Port. 222.qxp_Maquetación 1 10/1/18 9:47 Página 1
Boletín de Estudios Económicos Editado por Deusto Business Alumni
Boletín de Estudios Económicos
Diciembre 2017
CUANDO ME ACOMPAÑAN LOS MEJORES, PUEDO LLEGAR DONDE QUIERA
SU EQUIPO PRIVADO
SU BANQUERO PRIVADO Y LOS EXPERTOS QUE NECESITA
Mejor Banca Privada de España 2016
Mejor Banca Privada en el uso de la tecnología 2016
Retos de la construcción europea (75º Aniversario del Boletín de Estudios Económicos) El reto de la productividad en España Mario Draghi Página 399 La arquitectura del euro: propuestas y opciones de reforma José Manuel González-Páramo Miguel Jiménez Página 411 New measures to reduce CO2 emissions in the “second mobility package” Miguel Arias Cañete Página 433 Retos del proyecto europeoenergía Matias Alonso Página 457
Bienvenido a la nueva Banca Privada de BBVA, donde su Banquero Privado y un equipo de expertos le ayudarán a aprovechar cualquier oportunidad que se le presente. Conózcanos en bbva.es/bancaprivada o pida una cita en Línea Banca Privada BBVA 900 81 26 25.
Vol. LXXII Diciembre 2017 Núm. 222
A 222
Deusto Business A lumni
Agenda digital: el camino hacia una economía digital y competitiva María Alvarez Caro Alvaro Martín Enriquez Página 481 Modelo de pensiones europeo: ¿Bismarck o Beveridge? J. Ignacio Conde-Ruiz Clara I. González Página 507 La atonía de la política migratoria europea: efectos de las disfuncionalidades de la integración económica y la dinámica intergubernamental Ainhoa Lasa López Página 523
The refugee ‘EU-Turkey Dead’. The ethics of border politics Georgiana Turculet Página 541 El diseño políticoinstitucional en el debate sobre el futuro de Europa Ignacio Molina Página 563 Por una Europa inteligible Daniel Innerarity Página 583 Bibliografía Página 595
Port. 222.qxp_Maquetación 1 10/1/18 9:47 Página 2
Business lumni A Deusto
BOLETIN DE ESTUDIOS ECONOMICOS Deusto Business Alumni Hnos. Aguirre, 2. Apartado 20044 Teléfonos 94 445 63 45 - 94 445 22 12. Fax: 94 445 72 54 48080 BILBAO (España) E-Mail: boletin.dba@deusto.es Consejo de Redacción Iñaki Arechabaleta Torróntegui Ramón Benguría Inchaurtieta Juan J. Echeberría Monteberría Antonio Freije Uriarte Jesús Lobo Aleu Ricardo López Alvarez Víctor M. Menéndez Millán José Luis Sanchís Armelles Comité de Dirección Fernando Gómez-Bezares Susana Rodríguez Vidarte Secretaria Gabriela Mateos Varas Precios de suscripción:
El Boletín de Estudios Económicos es una publicación de Deusto Business Alumni. El orígen de esta asociación se situa en 1922, y publica el Boletín ininterrumpidamente, desde 1942. Cada volumen anual, de alrededor de 600 páginas, se divide en tres números (abril, agosto y diciembre). Los artículos solicitados se aceptan en español e inglés. Su objetivo es la publicación de trabajos originales de economía teórica y aplicada, especialmente dedicada a los problemas de la Empresa. Al primer autor del artículo se le entregan 50 separatas del mismo y 3 ejemplares de la revista. El indice de la revista y los resúmenes aparecen en Internet: (http://www.alumnidba.es/). También puede consultarse en: Latindex; CSIC-CINDOC; Econlit; DICE, Dialnet, In-Recs, ProQuest, etc. Todos los artículos publicados en el Boletín de Estudios Económicos, han sido escritos expresamente para el mismo, y no pueden ser reproducidos, total ni parcialmente, sin citar su procedencia. Si están interesados en alguna reproducción, dirijanse a la dirección de la revista.
España, 40,90 €. Extranjero, 46,60 €. Números sueltos y atrasados: 1.ª Serie: Números 1 al 45: 17,60 €. 2.ª Serie: Números 46 en adelante: 21,20 €. Tarifa Especial Estudiantes: 25% de descuento
El Boletín de Estudios Económicos no se hace responsable de los datos utilizados, criterios, opiniones o conclusiones expresadas en los artículos publicados, que corresponden exclusivamente a sus autores y no reflejan la posición de la revista ni de sus editores. Las erratas de edición detectadas, que sean relevantes, se rectificarán en un Boletín posterior.
Publicación impresa en papel ecológico. I.S.S.N.: 0006-6249 Dep. Legal: BI 959-1958
a
ah horro
ESTUDIOS DE DEUSTO Revista de la Univsersidad de Deusto Director: Luis I. Gordillo Pérez VOL. 64/2
JULIO-DICIEMBRE SUMARIO
ESTUDIOS Giampietro Ferri, La elección del Parlamento italiano entre los límites constitucionales y las exigencias de la política. Daniel Guerra Sesma, El ejercicio de las competencias económicas en la Unión Europea: ¿es posible otra política? Luis Iglesias Rábade, Estudio comparado del régimen jurídico del delito de falsedad documental en el Derecho hispánico e inglés en el Medievo. Marcos Francisco Massó Garrote, El derecho de reunión y manifestación en el nuevo marco regulatorio de la ley de protección de seguridad ciudadana lo 4/2015 de 30 de marzo. Alberto Oehling de los Reyes, La ley de defensa de la república de 21 de Octubre de 1931: Introducción a su contexto político-jurídico, a su normativa conexa y breve comparativa con su homónima alemana, la Gesetz zum Schutze der Republik. Natalia Pérez Rivas, Las ayudas compensatorias a las víctimas de terrorismo: análisis de la Ley 29/2011 y su reglamento de desarrollo Alejandro Platero Alcón, El impuesto sobre depósitos de las entidades de créditos: Ejemplo paradigmático de la limitada autonomía financiera de las comunidades autónomas. Juan Francisco Sánchez Barrilao, El Derecho constitucional ante la era de Ultrón: la informática y la inteligencia artificial como objeto constitucional. María Elena Sánchez Collado, Aproximación a la legislación protectora del deudor hipotecario. Manuel Sánchez de Diego Fernández de la Riva y Laura Tejedor Fuentes, El derecho de acceso a la información pública en España y los Países Bajos. Dos escenarios mejorables. Ana Tomás López, La «economía étnica» como motor para la integración económica, jurídica y socio-laboral del emprendedor inmigrante en España y en la Unión Europea. RECENSIONES Alberto Oehling de los Reyes, Francisco Fernández Segado, La libertad en Cádiz: Historia y Derecho (1808-1812). De una libertad sin marco legal a una libertad constitucionalizada, por Alberto Oehling de los Reyes.
2016
Boletín de Estudios Económicos Vol. LXXII Diciembre 2017 Núm. 222
Retos de la construcción europea (75º Aniversario del Boletín de Estudios Económicos) Sumario Págs. Presentación. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
395
I. El reto de la productividad en España.- Mario Draghi, Presidente del Banco Central Europeo. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
399
II. La arquitectura del euro: propuestas y opciones de reforma.- José Manuel González-Páramo, Consejero Ejecutivo y responsable de Economía, Regulación y Relaciones Institucionales en BBVA y Miguel Jiménez, Economista Jefe de Escenarios Económicos Globales en BBVA Research. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
411
III. New measures to reduce CO2 emissions in the “second mobility package”.- Miguel Arias Cañete, Commissioner for Climate Action and Energy. European Commission . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
433
IV. Retos del proyecto europeo-energía.- Matias Alonso, Accenture Senior Managing Director, Global Utilities Industry Lead and Global Leadership Council Member . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
457
V. Agenda digital: el camino hacia una economía digital y competitiva.- María Alvarez Caro, Economista Principal de Regulación Digital en BBVA Research y Alvaro Martín Enriquez, Economista Jefe de Regulación Digital en BBVA Research . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
481
VI. Modelo de pensiones europeo: ¿Bismarck o Beveridge?- J. Ignacio Conde-Ruiz, Fedea y Universidad Complutense de Madrid y Clara I. González, Banco de España . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
507
VII. La atonía de la política migratoria europea: efectos de las disfuncionalidades de la integración económica y la dinámica intergubernamental.- Ainhoa Lasa López, Universidad de Alicante . . . . . . . .
523
VIII. The refugee ‘EU-Turkey Dead’. The ethics of border politics.Georgiana Turculet, PhD candidate at Central European University Marie Curie Fellow for Integrim . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
541
IX. El diseño político-institucional en el debate sobre el futuro de Europa.- Ignacio Molina, Universidad Autónoma de Madrid e Investigador principal en el Real Instituto Elcano. . . . . . . . . . . . . . . . . .
563
X. Por una Europa inteligible.- Daniel Innerarity, Catedrático de Filosofía Política e investigador de Ikerbasque en la UPV/EHU . . . . . . . .
583
XI. Bibliografia . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
595
BOLETIN DE ESTUDIOS ECONOMICOS Vol. LXXII - N.º 222 - Diciembre 2017 (Páginas 395-398)
PRESENTACIÓN Con la firma del Tratado de Roma en 1957, seis países: Alemania Occidental, Bélgica, Francia, Italia, Luxemburgo, y los Países Bajos creaban la Comunidad Económica Europea (CEE), y sentaban las bases de lo que con el paso del tiempo dio lugar a la Unión Europea, un proyecto de integración económica, política y social, que ha avanzado con dificultad y con tesón a lo largo de estas seis décadas y que, aún inconcluso, enfrenta retos de considerable magnitud. Reconocida con el Premio Nobel de la Paz en octubre de 2012 por “sus más de seis décadas de contribución al avance de la paz y la reconciliación, la democracia y los Derechos Humanos en Europa”, hace escasos meses que recibió así mismo el premio Princesa de Asturias de la Concordia. El Jurado que decidió otorgarle dicho galardón lo hacía con las siguientes palabras: “La Unión Europea ha logrado el más largo período de paz de la Europa moderna, colaborando a la implantación y difusión en el mundo de valores como la libertad, los derechos humanos, y la solidaridad; estos valores de la Unión Europea proyectan esperanza hacia el futuro, en tiempos de incertidumbre, proponiendo un ejemplo de progreso y de bienestar”. Aun así, escasamente un año antes, el Presidente Juncker reconocía con honestidad ante el Parlamento europeo la situación de “crisis existencial” en que se encontraba el proyecto europeo y los enormes y acuciantes problemas por resolver, y animaba a reavivar colectivamente el compromiso de construcción de esa Europa unida, que solo sería posible, -decía-, con el trabajo responsable de todos: las instituciones, los gobiernos y los ciudadanos.
396
PRESENTACIÓN
Doce meses más tarde, en octubre de este año, al presentarse nuevamente ante el Parlamento en su Discurso sobre el Estado de la Unión, el Presidente ha recordado los importantes proyectos en marcha que es preciso completar: la Unión Bancaria, el Mercado Único Digital, la Unión de la Energía y la Unión de los Mercados de Capitales y ha anunciado otras muy relevantes iniciativas dirigidas a mejorar la gobernanza de la Unión y apoyar la coordinación de las políticas económicas. Son precisamente algunos de estos retos los analizados por los autores que colaboran en este número del Boletín de Estudios Económicos, el volumen 222, que coincide con la celebración del 75º aniversario de nuestra revista para la que, a lo largo de su historia, la construcción europea ha sido uno de sus temas estrella. Hemos querido abrir el volumen con la intervención de Mario Draghi con motivo del Centenario de Deusto Business School. En su discurso, el Presidente del BCE alerta del importante reto demográfico que enfrenta la zona euro y la necesidad de llevar a cabo las reformas estructurales que garanticen el crecimiento de la productividad. También es preciso avanzar de forma decidida en reforzar la arquitectura del euro para dotar a la Eurozona de resiliencia frente a futuras crisis. José Manuel González-Páramo y Miguel Jiménez analizan en su trabajo las debilidades que el diseño de la moneda única presentaba en su origen y que se pusieron de manifiesto a raíz de la crisis de la deuda europea, así como las medidas que se tomaron para asegurar la supervivencia del euro en ese difícil contexto, para concluir enumerando los elementos clave que serán precisos si queremos avanzar hacia una unión monetaria y económica más completa a lo largo de los próximos años. Sigue el número con la contribución del Comisario de Clima y Energía, Miguel Arias Cañete, que presenta el reciente paquete de medidas adoptado por la Comisión orientadas a acelerar la introducción de vehículos limpios en la Unión Europea y que engloban nuevas normas de emisión de CO2, un innovador sistema de incentivos a los productores de vehículos, nuevos y reforzados sistemas de control e inspecciones más estrictas, y un plan de acción dotado con más de 800 millones de euros para apoyar proyectos de infraestructura. La “Unión Energética” es objeto de estudio del trabajo firmado por Matías Alonso. En él describe los objetivos clave de la Unión Europea en materia energética y los principales elementos que configuran su
PRESENTACIÓN
397
estrategia, haciendo especial mención a los diversos retos y dificultades que enfrenta su implementación. En la Estrategia Europa 2020, la “Agenda Digital” se presenta como una de las siete iniciativas emblemáticas facilitadoras de ese “crecimiento inteligente, sostenible e integrador” deseado para la década. El “Mercado Digital”, uno de los pilares de dicha Agenda Digital, es analizado por María Alvarez y Álvaro Martín en un trabajo en el que centran también su reflexión en el rol que puede desempeñar en este contexto el sector financiero y el fenómeno fintech. El envejecimiento demográfico que enfrenta Europa y al que el Presidente Draghi se refería al comienzo de este número, plantea la necesidad de introducir reformas en los sistemas de pensiones de los países miembros. J. Ignacio Conde-Ruiz y Clara González analizan los diferentes sistemas implantados en los países europeos y reflexionan sobre la posibilidad de convergencia hacia un futuro modelo de pensiones en la Unión Europea. En los últimos años el desafío migratorio ha alcanzado la máxima prioridad en la agenda europea y ha sido fuente de importantes desacuerdos y fricciones entre los países de la Unión. Incluimos en este volumen dos trabajos sobre este urgente reto europeo: el artículo de Ainhoa Lasa que analiza este complejo fenómeno y los diversos mecanismos temporales adoptados durante la gestión de la crisis migratoria, y el de Georgiana Turculet, que concreta su reflexión en el acuerdo entre la Unión Europea y Turquía para limitar el flujo de refugiados. La constatación de los urgentes e importantes retos que enfrenta Europa y de la dificultad registrada en el pasado para lograr avances significativos en la toma de decisiones, reabre el debate sobre el diseño político-institucional más adecuado para gobernar el proceso de integración. Sobre ello reflexiona Ignacio Molina en su trabajo. Finaliza este número con el artículo de Daniel Innerarity que nos alerta de la necesidad de formular una narrativa para el proyecto europeo que lo haga inteligible a sus ciudadanos, sosteniendo que Europa debe ser entendida como una democracia compleja, lo que implica revisar los criterios de democraticidad tradicionales en el seno de una teoría de la democracia compleja. Al tiempo de prepararse estas líneas de Presentación del número que el lector tiene en sus manos, los líderes de la Unión Europa asisten a la
398
PRESENTACIÓN
que será la última cumbre que contará con la presencia del Reino Unido. La realidad del Brexit evidencia la enorme fragilidad del proyecto europeo y la gran dificultad de llegar a acuerdos para avanzar en áreas de integración política como la inmigración, la seguridad o la cesión de soberanía nacional. Nos esperan meses de debates e intensos trabajos, propuestas y negociaciones, profundas reflexiones que arrojen luz sobre cómo avanzar el proyecto en beneficio de Europa y sus ciudadanos. Somos optimistas y estamos seguros de que el proyecto europeo saldrá reforzado de todo ello. Agradecemos a nuestros autores sus excelentes trabajos y confiamos que esta reflexión sea del interés de todos nuestros lectores. EL COMITÉ DE DIRECCIÓN
BOLETIN DE ESTUDIOS ECONOMICOS Vol. LXXII - N.º 222 - Diciembre 2017 (Páginas 399-409)
EL RETO DE LA PRODUCTIVIDAD EN EUROPA THE CHALLENGE OF PRODUCTIVITY IN EUROPE Mario Draghi* Presidente del Banco Central Europeo
La economía de la zona del euro continúa creciendo a un ritmo moderado, pero sostenido, y los mercados de trabajo están mejorando asimismo gradualmente, en particular también aquí, en España. Se espera que esta tendencia gradual al alza se mantenga, entre otras cosas gracias a nuestras medidas de política monetaria. Pero el crecimiento de la productividad continúa siendo muy débil. Mientras en 1995 el crecimiento de la productividad en la zona del euro igualaba al del resto del mundo, con una cifra de en torno al 2 %, en este momento, con menos del 0,5%, se queda atrás respecto a las tasas de crecimiento de Estados Unidos y otras economías avanzadas y mercados emergentes. Si persiste, esta ralentización del crecimiento de la productividad afectará notablemente a nuestra prosperidad futura y tendrá consecuencias directas en la ejecución de la política monetaria y fiscal y en la cohesión de la zona del euro. Consideremos en primer lugar el reto derivado del envejecimiento de la población al que se enfrentarán muchas economías en las próximas décadas. Se prevé una reducción del porcentaje de personas en edad de trabajar sobre la población total en el conjunto de Europa y especialmente en algunas economías europeas. Si nada cambia, si el producto por trabajador, el desempleo estructural y la tasa de actividad se mantienen en los niveles actuales, el envejecimiento de la población provocará una fuerte caída del producto per cápita. Según las proyecciones de población de la OCDE, la disminución del producto per cápita en 2050 será del 14% en Alemania, el 16% en Italia y el 22% en España. Aunque este escenario es muy improbable, muestra que las tasas actuales de crecimiento de la productividad apenas son suficientes para compensar la carga demográfica sobre la renta per cápita. * Lección magistral de Mario Draghi, presidente del BCE, con motivo del Centenario de Deusto Business School, Madrid, 30 de noviembre de 2016.
400
MARIO DRAGHI
Grafico 1 Crecimiento de la productividad del trabajo en las principales regiones Variaciones porcentuales anuales, medias móviles trianuales 6
5
4
3
2
1
0
-1 1992
1995
1998
2001
Advanced economies World United States
2004
2007
2010
Emerging markets
2013 euro area
Fuente: Conference Board. Nota: productividad del trabajo medida como producto por empleado.
Son precisas, por tanto, reformas estructurales urgentes para aumentar el crecimiento de la productividad y desbloquear el potencial laboral no utilizado con el fin de evitar el estancamiento de la renta per cápita. Pero los beneficios derivados de las reformas estructurales para el bienestar de los ciudadanos de la zona del euro van más allá del aumento de la renta agregada y la compensación del lastre demográfico, también potencian otras políticas. Un mayor crecimiento del producto potencial ayuda a la política monetaria al aumentar el tipo de interés real de equilibrio, lo cual ofrece, a su vez, a la política monetaria más posibilidades de operar sin la restricción de su límite inferior efectivo y reduce así la probabilidad de que resulten precisas medidas no convencionales para contrarrestar fases recesivas futuras.
EL RETO DE LA PRODUCTIVIDAD EN EUROPA
401
Grafico 2 Proyección del PIB per cápita. Dólares estadounidenses (2010), PPA, miles 60 55 50 45 40 35 30 25 20 2015
2020
2025
2030
2035
2040
2045
2050
Fuente: OCDE y cálculos de los expertos del BCE. Nota: se supone un producto constante por trabajador y una tasa de desempleo real equivalente a la estimación actual de la OCDE para la tasa desempleo no aceleradora de la inflación (NAIRU).
Y un mayor crecimiento futuro ayuda también a la política monetaria actual, pues anima a los hogares a gastar más y a las empresas a invertir, reduciendo la necesidad de que la política monetaria respalde la actividad económica y reconduzca la inflación hacia el 2% y acelerando la vuelta a un marco de política monetaria más convencional. Las reformas estructurales ofrecen también ventajas para la política fiscal. Al aumentar el producto y el empleo y reducir el desempleo, las reformas mejoran los saldos estructurales. Por otra parte, los mayores niveles de producto potencial reducen el exceso actual de deuda pública que está afectando a la capacidad de algunos países de realizar políticas de estabilización. El mayor margen fiscal permite también a los países redistribuir los beneficios de las reformas entre el conjunto de la población, dado que algunas reformas pueden tener efectos distributivos negativos iniciales, que los Gobiernos pueden desear compensar. Las reformas estructurales ayudan también a desplegar plenamente las ventajas del mercado único, mejorando así la cohesión de la unión
402
MARIO DRAGHI
monetaria1. La mayor convergencia no sólo refuerza la integridad de la Unión, sino también la confianza entre los Estados miembros precisa para dar nuevos pasos hacia la integración. Por último, las reformas estructurales proporcionan también a la economía de la zona del euro mayor capacidad de resistencia frente a las posibles perturbaciones derivadas de la globalización y la digitalización. Todos estos factores resaltan la importancia vital de las reformas estructurales para el bienestar y el buen funcionamiento de nuestra unión. Permítanme ahora analizar brevemente los factores determinantes de los bajos resultados actuales en materia de productividad en la zona del euro, antes de señalar algunas medidas necesarias de mejora. Factores que contribuyen al bajo crecimiento de la productividad en la zona del euro El crecimiento de la productividad del trabajo tiene dos factores subyacentes. El primero de ellos es la cantidad de capital disponible para cada trabajador, por lo que el aumento de la inversión es un elemento esencial para hacer frente al reto de la productividad en muchas economías avanzadas. El segundo hace referencia al grado de eficiencia en el uso de los recursos, incluidos aspectos como la innovación y las mejoras organizativas. Esta es la productividad total de los factores. Es en esta área en la que los resultados de la zona del euro han sido especialmente bajos. Se han señalado numerosas razones de esta debilidad, pero básicamente todas ellas están relacionadas con el papel de la innovación, la adopción de la tecnología y la asignación eficiente de los recursos. Algunos afirman que las innovaciones actuales son de menor magnitud que las de las décadas y los siglos anteriores2, señalando que durante el siglo XIX se difundieron invenciones transformadoras como el ferrocarril y la electricidad, mientras nuestras innovaciones actuales consisten en cosas como una aplicación informática para pedir un taxi, en lugar de llamar por teléfono. Esto podría ser cierto en alguna medida, pero los hechos parecen indicar otra cosa. 1 Draghi, M. (2015), «Structural reforms, inflation, and monetary policy», intervención en el Foro sobre Banca Central de BCE, Sintra, Portugal, 22 de mayo de 2015. 2 Por ejemplo, Gordon, R. (2016), The Rise and Fall of American Growth: The US Standard of Living since the Civil War, Princeton University Press.
