gn3

¹ 3 íîÿáðü 2011 ãîäà | ÃÎÑÓÄÀÐÑÒÂÅÍÍÛÉ ÍÀÄÇÎÐ

ÃÎÑÓÄÀÐÑÒÂÅÍÍÛÉ ÍÀÄÇÎÐ Èíôîðìàöèîííî-àíàëèòè÷åñêîå èçäàíèå

Òåìà íîìåðà: Контроль повышает ответственность Полномочный представитель Президента РФ в Уральском федеральном округе Евгений Куйвашев о межведомственном взаимодействии органов власти и контроле поручений Президента России

À òàêæå: В интересах общества и гражданина

Как обустроить рабочее место

В информации отказали...

Стр. 36

Стр. 66

Стр. 76

из первоисточника событие

Госуслуги переводят в электронный формат С 1 октября федеральные органы власти, предоставляющие государственные услуги, больше не вправе требовать у заявителя информацию и документы, которые находятся в распоряжении других ведомств. Им придется самостоятельно получать ее, причем не в виде бумажек, как раньше, а в электронном виде по электронным каналам связи. В этом уверила министр Министерства экономического развития Российской Федерации Эльвира Набиуллина на пресс-конференции в ИА «Интерфакс», где рассказала о том, что сделано за последнее время по организации межведомственного взаимодействия.

Б

ольшинство обращений граждан и предпринимателей в одно ведомство связано с предоставлением различных справок, которые прежде необходимо истребовать в других ведомствах. Хождение по инстанциям, как правило, оборачивается значительными потерями времени и душевных сил. При этом и ведомства несут существенные расходы на составление, распечатку, оплату труда сотрудников, выдающих справки. Практически все обращения бизнеса в органы власти ранее требовали от предпринимателей предоставлять выписку из Единого государственного реестра юридических лиц или из Единого государственного реестра индивидуальных предпринимателей, которые они предварительно получали в Федеральной налоговой службе. Начиная с октября ведомство, предоставляющее услугу, будет само выяснять у налоговиков, существует ли обратившаяся к ним организация или индивидуальный предприниматель, стоят ли они на налоговом учете, нет ли у них налоговых задолженностей. Перевод в режим межведомственного получения выписки из реестра юридических лиц затронет около 70 услуг по лицензированию, а в общей сложности 216 государственных услуг. В их числе такие массовые услуги для бизнеса, как выдача карантинных и фитосанитарных сертификатов, осуществляемая Россельхознадзором, или получение нормативов на выбросы вредных веществ и нормативов образования отходов в Росприроднадзоре. Для установления предельных нормативов загрязнений, кстати, нужно также санитарно-эпидемиологическое заключение, весьма популярное у предпринимателей и выдаваемое Роспотребнадзором. Эта услуга также переходит на межведомственный порядок получения. Всего же с 1 октября 2011 года 180 различных справок и выписок, которые ранее предоставлялись заявителями при получении 337 различных государственных услуг, переходят на «межведомственные рельсы». В среднем для каждой такой услуги требуется около трех документов, имеющихся в распоряжении иных органов власти. Рекордсменом, кстати, оказалась услуга по лицензированию деятельности в области производства и оборота этилового спирта, алкогольной и спиртосодержащей продукции, для которой требуется 10 «межведомственных» документов. Если учесть, что обращения за государственными услугами наших граждан и организаций измеряются десятками миллионов в год, становится понятным, насколько значительными окажутся изменения в работе ведомств.

К

огда ведомства столкнулись с тем, что сбор документов, необходимых для предоставления услуг, стал их проблемой, а не заявителей, несколько сотен ранее обязательных документов были признаны избыточными. Оказалось, что они были не очень-то и нужны ведомствам для предоставле-

ния госуслуг. Это наглядно демонстрирует потенциал снижения административной нагрузки на граждан и бизнес. Для всех федеральных органов власти реформа, связанная с межведомственным взаимодействием в рамках электронного документооборота, станет непростым испытанием, подчеркнула Э. Набиуллина. Годами отлаженная система меняется радикально. И это не исключает возможности разного рода сбоев, особенно в первое время работы нового режима. В подобных случаях граждане и предприниматели должны быть терпимыми к таким «накладкам». С 1 июля 2012 года межведомственный режим должен быть распространен на предоставление всех остальных государственных услуг – региональных и муниципальных. Этот второй этап будет еще более значимым для граждан, поскольку именно на региональном и муниципальном уровнях хранятся документы и информация, необходимые для самых распространенных и значимых для конкретного человека услуг. ГН

В одной инстанции

Министерство связи и массовых коммуникаций РФ прогнозирует, что большинство российских регионов подключатся к системе межведомственного электронного взаимодействия с опережением графика. Так, Тюменская область создала свою систему межведомственного электронного взаимодействия, подключив ее к федеральной. В регионе уже существует замкнутый цикл по оказанию услуг гражданам. Треть регионов приступили к проектированию новой схемы оказания услуг. По данным оперативного мониторинга, основанного на сведениях, предоставляемых самими регионами, эта работа активно продвигается в Алтайском крае

и Амурской области, которые отчитались о полном завершении этапа проектирования госуслуг. Тамбовская область спроектировала 71% услуг, 12 регионов – от 20 до 50% услуг, 12 субъектов РФ – до 20%. Не спроектировали ни одной услуги или не представили данных об этом власти 56 регионов. Лидером по числу госуслуг, которые переводятся на межведомственное взаимодействие, является Астраханская область: 664 госуслуги, и из них спроектированы 6%. В Сахалинской области подлежит переводу на принцип «одной инстанции» 201 услуга, в Хабаровском крае – 185, Москве – 181. По данным www.finmarket.ru

№ 3, ноябрь, 2011 г.

1

Из первоисточника Госуслуги переводят в электронный формат

1

С 1 октября федеральные ведомства перешли на электронную форму межведомственного взаимодействия при оказании услуг гражданам и организациям

Государственный надзор Контроль повышает ответственность

6

Интервью с полномочным представителем Президента Российской Федерации в Уральском федеральном округе Евгением Куйвашевым

Делегирование полномочий Порядок осуществления делегированного контроля

12

На муниципальном уровне

14

Организация контрольной деятельности органами местного самоуправления

Современные тенденции ОРВ

18

Углубленная оценка проектов актов в инфографике

Стандарты качества как критерии государственного управления

20

Эффективная система управления промышленным предприятием, основанная на стандартах качества, вполне применима и в государственном управлении

Больше модернизации, меньше администрирования

24

О проекте Концепции совершенствования государственной политики в области обеспечения промышленной безопасности на период до 2020 года

Реализуя новые полномочия

26

Функции Департамента Федеральной службы по надзору в сфере природопользования по Уральскому федеральному округу в сфере охраны окружающей среды

Правовое поле: как регламентировать освоение земель и акваторий

28

Реализация общенациональных проектов освоения Севера требует взаимодействия надзорных и властных органов

Таможня российская, законы – Евросоюза

30

Таможенные правила для участников ВЭД

Кого контролируют прокуроры?

32

Проблемы законодательной идентификации

Лицо надзора: прокуратура Свердловской области В интересах общества и гражданина

36

Реорганизация органов прокуратуры не снизила уровень прокурорского надзора

Нарушать никому не позволено

38

Об исполнении законодательства о защите прав субъектов предпринимательской деятельности

Служебное положение и закон

40

Какие законодательные нормы призваны пресекать проявления коррупции

Совет уполномочен предложить

41

При прокуратуре Свердловской области создан общественный орган, в котором активно работают представители власти и бизнеса

Государство и бизнес Инструмент постоянных улучшений

42

Преимущества организации бережливого производства

Шеф-редактор Группы изданий «ТехНАДЗОР» Лидия МАКАРОВА

Дизайн и верстка Мария ШИЛОВА

Заместители шеф-редактора Павел КОБЕР, Екатерина СИДОРОВА

Корректура Лилия КОРОБКО

Коммерческий директор Светлана ПУШКАРЬ

Отдел партнерских отношений Георгий ЖАРКОЙ (руководитель)

Главный редактор Лидия МАКАРОВА

Региональные представители Вера Еремина, Андрей ИВАНОВ, Ирина КАРМАЗИНОВА, Лия МУХАМЕТШИНА, Елена ЧАПЛЫГИНА, Елена ЧЕРНЯЕВА, Елена Фетищева

Выпускающий редактор Екатерина ЧЕРЕМНЫХ Обозреватели Роза ИБРАГИМОВА, Ольга паластрова, Инна СИНГ

2

Использованы фотографии авторов, пресс-служб Министерства экономического развития РФ, полномочного представителя Президента РФ в Уральском федеральном округе, ФНС России, общественных организаций «Деловая Россия», «ОПОРА России», РСПП, прокуратуры Свердловской области, Управления Роспотребнадзора по Курганской области

в номере Обоснованная позиция

43

РСПП внес предложения по совершенствованию законодательства в сфере контрольно-надзорной деятельности

Нормотворчество – баланс творчества и общих подходов

45

Выдержки из Позиции РСПП

Больше аварий – больше проверок?

48

Точка зрения на контрольно-надзорную деятельность государства

Прямое отражение

50

Формирование правосознания как фактор противостояния коррупции

Коррупция обременительна для бизнеса

53

Обобщенные итоги исследований и опросов, проведенных ТПП РФ и «ОПОРОЙ России» среди предпринимателей

Лоббизм в России: секреты успеха

54

Любой профессиональный лоббист знает, чем он занимается, но до сих пор в России нет окончательного определения лоббизму

Просто, удобно и по закону

56

В центре внимания предпринимательского сообщества и представителей ФНС России – вопросы налогового администрирования

Госзакупки по новым правилам

58

Требования Федерального закона № 223-ФЗ к закупкам унитарных предприятий, автономных учреждений, государственных компаний и корпораций, субъектов естественных монополий

НАДЗОРная практика Торг уместен

62

Актуальные вопросы осуществления контрольно-надзорной деятельности в сфере размещения заказов на примере УФАС по Челябинской области

Под ответственность работодателя

65

Анализ причин медленного сокращения рабочих мест с вредными условиями труда

Как обустроить рабочее место

66

Первые результаты развития рынка оказания услуг в области охраны труда

Кто не рискует, тот экономит

69

Управление рисками в области охраны труда

Речной дозор

70

Река Тобол – единственный источник водоснабжения Кургана и трансграничный объект

Признать незаконным и отменить

72

Практика рассматриваемых Арбитражным судом дел, связанных с причинением вреда окружающей среде

Безопасность с повестки дня не снимается

75

Вопросы контрольно-надзорной деятельности обсудили участники коллегии Ространснадзора

Обратная связь В информации отказали

76

Как общественная организация отстояла в суде право на информацию

Знать, чтобы действовать

78

Ответы из различных надзорных ведомств на поступившие вопросы

Нормы, правила, стандарты

121099 Москва, Смоленская площадь, 3 Тел. +7 (495) 973-52-65, 8 (800)-700-35-84 Моб. +7 (965) 545-04-64, моб. +7 (963) 611-05-51 E-mail: moscow@tnadzor.ru, info@gos-nadzor.ru 620017 Екатеринбург, пл. Первой пятилетки Тел./факсы (343) 253-16-08, 253-16-09, 379-37-65, 379-37-66 E-mail: tnadzor@rambler.ru, info@gos-nadzor.ru www.tnadzor.ru Представительство в Нижнем Новгороде Тел. +7 (929) 038-38-88 е-mail: nn@tnadzor.ru, info@gos-nadzor.ru Представительство в Новосибирске Тел. +7 (913) 387-02-18 е-mail:novosib@tnadzor.ru, info@gos-nadzor.ru

80

Представительство в Омске Тел. +7 (923) 674-17-24 е-mail: omsk@tnadzor.ru, info@gos-nadzor.ru Представительство в Перми Тел. +7 (963) 018-89-93 е-mail: perm@tnadzor.ru, info@gos-nadzor.ru Представительство в Челябинске 454000 Челябинск, пл. Революции, 7, оф. 1.17 Моб.+7 (922) 169-22-54, тел. (351) 266-69-59, (343) 253-89-89, факс (351) 266-66-78 е-mail: 74@tnadzor.ru, sales@tnadzor.ru, info@gos-nadzor.ru Свидетельство о регистрации ПИ № ФС77-39838 от 14 мая 2010 г. выдано Федеральной службой по надзору в сфере связи и массовых коммуникаций. Учредитель ООО «Издательский дом «Информ-медиа» Подписано в печать 21 ноября 2011 года. Отпечатано в ООО «Типография «Домино», тел. (351) 254-33-66, 254-75-55 Заказ № 476 от 21 ноября 2011 года. тираж 4 000 экз.

№ 3, ноябрь, 2011 г.

3

Правительство РФ

Правила определит МЧС и другие ведомства

П

осле 1 января 2012 года МЧС РФ по согласованию с Минфином РФ, Минэкономразвития РФ, Ростехнадзором, Росводресурсами и другими заинтересованными федеральными органами исполнительной власти в соответствии с Постановлением Правительства РФ от 3 ноября 2011 года № 910 «О порядке установления факта нарушения условий жизнедеятельности при аварии на опасном объекте и критериях, по которым устанавливается указанный факт» должно определить порядок установления фак-

Роспотребнадзор

Радиационно-гигиенический паспорт России

В

соответствии с Федеральным законом «О радиационной безопасности населения» в Российской Федерации ежегодно проводится радиационно-гигиеническая паспортизация предприятий и территорий. Роспотребнадзором завершена работа и подведены итоги по радиационно-гигиенической паспортизации организаций и территорий за 2010 год. Обобщены радиационно-гигиенические паспорта более 18 000 организаций, использующих источники ионизирующего излучения. В настоящее время органы исполнительной власти всех 83 субъектов Российской Федерации, а также заинтересованные федеральные органы исполнительной власти принимают участие в этой работе. Паспорт содержит данные, характеризующие радиационную обстановку и дозы облучения населения от основных видов источников ионизирующего излучения (природных, меди-

ФНС России

Связной Интернет

С

начала текущего года преимущества такого способа оценили 70% организаций нашей области и 63% предпринимателей. Наиболее активно внедряют новые технологии жители городов области, опережая порой жителей областного центра. Плательщиков, освоивших электронный способ предоставления отчетности, больше всего в инспекциях городов Асбест, Новоуральск, Ревда, а также Верхняя Салда и Нижняя Салда, Карпинск и Краснотурьинск, Невьянск и Кировград, Сухой Лог и Богданович. Электронный способ позволяет передавать отчетность круглосуточно, в налоговые органы любого субъекта Российской

4

та нарушения условий жизнедеятельности в результате промышленной аварии. Федеральный закон от 27 июля 2010 года № 225 обязал владельцев опасных объектов, главным образом промышленных, страховать свою гражданскую ответственность за причинение вреда в результате аварии на объекте, в частности вреда, причиненного в связи с «нарушением условий жизнедеятельности», то есть возникшей в результате аварии ситуации, при которой на определенной территории невозможно проживание людей в связи с гибелью или повреждением имущества, угрозой их жизни или здоровью. Порядок установления факта нарушения условий жизнедеятельности и критерии, по которым устанавливается указанный факт, в соответствии с этим Федеральным законом утверждаются в порядке, устанавливаемом Правительством РФ.

цинских и техногенных). Информация, содержащаяся в документе, изложена в доступной форме и предназначена как для специалистов, так и для населения. Радиационно-гигиенический паспорт за 2010 год издан ФБУЗ «Федеральный центр гигиены и эпидемиологии» Роспотребнадзора.

Федерации, не вставая с рабочего места, избавляя от очередей и повторных визитов в инспекцию, если требуется исправить ошибки. Сдавая отчетность в электронном виде, плательщик оперативно получает от налогового органа информацию по телекоммуникационным каналам связи: справки о состоянии расчетов с бюджетом, акты сверок расчетов по налогам, сборам и взносам, выписки из карточек расчетов с бюджетом, перечень сданной бухгалтерской и налоговой отчетности. И все это в течение одного рабочего дня с момента запроса. Такой возможностью воспользовались во втором квартале 2011 года больше 16 тысяч налогоплательщиков организаций и предпринимателей области.

надзорные факты ФАС

Услуги таможни уходят из городов

В

Федеральной антимонопольной службе (ФАС) заявили, что деятельность Федеральной таможенной службы (ФТС), связанная с переездом таможенного оформления из крупных городов на границу, имеет признаки нарушения законодательства. В связи с этим ФАС намерена отреагировать на действия ФТС. Закрытие таможенных пунктов внутри страны приводит к переделу рынка околотаможенных услуг, который может привести к сокращению конкурентоспособности отдельных регионов. Например, в Северо-Западном федеральном округе резко выросли расходы на таможенное оформление товаров и транспортные издержки, сообщает газета «Коммерсантъ».

Ранее против инициативы ФТС выступали также Минэкономразвития и Минфин. Кроме того, на ФТС жаловались и представители бизнеса. Концепция переноса таможенных пунктов на границу была разработана в 2008 году. До 2011 года ФТС продолжала реализацию проекта, поскольку таможенники имели исключительное право по определению мест таможенного оформления. С 1 января 2011 года ситуация изменилась, так как вступил в силу Закон «О таможенном регулировании», который ограничил права ФТС. Тем не менее таможенники и в 2011 году предпринимали шаги по выводу таможни из городов. Еще в 2009 году сообщалось, что ФТС понадобится на выполнение программы 77 млрд. рублей. В Минэкономразвития и Минфине подобные траты одобрять отказались – в частности, была отклонена федеральная целевая программа «Таможня на границе».

Местное самоуправление

Борьбе с нарушителями придали форму

К

омитет по благоустройству Санкт-Петербурга разработал и утвердил типовые формы документов, составляемых при совершении административных правонарушений в области охраны окружающей среды и природопользования. Распоряжение содержит образцы следующих официальных бумаг: акт об административном правонарушении; уведомление о прибытии для составления протокола осмотра места совершения административного правонарушения; предписание об устранении нарушений установленных требований законодательства Санкт-Петербурга в области охраны окружающей среды и другие. Подготовлен также перечень должностных лиц городского Комитета по благоустройству, уполномоченных составлять те или иные процессуальные документы. Распоряжение комитета устанавливает, в какой срок правонарушитель должен быть извещен о прибытии уполномоченных лиц для составления протокола. В случае неявки самого нарушителя ему в течение трех дней отправляется копия протокола. Согласно Закону «Об административных правонарушениях в Санкт-Петербурге», административная ответственность предусмотрена за различные нарушения природоохранного законодательства. При совершении подобных деяний на виновных лиц возлагаются штрафы в размере от 3 до 250 тысяч рублей.

Госстройнадзор

Строить надо по порядку В Главном управлении государственного строительного надзора Московской области в конце октября было рассмотрено 44 дела об административной ответственности. По результатам рассмотрения по всем делам на ответчиков наложены штрафные санкции на общую сумму 2553,0 тыс. рублей. Основанием для наказания стали следующие факты: строительство без разрешения – по 8 делам, нарушение требований нормативных документов в строительстве – по 35 делам, эксплуатация объектов без полученного в установленном порядке разрешения на ввод объекта в эксплуатацию – по 1 делу. (По информации пресс-служб и открытых источников)

№ 3, ноябрь, 2011 г.

5

Контроль повышает ответственность Интервью с Евгением Куйвашевым, полномочным представителем Президента Российской Федерации в Уральском федеральном округе – Президентом Российской Федерации Дмитрием Медведевым и премьер-министром Российской Федерации Владимиром Путиным поставлены задачи по формированию системы межведомственного и межуровневого взаимодействия всех ветвей и органов власти Российской Федерации. Евгений Владимирович, насколько мы продвинулись в создании единой системы информационного взаимодействия и предоставления информационных услуг в электронном виде? Что еще необходимо сделать, чтобы электронные средства коммуникации заработали в округе в полную силу и были бы неоценимыми помощниками в обеспечении оперативности, открытости работы всех служб и ведомств?

– Решение Президента Российской Федерации Дмитрия Медведева и премьерминистра Российской Федерации Владимира Путина было основано больше не на стремлении облегчить работу чиновника, а на желании помочь людям – получателям определенной государственной или муниципальной услуги. Ведь не секрет, что на многочасовые очереди к государственному служащему и на получение недостающих документов уходит масса времени. Поэтому в каждом из субъектов Российской Федерации в пределах Уральского федерального округа формируются программы по снижению административных барьеров, оптимизации и повышению качества предоставления государственных и муниципальных услуг. Помимо этого, мы создали совет по развитию информационно-коммуникационных технологий, призванный объединить усилия регионов в решении задач построения системы «Электронное правительство» и «Информационное общество». Работая в тесном контакте с ОАО «Ростелеком»,

В 6 муниципальных образованиях Челябинской области уже работает 10 многофункциональных центров оказания государственных и муниципальных услуг. До конца года планируется создание МФЦ еще в 9 муниципальных образованиях. В остальных субъектах Федерации результаты более скромные – действуют по одному-два центра.

6

территориальными органами федеральных органов государственной власти, мы шаг за шагом приближаемся к старту региональной системы межведомственного и межуровневого электронного взаимодействия в округе (СМЭВ). В октябре текущего года федеральные органы исполнительной власти Российской Федерации уже подключились и функционируют в СМЭВ, а региональный модуль СМЭВ заработает в полной мере к середине лета будущего года. В сентябре 2011 года в Ханты-Мансийске было проведено координационное совещание по реализации в округе положений Федерального закона об организации предоставления государственных и муниципальных услуг в электронном виде, на котором заместитель министра экономического развития Российской Федерации Олег Фомичев отметил высокую степень готовности округа к переходу на электронное взаимодействие. Информационные базы территориальных органов Федеральной миграционной службы, Росреестра и Федеральной налоговой службы, по мнению специалистов, наиболее востребованы в новом формате общения. Но главной задачей сегодня остается подключение органов власти муниципальных образований к региональной системе межведомственного взаимодействия. Другим важным аспектом функционирования системы «Электронное правительство» является создание в округе сети многофункциональных центров оказания государственных и муниципальных услуг. В планах – открытие таких МФЦ в каждом муниципальном образовании округа. Лидером в расширении географии МФЦ, пожалуй, является Челябинская область. Здесь уже работает 10 многофункциональных центров оказания государственных и муниципальных услуг в 6 муниципальных образованиях. До конца 2011 года планируется создание многофункциональных центров еще в 9 муниципальных образованиях: Челябинском, Миасском, Трехгорном, Троицком, Чебаркульском и Южноуральском городских округах; Варненском, Кар-

Государственный надзор слово руководителя 6 сентября 2011 года Президент Российской Федерации Дмитрий Медведев подписал указ о назначении Евгения Куйвашева полномочным представителем Президента Российской Федерации в Уральском федеральном округе.

талинском и Увельском муниципальных районах. В остальных субъектах Федерации результаты более скромные – создано по одному-два МФЦ. Аналогичная ситуация с закупкой инфоматов. Учитывая, что на всю Россию в 2011 году было создано 500 информационных терминалов, в Челябинской области до конца года планируется поставить 80 единиц инфоматов. Стоит отметить, что все электронные госуслуги будут оказываться с использованием специальных идентификаторов – универсальных электронных карт. В округе идет подготовительная работа по обеспечению выпуска, выдачи, обслуживания и хранения таких карт. И здесь очень важно утвердить на уровне субъектов Федерации административные регламенты, согласно которым электронные госуслуги должны оказываться потребителю. За неисполнение требований таких регламентов должна быть предусмотрена соответствующая административная ответственность. Сейчас как раз в каждом субъекте Федерации разрабатываются нормативные правовые акты об административной ответственно-

сти должностных лиц за несоблюдение административных регламентов оказания государственных или муниципальных услуг. При этом каждый гражданин будет иметь возможность оценки деятельности госоргана, надлежащего исполнения им своих государственных функций в электронной форме. И последнее. В связи с уменьшением времени взаимодействия между структурами и учреждениями, переходом с бумажных носителей на электронные, оптимизацией перечня запрашиваемых с заявителя сведений для оказания электронной госуслуги, ожидается высвобождение численности чиновников. В условиях возрастающего дефицита средств бюджетов субъектов Федерации это становится особенно актуальным.

– Какие поручения Президента РФ находятся на контроле полномочного представителя Президента РФ в УФО и его аппарата, как контролируется их выполнение?

– С 1 июля 2011 года вступил в силу указ Президента России «О мерах по совершенствованию организации исполнения по-

Евгений Владимирович КУЙВАШЕВ родился 16 марта 1971 года в п. Луговской Ханты-Мансийского района Тюменской области. Окончил в 1999 году Московский военный институт Федеральной пограничной службы Российской Федерации по специальности юриспруденция. В 2010 году прошел профессиональную переподготовку в Тюменском государственном университете по программе «Государственное и муниципальное управление». Работал в тресте «Сургутремстрой». С 1997 по 2005 год работал в администрации поселка Пойковский Нефтеюганского района, в том числе и главой администрации. В 2005 году – заместитель руководителя Главного управления Федеральной службы судебных приставов по г. Москве – заместитель главного судебного пристава Москвы. С декабря 2005 по июль 2007 года – глава администрации г. Тобольска. С июля 2007 до января 2011 года – глава администрации г. Тюмени. С января 2011 года – заместитель полномочного представителя Президента РФ в Уральском федеральном округе.

№ 3, ноябрь, 2011 г.

7

Полномочный представитель Президента РФ в Уральском федеральном округе Евгений Куйвашев и губернатор Ханты-Мансийского автономного округа Наталья Комарова на предприятии муниципального образования город Нефтеюганск ООО «Сервис центр ЭПУ»

На Международной выставке вооружений «RUSSIAN EXPO ARMS2011»

ручений и указаний Президента Российской Федерации», которым утвержден порядок исполнения поручений и указаний главы государства. Данный указ предъявляет новые требования и направлен на повышение ответственности должностных лиц к исполнению поручений главы государства. Одной из основных функций, возложенных на полномочных представителей Президента Российской Федерации в федеральных округах, является организация контроля по исполнению федеральных законов, указов, распоряжений и поручений главы государства. В настоящее время в аппарате полномочного представителя Президента РФ в УФО на контроле и исполнении находятся 54 поручения, 14 указов и 4 распоряжения главы государства. Контролируется исполнение 68 отдельных пунктов прямых поручений и рекомендаций высшим должностным лицам субъектов Федерации, содержащихся в поручениях, указах и распоряжениях Президента Российской Федерации. На контроле также находятся 67 отдельных пунктов поручений Президента Российской Федерации, касающихся деятельности органов исполнительной власти субъектов Федерации, работа по которым ведется совместно с федеральными министерствами и ведомствами.

75 процентов от общего числа структур, осуществляющих контрольноразрешительную деятельность в Уральском федеральном округе, составляют подразделения органов местного самоуправления. На них приходится большая часть контрольных и разрешительных мероприятий и основная доля нарушений. Этот проблемный вопрос отчасти будет решаться с широким распространением электронного правительства и введением системы одного окна в работе разрешительных органов. Все поручения Президента РФ имеют конкретные цели по улучшению жизни граждан, наведению порядка в самых различных сферах общественной жизни. Проведенные проверки показали, что работа органов исполнительной власти субъектов Федерации, расположенных в пределах Уральского федерального округа, по исполнению поручений главы государства организована недостаточно эф-

8

фективно. Особенно много нарушений в сфере ЖКХ. Остается низкой эффективность реализации программ по энергосбережению и повышению энергетической эффективности. Проверки правомерного использования денежных средств, предназначенных для модернизации объектов жилищнокоммунального комплекса, являются одним из приоритетных направлений деятельности аппарата полномочного представителя Президента Российской Федерации в Уральском федеральном округе. По поручению Президента РФ регулярно проводятся проверки финансовых операций, имеющих признаки неправомерного использования средств организациями коммунального комплекса. Анализ показывает, что наибольшее количество выявляемых нарушений связано с завышением объемов выполненных работ по капитальному ремонту жилищного фонда и незаконным расходованием средств собственников жилых домов. Проверки по предприятиям ЖКХ продолжаются. Под пристальным вниманием находится поручение Президента РФ о принятии мер по контролю эксплуатации и антитеррористической защищенности объектов топливно-энергетического комплекса. Важными в обеспечении безопасности граждан являются объекты транспортной инфраструктуры. Меры безопасности, принятые на этих объектах, не отвечают полному комплексу требований, работа по созданию надежной защиты на железной дороге и автовокзалах находится на начальной стадии, и это нас не устраивает. Органам исполнительной власти субъектов Федерации даны поручения по внесению кардинальных изменений в систему организации контроля в регионах, повышению персональной ответственности за исполнением поручений Президента Российской Федерации. Наиболее актуальные вопросы, требующие принятия дополнительных мер, рассмотрены в текущем году на совещаниях о результатах проверок антитеррористической защищенности объектов транспортной инфраструктуры, о реализации

Государственный надзор слово руководителя полномочий в области охраны окружающей среды и управления природными ресурсами. В июне по итогам проверки выполнения органами исполнительной власти Курганской и Свердловской областей, органами местного самоуправления мероприятий Национального плана противодействия коррупции и Национальной стратегии противодействия коррупции проведено совещание с участием представителей органов прокуратуры, территориальных управлений ФНС России и Росреестра, руководителей органов исполнительной власти Курганской и Свердловской областей. Отмечу тот факт, что все поручения направлены на стабилизацию социальноэкономического положения в округе и в России в целом.

– Евгений Владимирович, отдельной строкой хотелось бы выделить находящиеся на контроле полномочного представителя поручения Президента РФ, касающиеся модернизации и технологического развития экономики. Расскажите подробнее, как идет их реализация в Уральском федеральном округе.

– В 2011 году контрольным департаментом аппарата полномочного представителя проведена проверка выполнения органами исполнительной власти Свердловской и Челябинской областей, органами местного самоуправления перечня поручений Президента Российской Федерации в части реализации в моногородах инвестиционных проектов, предусматривающих создание постоянных рабочих мест в отраслях, исключая градообразующие предприятия. Развитие промышленности в проверенных субъектах Федерации в 2010–2011 годах происходило в условиях экономического подъема и стабилизации рынка труда. Наметились тенденции к увеличению количества заявленных вакансий и численности занятых, снижению уровня безработицы и напряженности на рынке труда. В Челябинской области 11 монопрофильных территорий, во всех ведется плановая работа по разработке, утверждению и реализации комплексных инвестиционных планов (КИПов). В Свердловской области комплексные инвестиционные планы разработаны в 11 моногородах из 12, вошедших в федеральный перечень. Однако слабо обеспечивается координация этой деятельности и контроль за ее осуществлением. В результате комплексные инвестиционные планы отдельных моногородов не утверждены должным образом. Запланированные мероприятия во многом носят декларативный характер, не отвечают поставленным целям, не подкреплены реальным финансированием и своевременно не корректируются.

Реализация комплексных инвестиционных планов в проверенных субъектах Федерации осуществляется, в основном, за счет дополнительного бюджетного финансирования, направленного на поддержку моногородов. Влияние внебюджетной инвестиционной составляющей на начальном этапе их реализации незначительно. В отдельных моногородах плановые значения целевых показателей КИПов не достигнуты, что свидетельствует о низкой эффективности расходования привлеченных средств. Материалы проверки направлены губернаторам Свердловской и Челябинской областей для устранения выявленных недостатков.

Первый заместитель руководителя Администрации Президента Российской Федерации Владислав Сурков и полномочный представитель Президента Российской Федерации в Уральском федеральном округе Евгений Куйвашев

– В каждом регионе Уральского федерального округа реализуется немало государственных целевых программ, например, по повышению энергоэффективности, реформы ЖКХ и т.д. Как осуществляется оценка их эффективности и контроль выполнения? Всегда ли оправданны расходы на их реализацию? Что получаем в итоге?

– 27 декабря 2010 года вступило в силу Постановление Правительства Российской Федерации об утверждении государственной программы Российской Федерации «Энергосбережение и повышение энергетической эффективности на период до 2020 года». Все регионы, входящие в Уральский федеральный округ, подали заявки на получение в 2011 году субсидий из федерального бюджета в бюджет субъекта Российской Федерации. Финансирование данной программы планируется в ближайшее время. Данный вопрос стоит на контроле у аппарата полномочного представителя Пре-

№ 3, ноябрь, 2011 г.

9

Полномочный представитель Президента РФ в Уральском федеральном округе Евгений Куйвашев провел рабочую встречу с первым заместителем генерального прокурора РФ Александром Буксманом и заместителем генерального прокурора РФ Юрием Пономаревым

10

зидента Российской Федерации в Уральском федеральном округе, и оценка эффективности расходования средств будет обязательно проведена уполномоченным на это органом. Считаю, что расходы будут оправданны и принесут положительный эффект.

– Какова роль контрольно-надзорных органов в социально-экономическом развитии регионов? Как аппарат полномочного представителя Президента РФ в УФО координирует работу контрольно-надзорных органов, работающих на территории округа?

– Президент Российской Федерации уделает особое внимание вопросам социальноэкономического развития страны и устранению административных барьеров для ведения бизнеса. Тезис перестать «кошмарить бизнес» стал крылатой фразой и руководством к действию. За последнее время произошли серьезные перемены. Проделана серьезная работа по модернизации законодательной базы в сфере осуществления контрольной деятельности. В Уральском федеральном округе сформирована и функционирует система контрольных и надзорных органов, обладающая значительным потенциалом. Контрольно-надзорную и разрешительную деятельность в Уральском федеральном округе осуществляют 947 структур. Из них более 75 процентов составляют подразделения органов местного самоуправления. На них приходится большая часть контрольных и разрешительных мероприятий и основная доля нарушений. Это проблемный вопрос, мы полагаем, что отчасти он будет решаться с широким распространением электронного правительства и введением системы одного окна в работе разрешительных органов.

Наиболее результативны контрольные мероприятия, проводимые с участием органов прокуратуры. Так, по материалам проверки обеспечения прав и законных интересов престарелых, инвалидов и детей, проживающих в социальных учреждениях, и комплексной безопасности данных объектов в Свердловской области органами прокуратуры в феврале-марте 2011 года была проведена дополнительная проверка, в ходе которой выявлено 41 нарушение федерального законодательства, внесено 9 представлений, возбуждено 3 административных дела, в суды в интересах социально незащищенных лиц направлено 2 заявления. Приняты меры прокурорского реагирования по итогам проверки исполнения поручения Президента Российской Федерации от 6 июля 2010 года в части реализации органами исполнительной власти Курганской и Челябинской областей полномочий в области охраны окружающей среды и управления природными ресурсами. Внесены представления губернатору Курганской области о привлечении к ответственности должностных лиц, не обеспечивших соблюдение законодательства об охране окружающей среды и не принявших должных мер по содержанию 300 скотомогильников и хранению непригодных к применению агрохимикатов и пестицидов, а также допустивших волокиту с утверждением схемы размещения и охраны охотничьих угодий на территории области. Направлено исковое заявление в суд о возложении на правительство Курганской области обязанностей по содержанию 8 скотомогильников, состояние которых создает реальную угрозу для жизни и здоровья населения.

Государственный надзор слово руководителя За несанкционированный сброс неочищенных сточных вод в озеро Шум, нарушение правил охраны водных объектов муниципальное предприятие «Курганводоканал» привлечено к административной ответственности. По факту сброса в мае текущего года сточных вод в канал Курганской ТЭЦ следственными органами возбуждено и расследуется уголовное дело. Губернатору Челябинской области внесено представление в связи с необходимостью консервации шахт и угольных разрезов в Коркинском, Копейском и Карабашском городских округах, состояние которых представляет угрозу жителям близлежащих территорий. В суды направлены исковые заявления о возложении на правительство Челябинской области обязанностей по содержанию 40 скотомогильников, состояние которых не соответствует санитарно-эпидемиологическим нормам, а также о ликвидации несанкционированных свалок, создании безопасных условий хранения и утилизации 300 тонн пестицидов и агрохимикатов на территории Октябрьского, Троицкого, Кунашакского и Агаповского районов. В адрес главы администрации городаЧелябинска внесено представление об обеспечении муниципальных учреждений необходимым технологическим оборудованием для обезвреживания и утилизации медицинских отходов. По итогам проверки данного вопроса в Ханты-Мансийском автономном округе в июле 2011 года органами прокуратуры внесено представление в адрес заместителя губернатора об устранении нарушений федерального законодательства и определении степени ответственности виновных должностных лиц. Поступающая в аппарат полномочного представителя информация о недостатках в деятельности контрольных и надзорных органов становится предметом рассмотрения на совещаниях. Практикуется заслушивание руководителей.

– В последнее время мы все чаще узнаем о фактах коррупции, в том числе и в государственных органах. Что противопоставлено коррупции в Уральском федеральном округе?

– В соответствии с указом Президента России «О Национальной стратегии противодействия коррупции и Национальном плане противодействия коррупции на 2010–2011 годы» осуществляется постоянный контроль за реализацией органами исполнительной власти субъектов Федерации и органами местного самоуправления первоочередных задач в области профилактики коррупционных проявлений. Особое внимание при этом уделяется мерам по устранению условий, способствующих совершению коррупционных правонарушений, с которыми граждане встречаются наиболее часто, – так называемой бытовой коррупции.

Контрольным департаментом в соответствии с данным указом в апреле-мае 2011 года проведена плановая проверка выполнения органами исполнительной власти Курганской, Свердловской областей и органами местного самоуправления Национального плана противодействия коррупции и Национальной стратегии противодействия коррупции. Установлено, что органами исполнительной власти Курганской и Свердловской областей и органами местного самоуправления созданы условия для реализации требования законодательства о противодействии коррупции. В проверенных субъектах Российской Федерации сформирована нормативная правовая база, регулирующая отношения в сфере противодействия коррупции. Осуществляется антикоррупционная экспертиза нормативных правовых актов. Разработаны и реализуются программы и планы противодействия коррупции. На региональном и муниципальном уровне созданы и функционируют межведомственные рабочие органы по противодействию коррупции и комиссии по соблюдению требований к служебному поведению государственных гражданских и муниципальных служащих и урегулированию конфликта

Контрольно-надзорную и разрешительную деятельность в Уральском федеральном округе осуществляют 947 структур. Из них более 75 процентов составляют подразделения органов местного самоуправления. интересов. Ведется работа по просвещению населения и формированию в обществе нетерпимого отношения к коррупционным проявлениям. Вместе с тем проверенными органами не полностью использованы резервы повышения эффективности антикоррупционной деятельности. Не везде выполнены указания главы государства по обеспечению информационной открытости. У нас есть такие муниципальные образования, у которых не то что антикоррупционного раздела на сайте нет, у них вообще сайтов не имеется, или они не работают. В Свердловской области это Артинский, Ачитский, Бисертский, Гаринский, Рефтинский, Малышевский городские округа; Таборинский муниципальный район. В Курганской области отсутствуют специальные разделы, посвященные мерам по противодействию коррупции, в городе Шадринске, Альменевском, Белозерском, Варгашинском, Каргапольском, Лебяжьевском, Сафакулевском и других районах. Информация о результатах проверки направлена в Контрольное управление Президента Российской Федерации. О выявленных недостатках проинформированы губернаторы Курганской и Свердловской областей. ГН

№ 3, ноябрь, 2011 г.

