Derogación de valores criterio aduaneros (una traba menos para los operadores)

Dr. Carlos Alberto SOTO

Abogado especializado en derecho aduanero y comercio exterior. Socio del Estudio SotoArancedo. www.sotoarancedo.com.ar

En esta oportunidad quisiera tratar la reciente derogación de las resoluciones RG AFIP N° 2.730/09 y RG AFIP 4710/20 efectuadas por la Res. Gral. AFIP 5582/24 y la Res. Gral. AFIP 5587/24. Las mismas establecían valores criterio de importación de carácter precautorio y valores de referencia para las exportaciones respectivamente.

Un poco de historia

Debemos recordar que en el año 1981 se sancionó el Código Aduanero que, en materia de valoración aduanera, establecía que a fin de que el Estado tuviera el control total de las operaciones aduaneras tanto en materia de importación como de exportación se siguieran diversos métodos de valoración -a elección de la Aduana-, en los que fuera dicho Organismo quien finalmente fijara qué valores le parecían razonables, para tomarlos como base tributaria de importación y exportación.

Esto estaba acorde con lo que regía a nivel internacional hasta el año 1979, que era la Definición del Valor de Bruselas, un sistema que partía de la base de que las mercaderías tenían un único valor razonable objetivamente determinable, independientemente de lo que acordaran las partes en cada caso concreto y ese valor teórico era perfectamente determinable por las aduanas.

En consecuencia, los importadores y exportadores se tenían que ajustar a ese valor, aunque hubieran comprado o vendido a un precio diferente. En 1979 se firmó en Ginebra el llamado “Acuerdo de Valoración del GATT”, que estableció un cambio de paradigma en lo que se refiere a la valoración de la mercadería en aduana.

Este acuerdo tomaba como base para valorar la mercadería la realidad comercial, es decir, el precio acordado entre dos partes independientes para una compraventa de mercancías.

Sobre esa base se debe valorar aduaneramente según este Acuerdo, que recién entró en vigencia en Argentina en el año 1986, con la sanción de la ley 23.311.

Fue un cambio sustancial pues, en primer lugar, las Aduanas pasaron a estar obligadas a valorar sobre la base de métodos basados en la realidad comercial y siguiendo un estricto orden de prelación, siendo el primero de ellos el de la compraventa concreta de la mercadería en cuestión, es decir, el llamado “valor de transacción”.

Naturalmente esto exigió un aggiornamiento de las Aduanas y una mayor interconexión entre ellas y con la realidad de los otros países, para poder discriminar en qué caso un precio factura correspondía que fuera la base de valoración y en qué otro caso la factura no se ajustaba a la realidad y debía ser descartada como base de valoración.

Debemos tener en cuenta que cuando en una importación o en una exportación se declara un precio de factura que no coincide con la realidad de la operación no estamos hablando de una cuestión de valoración en sí misma, sino de una cuestión infraccional (declaración inexacta) o incluso delictiva (contrabando documentado, mediante la presentación de documentación falsa (con falsedad ideológica por ser falso su contenido).

Los valores de referencia/valores criterio

En ese sentido, en Argentina se fue implantando un mecanismo que tendiera a conservar en la Aduana las facultades que otrora le daba la Definición de Valor de Bruselas, fijando internamente “valores” (inicialmente llamados “de referencia” y luego “criterio”), que se estimaron razonables para determinados productos. Esto chocaba con lo establecido en la ley 23.311 y se plantearon muchos litigios de los afectados, por lo que se ideó una variante: un sistema que no fuera estrictamente de valoración aduanera sino de control, es decir, fijar esos mismos “valores” y determinar que quienes se apartaran de los mismos tendrían muchísimas dificultades operativas.

Así, en el año 2005 la AFIP-DGA dicto la Resolución General N° 1907 estableciendo valores criterio de carácter precautorio y creó un sistema de control de valor con un procedimiento para el control del valor declarado en las importaciones y otro procedimiento para la determinación del valor en aduana de la mercadería importada. Esta normativa se dictó a sabiendas de que como sistema de valoración no se ajustaba a derecho ya que contradecía lo que establece la ley 23.311, entonces se lo creó como un sistema de control, que no es lo mismo que un sistema de valoración, pero en definitiva operaba como control de los valores que estuvieran apartados del valor criterio fijado por la Aduana.

En consecuencia, si bien no se realizaba automáticamente un ajuste de valor, se le exigía al importador la constitución de garantías y el despacho de importación pasaba a ser de canal rojo valor, lo cual implicaba un proceso completo de verificación física y documental, mayores costos de despacho a plaza, la constitución de pólizas de caución, la pérdida en algunos casos de beneficios tributarios y, luego, una investigación que podía llegar a durar mucho tiempo.

