201 diciembre 2010 by Deusto Business Alumni

Editado por la Asociación de Licenciados Universidad Comercial de Deusto

Vol. LXV Diciembre 2010 Núm. 201

Política fiscal y concierto económico frente a la crisis

Boletín de Estudios Económicos

Diciembre 2010

Boletín de Estudios Económicos

Concierto Económico y PIB Aitor Rodríguez-Anabitarte Aizpeolea Página 563

Propuestas de política fiscal Círculo de Empresarios Vascos Página 493

La austeridad fiscal como impedimento para la recuperación económica en España José Uxó González Página 409 La fiscalidad internacional: un “puzzle” en construcción Equipo de Landwell-PricewaterhouseCoopers coordinado por Javier Urizarbarrena y Miguel Cruz Página 435

El Concierto Económico como herramienta. Crisis económicas y políticas anticíclicas de las Diputaciones vascas. 18671936 Eduardo J. Alonso Olea Página 517

Bibliografía Página 587

El encaje del Concierto Económico en el nuevo orden tributario internacional José Gabriel Rubí Cassinello Página 465

D 201

D eusto .

Business School La Comercial

Con el patrocinio del

Con la colaboración de

Círculo de Empresarios Vascos

PricewaterhouseCoopers

ASOCIACION DE LICENCIADOS

Consejo de Redacción

BOLETIN DE ESTUDIOS ECONOMICOS

Iñaki Arechabaleta Torróntegui Ramón Benguría Inchaurtieta Ricardo Calle Saiz Juan J. Echeberría Monteberría Antonio Freije Uriarte Jesús Lobo Aleu Ricardo López Alvarez Víctor M. Menéndez Millán José Angel Sánchez Asiaín José Luis Sanchís Armelles

Universidad Comercial de Deusto Hnos. Aguirre, 2. Apartado 20044 Teléfonos 94 445 63 45 - 94 445 22 12. Fax: 94 445 72 54 48080 BILBAO (España) E-Mail: boletin.lacomercial@deusto.es

Comité de Dirección Fernando Gómez-Bezares Susana Rodríguez Vidarte

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El Boletín de Estudios Económicos es una publicación de la «Asociación de Licenciados en Ciencias Económicas por la Universidad Comercial de Deusto». Esta Asociación se creó en 1922, y publica el Boletín ininterrumpidamente, desde 1942. Cada volumen anual, de alrededor de 600 páginas, se divide en tres números (abril, agosto y diciembre). Los artículos solicitados se aceptan en español e inglés. Su objetivo es la publicación de trabajos originales de economía teórica y aplicada, especialmente dedicada a los problemas de la Empresa. Al primer autor del artículo se le entregan 50 separatas del mismo y 3 ejemplares de la revista. El indice de la revista y los resúmenes aparecen en Internet: (http://www.lacomercial.deusto.es/). También puede consultarse en: Latindex; AEDEM-Bibliométrica; CSIC-CINDOC; Econlit; DICE, etc. Todos los artículos publicados en el Boletín de Estudios Económicos, han sido escritos expresamente para el mismo, y no pueden ser reproducidos, total ni parcialmente, sin citar su procedencia. Si están interesados en alguna reproducción, dirijanse a la dirección de la revista.

Publicación impresa en papel ecológico. I.S.S.N.: 0006-6249 Dep. Legal: BI 959-1958

LETRAS DE DEUSTO Revista de la Facultad de Filosofía y Letras UNIVERSIDAD DE DEUSTO Director: José Antonio Ereño Altuna

VOL. 40

NUM. 127

ABRIL-JUNIO 2010

SUMARIO Págs.

ESTUDIOS ARMANDO BESGA, El problema del nombre del País Vasco ....................................

J. CARLOS ENRÍQUEZ FERNÁNDEZ Y JAVIER ENRÍQUEZ FERNÁNDEZ, Los aprendizajes tamborileros vascos. De las prácticas sensitivas y notacionales a las experiencias de los ministriles y las sagas musicales (siglos XVIII y XIX).

JON CARLOS CABALLERO MATILLA, El crimen del coronel Ángel de Pazos y Vela-Hidalgo, gobernador de las Islas Marianas (1884).....................................

145

NOTAS JOSÉ LUIS BARRIO MOYA, La biblioteca de don Pedro San Millán, relator de los Consejos de Castilla, Guerra y Santa Cruzada durante el reinado de Felipe IV (1660)............................................................................................

203

MARIO MARTÍN GIJÓN, La España franquista imaginada desde el exilio. Sobre dos narraciones inéditas de José Herrera Petere: “Los enterradores” y “Memoria de hambres”................................................................................

231

LAURA ARROYO, El Premio Nadal en el siglo XXI: estudio de tres ejemplos.......

253

TEXTOS RECUPERADOS MANUEL Mª URRUTIA LEÓN, Miguel de Unamuno en “La Liga Agraria” (dos artículos desconocidos) ................................................................................

273

ESTUDIOS DE DEUSTO Revista de la Universidad de Deusto Director: Ignacio M.ª Beobide

VOL. 58/1

ENERO-JUNIO

2010

SUMARIO ESTUDIOS

Págs.

Esperanza Gómez Corona, La construcción jurisprudencial de la propia imagen constitucional .........................................................................................

Pilar Juárez Pérez, La ley rectora de los contratos internacionales de consumo: el sistema del Reglamento n.º 593/2008 (“Roma I”)............................

Olga Marlasca Martínez, Los actos jurídicos documentados en los textos legales visigodos ...........................................................................................

María Martín Sánchez, La prohibición de discriminación por orientación sexual ............................................................................................................

115

Ramón Múgica Alcorta, Desde el gobierno corporativo a la responsabilidad de los administradores (II) ...........................................................................

135

Javier Tajadura Tejada, Derechos fundamentales e integración europoea...........

265

Manuel María Zorrilla Ruiz, Fatigosa irrupción de los derechos sociales fundamentales de los trabajadores en el espacio de la Unión Europea ...........

287

NOTA Jordi García Viña, ¿Cómo la negociación colectiva puede ayudar a reducir el absentismo en las empresas?........................................................................

311

Boletín de Estudios Económicos Vol. LXV Diciembre 2010 Núm. 201

Política fiscal y concierto económico frente a la crisis Sumario Págs. Presentación. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

403

“A modo de introducción” . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

407

I. La austeridad fiscal como impedimento para la recuperación económica en España.- Jorge Uxó González, Universidad de Castilla-La Mancha . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

409

II. La fiscalidad internacional: un “puzzle” en construcción.- Equipo de Landwell-PricewaterhouseCoopers coordinado Javier Urizarbarrena y Miguel Cruz . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

435

III. El encaje del Concierto Económico en el nuevo orden tributario internacional.- José Gabriel Rubí Cassinello, Diputación Foral de Bizkaia . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

465

IV. Propuestas de política fiscal.- Círculo de Empresarios Vascos . . . . . .

493

V. El concierto económico como herramienta. Crisis económicas y políticas anticíclicas de las diputaciones vascas. 1867-1936.Eduardo J. Alonso Olea, Centro de Documentación del Concierto Económico. UPV/EHU . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

517

VI. Concierto Económico y PIB.- Aitor Rodríguez-Anabitarte Aizpeolea, Escuela Universitaria de Estudios Empresariales. EHU/UPV. . . . . . . . . . .

563

VII. Bibliografía. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

587

Barandalla Casado, Guillermo; Garrido Goya, Pedro: 101 preguntas para una entrevista de M&A, por Fernando Gómez-Bezares. . . . . . . . .

587

Garmendia, Fermín; González, Manolo: La visión de Antonio Cancelo. Principios, pensamiento e innovación empresarial, por Carlos Alvarado

588

Mascareñas Pérez-Iñigo, Juan: Finanzas para directivos, por Fernando Gómez-Bezares . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

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BOLETIN DE ESTUDIOS ECONOMICOS Vol. LXV - N.º 201 - Diciembre 2010 (Páginas 403-405)

PRESENTACIÓN Hace escasamente un año, el número 198 del Boletín de Estudios Económicos recogía un conjunto de excelentes trabajos sobre la situación de crisis económica y financiera que, desde el 2007, presentan las otrora principales economías desarrolladas del planeta. La situación del sector financiero, las nuevas propuestas de regulación y supervisión que en aquél momento comenzaban a plantearse, los necesarios ajustes y reformas estructurales aún pendientes en nuestra economía eran, entre otros, los aspectos que en dicho volumen merecían nuestra atención. Desgraciadamente, un año más tarde, los desequilibrios financieros, lejos de desaparecer, siguen provocando continuos sobresaltos y la desconfianza, la atonía inversora, la falta de expectativas empresariales, el consumo deprimido y un mercado de trabajo que languidece, siguen siendo las notas que caracterizan nuestro entorno económico y social. Tras muchos análisis y diagnósticos, no parece que hayamos sido capaces de encontrar la receta adecuada para superar nuestros problemas. Con síntomas parecidos, Europa y Estados Unidos no han coincidido en el tratamiento terapéutico a aplicar y no ha sido posible aún comprobar la eficacia relativa de cada una de las terapias elegidas para la recuperación de la actividad económica y empresarial. El que una política monetaria demasiado laxa se encuentra sin duda entre las causas originadoras de la presente crisis financiera es algo en lo que todo el mundo coincide; en la necesidad de disminuir el ingente apalancamiento público y privado todos están de acuerdo y, sin embargo, tiembla la mano de los gobiernos y bancos centrales a la hora de frenar la liquidez o de introducir medidas de ajuste por temor al efecto contractivo de estas medidas sobre el crecimiento y el empleo. Ante un consumo privado que no termina de despegar y una inversión átona, inca-

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paces de tomar el relevo del gasto público, el “cuándo” y “cómo” proceder al necesario ajuste presupuestario es cuestión difícil de dirimir y no faltan voces que reclaman un mayor protagonismo de la política fiscal para dinamizar la actividad económica. Como en ocasiones anteriores, el Boletín de Estudios Económicos ha querido hacerse eco de las inquietudes que sobre esta cuestión nos fueron planteadas por el Círculo de Empresarios Vascos, y ha dedicado el presente volumen a recoger un conjunto de trabajos que valoran el potencial de actuación disponible en el marco fiscal y tributario y, más específicamente, en relación con el Concierto Económico de nuestra Comunidad Autónoma. Abre el número el trabajo de Jorge Uxó que se pregunta en qué medida el objetivo de austeridad fiscal, -condición sine qua non para recuperar la solvencia y credibilidad de nuestra economía en los mercados financieros-, puede convertirse en un importante impedimento para la recuperación económica en España y aporta claves para su correcta implementación. A continuación el equipo de Landwell-PricewaterhouseCoopers coordinado por Javier Urizarbarrena y Miguel Cruz, rubrican un trabajo en el que se pasa revista a las cuestiones más debatidas sobre el futuro del sistema tributario que está emergiendo de la crisis actual, desde el reconocimiento de la existencia de una contradicción creciente entre el fenómeno de la globalización económica y social, que exige acciones a nivel superior al ámbito estatal, y la actual superposición de soberanías nacionales. José Rubí es quién, acto seguido, aborda el encaje del Concierto Económico en este nuevo orden tributario internacional, analizando las limitaciones que todavía hoy afectan al régimen de Concierto y que deben de ser superadas con objeto de que éste cumpla eficazmente su papel en la nueva realidad jurídica y económica globalizada. En la parte central del volumen se encuentra el trabajo que recoge las conclusiones de la reflexión realizada en el seno del Círculo de Empresarios Vascos: un conjunto de 24 propuestas de actuación en el ámbito fiscal y tributario que se considera tendrían efecto positivo y facilitador en la actividad y gestión de nuestras empresas. Finalmente, dos colaboraciones que, desde una perspectiva histórica, refuerzan la propuesta de profundizar en la capacidad normativa del Concierto Económico como instrumento de actuación en esta situación de crisis que enfrentamos en la actualidad: el de Eduardo Alonso Olea,

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que analiza el papel del Concierto Económico en la instrumentación de políticas anticíclicas llevadas a cabo por las Diputaciones vascas en el período 1867-1936, y el firmado por Rodríguez-Anabitarte que estudia el período reciente, de 1990 a nuestros días. Queremos dejar constancia expresa de que este volumen no hubiera sido posible sin la colaboración de todos los autores mencionados, a quienes desde estas líneas damos las gracias por sus aportaciones, que estamos seguros serán del interés de todos nuestros lectores. Hemos de resaltar así mismo en esta ocasión, la iniciativa y el patrocinio del Círculo de Empresarios Vascos, con quién venimos manteniendo una fructífera relación que ha dado lugar ya a tres números en colaboración, y la valiosísima aportación de PriceWaterhouseCoopers, a quién queremos reconocer su especial compromiso e involucración en la planificación y gestión técnica de este número monográfico. EL COMITÉ DE DIRECCIÓN

BOLETIN DE ESTUDIOS ECONOMICOS Vol. LXV - N.º 201 - Diciembre 2010 (Páginas 407-408)

“A MODO DE INTRODUCCIÓN” Desde el Círculo de Empresarios Vascos siempre se ha querido resaltar el extraordinario valor del Concierto Económico, auténtica piedra angular de nuestro autogobierno e instrumento imprescindible que ya ha probado con creces su eficacia, tanto en la gestión de los ingresos públicos como en la regulación de las relaciones económico-fiscales. Aún más, no debe de olvidarse que el Concierto Económico ha propiciado una simetría en la capacidad de determinar ingresos y gastos, fortaleciendo la adecuación entre las decisiones de nuestros gobernantes y las necesidades y preferencias de la sociedad vasca. Pero, aceptada tanto su plena legitimidad histórica como su absoluta vigencia política, el Concierto constituye también hoy una gran oportunidad económica. Porque, a pesar de que su aplicación implique la asunción de riesgos recaudatorios, sobre todo en tiempos de crisis económica, la apuesta y el consenso de las instituciones y los agentes sociales y económicos por su desarrollo le convierten en un valioso y eficaz instrumento no solo para hacer frente a las coyunturas recesivas, sino también para el diseño de un esquema fiscal que promueva la inversión y fomente la creación de empleo. En esa línea, el Círculo de Empresarios Vascos desea plantear con este volumen monográfico del Boletín de Estudios Económicos de la Asociación de Licenciados de la Universidad Comercial de Deusto, algunas pautas de actuación desde la coherencia de la razón económica, conforme al propio espíritu del Concierto y siempre en el respeto a nuestro ordenamiento jurídico y al derecho comunitario. Son, pues, reflexiones sosegadas planteadas desde la responsabilidad de una asociación empresarial, siempre manifestadas con el mejor espí-

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ritu de colaboración y con la intención de señalar posibles modificaciones e identificar oportunidades de mejora en el desarrollo del Concierto Económico. Con este número monográfico dedicado al Concierto Económico, son ya tres los volúmenes en los que el Círculo de Empresarios Vascos ha colaborado con la Asociación de Licenciados de la Universidad Comercial de Deusto, desde que en Diciembre de 2007 y en Abril de 2009 patrocinó y coordinó respectivamente otros dos dedicados al reto de la globalización en la economía vasca y al marco de las relaciones laborales. Tres colaboraciones enormemente gratificantes para una asociación empresarial que siempre ha querido concebir a la Universidad de Deusto no solo como una cantera fundamental para asegurar la competitividad de nuestras empresas, sino también como una fuente de inspiración permanente para afrontar los principales retos que afectan a la economía y a la industria del País Vasco. En esta ocasión, la elaboración del boletín ha contado igualmente con la valiosa colaboración de la firma Pricewaterhousecoopers, cuya aportación para la reflexión y la mejor comprensión del pasado, el presente y el futuro del Concierto Económico ha sido decisiva. JOSE DOMINGO AMPUERO OSMA PRESIDENTE CÍRCULO DE EMPRESARIOS VASCOS

BOLETIN DE ESTUDIOS ECONOMICOS Vol. LXV - N.º 201 - Diciembre 2010 (Páginas 409-434)

LA AUSTERIDAD FISCAL COMO IMPEDIMENTO PARA LA RECUPERACIÓN ECONÓMICA EN ESPAÑA Jorge Uxó González Universidad de Castilla - La Mancha

1. Introducción: el objetivo del empleo y la falta de demanda agregada “There is work to do; there are men to do it. Why not bring them together?” J.M. Keynes, 1929 Este artículo tiene un objetivo muy concreto: mostrar los problemas que generará para la salida de la crisis y la recuperación del crecimiento y el empleo la estrategia actual de política fiscal aplicada en España (una drástica reducción del gasto público en medio de la recesión más importante desde que tenemos datos de Contabilidad Nacional). No hace falta insistir en la gravedad de la crisis y de sus efectos reales para la economía española. Después de una década en la que el crecimiento medio se situó en el 3,8% (entre 1997 y 2007) en el segundo trimestre de 2010 el PIB es un 4,6% menor que en el primer trimestre de 2008. En 2009, la tasa de crecimiento real fue del -3,7%, y en 2010 todavía registraremos una tasa negativa de crecimiento (previsiblemente en torno al -0,3%). Las cifras de desempleo correspondientes al segundo trimestre de 2010 se sitúan en el 20,1% de la población activa, lo que supone volver a los niveles de principios de 1994 (Gráfico 1). Desde ese año y hasta el tercer trimestre de 2007, cuando se alcanzó un paro del 8%, nuestro país experimentó un intenso proceso de creación de empleo, pero a mediados de 2010 había en España casi 2 millones de empleados menos que en 2007.

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Por tanto, el objetivo principal de la política económica española sólo puede ser la recuperación del empleo perdido y la vuelta, lo más rápida posible, a las tasas de paro anteriores a la crisis. Y esto significa fundamentalmente volver a lograr tasas elevadas de crecimiento del PIB. La magnitud de este desafío es considerable, como se recoge en el Cuadro 1, donde hemos calculado la correspondencia entre el año en que se podría volver al 8% de desempleo y el crecimiento del PIB desde 2011 (incluido) hasta ese mismo año1. Téngase en cuenta, además, que las previsiones son mucho más pesimistas: para 2011 los principales organismos internacionales2 pronostican que España tendrá un crecimiento entre el 0,6% y el 0,9% , y el FMI prevé un crecimiento medio del 2% para el periodo 2012-2015. Si aceptamos estas previsiones, en 2015 España seguirá teniendo en realidad un desempleo cercano al 15% (ver el Gráfico 2, donde recogemos también la senda que debería seguir la economía para que en ese año se alcanzase el objetivo del 8% de paro). ¿Y cuál es la restricción más fuerte que impide actualmente a la economía española crecer más rápidamente? No es la oferta de recursos productivos, ya que en 2010 habrá de media 4.500.000 parados y la utilización de la capacidad productiva es de sólo el 74%; el problema de la economía española es la escasez de demanda agregada. Por tanto, la política económica se enfrenta a la necesidad de estimular su demanda agregada, y al formar España parte de una unión monetaria el único instrumento del que dispone es la política fiscal. Esto ha situado a las autoridades españolas (como a las de otros países) ante el siguiente dilema, que es justo reconocer. Por un lado, el gasto privado es débil, por lo que es necesario aplicar una política fiscal más

1 Para que la tasa de paro fuese del 8% en 2010 serían necesarios en torno a 2.660.000 nuevos empleos. No obstante, el Instituto Nacional de Estadística recoge en sus Proyecciones de población a corto plazo una reducción de la población de 16 a 64 años, y suponiendo que la tasa de actividad no se modificará por haber alcanzado ya un valor elevado (74%) las necesidades de creación de empleo se reducen a 2.200.000 empleos. Para convertir esta cifra en la tasa de crecimiento del PIB necesitamos determinar el número de años en que se quiere lograr y la tasa de crecimiento previsible de la productividad del trabajo. El anterior periodo expansivo de la economía española se caracterizó por un estancamiento de la productividad del trabajo (creció a una tasa anual del 0,5%). Desde que se inició la crisis, sin embargo, la rápida destrucción de empleo ha dado lugar al proceso contrario, y la productividad aparente está creciendo a tasas superiores al 2%. Las dos situaciones pueden considerarse excepcionales, y para 2011 tanto el gobierno como la UE prevén que el crecimiento de la productividad se sitúe en el 1%, que tomamos como referencia para los cálculos de este cuadro. 2 FMI (2010), Comisión Europea (2010a), OCDE (2010).

LA AUSTERIDAD FISCAL COMO IMPEDIMENTO PARA LA RECUPERACIÓN ...

Gráfico 1 Tasa de desempleo y número de empleados 25

22,000

20,000

18,000 15 16,000 10 14,000 5

12,000

10,000

1992Q1 1992Q4 1993Q3 1994Q2 1995Q1 1995Q4 1996Q3 1997Q2 1998Q1 1998Q4 1999Q3 2000Q2 2001Q1 2001Q4 2002Q3 2003Q2 2004Q1 2004Q4 2005Q3 2006Q2 2007Q1 2007Q4 2008Q3 2009Q2 2010Q1

Tasa desempleo (%)

Empleo (miles)

Fuente: Eurostat

Gráfico 2 Crecimiento previsto y necesario para alcanzar el 8% de paro

22 20 18 16 14 12 10 8 6 4 2 0 -2

2010 2010

2011 2011

2012 2012

2013 2013

2014 2014

Ctº PIB (prev. FMI)

Tasa paro (prev. FMI)

CTº PIB necesario

Tasa paro objetivo

Fuente: FMI y elaboración propia.

2015 2015

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expansiva para corregir esta falta de demanda agregada. Por otro lado, el déficit público necesario daría lugar a un aumento de la relación deuda pública/PIB y esta deuda debe ser colocada en los mercados financieros. Si éstos perciben un aumento del riesgo de insolvencia, es más difícil obtener la financiación necesaria, y en todo caso se hace a un coste creciente que se traslada al resto de la economía en forma de subidas del tipo de interés. Cuadro 1 Crecimiento necesario para alcanzar el 8% de paro en España Año en que se alcanza el 8% de paro

Ctº medio del PIB desde 2011

2013 2014 2015 2016 2017 2018

5,1% 4,0% 3,4% 2,9% 2,6% 2,4%

Fuente: Elaboración propia

Ahora bien, este dilema se produce como consecuencia de la falta de respaldo del banco central a las políticas fiscales europeas y podría eliminarse mediante la monetización del déficit, para que se pudiese aplicar una política fiscal suficientemente expansiva. La opción que se ha escogido (aplicar reducciones drásticas de gasto público para no arriesgarse a una crisis de deuda) agravará la situación de estancamiento de la economía española y generará elevados costes económicos y sociales por la persistencia del desempleo, lo que al final puede acabar poniendo en peligro la solvencia de las finanzas públicas por la vía contraria, la falta de crecimiento económico. 2. Los argumentos teóricos: resurrección (efímera) de la política fiscal Tanto desde el punto de vista teórico como en su aplicación práctica, la visión predominante sobre la política fiscal entre los economistas, los organismos internacionales y los gobiernos de la mayoría de los países desarrollados ha cambiado a una velocidad vertiginosa, y en ambas direcciones, desde el comienzo de la crisis actual.

LA AUSTERIDAD FISCAL COMO IMPEDIMENTO PARA LA RECUPERACIÓN ...

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Durante las dos décadas anteriores se fue fraguando un Nuevo Consenso en Macroeconomía que tenía como una de sus características principales el descrédito creciente y el abandono de la política fiscal como una herramienta para la estabilización de la economía, a favor de un protagonismo casi exclusivo de la política monetaria. Las razones que llevaron a esta degradación de la política presupuestaria tienen tanto una naturaleza teórica (fundamentalmente, dudas respecto a su eficacia basadas en la hipótesis de la Equivalencia Ricardiana y en los efectos crowding-out) como política o práctica (interferencias de los grupos de interés en las decisiones sobre el presupuesto, ciclo electoral, retardos en la ejecución de la política fiscal). A pesar de que pueden expresarse dudas importantes sobre la solidez teórica de estos argumentos3, la consecuencia fue que se aprobaron reglas que limitaban las posibilidades de los gobiernos para incurrir en déficit público, prohibían su financiación por los bancos centrales, hacían hincapié en la sostenibilidad a largo plazo y reducían la función a corto plazo de la política fiscal casi exclusivamente a los estabilizadores automáticos. Dos ejemplos: el Pacto de Estabilidad y Crecimiento, en vigor en la Unión Europea desde 1999, y la Ley de Estabilidad Presupuestaria, aprobada en España en 2001. La gravedad y el carácter global de la crisis dio lugar, sin embargo, a una amplia corriente favorable a la adopción de medidas expansivas de política fiscal que se concretó a finales de 20084 y que tuvo su máximo exponente en los planes de estímulo fiscal que se aprobaron en la mayoría de países desarrollados a lo largo de 2009. ¿Qué razones dieron lugar a este cambio? Se pueden señalar tres argumentos principales: la crisis actual se concretó en un colapso global de la demanda agregada, los instrumentos alternativos para estimularla (política monetaria y estabiliza3 Blinder (2006) y Calmfors (2003) resumen las críticas a estos argumentos, y sobre todo a la falta de realismo de los supuestos teóricos sobre los que descansan los resultados de la equivalencia ricardiana. 4 Por ejemplo, en la Declaración que se aprobó en la reunión extraordinaria del G-20 que se celebró en Noviembre de 2008 se mencionaba ya de forma explícita “el uso de medidas fiscales cuando sea apropiado para estimular rápidamente la demanda interna, a la vez que se mantiene un marco político que asegure la sostenibilidad fiscal” (G20 (2008)). En la misma línea, el FMI ha defendido reiteradamente este tipo de acciones, hasta llegar al 2% del PIB de los países del G20 tanto en 2009 como en 2010 (Freedman, Kumhof, Laxton y Lee y otros (2009), FMI (2009a)). Y en diciembre de 2008 se aprobó el Plan Europeo de Recuperación Económica, para hacer frente de forma coordinada a los efectos reales de la crisis financiera. Este plan proponía en concreto “incrementar la demanda a corto plazo mediante la implementación de un programa de estímulo fiscal, adicional a la actuación de los estabilizadores automáticos, por un valor de 200 mil millones de euros (un 1,5% del PIB europeo) en 2009”. Ver Comisión Europea (2008a y 2008b).

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dores automáticos) se mostraron claramente insuficientes y las razones teóricas esgrimidas para negar la eficacia de la política fiscal no tienen una base sólida. a) Una crisis global de demanda: La crisis empezó en el sector inmobiliario y financiero, pero dio lugar inmediatamente a una gran caída en la demanda de consumo como consecuencia de su efecto sobre la riqueza y el nivel de endeudamiento, la realización de ahorro preventivo, la incertidumbre para las familias y empresas, el desempleo y la dificultad para obtener crédito. También supuso un drástico recorte de la inversión, y el carácter global de la crisis limitó el comercio mundial. En una situación como ésta, los gobiernos debían resolver primero los problemas del sistema financiero, pero para romper el “círculo vicioso” de la recesión-deflación era imprescindible también una actuación decidida e inmediata sobre la demanda agregada. De hecho, ambos tipos de políticas se refuerzan mutuamente, y es difícil pensar que sólo las medidas adoptadas para evitar el colapso financiero hubieran podido ser suficientes para evitar un periodo muy largo de crecimiento negativo. b) Los límites de la política monetaria y los estabilizadores automáticos: Una decidida política fiscal discrecional era –y sigue siendouna herramienta imprescindible para lograr este objetivo de restaurar el crecimiento de la demanda a corto plazo. Aunque los bancos centrales han aplicado políticas monetarias expansivas (mediante bajadas de tipos y otras medidas no convencionales) la situación de los mercados financieros ha restado eficacia a estas medidas, que se han trasladado sólo parcialmente a otros tipos de interés y al crédito concedido a consumidores y empresas. Se ha alcanzado el límite inferior de los tipos de interés, las entidades han mantenido una parte importante de la liquidez que reciben en forma de reservas en vez de convertirla en créditos y, de hecho, como consecuencia de la incertidumbre, una parte importante de los consumidores (por el riesgo de no poder devolverla) y las empresas (por el riesgo de no poder vender la nueva producción) no han podido asumir más deuda. Para cambiar esta situación era necesario que se produjese antes un cambio importante en la trayectoria de la demanda, que sólo podía venir del lado de la política fiscal. Al mismo tiempo, la magnitud del problema hacía completamente impensable que el efecto de los estabilizadores automáticos pudiese resultar suficiente para que este cambio fuese significativo.

LA AUSTERIDAD FISCAL COMO IMPEDIMENTO PARA LA RECUPERACIÓN ...

415

c) El debate teórico sobre la política fiscal y las circunstancias actuales: Es cierto que los efectos de la política fiscal son inciertos y existe un amplio debate teórico y empírico sobre el valor de los multiplicadores de los gastos públicos y los impuestos. Sin embargo, algunas condiciones de la actual coyuntura parecen favorables para que sean mayores que en otros momentos del tiempo. El más importante es la existencia de una clara restricción de liquidez por parte de los consumidores y las empresas, lo que hace más improbable que se produzca un “comportamiento ricardiano”. Incluso es más probable lo contrario: que la reducción de la incertidumbre de las familias y las empresas que puede suponer la puesta en marcha de programas de estímulo fiscal de grandes dimensiones reduzca el ahorro preventivo. Y tampoco parece razonable pensar que la financiación de la política fiscal vaya a dar lugar a efectos desplazamiento de inversión privada “más productiva” como podría producirse en momentos de plena utilización de los recursos: sencillamente, las empresas han reducido sus inversiones por falta de demanda, y en todo caso el efecto expansivo de la política fiscal genera más, y no menos, inversión. Por último, la previsible larga duración de la crisis resta importancia al argumento de los retrasos en la ejecución y en los efectos de la política fiscal. Serrano (2010) señala acertadamente, sin embargo, que esta recuperación de la política fiscal tenía más bien un marcado carácter pragmático, sin que se haya producido entre los economistas ortodoxos una modificación en los planteamientos teóricos. Un ejemplo es el caso de Blanchard y otros (2010), que al interpretar los efectos que ha tenido la crisis sobre la sabiduría convencional en torno a la política fiscal señalan que la recuperación de la política fiscal se debe a las características específicas de esta crisis, especialmente su profundidad y duración, y a las insuficiencias de la política monetaria para resolverla, pero que es dudosa su utilización para enfrentar los ciclos económicos “normales”. Y siguen insistiendo en la importancia de los estabilizadores automáticos, que deberían hacerse más potentes. Sin embargo, la dificultad de aplicar esta propuesta se encuentra en que el tamaño de los estabilizadores automáticos es, más bien que una decisión directa de política económica, el subproducto de otras relacionadas con el tamaño del sector público, la generosidad del Estado de Bienestar y la progresividad fiscal. Pero las reformas que se están aplicando desde hace años en Europa –y las que se siguen proponiendo- van exactamente en la dirección que

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debilita estos estabilizadores –menos estado, menos prestaciones sociales, menos progresividad fiscal–. Por ello, no es una sorpresa que ya desde finales de 2009, mucho antes de que pudiese hablarse de recuperación en términos de crecimiento, y desde luego aún más en términos de empleo5, se comenzase a plantear la necesidad de poner en marcha una “estrategia de salida” de las política fiscales expansivas que se habían venido aplicando. Es decir, la vuelta hacia la “disciplina presupuestaria” y la “austeridad”. 3. La política fiscal en España desde el inicio de la crisis En el periodo inmediatamente anterior a la crisis, España había registrado una mejora sustancial de la situación de sus finanzas públicas, que se concretó en 2007 en un superávit presupuestario del 1,9% y en una reducción de la deuda pública hasta el 36,1% (desde el 63% que se registraba al principio de la unión monetaria). Uno de los argumentos que se sostenían para mantener este superávit fiscal era –aparte del carácter expansivo para España de la política monetaria aplicada por el BCE- la necesidad de garantizarse un margen de maniobra suficiente para cuando la situación económica cambiase a peor. No cabe duda de que esto es lo que ocurrió a partir de 2008, y teniendo en cuenta que existía una completa unanimidad en que la crisis se derivaba de una crisis global, generalizada y duradera de la demanda, lo razonable era utilizar este margen de maniobra para aplicar políticas fiscales expansivas. Así se hizo –como en la mayoría de países- y la consecuencia lógica fue un aumento del déficit en 2008 (-4,1%) y en 2009 (-11,2%), y que la deuda alcanzase este año el 53,1% del PIB (un incremento importante, pero una cifra desde luego comparativamente moderada en términos absolutos). Si analizamos con algo más de detalle esta política de estímulo fiscal, en 2009 ascendió a una cifra cercana a los 24.835 millones de euros, lo que representa aproximadamente el 2,3% del PIB de ese año6. Las medidas relacionadas con los ingresos fiscales concentraron la mayor parte 5 Aunque sí habían pasado, aparentemente al menos, los elevados riesgos de quiebra de importantes entidades financieras, rescatadas con deuda pública en el marco de esos programas de estímulo que ahora hay que retirar con ajustes en los gastos sociales. 6 En esta estimación incluimos aquellas medidas fiscales de carácter discrecional que tuvieron un efecto presupuestario en 2009 y que fueron adoptadas con el fin explícito de impulsar la demanda agregada y paliar los efectos de la crisis económica. Puede consultarse el detalle en Uxó, Salinas y Paúl (2010).

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del programa de estímulo y supusieron 1,3 puntos porcentuales sobre el PIB. Las más importantes fueron la introducción de una nueva deducción por rendimientos del trabajo en el IRPF (400€) y la supresión del Impuesto del Patrimonio, además de otras medidas para mejorar la liquidez de familias y empresas (adelanto de las devoluciones por IVA y por la deducción en la cuota del IRPF por pago de hipotecas). Por el lado de los gastos se adoptaron medidas equivalentes al 1% del PIB, siendo las dos fundamentales la creación del Fondo Estatal de Inversión Local (8000 millones de euros) y del Fondo Especial del Estado para la Dinamización de la Economía y el Empleo (3000 millones de euros). También tuvo importancia el Plan 2000-E, aunque su efecto presupuestario fue mucho menor (en torno a 100 millones de euros) y la ayuda mensual de 420 euros a los parados sin ingresos, con un coste estimado en 2009 en torno a los 1300 millones de euros. Algunas características importantes que cabe destacar respecto al plan de estímulo son las siguientes: – Las medidas adoptadas por el gobierno español se sitúan entre las más expansivas del mundo, y a la cabeza de los programas impulsados por los gobiernos europeos. En concreto, en porcentaje de su PIB es el mayor de los países de la zona euro y el doble de la media de estos países (Cuadro 2). Si se realiza esta comparación con el conjunto de países integrantes del G-20 (Gráfico 3), España se sitúa también por encima de la media, sólo es superada en 2009 por Arabia Saudí (3,3%), y presenta cifras similares a las de Australia (2,1%), China (2,0%) y Estados Unidos (2%)7. – España se encontraba en 2007 entre el grupo de países de la UEM12 con unas finanzas públicas más saneadas, lo que le permitió disponer de un mayor margen de maniobra para aplicar estas políticas expansivas. Este grupo estaba formado por los cinco países que presentaban en 2007 superávit público y una deuda pública inferior al 45% (Finlandia, España, Holanda, Irlanda y Luxemburgo). En todos ellos, además, el saldo presupuestario era antes de la crisis superior al objetivo presupuestario a medio plazo8. 7 Si se tiene en cuenta la comparación para el conjunto del periodo 2008-2010, la media del impulso fiscal prevista en el G-20 es del 3,1% del PIB, y España se sitúa en el 4,1%. Por encima de la media se encuentran también Arabia Saudí (9,2%), Estados Unidos (4,9%), Australia (4,5%), China (4,4%) y Alemania (3,5%). FMI (2009b). 8 Un segundo grupo de países cerraron sus cuentas en 2007 con un déficit moderado y todavía superior al objetivo a medio plazo: Austria, Alemania y Bélgica (aunque la deuda de este último superaba el 80% en 2007). Finalmente, el tercer grupo lo formaban los cuatro países que partían con la situación más desfavorable de las finanzas públicas (Italia, Grecia, Portugal y Francia).

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Cuadro 2 El estímulo fiscal en la zona euro

País

Incremento déficit público (2007-2009)

Medidas estímulo fiscal (2009)

5,7 3,6 12,8 9,0 13,1 5,6 3,8 5,9 4,9 3,7 5,4 8,0 5,8

0,4 1,4 0,5 0,0 2,3 1,0 0,0 1,2 0,9 1,8 0,9 1,7 1,1

Bélgica Alemania Irlanda Grecia España Francia Italia Luxemburgo Holanda Austria Portugal Finlandia UEM

Fuente: Comisión Europea (2009).

Gráfico 3 El estímulo fiscal en los países del G-20 10 9 8 7 6 5 4 3 2 1

2009

Fuente: FMI (2009b).

١Italia Italia

٢Turquía Turquía

٠India India

١Brasil Brasil

Argentina Argentina

Reino Unido ٢Francia Francia

Reino Unido

٠Rusia Rusia

2008-2010

١México México

٠Japón Japón

Indonesia Indonesia

Corea ٠Corea

Canadá ١Canadá

٠Total Total

Suráfrica Suráfrica

Alemania Alemania

٠China China

España ١España

Australia Australia

Arabia Saudí

٩Estados Unidos Estados Unidos

LA AUSTERIDAD FISCAL COMO IMPEDIMENTO PARA LA RECUPERACIÓN ...

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– Otras características favorables del programa de estímulo fiscal son: (i) que no se han producido desfases excesivos en su puesta en marcha, (ii) el peso importante que ha tenido la inversión pública –9770 millones de euros- en el incremento total del gasto, (iii) su articulación a través de proyectos de dimensión media o pequeña que son más fáciles de gestionar e implementar, y (iv) que la mayoría de las medidas tienen un carácter transitorio, facilitando la sostenibilidad de las finanzas públicas a largo plazo. – Desde el punto de vista de la composición del programa, sin embargo, hay que señalar que se ha implementado mayoritariamente mediante medidas que representan reducciones de ingresos (56%) lo que no se ajusta al mayor efecto multiplicador a corto plazo que tienen los programas de incremento de gasto. Además, la mayor parte de la reducción de impuestos (deducción de 400€ en la cuota del IRPF y eliminación del Impuesto del Patrimonio) no está dirigida hacia los colectivos adecuados por estar sufriendo las mayores restricciones de liquidez o pérdida de ingresos, lo que hace que su eficacia sea cuestionable. El gobierno español ha puesto en marcha en 2010 una drástica corrección de la política anterior, aplicando una política de contracción fiscal que tiene como objetivo alcanzar el 3% de déficit público en 2013, de acuerdo con los requerimientos de la Comisión Europea en el marco del Pacto de Estabilidad y Crecimiento9 (Gráfico 4). Como se ve además en el Cuadro 3, esta política se está aplicando con carácter general en la Unión Europea. El giro hacia esta política de austeridad se inició ya a finales de 2009 con la aprobación de un Presupuesto para 2010 que incluía una reducción del gasto público de un 4%, equivalente a 7.500 millones de euros, y otras medidas por el lado de los ingresos como la subida del IVA en 2 puntos porcentuales. Posteriormente, coincidiendo con la presentación en enero de la actualización del Programa de Estabilidad10, se llevó a cabo un recorte de gasto adicional para este mismo año 2010 de 5.000 millones. Por último, el pasado mes de mayo se puso en marcha -coincidiendo con la crisis de la deuda pública griega- un segundo paquete de

9 10

España tiene abierto un Procedimiento de Déficit Excesivo desde abril de 2009. Gobierno de España (2010b).

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medidas restrictivas que supone una reducción adicional de 15.000 millones de euros en el gasto público, a aplicar entre 2010 (5.000 millones)11 y 2011 (10.000 millones), y prevé que el déficit se deduzca del 11,2% al 9,3% en 2010 y el 6% en 2011. Gráfico 4 España, saldo presupuestario público (% PIB) 4 2 0 -2 -4 -6 -8 -10 -12 2007

2008

2009

2010

2011

2012

2013

2010-2013, previsiones. Fuente: Gobierno de España (2010a).

Cuadro 3 Planes de ajuste fiscal en la UE 2009 Alemania Francia Italia Grecia Irlanda España R. Unido

-3,3 -7,5 -5,3 -13,6 -14,3 -11,2 -11,3

2010 -5,5 -8,2 -5,0 -8,1 -11,9 -9,4 -10,1

2011 -4,5 -6,0 -3,9 -7,6 -10,0 -6,0 -7,6

2012

2013

-3,5 -4,6 -2,7 -6,5 -7,2 -4,3 -5,6

-3,0 -3,0 -3,0 -4,9 -4,9 -3,0 -3,6

Fuente: Servicio de Estudios BBVA (2010).

11 En total, la reducción del gasto público que se va a aplicar en 2010 es de 17.500 millones de euros, equivalente al 1,75% del PIB.

LA AUSTERIDAD FISCAL COMO IMPEDIMENTO PARA LA RECUPERACIÓN ...

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Las medidas más importantes que se aprobaron en mayo son: reducir las retribuciones de personal del sector público en un 5% de media en 2010 y congelarlas en 2011, suspender para 2011 la revalorización de las pensiones, eliminar el régimen transitorio para la jubilación parcial, eliminar la prestación por nacimiento de 2.500 euros, reducir los gastos en farmacia mediante diversas medidas, suprimir la retroactividad del pago de prestaciones por dependencia al día de presentación de la solicitud, reducir la Ayuda Oficial al Desarrollo, reducir en 6.045 millones de euros entre 2010 y 2011 la inversión pública estatal, y acordar un ahorro adicional de 1.200 millones de euros con las Comunidades Autónomas y las Entidades Locales. 4. ¿Por qué es equivocada la política de austeridad fiscal? A nuestro juicio, la política de recortes fiscales que se ha iniciado en 2010 será inadecuada y nos alejará del objetivo de reducir significativamente la tasa de paro, básicamente por las siguientes razones: – España necesita impulsar la demanda agregada, y la política fiscal es la única palanca que tiene para conseguirlo.- No es necesario insistir en que España, con un 20% de desempleo, tiene un problema de falta de demanda agregada. Para entender mejor por qué es necesario utilizar la política fiscal para corregir esta situación, sí conviene atender brevemente a las razones de su caída anterior y las dificultades para que se recupere espontáneamente. – Aparte de la influencia indudable de los factores internacionales, que probablemente desencadenaron y acentuaron las consecuencias de la crisis al drenar de liquidez los mercados financieros, los problemas actuales de la economía española están estrechamente ligados al modelo de crecimiento que caracterizó la anterior fase expansiva12. Este modelo se basaba en el dinamismo del sector de la construcción y, particularmente, en la demanda de viviendas por parte de los hogares, y era posible gracias al endeudamiento de las familias y de las sociedades no financieras. La deuda creciente de estos sectores se manifestaba, a pesar de la reducción de la deuda pública, en un déficit elevado por cuenta corriente, que llegó a

12 Puede consultarse un análisis exhaustivo de las características de este modelo y su insostenibilidad en Dejuán y Febrero (2010).

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situarse en el 9,6% del PIB en 2007, y en un aumento de la deuda externa13. – Esta dinámica no puede continuar indefinidamente. El endeudamiento tiene un efecto expansivo en el periodo en que se contrae –financia más gasto- pero genera un efecto restrictivo en los siguientes –el servicio de la deuda- de forma que, para mantener el mismo ritmo de crecimiento, es necesario volver a endeudarse, y por una cantidad mayor, en el siguiente periodo. Si no cambia el motor del crecimiento, el sistema está abocado a la crisis. – Incluso antes de que se produjese el problema de las hipotecas subprime en Estados Unidos y su transmisión a otros mercados, que dificultó definitivamente el acceso de las familias y las empresas españolas a la financiación necesaria para mantener sus niveles de gasto, ya se habían producido algunos factores que indicaban el final del ciclo expansivo14. Y cuando se hizo evidente la imposibilidad de que el sector privado continuara endeudándose, la demanda agregada se colapsó. – El desencadenante de este proceso es la caída del gasto de los hogares o, lo que es lo mismo, un aumento –deseado o forzado por la falta de crédito- de su tasa de ahorro. A partir de ese momento, no hay nuevo endeudamiento que compense los efectos restrictivos de un servicio de la deuda creciente, y el gasto global de las familias se contrae. Pero éste no es el único factor que genera una caída en la demanda, ya que también la demanda de inversión se reducirá a través del mecanismo del acelerador –empeoramiento de las expectativas, amplificado por una caída en la utilización de la capacidad productiva– y por la dificultad de las empresas para acceder al crédito necesario para financiarla. Finalmente, el carácter global de la crisis económica hizo que la demanda de exportaciones se redujera notablemente. – Esta dinámica explica también la dificultad para que la demanda agregada se recupere a corto plazo sin una política fiscal expansiva: – • La demanda de consumo está condicionada por los todavía elevados niveles de endeudamiento de las familias, y no cabe esperar 13 La deuda de total de residentes españoles en manos del resto del mundo pasó del 26,7% del PIB en 1997 al 110% en 2007. 14 A finales de 2005, el BCE comenzó a subir el tipo de interés; los bancos empezaron a endurecer los requisitos para prestar a los hogares a mediados de 2007, por los cambios en las expectativas sobre el mercado inmobiliario y sobre la situación económica general; el precio del metro cuadrado de la vivienda media se triplicó entre 1997 y 2007, y para adquirir una nueva vivienda era necesario endeudarse tres veces más; el mercado no podía absorber todas las viviendas que se estaban construyendo (en 2001 estaba desocupado el 14,8% del stock de viviendas).

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una mejora significativa en su comportamiento mientras que el proceso de desapalancamiento no concluya y mientras el desempleo se mantenga en los niveles actuales. Y las políticas de moderación salarial que empiezan a aplicarse no ayudarán tampoco al despegue del consumo15. – • Tampoco es realista esperar que la inversión sea la que lidere el proceso de recuperación mientras no haya expectativas de recuperación en el consumo: las empresas también se encuentran altamente endeudadas y tienen dificultades para acceder al crédito y la utilización de la capacidad productiva sigue siendo muy inferior a la normal. – • En cuanto a la demanda externa, las exportaciones españolas están dirigidas fundamentalmente a la Unión Europea, que tampoco disfrutará probablemente de tasas de crecimiento elevadas16. – En cambio, la política fiscal restrictiva limitará las posibilidades de recuperación y tendrá costes en términos de empleo.- El Programa de Estabilidad que se presentó en enero de 2010 establecía la política de consolidación fiscal como uno de los pilares de la “estrategia de salida” de la crisis económica, junto a la restructuración del sistema financiero y un conjunto de reformas estructurales para alcanzar un modelo de crecimiento más sostenible de cara al futuro. Sin embargo, la consolidación fiscal no ayudará a la recuperación, sino que la debilitará y hará más difícil que se cumplan los objetivos de crecimiento y creación de empleo. – Para empezar, por su efecto multiplicador sobre la demanda: igual que el programa de estímulo fiscal generó un efecto expansivo en 2009, su efecto será recesivo en el momento en que se reduzcan el gasto y las transferencias y se eleven los impuestos.

15 En Febrero y Uxó (2010) hemos argumentado detenidamente por qué. El efecto más importante es que una reducción de los salarios nominales y los precios elevan el peso real del servicio de la deuda (intereses más amortizaciones) en la renta disponible de los hogares, reduciendo su capacidad para demandar bienes de consumo. Por supuesto, si las reducciones salariales no se ven acompañadas de bajadas de precios, este mismo efecto se producirá por una caída del salario real. 16 En cualquier caso, las exportaciones españolas a la UEM suponen aproximadamente el 1,6% del PIB de estos países. Por tanto, aunque su tasa de crecimiento fuera más alta, el impacto que esto tendría sobre la economía española sería muy inferior al que se necesita para reducir significativamente nuestra tasa de paro, a menos que se produjesen ganancias muy importantes de competitividad. Pero esto requiere políticas cuyos efectos se producen sólo a largo plazo.

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– Pero es que, además, como acabamos de señalar, la recuperación de la demanda privada requiere en España que antes se reduzcan los elevados porcentajes de deuda acumulados sobre el PIB y la reducción tan brusca del déficit que se planea ralentizará este proceso. Al reducirse la renta disponible de las familias por los primeros efectos de los recortes fiscales, deberán gastar menos para hacer frente a los intereses y a la amortización de la deuda acumulada en el pasado, con lo que se producirá un nuevo aumento –forzoso- del ahorro, se reducirá el valor del multiplicador y se producirán nuevos efectos restrictivos “de segunda ronda” (Palley (2009)). – En un reciente trabajo, el Fondo Monetario Internacional (2010) ha confirmado que la experiencia histórica de los procesos de ajuste presupuestario muestra que en la mayoría de los casos los efectos restrictivos se imponen a los “efectos no keynesianos” que supuestamente se producirían a través de una mejora en la confianza y un cambio en las expectativas de los inversores. – Por último, los efectos restrictivos de los recortes fiscales se verán amplificados al ponerse en marcha simultáneamente en la mayoría de países europeos (Cuadro 3). – En la literatura económica se acuñó el término de “ratio de sacrificio” para referirse a los costes en términos de empleo que se derivan de las políticas de reducción de la inflación mediante contracciones de la demanda agregada. Haciendo un paralelismo, podríamos definir una “ratio de sacrificio de las políticas de reducción del déficit”, que nos ofrecería el aumento del desempleo que sufrirá la economía española en términos de paro por cada punto que quiera reducir el déficit público sobre su PIB. Vamos a calcular aquí esta ratio para las medidas de ajuste anunciadas el pasado mes de mayo (una reducción de 15.000 millones de euros en el gasto público entre 2010 y 2011) y por tanto el escenario de partida con el que realizaremos las comparaciones será el de las previsiones sobre el comportamiento de la economía que manejaba el propio gobierno antes de anunciar los recortes.17 17 Según las previsiones que se contenían en el Programa de Estabilidad presentado en enero, el PIB español todavía crecería en 2010 a una tasa real negativa (-0,3%) aunque en términos nominales el crecimiento sería positivo (0,2%). Para 2011, las cifras recogían un crecimiento real del 1,8%, o de un 3,3% en términos nominales. En términos de la tasa de paro, las previsiones eran del 19% y del 18,4% en cada uno de estos dos años. El exceso de optimismo de estas previsiones resulta evidente. Sin embargo, como la ratio de sacrificio mide el aumento del paro respecto al escenario tomado como base de las comparaciones, no su nivel, no se vería afectado por este hecho.

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– Esta ratio es el cociente de dos magnitudes. El numerador es la diferencia entre la tasa de paro que cabe esperar que tenga la economía española con estas medidas y la que habría tenido sin que se llevaran a cabo. El denominador, por su parte, es la diferencia entre el déficit público (en porcentaje del PIB) antes y después de las medidas de ajuste fiscal. – Comencemos por el numerador. Para estimar el efecto sobre PIB y el empleo es necesario contar con una estimación del valor del multiplicador del gasto, y aunque la literatura empírica ofrece valores distintos en función de la metodología utilizada, un valor de 1,2 podría ser adecuado para las actuales circunstancias18. Es decir, por cada euro que deja de gastar el sector público, la demanda total se reduce en 1,2 euros una vez que tenemos en cuenta todos los efectos multiplicadores. – Como el gobierno ha previsto reducir el gasto en 5000 millones durante 2010 y otros 10000 millones de euros en 2011, el efecto estimado sobre el PIB sería de 6000 millones en 2010 (o un 0,6% del PIB previsto por el gobierno) y de 12000 millones en 2011 (un 1,1% del PIB que se preveía obtener). Tomando como dadas las previsiones actuales sobre el crecimiento de la población activa y de la productividad, la tasa de paro que se registrará en la economía española después de tener en cuenta estos efectos restrictivos en 2010 y 2011 será del 19,5% y del 19,3%. Por tanto, el sacrificio total será de 1,4 puntos más de desempleo. Por si esta cifra parece pequeña, diremos que la cifra de parados se incrementaría en 100.000 personas en 2010 y en 200.000 personas en 2011. – Vayamos ahora con el denominador. Sorprende la simplicidad del cálculo que se ha hecho para estimar el efecto que tendrán estas medidas sobre el déficit público. Como la reducción total propuesta en el gasto es de aproximadamente el 1,5% del PIB, se corrige el déficit previsto en esa misma cantidad, de forma que se espera que en 2011 se sitúe en el 6% en vez del 7,5% que se preveía en febrero. Por supuesto, esto no será así. Primero, porque el déficit nominal deberá dividirse por una cifra inferior del PIB. Segundo, porque este efecto restrictivo también se reflejará en una caída de los ingresos y un aumento de los gastos a través de los estabilizadores automáticos. De hecho, estos efectos son estimados por organismos la 18

Un resumen de estas estimaciones puede encontrarse en OCDE (2009) y FMI (2009b).

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Comisión Europea (2005) y cada punto de output gap –diferencia porcentual entre el PIB y el PIB potencial- supone en España un aumento de 0,375 puntos sobre el PIB en los ingresos públicos y una reducción de 0,0625 puntos sobre el PIB en los gastos. Utilizando estos coeficientes y las estimaciones del PIB potencial que se derivan del Programa de Estabilidad, esto se concreta en que la reducción del déficit público total no será de 15000 millones, sino de sólo 7747 millones, una cifra sensiblemente menor. Ajustando ambos efectos (reducción del PIB y menor disminución del déficit por la actuación de los estabilizadores automáticos) el resultado es que en 2011 el déficit no se habrá reducido hasta el 6%, sino sólo hasta el 6,9%. En términos absolutos, esto supone una reducción en el déficit –respecto al que se habría alcanzado según el gobierno- de 0,6 puntos porcentuales19. – Ya estamos en condiciones, por tanto, de calcular cuánto desempleo nos va a costar la reducción de cada punto del déficit en porcentaje del PIB, dividiendo el aumento de la tasa de paro por la reducción del PIB. Esta ratio de sacrificio es de 2,1 puntos más de paro por cada punto de reducción del déficit. – La persistencia de la falta de demanda agregada tendrá efectos negativos a largo plazo.- En realidad, los cálculos anteriores –y en general las discusiones sobre la política fiscal más adecuada– tienden a infravalorar los costes reales de las políticas que impiden la recuperación de la demanda. La razón es que suponen que la economía acabará volviendo a la misma tasa de paro que existía inicialmente -la NAIRU o la tasa natural de desempleo, según se prefiera- y a su nivel de renta potencial, que actúa como un centro de gravedad al que tiende a retornar la economía una vez que las perturbaciones de demanda se eliminan. Sin embargo, es muy probable que los costes económicos de una crisis prolongada de demanda tengan un carácter más permanente si se transmiten a los determinantes por el lado de la oferta de la tasa de paro de equilibrio y de la renta potencial, a través de un proceso de histéresis. Por ejem-

19 Una implicación adicional es que estas medidas tendrán también un efecto limitado sobre la ratio deuda/PIB, cuya reducción se supone que es el principal objetivo del plan de ajuste presupuestario. La explicación es bien sencilla: reduciremos (en menor medida de lo que se dice) la necesidad de emitir deuda, pero a la vez reduciremos también la principal garantía de nuestra solvencia como deudores: el PIB.