EL RETO DE LA PRODUCTIVIDAD EN EUROPA
403
Si la disminución de la productividad total de los factores hubiera sido causada por la ralentización del avance en la primera línea tecnológica, habría que esperar que los aumentos de productividad de las empresas punteras fueran igualmente bajos, pero los hechos parecen indicar lo contrario. Entre 2003 y 2013, la productividad de las empresas manufactureras punteras mundiales (es decir, las primeras 100 empresas mundiales de cada sector en términos de productividad) aumentó en una cuarta parte3. El crecimiento de la productividad de las empresas punteras mundiales del sector servicios ha sido incluso mayor. Y, sobre todo, los resultados de las empresas punteras de la zona del euro son parejos a los de otras economías avanzadas. Grafico 3 Crecimiento de la productividad del trabajo en las empresas punteras mundiales y en las empresas no punteras Index 2002=1 Manufacturing
Services
1,6
1,6
1,5
1,5
1,4
1,4
1,3
1,3
1,2
1,2
1,1
1,1
1,0
1,0
0,9
0,9
0,8 2002
2004
2006
2008
2010
Frontier firms (OECD)
2012
0,8 2002
2004
2006
Non-frontier firms (OECD)
2008
2010
2012
Non-frontier firms (EA)
Fuente: OCDE (2014) y muestra de CompNet basada en empresas con 20 o más empleados. Notas: las empresas punteras mundiales de la OCDE se definen como las 100 empresas más productivas en cada sector (en cifras de dos dígitos según NACE rev. 2) y año. Las empresas no punteras de la OCDE corresponden a la media (ponderada) de crecimiento de la productividad de las empresas no punteras en cada uno de los sectores manufactureros de dos dígitos, considerando todos los países de la OCDE. Los países de la zona del euro incluidos son: Alemania, Austria, Bélgica, España, Finlandia, Francia, Italia y Portugal.
3
OCDE (2015), The Future of Productivity, OCDE, París, Francia.
404
MARIO DRAGHI
Es el aumento de la productividad entre las empresas no punteras el que es bajo en los países de la OCDE, lo que explica la ralentización del crecimiento de la productividad agregada en las economías avanzadas. La productividad en las empresas manufactureras no punteras aumentó solo un 10%. Y la situación de las empresas no punteras de la zona del euro parece aún peor, con un estancamiento de la productividad en las manufacturas e incluso una disminución en los servicios. En conjunto, la situación no parece ser tanto de falta de progreso tecnológico en sí, sino de falta de difusión del progreso desde las empresas punteras hacia otras empresas. En otras palabras, las empresas rezagadas no están absorbiendo la nueva tecnología ni incorporándola a sus procesos de producción para aumentar su eficiencia, probablemente por falta de presiones competitivas. Pero la productividad del trabajo no depende únicamente de las ganancias de eficiencia de cada empresa de una economía, sino también de la medida en que el capital y el trabajo se asignan a las empresas más productivas. Aparecen también aquí signos de bajo rendimiento en la zona del euro, especialmente en los sectores no comerciables4. Las últimas investigaciones indican que la asignación ineficiente de capital y trabajo tiende al alza en muchos países de la zona del euro5 En conclusión, por tanto, la baja productividad de la zona del euro parece ser resultado de la escasa difusión de la tecnología desde las empresas punteras hacia otras empresas y de la ineficiente asignación de capital y trabajo a empresas con relativamente baja productividad. Estos factores son, afortunadamente, más sensibles a las reformas estructurales que la innovación, más difícil de generar. Deben abordarse dos áreas principales. En primer lugar, hay que eliminar las barreras a la difusión del conocimiento. Esto incluye promover un entorno empresarial competitivo que favorezca la adopción de las mejores técnicas de gestión y estructuras organizativas. Instituciones como esta cuyo centenario celebramos hoy tienen aquí un claro papel que desempeñar para favorecer esta difusión del conocimiento y las buenas prácticas entre las empresas.
4 Fuente: CompNet (2016), “European firms after the crisis: New insights from the 5th vintage of the CompNet firm-level-based database”. 5 Gamberoni E., Giordano, C., y López-García, P. (2016), “Capital and labour (mis)allocation in the euro area: some stylized facts and determinants”, Working Paper n.º 1981, BCE.
EL RETO DE LA PRODUCTIVIDAD EN EUROPA
405
En segundo lugar, las empresas productivas necesitan poder crecer para atraer capital y trabajadores cualificados, y esto requiere mercados de capitales, de productos y de trabajo que funcionen correctamente. Es esencial completar el mercado único, especialmente en el sector de los servicios, en el que se produce la asignación más ineficiente. Hay que reducir las barreras regulatorias que dificultan a las pequeñas empresas aumentar su plantilla (la evidencia demuestra que hay empresas productivas que optan por no crecer para no cruzar el umbral que impone mayores gastos administrativos). Las recientes reformas realizadas en Italia y España han tratado de corregir este problema. La mejora de la asignación de factores requiere también un sistema financiero que funcione correctamente y pueda dirigir fondos hacia las empresas dinámicas. Se precisan igualmente marcos institucionales y judiciales adecuados, como la regulación legal de la insolvencia y la posibilidad de que los bancos ejecuten las garantías, para evitar que el capital quede atrapado en empresas improductivas o fallidas. Las medidas adoptadas aquí en España para reducir los efectos heredados de la crisis bancaria ayudarán a vigorizar el flujo de nuevo crédito hacia empresas rentables y en crecimiento. Reforzar la aportación de la oferta de trabajo La solución al reto demográfico no consiste únicamente en hacer más productivos a los trabajadores actuales, sino en incrementar también la parte activa de la población. El desempleo estructural es alto en la zona del euro y ha aumentado de forma sostenida durante varias décadas con cada ciclo económico sucesivo6. Las tasas de actividad en gran parte de la zona del euro también están muy por detrás de las de los países con mejores resultados de la OCDE. Reducir la tasa de desempleo estructural y aumentar las tasas de actividad hasta los niveles medios de las tres mayores economías de la zona es suficiente en muchos casos para compensar la carga demográfica, aun suponiendo que el producto por trabajador se mantenga constante. Aunque a corto plazo la incorporación de más trabajadores a la población activa puede disminuir la productividad media, reducir el desempleo estructural ayuda a proteger la productividad futura del trabajo. Los 6 Véase, por ejemplo, Anderton, B. et al. (2015), “Comparisons and contrasts of the impact of the crisis on euro area labour markets”, Occasional Paper Series n.º 159, BCE.
406
MARIO DRAGHI
desempleados de larga duración sufren las consecuencias durante toda su vida en forma de menor renta, productividad y empleabilidad7. Esta situación afecta especialmente a los jóvenes desempleados, que corren el riesgo de perder una importante experiencia en sus años de formación. Las elevadas tasas actuales de desempleo juvenil están poniendo probablemente en peligro la productividad futura de esta generación, y es precisamente este grupo el que tendrá que mantener a un número de personas dependientes mayor que las generaciones anteriores. Las reformas del mercado de trabajo realizadas en España a mediados de 2012 son un ejemplo de reformas estructurales que han conseguido desbloquear ese mercado. La tasa de desempleo, que llegó a alcanzar el 26,5% en 2013, ha bajado actualmente al 19%. Aunque continúa siendo muy alta, la reducción de casi 8 puntos porcentuales en tres años en un marco de fuerte desapalancamiento resulta muy destacable. La Comisión Europea estima que las reformas han tenido un efecto acumulado del 0,5% sobre el PIB y del 0,8% sobre el empleo entre 2013 y 20158. La OCDE considera que las reformas han favorecido un crecimiento moderado de los costes laborales unitarios, han incrementado la contratación en un 8% y han reducido las resoluciones de contratos de trabajo en un 24%9. Los análisis del FMI conducen a conclusiones similares10. Otros ejemplos de reformas eficaces de los mercados de trabajo en la zona del euro han dado como resultado igualmente una recuperación intensiva en empleo en los países que las aplicaron11. Los mercados de trabajo tienen que mejorar para ofrecer una mano de obra cualificada y flexible. Reducir los desajustes de cualificación disminuye el desempleo estructural y permite crecer a las empresas productivas, y además hace frente a uno de los principales factores causantes del aumento de la desigualdad. La clave es la educación, que incluye el aprendizaje y la formación durante toda la vida y puede potenciarse mediante programas que faciliten la recolocación de trabajadores entre distintos sectores. Eliminar las barreras que provocan la dualidad en el mercado de tra-
7 Véase, por ejemplo, Ball, L. (2009), “Hysteresis in Unemployment: Old and New Evidence”, NBER Working Paper No 14818, marzo de 2009. 8 Comisión Europea (2016), “The Economic Impact of Selected Structural Reform Measures in Italy, France, Spain and Portugal”, Institutional Paper n.º 23, abril de 2016. 9 OCDE (2014), “The 2012 Labour Market Reform in Spain: A Preliminary Assessment”, Organización para la Cooperación y Desarrollo Económicos, París, Francia. 10 FMI (2015), “Spain: selected issues”, Country Report n.º 15/233, FMI. 11 Comisión Europea (2016), op. cit.
EL RETO DE LA PRODUCTIVIDAD EN EUROPA
407
bajo permitirá a los jóvenes desempleados actuales convertirse en los trabajadores de más edad altamente cualificados del futuro. El debilitamiento del impulso reformador Por tanto, las reformas estructurales son esenciales para aumentar la productividad y la actividad laboral y reducir el desempleo estructural. Por eso el Consejo de Gobierno continúa reclamándolas en la zona del euro. No obstante, el impulso reformador parece estar debilitándose. ¿Por qué son reacios los Estados a realizar estas reformas, dados sus evidentes beneficios y su urgente necesidad? Una causa es el impacto distributivo de las reformas, especialmente a corto plazo, que puede hacerlas impopulares. Pero lo que a menudo se pasa por alto en el debate público sobre las reformas estructurales es el impacto distributivo de la inacción. Las elevadas tasas de desempleo estructural, la dualidad en el mercado de trabajo y el efecto desánimo en la búsqueda de empleo tienen también un coste económico y humano. Reducir el desempleo es socialmente positivo desde un punto de vista distributivo. Evidentemente, es importante diseñar las reformas de modo que resulten lo más inclusivas posible. Contrarrestando sus posibles efectos distributivos negativos, los Gobiernos pueden lograr un amplio apoyo para continuar realizando reformas que mejoren el bienestar. Obviamente, no toda la redistribución resultante de las reformas es socialmente negativa. Eliminar las rentas ineficientemente altas de sectores protegidos, especialmente los no comerciables, puede producir importantes mejoras de bienestar social. Los intereses particulares consolidados pueden ejercer, no obstante, importantes presiones, que los Gobiernos deben resistir. Dado que estas barreras a la realización de reformas estructurales han existido siempre, ¿qué es lo que las ha impulsado en el pasado? La literatura sobre el tema es relativamente nueva, pero destacan varios factores, en particular las crisis económicas y el elevado desempleo12. En el
12 Véanse, por ejemplo, Høj, J., Galasso, V., Nicoletti, G. y T-T. Dang (2006), “The Political Economy of Structural Reform: empirical evidence from OECD countries”, Economics Department Working Papers n.º 501, OCDE, y Agnello, L., Castro, V., Jalles, J. y R. Sousa (2015), “What determines the likelihood of structural reforms?”, European Journal of Political Economy, 37: 129-145.
408
MARIO DRAGHI
caso de la UE, las directivas sobre el mercado único son un importante motor de las reformas en los mercados de productos13. Corregir la secuencia de las reformas también puede resultar de ayuda: las reformas en los mercados de productos pueden facilitar la posterior realización de reformas en los mercados de trabajo. Al suprimir las barreras de entrada, las reformas de los mercados de productos que favorecen la competencia pueden eliminar ineficiencias, promoviendo así una mayor actividad económica y un mayor empleo, y compensando con ello los posibles costes a corto plazo de posteriores reformas en los mercados de trabajo. ¿Y qué hay de la política monetaria? La literatura económica no dice mucho sobre la influencia de la política monetaria en el proceso de reforma. Un punto de vista es que la orientación acomodaticia de la política monetaria puede aumentar el margen de maniobra de los Gobiernos, permitiendo medidas dirigidas a compensar algunos de los costes a corto plazo de las reformas14. Pero ciertamente también hay analistas que consideran en este momento que las medidas no convencionales del BCE están ahogando los incentivos para la reforma. Para responder a esta cuestión, un estudio preliminar interno del BCE analiza los factores que determinaron la realización de reformas estructurales en 40 países de la OCDE durante las últimas tres décadas. Este estudio respalda las conclusiones previas de la literatura sobre los determinantes de las reformas. En lo que se refiere a la política monetaria, el estudio muestra que unos tipos de interés más bajos no obstaculizan, sino que en todo caso tienden a favorecer, la aplicación de reformas, como confirma la evidencia anecdótica en algunos grandes países de la zona del euro que han realizado recientemente importantes reformas en sus mercados de trabajo. Parece, por tanto, que debemos dar mayor peso a este segundo planteamiento. Actuando conforme a nuestro mandato y, en concreto, apoyando la actividad con el fin de reconducir la inflación hacia nuestro objetivo a medio plazo, el BCE está proporcionando también margen de maniobra a los Gobiernos de la zona del euro para llevar a cabo las refor-
13 Véase, por ejemplo, Thompson, W. y R. Price (2009), The Political Economy of Reform: Lessons from pensions, product markets and labour markets in ten OECD countries, OCDE, París, Francia. 14 Gordon, R. (1996), “Macroeconomic Policy in the Presence of Structural Maladjustment”, NBER Working Paper Series, n.º 5739.
EL RETO DE LA PRODUCTIVIDAD EN EUROPA
409
mas estructurales necesarias. Es una ventana de oportunidad que no deben desaprovechar. Conclusión Concluyo ya. La zona del euro se enfrenta a un importante reto demográfico en las próximas décadas. Para hacer frente a este reto es necesario detener la disminución del crecimiento de la productividad y mejorar el rendimiento del mercado de trabajo. Sin un impulso concertado a las reformas estructurales, el aumento de la renta per cápita en la zona del euro se estancará probablemente y podría incluso disminuir. Los beneficios de las reformas estructurales para el bienestar social van más allá de la protección de la renta per cápita. Los efectos distributivos de la reducción del desempleo y el aumento de la actividad laboral son positivos. Elevar el crecimiento del producto potencial proporciona mayor margen de maniobra a la política monetaria y fiscal. Al eliminar barreras, las reformas permiten aprovechar todas las ventajas del mercado único, aumentar la cohesión económica y reforzar la unión monetaria. Las actuales medidas de política monetaria del BCE están diseñadas para impulsar la actividad a fin de reconducir la inflación hacia nuestro objetivo de tasas inferiores, aunque próximas, al 2% a medio plazo. Con ello reducimos el riesgo de que se consoliden las bajas tasas de crecimiento actuales, pero nosotros solos no podemos eliminar ese riesgo. La política monetaria está proporcionando apoyo y margen de maniobra a los Gobiernos para que realicen las reformas estructurales necesarias. Corresponde a los Gobiernos de la zona del euro actuar tanto individualmente en el ámbito nacional como conjuntamente en el ámbito europeo.
BOLETIN DE ESTUDIOS ECONOMICOS Vol. LXXII - N.º 222 - Diciembre 2017 (Páginas 411-432)
LA ARQUITECTURA DEL EURO: PROPUESTAS Y OPCIONES DE REFORMA THE EURO ARCHITECTURE: PROPOSALS AND OPTIONS FOR REFORM José Manuel González-Páramo Consejero Ejecutivo y responsable de Economía, Regulación y Relaciones Institucionales en BBVA
Miguel Jiménez Economista Jefe de Escenarios Económicos Globales en BBVA Research RESUMEN Tras la consolidación de la recuperación económica en Europa y el ciclo electoral de 2017 el debate sobre el futuro del euro se está empezando a concretar. Una de las consecuencias de la crisis ha sido la erosión del respaldo al proyecto del euro, por lo que los avances hacia una mayor integración económica serán lentos. Completar la Unión Bancaria es la tarea más urgente, aunque existe también una ventana de oportunidad para discutir los pasos hacia una mayor integración fiscal, incluyendo los mecanismos para contrarrestar shocks asimétricos, un ministro de finanzas para la zona euro o el futuro del Mecanismo Europeo de Estabilidad. Este artículo hace un repaso de las debilidades de la arquitectura del euro desde sus inicios, las soluciones que se han aportado durante los años recientes y los vectores para su futura reforma. Palabras clave: Euro, Europa, Unión Bancaria, Unión Fiscal. SUMMARY After the consolidation of the economic recovery in Europe and the electoral cycle of 2017 the debate on the future of the euro is taking shape. One of the victims of the crisis has been the support to the euro project. Hence, progress towards more integration will be slow. Completing the Banking Union is the most urgent task, though there is also a window of opportunity to discuss the steps towards a deeper fiscal union, including mechanisms to counter asymmetric shocks, a minister of finance for the Eurozone and the future of the European Stability Mechanism. This paper reviews describes which were the weaknesses of the euro architecture since its creation, solutions proposed over recent years and main issues of reform. Key words: Euro, Europe, Banking Union, Fiscal Union.
1. Introducción El debate sobre la necesidad de reforzar la arquitectura europea ha estado siempre presente durante los diez años transcurridos desde el ini-
412
JOSÉ MANUEL GONZÁLEZ-PÁRAMO Y MIGUEL JIMÉNEZ
cio de la crisis financiera global, seguida por la crisis de deuda en Europa y un período de lenta recuperación desde 2013. Tras el referéndum del Brexit en junio de 2016 el debate se ha acelerado, con la vista puesta en los acuerdos políticos de cara a 2018. Y respecto de las discusiones sobre la configuración óptima de la zona euro, éstas se remontan a mucho antes de su creación, aunque es cierto que en los años de fuerte expansión –durante la mayoría de la primera década de este siglo– esos debates habían pasado a un segundo plano, pues el proyecto del euro se consideraba un éxito a pesar de sus potenciales debilidades teóricas. Ha sido a partir de 2010, en medio de decisiones difíciles tomadas por las autoridades europeas para combatir la crisis y evitar la ruptura del euro, y en los años más tranquilos de recuperación –con vistas a futuras crisis– cuando se han acelerado las reformas y han proliferado las propuestas sobre nuevas reformas. Más allá del rediseño de la arquitectura del euro y de las discusiones económicas, se han añadido tras el referéndum del Brexit y distintos eventos geopolíticos –incluyendo la emergencia del terrorismo en Europa y la crisis de refugiados de 2015-16 en paralelo a la guerra civil en Siria– otras reflexiones e iniciativas sobre reformas de política europea más ligadas a temas de defensa, seguridad y política migratoria, entre otros temas. Estas áreas tienen algunas implicaciones económicas, en cierto modo podrían llegar a desplazar de la lista de prioridades la resolución los problemas más ligados a la zona euro. De hecho, para quienes no están a favor de más integración dentro de la Eurozona, centrar el foco en temas de índole menos económica podría verse como una buena excusa para frenar el debate sobre las reformas necesarias para el euro. Hay que confiar en que esto no sea así, y que las iniciativas para reforzar la UE y mejorar la arquitectura de la Eurozona puedan discurrir en paralelo. Estas últimas, imprescindibles para apuntalar la resiliencia de la Eurozona ante futuras crisis, son el objeto de este trabajo. El artículo repasa, en la primera sección, las medidas adoptadas y los cambios en políticas o instituciones durante la crisis de la periferia del euro, con atención a las deficiencias de diseño del Tratado de Maastricht. La segunda parte recoge las propuestas que se han hecho sobre la unión bancaria, fiscal y económica, y las opiniones de dos grupos bien diferenciados: las de aquellos que ponen el enfoque en el control de riesgos, y las de quienes ven en el reparto de riesgos la solución a los problemas del euro, incluyendo aquí nuestra propia visión. La última sección concluye con unos comentarios finales.
LA ARQUITECTURA DEL EURO: PROPUESTAS Y OPCIONES DE REFORMA
413
2. Los cambios institucionales durante la crisis de deuda La crisis de deuda europea sucedió a la crisis económica global y su inicio se puede datar a finales de 2009, cuando empezaron a surgir las dudas sobre la veracidad de las cifras oficiales de déficit y deuda pública en Grecia tras las elecciones generales de noviembre de ese año, que llevaron a Papandreou a la presidencia del gobierno. Hasta ese momento la economía de la zona euro había resistido los embates de la recesión global en línea con otras economías avanzadas, tras el hundimiento del comercio global en el otoño de 2008, con recesiones en 2009 para los distintos países en función de su participación en el comercio global, pero sin verse afectadas mucho más que la economía estadounidense, por ejemplo.1 Los programas de ayuda a los países periféricos se sucedieron durante 2010 y 2011, con un primer rescate a Grecia en mayo de 2010 que fue seguido por los de Irlanda (noviembre de 2010), y Portugal (mayo de 2011). A pesar de que la crisis griega ha estado en el centro de atención en todos estos años, dadas las sucesivas intervenciones (incluyendo una reestructuración en marzo de 2012), fue el contagio financiero a los países grandes de la periferia de la zona euro, Italia y España, con aumentos de los diferenciales de deuda, de las volatilidades y las revisiones de sus rating de deuda por parte de las tres principales agencias, lo que desencadenó una reacción decisiva por parte de las autoridades europeas y permitió finalmente la mitigación de la crisis a partir del verano de 2012, primero con la importante cumbre del Consejo Europeo de junio de ese año –donde se decidió implementar la Unión Bancaria, entre otras medidas–, y algo después con el anuncio de un esquema de intervención en los mercados con operaciones de gran potencia, el famoso “whatever it takes” del presidente del Banco Central Europeo Mario Draghi, que contó con el respaldo implícito de los líderes europeos. Las debilidades conocidas del Tratado de Maastricht Los primeros años del euro fueron de un éxito evidente y reconocido, ya que la puesta en marcha de la moneda única se produjo sin incidentes 1 En el acumulado de 2008 y 2009 la economía estadounidense cayó un 3,1%, mientras que la Eurozona, mucho más abierta y por tanto más afectada por el hundimiento del comercio global, lo hizo un 4,2%. El PIB de las economías más abiertas de las cuatro grandes redujo en un 4,8% (Alemania) y 6,5% (Italia), pero los de Francia y España se vieron menos afectados (-2,8% y -2,5%, respectivamente).
414
JOSÉ MANUEL GONZÁLEZ-PÁRAMO Y MIGUEL JIMÉNEZ
–lo cual no era ni mucho menos obvio antes de su nacimiento– y los primeros años de su existencia se vieron acompañados de una tasa de inflación controlada y un crecimiento sostenido, quizás con la excepción importante de una economía alemana débil, digiriendo aún las consecuencias de su unificación. El inicio de la crisis financiera y la década posterior han puesto de manifiesto que la zona euro no es un área monetaria óptima, como ya se sabía desde los debates que llevaron a la creación del euro y se puso de manifiesto desde los años 1990s (por ejemplo, Bayoumi y Eichengreen, 1996). Fueron los desequilibrios incubados durante la primera década, puestos de manifiesto sobre todo a partir de 2007, y la falta de instrumentos de respuesta al contagio financiero que se evidenció a partir de 2010, los que llevaron a tomar medidas extraordinarias y sin precedentes durante los años centrales de la crisis de deuda (2011-2012) (por ejemplo, BBVA Research, 2013). El diseño del Tratado de Maastricht se basaba en la creación de una unión monetaria en la que se evitara la dominancia fiscal, a través del Pacto de Estabilidad y Crecimiento (PEC), la prohibición de la financiación monetaria del déficit público y la regla de no-bailout a fin de no comprometer el control de la inflación. Para ello se dotó de independencia al banco central para conseguir su objetivo primordial de estabilidad de precios. La estabililidad financiera y el impulso de las reformas estructurales se confiaron a la presión de los mercados, lo que también debiera haber ayudado a avanzar en el proceso de convergencia de los diferentes estados miembros tras la creación de la moneda única. En concreto, como se ha argumentado frecuentemente, existe entre los países de la Eurozona movilidad de capitales y bienes, pero menos de servicios y menos aún de personas para hacer frente a shocks asimétricos recibidos por sus distintas economías. Tampoco gozaban las economías de la Eurozona de suficiente flexibilidad de precios y salarios para responder a las pérdidas de competitividad causadas por diferenciales de productividad a través de cambios en los precios relativos. La pérdida de la soberanía monetaria (y por tanto del instrumento del tipo de cambio nominal) que supone una unión monetaria, unido a la ausencia de una unión fiscal (ausencia de política fiscal común y reglas fiscales débiles), hace que las divergencias en productividad dentro de un área monetaria no óptima sean potencialmente desestabilizadoras para las economías, ya que se podrían generar desequilibrios en las cuentas públicas y privadas de los agentes, insostenibles en el largo plazo.