Al importador que opera legalmente y que, por ser competitivo consigue buenos precios, no se lo trata como a un posible delincuente

El derrotero de este proceso podía llegar a ser incluso más costoso para el importador / exportador que el propio ajuste de valor.

Con el correr del tiempo este procedimiento se fue generalizando, se dividió el mundo en zonas numeradas, se establecieron valores criterio para muchísimas posiciones arancelarias y para muchísimas zonas.

Naturalmente, esto dio lugar a una mecánica que se empezó a aproximar a los que regía antes de la ley 23.311 e incluso pasó a cumplir una función proteccionista, pues tanto el establecimiento de algunos valores criterio como su cuantía eran propuestos por las Cámaras Empresarias locales. En definitiva, se generalizó un criterio teórico por debajo del cual el valor declarado se consideraba incorrecto, incluso con valores determinados por kilo, lo que en definitiva eran lo más alejado de lo que sería la valoración propiamente dicha, porque muchas veces el peso de la mercadería no guarda relación directa con su precio. De esta forma se fue creando todo un sistema que realmente implicaba una enorme cantidad de personal aduanero dedicado a eso, más una enorme cantidad de dificultades para los importadores. Esto también derivó en un “sistema híbrido de hecho” ya que, si bien este era solamente un sistema de control, no de valoración, se estableció que la mercadería que se importe a un precio inferior al valor criterio, podía seguir su curso y eximirse de la investigación y la constitución de garantías, si el importador acepta tomar el valor criterio como base de valoración.

En definitiva, todo esto era una vuelta más para que termine siendo un sistema por el cual se valoraba la mercadería y se recaudaban tributos.

El nuevo panorama

Se puede entender la resistencia inicial de la Aduana a ajustarse al nuevo sistema de valoración que se aprobó en el año 1986.

Debemos recordar que en la década de 1980 eran escasos los elementos técnicos y tecnológicos con los que contaba la Aduana, no había acuerdos en con otros países, no existían conexiones entre las aduanas a los fines de compartir información, había poca información disponible, desde luego no existían las ventas online, no existían cotizaciones online, no existía nada de todo eso.

La Aduana Argentina en esa época contaba con muy poca información disponible pero claramente este no es el caso de lo que ocurre en la actualidad.

La realidad es que la herramienta legal para valorar la mercadería de importación es la establecida en la ley 23.311 y debe basarse en la realidad comercial y el valor de transacción, lo que conlleva que una misma mercadería pueda llegar a tener diferentes valores -todos aceptables a fines aduaneros-, según las circunstancias de la venta, la cantidad, el país de origen, el nivel comercial e incluso cuestiones estacionales como liquidaciones de fin de temporada o ventas de contra estación.

Pero la valoración aduanera no tiene ninguna relación con los casos de conductas ilícitas.

En el caso de una importación, por ejemplo, con una factura que tenga un valor falso no es la vía de la valoración aduanera la forma de resolver la cuestión, sino por otra vía completamente diferente -contemplada en el Código Aduanero-, que es la de sancionar la infracción o delito cometidos mediante la referida falsificación. Esto no solo es la forma correcta en que el Estado aplica la legislación vigente sino que, justamente por eso, tiene un doble beneficio: Al importador que opera legalmente y que, por ser competitivo consigue buenos precios, no se lo trata como a un posible delincuente y se lo exime de toda una telaraña burocrática que lo complica, lo demora, le genera mayores costos y hace que esa mayor competitividad no llegue al mercado interno e impide los consumidores compren más barato. Por otra parte, al operador que obra en forma ilícita e incurre en una declaración inexacta o un contrabando documentado se lo reprime de una forma muchísimo más severa que con un simple ajuste de valor, con lo que se terminan usando herramientas disuasorias y represivas más eficientes. Esto funciona así, con excelentes resultados, en muchísimos países miembros de la OMC, donde ante una situación como la referida se realiza una denuncia penal o infraccional, no un mero ajuste de valor.

Conclusión

En definitiva, entiendo que hoy nos encontramos ante una medida que vuelve al espíritu de la ley 23.311 del año 1986 y que elimina una gran cantidad de trabas y mecanismos burocráticos que además de complicar la operatoria aduanera también habilitaban nichos de corrupción. Hoy se simplifica la operatoria de importación / exportación porque las cuestiones se pasarán a manejar por los carriles correspondientes. La valoración aduanera se hará con los criterios que establece la ley y las maniobras ilícitas se juzgarán con los procedimientos infraccionales o penales también establecidos por la ley.

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