должна быть организована деятельность СРО. За деятельностью саморегулируемой организации осуществляется государственный контроль (надзор).

Совершенствование госрегулирования за счет механизма саморегулирования Важно отметить, что механизм саморегулирования при правильной его организации повышает качество не только государственного управления и регулирования, но и корпоративного управления, улучшает культуру труда, управления субъектов предпринимательской деятельности и т.д. К сожалению, субъекты предпринимательской деятельности, да и сами менеджеры не всегда выступают за повышение качества и культуры корпоративного управления, эффективности деятельности. Не всегда менеджмент обладает необходимыми профессиональными знаниями, а стремление достигнуть определенных финансовых результатов нередко становится доминирующим фактором при принятии решений. Брак порождает брак, снижается безопасность и качество работ, что уже начинает приобретать массовый характер. Это можно назвать «диким капитализмом», у которого, как известно, цель одна – обогащение. Организация контроля, применение стандартов, предъявление требований к квалификации работников, повышение ответственности за результаты деятельности позволяют улучшать их, совершенствовать культуру труда и принуждают менеджмент реализовывать государственную политику. Так что не только государство, но и участники рынка по многим параметрам становятся заинтересованными в развитии именно этого механизма регулирования, поскольку возрастает значимость работ, обеспечивающих безопасность, их качество, профессиональный подход к исполнению обязанностей. Все это говорит о том, что механизм саморегулирования становится дополнительным фактором для государства в успешной организации участников рынка, частью госрегулирования и управления. Существуют две формы саморегулирования для реализации механизма государственного регулирования – обязательная и добровольная.

28

Они схожи друг с другом, и на нынешнем этапе их применения существуют три принципиальных отличия. Первое – вступление в обязательную СРО определяет правовую возможность организации работать в определенной сфере. Второе – имущественную ответственность участников обязательной СРО определяет государство. Оно же определяет размер компенсационного фонда и объем денежных средств, направляемых участниками СРО в компенсационный фонд. Третье отличие – это требования к участникам рынка, которым они должны соответствовать, чтобы получить право быть членами СРО. Минимальный уровень этих требований устанавливается государством. Предоставление специальной правоспособности в рамках СРО должно рассматриваться не как замена недостаточно эффективного механизма государственного регулирования, а как его совершенствование за счет формирования механизма саморегулирования.

Преимущества механизма саморегулирования На конец 2010 года в России было создано 634 СРО, 513 – в сферах, определенных государством как обязательное условие допуска на рынок, в том числе 419 – в строительном комплексе. Этот сегмент охватывает следующие виды работ: строительство, реконструкция, капитальный ремонт, устройство наружных линий связи, монтаж оборудования, сооружений, сетей связи, строительный контроль, генподряд, пусконаладочные работы. Для создания эффективного механизма государственного регулирования необходимо в законодательном порядке закрепить критерии, определяющие: когда и в каких случаях важно применять практику предоставления специальной правоспособности. Иначе говоря, в каких случаях государство властными полномочиями должно побудить к обязательному применению саморегулирования для допуска участников рынка к выполнению определенных работ. Грамотные специалисты, руководители и добросовестные участники рынка единодушны в том, что допуск к выполнению определенных видов работ нужен именно тогда, когда недостаточная квалификация работников, неправильная организация труда и управления могут стать факторами рисков и привести к серьезным нарушениям и даже к чрезвычайным ситуациям (природного, технического, террористического характера). Государство несет ответственность за создание благоприятных условий для жизнедеятельности человека, за все, что происходит на территории страны и за несвоевременно принятые предупредительные меры. В современных условиях с особым вниманием следует относиться к работам, которые выполняются на объектах производственной инфраструктуры страны, а также объектах федерального и регионального значения (транспорта, связи и информатики, энергетики). Преимущества установленной системы саморегулирования в строительном комплексе за-

Государственный надзор Аналитика ключаются в том, что Градостроительным кодексом определены минимальные требования, необходимые для допуска организаций к работам. Это требования о наличии определенного количества специалистов с образованием, уровнем и профилем, необходимым для выполнения работ, а также к повышению квалификации, аттестации. Предприниматели и руководители, работающие в строительном комплексе, экспертное сообщество считают, что обязательные требования к организациям как условие доступа их на рынок должны быть. Такого же мнения придерживаются руководители отраслевых органов государственного управления. Вместе с тем, не исключается и гармонизация механизмов государственного регулирования (в частности, саморегулирования) с бюджетноналоговой и денежно-кредитной политикой, предоставление преференций организациям, ставшим членами СРО. Это выведет из теневого бизнеса большое число организаций и станет стимулом для создания более эффективного механизма государственного регулирования. В частности, необходима более активная поддержка со стороны государства микропредприятий и малых предприятий за счет предоставления беспроцентных ссуд, участия государственного капитала в деятельности предприятий, предоставления на льготной или безвозмездной основе имущества, существенное снижение арендных платежей и т.д. Практика свидетельствует, что членство в нормально функционирующих СРО повышает инновационную активность организаций, которая, кстати, в нашей стране находится на очень низком уровне (не более 10%), что вызывает вполне справедливое беспокойство у руководства страны.

Возможные последствия при выполнении работ без допуска Рассмотрим примеры, свидетельствующие о последствиях, которые возникают в строительном секторе на объектах связи и информатизации при выполнении работ организациями, не имеющими допуска к ним. Пусконаладочные работы по установке передатчика с нарушениями разрешенной мощности или неправильно проведенные пусконаладочные работы приводят к повышению уровня предельно допустимой напряженности электромагнитного поля в 100 раз. Следствием становятся не только помехи, но и рост сердечно-сосудистых и онкологических заболеваний, существенное ослабление иммунной системы и т.д. В Саратове, например, по результатам измерений, выполненных Центром электромагнитной безопасности при ГНЦ «Биофизика», уровень электромагнитной напряженности поля, создаваемой базовыми станциями сотовой связи, превысил допустимую норму в 200 раз. Центр управления проектами «Восточная Сибирь–Тихий океан» (ЦУП «ВСТО») построил вдоль магистрального нефтепровода 19 высотных антенно-мачтовых сооружений, предназначенных для обеспечения строительства, эксплуатации нефтепровода, и тем самым создал усло-

► Что такое СРО?

СРО признаются некоммерческие организации, созданные в целях, предусмотренных федеральными законами СРО признается некоммерческая организация, созданная в соответствии с федеральными законами при условии ее соответствия всем установленным требованиям закона Саморегулирование – самостоятельная и инициативная деятельность, осуществляемая субъектами предпринимательской деятельности, содержанием которой является разработка и утверждение стандартов, правил деятельности, контроль за соблюдением требований указанных стандартов и правил. (Из статей 2,3 и других положений Федерального закона о саморегулируемых организациях (СРО) от 01.12.2007 г. № 315-ФЗ) вия, угрожающие безопасности полетов воздушных судов. Вследствие нарушения монтажных работ зафиксированы случаи падения антенномачтовых устройств, оборудования базовых станций сотовой связи. Приведенные примеры еще раз свидетельствуют о том, что модель саморегулирования в строительном секторе, направленном на решение задач производственной инфраструктуры, должна носить обязательный характер. Без реализации этого подхода государство не сможет обеспечить эффективное управление и регулирование. В быстро меняющемся глобальном мире успешна та форма государственного регулирования, механизм которой позволяет быстрее достигать цели, полнее учитывать тенденции развития мировой экономики, мобилизовывать национальные и международные ресурсы. Органы управления стали публичными организациями, предоставляющими услуги обществу, юридическим и физическим лицам. Государство стало активнее использовать ресурсы общественных, некоммерческих организаций и участников рынка для реализации политического курса. Изменилось и само понимание государственного регулирования и управления. ГН Полную версию статьи читайте на сайте www.gos-nadzor.ru

№ 2, июнь, 2011 г.

29

К ответственности не привлекались О несовершенстве законодательства и практики по осуществлению контроля (надзора) за деятельностью СРО Осуществление государственного контроля (надзора) за СРО является сравнительно новым видом государственного контроля (надзора). В настоящее время указанными функциями наделено 6 федеральных органов исполнительной власти: Росреестр, Ростехнадзор, Минфин России, ФСФР России, Минсельхоз России и Минэнерго России.

В

сего по состоянию на 21 апреля 2011 года в России насчитывается 753 СРО, из них 565 действуют в отраслях, в которых требование к членству является обязательным условием допуска на соответствующий рынок. В свою очередь, 427 СРО приходятся на строительный комплекс. Менее чем за полтора года численность СРО, зарегистрированных на добровольной основе, выросла более чем в 6 раз. Часть добровольных СРО, зарегистрированных в соответствии со специальными законами, приходятся на сферу финансовых рынков и объединяют профессиональных участников рынка ценных бумаг и (или) негосударственные пенсионные фонды и организации, которые по договорам с фондами осуществляют ведение пенсионных счетов. К настоящему моменту применение механизмов саморегулирования в той или иной форме является распространенным подходом к регулированию отдельных рынков в России.

По итогам плановых и внеплановых проверок за работой СРО контрольно-надзорными органами выносятся постановления об устранении недостатков. Так, согласно Постановлению Правительства РФ от 19 ноября 2008 г. № 864 «О мерах по реализации Федерального закона от 22 июля 2008 года № 148-ФЗ «О внесении изменений в Градостроительный кодекс Российской Федерации и отдельные законодательные акты Российской Федерации» государственный контроль (надзор) за деятельностью СРО в области инженерных изысканий, архитектурно-строительного проектирования, строительства, реконструкции, ремонта объектов капитального строительства, а также ведение реестра указанных организаций осуществляются Федеральной службой по экологическому, технологическому и атомному надзору. В 2010 году Ростехнадзором проведена 1 плановая выездная проверка и 8 внеплановых выездных проверок соблюдения СРО необходимых требований к их деятельности. Внеплановые проверки были

Распределение числа саморегулируемых организаций в России (по сферам деятельности) Основной закон

ФЗ № 315-ФЗ

Сфера деятельности

Любая

ФЗ от 29 июля 1998 г. № 135-ФЗ Оценочная деятельность «Об оценочной деятельности в Российской Федерации» ФЗ от 26 октября 2002 г. № 127-ФЗ «О несостоятельности (банкротстве)»

Требования к членству

Число СРО

Добровольное (если 182 иное не оговорено законом) Обязательное

11

Деятельность арбитражных управля- Обязательное ющих

45

Градостроительный кодекс Российской Инженерные изыскания Федерации Подготовка проектной документации

Обязательное

28

Обязательное

164

Строительство

Обязательное

235

ФЗ от 30 декабря 2008 г. № 307-ФЗ «Об аудиторской деятельности»

Аудиторская деятельность

Обязательное

6

ФЗ от 18 июля 2009 г. № 190-ФЗ «О кредитной деятельности»

Кредитные кооперативы

Обязательное

Нет (отсутствует порядок ведения реестра)

ФЗ от 8 декабря 1995 г. №193-ФЗ «О сельскохозяйственной кооперации»

Деятельность ревизионных союзов сель- Обязательное скохозяйственных кооперативов

ФЗ от 23 ноября 2009 г. № 261-ФЗ Проведение энергетического обследо- Обязательное «Об энергосбережении и повышении вания энергетической эффективности»

30

Орган, ведущий реестр Росреестр

Ростехнадзор

Минфин России

2

Минсельхоз России

74

Минэнерго России

Государственный надзор Аналитика осуществлены на основании обращений организаций и органов исполнительной власти по фактам нарушения СРО законодательства. Однако административная ответственность за нарушение требований к СРО и их деятельности действующим законодательством не предусмотрена, в связи с чем они не привлекались к ответственности, в том числе в виде приостановления или прекращения их деятельности. Согласно письму Минсельхоза России от 30 марта 2011 г. № АП-16-19/2891 уполномоченным структурным подразделением Минсельхоза России проведена проверка деятельности СРО ревизионных союзов сельскохозяйственных кооперативов. Однако представленное описание процессуальных действий указанного органа не позволяет идентифицировать форму, сроки и иные существенные элементы, позволяющие прямо или косвенно оценить эффективность осуществляемого контроля. Существенных нарушений в ходе проведения проверок по информации Минсельхоза России не обнаружено. Федеральная служба по финансовым рынкам России осуществляет ряд контрольно-надзорных функций по рынку ценных бумаг, в том числе выдает и отзывает разрешения, позволяющие некоммерческой организации приобрести статус СРО, получает информацию обо всех изменениях, вносимых в документы. Отдельные контрольные (надзорные) полномочия федерального органа исполнительной власти по рынку ценных бумаг предусматриваются также постановлением Федеральной комиссии по рынку ценных бумаг ФКЦБ России от 1 июля 1997 года № 24. В рамках реализации этих полномочий ФСФР России в 2010 году проведены 3 проверки СРО – профессиональных участников рынка ценных бумаг. В ходе проведенных контрольно-надзорных мероприятий выявилась масса нарушений. На основании результатов проведенного мониторинга по осуществлению государственного контроля (надзора) за деятельностью СРО в других областях можно сделать вывод, что данная работа проводится неэффективно: проверки либо не осуществляются вообще, либо проводятся незначительно. Отсутствие наработанной практики по осуществлению федеральными органами исполнительной власти контроля (надзора) за деятельностью СРО, в свою очередь, ставит под вопрос эффективность функционирования системы саморегулирования в целом.

Д

ля совершенствования механизмов государственного контроля (надзора) за деятельностью СРО необходима реализация комплексного подхода, предполагающего внесение соответствующих изменений и дополнений в Закон №315-ФЗ, устанавливающих исчерпывающие требования в части осуществления государственного контроля (надзора) за деятельностью СРО и распространяющих указанные требования на все сферы экономической деятельности. Выстраивание системы государственного контроля (надзора) за деятельностью СРО должно осуществляться, исходя из общих задач и общественно значимых функций, исполнение

► Основные нарушения, выявленные в ходе проверок СРО в строительной отрасли: • ненадлежащее ведение сайта СРО в сети Интернет; • отсутствие информации о членах СРО, составе органов управления, принятых решениях, состоянии и способах размещения компенсационного фонда, отсутствие информации о любых исках и заявлениях, поданных СРО в суды, а также информации о результатах проведенных СРО проверок деятельности своих членов; • проведение выборов руководящих органов с нарушениями требований законодательства и устава, избрание постоянно действующего коллегиального органа управления СРО с процедурными нарушениями способов голосования; • одновременное совмещение одним лицом должности единоличного исполнительного органа управления и члена постоянно действующего коллегиального органа СРО; • размещение средств компенсационного фонда СРО в нарушение законодательства не на депозитах российских кредитных организаций; • разработка и утверждение документов СРО с нарушениями законодательства; • нарушение порядка и сроков выдачи свидетельств о допуске членам СРО, установленных законодательством; • отсутствие третейского суда для разрешения споров; • несоблюдение требований законодательства об обязательном уведомлении органа надзора за деятельностью СРО о принятых решениях. и реализация которых возложены на СРО. Предметом государственного контроля должно быть, прежде всего, соблюдение требований к формированию предписанных законодательством исполнительных органов и контролю за членами СРО, к разработке стандартов, формированию и управлению средствами компенсационных фондов, участию в урегулировании споров, являющихся, по сути, верифицируемыми признаками. Следует обратиться также к вопросу о целесообразности определения единого федерального органа исполнительной власти, ответственного за ведение реестров СРО в различных сферах экономической деятельности и уполномоченного на осуществление государственного контроля за СРО, при необходимости отсрочив передачу указанных полномочий на определенный переходный период. По мнению Минэкономразвития России, целесообразно рассмотреть вопрос об объединении контрольно-надзорных полномочий в рамках единого федерального органа исполнительной власти. Кроме того, реализация указанного предложения позволит устранить проблему, существенно ограничивающую возможности осуществления оперативного наблюдения за деятельностью СРО и заключающуюся в отсутствии единого подхода федеральных органов исполнительной власти к ведению реестров СРО, организации и осуществлению контрольных (надзорных) процедур. ГН

№ 2, июнь, 2011 г.

31

Четкая регламентация Определены направления госнадзора в области защиты прав потребителей С 1 августа 2011 года вступил в силу Федеральный закон от 18 июля 2011 года № 242-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации по вопросам осуществления государственного контроля (надзора) и муниципального контроля». Одно из значимых нововведений – появление в Законе от 7 февраля 1992 года № 2300-1 «О защите прав потребителей» понятия федерального государственного надзора в области защиты прав потребителей. В связи с этим Федеральная служба по надзору в сфере защиты прав потребителей и благополучия человека считает необходимым разъяснить основные изменения, внесенные в Закон № 2300-1 (Письмо Федеральной службы по надзору в сфере защиты прав потребителей и благополучия человека от 2 августа 2011 года № 01/9766-1-23 «О внесении изменений в Закон Российской Федерации от 7 февраля 1992 года № 2300-1 «О защите прав потребителей»). Геннадий ОНИЩЕНКО, руководитель Федеральной службы по надзору в сфере защиты прав потребителей и благополучия человека

воприменения норм международного права в области отношений с участием потребителей. Кроме того, это позволяет Роспотребнадзору в рамках федерального государственного надзора в области защиты прав потребителей обеспечивать проверку соблюдения на территории Российской Федерации соответствующих решений, принимаемых? в частности, в рамках Евразийского экономического сообщества Межгосударственным Советом ЕврАзЭС и Комиссией Таможенного союза. Федеральный государственный надзор в области защиты прав потребителей предусматривает, с одной стороны, действия, правовой основой для совершения которых служат соответствующие положения Федерального закона от 26 декабря 2008 года № 294-ФЗ «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля» и КоАП РФ: • организацию и проведение соответствующих проверок; • выдачу предписаний; • применение мер пресечения нарушений обязательных требований; • привлечение лиц, совершивших такие нарушения, к ответственности (подпункты 1–3 пункта 2 статьи 40 Закона РФ «О защите прав потребителей»).

О

сновные принципы и направления государственного надзора в области защиты прав потребителей закреплены в подпунктах 1–7 пункта 2 статьи 40 Закона «О защите прав потребителей». При этом подпунктами 1 и 2 пункта 2 указанной статьи предусмотрено, что наряду с проверками изготовителей (исполнителей, продавцов, уполномоченных организаций или уполномоченных индивидуальных предпринимателей, импортеров) по соблюдению ими обязательных требований, установленных действующим законодательством РФ, федеральный государственный надзор в области защиты прав потребителей включает в себя также и проверки на предмет соблюдения (соответствия) тех же требований, установленных международными договорами Российской Федерации. Данное обстоятельство особенно важно в условиях активного интегрирования России в мировую экономику и объективного расширения сферы пра-

32

С другой стороны, данный вид надзора предусматривает решение иных вопросов, сформулированных в подпунктах 4–7 пункта 2 статьи 40 Закона РФ «О защите прав потребителей». В соответствии с этим работа Роспотребнадзора будет направлена: 1) на организационно-методическое обеспечение проведения систематического наблюдения за исполнением обязательных требований, анализа и прогнозирования состояния исполнения обязательных требований при осуществлении изготовителями (исполнителями, продавцами, уполномоченными организациями или уполномоченными индивидуальными предпринимателями, импортерами) своей деятельности (подпункт 4 пункта 2 статьи 40 Закона РФ «О защите прав потребителей»); 2) на оптимизацию действующей системы статистического наблюдения в области обеспечения защиты прав потребителей (подпункт 5 пункта 2 статьи 40 Закона РФ «О защите прав потребителей»). В число направлений федерального государственного надзора в области защиты прав по-

Государственный надзор роспотребнадзор требителей подпунктом 5 пункта 2 статьи 40 Закона РФ «О защите прав потребителей» включен также «учет и анализ случаев причинения вреда жизни и здоровью потребителей, окружающей среде и имуществу потребителей, связанного с приобретением и использованием товаров (работ, услуг) с недостатками, опасных товаров (работ, услуг) либо с предоставлением потребителям несвоевременной, неполной, недостоверной и вводящей в заблуждение информации о товарах (работах, услугах)». В связи с этим возрастает значимость практических действий, основанных на взаимосвязанном применении должностными лицами территориальных органов Роспотребнадзора соответствующих положений законодательства о санитарно-эпидемиологическом благополучии населения и законодательства о защите прав потребителей. В частности, исходя из причинно-следственных связей между нормами статьи 8 Федерального закона от 30 марта 1999 года № 52-ФЗ «О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения» и статей 4, 7, 8, 10, 14 Закона РФ «О защите прав потребителей». Во всех выявленных случаях причинения вреда жизни, здоровью, имуществу потребителей, связанных с приобретением и/или использованием товаров (работ, услуг) с недостатками, опасных товаров (работ, услуг) либо с предоставлением потребителям несвоевременной, неполной, недостоверной и вводящей в заблуждение информации о товарах (работах, услугах), надлежит в обязательном порядке разрешать вопрос о возмещении соответствующего имущественного вреда посредством участия в судебной защите прав пострадавших потребителей (в рамках полномочий, закрепленных в новой редакции статьи 40 Закона РФ «О защите прав потребителей» положениями подпункта 7 пункта 4 и пункта 5). Особое внимание в этой связи следует обратить на конкретизацию в подпункте 7 пункта 4 статьи 40 понятий неоднократного (два и более раза в течение одного календарного года) и грубого (повлекшее смерть или массовые заболевания, отравления людей) нарушения прав потребителей – как оснований для инициативного обращения в суд с заявлениями о ликвидации изготовителя (исполнителя, продавца, уполномоченной организации, импортера) либо о прекращении деятельности индивидуального предпринимателя (уполномоченного индивидуального предпринимателя). Очевидно, что подобное уточнение нормы статьи 40 Закона РФ «О защите прав потребителей» и устранение ранее имевшейся на этот счет правовой неопределенности должны послужить более активному применению соответствующего правомочия со стороны Роспотребнадзора, при том что такая мера, как принудительная ликвидация юридического лица (принудительное прекращение деятельности индивидуального предпринимателя), по своей сути носит все же исключительный характер.

Е

ще одной важной новеллой, привнесенной в Закон РФ «О защите прав потребителей» Законом № 242-ФЗ, стало закрепление в пункте 6 статьи 40 положения о том, что «орган госу-

1 августа ► С2011 года

Федеральная служба по надзору в сфере защиты прав потребителей и благополучия человека вправе давать разъяснения по вопросам применения законов и иных нормативных правовых актов Российской Федерации, регулирующих отношения в области защиты прав потребителей.

дарственного надзора вправе давать разъяснения по вопросам применения законов и иных нормативных правовых актов Российской Федерации, регулирующих отношения в области защиты прав потребителей». Поскольку Положением о Федеральной службе по надзору в сфере защиты прав потребителей и благополучия человека, утвержденным Постановлением Правительства Российской Федерации от 30 июня 2004 года № 322, функции по контролю и надзору в сфере защиты прав потребителей входят в установленную сферу деятельности Роспотребнадзора, это означает, что с 1 августа 2011 года только Федеральная служба по надзору в сфере защиты прав потребителей и благополучия человека вправе давать такого рода разъяснения. С учетом положений статьи 1 Закона РФ «О защите прав потребителей» (в редакции Закона № 242-ФЗ), а также вновь введенных в него Законом № 242-ФЗ статей 26.2 и 39.1, компетенция по даче разъяснений по вопросам применения Законов и иных нормативных правовых актов Российской Федерации, регулирующих отношения в области защиты прав потребителей, распространяется на собственно Закон РФ «О защите прав потребителей», Гражданский кодекс Российской Федерации, другие федеральные законы и принимаемые в соответствии с ними иные нормативные правовые акты Российской Федерации.