11

Делегирование полномочий Полномочия Российской Федерации по осуществлению государственного контроля (надзора), переданные для осуществления органами власти субъектов Федерации, включают в себя как полномочия, подпадающие под действие Закона № 294-ФЗ, так и не являющиеся таковыми. Виды делегированного контроля В соответствии с установленной Конституцией Российской Федерации и действующим федеральным законодательством моделью федеративного устройства все контрольные полномочия субъекта Российской Федерации могут быть подразделены на две группы: I. Полномочия Федерации, осуществление которых передано субъектам РФ.

II. Собственные полномочия субъектов РФ. К числу контрольных полномочий, не регулируемых Законом № 294-ФЗ, относятся полномочия, предусматривающие контроль (надзор) только за государственными и муниципальными органами. Примером такого контроля может служить установленный подпунктом 1 пункта 1 статьи 28.1 Закона РФ № 3266-1 «Об образовании» от 10 июля 1992 года государственный надзор за соблюдением законодательства в области образования расположенными на территории субъекта Российской Федерации органами местного самоуправления, осуществляющими управление в сфере образования. Однако большинство контрольных полномочий, переданных для осуществления субъектам Российской Федерации, осуществляется в отношении

законодательствования. Как правило, порядок контроля устанавливается в общих чертах в законе, а затем конкретизируется в соответствующем постановлении Правительства РФ. В докладе «Состояние системы государственного контроля в Российской Федерации», подготовленном Минэкономразвития РФ в 2010 году, отмечалось, что ряд актов, необходимость принятия которых установлена в законе, отсутствует. За прошедший год Постановлением Правительства РФ № 595 от 3 августа 2010 года было утверждено Положение об осуществлении государственного пожарного надзора в лесах, необходимость принятия которого была установлена частью 4 статьи 97 Лесного кодекса Российской Федерации № 200-ФЗ от 4 декабря 2006 года. Так, в отношении контроля за соответствием качества оказываемой медицинской помощи установленным федеральным стандартам в сфере здравоохранения закон не содержит требования о принятии конкретизирующего подзаконного акта. Тем не менее такой акт необходим, поскольку закон не регламентирует данный вопрос, а каких-либо подзаконных актов по данному вопросу нет. В 2010 году указанный акт принят не был.

Большинство контрольных полномочий, переданных для осуществления субъектам Российской Федерации, исполняются в отношении индивидуальных предпринимателей и юридических лиц.

индивидуальных предпринимателей и юридических лиц, что означает, что они попадают в сферу действия Закона № 294-ФЗ. В этом аспекте наиболее существенными являются вопросы: • нормативно-правового регулирования порядка осуществления контроля; • определения структуры органов субъектов Российской Федерации, осуществляющих исполнение переданных полномочий, назначение руководителей данных органов; • финансирования; • предоставления отчетности; • осуществления контроля за исполнением переданных полномочий.

Нормативно-правовое регулирование порядка осуществления делегированного контроля Применительно к вопросу о нормативно-правовом регулировании порядка осуществления контроля Федерация имеет право преимущественного

12

Во исполнение федеральных документов субъекты Российской Федерации принимают собственные акты, регламентирующие порядок осуществления контроля. Оценивая их качество, можно отметить, что в некоторых случаях порядок их принятия прописан ненадлежащим образом. В связи с этим перед федеральными органами исполнительной власти, осуществляющими полномочия по нормативно-правовому регулированию, продолжает стоять задача по выявлению отсутствия федеральных либо региональных административных регламентов исполнения делегированных контрольных полномочий. Если полномочия по регулированию отнесены к ведению Федерации, то соответствующий орган должен разработать и принять регламент. Если же полномочия по регулированию отнесены к ведению субъектов РФ, то соответствующий орган должен уведомить региональные органы о необходимости разработать и принять регламент.

Государственный надзор Аналитика

Структура органов субъектов Российской Федерации В федеральных законах, предусматривающих передачу отдельных полномочий, могут содержаться положения, определяющие права и обязанности федеральных органов исполнительной власти и (или) права и обязанности высшего должностного лица субъекта РФ: • по осуществлению переданных полномочий, в том числе права и обязанности по назначению руководителей органов исполнительной власти субъекта Российской Федерации, осуществляющих соответствующие полномочия; • связанные с определением структуры органов исполнительной власти субъекта, осуществляющих переданные полномочия. Несмотря на то, что данные положения являются факультативными (при их отсутствии данные вопросы отдаются на усмотрение субъектов), во всех федеральных законах, предусматривающих передачу полномочий, такие положения есть. Более того, уполномоченные федеральные органы осуществляют согласование структуры уполномоченного органа власти субъекта Российской Федерации и кандидатуры его руководителя в отношении всех переданных полномочий. Исключение составляет вопрос назначения на должность руководителя органа власти субъекта Российской Федерации в области экологической экспертизы, который может быть самостоятельно решен главой субъекта. Применительно к вопросу финансирования в соответствии с пунктом 7 статьи 26.3 Федерального закона № 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» от 6 октября 1999 года финансовое обеспечение осуществления указанных полномочий осуществляется

за счет субвенций из федерального бюджета. Методика определения размера субвенций устанавливается постановлением Правительства Российской Федерации. Порядок предоставления отчетности и осуществления контроля со стороны федеральных органов исполнительной власти устанавливается ведомственными актами. Необходимо отметить, что контроль за осуществлением делегированных полномочий не подпадает под действие Закона № 294-ФЗ, поскольку является контролем за государственными органами. Следовательно, на контроль федеральных органов за исполнением региональными органами делегированных полномочий не распространяются требования Закона № 294-ФЗ об основаниях, сроках, периодичности проверок, необходимости согласования проверок в органах прокуратуры. Как правило, порядок осуществления контроля за исполнением делегированных полномочий устанавливается административными регламентами. Анализ актов, определяющих порядок контроля за осуществлением делегированных полномочий, позволяет утверждать, что данный порядок прописан ненадлежащим образом. Должен быть регламентирован не только надзор федеральных органов за нормативно-правовым регулированием, осуществляемым органами государственной власти субъекта Российской Федерации по вопросам переданных полномочий, но и контроль за полнотой и качеством осуществления органами государственной власти субъекта Российской Федерации переданных полномочий. Однако в отношении 5 видов контроля из 9 анализируемых установлен только порядок надзора за нормативным регулированием, а порядок контроля федерального органа за деятельностью региональных органов не установлен. ГН

№ 3, ноябрь, 2011 г.

13

На муниципальном уровне Практика организации контрольной деятельности органами местного самоуправления Настоящий обзор практики реализации контрольных полномочий органов местного самоуправления (ОМСУ) подготовлен на основе отобранных случайным образом 130 докладов муниципальных образований (МО), а также доклада Свердловской области, содержащего обобщенную информацию по всем муниципальным образованиям данного региона за 2010 год*. Среди МО имеются как крупные городские округа – Архангельск, Вологда, Калуга, Оренбург, Петропавловск-Камчатский, так и муниципальные районы, городские и сельские поселения. Александр ЧАПЛИНСКИЙ, научный сотрудник Центра анализа деятельности органов исполнительной власти НИУ ВШЭ (Москва)

С

одержание анализируемых докладов позволяет утверждать, что различным видам контроля органы местного самоуправления уделяют неодинаковое внимание. Повышенное внимание уделяется финансовому контролю и контролю в сфере размещения муниципально-

го заказа. Среди видов муниципального контроля в отношении физических лиц, индивидуальных предпринимателей и юридических лиц наиболее активно осуществляется земельный контроль, менее активно – лесной контроль. Другие виды муниципального контроля, напрямую указанные в федеральном законодательстве и вытекающие из вопросов местного значения, осуществляются в крайне ограниченном объеме. Так, из 130 докладов ОМСУ контроль использования и сохранности муниципального жилищного фонда, соответствия жилых помещений данного фонда установленным санитарным и техническим правилам и нормам, иным требованиям законодательства упомянут только в трех докладах (2%), а контроль в сфере благоустройства – в пяти (4%). При этом довольно характерна ситуация, когда в муниципальном образовании выбирается один вид контроля, который осуществляется более-менее полно, а иные виды контроля либо не осуществляются вообще, либо осуществляются в крайне ограниченных масштабах. Кроме того, в докладах ряда муниципальных районов указано, что органы местного самоуправления этих территорий не осуществляют полномочия по контролю (например, Моркинский муниципальный район Республики Марий Эл, Рыльский муниципальный район Курской области, Усть-Камчатский район Камчатского края).

Состояние нормативно-правового регулирования Анализ нормативно-правовых актов, на основании которых осуществляется муниципальный

* Доклады подготовлены в рамках исполнения Постановления Правительства РФ от 5 апреля 2010 года № 215 «Об утверждении Правил подготовки докладов об осуществлении государственного контроля (надзора), муниципального контроля в соответствующих сферах деятельности и об эффективности такого контроля (надзора)».

14

Государственный надзор аналитика Общие по содержанию предложения по усовершенствованию системы муниципального контроля К их числу можно отнести следующие:

Предложения органов местного самоуправления

закрепить в Федеральном законе № 294-ФЗ возможность переноса срока плановых проверок, не состоявшихся по объективным причинам (при наличии согласования с прокуратурой); ► установить административную ответственность за воспрепятствование проведению мероприятий по муниципальному земельному контролю (в том числе путем неявки лиц, уведомленных надлежащим образом о проведении плановой проверки) и за неисполнение предписаний органов муниципального контроля; ► уполномоченным федеральным и региональным органам систематически проводить обучающие семинары по вопросам осуществления различных видов муниципального контроля; ► уполномоченным федеральным и региональным органам осуществить разработку нормативно-правовых актов, регулирующих взаимодействие органов муниципального земельного контроля и государственного земельного контроля; ► организовать мониторинг муниципальных правовых актов в области организации муниципального контроля и рекомендовать ОМСУ примеры лучшей практики.

Предложения по отдельным видам контроля В сфере муниципального земельного контроля предлагается ► внести изменения в действующее законодательство, которые позволят исключить мероприятия по осуществлению муниципального земельного контроля из числа правоотношений, регулируемых нормами Федерального закона № 294-ФЗ; ► увеличить размер взыскания за нарушения земельного законодательства либо дифференцировать его в зависимости от размера поднадзорного субъекта. В сфере контроля за разработкой месторождений общераспространенных полезных ископаемых предлагается ► отнести к вопросам местного значения полномочия органов местного самоуправления в сфере регулирования отношений недропользования, в том числе и по осуществлению контроля за использованием и охраной недр при добыче общераспространенных полезных ископаемых, а также при строительстве подземных сооружений, не связанных с добычей полезных ископаемых. контроль, позволяет утверждать, что основной объем регулирования в части требований к подконтрольным субъектам и в части проведения контрольных процедур в равной мере распределен между федеральными и муниципальными актами. Наиболее активно процесс формирования муниципальной нормативной правовой базы (принятие положений о контроле, административных регламентов осуществления функций по контролю) идет только в отношении земельного контроля. В отношении иных видов контроля говорить о наличии устойчивой тенденции по формированию на муниципальном уровне надлежащей нормативной базы не представляется возможным.

Организация муниципального контроля (надзора) Функции по муниципальному контролю на практике могут осуществлять либо местные администрации, являющиеся органами местного самоуправления универсальной компетенции, либо специализированные органы местного самоуправления, осуществляющие отраслевое управление. В качестве примера можно привести Свердловскую область. Из 94 муниципальных образований данного субъекта Российской Федера-

ции, согласно докладу, в 34 муниципальных образованиях полномочия по контролю находятся в компетенции администрации муниципального образования и ее структурных подразделений. В остальных 60 муниципалитетах данные полномочия входят в компетенцию комитетов по управлению имуществом, земельных комитетов, комитетов по экологии и природопользованию, комитетов по архитектуре и градостроительству и других органов местного самоуправления. Необходимо отметить, что имеют место случаи исполнения контрольных функций не органами местного самоуправления, а муниципальными учреждениями, что является нарушением Закона № 294-ФЗ (в тех случаях, когда контроль осуществляется в отношении индивидуальных предпринимателей, юридических лиц). В качестве примера можно привести МУ «Палата имущественных и земельных отношений» Менделеевского муниципального района Республики Татарстан, МУ «Палата имущественных и земельных отношений Тетюшского муниципального района Республики Татарстан», МУ «Комитет городского хозяйства» администрации города Нягани. В докладах муниципальных образований довольно редко указывается на факт осуществления взаимодействия с иными органами власти,

№ 3, ноябрь, 2011 г.

15

Проведение муниципального контроля (надзора) Общее годовое количество проверок, осуществляемых органами местного самоуправления одного муниципалитета, как правило, составляет от 20 до 100, а для отдельных городских округов с большим населением может достигать 200–300.

323

64 18

29

Камчатский край

г. Ноябрьск

Медведевский муниципальный район

г. Калуга

В большинстве случаев количество плановых проверок равно либо значительно превосходит количество внеплановых хотя на практике такое взаимодействие имеет место, поскольку в значительном количестве случаев ОМСУ не обладают полномочиями по привлечению подконтрольных субъектов к ответственности и передают соответствующие материалы федеральным или региональным органам.

Кадровое и финансовое обеспечение Количество муниципальных служащих, осуществляющих муниципальный контроль, крайне ограничено. В большинстве поселений (как сельских, так и городских) и муниципальных районов общее количество должностных лиц ОМСУ, выполняющих исключительно или преимущественно функции по контролю, составляет от одного до четырех человек. При этом в отдельных муниципалитетах должностные лица, на которых возложены полномочия по контролю, отсутствуют. В крупных городских округах общая численность муниципальных инспекторов может достигать 10–15 человек. В качестве примера можно привести Свердловскую область. Штатная численность работников, на которых возложены функции по муниципальному контролю, в 2010 году составила 172 человека, то есть в среднем 1,8 штатной единицы на муниципалитет. Наибольшая численность работников органов контроля в муниципальном образовании город Екатеринбург – 16 человек, в том числе 10 человек – в сфере лесного контроля и 6 человек – в сфере земельного контроля. Средняя нагрузка на одного инспектора незначительна. По всем видам муниципально-

16

го контроля в подавляющем большинстве муниципалитетов она не превышает 15–20 проверок в год. В городском округе Петропавловск-Камчатский, например, годовая нагрузка на одного работника муниципального контроля составила: в сфере благоустройства – 1,1 проверки, муниципального земельного контроля – 13,6, в сфере размещения наружной рекламы – 2,5 проверки. Вместе с тем в отдельных муниципальных образованиях средняя нагрузка на одного инспектора значительна и превышает 100 проверок в год (например, в городских округах Архангельск и Калуга). Органы местного самоуправления практически не пользуются возможностью привлекать для проведения контрольных мероприятий экспертов и экспертные организации (в анализируемых докладах присутствует единственное упоминание об использовании такой возможности). В большинстве докладов ОМСУ не указаны точные объемы расходов на осуществление муниципального контроля. Однако есть ряд докладов, содержащих сведения об объемах расходов на контрольную деятельность в целом. Как правило, они составляют 150–300 тысяч рублей в год в муниципальном районе (например, в Междуреченском районе Вологодской области затраты на контроль составили 251 тысячу рублей, а в Маловишерском районе Новгородской области – 295,4 тысячи рублей). В муниципальных образованиях Свердловской области на осуществление муниципаль-

Государственный надзор аналитика ного контроля в 2010 году фактически выделено 7826,6 тысячи рублей, то есть 83,3 тысячи рублей на одно муниципальное образование.

Пресечение нарушений В соответствии с действующим федеральным законодательством в случае выявления нарушений при проверке органы муниципального контроля вправе выдать предписание об их устранении и передать соответствующие материалы федеральным и региональным органам для привлечения виновных лиц к административной ответственности. Муниципальные органы вправе привлекать поднадзорных лиц к административной ответственности только за совершение административных правонарушений, установленных законами субъектов РФ, если полномочия по привлечению к ответственности переданы ОМСУ. Доклады муниципальных образований свидетельствуют о довольно низком уровне выявляемости нарушений обязательных требований. Как правило, нарушения выявляются не более чем в 20–30% проверок. В качестве примера можно привести Мильковский муниципальный район Камчатского края, город Курск, город Архангельск (земельный контроль). В первом муниципалитете нарушения были выявлены в 5,5% проверок, во втором – в 17%, в третьем – 30%. В отдельных случаях результативность контроля может быть несколько выше и достигать 50–60%. Однако даже в этих случаях доля проверок, по которым возбуждены дела об административном производстве, не превышает 20–30%. Показательным примером может служить земельный контроль в городе Обнинске. В течение 2010 года сотрудниками городского управления имущественных и земельных отношений проведено 26 проверок соблюдения земельного законодательства в отношении юридических лиц

РФ от 5 апреля 2010 года № 215, которая не раскрывала требуемое содержание раздела «Анализ и оценка эффективности государственного контроля (надзора), муниципального контроля» представляемых докладов. Большинство ОМСУ, как и органы власти субъектов РФ, попытались оценить эффективность контроля через показатели выполнения плана проверок, числа проверок, в рамках которых выявлены нарушения, выданы предписания, наложены административные наказания, суммы взысканных штрафов и так далее. Однако данные показатели не позволяют оценить эффективность контроля как средства, обеспечивающего выполнение установленных законодательством требований и предотвращающего случаи причинения вреда жизни и здоровью граждан, животных, окружающей среде, создание угрозы национальной безопасности и другое. Наиболее адекватная оценка эффективности контроля может быть осуществлена только на основании данных, показывающих, как контроль влияет на соблюдение поднадзорными субъектами нормативных требований и насколько качественно этот контроль осуществляется. Оценивая в целом данный раздел докладов ОМСУ, можно говорить о том, что надлежащих данных, позволяющих реально оценить эффективность муниципального контроля, не приведено.

Выводы Анализ содержания докладов муниципальных образований позволяет сделать следующие выводы. Эффективность муниципального контроля крайне низка. Муниципалитеты в силу недостатка ресурсов (финансовых, а следовательно, кадровых и материально-технических) не осуществляют все виды муниципального контро-

В большинстве случаев органы местного самоуправления не обладают полномочиями по привлечению подконтрольных субъектов к ответственности и передают соответствующие материалы федеральным или региональным органам

и индивидуальных предпринимателей, в том числе две внеплановые проверки. В результате проверено 11,7 гектара земель. В ходе проведения 13 проверок выявлены нарушения требований земельного законодательства при использовании 3,7 гектара земель. Однако за отчетный период по материалам проверок муниципального земельного контроля возбуждено четыре дела об административном производстве (то есть 15% от общего количества проверок и 31% – от количества проверок, в рамках которых выявлены нарушения), вынесено предписаний об устранении нарушений земельного законодательства – 5 (соответственно 19 и 38%).

Анализ и оценка эффективности Анализируемые доклады муниципальных образований были подготовлены в период действия редакции Постановления Правительства

ля. Реально в муниципальном образовании осуществляется муниципальный земельный контроль и 1–2 вида контроля по выбору муниципалитета. Количество проверок, как правило, незначительно (в том числе и потому, что муниципальные инспекторы исполняют не только полномочия по контролю, но и другие). В большинстве случаев результативность отдельных видов муниципального контроля невысока, а где-то стремится к нулю, так как закрепленные в Федеральном законе № 294-ФЗ основания внеплановых проверок фактически исключают возможность осуществления таких проверок в рамках данных видов контроля (прежде всего, это касается муниципального земельного контроля). Вероятность обнаружения нарушений при проведении плановой проверки значительно ниже, чем при проведении внеплановых мероприятий по контролю. ГН

№ 3, ноябрь, 2011 г.

17

Современные тенденции ОРВ Оценка регулирующего воздействия (ОРВ) является одним из новейших инструментов оптимизации государственного управления, задействованных на различных уровнях власти в России. Основная роль ОРВ – принятие взвешенного, обдуманного решения на государственном уровне и отсев неэффективных решений на этапе принятия того или иного нормативноправового акта. Обобщая представление о практике проведения ОРВ в различных странах, процедуру проведения ОРВ можно разделить на семь ключевых этапов: • Формулировка и описание проблемы • Постановка целей оценки • Описание возможных вариантов достижения поставленной цели • Анализ представленных альтернатив • Консультации • Выводы и результаты, представление рекомендуемого варианта • Реализация выбранной альтернативы, последующий мониторинг. ОРВ, как и любая оценка воздействия (impact assessment), предполагает использование своего набора методов сбора и анализа данных, и прежде всего методов выбора гипотетической альтернативной ситуации. Основными аналитическими методами, используемыми при проведении ОРВ, являются анализ издержек и выгод (cost-benefit analysis) и анализ издержекэффективности (cost-effectiveness analysis). Оба метода используются при рассмотрении вынесенных на обсуждение альтернатив регулирования. Используются также и другие методы, например, многофакторный анализ (multi criteria analysis). При этом степень детальности анализа зависит от серьезности проблемы, доступности необходимой информации, ожидаемого чистого влияния и затрат на проведение анализа.

Разработчик Проект акта

Направление уведомления о том, что ОРВ не требуется

Направление положительного заключения

Оценка регулирующего воздействия: Принципиальная схема

Проведение публичных консультаций (15 дней)

1. Понять и описать проблему Суть

Масштаб

Бизнессообщество

Вовлеченные лица

Последствия

2. Поставить цели регулирования Соотнести цели с проводимой политикой

Описать цели

3. Разработать варианты Описать спектр вариантов

Краткая оценка вариантов

Сужение спектра вариантов

4. Детально оценить варианты Кого затронет?

Каковы затраты и выгоды?

Снизятся ли адмбарьеры?

Каковы риски?

5. Отследить последствия Определить индикаторы

Составить план мониторинга

Направление положительного или отрицательного заключения

Размещение заключения на сайте

Направление проекта акта

ОРВ не требуется

Минэкономразвития России

Предварительная оценка

ОРВ требуется

5 дней

Углубленная оценка (20 дней)

Анализ целей

Соответствуют ли принципам правового регулирования?

Соответствуют ли проводимой политике?

Анализ вариантов решения проблемы иными средствами

Анализ издержек и выгод заинтересованных лиц, оценка расходов бюджетов

Анализ варианта «не делать ничего»

Определение основных групп, которые затрагиваются регулированием

часто проблема может быть решена организационными и информационными средствами, не требующими регулирования; иногда эффективного решения в принципе нет

потребители/производители/продавцы; крупный/малый/ средний бизнес и т.п.; органы государственной власти, органы местного самоуправления

Определение «бенефициаров», количественная или качественная оценка выгод Количественная или качественная оценка издержек соблюдения

единовременные и периодические расходы

В чем состоит проблема, мешающая достижению цели?

Существует ли причинная связь между проблемой и предложенным решением?

Можно ли количественно оценить положительные эффекты от решения проблемы?

Регулирование признается избыточным, если на вопросы 1–4 получен отрицательный ответ

Оценка расходов бюджетов на создание условий для применения акта

Анализ альтернативных вариантов

например, для лицензирования альтернативой может быть СРО, страхование, уведомление и т.п.

создание необходимых правовых, организационных и информационных условий применения проекта акта органами государственной власти, органами местного самоуправления, а также для его соблюдения субъектами предпринимательской и иной деятельности

Оценка расходов бюджетов на субсидирование социально значимого бизнеса, а также расходы организаций, собственником имущества которых являются публично-правовые образования

Выводы по результатам количественного анализа выгод и издержек Анализ возможного упрощения регулирования

например, отказ от требования переоформлять полученные документы при изменении организационноправовой формы

Регулирование признается избыточным, если существуют варианты решения с меньшими издержками при тех же выгодах или с такими же издержками при больших выгодах

Оценка методами:

• «Затраты – выгоды» • «Затраты – результат» • «Затраты»

Оценка влияния единовременных и периодических расходов на отрасль

по возможности, с учетом требуемой нормы доходности

Вопрос о том, какие «затраты» будут оптимальными, относится к области политической целесообразности.

Соответственно избыточными будут признаваться расходы, если: 1. Их размер не соответствует представлениям Минэкономразвития России о развитии отрасли.

2. Существуют менее затратные альтернативы.

Подготовка заключения 5 дней

Риски

Риски недостижения целей правового регулирования вследствие:

• неверной оценки мотивации; • противоречий или пробелов в правовом регулировании; • отсутствия необходимых организационных или технических условий; • сложившегося уровня развития технологий, инфраструктуры, рынков товаров и услуг.

Незапланированные негативные эффекты

негативные последствия от введения правового регулирования для экономического развития Российской Федерации в целом или отдельных отраслей экономики, конкуренции, рынков товаров и услуг, в том числе развития субъектов малого и среднего предпринимательства

Стандарты качества как критерии государственного управления Если подходить к стандартам только как к документам из области технического регулирования, то применительно к государственному управлению их действие будет ограничено лишь областью установления норм и правил в технике. Но это лишь одна, правда, очень важная, функция стандартов. Ведь в широком смысле слова это концентрированный опыт в разных областях жизни и деятельности человечества, пригодный для многократного воспроизведения. Геннадий ВОРОНИН, президент Всероссийской организации качества (ВОК), председатель комитета ТПП РФ по качеству продукции (Москва)

20

Д

ля чего государству нужны стандарты? В общем виде можно сказать, что они выполняют три важнейшие функции.

1. Стандарты являются сводом норм и правил, обеспечивающих работу промышленности с точки зрения соблюдения единых требований к технике и технологиям. Эта сфера стандартизации бесспорна и наименее подвержена вмешательству государства, хотя в некоторых случаях оно может его использовать для проведения антимонопольной политики.

2. Стандарты устанавливают требования к качеству продукции и услуг, обеспечивая в первую очередь их функциональную пригодность и безопасность. Эта функция стандартизации у нас оказалась самой конфликтной, поскольку государство в какой-то момент практически отказалось от защиты потребительского рынка от некачественной продукции, взяв на себя только обеспечение безопасности путем законодательного утверждения соответствующих технических регламентов. Этим оно нанесло своему населению весьма значительный ущерб, устранившись от участия в регулировании требований к качеству продукции, в первую очередь от надзора за соблюдением требований стандартов. Примеров – тысячи.

3. Стандарты устанавливают правила построения и функционирования систем управления процессами на производстве и в обществе. Это самая молодая и быстро развивающаяся функция стандартизации, открывающая перед государством новые перспективы, поскольку стандарты этого типа могут и должны им использоваться не только для проведения определенной экономической политики, но и для регулирования процессов государственного управления. Это стандарты, касающиеся менеджмента качества, управления состоянием окружающей среды, социальной ответственности. Какой же опыт обобщен в стандартах по менеджменту? Это опыт создания систем, с заложенной в них способностью контролировать и регулировать процессы, в которых с большой долей вероятности могут произойти нарушения, оказывающие негативное влияние на конечный результат. Среди множества раз-

работок нужно отметить два мировых достижения, дающих нам право ставить вопрос об использовании стандартов по менеджменту для совершенствования управления государством. Первое принадлежит Японии, второе – России, точнее – Советскому Союзу. Что имеется в виду? Япония, перестраивавшая свою экономику после поражения во Второй мировой войне, сделала открытие, что качество может играть особую роль в конкурентной борьбе. Именно после этого мир начал бурно развивать системы качественного менеджмента. Открытие советских специалистов, много и успешно работавших в области системного комплексного подхода к управлению качеством, относится к возможности использовать стандарты как нормативные документы для формали-

Государственный надзор Аналитика зации методологии и модели системы, обеспечивающей качество. Идея стандартизации была рождена потребностью в закреплении лучшего опыта создания систем, обеспечивающих качество, с целью его дальнейшего распространения и многократного повторения. Кроме того, стандарты обеспечивали определенный порядок ведения и пересмотра документов. Именно это открыло путь к разработке соответствующих международных стандартов. В годы, когда президентом Международной организации по стандартизации (ИСО) был представитель Советского Союза В. Бойцов, а президентом Европейской организации качества тоже представитель СССР А. Гличев, родилась идея создания стандартов, образовавших впоследствии серию ИСО 9000. В широком смысле идея стандартизации базировалась на том, что все эффективные процессы управления имеют единый алгоритм. И если на выходе процесса мы хотим получить хороший результат, то он должен быть спланирован и обеспечен ресурсами, выполнен и обязательно проанализирован, чтобы на следующем этапе скорректировать все, что мешало достижению качественного результата. Этот алгоритм описан знаменитой диаграммой Деминга PDCA (Plan – Do – Chek – Act, то есть «Планируй – Делай – Проверяй – Действуй»). Казалось бы, это азбучная истина, но любое нарушение этой закономерности не позволяет достигать результата, ради которого создается система менеджмента. Об этой первооснове систем качества обычно забывают, поскольку за годы развития системы усложнились и обросли различными «принципами» и «требованиями». Но если не помнить о том, что в основе любого управленческого процесса лежит анализ сделанного и коррекция в сторону улучшения, никакая система действовать не будет, в том числе и на уровне государства. Для нас это особенно ха-

кризисных мер... Словом, любая «продукция», которую производят органы государственной власти. За годы действия стандартов ИСО серии 9000 в опыте их использования накопилось много как положительного, так и отрицательного. Но положительный вклад все же перевешивает. Это видно хотя бы потому, что предприятия, взявшиеся серьезно за строительство качественной системы управления (не ради сертификата!), уже не могут оставить это дело. Отбросив формальную сторону Системы менеджмента качества (СМК) по ИСО 9000, они продолжают совершенствовать свою систему, используя инструменты тонкой «подстройки» то в одной, то в другой части системы, модифицируя под себя стандартную методологию. Отсюда и появляются многочисленные варианты систем управления вроде TPM, «20 ключей» и проч. Но системно-комплексный принцип остается в основе любой системы менеджмента качества. Развитие этого принципа, как мы знаем, вылилось в создание довольно сложных моделей. Это в первую очередь модель Total Quality Management (TQM), которая у нас переводится как «всеобщее управление качеством», это модели национальных и международных премий по качеству, так называемые модели «делового совершенства», в том числе модель премии Правительства Российской Федерации в области качества. Все они ориентированы на цикл PDCA. В них, кроме того, заложена связь между возможностями и ресурсами, с одной стороны, и результатами для всех заинтересованных сторон – с другой. Мы вправе задать себе вопрос: почему промышленное предприятие может использовать системно-комплексную методологию для совершенствования своей деятельности, а государственное или муниципальное учреждение не может? Может. Тому есть примеры за ру-

Если рассматривать государство как огромную корпорацию, то к нему вполне приложимы все правила и требования создания эффективной системы управления по критерию качества, записанные в стандартах ИСО серии 9000. Тем более что от неэффективного функционирования государства страдает значительно больше «заинтересованных сторон», чем от деятельности любой, даже самой крупной компании.

рактерно, потому что способностью наступать на те же грабли в России владеют лучше всех, и примеров тому множество.

Г

лавной целью любой системы управления является достижение определенного результата. А если мы создаем систему менеджмента качества, то это должен быть наилучший результат, возможный при наличии имеющихся ресурсов. Этим результатом может быть продукция, изготовленная на производстве, проект новой установки, услуга, оказываемая предприятию или индивидуальному клиенту. Но не только это. Результатом могут быть и законы (к качеству которых, кстати, у нас накопилось много претензий), и постановления правительства, и, скажем, пакет анти-

бежом и – к сожалению, немногочисленные – у нас в стране. Если же рассматривать государство как огромную корпорацию, то к нему тоже вполне приложимы все правила и требования создания эффективной системы управления по критерию качества, записанные в стандартах ИСО серии 9000. Тем более что от неэффективного функционирования государства страдает значительно больше «заинтересованных сторон», чем от деятельности любой, даже самой крупной компании.

П

опробуем представить себе, как можно использовать алгоритм внедрения системы менеджмента качества в масштабах государства. Во-первых, сделать то, что де-

№ 3, ноябрь, 2011 г.

21

Диаграмма Деминга PDCA (Plan – Do – Chek – Act)

планируй

делай

действуй

проверяй

Эффективные процессы управления имеют единый алгоритм. Любое нарушение этой закономерности не позволяет достигать результата, ради которого создается система менеджмента.

лает любая компания, начиная внедрение системы качества. Надо принять на уровне президента и правительства государственную политику России в области качества. Это будет важный акт, дающий начало не только процессу разработки системы качества в масштабах государства, но и массовому движению за качество. А это необходимо, поскольку в нашей стране ничего не делается без команды «сверху». При этом совершенно необходимо заниматься просвещением, деликатно и без нажима разъяснять суть принятой политики, чтобы не превратить движение с первых шагов в громкую пропагандистскую кампанию. Второй шаг – создать Национальную рабочую группу по качеству, которая будет функционировать, скажем, в рамках Общественной палаты, и назначить руководителем группы авторитетного представителя руководства (правительства или президента) по качеству. Причем это должна быть не организация, а личность, например, один из известных экономистов или ученых-управленцев. В группу необходимо привлечь известных специалистов в области качества, людей, в большинстве своем увлеченных идеей качества и готовых работать в основном на благо Отечества, а не на собственный карман. Задача Национальной рабочей группы – уточнять и развивать государственную политику в

22

области качества, координировать усилия разных организаций, организовывать разработку необходимых документов и т. д. Представители министерств и ведомств должны участвовать в рабочей группе лишь как привлеченные консультанты. Передача любому ведомству функций рабочей группы превратит ее в департамент с растущим штатом чиновников. При рабочей группе следует, видимо, создать фонд поддержки проектов по качеству с участием крупнейших компаний страны, с жестким общественным контролем за деятельностью этого фонда. Первая и главная задача Национальной рабочей группы – организация обучения, то есть широкой просветительской работы, которую могут взять на себя вузы, имеющие соответствующие кафедры, и такие общественные организации, как Всероссийская организация качества, Академия проблем качества, авторитетные консалтинговые организации. Процессом обучения необходимо охватить средства массовой информации. Это очень трудная задача. Ее нельзя решить изданием законов и постановлений. Независимая пресса – самая трудновоспитуемая часть общества. Журналист может стать активным соратником и лютым врагом при решении любой задачи. Вера простого российского человека печатному слову практически безгранична. Даже сей-

Государственный надзор Аналитика час, когда существуют газеты и телепрограммы разных направлений, верят обычно одной, и ее авторитет непререкаем. Надо быть очень подготовленным человеком, чтобы побороть скепсис или недобрую иронию, увидеть подтасовку фактов, сделанную иногда ради красного словца. Если удастся увлечь идеей качества хотя бы небольшую группу способных журналистов, эта идея начнет пробиваться в жизнь со страниц газет и с экранов телевизоров быстрее, чем из университетских аудиторий. Одна из важнейших и актуальнейших задач – воспитание лидеров из руководителей и владельцев как крупных предприятий, так и небольших, поскольку и за последние годы, и особенно сейчас, в условиях кризиса, предпринимателями становятся многие из тех, кто ранее занимался иным видом деятельности и с обеспечением качества продукции и услуг, в том числе со стандартизацией, метрологией, техническим контролем, методами менеджмента качества, никогда не соприкасался.

С

амая сложная проблема – найти лидеров и организовать обучение среди руководителей высшего звена. Они, как правило, сильно заняты, а главное, уверены в том, что им «сверху видно все». На фоне широкой просветительской кампании и на основе национальной политики в области качества необходимо разрабатывать конкретные зако-

ство должно использовать все свои возможности, в том числе и стандартизацию, для повышения качества народного образования, начиная с дошкольного возраста. Современные образовательные стандарты мало похожи на концентраторы ценного опыта. Это составленные методистами и преподавателями (допускаю, что опытными) программы того, что, по их мнению, должен знать учащийся по тому или иному предмету. Хотя государственный подход в этой области должен быть другим. Главная цель – дать человеку, входящему в жизнь, необходимый минимум знаний, навыков, понятий, которые помогут ему учиться дальше, а потом найти себе место в обществе. Будущего гражданина нужно в первую очередь научить ухаживать за собой и местом, где он живет, гордиться хорошо выполненной работой, уважать чужой труд, соблюдать правила поведения в обществе. Он должен получать наглядные уроки того, к чему приводит несоблюдение правил и требований и т. д., а значит, уважать законы. В образовательных стандартах необходимо четко и коротко указать, что к окончанию, допустим, третьего класса средней школы человек должен знать: по математике – четыре действия арифметики, действия с дробями, иметь понятие о процентах и т. д., по чтению и грамматике – бегло читать и писать на родном языке и т. д. Таким образом, в образовательном государственном стандар-

Если человек не научился и не привык работать добросовестно, с желанием добиваться хорошего результата от своей работы в любой области, ни одна, даже самая совершенная, система качества не поможет.

нодательные инициативы и государственные программы, в том числе меры по стимулированию внедрения современных систем менеджмента качества, по поддержке региональных инициатив и премиальных конкурсов, развитию экспортных возможностей страны, повышению качества услуг, а главное, качества жизни в России. Очень важно сделать то, что зачастую при внедрении СМК на предприятиях не делается, а именно: показать, что система менеджмента качества не есть что-то отдельное от принятой системы управления, а лишь методология оптимизации системы управления, направленная на то, чтобы на выходе всех процессов получать качественные результаты и при этом добиваться экономии ресурсов, не допуская их неэффективного использования.

В

заключение необходимо сказать следующее: все эти рассуждения останутся на уровне благих намерений, если государство не займется всерьез повышением качества жизни своего населения. Если человек не научился и не привык работать добросовестно, с желанием добиваться хорошего результата от своей работы в любой области, ни одна, даже самая совершенная, система качества не поможет. Поэтому государ-

те должен быть указан необходимый минимум знаний, без которых нельзя двигаться дальше. И эти стандарты должны быть не только у завуча школы или учителя-предметника, а у каждого родителя. Причем обязанность родителей – помочь школе, чтобы их ребенок действительно овладел этим минимумом знаний. Он не сможет (и не должен!) двигаться дальше, пока это не произойдет. Никакие факультативы и продвинутые программы не должны заслонять того, что требует от школы государство. И на каждом шагу, в каждом предмете надо требовать качественного результата, только тогда сформируется у жителей страны представление о том, что такое качество, как его добиться и что это дает каждому человеку. В контексте своей темы я не буду подробно рассматривать пути создания СМК в системе народного образования, но подчеркну: без людей не может функционировать ни одна система! А потому подчеркну еще раз: совершенствование начального народного образования – это самая сложная и самая нужная задача, гораздо более важная, чем введение пресловутого ЕГЭ. И если уж ставить вопрос о критериях государственного управления, то главным критерием должно стать качество подготовки каждого гражданина к жизни в обществе и общественно полезному труду. ГН

№ 3, ноябрь, 2011 г.