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plo: el desempleo de larga duración genera un efecto de expulsión del mercado de trabajo muy duradero para los trabajadores afectados, tanto por una disminución de su motivación y de su actividad de búsqueda, como por una pérdida de cualificaciones y un rechazo de las empresas a su contratación; la reducción de la actividad limita las inversiones en capital físico, con lo que se produce una disminución del stock de capital del que se habría producido en otro caso; el crecimiento de la productividad tiene un importante carácter endógeno, por ejemplo derivado de la utilización por parte de los trabajadores de las tecnologías disponibles. Si, como la evidencia empírica pone de manifiesto, estos factores son relevantes, el retraso en adoptar las medidas adecuadas para recuperar la demanda puede acabar reduciendo la renta potencial y elevando la tasa de paro de equilibrio, de manera que sea más difícil regresar a las tasas anteriores a la crisis, incluso a largo plazo. – El déficit es la consecuencia y no la causa de la crisis. Para reducir el déficit y la deuda hay que combatir la recesión, y no al contrario.El elevado déficit público que se ha registrado en 2009 en España no es el resultado de un problema secular de la economía española, ni de un excesivo peso del sector público. Como se vio en el anterior apartado, es simplemente el reflejo y la respuesta (adecuada) de política económica a una situación de recesión extraordinaria, utilizando además el mayor margen de maniobra fiscal con que contaba (superávit del 1,9% y deuda pública del 36,2%). Algunos datos ayudarán a confirmar esta afirmación (Gráficos 5 y 6): – • Desde que se creó la unión monetaria y entró en vigor el Pacto de Estabilidad y Crecimiento hasta 2007, España no había tenido nunca un déficit superior al 3%. En este periodo España ha registrado en media una situación de equilibrio de sus cuentas públicas, con un déficit máximo del 1,4%. Todos los demás países tuvieron un déficit máximo mayor que esta cifra, excepto Bélgica, Irlanda, Luxemburgo y Finlandia. – • España tampoco se caracteriza por un elevado tamaño de su sector público. El promedio de los ingresos fiscales de la UEM-12 en el periodo 1995-2007 se situaba en el 45,7%, frente al 38,7% de España. Para los gastos, la media de la UEM era del 48%, frente al 40% de España. – • A pesar del fuerte crecimiento de la deuda pública en los últimos dos años, desde el 36% al 53%, España sigue teniendo una deuda

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pública inferior a la media de la UEM-12 en 26 puntos porcentuales y sólo Finlandia y Luxemburgo acabaron 2009 con una deuda inferior a la de España. Más aún, en los últimos 15 años la situación habitual en los países de la UEM-12 ha sido tener una deuda superior a la que actualmente tiene España (Bélgica, Alemania, Grecia, Francia, Italia y Austria han tenido porcentajes de deuda superiores todos los años). Gráfico 5 Saldo presupuestario público (% PIB) 4 2 0 -2 -4 -6 -8 -10

ESPAÑA

ALEMANIA

UME

2010

2009

2008

2007

2006

2005

2004

2003

2002

2001

2000

1999

-12

EEUU

Fuente: Eurostat y OCDE.

– • La deuda pública española fue, en 2009, 9,6 puntos inferior a la de 1995, pero en Alemania era superior en 17,6 puntos a la que este país tenía en 1995, y en Francia 22,1 puntos mayor. – • Respecto al aumento del déficit que tuvo lugar entre 2007 y 2009, los planes discrecionales de estímulo fiscal sólo alcanzaron 2,3 puntos sobre el PIB. Adicionalmente, habría que tener en cuenta que una parte de la caída de los ingresos fiscales extraordinarios que se habían producido en los años anteriores como consecuencia de la subida de los precios de los activos financieros y de la

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Gráfico 6 Deuda Pública (% PIB) 100 90 80 70 60 50 40 30 20 10

ESPAÑA

UME

ALEMANIA

2010

2009

2008

2007

2006

2005

2004

2003

2002

2001

2000

1999

EEUU

Fuente: Eurostat y OCDE.

vivienda20. Es difícil estimar esta cifra, pero en ningún caso debería ser superior a los 3 puntos porcentuales del PIB en que se incrementaron los ingresos fiscales entre 2000 y 2007. Por tanto, de los 13 puntos de aumento del déficit, en torno a 8 son el reflejo directo de la caída de la actividad y del empleo21. 5. ¿Existe otra alternativa o el ajuste presupuestario es inevitable? Si las razones en contra del cambio de la política fiscal son tan claras como se han expuesto en el apartado anterior, y si las perspectivas de

20 Los aumentos de los precios de los activos financieros e inmobiliarios dan lugar a ganancias de capital y resultados extraordinarios. Fiscalmente se reflejan en la recaudación por IVA, el impuesto sobre transmisiones y actos jurídicos documentados y el impuesto sobre sociedades. 21 Esta cifra es completamente diferente a la que ofrece la Comisión Europea (2010b) que señala que el déficit estructural es del 9,6%. Esta estimación se basa, sin embargo, en que la tasa de paro estructural española es del 15%, cuando en 2007 se estimaba en el 9%, pero no se ofrece ninguna justificación teórica convincente para este incremento.

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crecimiento y desempleo de la economía española siguen siendo tan desfavorables, ¿qué otras razones han podido llevar a implementar este cambio? ¿No será, como se dice, que no existía otra opción posible? Este carácter inevitable de los recortes podría venir dado, en primer lugar, por los compromisos establecidos en el Pacto de Estabilidad y Crecimiento, que obligan a situar el déficit por debajo del 3% lo antes posible. Sin embargo, este argumento es completamente insuficiente: primero, porque la reforma de 2005 ya introdujo dosis de flexibilidad que podían haberse aprovechado en unas circunstancias económicas mucho más graves; segundo, porque precisamente en ese momento, cuando Alemania y Francia tenían déficit excesivo y se enfrentaban a la posibilidad de sanciones, se comprobó la inviabilidad política de las mismas. Un segundo argumento de más peso tiene que ver con la dinámica de la deuda pública. El déficit necesario para estimular lo suficiente la demanda agregada es mayor que el que estabilizaría el porcentaje de deuda sobre el PIB, y los gobiernos deben acudir ahora mismo a los mercados financieros para cubrir esta necesidad de financiación, donde pueden enfrentarse a una crisis de deuda, o a un drástico aumento de la prima de riesgo, como de hecho ocurrió en los primeros meses de 2010 (Gráfico 7). Este planteamiento se completaría con la afirmación de que cualquier otra alternativa, como el recurso al banco central, sería altamente peligrosa para la estabilidad de las economías europeas, porque acabaría provocando inflación y seguramente incentivos a un futuro comportamiento irresponsable de las autoridades fiscales (“riesgo moral”). Por tanto, se concluiría, la austeridad fiscal no es en realidad una opción de política económica, sino la única alternativa posible dada la situación de los mercados financieros. Sin embargo, en la situación actual no existen argumentos suficientes para renunciar al recurso al BCE para financiar las políticas fiscales más expansivas que se necesitan22. Probablemente, el BCE objetaría que, según su visión monetarista del funcionamiento de la economía, esto acabaría generando una inflación demasiado alta. Sin embargo, la inflación no se produce sólo por el incremento de la cantidad de dinero: esto genera inflación cuando la economía se encuentra por encima de su crecimiento potencial y la situación actual es exactamente la contraria. El riesgo actual es la deflación, no la inflación. 22

Ver Alonso, Uxó y Cuerpo (2010).

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Gráfico 7 Rentabilidad de la deuda a 10 años 5 4.5 4 3.5 3 2.5 2 1.5 1 0.5

Ab r-0 9 M ay -0 9 Ju n09 Ju l-0 9 Ag o09 Se p09 Oc t-0 9 No v09 Di c-0 9 En e-1 0 Fe b10 M ar10 Ab r-1 0 M ay -1 0 Ju n10 Ju l-1 0 Ag o10 Se p10 Oc t-1 0 No v10

DIFERENCIAL ES-AL

Fuente: Banco de España

Pero es que, además, en una situación contractiva como la actual, si el déficit fiscal monetizado provocase algo de inflación se producirían algunos efectos beneficiosos. La inflación reduce el valor real de la deuda privada, por lo que facilita y acelera el proceso de desendeudamiento y, por ello, anticipa la recuperación. Y como el tipo de interés nominal ya se encuentra en un nivel muy bajo, es una forma de reducir el tipo de interés real, lo que a su vez haría necesario un déficit fiscal menor para alcanzar el mismo nivel de demanda, y la relación deuda/PIB tendería a crecer más lentamente. Finalmente, la especulación contra la deuda de algunos países y la propia elevación de la prima de riesgo se sustenta en las dudas sobre la solvencia del gobierno. Estas dudas se disiparían por completo con el respaldo del banco central –como demuestra el caso de Estados Unidos, con un déficit similar al español y una deuda superior en 30 puntos porcentuales23–.

23 Por el contrario, las dudas se harán aún mayores si las políticas restrictivas cercenan la recuperación y la economía española no crece.

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6. Conclusiones – España se enfrenta a un importante dilema de política económica, en la medida en que precisa impulsar la demanda agregada mediante la política fiscal para eliminar el desempleo, pero a la vez se enfrenta a las restricciones impuestas por la necesidad de financiar la deuda pública que se generaría en los mercados financieros, y por la acumulación de déficits por cuenta corriente. – Ante este dilema, la prioridad debe ser el crecimiento y la reducción del desempleo, no la lucha contra el déficit público. Éste es una consecuencia y no una causa de la crisis, y de hecho podrá desaparecer más fácilmente si Europa recupera su crecimiento que si se reduce el gasto público. Por otro lado, frente a las crisis de deuda pública que se han producido –en el caso de España, no justificada por la situación comparativa de sus finanzas públicas– es necesaria una intervención más decidida del BCE en la compra de bonos públicos. En la actual coyuntura de la economía europea debe contemplarse abiertamente la posibilidad de monetización del déficit. – El abandono de la política de austeridad fiscal es imprescindible para una rápida recuperación del crecimiento y el empleo. Si se mantiene no sólo se tardará más en volver a tasas razonables de desempleo, sino que podrían producirse efectos a medio plazo sobre la tasa de paro de equilibrio y el PIB potencial. – Una política fiscal expansiva es parte de la estrategia necesaria de política económica en España, pero no será suficiente. En el núcleo de la crisis actual se encuentran los desequilibrios crecientes entre países con superávit por cuenta corriente y países con déficit, tanto a nivel mundial (China/Estados Unidos) como a nivel europeo (Alemania/países periféricos, entre ellos España). La solución de la crisis pasa por una corrección de estos desequilibrios. Sin embargo, las políticas de austeridad y reducciones competitivas de salarios y precios no pueden resolverlos, salvo a costa de una profunda recesión, el mantenimiento prolongado de altas tasas de desempleo y una degradación de los estándares sociales de toda Europa. La solución debe ser cooperativa y europea, no nacional, e implicar un aumento coordinado de la demanda, no su reducción. 7. Bibliografía ALONSO, A.; J. UXÓ y A. CUERPO (2010): “Propuestas de política económica para los países del Sur de la Unión Económica y Monetaria”, Economía e politica,

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Rivista online di critica della politica economica, http://www.economiaepolitica.it/index.php/europa-e-mondo/proposte-per-il-sud-dellunione-monetaria/ BLANCHARD, O.; G. DELL’ARICCIA y P. MAURO (2010): Rethinking Macroeconomic Policy, IMF Staff Possition Note, SPN/10/03. BLINDER, A.S. (2006): “The Case Against the Case Against Discretionary Fiscal Policy”, en R. KOPCKE, G. TOOTELL y R. TRIEST (eds.), The Macroeconomics of Fiscal Policy, MIT Press. CALMFORS, L. (2003): “Fiscal Policy to Stabilise the Domestic Economy in the EMU: What Can We Learn from Monetary Policy?”, CESIFO Economic Studies, vol. 49, nº 3. COMISIÓN EUROPEA (2005): New and updated budgetary sensitivities for the EU budgetary surveillance. —(2008a): From Financial Crisis to Recovery: A Framework for Action, COM(2008) 706 final, 29 de octubre. —(2008b): A European Economic Recovery Plan, COM (2008) 800 final, 26 de noviembre. —(2009): Public Finances in EMU. —(2010a): Macroeconomic Forecasts, Spring. —(2010b): General Government Data, Spring. DEJUÁN, O. y E. FEBRERO (2010): “The failure of a path of growth driven by household indebtedness. (Spain, 1997-2009)”, Économie Appliquée, LXIII (1), pp. 6378. FEBRERO, E. y UXÓ, J. (2010): “Economic recovery in Spain. Feasible alternatives of economic policy and true constrains”, Stabilising an Unequal Economy? Public Debt, Financial Regulation, and Income Distribution, 14th Conference of the Research Network Macroeconomics and Macroeconomic Policies (FMM), Berlín. FONDO MONETARIO INTERNACIONAL (2009a): Group of Twenty, Meeting of the Ministers and Central Bank Governors, Global Economic Policies and Prospects, marzo. —(2009b): The State of Public Finances: Outlook and Medium-Term Policies After the 2008 Crisis, marzo. —(2010): World Economic Outlook, octubre. FREEDMAN, CH.; M. KUMHOF; D. LAXTON y J. LEE (2009): The Case for Global Fiscal Stimulus, IMF Staff Position Note, SPN/09/03, marzo. GOBIERNO DE ESPAÑA (2010a): Proyecto de Presupuestos Generales del Estado para 2011, septiembre 2010. —(2010b): Actualización del Programa de Estabilidad 2009-2013, enero 2010. GROUP OF TWENTY (2008): Declaration Summit on Financial Markets and the World Economy, 15 noviembre 2008, http://www.g20.org/Documents/g20_summit_declaration.pdf OCDE (2009): Fiscal Packages across OECD countries: overview and country details, marzo.

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BOLETIN DE ESTUDIOS ECONOMICOS Vol. LXV - N.º 201 - Diciembre 2010 (Páginas 435-464)

LA FISCALIDAD INTERNACIONAL: UN “PUZZLE” EN CONSTRUCCIÓN Equipo de Landwell PricewaterhouseCoopers coordinado por Javier Urizarbarrena y Miguel Cruz Secretario General Técnico Diputación Foral de Bizkaia

1. Introducción. El debate actual sobre las orientaciones de la política fiscal mundial A. Las dos corrientes El desarrollo de la crisis económica internacional, desde su inicio sintomático con el episodio de las hipotecas “subprime” en los Estados Unidos, 2007, Espina Montero (2010), hasta los momentos actuales, donde el denominado “decoupling”, es decir, el hecho de que la economía mundial está cambiando de eje, pues mientras una serie de países y zonas (el Este Asiático e Iberoamérica, particularmente1) están alcanzando unas tasas de crecimiento económico verdaderamente extraordinarias, en el entorno del 8/10% interanual de aumento del PIB, como sucede en Brasil, India y China2, resulta que otras zonas, caso de los Estados Unidos y Europa3, se debaten en la agonía de unas tasas de crecimiento 1 Evidentemente, en estas vastas zonas geográficas existen excepciones a la regla general, así, la economía venezolana, sometida a los altibajos del petróleo y a los desastres económicos de un modelo de sociedad experimentado y fracasado, el denominado “socialismo del siglo XXI”, ha sufrido retrocesos en su PIB tanto en el ejercicio 2009 como en este año de 2010. 2 Aunque estos países suelen englobarse bajo el acrónimo BRIC, lo cierto es que la situación de “Rusia”, enormemente dependiente de la exportación de materias primas, con un retroceso demográfico significativo y con una economía muy condicionada por factores políticos, nos permiten excluirla del curso económico de los otros tres Estados que integran tal expresión: Brasil, India y China. 3 Nuevamente, el uso de un término geográfico tan amplio como el “Europa” implica una simplificación, pues naciones como Suecia y Noruega han recuperado la senda del crecimiento económico, mas la media del aumento del PIB en la zona euro para el ejercicio 2011 se prevé será sólo del 1,5%, sometido este porcentaje, por otra parte, a múltiples incertidumbres.

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muy reducidas, agravadas por fenómenos de sobreendeudamiento privado y empresarial y una fuerte tasa de desempleo estructural (se habla ya de una “jobless recovery”, de una recuperación sin crecimiento del empleo)4, ha vuelto a subrayar la importancia de la Política Fiscal para hacer frente a sus consecuencias. En los momentos actuales, la polémica se centra en dos modalidades de actuación en materia de Política Fiscal claramente definidas a uno y otro lado del Atlántico: aquellos que consideran todavía muy débiles los signos de recuperación e, incluso, temen la posibilidad de una vuelta a la recesión, mediante el llamado “double dip” o modelo de crecimiento en forma de W y los que conceptúan imprescindible lograr la estabilidad de las finanzas públicas, para devolver la confianza a los mercados, incrementar el ahorro y reducir el efecto “crowding out” que las emisiones de Deuda Pública puedan provocar. Para los primeros, con defensores relevantes en la Administración Obama y en algunos economistas norteamericanos (Paul Krugman, entre otros), sigue siendo imprescindible utilizar la Política Fiscal de manera anticíclica, respondiendo a las consecuencias directas de la crisis sobre el crecimiento, la demanda interna y la actividad económica en general. Para esta corriente, la debilidad de la recuperación, la persistencia de desequilibrios estructurales, por ejemplo, en los activos del sector financiero (con unas medidas de resolución de la crisis bancaria cada vez más costosas y de incierto resultado, Lucien y Valencia (2010)) y la falta de confianza de los consumidores y empresarios obligarían a mantener una política de estímulos fiscales, netamente neokeynesiana. Las actuaciones de estímulo han consistido en un elenco de instrumentos monetarios y fiscales muy variados e, incluso, novedosos, tal y como sucede, por ejemplo, con las técnicas denominadas de “quantitative easing”, aplicadas discrecionalmente por el Banco de Inglaterra5 y cuyos efectos se aproximan mucho a la pura y simple creación de oferta monetaria, es decir, a lo que se conoce, popularmente, como “dar a la máquina del dinero”.

4 Los últimos datos de desempleo en Estados Unidos alcanzan el porcentaje del 9,6% sobre la Población Activa; en el caso de la Unión Europea (en adelante, UE), esta cifra supera el 10%, situándose España (con un 20,5% según la última información de la OCDE) y Letonia en el farolillo rojo. 5 Posiblemente, ante la desaceleración de la recuperación en los Estados Unidos durante el segundo semestre de 2010, la Reserva Federal utilice, asimismo, esta medida discrecional de intervención financiera.

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Con independencia de las intervenciones en Política Monetaria, cuyo eje central ha sido, por un lado, sustituir el “credit crunch” del sector privado por la afluencia de dinero, más o menos fácil desde el sector público a la economía privada, evitando una severa restricción del crédito, lo que ha primado en las Políticas Públicas para reaccionar ante la crisis sistémica es el componente Fiscal, es decir, intervenciones sobre los ingresos, los gastos públicos y el endeudamiento del Estado y sus entidades. Lo cierto es que en ese entorno neokeynesiano, la Política Fiscal ha operado mediante un elenco de estímulos en todas las vertientes que la integran: – Emisiones de Deuda Pública directa o como “colateral” del sector privado, sea sustituyendo los créditos que no otorgaba ya el sistema financiero, sea para facilitar la propia continuidad de los mercados financieros como tales. – Gasto público directo, bien provocado directamente por los efectos de la depresión, por ejemplo, por el aumento de los subsidios de desempleo (los conocidos “estabilizadores automáticos”); bien como herrramienta para mantener la actividad económica, verbigracia, mediante los incrementos en la inversión en infraestructuras públicas. – Aumento de los gastos (“tax expenditures”) o beneficios fiscales, sea a favor de determinados sectores económicos a los cuales ha afectado directamente la recesión económica, verbigratia las inmobiliarias6, sea de manera generalizada para alentar el consumo o la inversión7. – Reducciones lineales en ciertos impuestos e incluso supresión de los mismos, tal y como sucedió en el año 2008 con el Impuesto sobre el Patrimonio español. Por el contrario, la otra corriente, aplicada con todo rigor por los países de la UE, particularmente, en los 16 integrados en la denominada “zona euro”8 y que pretende ser reforzada en el ejercicio 2011 y siguien6 Estos incentivos pueden ser directos o indirectos; por ejemplo, en Estados Unidos la demanda de viviendas se ha alimentado en gran parte hasta abril de este año de la existencia de un crédito en la imposición sobre la renta de las personas físicas (en adelante, IRPF) a la adquisición de la misma por parte de particulares. 7 Ésta idea era la que subyacía tras la experiencia española de la reducción de 400 euros en el IRPF. Otra cuestión diferente es que los efectos fueran los esperados pues, en general, la medida expuesta, además de producir un fuerte coste para las arcas públicas (unos 5.000 milllones de euros), se trasladó al ahorro por parte de las familias y no al consumo. 8 Que serán 17, a partir del 1 de enero de 2011, con el ingreso de Estonia.

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tes, por medio de un endurecimiento de las reglas del llamado Pacto de Estabilidad y Crecimiento9, Gros y Alcidi (2010), afirma que la finalidad fundamental de la Política Fiscal en los próximos años debe ser la superación de los graves déficits públicos derivados de la crisis, la reducción del peso de la Deuda Pública y la estabilidad presupuestaria. Esta Política Fiscal ortodoxa trataría, en suma, de volver a las reglas de oro del Protocolo de Convergencia de la Unión Económica y Monetaria (en adelante, UEM): un déficit público no superior al 3% del PIB y una Deuda Pública menor del 60% del PIB, The Economist (2010). Los argumentos a favor de esta vuelta a la ortodoxia financiera se basan en el hecho de que la crisis económica y los estímulos keynesianos desarrollados, con mayor o menor intensidad, en el bienio 2007/2009, se han esterilizado y están provocando efectos contraproducentes en las economías afectadas, al endeudar excesivamente a los Estados, incrementar el peso de la carga de interés en los gastos públicos, presionar sobre el crédito privado, generar “crodwing outs” o imposibilitar la realización de reformas estructurales imprescindibles, por ejemplo, para enfrentarse al envejecimiento de la población, trasladando los problemas a las generaciones futuras, pues todo aumento de Deuda Pública se traduce en el futuro en un incremento de impuestos, según la concepción clásica del modelo Ricardo-Barro. Además, se argumenta que el retorno a la estabilidad de las finanzas públicas, potenciará la disminución del endeudamiento privado, trasladará confianza a los mercados y potenciará reformas estructurales que incrementarán la senda del crecimiento económico a largo plazo. En el lado tributario, este modelo ortodoxo, expone, en primer lugar, que es más relevante reducir los componentes discrecionales del gasto público y el volumen de Deuda Fiscal que actuaciones en la vertiente de los ingresos públicos y que, en su caso, éstas han de suponer un incremento de la presión tributaria sobre el consumo (general y específico),

9 Ya hay algunas medidas en marcha, en aras de lograr la máxima ortodoxia financiera para las finanzas públicas de los Estados europeos que conforman la UEM, supuesto de la incorporación del llamado “Fondo de Estabilización Financiera” que ayudaría, mediante créditos, a los países con problemas de financiación de crédito, caso de Grecia o la introducción del denominado “semestre europeo”, al obligar a todos los Estados a presentar con antelación, para su examen por los restantes países miembros de la UEM, mediante una estricta “peer review”, de sus proyecciones de crecimiento económico y evolución de las finanzas públicas, adelantando y reforzando el mecanismo de revisión que son los “Programas de Estabilidad”.

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creación de ingresos públicos extraordinarios sobre bases imponibles novedosas (infraestructuras, tasas, daños medioambientales, etc.) y sólo, en última instancia, aumentos impositivos para las rentas altas. En todo caso, el aspecto tributario es secundario en esta corriente de la Política Fiscal, centrada en la reducción del gasto y simplemente coadyuvaría a la minoración de los déficits públicos y del nivel de endeudamiento. B. Componentes de la política fiscal en un contexto de crisis económica Sea quien tenga razón en este debate, nos gustaría centrar nuestro artículo en el lado de los ingresos por excelencia del sector público, es decir, los tributos, planteándonos cuestiones como: ¿qué papel están jugando en los modelos de recuperación mundial?, es más, ¿el sistema tributario internacional fue responsable, de alguna manera, de la crisis sistémica? y, si la respuesta es positiva, ¿qué debemos hacer para resolver estos problemas e impedir su retorno? Por último, frente a la excesiva visión coyuntural que comportan las dos posiciones doctrinales descritas sumariamente arriba, creemos imprescindible abrir un debate de futuro en el terreno tributario, centrado en dos ejes: ¿qué sistema tributario está emergiendo de la crisis sistémica actual? y ¿qué modelo impositivo responde a las necesidades socio-económicas del siglo XXI?. Importa previamente señalar que, al contrario de lo sucedido en los albores de la crisis, donde las medidas de estímulo fiscal no estaban planificadas; es más, se desarrollaron contra un contexto doctrinal, una práctica presupuestaria e, incluso, unas actuaciones gubernamentales que, al menos, teóricamente contradecían la bondad del retorno al neokeynesismo, basándose en el coyunturalismo y la pura prueba y error10, disponemos en los momentos actuales de un importante cuerpo de doctrina y de un rico debate doctrinal entre las dos tendencias de actuación ante la crisis que, entre sus posicionamientos, exponen decididamente algunas ideas sobre el rol del sistema tributario internacional en la segunda década del siglo XXI. Lo cual, sin ningún género de dudas, ha incidido en su eficiencia, pues el enorme volumen de gasto público aplicado en las mismas, evaluado por el Fondo Monetario Internacional en, según países, el 1, 5 al 3% del PIB, no se ha traducido, como los propios hechos revelan, en resultados muy positivos. 10

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En todo caso, resulta evidente que es imprescindible ver más allá del momento delicado de la economía mundial y, dado el nuevo orden mundial que supondrá la salida de esta crisis, reformular el sistema tributario del futuro con nuevas perspectivas y ante un nuevo contexto económico y social. 2. El sistema tributario internacional en los momentos anteriores a la crisis. La agudización de las contradicciones A. Globalización y competencia fiscal Tal y como la doctrina no se ha cansado de reiterar, desde la década de los 70 del siglo pasado, existía una contradicción creciente entre el fenómeno de la globalización económica y social, donde las bases imponibles se movían libremente, cruzando las fronteras nacionales sin control y la superposición de soberanías nacionales, limitadas a sus fronteras, cuyas Administraciones Tributarias (en adelante, AATT) veían restringidas sus competencias por su incapacidad para ejercer cualquier autoridad y recaudar gravámenes más allá de las citadas fronteras, Sanz Gadea (2009), Calderón Carrero (2006). Esta contradicción se había acelerado e intensificado en los últimos tiempos por varias razones: la facilidad de las comunicaciones, el desarrollo de las nuevas tecnologías de la información y las comunicaciones, las omnipresentes TIC, que impulsaron la desmaterialización y deslocalización de la actividad económica, el impulso a la movilidad de los trabajadores, etc. Y que, lógicamente, adquirieron una gran intensidad con la reciente crisis económica mundial. Frente a esta situación, las AATT han reaccionado lenta y tardíamente, especialmente, si no funcionaban en el marco de Acuerdos internacionales de integración económica, cuyo paradigma es la Unión Europea (en adelante, UE), pero también porque la sustitución de un modelo de AT centrado en las ideas de poder, autoridad y control por un sistema más cercano al cliente, adaptado a los intereses de los contribuyentes y de servicio (en lo cual, por cierto, las AATT locales, dada su proximidad al obligado tributario, pueden adquirir un rol avanzado, tal y como ha sucedido paradigmáticamente con las Haciendas Forales vascas), se hizo tardíamente, sin convicción, generándose por parte de los potenciales clientes la huida hacia AATT más amigables.

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Normalmente, la reacción de las AATT nacionales ante la deslocalización de las bases económicas y los objetos imponibles ha consistido, por un lado, en el reforzamiento de un complejo mundo de normas antiabuso unilaterales (que incorporan la regulación de los precios de transferencia entre entidades vinculadas), Sanz Gadea (2009), Rosembuj (2009), Botella y García Lastra (2008), contradictorias, con graves problemas de articulación con el principio de calificación jurídica11 y superpuestas sin orden ni concierto entre sí. Además, esta maraña de disposiciones anti-abuso nacionales, han generado una gran inseguridad jurídica, lo que ha dañado la confianza de los inversores internacionales y producido pérdidas de eficiencia económica. La segunda vía de reacción de las AATT, ante su pérdida de poder y control tributarios, a medida que los objetos imponibles se hacían móviles y escapaban de las fronteras nacionales, fue la proliferación de los acuerdos bilaterales en materia impositiva, incluyendo convenios entre las AATT para facilitar el intercambio de información y la asistencia recaudatoria y administrativa entre ellas. Este enfoque “cooperativo”, impulsado por la Organización de Cooperación y Desarrollo Económico (en adelante, OCDE), es el único posible en la situación actual de desarrollo del Derecho Internacional Tributario, pero por un lado estaba excesivamente volcado al acuerdo bilateral, a los Convenios Estado a Estado (no olvidemos que el ejemplo prototípico de este instrumento de cooperación era el modelo de Convenio de la OCDE para evitar la Doble Imposición sobre la Renta y el Patrimonio, recientemente actualizado o CDI, OCDE (2008) (2010)), cuando la operativa de las multinacionales es transnacional y, además, tal visión cooperativa, de pacto, acuerdo y consenso se enfrentaba a un mercado donde funcionan auténticos “free riders”, “agujeros negros” de la fiscalidad y de la regulación financiera como son los “paraísos fiscales”. Al final, esta incapacidad de las AATT domésticas por preservar las bases imponibles más móviles llevó a la inequidad fiscal, al ser el capital en igualdad de condiciones más móvil que el trabajo, y también a todos los epifenómenos integrados bajo la laxa etiqueta de la “competencia fiscal dañina”. 11 Básico en un Ordenamiento Tributario centrado en el principio de legalidad, vid. al respecto los artículos 8 y 13 de la norma básica de nuestro Ordenamiento Financiero: Ley 58/2003, de 17 de diciembre, General Tributaria (en adelante, LGT/2003)

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En otro orden de cosas, esta ausencia de una buena gobernanza de las esferas financieras y fiscales internacionales, a pesar de los intentos del Comité de Asuntos Fiscales de la OCDE por diseñar actuaciones cooperativas en todos los órdenes fiscales mediante el desarrollo de disposiciones de Derecho blando, “soft Law”, el diálogo internacional tributario y la difusión de las buenas prácticas fiscales, se tradujo en una desconfianza creciente del ciudadano medio hacia la capacidad de sus AATT por controlar las bases tributarias de ciertos colectivos, la sensación de injusticia en la aplicación del sistema tributario, la fragmentación normativa, a medida que proliferaban los regímenes fiscales particulares, con la subsiguiente ineficiencia en la gestión de los tributos. De hecho, resulta sorprendente que, en este contexto de crisis, se haya centrado la atención en los elementos financieros de la misma e impulsado una regulación internacional de las entidades financieras, a concretar en las futuras reglas de Basilea III, sin que se haya atendido, por un lado, al hecho de que muchos de los instrumentos financieros causantes de la misma, en especial, los derivados o los instrumentos híbridos, Carbajo y Porporatto (2010), tuvieran una razón fiscal detrás y que los territorios de baja fiscalidad no sólo fueran centros de nula o reducida tributación, sino lugares financieros ajenos al control y la regulación mundiales. También este coyunturalismo, así como la obtención de ingresos fiscales fáciles, condujo a abandonar, por un lado, la reflexión sobre las reformas fiscales o los modelos tributarios óptimos que tanto interés e importancia tuvo durante las décadas de los 60 y los 70 del siglo XX en las economías occidentales, desde el ejemplar Informe Carter. La doctrina hacendística se ha centrado, ciertamente, en desarrollar esquemas tributarios que, lógicamente, se volcaron en analizar la fiscalidad más apropiada de las empresas multinacionales, a partir del modelo diseñado en la “Guía de precios de transferencia” de la OCDE, OCDE (2010), cuya expansión ha ido a la par del desarrollo de la globalización; en combatir la elusión y la planificación fiscal internacional agresiva, en plantearse la tributación óptima del capital en un contexto de movilidad de factores productivos o en gravar a las TIC y a sus consecuencias (comercio electrónico, por poner un ejemplo), pero abandonó generalmente la pretensión de construir un sistema tributario internacional con nuevos principios a la hora de distribuir la carga fiscal entre bienes y fuentes de rentas (reconociendo la cuasi imposibilidad de gestionarlo desde una perspectiva nacional de las AATT), sustituyéndolo por una

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imposición territorial al consumo y también marginó impulsar modificaciones radicales en las AATT, salvo la expansión del modelo “Agencia Tributaria”, unidad administrativa pretendidamente autónoma de los poderes políticos, con gestión empresarial y centrada en la búsqueda del cumplimiento voluntario que, en muchos casos, sólo ha servido para aumentar el gasto público en esta materia, separar, como si esto fuera posible, la Política Fiscal y la legislación tributaria de la aplicación diaria de los tributos12 y mantener, en última instancia, el tradicional modelo de autoridad y control, de “obligados tributarios” cada vez más sometidos a costes indirectos de fiscalidad más elevados. Esta falta de reflexión sobre una fiscalidad internacional que diera respuesta a la globalización y solucionara problemas económicos mundiales: la lucha contra la pobreza, el cambio climático, la pérdida de biodiversidad, etc., no fue paliada por el trabajo teórico de la OCDE, auténtica constructora del Derecho Internacional Tributario de nuestro tiempo, excesivamente volcada en resolver los problemas que las nuevas circunstancias planteaban a la superposición de AATT nacionales, ni tampoco por un Fondo Monetario Internacional (en adelante, FMI) centrado en servir de “prestamista de último recurso” en situaciones de crisis de solvencia nacionales y escasamente interesado en la problemática de la imposición óptima. En suma, se ha prestado atención a la causa financiera de la crisis sistémica, pero no se ha atendido con igual interés a los problemas que provocaba, por un lado, la ausencia de una mayor transparencia y buena gobernanza en materia fiscal y por otro la imposibilidad de seguir manteniendo sistemas y AATT nacionales, encerradas en sus fronteras, celosas de sus competencias e incapaces de cooperar entre sí frente a unas bases tributarias crecientemente condicionadas por la globalización, donde las empresas y los individuos se veían obligados, para competir adecuadamente, a diseñar complicados mecanismos de planificación fiscal internacional y al deterioro del sistema tributario que estos fenómenos provocaban. Se incentivó así un sistema tributario disfuncional, centrado en gravar bases imponibles escasamente móviles: trabajo personal, inmuebles, etc., con una recaudación centrada directamente en las “burbujas”:

12 Entendida en el sentido amplio que lo hace el artículo 83 de nuestra LGT/2003, no sólo como los procedimientos de gestión tributaria, infracciones y reclamaciones y recursos, sino las medidas de asistencia, información a los contribuyentes y colaboración social de estos últimos.

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sector inmobiliario, rentas financieras, etc., volcado en el consumo y con escasa legitimidad ante los ciudadanos. Apenas, algunas Haciendas Locales, muy atentas a los intereses de sus ciudadanos, conectadas con sus preocupaciones inmediatas, receptivas a sus demandas y basadas en tributos que, por su propia naturaleza, impiden votar por los pies a los contribuyentes (teorema de Thiebout), pudieron escapar de este círculo diabólico. Por ello, sólo cabe reseñar que la superación de la crisis sistémica necesita, inexorablemente, repensar el modelo de sistema tributario que demanda la compleja, móvil y mundializada sociedad en la que vivimos y que no es posible continuar con concepciones puramente estatales del fenómeno tributario, Carbajo Vasco (2010). B. La situación tributaria de la Unión Europea Alguien pudo plantearse que la contradicción indicada con anterioridad no podría haberse dado en la UE, donde desde hace más de 50 años existe un proceso de armonización fiscal europea que ha dado a la Hacienda Pública logros tan significativos como la expansión universal del modelo de IVA europeo y la relevancia doctrinal a la hora de interpretar las normas tributarias la jurisprudencia del Tribunal de Justicia de la Unión Europea (en adelante, TJUE). Sin embargo, de manera paradójica, puede decirse que es en la experiencia del proceso de integración económico-política más avanzado del Mundo, la UE, donde mejor se expresa la incapacidad del sistema tributario y de las AATT nacionales para hacer frente a la globalización y cómo estos modelos tributarios han coadyuvado a la crisis sistémica. Por un lado, la armonización fiscal siempre ha sido vista como algo secundario y funcional al proceso de construcción europea, Carbajo Vasco (2009); por otra parte, la regla de la unanimidad en materia fiscal (conservada significativamente en la última reforma de los Tratados, el denominado Tratado de Lisboa, a la vez que se avanzaba hacia la mayoría cualificada en otras Políticas europeas) ha conllevado enorme lentitud y dificultades para avanzar en una mayor coordinación de los sistemas impositivos en el seno de la UE. Por si fueran poco estos obstáculos, mientras que la eliminación de uno de los elementos esenciales y tradicionales de la soberanía nacional, como es la existencia de una divisa nacional, no fue objeto de especial resistencia por parte de las naciones-Estado en el momento de pasar el

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euro y a la hora de ceder la soberanía monetaria a una institución independiente y autónoma como es el Banco Central Europeo (en adelante, BCE), las resistencias a cualquier posibilidad de generar sistemas tributarios con funciones coordinadas al margen de los Estados, por instituciones europeas, una especie de Agencia Tributaria Europea o de implantar modelos impositivos adaptados racionalmente al Mercado Único, supuesto de la entrada en vigor del llamado “régimen definitivo” del IVA con gravamen en el país de origen, han agudizado los problemas del fraude internacional en el seno de la UE, complicado enormemente la actividad de las empresas europeas y elevado sus gastos de cumplimiento e impedido avanzar en normas comunes del Impuesto sobre Sociedades y tributos empresariales adaptados a la realidad europea de la actividad económica. Ciertamente, hay aspectos positivos en la armonización fiscal europea, así la propia existencia de un modelo de IVA europeo, con una doctrina unificada cada vez más desarrollada y aplicada uniformemente a nivel nacional; la eliminación de dobles imposiciones en el seno de las empresas matrices europeas y sus filiales, la facilidad de la circulación suspensiva de productos con alta carga fiscal en el seno de la UE o la existencia, en fin, de una mínima imposición del ahorro o mejor dicho sobre los intereses, no son logros a desdeñar; pero se esperaba más tras 55 años de integración y, si se comparan los éxitos logrados tras este largo tiempo con el resultado de la implantación del euro (apenas en 10 años), resulta evidente que el sistema tributario de la UE está necesitado de una profunda reforma que facilite la vida de las empresas y sus ciudadanos, simplemente adaptando la realidad de su funcionamiento a la existencia del mercado único y dejando en manos de las Haciendas Locales y Territoriales, más expertas y cercanas al ciudadano, la gestión de tributos territorializables por localización o ejercicio, de los hechos imponibles. De hecho, la ausencia de una adecuada coordinación de las Políticas Fiscales europeas, al contrario que en la vertiente monetaria de la UEM, donde las intervenciones del BCE han sido decisivas a la hora de atajar la crisis, ha impedido la reacción uniforme y armónica de los Estados europeos, agudizado las contradicciones de los ciclos económicos en el seno de los 27 Estados Europeos y ha facilitado, vía incumplimiento efectivo del famoso Pacto de Estabilidad y Crecimiento, los comportamientos irresponsables en el manejo de las finanzas públicas, cuyo epítome ha sido el caso griego.

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Ahora, cuando se habla de una “gobernanza fiscal” en Europa, es imprescindible nuevamente plantearse avanzar en la armonización fiscal, reforzar la tributación mínima del ahorro, potenciar la armonización del IVA en los terrenos no coordinados (tipos de gravamen, regímenes especiales, devoluciones,..), construir un Impuesto sobre Sociedades verdaderamente adaptado a la dimensión europea de la empresa, de acuerdo con lo propuesto en el modelo de Base Imponible Consolidada que se discute desde hace ejercicios en las instituciones europeas e ir construyendo, incluso mediante acuerdos de gestión compartida o de mandato, una auténtica AATT europea. También ha contribuido a esta falta de “gobernanza fiscal” en Europa y a la ausencia de avances en materia de armonización fiscal, la participación de algunos países y territorios europeos de baja fiscalidad o, mejor dicho, de atractiva fiscalidad para ciertas inversiones (y no es de extrañar que alguna de ellas sean las financieras y los servicios de inversión) en la propia UE o en instituciones relevantes para el desarrollo del Derecho Tributario Internacional, caso de la propia OCDE, López Espafador (2005). Tal participación, junto con la regla de la unanimidad, no sólo se ha convertido en un eficaz obstáculo para imposibilitar que tales procesos, de carácter supranacional, hayan avanzado en los trabajos de coordinar o, al menos, armonizar las estructuras tributarias nacionales, Delmas (2010), sino que, asimismo, se han traducido en un eficaz instrumento de presión sobre los restantes Estados europeos, obligados a competir en desigualdad de condiciones. 3. Las alternativas a las contradicciones en el sistema tributario mundial Las contradicciones mencionadas sólo pueden resolverse limitadamente, pues es impensable un sistema tributario mundial único con una AT uniforme, habiendo señalado la doctrina algunas respuestas (evidentemente, la solución más imperfecta y la que generaría el menor óptimo paretiano internacional sería permitir la intensificación de la competencia fiscal internacional), entre las cuales destacamos las siguientes: a) Potenciar los acuerdos de intercambio de información y asistencia mutua (entendida ésta última en un sentido cada vez más amplio, por ejemplo, mediante la inclusión de inspecciones tributarias múltiples entre los Estados firmantes del Acuerdo) entre las AATT,

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convirtiendo a cada una de las mismas en mandatarias, gestores o representantes, interesados o no, de las actividades de las otras. b) Avanzar hacia la integración fiscal en mayor o menor medida, situación que admite múltiples grados de “coordinación fiscal”. c) El desarrollo de gravámenes con parámetros tributarios mundiales, cuya gestión se encargaría a una especie de Agencia Tributaria internacional o que se gestionarían por alguna institución económica internacional ya existente: OCDE, FMI, etc. d) La existencia de algún tipo de Acuerdo o consenso entre los diferentes Estados, incluyendo o no componentes sancionadores en el mismo, que supusiesen la aceptación de determinadas “normas de conducta”, de unas reglas de “gobernanza” común en materia de fiscalidad. Este tipo de disposiciones convencionales, de acuerdos inter-partes, se configuran en la óptica del conocido como “soft Law”, reduciendo los Estados su soberanía fiscal de manera voluntaria (la gran diferencia respecto de los Convenios y otros Tratados Internacionales). Estas normas han adquirido un gran desarrollo en los últimos años y para alguna doctrina responden al estado de la cuestión, “state of art”, en el Derecho Internacional Tributario, todavía no maduro para acuerdos imperativos de cesión de soberanías impositivas y, asimismo, dispondrían de otras ventajas: carácter contractual, flexibilidad, elementos sinalagmáticos, etc. que explican su expansión, asimismo, en el orden interno fiscal13. Pero hasta la fecha, tanto la realidad como la práctica se iban decantando porque el único instrumento factible (y, ciertamente, muy limitado) era potenciar los Acuerdos de Intercambio de Información y Asistencia mutua recaudatoria a nivel mundial, a ser posible entre diversos Estados miembros (multilaterales), cosa esta última sólo factible en condiciones de integración económica muy avanzada (nuevamente, la UE), Montero Domínguez (2010), o de relaciones económicas e institucionales muy intensas (supuesto del Consejo Nórdico que agrupa a los países escandinavos y cuya experiencia resulta ejemplar en materia de

Un ejemplo nacional muy reciente es la firma, en el marco del Foro de Grandes Empresas, de un “Código de Buenas Prácticas Fiscales” entre la Agencia Estatal de Administración Tributaria (en adelante, AEAT) y 27 grandes empresas españolas. Su contenido puede verse en el portal de la AEAT, www.agenciatributaria.es. 13

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Convenios Tributarios internacionales14), modernizándolos, ampliándolos y haciéndoles más eficaces y extensos. Sin embargo, esta cooperación entre las AATT, siquiera reforzada, bien en el seno de los procesos de integración económica, mediante los acuerdos institucionales oportunos, caso de la UE, bien mediante el impulso de disposiciones de Derecho Internacional Tributario de aceptación consensuada por las partes, “soft Law”, caso de los textos básicos de la OCDE: modelo de Convenio, Guía de Precios de Transferencia (la cual ha sufrido una significativa, si bien limitada, reforma en este año 2010), OCDE (2010); modelo de asistencia mutua e intercambio de información, etc., posiblemente la única posible en el estado actual de la conciencia universal tributaria, es, sin embargo, insuficiente para hacer frente a la globalización y a la crisis sistémica y, además, sufre siempre de un importante retraso temporal que sólo agudiza las contradicciones e incrementa los costes de cumplimentación que sufren los contribuyentes legales y cumplidores de las normas fiscales. 4. Temas de fiscalidad internacional actuales A. El contexto general Aunque, como hemos señalado con anterioridad, la reacción directa e inmediata contra la crisis económica y sus efectos ha ocultado los debates que se venían desarrollando desde épocas anteriores respecto del sistema fiscal óptimo para las primeras etapas del siglo XXI y su correspondiente AT, lo cierto es que los mismos tienen que surgir, con más fuerza si cabe, una vez que lo inmediato sea sustituido por la reflexión general, a más largo plazo. Es arduo saber, sin embargo, en qué medida estos debates se verán afectados por la reflexión sobre la crisis, entre otras razones porque, tal y como sigue sucediendo con la Gran Depresión, el estudio sobre las causas de la misma (más allá del epifenómeno de las “subprime” y explicaciones similares) llevará tiempo y amplias discusiones doctrinales, a las cuales no escapará el conocimiento de los errores de Política Fiscal que han conducido a tales problemas, pero la reflexión sobre Reformas

14 Aunque el desarrollo del Convenio Consejo de Europa-OCDE en materia de Asistencia Mutua Interadministrativa es un aldabonazo en la buena dirección. España ha ratificado este Acuerdo, pero aún no ha entrado en vigor.

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Fiscales y administrativas va a seguir existiendo, pues las tensiones para modificar los sistemas tributarios siguen apareciendo en cualquier nación de la Tierra, al igual que los grupos de presión, cuyos intereses demandan constantes cambios en su beneficio de la distribución de la carga tributaria y, en especial, la evolución de los entornos en los cuales se mueve cualquier organización y estructura tributarias son cada vez más universales, móviles y hábiles. Esta simple acumulación de circunstancias ya tiene sus efectos directos en materia tributaria: atención creciente a los problemas internacionales de la fiscalidad, críticas a algunos paradigmas clásicos del sistema tributario, por ejemplo, el concepto de residencia, puesta en duda creciente de algunos otros, caso del concepto “arm´s lenght” y el tratamiento de las operaciones vinculadas, crisis del principio de legalidad, por las dificultades para dar un tratamiento rápido a los cambios en los entornos y a las demandas sociales, complejidad creciente del sistema tributario, insatisfacción acelerada con su funcionamiento, expansión de los tratamientos particulares y mitificación del uso de las TIC como fórmula mágica para resolver cualquier “problema” fiscal desde la incomprensión, por parte del ciudadano medio respecto de las leyes y normas tributarias que ha de pagar, hasta como herramientas para hacer frente a nuevas fórmulas de fraude y evasión fiscal. B. Las cuestiones de base Tampoco van a marginarse polémicas recientes sobre la fiscalidad internacional, conocidas de todos y no resueltas: – La expansión de la imposición sobre el consumo frente a los gravámenes sobre la renta y el capital y, dentro de la primera, el debate sobre si tal “expansión” ha de hacerse en materia del impuesto general tipo IVA: ampliación de la base imponible, reducción de los regímenes preferentes, unificación de los tipos impositivos, cierre de agujeros fiscales, etc. o añadiendo, como “prolongaciones naturales” del mismo, una amalgama de Impuestos Especiales, centrados o no en la materia medioambiental. – La aparición de una corriente contraria a la consideración del IVA como tributo ejemplar en materia de neutralidad, generalidad y no discriminación entre operaciones empresariales, con críticas constantes sobre su estructura, número y cuantía de los tipos de gravamen, tratamiento de las operaciones difíciles de integrar en la mecá-

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nica del tributo (inmobiliarias, financieras-reforzada ahora por la expansión de la idea de un impuesto sobre las transacciones financieras-, antigüedades, minoristas, etc.), etc.. – En general, se manifiesta un desencanto creciente ante las posibilidades de que el sistema IVA pueda ser un adecuado instrumento para luchar contra el fraude fiscal y la economía informal y que sea, realmente, “neutral” a la hora de gravar las diversas modalidades de producción y distribución de bienes y servicios. – También siguen coleando cuestiones como la nueva visión sobre la incidencia en la equidad del tributo y mecanismos posibles para reducir su posible impacto regresivo. – Búsqueda de nuevas fuentes de ingresos públicos coactivos, con escasa resistencia social y alejados de la visión tradicional del “tributo”, aproximándolos a la teoría de la regulación o a una concepción sancionadora y “moralista” de los mismos, desde las exacciones sobre ciertas drogas legalizadas, pasando por instrumentos económicos de naturaleza mixta en el campo ecológico y una catarata de “user fees”, tasas variadas, exacciones y cánones reguladores de naturaleza, definición e instrumentación variopinta que reflejan, en gran parte, las crecientes dificultades para mantener una “tensión” efectiva sobre los obligados tributarios. – Es más, la presión por eliminar los déficits ha producido la proliferación de gravámenes “ad hoc” de esta naturaleza y, nuevamente, el coyunturalismo ha funcionado, pues el sector financiero se ha convertido, o está a punto de serlo, en la nueva “vaca sagrada” de la imposición, aprovechándose de la escasa resistencia social que presenta hacer tributar a las entidades financieras, consideradas popularmente como causantes de la crisis, cuando es más que posible que mayor carga tributaria a las actividades financieras conlleve todavía menor crédito y se traslade ineludiblemente el coste a los consumidores y las empresas, vía mayores tipos de interés y comisiones, por lo que, al final, las posibilidades de recuperación económica mediante nuevas facilidades de crédito e inversión se resentirán. – Expansión de un modelo agencia de organización tributaria, estructurado por tipos de contribuyentes, cuya finalidad principal es, teóricamente, el cumplimiento voluntario de las obligaciones fiscales (aunque, para nosotros, sería más bien un “cumplimiento inducido”) y con uso generalizado de TIC, que se vende como ejemplo de

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autonomía organizativa y política, flexibilidad, mezcla de elementos públicos-privados, eficiencia y obtención de éxitos recaudatorios a corto plazo, pero que, en muchos supuestos, no pasa de reformas epidérmicas de las organizaciones tributarias clásicas y genera nuevos costes y disfunciones en el seno de las AATT. – Crisis generalizada de los modelos clásicos de fiscalidad internacional, tal y como los hemos concebido, para resolver el problema crónico de la “doble imposición”. – Lo mismo sucede con el fracaso relativo del sistema de “operaciones vinculadas” para solucionar los problemas de valoración en grupos multinacionales, a pesar de sus refinamientos modernos en materia de APAS y de la modernización de su Biblia: la “Guía de Precios de Transferencia”, OCDE (2010); la cual se enfrenta, incluso, con el propio descontento, por sus costes y las incertidumbres que genera, de sus teóricos beneficiarios y proponentes: las empresas transnacionales. – Ruptura de la confianza entre el ciudadano medio y el Estado que le provee de los bienes y servicios públicos, lo cual le hace ser más exigente en los derechos y garantías, en contra de un “voluntary compliance”, cada vez más difícil de asegurar y que, en el fondo, es sustituido por un cumplimiento inducido basado en el temor del ciudadano medio a los poderosos medios de información y Bases de Datos de las AATT, pero sin convencimiento alguno sobre la “justicia” de la imposición. – Debates generalizados sobre el modelo de distribución de los poderes territoriales de la Hacienda Pública, sin llegar a ninguna conclusión acerca de cuál puede ser el óptimo o, al menos, un “second best”. C. Los nuevos temas del debate fiscal Ahora bien, en medio de la crisis financiera internacional y en el marco de una búsqueda de soluciones coordinadas para salir de la misma, hay varios temas de naturaleza impositiva que se han considerado por parte de la doctrina y de la nueva institución emergente en materia de Gobierno mundial, el G-20, como respuestas imprescindibles para hacer frente a la misma, se trata de: – El fin de los denominados “paraísos fiscales” y del secreto bancario como arma para no proporcionar información al Fisco, comple-

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tando, de una manera teóricamente eficaz y definitiva la lucha que, contra los mismos y contra la denominada “competencia fiscal dañina”, estaba llevando a cabo la OCDE, con escaso éxito, desde hace cerca de 20 años. – La posibilidad de que, en el contexto de la globalización creciente de los mercados y de la movilidad de las bases imponibles, acelerada por el impulso de las TIC, se reconozca por los diferentes Gobiernos nacionales que se hace imprescindible construir algún tipo de impuesto de base imponible internacional que sea coherente con esta realidad económica y social mundializada y responda a las preocupaciones crecientes de la sociedad global en áreas como el cambio climático o el control de las operaciones financieras. En realidad, esta propuesta de imposición mundial, derivada del G-20 y cuya ejecución técnica se ha dejado, en mayor o menor medida, en manos de dos instituciones clásicas del pensamiento económico internacional: la OCDE y el FMI, parece también reacción ante la constante presión de determinadas organizaciones internacionales, ONG y similares, algunas altermundistas, tipo ATACC y otras no, a la convicción de que no es posible mantener por mucho tiempo la contradicción entre AATT con poderes limitados a un territorio y bases imponibles de carácter mundial, con contribuyentes sin residencia fiscal determinada, tipo “stealth expatriates”, que reducen sus impuestos de manera no sólo injusta, sino también ineficiente para los equilibrios sistémicos de la economía mundial. Esta reflexión se ha visto apoyada e incentivada por las críticas públicas a los banqueros y directivos considerados causantes directos de la crisis, a la ausencia de una regulación apropiada de las entidades financieras y a los excesivos salarios de tales directivos, los cuales, conceptuados directamente responsables de la crisis, se ven señalados, por la opinión pública, como culpables y, por lo tanto, obligados a pagar por sus “pecados”, mediante algún tipo de sobreimpuesto y sobre regulación y control de sus actividades, salarios y beneficios. De todas formas, estos modelos de “fiscalidad universal” siguen sin solucionar los graves problemas de gestión que plantean, ante la fragmentación de intereses y la diversidad de instituciones y modelos tributarios. Si cualquiera de las dos propuestas con mayor eco: una exacción sobre algunos consumos de alta incidencia negativa en el medio ambiente y en el cambio climático, por ejemplo, los viajes internacionales y un gravamen sobre las entidades financieras, FMI (2010), se implantara sin

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lograr un consenso internacional suficiente y un acuerdo para distribuir racionalmente sus recaudaciones entre las diferentes AATT, se producirían claramente fenómenos de arbitraje, competencia desleal y disfunciones en los mercados, pues rápidamente se generarían nuevos “agujeros negros”, Estados o territorios que no aplicarían de manera uniforme tales exacciones y se aprovecharían, precisamente, de su existencia para crear nuevos “refugios fiscales”. Por otro lado, es más que dudosa la existencia real de una conciencia universal que favorezca, por primera vez en la historia, el nacimiento de impuestos con bases imponibles globalizadas y regulación internacional, dado que la misma se centra en consideraciones puramente oportunistas, como es ahora la crítica generalizada de las entidades financieras, sin haber reflexionado seriamente sobre los modelos tributarios óptimos a nivel internacional. Asimismo, dudosamente puede producirse una implantación adecuada de un impuesto financiero, que grave las transacciones financieras internacionales, el modelo llamado “transaction tax”, cuyo precedente más inmediato es la denominada “tasa Tobin”, sin que exista o una Administración Tributaria internacional o un mecanismo de gestión muy consensuado entre diferentes AATT nacionales. No parece que ningún organismo internacional con cierta preparación técnica y prestigio internacional en materia impositiva, supuesto de la OCDE, tenga la experiencia gestora necesaria para administrar adecuadamente tal modalidad de tributos internacionales y la posibilidad de coordinar la gestión de diferentes AATT sobre una idéntica base imponible está por verse. Profundizaremos en estas materias seguidamente. 5. Tendencias internacionales de la fiscalidad. Algunos rasgos generales A. Introducción A nuestro entender, una de las particularidades de esta crisis sistémica en la esfera impositiva es que, tanto las instituciones internacionales, cuyo portavoz momentáneo es el G-20, como alguna doctrina e, incluso, actores de la sociedad civil han visto llegada la oportunidad de superar la contradicción insoluble entre soberanía nacional y globalización socio-económica, mediante la adopción de medidas tributarias internacionales que, como hemos indicado, tenían tres frentes:

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– Tributos de base mundial. – Lucha contra los paraísos fiscales. – Desarrollo de un nuevo modelo de AT. En este sentido, el papel de una institución económica escasamente formalizada y ajena, en principio, a las teorías clásicas de las organizaciones internacionales como es el G-20, ha sido relevante, especialmente, en cinco aspectos: a) Las llamadas a una mayor regulación financiera internacional. b) Las críticas a determinados excesos del modelo de mercado que había predominado en los últimos años, verbigracia, a la hora de limitar unas políticas de incentivos para los gestores de las entidades financieras que, claramente, conllevaban un riesgo excesivo y una inflación artificial y arbitraria de los beneficios, a costa de la solidez y la capitalización de las propias entidades. c) La lucha contra los paraísos fiscales. d) El desarrollo de una mayor coordinación de las Políticas Fiscales (medidas de estímulo) y las llamadas a la configuración de un verdadero Orden Financiero Internacional. e) Las propuestas de adopción de algunos gravámenes de base universal, centrados en dos especialidades: el cambio climático y las operaciones financieras, por entender que las deseconomías externas generadas por los gases de efecto invernadero y el descontrol de las entidades financieras y sus gestores sólo eran solucionables mediante acciones impositivas (y reguladoras) de corte internacional. Parece, por lo tanto, que las tendencias ya advertidas en otras áreas: Derecho Penal (cuyo paradigma puede ser el ímpetu otorgado al Tribunal Penal Internacional), Derecho Medioambiental (cuya expansión internacional se ha ralentizado ahora, tras el fracaso relativo de la cumbre de Copenhague, sobre Cambio Climático), lucha contra el hambre en el mundo (objetivos del Milenio de las Naciones Unidas, expansión de las ONG), regulación del comercio internacional (a pesar del estancamiento de la ronda de Doha), etc., han alcanzado también al “mercado” financiero y mediante una tasa Tobin o un gravamen sobre los beneficios de las entidades financieras, se pretende, teóricamente, coadyuvar a la mejor regulación de éstas, Comisión de la UE (2010) y, a la vez, gravar progresivamente los grandes sueldos y bonus del sector.