В качестве последних Законом РФ «О защите прав потребителей» рассматриваются исключительно утверждаемые Правительством Российской Федерации обязательные для потребителя и продавца (изготовителя, исполнителя, уполномоченной организации или уполномоченного индивидуального предпринимателя, импортера): • правила заключения и исполнения публичных договоров (договоров розничной купли-продажи, энергоснабжения, договоров о выполнении работ и об оказании услуг); • правила продажи отдельных видов товаров; • правила оказания отдельных видов услуг, выполнения отдельных видов работ потребителям. Так как вопрос обеспечения защиты прав потребителей во многом зависит от четкой правовой регламентации сферы гражданских отношений императивными нормами законодательства Российской Федерации и принимаемыми в соответствии с ними подзаконными актами, обращаем внимание на признание в пункте 1 статьи 1 Закона № 242-ФЗ утратившим силу абзаца третьего пункта 2 статьи 1 Закона РФ «О защите прав потребителей». Тем самым в очередной раз подтверждено, что законодательство о защите прав потребителей находится в исключительном ведении Российской Федерации, поскольку согласно пункту 1 статьи 3 Гражданского кодекса Российской Федерации все гражданское законодательство в целом в соответствии с Конституцией Российской Федерации находится в ведении Российской Федерации. Данное обстоятельство исключает, в частности, возможность нормативно-правового регулирования отношений с участием потребителей иначе, как федеральными законами, указами Президента Российской Федерации и постановлениями Правительства Российской Федерации. ГН

№ 2, июнь, 2011 г.

33

Стать совершенной, технически оснащенной, качественно работающей службой Федеральная налоговая служба прилагает немало усилий для устойчивого делового климата. Однако предприниматели воспринимают ее по-прежнему как фискальный орган в отрицательном значении. Изменить ситуацию может оптимизация налогового законодательства. Об этом говорили участники встречи членов генсовета общественной организации «Деловая Россия» с представителями Федеральной налоговой службы. За «круглым столом» были проанализированы итоги деятельности за полугодие, отмечены отрицательные моменты, внесены конкретные деловые предложения, создана совместная рабочая группа по оптимизации налогового законодательства.

З

аместитель руководителя ФНС России Наталья Завилова, анализируя создавшуюся ситуацию, отметила, что основной показатель эффективной работы налоговой службы – поступления в бюджет. В консолидированный бюджет Российской Федерации за шесть месяцев текущего года поступило 4 769 млрд. рублей, что на 27% больше, чем в аналогичном периоде 2010 года. Увеличение произошло не только за счет роста цены на нефть – темп прироста без учета нефтегазовых доходов составил 24%. Поступления увеличились по всем основным налогам, включая налог на прибыль (на 33%) и НДС (на 37%), которые наиболее объективно характеризуют состояние экономики и эффективность налогового администрирования. За шесть месяцев 2011 года исполнение параметров нового (увеличенного на 18%) федерального бюджета составило 52%. Сохраняется начатая в 2010 году тенденция снижения задолженности. Совокупная задолженность по администрируемым доходам на 01.07.2011 составила 1 249 млрд. рублей и по сравнению с началом года снизилась на 27 млрд. рублей (или на 2%). Такие темпы уже гарантируют обеспечение бюджета следующего года. Стала лояльнее работа с предпринимателями: с 20% до 1% сократилось количество налоговых проверок. Кроме того, Федеральной налоговой службе удалось существенно снизить нагрузку на судебную систему. За минувший год в рамках досудебного обжалования отменено 40% решений налоговых органов низшей инстанции, количество уголовных дел снизилось с 35 до 26 тысяч. В пользу налоговых органов принято 55% судебных решений. Это на 12% больше, чем в прошлом году. Для удобства налогоплательщиков изменен график работы служб, которые теперь принимают

34

посетителей по два дня в неделю и во время двух рабочих суббот. На сайте ФНС России для устойчивой обратной связи введена система интернетанкетирования. Совершенствуются функции «налогового кабинета» на интернет-ресурсе: скоро здесь можно будет посмотреть не только сумму задолженности, но и объекты налогообложения. У пользователя появится также возможность написать электронное обращение. Как отметил председатель общественной организации «Деловая Россия» Борис Титов, Россия в настоящее время находится уже не в той налоговой обстановке, в которой была в начале рыночной экономики. Налаживаются деловые контакты с руководителями налоговых инспекций в регионах, с заместителями руководителей, начальниками департаментов, но все равно остается немало проблем. Особенно волнуют вопросы налогового администрирования. По мнению Б. Титова, коррупции в налоговых органах стало гораздо меньше, чем в 90-е годы, но бюрократия еще осталась. Принципы погони за «плохим налогоплательщиком» порождают ситуации, в которых страдают те, кто платит налоги добросовестно. Западные коллеги не перестают удивляться тому факту, что российские предприниматели держат в штате в 5–6 раз больше бухгалтеров, чем требуется. По рейтингу инвестиционной привлекательности Международного банка, Россия находится на 105-м месте (из 183 стран). По мнению президента «Деловой России» Александра Галушки, подобная ситуация обусловлена большими затратами времени на заполнение годовой налоговой отчетности, а не только ставками налогов. По количеству платежей показатели России совпадают с американскими, но в этой ситуации ориентироваться лучше

Государственный надзор Налоговое администрирование

на Швецию и Норвегию. Российская заработная плата перегружена налоговыми вычетами, а акцизы на алкоголь и табак, наоборот, недогружены, поэтому главный акцент надо делать на налоговое администрирование. Большой груз затрат ложится на бизнес. Здесь сказывается несовершенство налогового законодательства.

П

о статистике, приведенной президентом «Деловой России», бухгалтеры тратят в среднем по 320 часов в год на заполнение отчетности по НДФ. Если сократить это время, сделав своеобразную «дорожную карту», чтобы проанализировать просчеты, рейтинг России поднимется. Когда представители российской налоговой службы в штаб-квартире Международного банка задали вопрос коллегам по поводу пресловутой цифры 320, то им прислали данные, на основе которых была получена такая статистика, рассказал заместитель руководителя ФНС Алексей Оверчук. И теперь в Федеральной налоговой службе создана рабочая группа, которая займется тщательным анализом этой системы отчетности. Председатель «Деловой России» Борис Титов предложил анализировать налоговое администрирование не только по России в целом, но и в отдельно взятых регионах. Кро-

ме того, он сообщил, что в «Деловой России создан центр «Бизнес против коррупции», куда можно обращаться по всем нарушениям. Любопытно, но в упоминаемых уже Скандинавских странах, например, налоговая отчетность составляет всего пару листов, а в рейтинге Международного банка на первом месте по эффективной системе отчетности стоит такая мизерная страна, как Катар, которая позволила себе подобное за счет ренты. О вопиющих фактах рассказала заместитель председателя «Деловой России», член Общественной палаты РФ Елена Николаева: – За последние полгода нам стало известно о нескольких случаях, когда налоговые проверки затягивались и проводились с позиции вымогательства. В Общественную палату обратилась одна немецкая компания, которая ошиблась в налоговой отчетности. У нее начали проводить проверку. Компания признала свою ошибку и была согласна на официальные штрафы, но им предложили «заплатить». Немцы отказались давать взятки. На вымогателей тут же завели уголовное дело, те быстро свернули свою деятельность… Отвечая на поставленные вопросы, заместитель руководителя ФНС Сергей Аракелов под-

№ 2, июнь, 2011 г.

35

ФНС по части проверок следует мировому тренду. Минимальный охват компаний выездными проверками зафиксирован статистикой в Финляндии, Франции и Корее – 0,1% от общего числа компаний. В Великобритании этот показатель составляет 0,5%, в Германии – 1,6%, в США – 2,4%, в Швеции – 7,3%, в РФ, напомним, – 0,8%. Приоритетом ФНС объявлены аналитические камеральные проверки, то есть работа с запрошенными у налогоплательщика документами. По итогам первого квартала 2011 года ФНС проверила всего 0,2% от общего числа налогоплательщиков. Малый бизнес в выездных налоговых проверках фактически уже не фигурирует. В службе такие изменения объясняют отказом от политики тотального контроля и ориентацией контрольной работы на «зоны риска и выявление схем». Достигается это за счет предпроверочного анализа деятельности компаний и с помощью внутренних информационных ресурсов ФНС, запущенных службой в последние годы. черкнул, что в стране развита система судебного обжалования результатов налоговых проверок и подачи жалоб в центральный аппарат службы, и если предприниматели сами не будут сообщать о нарушениях, недобросовестные люди так и останутся в системе. Вице-президент «Деловой России», председатель совета директоров ГК «Эспро» Виталий Сурвилло затронул тему блокировки счетов тех субъектов бизнеса, которые не успевают вовремя сдать отчетность. Его выступление прокомментировал Даниил Егоров. Согласно 78-й статье, сказал он, счета блокируются через 10 дней после отсутствия отчетности. При электронной сдаче документации таких проблем не возникает. Хотелось бы, чтобы ситуация с подачей отчетности была такой же простой и прозрачной, как, например, в Англии. Но тут есть одна большая проблема: фирмы-однодневки. Необходимо создать такую систему, которая их вытеснит?.. Немало других важных вопросов, требующих незамедлительного решения, подняли представители бизнеса. Директора группы консалтинговых компаний Сергея Пронина волновала работа с недоимками, которая за последнее время не улучшилась. Должниками, считает он, должны заниматься отдельные организации. Готова ли ФНС продавать налоговые задолженности?

36

В законодательстве о банкротстве рассматривается подобная практика, заметил Сергей Аракелов. Любой предприниматель может внести долг за фирму-должника. Нормативной базы для коллекторов пока нет. Ссылаясь на международную практику, главный исполнительный директор НИПК «Электрон» Александр Элинсон подчеркнул, что у европейских бизнесменов есть возможность резервировать для развития производства часть прибыли, которая потом не будет облагаться налогом, на 2–3 года, в то время как в России резервировать средства на эти цели можно всего лишь на год. Представители «Деловой России» предложили взять на вооружение наиболее удачные решения упрощенной налоговой отчетности из международной практики. Кроме того, они выразили намерение регулярно проводить для ФНС России мониторинг деловой активности и предпринимательского климата, который отражает отношение бизнеса к налоговому администрированию. Результатом встречи стало определение конкретного предмета совместной работы ФНС России и «Деловой России» как формата общественногосударственного партнерства. Наталья Завилова подчеркнула, что повышение качества оказания государственных услуг налогоплательщикам – одна из приоритетных задач Федеральной налоговой службы. Меняются принципы и стиль работы налоговых инспекций и их сотрудников. Вводятся «Основные принципы и требования к организации обслуживания налогоплательщиков». Одним из приоритетных направлений деятельности ФНС станет создание единого федерального контакт-центра. В текущем году будут запущены информационно-просветительские проекты, доступно рассказывающие о деятельности ФНС, правах и обязанностях инспекторов и налогоплательщиков. Техническое переоснащение, которое произойдет в ближайшее время, позволит ФНС стать «очень совершенной, технически оснащенной, качественно работающей службой». ГН По материалам сайтов: www.nalog.ru, www.deloros.ru

Государственный надзор налоговое администрирование

Осторожно: однодневки! Деятельность фирм-однодневок – это проблема не только налоговых органов по выявлению недобросовестных налогоплательщиков, но и бизнеса, заключающего договоры с подобными организациями, а также граждан, которые в результате утери паспортов стали номинальными учредителями или руководителями таких фирм. Как правило, такие организации создаются для конкретной операции, на короткий срок, по подложным документам либо с использованием номинальных учредителей и директоров по несуществующему адресу.

У

правление ФНС России по Свердловской области постоянно осуществляет сбор информации о деятельности «проблемных» организаций с целью выявления недобросовестных налогоплательщиков, получающих налоговую выгоду от участия в схемах уклонения от налогообложения с использованием фирм-однодневок. В 2010 году результатом контрольной работы в этом направлении стало дополнительное начисление и поступление в бюджет более 200 миллионов рублей. Как избежать впоследствии налоговых доначислений, не отвечать за действия таких, мягко говоря, «партнеров» по бизнесу? Налоговые органы советуют проявлять осмотрительность. Для этого Управление ФНС России по Свердловской области предлагает пользоваться информацией о фирмах-однодневках (проблемных контрагентах), по сделкам с которыми суды признали решения налоговых органов о доначислении налогов законными, размещенной на сайте областного налогового управления по адресу: www.r66.nalog.ru, в рубрике «Помощь налогоплательщику», в подрубрике «Проблемные контрагенты». Добросовестным налогоплательщикам предлагаем для исключения фактов «сотрудничества» с «проблемными» фирмами и оценки возможных рисков пользоваться онлайн-сервисом «Проверь себя и контрагента», который расположен на главной странице сайта Управления. Сервис позволяет проверить, не зарегистрирована ли организация по адресу «массовой регистрации», не входит ли в состав учредителей дисквалифицированное лицо, не идет ли процедура исключения фирмы из ЕГРЮЛ как недействующей. С помощью сервиса пользователь будет проинформирован в случае регистрации изменений в учредительные документы без его ведома. Также напоминаем, что налогоплательщикам предоставлено право в соответствии с 12-м критерием самостоятельной оценки налоговых рисков, утвержденных приказом ФНС России от 30 мая 2007 года № ММ-3-06/333@, представлять уточненные налоговые декларации, что позволит избежать налоговой ответственности тем налогоплательщикам, кто уже заключил договоры с фирмамиоднодневками. Существует еще одна проблема, связанная с регистрацией проблемных фирм с использованием паспортных данных граждан. Дело в том, что предприимчивые «бизнесмены» порой находят простодушных или не слишком щепетильных людей, предоставляющих свои паспортные данные иногда за плату, и регистрируют по ним фирмы. Пре-

доставляя свои паспортные данные для регистрации чьей-то фирмы, гражданин должен сознавать, что он становится участником юридического лица с момента внесения сведений в Единый государственный реестр юридических лиц. А это означает, что он несет ответственность за деятельность данного юридического лица. И если контролирующие органы выявят какие-либо нарушения, человеку, сдавшему «в аренду» свои паспортные данные, не избежать вызовов на допросы, судебные заседания, представления объяснений. В случае неуплаты налогов в особо крупных размерах могут быть возбуждены уголовные дела. Юридические лица, участниками которых выступают «номинальные» граждане, зачастую используются в каких-либо схемах, направленных на уклонение от уплаты налогов, уход от кредиторов, контрагентов и прочего. Небольшое вознаграждение, полученное за предоставление своего паспорта, не окупит тех штрафных санкций, которые могут быть предъявлены впоследствии. На учредителе или руководителе лежит обязанность по проведению процедуры ликвидации юридического лица, в том числе и по решению суда. А это связано с оплатой госпошлины, судебных издержек, погашением долгов фирмы. Кроме того, человек, являющийся учредителем фирмы, не может быть признан безработным, а значит, не имеет права на получение пособия. За представление в регистрирующие органы недостоверных или заведомо ложных сведений предусмотрена административная ответственность – штраф в размере 5 тысяч рублей, дисквалификация на срок до 3 лет. За представление в орган,

Инна КОТОВА, заместитель руководителя Управления Федеральной налоговой службы России по Свердловской области

данным УФНС России по Свердловской области в Перечне орга► По низаций, по взаимоотношениям с которыми с 2010 года по апрель

2011 года было признано получение налогоплательщиком необоснованной налоговой выгоды, значатся 98 фирм осуществляющий государственную регистрацию юридических лиц и индивидуальных предпринимателей, документов, содержащих заведомо ложные данные, предусмотрена уголовная ответственность – штраф до 300 тысяч рублей, лишение свободы – до 2 лет. Тревожат налоговиков и факты вовлечения в торговлю паспортными данными школьников и студентов. Поэтому родителям надо проверять наличие паспортов у детей, объяснить возможные последствия предоставления паспортов незнакомым людям, а также подписания различных заявлений, доверенностей, а тем более чистых бланков. ГН

№ 2, июнь, 2011 г.

37

Что думают предприниматели о пожарном надзоре Результаты мониторинга административных барьеров, возникающих при осуществлении МЧС России государственного пожарного надзора, показали, что проверки органов Госпожнадзора перестали восприниматься как наиболее обременительные среди всех контрольно-надзорных органов.

Александр ЛИТВАК, руководитель направления АНО «Национальный институт системных исследований проблем предпринимательства»

В

проведенном опросе приняли участие 250 предпринимателей. Большая часть респондентов представляла юридические лица (95,5%). Предприятия – участники опроса в основном относятся к категориям малых предприятий (40,3%) и микропредприятий (34,7%). Еще 8,6% предприятий можно отнести к средним предприятиям, а 16,1% – к крупным. Итак, проанализируем опыт респондентов по участию в процедурах, связанных с проведением мероприятий по государственному пожарному надзору.

Подача декларации пожарной безопасности 41,3% опрошенных предприятий подавали декларацию пожарной безопасности, при этом у 10,9% из них возникали проблемы при ее регистрации. Эти проблемы в основном были связаны с неверным оформлением документов и длительным временем получения результатов. Средняя интегральная оценка сложности составления декларации пожарной безопасности составила 2,66 балла по четырехбалльной шкале, где 1 – очень сложно, 4 – совсем не сложно. При этом 63,4% опрошенных оценили уровень

сложности составления декларации как скорее не или совсем не сложный (табл. 2). Для составления декларации пожарной безопасности 44,9% подававших ее прибегали к помощи специализированных организаций. Средняя сумма затрат на услуги специализированных организаций, привлекаемых к составлению декларации пожарной безопасности, составила 49 000 рублей. На 1 мая 2010 года (срок, установленный Техническим регламентом для подачи деклараций пожарной безопасности) в целом по России были поданы декларации 375 685 собственниками объектов защиты. Таким образом, экстраполяция результатов выборочного обследования на генеральную совокупность позволяет оценить число декларантов, обратившихся к экспертным организациям, по меньшей мере, в 150 тысяч физических и юридических лиц, а финансовый объем рынка услуг по заполнению деклараций в период 2009 – I кв. 2010 года не менее чем в 5 млрд. рублей.

Проведение плановой выездной проверки сотрудниками ГПН Абсолютное большинство респондентов (94,2%) отметило, что при проведении плановой выездТаблица 1

Информация о проверках бизнеса в 2010 году Контрольно-надзорный орган

Проверенных предприятий в 2010 году, %

Были ли выявлены нарушения, %

Обременительность проверок, средний балл по шкале от 1 до 4, где 1 – очень обременительны, 4 – совсем не обременительны

Приходилось прибегать к неформальным отношениям, %

Налоговые органы

42,1

42,6

2,70

1,4

Органы пожарного надзора

80,1

76,6

2,80

5,4

Роспотребнадзор (СЭС)

50,2

63,5

2,67

2,9

Роструд (Государственная инспекция труда)

23,8

55,3

2,68

2,4

Росприроднадзор

26,1

58,3

2,73

4,4

Ростехнадзор

28,2

48,3

2,95

0,0

Росздравнадзор

11,7

22,7

3,26

0,0

Россельхознадзор

7,3

85,7

2,07

7,1

Органы внутренних дел (милиция)

26,8

34,5

3,18

1,7

Иные лицензирующие органы

18,7

35,5

3,13

0,0

Региональные органы власти

16,6

38,5

2,81

3,7

Муниципальные органы власти

16,1

46,2

3,12

0,0

38

Государственный надзор Оценка деятельности Таблица 2 Сложность составления декларации пожарной безопасности Вариант ответа

% респондентов

Очень сложно (1 балл)

14,6

Скорее сложно (2 балла)

22,0

Скорее не сложно (3 балла)

46,3

Совсем не сложно (4 балла)

17,1

Средний балл

2,66

Таблица 3 Оценка мер, применяемых к предпринимателям при выявлении нарушений во время проведения плановой выездной проверки органами Госпожнадзора, % Вариант ответа

ной проверки сотрудники Госпожнадзора укладывались в сроки, определенные законодательством. Средний срок проведения проверки составил 3,39 дня, при этом в 66,8% случаев срок проверки составил 1 день и меньше, в 33,2% – 2 дня и более. Во время плановых выездных проверок органами Госпожнадзора были выявлены нарушения у 79,2% опрошенных предпринимателей. При выявлении нарушений в 93,9% случаев организациям выписывались предписания об их исправлении, штрафы были выписаны в 70,9% случаев. Стоит отметить, что почти в 30% случаев представителями органов пожарного надзора не принималось никаких мер и нарушения устранялись на месте.

85,1% респондентов посчитали, что примененные к ним во время проведения проверки меры были объективными и законными. При этом, по мнению 28,0% предпринимателей, меры не соответствуют тяжести допущенных нарушений (табл. 3). Большинство предпринимателей – 55,1% – оценили сумму уплаченных штрафов и иных официальных платежей при выявлении нарушений в 1000 рублей или меньше. Четвертая часть респондентов оценила эту сумму в 3000 рублей или больше. При этом стоит отметить, что максимальный штраф, по словам респондентов, составил 100 0001 рублей, минимальный – 500 рублей. Средняя сумма штрафа в целом по выборке составила 26 503 рубля, медиана распределения сумм равна 1000 рублей.

Несоблюдение требований пожарной безопасности по причине нарушений, допущенных на этапе проектирования и строительства объекта У 30,9% респондентов возникали случаи, когда предъявляемые к их организации претензии о несоблюдении требований пожарной безопасности относились к нарушениям, допущенным 1

Меры были объективными и законными

Меры соответствовали тяжести допущенных нарушений

Да

85,1

72,0

Нет

14,9

28,0

на этапе проектирования и строительства объекта. При возникновении подобных случаев издержки по исправлению допущенных нарушений обычно ложились на сами организации.

Отношение к обязательным требованиям пожарной безопасности Большинство опрошенных считают, что требования пожарной безопасности объективно необходимы и полностью обоснованы – такого мнения придерживаются 65,6% респондентов (рис. 1).

Неформальные платежи при проведении проверок Госпожнадзора 5,0% респондентов попадали в ситуацию, в которой им приходилось негласно выплачивать денежное вознаграждение или дарить подарки за услуги для получения нужного результата при проверке. При этом опрошенные затруднились назвать суммы нелегальных выплат.

Помощь специализированных (посреднических организаций) при проведении проверок Госпожнадзора Для получения положительного заключения в акте проверки 25,4% прибегали к помощи специализированных организаций. Эти организации обычно оказывали следующие услуги: • замер сопротивления; • проверка электропроводки; • проверки систем пожарной сигнализации. При этом 24,5% опрошенных отметили, что эта организация была предложена им как условие получения необходимого результата (что составляет порядка 7% в целом по выборке).

Проведение внеплановых проверок органами Госпожнадзора Внеплановые проверки в 2009–2010 годах проводились в отношении 32,1% опрошенных пред-

В этом случае стоит трактовать данную сумму как затраты на устранение нарушений.

№ 2, июнь, 2011 г.

39

Рис. 1. Оценка объективной необходимости и обоснованности обязательных требований пожарной безопасности, предъявляемых к организации респондентов, % Требования объективно необходимы и полностью обоснованы

65.6

Требования частично необоснованны и избыточны

29

Большая часть требований избыточна

5.4

Рис. 2. Неправомерные действия органов Госпожнадзора, допускаемые при проведении проверок, % Не было сделано оповещение о проведении плановой проверки не менее чем за три рабочих дня до ее начала Инспектором не было предъявлено удостоверение и вручена копия приказа о проведении проверки

25.5

17

Не предоставлялась необходимая информация, относящаяся к предмету проверки

18.9

Предлагалось в какой-либо форме оплатить проведение проверки

3.8

Плановые проверки осуществлялись без представителей (сотрудников) предприятия Не предоставлялась возможность ознакомиться с принятыми по результатам проверки документами

8.5

Влияние нового законодательства о проведении проверок на Госпожнадзор По мнению респондентов, принятие и вступление в силу Федерального закона от 26 декабря 2008 года № 294-ФЗ «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля» повлияло на Госпожнадзор следующим образом (рис. 3): • Улучшился уровень информированности предпринимателей о требованиях, предъявляемых к организациям (так считают 50,0% респондентов).

• Улучшился уровень информированности предпринимателей о порядке проведения проверок (данного мнения придерживаются 42,6% опрошенных).

• Только 3,7% респондентов считают, что финансовые затраты субъектов предпринимательства в связи с проведением проверок уменьшились, 46,1% оценили изменение данного показателя в сторону увеличения.

• Только 9,4% респондентов отметили сокращение временных затрат субъектов предпринимательства в связи с проведением проверок, при этом 31,4% опрошенных считают, что временные затраты, наоборот, увеличились.