LA ARQUITECTURA DEL EURO: PROPUESTAS Y OPCIONES DE REFORMA
415
Los arquitectos de la unión monetaria esperaban que, en la práctica, funcionarían algunos mecanismos estabilizadores. Por un lado, se confiaba en que paulatinamente se fuesen implementando reformas estructurales en los países de la Eurozona para aumentar la flexibilidad de sus economías y permitir una mayor adaptación de precios y salarios, a la vez que impulsarían el proceso de convergencia y aumentarían la sincronización cíclica de las economías de los distintos Estados miembros. Por otro lado, se esperaba que los mercados financieros disciplinasen a los agentes (públicos y privados) de los distintos países a través de diferenciación de los tipos de interés en sus deudas. La falta de unión fiscal se reflejaba en el Tratado de Maastricht a través de la cláusula de no corresponsabilidad financiera (“no bailout”) que prohíbe a las instituciones comunitarias (incluido el BCE) y a otros Estados miembros rescatar las deudas de otros países. Así, en teoría, ante la imposibilidad de rescates, los diferenciales de tipos de interés debían funcionar como señales de los excesos de niveles de déficit y deuda, tanto privados como públicos. Además, y como control adicional, el Tratado también preveía unos niveles máximos de déficit (3% del PIB) y deuda (60%) pública que, si se sobrepasaban, podrían dar lugar a sanciones económicas en el marco del Pacto de Estabilidad y Crecimiento.2 Como es bien sabido, ninguno de estos controles funcionó satisfactoriamente durante los primeros años del euro, aunque sus resultados tardaron en comprobarse debido a la situación favorable del ciclo económico. Las reformas estructurales puestas en marcha durante la primera década del siglo fueron escasas, con la excepción quizás de Alemania entre las grandes economías, que experimentaba en esos momentos tasas de crecimiento por debajo de la media por los sobrecostes que tuvo su unión económica tras la caída del muro de Berlín, a causa de un tipo de cambio que no reflejaba las estructuras de costes de la antigua Alemania del Este. Las sucesivas fases de las reformas Hartz han tenido posteriormente reflejo en la resiliencia de la economía alemana frente a los embates de la crisis. En segundo lugar, los diferenciales de los tipos de interés de los bonos soberanos entre los distintos países no reflejaron los niveles de deuda y déficit, en parte por el entorno económico favorable, pero sobre todo porque la cláusula de “no-bailout” no se consideraba creíble
2 En el caso de la deuda pública, si se sobrepasaba el nivel del 60% del PIB su tendencia tenía que ser negativa. Esta excepción acomodaba a los países cuya deuda inicial sobrepasaba ese nivel.
416
JOSÉ MANUEL GONZÁLEZ-PÁRAMO Y MIGUEL JIMÉNEZ
–se esperaba que se activase algún mecanismo de salvamento para rescatar a países en dificultades, en caso en que fuese necesario–. Por último, los mecanismos de control del PEC no funcionaron adecuadamente, ya que las cláusulas de excepcionalidad que preveía no se aplicaron con el suficiente rigor.3 Las debilidades reveladas a partir del comienzo de la crisis Si los problemas mencionados anteriormente eran conocidos y derivaban de la ausencia de un área monetaria óptima en Europa, así como de las decisiones de configurar una unión monetaria sin una unión bancaria y una política fiscal común por restricciones históricas y políticas, hubo otros problemas de los que no se tuvo plena consciencia durante la creación del euro y que se pusieron de manifiesto una vez se desencadenó la crisis (BBVA Research, 2013). El primero de ellos era la situación fiscal real de algunos países de la eurozona, que se reveló mucho peor de lo previsto. Por un lado, existió un problema de ocultamiento de deuda pública real por parte de las autoridades griegas, que estuvo en el origen de la crisis de deuda europea.4 Pero, por otro lado, las estimaciones de la posición estructural de las cuentas públicas estaba sobrevalorada en países como Irlanda o España, donde se asumía que los ingresos públicos ligados a determinados sectores –fundamentalmente el sector inmobiliario– eran permanentes y no cíclicos, como se puso de manifiesto una vez que se reabsorbió la burbuja de precios inmobiliarios. Otro problema fue la importancia que resultó tener la situación financiera de los agentes privados, tanto las familias como las empresas, y de las cuentas externas de las economías nacionales. Un lugar común tras el nacimiento del euro era que los déficit por cuenta corriente no tenían trascendencia dentro de una zona monetaria, ya que eran similares a los
3 En 2003, Francia y Alemania presionaron y lograron que el Consejo no respaldara las recomendaciones de la Comisión que exigía a ambos países una reducción más intensa del déficit. En 2005, se reformó el Pacto para introducir criterios de flexibilidad más racionales (gastos e inversión ligados a reformas estructurales, acontecimientos inusuales...). 4 En octubre de 2009, se revisó el déficit de 2008 desde el 5% hasta el 7,7% del PIB y finalmente es del 10,2%. En aquel momento, el déficit previsto para 2009 se revisó del 5,1% al 12,7% y finalmente fue del 15,1% del PIB. La deuda de 2008 se revisó del 97,6 al 99,2% y finalmente fue del 109,4%. La deuda de 2009 se revisó desde el 103,4% al 112,6% y finalmente es del 126,7% del PIB.
LA ARQUITECTURA DEL EURO: PROPUESTAS Y OPCIONES DE REFORMA
417
desequilibrios entre las regiones de un país, y en la medida en que fuesen financiados por los mercados no suponían un riesgo. Como se vio después, la aparición del riesgo de redenominación del euro (esto es, el retorno a las antiguas monedas nacionales) hizo que la unión monetaria no se viese como irreversible, y llevó a los mercados a poner en duda la solvencia de los países con altos ratios de deuda externa sobre PIB, y/o con déficits exteriores muy elevados, aunque su deuda pública no fuese excesiva. Los niveles de deuda privada, muy altos en algunos casos por el crecimiento excesivo del crédito ligado a la expansión de precios y actividad del sector inmobiliario, también tuvieron un papel importante en la desconfianza de los mercados sobre algunas economías. Todas estas debilidades se derivaron en parte del excesivo papel que se dio en el Tratado de Maastricht a los desequilibrios fiscales –para los que se impusieron fuertes mecanismos de vigilancia y eventuales sanciones– en detrimento de otro tipo de desequilibrios. Y en relación con la importancia de los desequilibrios del sector privado, quizás el factor menos esperado y más dañino durante la crisis fue el desarrollo del círculo de retroalimentación entre el riesgo soberano y el riesgo bancario (“loop” soberano-bancario). Dada la alta fragmentación del sistema financiero europeo por la ausencia de bancos auténticamente paneuropeos y el poco desarrollo de otros canales de financiación, como el mercado de capitales; y dada la composición de los balances bancarios, muy sesgados hacia activos nacionales (tanto crédito como deuda pública), el aumento de los diferenciales de deuda soberana en los países periféricos tuvo un efecto de contagio hacia el coste de financiación los bancos, que fueron percibidos por el mercado como ligados al riesgo soberano. Recíprocamente, los sistemas bancarios fuertemente afectados por la elevada deuda y el riesgo de impago alto con la llegada de la crisis –en particular en los países con fuerte desarrollo inmobiliario previo a la crisis– tuvieron también un impacto en la credibilidad de los soberanos correspondientes, pues eran en última instancia responsables de un eventual rescate bancario. Este doble contagio se retroalimentó mutuamente y reforzó el efecto de desconfianza de los mercados sobre economías enteras. Todo ello trajo consigo una fuerte renacionalización de los flujos financieros, que ya se había iniciado con la crisis financiera a partir de 2007. Este fenómeno puso de manifiesto los problemas que la dominancia financiera planteaba a la implementación tanto de la política monetaria (afectando al funcionamiento de los mecanismos de transmisión) como de la fiscal (forzada a actuar de manera procíclica).
418
JOSÉ MANUEL GONZÁLEZ-PÁRAMO Y MIGUEL JIMÉNEZ
Por último, el riesgo de redenominación del euro, que no estaba en la mente de los arquitectos de la moneda única, multiplicó los mecanismos de contagio, ya que una eventual salida de un país de la zona y la depreciación asociada aumentaba la probabilidad de impagos incluso para agentes solventes. Este riesgo empezó a tomar cuerpo a partir de los comentarios del ministro de finanzas alemán Schäuble sobre la salida de Grecia a finales de 2010, y se extendió durante los peores momentos de la crisis, tomando distintas variantes: posibilidad de salida de un país para volver a entrar tiempo después con las cuentas saneadas y el tipo de interés depreciado; expulsión o salida voluntaria de un país; salida “por arriba” de los países más sólidos para apreciar sus monedas; o directamente ruptura de la eurozona. Fue éste un debate poco constructivo que por fortuna ha quedado atrás. Las medidas tomadas durante la crisis La narrativa de la crisis es compleja y accidentada, con episodios de estrés financiero y contagio acompañados de períodos relativamente más tranquilos, generalmente a raíz de decisiones de política económica por parte de las autoridades europeas. Aunque a menudo han sido caracterizadas por la condescendiente narrativa anglosajona como “demasiado pocas, demasiado tarde”, al final han asegurado la supervivencia del euro y han permitido el retorno a la senda de crecimiento. Sin pretender aquí elaborar una cronología exhaustiva de la crisis, podemos intentar categorizar las medidas tomadas durante la crisis atendiendo a su finalidad: • Medidas de emergencia – Provisión de liquidez para el sector bancario5: El Banco Central Europeo fue uno de los primeros bancos centrales en reaccionar con medias de provisión extraordinaria de liquidez, para compensar la sequía de los mercados interbancarios a corto plazo que padeció el sistema a raíz de la renacionalización de los flujos financieros. A la provisión de liquidez ilimitada a corto plazo siguieron, ya durante la crisis de deuda europea, programas a más largo plazo. Entre otras, cabe destacar las ofertas de liquidez a 5 Para más detalles, véase el Cuadro 1 del Boletín Mensual del BCE, octubre 2014: “The targeted longer-term refinancing operation of September 2014”. https://goo.gl/2bSk5t. También, “Targeted longer-term refinancing operations” en https://goo.gl/H9FvLu
LA ARQUITECTURA DEL EURO: PROPUESTAS Y OPCIONES DE REFORMA
419
plazos largos de hasta tres años (LTRO, Long-Term Refinancing Operations, y VLTRO, Very Long-Term Refinancing Operations) y el programa TLTRO (Targeted LTRO), aún vigente, ligado a la promoción de la oferta de crédito. – Programa de compra de bonos con condicionalidad (Outright Monetary Transactions, OMT6): El momento más definitorio en la resolución de la crisis de deuda se recuerda por la frase emblemática “whatever it takes”, pronunciada en Londres en julio de 2012 por el presidente del Consejo del BCE, que ponía de manifiesto un respaldo fuerte y explícito de la autoridad monetaria a la integridad de la moneda única. Sin ser muy específico sobre las medidas, Draghi sugirió que implicarían una fuerte intervención en los mercados por parte del banco central. Esa advertencia se materializó en la creación, en septiembre de 2012, de un mecanismo de apoyo a la deuda de países en dificultades sujeto a condicionalidad, que en la práctica nunca se aplicó, ya que su mera existencia –unido a otras medidas– frenó las dudas del mercado sobre el futuro del euro. • Medidas para mejorar el marco macroeconómico de Maastricht: Algunas de las medidas tomadas durante las sucesivas fases de resolución de la crisis, sobre todo aquellas ligadas al control y la prevención de riesgos, se centraron en mejorar el marco de reglas del Tratado de Maastricht. Las más importantes fueron las siguientes: – Establecimiento del Procedimiento de Desequilibrios Macroeconómicos (PDM): Ante la importancia que habían adquirido los desequilibrios privados y externos en la valoración de los mercados de la solvencia de los países, además de los públicos, en otoño de 2011 se lanzó el PDM para monitorizar la situación global de las economías de la UE, con revisiones anuales que comienzan con un informe de la Comisión Europea7 (el Informe sobre el Mecanismo de Alerta) en el que se elabora un scoreboard de indicadores para identificar las economías en dificultades, alertar de aquellos desequilibrios que se consideran excesivos (concepto más amplio que los “déficit excesivos” del procedimiento previo),
6 Para más detalles, véase “Technical features of Outright Monetary Transactions”. https://goo.gl/M6VRg8 7 EC Staff Working Paper (2012):”Scoreboard for the surveillance of macroeconomic imbalances: Envisaged initial design”. https://goo.gl/Ko7Dr7
420
JOSÉ MANUEL GONZÁLEZ-PÁRAMO Y MIGUEL JIMÉNEZ
hacer recomendaciones de política económica y, eventualmente, imponer sanciones económicas, que son algo más restrictivas que las previamente existentes y con menos retraso en su aplicación. Todo el proceso de control de desequilibrios se conoce como el Semestre Europeo8. – Fiscal Compact9: El Tratado Intergubernamental de Estabilidad, Convergencia y Gobernanza (conocido como Fiscal Compact) fue firmado por 22 países en marzo de 2012. En él se comprometieron a aplicar en sus legislaciones nacionales las reglas de déficit y deuda pública del Tratado con algunos añadidos, como el de mantener el déficit estructural a cero o cerca de cero10, salvo en el caso de recesión significativa. Incluye también criterios de reducción de deuda pública para los países que exceden el nivel del 60%. – El Six-Pack y el Two-Pack11: Estas medidas de reforma y complemento del PEC representan un intento de reforzar el cumplimiento de los criterios de Maastricht y mejorar la vigilancia por parte de las autoridades europeas. El Six-Pack se lanzó como idea en septiembre de 2010 y se aplicó a partir de 2012, e incluye provisiones para mejorar el control de los Programas de Estabilidad y Crecimiento del PEC, concretar la aplicación de medidas correctivas y acelerar el pago de eventuales sanciones. El Two-Pack, propuesto en noviembre de 2011 y aplicado a partir de 2013, introduce una nueva capa de vigilancia –por parte de la Comisión– de los presupuestos nacionales en el otoño (añadido al procedimiento de primavera de análisis de los Programas de Estabilidad) y hace un análisis coordinado de las políticas presupuestarias de la Unión. – Reformas estructurales: En los distintos programas de rescate aplicados en la UE se impusieron como condición a los préstamos unos paquetes de reformas estructurales que estuvieron ausentes durante los años previos a la crisis, una ausencia en parte respon-
Para más detalles del proceso véase “European Semestre timeline”. https://goo.gl/NJoHCD Para más detalles, ver Comisión Europea (2017): “The Fiscal Compact: Taking stock”. https://goo.gl/X5An6k 10 0.5% como mucho para los países con deuda pública por encima del 60%, 1% para el resto. 11 Para una revisión de estas medidas, véase la comunicación de la Comisión Europea (2014). https://goo.gl/1eN3po 8 9
LA ARQUITECTURA DEL EURO: PROPUESTAS Y OPCIONES DE REFORMA
421
sable de los desequilibrios generados. Esto fue así claramente en el caso de Portugal, con un conjunto de reformas en diferentes ámbitos que han permitido la vuelta al crecimiento y la recuperación de la competitividad, y en el de Grecia, aunque el éxito de los programas en conseguir restituir la senda de crecimiento a los niveles previos a la crisis ha sido mucho menor. En el caso de Irlanda la condicionalidad fue más limitada a ajustes fiscales, mientras que en el de España se ciñó a reformas en el sistema financiero. En otros países, las reformas no vinieron impuestas o negociadas con los acreedores, y se han limitado fundamentalmente al ámbito laboral, principalmente en Italia o Francia. • Nuevos instrumentos y políticas: Una de las restricciones que han estado presentes en todos los intentos de resolución de la crisis ha sido la de utilizar instrumentos que no exigiesen la modificación de los Tratados, ya que a menudo la necesidad de tomar medidas era urgente, y por otro lado las experiencias de los referéndums previos (en Francia y Dinamarca) no invitaba a arriesgar con medidas que luego no fuesen aprobadas. Por eso, quizás, las medidas nuevas han sido pocas: – Fondos e instituciones dedicadas a los programas de rescate: Los principales programas de rescate se han aprobado para Grecia (tres programas), Irlanda y Portugal, y en todos ellos participaron los países de la UE junto con el Fondo Monetario Internacional (FMI). Aparte de estos países, ha habido una ayuda para el rescate de parte del sistema financiero español e intervenciones en países más pequeños (Chipre). El primer instrumento utilizado para estos rescates fue el Fondo Europeo de Estabilidad Financiera (FEEF), creado en 2010 y dotado inicialmente con una capacidad de € 750 mil millones, basados en una aportación de capital de los países miembros de la UE, y con capacidad de emisión de deuda, aunque posteriormente (octubre 2011) su capacidad fue aumentada a más de un billón de euros. Más adelante, a partir de julio de 2012, se creó el Mecanismo Europeo de Estabilidad (MEDE) a través de un pacto intergubernamental, con vocación más permanente, que se solapó con el FEEF. – Creación de la Unión Bancaria: En la reunión de junio de 2012 del Consejo Europeo, ante el agravamiento del riesgo de contagio de la crisis a países grandes de la zona y la fuerza que había tomado el bucle soberano-bancario, se tomó la decisión de crear una
422
JOSÉ MANUEL GONZÁLEZ-PÁRAMO Y MIGUEL JIMÉNEZ
Unión Bancaria, poco después de la aprobación del Fiscal Compact y antes de la intervención decisiva del BCE para respaldar el proyecto del euro. La Unión Bancaria ha sido un proyecto de envergadura, implementado en un tiempo récord, y ha supuesto probablemente el legado más importante hasta ahora, en términos institucionales, de la resolución de la crisis (Abascal et al, 2014). Se concibió en cuatro fases, aún incompletas: i) Aplicación de la regulación única (Directiva de Requisitos de Capital IV y su reglamento, Directiva de Recuperación y Resolución Bancaria y Directiva sobre Fondo de Garantía de Dépositos, con normas comunes en cuanto a requerimientos de capital; ii) creación del Mecanismo de Supervisión Única, a cargo del BCE (pero separado de sus funciones de política monetaria), aunque coordinado con las autoridades supervisoras nacionales, que quedaron a cargo de la supervisión de las entidades menores; iii) creación del Mecanismo Único de Resolución (MUR) y del Fondo Único de Resolución (FUR), que supone la mutualización privada de los costes de eventuales resoluciones bancarias, financiado con contribuciones de los propios bancos, y en un futuro respaldado por un fondo público aún no constituido; y iv) el Fondo de Garantía de Depósitos (FGD) común, cuya implementación también se ha frenado. La ausencia de un backstop público para el FUR y del FGD común responde a las presiones de aquellos países que los ven como una mutualización de riesgos “por la puerta de atrás”. La configuración actual: ¿hasta qué punto es sostenible? Varias zonas grises Como hemos visto, en la gestión de la crisis se ha avanzado en varios aspectos: control de desequilibrios más amplios, con una visión más envolvente de todos los desequilibrios de la economía; refuerzo del “semestre europeo” y del sistema de sanciones a través de los dos “packs”; mecanismos de rescate más desarrollados; la Unión Bancaria; y un papel más importante del BCE, tanto en la provisión de liquidez al sistema bancario, como en la función de apoyo a la estabilidad del euro. El BCE ha jugado bien su papel de prestamista de última instancia para el sector bancario, y si no lo ha hecho para el sector público (el Tratado se lo tiene prohibido), sí que ha jugado al menos su rol de garante de la integridad de la moneda única. Como resultado de todo ello, Europa ha recuperado desde 2013 la
LA ARQUITECTURA DEL EURO: PROPUESTAS Y OPCIONES DE REFORMA
423
senda de crecimiento previa a la crisis, y aunque se puede considerar que se ha perdido una década, también es cierto que desde la creación del euro la mejora acumulada del PIB per cápita dentro de la eurozona no se ha alejado excesivamente de la que ha experimentado EE.UU.12 Pero, a pesar de los avances, la naturaleza poco planificada de las medidas que se han tomado y las contradicciones prácticas en las que se ha incurrido a menudo ante la disyuntiva de reforzar la estabilidad financiera o cumplir a rajatabla con la letra de las reglas vigentes, han llevado a que haya una serie de asuntos sin resolver, o al menos de “zonas grises” en esta nueva ordenación de la unión monetaria. El Tratado de Maastricht sigue vigente, con los mismos principios, pero conviviendo con instrumentos nuevos, y con temas abiertos. Algunos de ellos son los siguientes: • Se mantiene la regla del no-bailout; pero a los ojos de algunos países ésta ha sido violada con los programas de rescate, que no han consistido en transferencias, sino en préstamos con condicionalidad. En todo caso, es cierto que desde el momento en que se empezó a hablar de la participación del sector privado en los programas (“private sector involvement”) a partir de la reunión de Merkel y Sarkozy previa a la cumbre de Noviembre de 2010 en Deauville, la disciplina de mercado ha funcionado quizás en exceso, ya que los diferenciales de deuda han reflejado los desequilibrios macroeconómicos de los países, pero también se ha producido contagio. La reestructuración de deuda de Grecia en 2012, aunque en principio fue voluntaria, reforzó ese sentimiento. La versión más ortodoxa acepta los préstamos públicos mientras el problema sea de liquidez, pero demanda una resolución con participación privada en el momento que se trate de insolvencia; aunque, evidentemente, la distinción entre ambos no sea a menudo evidente13. • Complejidad institucional y relaciones entre la Eurozona y la Unión Europea. Europa se ha configurado en los últimos años en la práctica como una unión a varias velocidades, o al menos de círculos intersectados de políticas, y esta tendencia se ha reforzado en los últimos años. Así, por ejemplo, la unión bancaria está abierta a los países de la UE salvo Reino Unido y Dinamarca, pero su papel es
12 El crecimiento acumulado del PIB per capita desde 1999 en EE.UU. es del 19,6%, del 15,7% en Japón y del 16% en la zona euro. 13 Véase, por ejemplo, artículo del Boletín Mensual del Deutsche Bundesbank de julio de 2016: “Approaches to resolving sovereign debt crisis in the euro area”. https://goo.gl/9QbsU1
424
JOSÉ MANUEL GONZÁLEZ-PÁRAMO Y MIGUEL JIMÉNEZ
fundamental para la estabilidad el euro, por lo que pueden aparecer conflictos de interés entre los países de dentro y fuera de la eurozona. En el mismo sentido, el Fiscal Compact se aplica a los países de la zona euro más Bulgaria, Rumanía y Dinamarca, y aunque es un Tratado Intergubernamental, tiene vocación de ser incluido en el acervo comunitario. Por otra parte, el MEDE se creó como una institución diseñada para gestionar los programas de rescate, y sigue cumpliendo esa función, pero se le quieren atribuir otros papeles y convertirlo en un Fondo Monetario Europeo14, con funciones por determinar. • La Unión Bancaria ha quedado incompleta. El FUR no tiene un backstop público que le dé credibilidad, y el FGD común aún no se ha creado, a pesar de estar en la hoja de ruta desde el inicio. En ambos casos, se considera que existiría riesgo de mutualización pública de los problemas, algo a lo que han sido crecientemente reticentes los países del norte y centro de Europa a medida que pasaba lo peor de la crisis. • Persiste la debilidad de los mecanismos de control de desequilibrios. El PEC, reforzado por el Six-Pack y el Two-Pack, han mejorado los instrumentos de vigilancia, pero las sanciones que imponen siguen sin ser suficientemente importantes, y sobre todo nunca se han terminado de aplicar, ya que la soberanía fiscal sigue estando de facto en manos de los países y políticamente es difícil castigar a un país en dificultades económicas que no cumple con las reglas. Ni siquiera el Fiscal Compact, que incorpora en las leyes nacionales – de carácter constitucional o similares– reglas de estabilidad de las cuentas públicas, se aplicaría de manera uniforme, ya que el incumplimiento de dichas normas dentro de cada país tiene consecuencias distintas. • El BCE se ha sobrecargado de trabajo, cumpliendo ahora varias funciones que van más allá de la estabilidad de precios –supervisión bancaria, estabilidad financiera, garante de la integridad del euro– y que podrían entrar en conflicto entre sí15. El banco central ha llamado en repetidas ocasiones a las autoridades europeas a que asuman
14 Una discusión sobre este tema puede encontrarse en el Policy Brief de Bruegel, Issue 4 de octubre de 2017: “The time is right for a European Monetary Fund”. https://goo.gl/N8CXsa 15 Para una discusión sobre el tema, véase artículo de Blanchard et al (2010): “Rethinking macro policy”. https://goo.gl/dPVfc3
LA ARQUITECTURA DEL EURO: PROPUESTAS Y OPCIONES DE REFORMA
425
un mayor protagonismo –mayor papel de la política fiscal, reformas institucionales, completar la unión bancaria– pero con éxito limitado hasta el presente. • Problemas de deuda heredada y de tensiones políticas. Los legacy de la crisis son numerosos, y afectan tanto a los niveles de deuda de los agentes, que en muchos casos no han disminuido aunque sean menos prominentes gracias al mayor ritmo de crecimiento de las economías, como a la “fatiga política”, tanto en los países del norte (cuyas poblaciones consideran que se ha hecho mucho por apoyar a los países con problemas) como a los de la periferia (que consideran que la salida de la crisis ha tenido costes en términos de austeridad y ajustes que se podían haber evitado en parte). Esta tensión se ha visto reflejada en el ciclo electoral de 2016-17 en Europa, donde los partidos anti-europeístas en ambos lados del espectro ideológico han mejorado sus resultados. Todas estas tensiones y disfunciones son el resultado lógico de la urgencia de algunas de las medidas que ha habido que tomar en estos años y de la falta de una estrategia ex-ante. Esto no quiere decir que dicha estrategia no se haya debatido, o que no existan proyectos de completar las reformas institucionales. A dicho debate16, y nuestra visión sobre el mismo, está dedicada la siguiente sección. 3. ¿Hacia dónde debe moverse la arquitectura del euro? Las discusiones que han tenido lugar en cada momento crítico de la crisis, y que continúan en la fase de recuperación, reflejan dos visiones bien distintas de cómo ha de configurarse la política económica en una unión monetaria que es a la fuerza imperfecta. Algunos autores (Brunnermeier et al, 2016) achacan esas diferencias a factores sobre todo históricos y culturales, y las identifican con dos visiones opuestas (alemana y francesa), que tienen probablemente su correlato en una concepción centroeuropea y otra periférica de la política económica. En el debate que nos ocupa, se habla a menudo de la reducción de riesgos frente al reparto de riesgos, de responsabilidad frente a solidaridad, y se ven reflejadas en la idea simple (centroeuropea) de que es necesario reducir la
16 Por ejemplo, el seguido en los libros de VoxEU editados por Baldwin y Giavazzi (2016) y Bénassy-Quéré y Giavazzi (2017).