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B. Uno de los candidatos: un gravamen financiero La posibilidad de introducir un impuesto específico sobre el sector financiero, se justifica, bien como mecanismo regulador, generando fondos públicos para atender a futuras crisis (lo que sería el llamado modelo “institution based”, una especie de “windfall tax” sobre los extraordinarios beneficios de las entidades financieras, ya implantado en Estados como Suecia y Hungría), bien para evitar los flujos internacionales incontrolados de capitales (“transaction based”, con antecedentes en el mal denominado “debit tax” de algunos países sudamericanos). También se han desarrollado propuestas de un gravamen sobre los beneficios y las remuneraciones de las entidades financieras, una auténtica exacción sobre el valor añadido bruto de las mismas, Comisión Europea (2010), en sus dos vertientes: sujetar determinadas rentas (“rent-taxing financial activities tax”) o los beneficios logrados mediante actividades dañinas o de alto riesgo (“risk-taking tax”). Ahora bien, aunque ya es abundante la doctrina internacional al respecto, incluyendo el FMI y las experiencias internacionales que se están desarrollando: Suecia, Reino Unido, Hungría, etc., lo cierto es que no existen estudios apropiados sobre la incidencia de estos gravámenes en las economías nacionales, especialmente, si consideramos que lo más probable es el traslado de su carga tributaria hacia los consumidores finales y los demandantes de crédito; además, su introducción de manera territorializada, país por país, carecería del impacto y la capacidad reguladora que su configuración con un sistema único mundial, como auxiliar de una nueva regulación financiera mundializada de los flujos internacionales de capitales, tendría y, por último, produciría una competencia fiscal exacerbada entre los centros financieros donde exista el tributo y los que no. Por último, hay tantas variedades técnicas propuestas de imposición sobre el sector financiero que, si no hay cierta uniformidad en su aplicación y se resuelve, en otro orden de cosas, la duda respecto a su utilización bien como recurso público general o, por el contrario, se afectan sus ingresos a solventar futuras crisis financieras, produciría tal diversidad de impuestos que las disfunciones en el sistema financiero internacional se acrecentarían, así como los fenómenos de arbitraje y elusión financiera. Hay, pues, que ser escéptico sobre la posibilidad, una vez que la crisis está siendo superada por algunas economías, de que en el corto plazo

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se introduzca algún tipo de gravamen de base mundial sobre las entidades financieras o sobre determinados flujos de capitales, aunque sí es probable su utilización como un gravamen extraordinario por algunos Estados necesitados de solventar sus déficits públicos. Otra cosa es que la UE, tal y como ha propuesto para el año 2011, logre ponerse de acuerdo de manera armonizada sobre este tipo de exacciones, mas en tal caso, mucho nos tenemos, que la huida de capitales hacia territorios extra-CE dañe todavía más la débil recuperación económica europea. C. La otra posibilidad. Una exacción sobre las emisiones de CO2 Otro posible impuesto de carácter universal, también defendido desde la UE, es el desarrollo de una imposición sobre las emisiones de carbono, como medio más eficaz y eficiente de lograr una economía baja en carbono hacia 2020. En un debate paralelo a la crisis económica internacional y vinculado directamente a la reforma del Protocolo de Kyoto de lucha contra el cambio climático, han surgido voces en algunos países, concretamente, en Francia, a favor de un impuesto mundial sobre algún tipo de actividad transnacional que genere fuertes emisiones del C02, cuyos efectos, dada su propia naturaleza internacionalizada, pudieran ser objeto de una imposición a nivel mundial. El objetivo elegido (con algunas experiencias voluntarias de pago para reflejar la huella de carbono de cada viajero, las cuales fracasaron por su propia voluntariedad) son los billetes de vuelos transoceánicos que, además de las circunstancias ya indicadas, tendrían a su favor, para ser considerados como “objetos imponibles” de un futuro gravamen internacionalizado, parámetros como el hecho de que la UE ha incluido ya entre las empresas sometidas al régimen de certificados de emisión a las entidades de navegación área y la reducción de las emisiones de éstas se incluye entre las propuestas de lucha contra el cambio climático para el año 2020. Ahora bien, nuevamente, el escepticismo debe enfrentarse a esta “oportunidad”, pues en el presente contexto de crisis de las entidades de aviación internacional en Europa y de reducción del turismo como efecto de la depresión sobre el consumo, no parece viable la introducción seria de alguna propuesta, incluso en el seno de la propia UE, al respecto.

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Por último, las resistencias de los países emergentes, caso de China, a restringir sus emisiones de gases de efecto nocivo sobre el cambio climático y el fracaso de la propuesta del Presidente Obama de incorporar en los Estados Unidos un sistema de “cap and trade” de emisiones de C02, similar al europeo, conllevaría que serían las industrias europeas las afectadas directamente por esta modalidad de impuesto con el subsiguiente riesgo de deslocalización y pérdida de empleo. D. Tendencias internacionales de la fiscalidad. Ejemplos concretos Como hemos indicado con anterioridad, la fiscalidad internacional se enfrenta a una serie de preocupaciones comunes en los inicios de la primera década del siglo XXI que resultan ser, en gran parte, el producto de la creciente internacionalización económica (con el subsiguiente desarrollo, tardío, limitado y retrasado ante la globalización, de un Derecho Internacional Tributario) y de la necesidad de dar respuesta a la crisis sistemática. Estas preocupaciones comunes se enfrentan, sin embargo, a la ausencia, por un lado, de una auténtica Administración Tributaria que, al menos, coordine, regule o impulse la gestión de los tributos internacionales, dada la debilidad en este aspecto del G-20 y las organizaciones internacionales de cooperación económica, supuesto de la OCDE, las cuales nunca se pensaron como organismos gestores de tributos y, por otra parte, por la falta de una conciencia universal y acuerdo entre Estados que superen el fraccionamiento nacional de las AATT. Por ello, no es de extrañar, en primer lugar, que la convergencia entre sistemas tributarios siga sin producirse; así, en el ámbito de los 32 Estados miembros de la OCDE, la distinción clásica en tres grupos: a) países con presiones tributarias muy elevadas (naciones escandinavas más algún caso aislado, como Holanda y con matices), cuya presión tributaria ronda o supera el 50% del PIB; b) países con presiones tributarias por encima de la media, cuyos ejemplos prototípicos eran Francia, Alemania y, en los últimos años, España, al superar el 35% de presión tributaria sobre el PIB y c) Estados de baja presión fiscal, cuyo prototipo eran Japón y los Estados Unidos, se mantiene en el 2010. De hecho, esta distribución se ve afectada solamente por el impacto directo de la crisis económica y, en ese sentido, cabe destacar el caso español, pues con los datos más recientes en la mano, la presión tributaria ha vuelto a ser levemente inferior al 30% sobre el PIB, porcentaje no visto desde la década de los 80 del siglo pasado en España.

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A pesar, insistimos, de esta ausencia de convergencia real entre los sistemas tributarios de la OCDE, incluso en aquellos que pertenecen a la Unión Europea (UE), por las debilidades y retrasos en el proceso de armonización fiscal comunitaria, las preocupaciones anteriores (incidencia de la internacionalización y respuesta ante la crisis económica) se han traducido en un elenco de modificaciones tributarias que suelen seguir patrones similares; así: – Para responder a los efectos de la crisis económica, salvo aquellos Estados (nuevamente, los escandinavos y los centros europeos: Austria y Alemania) que han capeado rápidamente sus efectos y se encuentran en plena senda de recuperación, se ha optado por, en primer lugar, reducir los gastos públicos y el tamaño del sector público, y siendo insuficientes estas medidas para atender a la reducción del déficit, se ha entrado en la dinámica de los aumentos tributarios. – Tales incrementos impositivos Cruz Amoros (2010) se han centrado en elevaciones generalizadas en la imposición sobre el consumo. Los tipos de gravamen del IVA se han incrementado y se siguen aumentando en todos los Estados: en Portugal pasará al 23% el 1 de enero de 2012, en España, desde el 1 de julio de 2010, se ha subido al 18% de tipo general; en el Reino Unido, el aumento se llevará hasta el 17,5%; los países bálticos también los han modificado al alza, etc. – Además, los impuestos sobre consumos específicos con fácil recaudación y escasa resistencia social a su elevación están siendo objeto también de frecuentes subidas, en particular, en el Centro y Este europeo, tabacos y bebidas alcohólicas siguen cumpliendo su tradicional función de “vacas sagradas” de la imposición. – Es más, detrás de estas modificaciones de tipos, no sólo está la necesidad de obtener ingresos (predominio del principio de suficiencia entre las finalidades de la Política Fiscal), sino consideraciones de tipo coyuntural; así, se pretende incentivar el ahorro de los ciudadanos y de las empresas para reducir su apalancamiento; se aprovecha que la inflación es reducida, para que tales modificaciones de tipos no incidan en el IPC; se aprovechan cambios en el comportamiento social, en especial, las críticas al tabaquismo y se exaltan las pretendidas virtudes de neutralidad y simplicidad que existen en el IVA.

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– A la vez, en el plano de la UE, se espera que las nuevas medidas en materia de armonización del IVA, particularmente, el denominado “paquete IVA 2010” y el reciente Reglamento de intercambio de información y asistencia entre AATT, el nuevo modelo de VIES, reduzcan grandemente el agujero derivado del “fraude carrusel”, lo que redundará en una mayor recaudación por el IVA y en una mayor equidad en su aplicación. – Por último, los reducidos resultados, en términos de recuperación económica, derivados del experimento inglés de 2008, consistente en reducir transitoriamente los tipos del IVA y la absorción de estas subidas en los márgenes empresariales, fomentando la competencia empresarial, han animado a muchos Gobiernos a seguir potenciando esta vía recaudatoria, por lo que cabe esperar (si se complementa el objetivo de suficiencia con otras finalidades de Política Fiscal, por ejemplo, reducción simultánea de las cargas sociales sobre el factor trabajo) que continúe la misma, afectando, ahora, a los tipos reducidos y a otras zonas de baja fiscalidad en el propio IVA, caso de las exenciones internas o los regímenes especiales. – En el plano de los impuestos sobre consumos específicos, accisas, “excises” o Impuestos Especiales, según la doctrina española, se han encontrado nuevas fuentes de recaudación. – Así, Estados como Hungría, los países escandinavos, el Reino Unido y algunas CCAA españolas han aprovechado la teoría de los “impuestos sobre consumos específicos de segunda generación”, centrados en consideraciones ecológicas conforme a la idea de que las externalidades negativas causadas por determinados productos o servicios deben ser “internalizadas” mediante la imposición, para desarrollar una variada pléyade de gravámenes, tasas y “user fees”: sobre las bolsas de plástico, pilas, residuos, emisiones de gases nocivos para el efecto invernadero, etc., de recaudación asegurada y escasa resistencia social pero que conducen a variados problemas de gestión tributaria, competencia transfronteriza e impacto negativo en la competitividad. – Esta línea se ha unido, ante las presiones para reducir el gasto público en infraestructuras y las necesidades de recursos extraordinarios, a nuevos gravámenes sobre determinados automóviles “contaminantes” o de lujo y sobre las infraestructuras; en este último caso, con la aceptación en la UE de la llamada “euroviñeta” para los transportes por carretera en el mercado común o, en medidas cuasi

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desesperadas para obtener recursos, como las adoptadas en Grecia, Hungría y Portugal, de cobrar peajes por carreteras y autovías antes de uso libre. – En el terreno de la imposición novedosa, destaca el interés en las exacciones específicas sobre las entidades financieras y sus negocios que, poco a poco (precisamente, uno de los problemas es su falta de coordinación a nivel internacional), van apareciendo. – Normalmente, se establecen como fórmulas de estabilidad financiera o anti-crisis, con el ánimo teórico de obtener recursos del sector para atender la financiación de futuras crisis bancarias, siendo Suecia (que tenía la experiencia de su crisis bancaria en 1990) el ejemplo puro de este tipo de tasas, así como el caso alemán; pero, seguidamente, se han convertido en gravámenes sobre los beneficios financieros o activos de alto riesgo con la única finalidad de recaudar, así ha sucedido en Hungría y a la misma idea responde el modelo inglés de impuesto incorporado al Presupuesto Osborne 20102011. Francia también se ha inclinado por esta posición, con lo cual no parece que la opción de un gravamen sobre las transacciones financieras, a imagen y semejanza de la popular “Tobin tax”, haya tenido demasiado predicamento en la realidad europea, donde también existen resistencias a la misma (por ejemplo, el Gobierno español no parece apoyar decididamente esta idea), por no hablar de los Estados Unidos o de centros financieros, supuesto de Luxemburgo y Suiza. – En el campo del Impuesto sobre Sociedades, dos factores: la incidencia directa de la crisis sobre los resultados de las empresas y el temor a que, en un contexto de recesión económica, una mayor fiscalidad de las empresas incorporará una nueva razón para deprimir la inversión, han excluido grandes novedades o aumentos significativos de tributación, excepto, como veremos seguidamente en materia de lucha contra los “agujeros fiscales” internacionales y en la reducción de algún incentivo tributario considerado excesivo, en particular, en las amortizaciones; de manera contradictoria, con el propósito de relanzar la inversión o mitigar la carga tributaria de algunas empresas, en otros Estados se han apoyado medidas a favor de la inversión o PYMES. – En materia de la imposición sobre la renta de las personas físicas, una tendencia general, por primera vez en muchos años, es la subida de los tipos medios y el retorno de la, para algunos, caduca progresividad. Inglaterra y España dan la medida en este punto y los

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debates en los Estados Unidos, tendentes a reducir o eliminar las ventajas fiscales concedidas por el Gobierno Bush a los contribuyentes de rentas más elevadas y que caducarían (método de las “sunshine provisio”) van a esa línea. – También coadyuvan a este impulso de la progresividad, modificaciones puntuales en contra de colectivos determinados, caso paradigmático de los “bonus” y retribuciones variables del sector financiero en el Reino Unido y Francia, así como la eliminación de incentivos discutidos, supuesto de los vinculados a la adquisición de vivienda. En suma, nuevamente el coyunturalismo y la búsqueda a toda costa de ingresos parece prevalecer sobre algo más relevante: la necesidad de pensar sobre el modelo tributario que necesitamos, en el nuevo contexto económico que se intuye tras la crisis de la segunda década del siglo XXI, ya que la realidad en el plano de la fiscalidad internacional, es que casi todos los Estados han centrado sus recetas y medidas legislativas en aplicar las Recomendaciones y Guías de la OCDE, en materia de control y acoso a las jurisdicciones de baja fiscalidad. Subrayamos por sus discutibles efectos en la estructura de financiación de las empresas, las medidas en el Reino Unido para reducir la detracción de intereses y pagos entre grupos multinacionales y el reforzamiento de las reglas de subcapitalización en Alemania y otros Estados europeos (potenciado por la Recomendación de la Comisión de la UE, 2010, que permite la compatibilidad de un método de ratios con las libertades básicas en el mercado único). 6. Conclusiones En suma, nos encontramos en un proceso de emergente institucionalización de un sistema tributario internacional, regido por algunas reglas (lucha contra la competencia fiscal dañina, fin de los paraísos fiscales para no residentes, generalización del IVA como tributo sobre las transacciones internacionales, etc.), principios (neutralidad, no discriminación a favor de los residentes, sujeción de las externalidades negativas, etc.) e instrumentos (generalización de los CDI que siguen el modelo de Convenio de la OCDE para evitar la doble imposición en materia de impuestos sobre la Renta y el Patrimonio y de los mecanismos de precios de transferencia, adopción de los modelos modernos de intercambio de información) propios, vinculados a un ámbito territorial universal, por encima de las fronteras nacionales.

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Asimismo, está naciendo, más como respuesta a la crisis sistémica que como una reflexión profunda sobre las disfunciones del sistema tributario actual y de las AATT encargadas de aplicarlo, un elenco de posiciones doctrinales y de propuestas de reforma del sistema tributario internacional ciertamente interesantes, aunque incipientes (es de destacar que las ansias de reforma tributaria han vuelto también a los Estados Unidos, como demuestran los muy recientes trabajos de la llamada Comisión Volcker). Por último, para eliminar la contradicción existente entre unas bases tributarias crecientemente internacionales y móviles y unas AATT nacionales y compartimentadas, así como por el convencimiento de que es necesario enfrentarse a tal disfunción y la existencia de deseconomías externas en el sistema tributario internacional, se está presionando en, al menos, tres frentes: a) la lucha contra los paraísos fiscales; b) la implementación de un gravamen específico sobre las entidades financieras o sus transacciones internacionales y c) una imposición sobre el carbono, cuya base y gestión se decidirían o bien universalmente o bien con el acuerdo de los centros económicos más relevantes. Sin embargo, estamos todavía lejos de que este incipiente reconocimiento de la necesidad de, al menos, hacer tributar mundialmente algunos objetos imponibles para cumplir, aislada o de forma coordinada con otros objetivos de mercado (como es el caso de la lucha contra el cambio climático, específicamente, el modelo de “cap and trade”, generalizado en la UE), conlleve la implantación de algún tipo de “coordinación” a nivel mundial o, al menos, de un impuesto gestionado por una institución internacional y con propósitos universales. Es más, algunas de las propuestas en este sentido, tanto en el área financiera como en el ámbito ambiental tienen un carácter coyuntural, carecen de un análisis económico completo que tenga en cuenta sus potenciales efectos negativos en la actividad económica y los costes del crédito y, por último, siguen sin resolver el problema de qué entidad o entidades se encargarían de su gestión. Bibliografía BOTELLA GARCÍA-LASTRA, CARMEN (2008): El concepto de “abuso de Derecho” en el marco de la doctrina del T.J.U:E. y su aplicación práctica, Real Academia de Jurisprudencia y Legislación, Madrid, 7 de mayo, mimeo. CALDERÓN CARRERO, J. M. (2005): “El intercambio de información entre Administraciones tributarias como instrumento de control fiscal en una economía globalizada”, en la obra colectiva dirigida por Rodríguez Ondarza, José

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BOLETIN DE ESTUDIOS ECONOMICOS Vol. LXV - N.º 201 - Diciembre 2010 (Páginas 465-491)

EL ENCAJE DEL CONCIERTO ECONÓMICO EN EL NUEVO ORDEN TRIBUTARIO INTERNACIONAL Jose Gabriel Rubí Cassinello Secretario General Técnico Diputación Foral de Bizkaia

O. Introducción Parafraseando a D. Federico de Zabala y Allende1, los Conciertos Económicos no son, en su origen, sino la forma adoptada por el Gobierno español, de acuerdo con las Diputaciones de Bizkaia, Álava y Gipuzkoa, para cumplir el deber constitucional impuesto a estas provincias en la Ley de 21 de julio de 1876 de pagar, en la proporción que les corresponda, las contribuciones, rentas e impuestos ordinarios y extraordinarios que se consignen en los presupuestos generales del Estado. Más de ciento treinta años han transcurrido desde que se aprobara el primer Concierto Económico mediante Real Decreto de 28 de febrero de 1878, en el transcurso de los cuales el Concierto Económico ha pasado de ser el instrumento en virtud del que se hacía efectiva la extensión a las provincias vascongadas de la obligación de “contribuir en proporción a sus haberes a los gastos del Estado”2 a convertirse en el principal instrumento de autogobierno de la actual Comunidad Autónoma del País Vasco. Para ello nuestro peculiar sistema de financiación ha tenido que convivir con circunstancias de extraordinaria complejidad en cuyo seno, el Concierto Económico, bajo distintas formulaciones, ha sabido adaptarse y permanecer incólume, conservando determinadas características que hacen que hoy sea considerado como un ejemplo único, a nivel inter“El Concierto Económico. Qué ha sido. Qué es. Qué debe ser”. D. Federico de Zabala y Allende. La Editorial Vizcaína, Bilbao 1927, en edición facsímil presentada por la Diputación Foral de Bizkaia en su colección Clásicos de la Hacienda Foral, Bilbao, 2002. 2 Artículo 3 de la Ley de 21 de julio de 1876. 1

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nacional, entre los distintos sistemas de financiación regional en el contexto del llamado federalismo fiscal. Podríamos preguntarnos cuáles son las razones por las que un sistema peculiar de autofinanciación como nuestro sistema de Concierto ha conseguido sortear con éxito incontestable dos guerras mundiales y una guerra civil, o convivir con sistemas políticos tan heterogéneos como dictaduras, república y monarquías, hasta convertirse, tras la transición, en símbolo de la integración de País Vasco en el actual sistema jurídicoconstitucional, tras la transición. La respuesta no puede ser otra sino la decidida voluntad del pueblo vasco y de sus dirigentes y representantes políticos de mantener intactos sus derechos e instituciones frente a los avatares y en las circunstancias que la historia ha puesto en su camino. Pero con independencia de su origen y prescindiendo de connotaciones históricas o políticas, desde un punto de vista económico el régimen de concierto, como ya hemos avanzado, no es sino una peculiar manifestación de un régimen de federalismo fiscal, en el que el reparto competencial en materia de ingresos y gastos entre el poder regional (la Comunidad Autónoma del País Vasco) y el central (el Estado español) se caracteriza por las siguientes notas: a) Desde el punto de vista del ingreso, el régimen de concierto atribuye a las Instituciones vascas todos los recursos públicos que son atribuibles a sus ciudadanos o que se generan en su territorio, sea mediante su exacción directa (ingresos concertados) sea mediante participación en la recaudación estatal (ingresos no concertados). b) Desde el punto de vista del gasto, el País Vasco debe atender tanto a las obligaciones que se derivan de las competencias asumidas en aplicación de la distribución competencial contenida en el Estatuto de Autonomía, como a las que el Estado mantiene reservadas y desarrolla directamente en el País Vasco o fuera de él en interés de sus ciudadanos (competencias no asumidas, que se financian mediante una transferencia hacia el poder central conocida con el nombre de cupo). c) Las Instituciones competentes del País Vasco (en este caso, los Territorios Históricos) tienen capacidad para diseñar y mantener, con ciertas limitaciones, su propio régimen tributario (capacidad normativa en materia tributaria), así como para gestionar, recaudar, revisar e inspeccionar las distintas figuras tributarias que compongan aquél.

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d) El País Vasco debe atender a sus obligaciones con el poder central (pago del cupo) con independencia de las decisiones adoptadas por sus propias Instituciones o de la coyuntura económica y de la situación de sus finanzas públicas (riesgo unilateral). Es precisamente la nota que hemos señalado con la letra c) (capacidad normativa y exaccionadora en materia tributaria) y las decisiones adoptadas en la materia, la que, por un lado, han puesto en el ojo del huracán el régimen de concierto en los últimos años, tanto en el ámbito interno como en el europeo, y por otro, la que dota al mismo de un extraordinario instrumento de política fiscal que coloca al País Vasco prácticamente a idéntica altura competencial que la de los Estados miembros de la Unión Europea en lo que a dicha materia se refiere, requiriendo necesariamente que el País Vasco deba constituirse en uno más de los actores que van a protagonizar el ineludible proceso de transformación de la fiscalidad internacional que constituye el objeto de estudio de este número monográfico del Boletín de Estudios Económicos. Al papel que el Concierto Económico debe desarrollar en este proceso y su encaje en el mismo es a lo que vamos a dedicar el presente trabajo. Para ello, comenzaremos por describir someramente el acervo competencial que en materia tributaria reconoce el Concierto Económico a las Instituciones del País Vasco así como las dificultades que su ejercicio en los últimos años ha debido superar. En segundo lugar dibujaremos a grandes trazos el escenario internacional, desde el punto de vista de la fiscalidad, en el que la evolución del entorno en que se desarrollan las relaciones económicas está provocando una revisión de la estructura, papel y objetivos que la fiscalidad debe jugar en el actual mundo caracterizado por la globalización, apertura de mercados y evolución tecnológica, con especial atención al papel que la Unión Europea desempeña en el proceso. Por último, analizaremos en detalle las limitaciones que todavía hoy afectan al régimen de Concierto y cuya superación constituye una aspiración inexcusable para que el País Vasco asuma un papel protagonista en aquél e identificaremos las modificaciones que dicha participación exige en el actual texto legal. 1. El ejercicio de las capacidades en materia tributaria reconocidas en el Concierto Económico El Concierto Económico reconoce a las Instituciones competentes del País Vasco (los Territorios Históricos) dos competencias básicas en rela-

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ción con los tributos: la capacidad para mantener, establecer y regular, dentro de su territorio, su régimen tributario y la de exacción, gestión, liquidación, inspección, revisión y recaudación de los tributos que integran su sistema tributario3. Nos ocuparemos en este primer apartado del ejercicio de ambas y de las dificultades que han debido superarse en su desarrollo y aplicación. A) La capacidad normativa en el Concierto Económico Como acabamos de apuntar, la versión vigente del Concierto Económico reconoce a las Instituciones competentes del País Vasco la capacidad para diseñar y aplicar su propio régimen tributario. Sin embargo, y a pesar de lo grandilocuente de dicha declaración, a la hora de ejercer dicha competencia nos encontramos con limitaciones que, por un lado, afectan con carácter general al diseño del sistema tributario y, por otro, al contenido concreto de determinadas figuras impositivas. Entre las primeras sobresalen con especial relevancia a los efectos que nos ocupan, en primer lugar, la necesidad de respetar la estructura general impositiva vigente en el Estado español así como la coordinación, armonización fiscal y colaboración con el Estado4 y, en segundo, la obligación de mantener una presión fiscal efectiva global equivalente a la existente en el resto del Estado y la de respetar y garantizar la libertad de circulación y establecimiento de las personas y la libre circulación de bienes, capitales y servicios en todo el territorio español5. Por otra parte, y en lo que se refiere a las concretas figuras tributarias, el Concierto reconoce con la mayor amplitud la capacidad para configurar las que componen la tributación directa (IRPF, Impuesto sobre Sociedades, Impuestos sobre Sucesiones y Donaciones e Impuesto sobre la Renta de No Residentes

El artículo 1 del Concierto Económico aprobado mediante Ley 12/2002, de 23 de mayo, señala que: “Uno. Las Instituciones competentes de los Territorios Históricos podrán mantener, establecer y regular, dentro de su territorio, su régimen tributario. Dos. La exacción, gestión, liquidación, inspección, revisión y recaudación de los tributos que integran el sistema tributario de los Territorios Históricos corresponderá a las respectivas Diputaciones Forales.”. La única excepción la constituye la regulación, gestión, inspección, revisión y recaudación de los derechos de importación y de los gravámenes a la importación en los Impuestos Especiales y en el Impuesto sobre el Valor Añadido, cuya competencia normativa y exaccionadora se atribuye con carácter exclusivo al Estado por el artículo 5 del propio Concierto Económico. 4 Principios generales Segundo y Tercero declarados en el apartado Uno del artículo 2 del Concierto Económico. 5 Reglas de armonización fiscal b) y c) contenidas en el artículo 3 del Concierto Económico. 3

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obtenida mediante establecimiento permanente) y algunas de la indirecta (Impuesto sobre Transmisiones Patrimoniales y Actos Jurídicos Documentados, excepto operaciones societarias) mientras que las limitaciones son de mayor alcance a la hora de diseñar las principales figuras de esta última (IVA e Impuestos Especiales de Fabricación), en las que la capacidad se restringe básicamente a las obligaciones formales aplicables a las mismas (modelos y plazos de declaración). Pero si prescindimos de estas últimas, en las que el margen de maniobra es ciertamente limitado incluso para los distintos Estados miembros, en virtud del obligado sistema armonizado impuesto por nuestra pertenencia a la Unión Europea, es precisamente en el ámbito de la tributación directa empresarial donde se han puesto de manifiesto los puntos de fricción más relevantes de entre la heterogénea variedad de cuestiones que se plantean en las relaciones derivadas de la aplicación del régimen concertado, hasta el punto de que son continuos los procedimientos judiciales planteados contra cualesquiera medidas que resulten aprobadas por los Órganos Forales competentes en la materia. Sin necesidad de ser exhaustivos debemos recordar que la Administración General del Estado en cumplimiento de los acuerdos de enero de 2000 conocidos como “paz fiscal”6 procedió a retirar los recursos que mantenía contra 75 disposiciones forales. Por su parte las Comunidades Autónomas vecinas han sido especialmente beligerantes contra la normativa foral en materia del Impuesto de Sociedades hasta tal punto que prácticamente no existe ni ha existido Norma Foral reguladora de dicho impuesto que no haya sido recurrida por aquéllas ante los Tribunales de Justicia. Por lo que se refiere al ámbito europeo no nos debe extrañar que la capacidad normativa reconocida en el Concierto Económico sea contemplada con recelo por parte de la Comisión Europea. La ausencia de instrumentos de armonización de tributación directa a disposición de la Comisión ha empujado a ésta a ser especialmente celosa en la vigilancia de las disposiciones fiscales de los Estados que pudieran ser susceptibles de limitar la plena efectividad de las libertades fundamentales o que puedan afectar a la libre competencia dentro de la Unión. Para ello, la Comisión dispone de los elementos que se derivan de la disciplina regu6 El 18 de enero de 2000 en Comisión Mixta de Cupo reunida en Vitoria-Gazteiz los representantes de las administraciones vascas y estatal acordaron poner fin a más de una década de desencuentros en la interpretación del Concierto Económico y sus límites que se habían manifestado en una permanente “judicialización” mediante la interposición de continuos recursos contenciosoadministrativos contra la normativa foral en cada caso aprobada.

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ladora de las ayudas estatales que proscribe cualquier ventaja otorgada por los Estados o mediante fondos estatales que, bajo cualquier forma falsee o amenace falsear la competencia, favoreciendo a determinadas empresas o producciones, en la medida en que afecten a los intercambios comerciales entre Estados miembros7. Y es aquí donde la Comisión ha creído encontrar obstáculos insalvables para el ejercicio de competencias normativas por parte de las regiones y donde precisamente comienzan los problemas para el Concierto Económico, en tanto que reconoce dicha capacidad en el ámbito de la fiscalidad directa de las empresas. La Unión Europea debe dar respuesta a la cuestión de si es compatible con el mercado común la coexistencia dentro de un mismo Estado miembro de diversos regímenes fiscales de imposición directa en función de las reglas de distribución competencial que rijan las relaciones dentro del propio Estado. Pero tanto en el ámbito interno español como en el europeo las cosas han venido paulatinamente aclarándose con decisiones y medidas favorables al interés de las Instituciones forales y, por ello, al ejercicio de su capacidad normativa en la tributación empresarial. Por un lado, la aprobación de la Ley Orgánica 1/2010, de 19 de febrero, de modificación de las Leyes Orgánicas del Tribunal Constitucional y del Poder Judicial, ha reservado al Tribunal Constitucional el conocimiento de los recursos interpuestos contra las Normas Forales fiscales de los Territorios de Álava, Gipuzkoa y Bizkaia, dictadas en el ejercicio de sus competencias exclusivas garantizadas por la Disposición Adicional Primera de la Constitución y reconocidas en el artículo 41.2.a del Estatuto de Autonomía para el País Vasco. Ello hace directamente aplicable a la impugnación de dichas Normas Forales el régimen de legitimación para recurrir las mismas previsto en la normativa del Tribunal Constitucional con lo que, previsiblemente, se verán limitadas las expectativas y posibilidades de impugnación que hasta ahora tenían reconocidas las Comunidades Autónomas vecinas para acudir a la jurisdicción contencioso-administrativa y cuyo ejercicio se había constituido en el origen de los mayores problemas que venían afectando al ejercicio de las competencias normativas de los Órganos Forales8. Artículo 107 del Tratado de Funcionamiento de la UE (anterior artículo 87 del Tratado CE). Sobre todo a raíz de la Sentencia del Tribunal Supremo de 9 de diciembre de 2004 en la que el Alto Tribunal decidió la anulación de diversos preceptos del Impuesto sobre Sociedades de los Territorios Históricos por incumplimiento de la obligación de notificación de dichas medidas ex artículo 88 del Tratado (CE). 7 8

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Por otro lado, en el ámbito europeo el panorama ha cambiado radicalmente en los últimos años a raíz de la sentencia emitida por el Tribunal de Justicia de las Comunidades Europeas en el llamado caso Azores9 y la aplicación de la doctrina sentada en el mismo en su sentencia de 11 de septiembre de 2008, dictada al resolver la cuestión prejudicial planteada por el Tribunal Superior de Justicia del País Vasco en los procedimientos contencioso-administrativos seguidos en impugnación de la Norma Foral 7/2005, de 23 de junio, de Medidas Tributarias en 2005. Esta nueva doctrina del Alto Tribunal europeo interpreta el contenido del elemento de selectividad en su vertiente territorial para el caso de disposiciones tributarias adoptadas por entidades regionales, en el sentido de reconocer la posibilidad de que dichas disposiciones no se encuentren contaminadas por dicho elemento de selectividad por el mero hecho de que las mismas solamente sean aplicables en el ámbito geográfico propio de la entidad que adopta la medida. Para ello, como es sabido, distingue, en primer lugar, aquellos casos en que las distintas regiones de un Estado miembro dispongan de un idéntico nivel competencial (situación simétrica) de aquellos otros casos en que los distintos niveles regionales tengan reconocido un nivel competencial diferenciado (situación asimétrica). Centrándonos en esta última situación, que se corresponde con la vigente en el Estado español en relación con la capacidad reconocida por el Concierto Económico, afirma y legitima la posibilidad de que no concurra el elemento de selectividad de que hablamos en el caso de que la entidad regional correspondiente cumpla un triple test de autonomía: institucional, de procedimiento y económica. Sin entrar en el análisis de la doctrina dictada, profusamente comentada por diversos autores10, el 9 Sentencia del Tribunal de Justicia de las Comunidades Europeas de 6 de septiembre de 2006 en el asunto C-88/03, Comisión Europea contra Portugal. 10 Un análisis completo puede encontrarse en ALONSO ARCE, I. (2009): “El respaldo europeo al Concierto Económico vasco”, Academia Vasca de Derecho, Bilbao. Otros análisis de la cuestión pueden consultarse en: LARRAZABAL BASÁÑEZ, S. (2010): “Los retos del Concierto Económico Vasco tras la Sentencia del Tribunal de Justicia de las Comunidades Europeas de 11 de septiembre de 2008”, Academia Vasca de Derecho, nº 17, páginas 37 a 84; ATXABAL RADA, A. (2009): “El CE tras la STJCE de 11 de septiembre de 2008 (Comentario a la Sentencia del Tribunal de Justicia de las Comunidades Europeas de 11 de septiembre de 2008)”, Forum Fiscal de Bizkaia, Octubre-Noviembre 2009; páginas 23 a 52; FALCÓN Y TELLA, R. (2009): “Las normas forales y la prohibición de ayudas de Estado: inexistencia de selectividad regional (STCE 11 septiembre 2008, UGT Rioja y otros contra Juntas Generales”, Quincena Fiscal Aranzadi, nº 20; RUBI CASSINELLO, J. (2009): “El concierto económico a la luz de la sentencia del Tribunal de Justicia de las Comunidades Europeas de 11 de septiembre de 2008”, Revista Aranzadi Unión Europea, nº 1, páginas 23 a 42.

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hecho es que el propio Tribunal Superior de Justicia del País Vasco, que había planteado la cuestión prejudicial a su homónimo europeo, reconoce en sus sentencias de 22 de diciembre de 2008 el cumplimiento del triple test propuesto y la capacidad de las instituciones competentes del País Vasco para separarse de sus homólogas estatales en la regulación del Impuesto de Sociedades, sin incurrir, por esa sola razón, en el elemento de selectividad territorial propio de las ayudas estatales. B) La aplicación de los tributos en el Concierto Económico No es en el ámbito de la aplicación de los tributos donde se han planteado los problemas más relevantes en el desarrollo de las competencias contempladas por el Concierto Económico. Está claro que éste atribuye al País Vasco el rendimiento de los tributos que se generen en su territorio y, para ello, las Instituciones encargadas de su aplicación disponen de idénticas competencias a las reconocidas a cualquier otra Administración tributaria; en palabras del propio Concierto: las de exacción, gestión, liquidación, inspección, revisión y recaudación11. La Disposición Adicional Quinta del Concierto es la encargada de dicho reconocimiento al señalar que “para la gestión, inspección, revisión y recaudación de los tributos concertados, las instituciones competentes de los Territorios Históricos ostentarán las mismas facultades y prerrogativas que tiene reconocida la Hacienda Pública del Estado”, colocando de manera explícita a las Diputaciones Forales en idéntica situación a la Hacienda estatal en la relación de unas y otra con sus respectivos contribuyentes, en un precepto que perfectamente podía haber tenido acomodo entre los principios generales contenidos en la Sección 1ª del Capítulo I del Concierto, pero que ha sido relegado, sin razón aparente, a una Disposición Adicional. Además de esta declaración genérica, pocas son las disposiciones del Concierto relativas a las cuestiones pragmáticas que se plantean en orden a la exacción de los tributos. Las llamadas genéricas a la colaboración ad extra (con el Estado) y ad intra (entre los Territorios Históricos) incluidas en el artículo 2 y el llamado principio de colaboración, desarrollado en el artículo 4, no plantean dificultades especiales desde el punto de vista teórico, si bien es cierto que se han generado conflictos con el Estado en la aplicación concreta de las disposiciones del Concierto a 11

Artículo 1.Dos del Concierto Económico.

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relaciones tributarias individuales, enquistadas algunas de ellas durante años ante la falta de constitución del órgano previsto para resolverlas: la Junta Arbitral. Sin embargo, como veremos más adelante, las cuestiones que tienen que ver con la aplicación de los tributos están empezando a adquirir una relevancia extraordinaria en lo que ha venido en denominarse como “gobernanza” en el ámbito fiscal, a la que vamos a dedicar espacio en las próximas líneas y en cuyo ámbito se plantean cuestiones de relevancia para el ámbito competencial de los Territorios Históricos, como es el establecimiento de los mecanismos de colaboración que deben arbitrarse para asegurar la presencia de las Instituciones del País Vasco en los acuerdos internacionales que incidan en la aplicación del propio Concierto Económico, a que se refiere el apartado Dos de su artículo 4. La estabilidad para las Instituciones vascas y la seguridad jurídica para sus contribuyentes que se deriva de las decisiones comentadas en ambos ámbitos (normativo y de aplicación de los tributos) hace que miremos al futuro con optimismo, al menos desde el punto de vista competencial, y que la “preocupación” por el mantenimiento de la capacidad normativa reconocida en el Concierto Económico ceda el sitio a la “ocupación” por la participación de las Instituciones forales en el diseño del nuevo escenario tributario que, a nivel internacional, se ha empezado a dibujar y al protagonismo que en su aplicación deba corresponder a aquéllas. Precisamente de este nuevo escenario vamos a ocuparnos en las próximas líneas. III. Nuevas tendencias en materia de fiscalidad internacional No creo que sea necesario abundar aquí en lo que constituye el centro de atención de las ponencias anteriores de este volumen del Boletín de Estudios Económicos. Sin embargo, sí entiendo que resulta imprescindible al menos una breve referencia al debate que a nivel internacional se viene produciendo respecto del papel que empieza a resultar exigible a los modernos sistemas tributarios, en un escenario en el que los problemas de fiscalidad han dejado de ser problemas “nacionales” para ceder el paso a cuestiones de índole global que, a su vez, exigen respuestas de la misma naturaleza. La imposibilidad de agotar la problemática que se pone de manifiesto a la hora de valorar el papel de los sistemas tributarios del siglo XXI, nos obliga a limitar nuestra atención a tres cuestiones concretas:

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a) La globalización b) Los nuevos objetivos exigibles a los sistemas tributarios c) Las formas de aplicación de los tributos con vistas a alcanzar los objetivos señalados. Resulta patente que vivimos en un mundo en el que las fronteras se han difuminado, si no, en relación con las relaciones económicas, han prácticamente desaparecido. La globalización, apoyada por la evolución tecnológica, ha puesto de manifiesto la interdependencia económica y comercial entre las naciones, superando la tradicional segmentación del análisis económico y las barreras de las fronteras; constituye el reconocimiento explícito de la interconexión existente entre todas las economías del mundo a través de los mercados internacionales de bienes, servicios y, sobre todo, de capitales. La rápida y creciente integración de los mercados genera grandes oportunidades a nivel mundial, pero lo cierto es que, también, está poniendo de manifiesto nuevos problemas, desde el punto de vista económico y social. Por otra parte, la sociedad del siglo XXI está empezando a ser consciente de la existencia cada vez más evidente de problemas que afectan de manera global al conjunto de las naciones que conforman la comunidad internacional, y cuya solución exige, cada vez con mayor claridad, la adopción de medidas de forma coordinada que aseguren la consecución, en la medida de lo posible, de los objetivos comunes. Ejemplo de ello lo encontramos en la lucha contra el cambio climático, la consecución de los llamados objetivos del milenio, la estabilidad de los mercados financieros internacionales, la lucha contra el fraude y la evasión fiscal, el blanqueo de capitales, etc… Pero si lo anterior es obvio desde el punto de vista de la realidad económica, no lo es menos si nos fijamos en los aspectos que se refieren a los sistemas tributarios. Los regímenes fiscales cerrados, atenazados por la necesidad de preservar la soberanía nacional, en entornos como el europeo en que la política tributaria se ha convertido en la última manifestación de aquélla y uno de los pocos instrumentos en manos de los Estados para influir en la coyuntura económica, se ven indefensos ante la mundialización de los mercados, con unas bases imponibles crecientemente móviles y en los que la libre circulación de capitales y la ausencia de controles coordinados hacen que la proliferación de paraísos fiscales y centros financieros ausentes de regulación constituyan el germen de una situación en que la caída de la recaudación fiscal está poniendo en peligro la estabilidad de los presupuestos nacionales y, por ende, la

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financiación de las políticas sociales que hasta hace bien poco tiempo constituían uno de los logros más característicos y valorados de las economías desarrolladas. La internacionalización de la actividad económica y la falta de respuesta de la comunidad internacional no solo plantean obvios problemas de equidad. La ausencia de regulación y control de los mercados, sobre todo los financieros, como lamentablemente hemos tenido oportunidad de constatar en los últimos años, constituye el caldo de cultivo en el que la aparición de burbujas de distinta naturaleza está afectando a la estabilidad, provocando crisis en la economía de los distintos países, que se contagian de unos a otros a una velocidad y con una intensidad solo equiparable a la velocidad e intensidad con que los mercados están interrelacionados, fruto de ese fenómeno que llamamos globalización. Pero seríamos injustos si despreciáramos los esfuerzos que la comunidad académica y los organismos internacionales vienen realizando, en primer lugar para constatar y concienciar a la población y a los responsables políticos de la existencia de los problemas mencionados, y por el otro, para proponer y promover medidas coordinadas que conviertan los potenciales efectos negativos en una oportunidad para el desarrollo y bienestar general. Las propuestas para el establecimiento de una suerte de imposición sobre los mercados financieros y/o sus actores, que eviten su carácter ausente de control y su objetivo puramente especulativo o la decidida asunción de la necesidad de desarrollar un modelo de lucha contra el cambio climático, en el que el establecimiento de un impuesto sobre las emisiones de carbono se contempla como una medida ineludible, son medidas emblemáticas que constituyen ya un lugar común entre los actores internacionales12. Sin embargo, no podemos sino constatar la extrema dificultad de conseguir una actuación coordinada del conjunto de la comunidad internacional en la materia. El diseño e implementación de una estrategia tributaria internacional desde el punto de vista normativo, con la consecuen-

12 Desde que en 1971 James Tobin elaborara su proposición de imposición sobre las transacciones financieras, han sido continuas las propuestas doctrinales que han incidido en la materia, pero es sobre todo a raíz de la crisis financiera de 2007 cuando las elaboraciones doctrinales han dado paso a propuestas en firme por parte de las organizaciones internacionales como el G-20 (ver Conclusiones de la Cumbre de Toronto 26 y 27 de junio de 2010 en http://www.g20.org/ Documents/g20_declaration_en.pdf) y la Unión Europea (COM (2010) 549/5 Comunicación de la Comisión al Parlamento Europeo, al Consejo, al Comité Económico y Social y al Comité de las Regiones sobre Tributación del sector Financiero) o las propuestas del Comité Fiscal de la OCDE.

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te creación de tributos internacionales gestionados por una autoridad tributaria común, se nos antoja hoy más una utopía que un logro alcanzable en el corto o medio plazo. Es por ello que los esfuerzos y propuestas de los distintos actores y organizaciones internacionales se dirigen más a la adopción de medidas que coadyuven a la consecución de objetivos más alcanzables, basados en la potenciación del consenso, el diálogo y la cooperación, con el objeto inmediato de avanzar en una acción más coordinada de las autoridades tributarias a fin de materializar las acciones emprendidas y propuestas por los foros internacionales, como la OCDE y las Naciones Unidas, y que vienen a concretarse en la llamada “gobernanza” en el ámbito fiscal, de la que la Unión Europea se ha constituido en un agente activo, dando continuidad a los trabajos realizados en la materia a lo largo del siglo pasado básicamente por la OCDE, cuyas propuestas van adquiriendo cada vez mayor relevancia ante la necesidad de garantizar la viabilidad de los sistemas fiscales en un contexto de globalización, agravado además, por la actual crisis económica y financiera13. Si nos centramos en el ámbito europeo, la buena gobernanza en el ámbito fiscal fue definida por los Ministros de Finanzas de la Unión Europea en la reunión del ECOFIN de 14 de mayo de 2008, como la “plasmación de los principios de transparencia, de intercambio de información y de competencia leal en materia tributaria”. Si bien es cierto que la aplicación de los principios señalados ha constituido una recomendación permanente y se encuentra en la base de los objetivos de construcción del mercado interior desde el origen de la Unión, no ha sido sino hasta hace pocos años cuando se ha intentado organizar dichos principios como un modelo de actuación estructurada de manera multicomprensiva, dotándola de un carácter informador, casi filosófico, de la acción de la Unión a escala internacional, en un proceso que ha tenido como punto culminante, la adopción de la Comunicación de la Comisión al Consejo, al Parlamento Euopeo y al Comité Económico y Social relativa al “Fomento de la Buena Gobernanza en el ámbito fiscal”14. 13 La OCDE ha estado permanentemente preocupada con cuestiones relativas a lo que denominamos gobernanza fiscal. Sin necesidad de remontarnos demasiado atrás en el tiempo podemos citar últimamente el Comunicado de la 5ª reunión del Forum de la OCDE sobre administración fiscal (París, 29 de mayo de 2009, http://www.oecd.org/dataoecd/29/12/42885057.pdf) o el documento “Citizen-State relations: improving governance through tax reform”, publicado por la OCDE en 2010 (www.oecd.org/dataoecd/19/60/46008596.pdf) 14 COM (2009) 201, final.

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La Comunicación pretende determinar cuál ha sido, es y puede ser la contribución de las instituciones de la UE a la puesta en práctica de los principios de la buena gobernanza, no sólo mediante el establecimiento de medidas concretas en el interior de la UE, sino también mediante iniciativas destinadas a terceros países. Con este planteamiento la Comisión hace suyo el concepto y la dimensión espacial de la buena gobernanza acuñados por el ECOFIN en mayo de 2008, apostando por los principios de transparencia, intercambio de información y de competencia leal en una base geográfica lo más amplia posible, distinguiendo diferentes ámbitos temporales. Así, determina con qué medidas cuentan ya los Estados miembros y las instituciones de la UE a su disposición para contribuir al fomento de la buena gobernanza a nivel internacional y cuáles son las que se encuentran en fase de adopción en la actualidad. Aunque el contenido de la Comunicación no constituye el objeto directo de esta ponencia, conviene que, sin necesidad de profundizar en todos los aspectos que contiene15, dibujemos siquiera someramente el escenario de actuaciones que propone, dada la trascendencia que para el País Vasco y el desarrollo de las capacidades que el Concierto Económico reconoce pueden suponer en el futuro próximo. Prescindiendo de la obligada armonización de las principales figuras de la imposición indirecta (sistema común del Impuesto sobre el Valor Añadido y los Impuestos Especiales de Fabricación o accisas en argot comunitario) lo cierto es que los Estados miembros disponen de amplia libertad para configurar sus sistemas de imposición directa del modo que mejor responda a sus objetivos de política nacional. Tras intentos más o menos fallidos de lograr un grado aceptable de armonización o coordinación vía instrumentos conocidos como de soft-law, en los últimos años se está llegando a una aproximación sobre las formas de hacer frente a la erosión de las bases imponibles, asumiendo que las medidas unilaterales no permiten resolver los problemas que dicha erosión plantea y que resulta absolutamente necesario cooperar a escala comunitaria e incluso internacional. Así se han acordado medidas en distintos ámbitos que, siguiendo la propia Comunicación, las podemos estructurar en las siguientes:

Un lúcido y completo análisis de la actuación de la Comisión Europea en el ámbito de la gobernanza fiscal lo encontramos en MARTÍNEZ BÁRBARA, G.: “Sistemas Fiscales del Siglo XXI: el papel de la buena gobernanza en el ámbito de la fiscalidad europea”, Forum Fiscal de Bizkaia (2009), número 147 septiembre, páginas 21 a 38. 15

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a) Intercambio de información en el marco de la cooperación administrativa, como la Directiva de asistencia mutua para el intercambio de información entre las administraciones tributarias16, la Directiva de asistencia para el cobro de deudas tributarias17 y la Directiva sobre fiscalidad de los rendimientos del ahorro18. b) Competencia fiscal desleal, en la que destaca el Código de Conducta sobre fiscalidad de las empresas, instrumento jurídico no vinculante en cuyo ámbito han sido evaluadas más de 400 medidas de las que un centenar han sido suprimidas o modificadas por considerarse perniciosas. c) La política de ayudas estatales aplicada al ámbito fiscal19, que ha contribuido de manera notoria a limitar actuaciones directamente relacionadas con el falseamiento de la competencia. Las medidas señaladas han venido a contribuir de manera manifiestamente positiva al diseño de un marco de actuación cooperativo que sin duda está ayudando a una más eficiente aplicación de los sistemas fiscales en el ámbito interno de la Unión. Mucho más reciente es, sin embargo, el impulso de la política internacional de la UE en materia de gobernanza. En este sentido la Comisión, al menos desde 2004, viene adoptando una serie de Comunicaciones sobre la prevención y la lucha contra las prácticas irregulares empresariales y financieras, sobre gobernanza y desarrollo y sobre la competitividad de la UE, creándose de esta manera las bases previas para la adopción de los acuerdos sobre buena gobernanza con terceros países del ECOFIN de mayo 2008 con el objetivo de ir introduciendo los principios de buena gobernanza fiscal. En uno de los campos de actuación, la fiscalidad del ahorro, se han logrado objetivos ambiciosos tales como la aplicación por parte de algunos terceros países o territorios asociados, como Suiza, Liechtenstein, San Marino, Mónaco y Andorra, de medidas equivalentes a las contempladas en la Directiva comunitaria sobre fiscalidad del ahorro, o la iniciación de contactos en este sentido con otros territorios. 16 Directiva 77/799/CEE del Consejo, de 19 de diciembre de 1977, modificada por la Directiva 2004/56/CE, de 21 de abril de 2004. 17 Directiva 2008/55/CE, del Consejo, de 26 de mayo de 2008. 18 Directiva 2003/48/CE del Consejo, de 3 de junio de 2003. 19 Comunicación de la Comisión 98/C 384/03, y el “Informe sobre la aplicación de la Comunicación de la Comisión relativa a la aplicación de las normas sobre ayudas estatales a las medidas relacionadas con la fiscalidad directa de las empresas, C(2004) 434, de 9 de febrero de 2004.