ВЫВОДЫ 5.7

Оказание морального давления (высокомерность, грубость, наглость должностных лиц)

7.5

Некомпетентность должностных лиц при непосредственном осуществлении контрольнонадзорных мероприятий

5.7

Другое

7.5

принимателей. Основаниями для таких проверок в 50,7% случаев являлся контроль исполнения ранее выданного предписания, в 46,5% – приказ, изданный в соответствии с поручениями Президента Российской Федерации или Правительства Российской Федерации. В 50,9% случаев было предъявлено решение прокуратуры о согласовании проведения внеплановой проверки.

Неправомерные действия органов Госпожнадзора при проведении проверок Примерно четвертая часть респондентов отмечает, что органами пожарного надзора не было сделано оповещение о проведении плановой проверки не менее чем за три рабочих дня до ее начала. Чуть менее чем по 20% опрошенных отметили, что инспекторами не предъявлялось удостоверение, не была вручена копия приказа о проведении проверки и не предоставлялась необходимая информация, относящаяся к предмету проверки (рис. 2).

40

В случае вынесения неправомерного решения в административном порядке его обжаловали только 8,3% респондентов.

1. Проверки органов Госпожнадзора перестали восприниматься как наиболее обременительные среди всех контрольно-надзорных органов.

2. Предприятия сталкиваются со значительными трудностями при подаче декларации пожарной безопасности – 44,9% подававших ее прибегали к помощи специализированных организаций. Эти проблемы связаны с недостаточно четкой определенностью круга организаций, на которых возлагается обязанность составления декларации пожарной безопасности, затруднениями в части определения перечня национальных стандартов и сводов правил, которым должен соответствовать объект, и др.

3. Объем рынка услуг по составлению деклараций пожарной безопасности в период 2009 – I кв. 2010 года составил, по меньшей мере, 5 млрд. рублей (при учете, что к услугам специализированных фирм прибегло не менее 150 тысяч физических и юридических лиц).

4. Значительная часть проверок заканчивается выдачей предписаний –79,2%. При этом большинство (85,1%) респондентов считают, что примененные к ним во время проведения проверки меры были объективными и законными. В то же время проведенный анализ возникающих проблем с соблюдением требований пожарной безопасности показал, что почти 30% предпринимателей жалуются на избыточность и негибкость предъявляемых к ним требований.

5. Широкое распространение случаев (отмечено 30,9% респондентов), когда предъявляемые к объектам претензии о несоблюдении требований пожарной безопасности относились к нару-

Государственный надзор Оценка деятельности

шениям, допущенным на этапе проектирования и строительства объекта. При возникновении подобных случаев издержки по исправлению допущенных нарушений обычно ложились на сами организации.

6. 5,0% попадали в ситуацию, в которой им приходилось негласно выплачивать денежное вознаграждение или дарить подарки за услуги для получения нужного результата при проверке, респонденты затруднились назвать суммы нелегальных выплат.

7. Наиболее распространенными нарушениями при проведении проверок являются: • непроведение оповещения о плановой проверке не менее чем за три рабочих дня до ее начала; • непредъявление инспекторами удостоверения, невручение копии приказа о проведении проверки; • непредоставление необходимой информации, относящейся к предмету проверки.

8. Неоднозначность оценок влияния нового законодательства о контроле и надзоре (вступление в силу 294-ФЗ) на проверки органов пожарного надзора: • только 3,7% респондентов считают, что финансовые затраты субъектов предпринимательства в связи с проведением проверок уменьшились, 46,1% оценили изменение данного показателя в сторону увеличения; • только 9,4% респондентов отметили сокращение временных затрат субъектов предпринимательства в связи с проведением проверок,

при этом 31,4% опрошенных считают, что временные затраты, наоборот, увеличились.

По четырехбалльной шкале Вслед за пожарным надзором наибольшее количество проверок у предпринимателей проводилось Роспотребнадзором (50,2%) и налоговыми органами (42,1%)2. При этом органами пожарного надзора в 76,6% случаев от числа проверок были выявлены нарушения. Этот показатель также высок в целом по выборке и уступает лишь показателям Россельхознадзора – проверки данным органом выявляли нарушения у 85,7% проверяемых респондентов (табл. 1). В целом по всем контрольно-надзорным органам средняя оценка обременительности проверок составляет 2,84 балла по четырехбалльной шкале, где 1 – очень обременительны, 4 – совсем не обременительны. На этом фоне оценки органов пожарного надзора достаточно положительны – средний балл обременительности составляет 2,80. В качестве наиболее обременительных респонденты назвали проверки следующих контрольно-надзорных органов: • Россельхознадзор (2,07 балла); • Роспотребнадзор (2,67 балла); • Роструд (2,68 балла). Необходимо отметить, что 5,4% предпринимателей, подвергавшихся проверкам со стороны органов пожарного надзора, приходилось прибегать к неформальным отношениям. Более высокое значение данного показателя зафиксировано для проверок со стороны Россельхознадзора (7,1%). ГН

Выборка формировалась из числа предпринимателей, подвергшихся проверкам органов ГПН в 2009–2010 гг. Затем из их числа определялись респонденты, у которых проводили контрольнонадзорные мероприятия другие органы власти.

2

№ 2, июнь, 2011 г.

41

Особой территории – особый контроль Ямало-Ненецкий автономный округ уникален темпами промышленной экспансии, не имеющей аналогов в России и, возможно, в мире. В его недрах сосредоточена четверть доказанных мировых запасов газа. В течение нескольких десятилетий здесь создавалась мощная инфраструктура по добыче и транспортировке углеводородного сырья (ежегодно здесь осуществляется 23,7% мировой и 90% общероссийской добычи «голубого топлива»), построены транспортные магистрали. Результатом бурного экономического развития округа стало активное вовлечение природных ресурсов в хозяйственный оборот. Как следствие возросла и продолжает расти негативная техногенная нагрузка на окружающую среду. Андрей ЦЕЛОВАЛЬНИКОВ, исполняющий обязанности Ямало-Ненецкого природоохранного прокурора, младший советник юстиции (Надым)

Ф

акторами, формирующими особенности экологического надзора Ямало-Ненецкого автономного округа, являются как природногеографические условия (арктические экосистемы с повышенной уязвимостью и низким потенциалом самовосстановления и очищающей способности), так и экономические реалии региона. К ним следует отнести: • Активное использование природных ресурсов, в том числе минерально-сырьевых. На территории округа открыто более 220 месторождений нефти, газа и конденсата, в год добывается порядка 600 млрд. кубометров природного газа, более 40 млн. тонн нефти. Всего в ЯНАО работает порядка 70 компаний, производящих добычу и переработку углеводородного сырья. Доля других отраслей промышленности невелика и составляет около 4%; • Реализация проектов освоения месторождений углеводородов в акватории Обской и Тазовской губ, полуострова Ямал. Кроме того, на Урале разведаны и готовятся к эксплуатации в рамках проекта «Урал Промышленный – Урал Полярный» месторождения железных руд, хромитов, полиметаллов, фосфатов, баритов, золота и других полезных ископаемых; • Исторически низкий уровень развития коммунального хозяйства и благоустройства территории; • Транспортные трубопроводные системы большой протяженности (8 магистральных нефтепроводов – 5,0 тыс. км, 14 магистральных газопроводов – 16,2 тыс. км, нефтепродуктопроводов – 3,8 тыс. км);

► ТЭК: обратная сторона медали

Основная часть нарушений приходится на долю предприятий топливноэнергетического комплекса. Так, при осуществлении прокурорского надзора в сфере ТЭК природоохранной прокуратурой в 2010 году было выявлено 1 034 нарушения законодательства (в 2009 году – 1 029). В целях устранения нарушений внесено 57 представлений, по которым к дисциплинарной ответственности привлечено 58 должностных лиц, возбуждено 140 административных производств, по которым к административной ответственности привлечено 140 лиц, в суды направлено 38 исковых заявлений, из которых 3 – о возмещении причиненного окружающей среде ущерба на общую сумму 155 163 тыс. руб. По материалам, представленным природоохранным прокурором, возбуждено 4 уголовных дела.

42

• Наличие хранилищ ГСМ (более 200 экологически опасных объектов), карьеры, слабое развитие транспортных коммуникаций в условиях сложных ландшафтов и повышенной густоты речной сети. В 2010 году Ямало-Ненецкой природоохранной прокуратурой проведены проверки предприятий-недропользователей ООО «НОВАТЭКЮрхаровнефтегаз», ОАО «Сибирская нефтегазовая компания», ООО «Лукойл-Западная Сибирь», ООО «РН-Пурнефтегаз», ОАО «Нефтересурсы», ООО «Стройгазконсалтинг», ЗАО «Уренгойгидромеханизация», ООО «Газпром добыча Надым», ЗАО «Пургаз», ООО «Сфера», ОАО «Ямалтрансстрой», ЗАО «Роспан-Интернешнл», ООО «Уренгойгазспецстроймонтаж», ЗАО «Мессояханефтегаз» и других. Выявлено 1677 нарушений законов (в 2009 году – 1 745). По ним внесено 76 представлений, по результатам рассмотрения представлений к дисциплинарной ответственности привлечено 82 должностных лица. Для устранения нарушений прокурором возбуждено 183 дела об административных правонарушениях, по постановлениям прокурора на 183 лица наложены административные штрафы.

В

ходе надзорных проверок проверялись следующие аспекты деятельности предприятий.

1. Исполнение требований законодательства о недрах, в том числе регламентирующего отношения в сфере использования общераспространенных полезных ископаемых. Прокуратурой были установлены факты невыполнения условий лицензионных соглашений в части обеспечения согласованных уровней добычи. Так, ОАО «Нефтересурсы», ООО «Стройгазконсалтинг», ЗАО «Уренгойгидромеханизация», ООО «Газпром добыча Надым», ЗАО «Пургаз», ООО «Сфера», ОАО «Ямалтрансстрой», ЗАО «Роспан-Интернешнл», ООО «Уренгойгазспецстроймонтаж», ЗАО «Мессояханефтегаз» не соблюдались уровни добычи общераспространенных полезных ископаемых, установленные лицензионными соглашениями при разработке песчаных карьеров. Руководителям предприятий внесено 11 представлений об устранении нарушений закона, которые рассмотрены и удовлетворены.

Государственный надзор экологический контроль 2. Исполнение требований законодательства об охране атмосферного воздуха. В результате проверок выявлены факты осуществления выбросов вредных (загрязняющих) веществ в атмосферный воздух без оформленных специальных разрешений. В процессе хозяйственной деятельности предприятия допускают выбросы вредных загрязняющих веществ в атмосферный воздух в количествах, превышающих нормативы ПДВ. Всего по фактам нарушения законодательства об охране атмосферного воздуха природоохранной прокуратурой в минувшем году инициировано 14 административных дел по ст. 8.21 КоАП РФ, руководителям предприятий прокурором внесено 8 представлений.

3. Исполнение требований законодательства о промышленной безопасности и градостроительной деятельности. В сфере надзора за исполнением законодательства о промышленной безопасности и градостроительной деятельности Ямало-Ненецкой природоохранной прокуратурой возбуждено 51 административное дело по ст. 9.1, ст. 9.5 КоАП РФ, внесено 4 представления об устранении нарушений закона. По фактам порчи земли в результате разлива нефтепродуктов в 2010 году возбуждено 8 уголовных дел по ч. 1 ст. 254 УК РФ (в 2009 году – 1).

4. Исполнение требований земельного законодательства. По фактам нарушений требований земельного законодательства Ямало-Ненецкой природоохранной прокуратурой возбуждено 22 административных дела по ст. 8.7 КоАП РФ – невыполнение обязанностей по приведению земель в состояние, пригодное для использования по целевому назначению и по их рекультивации после завершения разработки месторождений полезных ископаемых. В суды направлено 10 исковых заявлений о возложении обязанности по рекультивации земель, из них 4 требования были исполнены в добровольном порядке, по 6 искам приняты решения о возложении обязанностей по приведению земель в состояние, пригодное для их дальнейшего использования.

5. Исполнение требований лесного законодательства. По выявленным фактам нарушений требований лесного законодательства при аренде лесных участков руководителям предприятий внесено 3 представления, по постановлениям природоохранного прокурора возбуждено 22 административных дела по ч. 4 ст. 8.25 КоАП РФ, то есть использование лесных участков с нарушением условий договоров аренды, по результатам рассмотрения которых виновные лица привлечены к ответственности. В целях возмещения ущерба, причиненного окружающей среде, и исполнения обязанностей, установленных законом, в суды направлено 20 исковых заявлений на сумму 155 272 тыс. рублей. На сегодняшний день судами рассмотрено и удовлетворено 16 исковых требований органов прокуратуры автономного округа.

► Для строгого исполнения требований законодательства о недрах и эко-

логической безопасности необходимо обеспечение надлежащего функционирования всей системы отраслевого контроля и управления, преодоления их ведомственной разобщенности.

П

онимая необходимость исправления допущенных ошибок, предприятия в целом адекватно реагируют на принимаемые органами прокуратуры меры. Разработанные мероприятия по устранению нарушений и их реализация позволяют в короткие сроки устранять замечания. Однако активное вовлечение природных ресурсов в хозяйственный оборот, интенсивное создание инфраструктуры по добыче и транспортировке углеводородного сырья подталкивают администрацию предприятий действовать на опережение, не соблюдая требования лесного законодательства, связанные с рубкой деревьев до получения разрешительной документации. Зачастую при этом нарушаются и правила промышленной безопасности, в результате чего возникают разливы нефтепродуктов, приводящие к повреждению и уничтожению почв и растительности. Поэтому в 2011 году прокуратурой автономного округа надзор за исполнением отраслевого законодательства предприятиями топливноэнергетического комплекса сохранен в качестве приоритетного. Вместе с тем, усилий одних органов прокуратуры для наведения должного порядка явно недостаточно. Промышленное освоение ЯмалоНенецкого автономного округа неизбежно связано с возрастанием негативного воздействия на природные объекты со стороны нефтяных и газовых компаний. Достижение результатов возможно путем межведомственного взаимодействия по обмену информацией, совместному планированию и проведению контрольных мероприятий. Для оперативного решения стоящих задач прокуратурой автономного округа ежегодно проводятся межведомственные и координационные совещания с участием органов управления и контроля в сфере охраны окружающей среды и правоохранительных органов и контролируется исполнение принятых на них решений. ГН

№ 2, июнь, 2011 г.

43

Дмитрий Медведев:

«Исполнение экологического законодательства должно стать нормой поведения» На сегодня в России скопилось более 30 миллиардов тонн опасных отходов, и эта ситуация требует применения решительных мер на всех уровнях власти. В первую очередь – на законодательном.

9 июня 2011 года в г. Дзержинске Нижегородской области состоялось очередное выездное заседание президиума Госсовета по вопросам экологии. Главным предметом июньского заседания стали меры по ликвидации накопленного экологического ущерба. Совершенствование экологического законодательства остается наиболее актуальным и эффективным рычагом решения этой проблемы. Этим вопросам была посвящена и предыдущая встреча: «О совершенствовании государственного регулирования в сфере охраны окружающей среды», которая прошла 27 мая 2010 года.

К

ак место проведения встречи город-спутник Нижнего Новгорода, крупный центр химической промышленности, был выбран не случайно. Дзержинск – один из самых экологически неблагополучных городов России. Он печально знаменит двумя объектами, один из которых официально называется «Белое море», а второй носит в народе название

«Черная дыра». Первый – это шламонакопитель, принадлежащий ОАО «Сибур-Нефтехим», на котором, по ряду оценок, хранится от 2 до 7 миллионов тонн отходов, в том числе отходы производства химического оружия. Второй – крупнейший по площади в Европе (свыше 1 квадратного километра) полигон твердых бытовых отходов «Игумновский», на который еже-

Извлечь урок из прошлого Ярославская область – регион с развитой химической и нефтехимической промышленностью. Это базовые отрасли ее экономики. В этих секторах мы обладаем конкурентными преимуществами, видим в них возможности для дальнейшего социально-экономического развития. Потенциал ярославской нефтехимии и химии закладывался давно, промышленные гиганты строились в годы ударных советских пятилеток, и сегодня в Ярославле химическое и нефтехимическое производство уже находятся в пределах городской черты. Город рос, постепенно включая в себя то, что раньше считалось строительством на безопасном расстоянии.

Э

Сергей ВАХРУКОВ,

«

губернатор Ярославской области

Обсуждая тему накопленного экологического ущерба, мы должны быть заинтересованы не только в том, чтобы решить конкретную проблему на конкретном объекте, и далее ретранслировать этот опыт на схожие опасные участки, мы обязаны извлечь урок прошлого для успехов в реализации сегодняшних приоритетов государственного развития.

«

44

кологические недосмотры прежних лет аукаются и сегодня: и потерями природных экологических систем, и угрозами экологических катастроф, и потерями человеческого здоровья. В области высок показатель онкологических заболеваний, заболеваний верхних дыхательных путей, – вот почему для нас особенно важно решение проблем с накопленным экологическим ущербом. Есть застарелые «болевые точки». Во-первых, кислогудронные пруды в поселке Константиновский недалеко от Ярославля, на территории одного из старейших нефтеперерабатывающих предприятий России – заводе им. Д.И. Менделеева. В прудах 320 тыс. тонн промышленных отходов второго класса опасности, которые представляют реальную опасность загрязнения Волги – основного источника водоснабжения городов Верхневолжского региона.

государство и бизнес экологический контроль

Собственник завода, компания «Славнефть», ежегодно инвестирует в мероприятия по нейтрализации отходов более 40 млн. рублей. За последние 10 лет переработано более 136 тыс. тонн донного кислого гудрона. По прошлому году 25 тыс. тонн. Такие же показатели переработки поставлены в этом году. Цифры хорошие, но при таких темпах очистки мы еще не скоро сможем закрыть проблему опасных отходов. На самом деле есть другой, более высокотехнологичный метод нейтрализации отходов. Мы познакомили Минприроды с нашими предложениями. Согласно расчетам, для реализации в течение 3 лет мероприятий по снижению экологической опасности от прудов–накопителей кислых гудронов требуется не менее 280 млн. рублей. И мы рассчитываем на поддержку государства. Еще одна тема – проблема запрещенных ядохимикатов и непригодных ядохимикатов и пестицидов, которые зависли на складах сельхозпредприятий с 50-х годов прошлого века. Актив, надо сказать, не привлекательный, а сейчас часто еще и бесхозный. В Ярославской области 15 складов, в которых хранится более 175 тыс. тонн непригодных к дальнейшему использованию ядохимикатов. Значительная часть этих отходов хранится соответственно в неприспособленных и аварийных помещениях. Решить вопрос их утилизации сельскохозяйственные предприятия региона самостоятельно не имеют возможности. На состоявшемся в июне заседании Президиума Госсовета я остановился на еще одной проблеме, которая не требует длительного законодательного

регулирования, но может дать хороший эффект – это жилищно-коммунальное хозяйство. Отходы там просто фантастические. И здесь нужны дополнительные ресурсы для софинансирования субъектов Федерации. С этим связано решение вопросов свалок бытовых отходов, канализации и реформирования теплоэнергетического хозяйства. Благодаря контролю соблюдения законодательства в сфере охраны окружающей среды в прошлом году в Ярославской области ликвидировано 798 несанкционированных свалок отходов. Совершенствовалась нормативно-правовая база природоохранной деятельности, управления водными ресурсами и недропользованием, утверждена областная целевая программа «Обращение с твердыми бытовыми отходами на территории области» на 2011–2014 годы. К 2015 году в регионе будет создана целостная система утилизации промышленных и бытовых отходов, значительно снизится вредное воздействие мусорных полигонов на окружающую среду, а область может получить дополнительный доход за счет вовлечения в хозяйственный оборот вторичных сырьевых и энергоресурсов. Объем финансирования программы, реализуемой на принципах государственно-частного партнерства, составит более 2 млрд. рублей, большая часть которых – средства инвесторов. Будут разработаны генеральные схемы уборки от мусора муниципальных образований, построены комплексы сортировки и переработки отходов, модернизированы мусорные полигоны. ГН

№ 2, июнь, 2011 г.

45

►

По оценкам Минприроды, российские шламонакопители хранят около 8 миллиардов кубометров промышленных отходов разных классов опасности. Так, за 60 лет эксплуатации глиноземного цеха Уральского алюминиевого завода в трех его хранилищах накоплено более 63 миллионов тонн красных шламов. Близкая ситуация на Богословском алюминиевом заводе, где хранится более 40 миллионов тонн токсичных отходов, а площадь шламонакопителей превышает 400 гектаров. Гринпис приводит данные: по состоянию на 2007 год 337 комплексов хвосто- и шламохранилищ горнодобывающей промышленности содержат около 6 миллиардов кубометров отходов обогащения, металлургическая промышленность накопила 400 миллионов кубометров отходов в 107 комплексах, еще 282 хранилища объемом около 500 миллионов кубометров относятся к предприятиям химической, нефтехимической и нефтеперерабатывающей промышленности. годно доставляется около 4 миллионов кубометров мусора. Это, разумеется, только частный случай, таких городов и таких объектов в России – сотни. Что делать с уже накопленными опасными отходами и как не допустить разрастания уже причиненного экологического ущерба, волнует не только граждан, которые живут на экологически безопасных территориях, и экологов-профессионалов, но и представителей бизнеса, думающих о своих перспективах. Задача законодательной власти – создать правовые условия, во-первых, для того, чтобы исполнение корпуса нормативных актов об охране окружающей среды не буксовало в силу его нынешней противоречивости и неполноты, а

во-вторых, для того, чтобы государство разделило с собственниками опасных отходов финансовую ответственность по их утилизации.

Н

а заседании 9 июня 2011 года президент отметил, что повседневная работа по решению экологических задач сегодня идет так трудно по следующим причинам: 1. Сегодня природоохранные отношения, экологическая деятельность в целом регулируются целым рядом несвязанных, зачастую противоречащих друг другу законов и подзаконных актов. Механизмы экономического регулирования далеко не всегда положены на бумагу и подкреплены законодательно. Принятые законы зачастую не работают годами из-за отсутствия одного или нескольких подзаконных актов.

2. Количество данных об экологическом ущербе явно недостаточно. В России до сих пор не создана комплексная система государственного экологического мониторинга, во многих регионах этой системы просто нет, а в ряде случаев там, где она существует, она не менялась уже на протяжении десятилетий. По официальным данным, в целом по России около 40 процентов городского населения проживает на территориях, где не проводится мониторинг загрязнения атмосферы. В 34 субъектах Федерации такие наблюдения проводятся только в отдельных городах. Получение объективной информации о состоянии окружающей среды, наличие конкретных и четких правовых предписаний, что нужно делать и чего

Отходы – проблема государственная В соответствии с действующим законодательством основные полномочия в области обращения с отходами производства и потребления, а именно сбор, вывоз бытовых отходов и мусора, организация утилизации и переработки бытовых и промышленных отходов, отнесены к полномочиям органов местного самоуправления. Но муниципалитеты не в состоянии справиться с этими задачами из-за отсутствия необходимых средств в местных бюджетах.

В

Вячеслав ГАЙЗЕР,

«

глава Республики Коми

Принципиальное решение вопросов обращения с отходами производства и потребления лежит не в плоскости перераспределения полномочий между различными органами власти, а в необходимости перераспределения налоговых и неналоговых доходов между бюджетами всех уровней с целью формирования достаточной доходной базы местных и региональных бюджетов.

«

46

связи с этим возникло предложение о передаче указанных полномочий, а именно: по проектированию и строительству объектов размещения отходов, по организации использования, утилизации, обезвреживания и захоронения отходов, на региональный уровень. За органами местного самоуправления предлагается оставить только полномочия по организации сбора и вывоза коммунальных (бытовых) отходов. Однако перераспределение полномочий (обязанностей) с местного на региональный уровень принципиально не изменит существующую ситуацию с решением вопросов по обращению с отходами. Причина все та же – отсутствие необходимых бюджетных средств как на местном, так и региональном уровнях. Если бы в настоящее время субъекты Федерации имели в своем распоряже-

государство и бизнес экологический контроль

нельзя делать, и, разумеется, бюджетное финансирование, подтверждающее, что государство разделяет ответственность за судьбу опасных отходов с собственниками этих отходов, – без этого комплекса мер с места ничего никогда не сдвинется.