426
JOSÉ MANUEL GONZÁLEZ-PÁRAMO Y MIGUEL JIMÉNEZ
deuda (sobre todo pública) a través de la disciplina de mercado que viene asociada a la regla de no-bailout, frente a la concepción (periférica) de que es más importante asegurar la estabilidad financiera asegurando los riesgos a través de su mutualización, o al menos con algún instrumento común que permita a los países hacer frente a shocks asimétricos. Por supuesto, estas dos visiones son extremas y en la práctica las medidas tomadas durante la crisis, y las propuestas hacia futuro –sobre todo desde las instituciones de la UE– tratan de conciliar ambas concepciones, con elementos que combinan control de riesgos con el reparto de riesgos. Las propuestas de reforma de la Comisión Europea La Comisión Europea (CE) ha presentado dos documentos de reflexión importantes este año, siguiendo la estela de los informes de los Cuatro Presidentes (2012), que dio forma a muchas de las medidas tomadas en los años de crisis, y de los Cinco Presidentes (2015), que hizo propuestas adicionales para completar la unión monetaria. El primero de los informes de la Comisión es un Libro Blanco (Comisión Europea, 2017b) sobre el futuro de la Unión Europea –no específicamente de la UEM– y se centra sobre todo en temas de defensa, seguridad, inmigración, configuración de mercados, étcera, en buena parte en respuesta a los acontecimientos políticos y geopolíticos de los últimos años (incluyendo el Brexit, el terrorismo en Europa y la crisis de refugiados de 2015-16). A pesar de tener poco contenido económico, el documento es interesante porque hace una propuesta de cinco escenarios sobre el nivel de profundización (o reversión) de la Unión Europea, y el ritmo a seguir, a modo de opciones para el debate. Aunque las alternativas son variadas y abiertas, los líderes europeos enseguida dejaron claro que la opción más factible era continuar con la construcción de Europa a varias velocidades, lo que deja cierta libertad a los miembros de la Eurozona para continuar en su proceso de perfeccionamiento del área monetaria sin tener que preocuparse excesivamente de recoger consensos en otros países de la UE, mucho más reticentes a adoptar la moneda única. El segundo documento de la Comisión es un Reflection Paper sobre el futuro de la Eurozona (Comisión Europea, 2017c), y propone avanzar en dos fases (2017-19 y 2019-25) hacia una unión más consolidada, completando primero la Unión Bancaria, avanzando en la Unión del Mercado de Capitales para complementarla, haciendo reflexiones sobre la necesidad de un activo seguro europeo, sobre los pasos hacia la Unión
LA ARQUITECTURA DEL EURO: PROPUESTAS Y OPCIONES DE REFORMA
427
Fiscal, y terminando con propuestas de carácter más institucional, que incluyen por ejemplo la creación de un Tesoro único europeo. Estos documentos han abierto el debate, que posteriormente se ha ampliado con dos importantes discursos por parte del presidente de la Comisión Europea Juncker (discurso del Estado de la UE en septiembre de 201717) y del presidente francés Macron, en el que va más allá de las propuestas de la CE en varios frentes. Elementos clave para el futuro de la Eurozona Las propuestas de la Comisión Europea, que toma en cuenta elementos de debate en otros ámbitos (ver, por ejemplo, el conjunto de artículos recogido en VoxEU, 2017), han quedado abiertas al debate, ya que están condicionadas por las restricciones políticas e institucionales, y por las visiones opuestas de los distintos países de la zona, como se ha señalado más arriba. En cualquier caso, a continuación se glosan los elementos clave para avanzar hacia una unión monetaria y económica más completa a lo largo de los próximos años: 1. Completar la Unión Bancaria, creando el FGD común y un respaldo público para el SRF Esta propuesta es ya antigua. Se incluía como la última fase del plan original de Unión Bancaria de 2012. Se volvió a incluir en la hoja de ruta del documento de los Cuatro Presidentes, en el de los Cinco Presidentes, y se considera tarea inmediata en el Reflection Paper de la Comisión. El principal escollo es que varios países europeos no quieren avanzar en esta dirección sin aclarar antes la reducción del peso de los bonos soberanos nacionales en los balances de los bancos, introduciendo límites o ponderándolos por su riesgo real, a pesar de que el endurecimiento de la regulación ha aumentado el uso de estos instrumentos para satisfacer los requerimientos de capital y de liquidez. El argumento sería tener una mejor valoración del sistema bancario y que se tomaran las medidas oportunas (ya que algunos bancos necesitarían más capital) antes de adoptar el mecanismo de resolución común. En cualquier caso, completar la unión bancaria es un elemento clave para romper la fragmentación
17
Para más detalles, véase https://goo.gl/bhETUW
428
JOSÉ MANUEL GONZÁLEZ-PÁRAMO Y MIGUEL JIMÉNEZ
de los mercados financieros en Europa. El backstop del fondo de resolución puede hacerse a través del MEDE directamente, como propone la Comisión, lo que requeriría cambios en el estatuto de mecanismo. 2. Introducir un activo seguro a nivel europeo La existencia de un activo seguro (con calificación triple A) a nivel europeo sería importante como instrumento con suficiente oferta para ser utilizado por el BCE en la conducción de su política monetaria (dados, por ejemplo, los problemas de escasez de oferta de bonos a la que se ha enfrentado en el programa de QE18, y la dificultad política que ha supuesto en algunos círculos que el banco central compre bonos de países en dificultades, pues consideran que no es compatible con la regla de nobailout). Además, en la medida en que un activo seguro sirva para afrontar el problema de fragmentación financiera, permitiría mejorar el funcionamiento de los canales de transmisión de la política monetaria. El Reflection Paper de la Comisión sugiere adoptar en el corto plazo los ESBies (European Safe Bonds), originalmente propuestos por Brunnermeier et al. (2016) y discutidos actualmente en el marco de la autoridad macroprudencial, el European Systemic Risk Board (ESRB). Se trataría de crear a través de una institución pública activos agrupando bonos soberanos nacionales en proporción al tamaño de los países, divididos en dos tramos (30% de bonos junior, que asumirían las primeras pérdidas en caso de impago, y 70% de bonos senior, los activos seguros). Sin embargo, existen dudas sobre si obtendrían una calificación triple A, a pesar de que en la propuesta original se considera que serían más seguros que el actual bono de referencia (el bund alemán), por lo que habría que ser cautos con su implementación. Otras ventajas adicionales de los ESBies es que no requieren cambio de Tratado. Disponer de un activo seguro (van Riet, 2017) a nivel europeo puede ayudar a reducir la probabilidad de un sudden stop (un freno en seco a la financiación de un país por cambios en el sentimiento de los mercados), y en el largo plazo pueden ser un primer paso hacia la mutualización de riesgos (los eurobonos). En el límite, el dar los últimos pasos hacia la Unión Bancaria, por un lado, y descargar a largo plazo a los bancos de parte de sus tenencias de bonos nacionales será el fruto de una negociación política, donde la
18 El BCE sólo puede comprar una determinada proporción de bonos soberanos nacionales, y con una determinada calificación.
LA ARQUITECTURA DEL EURO: PROPUESTAS Y OPCIONES DE REFORMA
429
clave para no desestabilizar al sistema financiero será una cuestión de plazos. En ese equilibrio, disponer de un activo seguro europeo puede jugar un papel importante. 3. Progresar en Unión del Mercado de Capitales Complementar la Unión Bancaria con una Unión del Mercado de Capitales, tal y como proponen los documentos de la Comisión, sería muy beneficioso para promover los flujos de inversión entre los países de la Eurozona y promover el risk-sharing privado. Actualmente el objetivo es completarla en 2019. Probablemente el reto mayor es armonizar la supervisión y regulación entre los distintos países. 4. Avanzar hacia la Unión Fiscal La Unión fiscal tiene varios significados distintos y es un concepto políticamente resbaladizo, ya que se interpreta a menudo en los países del norte de Europa como una “Unión de transferencias” que se quiere evitar (Thirion, 2016). Es, por tanto, necesario que quede claro que el principal objetivo de los pasos hacia la Unión Fiscal no es la redistribución entre Estados (para los que ya existen otros instrumentos, como los fondos estructurales), sino el de estabilidad económica a lo largo del ciclo, y la estabilidad financiera, evitando desequilibrios excesivos de las cuentas públicas, en la tradición del PEC original. En este contexto, cualquier avance hacia la Unión Fiscal tiene que encontrar el equilibrio mencionado anteriormente entre control de riesgos y reparto de riesgos. Los países que quieren más control requerirán una vigilancia más estrecha de las cuentas públicas, mayores sanciones a los países incumplidores y eventualmente una cierta transferencia de la soberanía hacia las instituciones europeas. Por otra parte, los países que defienden el reparto de riesgos serán más proclives a mecanismos de reparto de cargas a lo largo del ciclo (estabilizadores fiscales ante shocks asimétricos) y en evitar los episodios de presión de los mercados sobre algunos soberanos a través de la mutualización de riesgos (eurobonos). El Reflection Paper de la Comisión propone tres tipos de mecanismos para afrontar los shocks asimétricos, no excluyentes entre sí y neutrales en el largo plazo (esto es, sin transferencias entre países): un seguro de desempleo común, un mecanismo de inversiones cíclico y un rainy day fund, que consiste básicamente en acumular en el tiempo un fondo anticíclico para los períodos de dificultades. El seguro de desempleo tiene el
430
JOSÉ MANUEL GONZÁLEZ-PÁRAMO Y MIGUEL JIMÉNEZ
problema de ser más difícil de acordar políticamente si no hay una convergencia previa considerable de las instituciones del mercado de trabajo. El fondo de inversiones puede tener el problema asociado a los conocidos retardos de política fiscal (las inversiones pueden llegar cuando ya los problemas han desaparecido). Por ello, el fondo de eventualidades puede ser una buena opción, que se añade al margen del 3% que permite el Tratado de Maastricht (alrededor de un déficit estructural cero, tal y como determina el Fiscal Compact). Otra propuesta interesante es la de dar un mayor papel al European Fiscal Board (EFB), un organismo consultivo que se coordina con las agencias fiscales nacionales, y que podría jugar un papel mayor en la definición de la política fiscal a nivel de toda la Eurozona. En concreto, una de las críticas más recurrentes durante la crisis ha sido que la política fiscal ha jugado un papel procíclico, por falta de coordinación de las políticas fiscales nacionales. Mientras los países con déficit y/o deudas elevadas no tenían otra opción que aplicar políticas procíclicas, éstas no se vieron compensadas por el stance fiscal de los países con mayor margen, por lo que el resultado global fue un stance fiscal procíclico, que aumentó por otro lado la carga de trabajo del BCE en su lucha contra los riesgos de deflación. Un mayor papel del EFB en determinar qué stance fiscal debe mantener el conjunto de la eurozona sería bienvenido. En cuanto a los eurobonos, es un tema que ha desaparecido de los comunicados oficiales de la UE, aunque se discutieron mucho durante los años centrales de la crisis. Los llamados “bonos azules/rojos” (Delpla y Von Weizsäcker, 2010), el Fondo de Redención de Deuda propuesto por el “consejo de sabios alemanes” son propuestas factibles y ambiciosas, pero difíciles de aceptar en el contexto político europeo actual. Propuestas más modestas como la de las Euroletras (Philippon y Hellwig, 2011), en cantidades limitadas al inicio, pueden ser una iniciativa aceptable que consolide en el largo plazo, en el que puede jugar también un papel una versión mutualizada de los ESBies, una vez que hayan adquirido un papel relevante como activo de referencia en el sistema financiero europeo. 5. Creación de un Ministerio de Finanzas de la eurozona y conversión del MEDE en un Fondo Monetario Europeo La creación de un Tesoro europeo está incluida en las propuestas de la Comisión y ha jugado un papel prominente en los discursos de Macron y de Juncker. Hay varios motivos por los que sería positivo. Primero, por
LA ARQUITECTURA DEL EURO: PROPUESTAS Y OPCIONES DE REFORMA
431
una razón simbólica, la de representar la política fiscal y económica del conjunto de la Eurozona, lo que engarza con propuestas precedentes de hacer del jefe del Eurogrupo un puesto permanente, representante externo de la Eurozona, e independiente de los puestos de ministro nacional. Podría ser, de hecho, un puesto para el Comisario de Asuntos Económicos y Financieros de la Comisión, aunque esta opción es muy contestada por los países centroeuropeos. En segundo lugar, podría jugar un papel clave en la gestión de los mecanismos de estabilización fiscales descritos más arriba, de coordinación con el Consejo Fiscal, y de implementación de incentivos económicos positivos para promover las políticas estructurales. Por último, habría que definir su papel en relación al MEDE, que debería convertirse en una institución permanente de la UE, gestionando los programas de ayuda en caso de necesidad, ejerciendo de backstop para el Fondo de Resolución Bancaria, y jugando un papel mayor, en coordinación con la Comisión, en la prevención de desequilibrios macroeconómicos. 4. Conclusión El reciente resurgir del euro-optimismo, fomentado por la recuperación económica y los resultados electorales, no permite ignorar algunas lecciones de la crisis. Una de las víctimas de la crisis de deuda europea ha sido la erosión del respaldo político al proyecto del euro y de la confianza entre los países de la Unión. Las posibilidades de avanzar rápidamente hacia una mayor integración económica, en la línea de completar la unión monetaria con los mecanismos que hagan de ella una zona monetaria óptima choca con esta herencia de la crisis. El apetito entre la población europea por la transferencia de rentas o el reaseguramiento de riesgos entre países es pequeño, y la resistencia a las reformas estructurales necesarias para flexibilizar los mercados denota cierta fatiga reformista tras la crisis. Es por ello que los pasos hacia una mayor integración en la Eurozona van a ser lentos en algunos casos, aunque son más urgentes en otros. Completar la Unión Bancaria es probablemente la tarea más lógica en el corto plazo, ya que es una tarea pendiente desde hace tiempo. Los pasos hacia una Unión Fiscal parecen menos urgentes en este momento en el que la economía global mejora y la economía europea se recupera, creciendo por encima de su potencial. Pero existe una ventana de oportunidad en 2018, entre las elecciones generales en varios países grandes de la UE que han marcado 2017 y las elecciones al Parlamento
432
JOSÉ MANUEL GONZÁLEZ-PÁRAMO Y MIGUEL JIMÉNEZ
Europeo de mayo de 2019 para llevar adelante esta tarea, que inevitablemente tendrá plazos alargados en su implementación, pero que se debe empezar a diseñar desde este momento. Bibliografía ABASCAL, M.; TATIANA ALONSO; SANTIAGO FERNÁNDEZ DE LIS y WOJCIECH A. GOLECKI (2013): “Una unión bancaria para Europa: haciendo de la necesidad virtud”, BBVA Research Documento de Trabajo nº 14/32. https://goo.gl/CzVZjX BALDWIN, R. y F. GIAVAZZI (2016): “How to fix Europe’s monetary union”, eBook VoxEU. https://goo.gl/kscv1r BAYOUMI, T. Y B. EICHENGREEN (1996): Operationalizing the Theory of Optimum Currency Areas, Centre for Economic and Policy Research. BBVA Research (2013): “Europe: Maastricht 2.0 and options for Fiscal Union”. https://goo.gl/RmP71Y BÉNASSY-QUÉRÉ, A. y F. GIAVAZZI (2017): “Fixing the Eurozone and Beyond”, eBook VoxEU. https://goo.gl/8XXD9r BRUNNERMEIER, M.; HAROLD JAMES y JEAN-PIERRE LANDAU (2016): “The euro and the battle of ideas”, Princeton University Press. COMISIÓN EUROPEA (2012): “Scoreboard for the surveillance of macroeconomic imbalances”, EC Occasional Papers 92. https://goo.gl/MKUhN1 —(2015): “The Five Presidents’ Report: Completing Europe’s Economic and Monetary Union”. https://goo.gl/YfSFdw —(2017a): “The Fiscal Compact: Taking Stock”. https://goo.gl/X5An6k —(2017b): “White Paper on the Future of Europe”. https://goo.gl/5wPAKM —(2017c): “Reflection Paper on the Future of EU finances”. https://goo.gl/JK9rmE DELPLA, J. y J. VON WEIZSÄCKER (2010): “The Blue Bond proposal”, Bruegel Policy Brief, Issue 2010/03. https://goo.gl/bkQkSf PHILIPPON, T. y C. HELLWIG (2011): “Eurobills, not Eurobonds”, VoxEu. https://goo.gl/qi8hUu THIRION, G. (2016): “A Fiscal Union for Europe: State of play of the debate and proposals”, FIRSTRUN. https://goo.gl/Rit26t VAN RIET, A. (2017): “Addressing the safety trilemma: a safe sovereign asset for the eurozone”, ESRB Working Paper Series No 35. https://goo.gl/T4Kkts
BOLETIN DE ESTUDIOS ECONOMICOS Vol. LXXII - N.º 222 - Diciembre 2017 (Páginas 433-456)
NEW MEASURES TO REDUCE CO2 EMISSIONS IN THE “SECOND MOBILITY PACKAGE” NUEVAS MEDIDAS PARA REDUCIR LAS EMISIONES DE CO2 RECOGIDAS EN EL “SEGUNDO PAQUETE DE MOVILIDAD” Miguel Arias Cañete Commissioner for Climate Action and Energy. European Commission SUMMARY On 8 November 2017, the European Commission put forward its latest series of proposals to modernise the European Union’s transport sector as part of the ‘2nd mobility package’. This included a legislative proposal to set new CO2 emissions standards for cars and vans in the EU post-2020. The Commission has proposed fleet-wide CO2 emissions targets for new passenger cars and vans for 2025 and 2030, which are 15% and 30% lower than the 2021 targets, respectively. The proposal also includes a dedicated incentive mechanism for zero- and low-emission vehicles to accelerate their uptake in the EU in a technologyneutral and flexible way. The proposed measure will help to reduce road transport greenhouse gas emissions, which account for over 20% of the EU’s total emissions, and in turn to achieve the EU’s objective to reduce its overall emissions by at least 40% by 2030 compared to 1990. The proposal will stimulate innovation, jobs and growth across Europe. Key words: Transport, cars, vans, climate, greenhouse gas emissions, CO2 standards, zero-emission vehicles, air pollution, automotive sector. RESUMEN El 8 de Noviembre del 2017, la Comisión Europea presentó su última serie de propuestas para modernizar el sector del transporte de la Unión Europea como parte del ‘segundo paquete de movilidad’. Este paquete incluye una propuesta legislativa que pretende establecer nuevos estándares de emisión de CO2 para turismos y furgonetas en la UE tras 2020. La Comisión ha propuesto como objetivo general reducir la emisión de CO2 de los nuevos turismos y furgonetas para 2025 y 2030, en un 15% y 30%, respectivamente, en comparación con los objetivos para 2021. La propuesta incluye, asimismo, un mecanismo para incentivar la adopción de vehículos de bajas emisiones y cero emisiones en la UE, de una forma tecnológicamente neutra y flexible. La medida propuesta ayudará a reducir las emisiones de gases de efecto invernadero producidas por el transporte de carretera, que representan más del 20% del total de las emisiones de la UE; y, a su vez, lograr el objetivo de reducir las emisiones de la UE en, al menos, un 40% para 2030 en comparación con 1990. La propuesta fomentará la innovación, el empleo y el crecimiento en toda Europa. Palabras clave: Transporte, turismos, furgonetas, clima, emisiones de gases de efecto invernadero, normas de CO2, vehículos de emisión cero, contaminación atmosférica, sector automovilístico.