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Otro de los frentes es el relativo a las relaciones de la UE con los países del Espacio Económico Europeo (Islandia, Liechtenstein y Noruega) y con Suiza, en el que los avances son aún más notables, destacando los relativos a la aplicación de los principios de no falseamiento de la competencia y de cooperación en materia tributaria en los ámbitos administrativos, judicial y de lucha contra el fraude. La tercera vía de penetración de los principios de la buena gobernanza en la fiscalidad pasa por la propuesta para introducir cláusulas de compromiso con dichos principios en el desarrollo de sus diferentes políticas, encontrándonos ante un abanico que se extiende desde cláusulas genéricas a incorporar en los programas de acción de la Política Europea de Vecindad, que incluyen referencias expresas a los principios de transparencia e intercambio de información y al Código de conducta, pasando por otras que suponen la introducción de la buena gobernanza como uno de los principios inspiradores de la política de ampliación de la UE. Incluso los principios de buena gobernanza en fiscalidad que promueve la UE están llegando a los países asociados junto con importantes incentivos de naturaleza financiera, al establecer en el marco de su Política de Cooperación al Desarrollo una serie de fondos adicionales para aquellos países asociados que demuestren haber realizado mayores progresos en el cumplimiento de sus objetivos vinculados a la gobernanza, incluido el ámbito fiscal. Tras el elenco de acciones y medidas analizadas en pro de la buena gobernanza la Comisión ha elevado al Consejo una serie de propuestas que considera de urgente aprobación y que afectan a tres Directivas en vigor: la Directiva de asistencia mutua, la Directiva en materia de créditos correspondientes a impuestos y, por último, la Directiva sobre la fiscalidad del ahorro, que pretende su extensión a determinados pagos de intereses a personas residentes en la UE. Pasando a los acuerdos con terceros países, la Comisión considera imprescindible que el Consejo conceda prioridad política a la cuestión del fomento de la buena gobernanza, para lo que hace una serie de sugerencias entre las que destacan la inclusión del compromiso con la buena gobernanza desde las fases iniciales de negociación de los acuerdos, así como dotar a la Comisión de capacidad negociadora a la hora de establecer la dicción de las cláusulas a introducir en los acuerdos, en cada caso concreto, siempre que se respeten los elementos básicos de la buena gobernanza, incluso estableciendo la posibilidad de introducir en dichos acuerdos disposiciones similares a las relativas a las ayudas de Estado en

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la UE, a fin de reforzar la competencia leal en el ámbito de la fiscalidad empresarial y el establecimiento de acuerdos específicos de lucha contra el fraude fiscal que incluyan disposiciones sobre transparencia e intercambio de información con fines tributarios. Como colofón final, la Comisión establece su objetivo más ambicioso al pretender alcanzar un cierto grado de coordinación de las políticas fiscales a escala internacional. A estos efectos, considera necesario mantener un cierto grado de coherencia entre los principios de buena gobernanza en el ámbito fiscal y las políticas tributarias de los Estados miembros, de tal manera que se garantice que éstos no generen mediante sus acuerdos bilaterales nuevas oportunidades para eludir impuestos en otros Estados o para substraerse a las Directivas comunitarias. Finalmente la Comisión estima que una mayor coordinación de las posturas de los Estados miembros de la UE en materia de buena gobernanza en el ámbito fiscal en los principales foros de discusión (OCDE, el G20 y la ONU), constituye la manera idónea de ejercer una presión eficaz sobre los países que rechazan la adhesión a sus principios fundamentales. IV. El encaje del Concierto Económico en el nuevo marco fiscal internacional El unánime reconocimiento de que en el Estado español conviven tres sistemas tributarios: el de la administración estatal, el derivado del Concierto y el de Convenio navarro20, así como la superación de los importantes obstáculos derivados de una interpretación de las disposiciones del Tratado de Funcionamiento de la Unión Europea que venían a poner en entredicho la existencia en los Estados miembros de regiones con capacidad legislativa en materia tributaria, requiere definir el papel que el Concierto Económico debe jugar en el nuevo marco fiscal internacional.

20 El régimen de Convenio Económico es sustancialmente idéntico al de Concierto. Las diferencias entre uno y otro derivan de la necesaria coordinación y armonización que en este último exige la coexistencia de los Territorios Históricos y las Instituciones Comunes, cuestión ajena al primero al haber asumido la Comunidad Foral tanto las competencias que se derivan de su condición de territorio foral junto a las que se le atribuyen por su constitución como Comunidad Autónoma tras la Constitución de 1978.

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En el apartado anterior de este trabajo se han esbozado las características de la profunda transformación de la concepción tradicional de los sistemas tributarios que, empujados por la globalización económica, la apertura de los mercados, la libre circulación de capitales y la evolución tecnológica, se orientan de manera creciente a factores internacionales, tanto en lo que se refiere al diseño de los tributos, como a las funciones que le son exigibles, con los correspondientes cambios en los procedimientos de aplicación de los mismos y en las relaciones con los contribuyentes, cada vez más dependientes de mecanismos cooperativos de actuación entre las distintas administraciones tributarias. Parece innecesario afirmar que, a la vista de un entorno como el descrito, en que la estrategia normativa debe tener en cuenta cada vez en mayor medida los factores de internacionalización, en que los problemas nacionales se confunden con cuestiones que atañen al conjunto de la comunidad internacional, y en que la solución de los mismos se hace cada vez más dependiente de la coordinación y colaboración entre los países, todas las administraciones tributarias deben participar en el proceso, asumiendo las obligaciones que se derivan de este nuevo entorno de cooperación, reconociendo y asumiendo la internacionalización de los contribuyentes y la perspectiva también internacional de la gestión tributaria y la lucha contra el fraude fiscal. Por ello, se nos antoja imprescindible que las Instituciones vascas, como el resto de los actores implicados, participen activamente en dicho proceso, incorporándose con todas las consecuencias a cuantos foros internacionales tengan protagonismo en el mismo. Sin embargo, y aunque entendamos como natural la presencia de la administración vasca en los foros internacionales de fiscalidad, dicha presencia ha chocado con la cerrazón de la Administración central española a admitir, siquiera mínimamente, cualquier protagonismo de las Comunidades Autónomas allende las fronteras nacionales, basada en una interpretación profundamente centralista de la competencia sobre las relaciones internacionales (ex artículos 97 y 149.1 3º de la Constitución), que lleva a afirmar que la representación exterior de los intereses autonómicos ha de ejercerse exclusivamente por el Estado central. De hecho, los mecanismos previstos en la Ley 2/1997, de 13 de marzo, reguladora de la Conferencia para asuntos relacionados con las Comunidades Europeas, distinguen dos fases perfectamente diferenciadas: la fase de definición de la posición negociadora del Estado en las correspondientes sesiones de los Consejos de Ministros, cuyo desarrollo es de carácter interno y se articula a través

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del sistema de Conferencias Sectoriales21 con participación activa de las Comunidades Autónomas, y la fase de defensa de dicha posición en las mencionadas sesiones, en las que la delegación española se integra únicamente por cargos de la Administración General del Estado. De hecho, fue la pretensión de la representación vasca en las negociaciones para la renovación del Concierto Económico en 2002 de articular la participación del País Vasco en el ECOFIN el motivo fundamental que originó la ruptura de las mismas y la decisión del Estado de aprobar unilateralmente una prórroga del Concierto de 198122. Únicamente el abandono de dicha reivindicación meses después, abrió el camino para el éxito de las negociaciones y la aprobación del nuevo Concierto. No es este el lugar para profundizar y argumentar jurídicamente la viabilidad de la participación de las regiones en los órganos de decisión de la Unión Europea23, baste señalar que el derecho comunitario está abierto a la participación de las regiones en los Órganos de la Unión Europea y que, por ello, la articulación de dicha participación es una cuestión estrictamente de derecho interno. Afortunadamente parece que la concepción centralista que hemos mencionado comienza a ser algo del pasado y se despeja el camino para que las regiones españolas (Comunidades Autónomas) adquieran el protagonismo que la defensa de sus intereses y de su ámbito competencial hace necesario. Una muestra de ello la constituyen los preceptos incorporados al nuevo Estatuto de Cataluña24 en su Título V, en el que se prevé expresamente la participación de la Generalitat en la formación de las posiciones del Estado ante la Unión Europea (artículo 186) y en las delegaciones que traten asuntos de su competencia, incluso asumiendo la representación estatal (artículo

21 El sistema se basa en mecanismos de cooperación multilateral, sin perjuicio de la posibilidad, prevista en la Disposición Adicional Primera de la Ley 2/1997, de articular instrumentos de cooperación bilateral: “Aquellas cuestiones propias de la participación en los asuntos relacionados con las Comunidades Europeas, que afecten en exclusiva a una Comunidad Autónoma o que tengan para ésta una vertiente singular en función de su especificidad autonómica, se tratarán, a iniciativa de cualquiera de las partes y de mutuo acuerdo, mediante instrumentos de cooperación de carácter bilateral.” 22 Ley 25/2001, de 27 de diciembre, por la que se prorroga la vigencia del Concierto Económico con la Comunidad Autónoma del País Vasco aprobado por Ley 12/1981, de 13 de mayo. 23 Un análisis completo de la reivindicación vasca de participación en el ECOFIN y las posibilidades de su articulación puede consultarse en LUCAS MURILLO DE LA CUEVA, E. (2005): “Crisis y renovación del Concierto Económico”; Ad Concordiam (Bilbao), páginas 97 a 132. 24 Ley Orgánica 6/2006, de 19 de julio, de Reforma del Estatuto de Autonomía de Cataluña.

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187), preceptos cuya constitucionalidad ha sido confirmada por el propio Tribunal Constitucional en la controvertida sentencia sobre el Estatut dictada el 28 de junio pasado, aun cuando el Alto Tribunal hace depender dicha constitucionalidad de una supuesta reserva a favor del Estado, ex artículo 149.1.3º de la Constitución, de la determinación “de los concretos supuestos, términos, formas y condiciones de las participaciones indicadas en el precepto estatutario, participaciones que, además, no pueden privar al Estado de sus exclusivas facultades de decisión en este ámbito”25. 25 El parágrafo 121 de la Sentencia que comentamos dice así: “121. …El art. 187.1 EAC dispone la participación de la Generalitat “en las delegaciones españolas ante la Unión Europea que traten de asuntos de la competencia legislativa de la propia Generalitat y especialmente ante el Consejo de Ministros y los órganos consultivos y preparatorios del Consejo y de la Comisión.” Por su parte, el apartado 2 establece que la participación prevista en el apartado anterior “cuando se refiera a las competencias exclusivas de la Generalitat permitirá, previo acuerdo, ejercer la representación y la presidencia de estos órganos, de acuerdo con la normativa aplicable”. Y, en fin, en lo que aquí interesa, según el apartado 3 “[l]a Generalitat, de acuerdo con el Estado, participa en la designación de representantes en el marco de la representación permanente del mismo ante la Unión Europea.” No existe obstáculo, en principio, para que en el Estatuto de Autonomía, en cuanto norma institucional básica de la Comunidad Autónoma, se recojan unas previsiones como las ahora impugnadas en las que se habilita con carácter general o, como las califican los propios recurrentes, en las que se hace una referencia genérica a la participación de la Comunidad Autónoma dentro de las delegaciones estatales en las instituciones y organismos europeos que se mencionan o a la participación en el proceso de designación de representantes en el marco de la representación permanente del Estado ante la Unión Europea, dado el interés de las Comunidades Autónomas en la actividad que lleven a cabo aquellas instituciones y organismos. Ahora bien, como resulta del tenor del art. 184 EAC, en su condición, a la que ya nos hemos referido, de disposición general del capítulo II del título V, que debe tenerse presente en todos los artículos que integran el referido capítulo, entre ellos el art. 187 EAC que ahora nos ocupa, y como también se desprende de las locuciones “de acuerdo con la normativa aplicable” y “de acuerdo con el Estado” de los apartados 2 y 3 del art. 187 EAC, es al Estado al que, en el ejercicio de la competencia reservada ex art. 149.1.3 CE, le corresponde determinar los concretos supuestos, términos, formas y condiciones de las participaciones indicadas en el precepto estatutario, participaciones que, además, no pueden privar al Estado de sus exclusivas facultades de decisión en este ámbito (el subrayado es nuestro). Preservadas, pues, en todo caso estas facultades decisorias del Estado, se desvanecen, por sí, los reparos que ven en las previsiones del art. 187 EAC un impedimento a la ordenada concurrencia con otras Comunidades Autónomas cuyos Estatutos de Autonomía pudieran resultar de igual, similar o diverso contenido en esta materia. Por lo demás, en relación con la participación de la Generalitat prevista en el art. 187.1 y 2 EAC, el precepto en modo alguno otorga al representante de la Generalitat un status diplomático, ni, teniendo lugar aquella participación siempre en el seno de las delegaciones españolas, cabe apreciar una vulneración del art. 149.1.3 CE porque la Generalitat pueda ejercer, como se contempla en el art. 187.2 EAC, y, de acuerdo en todo caso con la normativa estatal, la representación y la presidencia españolas de los órganos europeos, a los que el precepto se refiere, esto es, por remisión al art. 187.1 EAC, los órganos consultivos y preparatorios del Consejo y de la Comisión. En virtud de las razones expuestas, ha de desestimarse la impugnación del art. 187.1, 2 y 3 EAC.”

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Justificada así su viabilidad, tanto desde el punto de vista del derecho comunitario como desde la perspectiva constitucional (aun con la limitación señalada), no existe obstáculo alguno que impida articular la presencia de las Instituciones vascas en el ECOFIN. De hecho pocos días antes de escribir estas líneas se ha hecho público un acuerdo entre el Gobierno de la nación y representantes de EAJ-PNV en el Congreso de los Diputados en ese sentido26. Incluso la propia Comisión Europea, a raíz de la doctrina Azores27 comentada ut supra, está empezando a contemplar la incorporación de mecanismos de participación directa de las regiones europeas con facultades normativas en materia fiscal en los foros y órganos europeos competentes en la materia28. Pero si la presencia y protagonismo de las Administraciones fiscales vascas en el ECOFIN creemos que constituye una aspiración natural, al residenciarse en el mismo, directamente o en régimen de codecisión con el Parlamento europeo, la competencia para la adopción de las principales decisiones que van a condicionar el posterior ejercicio de sus capacidades normativas o de ejecución, debemos preguntarnos si el actual marco jurídico definido en el Concierto Económico resulta suficiente para que aquéllas puedan desarrollar su función y asumir el protagonismo necesario, sin cortapisas que coarten y limiten su capacidad de decisión o si, por el contrario, resulta necesario introducir alguna modificación en los actuales términos del texto concertado. Para contestar a este interrogante debemos profundizar en el significado y naturaleza de los principales límites que el texto vigente del Concierto Económico contiene respecto de las capacidades normativas y ejecutivas de las Instituciones vascas29. 26 Ver DEIA del 16 de octubre de 2010 (http://www.deia.com/2010/10/16/politica/euskadi-seasegura-su-presencia-en-europa-a-traves-del-ecofin). 27 Ver nota 9. 28 Dicha posibilidad fue comentada, aunque de manera informal, por el representante de la Comisión en el coloquio “Fiscal federalism in the European Union”, celebrado en Amberes el pasado 13 de septiembre, con presencia de representantes de la Administración vasca. 29 Limitaremos el análisis al contenido actual de los principios generales, normas de armonización y contenido del principio de colaboración previstos en el Concierto Económico. Es de todos conocido que el contenido de dichas limitaciones se ha venido reduciendo, tanto cuantitativa como cualitativamente desde la recuperación del Concierto en 1981. Sin embargo debemos ser conscientes de que una gran parte de la doctrina judicial de que disponemos ha sido dictada bajo la vigencia de las anteriores normas armonizadoras. También la capacidad normativa reconocida respecto de las distintas figuras tributarias se ha visto paulatinamente aumentada. Señaladamente en lo que respecta al Impuesto sobre Sociedades a raíz de la modificación introducida por la Ley 27/1990, de 26 de diciembre y en el ámbito de la imposición de las personas físicas por la Ley 38/1997, de 4 de agosto.

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A) Capacidad para mantener, establecer y regular su propio régimen tributario por las Instituciones Forales Como se ha señalado más arriba la competencia para diseñar su propio régimen tributario por parte de las Instituciones competentes de los Territorios Históricos está reconocida explícitamente por el apartado Uno del artículo 1 del Concierto Económico. De esta manera los Territorios Históricos tienen, en el ámbito tributario, una potestad normativa, que se expresa a través de las Normas Forales, que implica la plena capacidad para realizar lo mismo que la Ley tributaria estatal, y, en tal sentido, resulta equiparable dicha capacidad normativa, con las limitaciones expresamente previstas en el propio Concierto, a la del legislador estatal. La virtualidad de esta capacidad normativa la podemos contemplar desde dos puntos de vista: por un lado, la capacidad para separarse de la estructura impositiva vigente en el ámbito estatal y, por otro, la facultad para diferenciarse de ésta en el contenido concreto de cada una de las figuras tributarias. Si bien en lo que respecta a la segunda no ofrece dudas la posibilidad de regular de manera diferente a la normativa estatal el contenido de los llamados “tributos concertados de normativa autónoma”, señaladamente en el ámbito de la imposición directa, confirmada en el ámbito del derecho comunitario a raíz de la doctrina Azores, como ya hemos argumentado, y en el ámbito interno mediante jurisprudencia consolidada de los Tribunales de Justicia30, la respuesta no está tan clara cuando nos referimos a la primera. Y ello se debe a la indefinición de la interpretación que deba predicarse del contenido de uno de los principios generales que el

30 Como ejemplos de dicha jurisprudencia podemos señalar, entre otras, las Sentencias del Tribunal Superior de Justicia del País Vasco de 12 de febrero de 1998 o la de 20 de mayo de 1999 que señalan: “Existe una amplísima facultad foral de articular tributos de «estructura particular» y diferente a la figura de referencia en la concertación, por lo que si no bastaría con el mero nominalismo identificador, no puede caerse tampoco en el extremo de suponer que tal principio conlleva una práctica asimilación cuantitativa y cualitativa de los elementos esenciales de los tributos, o a aceptar tan sólo los márgenes limitados de regulación característicos de la tributación local”. También la Sentencia del Tribunal Supremo de 19 de julio de 1991: “No puede sostenerse que un Territorio Histórico sea obligado mantener ni los mismos tipos impositivos, ni las mismas bonificaciones que se conceden para el resto del Estado. Ello implicaría convertir al legislador fiscal en mero amanuense —mejor en un mero copista— con lo que la autonomía proclamada, desaparece, y se incumple al permiso concedido en el artículo 41-2 EAPV que no sólo habla de mantener el régimen tributario, sino de «establecerlo» y de «regularlo» lo que es distinto del mero «mantenimiento» e implica, desde luego innovación (establecer) o modificación (regular)”.

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artículo 2 del Concierto impone a los Territorios Históricos a la hora de establecer el sistema tributario: atención a la estructura general impositiva del Estado. En relación con dicho principio la sentencia del Tribunal Superior de Justicia del País Vasco (TSJPV) de 12 de febrero de 1998 afirma que “La expresión «estructura general impositiva» no debe ser interpretada como sinónimo de idéntica estructura material o sustantiva de cada tributo en particular, que es un planteamiento que llevaría inexorablemente a la negación de una verdadera autonomía reguladora, sino que enlaza con una concepción de los Sistemas Tributarios Forales en que estos han de presentar en su conjunto, una fisonomía y configuración similares a la del Sistema Tributario Común, y ello supone coincidencia general en la clase de tributos establecidos y en la naturaleza mismos”. Por su parte el mismo Tribunal en su sentencia de 20 de mayo de 1999 señala que “la afectación a la estructura general impositiva no es aplicable a cualquier divergencia normativa que surja en el contraste entre los subsistemas tributarios. Dicho principio impone que las características técnicas de los impuestos regulados en el País Vasco permitan su identificación, como tributos de la misma naturaleza, con los correlativos estatales que les sirven de referente a partir de una concertación de figuras impositivas ya preexistentes en el ámbito estatal.” Aun cuando la doctrina judicial no se explicita de manera inequívoca, en las declaraciones señaladas, y en otras de parecido tenor, se ha querido ver la necesidad de que los tributos vigentes en el ámbito foral deben ser exactamente los mismos, aun de contenido diferente, que los que integran el sistema tributario del Estado, de forma que este último constituiría una referencia ineludible a la hora de diseñar aquéllos, sin que fuera posible la creación de nuevas figuras tributarias o la eliminación de las existentes en éste. No nos parece razonable una interpretación de esta naturaleza por varias razones. En primer lugar porque creemos que supondría una limitación exagerada que no se corresponde con la capacidad reconocida a los Territorios Históricos para “establecer” su propio sistema tributario y porque, si de lo que se trata es de asegurar la unidad de mercado o el principio constitucional de igualdad, existen otras limitaciones, previstas en las normas de armonización del artículo 3 del Concierto, en concreto la obligación de mantener una presión fiscal efectiva global equivalente a la existente en el resto del Estado y el respeto y garantía de las libertades de circulación y establecimiento de las personas y la libre circulación

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de bienes, capitales y servicios en todo el territorio español, que aseguran suficientemente dichos principios. En segundo lugar, porque el Concierto ha introducido aquí un concepto jurídico indeterminado mediante una expresión (“atender”), absolutamente falta de rotundidad, lo que no habilita para llegar a interpretaciones excesivamente restrictivas, puesto que cuando se ha sentido la necesidad de explicitar los términos de una obligación con mayor claridad el propio Concierto utiliza términos mucho más contundentes. En tercer lugar, porque en un régimen jurídico tan próximo como el navarro el propio texto del Convenio, tras el acuerdo de 22 de enero de 2003, reconoce a Navarra expresamente la facultad para la creación de tributos distintos a los del sistema tributario estatal31. No vemos razón alguna que justifique la atribución a la Comunidad Foral de dicha capacidad y la negación de idéntica facultad a los Territorios Históricos. Por último, porque ya hemos tenido ejemplos de situaciones en que la “estructura” del sistema tributario estatal y el de los Territorios Históricos ha sido diferenciada. Efectivamente, tras la decisión de éstos de derogar el Impuesto Extraordinario sobre el Patrimonio, mientras que la Administración central lo ha mantenido (aún a tipo cero). Incluso durante un ejercicio, el de 2009, dicha figura impositiva se mantuvo en vigor en el Territorio Histórico de Gipuzkoa, sin que por ello se haya levantado voz alguna proclamando la vulneración del principio que comentamos. En cualquier caso creemos que un reconocimiento explícito, incorporado al propio Concierto, de la posibilidad de separarse de la “estructura general impositiva” del sistema estatal, resulta altamente conveniente, a los efectos de la participación del País Vasco en el proceso de diseño del nuevo orden fiscal internacional a que nos hemos referido en el presente trabajo. En lo que se refiere a las limitaciones hoy vigentes en las concretas figuras tributarias, creemos también que han dejado de tener sentido, en el mundo globalizado caracterizado por la libre circulación de capitales que hemos descrito, las limitaciones normativas existentes en el ámbito de la imposición directa, por lo que nos parece conveniente su elimina-

El apartado 2 del artículo 2 del Convenio en la redacción dada por la Ley 25/2003, de 15 de julio dice así: “La Comunidad Foral de Navarra podrá establecer tributos distintos de los convenidos respetando los principios establecidos en el número 1 anterior y los criterios de armonización recogidos en el artículo 7º de este Convenio”. 31

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ción, asumiendo capacidad normativa plena en el ámbito la imposición de no residentes sin establecimiento permanente (artículo 21 del Concierto Económico) así como de los tipos de retención aplicables a los rendimientos de capital mobiliario y actividades económicas (artículo 8 y 9). En el ámbito de la imposición indirecta (Impuesto sobre el Valor Añadido e Impuestos Especiales de Fabricación) se podrían asumir ciertas competencias de determinación de tipos dentro de las horquillas comunitarias o de ciertas exenciones todo ello en el marco que determina la normativa comunitaria aplicable. B) Capacidad para la aplicación de los tributos No es en el ámbito de la aplicación de los tributos donde encontramos en el Concierto Económico preceptos que limiten la capacidad de los órganos encargados de las facultades de gestión, inspección, exacción o revisión, en que dicha competencia se plasma. Antes al contrario, el propio Concierto32 reconoce a las Instituciones competentes de los Territorios Históricos idénticas facultades y prerrogativas a las que tiene reconocida la Hacienda Pública del Estado para la gestión, inspección, revisión y recaudación de los tributos. Es, sin embargo, en la proyección exterior de dichas competencias donde encontramos carencias significativas que convendría aclarar y a que nos vamos a referir en este epígrafe. Para empezar podemos comprobar que el Concierto Económico únicamente incluye una referencia a dicha proyección internacional, la incluida en el punto Quinto del apartado Uno de su artículo 2, al prever como uno de los principios generales que los sistemas tributarios establecidos por los Territorios Históricos debe respetar el de: “Sometimiento a los Tratados o Convenios internacionales firmados y ratificados por el Estado español o a los que éste se adhiera. En particular deberá atenerse a lo dispuesto en los Convenios internacionales suscritos por España para evitar la doble imposición y en las normas de armonización fiscal de la Unión Europea, debiendo asumir las devoluciones que proceda practicar como consecuencia de la aplicación de tales Convenios y normas.” 32

Disposición Adicional Quinta del Concierto Económico.

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Esta obligación de sometimiento del Concierto Económico a los Tratados internacionales y a las normas europeas de armonización fiscal no es sino consecuencia de lo dispuesto en el artículo 96 de la Constitución española33, pasando aquéllos y éstas a formar parte del ordenamiento interno, superponiéndose al fuero tributario de los Territorios Históricos que tiene que declinar y subordinarse a dichas normas. Por su parte el último inciso hace referencia a una cuestión puntual que hubiera encontrado mejor acomodo entre las normas de gestión tributaria. Por otro lado, si, como hemos señalado, la dificultad de encontrar un consenso a nivel internacional en lo que se refiere al establecimiento de figuras tributarias de base mundial, con gestión atribuida también a autoridades fiscales internacionales, ha puesto el foco de atención en la necesidad de asumir por parte de las administraciones tributarias de los distintos países unas prácticas que vienen a resumirse en lo que hemos denominado como “buena gobernanza en el ámbito fiscal”, resulta de todo punto imprescindible que el desarrollo de dichas prácticas se lleve a efecto por el mayor número de autoridades fiscales, y entre ellas por nuestras administraciones tributarias. La lucha contra la erosión de las bases tributarias, contra el fraude fiscal, la limitación del secreto bancario y la eliminación de los paraísos fiscales, como hasta la saciedad ya hemos puesto de manifiesto, hace necesario un cambio radical en los modelos de aplicación de los tributos que, abandonando paulatinamente los actuales sistemas basados en la protección de las bases tributarias nacionales y en el control de las operaciones efectuadas por sus residentes, den paso a procesos de actuación cooperativa que den un salto cualitativo en relación con la aplicación de los tributos, articulando respuestas eficaces al fenómeno de las bases imponibles internacionales a través de modelos que avancen por la senda de la coordinación. En relación con ello, la aspiración de los Territorios Históricos del País Vasco no puede ser otra que la de incorporarse de forma directa y sin intermediarios a los foros internacionales, y en particular a los de la Unión Europea, en que se diseñen los nuevos modelos de aplicación de

33 El artículo 96: de la Constitución española dice así “1. Los tratados internacionales válidamente celebrados, una vez publicados oficialmente en España, formarán parte del ordenamiento interno…

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los tributos y en el que se definan el papel a jugar en el futuro por unas y otras administraciones tributarias. En este sentido, ya hemos argumentado la necesidad y la viabilidad de la incorporación de las Instituciones Forales al ECOFIN y a los grupos de trabajo dependientes del mismo en materia de fiscalidad. Por otro lado, la obligación de asumir las obligaciones que se derivan de las directivas comunitarias en materia de asistencia mutua, intercambio de información y colaboración o el desmantelamiento de las medidas que se califiquen de “perniciosas” justifican sobradamente la participación de nuestras autoridades en los órganos en que dichas decisiones se adoptan: ECOFIN, Grupo Monti sobre el código de conducta o el recientemente creado EUROFISC para combatir el fraude en el Impuesto sobre el Valor Añadido y, en su caso, en el Grupo de Política Fiscal cuya constitución ha sido recomendada por el Informe al Presidente de la Comisión Europea “A new strategy for the single market. At the service of Europe´s economy and society”, elaborado por Mario Monti34. En definitiva, creemos urgente una declaración en el texto del Concierto Económico en la que se reconozca la incorporación a la delegación del Estado ante la Unión Europea de representantes de las administraciones tributarias vascas para todos aquellos casos en que se debatan o decidan cuestiones que afecten de forma directa o indirecta a las capacidades que el Concierto Económico les reconoce. V. Conclusion Si hay algo que caracteriza al Concierto Económico es la flexibilidad que ha sabido demostrar para adaptarse a las situaciones de distinta índole, económicas, sociales o políticas, en las que ha tenido que convivir y desarrollar las facultades que en cada momento ha reconocido a las Instituciones Forales, y ello sin perder un atisbo de las características que lo hacen más reconocible: el pacto, la responsabilidad y el riesgo unilateral.

34 Como fruto de este informe y de otros trabajos la Comisión ha elaborado la Comunicación (COM (2010), 608 final): “Towards a Single Market Act. For a highly competitive social market economy. 50 proposals for improving our work, business and exchanges with one another”en la que se incluye sendas propuestas (números 19 y 20) relativas a la elaboración de una Directiva para la introducción de una base consolidada común en el Impuesto sobre Sociedades y la publicación de una nueva estrategia en 2011 para el sistema común del IVA.

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Vivimos una época turbulenta, en la que las realidades jurídicas y económicas en que el Concierto tiene que mostrar, una vez más, su virtualidad, cambian a ritmos otrora difícilmente imaginables y en la que se hace cada vez más necesaria la coordinación, colaboración y cooperación en el ámbito fiscal entre las distintas administraciones tributarias. Por ello, se inicia una nueva etapa para el Concierto Económico, en la que, los aspectos internos y de relación con los otros sistemas tributarios del Estado español van a verse superados por la dimensión internacional que el nuevo orden tributario mundial requiere. Esta nueva realidad jurídica y económica globalizada hace necesaria la articulación de los instrumentos que garanticen que las Instituciones de los Territorios Históricos del País Vasco, y por ello sus ciudadanos, participan en el proceso de definición de dicho nuevo orden, así como en las decisiones que atañen a la aplicación de los distintos sistemas fiscales que se interrelacionan en él. RESUMEN La reciente crisis económico-financiera está poniendo de manifiesto las graves dificultades que los sistemas tributarios tradicionales encuentran a la hora de dar respuesta a las necesidades derivadas de un nuevo orden económico caracterizado por la globalización y la apertura de los mercados. Esta situación exige un replanteamiento del diseño de los sistemas tributarios, con la aparición de nuevas figuras impositivas, y de sus formas de aplicación, basadas en la cooperación y colaboración entre las administraciones y la buena gobernanza fiscal. En este contexto el régimen de Concierto Económico debe incorporar los mecanismos oportunos para adecuar las capacidades que reconoce a las Instituciones del País Vasco a los nuevos requerimientos, así como garantizar el papel protagonista de los Territorios Históricos en la construcción del nuevo orden tributario internacional. Palabras clave: Concierto Económico. Globalización. Sistema tributario. Gobernanza fiscal. Nuevo orden tributario internacional. SUMMARY The recent economic financial crisis is revealing the great difficulties traditional tax systems have, when they try to meet the requirements from a new economic order notable for globalization and market liberalization. This situation requires a new approach in the design of tax systems, with new tax figures turning up, and in the way they should be applied, being cooperation and collaboration between tax administrations and tax governance a top priority. In this context, the Economic Agreement system should adopt the most appropiate legal mechanisms in order to adequate the competences assigned to the Basque Country Institutions to the new identified needs and to guarantee the leading role of the Historical Territories in the construction of this new international tax order. Key words: Economic Agreement, globalization, tax system, tax governance, new international tax order.

BOLETIN DE ESTUDIOS ECONOMICOS Vol. LXV - N.º 201 - Diciembre 2010 (Páginas 493-516)

PROPUESTAS DE POLÍTICA FISCAL Círculo de Empresarios Vascos

Las Instituciones competentes de los Territorios Históricos han venido ejerciendo, con mayor o menor intensidad, el uso de las competencias que en materia tributaria, presupuestaria y administrativa han ido depositando en ellas, entre otros, los Conciertos Económicos, sobre todo en aquellos momentos en los que las circunstancias así lo han venido demandando. Es por lo tanto la política fiscal la competencia que, en materia tributaria, presupuestaria y administrativa, se desprende de este Derecho Histórico hoy en día respetado y amparado por la Disposición Adicional Primera de la Constitución de 1978 y desarrollado por la vigente Ley Orgánica del Estatuto de Autonomía de la Comunidad Autónoma del País Vasco y por la Ley del Concierto Económico. Es precisamente la política fiscal, una de las patas de la política económica que los Estados de los países miembros de la Unión Europea se niegan de forma sistemática, a ceder o a permitir armonizar en su totalidad, por ser considerada una herramienta fundamental para conseguir importantes ventajas competitivas frente a los países competidores, y a la que se han venido oponiendo, cada vez de manera más intensa, a medida que se ha ido avanzando en el proceso de la globalización. Frente a los impuestos indirectos, que han avanzado de forma más o menos decidida en el camino de la armonización en el seno de la Unión Europea, la armonización de la imposición directa, y más concretamente en relación con el impuesto empresarial por excelencia, el Impuesto sobre Sociedades, sigue siendo una asignatura pendiente, aunque, casi con toda seguridad, pensamos que puede ser uno de los efectos a que puede dar lugar la actual crisis económica.

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A la vista de los actuales niveles de armonización que en materia tributaria existen en la Unión Europea y, teniendo en cuenta las limitaciones que en el ejercicio competencial en materia tributaria ha originado la integración del Reino de España en la misma, se hace necesario, frente a la creciente competencia a la que nuestras empresas se tienen que enfrentar en el día a día, que las Instituciones Competentes de los Territorios Históricos adopten medidas para impulsar una rápida y decidida salida de la actual crisis. La presente propuesta se estructura en cuatro áreas de actuación, a saber: el área relativa a la Administración Tributaria, al Concierto Económico, al Impuesto Sobre Sociedades y a otros tributos, éstos en menor medida que aquel. En relación con estas áreas se presentan 24 propuestas o medidas concretas de política tributaria que se considera puede ser oportuno que nuestras Autoridades fiscales aborden a la vista de la situación que está generando la actual crisis sistémica en el conjunto de las empresas del País Vasco. Algunas de estas medidas introducen elementos importantes de simplicidad y seguridad jurídica en cuanto a las relaciones entre contribuyente y administración tributaria y en este sentido se considera que es necesario abordarlas para hacer frente a las exigencias que, desde el punto de vista de la competitividad, se van poniendo de manifiesto por el efecto de la creciente mundialización de los mercados en particular y de las relaciones económicas y empresariales en general. La mayor parte de las medidas descritas en esta propuesta, referidas a figuras tributarias determinadas, hacen referencia al Impuesto sobre Sociedades que, aunque es solo una parte de la carga fiscal soportada por las empresas directamente, -ya que cabe considerar igualmente como impuestos sobre el beneficio, las cotizaciones empresariales a la Seguridad Social, los impuestos locales sobre bienes o actividades o los impuestos medioambientales-, lo cierto es que constituye el impuesto central sobre el beneficio empresarial a nivel mundial, ya que sólo ocho países de los 183 que analiza la publicación del Banco Mundial: Paying Taxes 2010/The global picture, no incluyen este tributo en su sistema fiscal. A partir de esta constatación, la diversidad de soluciones en el Impuesto sobre Sociedades a lo largo del mundo es enorme y difícil de sintetizar, por la complejidad del Impuesto y las diferencias en la carga fiscal efectiva que soportan los contribuyentes. La crisis económica, ade-

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más, según pone de relieve la publicación citada, ha demostrado que el Impuesto sobre Sociedades es un tributo volátil, cuya caída de ingresos, paralela a la de beneficios, ha tenido un efecto perverso: el incremento del coste fiscal total de las empresas respecto de beneficios, ya que los otros impuestos que pagan las empresas sin referencia a beneficios, no han caído en la misma proporción. Por otra parte, recordemos que el tipo nominal medio en la Unión Europea está entre el 22 y el 23%, y que se han venido produciendo paulatinos recortes en relación con los incentivos fiscales que actúan en la cuota íntegra, en evidente asimetría con los efectos de la crisis económica que casi simultáneamente en el tiempo se han venido produciendo, y que además la política fiscal no ha reaccionado a la evolución posterior de las variables inversión y empleo, salvo para empresas de reducida dimensión. Las exigencias derivadas de los cambios del Plan General de Contabilidad, así como de la implantación de onerosas obligaciones formales y documentales para justificación de los precios de mercado relativos a operaciones vinculadas, han incrementado notablemente la carga administrativa del cumplimiento del Impuesto sobre Sociedades. Teniendo en cuenta todo lo anterior, el Círculo de Empresarios Vascos considera necesaria la adopción de medidas respecto al Impuesto sobre Sociedades que permitan controlar las desviaciones de las normas fiscales respecto de las reglas de determinación de los resultados contables, una aproximación de tipos a las medias de la Unión Europea, la compensación de pérdidas no solo en ejercicios futuros, sino también hacia atrás, la racionalización de la regulación y cargas administrativas ligadas al régimen fiscal de operaciones vinculadas y determinación de precios de transferencia, la flexibilidad en la aplicación del régimen fiscal de las operaciones de reestructuración empresarial, el establecimiento de incentivos a la inversión y a la capitalización de las empresas… Como ya hemos apuntado al principio, las decisiones de política fiscal no deben agotarse en el Impuesto sobre Sociedades. Medidas en el IRPF, la imposición indirecta o los tributos medioambientales, o medidas que simplifiquen los procedimientos tributarios y por lo tanto las relaciones entre administración y contribuyente pueden contribuir también a mejorar las condiciones de superación de la presente coyuntura económica para las empresas.

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MEDIDAS QUE SE PROPONEN A. Administración tributaria 1. Participación e interlocución de las haciendas forales en organismos internacionales Se considera fundamental la intervención de las Haciendas Forales en este tipo de organismos ya que es en ellos donde se ponen de manifiesto las tendencias que en materia de fiscalidad se están produciendo en los países de nuestro entorno. No se trata de tener una representación solo en el ámbito de las Instituciones de la Unión Europea sino que sería interesante tener participación (aunque solo sea mediante una mera asistencia) en instituciones tales como: OCDE, FMI, 2. Coordinación, armonización en los modelos (procedimientos) de gestión, inspección y recaudación La dispersión que origina la existencia de tres Haciendas Forales con las que nuestras empresas, en el mejor de los casos, se tienen que relacionar en el devenir del día a día, ocasiona serios problemas de competitividad por el efecto de la complejidad de los procedimientos tributarios a los que hay que hacer frente. Además, en la mayor parte de los casos, a esta complejidad hay que añadir que estos procedimientos no se encuentran todo lo armonizados o coordinados que sería deseable. La coordinación en materias tales como la presentación y tramitación de solicitudes, declaraciones… y de documentación en general, con la creación de una ventanilla única que englobe a las tres administraciones tributarias forales (la ventanilla única para cada contribuyente podría ser la de la Hacienda de su domicilio fiscal), la aplicación de criterios armonizados en materia de resolución de solicitudes, resolución de reclamaciones, resolución de aplazamientos y fraccionamientos de pago, criterios a seguir en actuaciones inspectoras… e incluso los relativos a los respectivos Tribunales Económico Administrativos Forales que ponen fin a la vía administrativa. El apartado cuarto, del punto uno, del artículo 2 de la Ley del Concierto Económico establece un principio general de coordinación, armonización fiscal y colaboración mutua entre las instituciones de los Territorios Históricos según las normas que a tal efecto dicte el

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Parlamento Vasco. En este sentido, el Parlamento Vasco aprobó la Ley 3/1989, de 30 de mayo, de Armonización, Coordinación y Colaboración Fiscal que establece lo siguiente: – Los sujetos pasivos del Impuesto sobre Sociedades o Impuesto sobre el Valor Añadido, así como los retenedores o los obligados a ingresar a cuenta del Impuesto sobre la Renta de las Personas Físicas y del Impuesto sobre Sociedades, que realicen actividades en más de un territorio histórico, podrán centralizar el cumplimiento de las obligaciones fiscales relativas a dichos impuestos en el territorio histórico en que radique su domicilio fiscal, o en su defecto en el que esté situada su principal instalación dentro del País Vasco. – Las actuaciones de las administraciones tributarias de los Territorios Históricos se coordinarán en los términos y forma establecidos en el Concierto Económico y en La Ley 3/1989. Sin embargo, la realidad demuestra que dicha coordinación y armonización en materia tributaria no se cumple. Por ejemplo, recientemente la Diputación Foral de Bizkaia ha modificado el Reglamento del Impuesto sobre Sociedades en relación con la documentación de operaciones vinculadas, estableciendo un importe mínimo para la documentación de las operaciones de 500.000 euros, mientras que la Diputación Foral de Gipuzkoa establece un umbral de 600.000 y la Diputación Foral de Álava establece un umbral de 250.000 euros. Así, las empresas que operen en varios territorios deberán realizar una documentación diferente para cada territorio. – Por otro lado, para supuestos de deudas tributarias indebidamente ingresadas en otra Hacienda Foral, la Norma Foral General Tributaria de cada uno de los Territorios Históricos, establece que, en lugar de que las respectivas Haciendas resuelvan entre sí esta situación, por ejemplo por la vía de la compensación (mesa de compensación), debe ser el contribuyente el que primero tiene que ingresar en una de las Haciendas, aunque pueda pedir la suspensión sin garantía, y después solicitar a la otra la devolución de lo ingresado indebidamente. – Este sistema lleva a situaciones en las que el contribuyente se ve obligado a seguir un procedimiento que no le debería afectar por tratarse de un procedimiento para resolver los conflictos recaudatorios surgidos entre Administraciones.

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– Sería deseable que los problemas inter-administraciones los resolviesen las mismas internamente, bien sea mediante una cámara de compensación o cualquier otro tipo de instrumento, sin tener que acudir al contribuyente, que bastante tiene con hacer frente a todas sus obligaciones tributarias, que no son pocas. Respecto a la coordinación de los criterios de las Administraciones Tributarias de los tres Territorios Históricos, es preciso hacer notar que, para que una consulta tenga el carácter de vinculante, es preceptivo el informe no vinculante del Órgano de Coordinación Tributaria de Euskadi. No obstante, en la práctica, esta vía no suele ser utilizada por los contribuyentes porque implica una demora en la respuesta al ser necesario el mencionado informe. Este es uno de los motivos por los que, en muchos casos, los criterios administrativos no se encuentran armonizados. Sería por lo tanto deseable que se procediese a establecer una armonización sobre los criterios establecidos por estas administraciones lo que haría ganar en seguridad jurídica al todo el sistema. B. Concierto Económico El Círculo de Empresarios Vascos considera que hay determinadas cuestiones que afectan al vigente Concierto Económico que convendría retocar en orden a ganar en mayores niveles de simplicidad, competitividad y seguridad jurídica y en este sentido se propone el inicio de negociaciones en orden a abordar las siguientes modificaciones: 3. Normativa aplicable, administración competente y reparto de la recaudación La Ley 12/2002, de 23 de mayo, por la que se aprueba el Concierto Económico con la Comunidad Autónoma del País Vasco establece como uno de los puntos de conexión a tener en cuenta el volumen de operaciones que es, entre otros, un punto de conexión determinante en orden a establecer la normativa aplicable y la administración competente tanto para la gestión, como para el reparto de la recaudación y ello fundamentalmente para con determinados tributos tales como el Impuesto sobre Sociedades o el Impuesto sobre el Valor Añadido. No obstante, y en relación con el primero de ellos, sería interesante considerar la posibilidad de separar, a los efectos de aplicar los puntos de conexión, las tres cuestiones siguientes:

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1. Normativa aplicable. 2. Administración competente para la gestión. 3. Administración competente para participar en el reparto de la recaudación o cuota tributaria. Esto permitiría que el punto de conexión para las dos primeras de las cuestiones (normativa aplicable y Administración competente para la gestión) fuese, -por proximidad entre contribuyente y Administración tributaria-, el domicilio fiscal de la compañía, y que el volumen de operaciones realizado en uno u otro territorio lo fuese tan solo a los efectos de determinar la tercera de las citadas cuestiones, es decir, para determinar la Administración competente en el reparto de la parte de la recaudación que correspondiese a cada Administración tributaria. Creemos que esta medida daría lugar a una mayor generalidad en la aplicación de los tributos, así como más claridad y sencillez al sistema, y una mayor cercanía entre administración y administrado, ganando por lo tanto el sistema también en seguridad jurídica y seguramente también en competitividad. 4. Como alternativa a la anterior, se podía establecer un periodo de vigencia de varios ejercicios impositivos al punto de conexión “volumen de operaciones realizado en uno u otro territorio” Convendría dotar a este punto de conexión de una cierta durabilidad o firmeza en el tiempo en orden a evitar que las compañías vayan saltando de ejercicio en ejercicio, de un régimen tributario a otro, de una administración tributaria a otra, ya que esto aporta al sistema elementos adicionales de complejidad y de inseguridad jurídica que no tiene por qué soportar el contribuyente. Así, el Concierto Económico con Álava de 1976 (séptimo Concierto Económico) y en el que se inspiró el primero aprobado con posterioridad al vigente Estatuto de Autonomía, ya preveía que la “cifra relativa de negocios” se fijara por trienios completos y vencidos haciéndose corresponder los años con el ejercicio que tuviese adoptado la empresa, ya fuese natural o partido. Sería interesante que el período de vigencia y aplicación de este punto de conexión fuese cuatrienal, es decir que se fijase para cuatro ejercicios impositivos.

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5. Elevar el volumen de operaciones a 50 millones de euros (mediana empresa) Podría también contemplarse la posibilidad de que el importe del volumen de operaciones aplicable sea distinto para la determinación de la normativa aplicable y la administración competente para la gestión, frente al volumen de operaciones exigible para determinar la distribución de la recaudación. Cuanto mayor sea el volumen exigible para la fijación del primero de ellos, se estará ganando en seguridad jurídica y simplicidad. El referido volumen de operaciones se ha elegido en función del importe que para este parámetro (cifra de negocios) se ha establecido en la definición de pequeña y mediana empresa en la Recomendación 2003/361/CE de la Comisión, de 3 de mayo de 2003. 6. Cuando se remite un expediente a la junta arbitral del concierto (artículo 65) se produce la paralización de todo el procedimiento La Junta Arbitral prevista en el Concierto Económico interviene cuando se producen conflictos entre las Administraciones tributarias en relación con la aplicación de los puntos de conexión aplicables al Impuesto Sobre Sociedades o en relación con el Impuesto Sobre el Valor Añadido, o cuando surgen conflictos entre las Administraciones en cuanto a la interpretación del Concierto a los efectos de las relaciones tributarias individuales o para la resolución de discrepancias respecto a la fijación de la domiciliación de los contribuyentes. Cuando surgen este tipo de conflictos competenciales entre Administraciones suele procederse a la remisión del expediente concreto a esta Junta lo que da lugar a la paralización de todo tipo de procedimiento administrativo, incluso el de la prescripción. Este efecto interruptorio da lugar, en su caso, a que las devoluciones de determinados impuestos se queden relegadas, en el mejor de los casos, hasta que por la misma se dicte la correspondiente resolución, lo que origina en muchas ocasiones, importantes problemas de necesidades de recursos financieros en las empresas que se ven inmersas en este tipo de conflictos que afectan exclusivamente a las administraciones tributarias competentes y que de ninguna de las maneras debieran afectar a la vida cotidiana de las empresas por el efecto pernicioso a que da lugar desde el punto de vista de la competitividad.

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Por lo anterior se propone que, en el caso de estar incididas devoluciones de impuestos, se establezca una excepción a la paralización a los solos efectos de proceder a la devolución de los importes que correspondiesen en orden a no generar perjuicios a los contribuyentes en discusiones o conflictos que tan solo afecten a las Administraciones tributarias. 7. Acuerdo con Navarra La intervención en la aplicación de determinados tributos, y entre ellos del Impuesto Sobre Sociedades, de cinco regímenes tributarios y cinco administraciones tributarias genera un alto índice de complejidad y de inseguridad jurídica para los contribuyentes que es posible paliar con herramientas adecuadas. Esta complejidad está en la mayor parte de los casos, resuelta, en cuanto a las relaciones entre los regímenes tributarios y las administraciones tributarias del País Vasco, también en cuanto a las relaciones de los anteriores con el Territorio de Régimen Común y en cuanto a las relaciones de este último y el régimen foral de Navarra. Pero el círculo no está cerrado ya que falta, para que todo encaje, que se defina un procedimiento de relación entre los tres Regímenes fiscales de la Comunidad Autónoma Vasca y el relativo al de la Comunidad Foral de Navarra. La existencia de este déficit normativo en el establecimiento de cómo debieran de ser las relaciones en el orden tributario entre las administraciones tributarias vascas y navarra, y por lo tanto el reparto competencial desde el punto de vista de la aplicación de los tributos entre las distintas Haciendas Forales, viene generando auténticos problemas en aquellas empresas cuyo ámbito de relación tributaria abarca a ambos espacios impositivos, dando lugar a situaciones de complejidad e incertidumbre, tanto en cuanto a determinar la normativa aplicable así como la administración competente, en la mayor parte de las operaciones que realizan con transcendencia tributaria. Se trataría por lo tanto en conseguir un encaje entre el régimen de Concierto Económico y el régimen de Convenio, lo que permitiría avanzar en mayores niveles de simplificación, competitividad y de seguridad jurídica para las empresas tanto del País Vasco como de Navarra. Hasta ahora, y para dar respuesta a este tipo de situaciones, se viene haciendo un esfuerzo interpretativo que no deja de ser un mero ejercicio

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posibilista de encaje que se soporta bastante mal en los vigentes Concierto y Convenio económicos, haciéndose la ficción de que para el Régimen de Concierto, el ámbito navarro a efectos tributarios, sea considerado como de Territorio de Régimen Común y viceversa. Hay que hacer notar que a nivel de País Vasco, en orden a resolver este tipo de situaciones, se optó en su día por las Instituciones competentes de cada uno de los Territorios Históricos lo que se ha venido en llamar el “intraconcierto” o normas de reparto competencial desde el punto de vista de la aplicación de los tributos y que normalmente vienen desarrollado en el capítulo relativo al ámbito de aplicación de la correspondiente Norma Foral del tributo de que se trate. Sería deseable que algún mecanismo de este tipo se pudiera acordar entre las Instituciones competentes del País vasco y de Navarra lo que daría lugar a conseguir cerrar el círculo normativo dotando a todo el sistema de más claridad, sencillez y mayor seguridad jurídica. C. Impuesto sobre Sociedades 8. Régimen de consolidación fiscal y grupo mercantil El régimen de tributación consolidada, en la actualidad, resulta aplicable a las entidades que mantengan un régimen de dependencia, directa o indirecta, de, al menos, el 75% respecto de la sociedad dominante del grupo fiscal, además del cumplimiento de otra serie de requisitos que no tienen relación con el grado de dependencia. Este porcentaje de participación mínima quedará reducido al 70% en los supuestos de participación en sociedades cotizadas. Por este motivo, en la práctica, se pueden dar situaciones por las que determinadas entidades que formen parte de un mismo grupo mercantil no puedan integrarse en los grupos fiscales, ni puedan entre ellas constituir grupos fiscales independientes por incumplir el requisito referido al grado de dependencia contenido en la norma fiscal. Lo que se solicita es el establecimiento de excepciones a dichas normas, con el fin de poder optar por el régimen de tributación consolidada en aquellos supuestos en que existan sociedades de un mismo grupo mercantil que, en las circunstancias actuales, no cumplan la relación de dominio, directo o indirecto, respecto de la sociedad dominante. En este sentido, se deberían establecer requisitos específicos para determinar qué entidad debiera considerarse como sociedad dominante.

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9. Régimen de consolidación fiscal y Concierto Económico El Concierto Económico establece que los grupos fiscales estarán sujetos al régimen de consolidación fiscal del País Vasco cuando la sociedad dominante y todas las dependientes estén sujetas a normativa foral vasca en régimen de tributación individual, y estarán sujetos al régimen de consolidación fiscal del Territorio de Régimen Común cuando la sociedad dominante y todas las dependientes estén sujetas al régimen tributario del Territorio de Régimen Común en régimen de tributación individual. A estos efectos, se considerarán excluidas del grupo fiscal las sociedades que estuvieran sujetas a la otra normativa. Esta situación, que produce pérdida de competitividad a las empresas afectadas, viene generada por la aplicación de los requisitos que la normativa del Concierto Económico exige para constituir grupos fiscales ya que está dando lugar a claras discriminaciones entre grupos de sociedades dentro del Estado y generando claras distorsiones en relación con la consolidación mercantil. Se propone la modificación del Concierto Económico, de manera que se puedan formar grupos de consolidación fiscal mixtos que aplicarían la normativa de la sociedad dominante, como ocurre en la normativa de consolidación fiscal cuando están afectados exclusivamente los 3 Territorios Históricos. Esta medida está íntimamente ligada a la de los puntos 3, 4 y 5 anteriores. 10. Régimen de agrupación de interés económico (AIE) y de unión temporal de empresas (UTE) El Concierto Económico establece que el régimen tributario de las agrupaciones de interés económico y uniones temporales de empresas, corresponderá al País Vasco cuando la totalidad de las entidades que las integren estén sujetas a normativa foral. Se propone romper con la discriminación y el efecto que sobre la competitividad genera el hecho de que en este tipo de entidades se exija, para que sea de aplicación su régimen fiscal, que a todos los socios que las compongan les sea de aplicación la normativa del País Vasco o la del territorio de régimen común sin que exista la posibilidad de que en una “UTE” o en una “AIE” convivan contribuyentes de ambos ámbitos tributarios.

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Se propone una modificación del Concierto Económico en orden a permitir la aplicación del régimen de Uniones Temporales de Empresas y Agrupaciones de Interés Económico a socios o partícipes en las mismas que apliquen diferente normativa. 11. La subcapitalización y las estructuras de financiación intragrupo para posibilitar la financiación de la internacionalización Se trata de romper con la corriente actual de establecer límites a la deducibilidad de los intereses entre sociedades del grupo. La normativa del Impuesto sobre Sociedades establece una regla de subcapitalización aplicable cuando existe financiación de entidades vinculadas no residentes, excepto que las entidades vinculadas que ofrecen la financiación sean residentes en otro Estado miembro de la Unión Europea, salvo que resida en un territorio calificado reglamentariamente como paraíso fiscal. Así, cuando el endeudamiento neto remunerado, directo o indirecto, de una entidad, excluidas las entidades financieras-, con otra u otras personas o entidades no residentes en territorio español, con las que esté vinculada, exceda del resultado de aplicar el coeficiente “3” a la cifra del capital fiscal, los intereses devengados que correspondan al exceso tendrán la consideración de dividendos. Esta regla es una clara traba a los procesos de internacionalización de las empresas ya que establece limitaciones a las estructuras de financiación intragrupo, que suelen venir exigidas y recomendadas para los citados procesos de internacionalización, por lo que se propone su eliminación o por lo menos su atenuación. 12. Tipo impositivo A la vista de los tipos impositivos vigentes en la actualidad en el ámbito europeo y que se recogen en el siguiente cuadro, debiera de procederse a situar, el relativo al País Vasco en el entorno del 23%, es decir en el entorno del tipo medio de los países (27) de la U.E., si no se quieren perder niveles de competitividad.