нии необходимые финансовые ресурсы, то они могли бы направлять их в местные бюджеты в форме субсидий на реализацию существующих полномочий органов местного самоуправления в области обращения с отходами. Было бы целесообразно в первоочередном порядке внести изменения в Налоговый и Бюджетный кодексы РФ в части существенного увеличения в пользу регионов ставок налогов и платежей, взимаемых за использование (добычу) природных ресурсов. Принятие таких законов снимет остроту проблемы в области обращения с отходами как на муниципальном, так и на региональном и федеральном уровнях, позволит регионам и органам местного самоуправления самостоятельно решать накопившиеся экологические проблемы. В Республике Коми только в текущем году внесены изменения в два региональных закона, приняты четыре указа и распоряжения главы Республики Коми, пять постановлений и распоряжений Правительства Республики Коми, регулирующих различные виды природопользования. Ведется мониторинг атмосферного воздуха, поверхностных вод, недр, лесов, сельскохозяйственных земель, сейсмологический. Регулярные наблюдения осуществляет ГУ «Центр по гидрометеорологии и мониторингу окружающей среды Республики Коми». Минприроды Республики Коми в течение ряда лет финансировало проведение работ по оценке фонового содержания химических элементов (тяжелых металлов, радионуклидов)

В

ыступая на заседании, Дмитрий Медведев обозначил стратегические направления государственной политики в области экологии. Прежде всего, необходимо завершить кодификацию законодательства об охра-

и углеводородов в почвах. Получена достоверная ландшафтно-геохимическая оценка почв 13 административно-территориальных образований республики. Что касается ситуации с крупными шламонакопителями, полигонами и свалками, то крупные объекты размещения отходов находятся в собственности крупных компаний, у которых достаточно средств на рекультивацию своих отработанных полигонов. Так, ОАО «Монди Сыктывкарский ЛПК» в рамках проекта «СТЕП» осуществляет рекультивацию шлаконакопителя, входящего в схему очистки промышленных и бытовых сточных вод. Этот проект можно назвать самым масштабным планом модернизации производства, реализуемым за последние годы. В нем применены лучшие существующие технологии. После вхождения в проектный режим ожидается заметное снижение отрицательного воздействия предприятия на окружающую среду. Другой вопрос – рекультивация и строительство новых полигонов для муниципальных образований республики. Своих финансовых ресурсов и технических сил на местах явно недостаточно. С этой целью ведется разработка долгосрочной инвестиционной республиканской целевой программы «Отходы производства и потребления в Республике Коми (2012–2016 годы)». Также выполняется научно-исследовательская работа по теме «Разработка концепции (программных мероприятий) по обращению с отходами производства и потребления в Республике Коми». Эти документы планируется принять до конца этого года. ГН

№ 2, июнь, 2011 г.

47

►

Государственный совет Российской Федерации – совещательный орган при Президенте Российской Федерации. Госсовет в своей деятельности руководствуется Конституцией, федеральными конституционными законами, федеральными законами, указами и распоряжениями главы государства. Председателем Госсовета является Президент, в число членов Госсовета по должности входят высшие должностные лица (руководители высших исполнительных органов государственной власти) субъектов Федерации. не окружающей среды. Унификация законодательства – важная часть единой государственной экологической политики, в которую должен войти и план конкретных действий, и пакетный режим подготовки соответствующих нормативных актов. Должна быть усовершенствована система нормирования негативного воздействия на окружающую среду. Необходим переход на так называемые принципы НСТ – наилучших существующих технологий. Предприятиям должно стать выгодно внедрение современных очистных систем. В отличие от декларативных и нежизнеспособных программ экологической безопасности 1990-х годов, сегодня основной метод усиления экологической ответственности бизнеса – это модернизация производства. «По большому счету нам все равно, к чему подстегивать бизнес: к соблюдению экологических стандартов или к проведению модернизации, которая будет приводить к соблюдению экологических стандартов. Лишь бы это работало», – отметил Дмитрий Медведев. Нако-

нец, должны быть разработаны реальные механизмы возмещения вреда окружающей среде, установлена обязанность нарушителей оперативно ликвидировать загрязнения, в том числе самые сложные (например, нефтяные). «Соблюдение экологических норм, то есть экологически правомерное поведение, должно поощряться, оно должно приносить деньги в карман тех предпринимателей, которые исполняют закон. С другой стороны, экологические нарушения должны влечь жесткую ответственность с применением соответствующих штрафных санкций», – сказал Президент РФ. *** На июньском заседании Госсовета по экологии Президент РФ пообещал финансовую поддержку предприятиям, занимающимся ликвидацией свалок экологически опасных отходов. «Российский бизнес должен понимать, что эта работа не обременительна. Наоборот, она может быть экономически очень выгодна», – сказал Медведев. Первым конкретным итогом заседания стало решение направить около 800 млн. рублей на ликвидацию шламонакопителя «Белое море» в Дзержинске. Об этом заявил министр природных ресурсов РФ Юрий Трутнев. По его словам, полная стоимость работ составляет около 2,05 млрд. рублей. Кроме государства, ликвидацию будет финансировать ОАО «Сибур», которому принадлежит «Белое море». Работы по ликвидации займут около трех лет. ГН

Пора отдавать долги На Ямале сотни лет жили по законам природы. Живут и сегодня. Я абсолютно уверен, и это, к счастью разделяют наши партнеры ТЭКа, сегодня, когда от территории по-прежнему ждут стратегических объемов природных запасов, у нас экология и экономика не противоречат друг другу. В Ямало-Ненецком автономном округе действует свыше 80 нормативных актов регионального и муниципального уровня в сфере экологической безопасности. Но есть вопросы, которые требуют регулирования исключительно на федеральном уровне. Есть «белые пятна» и явные противоречия разных законов.

К Дмитрий КОБЫЛКИН, губернатор Ямало-Ненецкого автономного округа

«

Сегодня мы говорим о том, что экология больше не второстепенна. Нас ждет и «генеральная уборка», и приведение законодательства в соответствие с требованиями реалий времени. Жить в кредит у своих детей больше невозможно, пора отдавать долги.

«

48

огда рабочая группа, которую я возглавлял, готовилась к заседанию Госсовета РФ в Дзержинске, были проанализированы многочисленные проблемы регионов. Наше предложение о расширении полномочий субъектов РФ волнует не только Ямал. Поясню на простом примере. Сегодня мы говорим об экологической безопасности крупных инфраструктурных объектов, которые реализуем и планируем реализовать в будущем. Все они так или иначе касаются экологического благополучия территорий субъектов. Ответственность за состояние окружающей среды и обеспечение конституционных прав граждан на благоприятную обстановку лежит на главах регионов, но с точки зрения законодательного регулирования не все так просто. На Ямале практически все крупные предприятия-потенциальные загрязнители – это предприятия ТЭК, входящие в федеральный список контроля. Из всего объема отходов в Ямало-Ненецком автономном округе в 2010 году

государство и бизнес экологический контроль

«Генеральная» уборка У

нас действует комплекс областных законов, в том числе «Об охране окружающей среды в Ростовской области», «Об экологической экспертизе в Ростовской области», «Об охране зеленых насаждений в населенных пунктах Ростовской области». Под защитой государства находятся особо охраняемые территории и природные ресурсы донского края. Ростовская область вошла в число российских субъектов, где будет реализован пилотный проект по углубленной переработке отходов производства и потребления. Планируется строительство мощного мусороперерабатывающего комплекса в Октябрьском районе и четырех мусороперегрузочных станций в Белой Калитве, Батайске, Каменске-Шахтинском и Таганроге. Мощность комплекса позволит охватить 17 муниципальных образований, утилизировать отходы Восточного Донбасса. Рассматриваются и другие проекты. Экологический мониторинг, который ведется в регионе, к сожалению, охватывает не всю область. Мы уделяем особое внимание экологическому состоянию территории Восточного Донбасса. В этом районе больше всего закрытых шахт. Специалисты-экологи отслеживают загрязнение

около 80% образовалось на объектах федерального контроля, 90% выбросов загрязняющих веществ в атмосферу приходится также на объекты федерального контроля. На сегодняшний момент отсутствуют реальные законные механизмы взаимодействия региональных и федеральных природоохранных органов. Разделение государственного экологического контроля малоэффективно. Это приводит к снижению количества совместных контрольных мероприятий, в том числе на объектах топливноэнергетического комплекса. Таким образом, исполнительные органы государственной власти субъектов Российской Федерации лишены реальных рычагов влияния на экологическую ситуацию, так как основные источники воздействия на окружающую среду контролируются федеральными органами. Такая ситуация характерна для большинства регионов. На Ямале мы нашли выход – в ежегодных соглашениях о сотрудничестве с крупными компаниями мы достаточно жестко прописываем экологическую составляющую присутствия в регионе. Тем не менее в докладе, который мною был представлен Президенту РФ, были озвучены предложения о наделении субъектов Федерации дополнительными полномочиями в области контроля. Считаем важным передать органам исполнительной власти субъектов Российской Федерации полномочия по осуществлению государственного экологического контроля на всех объектах хозяйственной и иной деятельности независимо от форм собственности, находящихся на территории соответствующих регионов, по администрированию платы за не-

«

Василий ГОЛУБЕВ, губернатор Ростовской области

Сейчас мы приступили к разработке «Региональной комплексной системы управления отходами и вторичными материальными ресурсами Ростовской области». Уже имеется соответствующее техническое задание на ее выполнение. Задача, которую предстоит решить, – это создать экономически обоснованную и экологически безопасную систему очистки территории.

«

водных объектов в этой зоне, оценивают химический состав трансграничных участков рек. Ведется оценка изменения климатических условий на среднесрочный (до 2020 года) и долгосрочный (до 2050 года) периоды. Понятно, что невозможно принимать решения без информации о состоянии окружающей среды. Из областного бюджета ежегодно финансируются мероприятия по мониторингу и контролю качества окружающей среды. Только в этом году на эти цели направлено почти 2,5 млн. рублей. ГН

гативное воздействие, по утверждению нормативов допустимого воздействия на окружающую среду, по лицензированию деятельности по сбору, использованию, обезвреживанию, транспортированию, размещению отходов. При проведении экологической экспертизы крупных проектов включать в состав комиссий наблюдателей экспертов от субъекта. На местах проблемы экологии всегда виднее. Еще одна проблема, которую необходимо решать на федеральном уровне, – это ликвидация накопленного ущерба. Мы на заседании Госсовета в Дзержинске инициировали включение самого понятия в правовую базу.До сих пор никаких законодательных последствий этому явлению не было. Мы вышли с предложением ввести понятие «накопленный экологический ущерб» в качестве правового инструмента для определения необходимых механизмов его ликвидации. После необходимо разработать и утвердить порядок проведения инвентаризации и учета объектов накопленного экологического ущерба. Для стимулирования компаний на уборку нужно в налоговом и бюджетном законодательстве предусмотреть временные налоговые льготы при реализации предприятиями конкретных мероприятий по ликвидации накопленного экологического ущерба. Иначе что получается? Нынешних собственников предприятий, находящихся вблизи отвалов и полигонов, заставить убирать за прошлое непросто. Прежних, которые на протяжении десятилетий загрязняли окружающую среду, – не найти. Поэтому предстоит очень серьезная работа. ГН

№ 2, июнь, 2011 г.

49

Кому на пользу расточительство После исключения процессов производства из реформы технического регулирования законодательство о промышленной безопасности осталось без внимания и вопросы его совершенствования на должном уровне не рассматривались. Андрей КОЗИЦЫН, сопредседатель комитета РСПП по экологической, промышленной и технологической безопасности, генеральный директор ООО «УГМК-Холдинг»

50

ный объект влечет увеличение количества необходимых экспертиз, проведение которых является платным. Я ни в коем случае не хочу подвергать сомнению необходимость снижения аварийности и травматизма на производстве. Здесь есть только один предел – нулевой уровень, к которому нам идти еще очень долго. Также нет сомнений в необходимости государственного контроля и надзора за деятельностью промышленных предприятий, особенно тех, работа которых сама по себе представляет серьезную опасность. Мой вопрос формулируется по-другому: как эти конкретные ежегодные расходы промышленных предприятий и многочисленные формальнобюрократические процедуры влияют на наше движение к основной цели – снижению аварийности и травматизма? Этот вопрос имеет очень большое значение не только для предприятий, но и для страны в целом, поскольку он определяет, кроме всего прочего, еще и конкурентоспособность нашей экономики.

Сколько стоит промышленная безопасность

Регулятивный хаос

Согласно примерной экспертной оценке, прямые затраты – совокупные ежегодные затраты владельцев опасных производственных объектов (то есть промышленных предприятий) на выполнение формальных требований законодательства о промышленной безопасности – составляют около 200 млрд. рублей. Подчеркну, что эти суммы направляются не на практическое решение вопросов промышленной безопасности, например, на модернизацию оборудования или приобретение дополнительных средств защиты, а на выполнение формальных требований, подготовку документов, оплату экспертиз, проще говоря – на «бумажки». Оценить косвенные затраты сложнее. В них входит не только заработная плата многочисленных служб предприятий, работники которых занимаются упомянутыми «бумажками», но и такой показатель, как финансовые потери от задержек реализации инвестиционных проектов из-за проведения многочисленных формальнобюрократических процедур, необходимость которых, скажем так, неочевидна. Можно лишь предположить, что косвенные затраты значительно превосходят прямые. К сожалению, все эти расходы – и прямые, и косвенные – имеют устойчивую тенденцию к увеличению вместе с непрерывным ростом количества зарегистрированных опасных объектов. Каждый вновь зарегистрированный опас-

Базовый Федеральный закон «О промышленной безопасности опасных производственных объектов», очевидно, имеет рамочный характер. При этом его понятийная база, в том числе по таким важным понятиям, как «опасный производственный объект» или «техническое устройство», прописана нечетко, что создает трудности в правоприменении. Реализация Закона «О промышленной безопасности» опирается на применение в совокупности нескольких сотен ведомственных актов Ростехнадзора, имеющих для предприятий обязательный характер. Следует понимать, что, несмотря на относительно современные даты утверждения этих документов, их содержание во многом остается неизменным со времен СССР. Подчеркну, что проблема устаревших норм и процедур связана не с тем, что советские технические нормы и регулятивные процедуры были плохими сами по себе. Они были предназначены для того времени. А с тех пор правовая ситуация изменилась принципиально. В СССР государство, являясь собственником предприятий, было обязано устанавливать конкретные требования к деталям производственного процесса и тщательно контролировать их исполнение именно как собственник, несущий всю полноту ответственности за безопасность на производстве. Если говорить просто, то за крупную аварию личную ответственность нес не только ди-

государство и бизнес Реальный сектор экономики ректор предприятия, но и профильный министр и тем более аппарат министерства. Сегодня собственник – частный, он и его работники по факту несут всю полноту ответственности за безопасность. Но законодательство, наделив частного собственника ответственностью, забыло исключить излишние регулятивные процедуры, написанные в тот период, когда собственником было государство, – регулятор до сих пор наделен полномочиями по вмешательству в текущую производственную деятельность предприятия, вне зависимости от реальности риска причинения вреда жизни и здоровью граждан. Из-за отсутствия общего понимания этой проблемы до сегодняшнего дня не удалось четко сформулировать предмет регулирования, соответственно нет ясного разграничения прав, обязанностей и ответственности сторон. Кроме того, законодательство о промышленной безопасности не согласуется со смежным законодательством. Например, несмотря на исключительный характер единой экспертизы проектной документации на строительство и реконструкцию в соответствии с Градостроительным кодексом, до сих пор требуется отдельная экспертиза промышленной безопасности на расширение и техническое перевооружение предприятий, хотя это расширение, по сути, и есть строительство! Нет понимания того, как разделять требования промышленной безопасности и законодательства о техническом регулировании. Что считать продукцией, а что опасным производственным объектом? Если речь идет, например, о лифте, о подъемном кране, о котле? А если речь идет об уникальном агрегате, созданном в единственном экземпляре? Также нет четкого разделения с законодательством об охране труда, санитарным, пожарным законодательством, законодательством о чрезвычайных ситуациях. На практике вопросы промышленной безопасности на предприятии в той или иной степени проверяются не только Ростехнадзором, но также Роспотребнадзором, МЧС России, Госпожнадзором, трудинспекциями и даже прокуратурой. В этом регулятивном хаосе неизбежно возникают противоречия, трудности согласования, возможности для злоупотреблений и коррупции. В результате стоимость регулирования растет, его эффективность снижается, снижается и реальная ответственность лиц (не только работников предприятий, но и государственных служащих), обязанных контролировать создающие угрозы жизни и здоровью граждан риски промышленных аварий. Все эти вопросы поднимались еще десять лет назад при подготовке реформы технического регулирования. Понимание необходимости коренного изменения системы законодательства о промышленной безопасности в рамках общей реформы сложилось уже к 2006 году. Но в 2007 году в Закон «О техническом регулировании» Законом № 65-ФЗ от 1 мая 2007 года были внесены поправки, согласно которым процессы производства, а значит и промышленная безопасность, из регулятивной реформы были исключены, работа остановилась.

Сегодня, когда необходимость возобновить эту работу стала очевидной, мы видим в ней два основных направления: 1. Непрерывная корректировка действующего законодательства с устранением выявленных недостатков, избыточных барьеров, узких мест.

2. Разработка полноценной концепции нового законодательства, качественно изменяющего принципы регулирования, повышающего реальную ответственность предприятий и надзоров, устраняющего ненужные барьеры и расходы, ориентированного не на фискальные и карательные цели, а на повышение безопасности граждан. Работа в обоих направлениях может и будет вестись параллельно, хотя, разумеется, первое из них проще, и определенные результаты появятся быстрее. Разберем более подробно.

Законодательные «излишества» Совершенствование действующего законодательства сегодня должно предусматривать следующие меры. Первая – сокращение количества опасных производственных объектов. На сегодня принят ряд технических регламентов, устанавливающих конкретные исчерпывающие требования по безопасности, подтверждению соответствия, контролю и надзору в отношении конкретных опасных объектов. Однако принятие этих регламентов не сопровождается исключением данных объектов из перечня опасных. Так, продолжают считаться опасными объектами лифты, несмотря на то, что технический регламент по ним принят Постановлением Правительства России № 782 от 2 октября 2009 года. Для иллюстрации избыточности этого требования отмечу, что, в соответствии с правилами идентификации опасных объектов, наличие в здании лифта приводит к тому, что жилой фонд или административное здание регистрируется как опасный производственный объект. Вторая мера – сокращение избыточных процедур и документов. Например, сегодня законом «О промышленной безопасности» для технических устройств предусмотрено: • получение сертификата о соответствии требованиям промышленной безопасности; • проведение экспертизы промышленной безопасности (на соответствие требованиям промышленной безопасности); • разрешение на применение технических устройств. Даже если оставить за скобками тот факт, что однозначного определения технического устройства нет ни в законе, ни в подзаконных актах, то получается, что к одному и тому же предмету регулирования трижды предъявляется одно и то же требование – подтвердить соответствие требованиям законодательства о промышленной безопасности. На наш взгляд, обязательного сертификата вполне достаточно, а остальное является избыточными мерами. Другой пример – аттестация сварочных производств. Несмотря на то, что в Законе «О промыш-

№ 2, июнь, 2011 г.

51

ленной безопасности» про нее не сказано ни слова, обязательной аттестации сегодня подлежат сварщики, сварочное оборудование, сварочные материалы и сварочные технологии. По сварщикам вопросов нет. Людей необходимо учить, их знания и умения необходимо контролировать, аттестация для этого – подходящая процедура. Другое дело оборудование, материалы и технологии, которые имеют обязательный сертификат. Аттестация оборудования, материалов и технологий в качестве обязательной процедуры – очевидно избыточна. Есть и более мелкие вопросы. Например, перерегистрация опасных производственных объектов предусмотрена раз в пять лет, что не имеет особого смысла, так как объект по своей природе недвижим и, кроме того, регулярно проходит через процедуры надзора. Как видим, возможности для оперативного и конкретного совершенствования нормативной правовой базы у нас есть уже сегодня.

Это вам не Севезо… Поскольку наша страна является не единственной промышленной державой, то, конечно же, имеет смысл не изобретать велосипед, а обратиться к опыту других стран, например европейских. И провести сравнительный анализ, чтобы понять, в каком направлении нам целесообразно двигаться. Чтобы сравнение было более понятным, хотел бы напомнить, что, в соответствии с российским Законом «О промышленной безопасности опасных производственных объектов», опасными объектами являются объекты, на которых: • получаются, используются, перерабатываются, образуются, хранятся, транспортируются, уничтожаются опасные вещества; • используется оборудование, работающее под давлением; • используются стационарно установленные грузоподъемные механизмы, в том числе лифты и эскалаторы; • получаются расплавы черных и цветных металлов; • ведутся горные работы, работы по обогащению полезных ископаемых, а также работы в подземных условиях. Ко всем этим объектам применяется одинако-

► В

Государственном реестре ОПО зарегистрировано 298 тысяч объектов, декларации разработаны по 4 тысячам из них. То есть формально полноценному надзору в России подлежит 300 тысяч объектов. По европейским меркам такой надзор необходим на 4 тысячах объектов. во строгий государственный контроль и надзор, многочисленные процедуры подтверждения соответствия. В этой конфигурации закон является уникальным в мировой практике. Часто приводимый аргумент о том, что наш закон соответствует директиве Европейского союза 96/82 от 9 декабря 1996 года, известной также как директива Севезо-2, не соответствует действительности. Начнем со сферы регулирования. Директива Севезо-2 регулирует только объекты, на которых обращаются опасные вещества. Их перечень в це-

52

лом соответствует российскому закону. Но в российский закон включено оборудование под давлением, подъемные механизмы, металлургические и горнодобывающие производства, которых нет в директиве Севезо. Это важный момент. Авария с выбросом химических веществ может иметь последствия, выходящие за пределы промышленной площадки, неочевидные для третьих лиц, несущие серьезную угрозу жизни и здоровью и имеющие долгосрочный характер. Лифт или котел такой угрозы создать не могут в принципе. То же касается собственно металлургических или обогатительных производств. Поэтому применение к ним тех же мер регулирования, что и к производствам, использующим опасные вещества, европейский законодатель счел избыточным. Второй пункт – понятие «объекта». В директиве их два: собственно «объект», где есть опасные вещества, и «промплощадка», на которой находится один или несколько таких объектов. Предметом регулирования выступает именно промышленная площадка. Это логично, поскольку производственный процесс в той или иной степени охватывает все предприятие. Но с точки зрения регулирования это означает, что на одну промплощадку готовится один комплект документов. В российской практике единицей регулирования является опасный объект, к которому может относиться промплощадка, цех, участок механизации, гараж, склад готовой продукции, склад горюче-смазочных материалов, холодильная установка, сеть газоснабжения, система теплоснабжения, площадка трансформаторной подстанции, административное здание. На одной площадке может быть зарегистрировано несколько десятков объектов, каждый из которых требует подготовки отдельного комплекта документации, согласований, разрешений и отдельной страховки. Третий момент. В соответствии с директивой Севезо предприятия, в зависимости от объема обращающихся опасных веществ, делятся на две категории.

1. Предприятия, у которых опасных веществ меньше определенного уровня (соответствующего уровню, при котором в российской практике необходима разработка декларации промышленной безопасности). Эти предприятия обязаны разработать политику предотвращения аварий и направить в надзорный орган уведомление о количестве имеющихся у них опасных веществ.

2. Предприятия, на которых количество опасных веществ выше предельного уровня первой категории. Эти предприятия готовят всеобъемлющий отчет или декларацию о безопасности, в которой указывают все имеющиеся у них риски и принятые меры. Документ обычно готовится с привлечением специализированной экспертной организации, которая несет прямую ответственность за его качество. Также разрабатывается план ликвидации аварий. Обеспечивается общедоступность обоих документов, в первую очередь местным органам власти и социальным организациям (школам, больницам и т.п.). Отчет обновляется раз в пять лет, надзор осуществляется как минимум ежегодно. Основная задача мероприятий по надзору – проверка принятых мер

государство и бизнес Реальный сектор экономики производства показывает системное снижение уровня аварийности и травматизма, что связано именно с повышением ответственности людей за свою жизнь и здоровье, благополучие своих близких. Эти тенденции можно усилить, если перенаправить усилия высококвалифицированных специалистов, занятых выполнением формально-бюрократических процедур по надзору, на реальное обучение людей и повышение безопасности.