23

Больше модернизации, меньше администрирования В настоящее время ведется обсуждение проекта Концепции совершенствования государственной политики в области обеспечения промышленной безопасности на период до 2020 года. Проект Концепции был одобрен на заседании Президиума Правительства РФ 28 июля 2011 года.

О

Александр СУХОРУКОВ, исполнительный директор АНО «Институт развития промышленности», эксперт Комитета РСПП по техническому регулированию, стандартизации и оценке соответствия (Москва)

24

необходимости приведения действующего законодательства в области промышленной безопасности в соответствие с новыми специфическими требованиями, возникающими в ходе реализации проектов по созданию новых и модернизации существующих производств, а также совершенствования существующей системы контроля и надзора в данной сфере говорится уже давно. В последние годы стали выдвигаться идеи о том, что необходимо полностью менять национальную концепцию промышленной безопасности. Был создан ряд комиссий, в работе которых принимало участие большое количество госслужащих различного уровня. Общая цель, ради которой ведется данная работа, – определение наиболее эффективных методов осуществления государственного контроля и надзора в сфере деятельности Федеральной службы по экологическому, технологическому и атомному надзору (Ростехнадзора), которые бы способствовали обновлению основных средств предприятий при сохранении требуемого уровня безопасности. Правительственный проект Концепции определяет цели, задачи и основные направления совершенствования государственной политики в области обеспечения промышленной безопасности опасных производственных объектов с учетом необходимости стимулирования инновационной деятельности предприятий на период 2011–2020 годы. Это – повышение уровня защиты жизненно важных интересов личности, общества и государства от аварий на опасных производственных объектах и их последствий; создание эффективных стимулов для инновационной деятельности промышленных предприятий; устранение избыточных административных барьеров при осуществлении инвестиционной и производственной деятельности на опасных производственных объектах. Таким образом, акцент в проекте сделан на повышение уровня промышленной безопасности за счет активного проведения модернизации производства. Планируется, что в рамках реализации Концепции будет создана система прогнозирования, выявления, анализа и оценки рисков аварий на опасных производственных объектах, надежности систем обеспечения промышленной безопасности, последствий возможных аварий. Перечень опасных производственных объектов будет существенно сокращен, а в отношении оставшихся ОПО будут сформированы организационные механизмы их классификации на четыре класса в зависимости от степени риска аварий и масштаба их последствий.

Методы регулирования в области промышленной безопасности будут дифференцированы. Планируется оптимизировать административные процедуры при строительстве, реконструкции, капитальном ремонте и эксплуатации опасных производственных объектов. Процесс регистрации ОПО в государственном реестре будет основан на уведомительном порядке предоставления собственником сведений о принадлежащих ему объектах, при этом ликвидируется ныне существующая практика многочисленных исключений ОПО из государственного реестра и последующей постановки объекта на учет с нуля при смене прав собственности. Требования безопасности, по аналогии с нормами в техническом регулировании, будут постоянно актуализироваться с учетом развития технологий, применяемых на опасных производственных объектах. Предполагается создать благоприятные условия для модернизации основных производственных фондов, внедрения инновационных производственных технологий, уникального оборудования и материалов; сформировать комплекс мер государственной поддержки разработки, реализации и внедрения российских технологий обеспечения промышленной безопасности; обеспечить повышение уровня квалификации работников организаций, эксплуатирующих опасные производственные объекты. Должна быть обеспечена открытость информации о состоянии промышленной безопасности и доступность требований промышленной безопасности. Интенсифицируется международное сотрудничество в области промышленной безопасности. В приоритетах – направления сотрудничества в рамках Евразийского экономического сообщества, Таможенного союза и СНГ. По результатам реализации Концепции предполагается достичь качественного повышения эффективности государственного регулирования в сфере промышленной безопасности; создать действенные стимулы для модернизации отечественной экономики и одновременно надежного управления технологическими рисками производственной деятельности; устранить избыточные административные барьеры при осуществлении инвестиционной и производственной деятельности в отраслях промышленного производства; существенно снизить неоправданные издержки бизнеса на выполнение формальных требований и административных процедур; развить сектор разработки инноваци-

Государственный надзор промбезопасность онных технологий обеспечения промышленной безопасности. В части совершенствования методологии федерального государственного надзора потребуется определение механизма осуществления государственного надзора в отношении вертикально интегрированных компаний и создание методологии планирования надзорных мероприятий на основе анализа рисков (с учетом аварий, сведений о повторяемости нарушений, об аварийности и травматизме). Выдвигается идея о создании резервных фондов материальных и финансовых ресурсов по локализации и ликвидации последствий аварий.

С

ущественную роль в повышении эффективности системы обеспечения промышленной безопасности должны сыграть ревизия института экспертизы промышленной безопасности и уточнение роли экспертов в административных процедурах. В этих целях потребуется определить правовой статус эксперта в области промышленной безопасности, требования к его знаниям и навыкам. Будет определен механизм привлечения экспертов в области промышленной безопасности к расследованию причин и последствий аварий и оценке рисков. Все случаи, требующие проведения экспертизы промышленной безопасности, будут закреплены законодательно. Они получат исчерпывающий характер, то есть будет абсолютно ясно, чего ожидать.

В настоящий момент ответственные органы исполнительной власти уже приступили к решению поставленных задач: 2 августа 2011 года распоряжением Правительства РФ №1371-р утверждена первая часть Плана мероприятий по совершенствованию контрольно-надзорных функций. Отдельно следует отметить и поддержать позицию Федеральной службы по экологическому, технологическому и атомному надзору (Ростехнадзор), озвученную ее руководством, о том, что участие экспертов от различных отраслей промышленности в подготовке проектов документов, направленных на совершенствование системы промышленной безопасности, является необходимым условием для успешной реализации Концепции. Кроме того, в арсенале общественных объединений, в частности Российского союза промышленников и предпринимателей, появился новый инструмент участия в формировании проектов нормативных правовых документов – процедура оценки регулирующего воздействия, проводимая Министерством экономического развития. Остается надеяться, что после реализации намеченных мероприятий удастся устранить существующие пробелы, противоречия и привести законодательство в этой сфере в соответствие с современными требованиями, а также снизить административное давление на бизнес. ГН

Основные пункты плана мероприятий по совершенствованию контрольно-надзорных и разрешительных функций и оптимизации предоставления государственных услуг, оказываемых Ростехнадзором, утвержденного распоряжением Правительства РФ 2 августа 2011 года № 1371-р • разработка и внесение в Правительство Российской Федерации проекта Федерального закона «О внесении изменений в Федеральный закон «О промышленной безопасности опасных производственных объектов» и иные законодательные акты Российской Федерации, направленных на совершенствование правового регулирования в области обеспечения промышленной безопасности»; • введение понятия классификации опасных производственных объектов по степени риска возникновения аварии и масштабам возможных последствий; • установление обязательности учета показателей степени риска возникновения аварии на объектах и масштабов возможных последствий в государственном реестре опасных производственных объектов и осуществления классификации объектов на основе данных показателей; • дифференциация применяемых к объектам мер регулирования в зависимости от класса опасности объектов, в том числе установление в отношении объектов 4-го класса опасности альтернативных режимов регулирования с правом хозяйствующего субъекта (субъектов) на выбор между саморегулированием и страхованием ответственности за причинение вреда при эксплуатации объекта;

• установление уведомительного порядка начала эксплуатации объектов 4-го класса опасности; • предоставление хозяйствующим субъектам, эксплуатирующим объекты, права разработки единого плана мероприятий по локализации и ликвидации последствий аварий на все объекты, размещенные в пределах одной промышленной площадки; • обязательность осуществления экспертизы промышленной безопасности применения технического устройства на объектах только в случаях, исчерпывающий перечень которых установлен Правительством Российской Федерации; • исключение дублирования и избыточных процедур, а также их оптимизация в рамках выдачи разрешений на применение технического устройства на объектах; • определение понятия «эксперт в области обеспечения промышленной безопасности» и введение ответственности таких экспертов, в том числе за выдачу заведомо ложных заключений.

№ 3, ноябрь, 2011 г.

25

Реализуя новые полномочия У

Борис ЛЕОНТЬЕВ, начальник Департамента Федеральной службы по надзору в сфере природопользования по Уральскому федеральному округу (Екатеринбург)

казом Президента Российской Федерации от 23 июня 2010 года № 780 «Вопросы Федеральной службы по экологическому, технологическому и атомному надзору» функции в сфере охраны окружающей среды в части, касающейся ограничения негативного техногенного воздействия, в области обращения с отходами (за исключением радиоактивных отходов) и государственной экологической экспертизы переданы Федеральной службе по надзору в сфере природопользования. В соответствии с Постановлением Правительства Российской Федерации от 13 сентября 2010 года № 717 «О внесении изменений в некоторые постановления Правительства Российской Федерации по вопросам полномочий Министерства природных ресурсов и экологии Российской Федерации, Федеральной службы по надзору в сфере природопользования и Федеральной службы по экологическому, технологическому и атомному надзору» новые полномочия осуществляются Федеральной службой по надзору в сфере природопользования (далее – Росприроднадзор) и ее территориальными органами (Департаментами Росприроднадзора по федеральным округам и управлениями Росприроднадзора по субъектам Российской Федерации) с 30 сентября 2010 года. Полномочия территориальных органов определены приказом Росприроднадзора от 29 сентября 2010 года № 283 (в редакции приказов Росприроднадзора от 18 марта 2011 года № 144, от 4 апреля 2011 года № 193 и от 1 июля 2011 года № 507), приказами Министерства природных ресурсов и эко-

ществ), утверждение нормативов образования отходов и лимитов на их размещение, установление нормативов на выбросы вредных (загрязняющих) веществ в атмосферный воздух, согласование нормативов допустимых сбросов веществ и микроорганизмов (за исключением радиоактивных веществ) в водные объекты, администрирование экологических платежей, ведение государственного учета оказывающих негативное воздействие на окружающую среду и вредное воздействие на атмосферный воздух объектов, ведение государственного кадастра отходов и государственного учета в области обращения с отходами, проведение работ по паспортизации отходов I–IV классов опасности и осуществление ряда других функций, но и дополнительно переданы функции контроля и надзора: ■ за полнотой и качеством осуществления органами государственной власти субъектов Российской Федерации переданных полномочий в области государственной экологической экспертизы с правом направления предписаний об устранении выявленных нарушений, а также о привлечении к ответственности должностных лиц, исполняющих обязанности по осуществлению переданных полномочий; ■ за расходованием средств, предоставляемых на осуществление органами государственной власти субъектов Российской Федерации полномочий в области охоты и сохранения охотничьих ресурсов, осуществляемых за счет субвенций из федерального бюджета, в пределах своей компетенции.

С 3 ноября 2011 года вступил в силу Федеральный закон от 4 мая 2011 года № 99-ФЗ «О лицензировании отдельных видов деятельности», который устанавливает принцип бессрочного действия выдаваемых лицензий и единый порядок лицензирования отдельных видов деятельности логии Российской Федерации от 30 марта 2011 года № 187 и 188 об утверждении типовых положений о территориальных органах Росприроднадзора, утвержденными положениями о Департаменте Росприроднадзора по Уральскому федеральному округу (приказ Росприроднадзора от 23 июня 2011 года № 412) и управлениях Росприроднадзора по субъектам Федерации в Уральском федеральном округе (приказы Росприроднадзора от 24 июня 2011 года № 420–424). Согласно данным приказам, в полномочия территориальных органов Росприроднадзора не только вошли организация и проведение государственной экологической экспертизы федерального уровня по поручению центрального аппарата Росприроднадзора, выдача лицензий по обращению с отходами и разрешений на выбросы и сбросы загрязняющих веществ в окружающую среду (за исключением радиоактивных ве-

26

Кроме того, по поручению центрального аппарата Росприроднадзора Департамент Росприроднадзора по Уральскому федеральному округу наделен полномочиями выдавать лицензии юридическим лицам и индивидуальным предпринимателям, осуществляющим на территории двух и более субъектов Российской Федерации, входящих в состав Уральского федерального округа, один и тот же вид хозяйственной или иной деятельности по сбору, использованию, обезвреживанию, транспортировке, размещению отходов I–IV классов опасности. В связи с расширением полномочий в Департаменте и управлениях Росприроднадзора введены в действие новые штатные расписания, созданы отделы экологической экспертизы и нормирования. Несмотря на все проблемы (финансовые, организационно-правовые, резкое увеличение документооборота), работа проводится в

Государственный надзор экологический контроль

соответствии с действующим природоохранным законодательством, в рамках утвержденных методик и инструкций. По переданным полномочиям применяется большая нормативно-правовая база, которая размещена на сайте Департамента www.rpn-urfo.ru.

В

части исполнения полномочий по выдаче лицензий по обращению с отходами необходимо отметить, что с 3 ноября 2011 года вступил в силу Федеральный закон от 4 мая 2011 года № 99-ФЗ «О лицензировании отдельных видов деятельности» (далее – Федеральный закон), которым устанавливается принцип бессрочного действия выдаваемых лицензий и единый порядок лицензирования отдельных видов деятельности на территории Российской Федерации, включая порядок предоставления заявления и прилагаемых к нему документов соискателем лицензии, порядок принятия решения о предоставлении лицензий и порядок лицензионного контроля. Установлены сроки исполнения государственных услуг по предоставлению лицензии, переоформлению подтверждающего наличие лицензии документа, предоставлению дубликата лицензии (в случае утраты лицензии или ее порчи) и сведений из единого реестра лицензий (о конкретной лицензии). Согласно части 14 статьи 20 Федерального закона лицензиаты, имеющие намерение прекратить лицензируемый вид деятельности, обязаны представлять (направлять) в лицензирующий орган заявление о прекращении деятельности не позднее чем за пятнадцать кален-

дарных дней до дня фактического прекращения лицензируемого вида деятельности. Решение о предоставлении или переоформлении лицензии принимается по результатам документарной и внеплановой выездной проверки, на основании которых составляется акт проверки соответствия соискателя лицензии (лицензиата) лицензионным требованиям. В отношении соискателя лицензии и лицензиатов документарные и внеплановые выездные проверки проводятся без согласования с органами прокуратуры. Предметом документарной проверки соискателя лицензии или лицензиата являются сведения, содержащиеся в представленных заявлениях и документах. Предметом внеплановой выездной проверки являются состояние помещений, зданий, сооружений, технических средств, оборудования, иных объектов, которые предполагается использовать лицензиатом при осуществлении лицензируемого вида деятельности, и наличие необходимых для осуществления лицензируемого вида деятельности работников в целях оценки соответствия таких объектов и работников лицензионным требованиям, наличие необходимой для осуществления лицензируемого вида деятельности системы производственного контроля. Лицензия оформляется на бланке лицензирующего органа по форме, утвержденной постановлением Правительства Российской Федерации от 6 октября 2011 года № 826 «Об утверждении типовой формы лицензии», в одном экземпляре. Копия подписанной и зарегистрированной лицензии хранится в лицензионном деле лицензиата. ГН

№ 3, ноябрь, 2011 г.

27

Правовое поле: как регламентировать освоение земель и акваторий Экологическая ситуация на российском Севере требует постоянного внимания не только со стороны надзорных органов на местах, но и со стороны государственной власти. Это особенно актуально при реализации крупных проектов, имеющих общенациональное значение. Наталья КОЛЕСНИКОВА, заместитель руководителя Управления Росприроднадзора по Ямало-Ненецкому автономному округу (Салехард)

ОВОС и ныне там? Об успешном решении экологических проблем при осуществлении на северных территориях масштабных промышленных проектов нельзя говорить однозначно. В большинстве случаев применяются плохо проработанные материалы оценки воздействия на окружающую среду (ОВОС). Разработка материалов ОВОС – нелицензируемый вид деятельности. Многие крупные предприятия создали при себе проектные группы для разработки природоохранной документации, в том числе материалов ОВОС. С отменой государственной экологической экспертизы в данной части качество материалов ОВОС резко пошло вниз. Как показывают проверки за период 2007–2011 годы, эти материалы формализованы, мероприятия не конкретизированы. Полностью не выполняются программы экологического мониторинга в части биоты (объектов растительного и животного мира, обитающих на территориях, попавших под освоение). Данные наблюдения обоснованы масштабами, степенью и характером загрязнения земель нефтепродуктами, их засолением, подтоплением, захламлением, нарушением почвенного покрова и т. д.

Кто в ответе за загрязнение территорий? Лицензионные участки на Ямале не очищаются от производственных отходов, накопленных еще в советские годы. Причем дальше оценки фонового состояния окружающей среды на лицензионном участке дело не идет. Это обусловлено тем, что существующее законодательство не дает возможности природопользователям направлять средства

28

на реабилитацию территории и удаление отходов от прежней производственной деятельности. Статья 226 Гражданского кодекса РФ устанавливает, что лицо, в собственности, владении или пользовании которого находится земельный участок, водный объект или иной объект, где находятся брошенные лом металлов, топляк, отходы производства и т. д., имеет право обратить эти вещи в свою собственность, приступив к их использованию или совершив иные действия, свидетельствующие об обращении их в собственность. Природопользователи, оценив возможные риски (возмещение экологического ущерба, плата за перерабатываемые или размещаемые отходы, отчетная документация, а также юридическая ответственность за несоблюдение экологических требований, отсутствие льгот по экологическим платежам, плате за землю, финансовой поддержки государства), закрывают глаза на проблему реабилитации территорий. Необходима комплексная оценка накопленного экологического ущерба путем инвентаризации загрязненных объектов и территорий, формирования их реестра и соответствующего информационного ресурса, что позволило бы выполнить в ближайшее время работы по ликвидации загрязнений на территориях и объектах, находящихся в кризисном экологическом состоянии.

Предприятиям нужны специалисты-экологи Одна из проблем на предприятиях – недостаток понимания потребности в квалифицированных специалистах-экологах. Возложение экологических функций на специалистов по охране

Государственный надзор экологический контроль труда, не владеющих знаниями в области технологии производства, приводит к ситуациям, когда предприятие умудряется одновременно платить за прием сточных вод местному жилищнокоммунальному хозяйству, вносить плату за этот сброс как за негативное воздействие на окружающую среду, разрабатывать НДС и получать разрешение на сброс в трубу. Для изменения сложившейся ситуации необходимо привлечение специализированных научных институтов с многолетним опытом работы на данных территориях для разработки ОВОС и иной природоохранной документации; введение обязательной государственной экологической экспертизы на проектную документацию, подлежащую реализации на северных территориях; ужесточение и конкретизация ответственности за невыполнение природоохранной составляющей в проектной документации.

Наводить порядок с законов Требуется и совершенствование законодательства, регулирующего правоотношения в сфере геологического изучения, разведки и добычи полезных ископаемых на континентальном шельфе. Оно должно выражаться в разработке, обосновании и нормативном закреплении единых принципов осуществления деятельности, связанной с пользованием недрами в пределах всех акваторий, находящихся под юрисдикцией РФ. Пока же в законодательстве содержатся разные требования к порядку проведения работ, например на континентальном шельфе и в территориальном море, что осложняет процедуру получения и согласования разрешительных документов, регламентирующих указанную деятельность. В связи с этим следует рассмотреть вопрос о разработке и принятии закона «О поисках, разведке и добыче полезных ископаемых на акваториях, находящихся под юрисдикцией Российской Федерации», в котором будут установлены общие, единые принципы осуществления хозяйственной деятельности, связанной с пользованием недрами. В подготавливаемых регламентах следует обратить особое внимание на экологические и природоохранные требования (сбросы буровых отходов, возможность (невозможность) осуществления отдельных видов деятельности, связанной с пользованием недрами в местах популяции промысловых рыб и животных, и т. д.). Основная проблема – загрязнение морской среды буровым шламом. На сегодняшний день основной вопрос о пра-

Заместитель руководителя Управления Росприроднадзора по ЯмалоНенецкому автономному округу Наталья Колесникова приняла участие в международной конференции «Полуостров Ямал: нефтегазовые перспективы», где выступила с докладом на тему: «Экологическая безопасность при освоении полуострова Ямал и арктического шельфа», в котором обозначила основные риски для окружающей среды региона, а также указала ключевые направления работы по устранению негативных последствий вышеуказанных рисков. Была модератором на сессии «Технологические вызовы и экологический аспект разработки месторождений полуострова Ямал». ве собственности на буровой шлам четко не урегулирован, существует неопределенность в установлении лица, которое несет бремя ответственности за обращение с опасными отходами (буровым шламом), т. е. собственника. Подход, при котором недропользователь признается единственным собственником буровых шламов, позволит сосредоточить весь спектр контроля за обращением с отходами на лицензионном участке у пользователя недр. Однако нормативно-правовая база, на наш взгляд, не должна ограничиваться принятием отдельных законов. Должен быть принят комплекс правовых документов, четко регулирующих правоотношения в сфере природоохраны и природопользования.

Ищем инвесторов Более эффективную защиту окружающей среды можно обеспечить с использованием международного опыта. В связи с этим целесообразны разработка и законодательное закрепление норм, регулирующих возможность и порядок участия иностранного капитала в проектах по освоению нефтегазовых месторождений на участках акваторий, находящихся под юрисдикцией Российской Федерации. Учитывая значительную капиталоемкость таких проектов, их техническую и технологическую сложность, следует предусмотреть возможность участия в них иностранного капитала, в том числе через национальную (государственную) нефтяную компанию, а также путем создания консорциумов с российскими юридическими лицами.

К

омплексный подход к обеспечению экологической безопасности позволит создать благоприятную обстановку для промышленного освоения Севера, реализации масштабных государственных проектов, комфортного режима хозяйствования для собственников и для жизни населения региона в целом. ГН

№ 3, ноябрь, 2011 г.

29

Таможня российская, законы – Евросоюза Новые таможенные правила для участников ВЭД Вадим МЯСНИКОВ, первый заместитель начальника Уральского таможенного управления по таможенному контролю, генерал-майор таможенной службы (Екатеринбург)

С января 2011 года Евросоюз ввел обязательное предварительное информирование с использованием электронного документооборота. Этому предшествовало изменение формы таможенных деклараций. Россия идет по тому же пути.

Е

ще в январе 2009 года был налажен автоматизированный информационный обмен между таможенными службами государств – членов ЕС и ФТС России по товарам, перемещаемым по процедуре таможенного транзита – Carnet TIR. В начале 2010 года ФТС России был введен в эксплуатацию портал электронного представления сведений, который обеспечивает участнику ВЭД возможность представления в электронной форме предварительной информации о товарах и транспортных средствах международной перевозки до их прибытия на таможенную территорию ТС на основе WEB-технологий с использованием международной ассоциации сетей Интернет. В ряде случаев бумажные документы предусмотрены требованиями международного законодательства, поскольку товар в страны Таможенного союза зачастую проходит через несколько государственных границ. На бумажном носителе пока применяются такие документы, как международная товарно-

30

транспортная накладная (CMR), Carnet TIR, Carnet ATA и ряда других. Но это особые случаи. В общем ФТС, как и их коллеги из Евросоюза, придерживаются современных информационных технологий. Объемы электронного декларирования российских предпринимателей растут. У многих предпринимателей налажена внутренняя бухгалтерская отчетность в электронном виде, и им удобней заполнить электронную декларацию. Кроме того, все участники ВЭД заинтересованы в предоставлении полных сведений на товары, что значительно облегчает прохождение таможенных процедур. Позволю себе напомнить, что декларирование – основная функция ФТС России, в которой есть и правоохранительная составляющая. При определенном развитии событий несоблюдение таможенных процедур может закончиться и уголовным преследованием. Поэтому, во избежание недоразумений, всем декларантам

Государственный надзор таможенный пост по-прежнему следует иметь представление об изменениях таможенных правил.

Уполномоченный экономический оператор Уполномоченный экономический оператор – юридическое лицо, которое вправе пользоваться специальными упрощениями, предусмотренными статьей 41 Таможенного кодекса Таможенного союза: • Временным хранением товаров в помещениях, на открытых площадках и иных территориях уполномоченного экономического оператора.

• Выпуском товаров до подачи таможенной декларации.

• Проведением таможенных операций, связанных с выпуском товаров, в помещениях, на открытых площадках и иных территориях уполномоченного экономического оператора.

• Иными специальными упрощениями, предусмотренными таможенным законодательством Таможенного союза. Статус уполномоченного экономического оператора (УЭО) введен статьями 38–41 Таможенного кодекса Таможенного союза (ТК ТС). Ранее таможенным законодательством России, а именно ст. 68 Таможенного кодекса РФ 2004 года (далее – ТК РФ), предусматривались таможенные упрощения, аналогичные тем, которые сейчас определены Федеральным законом «О таможенном регулировании в Российской Федерации» и предоставляются УЭО. Деятельность уполномоченного экономического оператора основана на специальных упрощениях таможенных процедур, в результате которых значительно ускоряются таможенные операции с товарами. К таким упрощениям относятся: • временное хранение товаров, находящихся под процедурой таможенного контроля без включения в реестр СВХ; • выпуск товаров до подачи таможенной декларации; • проведение таможенных операций с товарами, находящимися на территории УЭО или следующими в адрес УЭО, при их ввозе на территорию РФ; • предварительное таможенное декларирование товаров; • подача неполной таможенной декларации; • подача периодической таможенной декларации. Вышеперечисленные специальные упрощения уполномоченный экономический оператор имеет право применять только в отношении тех товаров, в отношении которых он является декларантом.

Таможенный транзит Особо следует отметить упрощения процедуры завершения таможенного транзита и процедуры выпуска товаров до подачи таможенной декларации с применением предварительного таможенного декларирования. Уполномоченный экономический оператор имеет право снять средства идентификации и поместить товары на хранение, если в течение 5 часов с момента получения документов и сведений таможенный орган назначения не известил УЭО о запрете на снятие с целью проведения проверки. При отсутствии запрета перевозчик имеет право осуществить передачу товара УЭО без разрешения таможенного органа. В этом случае УЭО обязан отослать в таможенный орган уведомление, заверенное электронно-цифровой подписью, с указанием даты и времени получения товаров. Товары считаются выпущенными с момента их передачи от перевозчика УЭО. Выпуск товаров до подачи таможенной декларации, где декларантом выступает УЭО, возможен при условии, что сумма таможенных пошлин и сборов по этим товарам не превышает предоставленные УЭО гарантии оплаты. Товары, находящиеся под процедурой предварительного декларирования, после снятия средств идентификации считаются находящимися на временном хранении в том случае, если:

• таможенная декларация имеет неполные сведения, в отношении этих товаров не уплачены • таможенные сборы и пошлины, • таможенный орган отправил УЭО уведомление об отсутствии в предоставленной документации необходимой информации для выпуска этих товаров. После передачи товаров перевозчик обязан незамедлительно представить в таможенный орган назначения соответствующие документы, чем завершает процедуру таможенного транзита.

Сроки таможенных операций Сроки таможенных операций, определенные Таможенным кодексом Таможенного союза, со вступления его в силу 1 июня 2010 года до настоящего времени не изменялись. С целью сокращения временных затрат на таможенное декларирование в качестве новелл Таможенным кодексом Таможенного союза определены следующие сроки совершения таможенных операций. Представление таможенному органу документов на регистрацию и регистрация. Пунктом 3 ст.225 ТК ТС на перевозчика возложена обязанность, в соответствие с которой после размещения транспортного средства в зоне таможенного контроля в место доставки товаров перевозчик должен в течение 1 часа с момента их прибытия в место доставки представить таможенному органу документы на регистрацию. В свою очередь таможенный орган назначения в течение одного часа с момента представления перевозчиком документов регистрирует их подачу. Операции, связанные с помещением товаров на временное хранение или их таможенным декларированием. С учетом требований ст.225 ТК ТС в месте доставки товаров (месте назначения товаров) после завершения таможенной процедуры таможенного транзита или в месте прибытия (ст. 160 ТК ТС) перевозчик или иное заинтересованное лицо обязано в течение трех часов совершить таможенные операции, связанные с помещением товаров на временное хранение или их таможенным декларированием в соответствии с таможенной процедурой. Статьей 169 ТК ТС определена регистрация таможенным органом документов, представленных для помещения товаров на временное хранение, в срок не более одного часа после подачи документов перевозчиком. Регистрация декларации на товары. Регистрация или отказ в регистрации декларации на товары осуществляется таможенным органом в срок не более двух часов с момента подачи ДТ. Выпуск товаров. В силу статьи 196 ТК ТС выпуск товаров должен быть завершен таможенным органом не позднее одного рабочего дня, следующего за днем регистрации таможенной декларации. При этом выпуск товаров, к которым не применяются вывозные таможенные пошлины, помещаемых под таможенную процедуру экспорта, и товаров, помещаемых под таможенную процедуру временного вывоза, перечень которых определяется Комиссией Таможенного союза, должен быть завершен таможенным органом не позднее четырех часов с момента регистрации декларации на товары. Статьей 196 ТК ТС также установлены условия и порядок продления указанных сроков, которые не могут превышать более 10 рабочих дней. Статьей 201 ТК ТС введена статья «Отказ в выпуске товаров», в соответствии с которой при несоблюдении условий выпуска товаров, установленных п. 1 ст. 195 ТК ТС, а также в случаях, указанных в п. 6 ст. 193 и в п. 2 ст. 201 ТК ТС, таможенный орган не позднее истечения срока выпуска товаров может отказать в выпуске товаров в письменной форме с указанием всех причин, послуживших основанием для такого отказа, и рекомендаций по их устранению. ГН

№ 3, ноябрь, 2011 г.

31

Кого контролируют прокуроры? Объекты и субъекты прокурорского надзора: проблемы законодательной идентификации В надзорной деятельности прокурора наряду с такими понятиями, как «предмет»,«пределы», «компетенция» и «полномочия», важное значение имеет четкое представление об «объектах» и «субъектах», то есть тех органах (организациях и иных структурах) и должностных (иных) лицах, правомерность исполнения законов (соблюдения прав и свобод человека и гражданина) которыми оценивается в процессе прокурорских проверок. Александр ВИНОКУРОВ, главный научный сотрудник отдела НИИ Академии Генеральной прокуратуры Российской Федерации, доктор юридических наук, профессор (Москва)

1 2

О

тдельные авторы (например, В. Рябцев) 1 рассматривают названные категории только в качестве объектов, не принимая во внимание одушевленный характер физических лиц, что, возможно, обусловлено перечислением в одном ряду указанных персоналий в ст. 21 и 26 Федерального закона «О прокуратуре Российской Федерации» (далее – Закон о прокуратуре) в формулировках предмета соответствующей отрасли прокурорского надзора. В других случаях исследователи (например, Б. Коробейников)2 все-таки применяют термин «субъекты прокурорского надзора», но при этом занимают двойственную позицию, с одной стороны, говоря о том, что субъектом прокурорского надзора следует считать участников прокурорсконадзорных отношений, включая самого прокурора, а с другой стороны, утверждая, что на одном объекте прокурорского надзора может быть несколько объектов и субъектов надзора. Уважая позицию известных ученых и не вдаваясь в дискуссии по этому поводу, определимся лишь, что под объектами надзора в контексте настоящей статьи нами понимаются перечисленные (названные) в Законе о прокуратуре и иных законодательных актах органы и иные структуры, в то время как должностных и иных лиц мы рассматриваем в качестве субъектов надзора, что, на наш взгляд, логически обусловлено их статусом индивидов. Анализ действующих норм федеральных законов, особенно принятых в последние годы в связи с реформированием правоохранительной системы, заставляет задуматься над вопросом, а правильно ли законодатель определяет объекты и субъекты прокурорского надзора. Так, в ст. 52 Федерального закона от 7 февраля 2011 года № 3-ФЗ «О полиции» (далее – Закон о полиции) закреплено, что «надзор за исполнением полицией законов осуществляют Генеральный прокурор Российской Федерации и подчиненные ему прокуроры в соответствии с полномочиями, предоставленными федеральным законодательством». Оставим на совести законо-

См.: Прокурорский надзор: учеб. для вузов / под ред. А.Я. Сухарева. 2-е изд. М. НОРМА, 2008. С. 34. См.: Прокурорский надзор: учебник / под ред. Ю.Е. Винокурова. 9-е изд. М.: Юрайт, 2010. С. 16.

32

дателя мелкую погрешность, заключающуюся в несколько расширительном толковании положения ч. 5 ст. 129 Конституции Российской Федерации об источниках прокурорских полномочий. Речь идет на самом деле о том, а что, собственно, выступает в качестве объекта надзора в рассматриваемой сфере, то есть что же представляет собой «полиция». Из ч.1 ст. 4 названного Закона усматривается, что полиция является частью системы федерального органа исполнительной власти в сфере внутренних дел, а в состав ее могут входить подразделения, организации и службы, создаваемые для выполнения возложенных на нее обязанностей (подразделения полиции). Таким образом, получается, что полиция все-таки состоит из определенных структур, которые призваны осуществлять возложенные на нее направления деятельности, самые важные из которых перечисляются в ст. 2 Закона о полиции. Опять же нужно иметь в виду, что подразделения полиции реализуют свои задачи посредством деятельности конкретных сотрудников, каждый из которых наделен определенными полномочиями. В связи с этим собственно полиция, за исполнением законов которой призваны осуществлять надзор Генеральный прокурор Российской Федерации и подчиненные ему прокуроры, есть абстракция, а ее конкретные подразделения и работающие в них сотрудники – то, что и должно выступать в качестве соответственно объектов и субъектов прокурорского надзора. Как примеры абсурдности избранного законодательного подхода можно привести несколько выдержек из Закона о полиции. Например, согласно п. 2 ч. 1 ст. 12 на полицию возлагается обязанность «прибывать незамедлительно на место совершения преступления», а в соответствии с п. 2 ч. 2 ст. 13 полиции предоставлено право «проверять документы, удостоверяющие личность граждан». К кому же должен предъявлять претензии прокурор в случае нарушения (неисполнения) названных положений? За каждой функцией и каждым полномочием стоят конкретные структуры и рабо-

Государственный надзор правовое обеспечение

тающие в них сотрудники, в силу чего ст. 52 Закона о полиции нужно было изложить, по крайней мере, в такой редакции: «надзор за исполнением законов подразделениями, организациями, службами и должностными лицами полиции осуществляют Генеральный прокурор Российской Федерации и подчиненные ему прокуроры в соответствии с полномочиями, предоставленными федеральным законом».

ный комитет РФ является некоей формой (такой же, кстати, как прокуратура Российской Федерации), которой объединены органы и учреждения, а в них, в свою очередь, реализуют приданные им полномочия конкретные сотрудники и иные работники. Очевидно, что и здесь законодательная идентификация объектов и субъектов прокурорского надзора страдает недостатками. С точки зрения положений УПК РФ для надзи-

Достаточно безупречно выглядит норма о надзоре за исполнением законов судебными приставами, но у нее нет логического продолжения в Законе о прокуратуре, определяющего предмет отрасли и совокупность полномочий прокуроров по осуществлению надзора. Еще одной законодательной новеллой последнего времени является Федеральный закон от 28 декабря 2010 года № 3-ФЗ «О Следственном комитете Российской Федерации» (далее – Закон о СК) 3, в ст. 44 которого закреплено, что «надзор за исполнением законов Следственным комитетом Российской Федерации осуществляют Генеральный прокурор Российской Федерации и подчиненные ему прокуроры в соответствии с полномочиями, предоставленными федеральным законодательством». Из ст. 1 названного законодательного акта вытекает, что Следственный комитет РФ является федеральным государственным органом, осуществляющим в соответствии с законодательством Российской Федерации полномочия в сфере уголовного судопроизводства, что не исключает осуществления этим органом иных полномочий, установленных федеральными законами и нормативными правовыми актами Президента Российской Федерации4. Применительно к надзору за исполнением законов рассматриваемой структурой мы видим как минимум две недоработки. Во-первых, как и в случае с полицией, возникает все тот же вопрос: за чем и за кем все-таки осуществляют надзор прокуроры. Ведь Следствен-

рающего прокурора все достаточно ясно – есть должностные лица (следователи и руководители следственных подразделений), наделенные процессуальными полномочиями, законность применения (неприменения) которых входит в предмет надзора. Как мы уже высказывались ранее5, надзорная сфера прокурора выходит за рамки процессуальной деятельности, а это обусловливает потребность в закреплении в ст. 44 Закона о СК положения о том, что надзор осуществляется за исполнением законов не Следственным комитетом РФ, а его органами, учреждениями и их должностными лицами. Во-вторых, отмечая в упомянутой выше ст. 1 Закона о СК возможность закрепления полномочий Следственного комитета РФ нормативными правовыми актами (указами) главы государства, законодатель тем самым фактически вывел из сферы прокурорского надзора вопросы проверки прокурорами законности реализации таких полномочий, поскольку ст. 44 четко ориентирует органы прокуратуры только на проверку исполнения законов. Предвосхищая возможные споры коллег о применении в данном случае законодательного приема «делегирование полномочий», отметим, что прямого делегирования, как,

Об особенностях надзора за исполнением законов Следственным комитетом Российской Федерации см.: Винокуров А.Ю. Следственный комитет Российской Федерации как объект прокурорского надзора // Вестн. Акад. Ген. прокуратуры Рос. Федерации. 2011. № 1 (21). Не будем упрекать законодателя в том, что он не смог обозначить деятельность Следственного комитета РФ через функции, применив идентификационный подход посредством выделения полномочий, которые, собственно, выступают как средства реализации функций. Это общая проблема, обусловленная недостаточной научной проработкой терминологии, что говорит лишь о том, чтобы в новой редакции ожидаемого Федерального закона «О прокуратуре Российской Федерации» не были допущены подобные огрехи.

5 Винокуров А.Ю. Указ. Соч.

3

4

№ 3, ноябрь, 2011 г.