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Tipos máximos de gravamen en el Impuesto sobre Sociedades En porcentaje Países 1 2 3 4 5 6 7 8 9 10 11 12 13 14 15 16 17 18 19 20 21 22 23 24 25 26 27 28 29

Malta Francia Bélgica Italia España Alemania Luxemburgo Reino Unido País Vasco Portugal Suecia Finlandia Países Bajos Dinamarca Austria Grecia UE-27 Estonia Hungría Eslovenia Rep. Checa Polonia Eslovaquia Rumanía Letonia Lituania Irlanda Bulgaria Chipre

2010

2009

35,0 34,4 34,0 31,4 30,0 29,8 28,6 28,0 28,0 26,5 26,3 26,0 25,5 25,0 25,0 24,0 23,2 21,0 20,6 20,0 19,0 19,0 19,0 16,0 15,0 15,0 12,5 10,0 10,0

35,0 34,4 34,0 31,4 30,0 29,8 28,6 28,0 28,0 26,5 26,3 26,0 25,5 25,0 25,0 25,0 23,5 21,0 20,0 21,0 20,0 19,0 19,0 16,0 15,0 20,0 12,5 10,0 10,0

13. Pérdidas por deterioro de los valores representativos de la participación en el capital de entidades del grupo, multigrupo y asociadas Con carácter general, la deducción de la pérdida se encuentra limitada a la diferencia entre el valor de los fondos propios al inicio y al cierre del ejercicio, en proporción a su participación, debiendo considerarse asimismo las aportaciones o devoluciones de aportaciones realizadas en el ejercicio.

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Los fondos propios se deben determinar de acuerdo con la normativa contable española y la mencionada diferencia se debe corregir en el importe de los gastos del ejercicio de la entidad participada que no tienen la consideración de fiscalmente deducibles, según establece la normativa del Impuesto sobre Sociedades, y que hayan contribuido a que los fondos propios al cierre del ejercicio sean inferiores a los existentes al inicio del mismo. La deducción no puede exceder de la diferencia entre el valor de la participación y el valor de los fondos propios de la entidad participada al cierre del ejercicio corregido en el importe de las plusvalías tácitas existentes en el momento de la adquisición de la participación que subsistan al cierre del ejercicio. El procedimiento de cálculo de la deducción por deterioro se considera complejo y sujeto a variables que inciden en el valor de la participación que no tienen por qué ver con la pérdida que, en su caso, se hubiera podido verificar en la entidad participada. En consecuencia, se solicita una revisión y simplificación del citado criterio de cálculo de la deducción. 14. Operaciones vinculadas La problemática en relación con la normativa sobre operaciones vinculadas se concentra en los siguientes puntos: 1. La aplicación a todas las operaciones realizadas entre entidades vinculadas, con independencia de que se trate de operaciones domésticas o de carácter internacional. 1. En este sentido, debe tenerse en consideración que los ajustes de carácter doméstico normalmente no conducirán a supuestos de menor tributación, salvo que se lleven a cabo entre entidades sujetas a tipos de gravamen diferentes como consecuencia del mecanismo del ajuste bilateral. Por su parte, las operaciones internacionales que hubiesen implicado un ajuste de valoración positivo en España supondrán, en todo caso, una menor tributación en España. 2. La consideración del “ajuste secundario” que se refiere al ajuste carácter patrimonial que se pone de manifiesto en las entidades vinculadas con motivo en la falta de consideración de los ajustes primarios de valoración, cuando éstos se produzcan. Las Directrices OCDE no recomiendan su consideración.

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3. La mínima armonización que existe en relación con los requisitos cualitativos y cuantitativos exigidos para la exoneración de obligaciones de documentación en cada una de las normativas en vigor por razón del territorio. Por todo ello, se solicita la modificación de la normativa en vigor, para su simplificación y aplicación sólo a las operaciones internacionales (y no en el ámbito doméstico). Asimismo, se solicita la eliminación del “ajuste secundario” en la medida que el mecanismo del ajuste primario de valoración y su correlativo ajuste bilateral ya recoge los efectos en la tributación de una valoración no realizada en términos de valor de mercado. Por último, también se solicita que se armonicen los criterios exigidos para la exoneración de obligaciones de documentación entre las diferentes normativas tributarias en los diferentes regímenes fiscales. 15. Aplicación de la compensación de bases imponibles negativas La normativa del Impuesto sobre Sociedades establece la posibilidad de aplicar las bases imponibles negativas generadas en un ejercicio fiscal en los siguientes. En otras normativas tributarias, como por ejemplo en Alemania, Reino Unido y Estados Unidos, se establece la posibilidad de compensar las bases imponibles negativas de un ejercicio con las bases imponibles positivas obtenidas en ejercicios anteriores con la consiguiente devolución del impuesto pagado anteriormente. Estas normativas establecen determinados requisitos tanto cuantitativos como temporales. Se propone la regulación de la posibilidad de compensar las bases imponibles negativas obtenidas con las bases imponibles positivas obtenidas en ejercicios anteriores como medida que fomenta la competitividad. 16. Incentivos en el I.S.- La doble imposición interna La deducción para evitar la doble imposición tiene por objeto evitar la doble imposición económica sobre una misma renta que se manifiesta cuando la misma se somete a tributación, por primera vez, en sede de la propia entidad que la obtiene y, una segunda vez, cuando el beneficio asociado a dicha renta es objeto de distribución por esa entidad a sus socios en forma por ejemplo de dividendos, que son integrados por el socio en su base imponible.

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Las Normas Forales del Impuesto sobre Sociedades regulan la deducción para evitar la doble imposición en el caso de que el sujeto pasivo integre en su base imponible dividendos o participaciones en beneficios de otras entidades igualmente residentes en territorio español. Asimismo, se permite la posibilidad de deducir los beneficios distribuidos en los supuestos de liquidación de sociedades, separación de socios, adquisición de acciones o participaciones propias para su amortización y disolución sin liquidación en las operaciones de fusión, escisión total o cesión global del activo y pasivo, respecto de las rentas computadas derivadas de dichas operaciones, en la parte que correspondan a los beneficios no distribuidos. La deducción se instrumenta con la aplicación de un porcentaje sobre el importe de los dividendos percibidos de entidades residentes en territorio español integrados en la base imponible. Este porcentaje es, con carácter general, del 50%, y se eleva al 100% de los dividendos percibidos si concurren los dos requisitos siguientes: – Que se tenga un porcentaje de participación, directo o indirecto, de al menos el 5% en el capital o en los fondos propios de la entidad residente en territorio español que distribuye el dividendo. – Que dicho porcentaje de participación se hubiese tenido de forma ininterrumpida desde el año anterior al día en que sea exigible el dividendo que se distribuye o, en su defecto, que se mantenga durante el tiempo que sea necesario para completar un año. Se propone contemplar la posibilidad de que se aplique una deducción del 100% cuando se posean porcentajes de participación inferiores al 5%. Del mismo modo, se podría construir una escala o unos tramos en relación con dicho porcentaje, es decir, buscar una segmentación en función del porcentaje de participación. 17. Incentivos en el I.S.- Inversión y fomento de la capitalización La reciente modificación de la tributación por Actos Jurídicos Documentados, operaciones societarias, que ha supuesto la consideración como operaciones no sujetas a dicho impuesto de las operaciones de capitalización, suponen un claro incentivo desde el punto de vista tributario. No obstante, este tipo de medidas pudieran ser acompañadas de otro tipo de incentivos que están siendo utilizados en países de nuestro entorno para fomentar la financiación de las empresas mediante fondos pro-

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pios. Nos referimos, en este caso concreto, a la deducción del “interés nocional”, en vigor en Bélgica. Mediante esta norma de carácter fiscal se permite la deducción del interés presunto devengado sobre los fondos propios de la sociedad. El interés presunto deducible se fija en función del tipo de interés de la deuda pública belga a 10 años y se constituye como un ajuste extracontable de carácter fiscal al resultado del ejercicio. Por otro lado, también se considera conveniente que, en virtud de la coyuntura económica en que nos encontramos, se habiliten normas para facilitar el cumplimiento de los requisitos de inversión requeridos para la materialización de los importes dotados a la “reserva para inversiones productivas”. En concreto, el plazo establecido en la normativa en vigor de 3 años para el cumplimiento de la materialización se considera escaso en algunos supuestos y/o circunstancias y bien se podría flexibilizar el mismo a través de “Planes especiales de inversión”, tal y como ocurre en el supuesto de la reinversión de beneficios extraordinarios. Asimismo, se considera oportuno revisar los requisitos aplicables a la deducción por inversiones en activos no corrientes nuevos, en la medida que la configuración de los mismos en la normativa en vigor supone un claro detrimento para las sociedades intensivas en inmovilizado. En este sentido, entendemos recomendable que se flexibilicen dichos requisitos o que se establezcan fórmulas de cumplimiento alternativas para estas sociedades que, realizando inversiones anuales por importes significativos, ven mermadas sus posibilidades reales de acceso a la deducción debido a la fórmula existente para la medición del esfuerzo inversor. Por último, en relación con la misma deducción, se sugiere la consideración de las “mejoras” para el cálculo de la base de la deducción, que en la redacción actual de la norma está excluida, por tratarse de un concepto claramente interpretable y difícilmente identificable, en multitud de ocasiones, en los registros contables respecto de otras inversiones. 18. No aplicación de retención Con carácter general, los intereses devengados en operaciones de financiación intragrupo se encuentran sujetos a retención a un tipo de gravamen del 19%. Dicha retención no se devenga en aquellos supuestos en los que la entidad prestamista y la entidad prestataria forman parte del mismo grupo que tributa bajo el régimen de consolidación fiscal.

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Por otro lado, la parte variable de los intereses por los préstamos participativos devengados a favor de las entidades que tributan bajo el régimen especial de las Sociedades de Promoción de Empresas se encuentran exentos de tributación en sede de dichas entidades, siempre que se trate de préstamos concedidos a favor de entidades del mismo grupo. No obstante, la parte variable de los intereses se encuentra también sujeta a retención al tipo del 19%. Las retenciones practicadas son deducibles de la cuota líquida del Impuesto sobre Sociedades y, en su caso, pueden dar derecho a la devolución de las mismas. En la medida en que la existencia de dichas retenciones sobre los intereses produce distorsiones de carácter financiero para los grupos nacionales, se propone la exoneración de retención sobre los mismos, ya que dicha exoneración no produciría una merma de recaudación neta. 19. Operaciones de reestructuración El apartado 4 del artículo 104 de la Norma Foral del Impuesto de Sociedades establece que: “No se aplicará el régimen establecido en el presente Capítulo cuando la operación realizada tenga como principal objetivo el fraude o la evasión fiscal. A estos efectos, se considerarán como tales las operaciones a las que resulte de aplicación lo dispuesto en los artículos 14 y 15 de la Norma Foral General Tributaria del Territorio Histórico de Bizkaia. En particular, el régimen no se aplicará cuando la operación no se efectúe por motivos económicos válidos, tales como la reestructuración o la racionalización de las actividades de las entidades que participan en la operación, sino con la mera finalidad de conseguir una ventaja fiscal, siempre que la operación se encuentre en alguno de los supuestos a que se refiere el párrafo anterior de este apartado.” De acuerdo con lo anterior, para poder aplicar el régimen especial de tributación a una operación de reestructuración empresarial, ésta debe ser realizada por un motivo económico válido, como puede ser la reestructuración empresarial o la racionalización de las actividades de las entidades que participan en la operación. Aunque la doctrina administrativa ha ido a lo largo de los años identificando motivos que son considerados como económicamente válidos, tales como:

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– Adecuar las estructuras jurídico-societarias a las estructuras organizativas y funcionales mediante el establecimiento de una dirección única. – Unificar la actividad de gestión y dirección de las compañías participantes en el proceso, y conseguir así la racionalización en el control y seguimiento de todas las actividades desarrolladas por las distintas compañías del grupo, de manera que se produzca una optimización de los recursos propios, ajenos, técnicos y humanos. – Simplificar las estructuras societarias y, con ello, reducir los costes que el mantenimiento de las distintas compañías conlleva, como son los derivados de: (i) los distintos órganos de administración, (ii) los procesos administrativos paralelos, (iii) los costes relativos al cumplimiento de las obligaciones de carácter mercantil, administrativo y fiscal de cada compañía (llevanza de la contabilidad, celebración de Consejos de Administración, preparación y presentación de declaraciones fiscales, etc.). – La eliminación de operaciones entre empresas del grupo y establecimiento de una política de financiación única. – Una mejora en la capacidad comercial y de negocios con terceros. Sin embargo, esta doctrina administrativa, y la emitida por el Tribunal Económico Administrativo Central en sus resoluciones, limitan sustancialmente las reestructuraciones que implican un motivo económico válido. De manera que, en el momento en que la operación conlleva un posible beneficio fiscal, la Administración Tributaria pone en tela de juicio que exista un motivo económico válido. Se propone por lo tanto la flexibilización de la motivación económica, incluso para supuestos en los que el motivo económico lo sea de carácter fiscal. 20. Libertad de amortización Se propone la introducción de una norma de idénticos efectos a la contenida en el apartado 4. Del Artículo 1 del RDL 13/2010, respecto a la libertad de amortización para los elementos nuevos del activo material fijo y las inversiones inmobiliarias afectas a actividades económicas cuya puesta a disposición del sujeto pasivo se produzca en los años 2011 a 2015, ambos inclusive.

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D. Otros 21. Articulo 108 de la Ley del Mercado Valores El artículo 108 de la Ley 24/1988, de 28 de julio de 1988, del Mercado de Valores, nace como una norma anti-elusión para evitar que quedaran sin tributación aquellas transmisiones de inmuebles realizadas a través de sociedades. Sin embargo, este precepto ha ocasionado multitud de dudas y desviaciones en su aplicación original, que lo han convertido casi en un nuevo hecho imponible. Las críticas a este precepto no sólo las encontramos en el ámbito interno, sino que este precepto ha sido cuestionado por posible vulneración del Derecho Comunitario por la propia Comisión Europea en la medida que podría establecer un gravamen a las ampliaciones de capital superior al 1% (tipo máximo para estas operaciones societarias de acuerdo con la normativa comunitaria). El mismo Tribunal Supremo, mediante auto de 6 de octubre de 2010, planteó una cuestión prejudicial ante el Tribunal de Justicia de la Unión Europa (TJUE) con el objeto de que aclarara si la Directiva de Concentración de Capitales permite gravar la transmisión de valores mobiliarios de modo automático y general, aunque no exista ánimo defraudatorio y en el caso de sociedades en las que su activo está compuesto principalmente por inmuebles, aunque sean plenamente operativas. El Tribunal de Justicia de la Unión Europa ha resuelto esta cuestión prejudicial, presentada por el Tribunal Supremo en auto de 24 de septiembre de 2009, mediante auto de 6 de octubre de 2010. Este Tribunal ha considerado plenamente compatible con el derecho comunitario el artículo 108 LMV “incluso en los supuestos en que, por un lado, no hubo intención de eludir el impuesto y, por otro, dichas sociedades son plenamente operativas y los inmuebles no pueden disociarse de la actividad económica desarrollada por dichas sociedades”. No obstante lo anterior, el artículo 108 LMV implica claras distorsiones en el tráfico empresarial y ha quedado totalmente desnaturalizado de su razón de ser original. Por ejemplo, en una sociedad que gestiona un hotel y en la que se quiere dar entrada a un socio mayoritario, evidentemente, el activo de la sociedad principal es el inmueble en el que se desarrolla la actividad hotelera. En este supuesto, la operación quedaría gravada por el

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Impuesto sobre Transmisiones Patrimoniales Onerosas si se transmiten las participaciones o se amplía el capital para dar entrada al nuevo socio, lo que ocasiona una clara distorsión del tráfico empresarial porque si el socio adquiriera una cuota de participación en la titularidad de los activos, podría optar por renunciar a la exención del IVA (siempre que se pudiera deducir plenamente el IVA) y tributar por este impuesto que es un tributo recuperable. Además, la excepción en la aplicación del artículo 108 LMV en el caso de las sociedades cotizadas, las sociedades concesionarias y las entidades promotoras de inmuebles, da lugar a un trato totalmente discriminatorio. De acuerdo con todo lo anterior, se propone que se considere el concepto de empresa en funcionamiento frente al concepto de bien inmueble. 22. Retribuciones y desplazados El apartado 17 del artículo 9 de la NFIRPF prevé la exención para los rendimientos del trabajo percibidos por trabajos efectivamente realizados en el extranjero, siempre que se cumplan los siguientes requisitos: – Que los trabajos se realicen para una empresa o entidad no residente en España o un establecimiento permanente radicado en el extranjero. – Que en el territorio en que se realicen los trabajos se aplique un impuesto de naturaleza idéntica o análoga a la del IRPF y no se trate de un país o territorio considerado como paraíso fiscal. La exención se aplicará a las retribuciones devengadas durante los días de estancia en el extranjero, con el límite máximo de 60.100 euros anuales. Debiera eliminarse la limitación a la retribución máxima exenta devengada en el extranjero o alternativamente la elevación sustancial de dicho límite para fomentar la internacionalización de las empresas vascas. 23. Rentas del trabajo irregulares de directivos La normativa del Impuesto sobre la Renta de las Personas Físicas permite la no integración de parte de aquellas rentas que tengan la consideración de irregulares. Esta integración será de un 60% ó 50% en función

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del periodo de generación de la misma. Se entiende que una renta del trabajo es irregular cuando tenga un período de generación superior a dos años y no se obtenga de forma periódica o recurrente. Sin embargo, existe una tendencia a la limitación del tratamiento de las rentas irregulares en el caso de que éstas sean elevadas, como sucede por ejemplo, en el supuesto de opciones sobre acciones y en otras iniciativas legislativas recientes. En este sentido, sería recomendable eliminar estas tendencias limitaciones en la legislación, que afectan especialmente a los altos directivos. 24. Impuesto sobre sucesiones y donaciones Las Normas Forales del Impuesto sobre Sucesiones y Donaciones establecen una reducción de la base imponible del 95% en el supuesto de sucesión (en el caso de fallecimiento) de la empresa familiar siempre que le hubiera sido de aplicación la exención establecida en las Normas Forales del Impuesto sobre el Patrimonio, por colaterales hasta el tercer grado de la persona fallecida, siempre que no existan descendientes o adoptados. También se exige que la adquisición se mantenga durante los cinco años siguientes al fallecimiento del causante, salvo que falleciese el adquirente dentro de ese plazo. Se propone que la reducción se eleve a un 99%, e incluso se elimine la exigencia de que no existieran descendientes o adoptados en los casos de sucesión de empresa familiar para herederos de 3º grado de consanguineidad, al igual que se encontraba exento en el Impuesto sobre el Patrimonio. Listado de medidas 11. Participación e interlocución de las haciendas forales en organismos internacionales 12. Coordinación, armonización en los modelos (procedimientos) de gestión, inspección y recaudación 13. Concierto Económico, Impuesto sobre Sociedades: normativa aplicable, administración competente y reparto de la recaudación 14. Como alternativa a la anterior, se podía establecer un periodo de vigencia de varios ejercicios impositivos al punto de conexión “volumen de operaciones realizado en uno u otro territorio”

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15. Elevar el volumen de operaciones a 50 millones de euros (mediana empresa) 16. La junta arbitral del concierto (artículo 65) y paralización de todo el procedimiento 17. Acuerdo con Navarra en materia tributaria 18. Régimen de consolidación fiscal y grupo mercantil 19. Régimen de consolidación fiscal y Concierto Económico 10. Régimen de agrupación de interés económico (AIE) y de unión temporal de empresas (UTE) 11. La subcapitalización y las estructuras de financiación intragrupo 12. Tipo impositivo Impuesto sobre Sociedades 13. Pérdidas por deterioro de los valores representativos de la participación en el capital de entidades del grupo, multigrupo y asociadas 14. Operaciones vinculadas (precios de transferencia) 15. Aplicación de la compensación de bases imponibles negativas 16. Incentivos en el I.S.- La doble imposición interna 17. Incentivos en el I.S.- Inversión y fomento de la capitalización 18. No aplicación de retención en determinados casos 19. Operaciones de reestructuración y el motivo económico válido 20. Libertad de amortización 21. Articulo 108 de la Ley del Mercado Valores 22. Retribuciones y desplazados (IRPF) 23. Rentas del trabajo irregulares de directivos (IRPF) 24. Impuesto sobre Sucesiones y Donaciones.- Sucesión de empresa RESUMEN El presente trabajo enuncia y desarrolla un conjunto de propuestas en materia tributaria que se consideran oportunas para facilitar e impulsar la iniciativa empresarial y, con ello, la inversión y creación de empleo, en el marco de la actual crisis económica. La reflexión se realiza desde la perspectiva de la capacidad normativa que el Concierto Económico confiere, en materia tributaria, a las instituciones competentes en los Territorios Históricos de la Comunidad Autónoma del País Vasco y las propuestas se estructuran en cuatro áreas de actuación: el área relativa a la Administración Tributaria, al Concierto Económico, al Impuesto Sobre Sociedades, y a Otros Tributos. Palabras clave: Crisis sistémica, política fiscal, sistema tributario, armonización fiscal, concierto económico. SUMMARY This paper sets out and details a number of proposals in the field of taxation which are considered appropriate for facilitating and encouraging business initiative, and thus investment and job creation, against the background of the current economic crisis.

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These ideas are set in the context of the regulatory capabilities granted to the competent institutions in the provinces of the Autonomous Community of the Basque Country under the Basque Economic Agreement. They are set out in four areas of action: tax authorities, the Economic Agreement itself, corporation tax and other taxes. Key words: System-wide crisis, fiscal policy, tax system, tax harmonisation, Economic Agreement.

BOLETIN DE ESTUDIOS ECONOMICOS Vol. LXV - N.º 201 - Diciembre 2010 (Páginas 517-562)

EL CONCIERTO ECONÓMICO COMO HERRAMIENTA. CRISIS ECONÓMICAS Y POLÍTICAS ANTICÍCLICAS DE LAS DIPUTACIONES VASCAS. 1867-19361 Eduardo J. Alonso Olea Centro de Documentación del Concierto Económico. Dpto. Historia Contemporánea. UPV/EHU

1. Introducción Las políticas públicas del siglo XIX pueden considerarse lejanas en el tiempo y en los conceptos a las actuales, sin embargo, como veremos, no lo son tanto por cuanto tenemos unas instituciones dotadas de sus propios recursos (las Diputaciones), mediante sus propios impuestos y tenemos unas situaciones económicas desfavorables, unas crisis, que se han repetido en sucesivas oleadas a lo largo de la historia del capitalismo y cuyos efectos se han sentido en el País Vasco con intensidades y velocidades distintas. De entrada, es fácil observar las diferencias de peso de las Diputaciones en el pasado y hoy día, en general se puede aplicar el mismo rasero al sector público. El hecho de que el nuevo Estado guardián liberal fuera poco generoso en los gastos, no implica que no significara un cambio radical en la trayectoria de la Hacienda pública. Frente a una Hacienda Real que hasta las postrimerías del Antiguo Régimen financiaba esencialmente las obligaciones de la Casa Real, una incipiente burocracia, las atenciones bélicas y las cargas financieras de los empréstitos, necesarios cuanto por causa de la guerra, no alcanzaban los recursos ordinarios. Frente a este esquema, el nuevo Estado liberal significó un cambio claro entre 1840 y 1860 ya que comenzó a ofrecer bie-

1 Este trabajo ha sido posible gracias al banco de datos del Centro de Documentación del Concierto Económico /Ekonomi Itunaren eta Foru Ogasunen Dokumentazio Agiritegia, de la UPV/EHU. Dpto. Historia Contemporánea.

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EDUARDO J. ALONSO OLEA

nes públicos puros, que no habían sido suministrados por el Estado en exclusiva puesto que estaban sometidos a señoríos jurisdiccionales, cedidos o enajenados a particulares2. El efecto es que el gasto del Estado en relación con el PIB aumentó, aunque no haya datos más que someros antes del pleno triunfo liberal en España. Cuadro 1 Gasto del Estado en España (1850-1993) (%) Año 1850 1860 1870 1879 1882 1888 1894 1901 1908 1914 1919 1923

Gasto/PIB 5,90 8,00 10,30 8,40 7,10 8,20 7,80 7,40 7,20 9,60 10,00 10,70

Gasto/ Renta nacional 10,90 17,90 6,00 13,20 12,50 12,00 9,70 8,60 10,20 9,00 12,70

Año

Gasto/PIB

Gasto/ Renta nacional

1929 1935 1940 1946 1952 1959 1966 1972 1977 1980 1985 1990 1993

9,90 11,70 12,60 11,20 7,00 10,50 11,60 11,70 12,10 16,30 23,30 21,70 31,90

12,70 13,50 17,00 13,60 8,70 13,90 16,10 21,00 25,70 33,70 42,60 43,40 49,60

Fuente: COMIN COMIN, F. (1996), pg. 38.

En el Cuadro 1 se aprecia con claridad cómo el Gasto del Estado (tanto en relación con el PIB como con la Renta) no se elevó de forma manifiesta hasta una fase reciente, desde los años sesenta del siglo XX, lo que nos da una imagen de un Estado poco gastador, tanto en su versión liberal como en el autárquico del franquismo. Además este Estado invierte sobre todo en deuda, Defensa y Servicios Generales y, menos, en infraestructuras a través del Ministerio de Fomento. El gasto es una de las facetas de la actividad del Estado, pero la otra es el ingreso, sobre todo nos referiremos al sistema tributario, insuficiente en España a todas luces hasta tiempos recientes, y que precisa-

Francisco COMIN COMIN (1996)

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mente es uno de los factores explicativos más obvios a la hora de analizar el escaso gasto. Es muy ilustrativa la comparación de la experiencia de varios países europeos a la luz de las cifras recaudatorias durante los dos últimos siglos para contrastar las modelizaciones propuestas por los teóricos de la Hacienda, aunque sea con datos aproximados. Si observamos con atención el Cuadro 2 se advierte que los incrementos más notables de la presión fiscal en Europa ocurrieron tras las catástrofes bélicas y las crisis económicas, acontecimientos que desplazan al alza la carga fiscal tolerable3. El atraso tributario español queda evidenciado cuando se considera que la presión fiscal del Estado español de 1970 ya había sido sobrepasada por el Reino Unido en 1920, por Italia en 1960, por Francia en 1950, y por Alemania antes de 1940. Cuadro 2 Recaudación tributaria en Europa (1850-1992) (% de la renta nacional) Reino Unido AAPP Estado 1850 1860 1870 1880 1890 1900 1910 1920 1930 1940 1950 1960 1970 1975

9,5 8,5 8,4 9,0 10,0 23,3 21,8 21,3 41,3 32,1 45,6 38,5

10,5 9,7 7,2 6,2 5,9 6,3 6,3 21,0 17,3 17,4 38,2 28,6 40,3 34,3

Italia Francia Alemania España AAPP Estado AAPP Estado AAPP Estado AAPP Estado

18,5 21,5 23,2 21,3 16,0 21,9 21,9 20,9 23,9 22,5 20,3

5,7 9,3 10,2 12,3 12,4 12,1 12,1 16,6 17,7 18,5 21,2 20,3 19,9

15,1 20,0 20,3 26,7 29,0 29,5 30,1

10,7 13,7 17,8 17,4 25,5 27,6 29,2 29,2

5,1 5,7 5,3 5,1 20,7 25,6 34,8 29,3 28,6 29,5 30,3

1,3 2,0 3,2 3,1 3,6 13,7 18,9 36,5 25,2 24,6 26,5 26,9

15,8 20,6 23,2

6,0 7,2 6,1 7,9 8,0 7,9 8,3 5,7 9,8 9,3 7,8 9,5 11,5 11,6

Fuente: COMIN COMIN, F. (1996).

Este sería el marco general, el contexto en que se desarrollarían las haciendas públicas en España en este largo periodo. Pretendemos poner en claro este contexto para acudir a las Haciendas de las Diputaciones,

Vid. Francisco COMIN COMIN (1996), pp. 212 y ss.

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con mucho menor peso, lógicamente, pero con una capacidad de intervención en sus sistemas tributarios mucho más intensa de lo que se supone. 2. Las Haciendas Forales en tiempos del liberalismo. Cambio y continuidad No vamos a detenernos mucho en la persistencia de los Fueros y su efecto en el ámbito fiscal, pero si hay que partir de la base de que los efectos prácticos de la llegada de la Hacienda liberal en 1845 (materializada en la Reforma de Mon-Santillán) fue limitada, en la medida en que las Diputaciones Forales continuaron manteniendo, en general, competencias fiscales derivadas de sus Juntas Generales. El acuerdo a que se debería haber llegado tras la Ley de 25 de octubre de 1839 no se produjo hasta casi cuatro décadas más tarde, con lo que conocemos por Concierto Económico. Pero no adelantemos acontecimientos. El hecho es que las bases fiscales esenciales no se vieron afectadas y las Diputaciones continuaron con su aparato tributario intacto, pero los cambios sociales, políticos y económicos hicieron que fueran evolucionando en semejante tendencia que las Haciendas liberales de su entorno. Podemos segmentar en el tiempo la evolución de la Hacienda foral vizcaína, que es la que tomaremos principalmente por referencia por ser la provincia que, debido a sus cambios económicos, mantuvo una postura más dinámica en lo fiscal de las tres provincias hermanas. También el caso vizcaíno es el mejor conocido, pues contamos con estudios más abundantes y que cubren prácticamente desde la aparición de la Diputación General hasta la actualidad4. En el caso alavés tenemos menos información, al igual que en el guipuzcoano, puesto que todavía falta un panorama general como el que hallamos en el vizcaíno5. En todo caso el caso, vizcaíno nos puede dar pistas para marcar una evolución general de las haciendas forales hasta la abolición foral de 1876-77. Encontramos por lo tanto un periodo largo, que cubre toda la

4 Nos referimos a los trabajos de Rafael LOPEZ ATXURRA (1999); Joseba AGIRREAZKUENAGA (1987); Eduardo J. ALONSO OLEA (1995) y Eduardo J. ALONSO OLEA (2004). 5 Vid. Joseba AGIRREAZKUENAGA, ORTIZ DE ORRUÑO (1988); José María ORTIZ DE ORRUÑO (1987); Javier UGARTE (1990).

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Edad Moderna y el comienzo de la Contemporánea en que hay una pluralidad de fiscalidades derivada del ejercicio de derechos señoriales, mientras que desde 1837, aunque más correcto sea datarlo en 1842, se inaugura una nueva época con la llegada de la práctica constitucional y su desarrollo legislativo. Sin embargo, este nuevo marco constitucional, si bien condiciona, no determina el devenir tributario en el País Vasco, que va a discurrir de una forma peculiar. El nuevo sistema fiscal comenzó a ser regulado y organizado por las instituciones forales (Diputaciones Forales y Juntas Generales) de acuerdo con las nuevas necesidades y con un amplio margen de maniobra, puesto que en la medida en que no se aplicó en su totalidad la reforma liberal continuaron viejos tributos pero también unos nuevos. Dentro del aspecto de gasto desde 1864 se reorganizó la administración foral (en lo tributario, pero no sólo), se inició la práctica presupuestaria, y las medidas financieras y fiscales se comenzaron a tomar en función del desarrollo económico, con una orientación más instrumental6. En efecto, el sistema tradicional de gestión de las cuentas públicas era rudimentario. Respecto a los ingresos predominaban los arbitrios de consumos (derechos sobre productos de comer, beber y arder) que en muchos casos se remataban a particulares, es decir, la Diputación no tenía una gestión propia. Respecto a los gastos, se concentraban el pago de deuda, amortización de carreteras y, sobre todo en circunstancias bélicas o prebélicas el pago de armamento. Un aspecto destacable es que no había una unidad contable, es decir, las entradas de ingresos se contabilizaban en cajas separadas y de ahí procedían los recursos para abonar necesidades concretas, así la Caja de Guerra, la Caja del Tabaco, la Caja de carreteras, etc. llevaban su propia contabilidad. Hasta el establecimiento del estanco del tabaco en 1878 la Caja del tabaco supuso unos ingresos continuados y abundantes, que cubrían, junto con la deuda, los continuos déficits de la Diputación vizcaína. Desde la década de los cuarenta del siglo XIX comenzaron a cambiar puesto que aparecieron los presupuestos como hoy los conocemos, en su parte orgánica, de forma que las cajas se fueron reagrupando y se fue simplificando la contabilidad foral. Sin embargo, las mayores transformaciones se produjeron entre 1858 y 1876, en orden a la organización de una Hacienda sólida, propia y 6

AGIRREAZKUENAGA (1987) pp. 343-344.

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autónoma con relación a la Hacienda general del reino. Incluso en estos veinte años se podrían distinguir netamente la primera y segunda década, esta última atravesada por una nueva guerra civil, a cuyo término se produce la consolidación de un nuevo paradigma en el contexto constitucional. Asimismo, hemos de tener presente a la hora de analizar la dinámica hacendística vizcaína, que durante los años 1860 la economía del Estado y la incipiente industria vizcaína en particular, sufrieron una crisis de superproducción en el marco de un mercado de demanda limitada. Es el boom y el crack de las empresas ferroviarias, pero a partir de 1868 se inicia la segunda fiebre minera vizcaína, merced a la demanda de mineral de hierro no fosfórico en Gran Bretaña. El capital inglés penetra de forma masiva en la cuenca minera. La intervención de la Diputación en el proceso de crecimiento económico que estaban protagonizando los sectores sociales más dinámicos exigía que se incrementasen los ingresos de forma que la disponibilidad de los recursos permitiera una expansión del gasto público. A tal fin, siendo diputados generales, Ramón Castor Rotaeche, dirigente carlista, y Juan José Basozabal, se procedió al fin a la formación de una administración propia que entendiera en la gestión de la recaudación de los impuestos de manera directa. Para ello, en 1858, Víctor L. Gaminde fue nombrado director general de la nueva administración de arbitrios, que va concentrar la recaudación y administración de los principales ingresos de la Diputación. Este cambio permitió al Señorío disponer de una importante ventaja, la cual podía ser utilizada para obtener empréstitos de las entidades bancarias y préstamos garantizados precisamente por la liquidez que le brindaba esta recaudación. En definitiva, al recaudarse por administración directa, no por rematantes, la Diputación vizcaína tuvo una liquidez renovada, así como una capacidad de endeudamiento mayor. Las consecuencias de esta reforma se apreciaron claramente en la situación económica de la Diputación Foral de Vizcaya, si comparamos los años previos y posteriores7. Se aprecia cómo la Diputación incluía en sus gastos lo que ahora llamaríamos inversiones productivas, como el Ferrocarril Bilbao-Tudela o el minero de Triano, éste último de su propiedad y que como veremos sirvió para sanear sus cuentas hasta bien entrado el siglo XX. Cuando la 7

AGIRREAZKUENAGA (1987) pp. 537-538.

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Cuadro 3 Ingresos de la Diputación Foral de Vizcaya. 1859-1861 1859

Ingresos (en reales) Arbitrios generales, señoriales y de caminos Producto de los portazgos Producto de las pensiones de alumnos del Colegio-Instituto Arbitrios especiales para subvencionar el ferrocarril Tudela-Bilbao Por el 48 % de los 2.500.000 que importará la subvención y que deberán satisfacer los pueblos interesados en el ferrocarril Contribución sobre la propiedad (mitad de su importe anual) Contribución sobre industrias y comercio Arbitrios especiales guerra Marruecos 650 acciones de las 1.000 emitidas al Banco Bilbao TOTAL Déficit

1860

1861

2.715.000 3.300.000 3.620.000 792.000 800.000 800.000 194.000

220.000

700.000

1.200.000 1.200.000 450.000 1.350.000 18 meses 150.000 600.000 18 meses 150.000 400.000 4.550.000 3.701.000 10.420.000 8.890.000 865.689 213.546 498.614

Cuadro 4 Gastos de la Diputación Foral de Vizcaya. 1859-1861 1859 1860 1861 Gastos (en reales) 662.000 735.000 699.300 Servicios generales de la administración 460.000 260.000 240.000 Miqueletes Servicios sociales: 960.000 790.000 600.000 Beneficencia 338.000 342.000 332.000 Instrucción pública Decapitación de la deuda: al Banco Bilbao intere744.000 ses y decapitación gradual de las 620 acciones a 7.000 reales Obras públicas de infraestructura, pago de intereses, adquisición de acciones, reparaciones (76 leguas) 1.597.000 1.690.000 2.270.000 Otros 45.500 193.500 206.000 Guerra de Marruecos 5.018.857 Subvención al ferrocarril Tudela-Bilbao 900.000 2.500.000 Ferrocarril Triano 280.000 A los pueblos por el primer plazo del servicio per991.000 sonal prestado para la guerra de África 4.566.689 10.633.546 9.388.614 TOTAL

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Diputación precisaba liquidez, solicitaba un préstamo al Banco de Bilbao, con la garantía de las acciones de los caminos de Bizkaia; con motivo de la guerra de Marruecos, el Banco de Bilbao hizo un préstamo de 7 millones al 5% en 1864. En ese mismo año, otra vez, se contrató un nuevo préstamo de 2 millones de reales con el Banco de Bilbao. En 1866, la Diputación emitió 1.400 acciones, cuyo valor se estimó en 2.800.000 reales, al 6,5% y obtuvo un nuevo préstamo de 200.000 reales al Banco de Bilbao. Entre 1871 y 1873 se emitió deuda por valor de 4.500.000 reales y en 1873 de nuevo se suscribió un crédito con el Banco de Bilbao de un millón de reales. En cuanto al rendimiento fiscal, como ya venía siendo tradicional, los impuestos sobre el tabaco constituían una de las fuentes de ingreso más rentable: en 1868, el 39% de la recaudación de arbitrios (4.372.201 reales sobre un total por arbitrios de 11.155.678). Por su parte, un 35% de los ingresos por arbitrios procedía de los impuestos sobre el vino. Los ingresos por peajes de caminos, descendieron en 1864, por impacto del ferrocarril Bilbao-Miranda; si la media bianual de recaudación general de peajes entre 1859-1863 se calculaba en 2.349.668 reales, durante el bienio 1864-66, sólo pudo obtenerse el 48% de lo presupuestado, es decir, que se redujeron a la mitad. Finalmente, es preciso consignar los ingresos del ferrocarril de Triano, que ofrecía un beneficio líquido real como se pondrá de manifiesto seguidamente. La construcción de este ferrocarril fue el mayor negocio de la hacienda vizcaína a lo largo del siglo XIX, y contribuyó a equilibrar los saldos de las finanzas vizcaínas hasta 1920. De hecho a partir de 1877 sus ingresos iban a suponer lo que los recursos de la caja de tabacos significaron hasta la fecha. En definitiva, el Señorío procedió a la potenciación de la fiscalidad propia, en base a los arbitrios tradicionales y a las nuevas fórmulas de imposición, aunque fuera con carácter excepcional, sobre las renovadas formas de riqueza (la industria). El volumen de ingresos tributarios creció en 1868 cerca de 241 puntos con relación al de 1844-1846 y 381 puntos si la estimación la realizamos sobre el total de ingresos. Unas cifras bien elocuentes, que manifiestan el aumento de la presión fiscal, de carácter regresivo, dado el sistema fiscal vigente. Durante el resto de la década de los sesenta del siglo XIX observamos, en relación con los ingresos, cómo continuaron siendo dominantes los arbitrios de consumos, y en momentos puntuales las nuevas contri-

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buciones sobre la propiedad y la industria, pero pronto desaparecen, teniendo una cierta relevancia las operaciones de deuda y préstamos del Banco de Bilbao. Un aspecto de interés, aunque de momento no sea significativo, es la aparición como ingreso del ferrocarril de Triano. Cuadro 5 Ingresos de la Diputación de Vizcaya. 1864-1872. (rs.) Ingresos

1864-1866

Arbitrios generales (vinos, aceite, sal, tabaco)

10.276.685 63,3 11.203.469 63,3 13.670.888 59,8

Productos de peajes

1.132.899

6,9

1866-1868

1.116.314

6,3

1868-1870

1.150.851

1870-1872

9.648.525 43 1.283.665

5,7

Instrucción pública Colegio General y asignación del Ayuntamiento por escuela práctica

246.326

320.793

Subvención de los pueblos al ferrocarril

1.804.855 11,1

Contribución sobre la propiedad

1.674.166 10,3

460.216

430.090

4.387 347.818

35.134

144.792

95.390

Contribución sobre industria y comercio

464.701

Explotación del ferrocarril Triano (rendimiento bruto)

48.640

793.389

886.563*

369.966

244.256

139.949

172.111

1.843

121.480

7.466

293.651

Anticipo de pueblos para construcción de caminos

342.518

2.182.265

Préstamos(Banco de Bilbao)

200.000

Varios Beneficencia

Emisión de 1.400 acciones (1-VIlI-1866)

2,8

2.800.000 15,8

Bonos del Tesoro Tercios vascongados a Cuba Varios (margen de error) Total

1.800 3.585.695

3.500.000 1.581.600

6,9

2.880.094 12,8

1.356.090

194.387

391.700

383

211.741

47.643

869.182

19.923

16.231.823

17.682.472

22.831.681

22.387.590

Respecto a los gastos, dejando aparte los de la propia administración, se aprecia que dejando aparte los gastos militares para la guerra de Marruecos de 1859, tanto las carreteras como los ferrocarriles supusie-

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ron fuertes inversiones, con años que superaban en conjunto más de la mitad de los gastos de la institución foral. Tanto en un caso como en otro, en ingresos y gastos , las nuevas necesidades y disponibilidades permitieron a la Diputación aumentar tanto sus recursos como su inversión. Cuadro 6 Gastos de la Diputación de Vizcaya. 1864-1872. (rs.) Gastos

1864-1866

1866-1868

1868·1870

1870-1872

Servicios generales: Administración Miqueletes y suministros, armada nacional Guerra de Marruecos Cárceles

2.338.171 14,4 200.067 2.442.249 15 322.530

2.720.641 15 382.610 4.268.630 24,8 287.031

Guerra de Cuba

2.543.293 10,7 880.100 1.200.342

1.717.968

7,6

697.893 5

1.323.579

341.848

1.072.441

940.267

16.470

5,9

Gastos de servicios comunes Carreteras: Conservación, subvenciones, intereses de acciones, amortización, construcción de nuevos caminos

3.922.589 24,2

4.547.574 26,5

8.540.597 36,2 10.672.783 47,6

Ferrocarriles.; Bilbao-Tudela, Triano

3.435.141 21,2

1.653.072

4.042.112 17,1

Seguros contra incendios

7.630

4.271.596 19

3.684

3.435

Servicios sociales Educación Beneficencia

720.608

863.915

928.393

870.322

1.828.989

1.194.204

959.591

64.477

20.000

585.984

574.620

2.146.676 13,2

Servicios económicos Agricultura y fomento Pago de la deuda de la guerra y réditos de censos-préstamos Suscripción bonos del Tesoro Préstamos Varios Total

738.456 1.632.531

591.219

500.000 3.699

18.891

16.182.191

17.173.603

Fuente: AGIRREAZKUENAGA, J. (1987), pp. 556-557.

177.160 23.505.827

22.394.457

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En definitiva, nos encontramos con una institución con amplio campo de maniobra que, al hilo de la modernización de las haciendas públicas del momento, reorganiza su hacienda, su administración tributaria eliminando los rematantes, moderniza su crédito con financiación bancaria garantizada con sus activos e invierte, además de en servicios sociales, sobre todo en infraestructuras (carreteras y ferrocarriles) e incluso eleva su gasto en aventuras militares exteriores, como en Marruecos, para legitimar el sistema, entre otros motivos, ya que el régimen foral era objeto de ataque continuo, sobre todo, por su no participación en el esfuerzo nacional en el ejercito y en la hacienda8. 3. Los efectos inmediatos de la abolición foral Esta situación cambió de forma radical tras la Guerra Carlista, en 1876, en lo aparente, por cuanto con el final de la guerra y la Ley de 21 de julio de 1876, se fijó la obligación del País Vasco a aportar hombres y dinero al esfuerzo del Estado. En 18779, desaparecieron las Diputaciones Forales y las Juntas Generales, estableciéndose unas Diputaciones de Real Orden, formadas por destacados liberales, muchos de ellos con experiencia en el gobierno foral, como el propio presidente de la nueva Diputación Provincial vizcaína, Manuel Mª de Gortázar, que había sido uno de los dos Diputados Generales durante la guerra. El establecimiento de la planta común de las Diputaciones provinciales supuso un cambio obvio de su legitimidad, ya que habían desaparecido las Juntas, pero los ahora Diputados se esforzaron por mantener en lo que se pudiera algo de los extintos Fueros, y uno de sus innegables triunfos fue sin duda lo ocurrido con el aspecto tributario. En efecto, a pesar de que a priori desde el 5 de mayo de 1877, fecha del decreto en que se eliminaron la Diputación Foral y las Juntas Generales de Bizkaia, el problema práctico para Antonio Cánovas del

8 Esta larga tradición de crítica foral, que arranca en los albores del siglo XIX, en estos momentos se plasma claramente en el debate de junio de 1864 en el Senado en que, por una parte, Manuel Sánchez Silva (que había empezado con sus críticas a los Fueros en el Congreso, por lo menos, desde 1849), y por otro Egaña y Barroeta Aldamar, contendieron en oratoria para poner de manifiesto los pecados y ventajas del régimen foral. El debate, en Pedro EGAÑA, SANCHEZ SILVA, Manuel, BARROETA ALDAMAR, Joaquín (1864). 9 R. D. de 5 de mayo de 1877. Archivo General de la Administración. A.G.A. P.G. C. 106 l. 68 bis. Gaceta de Madrid, 7 de mayo de 1877. José María ESTECHA MARTINEZ (1918) pp. 210-212.

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Castillo, presidente del Gobierno, era cómo establecer la administración común sin soliviantar los ánimos de la ahora provincia. Si bien la abolición foral se ha datado siempre el 21 de julio de 187610, fecha de la ley que aplicaba la modificación foral de 1839 con la introducción de la obligación a las provincias Vascongadas de contribuir al esfuerzo nacional en hombres (quintas) y dinero (impuestos), en realidad, la desaparición de los entes forales (Diputaciones y Juntas) no será efectiva hasta el año siguiente. Precisamente la Diputación Foral vizcaína fue la primera en tomar el camino de la disolución, el 5 de mayo de 1877, reemplazada por una Diputación provincial interina, nombrada por el Gobernador Civil con personajes con amplia trayectoria en la administración foral y por supuesto proclives a llegar a un entendimiento con Cánovas para solucionar de una vez el espinoso problema de los Fueros. El entendimiento culminó en 1878 con la entrada de las Provincias Vascongadas en el “concierto económico” general. A fines de ese año las Diputaciones Forales de Gipuzkoa y Álava siguieron el mismo camino, sobre un modelo de relaciones ya establecido con los vizcaínos y, por separado, se llegó a un acuerdo de incorporación de las Provincias Vascongadas al “concierto económico” general. Esta expresión del preámbulo del R. D. de 28 de febrero de 1878 causó fortuna, de forma que desde primeros de los años 80 del siglo XIX ya se conoció el peculiar sistema de relación económico-administrativa de las Diputaciones Vascongadas con el Estado como Concierto EconómicoAdministrativo o, abreviadamente, Concierto Económico. El Concierto Económico se define como una disposición gubernamental -generalmente no pasaba del rango de Real Decreto- que fijaba una cantidad alzada anual (cupo) que cada Diputación vascongada habría de abonar al Ministerio de Hacienda en equivalencia de las recaudaciones de ciertos impuestos (llamados concertados) a las que renunciaba el Estado. Las Diputaciones harían frente a estas sumas con recursos provenientes de los mecanismos de exacción o rentas propias sin ninguna relación obligatoria con los impuestos concertados, con el único límite de los acuerdos internacionales (desde 1906) y, lógicamente, dentro de los impuestos sujeto a acuerdo. El acuerdo genérico tenía una duración variable, desde los ocho años del de 1878 hasta los veinticinco del de 1926. Un dato a retener es que las Diputaciones no tenían ninguna obligación de recaudar los impuestos concertados, por ello no se convertían en 10

Ley de 21 de julio de 1876. Gaceta de Madrid, 23 de julio de 1876, nº 207, p. 213.

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meras subrogadas el Ministerio, sino que se hacían cargo del abono del cupo concertado a costa de sus propios ingresos. Estaba a su albedrío recaudar los impuestos concertados o no, y si lo hacían, lo estaba asimismo aplicar unas tarifas a su conveniencia. No busquemos una coordinación o una reglamentación igual, porque no la hubo. Cada Diputación optó por su propio modelo de financiación (dentro de un marco general común del país) que no sólo la separaba del Ministerio de Hacienda, sino que también lo hacía de las otras dos. Los acuerdos de coordinación tributaria entre las tres Diputaciones, o incluso con Navarra, tendrán que esperar hasta los años 20 del siglo XX. Por otra parte, el Concierto Económico no contenía sólo acuerdos de naturaleza fiscal, sino que respetaba las atribuciones económicas y administrativas “que vinieran ejerciendo” las Diputaciones. No es decir nada nuevo que nunca se fijaron tales atribuciones, lo que representaba, al unísono un problema y una ventaja. Problema: no había un texto legal a que acudir en caso de dudas o disputas entre distintas esferas de la Administración. Ventaja: siempre cabía aducir que una competencia, la que fuera, había sido ejercida por la Diputación o por un Ayuntamiento desde antiguo. Dentro de este marco general, por lo tanto, se van a desarrollar unas nuevas haciendas, que ya no dependen de instituciones privativas, por lo que se van a tener que acomodar al régimen presupuestario común a las Diputaciones, en principio. Decimos en principio porque pronto se verá que las diputaciones no cabían en este estrecho esquema de forma que tuvieron que improvisar, buscar su hueco. En principio los presupuestos de las Diputaciones estaban reglamentados en sus conceptos obligatorios en la Ley provincial de 1882, por lo que tenían que utilizar los conceptos presupuestarios comunes para incluir sus gastos e ingresos, que además deberían ser visados por el Gobernador Civil y el Ministerio de la Gobernación, pero todo esto es teoría, puesto que las Diputaciones provinciales de real orden y sus sucesoras electas operaron en el ámbito tributario, y sobre todo en el entorno de los tributos concertados, con entera libertad, ejecutando sus propios acuerdos desde su presidencia y sin dar cuentas de sus actividades ni al Gobernador ni al Ministerio. Para empezar, fijémonos en un año clave, precisamente el primero de vigencia del Concierto, 1877-7811. Esta Diputación, que ya no era foral, 11 El año económico se desarrollaba entonces desde 1 de julio a 30 de junio, y no varió al año natural hasta 1900.

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no alcanzaba el nivel de ingresos de la foral en vísperas de la Guerra; sólo la propia guerra, con los daños que provocó, sería sobrada causa de ello. Pero si nos fijamos en el Cuadro 7 vemos que aunque, el tabaco aporte un nada desdeñable 13% de los ingresos (último año que lo haría en las arcas de la Diputación hasta 1997), el ferrocarril de Triano ya supuso casi un 30%, mostrando su elevada rentabilidad, sólo superado en importancia por los arbitrios de consumo, que continuaban siendo la base fundamental de los ingresos provinciales. Buena muestra del interés de la institución por mantener la continuidad de las funciones forales (ya que no de la propia institución) fue la redención completa de la quinta de 1877, es decir, que aunque se había establecido la obligación de acudir al servicio de las armas, y como cabía la posibilidad de redimir a los quintos a cambio de dinero, ésta redención la llevó a cabo en masa la Diputación, aunque en realidad la financiaron los Ayuntamientos, por lo que aquí aparece reflejada como ingreso. Cuadro 7 Ingresos de la Diputación de Vizcaya. 1877-78 (pts. y %) Conceptos

Pts.

Rentas y censos de propiedades Imprenta Provincial Ferrocarril de Triano (liq) Portazgos Instrucción pública Beneficencia Impuestos Total arbitrios vino, chacolí y sidra vino generoso sal aguardiente aceite comestible tabaco Almacenaje Empréstitos Quinta de 1877 Resultas

62 162 1.274.537 208.161 3.719 7.854 0 1.636.746 625.107 8.883 54.173 270.762 90.257 580.745 6.819 690.000 582.864 3.503

0,00% 0,00% 28,92% 4,72% 0,08% 0,18% 0,00% 37,13% 14,18% 0,20% 1,23% 6,14% 2,05% 13,18% 0,15% 15,65% 13,22% 0,08%

TOTAL INGRESOS

4.407.612

100,00%

Fuente: Cuenta del presupuesto del año 1877-78.

EL CONCIERTO ECONÓMICO COMO HERRAMIENTA. CRISIS ECONÓMICAS Y ...

531

Estos arbitrios sobre el vino y los alcoholes en general, se fueron diversificando con el tiempo. De manera que, desde los cuatro o cinco artículos gravados con una tarifa única por unidad, se fueron introduciendo en la tarifa nuevas clases y unas tarifas progresivas por grado alcohólico, aunque estas tarifas por grado fueron más frecuentes en los Ayuntamientos, a modelo estatal, que en las Diputaciones. De hecho, la de Vizcaya no estableció esta diferencia en sus tarifas hasta unos años más tarde. Hemos señalado el apartado de Impuestos sin ninguna cantidad, puesto que los tributos concertados desde 1878, el año siguiente del aquí analizado, no comenzaron a recaudarse hasta casi veinte años más tarde, como veremos. Cuadro 8 Gastos de la Diputación de Vizcaya. 1877-78. (pts. y %) Pts.

Admón. Prov. (Personal) Servicios Generales. (Quintas, Miñones) Rep. y Const. Caminos Cargas. Al Estado por Contrib. Grales, (Ce) Instrucción Pública Beneficencia Corrección Publica Imprevistos Carreteras Redención Quinta de 1877 Devolución de Préstamos Resultas

154.615 1.156.287 387.062 972.310 65.104 240.457 55.097 31.784 897 828.125 453.614 123.081

3,56% 26,61% 8,91% 22,38% 1,50% 5,53% 1,27% 0,73% 0,02% 19,06% 10,44% 2,83%

Total

4.345.352

100,00%

Fuente: Cuenta del presupuesto del año 1877-78.

Respecto a los gastos ocurre otro tanto, es decir, se intenta mantener una cierta continuidad, aunque disminuyan los gastos en obras públicas, pero se mantiene la importancia del gasto en el mantenimiento de la Guardia Foral, rebautizada en el nuevo régimen como Miñones, el pago de la deuda y el gasto en beneficencia. Otra novedad es el gasto en la redención de la quinta, antes comentada, que como vemos supera en unas 300.000 pts. el ingreso procedente de los municipios, por lo que esa fue la aportación de la institución provincial.