434
MIGUEL ARIAS CAÑETE
PREFACE Representatives of the world’s nations met in Bonn from 6 to 17 November to attend the COP23 Climate Change Summit. The aim was to discuss how to promote measures on climate change in compliance with the Paris Agreement. The objective is clear: keep the global average temperature rise far below the 2 Celsius at the turn of the century and as close as possible to 1.5. When seeing the predictions for higher greenhouse gas emissions in 2017, which is the first rise in 4 years, it is evident that only if each country does its part can we fight climate change. Europe is determined to set a good example, fulfilling its pledge to reduce greenhouse gas emissions by at least 40% by 2030. The agreement reached between the European Parliament and the Commission on reform of the European carbon market last 9 November was the first milestone. This revision will help to set the EU on the right path to achieving a large part of its commitment. Now is the time for industries which are not covered by the European carbon market to do their part, particularly the transport sector. While Europe has reduced its emissions by 23% since 1990, emissions from road transport have risen around 20%. These emissions now account for 22% of the total and transport is still undergoing growth in the EU. For this reason, on 8th November, the European Commission approved a package with a series of measures to accelerate the introduction of clean vehicles in the European Union It includes regulations that set new CO2 emission standards for cars and vans, forcing automobile manufacturers to reduce CO2 emissions levels by 15% in 2025 and by 30% in 2030, compared to 2021 levels. The proposal also introduces an innovative incentive system to reward producers who invest more in clean vehicles. Rather than envisage obligatory quotas or mandates, the system provides a benchmark level which indicates the share of zero and low-emission vehicles that each manufacturer should ideally put on the market in 2025 and 2030. If the manufacturer produces more clean vehicles than the indicated benchmark level, they will be rewarded with a less strict CO2 target in the form of credits. Lastly, the proposal also aims to restore consumer confidence, thanks to a reinforced control system and stricter inspections to ensure that car manufacturers meet their objectives in practice and not just on paper. . The European automotive industry has a history worthy of pride but after the recent polluting emissions scandal, its reputation, traditionally based on trust and reliability, is in danger. The European automotive industry must recover the confidence of its consumers. We should invest today in the clean vehicles of tomorrow. The proposal will not only help Europe to fulfil its climate commitment, it will also contribute to saving an amount equivalent to the total yearly emissions of Austria and Greece combined. It will also improve the air we breathe and benefit consumers, who will save money at petrol stations: up to 600€ for new vehicles purchased in 2025 and up to 1500€ for those purchased in 2030. The proposal will ultimately contribute to keeping the European automotive industry competitive and innovative. When taking a look at the hard facts: Europe is currently lagging behind in the world race for clean vehicles. In 2016, electric vehicles accounted for under 1% of new vehicles sales in the EU (+/- 150,000 vehicles). Investments, rather than being made in Europe, are going to California, where there are strong incentive measures, and to China, which has just set electric vehicle quotas for 2019 and 2020 and whose objective is production of 7 million electric cars a year by 2025. If we want clean vehicles to enter the market, it will not be enough to set targets The success of zero-emission vehicles will depend, on the one hand, on the availability of the charging infrastructure and, on the other hand, on the speed with which batteries are available at competitive prices.
NEW MEASURES TO REDUCE CO2 EMISSIONS IN THE “SECOND MOBILITY PACKAGE”
It is for this reason, together with the Mobility Package, we are presenting an 800 million euro action plan to support infrastructure projects, including recharging stations for electric cars. We are also launching an emblematic battery initiative of 200 million euros, to ensure that the next generation of batteries is produced and developed in Europe. The global technology race is underway, and Europe has to stay ahead. PREFACIO Representantes de casi todos los países se reunieron en Bonn del 6 al 17 de Noviembre con motivo de la Conferencia sobre Cambio Climático de las Naciones Unidas (COP 23), para debatir cómo impulsar medidas relativas al cambio climático, de acuerdo con los compromisos del Acuerdo de París. El objetivo está claro: limitar el aumento de la temperatura muy por debajo de los 2 grados centígrados a finales de siglo, y a ser posible, por debajo de los 1.5 grados. Si consideramos que se prevé que en 2017 las emisiones de gases de efecto invernadero aumenten por primera vez en 4 años; queda claro que solo tendremos éxito en la lucha contra el cambio climático si cada país cumple con su parte. Europa está decidida a predicar con el ejemplo, cumpliendo su promesa de reducir al menos en un 40% sus emisiones de gases de efecto invernadero para 2030. El acuerdo alcanzado entre el Parlamento Europeo y el Consejo sobre la reforma del mercado de carbono europeo el pasado 9 de noviembre marcó un primer hito. Esta revisión contribuirá a poner a la UE en buen camino para lograr una parte importante de su compromiso. Ahora es el turno de que los sectores no cubiertos por el mercado de carbono europeo contribuyan, especialmente el transporte. De hecho, si bien es cierto que Europa ha reducido sus emisiones en un 23 % desde 1990, las emisiones procedentes del transporte por carretera han aumentado en torno al 20%. En la actualidad, estas emisiones representan el 22 % del total de emisiones, mientras que el transporte sigue creciendo en la UE. Por esta razón, el 8 de noviembre la Comisión Europea adoptó un paquete de medidas orientadas a acelerar la introducción de vehículos limpios en la Unión Europea. El paquete incluye un reglamento en el que se establecen nuevas normas de emisión de CO2 para coches y furgonetas, obligando a los fabricantes de automóviles a reducir las emisiones de CO2 en un 15% en 2025 y en un 30% en 2030 en comparación con niveles de 2021. La propuesta introduce asimismo un innovador sistema de incentivos para recompensar a aquellos productores que inviertan más en vehículos limpios. El sistema no prevé cuotas obligatorias o mandatos, sino que proporciona un punto de referencia que indica la cantidad de vehículos de cero y bajas emisiones que cada fabricante idealmente debería poner en el mercado en 2025 y en 2030. Si el fabricante produce más vehículos limpios que el punto de referencia indicado, será recompensado con créditos que puede utilizar para cumplir su objetivo específico de CO2. Por último, la propuesta también pretende recuperar la confianza de los consumidores, gracias a un sistema de control reforzado y a inspecciones más estrictas que aseguren que los fabricantes de automóviles cumplen sus objetivos en la práctica y no solo sobre el papel. La industria europea del automóvil tiene una historia digna de orgullo; pero tras el reciente escándalo de emisiones contaminantes, su reputación, tradicionalmente basada en la confianza y la fiabilidad, está en peligro. La industria automovilística europea debe recuperar la confianza de sus consumidores. Debemos invertir hoy en los vehículos limpios del mañana. La propuesta no solo ayudará a Europa a cumplir su compromiso climático –contribuirá a ahorrar el equivalente a las emisiones totales anuales de Austria y Grecia juntas y a mejorar el aire que respiramos–, sino que también aportará beneficios a los consumidores, que ahorrarán dinero en las gasolineras: hasta 600€ para los vehículos nuevos comprados
435
436
MIGUEL ARIAS CAÑETE
en 2025 y hasta 1500€ para los comprados en 2030. Por último, contribuirá a que la industria automovilística europea siga siendo competitiva e innovadora. Analicemos los hechos: Europa actualmente se está quedando atrás en la carrera mundial de los vehículos limpios. En 2016 los vehículos eléctricos representaban menos del 1% de las nuevas ventas en la UE (+/- 150 000 vehículos). En lugar de a Europa, las inversiones están yendo a California, donde existen fuertes incentivos, y a China, que acaba de establecer cuotas de vehículos eléctricos para 2019 y 2020, y cuyo objetivo es producir 7 millones de vehículos eléctricos al año para 2025. Si queremos que los vehículos limpios entren en el mercado, no será suficiente con fijar objetivos. El éxito de los vehículos de cero emisiones dependerá, por un lado, de la disponibilidad de la infraestructura de recarga y, por otro lado, de la rapidez con la que las baterías estén disponibles a precios competitivos. Es por esta razón que, junto con el Paquete de Movilidad, estamos presentando un plan de acción de 800 millones de euros para apoyar proyectos de infraestructuras, incluyendo aquellos de recarga de vehículos eléctricos; y que estamos lanzando una emblemática iniciativa de baterías de 200 millones de euros, para asegurar que la próxima generación de baterías se produzca y se desarrolle en Europa. La carrera tecnológica mundial está en marcha, y Europa tiene que mantenerse a la cabeza.
1. Introduction The automotive industry is a key sector for the EU economy that provides jobs for around 12 million people in manufacturing, sales, maintenance and transport and accounts for 4% of EU GDP1. The sector is undergoing a major transformation. Digitalisation and automation are transforming traditional manufacturing processes, while innovation in electric vehicles, autonomous driving and connected vehicles present significant challenges and opportunities.2 The EU is among the world’s leading producers of motor vehicles, demonstrating technological leadership. However, as noted by European Commission President Jean-Claude Juncker in his 2017 State of the Union address3, EU manufacturers will need to invest in the clean vehicles of the future to maintain their strong position and keep Europe’s industry globally competitive.
https://ec.europa.eu/growth/sectors/automotive_en Deloitte: The Future of the Automotive Value Chain – 2025 and beyond, https://www2.deloitte.com/de/de/pages/consumer-industrial-products/articles/automotiv-value-chain-2025.html 3 http://europa.eu/rapid/press-release_SPEECH-17-3165_en.htm 1 2
NEW MEASURES TO REDUCE CO2 EMISSIONS IN THE “SECOND MOBILITY PACKAGE”
437
Europe adopted its first CO2 emission standards for cars in 2009 and for vans in 2011. These standards have been a key tool for driving innovation and investments in low-carbon technologies.4 Yet Europe risks falling behind in the field of zero- and low-emission vehicles. Today, electric vehicles account for less than 1% of new sales in the EU, with significantly lower market growth than other markets.5 The US, China, Japan and South Korea, among others, are moving ahead quickly with policies and mandates to accelerate uptake of zeroand low-emission vehicles. China, which in 2016 became the country with the highest number of electric vehicles on the road (one million), has introduced mandatory quotas, which apply from 2019 on. California and nine other US States also have regulatory frameworks with dedicated measures to speed up adoption of zero- and low-emission vehicles. Under the Paris Agreement6 agreed in December 2015, 195 countries committed to take comprehensive action to tackle the global challenge of climate change, agreeing to step up the transition to low-carbon economies and societies in order to limit global warming. The EU, at the forefront of global climate action and with two decades’ experience of implementing climate policies, has committed to reduce its overall greenhouse gas emissions (GHGs) by at least 40% by 2030, compared to 1990 levels. To help achieve this goal, the EU will have to reduce GHG emissions in sectors not covered by its Emissions Trading System, which include transport, by at least 30% by 2030 compared to 2005 levels7. The European Commission has also set a longerterm goal on low-emission mobility for 2050: to reduce EU transport sector GHG emissions by at least 60% compared to 1990 levels and put
4 Ricardo-AEA and TEPR (2015), Evaluation of Regulations 443/2009 and 510/2011 on the reduction of CO2 emissions from light-duty vehicles, available at: https://ec.europa.eu/clima/sites/ clima/files/transport/vehicles/docs/evaluation_ldv_co2_regs_en.pdf 5 OECD/IEA (2017): Global EV Outlook 2017, https://www.iea.org/publications/freepublications/publication/GlobalEVOutlook2017.pdf 6 United Nations Framework Convention on Climate Change: The Paris Agreement, http://unfccc.int/paris_agreement/items/9485.php 7 Proposal for a Regulation on binding annual greenhouse gas emission reductions by Member States from 2021 to 2030 for a resilient Energy Union and to meet commitments under the Paris Agreement and amending Regulation No 525/2013 of the European Parliament and the Council on a mechanism for monitoring and reporting greenhouse gas emissions and other information relevant to climate change, COM(2016) 482 final.
438
MIGUEL ARIAS CAÑETE
them firmly on a path towards zero.8 The EU’s current climate and energy policies, including the CO2 emission standards for cars and vans set until 2020-2021, will not be sufficient for the EU to meet its 2030 targets. Increasing traffic congestion and evidence about the impact of road transport on health and air quality have also led to policies to reduce car use in urban areas and growing awareness of among EU citizens of the need for clean mobility solutions9. The recent crisis over diesel car emissions also damaged consumer trust in the car industry and vehicle emissions standards10. Against this background, an EU-wide approach and a clear regulatory framework are vital if the sector is going to successfully adapt to the fastdeveloping global changes in road transport and maintain technological leadership, while at the same time contribute to address key environmental challenges and regain consumer trust. This EU-wide framework must ensure the development of not only clean vehicles but also, crucially, charging infrastructure. Policy-makers and industry alike must therefore act decisively to meet EU consumers’ demands and expectations. Making the clean vehicle transition and ensuring that the EU delivers its emissions goals, while keeping the industry innovative and competitive, will also bring multiple benefits and opportunities for EU citizens. This article explains the context and main elements of the recent Commission proposal on new CO2 standards for cars and vans for the period after 2020 as a key measure to reduce CO2 emissions from the road transport sector by 2030. The article is structured as follows. It first briefly presents the existing regulatory framework setting CO2 targets for new passenger cars and vans until 2020/21 and key conclusions of an evaluation completed in 2015. It then outlines the key challenges that are addressed by the new proposal before assessing in detail the main elements of the proposal and summarising the expected benefits. Commission’s European Strategy for Low-Emission mobility, published in July 2016. Commission’s Communication ‘Europe on the Move: An agenda for a socially fair transition towards clean, competitive and connected mobility for all’, COM(2017) 283 final. 10 European Parliament Recommendation of 4 April 2017 to the Council and the Commission following the inquiry into emission measurements in the automotive sector (http://www.europarl. europa.eu/sides/getDoc.do?pubRef=-//EP//NONSGML+TA+P8-TA-20170100+0+DOC+ PDF+V0//EN) 8 9
NEW MEASURES TO REDUCE CO2 EMISSIONS IN THE “SECOND MOBILITY PACKAGE”
439
2. Existing CO2 targets for new passenger cars and vans until 2020/21 The EU has in place two Regulations setting CO2 targets for new passenger cars and vans, respectively, which are based upon Article 192 of the TFEU (Environment chapter): – Regulation (EC) No 443/2009 setting a fleet-wide average target for new passenger cars of 130 g CO2/km from 2015 and 95 g CO2/km from 2021, and – Regulation (EU) No 510/2011 setting a fleet-wide average target for new light commercial vehicles of 175 g CO2/km from 2017 and 147 gCO2/km from 2020. These regulations have been amended in 2014 through Regulation (EU) No 333/2014 and Regulation (EU) No 254/2014 in order to define the modalities for implementing the 2020/2021 targets. The specific emission targets for individual manufacturers are derived from the fleet-wide average targets and depend on the average mass of the vehicles registered by the manufacturer. Manufacturers of heavier vehicles will therefore have a specific CO2 target which is less strict than manufacturers of lighter vehicles. The abovementioned emission targets have been set on the basis of the New European Driving Cycle (NEDC) test cycle. From 1 September 2017 on, a new regulatory test procedure, the World Harmonised Light Vehicles Test Procedure (WLTP)11 has been introduced under the type approval legislation for determining the emissions of CO2 and the new targets proposed for the period after 2020 will take this into account. The Commission carried out an extensive evaluation of the existing EU Regulations, which was completed in April 201512. The evaluation report assessed the EU Regulations against the objectives set in the original legislation, which included providing for a high level of environmental protection in the EU and contributing to reaching the EU’s climate change targets, reducing oil consumption and thus improving the EU’s energy security of supply, fostering innovation and
Commission Regulation (EU) 2017/1151 of 1 June 2017. Ricardo-AEA and TEPR (2015), Evaluation of Regulations 443/2009 and 510/2011 on the reduction of CO2 emissions from light-duty vehicles, available at: https://ec.europa.eu/clima/sites/ clima/files/transport/vehicles/docs/evaluation_ldv_co2_regs_en.pdf 11
12
440
MIGUEL ARIAS CAÑETE
the competitiveness of the European automotive industry and encouraging research into fuel efficiency technologies. It concluded that the Regulations were still relevant, broadly coherent, and had generated significant emissions savings, while being more cost effective than originally anticipated for meeting the targets set. They also were found to generate significant EU added value that could not have been achieved to the same extent through national measures. As for impacts on competitiveness and innovation, the Regulations were found to be generally positive. The evaluation report included some recommendations to ensure that the EU Regulations remain relevant, coherent, effective and efficient post-2020, including: – The need to tackle the test cycle. Concerning effectiveness, the most significant weakness identified was the NEDC test cycle causing an increasing discrepancy between real-world and test cycle emissions, which has eroded a significant portion of the originally expected benefits of the Regulations. While it was concluded that this would be largely addressed by the development of WLTP, sufficient checks were recommended to ensure that the new test would not in future years become subject to the same problems experienced with the NEDC. – While the lack of consideration of the lifecycle and embedded emissions of vehicles was seen as a relatively minor issue, it was expected to become more significant as the proportion of electric vehicles increases. – As regards additional incentives to develop low CO2 emission vehicles, it should be considered whether such mechanism is needed and, if so, to choose one that does not potentially weaken the target. – A need to look at how to improve the ex-ante assessment of costs to manufacturers as the costs assumed prior to the introduction of the Regulations were much higher than has been the case in reality. The findings and recommendations of the evaluation have been taken up in the preparation of the new proposal on CO2 standards for cars and vans for the period post-2020. 3. Key challenges The main challenges to be tackled by the new CO2 emission standards for cars and vans as identified in the impact assessment were threefold:
NEW MEASURES TO REDUCE CO2 EMISSIONS IN THE “SECOND MOBILITY PACKAGE”
441
– Insufficient uptake of the most efficient vehicles, including low and zero emission vehicles, to meet Paris Agreement commitments and to improve air quality, notably in urban areas – Consumers miss out on possible fuel savings – Risk of losing the EU’s competitive advantage due to insufficient innovation in low- emission automotive technologies over the long term Each of these challenges will be presented in more detail below. Insufficient uptake of the most efficient vehicles The evaluation of the CO2 Regulations showed that the CO2 standards have stimulated the uptake of more efficient vehicle technologies, but it also highlighted that the CO2 performance of new vehicles needs to improve at a faster rate in order to achieve the EU’s climate goal of at least a 40% emissions reduction, in a cost-effective way. As confirmed in the European Strategy for Low-Emission Mobility, greenhouse gas emissions from transport will need to be at least 60% lower than in 1990 and be firmly on the path towards zero.13 With current trends in new vehicles’ CO2 emissions, this cannot be achieved. Road transport generated 22% of EU GHGs in 2015 (cars and vans accounting for 73% of this share) and emissions are on course to rise as the sector continues to grow in the coming years.14 CO2 emissions from cars and light commercial vehicles in 2015 were still 19% higher than in 1990, despite the decrease observed between 2007 and 2013. While the increase in the share of transport emissions of EU GHG emission may be due to the emissions reduction in other sectors, the evolution of GHG emissions from cars and vans shows a steady increase since 1990 with the exception of the period 2007-2013 when emissions were reduced. While the transport sector has considerably reduced its emissions of air pollutants in the EU, it is the largest contributor to NOx emissions (46% in total NOx emissions in the EU in 2014). Of the total emitted NOx from road transport, around 80% comes from diesel powered vehicles. In addition, the transport sector makes an important contribution to the con-
COM(2016) 501 final. EEA GHG data viewer (http://www.eea.europa.eu/data-and-maps/data/data-viewers/greenhouse-gases-viewer), extracted on 01/09/2017. 13 14
442
MIGUEL ARIAS CAÑETE
centration of particulate matter in the atmosphere (13% for PM10 and 15% for PM2.5).15 EU air quality legislation16 sets limit and target values for the concentration of a range of harmful air pollutants in ambient air in order to limit the exposure of citizens. Today, the limit values for NO2 are being exceeded in over 130 cities across 23 Member States and the Commission has initiated legal action against 12 Member States. The diesel emission scandal and the public debate on possible “diesel bans” in some major cities has significantly affected the share of diesel vehicles in new car registrations. For instance, in March 2017 a 5-year low in new diesel car registrations was recorded in France, Germany, Spain, and the UK. These Member States represent together almost 60% of new car registrations in the EU.17 In the EU as a whole the share of diesel in new car registrations decreased from a peak of 53% in 2014 to 49% in 2016. At the same time the share of new petrol cars increased from 44% in 2014 to 47%.18 While urban access restrictions contribute to a shift from diesel to petrol with benefits in terms of lower air pollutant emissions, so far they have not triggered a significant increase in low- and zero-emission vehicles. Although new registrations of battery electric and plug-in hybrid vehicles increased by 46% by July 2017 compared to the same period in 2016, their share in total car registrations in the EU remains low at 1.2% of which 46% were battery electric vehicles19. Against this background, many Member States have already set objectives to increase the share of zero- and low-emission vehicles, including both battery electric vehicles and plug-in hybrids, by 202020. However, while some Member States have made good progress in achie-
EEA (2016): Air quality in Europe - 2016 report. EEA Report No 28/2016. Directive 2008/50/EC of the European Parliament and of the Council of 21 May 2008 on ambient air quality and cleaner air for Europe, OJ L 152, 11.6.2008, p. 1. 17 ICCT (2017): Cities driving diesel out of the European car market, http://www.theicct.org/ blogs/staff/cities-driving-diesel-out-european-car-market 18 Monitoring of CO2 emissions from passenger cars – Regulation 443/2009: https://www.eea. europa.eu/data-and-maps/data/co2-cars-emission-12/#parentfieldname-title 19 European Alternative Fuels Observatory, http://www.eafo.eu/eu#eu_pev_mark_ shr_graph_ anchor 20 Germany aims to become lead market for electric mobility and has set an objective of 1 million electric vehicles on the road by 2020; France aims for 2.4 million electric vehicles on the road by 2023; Poland aims to have 1 million electric vehicles on the road by 2025. 15 16
NEW MEASURES TO REDUCE CO2 EMISSIONS IN THE “SECOND MOBILITY PACKAGE”
443
ving their objectives, the majority has made rather slow progress21. Even if the objectives were to be reached, the share of electric vehicles would remain low in the EU in relation to total vehicle registrations. Furthermore, three Member States, representing 35% of total new car registrations in the EU in 2016, have announced plans to phase out CO2 emitting cars. At the same time, many cities in the EU have implemented regulations which limit the access of certain vehicles to urban areas. Most restrictions are within the scope of so-called Low Emission Zones which either limit the city entry of the most polluting vehicles or, in some cases, impose higher fees for such vehicles if they enter the zone. Recently some cities have even announced plans to ban diesel and/or petrol cars (see table 1). Table 1 Overview of announcements at national and city level to encourage the use of zero- and low-emission vehicles Geographical coverage
Announcements Member States
France
End the sale of new CO2 emitting cars by 204022
Netherlands
End the sale of new CO2 emitting cars by 203023
United Kingdom
End the sale of all new conventional petrol and diesel cars and vans by 204024
21 Commission Staff Working Document, Detailed Assessment of National Policy Frameworks, SWD(2017) 365 final; Greece, Malta, Romania, Slovenia, and the UK had not submitted their NPF by the cut-off date of 1 August 2017; data may include electric buses, LDVs and HDVs 22 Ministère de la Transition écologique et solidaire (2017): Plan Climat, https://www.ecologique-solidaire.gouv.fr/sites/default/files/2017.07.06 - Plan Climat.pdf 23 Coalition agreement of the new Dutch government, https://nltimes.nl/2017/10/10/new-dutchgovernments-plans-coming-years 24 UK Department for Environment Food & Rural Affairs (2017): UK plan for tackling roadside nitrogen dioxide concentrations, An overview, July 2017, https://www.gov.uk/government/uploads/system/uploads/attachment_data/file/633269/air-quality-plan-overview.pdf
444
MIGUEL ARIAS CAÑETE
Cities Paris (France)
Ban of diesel cars from 2024 and petrol cars from 203025
Madrid (Spain) and Athens Ban of diesel cars from 202526 (Greece) Oxford (UK)
Ban of all non-electric vehicles in the city centre by 203527
Consumers miss out on possible fuel savings In understanding potential fuel savings for consumers, including initial and subsequent vehicle purchasers it is important to understand that the current average lifetime of a car is around 15 years28 with several ownership changes. Consumers have benefitted from net savings over a vehicle’s lifetime, although relatively few consumers consider fuel consumption when purchasing a new car29. So far the increases in the purchase prices of more efficient vehicles, as a result of the CO2 standards, have been significantly lower than the fuel savings over the vehicle’s lifetime. According to the evaluation of the CO2 Regulations the additional purchase cost of a new car in 2013 was €183 higher compared with a 2006 vehicle due to measures to meet the CO2 standards. At the same time (discounted) fuel savings, as a result of the CO2 standards, were €1,336 for petrol cars and €981 for diesel cars over the vehicle’s lifeti25 Mairie de Paris (2017): Fin des véhicules diesel et essence: réaction de la Ville de Paris, Communiqué de presse, 12/10/2017, https://presse.paris.fr/wp-content/uploads/2017/10/Fin-desv%C3%A9hicules-diesel-et-essence-r%C3%A9action-de-la-Ville-de-Paris.pdf 26 BBC (2017): Four major cities move to ban diesel vehicles by 2025, http://www.bbc.com/ news/science-environment-38170794 27 Reuters (2017): Oxford to become first UK city to ban petrol and diesel cars from center, http://www.reuters.com/article/us-britain-autos-oxford/oxford-to-become-first-uk-city-to-banpetrol-and-diesel-cars-from-center-idUSKBN1CH1IQ?utm_source=34553&utm_medium=partner 28 Ricardo-AEA (2015): Improvements to the definition of lifetime mileage of light duty vehicles, (https://ec.europa.eu/clima/sites/clima/files/transport/vehicles/docs/ldv_mileage_improvement_en.pdf). Cars in the European Union are on average 9.7 years old: http://www.acea.be/statistics/tag/category/average-vehicle-age 29 Eurobarometer survey on climate change in 2017 shows that fewer than one in ten citizens (9%) have bought a new car partly for its low fuel consumption, down from 13% in 2015. (https://ec.europa.eu/clima/news/eu-citizens-increasingly-concerned-about-climate-change-andsee-economic-benefits-taking-action_en)
NEW MEASURES TO REDUCE CO2 EMISSIONS IN THE “SECOND MOBILITY PACKAGE”
445
me. Lifetime fuel expenditure savings have been lower than anticipated, primarily because of the increasing divergence between test cycle and real world emissions performance. However, even if this gap were to be reduced significantly by the introduction of the WLTP test cycle and additional governance measures, there remains an important unused cost savings potential. If this potential were to be exploited through more stringent CO2 standards, consumers could benefit from even higher fuel savings. The savings are however spread differently across the vehicle’s lifetime. An analysis of second hand car and van markets and implications for the cost effectiveness and social equity of light-duty vehicles CO2 regulations30 shows that subsequent owners of a vehicle, who on average belong to lower income groups, proportionally benefit more from fuels saving than first vehicle owners. The initial cost for the more efficient vehicle is borne by the first owner. This depends however strongly on the initial price premium for the more efficient vehicle. Risk of losing the EU’s competitive advantage The EU automotive sector is crucial to the EU economy, including in terms of the number of direct and indirect jobs it provides. It faces global competition in terms of sales to other markets and, increasingly, from non-EU manufacturers within the EU market. The import of motor vehicles to the EU has increased from 2.5 million vehicles in 2010 to 3.4 million motor vehicles in 2016, worth € 45.7 billion.31 EU fuel efficiency standards for new cars and vans have proven to be a strong driver for innovation and efficiency in automotive technology.32 These targets allowed the EU manufacturers to have a first mover competitive advantage which has been especially important as the EU auto-
30 TM Leuven (2016): Data gathering and analysis to improve the understanding of 2nd hand car and LDV markets and implications for the cost effectiveness and social equity of LDV CO2 regulations. Final Report, https://ec.europa.eu/clima/sites/clima/files/transport/vehicles/docs/2nd_ hand_cars_en.pdf 31 ACEA (2017): Imports of Motor Vehicles, http://www.acea.be/statistics/tag/category/ importsof-motor-vehicles (accessed 23 June 2017). 32 Ricardo-AEA and TEPR (2015), Evaluation of Regulations 443/2009 and 510/2011 on the reduction of CO2 emissions from light-duty vehicles.