33

к примеру, в случае с утвержденным во исполнение ст. 8 Закона о прокуратуре Положением о координации деятельности правоохранительных органов по борьбе с преступностью (Указ Президента Российской Федерации от 18 апреля 1996 года № 567), в рассматриваемой ситуации не наблюдается, а речь идет об абстрактной, неопределенной норме, которая, возможно, и не будет реализована вообще. Еще одним, к сожалению не последним, примером неконкретизации субъектов является ст. 6 Федерального закона от 25 июля 2002 года № 114ФЗ «О противодействии экстремистской деятельности», где в качестве субъектов, которым прокуроры могут объявлять предостережения о недопустимости осуществления экстремистской деятельности, называются «другие соответствующие лица». В последующем эта норма была трансформирована в ст. 251 Закона о прокуратуре в про-

системы, которые не могут находиться вне сферы надзора. Это подтверждается, например, предусмотренной ст. 85 Уголовно-исполнительного кодекса РФ обязанностью начальника территориального органа уголовно-исполнительной системы субъекта Российской Федерации согласовывать с соответствующим прокурором решение о введении режима особых условий. Неплохо было бы в названном Кодексе расшифровать понятие «администрация», которое используется по тексту многократно, тем более что в его ст. 22 прямо говорится о прокурорском надзоре за исполнением законов именно администрациями. Это, однако, не снимает с повестки дня вопрос о необходимости субъективизации надзора, то есть ориентировании его, в частности, на оценку действий (бездействия) и решений конкретных должностных лиц. Достаточно безупречно выглядит норма о над-

Надзорная деятельность прокурора представляет собой административную процедуру, в силу чего она должна иметь четко обозначенные законом рамки (пределы), в том числе и по перечню поднадзорных субъектов.

сто «иные лица». В связи с этим лишь повторим ранее высказанное нами мнение о том, что надзорная деятельность прокурора представляет собой административную процедуру, в силу чего она должна иметь четко обозначенные законом рамки (пределы), в том числе и по перечню поднадзорных субъектов. В то же время ст. 251 Закона о прокуратуре являет собой и прямо противоположный пример, когда предостережение о недопустимости нарушения закона (неэкстремистского характера) фактически нельзя объявить руководителю коммерческой или некоммерческой организации, являющемуся согласно ст. 21 этого законодательного акта субъектом надзора, поскольку данное превентивное средство прокурорского реагирования по воле законодателя адресуется только должностным лицам, которые отождествляются им исключительно с представителями органов публичной власти. В контексте отмеченных выше законодательных новелл и их оценки целесообразно обратиться и к п. 2 ст. 1 Закона о прокуратуре, где прописаны поднадзорные прокурору систематизированные группы объектов и субъектов применительно к конкретным отраслям надзора. И здесь наблюдается далеко не идеальный подход. Яркий пример – надзор за исполнением законов органами, осуществляющими дознание и предварительное следствие. Согласно УПК РФ прокурор, как правило, принимает процессуально значимые решения применительно к деятельности конкретных должностных лиц, хотя в той же ч. 1 ст. 37 Кодекса при описании правового положения прокурора применен не субъектный, а объектный подход. В главе 4 раздела III Закона о прокуратуре не учтено, что в уголовно-исполнительную систему согласно ст. 5 Закона Российской Федерации от 21 июля 1993 года № 5473-1 «Об учреждениях и органах, исполняющих наказание в виде лишения свободы» помимо прочих входят федеральный и территориальные органы уголовно-исполнительной

34

зоре за исполнением законов судебными приставами, но у нее нет логического продолжения в Законе о прокуратуре, определяющего предмет отрасли и совокупность полномочий прокуроров по осуществлению надзора, на чем уже неоднократно акцентировали внимание многие авторы. Подводя итог сказанному, хотелось бы отметить, что правильное закрепление в федеральных законах объектов и субъектов надзора будет способствовать как четкой постановке задач прокурорам в рамках соответствующей сферы общественных отношений, так и грамотному и правомерному применению ими полномочий. Во многом излишние дискуссии можно предвосхитить путем своевременной корректировки законопроектных предложений путем подготовки обоснованных заключений на них заинтересованными подразделениями Генеральной прокуратуры Российской Федерации и учеными Академии Генеральной прокуратуры Российской Федерации. Только сделав юридически безупречными нормы собственного законодательства, прокуратура Российской Федерации будет иметь полное моральное право давать оценку тем недостаткам (имеются в виду не вопросы несоответствия закону, а юридические и смысловые погрешности), которые содержатся в документах поднадзорных ей объектов и субъектов. ГН Литература Винокуров А.Ю. Следственный комитет Российской Федерации как объект прокурорского надзора // Вестн. Акад. Ген. прокуратуры Российской Федерации. 2011. № 1 (21). Прокурорский надзор: учебник / под ред. Ю.Е. Винокурова. 9-е изд. М.: Юрайт, 2010. Прокурорский надзор: учеб. для вузов / под ред. А.Я. Сухарева. 2-е изд. М.: НОРМА, 2008. Впервые опубликовано в Вестнике Академии Генеральной прокуратуры Российской Федерации № 3 (23), 2011

ЛИЦО НАДЗОРА Слово руководителя

Назначение

Прокуратура Свердловской области

ЛИЦО НАДЗОРА

Одна из крупнейших в Российской Федерации прокуратура Свердловской области объединяет 67 межрайонных, районных, городских и специализированных прокуратур, центральный аппарат, состоящий из более 30 управлений, отделов и подразделений. Более тысячи оперативных работников обеспечивают соблюдение законности и правопорядка на Среднем Урале. Важной задачей является работа по укреплению системы государственного управления, совершенствованию механизма защиты конституционных прав и свобод граждан, повышению эффективности борьбы с преступностью.

8 ноября 2011 года в соответствии с частью 3 статьи 129 Конституции Российской Федерации, после прохождения обязательной процедуры согласования на заседании Свердловской областной Думы, приказом Генерального прокурора России Юрия Чайки прокурором Свердловской области назначен государственный советник юстиции 2 класса С.А. Охлопков, ранее занимавший должность прокурора Республики Адыгея. Сергей Алексеевич ОХЛОПКОВ родился в 1958 году в городе Пушкино Московской области. Свою трудовую деятельность начал в 1976 году слесарем по ремонту двигателей в ремонтномеханических мастерских Понизовского леспромхоза Макарьевского района Костромской области. После службы в армии поступил на юридический факультет Ленинградского государственного университета. В 1984 году, став дипломированным специалистом, С. Охлопков был принят стажером в органы прокуратуры, впоследствии работал помощником Нейского межрайонного прокурора, Нейским межрайонным прокурором, Нерехтским межрайонным прокурором, первым заместителем прокурора Костромской области. В 2007 году назначен прокурором Республики Адыгея. Классный чин – государственный советник юстиции 2 класса. С. Охлопков неоднократно поощрялся приказами Генерального прокурора РСФСР и Российской Федерации, награжден нагрудным знаком «Почетный работник прокуратуры Российской Федерации», Почетной грамотой прокуратуры Российской Федерации и наградным оружием. Указом Президента Российской Федерации от 2 января 2011 года № 15 С. Охлопкову присвоено почетное звание «Заслуженный работник прокуратуры Российской Федерации». Материалы рубрики подготовлены с участием старшего помощника прокурора Свердловской области по связям со средствами массовой информации и общественностью юриста 1 класса Ольги Тетериной

№ 3, ноябрь, 2011 г.

35

В интересах общества и гражданина Мое назначение на должность прокурора Свердловской области в 2007 году совпало с реорганизацией органов прокуратуры. Выделился Следственный комитет, была воссоздана система транспортных прокуратур. Однако, несмотря на перераспределение полномочий, сложности работы в новых условиях, сотрудники прокуратуры Свердловской области старались в полном объеме выполнять возложенные на них задачи по обеспечению законности. Юрий ПОНОМАРЕВ, заместитель Генерального прокурора России, государственный советник юстиции 2 класса, Почетный работник прокуратуры Российской Федерации1

Н

ачало было нелегким: часть сотрудников в связи с реорганизацией ушла служить в новые органы. В областной прокуратуре вакантными оказалось более 90% мест в подразделениях по надзору за следствием и дознанием, из четырех заместителей прокурора области по штату работал только один, не было прокуроров в 17 городах и районах. Но, несмотря на это, я считаю, что в прокуратуре остался костяк порядочных, грамотных людей, а благодаря тому, что в Екатеринбурге находится Уральская государственная юридическая академия, которая готовит хорошие кадры, к нам пришла молодежь. Сплав опыта и молодости дал быстрый эффект. В период, когда шла реорганизация, многие замечали, что прокуратура, лишенная следствия, не сможет выполнять поставленные перед ней зада-

В 2011 году прокуратурой Свердловской области выявлено 47 822 нарушения законов при осуществлении надзора за соблюдением федерального законодательства (в аналогичный период прошлого года (АППГ) – 41 236), с целью устранения которых прокурорами внесено 7 794 представлений (АППГ – 7 597), по результатам их рассмотрения к дисциплинарной ответственности привлечено 6 025 лиц (АППГ – 5 937). Опротестовано 3 695 незаконных правовых актов (АППГ – 3 483). В интересах граждан в суды общей юрисдикции направлено 13 097 исковых заявлений (АППГ – 11 485). Усилиями органов прокуратуры удалось погасить задолженность по заработной плате на территории субъекта в сумме свыше 50 млн. рублей.

чи. Конечно, как любой организации, нам хочется иметь больше полномочий. Но и с теми полномочиями, что имеем, прокуратура не беззубая. Это показывает практика. Отсутствие некоторых полномочий не мешает нам, к примеру, осуществлять надзор за следствием, препятствовать некачественному расследованию, что, к сожалению, случается. Более того, у прокуратуры стало больше возможностей при поддержании государственного обвинения. Все-таки, когда следствие было частью работы прокуратуры, прокурор был связан невидимой нитью с линией следствия. Сейчас прокурор, поддерживая обвинение, нацелен на объективность и строгое соблюдение всех норм закона. Если виноват, то виноват. Не виновен – прокурор вправе отказаться от поддержания обвинения. Хочу подчеркнуть, что прокуратура – живой организм, сильный, мощный, который способен защитить интересы гражданина, человека, интересы государства и общества. В этом можно быть абсолютно уверенными. И с органами Следственного комитета РФ на сегодня сложились деловые отношения, основанные на нормах закона. Наша работа направлена на то, чтобы все преступления были раскрыты, чтобы виновные лица находились на скамье подсудимых. И права как обвиняемых, подсудимых, задержанных, подозреваемых, так и свидетелей, пострадавших не были бы нарушены. Благодаря совместным действиям правоохранительных органов при координирующей роли прокуратуры на Среднем Урале продолжается снижение уровня преступности. За 9 месяцев текущего года на территории Свердловской области зарегистрировано 59,5 тысячи преступлений, что почти на 20% меньше, чем за такой же период прошлого года. При этом раскрываемость преступлений выросла на 3,6% и составила 60,5%. Сократилось количество тяжких и особо тяжких преступлений, уменьшилось число убийств и изнасилований. Отмечено снижение и уличной преступности (грабежей, разбойных нападений, краж). Продолжается падение подростковой преступности. Нередко прокуроры, действуя в интересах граждан, занимаются несвойственными им функциями. Чаще всего это случается в период подготовки муниципалитетов и служб ЖКХ к зимнему отопительному сезону, когда бездействие ответствен-

1 Постановлением Совета Федерации Федерального собрания Российской Федерации от 12 октября государственный советник юстиции 2 класса Юрий Александрович Пономарев назначен заместителем Генерального прокурора России (до нового назначения занимал должность прокурора Свердловской области).

36

ЛИЦО НАДЗОРА Слово руководителя

ных лиц побуждает прокуроров обращаться в суды с исками, вносить представления, целью которых является обеспечение граждан качественными жилищно-коммунальными услугами. Я разделяю точку зрения с теми, кто считает, что если глава администрации не способен действовать в интересах граждан, проживающих на территории муниципального образования, то ему не следует занимать такой ответственный пост. Не лучше ли ему работать в другом месте, а это уступить тому, кто добросовестно будет исполнять обязанности, заботиться о людях, которые его избрали.

У

же четыре года при прокуратуре действует отдел по надзору за исполнением законодательства о противодействии коррупции. Мы выделяем два основных направления в этой работе. Первое связано с осуществлением надзора и координацией деятельности органов, осуществляющих оперативно-розыскную деятельность, то есть – с выявлением коррупционных преступлений. Эта работа должна вестись целенаправленно, и в то же время не должны нарушаться нормы закона, чтобы под борьбу с коррупцией не попадали те люди, которые сами противостоят коррупционным проявлениям. Второе направление – «общенадзорное», связанное, в частности, с выявлением в нормативных актах факторов, способствующих коррупционным проявлениям. Если в целом оценивать антикоррупционную деятельность, то хотелось, чтобы выявлялись более значимые преступления, чтобы должностные лица, преступившие закон, не оставались безнаказанными. У нас сегодня расследуются дела в отношении главы Североуральска и одного из депутатов Екатеринбургской городской думы. Хотелось только, чтобы следственный орган такие дела расследовал быстрее, в разумные сроки и направлял их в суд. Надеюсь, что и органы полиции, осуществляющие оперативные мероприятия, будут работать качественнее. К сожалению, пока этого не происходит. Определенный опыт противодействия коррупции накоплен коллективом Управления Ге-

неральной прокуратуры Российской Федерации в Уральском федеральном округе во главе с моим предшественником – Юрием Михайловичем Золотовым. Этот опыт необходимо развивать и работать дальше.

В

Свердловской области дислоцируется 41 учреждение уголовно-исполнительной системы, в которых содержится более 40 тысяч осужденных. По многим направлениям наш регион занимает лидирующие позиции, но по количеству колоний и лиц, отбывающих наказание в местах лишения свободы, Свердловская область опережает все субъекты РФ. Это накладывает определенный отпечаток на работу прокуратуры и органов уголовно-исполнительной системы. Принятые меры позволили не допустить в 2008–2011 годах. в исправительных учреждениях и следственных изоляторах массовых беспорядков. Прокурорские проверки показывают, что иногда лица, которые работают с осужденными, помнят о своих правах, знают обязанности, но иногда забывают о правах осужденных. А как важно, чтобы этот баланс соблюдался! Ведь цель наказания – сделать все возможное, чтобы человек, отбыв его, сумел найти себя в гражданском обществе и не встал бы вновь на преступный путь. Важно говорить об имеющихся в обществе проблемах. Я – за постоянный контакт с общественностью, и это не только моя позиция, но и Генерального прокурора России Юрия Чайки. Мы рассказываем о том, чего достигли, но и не скрываем того, что не получается. Порой за валом обращений граждан не сразу видны боль и страдание конкретного человека. Даже если налицо пусть и малейшее нарушение права этого человека, мы обязаны отреагировать. Об этом мы говорим и просим СМИ, что, если где-то недорабатываем, критикуйте, но критика должна быть конструктивной. Надеюсь и в дальнейшем, работая в должности заместителя Генерального прокурора РФ, идти по такому же пути объективности, честности и порядочности. Эти слова были и в напутствии Генерального прокурора РФ Юрия Чайки. ГН

Юрий Александрович ПОНОМАРЕВ родился в 1962 году в городе Саратове. В 1986 году окончил судебно-прокурорский факультет Саратовского юридического института по специальности «Правоведение». Службу в органах прокуратуры начал по окончании института – в качестве стажера прокуратуры воинской части в Челябинской области. Затем работал в должности помощника прокурора, старшего следователя, следователя по особо важным делам, заместителем прокурора воинской части. В 2000 году во время командировки в Чеченскую Республику исполнял обязанности руководителя прокуратуры города Грозного. С 2003 по 2004 год работал заместителем прокурора Самарской области, с 2004 по 2007 – прокурором Костромской области. С 2007 по октябрь 2011года – прокурором Свердловской области.

12 октября Постановлением Совета Федерации Федерального собрания РФ назначен заместителем Генерального прокурора России. Награжден медалью ордена «За заслуги перед Отечеством» II степени, именным огнестрельным оружием и нагрудным знаком «Почетный работник прокуратуры Российской Федерации», другими ведомственными наградами.

№ 3, ноябрь, 2011 г.

37

Нарушать никому не позволено Прокуратура Свердловской области осуществляет постоянный надзор за исполнением законодательства о защите прав субъектов предпринимательской деятельности. Андрей КУРЬЯКОВ, начальник управления по надзору за соблюдением федерального законодательства прокуратуры области, юрист 1 класса

Н

а обеспечение оптимальных условий для динамичного развития конкурентной рыночной среды малого и среднего бизнеса направлены мероприятия профилактического характера, которые проводят территориальные прокуроры. Такие меры позволяют исключать факты необоснованного вмешательства в экономическую деятельность юридических лиц и индивидуальных предпринимателей. Систематически прокуратура проверяет нормативные правовые акты на предмет создания административных барьеров предпринимателям. Таблица 1

Количество поступивших в прокуратуру Свердловской области заявлений органов государственного контроля о согласовании проведения внеплановых выездных проверок юридических лиц и индивидуальных предпринимателей с 1 января по 30 июня 2011 года В том числе Всего

I квартал

II квартал

Поступило заявлений

537

298

239

Принято решений

289

154

135

Отказано в согласовании

232

130

102

14

2

Возвращено без приня16 тия решений

% отказа от общего числа поступивших заявлений

46,1 % (в 2010 г. – 29,7%)

Таблица 2

Результаты проверок В том числе Всего

по внепланосогласованных вым проверкам с прокурором

Выдано предписаний юридическим лицам и индивидуальным предпринимателям

60 757

23 828

626

Привлечено к административной ответственности лиц

13 856

6 255

207

Привлечено к административной ответственности юридических лиц

2 634

1 298

207

Привлечено к дисциплинарной ответственности должностных лиц

433

197

2

190

75

14

0

–

–

Принято решений о приостановлении деятельности Отзыв лицензии на осуществление деятельности

38

Стоит отметить, что в последнее время отмечается тенденция к снижению количества противоречащих законодательству нормативных правовых актов, издаваемых как органами государственной власти Свердловской области, так и органами местного самоуправления в сфере реализации положений Федерального закона от 26 декабря 2008 года № 294-ФЗ. Данному обстоятельству способствует усиление надзорной деятельности непосредственно органов прокуратуры области на стадии изучения проектов соответствующих нормативных правовых актов, оперативное реагирование на вступающие в силу незаконные акты, а также повышение активности субъектов предпринимательской деятельности, обращающихся за защитой нарушенных прав в органы прокуратуры. Со вступлением в силу Федерального закона № 294-ФЗ внеплановые выездные проверки предприятий контролирующими органами (то есть проверки, наиболее вторгающиеся в деятельность предпринимателей) требуют обязательного согласования с органами прокуратуры. В таблицах приведены статистические данные, свидетельствующие о снижении количества проводимых контрольных (надзорных) мероприятий, а следовательно, соответствующей нагрузки на юридических лиц и индивидуальных предпринимателей. Органами прокуратуры области в первом полугодии 2011 года выявлено 369 нарушений в сфере реализации законодательства о защите прав субъектов предпринимательства при проведении проверок контролирующими (надзорными) органами, по фактам которых принесено 64 протеста на правовые акты, направлено 6 заявлений в суды. В целях устранения выявленных нарушений внесено 123 представления, по итогам рассмотрения которых к дисциплинарной ответственности привлечено 63 должностных лица, 7 должностным лицам объявлены письменные предостережения о недопустимости нарушений федерального законодательства и 3 человека по постановлениям прокуроров привлечены к административной ответственности. Основным нарушением, допускаемым контролирующими и надзорными органами (что служит причиной отказа прокуратурой области в согласовании внеплановых выездных проверок в отношении юридических лиц и индивидуальных предпринимателей), является то, что в представленных на согласование документах отсутствуют убедительные доказательства того, что хозяйственная деятельность данных субъектов

ЛИЦО НАДЗОРА Проверки предпринимательства представляет угрозу для жизни и здоровья людей, а также окружающей среды, недостает сведений о причастности конкретных лиц к нарушениям, указанным в обращениях граждан и юридических лиц, находящихся на рассмотрении в органах государственного контроля (надзора). Имели место случаи, когда порядок оформления результатов проверок, ознакомления с их результатами не соответствовал ст. 16 Федерального закона от 26 декабря 2008 года № 294-ФЗ, не направлялись акты проверок лицам, в отношении которых такие проверки проведены, не соблюдались сроки предоставления их копий в прокуратуру. Одновременно с этим отмечались факты уклонения предпринимателей от проведения выездных внеплановых проверок. Пример: директор ООО «Топаз» А. Глызин, будучи надлежащим образом уведомлен Региональным управлением № 32 Федерального медикобиологического агентства о проведении выездной внеплановой проверки в период с 1 февраля по 1 марта 2011 года, не обеспечил доступ должностным лицам органа контроля к используемому обществом оборудованию – контейнерам для твердых бытовых отходов, что, в частности, являлось предметом проверки. По данному факту 16 марта 2011 года заместителем прокурора г. Асбеста возбуждено дело об административном правонарушении, предусмотренном ч. 1 ст. 19.4 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях, в отношении директора ООО «Топаз» А. Глызина. Решением мирового судьи А. Глызин привлечен к административной ответственности. Органами прокуратуры области выявлены факты незаконных проверок, которые проводили органы внутренних дел, осуществляющие внепроцессуальные мероприятия по контролю (надзору) за субъектами предпринимательства. Пример: Красноуфимская межрайонная прокуратура, проведя проверку по обращению директора МУ «Красноуфимский краеведческий музей» Л. Лавровой, обжаловавшей неправомерные дей-

ствия сотрудников Красноуфимского ОВД и отделения ФГУП «Охрана МВД России», установила, что в нарушение Федерального закона от 7 февраля 2011 года № 3-ФЗ «О полиции», не обладая полномочиями по осуществлению контроля за исполнением постановлений Правительства Российской Федерации, сотрудники Красноуфимского ОВД и отделения ФГУП «Охрана МВД России», на основании приказа начальника Красноуфимского ОВД комиссионно проверили МУ «Красноуфимский краеведческий музей» по исполнению Постановления Правительства Российской Федерации от 1 ноября 2009 года № 886. По результатам проверки директору музея выдали предписание об установлении на объекте государственной физической охраны.

Статистические сведения за первое полугодие свидетельствуют о снижении количества проводимых контрольных (надзорных) мероприятий, а следовательно, соответствующей нагрузки на юридических лиц и индивидуальных предпринимателей. Вместе с тем, музейные предметы и коллекции, принадлежащие МУ «Красноуфимский краеведческий музей», не включены в состав Музейного фонда Российской Федерации, в связи с чем государственной охране не подлежат. Однако по результатам контрольной проверки в отношении директора музея Л. Лавровой УУМ ОВД Д. Шевченко составлен протокол об административном правонарушении по ч. 1 ст. 19.5 КоАП РФ. Мировым судьей судебного участка № 1 г. Красноуфимска дело об административном правонарушении прекращено за отсутствием состава правонарушения. В целях устранения выявленных нарушений 31 мая 2011 года Красноуфимским межрайонным прокурором в адрес начальника Красноуфимского ОВД внесено представление, которое рассмотрено, удовлетворено. В общей сложности органами прокуратуры в 2010 году выявлено 15 незаконных проверок органов внутренних дел, в первом полугодии 2011 года – 9. ГН

№ 3, ноябрь, 2011 г.

39

ЛИЦО НАДЗОРА противодействие коррупции

Служебное положение и закон Одним из важнейших направлений деятельности прокуратуры является реализация мер, направленных на борьбу с коррупцией. Какие законодательные нормы позволяют пресечь коррупцию на корню – рассказывает начальник отдела по надзору за исполнением законодательства о противодействии коррупции прокуратуры Свердловской области старший советник юстиции Олег ПОЛУЭКТОВ.

– Олег Вячеславович, что такое коррупция и какие законодательные нормы призваны пресекать ее проявления?

– Законодательство о противодействии коррупции включает в себя не только нормы Уголовного кодекса, но и Национальный план и Национальную стратегию противодействия коррупции, ряд федеральных законов. Кстати, определение «коррупции» дано в Федеральном законе «О противодействии коррупции», оно включает в себя: злоупотребление служебным положением, дачу взятки, получение взятки, злоупотребление полномочиями, коммерческий подкуп либо иное незаконное использование физическим лицом своего должностного положения вопреки законным интересам общества и государства в целях получения выгоды.

– Законодательство, регламентирующее порядок прохождения государственной и муниципальной службы, налагает на чиновников ряд запретов и ограничений, в том числе – запрет на осуществление предпринимательской деятельности. А как карается нарушение этих требований?

– Государственные и муниципальные служащие обязаны соблюдать ряд требований, которые установлены законодательством. Здесь я приведу в качестве примера уголовное дело, которое сейчас рассматривается судом. Руководитель одного из областных государственных экспертных учреждений создал ряд коммерческих организаций, которые фактически подменяли деятельность госучреждения, но за большие деньги. Чиновник направлял клиентов именно в коммерческие структуры, получая от этого выгоду.

– Наверняка наименее знакомым и понятным из всего спектра мер по борьбе с коррупцией многим покажется словосочетание «антикоррупционная экспертиза». Кто же эти эксперты и какой инструментарий они используют в своей работе?

– Понятие «антикорруционной экспертизы» существует в законодательстве чуть более двух лет и введено оно федеральным законом об антикоррупционной экспертизе нормативных правовых актов и их проектов. Такую экспертизу проводят и органы про-

40

куратуры, и органы Министерства юстиции РФ. Экспертиза заключается в поиске коррупциогенных факторов, то есть таких положений, которые позволяют чиновникам широко толковать действие закона или использовать неопределенные термины в издаваемых ими нормативных актах. Например, в ходе проверки нормативных правовых актов в одном из муниципалитетов Свердловской области было выявлено положение, в котором содержалась следующая формулировка: «в исключительных случаях муниципалитет вправе освободить хозяйствующего субъекта от арендной платы». Что такое «исключительные случаи» – чиновник мог трактовать по своему усмотрению и применять эту норму в удобных ему случаях.

– Все вышеперечисленное относится к преду- предительным мерам. Наиболее же тяжкие деяния описаны в Уголовном кодексе. Кстати, там нет слова «коррупция». Что же такое преступление коррупционной направленности?

– К преступлениям так называемой «коррупционной направленности» относятся преступные деяния, описанные в главе 30 УК РФ «Должностные преступления»: злоупотребление должностными полномочиями, превышение должностных полномочий, незаконное участие в предпринимательской деятельности и другие. Под это определение попадают и «общеуголовные» деяния, совершение которых связано с исполнением должностным лицом своих обязанностей, например, мошенничество, совершенное лицом с использованием своего служебного положения.

– Последние изменения в УК коснулись ответственности именно за «коррупционные» преступления, как теперь наказывают коррупционеров?

– Государство несколько изменило подход к наказанию лиц, осужденных за взяточничество. На первый план вышла материальная сторона наказания, в разы выросли размеры штрафов – до десятков миллионов рублей. Так, максимальная штрафная санкция ст. 290 УК РФ (получение взятки) установлена в 100-кратном размере от суммы незаконно полученного. ГН

Силовики выявили в первом полугодии этого года 1,25 тысячи коррупционных преступлений в сфере государственного и муниципального имущества против менее тысячи в аналогичных периодах 2009 и 2010 годов.

– Растет число дел, возбужденных по материалам прокурорских проверок, а также количество привлеченных к уголовной ответственности должностных лиц, – сообщил генеральный прокурор России Юрий Чайка на состоявшемся недавно координационном совещании руководителей правоохранительных органов РФ. По его словам, с одной стороны, это свидетельствует об активизации деятельности силовиков, а с другой – такая динамика характеризует неутешительное состояние законности в данной сфере.

ЛИЦО НАДЗОРА общественные отношения

Совет уполномочен предложить В 2008 году во исполнение поручения Генерального прокурора Российской Федерации при прокуратуре Свердловской области был создан Общественный совет. Это постоянно действующий координирующий орган по взаимодействию с общественными организациями и объединениями предпринимателей.

Д

еятельность совета нацелена, повышение результативности работы органов прокуратуры по предупреждению и своевременному принятию мер прокурорского реагирования в сфере предпринимательской деятельности, а также повышение эффективности надзора за соблюдением федерального законодательства на основе создания системы взаимодействия и координации деятельности прокуратуры Свердловской области и общественных организаций. В центре внимания Общественного совета – соблюдение прав субъектов предпринимательской деятельности при проведении государственного контроля; выявление и устранение фактов ограничения конкуренции и иных нарушений антимонопольного законодательства; противодействие рейдерским захватам. Его участники вносят предложения по совершенствованию нормативно-правовой базы области, Российской Федерации. Об эффективности работы позволяют судить конкретные цифры и факты. В 2008 году было проведено 2 заседания Общественного совета, рассмотрено 2 вопроса, в 2009 году – 8 заседаний, рассмотрено 9 вопросов, проведены 2 целевые проверки, в 2010 году – 5 заседаний, рассмотрено 7 вопросов, проведены 3 целевых проверки. В текущем году состоялось 3 заседания, рассмотрено 5 вопросов, проведены 2 целевые проверки. На заседаниях обсуждались наиболее проблемные вопросы реализации субъектами малого и среднего предпринимательства своих преимущественных прав на приобретение арендуемого имущества, соблюдения прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора), муниципального контроля, а также размещения заказов для государственных и муниципальных нужд и другие. Организовывались и проводились целевые мероприятия по выявлению и пресечению нарушений, причин и условий, способствующих их совершению. Общественный совет стал прочным звеном во взаимодействии органов государственной власти и местного самоуправления с малым и средним бизнесом, благодаря которому удается поддерживать в сфере предпринимательства благоприятный деловой климат. Так, глава Новолялинского городского округа С. Бондаренко после участия в одном из заседаний, приняв рекомендации Общественного совета, вышел с предложением в Думу Новолялинского городского округа. Местные депутаты, согласившись с доводами, отменили ранее принятое решение об увеличении с 1 января 2010 года корректирующего коэффициента ба-

зовой доходности (К), усиливающего налоговую нагрузку на субъекты малого бизнеса. В январе 2010 года прокуратурой области по инициативе Общественного совета проведена проверка исполнения в муниципальных образованиях городов Екатеринбурга, Нижнего Тагила, Верхней Пышмы, Каменска-Уральского, Верхней Салды, Первоуральска, Ревды, Режа и Серова требований Федерального закона от 22 июля 2008 года № 159-ФЗ. По ее результатам городскими, районными и межрайонными прокурорами опротестовано 6 незаконных нормативных правовых актов органов местного самоуправления, внесено 5 представлений об устранении нарушений законодательства, которые находятся на рассмотрении. Действуя в одном направлении, члены Общественного совета провели мониторинг, а прокуратура области организовала проверку соблюдения на территории Свердловской области требований Федерального закона от 24 июля 2007 года № 209-ФЗ в части создания координационных и совещательных органов в сфере развития малого и среднего предпринимательства. По результатам проверки прокурорами опротестован 31 правовой акт, внесено 23 представления об устранении нарушений. Все акты прокурорского реагирования рассмотрены и удовлетворены, виновные должностные лица привлечены к дисциплинарной ответственности. ГН

В составе Общественного совета при прокуратуре Свердловской области представители как региональных органов исполнительной власти, так и общественных организаций и объединений предпринимателей Свердловской области, в частности департамента малого и среднего предпринимательства министерства экономики Свердловской области, Свердловского регионального отделения Общероссийской общественной организации малого и среднего предпринимательства «ОПОРА России», Уральской торгово-промышленной палаты, некоммерческого партнерства «Союз малого и среднего бизнеса Свердловской области», Свердловского областного союза промышленников и предпринимателей, Союза автотранспортных предпринимателей Свердловской области, Свердловского регионального отделения ООО «Деловая Россия».

№ 3, ноябрь, 2011 г.

41

государство и бизнес реальный сектор экономики

Инструмент постоянных улучшений Организация «бережливого производства» В мае 2004 года для достижения бизнес-целей предприятия – сокращения затрат на производство продукции и повышения ее качества – в ОАО «АЗ «Урал» началась работа по совершенствованию производственных процессов и оптимизации технологических потоков, организации «бережливого производства». Координация этой деятельности была возложена на группу по внедрению производственной системы (ПС), основанной на базовых подходах Toyota Production System и включающей в себя 4 принципа и 7 идеалов.

Т

Игорь КАБЛУКОВ, директор по развитию производственной системы ОАО «АЗ «Урал»

оп-менеджеры и руководители основных подразделений предприятия прошли теоретическое и практическое обучение в ОАО «ГАЗ» в Нижнем Новгороде – базовой площадке внедрения ПС «ГАЗ», – по окончании которого была создана группа по внедрению и развитию производственной системы в ОАО «АЗ «Урал». В январе 2005 года она приступила к своему первому совместному проекту – стандартизации рабочих мест на главном конвейере, выбранном в качестве эталонного участка. К 2011 году приобретенный на нем опыт по достижению целевых показателей в области безопасности, производительности, качества, культуры производства и обучению персонала новым подходам распространился на все предприятие, включая вспомогательные службы. В частности, в рамках внедрения и развития производственной системы был реализован проект по оптимизации офисных площадей, что дало возможность высвободить более 20 000 квадратных метров площади. Управление офисной деятельностью также подверглось стандартизации и оптимизации, что позволило снизить количество ошибок в документах

Автомобильный завод «Урал» «Группы ГАЗ» – одно из крупнейших российских предприятий по выпуску грузовых автомобилей, член Союза машиностроителей России – выпускает полноприводные грузовые автомобили марки «Урал», востребованные в Министерстве обороны РФ, МВД РФ, МЧС РФ, крупных нефтегазодобывающих компаниях. Главной отличительной особенностью автомобилей семейства «Урал» является высокий уровень проходимости – на базе их шасси монтируются более 400 образцов спецтехники: вахтовые автобусы, подъемные краны, автоцистерны, топливозаправщики, пожарные автомобили, ремонтные мастерские, разнообразные агрегаты для НГК, ГПК, ЛПК, ЖКХ. В настоящий момент на автозаводе работают более 6 тысяч человек. Кроме технологических переделов, таких как штамповка, сварка, окраска, механическая обработка и сборка, имеются собственные литейное и инструментальное производства.

42

и сократить время их прохождения, а также уменьшить количество расходуемых в офисах материалов. Использование инструментов ПС «ГАЗ» в производстве также доказало свою эффективность. Благодаря стандартизации рабочих мест, превентивному обслуживанию оборудования, решению проблем по методике «одна за одной», тянущей системе подачи деталей и другим инструментам производственной системы в ОАО «АЗ «Урал» удалось сократить количество простоев оборудования, уменьшить запасы деталей и материалов, улучшить условия труда. Результатом этого стала возможность четко и с минимальными затратами выполнять требования заказчика по объемам и качеству. В создании производственной системы автозавода задействован весь персонал предприятия, от Виктора Кормана, генерального директора ОАО «АЗ «Урал», до оператора. Руководители автозавода не только постоянно посещают производственные площадки, проводят обходы, заслушивают доклады рабочих групп о проводимой работе, но и принимают личное участие в проектах, показывая, как правильно работать, оказывая подчиненным поддержку и помощь в решении возникающих проблем. Вновь принятые работники проходят теоретическое и практическое обучение базовым подходам производственной системы. Кроме того, на заводе действует положение по премированию участников групп проектов за достижение поставленных целей, и этот опыт начинает распространяться на отношения с поставщиками. Для оказания методологической помощи и оценки уровня внедрения ПС на автозавод «Урал» ежеквартально командируются главные специалисты дирекции по развитию производственной системы ООО «УК «Группа ГАЗ», чтобы совместно с коллективом завода разработать рекомендации по улучшению данной системы, наметить план дальнейших действий в части создания культуры постоянных улучшений – инструмента, который уже сейчас помогает ОАО «АЗ «Урал» стабильно работать и удовлетворять потребности заказчиков, заботиться о коллективе. ГН

государство и бизнес деловой климат

Обоснованная позиция Правительство РФ и экспертное сообщество в настоящее время ведут подготовку Стратегии социально-экономического развития страны до 2020 года. Один из разделов проекта Стратегии посвящен вопросам государственного регулирования, в частности вопросам совершенствования законодательства в сфере осуществления контрольно-надзорной деятельности и устранения административных барьеров. В этой связи Российский союз промышленников и предпринимателей счел необходимым рассмотреть соответствующие положения на предмет их обоснованности и учета интересов бизнес-сообщества, сформулировать свою позицию и предложил Правительству РФ принять ее во внимание.

В

РСПП периодически поступают обращения со стороны топ-менеджеров компаний, которые обеспокоены некоторыми положениями российского законодательства, высказывают свои замечания и предложения. У нас накопился достаточно большой объем информации о проблемах бизнеса, связанных с осуществлением контрольно-надзорной деятельности. Данные для анализа, во-первых, взяты из открытых источников, которые нам предоставляют в том числе и авторы соответствующего раздела проекта Стратегии. Во-вторых, РСПП ежегодно в рамках подготовки отчетного доклада проводит опрос, в котором представители бизнес-сообщества всей страны оценивают, насколько те или иные проблемы для них существенны. По результатам опроса полученная информация обобщается, и на ее основе формируются статистические данные. Значительная часть вопросов анкетирования посвящена проблемам контроля и надзора, взаимодействия с органами государственной власти при осуществлении контрольных мероприятий. Утвержденную Позицию РСПП направил в Правительство РФ. Мы надеемся, что наши подходы будут учтены при доработке проекта Стратегии-2020. Кроме того, рассчитываем, что те предложения, которые мы получили от бизнес-сообщества, смогут повлиять на процесс совершенствования законодательства. Прежде всего, в ближайшее время целесообразно подготовить изменения в Федеральный закон от 26 декабря 2008 года № 294-ФЗ «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля». В целом правовое регулирование в сфере осуществления государственного контроля и надзора за последние годы значительно улучшилось, прежде всего с принятием новой редакции Закона «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля». Законом введен ряд гарантий защиты прав и законных интересов предпринимателей, прежде всего – это необходимость согласования внеплановых проверок с органами прокуратуры. Причем, если вначале это было сделано для субъектов малого предпринимательства, то сейчас это правило распространено на все бизнес-сообщество. Мы, безусловно, приветствуем данный подход. На наш взгляд, закон существенно системати-

зировал работу в сфере контроля и надзора. Но, к сожалению, остаются неизменными некоторые недостатки, и это нашло отражение в Позиции РСПП по совершенствованию законодательства в этой сфере. Прежде всего, в Позиции обращено внимание на отсутствие скоординированности законодательства о контроле и надзоре и законодательства об административной ответственности. Закон № 294-ФЗ, предусматривая определенные гарантии для предпринимателей, не учитывает, что органы государственной власти, уполномоченные в сфере контроля, часто обладают и полномочиями по составлению протоколов об административных пра-

Александр ВАРВАРИН, управляющий директор РСПП по корпоративным отношениям и правовому обеспечению (Москва)

Оценка предпринимателей Опрос бизнес-сообщества выявил наиболее «проблемные» виды контроля/надзора. В «лидерах» – налоговая инспекция, с которой предприниматели чаще всего сталкиваются. При этом, с точки зрения бизнеса, довольно непростым является также взаимодействие с пожарными службами: с ними сталкиваются около 91% компаний, и 17% из них полагают, что пожарный надзор сильно мешает работе. Наиболее негативно работу данного органа воспринимают малые предприятия. Реже всего компании сталкиваются с миграционной службой и Росздравнадзором. По итогам ежегодного опроса бизнес-сообщества отмечена еще одна интересная тенденция. В целом бизнес высоко оценивает деятельность российской судебной системы и полагает, что она является действенным механизмом защиты прав и интересов предпринимателей, но когда вопрос ставится о споре с государственным органом – здесь бизнес уже не столь оптимистичен в оценках. Несмотря на уверенность в суде – как в месте защиты прав, в случаях, когда другой стороной в судебном процессе является не компания или предприниматель,

а государственный контрольнонадзорный орган, бизнес оценивает свои шансы выиграть дело скорее как небольшие. К сожалению, это не просто субъективная оценка, она основана на практике. Суды часто, несмотря на допущенные нарушения при проведении контрольных мероприятий, стараются не отменять решений государственных органов, что не вполне обоснованно. Возможно, с этим связано небольшое количество прецедентов, когда решение государственных контрольных органов отменялось по причине несоблюдения процедур или нарушения порядка проведения контрольных мероприятий.