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EDUARDO J. ALONSO OLEA

Una novedad relevante es la aparición del apartado de cargas, que se refiere esencialmente en el pago al Estado del cupo, aunque todavía no era el que se concertó en 1878, sino el fijado en noviembre de 1877 por la contribución territorial, y que no coincide con el fijado inicialmente, puesto que se restó el pago de las atenciones de culto y clero. El 13 de noviembre de 1877 se rubricó un Real Decreto, publicado al día siguiente, por el que se establecía la forma y cuantía de pago de la Contribución de Inmuebles, cultivo y ganadería a las Provincias Vascongadas12. Fue el antecedente directo del Concierto y “la primera regulación de la cuestión, que expresa claramente su deseo de aplicar la ley de 21 de julio de 1876 de la forma más ponderada posible”13. El planteamiento era muy sencillo: cumplido el trámite de las quintas, ahora bastaba cumplir la igualdad de tributación. Pero como, por una parte no había datos seguros para establecer las sumas de contribución y, por otra, la Contribución territorial era la que más fácilmente se podría aceptar, pues, decía el preámbulo, ya estaban los vascongados acostumbrados a ella, se fijó un cupo, a contar desde 1 de julio anterior, para ese año económico, de 1.032.000 pts. para Bizkaia, 837.000 pts. para Gipuzkoa y 660.200 pts. para Álava. 4. Evolución del sistema. 1878-1937 Desde 1878-79 con la aplicación del decreto de febrero de 187814 la situación entró en un camino de normalidad, aunque la Diputación tuvo que buscar formas de encajar sus presupuestos efectivos en la plantilla de las Diputaciones de régimen común15. Fuera de lo nominal hubo que buscar sustitutos a algunas rentas, sobre todo al Tabaco que como hemos visto era un punto fundamental en su financiación. Sin embargo, el régimen de Concierto no fue invariable16, aunque el cupo sí lo fuera durante largos periodos. Se fueron incluyendo nuevos tributos al Concierto y por lo tanto las opciones de recaudación de la Corporación se fueron ampliando, aunque veremos que la introducción de 12 R. D. de 13 de noviembre de 1877. ESTECHA MARTINEZ (1918) p. 212-217. Gaceta de Madrid, 14 de noviembre de 1877, nº 581. 13 Alfredo GALLEGO ANABITARTE (1976) p. 32. 14 ESTECHA MARTINEZ (1918) pp. 221-228. Real Decreto de 28 de febrero de 1878. Gaceta de Madrid, 1 de marzo de 1878, nº 60, pp. 505-507. 15 Por ejemplo, el epígrafe de los Miñones se incluyó en el de Quintas. 16 El análisis de las renovaciones del Concierto, en Eduardo J. ALONSO OLEA (1995).

Ídem

Consumos

Papel sellado

Consumo de Cereales. Consumo de la sal Ídem Ídem

Ídem

1906 Tercera revisión general

Ídem Ídem

Ídem

Ídem Ídem Considera comprendido el impuesto de Derechos Reales sobre Ídem concesiones administrativas Declara no compren- (Especifica los condido el Timbre de ne- ceptos comprendidos) gociación Ídem

Ídem

Revisión parcial

1900

1920

Ídem

Timbre sobre los pro- Lo denomina «Timductos envasados bre»

Ídem

1925/26 Cuarta revisión geRevisión parcial Revisiones parciales neral Lo denomina TerriÍdem Ídem torial Ídem Ídem Ídem

1913

Ídem Ídem Ídem 1,20% sobre pagos Desaparece Queda comprendido Sueldos provinciales y Ídem en Utilidades (cupo municipales industrial) Tarifas de viajeros y Amplía las líneas con- Lo denomina «Transmercancías (Compren- certadas y excluye la portes por las vías teÍdem Ídem Ídem día las vías terrestre, vía marítima y los fe- rrestre y fluvial». rrocarriles mineros Incluye más líneas. marítima y fluvial) Carruajes de lujo Ídem Ídem Ídem Ídem Ídem Asignaciones de ferrocarriles para gastos de Ídem Ídem Ídem Ídem Ídem inspección Casinos y círculos de Ídem Ídem Ídem Ídem recreo Utilidades, en parte Incluye las compa- Aplica la territorialiÍdem incluida en el cupo inÍdem ñías navieras vas- dad. Incluye las de las Compañías mineras dustrial congadas Alumbrado Ídem Ídem Ídem 3% sobre el mineral Ídem (nuevos impuestos)

Ídem

1% sobre pagos Patentes de Alcoholes

Ídem

1894 Segunda revisión general

Contribuciones e impuestos concertados. (1878-1926)

Revisión parcial

1893

Fuente: DIPUTACION DE VIZCAYA. (1927).

Ídem

Derechos Reales y Transmisiones de bienes

1878 1887 Concierto Econó- Primera revisión mico general Inmuebles, cultivo y Ídem ganadería Industria y comercio Ídem

Cuadro 9

EL CONCIERTO ECONÓMICO COMO HERRAMIENTA. CRISIS ECONÓMICAS Y ... 533

534

EDUARDO J. ALONSO OLEA

tributos fue paulatina y empujada por una doble causa: la necesidad de recursos para los gastos propios y para abonar los cupos en los momentos en que se elevaron y, por otra, las crecientes posibilidades que daban los tributos concertados en una economía crecientemente dinámica. Pero vayamos por partes, de entrada esta incorporación de tributos la hemos significado en el Cuadro 9, de forma que vemos a lo largo de los años y de las renovaciones del Concierto, cómo las opciones de aplicarlos son evidentes, otro problema es que se adoptaran de forma inmediata e incluso, de hacerlo su grado, de aplicación. Otro elemento de contexto, antes de entrar en detalles, es la propia evolución del cupo, que lógicamente supuso una periódica adaptación de los ingresos y gastos para poder abonarlos. Cuadro 10 Cupos teóricos concertados (1878-1920) (pts.) Año

Bizkaia

Gipuzkoa

1878 1887 1894 1900 1906 1920

1.277.081,00 1.931.223,00 3.201.587,00 3.348.227,00 4.942.933,75 7.644.008,75

1.098.501,00 1.581.684,00 2.044.130,00 2.088.610,00 2.664.532,96 3.009.532,96

Álava 780.624,00 876.875,00 944.927,00 950.927,00 970.432,61 1.014.357,61

Total 3.156.206,00 4.389.782,00 6.190.644,00 6.387.764,00 8.577.899,32 11.667.899,32

Cupos líquidos concertados. 1878-1926. (pts.) Año 1878 1887 1894 1898 1899 1900 1904 1906 1913 1916 1920 1926 1932

Bizkaia 857.765,49 1.286.649,00 2.557.013,00 3.006.013,00 2.617.013,00 2.703.653,00 2.553.053,75 4.298.359,75 4.388.359,75 4.709.434,75 6.999.434,75 28.380.000,00 28.734.000,00

Gipuzkoa 655.777,02 983.667,00 1.446.113,00 1.706.293,00 1.486.293,00 1.490.593,00 1.373.894,96 2.066.515,96 2.066.515,96 2.226.515,96 2.411.515,96 10.050.000,00 10.177.000,00

Álava 529.634,76 529.632,00 597.684,00 693.684,00 602.684,00 603.684,00 548.119,61 623.189,61 623.189,61 642.114,61 667.114,61 1.570.000,00 1.589.000,00

Total 2.043.177,26 2.799.948,00 4.600.810,00 5.405.990,00 4.705.990,00 4.797.930,00 4.475.068,32 6.988.065,32 7.078.065,32 7.578.065,32 10.078.065,32 40.000.000,00 40.500.000,00

Fuente: Elaboración propia sobre R. D. 28 de Febrero de 1878, Art. 14 de la Ley de Presupuestos de 1887-88, R. D. de 12 de Febrero de 1893 y de 1 de Febrero de 1894. R.O. de 9 de agosto de 1898. R. D. de 18 de enero, 1 y 9 de febrero de 1899 y R.D. de 25 de octubre de 1900, R.O. de 28 de octubre de 1904. R.D. 13 de diciembre de 1906, R.D. 23 de octubre de 1913, R.D. de 28 de julio de 1920. R.D. de 24 de diciembre de 1926.

EL CONCIERTO ECONÓMICO COMO HERRAMIENTA. CRISIS ECONÓMICAS Y ...

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Los elementos a seguir para ver las políticas de la Diputación a lo largo del periodo que media hasta 1937, son esencialmente dos: los cambios normativos en los ingresos y la evolución de los gastos en su distribución. Desde estas dos ópticas veremos cómo la Diputación se enfrentó a los sucesivos problemas o crisis que acosaron a la coyuntura económica provincial (cuando no nacional e internacional, por supuesto). El panorama fiscal desde la entrada en vigor del Concierto, en el ejercicio 1878-79 no varió significativamente. Continuaron siendo dominantes los ingresos de los arbitrios y desapareció la redención general de la quinta (el Gobierno no vio con agrado la maniobra de la Diputación). Sin embargo, la tendencia hasta la Guerra Civil fue a su disminución relativa, puesto que paulatinamente los tributos fueron cobrando creciente importancia. Gráfico 1 Arbitrios en ingresos de las Diputaciones. 1878-1936 (%) 90,00% 80,00% 70,00% 60,00% 50,00% 40,00% 30,00% 20,00% 10,00%

1877 1879 1881 1883 1885 1887 1889 1891 1893 1895 1897 1899 1901 1903 1905 1907 1909 1911 1913 1915 1917 1919 1921 1923 1925 1927 1929 1931 1933 1935

0,00%

Bizkaia

Guipuzkoa

Alava

En el Gráfico 1, además de mostrar la pérdida de importancia de los arbitrios en los ingresos totales, también trasluce unas sensibles diferencias entre los sistemas fiscales de las tres Diputaciones. La presencia de

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EDUARDO J. ALONSO OLEA

otros recursos, como los impuestos desde 1894; en Bizkaia también indica la presencia de otras fuentes de ingresos, como fue sobre todo el ferrocarril de Triano, de forma que esos tres factores (arbitrios, impuestos y ferrocarril minero), fueron los que en esencia soportaron los ingresos de la diputación vizcaína. El caso guipuzcoano es mucho más llamativo por cuanto se aprecia que hasta los años de la Primera Guerra Mundial fueron la mitad y más de los ingresos totales de la Diputación, con una especial importancia. El caso alavés es especialmente llamativo puesto que aparentemente el peso de los arbitrios en los ingresos provinciales es residual; sin embargo esto no fue así a efecto del contribuyente debido a la peculiar estructura de ingresos de la Diputación de Álava. En efecto, Álava mantuvo tributos antiguos, como la medieval Hoja de Hermandad, eliminada en 191417, pero lo más significativo sin duda es que realmente vivía de las aportaciones municipales, es decir se repartían los gastos en función de un reparto por municipios que eran los encargados de recaudar realmente los tributos. De hecho, en los presupuestos de la Diputación se incluía un listado de los pueblos de la provincia y su reparto (esencialmente por criterios de población) de los cupos concertados por tributos correspondientes a cada uno de ellos. Es decir, que si en el Concierto de 1878 se fijaba, por ejemplo en la Contribución Industrial, la suma de 43.194,00 pts. se repartía entre los distintos pueblos de la provincia en proporción de su población hasta sumar esta cantidad; lógicamente la opción de recaudar o no la Contribución industrial no recaía en la Provincia sino en los pueblos, por lo que la Corporación provincial tenía el mínimo tamaño como recaudadora y se desentendía de la recaudación directa de los tributos concertados. En los núcleos de población más grandes, como podía ser Vitoria, que lógicamente pagaba una parte importante del “cupo” provincial se podría llegar a aplicar el tributo, pero en los más pequeños lo más fácil era hacerlo por medio de los arbitrios de consumo, por lo que de nuevo encontramos el hecho de que aparezca un tributo en un listado del presupuesto no quiere decir, per se, su recaudación efectiva. No podemos acabar el asunto de los arbitrios sin tratar su evolución, es decir, no fue uniforme su establecimiento pero tampoco sus tarifas. De hecho, durante el siglo XIX, continuaron gravitando sobre los productos tradicionales (vino, chacolí, sidra, aceite…), siendo de todos modos menos que las gravadas por la provincia de Gipuzkoa, y no digamos por 17

José María ORTIZ DE ORRUÑO (1988).

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el Ayuntamiento de Bilbao que prácticamente recaudaba arbitrios de todos los productos frescos, bebidas y combustibles18. Sin embargo, sobre todo desde la llegada de los nacionalistas a la Diputación en 1918, comenzaron a variar estos arbitrios que, si bien mantuvieron el eje de la tributación en el vino, los eliminó a alimentos como el aceite, e incluyó arbitrios sobre productos industriales. Si nos fijamos dentro del apartado de arbitrios, en sus partidas internas vemos cómo las especies gravadas han aumentado desde 1877 pero también cambiado de composición. Aunque el vino continúe protagonizado la partida total, se han diversificado los productos gravados (vermouth, vinos generosos, espumosos, cerveza, etc.) y se han incorporado otros artículos que podríamos llamar industriales (aceites no comestibles, pinturas, gasolinas, etc.) Cuadro 11 Presupuesto de ingresos de la Diputación de Vizcaya. 1931. (pts. y %) Concepto

1931

Rentas y censos 61.317 Impr. Provincial 7.683 Ferrocarril de Triano (liq) 50.000 Funicular de la Reineta 20.530 Serv. obligatorios. Bagajes 10.000 Intereses efectos públicos 641.039 Corrección pública 12.559 Instrucción pública 663.654 Beneficencia 634.267 Total impuestos 38.960.439 Vino, chacolí y sidra 5.007.000 Vino, chacolí y sidra 29.000 embotellada sidra espumosa 14.000 vino generoso 79.000 vermouth 6.700 vino rancio y ajerezado 70.000 champagne 50.000

% 0,10% 0,01% 0,08% 0,03% 0,02% 1,04% 0,02% 1,08% 1,03% 63,37% 8,14%

Concepto licor de Vizcaya cerveza perfumería uva y manzana gasolina y benc. aceites ind. pinturas Total arbitrios Empréstitos Asig. no concertadas Asign. Fc.

0,05% Montepío de la D. 0,02% 0,13% 0,01% 0,11% 0,08%

1931

586.300 187.000 25.000 48.000 1.200.000 310.000 15.000 7.650.250 1.089.736 70.510 31.130

0,95% 0,30% 0,04% 0,08% 1,95% 0,50% 0,02% 12,44% 1,77% 0,11% 0,05%

115.000

0,19%

Servicio agrícola 391.640 0,64% Caminos y puertos 21.044 0,03% Construcciones civiles 17.570 0,03% Indeterminados 176.408 0,29% Total de ingresos 61.476.637 100,00%

18 Alcanzaban la cifra de más de 200 alimentos y comestibles, su reglamentación básica, luego modificada, se halla en AYUNTAMIENTO DE BILBAO (1884).

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Pero no sólo hay que ver las cifras relativas, sino también las absolutas. Si el presupuesto de ingresos, entre 1877 y 1931 se había multiplicado por 15, las cantidades recaudadas por arbitrios lo habían hecho por 4, aunque el vino -el recurso fundamental- lo había hecho por 8. Al mismo tiempo el gasto de recaudación (personal) del tributo de 37.000 pts. en 1877 habíase multiplicado por 14 en 1931 (522.171 pts.). El sistema de recaudación era tradicional y poco complicado en principio. En los principales accesos de la provincia se situaban puestos con recaudadores de arbitrios que controlaban los carros y demás transportes. En estos puntos, tras comprobar las cargas y ver su contenido, calidad y cantidad, establecían, con la tarifa reglamentada, el pago pertinente. Al transportista le facilitaban una guía o salvoconducto en el que constaba la cantidad transportada, su contenido y el pago correspondiente. En la alhóndiga se establecía otro puesto que controlaba la entrada de productos y su salida para la comercialización. Si nos fijamos con atención en el cuadro superior vemos cómo aparece un epígrafe en los ingresos de Impuestos, que supuso en 1931 el 63% de los ingresos, cuando en 1877 aportaba el 0%. En efecto, la introducción de tributos (no de consumos) comenzó en 1894, al hilo de la concertación de nuevos tributos, pero también en coincidencia con una crisis económica generalizada que se había manifestado en Bizkaia de forma evidente en los problemas de las industrias siderúrgicas, sobre todo en sus mercados de exportación19. En este contexto se produce, entre 1893 y 1894, la modificación del Concierto con el consiguiente aumento del cupo, por lo que la Diputación requirió de más recursos para poder mantener sus servicios y, además, pagar al Ministerio de Hacienda un cupo crecido. Puede llamar la atención el momento aparentemente poco apropiado, con una coyuntura poco favorable para ello, pero no hubo más remedio, sobre todo teniendo en cuenta que los cupos ya habían subido en 1886 y no se había tocado este aspecto, aunque en esta ocasión un dato diferencial es que no se variaron los conceptos concertados. De todos modos, la Diputación intentó, y logró, aumentar los ingresos procedentes de los arbitrios mediante la utilización de los Miñones en el ramo de arbitrios, sobre todo en el control del fraude. 19 Entre 1890 y 1895 se tuvo que buscar una alternativa por medio de empresas de transformados metálicos que absorbieron parte de la oferta de las siderurgias vizcaínas para producir productos metalúrgicos, sobre todo destinados al mercado español: Tales fueron empresas como Tubos Reunidos, Aurrerá, Vasco-Belga, Talleres de Zorroza o Talleres de Deusto. Empresas con más historia, como Santa Ana de Bolueta reconvirtió parte de sus instalaciones en nuevas iniciativas como la instalación de la Electra. Vid. Manuel GONZALEZ PORTILLA (1985). Sobre la Electra de Bolueta, vid. Eduardo J. ALONSO OLEA, ERRO GASCA, Carmen, ARANA PEREZ, Ignacio (1998).

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Cuadro 12 Impuestos recaudados por la Diputación de Vizcaya. 1894-1899 (pts. y %) Año

Transpor tes

Gastos de insp.

Derechos reales

Frontones

Alumbrado

Carruajes de lujo

1894 280.000 57,52 36.800 7,56 150.000 30,81 10.000

2,05

10.000

1895 276.000 57,35 35.240 7,32 150.000 31,17 10.000

2,08

10.000

1896 276.000 57,23 35.240 7,31 150.000 31,10 11.000

2,28

10.000

1897 276.000 57,23 35.240 7,31 150.000 31,10 11.000

2,28

10.000

1898 276.000 57,23 35.240 7,31 150.000 31,10 11.000

2,28

1899 276.000 49,80 35.240 6,36 150.000 27,06 11.000

1,98

10.000 72.000 12,99

10.000

De cualquier forma las cosas no siempre son como parecen. Si nos fijamos en la serie que presentamos en el Cuadro 12 vemos que los valores de la recaudación de los impuestos concertados y puestos en cobro son constantes, lo que es debido a que se encabezaron con los industriales y empresas. El caso más claro es el de los ferrocarriles. Con el encabezamiento del impuesto de transportes y la integración en el Concierto de bastantes de las líneas de ferrocarril, lo que hizo la Diputación fue repartir el importe de la cantidad encabezada con las empresas, que de inmediato repercutieron el tributo en sus viajeros y usuarios, con el matiz de que lo hicieron aplicando la tarifa del Estado, y se quedaron con la diferencia. Los tributos que presentamos fueron los efectivamente puestos al cobro, pero se intentaron recaudar, fallidamente, otros, como el de la dinamita ante las protestas y resistencia de los patronos mineros20. Otro tanto pasó con el intento de establecer la Contribución Territorial, de la que incluso se hizo la estadística, pero la resistencia de los propietarios impidió su recaudación hasta 191321. Sin embargo, este movimiento hacia los tributos se fue ampliando con el tiempo, según el cupo se elevaba y según las necesidades de la Diputación se incrementaban. En 1906 el cupo volvió a ser elevado, de nuevo tras una crisis, en este caso financiera22, que significó un ajuste 20 Sobre el fallido intento de gravar la dinamita y la operativa de la Asociación de patronos mineros, vid. Ignacio VILLOTA ELEJALDE (1984). 21 Sobre el problema del establecimiento del impuesto territorial, vid. Eduardo J. ALONSO OLEA, BEASCOECHEA GANGOITI, José Mª. (1997). 22 Sobre el crack de 1901, vid. Manuel MONTERO (1996).

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duro de las entidades bancarias de Bilbao. En el seno de la Diputación se tuvo que discutir, de nuevo, qué hacer para aumentar los ingresos. Hubo varias opciones, no sólo la más inmediata de subir los impuestos, sino incluso la de cambiar el sistema tributario provincial semejándolo al de Álava, por medio de encabezamientos municipales23, pero, tras bastantes discusiones, no cuajó. Quedó por lo tanto la subida de impuestos, aunque mientras tanto, entre 1907 y 1910, la Diputación, de nuevo, tuvo que recurrir al crédito del Banco de Bilbao para cubrir su déficit. Así que entre 1907 y 1910 se fueron estableciendo y recaudando (a veces con retrasos de años respecto a su entrada en vigor) tributos concertados tales como el Timbre (1908), la Contribución Industrial (1912), la Contribución Territorial (1913) y la Contribución de Utilidades (1911). Este último tributo va a ser precisamente uno de los más problemáticos hasta la abolición del Concierto Económico, e incluso es el que ha dado más problemas a lo largo de la historia del Concierto si decimos que la Tarifa 3ª de este tributo, establecido en el régimen común en 1900, es el origen del actual Impuesto de Sociedades, claro que en 1912 no había Tribunal de Luxemburgo ni ayudas de Estado. Pero no nos desviemos, porque este tributo va a ser uno de los más problemáticos en la medida en que muestra precisamente los límites de la libertad de las Diputaciones a la hora de establecer sus propios tributos. Con un dato añadido, no se trata sólo de cuándo decidía la Diputación establecer un tributo concertado, sino cómo decidía recaudarlo, y en el caso de las Utilidades, esto es especialmente importante. A pesar de estos informes optimistas de los técnicos de las Diputaciones, Fernández Villaverde, y sobre todo los técnicos del Ministerio, querían grabar más las actividades económicas en las Vascongadas24. Tras duras polémicas con los funcionarios de Hacienda, 23 Vid. Isidoro LEON (1908). En resumen, la idea era repartir los gastos entre los Ayuntamientos, que serían los encargados de la recaudación tributaria y de aportar los recursos a la Diputación. A pesar de que Luis de Salazar, el presidente de la Diputación, se opuso con razones de peso al plan, sobre todo el problema de depender de unos ayuntamientos escasamente cumplidores y perder la herramienta tributaria, la propuesta fue inicialmente aprobada, pero no se llevó a cabo. 24 Fernández Villaverde se mostró públicamente disconforme, en diversas ocasiones, con la existencia de impuestos concertados. “Yo he dicho siempre que no soy partidario de tal sistema [de Conciertos], que no lo admitiré jamás; lo he dicho en el Parlamento; resulta de mis proyectos, resulta de las cifras de este presupuesto, cuando personas interesadas en esto, me lo han preguntado, he contestado en términos concretos y terminantes. La víspera de presentar los presupuestos generales del Estado, se me dirigió desde Cataluña la pregunta, y la contesté de modo terminante; después he dicho lo mismo; y no hay oír tanto, género de duda en esto, y no debió haberla abrigado el Sr. Canalejas” D.S.C. 1 de diciembre de 1899, nº 76. p. 2430, Vid. Gabriel SOLE VILLALONGA (1967) pp. 65 y 66.

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y con la inestimable colaboración del Ministro que negoció efectivamente el acuerdo -el vizcaíno Manuel de Allendesalazar-, las Diputaciones vascongadas consiguieron integrar casi todos los epígrafes de las tarifas de Utilidades dentro del Concierto Económico. El acuerdo final fue satisfactorio para ambas partes; pero, si se quiere, en mayor medida para las Diputaciones. Consiguieron “anular las décimas adicionales ó recargos de contribuciones, (...) eliminar de la ley de Utilidades para la Provincia, la Tarifa 1ª en lo que la afectaba, los nos. 4 (menos el párrafo 2º), 5º y 6º de la Tarifa 2ª y todos los de la Tarifa 3ª, excepción hecho de los nºs 5º y 6º de la misma”25. Además, se estableció una exención general para las compañías formadas en las Vascongadas antes del 27 de marzo de 1900, realmente el primer “punto de conexión” de la historia del Concierto Económico. Este aspecto es importante en la medida en que las compañías formadas antes de 1900, domiciliadas en las Vascongadas, aunque tuvieran instalaciones fuera de ellas no tendrían que pagar al Ministerio. Las establecidas desde 1900, siempre que tuvieran alguna instalación en el País Vasco, también tendrían que pagar a las Diputaciones. Sólo las formadas después de marzo de 1900 y sin ninguna instalación en las Vascongadas deberían pagar el tributo al Ministerio. De esta forma encontramos que, sociedades con una oficina alquilada en Bilbao o San Sebastián, podrían beneficiarse de la domiciliación en las mismas pagando mucho menos. Tal es el caso, respectivamente, de la compañía que surtía de fluido eléctrico al Tranvía de La Coruña (Electra Industrial Coruñesa) o el Banco de Ávila. Esta es la razón por la que el término “sociedad vizcaína” es mucho más ambiguo de lo que podría parecer a primera vista. En 1913 se incorporaron a esta exención las navieras a cambio de un aumento del cupo de 90.000 pts., incremento que resultó ridículo en comparación de la recaudación potencial26. Bien, pero como comentamos no fue hasta 1911, cuando se comenzó a recaudar –sobre los beneficios del año 1910– el impuesto en Bizkaia, pero no precisamente igual que en territorio común. Entre 1910 y 1913 25 Carta del Presidente de la Diputación de Bizkaia al Vicepresidente de la Diputación de Bizkaia. 22 de octubre de 1900. Archivo Foral de Bizkaia. F. Administrativo. Régimen Económico Administrativo- Concierto Económico, exp. 2641/5. Las empresas incluidas en los apartados 5 y 6 eran las compañías de seguros, por sus primas. 26 El dato concreto se obtiene de comparar la recaudación obtenida por el Ministerio de Hacienda de las navieras vizcaínas en 1912 y en 1913. En el primero, último en que el Ministerio lo recaudó directamente a las navieras, obtuvo 439.843 pts., frente a las 0 pesetas de 1913, a cambio de un aumento del cupo en tal concepto de 90.000 pts. Vid. DIRECCION GENERAL DE CONTRIBUCIONES (1916); DIRECCION GENERAL DE CONTRIBUCIONES (1916).

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se gravaron los beneficios de las empresas repartidos en forma de dividendo. Además, sólo afectaba a las Sociedades Anónimas que quedaban exentas de la Contribución Industrial27. El tipo impositivo aplicado por la Diputación vizcaína, entre 1910 y 1913, fue del 3% sobre los beneficios repartidos en forma de dividendos por las Sociedades Anónimas. En 1914 se extendió a todos los beneficios. En 1915 se aumentó el tipo al 4%. En 1920 se subió hasta el 5%. En 1921 se estableció, a ejemplo de lo establecido por el Ministerio de Hacienda, un tipo variable en función de lo que representaban los beneficios en el capital desembolsado más las reservas del ejercicio. En 1927, debido al gran aumento del cupo concertado, se elevaron las tarifas. Además de los tipos también variaron las empresas afectadas. Hasta 1923 sólo gravaron las actividades de las Sociedades anónimas, desde tal fecha alcanzó a las Sociedades colectivas, comanditarias y comunidades de bienes. Ya en los años treinta, alcanzó a las empresas individuales, editoriales de libros, establecimientos de enseñanza, etc. Gráfico 2 Tarifas de la Tarifa 3ª de utilidades. 1910-1936. Vizcaya y Estado. (%) 16 14 12 G r 10 a v a 8 m e 6 n

4 2 0 5 6 Beneficio

1912 M. Hac.

1922 M. Hac

1914 D. Viz.

1915 D. Viz.

1920 D. Viz.

1921 D. Viz.

1927 D. Viz.

27 En la normativa del Ministerio de Hacienda las Sociedades Anónimas pagaban la Tarifa 3ª por sus beneficios, la 2ª por sus dividendos y la 1ª por sus salarios, además de la contribución industrial, confuso impuesto que gravaba la propiedad de instrumentos de producción, al que se le calculaba un beneficio. En Bizkaia una Sociedad anónima, por el mero hecho de serlo, no pagaba más que las tarifas de Utilidades y quedaba exenta de la Industrial.

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En cambio, el Ministerio de Hacienda estableció el impuesto, desde 1900, con un porcentaje variable (15%-0,5%) en función del ramo de actividad de la sociedad28, tipo elevado en 1920, y calculado ya sobre la parte que representaba el beneficio sobre el capital más reservas. Pero las ventajas no sólo aparecían cuando había beneficios, sino que también cuando no los había. En el caso de una empresa que no obtenía beneficios, o no alcanzaba el 5% de su capital desembolsado más reservas, se establecía un tipo mínimo del 2‰ sobre los fondos propios, que en el caso del Ministerio de Hacienda llegaba al 3‰. Pues bien, y aquí entramos en otra variante el beneficio fiscal, en algún caso concreto se varió el cálculo del capital desembolsado para que las empresas pagaran menos. Tal fue el caso de las navieras vizcaínas. En 1920, en medio de una grave crisis del sector naviero, las sociedades navieras vieron cómo sus balances mostraban pérdidas o pequeños beneficios, por lo que tendrían que pagar el 2‰ de unos capitales y reservas muy importantes, debido a la acumulación de reservas del tiempo de la Guerra Mundial y a la propia magnitud de sus capitales en acciones que por necesidad del negocio tendían a ser grandes (v. gr. la naviera Sota y Aznar en 1919 tenía más de 155 millones de pesetas entre acciones y fondos de reserva). En Gipuzkoa, las navieras pagaban un 1,5‰ en el mismo caso, por lo que varias navieras vizcaínas cambiaron su domicilio a la provincia vecina, llegando el caso de alguna que se domicilió en Eibar, alejada varios kilómetros del mar, en busca de un trato fiscal más favorable. Estas tarifas dependían, entre una de sus variables, del capital de las empresas. Teóricamente el verdadero capital de la empresa es el capital líquido activo, que se determina hallando la diferencia entre el activo realizable y el pasivo exigible; estando representada dicha diferencia por 28 En 1914 la tarifa del Ministerio era: Tipo de sociedad % + recargo Bancos de emisión 15+1,5%

Soc. por acc menos las mineras Soc. por acc exentas por convenio de la C. Industrial S.A. de tranvías y concesiones menos Ferrocarriles

13,20% 12,60%

S.A. de F.c., canales y navegación

7,00+0,70%

12,60%

Tipo de sociedad Soc. de prod y consumo menos las obreras Cooperativas de crédito S.A o com. por acciones de fabricación o industria Cías de seguros de incendios y, en gral. las que indemnizan a cosas, por sus primas Cías. de seguros de accidentes y vida, por primas

% + recargo 6,00+0,6% 6,00+0,6% 6,60%

2,00+0,2% 0,5+ 0,05%

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la suma de las aportaciones de los socios y los fondos de reserva. De este modo, en la medida en que las valoraciones de los activos inventariados no se desviaran mucho de la realidad, no había problemas. Pero si estos activos inventariados se depreciaban rápidamente, hasta que se regularizaran los balances, ciertas empresas podrían pagar unas cuotas por Utilidades excesivas para su activo real. Así se encuentran en la actualidad [1922] muchas Compañías Anónimas dedicadas al comercio naviero, pues de todos es sabido el bajón tan enorme sufrido en el valor de su material y lo poco remuneradores que resultan los fletes actuales, y no habiendo muchas de ellas regularizado su activo, se ven obligadas a satisfacer por lo correspondiente a los ejercicios de 1921 y 1922 una cuota por capital elevadísima, cuota análoga a la que les hubiera correspondido satisfacer por capital cuando el material de navegación se cotizaba en el mercado a precios de 10 a 15 veces superior a las actuales29.

Habida cuenta de estos problemas se dictaron unas reglas provisionales, que alteraron el reglamento en varios extremos. En suma, tendían a que las empresas presentaran cálculos de balance ajustados a la realidad (valores de acciones por cotizaciones medias en la Bolsa, y no según escritura de formación de la Sociedad, o cálculo del valor de los buques, en el activo, actualizado a valor del momento y no de compra en muchos casos muy abultado por los altos precios de la Guerra Mundial). El beneficio para las empresas sujetas a esta actualización de balances era claro: se aplicaría la cuota mínima sobre un capital reducido. Pero las circunstancias cambiaron. Alguna de las interesadas obtiene actualmente [1929] beneficios, y al fijar el interés que éstos representan en relación al capital efectivo [que vimos se había reducido en algunos casos], surge un tanto por ciento de gravamen mayor que si la comparación se hiciese con el capital nominal30.

Para conciliar ambos intereses, navieras con beneficios sobre capitales disminuidos, y navieras sin beneficios o inferiores al 5% sobre los fondos propios, se estableció una nueva regla que sólo haría aplicable las regularizaciones de balances a las sociedades que pagaran por cuota

29 Informe de la Comisión de Hacienda de la Diputación de Bizkaia, 29 de diciembre de 1922. Archivo Foral de Bizkaia. F. Administrativo. Hacienda. Utilidades, 326/1. 30 Informe de la Jefatura Superior de Hacienda de la Diputación de Bizkaia. 10 de junio de 1929. Archivo Foral de Bizkaia. F. Administrativo. Hacienda. Utilidades 326/1.

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mínima de capital, y no a las que hubieran de tributar por cuota de beneficios. De esta forma, las navieras vieron cómo su deuda tributaria se reducía de forma importante fuera cual fuese su situación. En definitiva la norma fiscal se ajustaba a la coyuntura para beneficiar a las empresas navieras, fuera cual fuese su situación. Los cambios normativos y la coyuntura económica explican las variaciones de importancia de los tributos dentro de los ingresos de la Diputación, es decir, mientras que los arbitrios van a representar cada vez menos ingresos, los impuestos van a ocupar el espacio de los arbitrios, y este proceso, con diversos ritmos se aprecia en las tres Diputaciones, como mostramos en el gráfico 3. En efecto, vemos cómo en 1877 sólo Gipuzkoa ingresaba recursos por impuesto, ya que tenía establecidos pequeños tributos sobre la propiedad inmobiliaria, que en todo caso se veía superada de forma clara por los arbitrios. Gráfico 3 Impuestos en ingresos de las Diputaciones 1877-1936

Ya hemos visto el caso vizcaíno con la aparición de los tributos desde 1893 y se aprecia en el gráfico las subidas de recaudación desde 1907, que luego se disparan en los años de la Guerra Mundial, en parte debido

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a un cambio normativo que incrementó el tipo de la Tarifa 3ª, pero sobre todo por efecto de los beneficios que obtuvieron muchas de las empresas vizcaínas. La misma tendencia encontramos en Gipuzkoa, aunque aquí el efecto de la normativa es mayor por cuanto, por ejemplo, en 1918 se estableció el Impuesto de Sucesiones. Sin embargo, el caso más llamativo fue el de Álava, por cuanto hasta 1919 no comenzó a ingresar tributos de forma directa (no quiere decir que el contribuyente no los pagara antes): Peajes, Transportes, Arbitrios, Gas y electricidad, Derechos Reales, Timbre, Minas, Cerveza y certificaciones, Espectáculos y Vedados de caza. La Contribución de Utilidades no se recaudó hasta 1926, con una tarifa inferior a la vizcaína (vid. Gráfico 2) . En todo caso los efectos de la introducción de estos impuestos y su gestión directa se apreciaron en poco tiempo: para 1933 la Hacienda alavesa no dependía ya de las transferencias municipales. El caso vizcaíno es indicativo del ajuste de la política tributaria a la coyuntura, es decir, las recaudaciones de Utilidades traslucen, además de los cambios normativos, también la coyuntura económica31 Así se aprecia cuando sólo la Contribución de Utilidades al poco tiempo de entrar en vigor, y sólo con tarifas constantes no progresivas, aportó el 20% de los ingresos totales de la Diputación, como mostramos en el Gráfico 4. Sin duda fueron los años 1915-19 los que mayor recaudación obtuvieron en términos relativos, debido a los grandes beneficios de las empresas vizcaínas (sobre todo navieras) en el momento, para luego mantenerse entre el 20 y el 30%. A la inversa, la crisis de los años treinta supuso el reflejo de la crisis mundial, que afectó de forma directa a la industria vizcaína, incluso los resultados de la recaudación entre los años 1920 y 1925 muestran una leve depresión relativa por los efectos de los problemas de adaptación en la inmediata posguerra. En definitiva, el Concierto fue herramienta de ajuste a la coyuntura económica, de estímulo a la inversión, pero también muestra la modernización económica del viejo Señorío en la medida en que el peso de los tributos más modernos, como las Utilidades, crece en relación con los más arcaicos, como los Arbitrios, como mostramos en el Gráfico 5.

31 Sus tres tarifas no dejan de ser los antecedentes del IRPF, Impuesto mobiliario y del Impuesto de Sociedades, así que es razonable esta relación.

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Gráfico 4 Recaudación de la Contribución de Utilidades y porcentaje sobre el total de ingresos (pts. y %) 18.000.000 16.000.000 14.000.000 12.000.000 10.000.000 8.000.000 6.000.000 4.000.000 2.000.000 0

70,00 60,00 50,00 40,00 30,00 20,00 10,00 1911 1912 1913 1914 1915 1916 1917 1918 1919 1920 1921 1922 1923 1924 1925 1926 1927 1928 1929 1930 1931 1932 1933 1934 1935 1936

0,00

I.realizados

% de Ut. en Ingresos

Gráfico 5 Recaudaciones de impuestos y arbitrios de la Diputación de Vizcaya. Años 1907, 1924 y 1935. (%)

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Muestra de la flexibilidad del Concierto es de destacar la aparición de dos impuestos, desde 1927 y 1935 respectivamente, como fueron el de Apertura de bares y las patentes sobre el ganado cabrío, –que ni estaban concertados ni se encontraba en el panorama fiscal del Estado– que, aunque de pequeña cuantía significaba la posibilidad de establecer tributos al margen de los Concertados, siempre que no se solaparan con figuras fiscales del Estado, como era el caso.

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5. Gastos: Inversiones, vivienda, paro… Hemos visto la evolución de los ingresos, en realidad de la explotación de las opciones del Concierto en la financiación de las Diputaciones, sobre todo de la vizcaína. En este último apartado veremos las opciones del Concierto respecto al gasto. De entrada, ya hemos visto cómo en 1877 la nueva Diputación de Real orden intentó continuar en lo posible las pautas de la extinta Foral, pero según el sistema se fue consolidando, se fue adaptando. En los años inmediatos de aplicación del Concierto todavía quedaban vivas las cargas de la pesada deuda de guerra –uno de los motivos del mantenimiento de una Hacienda propia– y, aunque a corto plazo el cupo no significó más que el 10% de los gastos, esto se debió a un “truco” del Decreto por lo que desde 188132 el apartado de cargas, en donde además del cupo concertado también se hallaban las pensiones o la deuda de carreteras. Un dato a retener, porque es constante a lo largo de todo el periodo, es que a la subida del cupo se suceden unos años de reajuste a la nueva situación, por lo que los “picos” en el epígrafe de cargas vienen a coincidir con los años inmediatos a la renovación del Concierto. Dejando aparte el capítulo de cargas, es de destacar la continuidad de la importancia del apartado de carreteras (tanto de construcción como sobre todo de conservación), así como el de la deuda, pero es el gasto social, tras el forzado reajuste a la nueva situación, desde 1882, mantiene una tendencia continuada al alza. Dentro de este epígrafe situamos, para simplificar, los gastos de beneficencia (hospitales, casas de misericordia, expósitos), enseñanza (sobre todo el Instituto Vizcaíno) y cárceles. Antes de seguir hay que destacar que en esta época datan los anticipos reintegrables que la Diputación concedió a las compañías de ferrocarril privadas que construyeron los tendidos de conexión hacia Gipuzkoa y Santander, y otros pueblos vizcaínos (Las Arenas, Mungía). Desde el comienzo del siglo XX la Diputación vizcaína paulatinamente va modernizando su gasto, es decir, si en efecto se ven los “picos” que suponían los gastos en el cupo, contando con que dentro de las cargas no sólo se encontraba el cupo sino también la deuda de carreteras), la inversión en carreteras y en gasto social se incrementa o por lo menos 32 En el Decreto de 28 de febrero de 1878 si fijó un cupo, pero se debería restar las cantidades abonadas por Culto y clero por la Diputación, por lo que en términos efectivos el cupo pasaba en poco de las 300.000 pts. Como desde 1881 el Estado pasó a abonar por completo el Culto y clero, se elevó el capítulo de cargas hasta las cantidades pactadas en 1878.

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no se reduce tanto. Es más, desde los años veinte encontramos la aparición de programas de gasto, algunos muy ambiciosos, que ya no son los tradicionales de la Diputación decimonónica sino que intenta incidir en aspecto tales como la vivienda. En momentos determinados, como veremos, incluso la coyuntura económica hizo necesario ajustar sobre la marcha los presupuestos. Gráfico 6 Principales gastos de la Diputación de Vizcaya. 1877-1899 (%) 50 45 40 35 30 25 20 15 10 5

deuda

cargas

Miñones

18 93 18 94 18 95 18 96 18 97 18 98 18 99

18 78 18 79 18 80 18 81 18 82 18 83 18 84 18 85 18 86 18 87 18 88 18 89 18 90 18 91 18 92

carreteras

Gasto Social

Vamos a destacar dos operaciones concretas que muestran bien claramente el cambio experimentado en el uso del Concierto, muestra del paulatino cambio de filosofía respecto al gasto que se va imponiendo desde los años veinte. Uno de los supuestos que hay que entender es que toda esta evolución de ingresos y gastos se realiza en medio de una economía dinámica pero sobre todo de una demografía dinámica, es decir, la población de Bizkaia entre 1877 y 1936 experimentó un muy fuerte crecimiento (la población

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se triplicó) sobre todo en Bilbao y la zona de la Ría. El problema de vivienda que trajo este fuerte crecimiento, sobre todo debido a un intenso proceso de inmigración, no hizo más que agravarse según fueron pasando los años. Gráfico 7 Principales gastos de la Diputación de Bizkaia. 1903-1935 (%) 60,00 50,00 40,00 30,00 20,00 10,00 0,00 1903 1905 1907 1909 1911 1913 1915 1917 1919 1921 1923 1925 1927 1929 1931 1933 1935 carreteras

deuda

Miñones

gastos sociales

cargas Adm. prov.

Cuadro 13 Población de Bizkaia y de Bilbao, con su participación en el total provincial. 1877-1940. /hab. y (%)

1877 1887 1900 1910 1920 1930 1940

Bizkaia

Bilbao

189.954 235.659 311.361 349.923 409.550 485.205 511.135

32.734 50.772 83.306 93.536 112.819 161.987 193.186

% 17,23% 21,54% 26,76% 26,73% 27,55% 33,39% 37,80%

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Pues bien, en 1925, la Diputación casi duplicó su presupuesto para llevar a cabo un ambicioso programa de vivienda. De hecho, este programa se enmarcaba en el apoyo a las cooperativas de vivienda. Las cooperativas de vivienda en Bizkaia, como en el resto del país, se acogieron a la normativa general del Estado, que ya en 1911, por medio de la Ley de 12 de junio, legisló la construcción de viviendas económicas. En la década de los veinte aparecieron nuevas normas que culminaron en el Real Decreto ley de 24 de diciembre de 1924, que recogía la novedad del suburbio jardín. En esta nueva ley se establecía la materialización del apoyo municipal a este tipo de iniciativas, administración municipal a la que se le autorizaba a emitir empréstitos con aval estatal. No será, por limitaciones de la primera legislación, hasta la década de los veinte cuando se organicen en Bilbao las primeras cooperativas de casas baratas, aunque la primera urbanización de iniciativa privada dató de 1909, en Iralabarri. La segunda iniciativa, la del Barrio de la Cruz, aunque no fuera de una cooperativa, sí es interesante por cuanto fue promovida por la Sociedad Anónima de Construcciones Baratas, bajo los auspicios de la Fundación Católica de Escuelas y Patronato de Obreros de San Vicente de Paúl, a la que si bien el Ayuntamiento no subvencionó sí recibió un importante estímulo desde la Diputación, que le aplicó los beneficios de la entonces –1910- vigente ley de Casas Baratas33. Durante los años de la Primera Guerra Mundial, con el agravamiento de la situación de la vivienda, desde la Diputación se acentuó mucho más su política de favorecer la construcción de casas baratas, que aunque en el ámbito de la iniciativa privada tuvo poco éxito, puso las bases para el desarrollo posterior de la labor de las cooperativas. En 1918, ya con los nacionalistas controlando la Diputación vizcaína, se aprobó un reglamento de acción protectora con la creación de una Junta de Viviendas Higiénicas (formada por representantes de la Diputación, del Ayuntamiento de Bilbao y dos arquitectos) a la que consignaron desde ese año un millón de pesetas –fragmentado en cinco anualidades– para subvencionar la construcción de casas baratas (40% al cubrir el tejado, el 30% al obtener el permiso de habitabilidad y el 30% restante a los diez años). También se fijó la exención del pago de los Derechos Reales y Timbre, así como la exención de la Contribución Territorial durante cinco años.

José Antonio RODRIGUEZ RANZ, et al. (1998) p. 195.

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La primera cooperativa de casas baratas vizcaína no llegó hasta 1922 (la de Obreros y empleados del Tranvía de Bilbao, en Baracaldo), pero pronto se extendieron por las zonas con mayores densidades de población, en donde, en definitiva, se presentaba el problema de la vivienda de forma más evidente. El apoyo de la Diputación vizcaína fue pronta y efectiva, no sólo por la concesión de primas a la construcción sino incluso por medio del préstamo de herramientas y útiles –por cuanto uno de los fundamentos de la cooperativa era no sólo la aportación de capitales sino también de horas de trabajo en la construcción de las casas- además de, por medio de la recién constituida Caja de Ahorros Vizcaína, facilitar soporte económico y efectuar los trámites ante el Ministerio de Trabajo, Comercio e Industria para obtener los beneficios de la ley general. A esta cooperativa siguieron otras, sobre todo en Bilbao, Baracaldo y Sestao. Desde 1924, con el agravamiento del problema de la vivienda y el cambio normativo de ese año, la Diputación llevó a cabo acciones de forma mucho más directa. Los diputados provinciales Ernesto Ercoreca y Mario Basterra fueron los iniciales impulsores de diferentes medidas en esta línea. Se formó una comisión especial en el seno de la Diputación –la Comisión de Viviendas34– que elaboró un informe en que se apoyó la reglamentación a emplear en el apoyo de las cooperativas de viviendas, en tres frentes: – Exenciones fiscales. Que eran las que correspondería al Estado pero que, por el Concierto Económico correspondía, aplicar a la Diputación en la esfera de los tributos concertados. Estas exenciones se aplicaban cuando ya se hubieran obtenido las aprobaciones de ocupación de terrenos y la calificación condicional de casa barata, aunque en algún caso se otorgó provisionalmente antes de cumplir todos los requisitos. 34 Las Diputaciones provinciales contenían diversas comisiones. Además de la Comisión Provincial, especie de organismo ejecutivo, había las comisiones funcionales: Hacienda, Gobernación, Beneficencia, etc. El especial régimen de las Diputaciones en el País Vasco hacía que, con una organización idéntica a las del régimen común, mantuvieran comisiones especiales, o con funciones mucho más extensas que sus homónimas del resto del país. Así, en la de Bizkaia había Comisiones de Hacienda, Gobernación, de Triano (encargada del Ferrocarril minero propiedad de la Diputación), de Expósitos y Maternidad, de Actas, del servicio Agro-pecuario, etc. Además, los Diputados provinciales eran elegidos para participar en diversos organismos o comisiones en los que participaban en representación de la Diputación: la Junta de Instrucción Pública, del Depósito Franco, la Asociación Vizcaína de Caridad, el Patronato de la Escuela de Ingenieros, y un largo etcétera.

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– Primas a la construcción, equivalente a la mitad a la concedida por el Estado. – Concesión de préstamos. La Diputación concedería préstamos a la construcción al 5% anual de interés, reintegrables con los del Estado y garantizados por medio de una primera hipoteca sobre terrenos y edificios. La Comisión de Vivienda pronto se puso en marcha para llevar a cabo estas acciones. Para empezar negoció con el Banco de España un crédito de 15 millones de pesetas, tras lo que se puso en contacto con los bancos locales (el Banco de Bilbao y el Banco de Vizcaya) para que admitiese el descuento de las letras giradas por la Comisión a cargo de los beneficiarios de las viviendas, además de ocuparse de tramitar toda la documentación precisa para obtener los beneficios de las medidas adoptadas en cada caso concreto. Debido a la actividad de la Comisión de Vivienda y a los nuevos sistemas de intervención fijados, en 1925 apareció en el presupuesto de la Diputación su materialización económica. El instrumento utilizado fue incluir en el presupuesto extraordinario de gastos un apartado, dentro del artículo 4º (Subvenciones para obras), de construcción de casas baratas con un montante de 15.835.000 pts., los 15 millones obtenidos del Banco de España y que se consideraba el capital destinado a préstamos para la construcción de las viviendas y otras 825.000 pts. destinadas al pago de intereses y quebrantos de los préstamos que la Diputación hiciera. En el correspondiente apartado de gastos se incluía el empréstito del Banco de España (15 millones) más los intereses que devengaban los préstamos efectuados (evaluados en 750.000 pts.). Cabe preguntarse sobre la importancia relativa de este esfuerzo inversor de la Diputación, en relación con sus presupuestos totales. Y en este aspecto hay que destacar que fue desde luego importante, si se tiene en cuenta que el presupuesto ordinario alcanzaba los 24 millones. Tras el paso inicial dado en 1925, en años sucesivos se fueron liquidando los créditos concedidos, pero también concediendo otros a las sucesivas cooperativas que se fueron organizando. Así entre 1924 y 1927 se formaron 23, con un total de socios que superaba los 800 y un coste total de construcción de unos 12 millones de pesetas. Estas medidas podrían tener índole social, pero las posibilidades del Concierto no sólo se aprovecharon para esto. Precisamente en 1925, las Diputaciones, sobre todo la vizcaína, tuvo que aprontar recursos casi de la noche a la mañana, para solucionar en lo posible la quiebra de un banco de Bilbao, el Crédito de la Unión Minera.

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A última hora de la tarde del día 10 de febrero de 1925, el director de la sucursal del Banco de España en Bilbao remitió un telegrama cifrado a la sede del Banco en Madrid, en el que escuetamente se decía que el presidente de la Asociación de Bancos y Banqueros le había revelado que al día siguiente el Crédito de la Unión Minera suspendería sus pagos35. Las causas de la catástrofe concreta del Crédito de la Unión Minera fueron varias: la especulación desordenaba en bolsa con los recursos adquiridos en depósitos a plazo, la pignoración de acciones depositadas en el Banco y los propios problemas del sector minero del momento. De hecho, el banco estuvo durante años falseando su contabilidad dando beneficios ficticios, como se vio al efectuarse las primeras auditorías en marzo de 1925. El banco gozaba sin embargo de buena fama y sus acciones estaban muy bien consideradas en la plaza. Inicialmente, no parecía tampoco tan grave la situación; de hecho no era la primera vez que el banco suspendía pagos y salvaba su situación. En los corrillos económicos de la villa se suponía que con los fondos propios (20 millones en reservas) del banco, se cubrirían posibles faltas de liquidez, o en todo caso los accionistas perderían parte de sus aportaciones (60 millones de capital desembolsado), pero poco más. El 12 de febrero esa era la sensación transmitida por el delegado del Banco de España a su sede, fruto de conversaciones con directores y delegados de la banca local36. Pocos días más tarde se conocieron más detalles. Para el 16 de febrero salió a la luz el hecho de que los consejeros habían dispuesto, de forma no muy clara, de unos 55 millones de pesetas, y se hacían ya cálculos de pérdidas cercanas a los 100 millones37. Las medidas judiciales no se hicieron esperar; un Juez instructor abrió diligencias de inmediato. También se nombró un nuevo Consejo de Administración, formado por lo más granado de los negocios e instituciones locales y provinciales, entre ellos Ceferino de Uríen (Presidente de la Diputación, pero también Consejero del Banco de Bilbao).

35 Telegrama de la Sucursal del Banco de España en Bilbao al Banco de España, 10 de febrero de 1925. Archivo del Banco de España. Secretaría General. Leg. 1.248. 36 Telegrama de la Sucursal del Banco de España en Bilbao al Banco de España, 12 de febrero de 1925. Archivo del Banco de España. Secretaría General. Leg. 1.248. 37 Telegrama del Director de la sucursal del Banco de España en Bilbao al Subgobernador del Banco de España, 16 de febrero de 1925. Archivo del Banco de España. Secretaría General. Leg. 1.248.

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A fines de marzo de 1925 –con los primeros resultados de las auditorías de las verdaderas cuentas del banco– saltó el escándalo: 47 millones de pesetas de valores de clientes depositados en el Crédito se habían descontado en otros bancos, fundamentalmente en el de España. Esta fue una de las muchas irregularidades que las autoridades judiciales se encontraron en la contabilidad real de la entidad. Las “fuerzas vivas” de la ciudad se pusieron en marcha para conseguir arreglar el infortunio de alguna manera. Parece que en una reunión mantenida por algunos de los más significados financieros del momento, entre ellos el más destacado fue Horacio Echevarrieta, pidieron inicialmente a la Diputación de Bizkaia una solución al problema. La cuestión que se le planteaba a la Diputación era, que si había de arbitrar recursos para solucionar el caso, con el agujero financiero todavía por definir, no sabía si podría tener continuidad debido a que para el año siguiente habría que negociar la renovación del Concierto y un nuevo cupo. Por supuesto, se dejaba aparte la opinión de algunas significadas minorías (por ejemplo, la de Ernesto Ercoreca) quienes sostenían que igual que el accionista no regalaba el dinero a la Diputación cuando cobraba el dividendo, tampoco las arcas públicas debían de compensarles en momentos de pérdidas. El problema inmediato para la Diputación fue sin duda el que, como hemos visto, estaba inmersa en otros programas que requerían recursos ya comprometidos. El magnate Horacio Echevarrieta, importante acreedor del Crédito, sirvió de intermediario entre Gobierno y Diputación para ver cómo podían solventar el problema. Desde el Gobierno se confirmó que se renovaría el Concierto, si había “ciertos ofrecimientos”. La Diputación vizcaína, tras anunciar a las Diputaciones hermanas el problema, y su posible solución, propuso que ellas también aportaran algo al esfuerzo en la idea de así justificar en algo la contención de los cupos de sus respectivas provincias. Así, en una oferta hecha al Gobierno con fecha 1 de junio de 1925, entre los acuerdos llegados sobre los cupos y ofertas de colaboración con el Ministerio de Hacienda, encontramos los siguientes apartados: QUINTA. Las Diputaciones de Guipúzcoa y Álava contribuirán a la solución del asunto del Crédito de la Unión Minera con la aportación anual de 1.000.000 de pesetas dentro del máximum de un déficit de 60.000.000 de pesetas, del que ha de responder la de Vizcaya y a cuya Corporación provincial harán su entrega. Dicha aportación se distribuirá entre aquellas en la cuantía que juzguen conveniente, y en caso de no llegar a un acuerdo sobre este extremo, decidirá la de Vizcaya como árbi-

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tro. Si el déficit se redujera de las 60.000.000 de pesetas indicadas, la aportación de aquellas sufrirá también la disminución proporcional correspondiente al millón de pesetas ofrecido. SEXTA. Estas aportaciones de las Diputaciones revestirán el carácter de anticipo reintegrable y por consiguiente, si en algún tiempo y por cualquier motivo llegase a mejorar la situación del Banco, disminuyendo su actual déficit, las cantidades que de ellos resulten se reintegrarán a las Diputaciones con preferencia a los accionistas38.