446
MIGUEL ARIAS CAÑETE
motive industry exported more than 6 million vehicles in 2016, worth €135 billion.33 However, different fuel standards have progressively been implemented around the world, in countries including China, USA, South Korea, Mexico, Brazil and India. These international targets, moving over time towards the levels set in the EU, and coupled with the commitments made on climate change targets under the 2015 Paris Agreement, demonstrate the international demand for efficient vehicles.
220
9
200
8
180 160
7
140
6
120
5
100
4
80
3
60
2
40
1
20
0
0 2000
2005
2010
2015
2020
2025
2030
Fuel consumption (1/1oo km gasoline equivalent)
CO2 emission values (g/km), normalized to NEDC
‘Historical fleet CO2 emissions performance and current standards (gCO2/km normalized to NEDC) for passenger cars (ICCT, 2017)’
Major non-EU car markets have considered or are about to introduce more ambitious policies including measures to reduce pollutant emissions. In particular, in view of increasing the deployment of zero- and low emission vehicles, ambitious policies have been developed or recently adopted in car markets that are of particular importance for the EU car industry. In the US, the Californian “ZEV” standards to support 33 ACEA (2017): Exports of Motor Vehicles, http://www.acea.be/statistics/tag/category/ exportsof-motor-vehicles (accessed 23 June 2017).
NEW MEASURES TO REDUCE CO2 EMISSIONS IN THE “SECOND MOBILITY PACKAGE”
447
the market deployment of battery electric, plug-in hybrid, and fuel cell vehicles have also been adopted by nine other States (29% of all new cars sold in the U.S. are sold in these 10 States).34 Eight US States have signed a memorandum of understanding committing to coordinated action to ensure that by 2025 at least 3.3 million pure battery electric vehicles, plug-in hybrid electric vehicles and hydrogen fuel cell electric vehicles are on their roads.35 In China, new mandatory “new energy vehicle” (NEV) requirements covering battery electric, plug-in hybrid, and fuel cell vehicles will apply to car manufacturers as from 2019.36 The requirements are applicable to all manufacturers with an annual production or import volume of 30,000 or more conventional fuel passenger cars. Over the last decade China has become the key car market with 24 million new car registrations, meaning that every third new vehicle is now being sold in China. European car manufacturers have been successful in reaching out to this new market. More than 20% of new passenger cars sold in China were from European car manufacturers/joint ventures operating in China. One third of global sales by German manufacturers, i.e. around 15 million vehicles, took place in China: 39% for the VW Group and 22% for the BMW Group and Mercedes Benz Cars37. Similarly, China is the most important car market for the PSA Group with more than 600,000 vehicles sold38. A recent analysis of seven global automotive lead markets concludes that China is now in the “pole position” and will dominate the increasing market for electrified powertrains for the foreseeable future due to the importance of the Chinese market and a favourable regulatory framework.39
34 CARB (2017): California’s Advanced Clean Cars Midterm Review - Summary Report for the Technical Analysis of the Light Duty Vehicle Standards, https://www.arb.ca.gov /msprog/acc/mtr/ acc_mtr_summaryreport.pdf 35 https://www.zevstates.us/ 36 http://www.miit.gov.cn/n1146295/n1146557/n1146624/c5824932/content.html 37 EY (2017): Der Pkw-Absatzmarkt China 2009 bis 2016, http://www.ey.com/Publication/ vwLUAssets/ey-auto-absatzmarkt-china-2017/$FILE/ey-auto-absatzmarkt-china-2017.pdf 38 PSA Group (2017): Chine et Asie du Sud-Est, https://www.groupe-psa.com/fr/groupe-automobile/presence-internationale/chine-asie-sud-est/ 39 Roland Berger, Forschungsgesellschaft Kraftfahrwesen mbH Aachen (2017): Study E-mobility Index Q2 2017, June 2017, https://www.fka.de/consulting/studien/e-mobility-index-2017-q2e.pdf (accessed 18/06/2017).
448
MIGUEL ARIAS CAÑETE
While Japan alone accounts for 40% of EV related patents, the EU automotive industry is the global leader in automotive patents in general.40 At the same time patents data show that parts of the European car industry have a strong technological potential in LEV/ZEV which are however not sufficiently reflected in new products offered on the European market.41 This indicates that the EU industry risks losing its technological leadership and lagging behind these global trends. 4. New CO2 standards for cars and vans for the period post 2020 Following the publication of the European Strategy for LowEmission Mobility42 in July 2016, and a first set of proposals43 to modernise the EU road transport sector issued in May 2017, the European Commission presented a second package of proposals, the so-called ‘Clean Mobility’ package on 8 November 201744. The Clean Mobility package consists of a Communication45 outlining the strategy on low-emission mobility to fight climate change while improving the quality of life of EU citizens and fostering competitiveness for its industry, along with legislative initiatives on vehicles, infrastructures and combined transport of goods, aimed at reducing greenhouse gas and air pollutant emissions and wide adoption of low-emission vehicles and alternative fuels in the EU. The package has an integrated approach, with measures on demand, supply and infrastructure in order to ensure a sustained and effective shift towards low-emission mobility. A key element of the package was the legislative proposal for a Regulation setting new CO2 emissions standards for new passenger cars 40 ACEA (2017): Decarbonisation of transport – impact on jobs. Stakeholder Meeting organised by the European Commission, DG CLIMA, 26 June 2017, Brussels. 41 Falck, O. et al. (2017): “Auswirkungen eines Zulassungsverbots für Personenkraftwagen und leichte Nutzfahrzeuge mit Verbrennungsmotoren” ifo Institut, http://www.cesifo-group.de/portal/ page/portal/DocBase_Service/studien/Studie-2017-Falck-etal-Zulassungsverbot-Verbrennungsmotoren.pdf 42 A European Strategy for Low-Emission Mobility, COM(2016) 501 final. 43 Europe on the Move: Commission takes action for clean, competitive and connected mobility, https://ec.europa.eu/transport/modes/road/news/2017-05-31-europe-on-the-move_en 44 Energy Union: Commission takes action to reinforce EU’s global leadership in clean vehicles, https://ec.europa.eu/transport/modes/road/news/2017-11-08-driving-clean-mobility_en 45 Delivering on low-emission mobility: A European Union that protects the planet, empowers its consumers and defends its industry and workers, COM(2017) 675 final.
NEW MEASURES TO REDUCE CO2 EMISSIONS IN THE “SECOND MOBILITY PACKAGE”
449
and light commercial vehicles (vans) in the EU after 2020. Before analysing key elements of the proposal in more detail, it is important to note that the new CO2 standards are embedded in a broader set of complementary measures helping to reach the policy objectives. To ensure sufficient recharging infrastructure will be available to consumers, the wider ‘Clean Mobility’ package includes an Alternative Fuels Infrastructure Action Plan46 to boost investment in alternative fuel infrastructure and develop a network of fast and interoperable charging and refuelling stations across the EU, with almost €800 million in EU funding made available. Targets for procurement of clean vehicles will also help Member States, regions and cities to increase their clean transport offerings by stimulating an EU-wide market. The proposed revision of Directive 2009/33/EC47 on the promotion of clean, energy-efficient road vehicles48 will stimulate the market for clean, energy-efficient vehicles and to contribute to reducing CO2 and air pollutant emissions and increasing energy efficiency by updating the rules on public procurement. The Commission also recently launched a flagship initiative on batteries, with an additional €200 million to support European battery development and innovation from 2018 to 2020. Support for research and development on battery technologies is also provided through Horizon 2020, the EU’s research funding programme for 2014-2020. This acknowledges the strategic key importance of battery technologies. The European batteries market is projected to increase by a factor 4 to 10 between today and 2025. The Commission plans to present a comprehensive roadmap for an EU Battery Alliance in February 2018, at the Clean Energy Industrial Forum, as part of the EU Industry Days.49 The proposal on CO2 standards for cars and vans also builds on various existing and proposed EU policy provisions to support the deployment of zero- and low-emission vehicles. The Commission’s 2016
46 Towards the broadest use of alternative fuels - an Action Plan on Alternative Fuels Infrastructure under Article 10(6) of Directive 2014/94/EU, including the assessment of national policy frameworks under Article 10(2) of Directive 2014/94/EU, COM(2017) 652 final. 47 Proposal for a Directive of the EP and of the Council amending Directive 2009/33/EU on the promotion of clean and energy-efficient road transport vehicles, COM(2017) 653 final. 48 OJ L 120, 15.5.2009. 49 European Commission (2017): Europe that defends its industry and workers, https://ec.europa.eu/transport/sites/transport/files/2017-11-08-mobility-package-two/mobilityclimchange_factsheet_industryworkers.pdf
450
MIGUEL ARIAS CAÑETE
proposal for a revised Renewable Energy Directive (RED II)50 seeks to reduce GHG emissions from the use of fuels, through the introduction of an EU-level obligation for fuel suppliers to provide, by 2030, a 6.8% minimum share of low-emission and renewable fuels including renewable electricity and advanced biofuels. The proposed revision of the Eurovignette Directive, meanwhile, foresees charges based on emissions performance to make it possible to reward the most environmentallyfriendly vehicles and incentivise the renewal of the vehicle fleet51. The Commission’s recently adopted Renewed Industrial Policy Strategy52 also highlights that a modern and competitive automotive industry is a key strategic priority for the EU economy. The following paragraphs present in more detail three key elements of the proposal on CO2 standards for cars and vans: the target levels, the incentive mechanism for zero- and low-emission vehicles, and the new governance mechanisms. The key rationale for the chosen policy design is also explained. As all legislative proposals presented by the Commission, the proposal was subject to an in-depth impact assessment53 examining the environmental, economic/employment, and social consequences of different policy options in detail including a wide ranging open public stakeholder consultation in order to ensure that all relevant aspects have been duly considered in the final proposal. CO2 targets of 30% for cars and vans As summarised above, under the current EU regulation, manufacturers have to meet a target of 95 g CO2/km by 2021 for cars and a target of 147 g CO2/km by 2020 for vans, both expressed in relation to the NEDC test cycle54.
50 Proposal for a Directive of the European Parliament and of the Council on the promotion of the use of energy from renewable sources (recast), COM/2016/0767 final. 51 Proposal for a Directive of the European Parliament and of the Council amending Directive 1999/62/EC on the charging of heavy goods vehicles for the use of certain infrastructures, COM(2017) 275 final. 52 COM(2017) 479 final. 53 The final impact assessment was published alongside the proposal as Commission Staff Working Document SWD(2017) 650 final. 54 NEDC stands for the old laboratory test cycle, called “New European Driving Cycle”, which was introduced in the 1970s
NEW MEASURES TO REDUCE CO2 EMISSIONS IN THE “SECOND MOBILITY PACKAGE”
451
From 1 September 2017, a new test cycle WLTP (World harmonized Light duty vehicles Test Procedure) entered into force, but as this will be phased in over the next years, no WLTP emission values are currently available. Therefore, the Commission decided to express the new targets as reduction percentages (compared to the currently established targets for 2020/2021) rather than as absolute figures. For the new targets post-2020, the Commission assessed a broad range of target levels. For 2030, the target levels considered were between 10% and 50% lower than the 2020/2021 EU fleet-average targets. Options considered also included, as requested by the European Parliament in 2014, levels in the range of 68 and 78g/km NEDC in 2025, which would translate in 2030 into a 40% and 50% target level reduction, respectively. As regards the timing of the targets, the options included a target for 2030 only, targets for 2025 and 2030 as well as an annual target defined for each of the years 2022-2030. Based on the assessment of the different options from an economic, employment, social and environmental point of view, the Commission proposed to set the new fleet-wide CO2 emissions targets 15% below the 2021 targets in 2025 and 30% below the 2021 targets in 2030 for both cars and vans. The impact assessment shows that these targets are ambitious and realistic at the same time. The specific emission targets derived from these fleet-wide targets aim to ensure an equal, neutral and fair distribution of emission reduction efforts among all manufacturers. The targets will deliver a reduction of around 170 million tonnes of CO2 over the period 2020 to 2030 (equivalent of the total annual emissions of Austria and Greece together) as well as better air quality, especially in cities. They will help Member States meeting their 2030 targets set under Effort Sharing Regulation which covers greenhouse gas emissions outside the EU Emissions Trading System. Overall the proposed targets will deliver emission reductions in road transport in line with the cost-effective potential within the sector, while leaving space for additional policies, in particular for heavy-duty vehicles55. The analysis also shows that these targets will result in an overall small positive impact on GDP and reduce the oil import dependency of the EU economy. GDP is projected to increase by up to €6.8 bn in 2030. 55 The Commission plans to publish CO2 standards for heady duty vehicles (trucks, lorries and coaches) in the first half 2018.
452
MIGUEL ARIAS CAÑETE
Oil consumption and import would be reduced by around 380 million tonnes of oil over the period 2020 to 2040. Up to 70,000 additional jobs would be created across the EU-28. If battery cell production would take place in Europe, the employment effects would be more positive. Consumers will also benefit from lower fuel costs. The ‘total cost of ownership’ reflects the change in purchase and use costs from an enduser perspective of an ‘average new car’. Net savings for a 2025 ‘average new car’ are about 600 EUR and for a 2030 ‘average new car’ about 1500 EUR considering a lifetime of 15 years. Net savings occur both for the first and the second users. The proposal will therefore also benefit the lower income groups of consumers who are more often purchasing second hand cars. Overall, consumers will save up to around €18 billion per year in fuel costs. Small and medium-sized enterprises using more efficient vans will also benefit. Net savings for an ‘average new van’ bought in 2025 are expected to be up to about €2300 and for a van bought in 2030 up to about €3800 considering a lifetime of 15 years. The proposed CO2 standards will require vehicle manufacturers to introduce new technical measures in order to reduce the average CO2 emissions of their new fleet. For an average new car registered in 2030, additional manufacturing costs are up to about €1000. For an average 2030 van, they are up to about €900. Proposed ZEV/LEV incentives In the medium to long-term, zero- and low-emission vehicles (ZEV and LEV) will have to play an essential role in delivering CO2 reductions while also ensuring the EU retains technological leadership as explained above. The Commission considered two different types of specific ZEV/LEV incentives, namely a binding mandate requiring the same ZEV/LEV share from all manufacturers, and a flexible crediting system taking into account a manufacturer’s share of zero- and low-emission vehicles when setting its specific CO2 target. With EU legislation always technology neutral, the Commission decided not include any technology specific quotas or mandates. It is for manufacturers to decide which technologies they consider most costeffective, in order to meet their specific emissions target.