№ 3, ноябрь, 2011 г.

43

вонарушениях и рассмотрению дел в отношении предпринимателей о привлечении их к ответственности на основании Кодекса об административных правонарушениях. И если, например, закон предусматривает, что мероприятие по контролю должно быть согласовано в прокуратуре (внеплановая проверка), то при отсутствии такого согласования контролирующий орган часто применяет свои полномочия, предусмотренные Кодексом РФ об административных правонарушениях. Таким образом, положение одного законодательного акта позволяет исключать гарантии, предусмотренные положением другого законодательного акта. Кроме того, закон недостаточно четко и комплексно регулирует вопросы осуществления контроля и надзора в отношении членов саморегулируемых организаций, объединяющих предпринимателей. На наш взгляд, государство должно сделать еще один шаг по передаче СРО функций контроля и надзора за своими членами, а не ограничиваться лишь регулированием минимального и максимального количества членов СРО, подлежащих проверке.

Другой важной проблемой является то, что из-под юрисдикции Закона № 294-ФЗ выведено немало направлений бизнеса, на которые, следовательно, устанавливаемые законом положения контроля и надзора не распространяются (например, контроль на финансовых рынках). На наш взгляд, необходимо продолжить работу по изъятию таких исключений и постараться распространить закон на максимальное количество видов контроля и надзора. *** Федеральный закон № 242-ФЗ значительно унифицировал положения отраслевых законодательных актов, но в целом документ является скорее техническим, чем стратегическим. Унифицировать законодательство – значит охватить в одном федеральном законе всю область правового регулирования контрольнонадзорной деятельности, перечислить виды государственного контроля и разъяснить их особенности. Пока это сложно реализовать, но к этому надо стремиться, и мы надеемся, что так и будет. ГН

Пора отказаться от разделения бизнеса на «плохой» и «хороший». Бизнес должен быть инновационным

Н

Александр ШОХИН, президент РСПП (Москва)

44

е нужно бояться ставить амбициозные задачи. Особенно в части снижения нагрузки на бизнес. Мы предлагаем зафиксировать предельный уровень прямой финансовой нагрузки на бизнес, который будет включать налоги, таможенные платежи, расходы компании на социальное и обязательное страхование. Причем этот уровень нужно считать не только к ВВП, но и к выручке предприятий, к прибыли компаний. Если вводится новый вид, скажем, обязательного страхования, тогда надо пропорционально снижать налоги, чтобы не изымать дополнительные ресурсы. И наоборот, если повышаете налог на прибыль, то снижайте ставки в части социального страхования. Необходимо активнее готовить предложения по улучшению институтов и доводить их до стадии реализации. Одна из проблем в стратегии Грефа заключалась в том, что в ней очень осторожно подходили к реформе институтов. Последующие стратегии были более экономическими, политические институты не затрагивались. Даже такая важная система, как судебная, оказывалась в стороне. Сейчас трудно бороться с коррупцией, если не ставить проблему институтов… Мы уже неоднократно говорили и Президенту России, и председателю правительства о том, что нам до 2020 года как минимум надо 10 мил-

лионов рабочих мест заменить. Причем если наши коллеги из «Деловой России» предлагают создать 25 миллионов новых рабочих мест за 20 лет, то мы ставим задачу, на наш взгляд, с одной стороны, более скромную. Но, с другой стороны, более амбициозную. 10 миллионов рабочих мест – это недостойная работа, это работа с плохими условиями труда, с низкой заработной платой и так далее… Мне кажется, что пора отказаться от идеологии жесткого разделения между «плохим» и «хорошим» бизнесом. Нужно говорить об инновационном бизнесе, бизнесе, который вкладывается в технологическое обновление производства. У нас такое общее впечатление, что «Стратегия-2020» содержит ответы или ставит вопросы по всему кругу острых тем, которые волнуют бизнес. В этой связи документ можно считать достаточно бизнесовым, практичным. По сути дела, речь действительно идет не о корректировке политики, а о выработке новой модели экономической политики и новой модели социальной политики. Очень не хотелось бы, чтобы судьба «Стратегии-2020» повторила судьбу многих других. Когда эксперты сделают серьезную работу, а результата не будет. Эта работа заслуживает того, чтобы ее двигать в качестве основы программы деятельности правительства. ГН

государство и бизнес деловой климат

Нормотворчество – баланс творчества и общих подходов О совершенствовании правового регулирования контрольно-надзорной деятельности при осуществлении экономической деятельности Федеральным законом № 294-ФЗ введен ряд важных гарантий защиты прав и законных интересов предпринимателей: планирование проверок, предварительное согласование с органами прокуратуры проведения внеплановой выездной проверки, недопустимость взимания платы органами контроля, особенности проведения проверок в отношении членов саморегулируемых организаций и т.д. В то же время пока недостаточно широко применяются предусмотренные Федеральным законом № 294-ФЗ возможности отмены результатов проверки в случае грубого нарушения порядка ее проведения, а также меры административной ответственности за несоблюдение должностными лицами контролирующих органов требований законодательства о государственном контроле (надзоре) (ст. 19.6.1 КоАП РФ). В Позиции РСПП о совершенствовании правового регулирования контрольно-надзорной деятельности при осуществлении экономической деятельности отмечены плюсы и минусы нормотворческой работы в этом направлении. Приводим некоторые выдержки из этого документа.

С

ущественным достижением при реализации Федерального закона № 294-ФЗ стало создание учетно-аналитического инструментария количественного измерения масштабов контрольно-надзорной деятельности, поскольку без соответствующей информации невозможно оценить бремя воздействия на бизнес, эффективность контрольных мероприятий, сделать вывод об обоснованности или избыточности регулирования. Вместе с тем, Федеральный закон № 294-ФЗ и связанный с ним комплекс нормативных правовых актов содержит ряд пробелов, неточностей, сохраняет «лазейки» для нарушения прав предпринимателей. Так, государственные учреждения и государственные унитарные предприятия, на которые формально не распространяются нормы Федерального закона № 294-ФЗ (семенной контроль, ветеринарный контроль, контроль в сфере жилищных отношений), могут осуществлять контроль без надлежащих правовых оснований, не соблюдая обязательные для всех органов власти процедуры, зачастую навязывая контролируемым субъектам получение платных услуг под угрозой выявления нарушений. Не исключены возможности одновременного использования процедур привлечения лица к административной ответственности и проведения мероприятий по контролю. Даже в случае выявления административного правонарушения в ходе незаконной проверки орган по контролю все равно имеет возможность привлечь лицо к административной ответственности, так как признаки состава административного правонарушения выявлены. Вызывают обеспокоенность результаты анализа нормативно-правовой базы по отдельным видам контроля – часто важные параметры

контроля (например, вид, предмет, основания проверок, сроки, периодичность их проведения и т. п.) определены не на уровне профильного закона или постановления Правительства РФ, а регулируются актами самого ведомства, осуществляющего контроль. Необходимо отметить разнонаправленный характер политики государственного регулирования контрольно-надзорной деятельности. Так, значительным достижением государственного регулирования явилась норма о том, что внеплановые проверки по ряду оснований должны согласовываться в органах прокуратуры. В целом бизнес высоко оценил это решение. Однако в связи с катастрофой теплохода «Бул-

№ 3, ноябрь, 2011 г.

45

те серьезных исследований по оценке рисков, а не под воздействием резонансных событий, сколь бы существенны они ни были.

Д

Регулирование контрольно-надзорной сферы в Российской Федерации осуществляется на основе Федерального закона от 26 декабря 2008 года № 294-ФЗ «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля», вступившего в силу в 2009 году. Документ упорядочивает контрольно-надзорные отношения, устанавливает определенный правовой режима при проведении каждого из видов контроля

гария» принято решение о подготовке отмены согласования органами прокуратуры проведения внеплановых проверок на транспорте. Авария на шахте «Распадская» послужила поводом отмены исключительно судебного порядка приостановления деятельности компаний в сфере промышленной безопасности, что нарушило принципы административной реформы и негативно повлияло на деловой климат в стране. Решения по усилению контроля в той или иной сфере, а также по расширению полномочий должностных лиц органов контроля должны приниматься только в результа-

46

альнейшее направление реформ может состоять в сближении реформы контрольно-надзорной сферы и реформы технического регулирования. Основными целями развития системы государственного контроля должны являться: • публичное закрепление исчерпывающих требований к подконтрольным субъектам по каждому виду контроля; • исключение противоречий и дублирования требований различных контрольно-надзорных органов; • определение методов проверки соответствия подконтрольных субъектов установленным требованиям и способов их отбора. Представляется целесообразным в целом поддержать направления совершенствования контрольно-надзорной деятельности государства, зафиксированные в Концепции снижения административных барьеров и повышения доступности государственных и муниципальных услуг на 2011–2013 годы. В ходе реализации указанной Концепции необходимо: • детализировать законодательство о порядке осуществления государственного контроля и определить исчерпывающий перечень всех видов контроля, который должен быть закреплен в одном законодательном акте (например, в Федеральном законе № 294-ФЗ). При этом не поименованные в законе виды контроля должны признаваться незаконными; • по каждому из видов контроля постановлениями Правительства РФ утвердить соответствующие положения об их осуществлении, в которых в максимально возможной форме детализировать предмет проверки (какие требования проверяются), субъекты проверки, а также формы мероприятий по контролю. Оптимальным было бы закрепление в таком положении формы проверочного листа, в котором исчерпывающе перечислялись бы показатели, исследуемые в ходе осуществления контроля. Вопросы совершенствования государственного контроля (надзора) должны рассматриваться в контексте более общей проблемы снижения административных барьеров, направления решения которой заложены в Концепции снижения административных барьеров и повышения доступности государственных и муниципальных услуг на 2011–2013 годы. Обозначенный в Концепции объем задач в части вопросов лицензирования, аккредитации, технического регулирования, саморегулирования, оптимизации процессов предоставления государственных услуг и т.д. на ближайшие три года предполагает интенсивную работу ответственных федеральных органов исполнительной власти. Целесообразно поддержать предложенные меры, в частности по организации независимого мониторинга результативности преодоления административных барьеров, с ежегодной публикацией

государство и бизнес деловой климат результатов мониторинга в средствах массовой информации. При разработке Стратегии социально-экономического развития страны до 2020 года вопросы снижения административных барьеров должны находиться в числе первоочередных задач с ориентацией на доказательный порядок введения нового регулирования и сохранение действующих государственных функций. Для этого следует установить конкретные характеристики и значения недопустимых рисков в отдельных сферах экономической деятельности. Кроме того, необходимо создать механизмы, исключающие восстановление ранее ликвидированных и признанных избыточными функций. Следует продолжить работу по введению механизмов досудебного обжалования действий должностных лиц.

В

ажным направлением борьбы с административными барьерами является комплексная оптимизация государственных и муниципальных услуг, включая их инвентаризацию и формирование реестров услуг. Вспомогательные услуги в виде экспертиз, аттестаций, согласований, проводимые подведомственными организациями или аффилированными лицами, должны быть минимизированы. РСПП считает саморегулирование перспективным механизмом, который позволяет формировать цивилизованную систему рыночных отношений и развивать репутационные механизмы в отдельных отраслях экономики. Институт саморегулирования должен поступательно развиваться в направлении делегирования ему государственных полномочий по регулированию и контролю, необходимо обеспечить развитие и поддержку саморегулируемых организаций, действующих как на условиях обязательного членства, так и на добровольных началах. Важным инструментом выявления и устранения административных барьеров является участие предпринимательского сообщества в экспертизе разрабатываемых и действующих нормативных правовых актов. В настоящее время существует несколько правовых процедур оценки готовящихся решений, которые не согласованы между собой и регулируются различными нормативными актами: антикоррупционная экспертиза, оценка регулирующего воздействия проектов нормативных актов, мониторинг действующего законодательства на предмет выявления необоснованных обременений при осуществлении предпринимательской и инвестиционной деятельности. К этому следует добавить установленную указом Президента РФ процедуру всенародного обсуждения, а также экспертизу Общественной палаты РФ, в которых участвуют представители РСПП и других бизнес-объединений. В настоящее время готовится проект постановления Правительства РФ о порядке разработки проектов нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти, содержащих требования в сферах, не отнесенных законодательством к техническому регулированию. Предусматривается обязанность федеральных

органов исполнительной власти при подготовке нормативных правовых актов проводить их публичное обсуждение и учитывать предложения заинтересованных лиц. Данный проект предлагает и свою методику экспертизы нормативных актов, предусматривающую, в частности, оценку возможных рисков и иных последствий для хозяйствующих субъектов, анализ обоснованности введения новых полномочий, функций, обязанностей и прав государственных органов; обоснованность вводимых административных и иных ограничений для субъектов предпринимательской деятельности, обоснованность расходов субъектов предпринимательской и другой деятельности.

Нестабильность законодательства, большой объем нормативных актов различной юридической силы, их противоречивость делают актуальной разработку единых законодательных основ формирования и обновления законодательства

При таком подходе сложно отграничить указанную экспертизу от оценки регулирующего воздействия, антикоррупционной экспертизы, а также определить ее место в системе общего мониторинга законодательства. Без закрепления системы отношений, обеспечивающих участие бизнес-объединений в экспертизе, невозможно говорить о формировании эффективных механизмов, направленных на снижение административных барьеров при осуществлении экономической деятельности. Еще один важный вопрос – комплексная оценка нового закона в совокупности с готовящимися во исполнение подзаконными актами. Кроме того, обязательным условием должна стать подготовка финансово-экономического обоснования законопроектов не только в части расходов бюджетов разных уровней, но и относительно потенциальных издержек и выгод субъектов предпринимательской деятельности. Нестабильность законодательства, большой объем нормативных актов различной юридической силы, их противоречивость делают актуальной разработку единых законодательных основ формирования и обновления законодательства. Представляется необходимым принятие федерального закона о нормативных правовых актах, а также доработка регламентов принятия решений, в первую очередь федеральными органами исполнительной власти, порядка их регистрации и обнародования. Такая работа позволит провести систематизацию всех видов негосударственной экспертизы законодательства и закрепление общих подходов к участию бизнеса в мониторинге нормотворчества и правоприменения. Закрепление в законе о нормативных правовых актах основных требований к ним, к процедурам их принятия и обновления – это условие реального и эффективного участия бизнес-сообщества и других гражданских институтов в нормотворчестве. ГН Полную версию документа читайте на сайте: http://рспп.рф/news/view/1042

№ 3, ноябрь, 2011 г.

47

Больше аварий – больше проверок? Прошедшая в последнее время по всей стране серия катастроф – таких, как трагедия с теплоходом «Булгария», падение самолета ЯК-42, авария на шахте «Распадская», массовые отравления в детских летних лагерях и так далее, – запустила в действие механизм ужесточения контрольных мер со стороны надзорных органов. Однако действительно ли помогут такие меры? Не станут ли они дополнительной обузой для бизнес-сообщества?

Алексей ШЕСТОПЕРОВ, руководитель направления «Развитие предпринимательства» Национального института системных исследований проблем предпринимательства (Москва)

С

егодня после каждой крупной аварии чиновники проверяющих органов не несут наказание, а отвоевывают себе еще какую-нибудь дополнительную функцию, что в целом приводит к повышению коррупционной составляющей. Очень часто бывает так, что после какого-либо серьезного происшествия государственные органы резко повышают свою контрольно-надзорную активность (используя терминологию нашего президента – «кошмарят бизнес»). Например, после аварии на шахте «Распадская» был отменен порядок приостановления деятельности компаний исключительно по решению суда, а после «Булгарии» Правительством РФ принято решение об отмене согласования с прокуратурой проверок на транспорте. Иными словами, инциденты, любые чрезвычайные ситуации государство начинает использовать для того, чтобы предоставлять бизнесу все новые и новые свои «услуги». Очевидно, что в таком виде контрольнонадзорная деятельность превращается в значительное препятствие для предпринимательской деятельности.

ширения штатной численности, что абсолютно неоправданно.

В

настоящий момент баланс между интересами контролирующих органов и интересами бизнеса не найден, поиск этого баланса продолжается. Большую роль здесь играют предпринимательские объединения («Опора России», «Деловая Россия», РСПП и другие). Они не раз поднимали вопросы правового регулирования контрольнонадзорной деятельности и устранения административных барьеров при осуществлении экономической деятельности. Например, обсуждению таких вопросов было посвящено прошедшее в середине сентября в стенах РСПП заседание Бюро правления Российского союза промышленников и предпринимателей под председательством Александра Шохина. На мероприятии анализировались действия государства по ужесточению контроля, давалась оценка того, как это отразится на бизнес-сообществе и как последствия этих действий могут повлиять на экономику страны в це-

Усиление контроля не решает проблемы. Сам по себе контроль зачастую просто осуществляется неэффективно и не предупреждает аварии. Поэтому придумывать дополнительные функции, дополнительные полномочия контрольно-надзорных органов большого смысла нет

Однако по прошествии времени все забывается, а причины, стоящие в основе трагедий, по сути, остаются. Усиление контроля не решает проблемы. Сам по себе контроль зачастую просто не осуществляется эффективно и не предупреждает аварии. Поэтому придумывать дополнительные функции, дополнительные полномочия большого смысла нет. На «Булгарии», например, проводились проверки, инспекторы видели и понимали имеющиеся недостатки, знали, в каком состоянии находится теплоход, но они не запретили этому судну выходить в рейсы. Конечно, здесь также имела место вина владельцев судна и капитана, но нет никакой гарантии, что расширение контрольнонадзорных полномочий даст больший положительный эффект. Кроме того, дополнительные полномочия обязательно потребуют рас-

48

лом. Был выявлен ряд пробелов и лазеек в законе «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля, надзора и муниципального контроля». Для изменения сложившейся ситуации в РСПП было разработано постановление о совершенствовании правового регулирования, контрольно-надзорной деятельности и устранении административных барьеров. В документе подчеркивается, что для сохранения баланса интересов контролирующих органов и бизнеса необходим исчерпывающий перечень всех видов государственного и муниципального контроля, который должен быть закреплен в одном законодательном акте. Кроме того, необходимо использовать доказательный порядок введения нового регулирования в различных сферах экономической деятельности

государство и бизнес деловой климат и сохранения действующих функций государственных органов. Предложено также стимулировать дальнейшее развитие и поддержку саморегулируемых организаций, действующих как на условиях обязательного членства, так и на добровольных началах, последовательно передавая им государственные полномочия по регулированию и контролю. Помимо этого, РСПП выступил за обеспечение реорганизации и сокращение федеральных органов государственного контроля, а также снижение количества выездных проверок, в том числе и за счет создания и развития системы дистанционного контроля, установления периодичности проверок в зависимости от уровня риска. В целом предложения, выдвинутые РСПП, можно назвать обоснованными. Рекомендации РСПП являются своего рода контрмерой, контраргументом в ответ на стремление чиновников расширить контрольно-надзорные полномочия.

К

предложенному можно добавить следующее. В первую очередь необходимо посмотреть на текущую деятельность органов государственной власти. К примеру, Правительством РФ утверждено более десяти планов мероприятий в различных сферах (сельское хозяйство, образование, здравоохранение и других), направленных на оптимизацию контрольно-надзорных и разрешительных функций. В этих планах предусмотрено проведение большого количества мероприятий, связанных с совершенствованием процедур, разработкой регламентов. К сожалению, планы в настоящий момент реализуются очень медленно. Возможно, такая ситуация как-то связана с приближающимися выборами: как-то радикально менять ситуацию до разрешения вопроса власти сейчас никто не торопится. А то, что выполняется, больше похоже на какую-то видимость работы. Работу по реализации запланированных мероприятий нужно активизировать. Это задача органов власти. Но и бизнес должен активнее включаться в процессы обсуждения законодательных инициатив в сфере контрольно-надзорной деятельности, а также участвовать в мониторинге правоприменительной практики, то есть осуществлять так называемый «гражданский контроль». Подходящее место для этой деятельности – предпринимательские объединения. Иными словами, бизнесу нужно объединяться. Надо создавать ассоциации, саморегулируемые организации и так далее и отстаивать свои интересы. Именно за счет объединенных усилий можно устранять административные барьеры и препятствия. Остается надеться, что в ближайшее время интересы сторон будут все-таки сбалансированы. Безусловно, партнерство бизнеса и власти в вопросах осуществления контрольно-надзорной деятельности будет способствовать созданию условий для успешной работы предприятий и, в конечном счете, формированию работающей рыночной экономики. ГН

№ 3, ноябрь, 2011 г.

49

Прямое отражение Формирование правосознания – основное условие деинституализации коррупционных отношений Ирина ПУСТОВАЛОВА, кандидат юридических наук, доцент кафедры правоведения и методики преподавания Шуйского государственного педагогического университета (Шуя, Ивановская область)

К

оррупция видится сегодня неотъемлемым атрибутом общества и государства, без которого они не могут существовать. Приобретая все более изощренные формы, коррупция стала нормой современного общества, сформировав социальную ментальность и институализировавшись в различных социальных группах. В связи с этим возникают навязчивые мысли: «В чем кроется причина безудержного распространения коррупции? Почему не работают столь действенные механизмы ее преодоления? А хочет ли государство ее преодолеть? И нужно ли обществу, чтобы коррупция исчезла?». Скорее нет, чем да. И это «нет» обусловлено долгосрочностью достижения цели и кажущейся бесперспективностью идеи минимизации коррупции. И все же… Коррупцию, как сложное, многогранное явление, необходимо всесторонне исследовать, и прежде всего в экономико-правовом аспекте во взаимосвязи с социальной и политической ситуацией. Коррупция является одновременно и причиной, и следствием неблагополучия общества, которое ее сознательно породило, создает условия для ее процветания и одновременно принимает попытки по ее устранению. Институционализация коррупции, под которой автором понимается стандартизация

коррективы в процесс правоприменения, искажают установленный порядок оказания государственных и муниципальных услуг, легитимизируют злоупотребление общественными ресурсами, использование предоставленной им власти для личного обогащения. Обладая властными полномочиями на различных уровнях, они никогда не принимают решений, противоречащих их собственным интересам.

П

ринятие целого пакета антикоррупционных нормативно-правовых актов и реализация отдельных их положений свидетельствуют об активизации деятельности государства в этом направлении. Результат и эффективность принимаемых мер оценить сразу не представляется возможным. Практика их применения покажет – соответствуют ли они общественным ожиданиям или нет. Одной из значимых мер в сфере противодействия коррупции является разработка качественной законодательной базы. Думается, что здесь не лишним будет вспомнить статью В.И. Ленина «Лучше меньше, да лучше», придерживаясь смысла ее названия как основного принципа при написании нормативно-правовых актов. Закон должен быть написан так, чтобы его не столько мож-

Ожидать беспрекословного исполнения законодательно закрепленной обязанности уведомлять о склонении их к коррупционным правонарушениям служащими государственных и муниципальных органов, при отсутствии четко проработанного механизма ответственности и учитывая имеющую место деформацию правового сознания служащих, вряд ли стоит.

складывающихся типов неформальных отношений, принимаемых большинством для удовлетворения потребностей определенной социальной группы, отмечается не только в государственновластных структурах, но и на низовых, бытовых уровнях, причем все виды и уровни коррупции взаимосвязаны, взаимообусловлены, вытекают один из другого. Институализации подвержены как отношения, которые складываются веками, так и иррегулярные отношения. Такие отношения имеют хорошо отработанный социальный механизм, латентный характер, а соответственно остаются без наказания, а если и подвергаются санкциям, то чисто символически. К причинам институализации коррупции, наблюдающейся тенденции преобладания неформальных отношений между властными структурами и гражданами следует отнести как дефицит легальных процедур, отсутствие четко обозначенных механизмов правоприменения, так и зарегулированность предоставления отдельных государственных, муниципальных и иных услуг, что позволяет отдельным представителям чиновничьего корпуса диктовать свои условия и правила при их оказании. Коррупционеры вносят свои

50

но было понять, сколько нельзя было не понять, механизм его реализации продуман до мелочей, а ответственность за невыполнение его требований реальной, адекватной его значимости и не оставляющей альтернатив при назначении санкций лицам, грубо попирающим интересы гражданина, общества, государства. Федеральный закон от 17 июля 2009 года № 172-ФЗ «Об антикоррупционной экспертизе нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов» устанавливает критерии коррупциогенности нормативно-правовых актов, к которым отнесены установление для правоприменителя необоснованно широких пределов усмотрения или возможность необоснованного применения исключений из общих правил, положения, содержащие неопределенные, трудновыполнимые и (или) обременительные требования к гражданам и организациям и тем самым создающие условия для проявления коррупции. Было бы не лишним отнести к таким факторам и отсутствие реальных санкций за несоблюдение требований законов. Многие законодательные акты содержат нормы об ответственности, отсылающие правоприменителя «туда, не знаю

государство и бизнес Противодействие коррупции куда», то есть к несуществующей ответственности. Так, статьей 9 Федерального закона РФ о противодействии коррупции от 25 декабря 2008 года № 273ФЗ устанавливается возможность привлечения государственного или муниципального служащего к дисциплинарной или иной юридической ответственности за неуведомление об обращениях к нему в целях склонения к совершению коррупционных правонарушений. Однако ни в уголовном, ни в административном законодательстве за такое правонарушение ответственности не установлено. Что же касается дисциплинарной ответственности, то и здесь непосредственно в законодательстве, регламентирующем дисциплинарную ответственность данной категории служащих, такого основания нет. Очевидно, в данном случае следует сослаться на п.9 (иные случаи, предусмотренные настоящим Федеральным законом и другими федеральными законами) ст. 37 «Расторжение служебного контракта по инициативе представителя нанимателя» Федерального закона от 27 июля 2004 года № 79-ФЗ «О государственной гражданской службе Российской Федерации». Однако процедурный механизм и сроки, предусмотренные трудовым законодательством для применения такой меры воздействий, несколько не совпадают с законодательными актами, предусматривающими дисциплинарную ответственность муниципальных и государственных служащих. Ожидать беспрекословного исполнения законодательно закрепленной обязанности уведомлять о склонении их к коррупционным правонарушениям служащими государственных и муниципальных органов, при отсутствии четко проработанного механизма ответственности и учитывая имеющую место деформацию правового сознания служащих, вряд ли стоит. Такое требование может сыграть и другую роль, когда чиновник обвинит несговорчивого клиента в таком предложении, а соответственно проведение проверки может затянуть решение вопроса или предоставление услуги заинтересованному лицу, тем самым создавая новый риск совершения коррупционного правонарушения. Риск быть уволенным для служащего в данном случае не столь высок, тем более что в ч.5 ст. 9 названного закона проверка таких сведений организуется работодателем. Повысит ли такое положение число зафиксированных правонарушений или уровень латентности останется прежним, покажет практика. Более реально в данном случае ожидать получение информации со стороны гражданина или представителя юридического лица о склонении их к не предусмотренному законодательством вознаграждению, если в качестве стимула предусмотреть поощрительные санкции и ввести гарантии государственной защиты гражданам за предоставление такой информации, что имеет место в международной практике. Публичность и открытость власти отвечает идее полноценного государственного управления, предполагающего подконтрольность власти обществу. Государства, в которых сформирован механизм информационной открытости власти, являются менее коррумпированными, так как открытость деятельности власти сокращает коррупционные возможности, позволяет гражданам и организациям включиться в процесс противодействия коррупции.

В нижней строке таблицы Данные рейтинга Bribe Payers Index, подготовленного международной организацией Transparency International, свидетельствуют о том, что сотрудники российских компаний привыкли решать вопросы с помощью взяток. В ходе исследования были рассмотрены 28 крупнейших экономик мира. Страны с наименьшим уровнем взяточничества экспортных компаний могли получить до 10 баллов. Россия получила самую низкую оценку среди всех участников рейтинга – 6,1 балла – и заняла последнее место. Первое и второе места в рейтинге поделили компании из Нидерландов и Швейцарии – они получили по 8,8 балла. За ними следуют Бельгия (8,7 балла), Германия и Япония (по 8,6 балла).

№ 3, ноябрь, 2011 г.

51

Значительную роль в этом должны сыграть не только нормативно-правовые акты, регулирующие вопросы государственной службы, но и идеологическое обеспечение государственной службы, пропагандирующее общечеловеческие, общесоциальные ценности. Начинать противостояние коррупции надо именно с изменения сознания, вернее, с формирования сознания как будущих управленцев, которые в принципе и будут определять основную линию развития страны, так и простых граждан, которые будут противостоять административной нечестности управленцев, не поддаваясь на попытки институализировать неформальные отношения в сфере оказания государ-

Начинать противостояние коррупции надо с формирования сознания как будущих управленцев, которые в принципе и будут определять основную линию развития страны, так и простых граждан, которые будут противостоять административной нечестности управленцев, не поддаваясь на попытки институализировать неформальные отношения в сфере оказания государственных и иных услуг. Опора на гражданское общество в борьбе с коррупцией очень важный фактор, но, к сожалению, современное общество относится терпимо к коррупционным явлениям и нередко само создает условия для совершения коррупционных отношений. Для подлинного сотрудничества государства и общества, проявления активности граждан необходимо не только разработать механизмы их взаимодействия, но и решить проблему «воспитания в гражданах нетерпимости к любым, в том числе бытовым, проявлениям этого социального зла» [1]. Эффективность государства зависит от четкости и слаженности функционирования его управленческого аппарата. Эффективность деятельности управленческого аппарата зависит от качественного содержания его кадрового состава. Качество кадрового состава обусловливают те принципы и критерии, которые предъявляются к профессионализму служащих законодателем и удовлетворяют потребностям общества. Неукоснительное соблюдение установленных требований зависит от административной честности управленцев всех уровней и неизбежного наступления ответственности за неисполнение норм закона, применяемой без учета занимаемого положения и иммунитетов. Именно административная честность, поведение государственного служащего в быту, его отношение к служебным обязанностям являются истоком отношений государства и граждан, принятия или не принятия государственной политики, именно здесь кроются истоки политической, экономической и иной активности граждан, признания гражданами государства собственной политической организацией. Здесь же начинается отчуждение граждан от государства.

О

дним из условий результативного противодействия коррупции является реализация мер, направленных на изменение отношения государственных служащих к коррупционным явлениям путем формирования атмосферы неприятия коррупции во всех ее проявлениях и создание условий, препятствующих коррупционным правонарушениям в органах государственной власти и местного самоуправления.

52

ственных и иных услуг. «В современных условиях развития российского государства и общества необходим новый культурно-правовой феномен – правовая личность, для которой характерны такие типологические черты, как уверенность в том, что только свобода всех людей в обществе есть одна из надежных гарантий свободы каждого, уважение достоинства других лиц, выступающих в качестве равных участников правового общения, чувство личной ответственности за свои поступки и внутреннее убеждение в важности исполнения человеком лежащих на нем обязанностей, уважение к закону, вера в то, что соблюдение принятых человеком обязательств есть безусловное условие нормального сосуществования в рамках общества» (2, с. 10). Задачу по формированию социально активной личности, с высокой правовой культурой, способной грамотно строить взаимоотношения с обществом, государством, другими индивидами, можно решить с привлечением ресурсов системы образования, предварительно модернизировав ее таким образом, чтобы свести на нет возможность возникновения здесь коррупционных рисков. Однако изменить сознание индифферентной к проблемам общества и ставящей собственные выгоды превыше всего властвующей бюрократии, равно как и рядовых граждан, воспринимающих коррупцию как обыденное явление, в обозримом будущем вряд ли удастся. Это, безусловно, требует времени. Только проводя систематическую работу с выдвижением на первый план задачи по формированию правосознания, отвечающего идеям демократического, правового государства, через несколько лет мы сможем получить поколение, нетерпимое к коррупционным действиям. ГН Литература 1. Послание Президента России Д.А. Медведева Федеральному собранию Российской Федерации, 12 ноября 2009 года // Российская газета. Федеральный выпуск №5038 (214) от 13 ноября 2009.

2. Анненко О.И. Правовая культура современной российской молодежи: философский анализ: автореф. дис. … канд. филос. наук. Ставрополь, 2007.

государство и бизнес противодействие коррупции

Коррупция обременительна для бизнеса Исследования и опросы, проведенные Торгово-промышленной палатой РФ и «ОПОРОЙ России» среди предпринимателей, свидетельствуют, что 13 % респондентов характеризуют уровень коррупции как «крайне высокий, не дающий бизнесу жить и развиваться». 26 % заявляют, что «уровень достаточно высокий и коррупция обременительна для бизнеса».

Э

ти данные привел на заседании президиума Совета при Президенте России по противодействию коррупции президент ТПП РФ Сергей Катырин. Лидерство по коррупционности держат такие сферы взаимоотношений с властными структурами, как доступ к государственному и муниципальному заказу, прохождение проверок и вопросы о выделении земли. «Свыше 30% руководителей отметили, что коррупция стала неотъемлемой частью этих сфер», – отметил президент ТПП РФ. Ненамного лучше обстоят дела с получением господдержки, подключением к инфраструктуре и техрегулированием. В этих ситуациях повседневность и повсеместность коррупции отмечают около трети участников опроса. Коррупция усиливается и в областях общественной жизни. По данным Общественной палаты РФ, вузы, средние школы, медицинские учреждения и организации, бизнес за последние пять лет существенно выросли в рейтинге коррумпированности. Это характерно не только для центра, но и для регионов. Сергей Катырин привел данные о коррупции, полученные из территориальных торгово-промышленных палат. К примеру, в Нижегородской области за прошедший год с проявлениями коррупции столкнулись 62,6% опрошенных руководителей предприятий, причем 60% из них передавали незаконное вознаграждение как минимум дважды. Инициатором получения незаконного вознаграждения в 65,8% случаев выступали должностные лица.

шением ТПП РФ с Генеральной прокуратурой удалось добиться объективного рассмотрения многочисленных жалоб и обращений предпринимателей по вопросам, связанным с нарушением законодательства, бюрократической волокитой, превышением полномочий контролирующими органами, откровенными фактами вымогательства.

И Сергей Катырин, президент ТПП РФ ► Свыше 30% руководителей отметили, что коррупция стала неотъемлемой частью взаимоотношений с властными структурами в различных сферах

20% опрошенных руководителей бизнеса отнесли к коррупционным такие сферы, как расчет и уплата налогов, прохождение таможенных процедур, судебные процессы, наем иностранной рабочей силы. 19% респондентов откровенно признали, что их компании практикуют неформальные выплаты чиновникам. При этом в 40 % случаев взятка передавалась для ускорения рассмотрения документов в органах власти, 23 % предпринимателей передавали вознаграждение для того, чтобы проверяющие «закрыли глаза» на выявленные нарушения, 8 % – для обеспечения победы в тендерах и конкурсах. Сергей Катырин отметил, что система ТПП, в которую входят 174 территориальные палаты, 517 филиалов и представительств в муниципальных образованиях, а также единая информационная система палат, позволяет целенаправленно осуществлять оценку. Так, в соответствии с согла-

сходя из складывающейся ситуации, глава ТПП РФ назвал возможные пути противодействия коррупции, которые необходимо реализовать. В частности, нужно доработать методику экспертизы с учетом необходимости проведения экспертных исследований проектов нормативных актов, взаимосвязанных между собой и регламентирующих взаимосвязанные сферы правоотношений. Кроме того, внести нормативные изменения, устанавливающие в государственном органе четкий порядок регистрации, учета и предоставления эксперту ответа о рассмотрении акта экспертизы. Надо регламентировать рассмотрение экспертных заключений в законодательных органах всех уровней власти с аргументацией причины непринятия их. Сергей Катырин высоко оценил подготовленный Минюстом проект Концепции взаимодействия государства с гражданским обществом в сфере противодействия коррупции на период до 2016 года. Он также предложил разработать единый всероссийский стандарт антикоррупционного поведения предпринимателей, который бы соответствовал антикоррупционным стандартам служащих, вводимым государственными органами. Эти и другие предложенные на заседании меры должны сочетаться с повышением ответственности государственных служащих и предпринимателей за нарушение законов. Речь идет об ужесточении ответственности за сокрытие информации о коррупционных правонарушениях и за отсутствие соответствующего реагирования на сообщения граждан и предпринимателей. Надо cовершенствовать систему декларирования чиновниками своих доходов, включение в нее обязательства указывать источники доходов и их размеры от каждого вида деятельности, а также декларировать крупные расходы. И наконец, Россия должна ратифицировать в полном объеме Конвенцию ООН против коррупции, включая 20ю статью, вводящую понятие «незаконное обогащение», сказал Сергей Катырин. ГН www. tpp-inform.ru

№ 3, ноябрь, 2011 г.