Надзор – без формальностей

по предотвращению аварий и по соответствию отчета о безопасности реальному состоянию дел на промплощадке. Как видно даже из этого краткого сравнения, европейская система для действительно опасных предприятий с большим количеством опасных веществ ничуть не мягче российской. Но она более конкретна, имеет понятную цель и процедуру, предоставляя предприятию свободу выбора способов выполнения требований законодательства. Главная разница в том, что европейский надзор сосредоточен на действительно опасных предприятиях, подлежащих декларированию. Чтобы подчеркнуть масштаб, приведу официальные данные Ростехнадзора за 2009 год. В Государственном реестре ОПО зарегистрировано 298 тысяч объектов, декларации разработаны по 4 тысячам из них. Еще раз подчеркну – формально полноценному надзору в России подлежит 300 тысяч объектов. В соответствии с европейской практикой такой надзор необходим на 4 тысячах объектов. Предвижу стандартный контраргумент о том, что уровень дисциплины наших людей ниже и потому надзор нужен другой. Да, конечно, наша дисциплина еще не везде на европейском уровне. Очевидна необходимость более интенсивного обучения людей нормам и правилам техники безопасности и повышения их ответственности за выполнение этих норм. При этом практика рыночного

Необходимо заново спроектировать и прописать систему регулирования в целом, четко определив предмет и механизм регулирования, сделав акцент на реальной безопасности людей, предоставив предприятиям право по выбору средств ее обеспечения, возложив на них при этом реальную ответственность, которая будет выше, чем сегодня. Работа органов надзора должна быть сориентирована не на увеличение количества платных экспертиз и согласований, а на реальный контроль выполнения предприятиями принятых на себя обязательств. При этом наибольшее внимание надзор должен сосредоточить на действительно опасных объектах, авария на которых может причинить ущерб значительному числу третьих лиц. Реализация этой задачи, помимо решения специальных вопросов собственно промышленной безопасности, должна предусматривать: • отказ от практики разработки проектов нормативных правовых актов широкого действия ответственным ведомством; • комплексный независимый анализ (общественный аудит) функций надзорных органов с формированием предложений по оптимизации их полномочий, сокращению количества надзорных органов; • придание обязательного статуса оценке регулирующего воздействия при принятии нормативных актов с введением прямого запрета на принятие актов, экономический ущерб от принятия которых превышает ожидаемый объем выгод для общества; • законодательное вменение органам надзора обязанности проведения контроля в основном путем профилактической, разъяснительной и рекомендательной работы с предпринимателями; карательные меры должны применяться к злостным нарушителям норм безопасности, создающим реальную угрозу жизни и здоровью граждан; • законодательное исключение фискальной функции органов государственного надзора, при которой в качестве одного из критериев эффективности работы органа технического надзора является показатель собранных этим надзором поступлений в бюджет. Хотелось бы отметить, что сложность обсуждаемой тематики исключает возможность волевого решения существующих проблем. Наш единственный путь к успеху – сознательное сотрудничество всех заинтересованных сторон: промышленных предприятий, общественных организаций, органов власти. ГН

№ 2, июнь, 2011 г.

53

Стандартизация: обозначены позиции Росстандарт подготовил и опубликовал проект Концепции развития национальной системы стандартизации Российской Федерации на период до 2015 года. Проект разработан на основе Концепции, действовавшей до 2010 года, в ответ на новые задачи, стоящие перед национальной системой стандартизации как внутри страны, так и на международном уровне.

К

Григорий ЭЛЬКИН, руководитель Федерального агентства по техническому регулированию и метрологии (Росстандарт)

В классическом понимании нет такого международного термина, как «техническое регулирование». Мы практически являемся его авторами, многие уже используют этот термин. Наверное, это один из основных механизмов по защите рынка от опасной продукции. Другое дело, что техническое регулирование в странах строится по-разному. Мы сейчас реализуем модель технического регулирования очень близкую к европейской. В ее основе лежат технические регламенты, которые содержат требования безопасности. Зачастую бытует мнение: «давайте быстрее примем технический регламент и защитим наш рынок». Дело в том, что один технический регламент абсолютно ничего не защитит. Техническое регулирование – это сложная система, которая работает в тесном взаимодействии с другими системами.

► Руководитель Росстандарта Григорий Элькин награжден орденом Дружбы 28 июля 2011 года состоялась церемония вручения государственных наград Российской Федерации, на которой руководителю Федерального агентства по техническому регулированию и метрологии Григорию Элькину был вручен орден Дружбы.

54

онцепция предусматривает усиление интеграционных процессов в рамках Евразийского совета по стандартизации, метрологии и сертификации (ЕАСС), Таможенного союза России, Белоруссии и Казахстана, активизацию процессов подготовки к вступлению России в ВТО. Проект включает десять направлений развития национальной системы стандартизации: 1. Развитие законодательных основ стандартизации.

2. Разработка национальных и межгосударственных стандартов в приоритетных отраслях экономики.

3. Развитие стандартизации в рамках ЕАСС.

4. Развитие стандартизации оборонной и специальной продукции с учетом ее особенностей.

5. Усиление роли бизнеса в работах по стандартизации.

6. Активизация участия России в международных и региональных организациях по стандартизации как национального органа, а также в рамках технических комитетов.

7. Развитие экономических основ стандартизации.

8. Развитие стандартизации инновационной продукции.

9. Информационное обеспечение в области стандартизации.

10. Оптимизация системы подготовки специалистов и экспертов по стандартизации. В области законодательных основ в Концепции акцентировано внимание на необходимости принятия Федерального закона «О стандартизации», который обеспечит единый формат документов стандартизации во всех сферах хозяйственной и социальной деятельности. Стандартизация должна стать приоритетным направлением в деятельности бизнес-сообществ, крупных компаний, общественных организаций малого и среднего предпринимательства, а также ассоциаций потребителей. Для усиления роли бизнеса в работах по стандартизации Концепция предусматривает закрепление на законодательном уровне системы стимулирующих мер. Это отнесение работ по стандартизации в сфере инновационной деятельности к НИОКР; финансирование разработки национальных стандартов на принципах государственно-частного партнерства, предусматривающего активное участие бизнеса в работах по стандартизации; выделение в инвестиционных программах компаний с государственным участием и в федеральных целевых программах разделов по стандартизации.

государство и бизнес реформа техрегулирования ► Приоритетные направления социальноэкономического развития России на период до 2015 года, обеспечиваемые сферой стандартизации: • развитие медицинской техники, технологий и фармацевтики; • повышение энергоэффективности; • повышение экозащищенности; • развитие ядерной энергетики; • развитие космических технологий и телекоммуникаций; • развитие стратегических и информационных технологий, продукции; • развитие техники и технологий в угледобывающей отрасли; • развитие услуг в области социально незащищенных слоев общества; • развитие транспортной отрасли. Для успешного осуществления торгового, экономического и научно-технического сотрудничества различных стран первостепенное значение имеет международная стандартизация. Концепция предусматривает активное участие Российской Федерации в международных и региональных организациях по стандартизации как национального органа по стандартизации, а также в рамках технических комитетов по стандартизации.

В

озвращение России роли ведущей мировой державы, занимающей передовые позиции в международном экономическом сообществе, невозможно без перевода национальной экономики на инновационный путь развития, целью которого является быстрый и устойчивый рост на передовой технологической основе. В области

стандартизации инновационной продукции Концепция предусматривает разработку стандартов на наилучшие доступные технологии; сокращение процедур и времени разработки стандартов на инновационную продукцию с учетом сокращения жизненного цикла инновационных технологий; обеспечение стандартами новых видов продукции и технологий, создаваемых при реализации федеральных целевых программ и выполнении НИОКР; осуществление разработки стандартов с ограниченным консенсусом (предварительных стандартов) для скорейшего выхода инновационной продукции на рынок; создание новых технических комитетов/ подкомитетов по стандартизации по инновационным направлениям и другие меры. Принятие Концепции в виде нормативного акта планируется до конца 2011 года. ГН

► Олег УРГАНТ, член Совета по аккредитации Комитета по техническому регулированию РСПП: – Концепция ставит только высокие цели и задачи совершенствования стандартизации, но не предлагает пути их реализации. Прочитав правильные тезисы по развитию стандартизации, я не нахожу ответа на многие вопросы реальной жизни, так необходимые для промышленности. Например, в системе технического регулирования Таможенного союза и ЕврАзЭС приоритетными признаны международные и региональные стандарты, к ним можно отнести и межгосударственные. Применение национальных стандартов допускается только при отсутствии межгосударственных. Но каким образом применять межгосударственные стандарты, если они на 20–30 лет отстают от современных национальных стандартов по актуальности? При этом Концепция предлагает отменять национальные стандарты, если они не соответствуют межгосударственным. Или такая формулировка: технические комитеты по стандартизации России построены в основном по отраслевому принципу, а в ИСО и МЭК – по межотраслевому. Несовпадение структуры технических комитетов не подразумевает их активного участия в процессах международной стандартизации. Будет ли происходить изменение структуры технических комитетов, из предложенного к рассмотрению документа неясно. Почему российские специалисты (по моим данным) возглавляют только одну рабочую группу и один подкомитет в ИСО? Почему международные стандарты ИСО и МЭК не выпускаются на русском языке – официальном языке ИСО? Значит, Россия голосует за них формально и российские специалисты не принимают должного участия в их создании по абсолютному большинству направлений стандартизации. Почему разработанные промышленностью стандарты ждут своей очереди на утверждение и публикацию от 1 до 2 лет с момента сдачи его техническим комитетом на экспертизу и утверждение в Росстандарт? К сожалению, на эти и многие другие вопросы в Концепции нет ответов.

№ 2, июнь, 2011 г.

55

Все звенья в одной цепи Владимир Балакин, главный федеральный инспектор в Курганской области, – один из старейшин в аппарате полномочного представителя Президента РФ в Уральском федеральном округе. На этом посту он трудится с августа 2000 года.

– Владимир Александрович, какое место главный федеральный инспектор занимает в иерархии контрольно-надзорных функций государства? Какие основные задачи вы ставите и решаете?

– Вопросы координации контрольнонадзорной деятельности всех 17 территориальных федеральных органов исполнительной власти находятся у меня, как главного федерального инспектора, на постоянном контроле. На вопрос об иерархии. Я бы не стал здесь определять, какое из мест – первое, второе или третье – мы занимаем. Как в цепи – все звенья имеют одинаково важное значение, второстепенных нет, так и у нас – все взаимосвязано. У службы главного федерального инспектора свои функции в государственной контрольнонадзорной системе. Прежде всего назову работу региональной коллегии территориальных федеральных органов исполнительной власти Кур-

56

ганской области при полномочном представителе Президента Российской Федерации в Уральском федеральном округе. По поручению полномочного представителя заседания проводит главный федеральный инспектор. При главном федеральном инспекторе действует несколько рабочих групп (на постоянной основе и временных), в состав которых входят руководители территориальных федеральных органов. Так, рабочей группой по контролю за ходом реализации приоритетных национальных проектов за 4 месяца 2011 года проведено 110 проверок, в ходе которых выявлен 331 недостаток, в том числе 20 правонарушений. По результатам проверок в 5 случаях приняты меры дисциплинарного, а в 8 – административного воздействия, возбуждено 9 уголовных дел. Система проведения комплексных, контрольных и локальных проверок у нас в основном отработана. Последовательно осуществляется мониторинг основных на-

лицо надзора слово руководителя Владимир Александрович БАЛАКИН, главный федеральный инспектор в Курганской области аппарата полномочного представителя Президента Российской Федерации в Уральском федеральном округе.

правлений приоритетных национальных проектов, со значительным охватом объектов проверок. Такой подход позволяет выявить слабые и сильные места в работе проверяемых органов и организаций, подготовить конкретные предложения руководителям по устранению выявляемых недостатков. Я не стану перегружать цифрами и перечислением мероприятий. Это все можно найти на сайте главного федерального инспектора. Ежемесячное количество его посетителей – в среднем около двух – двух с половиной тысяч. Показатель, который как никакой другой говорит о результативности и эффективности работы, потому что к ней есть общественный интерес. Общественное мнение мы стараемся активно использовать в контрольно-надзорной деятельности. Речь не только о результатах социологических опросов, но и об анализе обращений граждан в приемную Президента Российской Федерации в Курганской области…

– …которую возглавляет главный федеральный инспектор. Расскажите подробнее об этой сфере деятельности.

– На контроль ставятся практически все вопросы, поступившие в приемную Президента Российской Федерации в Курганской области. Считаю, что если гражданин обратился за помощью к главе государства, то мы не можем механически перенаправить заявление или жалобу по компетенции. Для нас важно отследить реакцию государственных структур, ответственных за решение поставленного вопроса, проанализировать, в полном ли объеме приняты меры или даны разъяснения. Часто бывает, что решение проблемы, обозначенной гражданином, требует длительного времени. Типичный пример обращений этой весны: таяние снега на крышах домов привело к подтоплению квартир на верхних этажах. Естественно, что ремонт кровли дома возможен только в летнее время и требует значительных средств. Обещания, что «проведена проверка, факты подтвердились, работы будут выполнены…», меня не устраивают. Подобные обращения ставятся на дополнительный контроль. Таким образом, мы заставляем органы государственной власти и местного самоуправления кропотливо заниматься решением проблемы, шаг за шагом идти к ее решению. Особое внимание уделяется вопросам, имеющим общественное значение. Так, например, весной текущего года жители одного из районов Курганской области обратились с жалобой на работу промышленного предприятия, сбросы которого, по словам граждан, загрязняют окружающую среду. Действительно, проведенные проверки вскрыли грубейшее нарушение: на заводе отсутствовали не-

обходимые очистные сооружения. По решению суда деятельность предприятия была приостановлена. На первый взгляд, проблема вроде бы решена: завод не работает, вредных сбросов нет. А что дальше? Производство простаивает, работники, жители этого же села, не получают заработную плату. Поэтому вопрос с контроля мы не снимаем и сейчас уже ведем работу над тем, чтобы предприятие изыскало возможность установки необходимого очистного оборудования и вновь начало выпускать продукцию. Являясь руководителем приемной Президента Российской Федерации в Курганской области, я требую от руководителей территориальных федеральных и региональных органов исполнительной власти, местных администраций, специалистов приемной полного и комплексного изучения поднимаемых в обращении проблем, поэтому не снимаю вопрос с контроля, пока не будет принят исчерпывающий комплекс мер для их решения.

– При главном федеральном инспекторе в Курганской области работает на постоянной основе «Рабочая группа по координации контрольной деятельности и преодолению административных барьеров…». Какие вопросы поднимаются на заседаниях, удается ли наладить взаимодействие?

– Поводом для создания рабочей группы по координации контрольной деятельности и преодолению административных барьеров в сфере малого и среднего предпринимательства при главном федеральном инспекторе в Курганской области послужил

Родился 23 февраля 1951 года в с. Пресногорьковка Кустанайской области Казахстана. Имеет два высших образования – агроном (окончил Курганский сельскохозяйственный институт), юрист (окончил Уральскую академию государственной службы). После службы в рядах Советской Армии работал на руководящих должностях на предприятиях сельскохозяйственного профиля Курганской области. С 1986 по 1991 год – председатель Макушинского райисполкома. С 1991 года – председатель производственного объединения «Курганагропромхимия», генеральный директор АО «Акционерная фирма «Курганагропромхимия». С 1999 года – первый заместитель главы администрации (губернатора) Курганской области, директор департамента сельского хозяйства и продовольствия администрации области. В августе 2000 года назначен главным федеральным инспектором в Курганской области. Женат, трое сыновей.

№ 2, июнь, 2011 г.

57

выход Указа Президента Российской Федерации от 15 мая 2008 года № 797 «О неотложных мерах по ликвидации административных ограничений при осуществлении предпринимательской деятельности». Рабочая группа рассматривает широкий круг вопросов. Таких как состояние нормативной правовой базы (областной, муниципальной), регулирующей деятельность малого и среднего предпринимательства, взаимодействие контрольно-надзорных органов с прокуратурой в части проведения проверочных мероприятий, создание и функционирование Советов по развитию малого и среднего предпринимательства в территориальных федеральных органах исполнительной власти и органах местного самоуправления Курганской области. Неоднократно поднимался вопрос о реализации в субъекте Закона № 159-ФЗ от 22 июля 2008 года «Об особенностях отчуждения недвижимого имущества, находящегося в государственной собственности субъектов Российской Федерации или в муниципальной собственности и арендуемого субъектами малого и среднего предпринимательства, и о внесении изменений в отдельные акты Российской Федерации». Благодаря проводимой работе удалось организовать взаимодействие между территориальными федеральными органами исполнительной власти при проведении совместных проверок субъектов малого и среднего предпринимательства, снизилось количество проверочных мероприятий. Хотя еще имеются факты необоснованного включения индивидуальных предпринимателей и юридических лиц в график по проведению плановых проверок на год, незаконных внеплановых проверок субъектов малого и среднего бизнеса и прочее. Не всегда и предприниматели добросовестно ведут свой бизнес. Проблемой осуществления надзорной деятельности является ограничение проведения проверок юридических лиц и индивидуальных предпринимателей в свя-

► Курганские инициативы

В Курганской области появляются новые предприятия и новая продукция. Это наглядно продемонстрировали 18 организаций – участников Уральской международной выставки и форума промышленности и инноваций «Иннопром-2011» в Екатеринбурге. Свои инновационные проекты представил бизнес-инкубатор города Шадринска. Один из них – «пластиковые деньги», который позволяет вести безналичные расчеты внутри системы кредитного кооператива. Электронные карты наподобие Visa или Mastercard могут заменить карманные деньги детям и даже с ограничением: по этой карте несовершеннолетним не продадут ни сигарет, ни спиртного. Инновационная деятельность в Курганской области относится к числу приоритетных. К 2013 году здесь планируется увеличить объем инновационных товаров и услуг на 15%, затраты на инновации – на 10%, уровень инновационной активности организаций региона поднять до 13%.

58

зи с частой перерегистрацией фирм, сменой фактического осуществления деятельности, а также временным приостановлением деятельности субъекта надзора. Над этими и многими другими проблемами нам еще предстоит работать. А самое главное, нам необходимо побудить органы местного самоуправления вплотную заниматься вопросами предпринимательства, создать такую систему, при которой повысится уровень ответственности бизнеса перед гражданами.

– В условиях рыночной экономики есть ли реальные рычаги влияния на развитие промышленности со стороны органов власти, в том числе и аппарата полномочного представителя Президента?

– Службой главного федерального инспектора уделяется особое внимание мониторингу деятельности промышленных предприятий области, вопросам безработицы, минимизации последствий сокращения штатной численности работающих на предприятиях, своевременной выплате заработной платы, ликвидации задержки по ее выплате. По этим вопросам я постоянно встречаюсь и беседую с руководителями, организуются выезды с участием представителей профсоюзов, органов исполнительной власти на предприятия. В ходе посещения предприятий, рабочих бесед с руководителями хозяйствующих субъектов и их профсоюзными объединениями выявлялись должники. Руководители предприятий-должников заслушивались на антикризисном штабе при полномочном представителе Президента РФ в Уральском федеральном округе. Благодаря вмешательству полномочного представителя Президента Российской Федерации в Уральском федеральном округе Н.А. Винниченко на ряде промышленных предприятий области удалось решить вопросы, связанные с финансовым положением. Достигнут рост объемов производства, прибыли, заработной платы, кроме того, ряд заводов вышел на докризисный уровень производства. О подъеме экономики свидетельствует и то, что открываются новые промышленные предприятия: французскороссийское ЗАО «Виллабратор Аллевар Курган» и ООО «Промснаб-ЗАТЭ». Однако наряду с положительной динамикой развития экономики остаются проблемы, требующие комплексного решения на всех уровнях власти: производителям Курганской области необходимо активно осваивать новые рынки сбыта; остро стоит вопрос нехватки квалифицированных кадров. В целях обеспечения конкурентоспособности предприятий Зауралья необходима модернизация их основных фондов, увеличение финансовых вложений в инновационную деятельность.

ЛИЦО НАДЗОРА Слово руководителя – Одна из больных проблем российского чиновничества – коррупция. Как вопрос противодействия коррупции и повышения престижа государственной службы решается в Курганской области?

– По большинству из направлений Национального плана противодействия коррупции территориальными управлениями федеральных органов исполнительной власти в области ведется определенная работа. Вместе с тем очевидно, что сегодняшнее состояние борьбы с коррупцией и результаты явно не соответствуют ее масштабам. Основная задача, наряду с повышением эффективности выполнения других пунктов намеченной программы, заключается в создании условий для формирования в обществе обстановки нетерпимости к коррупции, ко всем ее проявлениям. Это сложная и важная задача стоит, прежде всего, перед самим гражданским обществом, перед общественными организациями и объединениями, перед средствами массовой информации и, конечно же, перед органами власти всех уровней. О том, что она реальна и выполнима, можно судить, например, по общей картине информационно-пропагандистского сотрудничества территориальных органов федеральных органов исполнительной власти, органов государственной власти субъектов и органов местного самоуправления со средствами массовой информации. По тематике противодействия коррупции в 2010 году опубликовано в СМИ и вышло в эфир 172 материала. В этом году курганские средства массовой информации активно информировали граждан о ходе и результатах судебного разбирательства по уголовным делам, возбужденным в отношении заместителя губернатора Курганской области по инвестициям, внешнеэкономической деятельности и межрегиональным связям, а также еще одного бывшего заместителя губернатора, начальника управления стратегического развития и контроля департамента государственного имущества и промышленной политики Курганской области. В борьбе с коррупцией и в повышении престижа государственной службы определенную роль играет согласование кандидатур на должности руководителей территориальных органов федеральных органов исполнительной власти, а также федеральных судей. Такую работу служба главного федерального инспектора ведет постоянно. Кандидаты проходят всестороннюю проверку, при этом оцениваются как результаты их работы, так и личные качества на предмет соответствия предъявляемым высоким требованиям к государственным служащим. Процедура согласования включает в себя также обязательное личное собеседование главного федерального инспектора с кандидатом. Все это позволяет в целом обеспечить назначение на

должности руководителей и судей высококвалифицированных, ответственных специалистов, не только не склонных к совершению коррупционных правонарушений, но и способных организовывать и проводить работу по их профилактике. Свой вклад в противодействие коррупции и повышение престижа государственной службы вносят действующие в государственных органах исполнительной власти всех уровней, органах местного самоуправления комиссии по соблюдению требований к служебному поведению федеральных государственных служащих и урегулированию конфликта интересов. Эти комиссии, по сути, являются фильтрами, которые позволяют выявить в органах власти различных уровней государственных и муниципальных служащих, совершающих коррупционные правонарушения, и рекомендовать руководителю принимать к ним предусмотренные действующим законодательством меры. ГН

► Правовое поле

До 1 октября 2011 года уставы муниципальных образований Курганской области должны быть приведены в соответствие с действующим законодательством Российской Федерации. Сегодня в Катайском, Мокроусовском, Петуховском, Целинном и Шатровском районах уставы МО не отвечают требованиям времени. В целях обеспечения единства правового пространства федеральный инспектор аппарата полномочного представителя Президента РФ в Уральском федеральном округе В. Балакин рекомендовал правовому управлению правительства Курганской области, Курганской областной Думе, Управлению Минюста России по Курганской области, прокуратуре Курганской области оказать на месте методическую помощь органам местного самоуправления, где работа по приведению уставов муниципальных образований в соответствие с федеральным законодательством ведется неудовлетворительно.

№ 2, июнь, 2011 г.

59

Потому что без воды – ни туды и ни сюды Контроль за дефицитом Челябинская область из-за своего географического положения имеет ограниченные водные ресурсы. По данным института «Гидропроект», на одного жителя области приходится в 16 раз меньше поверхностного стока рек, чем в Российской Федерации. В связи с этим водоохранная и водохозяйственная обстановка в Челябинской области сложная.