El 6 de junio de 1925, por fin y no sin problemas, se alcanzó el acuerdo definitivo de renovación del Concierto. Como buena muestra de lo relacionado que estaba éste con el problema del Crédito de la Unión Minera se firmaron, en el mismo momento, dos actas, una referente al Concierto, y otra al ofrecimiento que hacía la Diputación de Vizcaya, una vez sabido el esfuerzo que debería hacer con los cupos desde 1927, con la ayuda de Gipuzkoa y Álava, para el pago de los créditos pasivos del Crédito de la Unión Minera, con carácter de anticipo reintegrable, por un total de 60 millones39. El nuevo cupo, el acordado para ser abonado desde 1 de enero de 1927, se aprobó por Real Decreto el 9 de junio de 1925, por lo que una vez solucionado el asunto del Concierto Económico y del cupo, les tocó a las Diputaciones hacer su parte. Al día siguiente del acuerdo en Madrid, el procurador del Crédito presentó en el Juzgado un escrito ofreciendo una fianza para cubrir del déficit de 92.120.208,90 pts. –señalado por el Juez el 6 de mayo– la suma de 60 millones, procedentes del compromiso de las Diputaciones, aunque el Juez dio un plazo hasta el 30 de junio para hacer efectiva la fianza. Antes de acabar, hay que destacar que no siempre la capacidad de la Diputación fue suficiente para aportar fondos en momentos de necesidad. En concreto, en 1932, ante la elevación del desempleo en la provincia se promovió un programa de obras públicas con el fin de dar trabajo a los parados, pero ante la falta de liquidez, se tuvo que pedir pres-

38 Acta de la Conferencia de las Diputaciones vascongadas, 1 de junio de 1925. A.A.D.V. R.E.A.C.E. 2660/2. 39 Acta de la reunión de los Comisionados vascongados con los funcionarios del Ministerio de Hacienda, 6 de junio de 1925. A.A.D.V. R.E.A.- C.E. 2660/2. Esta cláusula se activó en 2001, tras las gestiones de una Comisión Liquidadora (1926-1942) y luego de una Comisión Adjudicataria (1942-2001), cuyo último miembro falleció en enero de 2002 y cuya honradez hizo posible que, 75 años después de la quiebra, se pudiera liquidar de forma definitiva el escándalo del Crédito de la Unión Minera con la devolución a las tres Diputaciones Forales de los saldos subsistentes.

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tado el dinero (10 millones de pesetas) al Gobierno, garantizado por los propios ingresos de la Diputación. Otra vía de promoción económica, en este caso más limitada, fue la concesión de exenciones fiscales a las empresas que se establecieran en sus provincias. Más limitada porque la carga fiscal empresarial, de hecho, ya era menor que en el régimen común y podría considerarse suficiente para ejercer una posible labor de atracción de empresas. Sin embargo, sí hubo acuerdos de exención fiscal en materia de Utilidades, Contribución industrial, Timbre, Contribución territorial o Derechos Reales como el llegado en relación con Firestone Hispania. Esta empresa, establecida en Basauri en 1932, sobre una anterior empresa comercializadora de neumáticos, estuvo exenta durante cinco años del pago de ciertos tributos (el 50% de Utilidades y Contribución industrial y del total de Derechos Reales y Timbre) por acuerdo de la Diputación vizcaína40. Esta es otra muestra, por lo tanto, de las capacidades que brindó a la Corporación provincial el Concierto a la hora de llevar a cabo políticas públicas. No todo fueron parabienes, puesto que la Diputación siempre fue criticada por las fuerzas de izquierda del abuso de la contribución de consumos, lo que era evidente; las críticas en medios jurídicos por la falta de control externo (Tribunal de Cuentas o Ministerio de Gobernación) de sus cuentas o las vertidas desde provincias limítrofes respecto a su labor fuera de sus fronteras41. Es evidente la sintonía entre los dirigentes de la Diputación y la élite económica de Bizkaia –en realidad ambos términos son intercambiables– lo que redundó en beneficio de las actividades empresariales, fuera vía fiscal (de forma general por una fiscalidad menor o por subvenciones) o vía inversión en obra pública, anticipos a ferrocarriles o uso de los Miñones como fuerza pública para proteger las propiedades en las huelgas. Lo que es evidente es el resultado: en vísperas de la Guerra Civil, Vizcaya y el País Vasco con su política fiscal, en parte gracias por los

40 Quizás no fuera casualidad que uno de sus consejeros fuera Juan Olóriz, Jefe de la Oficina de Hacienda de la Diputación de Bizkaia. 41 Es paradigmática la protesta de la Diputación de Burgos, en 1906, por la presencia de un peaje en Pancorbo (provincia de Burgos) de la Diputación de Bizkaia, pero el propio Gobierno le contestó que ese peaje databa de 1765 porque la había financiado aquella institución. No desapareció hasta 1937 con la abolición del Concierto.

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impuestos concertados pero también con sus ingresos tradicionales, mantenía una densa red de carreteras, escuelas de barriada (o rurales como se conocían en Gipuzkoa), hospitales, policías provinciales (Miñones de Álava, de Bizkaia y los Miqueletes de Gipuzkoa), llevaban a cabo operaciones de crédito para financiar viviendas (y quiebras bancarias), construían carreteras, hacían campañas de atracción turística, dotaban escuelas de sordomudos, residencias de verano para niños, becaban estudios artísticos en España y en el extranjero, colaboraban en la financiación del deporte (futbol, vela, montañismo…), etc. De hecho, si comparamos los datos de los presupuestos de gastos de las Diputaciones vascas y con los de régimen común, eliminado el elemento más peculiar como es el cupo, el gasto per cápita es mucho mayor. Gráfico 8 Gasto por habitante de las Diputaciones del País Vasco y del Estado. 1886, 1917 y 1927 (pts./hab.)

80 70 60 50 40 30 20 10 0 Gasto 1886 Alava

Gasto 1917 Guipúzcoa

Navarra

Vizcaya

Gasto 1927 Total nacional

Un lector informado, se habrá dado cuenta de que hemos tratado de sobrefinanciación en relación con el régimen común, de ventajas fiscales a las empresas vascas, críticas sobre la escasa fiscalidad empresarial,

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en perjuicio de los tributos pagados por el común… y lo podrá relacionar con situaciones actuales bien presentes. Y no se equivoca, a pesar de que la formulación textual varíe, cambie el diseño de los cupos, e incluso en la actualidad haya una institución nueva, como el Gobierno Vasco (o incluso la UE), muchos de los factores de crítica de la actividad de las Diputaciones en el pasado no son diferentes de los del presente. Más de un diseño concreto, lo que parece es que el sistema de autonomía tributaria y de gasto muestra tendencias comunes a lo largo del tiempo. Bibliografía AGIRREAZKUENAGA, JOSEBA (1987): Vizcaya en el siglo XIX: las finanzas públicas de un estado emergente. Bilbao: U.P.V. AGIRREAZKUENAGA, JOSEBA; ORTIZ DE ORRUÑO, JOSE MARÍA (1988): “Las Haciendas forales en Álava, Guipúzcoa y Vizcaya entre 1800 y 1878”, Ekonomiaz, no. 910: 24. ALONSO OLEA, EDUARDO J. (1995): El Concierto Económico (1878-1937): Orígenes y formación de un Derecho histórico. Oñate: Instituto Vasco de Administración Pública. —(1995): “La política presupuestaria de la Diputación de Vizcaya. 1876-1936”, Cuadernos de Sección. Historia y Geografía. Sociedad de Estudios VascosEusko Ikaskuntza, no. 23. —(2004): “Concierto Económico y Haciendas Forales. 1937-2002”, En Dictadura, democracia y autogobierno. La nueva sociedad Vasca. 19372004. Donostia: LUR. ALONSO OLEA, EDUARDO J.; BEASCOECHEA GANGOITI, JOSÉ Mª. (1997): “Fiscalidad territorial e historia urbana en el País Vasco. Los años finales del siglo XIX”, Vasconia. Cuadernos de Sección de la Sociedad de Estudios Vascos- Eusko Ikaskuntza, no. 25: 5-36. ALONSO OLEA, EDUARDO J.; ERRO GASCA, CARMEN; ARANA PEREZ, IGNACIO (1998): Santa Ana de Bolueta, 1841-1998. Renovación y supervivencia en la siderurgia vizcaína. Bilbao: Santa Ana de Bolueta. AYUNTAMIENTO DE BILBAO (1884): Reglamentos para la Administración, recaudación y vigilancia de los Arbitrios municipales y derechos de consumo de la invicta Villa de Bilbao. Bilbao: Delmas. COMIN COMIN, FRANCISCO (1996): Historia de la Hacienda pública, I. Europa. Barcelona: Crítica. —(1996): Historia de la Hacienda pública, II. España (1808-1995). Barcelona: Crítica. DIPUTACION DE VIZCAYA (1927): Régimen del Concierto Económico y sus revisiones. Años 1878, 1887, 1894, 1900, 1906 y 1925/1926. Bilbao: Impr. de la Diputación.

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RESUMEN Las políticas públicas del siglo XIX pueden considerarse lejanas en el tiempo y en los conceptos a las actuales, sin embargo, no lo son tanto por cuanto tenemos unas instituciones dotadas de sus propios recursos (las Diputaciones), obtenidos mediante sus propios impuestos y tenemos unas crisis económicas, que se han repetido en sucesivas oleadas a lo largo de la historia del capitalismo y cuyos efectos se han sentido en el País Vasco con intensidades y velocidades distintas. Se trata de ver el uso de la especificidad, en el marco de la hacienda española, foral primero y luego concertada desde las Diputaciones del País Vasco, para incidir en la solución de distintas cuestiones coyunturales: impulso a la construcción de ferrocarriles, apoyo a las empresas desde la tributación, solución del problema del paro, quiebras bancarias, etc. Esto fue posible, precisamente, porque las Diputaciones de Alava, Gipuzkoa y Bizkaia mantuvieron unos sistemas tributarios propios con sus propios ingresos y con ellos mantuvieron una gran libertad de la política de gasto. Palabras clave: Historia del País Vasco. Fueros. Concierto Económico. Crisis económica. Políticas públicas. SUMMARY The public policies of the 19th century can be considered to be distant in regards to time and current concepts, nevertheless, they are not as much since we have a few institutions which are provided with their own resources (the Chartered Governments), obtained by means of his own taxes and we have a few economic crisis which have repeated themselves in large successive waves throughout the along the history of capitalism and whose effects have been felt in the Basque Country with intensity and different speed. It is a matter of seeing the use of the specifics within the frame of the Spanish revenue system, statutory estate first and then coordinated from the Chartered Governments of the Basque Country, to affect the solution of an array of common matters: I state that following be fostered the construction of railroads, I support companies regarding taxation, a solution to the unemployment problem, bank bankruptcies, and so on. This was possible, precisely because the Chartered Governments of Alava, Gipuzkoa and Biscay maintained their own revenue systems with their own incomes and with these they subsequently had greater freedom in their expense policy. Key words: History of the Basque Country. Foral Rights. Economic Agreement. Economic crisis. Public policies.

BOLETIN DE ESTUDIOS ECONOMICOS Vol. LXV - N.º 201 - Diciembre 2010 (Páginas 563-586)

CONCIERTO ECONÓMICO Y PIB Aitor Rodriguez-Anabitarte Aizpeolea Profesor Asociado de la Escuela Universitaria de Estudios Empresariales de Donostia-San Sebastián (EHU-UPV)

1. Introducción El Concierto Económico Vasco, desde su primera versión de 1876 (Ley de 21 de julio de 1876) hasta la última modificación sustancial de 2007 (Ley 28/2007, de 25 de octubre) tiene un objetivo principal que no es otro que arbitrar un sistema por el que los Territorios Forales de Alava, Gipuzkoa y Bizkaia (desde el año 1978 constituidos en la Comunidad Autónoma de Euskadi) pagasen los impuestos al Estado Español. Las diferencias entre aquella primera versión del Concierto de 1876 y cualquiera de las diferentes regulaciones de los Conciertos vigentes desde el año 1981 son considerables. Los diferentes textos del Concierto Económico del siglo XIX destacan, por encima de cualquier otro aspecto, la determinación del cupo para contribuir al sostenimiento de las cargas públicas del Estado, para lo cual dice la propia norma: “se tomarán como base de datos y antecedentes de otras provincias, que se hallen en iguales condiciones o parecidas que las que se trata por su producción y su riqueza”. En esta línea, se determinan por cada Territorio los cupos de contribución de inmuebles, cultivo y ganadería, industrial y de comercio. Por último se detallan las figuras tributarias en vigor en ese periodo: – Impuesto de derechos reales y transmisión de bienes – Renta del papel sellado con recargo – Impuesto de consumos y cereales – Impuesto de consumo sobre la sal – Impuestos de cedulas personales, minas y sobre tarifas de viajeros y mercancías. – Etc.

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Por otro lado, el Concierto Económico desarrollado con posterioridad al Estatuto de Autonomía de Gernika de 1979 (Ley Orgánica 3/1979, de 18 de diciembre) si bien mantiene una buena parte del texto, dedicada a la determinación del cupo a pagar por la Comunidad Autónoma de Euskadi, la mayor parte del texto normativo está destinada a las figuras tributarias concertadas. El concepto de cupo ha sufrido una gran variación desde su primera redacción en 1876 y la realizada en el Estatuto de Gernika y los Conciertos Económicos posteriores; se ha pasado de la definición de cupo como los ingresos posibles que la Hacienda Estatal hubiese obtenido en aquellos territorios de características similares a Alava, Bizkaia y Gipuzkoa, a la nueva definición de cupo como el pago realizado por la Comunidad Autónoma al Estado en concepto de cargas no asumidas por la CAE. 2. Modalidades de Financiación de las Comunidades: Modelo Concierto versus Modelo General En el Estado Español, y desde el punto de vista de la financiación, existen dos tipos de Comunidades Autónomas (CC.AA.) claramente diferenciadas: las comunidades autónomas llamadas de régimen común y las denominadas comunidades de régimen foral. 2.1. Régimen común La Constitución Española dispone en el articulo 156 la autonomía financiera de las CC.AA. al señalar que: “ las Comunidades autónomas gozarán de autonomía financiera para el desarrollo y ejecución de sus competencias con arreglo a los principios de coordinación con la Hacienda Estatal y de la solidaridad entre todos los españoles”. En la actualidad, la financiación de las Comunidades Autónomas de régimen común se rige por la Ley 22/2009, de 18 de diciembre, por la que se regula el sistema de financiación de las Comunidades de régimen común y ciudades con Estatuto de Autonomía. Los recursos del sistema de financiación de régimen común incluyen los siguientes componentes: 1.- Los tributos cedidos: a. Impuesto sobre Transmisiones Patrimoniales y Actos Jurídicos Documentados, Impuesto sobre Sucesiones y Donaciones; Tributos sobre el Juego y Tasas afectas a los servicios transferidos.

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b. Impuesto sobre las Ventas Minoristas de Determinados hidrocarburos y del Impuesto Especial sobre determinados medios de transporte. c. La tarifa autonómica del Impuesto sobre la Renta de las Personas Físicas, que asciende al 50% del rendimiento del impuesto. d. Cesión del 50% de la recaudación liquida por Impuesto sobre el valor añadido. e. Cesión del 58% de la recaudación liquida por los Impuestos Especiales de Fabricación sobre la cerveza (sobre el vino y Bebidas Fermentadas), sobre el Alcohol y Bebidas derivadas, sobre Hidrocarburos y sobre las Labores del Tabaco. f. Cesión del 100% de la recaudación liquida por el Impuesto sobre la Electricidad. 2. La transferencia del Fondo de Garantía de Servicios Públicos Fundamentales. Se concretan los recursos que constituyen este Fondo (el 75% de la capacidad tributaria de las Comunidades Autónomas y la aportación del Estado) así como los criterios de reparto: Cuadro 1 VARIABLES Población Superficie Dispersión Insularidad Población protegida 7 grupos de edad Población mayor de 65 Población entre 0 y 16

PONDERACION 30% 1,8% 0,6% 0,6% 38% 8,5% 20,5%

3. El Fondo de Suficiencia Global constituye un recurso de cierre del sistema, asegurando que las necesidades globales de financiación de cada comunidad autónoma se cubren con su capacidad tributaria, la transferencia del Fondo de Garantía y el propio Fondo de Suficiencia. 2.2. Régimen Foral La Disposición Adicional Primera de la Constitución establece el respeto a los derechos históricos de los territorios forales dentro del marco de la propia Constitución y de los Estatutos de Autonomía.

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Tanto el Estatuto de Gernika como la Ley de Amejoramiento del Régimen Foral de Navarra, establecen que las relaciones de orden tributario y financiero entre estos territorios forales y el Estado vendrán reguladas por el sistema de Concierto (Vasco) o Convenio (Navarro). En el régimen foral, el sistema de financiación se caracteriza porque los Territorios Históricos de Euskadi y la Comunidad Foral de Navarra, tienen potestad para mantener, establecer y regular su régimen tributario. Por tanto, supone la exacción, gestión, liquidación, recaudación e inspección de la mayoría de los impuestos estatales (todos excepto los derechos de importación y los gravámenes a la importación en los Impuestos Especiales y en el Impuesto sobre el Valor Añadido) corresponde a cada uno de los Territorios Históricos de Euskadi y a la Comunidad Foral de Navarra. La recaudación de estos impuestos se realiza por dichos territorios y por su parte, la Comunidad Autónoma contribuye a la financiación de las cargas generales del Estado no asumidas, a través de una cantidad denominada “cupo” o “aportación”. El cupo o aportación se fija cada cinco años y se actualiza anualmente mediante aplicación al importe fijado en el año base de un índice de actualización. Dicho índice es el incremento de la recaudación líquida obtenida por el Estado en tributos convenidos o concertados desde el año base hasta el año de cálculo. Tanto el cupo como la aportación se liquidan periódicamente y se aplican al Presupuesto de Ingresos del Estado. 3. Producto Interior Bruto: Componentes. Evolución Histórica Los datos correspondientes al PIB de la Comunidad Autónoma Vasca en millones de euros son los siguientes: Los incrementos del PIB correspondientes al periodo 1995-2008 demuestran un crecimiento sostenido y continuado. Por otro lado, los diferentes sectores que componen el PIB han sufrido una evolución claramente diferenciada, el sector primario pierde claramente peso y sufre una evolución claramente negativa mientras que, en el otro extremo, el peso del sector servicios no para de crecer pasando del 53% al 58% del PIB. La variación interanual del PIB de la CA de Euskadi correspondiente al periodo 1995-2009 ha sido la siguiente:

2005

2006

2007

2008 2009(A)

418,7

232,0

6.544,2 521,9

7.135,3

7.657,2

5.004,5

554,2

8.199,5

8.753,8

5.249,6

5.866,8

6.572,2

6.957,7

7.542,6

8.004,4

8.475,9

9.131,9

9.995,0 10.978,3 11.539,7

366,8

449,1

517,0

398,0

198,1

348,4

343,0

402,9

202,8

393,2

176,1

9.324,4 10.468,4 11.171,6 12.143,9 13.291,2 14.692,2 16.079,8 17.590,7 19.254,6 19.123,1 16.208,3

9.691,1 10.917,5 11.688,6 12.541,9 13.489,3 15.040,6 16.422,8 17.993,6 19.457,4 19.516,3 16.384,3

5.641,3

489,7

435,5

364,6

Base 2005 Fuente: Eustat. (A) Avance.

2.789,7

2.998,2

1.893,3

3.376,3

3.743,3

2.027,9 2.233,2

4.237,2

2.506,5

4.234,4

2.920,6

4.443,8

3.241,9

4.912,7

3.788,5

5.556,4

4.167,4

6.178,8

4.557,7

6.857,5

4.941,7

7.077,8

5.816,0

6.218,0

5.685,7

5.330,7

5.421,5

28.637,9 30.545,3 32.727,9 35.686,1 38.580,8 41.647,3 43.930,7 46.226,3 49.241,8 53.305,4 57.289,1 61.760,6 66.427,5 67.924,5 64.568,1

480,4

PIB a precios de mercado

489,3

2.573,5

515,8

Impuestos netos sobre los productos

497,6

26.064,4 27.755,6 29.729,6 32.309,8 34.837,4 37.410,1 39.696,2 41.782,5 44.329,0 47.749,0 51.110,3 54.903,1 59.349,6 61.706,5 59.237,4

511,3

15.714,8 16.953,1 18.136,1 19.482,1 21.032,2 22.552,9 24.003,6 25.461,1 27.087,8 28.914,7 30.825,1 33.365,2 36.044,7 38.392,1 39.107,0

493,3

VAB a precios básicos

527,9

9.222,0 10.220,3 10.950,5 11.822,9 12.278,7 12.568,3 12.955,2 14.151,1 15.238,2 16.115,8 16.999,3 17.193,3 14.364,3

621,5

Ramas de los servicios

1.812,8

8.539,5

579,5

8.111,2

478,3

1.778,3

450,3

Construcción

460,1

28.637,9 30.545,3 32.727,9 35.686,1 38.580,8 41.647,3 43.930,7 46.226,3 49.241,8 53.305,4 57.289,1 61.760,6 66.427,5 67.924,5 64.568,1

Ramas industriales

Ramas agraria y pesquera

PIB a precios de mercado

Importación de bienes y servicios 17.996,7 19.204,4 21.522,1 23.715,6 25.385,1 28.990,9 30.301,3 30.803,2 31.727,1 35.599,4 38.590,0 42.792,3 46.447,0 48.896,7 38.213,3

Exportación de bienes y servicios 17.776,6 18.962,0 21.317,5 23.798,0 25.435,3 28.873,6 29.522,5 29.644,6 30.077,3 33.344,5 35.764,6 39.419,7 43.001,6 44.914,9 34.718,3

- Variación de existencias

6.776,2

4.884,3

5.709,9

2004

- Formación bruta de capital fijo

2003

6.128,6

2002

Formación bruta de capital

2001

4.601,9

2000

18.127,5 19.127,1 20.270,8 21.600,3 23.198,1 24.980,2 26.448,8 27.885,3 29.859,7 32.515,3 35.215,8 38.007,8 40.420,4 41.411,7 40.139,0

1999

- Gasto en consumo final de las AAPP

1998

22.729,4 24.011,4 25.275,2 26.850,0 28.839,5 30.847,1 33.021,0 34.843,0 37.402,3 40.519,7 43.691,7 47.139,7 50.415,5 52.390,0 51.678,8

1997

- Gasto en consumo final de los hogares

1996

Gasto en consumo final

1995

Cuadro 2

CONCIERTO ECONÓMICO Y PIB 567

568

AITOR RODRIGUEZ-ANABITARTE AIZPEOLEA

Cuadro 3 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008

Gasto en consumo final - Gasto en consumo final de los hog. - Gasto en consumo final de las AAPP Formación bruta de capital - Formación bruta de capital fijo - Variación de existencias Exportación de bienes y servicios

2009 (A)

5,6

5,3

6,2

7,4

7,0

5,5

7,3

8,3

7,8

7,9

6,9

3,9

-1,4

5,5

6,0

6,6

7,4

7,7

5,9

5,4

7,1

8,9

8,3

7,9

6,3

2,5

-3,1

6,1

2,5

4,9

7,5

3,0

12,0

5,9

8,4

6,1

5,9

7,7

9,5

9,8

5,1

10,6 13,0 14,3 10,7 12,7

7,1

7,3

7,6

11,5

9,2

9,6

8,1

0,3

-16,0

14,6

6,7

8,7

9,4

10,5

9,4

9,5

-0,7

-44,6 124,9 6,2 -33,8 22,5 15,1 -23,0 -50,2 75,9 -1,6 17,5 -49,7 93,9

9,0

14,9 13,7 12,3

6,7

12,4 11,6

6,9

13,5

2,2

0,4

1,5

10,9

7,3

10,2

9,1

4,4

-22,7

6,7

12,1 10,2 7,0

14,2

4,5

1,7

3,0

12,2

8,4

10,9

8,5

5,3

-21,8

6,7

7,1

9,0

7,9

5,5

5,2

6,5

8,3

7,5

7,8

7,6

2,3

-4,9

-2,1

6,2

21,2 7,2 -15,1 -6,5

3,6

-2,7

3,7

-5,1

-1,8

1,9 -11,1 -16,3

5,3

7,0

10,8 7,1

2,4

3,1

9,2

7,7

5,8

5,5

1,1

-16,5

Construcción

1,9

4,4

7,1 10,1 12,2 16,5 11,0 16,9 10,0

9,4

8,4

17,7 -2,2

-4,6

Ramas de los servicios VAB a precios básicos Impuestos netos sobre los productos PIB a precios de mercado

7,9

7,0

7,4

7,0

7,2

6,4

6,1

6,4

6,7

6,6

8,2

8,0

6,5

1,9

6,5

7,1

8,7

7,8

7,4

6,1

5,3

6,1

7,7

7,0

7,4

8,1

4,0

-4,0

8,4

7,5

12,6 10,9 13,2 -0,1

4,9

10,6 13,1 11,2 11,0

3,2 -12,1 -14,3

6,7

7,1

9,0

5,2

6,5

7,6

Importación de bienes y servicios PIB a precios de mercado Ramas agraria y pesquera Ramas industriales

8,1

8,0

7,9

3,9

5,5

8,3

7,5

7,8

2,3

-4,9

Base 2005 Fuente:Eustat. (A) Avance.

Es interesante analizar la diferente evolución de los diferentes componentes del PIB; crecimientos muy importantes (superiores al 16%) en el sector de la construcción que coinciden con el periodo inicial de la crisis con decrecimientos -2,2,% y -4,6%. Las ramas industriales y de servicios muestran una variación más sostenida y equilibrada.

Base 2005 Fuente: Eustat. (A) Avance.

Álava Agropesquero Industria Construcción Servicios VAB a precios básicos Impuestos netos sobre los productos Bizkaia Agropesquero Industria Construcción Servicios VAB a precios básicos Impuestos netos sobre los productos Gipuzkoa Agropesquero Industria Construcción Servicios VAB a precios básicos Impuestos netos sobre los productos TOTAL

2000

6.974,4 228,9 2.411,1 365,5 3.287,8 6.293,3 681,0 20.775,9 181,8 4.990,9 1.483,8 11.982,3 18.638,9 2.137,0 13.897,0 117,2 4.420,9 657,1 7.282,7 12.477,8 1.419,2 41.647,3

2001 7.279,4 156,3 2.511,3 425,1 3.483,3 6.576,1 703,3 21.875,5 203,4 5.109,9 1.720,4 12.751,5 19.785,2 2.090,4 14.775,8 133,6 4.657,5 775,1 7.768,8 13.335,0 1.440,8 43.930,7

2002 7.690,2 159,1 2.595,8 465,3 3.706,1 6.926,2 764,0 23.080,0 216,8 5.175,1 1.941,4 13.592,4 20.925,8 2.154,2 15.456,0 135,4 4.797,4 835,2 8.162,6 13.930,5 1.525,6 46.226,3

8.131,5 137,0 2.673,8 562,1 3.948,7 7.321,6 809,9 24.759,7 232,2 5.372,5 2.268,6 14.454,8 22.328,1 2.431,6 16.350,6 128,5 4.908,9 957,8 8.684,2 14.679,4 1.671,2 49.241,8

2003

Cuadro 4 2004 9.077,7 149,3 3.090,4 597,0 4.290,5 8.127,2 950,5 26.733,4 209,5 5.825,0 2.497,5 15.438,2 23.970,2 2.763,2 17.494,3 157,1 5.235,8 1.072,9 9.186,0 15.651,7 1.842,7 53.305,4

2005 9.670,4 160,4 3.226,7 667,4 4.606,9 8.661,3 1.009,1 28.951,0 190,9 6.410,5 2.712,7 16.470,6 25.784,7 3.166,3 18.667,8 138,1 5.601,0 1.177,7 9.747,6 16.664,3 2.003,5 57.289,1

2006 10.309,3 146,1 3.345,6 724,5 4.986,9 9.202,9 1.106,4 31.096,6 186,4 6.692,5 2.849,6 17.796,4 27.524,9 3.571,8 20.354,7 148,0 6.077,7 1.367,6 10.582,0 18.175,4 2.179,4 61.760,6

2007 10.992,8 147,3 3.478,7 844,8 5.376,2 9.847,0 1.145,8 33.538,1 201,7 7.014,6 3.416,7 19.287,6 29.920,7 3.617,4 21.896,5 140,6 6.506,0 1.554,5 11.380,9 19.582,0 2.314,6 66.427,5

2008 11.289,6 134,8 3.542,1 832,0 5.747,2 10.256,2 1.033,4 34.399,9 180,4 7.187,4 3.318,7 20.584,0 31.270,5 3.129,4 22.235,0 120,2 6.463,8 1.535,0 12.060,9 20.179,8 2.055,2 67.924,5

10.525,4 88,5 2.980,6 769,2 5.808,8 9.647,1 878,2 32.925,0 169,8 5.923,7 3.161,6 21.008,5 30.263,6 2.661,4 21.117,7 106,3 5.460,0 1.490,8 12.289,6 19.346,7 1.771,0 64.568,1

2009(A)

CONCIERTO ECONÓMICO Y PIB 569

570

AITOR RODRIGUEZ-ANABITARTE AIZPEOLEA

Por otro lado, es interesante conocer la distribución del PIB de la CA de Euskadi por cada uno de los Territorios Históricos (ver Cuadro 4). Teniendo en cuenta la diferente composición de los sectores productivos en el PIB de cada Territorio histórico cabe deducir evoluciones diferenciadas, sin embargo las variaciones producidas muestran patrones de conducta muy similares en los tres territorios. La distribución anterior por territorios históricos y representada su evolución por tasas corrientes: Cuadro 5

2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009(A) Álava Agropesquero Industria

7,5

4,4

-22,4 -31,7

5,6

5,7

11,6

6,5

6,6

2,7

-6,8

1,8 -13,9

8,0

7,4

-9,0

0,9

-8,5

-34,3

8,2

4,2

3,4

3,0

15,6

4,4

3,7

4,0

1,8

-15,9

14,7

16,3

9,4

20,8

6,2

11,8

8,6

16,6

-1,5

-7,6

Servicios

8,0

5,9

6,4

6,5

8,7

7,4

8,2

7,8

6,9

1,1

VAB a precios básicos

6,9

4,5

5,3

5,7

11,0

6,6

6,3

7,0

4,2

-5,9

Impuestos netos sobre los productos

13,6

3,3

8,6

6,0

17,4

6,2

9,6

3,6

-9,8

-15,0

8,2

5,3

5,5

7,3

8,0

8,3

7,4

7,9

2,6

-4,3

-10,5

11,9

6,6

7,1

-9,8

-8,9

-2,3

7,1

2,4

1,3

3,8

8,4

10,1

4,4

4,8

2,5

-17,6 -4,7

Construcción

Bizkaia Agropesquero Industria Construcción

8,2 -10,6

-5,9

12,6

15,9

12,8

16,9

10,1

8,6

5,0

19,9

-2,9

Servicios

7,6

6,4

6,6

6,3

6,8

6,7

8,0

8,4

6,7

2,1

VAB a precios básicos

7,7

6,1

5,8

6,7

7,4

7,6

6,7

8,7

4,5

-3,2

Impuestos netos sobre los productos

13,4

-2,2

3,1

12,9

13,6

14,6

12,8

1,3 -13,5

-15,0

Gipuzkoa

7,8

6,3

4,6

5,8

7,0

6,7

9,0

Agropesquero

-5,0

14,0

1,3

-5,1

22,3 -12,1

7,2

8,8

5,4

3,0

2,3

6,7

6,0

8,5

7,0

-0,6

-15,5 -2,9

Industria Construcción

7,6

1,5

-5,0 -14,5

-5,0 -11,5

10,1

18,0

7,7

14,7

12,0

9,8

16,1

13,7

-1,3

Servicios

6,3

6,7

5,1

6,4

5,8

6,1

8,6

7,5

6,0

1,9

VAB a precios básicos

7,2

6,9

4,5

5,4

6,6

6,5

9,1

7,7

3,1

-4,1

Impuestos netos sobre los productos

12,7

1,5

5,9

9,5

10,3

8,7

8,8

6,2 -11,2

-13,8

7,9

5,5

5,2

6,5

8,3

7,5

7,8

7,6

TOTAL

Base 2005 Fuente: Eustat. (A) Avance.

2,3

-4,9

1996

Gasto en consumo final 349.268 368.474 - Gasto en consumo final 265.046 279.725 de los hogares - Gasto en consumo final 3.354 3.508 de las ISFLSH - Gasto en consumo final 80.868 85.241 de las AAPP Formación bruta de capital 97.926 102.849 - Formación bruta de ca- 96.250 101.463 pital fijo - Variación de existencias 1.676 1.386 Exportación de bienes y 100.104 111.945 servicios Importación de bienes y 100.093 109.413 servicios PIB a precios de mercado 447.205 473.855 Ramas agraria y pesquera 18.568 22.199 16.159 16.593 Ramas energéticas 74.147 78.906 Ramas industriales 30.874 31.431 Construcción 272.599 286.786 Ramas de los servicios Impuestos netos sobre los 34.858 37.940 productos PIB a precios de mercado 447.205 473.855 Remuneración de asala- 218.493 232.195 riados Excedente de explotación 190.409 200.427 bruto / Renta mixta bruta Impuestos sobre la produc- 38.303 41.233 ción y las importaciones PIB a precios de mercado 447.205 473.855 Base 2000 Fuente: INE. (A) Avance.(P) Provisional

1995

2002

2003

2004

2005

2006

2007

579.942 23.470 15.304 96.766 41.252 348.283

630.263 24.984 15.802 103.415 47.584 378.775

680.678 26.310 16.488 108.985 54.970 411.499

729.206 26.586 17.193 111.846 62.452 443.440

782.929 28.008 19.088 115.154 70.265 474.417

841.042 27.365 20.330 119.555 80.480 508.939

2.001

908.792 26.011 22.790 125.014 93.808 546.153

882

350.635

288.016

269.026

246.364

4.409

252.961

257.370

222.782

9.870

586.554

819.206

92.113

74.215

441.918 109.437

208.224 221.686 235.308 255.488 280.393 303.245 325.728 352.121 378.983 410.363 45.544 50.634 57.209 62.599 65.578 70.700 78.640 87.819 98.977 109.373

93.581

463.250

531.293

76.404

460.711

516.799

503.921 539.493 579.942 630.263 680.678 729.206 782.929 841.042 908.792 984.284 1.053.537 1.088.124 1.053.914

502.182

250.153 267.173 287.425 312.176 334.707 355.261 378.561 401.102 430.832 464.548

503.921 539.493 579.942 630.263 680.678 729.206 782.929 841.042 908.792 984.284 1.053.537 1.088.124 1.053.914

108.713

984.284 1.053.537 1.088.124 1.053.914 24.471 27.201 26.494 25.955 23.219 24.905 28.360 28.208 132.633 138.774 141.310 121.917 105.823 112.040 113.511 105.522 590.680 641.904 686.336 698.097

42.239 47.777 54.867 59.703 62.426 67.689 75.997 84.373 95.016 107.458

539.493 23.910 15.915 91.049 36.139 324.703

1.599

354.119

503.921 23.153 16.785 85.532 32.848 303.364

2.577

128.193 145.054 165.412 202.706 211.333 214.752 224.681 251.800 281.383 321.945

2.419

4.684

2.812

3.179

3.233

283.331

2.196

3.799

1.193

311.830

132.556 143.860 154.677 182.992 194.142 199.280 206.084 218.201 233.387 259.129

316.514

9.785

323.243

8.047

326.422

7.259

111.185 126.529 145.695 165.618 179.385 194.188 214.399 237.806 267.924 304.968

6.743

109.992 124.333 142.462 162.806 176.966 191.611 212.800 235.805 267.042 301.169

6.480

212.279

5.987 193.474

5.426

88.048 93.400 99.616 108.360 116.190 125.397 135.919 149.756 163.740 177.536

4.753

9.359

4.096

612.165

834.229

2008(P) 2009(A)

8.548

3.764

595.070

2001

Cuadro 6 2000

296.561 316.662 340.613 370.573 396.307 418.613 444.465 479.820 517.077 556.048

1999 797.903

1998

388.373 414.158 444.982 484.359 518.484 550.490 587.127 636.835 688.864 742.132

1997

CONCIERTO ECONÓMICO Y PIB 571

572

AITOR RODRIGUEZ-ANABITARTE AIZPEOLEA

Por otro lado, podemos comparar los datos correspondientes al conjunto del Estado: Evolución del PIB en millones de euros corrientes (ver Cuadro 6). La variación interanual del PIB del conjunto del Estado correspondiente al periodo 1995-2009 ha sido la siguiente: Cuadro 7

1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007

2008 2009 (P) (A)

Gasto en consumo final

5,5

5,4

6,6

7,4

8,8

7,0

6,2

6,7

8,5

8,2

7,7

7,5

4,6

-1,8

- Gasto en consumo final de los hogares

5,5

6,0

6,8

7,6

8,8

6,9

5,6

6,2

8,0

7,8

7,5

7,0

2,9

-4,2

- Gasto en consumo final de las ISFLSH

4,6

7,3

8,8 16,0 14,2 10,3

8,2

4,1

7,7 10,9

6,2

9,5

4,6

0,9

- Gasto en consumo final de las AAPP

5,4

3,3

6,1

8,8

7,2

7,9

8,4 10,2

8,4

9,0

9,7

4,9

Formación bruta de capital

5,0

8,1 13,8 15,1 13,7

8,3

8,3 10,4 10,9 12,7 13,8

7,0 -3,0 -18,7

- Formación bruta de capital fijo

5,4

8,4 13,0 14,6 14,3

8,7

8,3 11,1 10,8 13,2 12,8

7,3 -3,5 -18,9

- Variación de existencias Exportación de bienes y servicios Importación de bienes y servicios PIB a precios de mercado Ramas agraria y pesquera Ramas energéticas

11,8 18,4

8,5

6,7

9,3

7,5 18,3

6,1

2,6

3,4

5,9

9,3 17,2 13,2 14,0 22,5

4,3

1,6

4,6 12,1 11,7 14,4 10,0 -1,0 -23,3

6,0

6,3

7,1

7,5

8,7

8,0

7,1

7,4

3,3

-3,1

19,6

4,3

3,3 -1,8

6,5

5,3

1,0

5,3 -2,3 -4,9 -5,9 11,2 -2,6

-2,0

7,4

7,0 11,0

9,3

8,1

8,3

7,0

1,7 -14,5

2,7

1,2 -5,2 -3,8

3,3

4,3

4,3 11,0

6,5 12,1

1,9

7,3 13,9

Ramas industriales

6,4

8,4

6,9

5,4

2,6

3,8

6,1

4,6

1,8 -13,7

Construcción

1,8

4,5 10,0 14,1 15,3 15,5 13,6 12,5 14,5 16,6 12,8

5,9

1,3

-7,0

Ramas de los servicios Impuestos netos sobre los productos PIB a precios de mercado Remuneración de asalariados Excedente de explotación bruto / Renta mixta bruta Impuestos sobre la producción y las importaciones PIB a precios de mercado

5,2

5,8

8,7

6,9

1,7

6,5

3,0

8,6

7,8

8,8 11,3 13,1 14,8

8,8

4,6

8,4 12,3 11,0 12,6 13,1

1,2 -15,3 -19,4

6,0

6,3

7,1

7,5

8,7

8,0

7,1

7,4

8,1

8,3

7,0

3,3

-3,1

6,3

7,7

6,8

7,6

8,6

7,2

6,1

6,6

6,0

7,4

7,8

8,1

5,8

-2,7

5,3

3,9

6,5

6,1

8,6

9,7

8,1

7,4

8,1

7,6

8,3

7,7

4,8

-0,5

7,6 10,5 11,2 13,0

9,4

4,8

7,8 11,2 11,7 12,7 10,5

0,1 -14,5 -18,4

6,0

8,7

8,0

7,1

7,0

7,5

Base 2000. Fuente: INE. (A) Avance. (P) Provisional.

7,4

7,3

7,4

7,3

8,1

8,2

-0,5

8,8

7,1

7,0

4,6

7,3

6,3

7,0

6,3

8,3

3,3

-3,1

2005 2006(P) 2007 (P) 2008 (A)

2009 (1ª Est.)

6.617,2

7.124,2

7.779,3

8.481,5

9.148,1

9.741,0 10.491,5 11.424,5 12.359,5

13.336,9

35.040,5

55.981,7

13.479,6

41.411,3

26.327,4

22.736,1

32.473,4

457,3

Extra-Regio

9.319,0

9.976,9 10.932,6 11.643,0 12.458,3 13.306,9 14.266,5 15.390,7 16.576,0

460,6

637,8

690,3

3.602,8

460,2

677,7

735,3

3.855,5

479,8

739,7

805,1

4.117,3

498,4

799,9

874,8

4.395,8

538,0

863,7

949,3

4.800,1

543,8

917,9

1.005,2

5.120,8

529,7

977,9

1.079,4

5.416,7

477,7

1.062,0

1175,6

5.867,5

553,1

1.149,8

1261,2

6.224,1

6.30%

6.24%

6.25%

6.31%

6.35%

6.30%

6.26%

6.20%

6.15%

6.14%

Fuente: INE. Contabilidad Regional de España.(P) Provisional. (A) Avance. (1ª Est.) Primera estimación.

Euskadi/España

8.757,0

604,9

1.241,0

1348,8

6.694,6

685,6

1.351,8

1454,9

7.246,6

723,1

1.442,0

1558,4

7.731,2

65.062,3

17.722,3

26.995,5

751,6

1.494.,8

1611,8

8.033,6

68.281,5

18.544,1

27.943,7

56.290,2

18.033,7

773,6

1.495,9

1.611,1

7.825,0

65.492,5

18.245,5

27.017,9

54.686,0

17.608,7

6.16%

6.17%

6.18%

6.27%

6.23%

447.205,0 473.855,0 503.921,0 539.493,0 579.942,0 630.263,0 680.678,0 729.206,0 782.929,0 841.042,0 908.792,0 984.284,0 1.052.730,0 1.088.502,0 1.051.151,0

619,2

Melilla

3.418,7

668,6

España

8.145,5

28.171,5 29.564,9 31.495,6 34.032,0 36.801,7 39.737,9 42.579,3 45.219,9 48.113,5 51.610,9 55.943,9 60.764,9

7.606,1

Ceuta

Rioja (La)

País Vasco

Navarra

54.072,8

17.391,7

10.265,0 10.911,2 11.860,8 12.796,1 13.719,0 15.202,1 16.576,7 18.053,8 19.702,6 21.204,6 23.262,3 25.207,9

9.727,0 10.540,2 11.291,7 12.090,8 13.001,6 13.958,1 15.218,3 16.243,7

Murcia

9.038,3

74.857,8 79.593,7 85.384,7 93.521,2 101.371,4 111.204,5 120.676,8 129.375,0 138.527,6 148.809,2 160.663,3 174.684,5 186.671,4 193.477,9 189.059,6

8.509,1

Madrid

8.149,4

25.138,5 26.229,0 27.508,6 28.981,3 30.759,2 32.703,1 34.938,6 37.255,8 39.882,5 42.892,0 46.439,3 50.338,2

7.737,7

42.245,4 44.772,1 48.191,4 52.007,4 55.905,1 60.985,3 66.476,6 71.280,3 76.242,6 81.873,3 88.452,1 96.040,3 102.573,2 105.554,2 101.608,3

84.245,9 90.397,9 95.893,3 101.700,7 109.998,9 119.123,6 128.643,4 137.308,3 147.281,8 158.191,0 169.995,4 184.328,7 197.118,8 202.805,9 195.402,7

36.448,2

58.067,8

14.027,7

43.248,7

27.334,6

23.752,8

34.088,3

Galicia

Cataluña Comunidad Valenciana Extremadura

35.490,4

6.144,8

56.392,7

5.833,5

27.369,9 28.516,4 29.498,3 30.830,2 32.707,2 34.834,7 37.166,3 39.756,3 42.570,8 45.622,3 48.991,4 52.653,1

5581,0

Castilla-La Mancha 15.808,9 16.800,4 17.660,1 18.895,0 19.851,0 21.330,2 22.978,6 24.574,4 26.580,8 28.320,1 30.648,1 33.113,0

Castilla y León

Cantabria

41.805,6

26.130,3

22.905,7

32.831,1

17.071,2 18.086,5 19.376,0 21.134,9 23.515,0 25.312,8 27.670,3 29.789,4 32.112,0 34.165,9 36.642,4 39.274,4

2004

Canarias

2003

10.289,7 11.005,4 12.117,9 13.151,5 14.559,1 16.110,0 17.474,7 18.581,9 19.609,1 21.010,7 22.660,8 24.473,4

2002

Baleares

2001

10.824,1 11.211,4 11.571,7 12.355,3 12.723,9 13.895,9 14.956,9 15.882,3 16.851,5 18.002,4 19.568,3 21.365,2

2000

14.618,9 15.519,4 16.496,2 17.247,7 18.105,4 19.576,0 20.963,4 22.687,3 24.293,3 25.957,4 27.956,1 30.295,5

1999

Asturias

1998

60.209,7 63.726,6 67.726,8 71.723,4 76.528,4 83.843,6 90.572,4 97.741,0 106.528,8 115.478,0 125.645,9 135.826,8 144.774,8 148.710,9 142.874,2

1997

Aragón

1996

Andalucía

1995

Cuadro 8

CONCIERTO ECONÓMICO Y PIB 573

574

AITOR RODRIGUEZ-ANABITARTE AIZPEOLEA

Dado que el PIB de España tiene una distribución por sectores de actividad diferente del de la CA de Euskadi, la comparación entre ambas se limita a las variaciones interanuales del PIB y la comentaremos mas adelante junto con otras referencias internacionales. Si los datos del Estado correspondientes al PIB los diferenciamos por Comunidades Autónomas, tenemos la siguiente serie de valores (ver Cuadro 8). En este cuadro, entre otras conclusiones, podemos ver la evolución real del peso relativo de la economía de la Comunidad Autónoma de Euskadi respecto de la total de España y podemos asegurar sin un margen de error apreciable que ha permanecido constante en el periodo 1995-2009 (en el margen 6,15%-6,30%). Si por otra parte comparamos la evolución de la economía de la CA de Euskadi (en tasa corriente) con el entorno internacional: Cuadro 9 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009

País Vasco

3,5

3,0

4,8

5,9

4,8

5,2

3,3

2,4

3,1

3,7

4,0

4,4

4,2

1,3 -3,8

España

5,0

2,4

3,9

4,5

4,7

5,0

3,6

2,7

3,1

3,3

3,6

4,0

3,6

0,9 -3,7

Zona Euro 16

---

1,6

2,6

2,8

2,9

3,9

1,9

0,9

0,8

2,2

1,7

3,0

2,8

0,5 -4,1

Union Europea 27

---

1,8

2,7

3,0

3,1

3,9

2,0

1,2

1,3

2,5

2,0

3,2

3,0

0,5 -4,2

Reino Unido

3,1

2,9

3,3

3,6

3,5

3,9

2,5

2,1

2,8

3,0

2,2

2,8

2,7 -0,1 -5,0

Francia

2,1

1,1

2,2

3,5

3,3

3,9

1,9

1,0

1,1

2,5

1,9

2,2

2,4

0,2 -2,6

Alemania

1,9

1,0

1,8

2,0

3,2

1,2

0,0 -0,2

1,2

0,8

3,4

2,7

1,0 -4,7

Italia

2,8

1,1

1,9

1,4

1,5

3,7

1,8

0,5

0,0

1,5

0,7

2,0

1,5 -1,3 -5,0

Estados Unidos

2,5

3,7

4,5

4,4

4,8

4,1

1,1

1,8

2,5

3,6

3,1

2,7

1,9

Japon

1,9

2,6

1,6 -2,0 -0,1

2,9

0,2

0,3

1,4

2,7

1,9

2,0

2,4 -1,2 -5,2

0,0 -2,6

Fuente: EUSTAT, Eurostat, Ministerio de Economía y Hacienda.

Del mismo modo la comparación a nivel internacional es favorable para Euskadi ya que supera en términos de incremento interanual tanto a España (con Euskadi), como a los países de la zona Euro y la Europa de los 27 estados que en la actualidad lo conforman así como a los Estados Unidos y Japón.

8.474 12.234 10.013 13.769 10.962 10.562 10.909 9.324 13.797 10.813 7.283 9.267 14.846 9.394 14.299 13.545 15.213 13.936 12.909 12.996 9.587 10.141 11.354

Andalucía Aragón Asturias Baleares Canarias Cantabria Castilla y León Castilla-La Mancha Cataluña C. Valenciana Extremadura Galicia Madrid Murcia Navarra País Vasco Alava Gipuzkoa Bizkaia Rioja (La) Ceuta Melilla TOTAL

8.937 12.988 10.411 14.511 11.476 11.043 11.409 9.868 14.769 11.426 7.676 9.698 15.729 9.895 15.231 14.248 16.656 14.832 13.314 13.685 9.848 10.291 12.003

1996

9.464 13.807 10.785 15.725 12.117 11.634 11.849 10.338 15.620 12.257 8.024 10.203 16.805 10.651 16.293 15.203 17.776 15.777 14.229 14.622 10.442 10.780 12.731

1997 9.985 14.438 11.563 16.694 12.992 12.515 12.438 11.019 16.502 13.163 8.536 10.776 18.310 11.369 17.242 16.448 19.397 16.994 15.390 15.566 11.385 11.606 13.582

1998 10.605 15.154 11.956 17.974 14.170 13.444 13.254 11.523 17.757 14.029 9.202 11.458 19.673 12.039 18.333 17.793 20.878 18.101 16.838 16.500 12.325 12.389 14.525

1999

(P) Previsión. (A) Avance.(1ª Est) Primera estimación. Fuente: INE Contabilidad Regional de España. (Base 2000).

1995

COMUNIDADES 11.538 16.365 13.081 19.282 14.845 14.634 14.164 12.307 19.072 15.102 9.965 12.163 21.281 13.132 19.927 19.182 21.611 19.551 18.348 17.826 13.331 13.206 15.653

2000 12.363 17.468 14.087 20.301 15.764 15.896 15.141 13.138 20.388 16.155 10.670 12.972 22.573 14.013 21.045 20.493 23.034 21.488 19.250 18.712 14.068 13.868 16.715

2001

2002 13.206 18.765 14.979 20.904 16.550 17.040 16.195 13.852 21.409 16.891 11.417 13.824 23.541 14.860 22.254 21.703 24.623 22.433 20.515 19.404 15.112 14.699 17.650

Cuadro 10

14.207 19.884 15.905 21.349 17.424 17.971 17.313 14.721 22.448 17.571 12.230 14.764 24.579 15.778 23.408 23.019 25.714 23.340 22.128 20.584 16.472 15.909 18.639

2003 15.181 21.012 17.001 22.251 18.120 19.154 18.515 15.402 23.588 18.372 13.085 15.843 25.837 16.538 24.748 24.603 27.227 25.039 23.654 21.377 17.674 17.167 19.700

2004 16.261 22.359 18.495 23.334 18.988 20.630 19.822 16.359 24.796 19.327 14.231 17.114 27.343 17.665 26.351 26.553 29.249 26.751 25.724 22.513 18.908 18.604 20.941

2005

(1ª 2006 (P) 2007 (P) 2008 (A) 2009 Est) 17.318 18.134 18.359 17.485 23.948 25.541 26.107 24.639 20.210 21.650 22.443 21.523 24.538 25.420 25.838 24.510 19.923 20.717 20.994 19.867 22.078 23.534 24.466 23.343 21.246 22.645 23.183 22.314 17.357 18.200 18.222 17.208 26.351 27.526 27.914 26.831 20.477 21.275 21.336 20.259 15.156 16.164 16.714 16.301 18.517 19.829 20.572 19.995 29.197 30.562 30.998 30.029 18.673 19.401 19.541 18.619 28.026 29.526 30.402 29.598 28.710 30.561 31.952 30.703 31.894 33.998 ----29.509 31.501 ----27.380 29.072 ----23.911 25.008 25.621 24.754 20.351 21.721 22.293 22.208 20.184 21.099 21.570 21.250 22.335 23.460 23.874 22.886

CONCIERTO ECONÓMICO Y PIB 575

576

AITOR RODRIGUEZ-ANABITARTE AIZPEOLEA

Por otro lado, si el indicador fuera el PIB per capita y por las diferentes Comunidades Autónomas y territorios (ver Cuadro 10). Euskadi es una Comunidad autónoma rica en el entorno de España y cuenta con un PIB per capita similar a Navarra (comunidad foral que cuenta con el convenio económico), Cataluña y Madrid. Evolución del PIB per capita en paridad de poder adquisitivo y por países (la Unión Europea de los 27 más Estados Unidos y Japón): Cuadro 11

EU 27 Alemania Austria Belgica Bulgaria Chipre Dinamarca Eslovaquia Eslovenia España Estonia Finlandia Francia Grecia Holanda Hungria Irlanda Italia Letonia Lituania Luxemburgo Malta Polonia Portugal Reino Unido Republica Checa Rumanía Suecia C.A. de Euskadi Estados Unidos Japón

1997

1998

1999

2000

2001

2002

2003

2004

2005

2006

2007

2008

2009

100,0 124,8 133,0 126,1 26,5 86,2 133,7 51,5 75,9 93,6 42,0 111,1 115,1 84,9 127,5 51,7 115,3 119,5 34,7 38,3 215,4 80,8 46,9 76,4 116,6

100,0 122,4 131,6 122,9 26,9 86,7 131,9 52.1 78.6 95,3 42,5 113,8 115,0 83,3 128,6 54,5 121,0 119,7 35,6 40,4 217,4 80,5 47,8 76,6 117,6

100,0 122,1 131,2 123,0 26,9 87,3 130,8 50,5 80,6 96,3 42,5 114,6 114,7 82,7 130,8 54,7 125,7 117,5 36,0 38,9 237,3 81,0 48,5 78,2 117,8

100,0 118,5 131,4 126,1 27,8 88,8 131,6 50,1 79,8 97,4 45,0 117,1 115,4 84,1 134,3 55,3 130,8 116,9 36,7 39,3 243,7 83,6 48,3 78,0 119,0

100,0 116,6 125,1 123,7 29,2 90,9 127,8 52,4 79,7 98,1 46,4 115,2 115,7 86,5 133,7 58,9 132,3 117,8 38,7 41,5 234,1 77,9 47,6 77,3 119,8

100,0 115,2 126,2 125,3 30,9 89,2 128,4 54,1 82,3 100,5 50,0 114,8 116,0 90,2 133,4 61,6 137,8 111,9 41,2 44,1 240,2 79,5 48,3 77,0 120,6

100,0 116,0 127,0 123,0 32,0 89,0 124,0 55,0 83,0 101,0 54,0 112,0 112,0 93,0 129,0 63,0 140,0 111,0 43,0 49,0 247,0 78,0 49,0 79,0 122,0

100,0 116,0 127,0 121,0 34,0 90,0 126,0 57,0 86,0 101,0 57,0 116,0 110,0 94,0 129,0 63,0 142,0 107,0 46,0 50,0 253,0 77,0 51,0 77,0 124,0

100,0 117,0 124,0 120,0 34,0 91,0 124,0 60,0 87,0 102,0 62,0 114,0 111,0 92,0 131,0 63,0 144,0 105,0 49,0 53,0 254,0 78,0 51,0 79,0 122,0

100,0 116,0 125,0 118,0 36,0 91,0 124,0 63,0 88,0 104,0 66,0 114,0 109,0 93,0 131,0 63,0 145,0 104,0 52,0 55,0 272,0 77,0 52,0 79,0 120,0

100,0 116,0 123,0 115,0 38,0 93,0 121,0 67,0 88,0 105,0 70,0 118,0 108,0 93,0 133,0 62,0 147,0 103,0 56,0 59,0 275,0 77,0 54,0 78,0 117,0

100,0 115,0 124,0 115,0 41,0 96,0 120,0 72,0 91,0 103,0 68,0 117,0 108,0 94,0 134,0 64,0 135,0 102,0 57,0 62,0 277,0 77,0 56,0 79,0 116,0

100,0 116,0 122,0 116,0 : 98,0 117,0 72,0 87,0 104,0 63,0 111,0 107,0 95,0 130,0 63,0 131,0 102,0 49,0 53,0 267,0 78,0 61,0 78,0 116,0

73,2

70,4

69,5

68,5

70,2

70,4

73,0

75,0

76,0

77,0

80,0

81,0

: : 26,2 26,1 27,8 29,4 31,0 34,0 35,0 38,0 42,0 : : 123,9 123,2 126,1 127,6 122,6 122,2 124,0 126,0 122,0 123,0 125,0 122,0 120,0 111,6 115,7 118,2 119,6 120,3 123,5 125,0 126,0 129,0 134,0 137,0 136,0 135,0 160,9 160,7 162,6 160,9 156,5 154,2 156,0 157,0 159,0 154,0 151,0 147,0 146,0 128,3 120,9 117,7 116,9 113,6 111,9 112,0 113,0 113,0 110,0 109,0

Fuente: EUROSTAT y EUSTAT.