53

Лоббизм в России: секреты успеха Удивительно, но у лоббизма, несмотря на его многовековую историю, нет окончательного определения. Возможно, потому, что деятельность эта очень сложна и многогранна, а ее особенности формируются под влиянием культуры, традиций, общественных институтов и психологии. Тем не менее любой профессиональный лоббист точно знает, чем он занимается.

С

начала 1990-х годов лоббизм политический и экономический, а вслед за ним и джиар (GR — Government Relations, или взаимодействие с органами государственной власти) стали частью общественных отношений новой России. Такое взаимодействие – результат очень сложного процесса. Его можно сравнить с серьезной шахматной партией, в которой действуют фигуры разного веса, применяются разные стратегии и просчитываются невероятные комбинации. Черные и белые. Бизнес и власть. Интересы власти и бизнеса и формы их взаимодействия сегодня столь многогранны и противоречивы, что без посредников невозможно функционирование не только крупных, но и средних компаний. Да и малый бизнес нуждается в защите своих интересов, другое дело, что заниматься этим ему приходится в основном самостоятельно. Если смотреть на вещи шире, цивилизованный институт лоббизма мог бы способствовать поддержанию баланса интересов государства и общества (или его части в лице представителей бизнеса) и служить инструментом гражданского контроля как над властью, так и над бизнесом. Закон о лоббизме в России до сих пор не принят, и посредники между бизнесом и властью, вынужденно или с умыслом, балансируют на грани коррупции. Хотя профессиональные лоббисты и джиарщики работают в крупных компаниях или создают собственные консалтинговые агентства, без них не обходится реализация ни одного крупного экономического проекта, требующего взаимодействия бизнеса и власти. Зачастую лоббизм ассоциируется со взятками, «серыми» схемами, обманом и преступностью, а лоббисты воспринимаются как проходимцы в дорогих костюмах с чемоданами, набитыми деньгами. И это несмотря на то, что коррупция мешает

Олег Румянцев, президент консалтингового агентства «Румянцев и партнеры»

« 54

...лоббисты способны на все. Нет такого преступления, на которое капитал не пошел бы ради трехсотпроцентной прибыли, – такова известная формулировка Маркса, с которой сложно спорить...

«

лоббисту, и многие профессионалы предпочитают работать в открытую. Лоббист не взяточник (хотя есть и такие), и лоббизм – деятельность, требующая высокой квалификации. Профессиональные лоббисты – это люди разного возраста и социальных корней. В числе лоббистов и вице-президенты крупных российских и иностранных компаний, отвечающие за взаимодействие бизнеса с властью, и независимые консультанты, и депутаты Госдумы, выступающие одновременно и субъектами, и объектами лоббизма. Это очень разные люди, но у них есть общая черта – все они добились успеха, профессионально состоялись. Кирилл Бабаев, бывший вице-президент консорциума «Альфа-Групп», полагает, что «профессия лоббиста закрытая, рекламировать себя не принято, но лучших лоббистов знают многие. В Москве их не более пятидесяти человек». По словам Юрия Кобаладзе, советника гендиректора по связям с органами власти в Х5 Retail Group, «лоббизмом занимается очень узкий круг людей. У нас неблагодарная работа. Сколько стоит принять какой-то закон, отвечающий интересам отрасли? Или сколько стоит сделать так, чтобы он не был принят? Трудно оценить». По мнению Олега Румянцева, президента консалтингового агентства «Румянцев и партнеры», лоббизм – «специфическая отрасль с высокой степенью саморегулирования. Лоббисты прекрасно знают, на что способны участники лоббистских проектов. Они способны на все. Нет такого преступления, на которое капитал не пошел бы ради трехсотпроцентной прибыли, – такова известная формулировка Маркса, с которой сложно спорить». Если открыть любой западный учебник, посвященный проблематике представления интересов, там в первой же главе будет сказано, что представители госаппарата не могут считаться лоббистами, ведь лоббист – это представитель определенной группы интересов, стремящийся оказать влияние на разработку и реализацию государственной политики в интересующей его сфере. Чиновник же в своей профессиональной деятельности обязан руководствоваться исключительно служебными интересами. Путаница объясняется тем, что в нашей стране понятия «лоббизм» и «лоббист» не закреплены законодательно. В странах с развитым институтом лоббизма, например в США и ЕС, определения понятий при-

государство и бизнес противодействие коррупции водятся в нормативных актах, регулирующих данный вид деятельности. В США это Lobbying Disclosure Act 1995 года, в Евросоюзе – European Transparency Initiative 2007 года. В этих документах «лоббизм» – инструментальный термин, описывающий правила взаимодействия между представителями групп интересов и органами государственной власти. В России же такие понятия, как «лоббизм» и «лоббист», пока существуют скорее на уровне общественного сознания и не имеют административно-правовой основы. В каком-то смысле лоббист – оборотень. Это одновременно и располагающий к себе человек, вызывающий доверие с первого взгляда и «комфортный» в общении; и ходячий компьютер, мгновенно обрабатывающий огромный массив информации; и «акула бизнеса», жестко преследующая свои интересы; и тонкий переговорщик, в любой ситуации способный найти взаимовыгодный компромисс. Любой лоббист знает, что продавливать свои интересы в ущерб интересам других участников процесса – значит добиться успеха на час, в ущерб долгосрочным целям. Но встречаются и другие типажи. Некоторые из них заявляют: «я человек со связями» или «толщина моей записной книжки – залог успеха в работе». В переводе это означает, что у них есть доступ к различным источникам информации и что телефонный звонок поможет решить самый сложный вопрос практически мгновенно. Другие утверждают, что «главное в деле лоббиста – в нужный момент прикинуться ветошью, пищать, но лезть и отстаивать свой интерес», имея в виду, что залог успеха – настойчивость в сочетании со способностью раствориться в окружающей среде. Третьи

Юрий Кобаладзе, советник гендиректора по связям с органами власти в Х5 Retail Group

«

...у нас неблагодарная работа. Сколько стоит принять какой-то закон, отвечающий интересам отрасли? Или сколько стоит сделать так, чтобы он не был принят? Трудно оценить...

«

шинство чиновников инстинктивно придерживаются вектора развития государства, задаваемого президентом и премьер-министром. Кроме того, нужно уметь обмениваться информацией и договариваться, причем не только с чиновниками, но и с самыми разными людьми, будь то президент, премьер, таксист или бомж, при этом производя самое благоприятное впечатление. Второе условие успеха – способность вызывать в людях доверие и расположение. Случается, что решающим фактором принятия решения становятся не рациональные доводы и выкладки, сопровождающие лоббистский проект, а «личная неприязнь» или, наоборот, приязнь, ведь на чиновника обычно оказывают давление как минимум две конкурирующие стороны, и решение часто принимается в пользу той из них, которая просто больше понравилась. Третье условие успеха, тесно связанное с первым и вторым, – коммуникабельность и мобильность. Публичные новости «добываются» в СМИ, новости непубличные – только «в поле». Обычный «офисный планктон» завидует джиарщи-

Закон о лоббизме в России до сих пор не принят, и посредники между бизнесом и властью, вынужденно или с умыслом, балансируют на грани коррупции

признаются: «Мы торгуем лицом», имея в виду, что узнаваемость лоббиста – важнейший момент работы. И почти каждый из них в той или иной форме дает понять: «Я человек, который решает вопросы». Главное в работе лоббиста – умение работать с информацией и взаимодействовать с людьми. Поэтому каждый лоббист знает, что первое условие успеха – умение добывать информацию и анализировать ее. Лоббист должен иметь аналитические способности и широкий кругозор, знать не только основные механизмы макроэкономических процессов и политическую ситуацию, но и жизнь страны в именах и лицах. Нужно хорошо разбираться в проблемах, которые приходится решать с помощью госслужащего, ведь часто чиновники, безвылазно сидящие в кабинете, или вовсе «не в теме», или любят, когда им рассказывают, что происходит в отрасли. Лоббист должен не просто «платить за обед», но быть настоящим специалистом в бизнесе, интересы которого отстаивает, и уметь показать «товар» лицом, то есть убедить чиновника в том, что тот или иной проект нужен не только бизнесу, но и государству, и его гражданам и совпадает с установками, данными «свыше», ведь боль-

кам и пиарщикам, считая их «тусовщиками», которые только и делают, что просиживают штаны на заседаниях, конференциях и конгрессах, выпивая литры напитков и съедая тонны круассанов во время кофе-брейков. Но именно на этих мероприятиях завязываются знакомства и заполняются телефонные книжки, которые потом капитализируются. Четвертое условие успеха – способность к мимикрии. За большинством крупных сделок стоят «серые кардиналы», способные прикинуться и рубахойпарнем, и канцелярской крысой. Поскольку добиваться нужных решений приходится, прежде всего, у чиновников, лоббист должен уметь быть похожим на представителей этого социального слоя. Требуется максимальное сходство: выглядеть как чиновник, думать как чиновник, говорить как чиновник. Желательно иметь общие интересы и общих знакомых. Вот почему лоббисту обычно помогает опыт работы в органах государственной власти – министерствах, ведомствах, парламенте или администрации президента. ГН Из книги Ирины Толмачевой «Лоббизм по-русски. Между бизнесом и властью», опубликованной издательством «Эксмо»

№ 3, ноябрь, 2011 г.

55

Просто, удобно и по закону В середине октября правление общероссийской общественной организации малого и среднего предпринимательства «Опора России» обсудило вместе с участниками заседания подходы Федеральной налоговой службы России к налоговому администрированию субъектов малого предпринимательства, практику взаимодействия с индивидуальными предпринимателями. Позитивный тренд Открывая заседание, президент общероссийской общественной организации «Опора России» Сергей Борисов отметил качественные улучшения во взаимоотношениях налогоплательщиков и налоговых органов. По результатам исследования, проведенного организацией «Опора России», более 70% респондентов позитивно оценили работу налоговых органов в текущем году. Только 17% опрошенных предпринимателей дали негативную оценку работе должностных лиц налоговых инспекций, – ранее эта цифра достигала 40–50%. Открытость, стремление к совместному обсуждению возникающих у предпринимателей проблем формируют позитивный тренд Федеральной налоговой службы. Вместе с тем, подчеркнул руководитель объединения предпринимателей, до сих пор существуют прецеденты, когда отдельные территориальные органы Управления ФНС демонстрируют незаинтересованность в совершенствовании правоприменительной практики и поиска диалога в целях создания благоприятных условий для развития малого бизнеса. Недавно был сформирован Общественный совет при ФНС России, в состав которого вошел и был назначен одним из заместителей председателя этого органа глава «Опоры России».

– Мы возлагаем большие надежды на эту площадку для проведения общественной экспертизы инициатив Федеральной налоговой службы, совмест-

Михаил МИШУСТИН,

«

руководитель Федеральной налоговой службы

При сочетании слов «малый бизнес» и «контроль» у всех возникает одна ассоциация: «Не надо кошмарить бизнес!». Однако никакого кошмара нет

«

Сергей БОРИСОВ, президент общероссийской общественной организации «Опора России»

«

«

83% российских предпринимателей позитивно оценивают взаимодействие с Налоговой службой

56

ной выработки решений по проблемным вопросам правоприменительной практики и налогового законодательства, – сказал Сергей Борисов.

Права и обязанности Улучшение делового климата в сфере предпринимательства – это дорога с двухсторонним движением. Она требует от всех участников предельного внимания друг к другу. По мнению руководителя ФНС России Михаила Мишустина, власть и общественные организации делают немало для развития малого и среднего бизнеса. Так, принят ряд федеральных нормативных актов, направленных на содействие предпринимательству. На региональном уровне утверждены соответствующие программы, созданы специализированные территориальные фонды и агентства, объекты инфраструктуры поддержки предпринимательства. Меняется и отношение предпринимателей к своим обязательствам перед государством, в частности по налогообложению. В 2010 году декларации по УСН и ЕНВД подали около 5,0 млн. организаций и индивидуальных предпринимателей, что превысило показатель 2009 года на 5%. При этом изменилась структура налогоплательщиков: количество налогоплательщиков, применяющих УСН и УСН на основе патента, выросло соответственно на 11,5 и 73,9%, а количество применяющих ЕНВД налогоплательщиков сократилось на 1%. В общей сумме поступлений в консолидированный бюджет Российской Федерации налоги на совокупный доход составляют около 2,7%. В 2010 году поступление УСН и ЕНВД в целом составило 205 млрд. рублей и выросло на 18% по сравнению с 2009 годом. В январе–сентябре 2011 года рост поступлений налогов на совокупный доход продолжился. Всего поступило по УСН и ЕНВД 173,3 млрд. рублей, что на 15% больше, чем в январе–сентябре 2010 года. Вместе с тем, значительно выросла популярность применения системы УСН на основе патентов, поступления от выдачи которых выросли почти в два раза. В основных направлениях налоговой политики Российской Федерации на 2012 год и плановый период 2013–2014 годы предусмотрен переход от системы налогообложения в виде единого налога на вмененный доход для определенных видов деятельности к патентной системе налогообложения. Это создаст максимально благоприятные условия для развития малого и среднего предпринимательства.

– Развитие законодательства, создание благоприятных условий для развития малого бизнеса, снижение административных издержек на-

государство и бизнес налоговое администрирование логоплательщиков, несомненно, должны происходить на фоне повышения налоговой дисциплины налогоплательщиков и снижения налоговых рисков, – заявил глава ФНС России. Снижается количество налоговых проверок при увеличении их эффективности.

– При сочетании слов «малый бизнес» и «контроль» у всех возникает одна ассоциация: «Не надо кошмарить бизнес!». Однако никакого кошмара нет, – отметил Михаил Мишустин. По его словам, из 1000 субъектов малого предпринимательства, применяющих специальные налоговые режимы, ФНС в регионах проверяют не более двух-трех в год. В этом направлении будет двигаться ведомство и дальше, снижая издержки бизнеса, в частности за счет оптимизации технологических решений по оформлению необходимых документов и других сервисов.

Личный кабинет в Интернете Еще одна положительная сторона взаимодействия ФНС России с предпринимателями – обеспечение электронного документооборота. В этом направлении, подчеркнул президент «Опоры России» С. Борисов, Служба делает стремительные шаги. Оценка вполне заслуженная. Как рассказал Михаил Мишустин, развитие электронного взаимодействия между ФНС России и налогоплательщиками началось с середины 2002 года после принятия Федерального закона «Об электронной цифровой подписи», что позволило исключить дублирование документов в бумажном виде. В среднем по Российской Федерации удельный вес налогоплательщиков – организаций, ве-

дущих финансово-хозяйственную деятельность и представивших налоговые декларации по телекоммуникационным каналам связи, составил 67,96%. К 2015 году ФНС России планирует достичь 80% по данному показателю. В Управлениях ФНС России по Ставропольскому краю и Волгоградской области уже к 1 октября 2011 года удельный вес налоговых декларантов из числа юридических лиц, воспользовавшихся Интернетом, превысил 90%. Удельный вес налогоплательщиков – индивидуальных предпринимателей (работодателей), представивших в налоговые органы налоговые декларации (расчеты) по телекоммуникационным каналам связи, составил 60,84%. По данному показателю лидером также является Управление ФНС России по Ставропольскому краю – 91,69%. Развитие электронного взаимодействия с налогоплательщиками продолжается. Одно из направлений – функционирование электронных сервисов: личного кабинета налогоплательщика, электронной регистрации юридических лиц, заполнения платежных поручений, единого callцентра, а также более широкое использование электронной цифровой подписи. Налоговая служба ставит своей целью не только снижение административной нагрузки на налогоплательщиков, в особенности на малый бизнес, но и построение открытого диалога, позволяющего выявить недостатки работы налоговых органов и сделать процесс исполнения налоговых обязательств удобным и простым. ГН (По материалам пресс-служб ФНС России и общероссийской общественной организации «Опора России»)

Налоговая становится партнером – Наша Служба не должна восприниматься как силовая структура, налогоплательщики должны считать нас партнерами, – заявила заместитель руководителя ФНС России Наталья Завилова на одном из прошедших в октябре совещаний. По такому принципу строится сегодня работа ФНС России с налогоплательщиками.

В

целях координации действий налоговых органов при проведении контрольноаналитической работы создана объединенная комиссия по легализации объектов налогообложения и разработан регламент, в котором определены основные критерии отбора налогоплательщиков и порядок подготовки материалов. На официальном сайте ФНС России появилась информационная база. В ней собрано около двух сотен разъяснений по вопросам налогообложения. Сюда вошли лишь согласованные с Минфином России письма, а также письма, содержащие выводы, аналогичные высказанным главными финансистами страны ранее. Независимо от того, в чью пользу то или иное письмо из базы, инспекторы на местах обязаны применять его в своей работе и учитывать в ходе проверок компаний и предпринимателей. Об этом

представители ФНС России сообщили в письме от 23 сентября 2011 года № ЕД-4-3/15678@.

В

Высшем арбитражном суде Российской Федерации верят, что компании будут меньше судиться с инспекторами налоговых инспекций. Здесь подготовили новые рекомендации по трактовке первой части Налогового кодекса РФ. По мнению ВАС РФ, этот документ должен существенно сократить число споров между компаниями и инспекторами, так как он содержит практические рекомендации по организации налогового контроля, в том числе порядка проведения камеральных и выездных проверок, а также вопросы, возникающие при обжаловании решений налоговых инспекций. По информации журнала «Главбух» подготовленный проект сейчас активно обсуждается с налоговыми органами и представителями бизнес-сообщества. ГН

№ 3, ноябрь, 2011 г.

57

Госзакупки по новым правилам Федеральный закон от 18 июля 2011 года № 223-ФЗ «О закупках товаров, работ, услуг отдельными видами юридических лиц» (далее – Закон № 223-ФЗ) вступает в силу с 1 января 2012 года, за исключением некоторых его положений (см. ст. 8 Закона № 223-ФЗ).

Юлия ШАВЫЛИНА, ведущий юрисконсульт Института госзакупок РАНХиГС (Москва)

58

З

акон № 223-ФЗ установил общие принципы закупки товаров, работ, услуг и основные требования к закупке товаров, работ, услуг, осуществляемых: 1) государственными корпорациями и государственными компаниями; 2) субъектами естественных монополий; 3) организациями, осуществляющими регулируемые виды деятельности в сфере электроснабжения, газоснабжения, теплоснабжения, водоснабжения, водоотведения, очистки сточных вод, утилизации (захоронения) твердых бытовых отходов; 4) государственными унитарными предприятиями, муниципальными унитарными предприятиями; 5) автономными учреждениями; 6) хозяйственными обществами, в уставном капитале которых доля участия Российской Федерации, субъекта Российской Федерации, муниципального образования в совокупности превышает пятьдесят процентов; 7) дочерними хозяйственными обществами, в уставном капитале которых более пятидесяти процентов долей в совокупности принадлежит указанным выше юридическим лицам; 8) дочерними хозяйственными обществами, в уставном капитале которых более пятидесяти процентов долей в совокупности принадлежит указанным в пункте 7 дочерним хозяйственным обществам (далее – заказчики). Таким образом, указанные выше заказчики, приобретая какую-либо продукцию (неважно, на

какую сумму), обязаны руководствоваться требованиями Закона № 223-ФЗ. Закон № 223-ФЗ не распространяется лишь на отношения, связанные с: 1) куплей-продажей ценных бумаг и валютных ценностей; 2) приобретением заказчиком биржевых товаров на товарной бирже в соответствии с законодательством о товарных биржах и биржевой торговле; 3) осуществлением заказчиком размещения заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг в соответствии с Законом № 94-ФЗ; 4) закупкой в области военно-технического сотрудничества; 5) закупкой товаров, работ, услуг в соответствии с международным договором Российской Федерации, если таким договором предусмотрен иной порядок определения поставщиков (подрядчиков, исполнителей) таких товаров, работ, услуг; 6) осуществлением заказчиком отбора финансовых организаций для оказания финансовых услуг в соответствии со ст. 18 Закона № 135-ФЗ; 7) осуществлением заказчиком отбора аудиторской организации для проведения обязательного аудита бухгалтерской (финансовой) отчетности заказчика в соответствии со ст. 5 Федерального закона от 30 декабря 2008 года № 307-ФЗ «Об аудиторской деятельности». Например, если закупаются услуги ОСАГО для нужд субъекта естественных монополий в соответствии со ст. 18 Закона № 135-ФЗ, то закупку такой субъект естественных монополий должен осуществлять по процедурам, предусмотренным Законом № 94-ФЗ (п. 6 ч. 4 ст. 1 Закона № 223-ФЗ). А если субъект естественных монополий закупает, например, канцелярские товары либо оргтехнику для обеспечения собственных нужд, то такая закупка должна осуществляться в соответствии с требованиями Закона № 223-ФЗ. Другой пример. Государственному унитарному предприятию из федерального бюджета выделена субсидия для приобретения определенной продукции в рамках федеральной целевой программы. При этом по условиям предоставления такой субсидии закупка продукции должна осуществляться в соответствии с требованиями Закона № 94-ФЗ. Следовательно, закупать продукцию за счет средств такой субсидии унитарное предприятие должно по процедурам, предусмотренным Законом № 94-ФЗ в силу исключения, указанного в п. 3 ч. 4 ст. 1 Закона № 223-ФЗ. Приобретение иной продукции осуществляется унитарным предприятием в соответствии с требованиями Закона № 223-ФЗ. Рассмотрим основные требования, которые установлены Законом № 223-ФЗ. Их условно можно разделить на три большие группы:

государство и бизнес госзакупки 1) требования по принятию и утверждению локальных правовых актов; 2) требования по раскрытию информации о закупках; 3) требования по планированию закупок. Итак, главным требованием является принятие, утверждение и размещение на сайте в Интернете Положения о закупке. Закон № 223-ФЗ визуально можно представить в виде пустой коробки, рамками которой являются лишь общие принципы закупки товаров, работ, услуг и основные требования к закупке товаров, работ, услуг, осуществляемых заказчиком. Наполнение такой «пустой коробки» как раз должно быть осуществлено за счет Положения о закупке, которое, по сути, будет являться основным базовым документом, регламентирующим закупочную деятельность заказчика. Важно отметить, если заказчик (за исключением заказчиков, указанных в ч. 5–8 ст. 8 Закона № 223-ФЗ) не разместит до 1 апреля 2012 года утвержденное им Положение о закупке, то при закупке товаров, работ, услуг он обязан будет руководствоваться положениями Закона № 94-ФЗ (ч. 4 ст. 8 Закона № 223-ФЗ). Положение о закупке должно содержать требования к закупке, в том числе порядок подготовки и проведения процедур закупки (включая способы закупки) и условия их применения, порядок заключения и исполнения договоров, а также иные связанные с обеспечением закупки положения (ч. 2 ст. 2 Закона № 223-ФЗ). Разрабатывая Положение о закупке, заказчик самостоятельно определяет правила процедур

закупок, которыми будет впоследствии пользоваться. Это касается и способов закупки, и условий их применения, и требований к участникам закупки, и порядка проведения процедур закупок и прочих условий. При определении правил процедур закупки заказчику важно соблюдать те основные принципы и требования к закупке, которые установлены Законом № 223-ФЗ, а также Гражданским кодексом (ст. 447–449), Законом № 135-ФЗ (ст. 17) и другими нормативными правовыми актами. Заказчик также может ориентироваться на процедуры, предусмотренные Законом № 94-ФЗ (например, при установлении в Положении о закупке требований к процедурам конкурса, электронного аукциона и проч.), хотя это не обязательно. При закупке продукции, в том числе при установлении в Положении о закупке способов закупки, следует исходить из принципа целевого и экономически эффективного расходования денежных средств на приобретение товаров, работ, услуг (с учетом при необходимости стоимости жизненного цикла закупаемой продукции) и реализации мер, направленных на сокращение издержек заказчика (п. 3 ч. 1 ст. 3 Закона № 223-ФЗ). Совсем не обязательно в качестве единственного способа закупки использовать аукцион и закупать самые дешевые товары (работы, услуги), не учитывая при этом качество продукции и прочие условия исполнения договора. При закупке продукции можно использовать и иные способы закупки, позволяющие выбрать контрагента по договору, исходя из совокупности предложенных им условий исполнения такого договора.

№ 3, ноябрь, 2011 г.

59

Распространенными способами закупки являются следующие.

1. Прямая закупка. Это способ закупки, при котором договор заключается с конкретным поставщиком (подрядчиком, исполнителем) без рассмотрения конкурирующих предложений. Прямая закупка может осуществляться в случаях, когда стоимость приобретаемой продукции небольшая и использование иных способов закупки нецелесообразно. Также прямая закупка может использоваться в случаях, когда продукция имеется в наличии только у какого-либо конкретного поставщика (подрядчика, исполнителя) или какой-либо конкретный поставщик (подрядчик, исполнитель) обладает исключительными правами в отношении данной продукции. Прямая закупка также может использоваться в случае, если проведенные ранее торги не состоялись. Примерный перечень случаев для проведения прямой закупки можно посмотреть в ч. 2 ст. 55 Закона № 94-ФЗ.

2. Запрос цен (в Законе № 94-ФЗ – запрос котировок). Это способ закупки, используемый заказчиком для приобретения типовой продукции, для которой есть функционирующий рынок. Как правило, заказчиком устанавливаются конкретные требования к приобретаемой продукции, а выбор поставщика (подрядчика, исполнителя) осуществляется лишь по одному критерию – цена договора.

3. Запрос предложений. Это способ закупки, используемый в случаях, когда заказчик не может сформулировать подробные требования к продукции, определить ее характеристики и выявить наиболее приемлемое решение для удовлетворения своих потребностей в закупках. Выбор поставщика (подрядчика, исполнителя) осуществляется не только по самой низкой предложенной цене, но и по другим параметрам, в том числе по качеству и квалификации. Закон № 94-ФЗ не использует данный способ закупки.

4. Аукцион, в том числе аукцион в электронной форме. Это торги, победителем которых признается лицо, предложившее наиболее низкую цену договора или, если при проведении аукциона цена договора снижена до нуля и аукцион проводится на право заключить договор, наиболее высокую цену договора. Правительство Российской Федерации вправе установить перечень товаров, работ, услуг, закупка которых осуществляется в электронной форме (ч. 3 ст. 4 Закона № 223-ФЗ). Аукцион может быть открытым и закрытым, с предквалификацией.

5. Конкурс. Это торги, победителем которых признается лицо, предложившее лучшие условия исполнения договора в соответствии с критериями и порядком оценки и сопоставления заявок, которые установлены в конкурсной документации на основании Положения о закупке. Конкурс может быть открытым, закрытым, двухэтапным, с предквалификацией.

6. Иные способы. Важно отметить, что конкурс и аукцион обязательно должны быть среди способов закупки (ч. 3 ст. 3 Закона № 223-ФЗ). При этом конкурс и аукцион являются торгами, поэтому на порядок их проведения распространяются, помимо положений Закона № 223-ФЗ, по-

60

ложения Гражданского кодекса Российской Федерации (ст. 447–449), а также положения Закона № 135-ФЗ (ст. 17). Например, согласно ч. 2 ст. 3 Закона № 223-ФЗ извещение о проведении конкурса или аукциона размещается на официальном сайте не менее чем за двадцать дней до дня окончания подачи заявок на участие в конкурсе или аукционе. Кроме указанного срока, Закон № 223-ФЗ не устанавливает иных сроков проведения процедур конкурса и аукциона, в том числе срока, до наступления которого заказчик вправе отказаться от проведения конкурса или аукциона. В то же время согласно ч. 3 ст. 448 Гражданского кодекса Российской Федерации, если иное не предусмотрено в законе или в извещении о проведении торгов, организатор открытых торгов, сделавший извещение, вправе отказаться от проведения аукциона в любое время, но не позднее чем за три дня до наступления даты его проведения, а конкурса – не позднее чем за тридцать дней до проведения конкурса. Указанные положения необходимо учитывать при установлении в Положении о закупке порядка проведения конкурса и аукциона. Заказчик обязан установить условия применения каждого из предусмотренных Положением о закупке способов закупки. Например, «...запрос цен проводится при наличии одновременно следующих условий: 1) закупка продукции производится не по конкретным заявкам Заказчика; 2) для продукции есть функционирующий рынок; 3) продукцию можно сравнивать только по ценам; 4) начальная цена договора не превышает _____________ (указать сумму) рублей. При этом совокупный объем закупок с помощью запроса цен не должен превышать 10 процентов от объема средств, предусмотренных на все закупки заказчика в соответствии с планом закупок. Либо: При этом заказчик вправе осуществлять путем запроса цен закупку одноименной продукции на сумму более чем ________________ (указать сумму) рублей в квартал». В Положении о закупке заказчик должен предусмотреть требования к участникам закупки, которые будут применяться при осуществлении закупок. Требования к участникам закупки должны быть измеряемые. Запрещается ограничение допуска к участию в закупке путем установления неизмеряемых требований к участникам закупки (п. 4 ч. 1 ст. 3 Закона № 223-ФЗ). Положение о закупке необходимо разместить на сайте в Интернете не позднее чем в течение пятнадцати дней со дня утверждения такого положения (ч. 1 ст. 4 Закона № 94-ФЗ). Важно, что Закон № 223-ФЗ установил принцип информационной открытости закупок (п. 1 ч. 1 ст.

3 Закона № 223-ФЗ), поэтому обязанностью заказчиков является размещение не только Положения о закупке, но и любой иной информации о закупке в открытом доступе на сайте в Интернете (извещения о закупке, документации о закупке, проекта договора, являющегося неотъемлемой частью извещения о закупке и

государство и бизнес госзакупки документации о закупке, изменений, вносимых в такое извещение и такую документацию, разъяснений такой документации, протоколов, составляемых в ходе закупки, а также иной информации, размещение которой на официальном сайте предусмотрено Законом № 223-ФЗ и Положением о закупке). При этом до 1 июля 2012 года, если иной срок не будет установлен решением Правительства Российской Федерации, заказчик размещает Положение о закупке, изменения к нему и иную информацию о закупке на собственном сайте. После 1 июля 2012 года, если иной срок не будет предусмотрен решением Правительства Российской Федерации, Положение о закупке, изменения, вносимые в такое положение, иная информация о закупке, подлежащая размещению на сайте, размещаются на официальном сайте www.zakupki. gov.ru (ч. 3 ст. 8 Закона № 223-ФЗ). Не подлежат размещению на сайте в Интернете сведения о закупке, составляющие государственную тайну, при условии, что такие сведения содержатся в извещении о закупке, документации о закупке или в проекте договора, а также сведения о закупке, по которым принято соответствующее решение Правительства Российской Федерации. Правительство Российской Федерации вправе определить: 1) конкретную закупку, сведения о которой не составляют государственную тайну, но не подлежат размещению на официальном сайте; 2) перечни и (или) группы товаров, работ, услуг, сведения о закупке которых не составляют государственную тайну, но не подлежат размещению на официальном сайте (ч. 15, ч. 16 ст. 4 Закона № 223-ФЗ). Закупки, сведения о которых не подлежат размещению на сайте в Интернете, проводятся в закрытой форме. Особенностью закрытых закупок является то, что участниками закупки являются только лица, специально приглашенные для этой цели. Сведения и информация об иных закупках подлежат размещению на сайте в Интернете, следовательно, к участию в таких закупках приглашается неограниченный круг лиц. Произвольное расширение в Положении о закупке случаев проведения закрытых процедур, кроме случаев, указанных в ч. 15 и ч. 16 ст. 4 Закона № 223-ФЗ, будет считаться нарушением Закона № 223-ФЗ. Есть еще одно исключение из общего принципа информационной открытости закупок: заказчик вправе не размещать на официальном сайте сведения о закупке товаров, работ, услуг, стоимость которых не превышает ста тысяч рублей. В случае, если годовая выручка заказчика за отчетный финансовый год составляет более чем пять миллиардов рублей, заказчик вправе не размещать на официальном сайте сведения о закупке товаров, работ, услуг, стоимость которых не превышает пятисот тысяч рублей. Случай, когда стоимость приобретаемой продукции не превышает указанных пределов, целесообразно включить в перечень оснований проведения прямой закупки у единственного поставщика (подрядчика, исполнителя).

С 1 января 2012 года субъекты регулирования Закона № 223-ФЗ обязаны будут публиковать информацию о своих закупках на собственных сайтах. Госкомпаниям предстоит разработать свои положения о закупках, публиковать планы закупок и извещения о проведении торгов.

З

акон № 223-ФЗ установил определенные требования к планированию заказчиками своих закупок. Так, заказчики обязаны разрабатывать, утверждать и размещать на официальном сайте планы закупок. План закупки товаров, работ, услуг размещается заказчиком на срок не менее чем один год. Планы закупки инновационной продукции, высокотехнологичной продукции, лекарственных средств с 1 января 2013 года до 1 января 2015 года размещаются заказчиками на официальном сайте на трехлетний срок, а с 1 января 2015 года – на период от пяти до семи лет (ч. 2, ч. 9 ст. 8 Закона № 223-ФЗ). Порядок формирования плана закупки товаров, работ, услуг, порядок и сроки размещения на официальном сайте такого плана, требования к форме такого плана устанавливаются Правительством Российской Федерации. В целом хочется отметить, что требования к закупкам унитарных предприятий, автономных учреждений, государственных компаний и корпораций, субъектов естественных монополий, установленные Законом № 223-ФЗ, являются более лаконичными, нежели требования, установленные к госзаказчикам в соответствии с Законом № 94-ФЗ. При условии соблюдения этих немногочисленных требований, а также грамотной и корректной разработки Положения о закупке заказчик сможет не только достичь те публичные цели, которые преследует Закон № 223-ФЗ (обеспечение единства экономического пространства, развитие добросовестной конкуренции, противодействие коррупции и прочие), но и эффективно использовать собственные денежные средства, а также своевременно и в полном объеме удовлетворять потребности в товарах, работах, услугах с необходимыми показателями цены, качества и надежности. ГН

№ 3, ноябрь, 2011 г.

61

Торг уместен Актуальные вопросы осуществления контрольно-надзорной деятельности в сфере размещения заказов

Российским законодательством предусмотрены различные формы контроля в сфере размещения заказов, в их числе плановые и внеплановые проверки заказчиков и уполномоченных органов, а также рассмотрение жалоб участников размещения заказа. Наталья САПРЫКИНА, заместитель руководителя УФАС России по Челябинской области

62

П

орядок проведения плановых проверок при размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для нужд заказчиков утвержден приказом Министерства экономического развития Российской Федерации от 28 января 2011 года № 30. Порядок рассмотрения жалоб регламентирован главой 8 Федерального закона от 21 июля 2005 года № 94-ФЗ «О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд» (далее –

Закон о размещении заказов), а также Административным регламентом Федеральной антимонопольной службы по исполнению государственной функции по рассмотрению жалоб на действия (бездействие) заказчика, уполномоченного органа, специализированной организации, конкурсной, аукционной или котировочной комиссии при размещении заказа на поставку товара, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд, утвержденным приказом ФАС РФ от 14 ноября 2007 года № 379.

НАдзорная практика госзакупки В настоящее время жалобы, связанные с нарушением законодательства при проведении электронных аукционов, рассматриваются исключительно Федеральной антимонопольной службой России и ее территориальными органами, за исключением жалоб на размещение заказов для нужд обороны страны и безопасности государства. При этом с жалобой на действия оператора электронной площадки (при аккредитации или проведении электронного аукциона), а также на действия заказчиков уполномоченных органов, аукционную комиссию при размещении заказов (конкурсы или электронные аукционы) на сумму, превышающую 1 млрд. рублей, можно обратиться только в Центральный аппарат ФАС России, поскольку в соответствии с приказами ФАС № 863 от 23 декабря 2010 года и № 156 от 6 мая 2008 года территориальные управления ФАС России не обладают полномочиями по рассмотрению указанных жалоб. В то же время действия, совершаемые при проведении конкурсов и запросов котировок, могут быть обжалованы в уполномоченные на осуществление функций по контролю в сфере размещения заказов органы исполнительной власти субъектов РФ (по областным и муниципальным заказам) или органы местного самоуправления (по муниципальным заказам). Например, на территории Челябинской области такими полномочиями обладает Главное контрольное управление по Челябинской области.

Размещение заказа Практика Управления Федеральной антимонопольной службы по Челябинской области (далее – Челябинское УФАС России) свидетельствует, что одной из наиболее эффективных форм контроля является рассмотрение жалоб претендентов на государственный или муниципальный заказ. Указанная процедура позволяет оперативно принять меры по размещаемому заказу и устранить нарушения законодательства до заключения контракта. Так, по результатам рассмотрения жалобы контролирующим органом может быть выдано предписание, которым на конкурсную, аукционную или котировочную комиссию возлагается обязанность отменить незаконно принятые решения о выборе участников торгов или о выборе победителя и принять указанное решение в строгом соответствии с законодательством. Кроме того, на заказчика или на уполномоченный орган может быть возложена обязанность внести изменения в документацию по торгам и исключить из нее незаконные требования к товару, к участникам размещения заказа или к составу предоставляемой ими заявки. Законом о размещении заказов предусмотрено право контролирующего органа приостановить размещение заказа до рассмотрения жалобы по существу, что позволяет вмешаться в процедуру размещения заказа, а соответственно и восстановить права участника до заключения контракта, то есть без обращения с иском в суд о признании торгов и заключенного по их итогам контракта недействительными.

Законом установлен короткий срок рассмотрения жалоб – 5 рабочих дней с момента ее поступления в контролирующий орган. Так как рассмотрение жалоб осуществляется в присутствии каждой из сторон, указанная процедура позволяет учесть доводы заказчика и позицию претендентов. Не случайно именно эта форма контроля становится все более популярной у участников размещения заказа. Однако у процедуры рассмотрения жалоб имеются и свои минусы – это невозможность продления сроков данной процедуры, в том числе по ходатайству сторон. В результате ряд жалоб признаются необоснованными в связи с отсутствием у заявителя на момент рассмотрения жалоб доказательств и обоснования его доводов. А по действующему законодательству заявитель обязан непосредственно в жалобе обосновать свои доводы, привести ссылки на нормативно-правовые акты, которые, по его мнению, нарушены при проведении торгов или запроса котировок, а также представить доказательства того, что заказчиком установлены требования к товару или к условиям исполнения контракта, которые необоснованно ограничивают количество участников торгов или запроса котировок. В качестве таких доказательств могут быть представлены сравнительные характеристики товара, который затребован заказчиком в документации, с товарами подобного класса, которые существуют на рынке, а также подтверждающие эту информацию каталоги, технические паспорта на товар, распечатки с официальных сайтов производителей и т. д. Заявитель вправе также представить информацию о результатах торгов, которые ранее проводились этим заказчиком и свидетельствуют о создании какомулибо претенденту преимущественных условий участия в торгах (например, распечатки протоколов и технических заданий по предыдущим торгам или запросам котировок). Важно знать, что с апреля 2011 года изменились сроки, в течение которых участники вправе обжаловать положения документации и извещения о запросе котировок. В соответствии с ранее действующим законодательством участник мог обратиться с подобной жалобой в любое время размещения заказа, но не позднее чем через 10 дней (7 дней – по запросам котировок) со дня размещения на официальном сайте протокола оценки и сопоставления заявок на участие в конкурсе, протокола аукциона, а также протокола рассмотрения заявок на участие в торгах в случае признания их несостоявшимся (ч. 2 ст. 57 Закона о размещении заказов). Теперь же жалоба на положения документации о торгах или извещения о проведении запроса котировок может быть подана только до окончания срока подачи заявок на участие в торгах или запросе котировок, указанного в документации или извещении. В случае пропуска такого срока жалоба подлежит возврату в течение двух рабочих дней после ее поступления. Однако нередко участники пропускают этот срок и пытаются обжаловать действия аукци-

№ 3, ноябрь, 2011 г.