Людмила ВЕТЕВА, заместитель начальника отдела надзора за водными ресурсами

Михаил ЧИКАЛОВ, начальник отдела геологического контроля и охраны недр Управления Росприроднадзора по Челябинской области

60

О

собенно остро ощущается нехватка воды в Челябинском и Магнитогорском промузлах, в зоне городов Златоуста, Троицка, Миасса, Южноуральска, Верхнего Уфалея, Кыштыма, Касли. В засушливом 2010 году проблемы дефицита водных ресурсов обострились. Остались без воды города Златоуст, Магнитогорск, Касли, причиной тому — слабо зарегулированный речной сток данных территорий. Со своей стороны, Управление Росприроднадзора по Челябинской области на основании пла-

на контрольно-надзорной деятельности осуществляет проверки использования и охраны водных объектов. Проведенные проверки показали, что основные нарушители водного законодательства — промышленные предприятия, предприятия энергетики, коммунального хозяйства, не выполняющие в полном объеме условия водопользования, установленные договорами и решениями. Основные нарушение — невыполнение условий водопользования, предусмотренных договорами и решениями на водопользование:

НАдзорная практика росприроднадзор • сброс сточных вод с содержанием загрязняющих веществ, превышающим установленные нормативы; • неудовлетворительное состояние очистных сооружений либо их отсутствие; • отсутствие ведения приборного учета и лабораторного контроля качества сбрасываемых сточных вод, а также контроля за работой очистных сооружений. Благодаря совместной работе с отделом водных ресурсов Нижне-Обского БВУ по Челябинской области и Министерством промышленности и природных ресурсов Челябинской области удалось снизить количество предприятий (на 25 в сравнении с 2009 годом), не выполняющих условия договоров и решений на водопользование; 5 предприятий получили договоры или решения на водопользование, а 18 — устранили нарушения условий водопользования.

Н

а территории Челябинской области находится множество подземных источников водоснабжения, которые зачастую используются без соответствующего оформления лицензий на добычу подземных вод, что является грубым нарушением Федерального закона № 2395-1 «О недрах» от 21 февраля 1992 г. Причина сложившейся ситуации не только в недобросовестности недропользователей и их юридической безграмотности, но и в недостатках законодательства о недрах, предусматривающего одинаково дорогостоящие и слож-

Сергей МАЛЫШЕВ,

«

руководитель Управления Росприроднадзора по Челябинской области

Проблема водных ресурсов на Южном Урале требует кардинальных решений. В этой связи Управление Росприроднадзора по Челябинской области обратилось к губернатору Челябинской области со следующими предложениями: • построить очистные сооружения на выпусках ливневых сточных вод в реку Миасс в городах Миасс, Челябинск; • ускорить реконструкцию очистных сооружений и сетей канализации в городах Миасс, Карабаш, сельском поселении Кулуево, поселке Полетаево-1 и построить очистные сооружения канализации в поселках, расположенных в бассейне реки Миасс, а также реализовать проект реабилитации реки Сак-Элга; • ускорить ввод в эксплуатацию обводного канала и решить вопрос о постоянном сбросе воды из Долгобродского водохранилища в Аргази, Шершни и далее в реку Миасс и об увеличении пропусков из Аргазинского и Шершневского водохранилищ во время активного цветения сине-зеленых водорослей; • активизировать работы по очистке ложа Шершневского водохранилища от донных отложений в районе водозабора и исключить сброс промывных вод МУП «ПОВВ» в Шершневское водохранилище; • для преодоления дефицита водных ресурсов, а также контроля за их качеством рассмотреть вопросы по изысканию и организации второго источника питьевого водоснабжения Челябинского промрайона. Работая во взаимодействии с органами власти, мы сможем оказать более эффективную помощь и хозяйствующим субъектам с целью улучшения экологической ситуации и недопущения нарушений природоохранного законодательства.

«

ные процедуры лицензирования и согласования как для групповых, так и для одиночных водозаборов. Получается, что предприятия, снабжающие подземными водами населенные пункты, несут ответственность перед законом уже в качестве недропользователя. Это требует больших финансовых затрат, связанных с процедурой лицензирования и выполнением в дальнейшем условий лицензионного соглашения. По инициативе Управления Росприроднадзора по Челябинской области с 2006 года контрольная работа по выявлению и принятию мер по прекращению безлицензионной добычи подземных вод проводится во взаимодействии с органами прокуратуры Челябинской области. За 2006–2010 годы Управлением было рассмотрено 305 дел по безлицензионной добыче подземных вод (231 дело — по постановлениям прокуратуры), привлечено к административной ответственности 221 лицо. В результате проведенных мер надзорного реагирования 75 недропользователей получили 87 лицензий на право пользования подземными водами, 4 недропользователя

№ 2, июнь, 2011 г.

61

В 2010 году Управлением Росприроднадзора по Челябинской области: ► проведено 89 проверок предприятий-водопользователей и 6 рейдовых

проверок;

► выявлено 142 нарушения водного законодательства; ► выдано 131 предписание; ► привлечено к административной ответственности 102 нарушителя; ► предъявлено штрафов на сумму 794,4 тыс. рублей, ущербов — на сумму

67,2 млн. рублей;

► возмещено ущербов (с учетом ранее предъявленных) на сумму 3,1 млн. рублей за I квартал 2011 года; ► проведена 31 проверка предприятий-водопользователей и 6 рейдов; ► выявлено 21 нарушение водного законодательства; ► выдано 14 предписаний; ► привлечено к административной ответственности 18 нарушителей; ► предъявлено штрафов на сумму 281,2 тыс. рублей; ► предъявлено ущербов на сумму 287,4 млн. рублей, возмещено ущербов,

с учетом ранее предъявленных, на сумму 766,5 тыс. рублей.

оформили заявки на получение лицензии, более 40 ликвидировали и законсервировали 98 скважин, временно не используемых или не пригодных для дальнейшей эксплуатации. Бесконтрольная эксплуатация водозаборных скважин может привести в том числе и к угрозе здоровью населения, поэтому Управлением неоднократно направлялись предложения в Министерство природных ресурсов и экологии Российской Федерации, Законодательное собрание Челябинской области с предложениями: • разделить в Законе «О недрах» объекты подземных вод на федеральные (крупные водозаборы, промышленный розлив подземных вод, минеральные, лечебные воды и сапропели и т.д.) и территориальные (одиночные скважины, временные водозаборы и с небольшим объемом добычи и т.д.) или дополнить списки полезных ископаемых, относимых к общераспространен-

62

ным, одиночными водозаборами и водозаборами с небольшим (установить размер) объемом добычи подземных вод (п. 6.1 статьи 3 Закона «О недрах»); • наделить органы государственной власти субъектов Российской Федерации функциями в части установления порядка пользования недрами водозаборов подземных вод, не отнесенных к федеральным объектам (статья 4 Закона «О недрах»); • упростить порядок лицензирования добычи подземных вод по мелким и временным водозаборам (например, летним лагерям и базам отдыха, пожарным водозаборам, сельским поселениям, сельскохозяйственным предприятиям и пр.) и условия пользования недрами для таких недропользователей (в части проектирования и проведения ГРР, постановки запасов на государственный баланс, разработки и согласования зон санитарной охраны, технологических схем добычи и пр.) (функция Федерального агентства по недропользованию); • оказать организационную и финансовую помощь по лицензированию и выполнению условий пользования недрами (в части проектирования и проведения ГРР, постановки запасов на государственный баланс, разработки и согласования зон санитарной охраны, технологических схем добычи и пр.) для недропользователей, проводящих добычу подземных вод для водоснабжения сельских и поселковых населенных пунктов Челябинской области. Учитывая сложившуюся техногенную нагрузку на территорию Челябинской области, подземные воды, зачастую уже не поддающиеся восстановлению своих первоначальных свойств после их использования, становятся дефицитным полезным ископаемым. Поэтому проблема их сбережения может быть решена лишь рациональным использованием и их охраной от истощения и загрязнения. Это может быть реализовано на основе целенаправленного управления ресурсами подземных вод, их режимом и качеством. ГН

НАдзорная практика Деловой климат

Приобретать госимущество станет проще 26 июля 2011 года вступили в силу изменения в статью 16 Федерального закона «О приватизации государственного и муниципального имущества», сокращающие перечень документов, представляемых покупателями государственного и муниципального имущества.

Налоги – через Интернет ФНС России активно внедряет новые информационные технологии в налоговое администрирование, стремясь создать наиболее комфортные условия для налогоплательщиков. Как заявил руководитель Федеральной налоговой службы Михаил Мишустин, развитие бесконтактных способов работы с налогоплательщиками – одна из приоритетных задач, стоящих перед ФНС России.

С

Р

анее в соответствии с этой статьей претендент на приобретение государственного или муниципального имущества обязан был представить документ, подтверждающий уведомление Федеральной антимонопольной службы (ФАС России) о намерении приобрести подлежащее приватизации имущество, а также иные документы, требование к представлению которых могло быть установлено федеральным законом. Это позволяло организаторам торгов ограничивать доступ к участию в публичных процедурах по приватизации «нежелательных» претендентов, что неоднократно становилось предметом рассмотрения дел о нарушении антимонопольного законодательства. Минэкономразвития России совместно с ФАС России разработали изменения, предусматривающие установление исчерпывающего перечня документов и исключение из статьи 16 Закона «О приватизации…» требования о представлении документов, не влияющих на осуществление продажи. «Отсутствие в законе «О приватизации…» исчерпывающего перечня документов, представляемых покупателями государственного и муниципального имущества, и требование предоставления избыточных документов создавали условия для административных злоупотреблений. Последние поправки в законодательство о приватизации должны упростить процедуру реализации государственного и муниципального имущества и обеспечить ее прозрачность», – отметил заместитель начальника управления контроля ЖКХ, строительства и природных ресурсов ФАС России Максим Кононенко.

егодня на сайте Федеральной налоговой службы действуют 22 онлайнсервиса. Об их востребованности среди налогоплательщиков говорит тот факт, что ежемесячно портал www.nalog. ru посещает более 8 млн. человек. Наиболее популярными электронными сервисами на портале ФНС России являются: сервис «Узнай свой ИНН» – только за июль на сайт ФНС России было отправлено 299 610 запросов; «Адрес Вашей инспекции» – 169 096 запросов; «Заполнить платежное поручение» – 135 707 запросов. Стоит отметить, что самым востребованным сервисом у налогоплательщиков является «Личный кабинет налогоплательщика». Так, только в июле сервисом «Личный кабинет налогоплательщика» воспользовались 2 061 923 раз. С его помощью можно узнать о своей задолженности по налогам и сборам, а также при желании погасить ее, не выходя из дома или офиса. Сервис по уплате налогов через сайт работает для граждан с 14 июня текущего года. Первым к функционированию данного сервиса присоединился Сбербанк России. В настоящее время ФНС России рассматривает заявки еще от 6 кредитных организаций. За время работы сервиса физические лица погасили задолженность по налогам на сумму около 20 млн. рублей. В настоящее время проводится тестирование второго этапа интернет-сервиса – «Личный кабинет налогоплательщика-2», позволяющего физическим лицам ознакомиться с состоянием своего лицевого счета, получить информацию об объектах налогообложения, просмотреть налоговые уведомления. При этом будет реализована функция обратной связи – при обнаружении ошибок налогоплательщик сможет обратиться в налоговую инспекцию через форму «Обратиться в ФНС». Также запланирован и третий этап развития сервиса, предназначенного для юридических лиц. Кроме того, на официальном портале ФНС России публикуются открытые сведения из ЕГРЮЛ/ЕГРИП – в июле на сайт поступило 3 109 заявок от желающих воспользоваться этой услугой. ГН

По информации пресс-служб ведомств

№ 2, июнь, 2011 г.

63

Не ждать инспектора Необходимость аттестации рабочих мест по условиям труда должна быть осознана работодателем Статья 212 Трудового кодекса РФ (далее – ТК РФ) предусматривает обязательное проведение работодателем аттестации рабочих мест по условиям труда. Проведение аттестации дает возможность решить проблемы установления льгот и компенсаций для работника, определить приоритеты деятельности в области обеспечения безопасных и здоровых условий труда, а главное – создает условия для деятельности по профилактике производственного травматизма и профессиональной заболеваемости.

Н

Игорь ВАСИЛЬЕВ, начальник отдела информационно-правовой деятельности Гострудинспекции в Челябинской области

64

ормальные условия труда, созданные в результате проведения аттестации, – это повышенная производительность труда, хорошее настроение работника, престиж, конкурентоспособность организации, возможность получить скидку к страховому тарифу на обязательное социальное страхование от несчастных случаев на производстве и профессиональных заболеваний, сертификат соответствия требованиям охраны труда. Аттестация рабочих мест по условиям труда предполагает проведение оценки условий труда на рабочих местах в целях выявления вредных и (или) опасных производственных факторов и осуществление мероприятий по приведению условий труда в соответствие с государственными нормативными требованиями охраны труда. Аттестации подлежат все имеющиеся в организации рабочие места. Обязательной аттестация является и для малых предприятий, индивидуальных предпринимателей без образования юридического лица, если предприниматель-физическое лицо нанимает работников по трудовому договору в соответ-

ствии с ТК РФ. В этом случае такое физическое лицо приобретает статус работодателя. Для малого предприятия-юридического лица аттестация рабочих мест по условиям труда является обязательной, если такая организация имеет штат работников, нанятых по трудовому договору.

Зачем нужна аттестация Порядок (правила) проведения аттестации регламентируется приказом Минздравсоцразвития России от 31 августа 2008 года № 569. Указанным Порядком также установлены правила оформления и использования результатов аттестации. Результаты аттестации рабочих мест по условиям труда, проведенной в соответствии с Порядком, используются в целях: • контроля состояния условий труда на рабочих местах и правильности обеспечения работников сертифицированными средствами индивидуальной и коллективной защиты; • оценки профессионального риска как вероятности повреждения (утраты) здоровья или смерти работника, связанной с исполнением им обязанностей по трудовому договору и в иных уста-

НАдзорная практика охрана труда новленных законодательством случаях, контроля и управления профессиональным риском, что предполагает проведение анализа и оценки состояния здоровья работника в причинно-следственной связи с условиями труда, информирование о риске субъектов трудового права, контроль динамики показателей риска, а также проведение мероприятий по снижению вероятности повреждения здоровья работников; • предоставления работникам, принимаемым на работу, достоверной информации об условиях труда на рабочих местах, о существующем риске повреждения здоровья, о мерах по защите от воздействия вредных и (или) опасных производственных факторов и полагающихся работникам, занятым на тяжелых работах и работах с вредными и(или) опасными условиями труда, гарантиях и компенсациях; • предоставления работникам, занятым на работах с вредными условиями труда, на работах, выполняемых в особых температурных условиях или связанных с загрязнением, бесплатной сертифицированной специальной одежды, специальной обуви и других СИЗ, а также смывающих и обезвреживающих средств в соответствии с установленными нормами; • подготовки контингентов и поименного списка лиц, подлежащих обязательным предварительным (при поступлении на работу) и периодическим (в течение трудовой деятельности) медицинским осмотрам (обследованиям) работников, а также внеочередных медицинских осмотров (обследований); • расчета скидок и надбавок к страховому тарифу в системе обязательного социального страхования работников от несчастных случаев на производстве и профессиональных заболеваний; • решения вопроса о связи заболевания с профессией при подозрении на профессиональное заболевание, о диагнозе профессионального заболевания; • принятия мер по надлежащему санитарнобытовому и профилактическому обеспечению работников организации; • обоснования ограничений труда для отдельных категорий работников; • включения в трудовой договор характеристики условий труда и компенсаций работникам за работу в тяжелых, вредных и (или) опасных условиях труда; • обоснования планирования и финансирования мероприятий по улучшению условий и охраны труда в организациях, в том числе за счет средств на обязательное социальное страхование от несчастных случаев на производстве и профессиональных заболеваний; • применения предусмотренных законодательством мер ответственности к лицам, виновным в нарушениях законодательства об охране труда и др.

Как проводить аттестацию Для проведения аттестации рабочих мест по условиям труда в организации издается приказ, в соответствии с которым создается аттестационная комиссия, определяется ее состав (при необходимости – состав аттестационных комиссий

в структурных подразделениях), утверждается председатель аттестационной комиссии, а также определяются сроки и графики проведения работ по аттестации рабочих мест по условиям труда. Аттестационная комиссия создается организацией, в которой проводится аттестация рабочих мест по условиям труда, и аттестующей организацией на паритетной основе в целях координации, методического руководства и контроля проведения аттестации рабочих мест по условиям труда. Обязательной повторной аттестации рабочих мест по условиям труда (переаттестации) подлежат рабочие места: • после замены производственного оборудования; • после изменения технологического процесса, средств коллективной защиты и др.; • при выявлении нарушений установленного Порядка, по требованию должностных лиц федерального органа исполнительной власти, уполномоченного на проведение государственного надзора и контроля за соблюдением трудового законодательства и иных нормативных правовых актов, содержащих нормы трудового права, а также органов исполнительной власти субъектов Россий-

► По новому Порядку

24 июня 2011 года в «Российской газете» опубликован приказ Министерства здравоохранения и социального развития РФ от 26 апреля 2011 года № 342н «Об утверждении Порядка проведения аттестации рабочих мест по условиям труда», который вводится в действие с 1 сентября 2011 года.

• Как и ранее, каждое рабочее место должно аттестовываться не реже 1 раза в 5 лет. В отношении новых рабочих мест аттестация начинается не позднее 60 рабочих дней после их ввода в эксплуатацию. Расширен перечень случаев проведения внеплановой аттестации. Она обязательна по окончании мероприятий по улучшению условий труда или приведению их в соответствие с государственными нормативными требованиями охраны труда.

• Определены требования к аттестующей организации. Она должна иметь аккредитацию и не зависеть от работодателя. К процедуре аттестации можно привлечь несколько таких организаций.

• Регламентирован состав аттестационной комиссии. В него в обязательном порядке включаются представители работодателя, профсоюза, аттестующей организации, специалист по охране труда. Малые и микропредприятия вправе привлечь такого специалиста со стороны по гражданско-правовому договору.

• В ходе аттестации анализируются соответствие условий труда гигиеническим нормативам, травмоопасность рабочих мест, обеспеченность работников средствами индивидуальной защиты. Дается комплексная оценка условий труда. Каждому рабочему месту присваивается уникальный порядковый номер.

• Измерения и оценку факторов рабочей среды и трудового процесса можно не проводить, если это угрожает безопасности работников либо специалистов аттестующей организации. В этом случае условия труда относят к опасным. Результаты аттестации оформляются в виде отчета. Приведен перечень прилагаемых к нему документов. Отчет утверждается работодателем и в течение 10 календарных дней направляется в трудовую госинспекцию. Работник должен быть ознакомлен с результатами аттестации его рабочего места под роспись. Все документы рекомендуется хранить в организации в течение 45 лет.

• До введения в действие нового Порядка (1 сентября 2011 года) применяются прежние правила. Результаты проведенной ранее аттестации действительны до срока прохождения очередной.

№ 2, июнь, 2011 г.

65

ской Федерации, уполномоченных на проведение государственной экспертизы условий труда. Непроведение аттестации рабочих мест по условиям труда в установленные сроки влечет за собой ответственность работодателя или иных должностных лиц в соответствии с Кодексом РФ об административных правонарушениях (далее – КоАП РФ), поскольку требование о проведении аттестации относится к государственным нормативным требованиям охраны труда. Факт непроведения аттестации может быть установлен Государственной инспекцией труда либо органами прокуратуры. После проведения аттестации рабочих мест по условиям труда работодатель обязан направить соответствующий пакет документов в Государственную инспекцию труда в субъекте Российской Федерации. Отсутствие такого уведомления также является основанием для привлечения работодателя к административной ответственности.

Действовать по закону В ходе 1290 проверок, проведенных в первой половине 2011 года государственными инспекторами труда (по охране труда) Гострудинспекции в Челябинской области, было выявлено 10 451 нарушение

► Неправильно, если:

• не организовано проведение аттестации рабочих мест по условиям труда; • не обеспечено ознакомление с организационной документацией работников, рабочие места которых подлежали аттестации, а также ознакомление работников под роспись с картами аттестации рабочих мест по условиям труда; • в картах аттестации рабочих мест по условиям труда, по которым рабочие места соответствуют 3-му классу опасности, не указываются рекомендации по улучшению условий труда; • не предоставляются льготы и компенсации за работу во вредных и опасных условиях труда: дополнительные оплачиваемые отпуска, сокращенный рабочий день, не выдается молоко или другие равноценные продукты без установления соответствующих выплат; • в материалах, представленных в Гострудинспекцию о результатах проведенной аттестации рабочих мест по условиям труда, отсутствуют эскизы помещений, в которых производились инструментальные замеры на наличие вредных производственных факторов, с указанием размещения оборудования и нанесением на них точек замеров отбора проб.

66

трудовых прав работников в сфере охраны труда, 948 из них (или 9,1%) связаны с проведением аттестации рабочих мест по условиям труда. По выявленным в ходе проверок нарушениям работодателям выдаются обязательные для исполнения предписания об их устранении. В этом случае госинспектор труда проводит разъяснительную работу о важности и необходимости аттестации рабочих мест по условиям труда с последующим получением сертификата безопасности и снижением взносов по обязательному страхованию в ФСС РФ. Важно отметить, что аттестация рабочих мест является необходимым условием для оформления льготных пенсий работникам. В случае, когда результаты аттестации вызывают сомнение, инспектор указывает в предписании необходимость проведения государственной экспертизы условий труда. К сожалению, в Челябинской области до сих пор нет подобной экспертизы условий труда. Областной закон № 29-ЗО от 30 августа 2001 года «Об охране труда в Челябинской области», по сути, не работает. Мы подготовили для губернатора Челябинской области информацию о состоянии охраны труда на территории субъекта, и по его поручению в настоящее время разрабатывается нормативная база по проведению государственной экспертизы труда. Есть для этого и необходимая материальная база. Минздравсоцразвития РФ организует на территории Российской Федерации филиальную сеть лабораторий государственной экспертизы условий труда (ГЭУТ). Уже созданы и оснащены за счет средств федерального бюджета 4 гослаборатории, одна из которых – в Челябинской области на базе ЮжноУральского филиала ФГУ «ВНИИ охраны и экономики труда» Минздравсоцразвития России. Хочется отметить, что некоторые работодатели, учитывая важность и необходимость аттестации рабочих мест, не ждут, когда к ним придет госинспектор. К примеру, в ФКУ ИК-6 ГУ ФСИН России по Челябинской области начиная с 2007 года, то есть с момента опубликования Порядка проведения аттестации рабочих мест, эта работа ведется планомерно. На сегодняшний день в учреждении по условиям труда аттестовано порядка 75% рабочих мест. ГН

НАдзорная практика охрана труда

Арбитражный инструмент Защита прав работников и работодателей Многие компании, предоставляющие услуги по аттестации рабочих мест, зачастую весьма формально подходят к проведению инструментальных измерений и формированию карт аттестации, что оставляет аттестуемую организацию один на один с проблемами недобросовестно проведенного обследования. Часто возникает и другая ситуация, когда заказчики, используя аргумент «клиент всегда прав», заставляют аттестующую компанию фальсифицировать результаты, чтобы впоследствии использовать их для уменьшения доплат к должностному окладу, снижения количества дней дополнительного отпуска, других льгот и компенсаций, предоставляемых за работу во вредных условиях труда. И в тех, и в других случаях арбитражной инстанцией, по словам Сергея ВАЛЯЕВА, заместителя директора Южно-Уральского филиала ФГУ «ВНИИ охраны и экономики труда» Минздравсоцразвития РФ, может являться государственная экспертиза условий труда.

В

одной из версий проекта положения о государственной экспертизе условий труда правом проведения данной экспертизы в равной степени наделяются как органы исполнительной власти субъекта Федерации, так и территориальные органы федеральной исполнительной власти.

– В результате мы можем столкнуться с одновременным возникновением отделов государственной экспертизы условий труда сразу в двух структурах, что, на мой взгляд, не совсем правильно, – отмечает С.В. Валяев. – Гораздо предпочтительнее создание такого отдела при территориальных органах федеральной исполнительной власти, поскольку специалисты этого ведомства осуществляют надзорную функцию и отлично владеют вопросами правового характера в сфере трудового законодательства. Ведь экспертиза условий труда охватывает не только фактические условия труда на рабочем месте, но и правовые, социальные аспекты трудовой деятельности.