CONCIERTO ECONÓMICO Y PIB

577

Otra vez la comparativa vuelve a arrojar indicadores favorables a la Comunidad Autónoma de Euskadi ya que, con la excepción de Luxemburgo (un país con un PIB alto y reducida población, es decir comparable con las mismas variables que presenta Euskadi) supera el indicador de riqueza per capita en paridad de poder de compra al resto de países de la UE.

4. Indicadores Fiscales Los datos de la evolución de la recaudación líquida en la CA de Euskadi, desde la puesta en marcha del Concierto Económico y por figura tributaria, son los siguientes (ver Cuadro 12). Hay que destacar la evolución creciente del total de lo recaudado por los tributos concertados, aunque hay que matizar que las diferentes y sucesivas modificaciones producidas en la normativa del Concierto han ocasionado la inclusión de tributos tales como los impuestos especiales (desde el año 1997) lo que dificulta la comparativa horizontal del periodo 1982-2007. Pasamos a calcular el indicador por excelencia de la fiscalidad aplicada a los residentes de una comunidad; la presión fiscal, entendida como la participación de los tributos sobre el PIB. En el caso de la Comunidad Autónoma de Euskadi, estos son los datos (ver Cuadro 13). Una primera aproximación a la serie histórica de la presión fiscal indica una tendencia creciente de la misma que pasa del 15,40% de 1995 al 20,73% de 2007, aunque para ser exactos este dato está condicionado por la inclusión entre otros, de los impuestos especiales a partir de 1997. El mismo indicador aplicado a España, Unión Europea y la OCDE (ver Cuadro 14). Por otro lado, tomamos la referencia de las cotizaciones sociales. En este punto y habida cuenta de que la competencia y la normativa son del Estado, la referencia para Euskadi va a ser la misma del Estado español. Proporción de las cotizaciones sociales y el PIB (ver Cuadro 15). Por último, si añadimos las cotizaciones sociales a los ingresos fiscales de naturaleza tributaria, obtendríamos los ingresos fiscales totales (ver cuadro 16).

CONCEPTO 1982 IMPUESTOS DIRECTOS Total I R P F 418.352 Total Impto. s/ So- 81.657 ciedades I. s/ Renta No Residentes I. s/ Sucesiones y Dona7.016 ciones Impto. s/ Patrimonio 8.770 Impuestos extinguidos 3.397 Total I. Directos 519.192 IMPUESTOS INDIRECTOS IGTE 238.338 I V A Gesti贸n propia Impto. Transmis. Patri23.114 moniales I. Actos Jur铆d. Documen- 32.263 tados I. E. s/ Det. Medios de Transporte I. Especiales de Fabricaci贸n I. s/ Ventas Min. Det. Hidrocarburos Impto. s/Primas de Seguros Impuestos extinguidos 51.311 Total I.Indirectos 345.026 TASAS Y OTROS INGRESOS Tasa de Juego 19.249 Canon Superficie de Minas 4 Apremio, Demora, San2.982 ciones Total tasas y otros 22.235 TRIB. CONCER. GES886.453 TION PROPIA Ajuste I V A : Aduanas Operac.interiores Monopolios Total Ajuste IVA TOTAL TRIBUTOS 886.453 CONCERTADOS 33.457 0 8.171

8.962 8.456 4.963 755.407 361.149 31.892 40.509

76.357 509.907 30.813 2 5.642 36.457

10.338

7.792 4.281 635.105

251.322

24.783

28.306

69.937 374.348

22.905 4

4.098

27.006

681.865

1988

1989

1990

1991

1992

1993

1994

1995

14.798

244.623 20.467

288.885 20.805

395.548 27.261

447.080 25.134

464.975 23.565

477.120 18.568

426.436 16.279

335.146

18.349

349.222

48.428

9.430

38.974 23

158.427 582.393

45.121

37.014

341.831

49.995

7.417

42.526 51

11.624 512.018

51.309

44.030

405.056

57.825

12.442

45.359 25

9.885 613.240

59.940

52.030

491.386

57.290

9.287

47.922 81

7.575 663.265

62.916

68.265

524.508

63.324

11.940

51.338 45

7.541 789.570

81.426

64.954

635.649

68.910

88.142

66.037 42.402

38.884

89.117 64.580

75.421

39.628

69.130

93.442

845.391 1.080.847 1.093.677 1.157.652

89.166

7.754

81.449 -37

84.665

11.973

72.692

79.889

15.522

64.367

73.494

18.436

55.058

76.607

21.463

55.144

6.064 3.634 3.211 2.461 3.019 855.065 1.006.078 1.262.943 1.293.693 1.362.872

69.067

70.724

709.209

11.732 18.619 23.089 22.234 31.167 29.357 33.333 35.126 42.222 41.797 86 236 622 93 15 5 7 44 10 2 923.432 1.299.544 1.498.417 1.749.300 1.931.785 2.195.434 2.206.348 2.306.935 2.222.234 2.459.923

14.459

188.486

708.668 1.021.269 1.165.354 1.310.621 1.426.262 1.675.963 1.672.322 1.826.761 1.828.576 2.050.552

1987

293.215 83.166 29.887 406.267

339.744 93.312 31.548 464.604

409.743 106.020 37.465 553.229

438.470 109.478 40.066 588.015

443.296 132.555 45.994 621.846

542.031 143.292 56.363 741.686

253.002 162.643 59.931 475.576

348.966 160.389 509.355

294.973 199.969 494.942

1.036.459 1.301.771 1.467.046 1.825.228 2.267.824 2.634.086 3.023.084 3.372.693 3.761.511 4.038.777 4.125.343 4.084.363 4.408.757

172.173 65.078 33.724 270.975

1.036.459 1.301.771 1.467.046 1.554.253 1.861.557 2.169.482 2.469.856 2.784.678 3.139.665 3.297.091 3.649.767 3.589.421 3.899.402

41.628

93.397 576.749

44.355

37.365

401.633

10.398 544 848.669

12.337

143.525

594.557 138.470

1.986

Cuadro 12 (periodo 1982-1995)

483.124

1985

129.570

1984

1983

578 AITOR RODRIGUEZ-ANABITARTE AIZPEOLEA

CONCEPTO

IMPUESTOS DIRECTOS Total I R P F Total Impto. s/ Sociedades I. s/ Renta No Residentes I. s/ Sucesiones y Donaciones Impto. s/ Patrimonio Impuestos extinguidos Total I. Directos IMPUESTOS INDIRECTOS IGTE I V A Gestión propia Impto. Transmis. Patrimoniales I. Actos Juríd. Documentados I. E. s/ Det. Medios de Transporte I. Especiales de Fabricación I. s/ Ventas Min. Det. Hidrocarburos Impto. s/Primas de Seguros Impuestos extinguidos Total I.Indirectos TASAS Y OTROS INGRESOS Tasa de Juego Canon Superficie de Minas Apremio, Demora, Sanciones Total Tasas y otros i. TRIB. CONCER. GESTION PROPIA Ajuste I V A : Aduanas Operac. Interiores Monopolios Total Ajuste I V A TOTAL TRIBUTOS CONCERTADOS

1997

1998

2000

2001

2002

2003

2004

2005

2006

2007

2465867 2.540.427 2.743.540 2.872.670 3.018.067 3.052.012 3.403.716 3.754.207 4.266.303 828245 905.240 965.243 1.037.943 1.039.212 1.139.510 1.440.378 1.692.379 2.034.171 21520 81.928 47.323 30.185 14.238 30.938 46.028 70.547 175.801 30028 44.446 36.893 44.600 50.791 46.458 79.118 76.347 76.164 99824 116.696 119.124 108.832 95.999 93.417 106.991 127.069 154.297 -31 -9 -1 0 0 0 3445453 3.688.737 3.912.114 4.094.230 4.218.307 4.362.334 5.076.231 5.720.549 6.706.736

1999

18.980 78.529

20.630 79.184

25065 88578

63.513 20.021 86.757

66.736 21.254 87.701

66.448

26.001 93.384

67.383

30.413 102.768

72.355

34.674 108.469

73.795

30.768 103.569

72.801

32.843 105.294

72.451

34.728 103.646

68.918

49.728 118.466

68.738

827666 1.040.490 7346511 8.040.417

710515 6769857

676.341

570.858

4.882.054 5.911.265

725.956 314.534

544759 282907

464466 246050

465.358 210.982

353.834 217.024

730.502 326.886

794.576 368.919

834.288 407.012

728.187 484.560

0 0

8260712 8.673.778 9.205.311 9.906.870 11.265.456 12.552.149 13.772.120

994.865 1.057.388 1.163.495 1.241.300 1.212.747 1.208.903 1.176.342

717.150 277.715

4.311.196 5.192.478 5.981.650 6.441.397 7.012.614 7.345.577 7.697.732 8.130.692 8.728.606 10.105.041 11.399.294 12.702.722

59.549

58.554

1675545 1.750.892 1.871.897 1.891.457 2.088.922 2.404.733 2.973.596 3.464.922 3.661.087 187.280 228.361 189.669 195.403 230.549 279.325 307.462 367.946 372.128 95.828 90.948 81.442 102.616 111.583 112.111 115.372 136.604 134.867 61.405 58.806 59.560 55.389 57.289 61.757 64.913 70.351 77.001 845.404 1.058.290 1.083.922 1.166.472 1.210.576 1.294.889 1.340.485 1.411.214 1.501.086 31.721 44.112 44.935 47.632 50.091 51.957 24.400 42.900 41.645 47.485 51.483 56.406 60.347 64.703 70.938 71.790 78.121 1.406 1.628 1.558 2.081 1.394 2.106 1.270 538 250 3.118 2.181 1.273 1.513.307 2.265.665 2.635.625 2.909.187 3.236.176 3.340.079 3.500.734 3.803.916 4.262.703 4.923.516 5.575.099 5.877.520

1.311.595 1.313.153 1.505.785 102.376 144.704 157.954 61.779 57.415 84.296 36.151 40.743 48.972 683.621 794.159

2.190.039 2.217.324 2.388.512 465.557 554.634 743.856 18.226 16.691 18.751 26.521 46.408 57.545 80.324 10 31 8 2.718.705 2.848.284 3.257.448

1996

Periodo 1996-2007

CONCIERTO ECONÓMICO Y PIB 579

18,06%

5.911

32.727,9

1997

27,70% 21,80% 26,90% 25,30% 26,10%

Unión Europea (15)

OCDE América

OCDE Europa

OCDE Pacífico

OCDE Total

* No se incluyen los tributos no concertados

20,40%

15,40%

26,60%

25,10%

27,60%

22,20%

28,60%

15,98%

20,50%

España

Euskadi *

2000

21,40%

26,80%

25,00%

27,60%

22,80%

28,60%

18,06%

26,90%

24,50%

27,90%

22,50%

29,10%

18,97%

21,50%

1998

2002

27,30%

24,70%

28,40%

22,80%

29,60%

19,04%

2003

27,50%

25,40%

28,50%

23,10%

29,70%

19,30%

2004

27,00%

24,90%

27,90%

22,40%

29,00%

18,80%

26,60%

25,20%

27,60%

21,00%

28,60%

18,76%

22,20%

2002

18,59%

9.907

53.305,4

21,70%

2001

18,88%

9.295

49.241,8

22,30%

2000

18,76%

8.674

46.226,3

22,20%

1999

18,80%

8.260

43.930,7

2001

Cuadro 14

19,30%

8.040

41.647,3

1997

19,04%

7.347

1996

18,97%

6.770

1999 38.580,8

1995

País/Area

1998 35.686,1

Elaboración Propia a partir de datos de EUSTAT

15,40%

15,98%

4.882

Recaudacion Liquida

% Presion Fiscal

30545,3

PIB Precios co- 28637,9 rrientes

4.409

1996

1995

Indicadores

Cuadro 13

26,30%

25,30%

27,30%

21,00%

28,30%

18,88%

22,20%

2003

19,66%

11.265

57.289,1

2005

26,50%

25,60%

27,40%

21,00%

28,40%

18,59%

22,70%

2004

20,32%

12.552

61.760,6

2006

21,60%

19,66%

23,80%

2005 (p)

20,73%

13.772

66.427,5

2007

580 AITOR RODRIGUEZ-ANABITARTE AIZPEOLEA

28,7%

39,2%

26,7%

37,6%

27,9%

35,1%

Euskadi *

Unión Europea (15)

OCDE América

OCDE Europa

OCDE Pacífico

OCDE Total

9,4%

OCDE Total

1995

2,8%

OCDE Pacífico

32,1%

11,2%

OCDE Europa

País/Area

4,9%

OCDE América

España

11,6%

11,8%

Euskadi

Unión Europea (15)

35,7%

27,8%

38,4%

27,0%

40,2%

29,7%

31,9%

1996

9,0%

2,6%

10,7%

4,9%

11,5%

12,7%

España

1995

11,6%

1993

12,7%

País/Area

1996

35,9%

28,1%

38,4%

27,6%

40,2%

30,5%

32,9%

1997

9,1%

2,7%

10,8%

4,8%

11,6%

11,5%

1997

36,0%

27,8%

38,6%

27,5%

40,3%

30,5%

33,2%

1998

9,1%

3,1%

10,8%

4,8%

11,6%

11,5%

1999

36,4%

28,0%

39,0%

27,7%

40,8%

31,0%

34,1%

11,9%

36,6%

28,8%

39,1%

28,0%

41,0%

9,1%

3,4%

10,6%

4,9%

11,3%

34,2%

2000

2000 11,9%

30,7%

9,1%

3,3%

10,6%

4,9%

11,2%

11,9%

Cuadro 16

9,1%

3,3%

10,7%

5,0%

11,2%

11,7%

1998

Cuadro 15 2001

2001

36,3%

28,5%

38,8%

27,5%

40,3%

30,7%

33,8%

9,3%

3,6%

10,9%

5,1%

11,3%

12,1%

2002

35,9%

28,9%

38,4%

26,1%

39,9%

31,0%

34,2%

2002

9,3%

3,7%

10,8%

5,1%

11,3%

12,0%

2003

35,8%

29,0%

38,3%

26,1%

39,7%

30,6%

34,3%

2003

9,5%

3,7%

11,1%

5,1%

11,4%

12,1%

2004

35,9%

29,4%

38,3%

26,0%

39,7%

31,8%

34,8%

2004

9,4%

3,8%

10,9%

5,0%

11,3%

12,1%

26,5%

32,4%

35,8%

2005 (p)

4,9%

12,0%

2005 (p)

CONCIERTO ECONÓMICO Y PIB 581

582

AITOR RODRIGUEZ-ANABITARTE AIZPEOLEA

5. Conclusiones El Concierto Económico Vasco, desde su puesta en marcha de nuevo en 1981, ha supuesto un instrumento clave en el desarrollo del Estatuto de Autonomía de Gernika. A diferencia del sistema común de financiación, el sistema foral del Concierto Económico Vasco y del Convenio Económico Navarro, no parte de la cuantificación de unas necesidades de gasto y de la posterior atribución de ingresos para financiarlas. La característica fundamental del sistema foral es la de conceder una autonomía fiscal muy amplia a las regiones que gozan del mismo. El contenido sustancial del Concierto y el Convenio se plasma en el reconocimiento de la capacidad de los territorios forales para establecer, mantener y regular un sistema fiscal propio respetando, fundamentalmente, el principio de solidaridad y la libertad de circulación y establecimiento de las personas y la libre circulación de bienes, servicios y capitales. En esencia, las Comunidades de régimen foral se financian de manera exclusiva con ingresos tributarios: los tributos concertados. Los Territorios Históricos de Álava, Gipuzkoa y Bizkaia, tienen amplísimas competencias sobre estos recursos, muy superiores, en general, a las “cedidas” a las Comunidades de régimen común. En la actualidad, los únicos tributos que todavía quedan fuera del Concierto son los correspondientes a la Renta de Aduanas y las cotizaciones a la Seguridad Social (la tan “famosa” caja única, sobre cuya integridad tanta polémica se ha generado recientemente). Euskadi realiza aportaciones anuales al Estado denominadas cupo, que sirven para contribuir a la financiación del coste de los bienes y servicios públicos nacionales (las Comunidades de régimen común contribuyen a la cobertura de ese coste con los tributos no cedidos). Para el quinquenio 2007-2011, se ha establecido un cupo base anual de 1.565 millones de euros. Los recientes acuerdos de transferencias de competencias entre el Estado y la Comunidad Autónoma de Euskadi van a suponer un recalculo a la baja en el montante de los cupos. Por otra parte, Euskadi tiene un PIB per capita de 30.703 € (Cuadro 10), el más elevado del Estado, y si comparamos en términos de paridad de poder compra (cuadro 11) su valor 135, supera a España y a la media de la UE. Por tanto, se puede considerar un territorio rico respecto del entorno, aunque este dato venga mediatizado por las características de la población de nuestra comunidad (reducido volumen y sin expectativas de un crecimiento significativo).

CONCIERTO ECONÓMICO Y PIB

583

En términos comparativos, y salvando las distancias, nos hallamos en una situación similar a la de Luxemburgo, un país con un elevado PIB y una población reducida y cuyo resultado final se traduce en un PIB per capita muy elevado. La riqueza relativa de una sociedad medida en términos de Producto Interior Bruto total y PIB per capita, junto con la política fiscal aplicada en su caso, son las dos variables que inciden en la recaudación tributaria. La política fiscal (ejecutada por las competencias asignadas por el Concierto Económico), mediante instrumentos tales como el presupuesto público, la recaudación de los tributos y la asignación de transferencias, desempeña tres funciones muy diferenciadas sobre la actividad económica y la realidad social: 1.-Asignación de bienes y servicios públicos 2.-Redistribución de la riqueza 3.- Junto con la política monetaria, actúa sobre la actividad económica para moderar y corregir los ciclos de actividad económica. Respecto a los indicadores de fiscalidad de Euskadi, hay que indicar que en su globalidad, y considerando que las cotizaciones fiscales se rigen por la normativa estatal y los tributos relativos a las importaciones quedan al margen del concierto económico, la presión fiscal es similar a la del estado e inferior a la media de la UE y a la de países de la OCDE. Por otro lado, una reflexión en torno a la reducción de los déficits fiscales; la mayor parte de los paises europeos afrontan la necesidad de reducir su déficit fiscal en los próximos años. Además, la crisis en los mercados de deuda pública ha exigido que el ajuste comenzara en algunos países –como los casos de Grecia, Portugal, España (incluida la CA de Euskadi) e Irlanda, la llamada “periferia europea”– cuando la recuperación económica aún no está consolidada. El pacto de Estabilidad y Crecimiento adoptado en la Unión Europea recoge los dos principios fundamentales que debían fomentar la disciplina fiscal. Por un lado, el déficit fiscal de cada país no podía superar el 3% del producto interior bruto (PIB). En segundo lugar, la deuda pública tenía que mantenerse por debajo del 60% del PIB. Estos dos principios han sido incumplidos reiteradamente no solo por los países de la Europa del Sur sino que Alemania, Italia y Francia también los han quebrantado. Por tanto los ajustes se han extendido al conjunto de la Unión. La teoría económica señala que los ajustes que pretenden corregir déficits muy elevados pueden favorecer la actividad económica, siempre y cuando sean creíbles. Esta afirmación se basa en las siguientes razones. Primero, por su capacidad de generar confianza, si evitan un ajuste futuro aún mayor y seguramente más abrupto. Cuando se trata de con-

584

AITOR RODRIGUEZ-ANABITARTE AIZPEOLEA

fianza y crecimiento, afrontar la realidad siempre es mejor que posponer lo inevitable. Segundo, si la corrección del déficit consigue reducir la prima de riesgo del país, la actividad económica se beneficiará de un repunte de los componentes de la demanda más sensibles a los tipos de interés, como la inversión. Tercero, un ajuste que incluya una moderación salarial de los empleados públicos (o incluso una reducción de la misma como ya se ha previsto para el bienio 2010-2011) puede facilitar la creación de empleo en la medida en que esta moderación se traslade al sector privado (la experiencia indica que los salarios públicos sirven de referencia en las negociaciones salariales del sector privado). En este contexto, el temor a que el ajuste provoque una recaída de la actividad económica está en la mente de muchos. La finalización de las subvenciones para la compra de automóviles en el mes de julio ha provocado caídas en las ventas superiores al 30% en los meses de septiembre y octubre. Un temor razonable, que hay que tratar con la adopción de una política fiscal proactiva a favor de la actividad económica y la creación de empleo. En este terreno, y dada la autonomía fiscal que nos proporciona el Concierto Económico tenemos la ocasión de impulsar nuevas iniciativas basadas en la innovación e investigación de productos y servicios y poder salir de esta crisis tal y como se hizo con anterioridad en la crisis de la industria del año 1981-1985. Por último, una reflexión sobre los retos a los que la sociedad europea en general y la vasca en particular tiene que empezar a afrontar desde ahora mismo: el nuevo modelo de desarrollo, sostenibilidad, exclusión social etc. De todos ellos, quisiera llamar la atención sobre uno de ellos: la atención a la dependencia. En un contexto de envejecimiento progresivo de la población vasca y europea, unido a demandas potencialmente (realmente) crecientes, el reconocimiento de un derecho de atención universal está empezando a suponer una carga insostenible para los presupuestos públicos, máxime en un contexto como el actual, condicionado a su vez por la falta de recursos económicos de las distintas Administraciones Públicas. Una combinación de medidas para la creación de empleos directos (incentivos fiscales) para la atención de las personas dependientes, junto con el copago de los servicios (beneficios fiscales) permiten liberar a los familiares para que se reincorporen a la actividad profesional (con la consiguiente tributación y cotizaciones sociales). El retorno fiscal originado por los impuestos generales (tanto directos como indirectos) y las cotizaciones sociales, pueden llegar a cubrir gran parte del gasto necesario para la atención a la dependencia.

CONCIERTO ECONÓMICO Y PIB

585

En todo este proceso, el Concierto Económico tiene un papel protagonista mediante el empleo de medidas fiscales dinamizadoras de la actividad económica en un sector como el de la atención a la dependencia. Es tan sólo un ejemplo del potencial del Concierto. 6. Tablas Introducción 1.-Fondo de Garantía de Servicios Públicos Fundamentales: Criterios de reparto. Ley 22/2009 de 18 de diciembre. PIB 2. PIB de Euskadi, euros corrientes. Fuente: Eustat. 3. PIB de Euskadi, variación interanual. Fuente Eustat. 4. PIB de Euskadi, Distribución por territorios históricos (euros corrientes). Fuente Eustat. 5. PIB de Euskadi, distribución por territorios históricos (tasa corriente). Fuente Eustat. 6. PIB de España, euros corrientes. Fuente INE. 7. PIB de España, variación interanual. Fuente INE. 8. PIB de Espana, distribución por comunidades históricas. Fuente INE y elaboración propia. 9. Evolucion de la economía de Euskadi, España y los países de la Unión Europea y OCDE. Fuente: Eustat, Eurostat y elaboración Propia. 10. PIB per capita por comunidades autónomas. Fuente INE. Contabilidad Regional de España. 11. Evolución del PIB per capita en paridad de poder adquisitivo. Euskadi, España y OCDE. Fuente Eurostat y Eustat. Indicadores Fiscales 12. Recaudación líquida de Euskadi. Fuente Eustat, I.Zubiri. Presión Fiscal. 13. Presión Fiscal: Ingresos tributarios sobre PIB. Elaboración Propia, Eustat. 14. Presión Fiscal. Comparativa internacional. Elaboración propia, Ine, Eustat. 15.-Cotizaciones Sociales y PIB. Elaboración Propia. Meh, Ine. 16.-Presión Fiscal Total. Elaboración Propia, Meh, Ine y Eustat.

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AITOR RODRIGUEZ-ANABITARTE AIZPEOLEA

7. Bibliografia ALONSO ARCE, IÑAKI (2010): El Concierto Económico en Europa. El equilibrio entre la autonomía tributaria foral y la construcción de la Europa del futuro. Oñati IVAP. ALONSO OLEA, E.J. (1995): El Concierto Económico (1878-1937). Oñati: IVAP. DAVIES RONALD B.; VOGET, JOHANNES (2008): Tax Competition in an Expanding European Union Oxford. Oxford University Centre for Business Taxation. FERNÁNDEZ BARBADILLO, PEDRO (2004): “El Concierto Económico Vasco ¿Pacto entre iguales o concesión?”. Revista de Estudios Políticos. FORNIELES GIL, ANGEL (2008): La fiscalidad de las regiones ultraperiféricas. Valencia. Wolters Kluwer. HINES J. JAMES R.; SUMMERS, LAWRENCE H. (2009): How globalization Affects Tax Design. Cambridge MA NBER Working Paper Series. HUCHA CELADOR, FERNANDO DE LA ( 2006): El regimen jurídico del concierto económico. Bilbao Ad Concordian. MARTIN LOPEZ, JORGE (2006): Competencia fiscal y ayudas de Estado en la Unión Europea. Valencia Tirant Lo Blanch. MUGURUZA ARRESE J.; ATXABAL RADA A. (2006): Recopilación del Concierto Económico Vasco. Legislación, jurisprudencia y bibliografía. Bilbao Ad Concordian. VARIOS (2008): El federalismo fiscal y Europa. Zerga Federalismo eta Europa. Fiscal Federalism and Europe. VIII Jornadas Internacionales celebradas en Donostia-San Sebastián los días 13, 14 y 15 de noviembre de 2007. ZUBIRI, Ignacio (2000): El sistema del Concierto Económico en el contexto de la Unión Europea. Bilbao. Círculo de Empresarios Vascos. — (2004): “La equidad en el sistema actual de financiación de las Comunidades autónomas: Sistema común versus sistema foral”. Revista Papeles de Economía Española. RESUMEN El Concierto Económico entre Euskadi y España es la clave del modelo de gobierno de la Comunidad Autónoma de Euskadi. El Concierto establece la relación bilateral en materia tributaria y financiera. El presente trabajo analiza el impacto del concierto económico en el desarrollo económico de Euskadi así como en las diferentes políticas sociales aplicadas. Palabras clave: Concierto Económico Vasco, Producto Interior Bruto (PIB), Política Fiscal, Recaudación Impuestos, Bienestar SUMMARY The Economic Agreement between the Basque Country and Spain is the essence of the Basque government. According to the agreement tax and finance relations among both institutions are determined. The Agreement has been an instrument for economic progress, and to improve the quality of life and well-being of the Basque society through the different social policies. Key words: Basque Economical Agreement, Gross Domestic Product (GDP), Tax Policy, Tax Collecting, Welfare.

BOLETIN DE ESTUDIOS ECONOMICOS Vol. LXV - N.º 201 - Diciembre 2010 (Páginas 587-592)

BIBLIOGRAFIA RESEÑAS DE LIBROS Barandalla Casado, Guillermo; Garrido Goya, Pedro: 101 preguntas para una entrevista de M&A. Bubok Publishing, S.L. 2010, 148 págs. Con una exposición breve y sencilla, Guillermo Barandalla Casado y Pedro Garrido Goya publican el presente libro dirigido a ayudar a preparar procesos de selección para puestos de trabajo relativos al área de fusiones y adquisiciones -en terminología anglosajona, M&A-. Ambos autores, que desarrollan sus carreras profesionales en el campo de M&A en distintas entidades, han tenido la oportunidad de participar en procesos de selección desde ambos lados; algo que, junto con experiencias académicas no muy lejanas en el tiempo, les ha ayudado a diseñar el contenido del libro adecuándolo a las necesidades del lector. Así, el texto se estructura en ocho sintéticos puntos que introducen al lector en el campo de la actividad de M&A: desde las ideas más fundamentales acerca de la actividad en general y del sector en el que ésta se enmarca, pasando por la formulación y respuesta de cuestiones de tipo contable y financiero, de valoración, así como de operaciones al uso; llegando hasta el planteamiento de cuestiones adicionales que pueden llegar a enmarcarse en una entrevista de trabajo de este tipo. Finalmente, los autores tampoco olvidan recomendar al lector referencias bibliográficas adicionales, puesto que el presente libro, tal y como ellos mismos explican, no pretende ser un manual de Corporate Finance, sino una exposición de preguntas y respuestas, habituales en un proceso de selección de este tipo, respondidas con una conveniente corrección teórica y matizadas con aspectos prácticos fruto de la experiencia de sus autores. Asimismo, la presentación de este trabajo, además de contar con una estructura sencilla, resulta especialmente manejable al poseer no sólo un índice tradicional, sino también otro de preguntas y uno más de términos; buscando así maximizar la practicidad de la obra, dotando a la misma de la condición de libro de trabajo e, incluso, de consulta. Guillermo y Pedro, ambos exalumnos de La Comercial (Universidad de Deusto), así como de la London Business School y del Instituto de Estudios Bursátiles respectivamente, han contado con el apoyo de otra persona muy vinculada a La Comercial, y expresidente de su Asociación de Licenciados, Ignacio Marco-Gardoqui, quien firma un prólogo que logra contextualizar la obra en la actual coyuntura económica y financiera. A lo largo de los próximos meses, ambos autores esperan poder presentar su trabajo en las principales universidades y escuelas de negocio del país. (Para más información: www.101preguntas.es) Fernando Gómez-Bezares

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BIBLIOGRAFIA

Garmendia, Fermín; González, Manolo: La visión de Antonio Cancelo. Principios, pensamiento e innovación empresarial. Esic Editorial y LKS. Avda. Valdenigrales, s/n. 28223-Pozuelo de Alarcón (Madrid). 2010. 262 pgs. Si usted cree que la crisis actual es el resultado de un gran desarrollo de las técnicas, manejadas sin valores de gestión, disfrutará de la lectura de este libro. Si por el contrario, considera que la única obligación del directivo es maximizar la rentabilidad del accionista, esta obra no le aportará nada. Este libro es especialmente recomendado para aquellos que –como Peridis dice en el prólogo– creen que “otro mundo empresarial es posible [como contrapunto al mundo de irresponsabilidad y avaricia que nos ha revelado la crisis actual], que la creación de riqueza y la aportación de valor añadido son necesarios, que los beneficios son imprescindibles, [...] que nada de ello está reñido con la solidaridad y corresponsabilidad, [...] y que hay otras motivaciones más elevadas que ganar dinero”. Se trata de un libro de ética empresarial y emprendizaje, más que de técnicas de gestión. Tampoco es un libro de historia empresarial, pese a su valor como documento historiográfico y su estructura cronológica. Aunque la obra recoge la figura de Antonio Cancelo como emprendedor en Eroski y MCC, es sobre todo la de Cancelo como pedagogo la que adquiere, a nuestro juicio, un mayor relieve, por lo que ella tiene de aprendizaje. Estamos ante una obra de valores de gestión y gestión de valores, pues aunque los personales y empresariales, son reveladores del pensamiento de Antonio Cancelo y de la cultura del movimiento cooperativo Mondragón, concluye que “mi experiencia me dice que no son las cooperativas más grandes las que tienen menos vinculación con los valores; son las cooperativas que menos los trabajan”. El libro se estructura en dos partes: una amplia entrevista y una colección de catorce escritos breves, muchos de ellos publicados en su día en la prensa diaria y que reproducen la labor divulgativa de Antonio Cancelo. La entrevista recoge históricamente su periplo empresarial, conforme a los siguientes capítulos: 1) Los cimientos de la personalidad 1936-1967; 2) La convicción cooperativa: el nacimiento de Eroski 1967-1980; 3) Los hipermercados, el gran reto de los 80’; 4) De los 90’ a 2002. De una cooperativa local a un proyecto de dimensión internacional; 5) El nuevo destino: Mondragón Corporación Cooperativa. Tres constantes se observan a lo largo de la obra: i) La personalidad y valores personales de Antonio Cancelo, así como sus arraigadas convicciones en el humanismo cristiano. Perteneciente al grupo de trabajo de teología, filosofía y sociología (Tefiso), y amigo del padre Gorostiaga de la Universidad de Deusto, Antonio Cancelo es una persona reflexiva, humilde, sencilla, austera, tenaz, honrada, solidaria, respetuosa de los demás, comprometida con lo colectivo (p. 103) y un cooperativista de pro. Sus valores son relevantes en la medida en que tienen aplicación práctica, de forma que los compromisos le obligan a comportamientos solidarios, individual y colectivamente (p. 171). Ejemplo de ello son algunas de sus manifestaciones: “cómo voy a ser más útil a la sociedad”y “hacer una sociedad algo mejor” son expresiones de lo que ha inspirado su vida y el propósito de hacer algo trascendente (pp. 174 y 176). ii) La coincidencia, más que sintonía, de los mismos con los de la organización empresarial cooperativa a la que se entregó en régimen de exclusividad. “[MCC era] un proyecto cargado de valores”; “...éramos una organización de valores (pp. 146 y 149). En otro lugar se lee: “... yo no sabía cuándo eran valores de Eroski, cuándo eran míos o si se confundían” (p. 138).

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iii) La democracia como valor de gestión, que es manifiesta en la forma de plantear sus iniciativas de gestión, pero sobre todo con ocasión de la actualización del pensamiento cooperativo, cuando dice: “El pensamiento de José María Arizmendarrieta [1967] fue un pensamiento notable, pero elaborado individualmente. El proyecto que hoy [1994] inspira a la corporación se ha elaborado con la participación de todos (p. 172), expresión democrática de los socios”. Su fórmula cooperativa se basa en un desarrollo empresarial protagonizado por las personas –siempre merecedoras de confianza- y engrasado por un liderazgo de generosidad y compromiso. Para Cancelo, antiguo alumno del programa INSIDE de La Comercial, los conceptos tenían su importancia. Junto a la cuenta de explotación invertida, la intercooperación, y un largo etcétera, otro ejemplo es digno de mención en el ámbito de la responsabilidad social empresarial (RES): la modificación del contenido de la misión en 1995, incorporando el compromiso con la creación de empleo, plasmado en la redacción de una de las políticas generales de la empresa. Resultado: los empleos creados por el Grupo MCC entre 1990 y 1996 pasaron de 28.000 a 60.000, lo que supuso un incremento anual en ese periodo de más de 5.000 empleos creados. El propósito del editor es divulgar las ideas de Antonio Cancelo, como empresario singular e impulsor de proyectos de relieve tanto en Eroski, de la que fue uno de sus fundadores y director general durante veinticinco años, como desde MCC (Mondragón Corporación Cooperativa) como Presidente durante seis años. Esta obra es la primera de una serie destinada a los empresarios singulares con la que pretende completar una línea editorial. El libro es un caso de referencia para directivos, empresarios y empresas de nueva creación, como lo fue el arranque y despegue de Eroski, donde el lector encontrará la lógica de las decisiones principales de su desarrollo, lo que permite ”aprender de las vivencias y aprender de las reflexiones de las vivencias”, como comenta el mismo Antonio Cancelo. Otro tanto puede decirse de la internacionalización de MCC, conformando con Eroski sendos casos de éxito de crecimiento transformador empresarial y social. Asimismo, permite comprender lo que el cooperativismo entiende por gestión y la medida en la que el pensamiento cooperativo puede ser trasladado al ámbito empresarial en general. Por la naturaleza de sus contenidos, el libro es singularmente recomendado a estudiantes, dado el caracter pedagógico del protagonista de la obra. Carlos Alvarado Mascareñas Pérez-Iñigo, Juan: Finanzas para directivos. Pearson Educación, S.A. Ribera del Loria, 28. 28042-Madrid. 2010. 311 págs. Nos encontramos ante un libro dirigido a profesionales del mundo económicoempresarial, principalmente a aquellos que no se dedican específicamente a las finanzas, aunque tampoco desagradará a aquellos con más conocimientos financieros, que encontrarán en él temas y cuestiones para consultar y curiosear. También es muy adecuado para los estudiantes que se enfrentan por primera vez a las finanzas, sobre todo en cursos de postgrado. El profesor Mascareñas, para la preparación de esta obra, se ha rodeado de un grupo de profesores, especialistas en estos temas y con experiencia empresarial, que dan a la obra una gran riqueza y practicidad. El lenguaje utilizado es sencillo y asequible, los conceptos claros y la aplicación inmediata, al tener numerosos casos y ejemplos. También

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está adecuadamente actualizada, tanto en conceptos como respecto a las modificaciones formales que ha introducido el Plan General de Contabilidad de 2007. El libro estudia las finanzas empresariales, o finanzas corporativas, en un sentido amplio. Comienza con una visión general, y un repaso de temas contables básicos, para después tratar la gestión de los circulantes1. Aborda después temas como la importancia del flujo de caja, el valor del dinero en el tiempo, la inversión, la financiación, la estructura financiera o el coste del capital, entre otros. Además de contar con un pequeño diccionario para trasladar los términos entre el inglés y el español. La obra tiene muchas cosas interesantes, pero quisiera destacar una idea de la página 272: no es fácil crear valor en la empresa con meras operaciones de financiación, lo importante es la generación de flujos de caja, de eso va a depender el valor. Cuando la leí me sentí muy identificado, pues en mis cursos, sobre todo de postgrado, es una de las conclusiones en las que insisto tras hacer todo el razonamiento sobre la estructura financiera. Actualmente hay algunas corrientes que, revolviéndose contra la postura de Modigliani y Miller, ponen la idea anterior en entredicho, pero, creo que coincidiendo con el espíritu de la idea antes comentada, yo entiendo que aunque M-M no lleven toda la razón en sus “proposiciones”, sí la llevan en una buena parte, hasta el punto de poder afirmar que la creación de valor depende fundamentalmente de las políticas de activo, de la inversión. Precisamente, y al hilo de lo anterior, una de las virtudes del libro es que expone los planteamientos más recientes, pero sin perder perspectiva, sin dejarse condicionar por lo último que ha aparecido, introduciéndolos en el amplio acervo de conocimientos que hoy ya poseen las finanzas corporativas. Finalizaré esta reseña, en consecuencia, dándole la bienvenida a esta interesante obra, en la que intervienen colegas muy apreciados en el mundo financiero por su buen hacer, lo que queda reflejado en este agradable libro. Fernando Gómez-Bezares

OTRAS PUBLICACIONES RECIBIDAS Alvarez, Luis J.; Burriel, Pablo: Micro-based estimates of heterogeneous princing rules: the United States vs. the euro area. Banco de España. Unidad de Publicaciones. Alcalá, 522. 28027-Madrid. 2010. 38 págs. Alvarez, Luis J.; Cabrero, Alberto: Does housing really lead the business cycle? Banco de España. Unidad de Publicaciones. Alcalá, 522. 28027-Madrid. 2010. 34 págs. Bondt, Gabe J. de; Peltronen, Toumas A.; Santabárbara, Daniel: Booms and buts in China’s stocks market: estimates based on fundamentals. Banco de España. Unidad de Publicaciones. Alcalá, 522. 28027-Madrid. 2010. 30 págs.

1 Los autores hablan de activos y pasivos corrientes, tal como los denomina actualmente la contabilidad, pero yo prefiero seguir hablando de circulantes, que ha sido la forma tradicional de hablar en finanzas.

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Breuer, Thomas; Jandacka, Martín; Mencía, Javier; Summer, Martín: A systematic approach to multi-period stress testing of portfolio credit risk. Banco de España. Unidad de publicaciones. Alcalá, 522. 28027-Madrid. 2010. 30 págs. Camacho, Máximo; Pérez-Quirós, Gabriel; Poncela, Pilar: Green shoots in the euro area. A real time measure. Banco de España. Unidad de Publicaciones. Alcalá, 522. 28027Madrid. 44 págs. Consejo Económico y Social: Economía, trabajo y sociedad. Memoria sobre la situación socioeconómica y laboral. España 2009. Consejo Económico y Social. Huertas, 73. 28014-Madrid. 2010. 671 págs. Christopoulou, Rebekka; Jimeno, Juan F.; Lamo, Ana: Changes in the wage structure in EU countries. Banco de España. Unidad de Publicaciones. Alcalá, 522. 28027Madrid. 44 págs. Erce, Aitor; Díaz-Cassou, Javier: Creditor discrimination during sovereign debt restructurings. Banco de España. Unidad de Publicaciones. Alcalá, 522. 28027-Madrid. 2010. 48 págs. Gallego, Sonsoles; Gardó, Sándor; Martín, Reiner; Molina, Luis; Serena, José María: The impact of the global economic and financial crisis on central eastern and southeastern Europe (CESEE) and latin américa. Banco de España. Unidad de Publicaciones. Alcalá, 522. 28027-Madrid. 2010. 58 págs. Jiménez, Gabriel; Ongena, Steven; Peydró, José Luis; Saurina, Jesús: Credit supply: identifying balance-sheet channels with loan applications and granted loans. Banco de España. Unidad de Publicaciones. Alcalá, 522. 28027-Madrid. 2010. 48 págs. Lambertini, Luisa; Mendecino, Caterina; Punzi, María Teresa: Expectations-driven cycles in the housing market. Banco de España. Unidad de Publicaciones. Alcalá, 522. 28027-Madrid. 2010. 60 págs. López-García, Paloma; Montero, José Manuel: Understanding the spanish business innovation Gap: the role of spillovers and firms absorptive capacity. Banco de España. Unidad de Publicaciones. Alcalá, 522. 28027-Madrid. 2010. 52 págs. Llanos Matea, María de los; Mora-Sanguinetti, Juan S.: Developments in retail trade regulation in Spain and their macroeconomic implications. Banco de España. Unidad de Publicaciones. Alcalá, 522. 28027-Madrid. 2010. 50 Martín-Oliver, Alfredo; Salás-Fumás, Vicente: I.T. investment and intangibles: evidence from banks. Banco de España. Unidad de Publicaciones. Alcalá, 522. 28027-Madrid. 2010. 38 págs. Martínez-Carrascal, Carmen: Cash holding, firm size and access to external finance. Evidence for the euro area. Banco de España. Unidad de Publicaciones. Alcalá, 522. 28027-Madrid. 28 págs. Messina, Julian; Du Caju, Philip; Filipa Duarte, Claudia; Lynggärd Hansen; Izquierdo, Mario: The incidence of nominal and real wage regidity: an individual-based secto-

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BIBLIOGRAFIA

ral approach. Banco de España. Unidad de Publicaciones. Alcalá, 522. 28027Madrid. 2010. 28 págs. Mora-Sanguinetti, Juan S.: Is judicial inefficiency increasin the house property market weight in Spain? Evidence at the local level. Banco de España. Unidad de Publicaciones. Alcalá, 522. 28027-Madrid. 2010. 48 págs. Moral-Benito, Enrique: Determinants of economic growth: a bayesian panel data approach. Banco de España. Unidad de Publicaciones. Alcalá, 522. 28027-Madrid. 2010. 42 págs. Moro, Alessio: Development. Growth and volatility. Banco de España. Unidad de Publicaciones. Alcalá, 522. 28027. 2010. 44 págs. Mourelle Espasandin, Estefanía: Las importaciones y el ciclo económico en España. Un enfoque no lineal basado en modelos con transición suave. Consejo Económico y Social. Huertas, 73. 28014-Madrid. 2010. 247 págs. Pérez-Carballo Veiga, Juan: El diagnóstico económico financiero de la empresa. Esic Editorial, S.A. Avda. Valdenigrales, s/n. 28223-Pozuelo de Alarcón (Madrid). 28010. 146 págs. Repullo, Rafael; Saurina, Jesús; Trucarte, Carlos: Mitigating the pro-cyclicality of basel II. Banco de España. Unidad de Publicaciones. Alcalá, 522. 28027-Madrid. 2010. 46 págs. Revista del Instituto de Estudios Económicos, No. 1: Lecciones de la crisis. Instituto de Estudios Económicos. Servicio de Publicaciones. Castelló, 128-6ª planta. 28006Madrid. 2010. 314 págs. Revista del Instituto de Estudios Económicos, Nos. 2-3: La regulación del derecho de huelga en España. Instituto de Estudios Económicos. Servicio de Publicaciones. Castelló, 128-6ª planta. 28006-Madrid. 2010. 403 págs.

La forma más rentable de solucionar su futuro Algo tan importante como su futuro, merece soluciones que respondan a sus necesidades. Por eso Ges, especialista y pionera en Seguros Colectivos, en concierto con la Asociación de Licenciados de la Universidad Comercial de Deusto y Graduados de Inside, buscando el mejor servicio y las mayores garantías para los asociados le asegura su futuro y el de los suyos desde 10.000 hasta 230.000 euros en caso de Fallecimiento o Invalidez Absoluta Permanente. Para asegurados menores de 70 años: – ACCIDENTE/INFARTO DE MIOACARDIO La indemnización se eleva al doble. – ACCIDENTE DE TRÁFICO. La indemnización se eleva al triple.

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ASOCIACION DE LICENCIADOS

Relación de títulos publicados en el

BOLETIN DE ESTUDIOS ECONOMICOS Transparencia informativa (N.º 122, Agosto 1984). Reconversión Industrial (I) (N.º 123, Diciembre 1984). Reconversión Industrial (II) (N.º 124, Abril 1985). Fondos de Pensiones (N.º 125, Agosto 1985). La Adhesión de España a las Comunidades Europeas (Parte I) (N.º 126, Diciembre 1985). La Adhesión de España a las Comunidades Europeas (Parte II) (N.º 127, Abril 1986). Gestión Empresarial y Grupos Sociales (N.º 128, Agosto 1986). La Empresa del Futuro (N.º 129, Diciembre 1986). Panorama de las Líneas de Investigación Económica (N.º 130, Abril 1987). Aplicaciones Cuantitativas a la Gestión (N.º 131, Agosto 1987). Innovación Financiera (N.º 132, Diciembre 1987). Mercados de Contratación (N.º 133, Abril 1988). Fusiones y Adquisiciones (Parte I) (N.º 134, Agosto 1988). Fusiones y Adquisiciones (Parte II) (N.º 135, Diciembre 1988). El Liderazgo de la Empresa (N.º 136, Abril 1989). El Sector Energético (N.º 137, Agosto 1989). Planificación de la Economía (N.º 138, Diciembre 1989). Reforma de la Legislación Mercantil (N.º 139, Abril 1990). Nuevas herramientas de Gestión (N.º 140, Agosto 1990). Nuevo Plan General de Contabilidad (N.º 141, Diciembre 1990). El Sector del Seguro en España (N.º 142, Abril 1991). Filosofía y Gestión de la Calidad (N.º 143, Agosto 1991). Etica y Empresa (N.º 144, Diciembre 1991). 75.º Aniversario de la Universidad Comercial de Deusto (N.º 145, Abril 1992). 50.º Aniversario del Boletín de Estudios Económicos (N.º 146, Agosto 1992) Los Nuevos Mercados Financieros (N.º 147, Diciembre 1992). Revitalización Metropolitana (N.º 148, Abril 1993). Desarrollo Industrial (N.º 149, Agosto 1993). Medioambiente y Estrategia Empresarial (N.º 150, Diciembre 1993). El nuevo marco laboral (N.º 151, Abril 1994). Cuestiones Sobre estrategia (N.º 152, Agosto 1994) La Ayuda Internacional Humanitaria: Su gestión (N.º 153, Diciembre 1994) Titulización de Activos (N.º 154, Abril 1995) Reflexiones sobre el Mercado de Trabajo (N.º 155, Agosto 1995) III Foro de Finanzas (N.º 156, Diciembre 1995). Aplicaciones del «Marketing» (N.º 157, Abril 1996). Gestión en las ONG’s (N.º 158, Agosto 1996). Desarrollo Directivo en el Sector Salud (N.º 159, Diciembre 1996). Investigaciones Financieras (N.º 160, Abril 1997). La calidad total aplicada a la educación (N.º 161, Agosto 1997). Gestión basada en el valor (N.º 162, Diciembre 1997). Logística y Tecnología (N.º 163, Abril 1998). Gestión de “Intangibles” (N.º 164, Agosto 1998). Reflexiones en torno al Euro (N.º 165, Diciembre 1998).

Relación de títulos publicados en el (Continuación)

BOLETIN DE ESTUDIOS ECONOMICOS Avances en la Teoría Financiera (N.º 166, Abril 1999). Emprender (Parte I) (N.º 167, Agosto 1999). Emprender (Parte II) (N.º 168, Diciembre 1999). Estrategia y Empresa (N.º 169, Abril 2000). Etica y Economia (N.º 170, Agosto 2000). Nuevas tendencias en Marketing (N.º 171, Diciembre 2000). Gestionar Recursos y Capacidades (N.º 172, Abril 2001). Nueva Economia (N.º 173, Agosto 2001). Personas y empresa (N.º 174, Diciembre 2001). Panorama de la Macroeconomía (N.º 175, Abril 2002). Reflexiones para la gestión empresarial (N.º 176, Agosto 2002). Empresa Familiar (N.º 177, Diciembre 2002). Información Contable y Globalización: la respuesta de la Unión Europea (N.º 178, Abril 2003). Logística (N.º 179, Agosto 2003). Conocimiento e intangibles en un entorno global (N.º 180, Diciembre 2003). Ampliación de la Unión Europea (N.º 181, Abril 2004). El gobierno de la empresa (Nº. 182, Agosto 2004). Dirección de personas en las organizaciones (N.º 183, Diciembre 2004). Orientación al mercado y orientación al cliente (N.º 184, Abril 2005). Apuntes sobre Internacionalización (N.º 185, Agosto 2005). Innovación y nuevas oportunidades de negocio (N.º 186, Diciembre 2005). El futuro de las pensiones (N.º 187, Abril 2006). Consideraciones sobre el fenómeno migratorio (N.º 188, Agosto 2006). Emprendedores (N.º 189, Diciembre 2006). América Latina. Reflexiones sobre su realidad y retos de futuro (N.º 190, Abril 2007). Economía industrial (N.º 191, Agosto 2007). El reto de la globalización y su impacto en la econmía vasca (N.º 192, Diciembre 2007). La internacionalización de la empresa (N.º 193, Abril 2008). Algunas reflexiones sobre recientes normativas y su impacto en la actividad empresarial (N.º 194, Agosto 2008). Compromiso empresarial con el desarrollo sostenible (N.º 195, Diciembre 2008). Relaciones Laborales (N.º 196, Abril 2009). Comunicación y transparencia: algunas posibilidades (N.º 197, Agosto 2009). Reflexiones tras dos años de crísis económica y financiera (N.º 198, Diciembre 2009). Algunas novedades en finanzas (N.º 199, Abril 2010). Economía sostenible (N.º 200, Agosto 2010). Precios de suscripción: España: 38,50 €. Extranjero: 43,75 €. Números sueltos y atrasados: 1.ª serie: Números 1 al 45: 16,50 €. 2.ª serie: Números 46 en adelante: 19,75 €. Tarifa de estudiante: 25% de descuento. Dirija la correspondencia al: BOLETIN DE ESTUDIOS ECONOMICOS Universidad Comercial de Deusto Teléfono 94 445 63 45 - 94 445 22 12 - Fax 94 445 72 54 Apartado 20044 - 48080 BILBAO (España) E-mail: boletin.lacomercial@deusto.es

NORMAS PARA LA PUBLICACION DE ARTICULOS EN EL BOLETIN DE ESTUDIOS ECONOMICOS –El Boletín publica números monográficos sobre temas programados de antemano y por colaboradores invitados personalmente. –Sin embargo, en cada número se reserva espacio para temas libres, distintos del tema monográfico. –Los artículos enviados para su publicación en el Boletín deben estar escritos a máquina a doble espacio, por duplicado, con una extensión aproximada de 15 a 20 páginas. El autor deberá acompañar un resumen del artículo de no más de 150 palabras, junto con una lista de palabras clave, en número no superior a cinco, ambos en español e inglés. También deberá añadir soporte informático donde esté contenido el trabajo. –Las notas aclaratorias van a pie de página y se hará referencia a ellas mediante superíndices, en numeración sucesiva. Los libros y artículos de revistas tendrán una sola cita completa al final del artículo por orden alfabético de autores. La referencia a los mismos se hace por medio del apellido del autor seguido entre paréntesis del año de publicación de la obra citada. Así: E. Chacón (1966), que remite a la obra de Chacón, Enrique (1966): “La formación de equipos de IO en la empresa”, Boletín de Estudios Económicos, vol. XII, número 68, mayo-agosto, pp. 279-296. El enunciado completo de la obra se menciona sólo al final del artículo. –Las figuras que eventualmente deban aparecer en el artículo deben presentarse de forma que sean aptas para su reproducción directa, y en tamaño suficientemente grande, lo mismo que las letras que las acompañan, para que admitan la reducción necesaria. Todas las figuras y tablas irán numeradas, y para referirse a ellas en el texto, habrán de citarse con su número. –Deben evitarse las notas matemáticas a pie de página, es preferible el uso de apéndices matemáticos. –En la notación matemática se recomienda el uso de aquéllas fórmulas que, sin perder la claridad necesaria, puedan escribirse en una sola línea. Por ejemplo a o fxy en vez de la expresión que utiliza los signos explícitos a/b en vez de b de derivada parcial. –El Comité de Dirección estudiará la posibilidad de publicación de los originales que le sean remitidos, en base a los informes preparados por los evaluadores nombrados al efecto, tal evaluación será anónima, ciega y habrá más de un evaluador para cada trabajo. Los originales deberán ser inéditos y no estar pendientes de publicación o evaluación en ninguna otra revista.

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BOLETIN DE ESTUDIOS ECONOMICOS

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Comité de Dirección Fernando Gómez-Bezares Susana Rodríguez Vidarte

Secretaria Gabriela Mateos Varas

Publicación impresa en papel ecológico. I.S.S.N.: 0006-6249 Dep. Legal: BI 959-1958

Editado por la Asociación de Licenciados Universidad Comercial de Deusto

Vol. LXV Diciembre 2010 Núm. 201

Política fiscal y concierto económico frente a la crisis

Boletín de Estudios Económicos

Diciembre 2010

Boletín de Estudios Económicos

Concierto Económico y PIB Aitor Rodríguez-Anabitarte Aizpeolea Página 563

Propuestas de política fiscal Círculo de Empresarios Vascos Página 493

El Concierto Económico como herramienta. Crisis económicas y políticas anticíclicas de las Diputaciones vascas. 18671936 Eduardo J. Alonso Olea Página 517

Bibliografía Página 587

El encaje del Concierto Económico en el nuevo orden tributario internacional José Gabriel Rubí Cassinello Página 465

D 201

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