63

онной (конкурсной, котировочной) комиссии по отказу в допуске к участию в торгах, ссылаясь на несущественность отклонений характеристик товара, предложенного заявителем, требованиям документации, на фактическое соответствие товара потребностям заказчика. При этом в жалобе, как правило, отсутствуют ссылки на нормы, которые нарушены аукционной (конкурсной, котировочной) комиссией. Например, общество обратилось с жалобой на действия аукционной комиссии по отказу в допуске к участию в аукционе. В обоснование заявитель указал, что объем предложенного им лекарственного средства «паклитаксела» (концентрат для приготовления инфузий) незначительно отличается от объема, указанного в документации (предложено 16,7 мл, по документации требовалось 17 мл). Заявитель считает данное требование заказчика неправомерным, так как исключает возможность участия в торгах производителей лекарственных средств с объемом препарата 16,7 мл и что, согласно Инструкциям по применению лекарственных средств, например: «Интаксел» (17 мл) и «Таксакад» (16, 7 мл), содержание активного действующего вещества в них одинаковое (100 г), а также одинаковые лекарственная форма, показания к применению, способ применения и срок годности. При таких обстоятельствах антимонопольный орган признает жалобы на действия аукционной комиссии необоснованными. Участники должны знать, что аукционная (конкурсная, котировочная) комиссия рассматривает заявки на предмет соответствия требованиям документации, ею не изучается существенность или несущественность отклонений по техническим характеристикам предложенного товара от тех, что затребовал заказчик, не привлека-

не установлено федеральным законом, нарушение порядка определения победителя или победителей торгов и т. д. При проведении торгов на размещение заказов запрещается не предусмотренное федеральными законами или иными нормативными правовыми актами ограничение доступа к участию в торгах. Помимо этого запрещается ограничение конкуренции между участниками торгов путем включения в состав лотов продукции (товаров, работ, услуг), технологически и функционально не связанной с товарами, работами, услугами, поставки, выполнение, оказание которых являются предметом торгов. При наличии в действиях заказчика подобных нарушений участники, пропустившие установленный Законом о размещении заказов срок, вправе обратиться в антимонопольный орган с заявлением о нарушении заказчиком антимонопольного законодательства, которое будет рассмотрено в порядке, установленном статьей 44 Закона о защите конкуренции. Однако в данном случае обжалуемый заказ скорее всего будет не только размещен, но и исполнен. Дело в том, что в отличие от процедуры рассмотрения жалоб, установленной главой 8 Закона о размещении заказов, срок рассмотрения заявлений о нарушении антимонопольного законодательства составляет от 1 до 3 месяцев со дня его поступления, что позволяет более тщательно исследовать тот или иной вопрос, истребовать необходимые документы. После его рассмотрения и при наличии признаков нарушения антимонопольного законодательства возбуждается дело, которое рассматривается Комиссией антимонопольного органа в срок, не превышающий трех месяцев со дня вынесения определе-

Законом установлен короткий срок рассмотрения жалоб – 5 рабочих дней с момента ее поступления в контролирующий орган, и рассматривается она в присутствии каждой из сторон. ются какие-либо специалисты для оценки предложений участника. Аукционная (конкурсная, котировочная) комиссия, под угрозой административной ответственности (до 30 тысяч рублей на каждого члена комиссии), обязана отказать в допуске к участию в торгах или запросе котировок участнику, чья заявка не соответствует требованиям документации или извещения ( части 2, 6, 7 ст.7.30 КоАП РФ).

Без ограничения конкуренции Нередко участники жалуются на нарушения заказчиками при проведении торгов статьи 17 Федерального закона от 26 июля 2007 года № 135-ФЗ «О защите конкуренции» (далее – Закон о защите конкуренции). Согласно статье 17 Закона о защите конкуренции, при проведении торгов запрещаются действия, которые приводят или могут привести к недопущению, ограничению или устранению конкуренции, в том числе создание участнику торгов или нескольким участникам торгов преимущественных условий участия в торгах, в том числе путем доступа к информации, если иное

64

ния о назначении дела к рассмотрению. Указанный срок может быть продлен Комиссией антимонопольного органа в связи с необходимостью получения дополнительных документов и сведений, но не более чем на шесть месяцев. При рассмотрении дел о нарушении антимонопольного законодательства, в отличие от рассмотрения жалоб участников размещения заказов, антимонопольный орган не вправе приостановить размещение заказа. Как правило, по итогам рассмотрения подобных дел антимонопольный орган вправе привлечь виновных лиц к административной ответственности. Соответственно права заявителя, нарушенные при размещении обжалуемого им заказа, в подобной ситуации не могут быть восстановлены антимонопольным органом. В связи с чем участнику крайне важно при подготовке к участию в торгах изучить положения документации, при необходимости направить запрос заказчику о разъяснении документации или своевременно обратиться с жалобой в контролирующие органы. ГН (Окончание в следующем номере)

НАдзорная практика охрана труда

Под ответственность работодателя Последние два года отмечается заметное оживление на рынке страхования и аттестации рабочих мест (АРМ).

П

риведу лишь несколько цифр. Прямые затраты организаций Свердловской области на охрану труда в минувшем году составили около 5,9 млрд. рублей (увеличились на 22,5% в сравнении с 2009 годом и на 7,6% в сравнении с 2008 годом). В расчете на одного работающего затраты составили 7,3 тысячи рублей, что на 24,8% больше, чем в 2009 году, и на 18% больше, чем в 2008 году. На 29,5% увеличилось количество организацийстрахователей, подавших заявление и получивших разрешение на финансирование предупредительных мер по охране труда за счет страховых взносов по обязательному социальному страхованию от несчастных случаев на производстве и профессиональных заболеваний. В прошлом году 776 предприятий области получили разрешение и осуществили финансирование предупредительных мер на сумму 288,7 млн. рублей. Тем не менее производственный травматизм не сокращается. Только за 8 месяцев 2011 года в Свердловской области погибло на производстве при несчастных случаях 82 человека, что на 30,2% больше аналогичного периода прошлого года. Пока не видно заметных улучшений условий труда. Доля вредных условий труда в различных сферах экономики имеет «областную» специфику – наибольшие значения отмечаются в таких видах деятельности, как добыча полезных ископаемых, обрабатывающие производства, производство и распределение электроэнергии, газа и воды, транспорт. Каковы же причины столь низкой динамики сокращения рабочих мест с вредными и опасными условиями труда? На мой взгляд, это невысокая инвестиционная активность во многих видах экономической деятельности и отсутствие достаточной экономической мотивации у работодателей по обеспечению безопасных условий труда (существующая система обязательного страхования на основе профессиональных рисков недостаточна).

В

ажную роль в решении вопросов охраны труда играет социальное партнерство. Анализ коллективных договоров организаций внебюджетной сферы, представленных в 2010 году на уведомительную регистрацию, показывает, что в 99,9% коллективных договоров имеется раздел «Условия и охрана труда». Более 90% коллективных договоров содержат планы мероприятий по улучшению условий и охраны труда, а в 70% договоров предусмотрено конкретное финансирование затрат на охрану труда. В 59% договоров запланировано проведение аттестации рабочих мест по условиям труда, и в 20% –

предусмотрена последующая сертификация работ по охране труда. Из числа коллективных договоров, зарегистрированных в 2010 году, в 15% принято обязательство выдавать средства индивидуальной защиты сверх установленных норм, в 10% предусмотрено добровольное страхование по профессиям повышенного профессионального риска. В соответствии со статьей 50 Трудового кодекса РФ, при проведении уведомительной регистрации соглашений и коллективных договоров выявлялись условия, ухудшающие положение работников по сравнению с трудовым законодательством и иными нормативными актами, содержащими нормы трудового права. Сообщения о выявленных нарушениях в коллективных договорах и соглашениях направлялись в Государственную инспекцию по труду и представителям сторон коллективного договора. Департаментом подготовлен Перечень типовых ошибок, который обновляется по мере необходимости, и два макета коллективных договоров: для бюджетных и для внебюджетных организаций (размещены на сайте министерства экономики Свердловской области). В результате общее количество коллективных договоров, в которых выявлены нарушения, снизилось с 38% в 2008 году до 28% в 2010 году. Должен отметить еще одну важную функцию коллективных договоров – они снижают уровень социальной напряженности в трудовых коллективах.

Н

апомню, что аттестация рабочих мест по условиям труда – основа оценки и снижения профессиональных рисков. На деле это означает, что если, например, 42,3% строительных организаций завершили АРМ, то соответственно 57,7% организаций будут отчислять средства в фонд социального страхования по максимальному тарифу. И этот факт иначе, как небрежное отношение к своему бизнесу, не назовешь. Предпринимателям, руководителям предприятий надо понимать, что некачественно проведенная аттестация рабочих мест может привести к прекращению предоставления компенсаций работникам за работу во вредных или опасных условиях труда. Уверяю, ненадлежащее исполнение Порядка аттестации рабочих мест выявляется довольно легко. При выборе исполнителя для проведения аттестации рабочих мест по условиям труда работодателям следует обращать внимание на репутацию аккредитованных организаций и в случае сомнений обращаться за консультацией в Департамент по труду и занятости Свердловской области. ГН

Дмитрий АНТОНОВ, директор Департамента по труду и занятости населения Свердловской области

Доля вредных условий труда – более 40%

В том числе: 19,6% работают в условиях повышенного шума, ультразвука и инфразвука 5,5% – в условиях повышенной вибрации 7,5% – в условиях повышенной запыленности воздуха рабочей зоны 5,8% – в условиях повышенной загазованности 2,1% – в условиях повышенного уровня неионизирующего излучения 0,7% – в условиях ионизирующего излучения

Для улучшения условий труда необходимо увеличить приток инвестиций не менее чем в 2 раза

№ 3, ноябрь, 2011 г.

65

Как обустроить рабочее место На II Всероссийском съезде аттестующих организаций, аккредитованных Минздравсоцразвития России, который состоялся в конце сентября в Москве, подняты и проанализированы первые результаты развития рынка оказания услуг в области ОТ, касающихся аттестации рабочих мест по условиям труда. Олег ПОЛИТЕНКОВ, заместитель генерального директора по развитию ООО «Эйч-Эс-Эй Аттестация» (HSA Company) (Москва)

66

У

частники съезда проанализировали состояние рынка оказания услуг и высказали свои предложения по повышению их качества. Заместитель министра здравоохранения и социального развития Российской Федерации Александр Сафонов отметил, что в РФ действуют 633 аттестующие организации, аккредитованные Минздравсоцразвития в установленном порядке.

Необходимость развития рынка оказания услуг в области охраны труда определяют негативные данные состояния производственного травматизма и профессиональной заболеваемости в Российской Федерации. В 2010 году при несчастных случаях на производстве погибло 3 120 человек – на 2,5% меньше по сравнению с предыдущим годом; травмы различной степени получили 63 453 человека. Несмотря на некоторую стабилизацию роста несчастных случаев на производстве, их относительное количество значительно выше по сравнению с данными ведущих стран мира. Отчасти это связано с уменьшением численности персонала в базовых отраслях экономики. Но 29% работников трудятся во вредных и (или) опасных условиях труда, и их количество в последние годы растет. Аттестация рабочих мест – инструмент, позволяющий определить реальную картину состояния условий труда и влиять на положение дел. В этом важная роль отводится аттестующим организациям. Проверки Роструда в 2011 году позволили выявить качество оказания услуг в области охраны труда. По результатам 8 аттестующих организаций исключены из реестра Минздравсоцразвития. И, как отметил А. Сафонов, это только начало. Министерство считает необходимым введение регламентации и усиление ответственности за исполнение своих функций работодателями в виде законодательного увеличения штрафов в несколько раз за непроведение и нарушение порядка проведения аттестации рабочих мест, дифференцирование ставок страховых тарифов работодателя в зависимости от состояния условий труда и несчастных случаев на производстве и другое. Регулированию рынка будет способствовать выработка стандартов поведения его участников. Разделение сфер влияния очевидно – работодатель обязан организовать аттестацию рабочих мест, а за качество оказания услуг должны отвечать аттестующие организации. Вопросы регулирования взаимодействия на рынке услуг в области охраны труда могут взять на себя саморегулирующие организации. Сегодня уже создано НП «Национальное общество аудиторов трудовой сферы», которое объединяет более 180 организаций из 49 субъектов РФ. Такое бизнес-сообщество в области охраны труда действует по единым стандартам и правилам пред-

НАдзорная практика охрана труда принимательской и профессиональной деятельности, имеет соответствующий контроль, занимается оказанием консультативной и методической помощи. В инновационном обществе охрана труда должна отвечать запросам времени. Россия конкурирует на мировом рынке, конкуренция обостряется, компании и корпорации должны соответствовать международным нормам, в том числе по безопасности и условиям труда. Отчасти на это направлен новый порядок аттестации рабочих мест, введенный с 1 сентября 2011 года (приказ Минздравсоцразвития РФ № 342н от 26 апреля 2011 года). Поправка в этот приказ, касающийся независимости аттестующих организаций от работодателя, предполагает создание сообщества ответственных аттестующих организаций за качество аттестации рабочих мест. Формирование конкурентной среды определяет развитие общенационального рынка оказания услуг. Но при этом будут усиливаться проверки со стороны Роструда, продолжится мониторинг рынка саморегулируемой организацией. Будут совершенствоваться контрольные функции. Будет и межведомственный контроль, и регламент исполнения контроля, и взаимодействие с Росстандартом по вопросам о реальном оборудовании, и контроль цен на рынке оказания услуг, и предотвращение демпинга, мошенничества и т. п. Услуги по охране труда – элемент общегосударственной политики по сокращению смертности, подчеркнул заместитель главы Минздравсоцразвития. В этой связи аттестующие организации должны понимать, какая ответственность на них ложится, и должны отвечать за результаты аттестации. Совершенствование системы оказания услуг в области охраны труда – вызов времени. В связи с этим вводятся: • федеральный реестр (автоматизированная система) данных о результатах и качестве аттестации; • обучение по аттестации рабочих мест на базе обучающих программ с ключевыми позициями по госэкзаменам, проводимым госкомиссиями; • институт госэкспертизы условий труда, их специализированные лаборатории; • электронная отчетность с 2012 года аттестующих организаций по результатам аттестации рабочих мест у работодателей.

Г

оворя о состоянии охраны труда на производстве и качестве услуг по проведению аттестации рабочих мест, начальник Управления надзора и контроля за соблюдением законодательства о труде Федеральной службы по труду и занятости Игорь Воробьев привел некоторые данные: в 2010 году было проведено 89 тысяч проверок и выявлено 665,7 тысячи нарушений законодательства о труде и об охране труда. Количество проверок установленного порядка АРМ работодателями составило 9,3 тысячи, выявлено 43,3 тысячи нарушений. С сентября 2008 года по июль 2011-го результаты аттестации работодателями представили в территориальные органы Роструда 41 тысяча хозяй-

Трудиться некомфортно Потери из-за неудовлетворительного состояния условий и охраны труда ежегодно составляют около 1,94 триллиона рублей, или 4,3% ВВП. Такие данные привела 27 октября 2011 года глава Минсоцразвития РФ Татьяна ГОЛИКОВА на заседании Правительства РФ. Ссылаясь на данные ВНИИ охраны и экономики труда Минздравсоцразвития и Росстата, министр уточнила, что эта цифра складывается из расходов Фонда социального страхования (ФСС) на выплаты в связи с несчастными случаями на производстве и профессиональными заболеваниями (159 млрд. рублей), расходов Пенсионного фонда на выплату досрочных пенсий за работу во вредных условиях труда (300 млрд. рублей) и расходов из-за потерь фонда рабочего времени, связанных с неблагоприятными условиями труда и травматизмом (1,48 трлн. рублей). Как сообщает официальный сайт Минздравсоцразвития, на начало 2011 года практически каждый третий работник в России трудился во вредных условиях, что, в свою очередь, приводит к высокому уровню производственного травматизма. Несмотря на то, что за пять лет, с 2006 по 2010 год, производственный травматизм в целом по стране снизился в 1,5 раза, его уровень все еще очень высок. По данным Голиковой, численность погибших на производстве в России значительно превышает аналогичный показатель в развитых странах: например, на российских предприятиях гибнет в четыре раза больше людей, чем в Германии, в 5,5 раза больше, чем во Франции, и в 2,5 раза больше, чем в Японии. Кроме того, по данным Минздравсоцразвития, в России на начало 2011 года насчитывалось около 160 тысяч работников, страдающих от профессиональных болезней. При этом количество заболевших на производстве ежегодно увеличивается на 7–8 тыс. человек. Министр подчеркнула, что ежегодно ФСС выделяет деньги на профилактику производственного травматизма и заболеваемости. В 2011 году на эти цели было выделено 5,2 млрд. рублей. А в проекте бюджета Фонда на 2012 год и плановый период двух последующих лет на эти цели заложено в 2012 году – 6,613 млрд. рублей, в 2013 году – 7,192 млрд. рублей, в 2014 году – 7,559 млрд. рублей. ствующих субъектов (менее 1% всех хозяйствующих субъектов в стране), что соответствует 2 289 524 рабочим местам, на которых проведена АРМ. Проверками были охвачены 304 из 633 аккредитованных аттестующих организаций, оказывающих услуги работодателям. 48 из них в 31 субъекте РФ имеют несоответствия (нарушения) требованиям аккредитации: • отсутствие оборудования – 18; • отсутствие штатных специалистов – 16; • отсутствие руководства по качеству – 12. В ряде случаев выявлен заказной характер аттестации, что определяет ужесточение требований к качеству проведения аттестации и усиление контроля. В 2012 году территориальным органам Роструда поручено включить в плановые проверки аттестующие организации, в том числе с участием саморегулируемой организации, и вывесить План проверок на сайте Роструда в декабре 2011 года. Тему нарушений требований аккредитации по оказанию услуг в области охраны труда продолжил заместитель руководителя Департамента заработной платы, социального партнерства и охраны труда Минздравсоцразвития Валерий Корж. Он отметил, что одна из причин исключения аттестующих организаций из реестра –

№ 3, ноябрь, 2011 г.

67

это наличие серьезнейших нарушений, связанных с отсутствием ключевой приборной базы. Имели место факты несоответствия представленных материалов при уведомительной регистрации и другие. Направлениями контроля аттестующих организаций являются борьба против «клонов» приборов, сотрудников, недопустимость субподрядов и их многоступенчатых схем на проведение работ по аттестации и другие. В ближайшие месяцы министерством вводится автоматизированная система федерального реестра работодателей и аттестующих организаций по результатам АРМ. Всем аттестующим организациям направлены технические требования к рабочим местам пользователей аттестующих организаций, включающие клиентское приложение для сбора сведений о проведении аттестаций рабочих мест, наличие широкополосного доступа в Интернет, наличие установленного на рабочем месте пользователя сертифицированного криптопровайдера, наличие электронного носителя закрытого электронного ключа.

М

Аттестация? Зачем? Согласно закону, каждое предприятие обязано проводить аттестацию рабочих мест не реже одного раза в пять лет. При этом на каждом рабочем месте необходимо оценить уровень естественной и искусственной освещенности, температуру воздуха, влажность, уровень шума, электромагнитного излучения, радиации и т. п., после чего определить, кто из работников трудится в неблагоприятных условиях, а значит, должен получать надбавку к зарплате и дополнительный отпуск. Как показало исследование, значительная часть российских компаний (42%) пренебрегает аттестацией рабочих мест. «А зачем эта процедура?» – вопрошают представители кадровых служб. Чаще всего аттестацию рабочих мест не считают обязательной небольшие компании с численностью сотрудников от 50 до 100 человек (52%). Представители почти каждой десятой компании (9%) признались, что, хотя и проводят аттестацию рабочих мест раз в пять лет, она носит условный характер. Опять же, наиболее благополучными в этом плане выглядят крупные компании, где трудятся более 5 000 сотрудников, – в них аттестация бывает условной лишь в 4% случаев. По всем правилам раз в пять лет аттестацию рабочих мест проводит около четверти отечественных предприятий (24%). Больше всего тех, кто строго следует правилам, наблюдается среди компаний с численностью работников от 500 до 1000 человек (41%). Четверть опрошенных специалистов кадровых служб (25%) затруднились ответить, проводилась ли у них когда-либо аттестация рабочих мест: «Не знаю, что это такое»; «Трудно сказать правду...» Причины, по которым некоторые работодатели уклоняются от разговора об аттестации рабочих мест и проведения данной процедуры, лежат на поверхности. Дело это затратное, причем цена варьируется в зависимости от типа организации: аттестовать рабочие места в городском офисе дешевле, чем, к примеру, на опасном производстве. Штрафы же за уклонение от аттестации до недавних пор были символическими. Возможно, новые правила смогут изменить ситуацию (с 1 сентября за уклонение от проведения аттестации с компаний будут взимать до 600 тысяч рублей), и работодатели перестанут считать аттестацию своего рода налогом с рабочего места. http://www.hr-portal.ru

68

ногие вопросы организации деятельности аттестующих организаций можно снять, объединившись в СРО. Исполнительный директор саморегулируемой организации НП «Национальное общество аудиторов трудовой сферы» Владимир Савинов отметил, что саморегулирование в области охраны труда набирает обороты и может стать действенным механизмом для аккредитации и качественного оказания услуг. Участники съезда обсудили и практические вопросы проведения аттестации рабочих мест по условиям труда, в частности ценообразования. Заместитель председателя Совета саморегулируемой организации НП «Национальное общество аудиторов трудовой сферы» Олег Косырев пояснил, что для объективной оценки и сопоставления результатов анализа использовалось понятие «стоимость аттестации одного рабочего места». В исходный анализ ценообразования положены результаты открытых торгов на право проведения аттестации рабочих мест бюджетными организациями; усредненные данные стоимости аттестации одного рабочего места по данным Фонда социального страхования; экспертные оценки членов СРО; ценообразование в госсекторе. На основе анализа введен стандарт СРО «СТО 82482721.201 – 2011 «Оказание услуг в области охраны труда. Определение трудозатрат и методика расчета стоимости оказания услуги по проведению аттестации рабочих мест по условиям труда. Общие требования», размещенный на сайте СРО. На текущий момент средняя стоимость аттестации рабочего места составляет немногим более 2000 рублей. Справедливая средняя цена, по мнению организаций, оказывающих услуги, находится в диапазоне 2 500–3 000 рублей. Расхождение в цене спроса и предложения вызвано постоянно усиливающимся демпингом на рынке услуг. Данные выводы подчеркивают необходимость продолжения проверок Рострудом, его территориальными органами совместно со СРО. ГН

НАдзорная практика охрана труда

Кто не рискует, тот экономит Новая модель управления охраной труда на основе оценки профессиональных рисков предполагает финансовую заинтересованность работодателей в улучшении условий труда.

О

сновной источник профессиональной заболеваемости и травматизма – несоответствие рабочих мест требованиям охраны труда, необеспеченность работников средствами индивидуальной и коллективной защиты, отсутствие или низкое качество обучения правилам по охране труда. Государство не может себе позволить небрежного отношения к гражданам страны по вполне прагматичной причине – оно не способно эволюционировать и процветать при низкой доле трудоспособного населения. В современной России первые попытки улучшить положение работающих были предприняты три года назад, когда вышло Постановление Правительства РФ от 20 ноября 2008 года № 870 «Об установлении сокращенной продолжительности рабочего времени, ежегодного дополнительного оплачиваемого отпуска, повышенной оплаты труда работникам, занятым на тяжелых работах, работах с вредными и (или) опасными и иными особыми условиями труда». Это первый шаг к переходу от стереотипов советских времен, когда компенсации за работу во вредных и тяжелых условиях труда предоставлялись по различным спискам, а не за фактические условия труда. Данное постановление устанавливает конкретные размеры компенсаций, которые должны быть предоставлены работникам в случае установления по результатам аттестации рабочих мест вредных условий труда, что должно заставить работодателей более активно проводить мероприятия по улучшению условий труда. Модель управления охраной труда, основанная на «списочных» компенсациях, совершенно неприемлема для современного бизнеса. Поэтому сегодня она заменена на более эффективную – систему управления рисками. Идея не нова. Именно на такой основе построена охрана труда в большинстве стран мира. Если от величины профессионального риска, установленного по результатам аттестации рабочих мест, будет зависеть страховой тариф в системе обязательного социального страхования работников, то у работодателей наконец-то появится заинтересованность в устранении или минимизации этих рисков. Исходя из их величины, должны рассчитываться скидки или надбавки к тарифу. Можно ли снизить риски? Безусловно. Например, используя средства индивидуальной и коллективной защиты, выполняя мероприятия по улучшению условий труда и т. д.

К

онечно, новый Порядок аттестации рабочих мест, введенный в действие с 1 сентября 2011 года нельзя назвать совершенным. Далее, как водится, ожидается процесс внесения поправок. Но главное сделано, а ряд неточностей требует от специалистов в области трудовых отношений, прежде всего, активного участия в выработке предложений по их исправлению. Коснемся лишь некоторых недоработок. В новом Порядке неясен механизм решения споров по оценке вредных факторов. Порядок аттестации определяет аттестующую организацию как «юридическое лицо, аккредитованное в установленном порядке в качестве организации, оказывающей услуги по аттестации» и выполняющее измерения и оценки, оформление и подготовку отчета об аттестации. При расхождении оценок возникает спор двух хозяйствующих субъектов, при этом аттестующая организация выступает в роли исполнителя. Однако «ответственность за достоверность проведения измерений и оценок возлагается на работодателя и аттестующую организацию». В настоящее время Минздравсоцразвития России планирует введение нового Положения о проведении государственной экспертизы условий труда в Российской Федерации, проект которого размещен на официальном сайте министерства. Госэкспертиза вполне может стать арбитром в ситуациях, когда работодатель не удовлетворен результатами аттестации, или работники считают, что их права ущемлены. Не совсем продуман порядок аккредитации организаций, оказывающих услуги в области охраны труда. Формальный подход к аккредитации допускает до работы непрофессионалов. Как известно, организации, оказывающие услуги в области охраны труда, получают аккредитацию по предоставленным документам, и к сожалению, госорганы по труду на местах никак не задействованы в аккредитации. А ведь именно в этих органах аккумулируется информация об организациях, которые собираются аккредитовываться, и именно органам по труду на местах приходится урегулировать споры и проводить государственную экспертизу условий труда. При всем при этом нельзя не отметить, что система оказания услуг по охране труда развивается. Когда за выполнение работ берутся опытные и компетентные специалисты, это способствует сокращению производственного травматизма и улучшению условий труда в целом. ГН

Алексей МЕЛЬНИЧУК, начальник отдела охраны труда и социального партнерства Департамента по труду и занятости населения Свердловской области

№ 3, ноябрь, 2011 г.

69

Речной дозор Участок реки Тобол с притоками Уй и Убаган от границы Республики Казахстан до города Кургана является трансграничным водным объектом. Значение данного водного объекта для Курганской области огромно: Курганское водохранилище на реке Тобол – единственный источник питьевого и хозяйственно-бытового водоснабжения Кургана и ряда населенных пунктов прилегающих к областному центру районов: Кетовского, Юргамышского, Варгашинского, где проживает почти 40% населения области (более 350 тысяч человек).

Н

Григорий ХОХЛОВ, руководитель Управления Роспотребнадзора по Курганской области, главный государственный санитарный врач по Курганской области

70

а всем протяжении по территории области до водозаборных сооружений города Кургана река Тобол не используется для хозяйственно-питьевых нужд, на этом участке отсутствуют организованные сбросы хозяйственнобытовых, ливневых и промышленных стоков. Это позволяет утверждать, что качество воды Тобола и его притоков зависит от наличия загрязнений в результате хозяйственной деятельности и аварийных ситуаций на территории Республики Казахстан и соседних регионов Российской Федерации. Контроль качества воды данного объекта, разработку и принятие мер при возникновении чрезвычайных ситуаций Управление Роспотребнадзора по Курганской области рассматривает в качестве одного из важнейших факторов обеспечения санитарно-эпидемиологического благополучия населения Курганской области. В целях социально-гигиенического мониторинга на реке Тобол установлено 7 контрольных створов и 1 на реке Уй, что позволяет наблюдать за качеством воды на всей протяженности реки. Расположение створов определено с учетом географических особенностей и возможного антропогенного влияния. Учитывая трансграничный характер водных объектов, первые контрольные створы на реках Уй и Тобол, протекающих по территории Курганской области, максимально приближены к российско-казахстанской границе. Систематическое наблюдение за качеством воды в контрольных створах рек Курганской области установлено с 1982 года. Исследования проводятся посезонно по 29 санитарно-химическим показателям и 45 показателям в створах, расположенных в местах водозаборов для хозяйственнопитьевых целей. В настоящее время лабораторные исследования осуществляются на базе аккредитованных лабораторий ФБУЗ «Центр гигиены и эпидемиологии в Курганской области», в работу которых постоянно внедряются новые методики. За последний год внедрен более чувствительный флуориметрический метод исследования воды на содержание нефтепродуктов, общих и летучих фенолов, анионных поверхностно-активных веществ, формальдегида и других химических веществ. Кроме этого с 2011 года санитарно-гигиенической лабораторией расширен диапазон определяемых химических веществ (бромид-ионы, пероксид водорода и другие). Анализ многолетних исследований позволяет установить, что состав воды крайне неравномерен в течение года. Так, вода в реке Уй характеризуется сезонными зимне-весенними превы-

шениями гигиенических нормативов по марганцу – до 3 ПДК, а в отдельные годы с единичными превышениями до 26 ПДК. В осенний и зимний периоды общая минерализация достигает 1,2 ПДК. Отмечается высокая общая жесткость воды – до 1,5 ПДК, которая снижается до 0,6 ПДК в паводковый период. По данным многолетних наблюдений, в ближайшем от российско-казахстанской границы створе на реке Тобол (н.п. Падуровка Целинного района) в осенний и зимний периоды регистрируются сезонные превышения предельно допустимых концентраций по таким показателям, как сухой остаток (до 1,2 ПДК), общая жесткость (до 1,5 ПДК). С наступлением весны и началом паводка эти показатели снижаются. Зимой и весной отмечается также превышение по марганцу до 4 ПДК, а в летне-осенний период – железа до 3 ПДК. В дальнейшем качество воды в реке Тобол на ее протяжении до города Кургана, где расположены основные водопользователи, практически не изменяется, что подтверждается многолетними лабораторными наблюдениями в местах водозабора. При этом отмечаются сезонные превышения (зима-весна) по следующим показателям: сухой остаток – до 1,2 ПДК, общая жесткость – до 1,7 ПДК; марганец – до 4 ПДК; в летний и осенний период – железо – до 3 ПДК. Превышений ПДК по металлам (меди, цинку, хрому, никелю и другим), фенолам, нефтепродуктам, пестицидам, а также нитратам, нитритам за последние 10 лет не зарегистрировано.

НАдзорная практика Контроль на трансграничных объектах Изменения концентрации химических веществ в воде связаны с несколькими факторами. Так, минерализация вод поверхностного стока в меженный период повышается с уменьшением водности рек и переходом на грунтовое питание и снижается в период паводка. Повышение содержания марганца в зимний период происходит за счет увеличения доли подземной составляющей в питании рек, а содержание марганца в подземных водах достаточно велико, и это следует рассматривать как местный гидрохимический фон. Сезонные колебания концентраций марганца проявляются в их постепенном уменьшении в летний период. Помимо этого существенное влияние на сезонные изменения качества воды оказывает регулирование объема водного стока реки Тобол каскадом водохранилищ (Верхнее-Тобольское, Каратамарское, Амангельдинское) на территории Республики Казахстан. О сезонных изменениях концентрации химических веществ свидетельствуют и данные лабораторных исследований реки Тобол на территории Костанайской области Республики Казахстан, полученные в рамках обмена информацией о трансграничных водных объектах. По результатам лабораторных исследований в контрольных створах установлено увеличение минерализации в осенне-зимний период и ее снижение во время паводка. Помимо исследований содержания химических веществ осуществляется контроль радиационной безопасности реки Тобол. Вода исследуется спектрометрическим и радиохимическим методами на общую альфа- и бета-радиоактивность, стронций-90 и цезий-137. Превышений гигиенических нормативов не отмечено. По данным проводимого радиационного мониторинга в Костанайской области Республики Казахстан превышений нормативных уровней не зарегистрировано. Для прогнозирования эпидемиологической обстановки в 27 стационарных точках на реке Тобол и ее притоках ежегодно в июле-августе проводится бактериологический мониторинг воды на холеру. Определяются эпидемически незначимые холерные вибрионы (не О1, не О139).

С

целью принятия своевременных и полных мер при возникновении чрезвычайных ситуаций трансграничного характера Управлением Роспотребнадзора по Курганской области 30 июля 2010 года заключено Соглашение о взаимодействии с ГУ «Департамент Комитета государственного санитарно-эпидемиологического надзора Министерства здравоохранения Республики Казахстан по Костанайской области». Документом предусмотрено ежемесячное информирование заинтересованных сторон о состоянии инфекционной заболеваемости и ежеквартальный обмен результатами проводимых лабораторных исследований трансграничного водного объекта (реки Тобол). Кроме того, данным соглашением утвержден алгоритм взаимодействия при ликвидации чрезвычайных ситуаций трансграничного характера. Основными задачами разработанного алгоритма взаимодействия при чрезвычайных ситуациях (ЧС) трансграничного характера являются:

• Территории 6 из 24 муниципальных образований Курганской области на юге и востоке граничат с Северо-Казахстанской и Костанайской областями Республики Казахстан. Протяженность государственной границы составляет 573,6 километра.

• Речная сеть Курганской области входит в Обь-Иртышский бассейн. Почти вся территория области расположена в бассейне реки Тобол, и лишь восточные районы относятся к Тобол-Ишимскому междуречью и являются бессточной зоной.

• Тобол начинается от слияния рек Бозбие и Кокпекты на границе Оренбургской области Российской Федерации и Костанайской области Республики Казахстан. Протяженность Тобола в Курганской области составляет 428 километров, наиболее крупные притоки – реки Уй, Убаган, Алабуга. Реки Убаган и Алабуга берут начало на территории Костанайской области Республики Казахстан.

• обеспечение наличия оперативной информации о возникновении ЧС и санитарно-эпидемиологических последствиях; • эффективное функционирование каналов связи; • своевременное принятие оптимальных решений взаимодействующими сторонами, их эффективному использованию при проведении комплекса санитарно-противоэпидемических мероприятий. При возникновении ЧС трансграничного характера на водных объектах предусмотрено проведение следующих мероприятий: • оперативное и достоверное информирование для адекватной оценки ситуации (место, время, источник загрязнения, перечень загрязняющих веществ, масштабы загрязнения, прогноз переноса загрязняющих веществ по течению реки); • определение дополнительных точек отбора проб и диапазона лабораторных исследований; • лабораторный мониторинг состояния водного объекта в постоянном режиме; • проведение в случае необходимости совместных отборов проб воды, лабораторных исследований и их анализ; • отработка вопросов организации оказания взаимной помощи (помощь в специалистах, в проведении лабораторных исследований и т. д.); • согласованные действия по принятию мер к устранению причин чрезвычайной ситуации; • своевременное принятие оптимальных решений по локализации, смягчению и ликвидации последствий чрезвычайной ситуации; • информирование сторон в оперативном режиме до полного устранения последствий чрезвычайной ситуации. Управление Роспотребнадзора по Курганской области проводит мероприятия в рамках территориальной подсистемы предупреждения и ликвидации чрезвычайной ситуации. Взаимодействие с целью согласованных действий Управления Роспотребнадзора по Курганской области и ГУ «Департамент Комитета государственного санитарно-эпидемиологического надзора Министерства здравоохранения Республики Казахстан по Костанайской области», а также исполнительных органов власти и других ведомств, привлекаемых или обеспечивающих выполнение задач при проведении санитарно-противоэпидемических мероприятий в зонах ЧС, обеспечивают все структурные подразделения. ГН

№ 3, ноябрь, 2011 г.

71

Признать незаконным и отменить Особенности рассмотрения споров в области охраны окружающей среды в условиях функционирования нефтегазового комплекса на территории ХМАО–Югры Ханты-Мансийский автономный округ – Югра является лидером по добыче нефти на территории Российской Федерации. Поскольку этот вид деятельности сопряжен с повышенными рисками причинения вреда природной среде, то данное обстоятельство не может не сказаться на количестве рассматриваемых арбитражным судом автономного округа дел, связанных с причинением вреда в результате аварийных разливов нефти, нарушением законодательства в области обращения с опасными отходами производства (буровой шлам).