ляющим производить разовые замеры, вести мониторинг определенных факторов, осуществлять экспресс-анализ условий труда на удаленном объекте. Станции мониторинга, к примеру, проводят измерения на исследуемом объекте в автоматическом режиме в течение срока, установленного оператором, при этом фиксация результатов происходит в энергонезависимой памяти прибора, инженеру необходимо только снять накопленный результат для детального анализа.

– Опыт взаимодействия с Государственной инспекцией труда у нас пока невелик, однако анализ законодательства в сфере ОТ говорит о том, что наша лаборатория научно-методического сопровождения может быть задействована не только в качестве арбитражной лаборатории, но и как один из инструментов комплексной проверки промышленного предприятия, – подчеркивает С.В. Валяев. – Многие ведущие фирмы, ориентированные на внешний рынок или желающие выйти по качеству продукции на ми-

Сергей ВАЛЯЕВ, заместитель директора Южно-Уральского филиала ФГУ «ВНИИ охраны и экономики труда» Минздравсоцразвития РФ

Челябинская область является одним из немногих регионов РФ, в котором отсутствует государственная экспертиза условий труда Учитывая сложность данной процедуры, на базе ФГУ «ВНИИ охраны и экономики труда» при содействии Минздравсоцразвития РФ создана лаборатория научно-методического сопровождения государственной экспертизы условий труда, центральный офис которой находится в Москве, а филиалы – в Челябинске, Екатеринбурге, Саратове. Сферой ее деятельности предположительно будут «полевые» инструментальные исследования на рабочих местах предприятий, обратившихся за государственной экспертизой условий труда, и, возможно, научная работа, направленная на разработку методик и способов проведения экспертных работ, что предполагает более высокую оснащенность, нежели в лабораториях среднестатистической аттестующей компании. Так, лаборатория научно-методического сопровождения государственной экспертизы условий труда ЮУрФ ФГУ «ВНИИ охраны и экономики труда» оснащена оборудованием, позво-

ровой уровень, обращаются в Южно-Уральский филиал ФГУ «ВНИИ охраны и экономики труда» для оценки проектов в части соблюдения требований охраны труда, ведь правильно спроектированная СУОТ удачно вписывается в систему качества предприятия. Кроме того, эта процедура экономически целесообразна, так как при минимуме вложений приносит стабильные дивиденды в виде уменьшения социально-компенсационных выплат и, самое главное, сохранения здоровья и жизни работающих. ГН

Профильным направлением деятельности ЮУрФ «ВНИИ охраны и экономики труда» Минздравсоцразвития РФ долгое время являлась подготовка кадров для промышленных предприятий Урала. В дальнейшем в институте стали заниматься еще и теоретической подготовкой специалистов в области охраны труда по собственным программам, методическим пособиям и учебникам, а после создания испытательной лаборатории – исследованием условий труда на рабочих местах в металлургии, горнодобывающей промышленности, машиностроении и металлообработке.

№ 2, июнь, 2011 г.

67

К вам едет «автомобиль безопасности» Профилактика электротравматизма Проведение профилактических мероприятий по предотвращению травматизма и профзаболеваний, а также улучшению условий труда персонала является одним из приоритетных направлений деятельности филиала ОАО «МРСК Урала» – «Челябэнерго», осуществляемое в строгом соответствии с требованиями федерального и отраслевого законодательства и находящееся под постоянным контролем руководства филиала.

Н

а предприятии разработана комплексная программа мер по обеспечению надежности и безопасности профессиональной деятельности персонала электросетей, особое внимание в которой уделяется здоровью и условиям труда сотрудников компании. На сегодняшний день все рабочие места подразделений «Челябэнерго» прошли аттестацию в соответствии с «Порядком проведения аттестации рабочих мест». В течение года по ее результатам и согласно разработанному плану мероприятий по улучшению условий труда будет выполнен ремонт душевых, раздевалок и комнат для приема пищи, заменена си-

Визитная карточка филиала «МРСК Урала» – «Челябэнерго» Подразделения: Центральные, Челябинские Городские, Троицкие, Магнитогорские и Златоустовские электрические сети Ареал присутствия: 43 муниципальных образования Челябинской области с населением 3,5 миллиона человек Территория обслуживания: 87,9 тысячи квадратных километров Сфера деятельности: транспорт электрической энергии по распределительным сетям напряжением 0,4–110 киловольт; подключение потребителей к электросетевой инфраструктуре Численность персонала: 3 500 человек

68

стема освещения, установлены кондиционеры, приобретены шкафы для хранения и сушки спецодежды и обуви. Продолжится оснащение работников сертифицированными спецодеждой и обувью, устойчивыми к воздействию электрической дуги, инструментами и иными средствами индивидуальной защиты. В частности, будут закуплены электрозащитные приборы, такие как переносные заземления, изолирующие клещи, каски, очки, устройства для прокола кабеля, указатели и сигнализаторы напряжения, благодаря чему обеспеченность специалистов «Челябэнерго», занятых обслуживанием и ремонтом сетей, современными СИЗ существенно улучшится. Для персонала компании также предусмотрены медицинское обследование, вакцинация против клещевого энцефалита и гриппа, страхование от укусов клеща, чтобы защита работающего персонала от влияния опасных факторов как техногенного, так и природного характера была максимально эффективной. С этой же целью челябинские энергетики ежемесячно проводят дни техники безопасности, инструктаж и профессиональное обучение персонала, плановые и внезапные проверки состояния охраны труда на рабочих местах и безопасного выполнения работ. К примеру, в конце июня 2011 года на специальном полигоне в селе Миасское прошли соревнования профессионального мастерства оперативно-ремонтного персонала электросетей «Челябэнерго», направленные на повышение уровня эксплуатации электрооборудования, пропаганду безопасных методов выполнения работ, профилактику травматизма и обмен передовым опытом. Участие в таких соревнованиях предоставляет специалистам-ремонтникам уникальную возможность обобщить накопленный практический опыт, поделиться им с коллегами, продемонстрировать конкретные технические знания и навыки. Еще одной составляющей улучшения условий труда работников «Челябэнерго» являются так

НАдзорная практика охрана труда

называемые кабинеты по охране труда, регулярно пополняемые нормативно-технической литературой, агитационными плакатами, стендами для испытаний средств защиты. К концу года планируется закупить и оборудовать четыре подобных кабинета, на этот раз на колесах, а потому мобильных и доступных на различных участках. Основная задача, возлагаемая руководством компании на «автомобили безопасности», оснащенные различного рода методическими стендами, спецлитературой, оргтехникой с соответствующим программным обеспечением и тренажером-манекеном, заключается в профилактике электротравматизма не только среди персонала предприятия, но и среди населения. В частности, предполагается, что передвижные кабинеты по охране труда будут использоваться при работе с детскими учреждениями, школами на выездных уроках по электробезопасности, проводимыми в рамках PRпрограммы «Электричество опасно». Кроме того, в 2011 году в филиале ОАО «МРСК Урала» – «Челябэнерго» планируется внедрение интегрированной системы менеджмента качества в области профессиональной безопасности и охраны труда на соответствие требованиям международного стандарта OHSAS 18001:2007. Данный стандарт предусматривает непрерывное улучшение состояния охраны труда на предприятии и предоставляет возможность осуществлять контроль над опасными производственными факторами, управлять рисками, возникающими в процессе производственной деятельности, работать на опережение, предотвращая возникновение инцидентов и травмоопасных ситуаций. ГН

► Корпоративная политика филиала ОАО «МРСК Урала» – «Челябэнерго» в области охраны труда направлена на соблюдение принципа приоритета сохранения жизни, здоровья и работоспособности персонала по отношению к результатам производственной деятельности. В качестве примера можно привести следующий факт: в 2011 году в рамках реализации программы по снижению рисков возникновения травматизма и недопущения профзаболеваний руководство предприятия направит 82 миллиона рублей на мероприятия по охране труда. В расчете на одного работника это составит свыше 22,6 тысячи рублей. За сухими цифрами – ежедневная деятельность коллектива «Челябэнерго», подчиненная стремлению сделать труд энергетиков действительно безопасным.

№ 2, июнь, 2011 г.

69

Кто защитит здоровье работников? Утрате профессионального здоровья и трудовых ресурсов способствует отсутствие своевременной, полной и качественной медико-санитарной помощи работающим, отсутствие единой системы медико-социальной и медико-профессиональной реабилитации с использованием возможностей лечебно-профилактических и санаторно-курортных учреждений, санаториев-профилакториев предприятий.

В

Владимир ЕФРЕМОВ, заместитель главного государственного санитарного врача по Челябинской области

Челябинской области, на отдельных промышленно развитых территориях (Магнитогорск, Златоуст, Южноуральск, Кыштым, Каслинский, Ашинский районы и др.), показатель профессиональной заболеваемости неадекватен состоянию условий труда работающих, так как удельный вес рабочих мест, не отвечающих требованиям санитарных норм и правил в этих территориях, один из самых высоких в регионе (48–65 %), а показатель профзаболеваемости – один из самых низких (0,8–1,5 на 10 тысяч работников). Основными причинами сложившегося положения являются несовершенство законодательной базы (в плане медико-социальной защиты работающего населения) и системы страхования профессиональных рисков, возмещения вреда здоровью работников, занятых во вредных условиях труда. Кроме того, порядок проведения профилактических осмотров работников и диагностики профзаболеваний не соответствует новым законодательным, социальным и экономическим условиям. Периодические осмотры работников стали платными, их результаты поставлены в зависимость от работодателя. Самыми неблагоприятными в Челябинской области остаются условия труда в угольной промышленности (66,7 %), металлургии (40,7 %), сельском хозяйстве (24,3 %), транспортном машиностроении (21,4 %) и добыче полезных ископаемых (19,6 %). В 2010 году на предприятиях, в учреждениях Челябинской области было зарегистрировано 223 больных с впервые установленным диагнозом профессионального заболевания (отравления).

2008

Всего профбольных

Годы

Профессиональная заболеваемость по Челябинской области за 2008–2010 годы (по числу больных)

329

В том числе: острые

хронические

Показатель на 10 тысяч работающих Челябинская область острые

1

328

0,01

хронические

острые

хронические

2,3

0,03

1,49

0,04

1,75

2009

287

6

281

0,05

2,2

2010

223

2

221

0,02

1,84

70

Россия

У 221 человека – хронические профзаболевания, у двоих – острый случай профессионального отравления. Из 221 больного у 19 человек (8,59 %) установлено два диагноза профессиональной этиологии, когда работник подвергается воздействию нескольких вредных производственных факторов одновременно, таких как пыль фиброгенного действия, шум, вибрация, физические нагрузки и т.д. Всего в 2010 году было зарегистрировано 242 случая профзаболеваний, в 2009 году – 320 случаев. За прошлый год профессиональные заболевания (хронические и острые профотравления) были зарегистрированы на 11 административных территориях Челябинской области.

С

ликвидацией цеховой терапевтической службы, здравпунктов ухудшилось медицинское обслуживание работающих; не проводится диспансеризация как профбольных, так и лиц с общими заболеваниями, выявленными при медосмотрах; трудовая, медицинская и социальная реабилитация профбольных практически не ведется. Имеются также проблемы с обеспечением нуждающихся в профпатологической помощи, в связи с материально-техническими и кадровыми проблемами Челябинского областного профпатологического центра, не имеющего своего помещения, недостаточностью современного приборнолабораторного обеспечения. Таким образом, профмедосмотры не в полной мере выполняют свои основные функции – выявление на ранней стадии признаков профессиональной патологии, вследствие чего имеет место не своевременная диагностика начальных признаков профессиональных заболеваний, а, напротив, выявление запущенных форм профпатологии, развитие профессиональной инвалидности, что, в свою очередь, усугубляет медикодемографическую ситуацию. Общая численность работающих, подлежащих профилактическим осмотрам, в Челябинской области составляет около 330 тысяч человек, из них более 150–180 тысяч – высокостажированные работники, нуждающиеся в углубленном медицинском осмотре в центре профпатологии. В центре профпатологии должно ежегодно обследоваться порядка 30–35 тысяч работников, фактически – 3,5–4,5 тысячи. Что же касается углубленных медицинских осмотров, как это определено прика-

НАдзорная практика охрана труда

зами Минздравсоцразвития РФ, то они не проводятся вообще из-за недостаточной материальнотехнической базы и отсутствия в штате центра ряда специалистов. Остальные работники должны проходить профилактический медицинский осмотр в муниципальных лечебно-профилактических учреждениях, так как в начале 90-х годов произошло закрытие большинства медико-санитарных частей и поликлиник предприятий. Однако не все лечебно-профилактические учреждения проводят профилактические медосмотры. Это приводит к низкому выявлению общей и профессиональной патологии. В настоящее время в Челябинской области работает один центр профпатологии (в соседней Свердловской области таких центра три). Многоэтапность процесса постановки связи заболевания с профессией, необходимость усиления профилактического направления, недостаточность информации о состоянии производственных, наследственных и других факторов среды обитания, влияющих на повышение эффективности профпатологической помощи, с одной стороны, требуют упрощения документооборота, а с другой – единой многоуровневой и межотраслевой информационной системы. В мировой практике моделью оказания медицинской помощи работающему населению, принятой Всемирной организацией здравоохранения и Международной организацией труда, является специализированная служба «Медицина труда». Это подразделения, наделенные преимущественно превентивными функциями и ответственные за консультирование работодателя, работников и их представителей на предприятии по вопросам поддержания безопасной и здоровой рабочей среды, приспособления работы к возможностям работников с учетом состояния их физического и душевного здоровья. В Челябинской области в настоящее время работают два специализированных центра медицины труда. В Челябинске такой центр создан на базе ОАО «Челябинский трубопрокатный завод», в Магнитогорске – на базе ОАО «Магнитогорский металлургический ком-

► Функции центров медицины труда

• физиолого-гигиенические исследования; • анализ общей, профессиональной и производственно обусловленной заболеваемости; формирование банка данных и системы мониторинга здоровья работников; • многофакторная оценка условий труда; разработка комплексных мер, направленных на профилактику воздействия повреждающих производственных и сочетанных факторов на здоровье работников; • формирование банка данных и системы гигиенического мониторинга охраны здоровья и труда; • организация и оказание медико-санитарной помощи работникам, включая первую и специализированную амбулаторно-поликлиническую, скорую помощь на рабочем месте, высококвалифицированную стационарную помощь; • улучшение качества жизни на производстве – обеспечение рационального и диетического питания, условий для занятия физической культурой, проведение оздоровительных и восстановительных мероприятий в условиях физиопрофилакториев, санаториев-профилакториев и санаторно-курортных учреждений. бинат». Оказание медицинской помощи работникам данных предприятий организовано в соответствии с требованиями, сложившимися в мировой практике. Управлением Роспотребнадзора по Челябинской области предложено дополнительно создать центры медицины труда на шести предприятиях, расположенных в Челябинске, Копейске, Сатке, Миассе. Считаю необходимым на уровне областного правительства разработать и утвердить концепцию «Развитие медицины труда в Челябинской области на 2012–2022 годы». Необходимо реорганизовать и укрепить в регионе профпатологический центр для выполнения им функций, изложенных в приказах Министерства здравоохранения и социального развития РФ от 16 августа 2004 года № 83 и от 16 апреля 2010 года № 243-Н. Главы муниципальных образований и руководители крупных промышленных предприятий должны проработать вопрос о создании на административных территориях и промпредприятиях области центров медицины труда. ГН

№ 2, июнь, 2011 г.

71

Открыто, достоверно, по существу Подотчетность и ответственность должностных лиц является одним из обязательных условий существования демократического общества. Слабая информированность общественности со стороны высших органов финансового контроля (ВОФК) о результатах их работы по контролю деятельности государственных институтов чревата социальными катаклизмами (как это и произошло весной этого года в ряде стран Ближнего Востока и Северной Африки).

О

знакомление общественности с результатами своей деятельности – неотъемлемая часть работы органов государственного управления в демократических государствах, а право на доступ к информации о деятельности государственных органов – одно из фундаментальных гражданских прав. В каждой стране система информирования общества о деятельности ВОФК может иметь и имеет свою специфику, но главные цели и принципы остаются общими. Различия могут касаться в основном конкретных форм и методов информирования в зависимости от степени развития общественных институтов и возможностей информационной инфраструктуры. В Счетной палате России сложилась своя система ознакомления с результатами работы. Принцип гласности, заложенный в Федеральном законе «О Счетной палате Российской Федерации», реализуется путем предоставления общественности, включая СМИ, независимой, достоверной и объективной информации об эффективности управления государственными финансами. Эта информация предоставляется в различных формах. Это отчеты о результатах контрольных и экспертно-аналитических мероприятий, отправ-

72

ляемые в парламент; оперативные пресс-релизы о текущей деятельности Счетной палаты, направляемые в СМИ; выступления Председателя Счетной палаты в парламенте с заключениями на проект федерального бюджета и на отчет об исполненном бюджете, а также о внесении изменений в исполняемый бюджет. Регулярно проводятся пресс-конференции руководства Счетной палаты и аудиторов, интервью членов Коллегии и статьи представителей Счетной палаты в прессе. Члены Коллегии регулярно выступают на телевидении, прямые контакты с населением устанавливаются во время поездок по стране. Сообщения о результатах проверок размещаются в Интернете. Проводятся совместные мероприятия с общественными организациями, предоставляется информация по запросам, даются ответы на письма и обращения граждан. Важным информационным каналом мы считаем встречи с руководством страны.

П

еречисленные формы и каналы передачи информации в зависимости от адресатов и общественной значимости отличаются по формату, степени периодичности, объемам передаваемой информации и оперативно-

обратная связь Принцип гласности сти. Например, отчеты о проведенных мероприятиях направляются в парламент сразу после рассмотрения их на Коллегии Счетной палаты и в полном объеме. Оперативные пресс-релизы, передаваемые в СМИ, готовятся в течение часа, но по объему они предельно лаконичны. Выступления в парламенте по заключениям Счетной палаты на проект бюджета и исполненный бюджет и публикация этих заключений осуществляются два раза в год. Ответы на письма и обращения граждан готовятся по мере их поступления. А для встреч с руководством страны заранее отбираются наиболее значимые вопросы. Общий принцип такой – те вопросы, которые больше всего интересуют значительные группы населения в данный момент времени (например, ликвидация последствий лесных пожаров), рассматриваются максимально оперативно. И эти материалы максимально быстро передаются в СМИ и Интернет. Подобная оперативность, когда общество в лице налогоплательщиков видит в действиях ответственного государственного органа (в данном случае ВОФК) мгновенную реакцию на затрагивающую интересы обычных людей проблему, крайне важна для выстраивания нормальных отношений между обществом и государством. Проблемы, которые носят сложный системный характер (например, обеспечение жильем военнослужащих или переход к федеральной контрактной системе закупок), требующие для своего решения много времени и усилий, тщательно прорабатываются, публично обсуждаются с экспертами. После чего разрабатываются конкретные предложения и рекомендации по их решению, которые докладываются руководству страны. В этих случаях важна не оперативность, а компетентность, основанная на многоканальности получения информации от разных групп, представляющих разные интересы. Например, по той же проблеме организации государственных закупок, имеющей для российской экономики огромное значение, весной этого года Счетная палата России совместно с Торгово-промышленной палатой, представителями парламента, Министерства экономического развития, предпринимателями, представителями юридической науки организовала семинар, результаты которого были опубликованы. Еще несколько ранее эти проблемы обсуждались с представителями Всемирного банка. А в целом на протяжении последних двух лет на площадке Счетной палаты прошел целый ряд совещаний по этим вопросам. Накопленный за это время информационный потенциал, полученный из разных источников, от разных групп влияния, позволил нам компетентно сформулировать свою позицию по этой проблеме и донести ее до руководства страны. Следует еще раз подчеркнуть важность многообразия форм ознакомления общественности с результатами деятельности ВОФК. Это необходимо в силу разности качеств разных форм и каналов предоставления информации. Например, с точки зрения информационной насыщенности и полноты официальные отчеты ВОФК, отправляемые в парламент, имеют безусловный приоритет. Но их главным недостатком является малодо-

Убедительные факты ► По мнению независимых российских экспертов, по степени информа-

ционной открытости и доступности для представителей СМИ ВОФК России прочно входит в первую пятерку российских федеральных государственных органов.

► В 2006 году за вклад в повышение прозрачности финансовой системы государства организационный комитет международного проекта «Transparancy Award» («Приз за открытость») наградил Счетную палату Российской Федерации специально учрежденным призом «Хрустальная капля». ► В 2007 году общественная некоммерческая организация «Финансовый пресс-клуб», объединяющая более ста представителей ведущих центральных и региональных СМИ, наградила ► Счетную палату Платиновым дипломом «За информационную открытость и безупречную деловую репутацию». ► В 2009 году Web-сайт стал победителем всероссийского интернет-конкурса «Золотой сайт года» в номинации «Министерства и ведомства». ► В мае 2011 года «Финансовый пресс-клуб» присудил Счетной палате Золотой диплом. ступность для населения. Кроме того, для адекватного восприятия изложенной там информации требуется специальная подготовка. Особенно это касается заключений на исполненный бюджет и на проект бюджета. (Кстати, Счетная палата России, опираясь на опыт зарубежных коллег, в самое ближайшее время помимо официальных заключений будет готовить их короткий, адаптированный для обычных граждан вариант.) С другой стороны, например, выступления руководства ВОФК и аудиторов по телевидению имеют огромное преимущество по широте охвата аудитории, но не позволяют донести до граждан всю сложность проблем. Получение информации с нашего сайта в Интернете не дает пока возможности обратной связи в режиме онлайн. А получение информации непосредственно из уст представителей Счетной палаты при прямом контакте очень эффективно, но строго избирательно. Именно поэтому только разнообразие форм предоставления информации способно обеспечить должное качество ознакомления общественности с результатами деятельности ВОФК.

№ 2, июнь, 2011 г.

73

Е

ще одним важным направлением ознакомления общественности с результатами деятельности ВОФК является работа по информированию населения и общественности конкретных регионов и населенных пунктов. В этой связи вступление в силу в октябре этого года Закона «Об общих принципах организации и деятельности контрольно-счетных органов субъектов Российской Федерации и муниципальных образований» позволит существенно повысить независимость органов финансового контроля в регионах. Тем самым налогоплательщики на ме-

► Высокая оперативность, когда общество в лице налогоплательщиков ви-

дит в действиях ответственного государственного органа (в данном случае ВОФК) мгновенную реакцию на затрагивающую интересы обычных людей проблему, крайне важна для выстраивания нормальных отношений между обществом и государством. стах получат больше реальных возможностей на основе проверок местных органов аудита оценивать действия местных должностных лиц исполнительной власти. Счетная палата не раз удостаивалась высокой оценки за информационную открытость и доступность для представителей СМИ. Это результат нашей многолетней последовательной работы со средствами массовой информации в интересах обеспечения граждан объективной и своевременной информацией. Так, в 2010 году в прессу было направлено 310 пресс-релизов о результатах контрольных мероприятий Счетной палаты, получивших широкий медийный резонанс. В свою очередь российские СМИ только в прошлом году поместили около 31 тыс. пу-

74

бликаций и сообщений о деятельности Счетной палаты. По лентам информагентств прошло 13 тыс. сообщений, а в интернет-изданиях – около 15 тыс. сообщений. Около 700 сюжетов вышло на телевидении, зафиксировано более 500 сообщений, прозвучавших по радио. У нас есть свой оборудованный необходимой техникой пресс-центр, а ежемесячно издающийся Бюллетень Счетной палаты Российской Федерации стал одним из важных средств информирования общественности о деятельности ВОФК нашей страны. В феврале этого года отметил десятилетний юбилей официальный сайт Счетной палаты, который в 2010 году посетило 850 тыс. человек. С мая 2010 года видеосюжеты, подготовленные телецентром Счетной палаты, размещаются на видеосервисе YouTube. Появилась у Счетной палаты и своя страница на онлайн-сервисе для ведения микроблогов Twitter. В течение 2010 года на ней было размещено 709 сообщений. Таким образом, любой человек сегодня может не только ознакомиться с результатами деятельности Счетной палаты России, но и высказать свое мнение о нашей работе. Ознакомление общественности с результатами деятельности ВОФК является одним из главных направлений деятельности Счетной палаты России. И мы стараемся максимально эффективно работать сообразно имеющимся у нас возможностям, то есть адекватно степени развития в нашей стране общественных институтов и информационной инфраструктуры. Убежден, что по мере развития указанных факторов наши возможности ознакомления общественности будут расширяться. ГН

обратная связь Принцип гласности

Равнодушных становится меньше

Плановые проверки, которые осуществляет Департамент Росприроднадзора по Уральскому федеральному округу, постоянно выявляют нарушения требований охраны окружающей среды, по ним выдаются соответствующие предписания, принимаются административные меры. Более эффективным в последнее время становится общественное воздействие. При Департаменте создан и действует Общественный совет, который прирастает активистами – людьми, неравнодушными к своему краю, природе, пропагандистами экологической культуры.