NEW MEASURES TO REDUCE CO2 EMISSIONS IN THE “SECOND MOBILITY PACKAGE�
453
The Commission decided that a crediting system would be the best option for cars and vans, offering individual manufacturers flexibility in their strategic choices for developing low-emission cars and providing a continuous incentive for innovation. The proposed crediting system consists of a mechanism for adjusting a manufacturer’s specific CO2 emissions target in case the share of zeroand low-emission vehicles in its fleet exceeds the pre-defined benchmarks of 15% in 2025 and 30% in 2030. For the calculation of that share, zero- and low-emission vehicles are defined as having CO2 emissions between zero and 50 g/km and they are counted according to their CO2 emissions. A zero emission vehicle is counted as one vehicle, while for example a vehicle with tailpipe emissions of 25 g CO2/km is counted as 0.5 vehicles and a vehicle with tailpipe emissions of 10 g CO2/km is counted as 0.8 vehicles. If a manufacturer exceeds the set benchmark in a given year by one percentage point, he will benefit from a one percent less stringent CO2 target acknowledging the investments carried out for zero- and lowemission vehicles. To protect the overall environmental integrity of the legislation and the set CO2 standards, a limit of 5% is set. So, for instance, if a manufacturer has a 25% share of zero- and low-emission vehicles in its newly registered fleet in 2025, i.e. 10 percentage points above the benchmark of 15%, its specific CO2 emissions target will be increased by 5% (not 10%). The proposed crediting system should provide a strong and credible signal for the development and deployment of the cleanest and most efficient vehicles while still allowing for the further improvement of the efficiency of the conventional internal combustion engines. This will yield high benefits for consumers, competitiveness and the environment. The incentive mechanism also covers certain plug-in hybrid electric vehicles, which constitute an important stepping stone for the smooth transition towards zero-emission mobility. Combining both conventional and electric technologies in one vehicle allows for zero-emission journeys over short distances, such as urban areas, as well as for long-distance travelling. As the majority of daily trips are rather short, plug-in hybrids allow for a significant share of the driven kilometres to be electric. Decreasing battery costs are expected to translate into higher electric ranges, hence increasing the share of electric driving for these vehicles. Furthermore, the higher labour intensity of the production of plugin hybrid vehicles compared to conventional vehicles and battery electric
454
MIGUEL ARIAS CAÑETE
vehicles will be beneficial for employment in the car manufacturing sector. In the longer term, employment is expected to increase for the manufacturing of electric vehicles and related sectors, whereas it would decrease in sectors related to conventional vehicles. Some shift in skills and qualifications of workers will be required in the automotive sector. While the proposal will speed up the market uptake of zero- and low-emission vehicles, accelerating innovation and reaching economies of scale, the change in the fleet composition will be gradual. It is expected that at least 80% of the new car fleet in 2030 will still contain an internal combustion engine. The gradual shift to electrified powertrains and a relatively high share of plug-in hybrid vehicles until 2030 will provide for sufficient time for re-skilling and up-skilling. In order to support workers in the automotive industry to adjust to the transition, the Commission, in partnership with Member States and stakeholders such as employers, workers’ representatives and education and training providers, is addressing skill gaps and mismatches. Key initiatives include the EU Skills Agenda56 and the Blueprint for Sectoral Cooperation on Skills57. Governance mechanisms Since the CO2 standards are based on type-approved CO2 emission values, they can only be as good as the values coming from the underlying test procedure. Recent studies estimate the divergence between average test and real world CO2 emissions to be up to around 40%58. A number of factors have been identified to explain the divergence. These include the deployment of CO2 reducing technologies delivering more savings under test conditions than on the road, the optimisation of the test procedure as well as the increased deployment of energy using devices which are not taken into account when a vehicle is tested for its certified CO2 emissions.59 56 57
http://ec.europa.eu/social/main.jsp?catId=1223 https://ec.europa.eu/growth/content/new-skills-agenda-blueprint-sectoral-cooperation-skills-
1_en 58 ICCT (2016): From laboratory to road – a 2016 update of official and ‘real-world’ fuel consumption and CO2 value for passenger cars in Europe, http://www.theicct.org/sites/default/ files/publications/ICCT_LaboratoryToRoad_2016.pdf 59 Zacharof, N., Fontaras, G., Ciuffo, B., Tsiakmakis, S. et al. (2016) Review of in use factors affecting the fuel consumption and CO2 emissions of passenger cars (EUR 27819 EN; doi:10.2790/140640)
NEW MEASURES TO REDUCE CO2 EMISSIONS IN THE “SECOND MOBILITY PACKAGE”
455
This increasing divergence means that the actual CO2 savings achieved are considerably less than those suggested by the test performance. Since manufacturers’ compliance with their specific emissions target is assessed on the basis of the CO2 emissions as certified during the official test cycle, the ‘emissions gap’ undermines the effectiveness of the CO2 performance standards. In addition, the ‘emissions gap’ has undermined consumers’ trust in the potential CO2/fuel savings of new vehicles which in turn may have affected consumers’ willingness to buy the most efficient vehicles. Against this background several measures have been taken at European level. First of all, from 1 September 2017 on, a new regulatory test procedure, the World Harmonised Light Vehicles Test Procedure (WLTP)60 has been introduced under the EU type approval legislation for determining the emissions of CO2. The switch to WLTP is a very important step towards more accurate and realistic CO2 and fuel consumption values. In order to ensure that WLTP values remain realistic, fit for purpose and representative of average real-world emissions, market surveillance mechanisms are critical for maintaining a reliable and trustworthy system. Against this background and in line with the recommendations of the Scientific Advice Mechanism (SAM)61, the proposal on new CO2 standards includes two new governance mechanisms. The first one is the collection, publication, and monitoring of real world fuel consumption data (based on an obligation for manufacturers to fit a standardized ‘fuel consumption measurement device’ in new vehicles through type-approval legislation). Secondly, the proposal foresees market surveillance measures to detect and prevent significant deviations between the vehicle used for type-approval and the vehicle driven on the road (conformity of production, in service conformity). The Commission proposes to take into account in the calculation of the average specific emissions of a manufacturer any systematic nonconformity found by type approval authorities with regard to the CO2 emissions of vehicles in use. In addition, the Commission shall ensure that the public is informed of how the real world representativeness of the CO2 emission and energy consumption values evolves over time. Commission Regulation (EU) 2017/1151 of 1 June 2017. Scientific Advice Mechanism (SAM) (2016) Closing the gap between light-duty vehicle realworld CO2 emissions and laboratory testing. High Level Group of Scientific Advisors, Scientific Opinion No. 1/2016, https://ec.europa.eu/research/sam/pdf/sam_co2_emissions_report.pdf# view=fit&pagemode=none 60 61
456
MIGUEL ARIAS CAÑETE
Consumers in the EU which miss out on possible fuel savings under the current regulatory framework, primarily because of the increasing divergence between test cycle and real world emissions performance, will benefit from real world fuel savings and more transparency. Annual compliance assessment The proposal builds on the existing CO2 standards for cars and vans and maintains the key elements of the current framework including the annual monitoring, reporting and compliance cycle. If a manufacturer’s specific emissions exceed its specific emissions target, the manufacturer will have to pay an excess emissions premium equal to EUR 95 for each g/km of CO2 above its target and for each new vehicle registered in that year. Conclusion The Commission’s proposal on new CO2 emissions standards for cars and vans is an important step forward in tackling greenhouse gas emissions of European road transport. The proposed CO2 standards are both necessarily ambitious and innovation-friendly; they are realistic and cost-effective for the sector while ensuring its fair contribution to our climate goals. The technology-neutral and flexible approach to stimulate the uptake of zero- and low-emission vehicles can make an important contribution to maintain technological leadership of the European automotive sector at global scale. It will also help to improve air quality, in particular in urban areas. New governance mechanisms address important shortcomings of the current system and will provide transparency and concrete benefits to EU citizens. The Commission has delivered a well-balanced and robust legislative proposal and EU lawmakers have the duty to ensure delivery of our climate and air quality goals and supporting our industry to remain competitive, while manufacturers have the duty to deliver for consumers. With this legislation the EU has the opportunity to remain the first mover, one step ahead of others. However, this is not the end of the road; complementary measures are necessary, as reflected in the Commission’s mobility package, including the further build-up of alternative fuels infrastructure and a battery manufacturing value chain in Europe. Next, in the first half of 2018, the Commission will propose, for the first time, CO2 standards for heavy duty vehicles.
BOLETIN DE ESTUDIOS ECONOMICOS Vol. LXXII - N.º 222 - Diciembre 2017 (Páginas 457-479)
RETOS DEL PROYECTO EUROPEO - ENERGÍA CHALLENGES OF THE EUROPEAN PROJECT - ENERGY Matías Alonso Accenture Senior Managing Director, Global Utilities Industry Lead and Global Leadership Council Member RESUMEN El contexto energético global está cambiando rápidamente haciendo más complejo el objetivo tradicional de las políticas energéticas de garantizar un suministro fiable a precios competitivos. Durante los últimos años se ha sumado además la necesidad de mitigar los efectos del cambio climático. Para hacer frente a este nuevo contexto, la Unión Europea está desplegando la Unión Energética y avanza hacia su visión de una economía libre de emisiones de CO2. Es un proyecto ambicioso del que se han logrado ya avances importantes. No obstante, el proyecto europeo se enfrenta también a múltiples retos para completar su transición. Entre estos retos cabe destacar el desarrollo en plazo de las innovaciones tecnológicas requeridas, movilizar las inversiones y los fondos necesarios, lograr una adecuada coordinación de las políticas energéticas nacionales para un despliegue optimizado del modelo, garantizar la estabilidad regulatoria, y minimizar los impactos de la transición sobre la competitividad industrial. Palabras Clave: Sostenibilidad, Renovables, Innovación, Financiación, Regulación. SUMMARY The global energy context is changing quickly making more complex the traditional target of the energy policies of ensuring a reliable supply at competitive prices. Over the last years, the need to face the climate change threat has been added as well. To deal with this new context, the European Union is deploying the “Energy Union” and progresses towards its vision of a decarbonized economy. This is an ambitious project from which important progresses have been achieved. Nevertheless, the European project also faces multiple challenges to complete its transition. Among these challenges, it is worth highlighting a timely development of the required technology innovations, the mobilization of investments, achieve an adequate coordination of the national energy policies for an optimized deployment of the model, ensure the regulatory stability, and minimize the impacts of the transition on the industrial competitiveness. Key words: Sustainability, Renewables, Innovation, Funding, Regulation.
1. Introducción a. La Energía como Elemento Estratégico Garantizar un suministro energético fiable y a precios competitivos es un elemento clave de la economía de cualquier país. Durante años, el
458
MATÍAS ALONSO
sector energético ha realizado esta labor de forma más o menos eficaz, bajo unos parámetros de negocio razonablemente estables. Sin embargo, durante los últimos años se ha sumado una nueva variable a la ecuación - la sostenibilidad - derivada de un cambio en los valores sociales, el consenso global sobre la necesidad de reducir las emisiones de CO2 y la existencia de nuevas posibilidades tecnológicas. Dar respuesta simultáneamente a estos tres parámetros no resulta sencillo, y requiere la transformación del modelo energético para asegurar la descarbonización de la economía. Un proceso en el que se han embarcado buena parte de los países del mundo, entre ellos la Unión Europea, y que quedó reflejado en los compromisos de los acuerdos de París en 2015. Figura 1 Trilema - Objetivos básicos de los Sistemas Energéticos
Fuente: Accenture
b. Transformación del Contexto Global de la Energía Estos objetivos deben además darse respuesta en un contexto que está cambiando rápidamente y que presenta numerosas fuentes de inestabilidad. Y es que durante los últimos años se han producido cambios geopolíticos, tecnológicos y sociales que están redefiniendo el mercado de la energía a nivel global. En este sentido, y de forma muy resumida, pueden destacarse los siguientes aspectos (ver figura 2): – Irrupción de China como mayor consumidor energético del mundo – Transformación de USA en exportador neto de petróleo y gas como consecuencia del desarrollo de recursos no convencionales – Pérdida de peso de la OPEP en la fijación de precios del petróleo, con crecientes tensiones entre sus miembros, y afectados por gran inestabilidad
RETOS DEL PROYECTO EUROPEO - ENERGÍA
459
– Inestabilidad y tensiones en las relaciones de la Unión Europea con Rusia y Turquía, agentes clave para el suministro de su energía y particularmente el gas natural – Nuevos desarrollos tecnológicos y reducciones de costes, especialmente: • Las energías renovables y la generación distribuida que han alcanzado la paridad en algunos casos con la convencional • Baterías y el coche eléctrico, que facilitan la electrificación de la demanda • Desarrollo de recursos fósiles no convencionales, presionando a la baja sus precios especialmente en el caso del gas natural • Irrupción de las tecnologías digitales – Y finalmente, los acuerdos globales de Kyoto y París para la reducción de las emisiones de efectos invernadero, unido al incidente de Fukushima, con gran impacto en la actitud hacia la energía nuclear y claramente reflejado en el caso de Alemania Son por tanto tiempos convulsos, que están derivando en una fuerte inestabilidad en los mercados energéticos como puede apreciarse en la evolución de los precios de sus principales commodities (Ver Figura 3). Todos estos cambios redefinen el contexto al que la Unión Europea debe hacer frente, y que le afectan de manera particular dada su alta dependencia energética del exterior, especialmente en lo relativo al petróleo (90%) y el gas natural (66%) –con un coste de 1.000M de euros al día– y en particular hacia Rusia, que suministra más del 30% del consumo de la Unión Europea, cifra que se dispara en los estados miembros del norte de Europa. Figura 2 Fuerzas del Mercado redefiniendo la Industria Energética SUPPLY FORCES Changing geopolitiGreater penetration New technologies Rise of new hydrocal equations of renewables and materials for carbon sources hydrocarbons • Unconventionalto be 12% • US Light Tight Oil (LTO) • Renewable sources becoovertaking Middle Eastern ming increasingly econo- • Developments in advanced of global supply in 2025 operations as swing produmical (e.g. potential reducmaterials (e.g. nano-fluids • Offshore be 18% of glocers tion of 60% in cost of solar for drilling) pushing effibal supply in 2025 • Changing role of OPEC by 2025) ciencies further
DISRUPTING THE ENERGY VALUE CHAIN
DEMAND FORCES Rise of electric vehiShift in global deDevelopment of stoClimate regulation New utility model cle and autonomous mand patterns rage capabilities and push for emission and smart grids driving • 96% of demand growth • Battery storage develop- • Realtime load balancing reduction from non-OECD countries • Potential reduction in oil ments with significantly network controls and con- • Stricter emissions rules as a demand by 1.5 million • Fall in OECD demand influence the energy landsnumber of countries have nected markets, enabled by BOE/d • Millennials embracing shacape and lead to higher ratified the COP21 agreeconnected assets, machines adoption of renewables ring ec. leading to reduced ment and advanced monitoring consumption capabilities
Fuente: World Economic Forum en colaboración con Accenture.
460
MATÍAS ALONSO
Figura 3 Oscilaciones de Precios en los Mercados de Commodities de Energía + 145%
-69%
+181%
-74%
S/b bl 140 120 100 80
Oil Price Global
60 40 20
2006
2007 2008 2009
2010 2011 2012 2013 2014 2015 2016 2017
-75% S/m mbtu 18 16 14 12 10
Gas Price Europe
8 6 4 2
Gas Price USA 2006
2007 2008 2009
2010 2011 2012 2013 2014 2015 2016 2017
Fuente: Accenture Análisis y World Bank.
2. El Proyecto de la Unión Europea en el ámbito de la Energía Parar hacer frente a este entorno, la “Unión Energética” a la que aspira el proyecto europeo, y la puesta en práctica de una estrategia energética común ofrecen múltiples ventajas para los Estados Miembros. Entre
RETOS DEL PROYECTO EUROPEO - ENERGÍA
461
otros aspectos, un mercado energético integrado permite responder rápidamente a las disrupciones del suministro, redirigiéndola dentro de la UE allá donde es necesaria, contribuyendo así a la seguridad del suministro. También permite un despliegue de infraestructuras optimizado aprovechando las condiciones geo climáticas de cada región, así como una mayor diversificación de los puntos de entrada de energía. Posibilita la comercialización en otros países de los excesos de producción, evitando su desaprovechamiento. Y refuerza la posición negociadora con sus socios energéticos en un entorno más estable a través de una moneda fuerte como el euro. Con todo ello en mente, la Unión Europea se ha embarcado en la transformación de su modelo energético. Un modelo que ambiciona lograr la descarbonización de su economía, a la vez que reduce la dependencia del exterior –particularmente de Rusia–, fomenta la integración de los Estados Miembros y favorece el liderazgo europeo en Innovación especialmente en el ámbito de las energías renovables y las tecnologías digitales. (Ver figura 4 y 5). Para su implementación, la Unión Europea ha articulado una serie de Programas Estratégicos y Directivas que desarrollan los elementos clave de esta estrategia y establecen los objetivos concretos a alcanzar por los Figura 4 Programas & Directivas Clave de la UE
Fuente: European Commission, Accenture Análisis.
462
MATÍAS ALONSO
Estados Miembros. En este sentido, y entre los múltiples objetivos, cabe destacar en primer lugar el denominado 20/20/20, que establece como meta para 2020 la reducción de las emisiones de gas invernadero en un 20% respecto a los valores de 1990, la mejora de la eficiencia energética en un 20% y el impulso de las energías renovables hasta alcanzar una cuota del 20%. Más allá de estos objetivos, y articulados a través de diferentes documentos, se plantea también la reducción de las emisiones en un 40% para 2030 y entre el 80-95% para 2050, el aumento de la cuota de renovables hasta un 27% y la mejora de la eficiencia en un 30% para 2030. Figura 5 Objetivos Clave de la Unión Europea en el ámbito de la Energía
Fuente: European Commission, Accenture Análisis.
La consecución de estos objetivos se realiza fundamentalmente a nivel nacional. De esta forma, los Estados Miembros adaptan las directivas y programas en sus respectivas legislaciones y desarrollan las polí-
RETOS DEL PROYECTO EUROPEO - ENERGÍA
463
ticas energéticas nacionales que permitan dar respuesta a estos objetivos. En este sentido, hay cierta libertad en su consecución, pero existen una serie de elementos y principios comunes estructurados en la estrategia energética de la Unión Europea y entre los que se pueden destacar los siguientes elementos: – Liberalización de los mercados de energía, y la aplicación prioritaria de mecanismos de mercado para impulsar la transición energética (ej. ETS) – Impulso de las energías renovables – especialmente eólica y solar – para la descarbonización de la economía y la reducción de la dependencia energética exterior – Apuesta por el gas natural como energía puente (baja en emisiones) de apoyo al despliegue de renovables – Reducción de la dependencia de Rusia mediante la diversificación del suministro apalancando las posibilidades del gas natural licuado (LNG) y la construcción de nuevos gaseoductos – Contención de la demanda y las emisiones mediante un impulso decidido de la eficiencia energética – Integración de los mercados energéticos de los países miembros para maximizar las sinergias – Electrificación del transporte mediante la implantación del vehículo eléctrico – Empoderamiento del cliente final para dotarle de un papel más activo apoyado en las tecnologías digitales (ej. Generación Distribuida) Se trata sin duda de una Política y objetivos ambiciosos. A pesar de ello, durante los últimos años se han logrado avances importantes que posicionan los resultados agregados en línea para la consecución de los objetivos clave (ver Figura 6). 3. Retos del Proyecto Europeo No obstante, y a pesar de los grandes avances realizados, no cabe duda de que el proyecto energético europeo se enfrenta a múltiples retos de cara a completar su transición hacia un nuevo modelo energético. Estos retos se relacionan tanto con los obstáculos para poder realizar su despliegue de forma eficiente y en plazo, como con la necesidad de mitigar algunos efectos no deseados que la implantación del modelo energético elegido está produciendo.
464
MATÍAS ALONSO
Figura 6 Situación EU respecto a Objetivos Clave de su Política Energética
Fuente: European Commission Data, The European House - Ambrosetti, Accenture Análisis.
• Competitividad Industrial: En relación a este último aspecto cabe destacar los efectos que el modelo energético está teniendo sobre el precio de la energía, y en particular el de la electricidad. Hemos elegido transitar hacia un modelo energético bajo en emisiones y que reduce en buena medida la dependencia energética. Sin embargo, al mismo tiempo este modelo ha requerido el despliegue masivo de nuevas tecnologías, no maduras en muchos casos, que han supuesto añadir presión sobre los precios de la energía para el consumidor final y para la industria. En este mismo sentido, se ha incrementado la complejidad del sistema que debe integrar nuevos elementos como la generación distribuida, el coche eléctrico, o las energías renovables con una producción intermitente que requiere de capacidad de respaldo. A todo ello, se suma la necesidad de subsidios para apoyar el despliegue de las tecnologías emergentes. En este contexto, durante los últimos años se ha visto un incremento significativo de los precios de la electricidad para el cliente final. Este efecto puede correlacionarse claramente con el despliegue de energías renovables en los diferentes países (ver Figura 7).
RETOS DEL PROYECTO EUROPEO - ENERGÍA
465
Figura 7 Correlación entre Precio Electricidad y despliegue de Renovables por País Denmark
PV + Wind Capacity in Watts per Capita (2016) 1,200
Germany Sweden Belgium Spain Netherlands Italy Finland Austria
Estonia USA Czech Republic Romania
800
Greece UK
France
Bulgaria
400
0.00
0.05
0.10
0.15
0.20 0.25 0.30 Electricity Price (€ct./kWh)
Fuente: Accenture Análisis, Eurostat, R. Bryce.
El incremento de precios de la energía afecta al ciudadano contribuyendo a aumentar la denominada pobreza energética, pero también a la competitividad de los diferentes países. Si bien es cierto que los estados miembros de la Unión Europea tienen un buen posicionamiento general en el ámbito energético - como muestra el Global Energy Architecture Performance Index elaborado por el WEF, y que incluye a 14 Estados Miembros entre los 20 mejores países del ranking -, también lo es que uno de los aspectos donde la UE muestra más debilidad, tras la dependencia energética, son los precios de la electricidad para la industria que impactarían a su competitividad. En este sentido, cabe destacar que la Unión Europea ostenta actualmente una posición de liderazgo en áreas como la producción de bienes intensivos en energía. Sin embargo debe competir globalmente, principalmente con Estados Unidos y los países asiáticos. Estados Unidos, gracias a su apuesta decidida - y controvertida - por los recursos fósiles no convencionales, disfruta de unos precios de la electricidad para la industria cercanos a la mitad de los de la Unión Europea. Los países asiáticos por su parte, cuentan como ventaja competitiva con unos costes inferio-
466
MATÍAS ALONSO
res en mano de obra. En el caso de la industria europea, su principal palanca se centra en la mejora de la eficiencia, un área donde por otra parte ya es líder y donde las mejoras diferenciales se hacen cada vez más difíciles. De esta forma, y como consecuencia de la pérdida de competitividad por el incremento de los precios de la energía, se espera una caída de la cuota de mercado industrial de la UE, poniendo en general más presión sobre la industria y los empleos asociados. (Ver figura 8). Figura 8 Market Shares de Bienes intensivos en Energía Global market share of energy intensive goods (2011)
Expected change by (2035)
Fuente: World Economic Forum en colaboración con Bain & Company.
Es cierto que la presión al alza de los precios energéticos se está viendo reducida por la convergencia del precio del gas natural respecto a Estados Unidos (ver Figura 3) y por la maduración de nuevas tecnologías como la energía eólica terrestre. Sin embargo, en este contexto se hace imprescindible en cualquier caso un despliegue optimizado del nuevo modelo energético, que maximice las sinergias entre los países miembros.
RETOS DEL PROYECTO EUROPEO - ENERGÍA
467
• Innovación Tecnológica: La implantación del modelo europeo supone también un reto tecnológico de primer orden al requerir para su despliegue de tecnologías todavía no maduras o incluso pendientes de desarrollo. Para apoyar estos desarrollos, la UE cuenta con herramientas como el European Strategic Energy Technology Plan (SET-Plan), que tiene como fin acelerar el desarrollo de tecnologías bajas en emisiones de carbono. Este Plan, a través de 10 Plataformas estratégicas1, ayuda a coordinar esfuerzos nacionales de investigación y desarrollo y proporciona recursos para la financiación de proyectos. A través de iniciativas como esta, lo cierto es que durante los últimos años se han producido avances espectaculares en tecnologías clave (ver Figura 9). Cabe destacar el caso de la energía eólica terrestre que gracias a las mejoras introducidas, puede ahora competir con las tecnologías de generación convencionales. Figura 9 Evolución de los Costes de Tecnologías vinculadas al ámbito de la Energía 0%
-20%
Onshore Wind - 41%
-40%
Distributed PV - 54% -60%
Ut. Scale PV - 64% Modeled Battery - 73%
-80% LEDs - 94% 2008
2009
2010
2011
2012
2013
2014
2015
Fuente: Massachusetts Institute of Technology (MIT).
1 ETIP Wind, ETIP PV, Ocean Energy Europe, European Geothermal Energy Council, The European Innovation Partnership on Smart Cities and Communities marketplace, Smart Networks for En. Transition, ETIP on Renewable Heating and Cooling, European Biofuels Tech. Platform, CCS Platform, Sustainable Nuclear Energy Tech. Platform.