А

нализ статистических данных арбитражных судов Западно-Сибирского округа показал, что количество дел, связанных с применением законодательства об охране окружающей среды, рассмотренных Арбитражным судом Ханты-Мансийского автономного округа – Югры, существенно превышает количество аналогичных дел, рассмотренных судами ЗападноСибирского округа. Так, в 2009 году из 65 дел о взыскании ущерба, причиненного окружающей среде, рассмотренных судами первой инстанции, входящими в Западно-Сибирский округ, Арбитражным судом Ханты-Мансийского автономного округа – Югры рассмотрено 28 дел, или 44% от общего количества таких дел. В 2010 году из 85 дел Арбитражным судом Ханты-Мансийского автономного округа – Югры рассмотрено 68, или 80% от общего количества рассмотренных судами округа дел данной категории. По делам об оспаривании постановлений органов экологического контроля о привлечении к административной ответственности всеми судами первой инстанции, входящими в ЗападноСибирский округ, в 2009 году рассмотрено 314 дел, из них 165 – Арбитражным судом Ханты-Мансийского автономного округа–Югры, что составило 48,7%, в 2010 году судами округа рассмотрено 286 дел данной категории, из них Арбитражным судом Ханты-Мансийского автономного округа – Югры – 69 дел, или 24%. Согласно статистическим данным Арбитражного суда Ханты-Мансийского автономного округа– Югры, в 2010 году количество дел об оспаривании решения административных органов о привлечении к административной ответственности за экологические правонарушения уменьшилось в 2,5 раза, что может свидетельствовать, скорее всего, не о сокращении поводов для привлечения к ответственности, а о снижении в 2010 году активности контролирующих органов. По итогам I квартала 2011 года отмечен некоторый рост дел данной категории: по состоянию

72

Людмила ЧЛЕНОВА, заместитель председателя Арбитражного суда Ханты-Мансийского автономного округа – Югры (Ханты-Мансийск)

Количество дел, рассмотренных Арбитражным судом ХМАО–Югры, о взыскании ущерба, причиненного окружающей среде*

80%

44%

2009

2010

* От общего количества рассмотренных судами Западно-Сибирского округа дел данной категории

на 1 апреля было рассмотрено 23 дела об оспаривании решений органов экологического контроля о привлечении к административной ответственности, при этом 21 дело осталось не рассмотрено. Причиной такого роста явилось проведение плановых проверок предприятий нефтегазового комплекса Управлением Росприроднадзора по Ханты-Мансийскому автономному округу–Югре и природоохранной прокуратурой автономного округа. По 44 делам об оспаривании решений органов экологического контроля о привлечении к административной ответственности, рассмотренным Арбитражным судом Ханты-Мансийского автономного округа – Югры в 2010 году (63,8% от общего количества таких дел), требования заявителей (лиц, привлеченных к административной ответственности) были удовлетворены, постановления административного органа признаны незаконными и отменены. В 2009 году отмены составили 70% от общего количества дел. При этом в целом арбитражными судами Российской Федерации в 2009 году были отменены постановления органов экологического контроля в 64,2% случаев, по Западно-Сибирскому округу – в 63,4%. В 2010 году арбитражными судами Российской Федерации были удовлетворены требования о признании незаконными решений органов экологического контроля в 62,2% случаев, такое же соотношение отмечено и по ЗападноСибирскому округу. В первом квартале 2011 года из 23 рассмотренных дел требования заявителей были удовлетворены в 10 случаях, что составило 43,5%. Приведенные статистические данные свидетельствуют о повышении качества работы контролирующих органов. Вместе с тем, обращает на себя внимание недопустимо низкая активность органов экологического контроля при обжаловании решений суда первой инстанции, которые были приняты не в пользу государственного органа. Далеко не каждое дело доходит до рассмотрения судом апелляционной и кассационной ин-

НАдзорная практика Разрешение споров

станций. И не было ни одного случая, когда государственный орган пытался оспорить судебный акт в порядке надзора. Согласно статистике арбитражного суда, из 44 решений Арбитражного суда Ханты-Мансийского автономного округа – Югры, принятых в 2010 году в пользу лица, привлеченного к административной ответственности, административным органом было обжаловано в вышестоящие суды только 19 решений, или 43%. В 2009 году из 116 дел, разрешенных не в пользу административного органа, в вышестоящую инстанцию было обжаловано всего 9 решений, или 7,8%. Аналогичная ситуация и с обжалованием решений по делам о взыскании ущерба. Что касается судебных актов, принятых судом не в пользу хозяйствующих субъектов, то практика показала, что в этом случае сторона использует все предусмотренные Арбитражным процессуальным кодексом Российской Федерации меры для обжалования судебного акта, вплоть до обращения в Высший арбитражный суд Российской Федерации.

А

нализ причин отмены постановлений органов экологического контроля о привлечении к административной ответственности показал, что в подавляющем большинстве отмены связаны с нарушением административным органом порядка надлежащего уведомления законного представителя юридического лица, привлекаемого к ответственности, о времени и месте составления протокола об административной ответственности и рассмотрения материалов проверки. При этом, как правило, факт экологического правонарушения материалами дела подтвержден. Но допущенные контролирующими органами нарушения процедуры возбуждения и рассмотрения дела об административном правонарушении, которые носят грубый и неустранимый характер и нарушают права лица, привлекаемого к административной ответственно-

сти, влекут признание постановления органов экологического контроля о привлечении к административной ответственности незаконным и его отмену. Следует отметить, что те процессуальные нарушения, в связи с которыми было отменено постановление, могут быть впоследствии устранены административным органом с привлечением лица, виновного в совершении экологического правонарушения, к административной ответственности, поскольку законом установлен годичный срок давности привлечения к ответственности за такого рода правонарушения. Однако в практике суда дел по заявлениям, из которых бы следовало, что административный орган оперативно возбудил процедуру привлечения к ответственности, устранил выявленные судом нарушения и привлек виновное лицо к административной ответственности, не отмечено. В результате лицу, виновному в нарушении природоохранного законодательства, удается избежать ответственности за совершенное правонарушение. Кроме того, не достигается цель административного наказания – предупреждение совершения новых правонарушений как самим правонарушителем, так и другими лицами (ст. 3.1 КоАП РФ) и нарушается один из принципов Федерального закона «Об охране окружающей среды» – принцип ответственности за нарушение законодательства в области охраны окружающей среды. Так, по одному из дел суд признал установленным факт правонарушения, предусмотренного статьей 8.38 Кодекса, выразившегося в сбросе нефти в рыбохозяйственный водоем. Однако постановление о привлечении к ответственности было признано незаконным и отменено (дело № А75-5355/2010) в связи с тем, что протокол об административном правонарушении был составлен без присутствия представителя организации, кроме того, без уведомления законного представителя юридического лица о времени и месте его составления. По другому делу основанием для признания незаконным и отмены постановления о назначении административного наказания послужило то обстоятельство, что протокол об административном правонарушении был составлен и постановление о привлечении к ответственности вынесено в один и тот же день, несмотря на то, что в протоколе была указана более поздняя дата рассмотрения дела. Суд посчитал данные процессуальные нарушения существенными, так как они лишили организацию возможности воспользоваться правами, предусмотренными статьей 25.1 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях (дело № А75-2887/2010). По одному из дел административный орган направил уведомление о времени и месте составления протокола и о рассмотрении материалов административного дела руководителю территориального подразделения общества, при этом законный представитель юридического лица не был уведомлен. Указанные обстоятельства также явились причиной признания судом незаконным и отмены постановления о привлечении к административной ответственности (дело № А75-1153/2010).

Д

ругой причиной признания незаконным и отмены постановления о привлечении к административной ответственности является неисследование административным органом при рассмотрении материалов административного дела вопроса о вине лица, привлекаемого к ответственности. Между тем, отсутствие вины в действиях (бездействии) лица, привлекаемого к ответственности, в силу статьи 24.5 Кодекса Российской Федерации об административных право-

№ 3, ноябрь, 2011 г.

73

нарушениях, является обстоятельством, исключающим производство по делу об административном правонарушении. Еще одним достаточно распространенным основанием для признания незаконным и отмены постановления о привлечении к административной ответственности является неправильная квалификация вменяемого правонарушения. Так, по одному из дел суд признал незаконным и отменил постановление о привлечении организации к административной ответственности, предусмотренной статьей 8.1 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях, по причине того, что в данном случае имело место нарушение требований законодательства об обращении с отходами – нефтяными и буровыми шламами, отработанным буровым раствором, металлоломом. Ответственность за несоблюдение экологических и санитарно-эпидемиологических требований при сборе, складировании, использовании, сжигании, переработке, обезвреживании, транспортировке, захоронении и ином обращении с отходами производства и потребления или иными опасными веществами установлена статьей 8.2 КоАП РФ (дело № А75-4473/2010). По другому делу оспаривалось постановление о привлечении к административной ответственности, предусмотренной частью 2 статьи 8.21 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях. Данной нормой установлена ответственность за нарушение условий специального разрешения на выброс вредных веществ в атмосферный воздух или вредное физическое воздействие на него. Основанием для привлечения к ответственности послужил выброс в атмосферный воздух загрязняющих веществ в результате газонефтепроявления, что привело к превышению нормативов вредного воздействия на атмосферный воздух. Суд, проанализировав нормы законодательства, пришел к выводу, что нормативы предельнодопустимых выбросов, на которые выдается разрешение, определяются для источников, работающих в штатном режиме работы оборудования. Выбросы загрязняющих атмосферный воздух веществ от аварийных ситуаций не подлежат нормированию и не учитываются в разрешении на выброс. С учетом установленных по делу фактических обстоятельств суд пришел к выводу, что указанное деяние образует состав правонарушения, предусмотренного статьей 8.1 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях Российской Федерации – несоблюдение экологических требований при осуществлении градостроительной деятельности и эксплуатации предприятий, сооружений или иных объектов, в связи с чем оспариваемое постановление было признано незаконным и отменено (дело № А75-2505/2010). В другом случае суд признал правомерным привлечение к ответственности по части 1 статьи 8.21 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях за осуществление выброса загрязняющих веществ стационарным источником загрязнения (модульная котельная) без специального разрешения (дело № А75-3444/2010).

74

К

ак показала практика, по ряду дел основанием для привлечения к ответственности послужили факты нефтезагрязнений, произошедших несколько лет назад. Лицо, привлекаемое к ответственности, в качестве основания для признания незаконным и отмены постановления указывает, что ранее уже привлекалось к административной ответственности за это же правонарушение. Особенностью дел данной категории является то обстоятельство, что практически все экологические правонарушения носят длительный характер. При рассмотрении таких дел полагаем возможным исходить из того, что если лицо, допустившее загрязнение природной среды в результате своих действий (бездействия) и привлеченное к ответственности, впоследствии в течение длительного периода времени не принимает никаких мер по устранению последствий аварии и приведению природной среды в состояние, пригодное для дальнейшего использования, то оно подлежит привлечению к административной ответственности по той же статье, поскольку в данном случае с его стороны продолжается незаконное бездействие. В силу положений части 5 статьи 4.1 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях никто не может нести административную ответственность дважды за одно и то же административное правонарушение. Между тем, согласно части 4 статьи 4.1 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях назначение административного наказания не освобождает лицо от исполнения обязанности, за неисполнение которой было назначено административное наказание. Если лицо, привлеченное к административной ответственности, не выполняет обязанности, возложенные на него законом или иным нормативным правовым актом, или делает это ненадлежащим образом, то возможно повторное привлечение его к ответственности после вступления в законную силу ранее вынесенного постановления по тому же составу административного правонарушения (Постановление ФАС Западно-Сибирского округа от 29 сентября 2009 года № Ф04-6011/2009(20727-А03-6). ГН (Окончание в следующем номере)

НАдзорная практика транспорт

Безопасность с повестки дня не снимается Коллегия Ространснадзора обсудила вопросы совершенствования контрольно-надзорной деятельности в сфере обеспечения транспортной безопасности, состояние защищенности транспортных объектов и меры по повышению эффективности надзора за исполнением законодательства, в том числе в рамках реализации Указа Президента Российской Федерации Д. Медведева «О создании комплексной системы обеспечения безопасности населения на транспорте».

Х

арактеризуя текущее состояние обеспечения транспортной безопасности, коллегия отметила, что в результате контрольно-надзорной деятельности Ространснадзора в 2011 году • выявлено 2 959 нарушений требований нормативных правовых актов по транспортной безопасности; • выдано 711 обязательных для исполнения предписаний; • составлено 268 протоколов об административных правонарушениях; • вынесено 157 постановлений о привлечении к административной ответственности должностных и юридических лиц; • общая сумма штрафов от проверок транспортной и авиационной безопасности составила 2,3 млн. рублей. В числе актуальных названа проблема обеспечения транспортной безопасности, что подтверждается статистикой актов незаконного вмешательства (АНВ) в деятельность транспортного комплекса. Резкий рост АНВ на транспорте в 2009, 2010 и 2011 годах свидетельствует о том, что террористическая угроза продолжает сохраняться. Минтрансом России совместно с другими федеральными органами, субъектами РФ в ходе реализации указа Президента РФ о создании комплексной системы обеспечения безопасности населения на транспорте проводится комплекс мероприятий, направленных на оснащение транспортных объектов специализированными техническими средствами и устройствами, обеспечивающими защиту от актов незаконного вмешательства. В основе создаваемой системы Федеральный закон «О транспортной безопасности». Минтрансом разработана соответствующая нормативноправовая база. Всего для реализации закона приняты 7 федеральных законов, 6 нормативных актов, 17 приказов Минтранса. Разработаны и представлены в Правительство РФ предложения по совершенствованию нормативно-правовой базы по организации досмотра пассажиров, ручной клади, личных вещей, грузов и багажа на различных видах транспорта. На сегодняшний день компетентными органами в области безопасности проводится работа по аккредитации специализированных предприятий по категорированию объектов транспортной инфраструктуры и транспортных средств.

Ространснадзору следует повысить требовательность к субъектам надзора по соблюдению законодательства. В том числе необходимо инициировать внесение изменений в законодательство РФ по повышению роли Ространснадзора в обеспечении безопасности, ужесточению ответственности хозяйствующих субъектов. Необходимо совершенствовать практику плановых и внеплановых проверок. Коллегия отметила необходимость усиления межведомственного взаимодействия для повышения эффективности государственного контроля и надзора, осуществляемого в целях обеспечения транспортной безопасности, контрольнонадзорной деятельности Ространснадзора. Проведен анализ нормативно-правового обеспечения, обозначены проблемные вопросы и предложены пути их решения. В работе коллегии приняли участие заместитель министра транспорта Российской Федерации А. Недосеков, руководитель Федеральной службы по надзору в сфере транспорта А. Касьянов, представители Генеральной прокуратуры и Государственной Думы Российской Федерации, ФСБ и МВД России, Администрации Президента и Правительства Российской Федерации, министерств и ведомств, начальники территориальных управлений Ространснадзора, руководители ведущих предприятий и организаций транспортной отрасли. ГН

№ 3, ноябрь, 2011 г.

75

В информации отказали… Весной этого года общественная организация «Эконадзор», осуществляющая деятельность по охране окружающей среды в Ханты-Мансийском автономном округе–Югре, в судебном порядке доказала свое право на получение от юридического лица информации экологического характера. Это был первый случай подобных разбирательств в судебной практике округа. Евгений СЛЮСАРЬ, председатель общественной организации «Эконадзор» (Сургут)

О

тветчиком в этом деле выступало ООО «РН-Юганскнефтегаз», должностные лица которого не предоставили общественной организации запрошенную ею информацию о мерах по охране окружающей среды. Поводом для разногласий между экологами и нефтяниками стали обширные нефтяные разливы вдоль автодороги Пыть-Ях – Угут в районах пролегания трубопроводов компании, которые выявили специалисты общественной организации в октябре 2010 года в ходе проведения общественного экологического контроля. Общая площадь нефтезагрязнений, по подсчетам специалистов, составила около пяти гектаров. Поскольку никаких признаков мероприятий по локализации разливов и сбору нефти на момент проведения проверки не наблюдалось, экологи сочли резонным запросить у нефтяной компании информацию о мерах, предпринимаемых для ликвидации загрязнений. К сожалению, нефтяники не посчитали нужным дать ответ на запрос общественной организации в установленный законом срок, в связи с чем им было направлено напоминание, которое также не возымело должного эффекта. Тогда общественники были вынуждены обратиться в Управление Росприроднадзора по ХМАО– Югре с заявлением о привлечении виновных лиц к административной ответственности за умышленное сокрытие экологической информации (ст. 8.5 Кодекса РФ об административных правонарушениях). Должностное лицо ведомства, однако, не усмотрело в действиях ООО «РН-Юганскнефтегаз» состава административного правонарушения

Судебный прецедент, созданный общественной организацией «Эконадзор», подтвердил право общественной организации на получение и обязанность юридических лиц предоставления экологической информации

76

и вынесло постановление прекратить производство по делу, сославшись на то, что законом не предусмотрена обязанность предоставления такой информации общественным организациям. Между тем статьей 42 Конституции РФ и положениями Федерального закона «Об охране окружающей среды» за общественными организациями закреплено право на получение полной и достоверной информации о состоянии окружающей среды, о мерах по ее охране, об обстоятельствах и о фактах хозяйственной и иной деятельности, создающих угрозу окружающей среде, жизни, здоровью и имуществу граждан. Очевидно, что отказ в предоставлении такого рода информации идет вразрез с законодательными требованиями и, к тому же, препятствует ведению общественными экологическими организациями своей уставной деятельности. Не согласившись с постановлением Управления Росприроднадзора по ХМАО–Югре, общественники обратились в Арбитражный суд ХМАО–Югры с заявлением об отмене постановления и о привлечении ООО «РН-Юганскнефтегаз» к административной ответственности (дело № А75-11551/2010). Но и в судебном органе заявление общественников не нашло поддержки: решением судьи Арбитражного суда ХМАО – Югры им было отказано в удовлетворении заявленных требований. Причина такого решения в судебном акте была указана лишь вскользь: «Доводы организации относительно того, что обязанность ООО «РН-Юганскнефтегаз» по оперативному предоставлению истребованной информации вытекает из положений пункта 4 статьи 6 Федерального закона от 27. 07. 2006 года № 146-ФЗ «Об информации, информационных технологиях и защите информации», согласно которой обладатель информации при осуществлении своих прав обязан соблюдать права и законные интересы иных лиц, судом отклоняют-

обратная связь Принцип гласности зяйственной и иной деятельности, создающей угрозу окружающей среде, жизни, здоровью и имуществу граждан, влечет за собой возникновение у этого юридического лица обязанности по предоставлению поименованной в данном Федеральном законе экологической информации.[…] В противном случае указанное выше право было бы фикцией, не обеспечивающей реальную возможность получения гражданами Российской Федерации и их общественными объединениями, созданными специально в целях защиты экологии, информации о безопасности среды обитания».

Т

аким образом, решение Восьмого арбитражного апелляционного суда в городе Омске по делу № А75-11551/2010 не просто подтвердило право общественной организации «Эконадзор» на получение экологической информации в конкретном случае, но и создало судебный прецедент, фактически подтверждающий обязанность предоставления такой информации юридическими лицами по запросу общественников. ГН

ся как основанные на неправильном толковании норм права». Никаких пояснений о том, почему нормы закона истолкованы неправильно и каким образом их следовало бы толковать, приведено не было. Поскольку в решении судьи отсутствовало какое-либо нормативное и мотивированное обоснование в отношении заявленных доводов общественников, они обратились с обжалованием указанного решения в Восьмой арбитражный апелляционный суд в городе Омске, который, рассмотрев материалы дела, встал на их сторону и 26 апреля 2011 года признал решение суда первой инстанции ошибочным. По своему решению суд второй инстанции пришел к следующему выводу: «Наличие у общественной организации, осуществляющей деятельность в области охраны окружающей среды, предусмотренного законом «Об охране окружающей среды» права на обращение к юридическому лицу за получением своевременной, полной и достоверной информации о состоянии окружающей среды, о мерах по ее охране, об обстоятельствах и о фактах хо-

Решение Арбитражного суда ХантыМансийского автономного округа – Югры от 07.02.2011 по делу № А7511551/2010 отменить. Принять по делу новый судебный акт. Заявление общественной организации Ханты-Мансийского автономного округа – Югры по содействию в решении задач в области экологии «Эконадзор» удовлетворить.

1052/2011-12634(1)

ВОСЬМОЙ АРБИТРАЖНЫЙ АПЕЛЛЯЦИОННЫЙ СУД 644024, г. Омск, ул. 10 лет Октября, д.42, канцелярия (3812)37-26-06, факс:37-26-22, www.8aas.arbitr.ru, info@8aas.arbitr.ru

город Омск 26 апреля 2011 года

ПОСТАНОВЛЕНИЕ Дело № А75-11551/2010

Резолютивная часть постановления объявлена 19 апреля 2011 года. Постановление изготовлено в полном объеме 26 апреля 2011 года. Восьмой арбитражный апелляционный суд в составе: председательствующего судьи Кливера Е.П., обязать заинтере 9 сованн судей Ивановой Н.Е., Рыжикова О.Ю., за ое лицо явителя устранит путеМихайловой м ос при ведении протокола судебного заседания ь нару А75- 11 уществН.А., админсекретарем шение 551/201 ления истратив 0 прав и дальнейш ном законны рассмотрев в открытом судебном заседании авонар (регистрационный его пр привлеапелляционнуюпржалобу х инте ушении чении ресов ои зводства , возбуж кХанты-Мансийского админис номер 08АП-1825/2011) общественной организации автономного денном по де статье тративно лу об п о заяв 8.5 К й отве лению оАП экологии «Эконадзор», тств округа – Югры по содействию в решении в области ОГРН енност Организ РФ ис админзадач и ООО х.№ И ации о истратив «Р О Н но 27 -Юганс гозаявитель) 7- 10 1088600001490, ИНН 8602118935 (далее Организация; расследо кнефтега от 30 и т.п.– пр вания, .08.2010 з» по и нали со чии пр (путем ления от на решение Арбитражного суда Ханты-Мансийского автономного округаст–авЮгры едусмот проток провед ренных Таким ол ении а, вынесе законода образоГ.А.), ни 07.02.2011 по делу № А75-11551/2010 (судья Шабанова принятое м е те , постан льством арбитр учитыва овлени ажного основа я изло я ний). суда от жен по заявлению общественной организации округа ные –вы 07.02.20автономного основа Ханты-Мансийского ше об нное на 11 по ст де не оя лу верном «Эконадзор» тельства № А75 Югры по содействию в решении задач 3 частви области экологии толкован , -1 1551/201 решение 2 статьи ии норм 0 подл 270 Арбв сфере природопользования материа ежит от к Управлению Федеральной службы по надзору итражно льного мене, ка го проц права (п к ессуальн ункт 4 ча (Росприроднадзора) по Ханты-Мансийскому автономного округу - Югры (далее – ого коде сти 1, пу Вопрос кса Росс нкт о взыск ий ск ой ании го Управление Росприроднадзора ХМАО – Югре; административный орган; Федерац расспо матри сударств ии). вается, енной так как пошлины заинтересованное лицо), кодекса в соотве по апел Россий тствии ской Ф ля ционно с глтребований авой 25 едерацсамостоятельных при участии в деле третьего оргалица, й жалоб ии заяв на госуне заявляющего Арбитра е не дарств ление об жного ной по оспари «РНпроцес относительно предмета спора – общества сенограниченной шлиной ответственностью вании ре суальног не обла ш о ения ад га ет м ся ин . Юганскнефтегаз», ОГРН 1058602819538, ИНН 8604035473 (далее – ООО «РНистратив Руково ного дствуясь пункто Юганскнефтегаз»; третье лицо), кодекса м 2 статьи Россий 269, стат ской Ф едот ьей 271 ерац о признании незаконным и отмене постановления 29.11.2010 ии, Вос № 137-ЭК/22, Арбитра ьмой ар жного пр битраж оцессуал ный ап ьного елляци онный суд ПОСТА НОВИ Л: Решение Арбитра жного су 07.02.20 11 по де да Ханты лу № А -М ансийс 75-115 кого ав 51/2010 Принять тономно отменит по делу го окру ь. новый га – Югр судебны Заявлени ы от й акт. е общес тв – Югр енной ы по органи зации Х содейств анты -М удовлетв ию в ансийс решении орить. кого ав задач тономно в обла го окру Признат сти эк га ь неза ологии конным службы «Экона и отмен дзор» по надз ить по ору в становле Мансийс сфере ние Упр природ кому ав опользов авлени тономно я Федер ания (Р го окру альной осприр гу – Ю однадзор гры от 29.11.20 а) по 10 № 13 Ханты 7- ЭК/2 2 о прек ращении

№ 3, ноябрь, 2011 г.

77

Знать, чтобы действовать

«Часто простое кажется сложным» – поет в фильме «Большая перемена» героиня Светланы Крючковой. Не только в песне, но и в жизни, если не знаешь общих правил, решение принимать сложно. В связи с этим простой совет: не хочешь нарушать закон – изучи его!

– Налогоплательщик в 2011 году применяет единый налог на вмененный доход (ЕНВД), со следующего года планируем перейти на упрощенную систему налогообложения, так как деятельность на ЕНВД прекращаем. Какое заявление следует подать в налоговую инспекцию? Ответ Федеральной налоговой службы: – Вам следует подать два заявления: первое – о переходе на упрощенную систему налогообложения (УСН) с 1 января 2012 года, второе – о снятии с учета в качестве налогоплательщика ЕНВД. Налогоплательщики, изъявившие желание перейти на УСН с 1 января 2012 года, подают заявление в налоговый орган по месту своего нахождения в период с 1 октября по 30 ноября 2011 года (п. 1 ст. 346.13 Налогового кодекса Российской Федерации (далее НК РФ). Форма данного заявления утверждена приказом ФНС России от 13 апреля 2010 года № ММВ-7-3/182 (№ 26.2-1). Следует отметить, что уведомление о возможности (невозможности) применения УСН налоговый орган не выдает. Если в инспекцию поступит письменное обращение налогоплательщика с просьбой подтвердить факт применения УСН, то налоговый орган выдает налогоплательщику документ по форме № 26.2-7 «Информационное письмо» (письмо ФНС России от 22 апреля 2011 года № КЕ-4-3/6584). При прекращении предпринимательской деятельности, подпадающей под ЕНВД, налогоплательщик в течение пяти рабочих дней со дня прекращения такой деятельности обязан обратиться в налоговый орган с заявлением о снятии с учета (п.3 ст. 346.28 НК РФ). Форма данного заявления утверждена приказом ФНС РФ от 12 января 2011 года № ММВ-7-6/1 (для организаций № ЕНВД-3, для индивидуальных предпринимателей № ЕНВД-4). Налоговый орган в течение пяти рабочих дней со дня получения указанного заявления обязан выдать налогоплательщику уведомление о снятии с учета в качестве налогоплательщика ЕНВД.

– Налогоплательщик, применяющий УСН, не представил декларацию, оборотов нет. Какое наказание нас ждет? Ответ Федеральной налоговой службы: – Непредставление налоговой декларации в установленный законодательством о налогах и сборах срок влечет применение к налогоплательщику ответственности, установленной ст. 119 НК РФ.

78

Согласно п.7 Информационного письма Президиума ВАС РФ от 17 марта 2003 года № 71 отсутствие у налогоплательщика по итогам конкретного налогового периода суммы налога к уплате само по себе не освобождает его от обязанности представления налоговой декларации по данному налоговому периоду. Установленный ст. 119 НК РФ минимальный размер штрафа (1000 руб.) подлежит взысканию за непредставление налоговой декларации в установленный законодательством срок, в том числе в случае, когда сумма налога к уплате по такой налоговой декларации отсутствует («нулевая» декларация). Данная позиция подтверждается письмом Минфина России от 7 октября 2011 года № 03-02-08/108. Пункт 1 ст. 76 НК РФ дает право налоговому органу в случае непредставления налогоплательщиком налоговой декларации в течение 10 дней по истечении установленного срока представления такой декларации вынести решение о приостановлении операций по счетам в банке.

– Прошу проконсультировать по вопросу экспертизы проекта компании Русэкойл по строительству мусоросжигательного завода под Питером. Кировские газеты пишут, что похожий проект, предлагаемый в свое время у них в регионе, не прошел экспертизу в вашей организации. Так ли это и где получить заключение об экспертизе? Отвечает руководитель Росприроднадзора Владимир Кириллов: – В соответствии со статьей 18 Федерального закона от 23 ноября 1995 года № 174-ФЗ «Об экологической экспертизе» заключение государственной экологической экспертизы направляется заказчику. Для осуществления соответствующих контрольных функций информация о заключении государственной экологической экспертизы направляется территориальным органам федерального органа исполнительной власти в области охраны окружающей среды (в случае проведения государственной экологической экспертизы федеральным органом исполнительной власти в области экологической экспертизы), органам исполнительной власти субъектов Российской Федерации и органам местного самоуправления и в случаях, определяемых федеральным органом исполнительной власти в области экологической экспертизы, – кредитным организациям, которые осуществляют финан-

обратная связь спрашивали – отвечаем сирование реализации объекта государственной экологической экспертизы. Информацию о результатах проведения конкретной государственной экологической экспертизы можно получить в Управлении Росприроднадзора по Кировской области.

– Максим Жуков на форуме сайта Роспотребнадзора задает вопрос по санитарно-защитной зоне градообразующего предприятия, в зоне которого, как описывает служба Роспотребнадзора района, существует жилая застройка. При том, что даты постройки жилых строений имеют более старший возраст. Я испрашиваю земельный участок, расположенный глубоко в зоне существующей жилой застройки. Получен ответ, что санитарно-защитная зона предприятия «...» составляет 500 м и ваш участок находится внутри санитарно-защитной зоны. В выделении данного земельного участка отказываем. Как в этом разобраться? Если уже существует жилая застройка (частный сектор), расположенная на удалении 400 м, а мой участок расположен внутри данной застройки (на чуть большем удалении), почему не согласовывают? Наверняка существует либо сужение санитарно-защитной зоны, либо что-то еще. Ведь дома-то никто не сносит и их жители ничего не знают, в противном случае я бы не пытался участок выводить на земельный аукцион... Отвечает пользователь Сергей Матюхин: – В соответствии с п. 5.1 СанПиН 2.2.1/2.1.1.1200-03 «Санитарнозащитные зоны и санитарная классификация предприятий, сооружений и иных объектов. Новая редакция» определен режим использования территории санитарно-защитной зоны, а именно: «В санитарно-защитной зоне не допускается размещать: жилую застройку, включая отдельные жилые дома, ландшафтнорекреационные зоны, зоны отдыха, территории курортов, санаториев и домов отдыха, территории садоводческих товариществ и коттеджной застройки, коллективных или индивидуальных дачных и садово-огородных участков, а также другие территории с нормируемыми показателями качества среды обитания; спортивные сооружения, детские площадки, образовательные и детские учреждения, лечебно-профилактические и оздоровительные учреждения общего пользования». Существующая процедура установления и изменения размеров санитарно-защитной зоны прописана в разделе IV «Установление размеров санитарнозащитных зон» СанПиН 2.2.1/2.1.1.1200-03.

– Имеет ли право Заказчик в качестве критериев оценки на участие в конкурсе использовать такие критерии, как: квалификация участника конкурса (опыт выполнения аналогичных работ), наличие трудовых ресурсов (квалифицированных специалистов). Не противоречат ли данные требования п. 2.1 ст. 22 № 94-ФЗ. Ответ специалиста Федеральной антимонопольной службы: – Согласно части 4.1 статьи 28 Закона о размещении заказов конкурсная комиссия при оценке и сопоставлении заявок на участие в конкурсе, в соответствии с критерием качество работ, услуг и (или) квалификация участника конкурса при раз-

мещении заказа на выполнение работ, оказание услуг настоящей статьи, вправе оценивать деловую репутацию участника конкурса, наличие у участника конкурса опыта выполнения работ, оказания услуг, наличие у него производственных мощностей, технологического оборудования, трудовых, финансовых ресурсов и иные показатели, необходимые для выполнения работ, оказания услуг, являющихся предметом контракта, в том числе квалификацию работников участника конкурса, в случае, если это установлено содержащимся в конкурсной документации порядком оценки и сопоставления заявок на участие в конкурсе.

– Может ли работодатель получить в Гострудинспекции бесплатную консультацию по вопросам охраны труда и технике безопасности? И как это сделать? Отвечает специалист Государственной инспекции труда в Кировской области: – В соответствии с Федеральным законом № 59 «О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации» от 2 мая 2006 года граждане имеют право обращаться лично, а также направлять индивидуальные и коллективные обращения в письменной форме или в форме электронного документа в государственные органы, должностным лицам. Рассмотрение обращений граждан осуществляется бесплатно. Получить консультацию лично можно в помещении Государственной инспекции труда в Кировской области по адресу: г. Киров, ул. Сурикова, 19, каб. 100 с понедельника по четверг с 8 до 17 часов, в пятницу с 8 до 16 часов. Направить обращение в письменной форме можно по адресу: 610035, г. Киров, ул. Сурикова, 19 в Государственную инспекцию труда в Кировской области. Направить обращение в форме электронного документа можно по адресу: git@kirovcity.ru – До вступления в силу Федерального закона от 4 мая 2011 года № 99ФЗ была получена лицензия на деятельность по проведению экспертизы промышленной безопасности опасных производственных объектов. Срок действия, обозначенный в лицензии, до 21 июня 2012 года. Следует ли считать, что, согласно ч.3 ст. 22 вышеназванного Федерального закона, лицензия стала бессрочной, то есть в июне 2012 года ее не надо продлевать? Специалисты Управления обеспечения организационно-контрольной и лицензионно-разрешительной деятельности Ростехнадзора разъясняют: – Федеральный закон от 4 мая 2011 года № 99-ФЗ «О лицензировании отдельных видов деятельности» (далее – Федеральный закон № 99-ФЗ) вступает в силу по истечении ста восьмидесяти дней после дня его официального опубликования. Согласно п.3 ст. 22 Федерального закона № 99-ФЗ предоставленные до дня вступления в силу настоящего Федерального закона лицензии на виды деятельности, указанные в части 1 статьи 12 настоящего Федерального закона, действуют бессрочно. На основании изложенного, в случае если сроки действия соответствующих лицензий не истекли на момент вступления в силу Федерального закона № 99-ФЗ, то данные лицензии будут действовать бессрочно. ГН

№ 3, ноябрь, 2011 г.

79

нормы, правила, стандарты

«Экологический пакет» распечатали Разработанный Минприроды России Федеральный закон «О внесении изменений в Федеральный закон «Об охране окружающей среды» и отдельные законодательные акты Российской Федерации», направленный на повышение эффективности государственного экологического мониторинга, принят Федеральным собранием Российской Федерации.

З

аконопроект входит в «экологический пакет», подготовленный Минприроды России в рамках реформирования экологического законодательства. Документ предусматривает объединение в одну систему 14 существующих видов государственного экологического мониторинга, осуществляемых более чем 10 различными ведомствами. Второе нововведение – создание единого государственного фонда данных экологического мониторинга, который должен стать основой для принятия управленческих решений в области охраны окружающей среды. Кроме того, закон определяет правовой статус единой государственной автоматизированной системы мониторинга радиационной обстановки, устанавливает необходимые для ее функционирования положения.

Порядок стал проще Утвержден упрощенный порядок переоформления свидетельств о государственной регистрации и санитарно-эпидемиологических заключений.

С

видетельства о государственной регистрации, выдаваемые по Единой форме Таможенного союза, могут быть оформлены при наличии действующих свидетельств о государственной регистрации (санитарно-эпидемиологических заключений) на основании ранее полученных протоколов в упрощенном порядке. Для оформления свидетельства о государственной регистрации в соответствии с Единой формой документов, подтверждающих безопасность продукции (товаров), предоставляются: • заявление (дополнительно в заявлении указываются номер и дата ранее выданного свидетельства о государственной регистрации (санитарно-эпидемиологического заключения); • оригинал свидетельства о государственной регистрации или санитарно-эпидемиологического заключения; • копия свидетельства о государственной регистрации или санитарно-эпидемиологического заключения без заверения; • документ, подтверждающий уплату государственной пошлины в размере 200 рублей. Оформление свидетельства о государственной регистрации в соответствии с Единой формой документов, подтверждающих безопасность продукции (товаров), осуществляется в Роспотребнадзоре или его территориальном органе, по месту получения ранее оформленных свидетельств о государственной регистрации (санитарно-эпидемиологических заключений). Изменения в национальный реестр санитарно-эпидемиологических заключений на продукцию, прошедшую санитарноэпидемиологическую экспертизу, и реестр продукции, прошедшей государственную регистрацию, не вносятся. Данные о выданном свидетельстве о государственной регистрации вносятся в реестр свидетельств о государствен-

80

ной регистрации, оформленных в соответствии с Единой формой документов, подтверждающих безопасность продукции (товаров). Указанный порядок не распространяется на вновь производимую (ввозимую) продукцию.

По пути сближения с Европой Министерством регионального развития совместно с Национальными объединениями строителей, проектировщиков, изыскателей подготовлена комплексная программа гармонизации российской и европейской систем технического нормирования в строительстве. Ее реализация предусматривает выпуск гармонизированных с международными и европейскими стандартами СНиПов, а также разработку национальных стандартов и свода правил на основе Еврокодов.

Р

аботу по организации изучения Еврокодов ведет Рабочая группа экспертов Россия-ЕС по Еврокодам. В октябре в рамках Международной конференции «Интеграция, партнерство и инновации в строительной науке и образовании» МГСУ, Рабочая группа экспертов Россия-ЕС по Еврокодами ООО «КБ «Спецпроект» организовали и провели семинар, на котором рассмотрены вопросы сравнительного анализа СНиП и Еврокодов, разработки глоссария, опыт использования Еврокодов в Великобритании и Финляндии, особенности национального приложения к Еврокоду 1990, основы надежности в составе конструкционныхЕврокодов. В ходе семинара состоялась презентация двух русскоязычных справочников по Еврокоду 1990 и Еврокоду 1991.

Выписка из реестра Минэкономразвития России утвердило Административный регламент предоставления Федеральной службой государственной регистрации, кадастра и картографии государственной услуги по предоставлению сведений из государственного реестра саморегулируемых организаций, в отношении которых не определен уполномоченный федеральный орган исполнительной власти, осуществляющий функции по контролю (надзору) за их деятельностью.

П

риказ Минэкономразвития России от 7 октября 2011 года № 552 зарегистрирован в Минюсте России 2 ноября 2011 года. Административный регламент предоставления Федеральной службой государственной регистрации, кадастра и картографии государственной услуги по предоставлению сведений из государственного реестра саморегулируемых организаций, в отношении которых не определен уполномоченный федеральный орган исполнительной власти, осуществляющий функции по контролю (надзору) за их деятельностью, определяет стандарт предоставления указанной государственной услуги и устанавливает сроки и последовательность административных процедур и действий при предоставлении государственной услуги по предоставлению сведений из государственного реестра саморегулируемых организаций, в отношении которых не определен уполномоченный федеральный орган исполнительной власти, осуществляющий функции по контролю (надзору) за их деятельностью.

ÃÎÑÓÄÀÐÑÒÂÅÍÍÛÉ ÍÀÄÇÎÐ