Н

едавно Общественный совет при Департаменте Росприроднадзора по Уральскому федеральному округу подвел итоги работы за первое полугодие. Как отмечает председатель Общественного совета Александр Коростелев, общественная организация поддержала многие добрые начинания уральцев в защиту экологии родного края. В марте у здания областного правительства в Екатеринбурге активисты-экологи провели пикет против вырубки леса на участке в 4 гектара в поселке Красногвардейском, отданном частной фирме под разработку месторождения и добычи полезных ископаемых. В акции приняло участие несколько десятков жителей Красногвардейского. В результате направлены обращения в адрес губернатора Свердловской области и полномочного представителя Президента Российской Федерации в Уральском федеральном округе. Разбирательство по данному факту продолжается. Весной в Екатеринбурге был организован пикет против застройки студенческого городка на территории природного комплекса Шарташ. Площадь застройки должна составить несколько сотен гектаров. Вырубка деревьев и строительство могут привести к уничтожению древнейшего уникального природного комплекса. Представители экологических общественных объединений и жители города потребовали провести экологическую экспертизу объекта и остановить это непродуманное решение. В мае в дискуссионной сессии на эту тему приняли участие археологи, историки, экологи, представители общественности, обсуждались возможные варианты по спасению природного комплекса. Немало экологических проблем создает первоуральско-ревдинский промышленный узел, в непосредственной близости от которого расположено около 10 крупных заводов. В апреле за «круглом столом» представители местных органов власти, общественных организаций, специалисты промышленных предприятий, надзорных ведомств обсудили экологические проблемы территории и вопросы ответственности за состояние окружающей среды. Итогом встречи стал блок предложений по улучшению экологической обстановки в Ревде и Первоуральске, подкрепленный совместной резолюцией.

Н

епростая экологическая обстановка сложилась в Ханты-Мансийском автономном округе–Югре, который загрязняется продуктами нефтедобывающей промышленности. Губернатор округа Наталья Комарова, с 2004 по 2007 год возглавлявшая Комитет по природным ресурсам и природопользованию Государственной Думы Федерального собрания Российской Федерации, хорошо знает экологические проблемы своего региона и считает, что их решение значительно ускорится, если работать вместе с общественностью, активистамиэкологами. В начале года здесь прошли общественные слушания по актуальным вопросам природопользования региона, подготовлен проект окружного закона об общественном контроле в области охраны окружающей среды. На совместном совещании Управления Росприроднадзора ХМАО–Югры и общественной организации «Эконадзор» разработана резолюция о повышении уровня взаимодействия в области экологической экспертизы. Впоследствии был оформлен перечень поручений губернатора ХМАО–Югры, в том числе по вопросу создания постоянно действующей группы по вопросам экологической безопасности. В ХМАО–Югре активно действует общественный экологический контроль, деятельность которого освещают электронные СМИ. В первом полугодии общественные экологи проверили площадки переработки нефтяных и буровых шламов в районе УДС-4 Самотлорского месторождения Нижневартовского района, а также объекты хозяйственной деятельности ОАО «Самотлорнефтегаз», ОАО «ТНК-Нягань». Выездные мероприятия, проведенные в соответствии с Законом «Об охране окружающей среды», выявили серьезные нарушения. Составленные по ним протоколы были направлены в надзорные ведомства и правоохранительные органы. Точность избранного общественными экологами пути подтвердили участники встречи за «круглым столом», прошедшей в мае в Общественной палате Российской Федерации, где была поддержана позиция защитников природы: общественный контроль – единственный способ добиться результата в работе по понуждению промышленных предприятий к модернизации и соблюдению экологических норм». ГН

► При Департаменте Росприроднадзора создан и действует Общественный совет, который прирастает активистами – людьми, неравнодушными к своему краю, природе, пропагандистами экологической культуры.

№ 2, июнь, 2011 г.

75

Источник забудется, мнение – останется Методы и специфика взаимодействия госорганов с общественностью В соответствии с Законом от 9 февраля 2009 года № 8-ФЗ «Об обеспечении доступа к информации…» раскрытие сведений о деятельности госучреждения с 1 января 2010 года стало обязательной функцией всех государственных органов и органов местного самоуправления. По мнению многих специалистов по связям с общественностью, новый закон, отвечая на вопрос, что нужно раскрывать, совершенно не затрагивает требования, касающиеся того, как это сделать. Такой позиции придерживается и Татьяна Варишкина, PR-директор группы компаний «Ньютон», сертифицированный специалист Российской Ассоциации по связям с общественностью с 12-летним опытом работы в сфере PR. Мы постарались с ее участием разобраться в ключевых аспектах ФЗ № 8.

С

ущественным плюсом Федерального закона № 8 является то, что он упростил работу СМИ, официально получивших доступ к любой информации госучреждений (кроме сведений ограниченного доступа), однако что касается самих государственных органов, то их функционал не только увеличился, но и явно усложнился. В частности, согласно ст. 10 п. 1 закона, для размещения информации о своей деятельности министерства и ведомства должны использовать официальные сайты с доменным именем, права на которое принадлежат госоргану или органу местного самоуправления, однако большинство сайтов такому требованию не соответствуют. Еще одной проблемой, затрудняющей реализацию закона, является полное отсутствие или острый недостаток у госучреждений человеческого и финансового ресурсов для осуществления информационной деятельности в столь широком объеме – все обязанности PR-отдела обыкновенно выполняет лишь один сотрудник. Многие положения закона нуждаются в детализации и конкретике. К примеру, в соответствии со статьей 1, пунктом 3 ФЗ № 8 пользователи информации – это граждане (физические лица), организации (юридические лица), обще-

В России, по данным на июль 2010 года, зарегистрировано более 93 тысяч средств массовой информации, в том числе: более 350 телеканалов, около 50 000 печатных изданий, чуть более 1800 радиостанций. Из-за такого обилия СМИ необходимо составить план работы с медиа, в котором должны быть раскрыты следующие вопросы: «Что сообщать?», «С кем говорить?», «Как будет передаваться информация». Чтобы быть видимыми в информационном поле, нужно выбрать те каналы СМИ, которые в точности отражают интересы целевой аудитории. При этом важно учитывать тираж и географию распространения.

76

ственные объединения, а также госучреждения, осуществляющие поиск информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления. Однако, по словам Т. Варишкиной, «граждане» – слишком широкое и абсолютно неконкретное определение целевой аудитории, а институт общественных организаций в России развит слабо и не может оказывать какого бы то ни было существенного влияния на общественное мнение, следовательно, законодательные нормы несколько опережают реалии. При этом любую профессиональную работу с прессой, обществом необходимо начинать с тщательного сегментирования. И хотя непросто, опираясь на закон, но весьма важно определить, какая именно аудитория является целевой для госорганов. Основными принципами обеспечения доступа к информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления, согласно ФЗ № 8, являются открытость и доступность, своевременность и достоверность. При этом должны использоваться каналы и способы распространения информации, обеспечивающие свободный, необременительный и неизбирательный (за исключением сведений, не подлежащих раскрытию) доступ аудиториям.

– Как мы уже поняли, закон четко не прописывает конкретные категории граждан, поэтому размещение сведений только на стендах в помещении или исключительно на официальном сайте не обеспечит информацией всех заинтересованных пользователей. Именно поэтому желательно использовать сразу несколько каналов: Интернет, печатные издания, буклеты, – советует Т. Варишкина. Касательно полноты и достоверности сведений закон определяет, что информация должна соответствовать действительности и не скрывать отрицательных аспектов деятельности организации. Однако посыпать голову пеплом и яро демонстрировать негативные стороны своей работы госорганам тоже не стоит –

обратная связь Принцип гласности ► Советы по созданию пресс-релиза

Поскольку целевая аудитория пресс-релизов – это СМИ, в тексте должна содержаться информация, которая заинтересует журналистов. Для этого важно найти социально значимый информационный повод. Не стоит использовать сведения рекламного или пропагандистского характера – это оттолкнет журналиста. Объем пресс-релиза не должен превышать одной страницы, при этом структурировать информацию лучше по принципу перевернутой пирамиды – самые важные детали в начале, второстепенные факты – в конце. Обязательно используйте фирменный бланк с указанием реквизитов, справкой о госоргане, укажите контактные данные. Не используйте слишком мелкий или слишком крупный кегль, оптимальный вариант – 12 , не злоупотребляйте жирным шрифтом и курсивом.

это также может способствовать формированию неверной оценки. По мнению Татьяны Варишкиной, негативный имидж госорганов формируется и по их вине: – Коллективное бессознательное делится на плюс- и минус-стереотипы, к сожалению, в отношении сотрудников большинства государственных учреждений, муниципальных и надзорных органов в обществе сложился четкий минус-стереотип. Сложность работы сотрудников пресс-служб заключается в том, что их задача – изменить минус на плюс – осуществляется не так просто. PR – это умение расставлять акценты, самое главное – в любой, даже негативной, информации найти плюсы. Вспомним аварию на нефтяной платформе BP в Мексиканском заливе. Главнейшая ошибка компании – слишком долгое молчание. Важная

задача PR – не упустить шанс вносить коррективы в формирование общественного мнения, а для этого основная информация должна исходить от первоисточника. Да и заявлять о себе нужно почаще, и лучше в позитивном ключе: источник забудется, а мнение останется. Понятие полноты информации также означает, что сообщается обо всех существенных событиях и фактах, влияющих на деятельность аудиторий, – однако определить, какие факты аудитория считает существенными, – достаточно сложно, поэтому желательно показывать все стороны деятельности, чтобы отразить все вероятно интересующие темы для аудитории. Своевременность предоставления информации определяется такими понятиями, как регулярность и оперативность. Правда, конкретно о сроках предоставления информации в законе ничего не сказано, здесь можно исходить из специфики СМИ. Если на официальном сайте или на стенде информацию можно разместить в кратчайшие сроки и даже в режиме онлайн, то в журнале, выходящем раз в месяц, сделать это просто невозможно. ГН

№ 2, июнь, 2011 г.

77

На законных основаниях Редакция журнала организует эксклюзивные и основательные ответы специалистов надзорных органов, учитывая особые обстоятельства в вопросах наших читателей.

– Налогоплательщик в 2010 году сдал автомашину по госпрограмме в утилизацию и получил денежную сумму в размере 50 000 рублей для приобретения нового автомобиля. Будет ли данный доход облагаться налогом? Отвечает начальник отдела налогообложения физических лиц налоговой инспекции по Свердловской области Лидия ИСАЕВА: – На основании пункта 37.1 Налогового кодекса РФ и Постановления Правительства РФ от 31.12.2009 № 1194 «О проведении эксперимента по стимулированию приобретения новых автотранспортных средств взамен вышедших из эксплуатации и сдаваемых на утилизацию, а также по созданию в Российской Федерации системы сбора и утилизации вышедших из эксплуатации автотранспортных средств» с 1 января 2010 года суммы частичной оплаты в размере 50 000 рублей за счет средств федерального бюджета стоимости нового автотранспортного средства полной массой не более 3,5 тонны в рамках этого эксперимента не подлежат налогообложению.

– Организация находится на общей системе налогообложения, занимается оптовой продажей продуктов питания предпринимателям и предприятиям, находящимся на упрощенной системе налогообложения. При оплате товара эти организации в расчетно-платежных поручениях не указывают сумму налога на добавленную стоимость, хотя счет-фактуру продавец выставляет с указанием суммы налога. Должны ли эти покупатели указывать сумму налога на добавленную стоимость в расчетноплатежных документах? Отвечает начальник отдела налогообложения юридических лиц налоговой инспекции по Свердловской области Анатолий ЩЕРБИНА: – В соответствии с положениями статей 153, 154, 166, 167, 168 Налогового кодекса Российской Федерации (далее – НК РФ)

78

плательщик налога на добавленную стоимость при реализации товара (работы, услуги) обязан предъявить покупателю сумму налога на добавленную стоимость, составить соответствующий счет-фактуру с выделением данного налога, исчислить и уплатить в бюджет НДС. Как следует из вопроса, указанные требования продавцом как плательщиком НДС выполнены, предъявленная покупателю стоимость товара (работы, услуги) оплачена последним с учетом налога, и таким образом невыделение покупателем в платежном документе соответствующей суммы НДС не влияет на полноту исполнения продавцом обязательств по исчислению налога. Что касается обязанности покупателя, применяющего упрощенную систему налогообложения, выделять в платежном документе соответствующую сумму НДС, то такая обязанность главами 26.2 и 21 НК РФ не определена.

– Компания получила аванс под поставку товара, НДС с предоплаты уплачен в бюджет. Срок исковой давности истекает, необходимо полученный аванс отразить во внереализационных доходах. Можно ли налог, уплаченный ранее в бюджет, принять к вычету? Отвечает начальник отдела налогообложения юридических лиц налоговой инспекции по Свердловской области Анатолий ЩЕРБИНА: – В п. 8 ст. 171 Налогового кодекса Российской Федерации (далее – НК РФ) установлено, что вычетам подлежат суммы налога, исчисленные налогоплательщиком с сумм оплаты, частичной оплаты, полученных в счет предстоящих поставок товаров (работ, услуг). Порядок применения права на вычет в данном случае регулируется п. 6 ст. 172 НК РФ. Вычеты сумм налога, указанных в п.8 ст.171 НК РФ, производятся с даты отгрузки соответствующих товаров (выполнения работ, оказания услуг). Кроме того, согласно абз. 2 п. 5 ст. 171 НК РФ, вычетам подлежат суммы налога, исчисленные продавцами и уплаченные ими в бюджет с сумм оплаты, частичной оплаты в счет предстоящих поставок товаров (выполнения работ, оказания услуг), реализуемых на территории Российской Федерации, в случае изменения условий либо расторжения соответствующего договора и возврата соответствующих сумм авансовых платежей.

обратная связь спрашивали – отвечаем Как следует из вопроса, договор поставки между сторонами (продавцом и покупателем) не был расторгнут. Продавцом обязательства перед покупателем не исполнены – отгрузка товара не произведена. Кроме того, продавец не возвратил аванс покупателю. Следовательно, в момент списания кредиторской задолженности у организации–продавца будут отсутствовать основания для принятия к вычету сумм НДС, уплаченных ранее в бюджет с полученного аванса, за предстоящую поставку товара.

– Какие разрешительные документы нужны для установки аппаратов для автоматической выдачи пищевых продуктов в образовательных учреждениях? Какие продукты можно реализовывать таким образом? Отвечает заместитель начальника отдела санитарного надзора Управления Роспотребнадзора по ЯНАО Денис БУРАКОВ: – В соответствии с Постановлением Правительства РФ от 16 июля 2009 г. № 584 «Об уведомительном порядке начала осуществления отдельных видов предпринимательской деятельности», прежде чем приступить к продаже пищевых продуктов, в том числе напитков, необходимо направить в Управление Роспотребнадзора уведомление о начале осуществления предпринимательской деятельности. В соответствии с санитарно-эпидемиологическими правилами и нормативами 2.4.5.2409-08 «Санитарно-эпидемиологические требования к организации питания обучающихся в общеобразовательных учреждениях, учреждениях начального и среднего профессионального образования, в общеобразовательных учреждениях через аппараты для автоматической выдачи пищевых продуктов» в потребительской таре допускается реализация соков, нектаров, стерилизованного молока и молочных напитков емкостью упаковки не более 350 мл; бутилированной питьевой воды без газа емкостью не более 500 мл, при соблюдении условий хранения продукции.

– Какие обязательства собственников, владельцев, пользователей, в том числе арендаторов, земельных участков связаны с обеспечением плодородия земель? Отвечает начальник отдела земельного контроля Управления Россельхознадзора по Курганской области Сергей ИЗВЕКОВ: – Статья 8 Федерального закона от 16.07.1998 года № 101-ФЗ «О государственном регулировании обеспечения плодородия земель сельскохозяйственного назначения» обязывает: • осуществлять производство сельскохозяйственной продукции способами, обеспечивающими воспроизводство плодородия земель сельскохозяйственного назначения, а также исключающими или ограничивающими неблагоприятное воздействие такой деятельности на окружающую природную среду; • соблюдать стандарты, нормы, нормативы, правила и регламенты проведения агротехнических, агрохимических, мелиоративных, фитосанитарных и противоэрозионных мероприятий; • представлять в установленном порядке в соответствующие органы исполнительной власти сведения об использовании агрохимикатов и пестицидов;

• содействовать проведению почвенного, агрохимического, фитосанитарного и эколого-токсикологического обследований земель сельскохозяйственного назначения; • информировать соответствующие органы исполнительной власти о фактах деградации земель сельскохозяйственного назначения и загрязнения почв на земельных участках, находящихся в их владении или пользовании; • выполнять другие обязанности, предусмотренные законами и иными нормативными правовыми актами Российской Федерации.

– Имеет ли право физическое лицо сумму дохода, полученного от сдачи в наем или аренду жилого помещения, уменьшить на расходы, связанные с оплатой коммунальных услуг? Отвечает начальник отдела налогообложения физических лиц налоговой инспекции по Свердловской области Лидия ИСАЕВА: – Пункт 2 статьи 221 Налогового кодекса РФ предусматривает право налогоплательщиков, получающих доходы от выполнения работы (оказания услуги) по договорам гражданско-правового характера, воспользоваться профессиональным налоговым вычетом в сумме фактически произведенных ими и документально подтвержденных расходов, непосредственно связанных с выполнением этих работ (оказанием услуг). В соответствии с Гражданским кодексом РФ аренда не является ни работой, ни услугой, поэтому доходы в виде арендной платы, полученные физическими лицами, не могут быть уменьшены при определении налоговой базы на какие-либо расходы, в том числе связанные с оплатой коммунальных услуг.

– Какие специализированные органы осуществляют контроль и надзор за соблюдением требований транспортной безопасности? Отвечает старший помощник Уральского транспортного прокурора по организационным вопросам и правовому обеспечению Михаил КУЗНЕЦОВ: – Согласно ч. 3 ст. 4 Федерального закона «О транспортной безопасности» государственный контроль и надзор в области обеспечения транспортной безопасности осуществляются уполномоченными федеральными органами исполнительной власти в соответствии с законодательством Российской Федерации. Указом Президента РФ от 09.03.2004 № 314 «О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти» установлено, что таким органом является Федеральная служба по надзору в сфере транспорта и ее территориальные подразделения. В соответствии с Положением о Федеральной службе по надзору в сфере транспорта, утвержденным Постановлением Правительства РФ от 30.07.2004 № 398, Федеральная служба по надзору в сфере транспорта является федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по контролю и надзору в сфере гражданской авиации, морского, внутреннего водного, железнодорожного, автомобильного (кроме вопросов безопасности дорожного движения), промышленного транспорта и дорожного хозяйства. ГН

№ 2, июнь, 2011 г.

79

нормы, правила, стандарты

Оценка по руководству Президент России Дмитрий Медведев поручил Правительству РФ до 1 октября текущего года разработать документы, направленные на оценку эффективности работы независимых директоров госкомпаний

В

частности, поручено разработать нормативные правовые акты, направленные на внедрение в практическую деятельность компаний с госучастием страхования ответственности независимых директоров– представителей государства в органах управления таких компаний, увязав механизмы страхования и вопросы ответственности этих директоров за принимаемые ими решения. Кроме того, президент поручил разработать механизмы независимой оценки деятельности представителей государства в органах управления компаний с государственным участием и представить предложения по организации их практического применения на регулярной основе. Ответственный за выполнение поручений – Председатель Правительства РФ Владимир Путин. На встрече с независимыми директорами госкомпаний 20 июля Медведев заявил, что в России должна сформироваться практика судебных исков в отношении членов советов директоров компаний, неэффективно выполняющих свои обязанности. Глава государства поручил правительству в указанный срок определить дополнительные механизмы взаимодействия федеральных органов исполнительной власти с независимыми директорами и профессиональными поверенными– представителями государства в органах управления компаний с государственным участием, в том числе путем проведения на регулярной основе встреч руководителей федеральных органов исполнительной власти и их заместителей с директорами и поверенными.

Посчитать зелень Вступил в силу порядок государственной инвентаризации леса

У

чет леса необходим по нескольким причинам. Самая простая – посчитать, сколько в стране растет, например, березы, сосны или дуба. И с учетом этих расчетов заниматься уходом и воспроизводством соответствующего вида деревьев, в том числе для промышленных нужд. Куда более сложная работа – вести мониторинг легальных и нелегальных рубок леса. И это тоже предусмотрено в утвержденном порядке государственной инвентаризации лесов. В целом, порядок должен решить три блока вопросов. Первый касается своевременного выявления и прогнозирования процес-

80

сов, которые негативно влияют на леса. Второй предусматривает оценку эффективности мероприятий по охране, защите и воспроизводству лесов. Проще говоря, должен контролироваться расход федеральных денег – ежегодно правительство направляет на развитие лесного комплекса миллиарды рублей. Только в этом году из бюджета выделено около 38 миллиардов. И третий блок вопросов касается информационного обеспечения охраны, защиты и воспроизводства лесов. Порядок инвентаризации лесов позволит следить за добросовестным выполнением регионами «лесных» полномочий, которые им передал центр. Для создания реестра леса необходимы постоянные зоны наблюдения в 34 лесных районах страны. Сейчас в России всего около 17 процентов таких зон, полностью завершить их создание в Рослесхозе планируют к 2020 году. Цена вопроса – ежегодно до полутора миллиардов рублей. Итоги мониторинга лесов смогут использовать не только подразделения Рослесхоза, но и Генпрокуратура, МВД, ФТС.

В 2013-й без трудовых Трудовые книжки могут перестать действовать с 2013 года для родившихся после 1970 года

К

ак отмечает заместитель главы Минздравсоцразвития РФ Александр Сафонов, если поправки к трудовому законодательству об отмене действия трудовых книжек будут внесены в Госдуму в осеннюю сессию, то наиболее реалистично, что с учетом законодательного процесса система трудовых книжек перестанет действовать с 2013 года. При этом сейчас министерство предусматривает, что для родившихся до 1967 года книжки можно будет оставить до окончания трудовой деятельности этих граждан. Для тех, кто родился между 1967 и 1970 годами предполагается оставить их на 10 лет после 2013 года. Таким образом, отметил А. Сафонов, трудовая книжка как наследие советской системы учета трудового стажа «будет уходить» в течение 12 лет. Между тем любой желающий может пользоваться трудовой книжкой в течение переходного периода в 12 лет. Фактически, отметил А. Сафонов, трудовая книжка приобретает на этот срок статус параллельного документа и необходима только «для успокоения граждан». На самом деле, по его словам, сейчас все данные о трудовом стаже гражданина содержатся в системе Пенсионного фонда России (ПФР), которая формируется с 1997 года. По словам начальника департамента организации, назначения и выплаты пенсий ПФР Андрея Пудова, внесение в систему сведений о всех трудящихся в РФ с учетом данных, содержавшихся когда-либо в трудовых книжках, будет завершено к концу 2012 года. Он также отметил, что сейчас любой желающий может бесплатно получить выписку о своем стаже из данных ПФР. Кроме того, А. Пудов подчеркнул, что если гражданин когда-либо с 1997 года официально работал и делалась запись об этом в трудовой книжке, то наверняка работодатель передал эти данные в Пенсионный фонд. Если даже гражданин работал только до 1997 года, то ПФР сможет восстановить информацию о трудовом стаже через архивы. ГН

ÃÎÑÓÄÀÐÑÒÂÅÍÍÛÉ ÍÀÄÇÎÐ