468
MATÍAS ALONSO
No obstante, y a pesar de estos logros, los avances deben continuar y se requieren progresos equivalentes o incluso superiores durante los próximos años. Es por ello que el modelo energético europeo se enfrenta también al reto de esta incertidumbre tecnológica. Deben desarrollarse de forma adecuada, en tiempo y plazo, tecnologías todavía en maduración y que además, en muchos casos, su desarrollo y empuje no depende únicamente de la propia Unión Europea, sino de múltiples industrias y agentes globales. En este sentido, y en cuanto a áreas de atención, destacaría de forma muy resumida cuatro áreas principales. En primer lugar, cabe señalar nuevamente las energías renovables. Una vez alcanzada la paridad con las tecnologías convencionales en el caso de la eólica terrestre, el foco de atención se está moviendo hacia la energía eólica marina de la que se espera un despegue importante en los próximos años, con múltiples proyectos en el mar del Norte. Junto con ella también está tomando gran protagonismo la energía solar, tanto a nivel industrial para el desarrollo de granjas solares, como a pequeña escala mediante la instalación de paneles solares en los domicilios particulares y negocios en lo que se conoce como generación distribuida, y de la que Alemania ya cuenta con cerca de dos millones de hogares con este tipo de instalaciones. Por otro lado, se requiere también continuar con el empuje del coche eléctrico, un elemento clave en la electrificación de la demanda para dejar atrás un modelo dependiente en recursos fósiles. El coche eléctrico todavía debe extender su autonomía, reducir su coste final y disponer de una red más amplia de cargadores que posibiliten unos tiempos de carga reducidos. Vinculado con este, tenemos también las baterías. Estas son claves para solventar el problema de la interrumpibilidad de la energía eólica y solar, ayudan a gestionar los picos de demanda de una manera más efectiva, son un elemento clave para el desarrollo del coche eléctrico, y pueden ayudar significativamente a la estabilidad de la red. Y finalmente las tecnologías digitales. Ahora mismo, buena parte del foco se sitúa alrededor de las tecnologías representadas bajo el acrónimo anglosajón “SMAC”, que hace referencia al social media, mobility, analytics y cloud, y que tienen ya un alto grado de maduración. Sin embargo, tras esta primera fase, se espera una segunda etapa, todavía más disruptiva, y cuyo potencial se está comenzando a desarrollar. Esta nueva fase está vinculada a la digitalización de las operaciones a través de la inteligencia artificial, la robótica, la computación cognitiva, y el
RETOS DEL PROYECTO EUROPEO - ENERGÍA
469
Internet de las Cosas, y que multiplicarán las oportunidades para empresas y consumidores. En este sentido, y de acuerdo al World Economic Forum, las tecnologías digitales tienen el potencial de generar un valor a nivel global durante los próximos diez años de 1,5 billones de dólares en las industrias de Oil & Gas, y de 1,3 billones en la de Utilities. Lo que da una idea de la dimensión de la oportunidad. Lograr desarrollar e implementar estas capacidades digitales resulta clave por tanto para el desarrollo de la “Unión Energética”. Permite no sólo optimizar los procesos actuales como el mantenimiento predictivo de gasoductos y líneas eléctricas, sino que también posibilita la integración de los nuevos elementos al sistema energético como la generación distribuida, las renovables, la operación del coche eléctrico y autónomo, o las micro-redes. Permite también el desarrollo del hogar y los espacios conectados que contribuirán a la mejora de la eficiencia energética. Y posibilitan nuevos usos avanzados de estos activos como las plantas de generación virtuales (VPP) o los agregadores de demanda que contribuyen a dotar de más flexibilidad al sistema y mejoran la gestión de los picos de consumo de una forma eficiente. • Coordinación de las Políticas Energéticas Nacionales e Integración de Mercados: A pesar de las ventajas que ofrece la integración europea para hacer frente al reto de la transformación del modelo energético, lo cierto es que actualmente no se están aprovechando todas las sinergias potenciales. Esto estaría vinculado fundamentalmente con dos aspectos: las dificultades para la integración efectiva de los mercados nacionales, y el despliegue no optimizado de recursos energéticos a nivel europeo. Respecto a este segundo punto, puede observarse por ejemplo la paradoja de que el despliegue del mayor volumen de energía eólica en la Unión Europea se ha realizado en los estados del sur mientras que es en el norte donde se concentra buena parte del de energía solar, si bien las condiciones geo-climáticas indican que en un modelo optimizado el despliegue debería ser justo el contrario (ver Figura 10). Uno de los motivos de esta situación es que la implantación de las directivas europeas se realiza a nivel nacional, con incentivos y políticas nacionales que no siempre están coordinadas con las del resto de estados miembros. Se requiere por tanto implementar mecanismos que aseguren una visión más integrada a nivel europeo.
470
MATÍAS ALONSO
Figura 10 Condiciones Climáticas vs. GW Instalados en los principales Países
Wind Energy High Full Load Hours
Solar Energy Low Solar Irradiation
Mid-Low Full Load Hours
High Solar Irradiation In numbers, amount of GW of Wind (2016) and Solar (2015) in top 10 Countries Fuente: Wind Europe, Comisión Europea, Accenture Análisis.
Por otro lado, y respecto a la integración de los mercados, estudios referenciados por la Comisión Europea calculan que los consumidores europeos podrían ahorrarse cada año entre 16.000 y 40.000 millones de euros si los mercados de energía estuvieran completamente integrados2. Sin embargo, caben destacarse dos carencias que impiden el aprovechamiento pleno de estos ahorros: la falta de interconexiones internacionales suficientes, y el acoplamiento de los mercados que todavía está en proceso. Respecto a las conexiones internacionales, se ha fijado el objetivo de alcanzar en 2020 unos niveles de interconexión equivalentes al 10% de la capacidad máxima del país. En estos momentos habría 12 países de la Unión que no cumplirían este requisito, entre ellos España que cifra su capacidad de interconexión en un 6% gracias a la apertura en 2015 de la línea de alta tensión que conectaba Cataluña con Francia y que duplicaba la capacidad de interconexión existente hasta ese momento. Se estima además que España llegará tan solo al 8% en 2020 gracias a la apertura del proyecto de cableado submarino del Golfo de Vizcaya, sin alcanzar el objetivo indicado del 10%. 2
Study “Benefits of an Integrated European Energy Market”.
RETOS DEL PROYECTO EUROPEO - ENERGÍA
471
El caso de España es en cualquier caso bastante paradigmático. Tradicionalmente ha sido una “isla energética”, lo que afectaba no sólo a la seguridad energética, sino que también impedía la comercialización en Francia del excedente de producción eólica generado en la Península Ibérica. A pesar de la necesidad de estas infraestructuras, se han necesitado más de veinte años para la construcción de una nueva línea de interconexión. Durante ese tiempo se lanzaron varios intentos con proyectos que finalmente fueron paralizados, y se requirieron unos seis años para sacar adelante el proyecto definitivo, que tuvo que ser rediseñado para soterrar parte de la línea con el fin de minimizar el impacto medioambiental multiplicando su coste. Como se puede observar, el desarrollo de estas infraestructuras estratégicas suele ser lento y complejo. Su construcción afronta en muchos casos procesos burocráticos largos, suelen generar controversia dado su impacto medioambiental, y la coordinación y cooperación entre los países involucrados no siempre es sencilla, surgiendo desacuerdos en las responsabilidades para su financiación o retrasos en el desarrollo por una de las partes debido a un menor interés. En este sentido, desde la Unión Europea se han realizado esfuerzos para agilizar y empujar estas infraestructuras. Entre otras acciones se han definido por ejemplo 195 proyectos de infraestructuras energéticas clave, conocidos como proyectos de interés común (PCIs). Estos proyectos son esenciales para completar el mercado interno de la energía, y tienen acceso a financiación europea y se facilita la coordinación y cooperación entre países a través de “Grupos Regionales”. Se ha marcado además el objetivo de que para 2020 tres cuartas partes de estos proyectos estén completados. Entre las áreas de foco de estos proyectos, figuran las relativas a mejorar las conexiones en la región del báltico, la península Ibérica, e Irlanda y Reino Unido en electricidad. Y en gas, la diversificación de proveedores en Europa del Este y el fin del aislamiento de los estados bálticos. En cualquier caso, y a pesar de estos esfuerzos, no es un tema sencillo y sigue siendo en muchos casos uno de los retos de cara a la implantación plena de la Unión Energética. Por otro lado, y respecto a otro punto indicado, para la Unión Energética, se requiere no sólo la integración física de los estados, sino también el acoplamiento de los mercados, el denominado “market coupling”. En este sentido, ya se cuenta con varios mercados multinacionales como el Nord Pool o el Omie. Este es un proceso progresivo, bottomup, que debe completarse para alcanzar la unión energética plena.
472
MATÍAS ALONSO
Para lograr este objetivo del mercado interno de la energía, uno de los elementos clave que se han definido son los modelos objetivo3. Entre ellos destaca el “Price Coupling of Regions” (PCR). El PCR es el proyecto de los mercados europeos de electricidad para desarrollar un sistema que calcule los precios en toda Europa y que permita asignar la capacidad transfronteriza en los mercados de corto plazo. Este desarrollo es crucial para lograr el objetivo de la Unión Europea de un mercado energético europeo armonizado. El PCR opera actualmente en 7 mercados cross-nacionales4. Pero se necesita continuar trabajando para extender estas soluciones para integrar mercados hasta lograr la verdadera “Unión Energética”. Progresar hacia esta meta requiere en cualquier caso de un importante trabajo de armonización y homogeneización de la operativa de los mercados, el pleno desarrollo de las Directivas europeas en todos los mercados, así como de empuje político, y se presenta nuevamente como uno de los retos clave hacia el futuro. • Incertidumbre regulatoria: Otro de los retos clave que tiene ante sí la implantación de la “Unión Energética” es el de la incertidumbre regulatoria. Mas en concreto: deben definirse con claridad aspectos del modelo que todavía están pendientes; deben corregirse errores de diseño en algunos aspectos ya en marcha indicando la nueva dirección que pretende adoptarse; y debe asegurarse la estabilidad regulatoria, especialmente en lo relativo a las políticas energéticas nacionales. Las carencias en estos aspectos afectan a la implantación del modelo tanto por falta de dirección clara, como por las dificultades añadidas a la hora de lograr la financiación necesaria. En este sentido, y respecto a la falta de visión clara en algunos aspectos clave del modelo, pueden señalarse por ejemplo la necesidad de definir el funcionamiento de los mercados de flexibilidad, que retribuyen los servicios para aplanar o cubrir los picos de demanda. Se requiere también claridad sobre la compensación para los servicios de respaldo de apoyo a las renovables. También son necesarios cambios en el modelo de retribución regulada para las redes de transporte y distribución con obje3 Long-Term Interconnection Capacity Allocation; Day-Ahead Market; Intraday Markets; Exchange of System Services between Transmission System Operators. 4 EPEX Spot, GME, Nord Pool Spot, Omie, Opcom, OTE y TGE.
RETOS DEL PROYECTO EUROPEO - ENERGÍA
473
to de fomentar el despliegue de las redes inteligentes. Y se requiere la transformación de los mercados spot de electricidad –que fijan precios en base a los costes marginales de las diferentes tecnologías– para asegurar su adecuado funcionamiento en un contexto de despliegue masivo de las energías renovables con costes variables cercanos a cero. Se necesita, por tanto, ya no sólo de innovación tecnológica como se ha comentado anteriormente, sino también regulatoria para cubrir estos vacíos. Por otro lado, y en relación a la estabilidad, deben introducirse mecanismos que aseguren que los cambios regulatorios, en caso de producirse, se realicen de una forma ordenada. Esta es una situación compleja, que varía significativamente por estado, pero es clave trabajar para recuperar la confianza del mercado y de los agentes del sector, dañada durante los últimos años, especialmente para atraer las inversiones necesarias para continuar con la transformación del modelo energético. Lo cierto es que la estabilidad regulatoria es algo de lo que se ha carecido en muchos países, especialmente durante los años de la crisis económica. Así, por ejemplo, los gobiernos han intervenido en los mercados introduciendo nuevos impuestos, se han controlado precios, o se han modificado, incluso con carácter retroactivo, los incentivos a las inversiones en renovables. También tenemos el caso de Alemania y el impacto generado para las empresas eléctricas por la retirada de su parque nuclear y que, tras años de batallas judiciales, finalmente tendrá que compensar. Estos son sólo algunos ejemplos de intervenciones que se han venido produciendo durante los últimos años. En este contexto es clave transmitir seguridad al mercado y recuperar su confianza. Algo que en muchos casos no resultará sencillo. Finalmente, y en relación al último aspecto indicado, deben también minimizarse y corregirse algunos errores de diseño en las políticas y mecanismos implantados. Aquí cabe mencionar de manera particular el mercado de emisiones de CO2 (ETS) –pieza central en la estrategia para el despliegue del modelo energético de-carbonizado– en el que como consecuencia de la sobre abundancia de derechos de emisión, no ha venido proporcionando las señales de precio que incentiven las inversiones en tecnologías bajas en emisiones y la sustitución de las antiguas (ver Figura 11). En este sentido, se está trabajando en su revisión y ya en 2015 la Comisión Europea presentó una serie de medidas de aplicación para el período 2021-2030.
474
MATÍAS ALONSO
Figura 11 Evolución del Precio del CO2 en la Unión Europea
€ / EUA
30
20
10
2007
2008
2009
2010
2011
2012
2013
2014
2015
2016
2017
Fuente: CapIQ ID.
• Financiación: La implantación de un modelo de las características proyectadas por la Unión Europea requiere de una cantidad ingente de inversiones. En este sentido, la Agencia Internacional de la Energía estima este esfuerzo de 2,4 billones de dólares en el sector eléctrico entre 2016 y 2040, y otros 1,5 billones en el mismo período vinculadas a gas natural y petróleo5. Al reto de la propia magnitud del volumen de inversiones requerido en un contexto de recuperación económica tras la crisis financiera, se suman además otros dos factores asociados a la reducción del atractivo de este tipo de inversiones. Por un lado, la incertidumbre regulatoria mencionada anteriormente que dificulta la captación de inversores. Y por otro, la reducción de la remuneración asociada. En esta caída se pueden destacar varios elementos. Uno claro es la bajada sistemática de los precios de la energía –particularmente del gas natural y de la electricidad, como puede observarse en las figuras 3 y 12– y a cuyos valores actuales no pueden garantizarse las inversiones necesarias. De nuevo pueden encontrarse múltiples factores para explicar esta tendencia. En el caso de la electricidad, pueden destacarse por un lado el impacto de las renovables en el mercado spot debido a sus bajos costes marginales, la 5
Incluye actividades de upstream, transporte de oil & gas y refino.
RETOS DEL PROYECTO EUROPEO - ENERGÍA
475
sobrecapacidad existente en algunos países, y la caída de las commodities energéticas de referencia, particularmente el gas natural. Todo ello crea además una situación paradójica en la que el cliente final y la industria debe hacer frente a un incremento de precios que afecta a su competitividad - y que viene derivado principalmente del incremento de impuestos y de las cargas asociadas a las tecnologías renovables. Y al mismo tiempo las empresas energéticas se enfrentan a precios mayoristas deprimidos que no les permiten rentabilizar sus inversiones. Por otro lado, y junto a la caída de los precios, pueden también señalarse como factores destacados las presiones a la baja de las retribuciones reguladas, y la falta en algunos casos de retribuciones específicas de ciertos activos clave como la generación convencional requerida como respaldo de las energías renovables y cuyas bajas horas de utilización empujan a las empresas responsables al cierre de estas instalaciones. Se ha creado en definitiva una situación en la que el interés por parte de los inversores tradicionales se ve reducido. Este es un reto clave al que se enfrenta la “Unión Energética”, que requiere de enfoques innovadores que permitan movilizar los fondos necesarios, y por supuesto, un despliegue optimizado que permita reducir las inversiones. (Ver figura 13). Figura 12 Tendencia de los Precios Mayoristas de Electricidad en Europa (€/MWh) 80 70
€ / MWh
60 UK
50
Spain
40
Italy
30
France Germany
20
Nodic
10 Jun 11
Fuente: Platts.
Mar 12
Jan 13
Oct 13
Aug 14
Jun 15
Mar 16
476
MATÍAS ALONSO
Figura 13 Rentabilidad del Capital Empleado (Utilities)6
Return on Capital Employed (ROCE) 12%
US Utilities
9%
6%
EU Utilities
3%
0% 2007
2008
2009
2010
2011
2012
2013
2014
2015
2016
Fuente: Accenture Análisis.
4. Cierre - Visión hacia el Futuro Como hemos visto, la Unión Europea está acometiendo una profunda transformación del modelo energético. El juego está cambiando alterando radicalmente los fundamentos del modelo tradicional. Se está desplegando un nuevo modelo más descentralizado, descarbonizado, y en el que nuevas tecnologías –con las digitales en el centro articulando el modelo– juegan un papel esencial. No cabe duda de que se trata de un proceso complejo, que llevará décadas hasta su despliegue definitivo, periodo durante el cual conviviremos con un modelo híbrido en el que se mantendrán durante un tiempo características del modelo antiguo y en el que los diferentes Estados Miembros presentarán diferentes grados de desarrollo. Pero se trata de un movimiento imparable, que poco a poco se está convirtiendo en la nueva realidad. (Ver figura 14). Los retos por delante son importantes como hemos visto, pero dado el contexto actual, con la lucha contra el cambio climático como prioridad global o la inestabilidad geopolítica internacional, no cabe alternati6 Operating Income (EBIT) = Total Revenues – Total Operating Expenses (OPEX) / Total Capital = Total Common Equity + Total Preferred Equity + Minority Interest + Total Debt.
RETOS DEL PROYECTO EUROPEO - ENERGÍA
477
va. Es además un modelo deseable que presenta múltiples ventajas para los miembros de la Unión, incluso más allá del ámbito puramente energético, como el impulso que supone para la innovación y para posicionar empresas europeas como líderes en las nuevas industrias que se están creando. Figura 14 3D Power Model (decarbonized, decentralized, digitalized) Virtual Power Plant
Wind Generation
Electric Vehicles Industry
Power Plant
Offices Transmission Substation
Solar Generation
Distribution Substation
Wind Generation Solar Generation
Homes
DEMAND SIDE PARTICIPATION DISTRIBUTION-ACTIVE CUSTOMER
Intelligence in the Grid One directional power flow Bi directional power flow
Smart Meter Storage Distributed Generation
Fuente: Eurelectric.
Sin embargo debe garantizarse al mismo tiempo la eficiencia global del sistema, asegurando que el despliegue se realice de una manera optimizada, con el fin de implementar el modelo energético que responda de forma efectiva a las necesidades tanto de los consumidores como de la sociedad en general. Y para ello se requiere la involucración de todos los stakeholders, siendo necesarias intervenciones de estos agentes, y parti-
478
MATÍAS ALONSO
cularmente de los legisladores, reguladores y empresas energéticas en cuanto principales protagonistas del despliegue. Así, desde el punto de vista de los primeros, es necesario que desarrollen una visión clara del modelo híbrido, y definir los mecanismos e incentivos que permitan alcanzarlo de una forma eficiente, considerando el business case de todo el sistema. Esto requerirá nuevos modelos de compensación, nuevos diseños de mercados, y asignar responsabilidades claras a los diferentes agentes en la cadena de valor. Del mismo modo, deben proporcionar un marco regulatorio claro y estable, algo que es esencial para asegurar las inversiones en el largo plazo. En cuanto a las compañías energéticas, tienen que desarrollar nuevos modelos de negocio, más centrados en el cliente, e implementar nuevas capacidades que los hagan posibles. Y en este proceso, la innovación y la colaboración en un sentido amplio con su ecosistema resultará clave. Estas son en cualquier caso intervenciones de primer orden. No cabe duda de que la respuesta a los retos que plantea el modelo requiere de una batería de acciones mucho más compleja que desarrolla estos elementos. No obstante, es mucho lo que está en juego, y adoptar las medidas necesarias pueden ayudar a generar un alto valor para la sociedad europea. El éxito es posible y necesario. Europa tiene además la responsabilidad de mostrar el camino hacia un nuevo modelo energético. Un proceso del que se beneficiarán la industria, los consumidores y la sociedad europea en su conjunto. 5. Bibliografía ACCENTURE Y EURELECTRIC (2014): Forging a joint commitment to sustainable and cost-efficient Energy Transition In Europe, pp 2. ACCENTURE (2017): Flexibility, the Energy Cloud, and the disruption of the traditional electricity value chain. AGENCY FOR THE COOPERATION OF ENERGY REGULATORS (ACER) (2011): Crossregional roadmap for Day-Ahead Market Coupling. BOOZ & COMPANY (2013): Benefits of an Integrated European Energy Market, pp 21. BRYCE, R. (2016): Energy Policies and Electricity Prices. Cautionary Tales from the E.U. EURELECTRIC (2011): 10 Steps to Smart Grids, pp 17. EUROPEAN COMMISSION (2011): Energy Roadmap 2050. —(2014): A policy framework for climate and energy in the period from 2020 to 2030.
RETOS DEL PROYECTO EUROPEO - ENERGÍA
479
—(2014): European Energy Security Strategy. —(2014): Progress towards completing the Internal Energy Market. —(2017): Transforming the European energy system through innovation. INTERNATIONAL ENERGY AGENCY (IEA) (2016): World Energy Outlook 2016, pp 158 y 278. MASSACHUSETTS INSTITUTE OF TECHNOLOGY (MIT) (2016): Utility of the Future, pp 10. POSER, H.; ALTMAN, J.: EGG, F.; GRANATA, A. y BOARD, R. (2014): Development and Integration of Renewable Energy: Lessons Learned from Germany. THE EUROPEAN HOUSE - AMBROSETTI (2015): Building the European Energy Union. WORLD BANK (2017): Commodity Markets. The Pink Sheet. WORLD ECONOMIC FORUM Y ACCENTURE (2016): Digital Transformation Initiative Electricity: uncovering value through digital transformation. —(2017): Global Energy Architecture Performance Index Report 2017, pp 1112. —(2017): Digital Transformation Initiative - Oil & Gas Industry. WORLD ECONOMIC FORUM Y BAIN & COMPANY (2015): The Future of Electricity. Attracting investment to build tomorrow’s electricity sector.
BOLETIN DE ESTUDIOS ECONOMICOS Vol. LXXII - N.º 222 - Diciembre 2017 (Páginas 481-506)
AGENDA DIGITAL: EL CAMINO HACIA UNA ECONOMÍA DIGITAL Y COMPETITIVA DIGITAL AGENDA: THE PATH TOWARDS A DIGITAL AND COMPETITIVE ECONOMY María Álvarez Caro Economista Principal de Regulación Digital en BBVA Research
Álvaro Martín Enríquez Economista Jefe de Regulación Digital en BBVA Research RESUMEN La Agenda Digital europea es una de las siete iniciativas emblemáticas de la Estrategia Europa 2020, cuyo fin es conseguir que, en ese año, la UE logre ser una potencia tecnológica y digital. En este artículo se analizan los objetivos de esta iniciativa, avances o grado de implementación hasta la fecha, con una especial atención al caso español, contextualizando esta iniciativa y abordando sus principales antecedentes inmediatos. A su vez, el Mercado Único Digital, uno de los pilares de la Agenda Digital, es analizado en detalle junto al rol que puede desempeñar el sector financiero para el logro del mismo, así como del resto de objetivos de la Agenda Digital. El fenómeno Fintech, caracterizado por la innovación en los servicios financieros basada en el uso intensivo de la tecnología digital, también es abordado en este artículo. Palabras Clave: Agenda Digital, Mercado Único Digital, Fintech, innovación, tecnología. SUMMARY The European Digital Agenda is one of the seven emblematic initiatives of the Europe 2020 Strategy, the goal of which is for the EU to become a technological and digital power by that year. This article analyzes the goals of this initiative, the advances or level of implementation to date, mainly focusing on the Spanish case, while contextualizing this initiative and addressing the immediate precedents. The Digital Single Market, one of the pillars on which the Digital Agenda is based, is also analyzed in detail together with the role that the financial sector can play to reach it, as well as to reach the rest of the Digital Agenda goals. The Fintech phenomenon, characterized by innovation in financial services based on an intensive use of digital technology, is also addressed in this article. Key words: Digital Agenda, Digital Single Market, Fintech, innovation, technology.
1. Introducción La Agenda Digital europea, como vía para hacer de la UE una potencia económica más digital, innovadora y competitiva, es el foco central
482
MARÍA ÁLVAREZ CARO Y ÁLVARO MARTÍN ENRÍQUEZ
de este artículo. El análisis comienza contextualizando y haciendo un repaso por los antecedentes a la Agenda Digital, iniciativas públicas anteriores en el tiempo, en las que la Agenda Digital europea se ha basado. A su vez, se analiza la evolución de la UE en términos de innovación, productividad y crecimiento y cuál era la situación que llevó al diseño de estrategias como la Agenda Digital. El Informe Bangemann, los planes trazados para los períodos 19992005 y 2005-2009, respectivamente, conocidos como ‘Plan e-Europe: una sociedad de la información para todos’ y ‘Plan 2010: una sociedad europea de la información para el crecimiento y el empleo’, la Agenda de Lisboa y la Estrategia Europa 2020 son desgranados en detalle. Posteriormente, el artículo aborda los objetivos y planes de actuación de la Agenda Digital, a la vez que analiza la evolución, grado de implementación o nivel de cumplimiento de dichos objetivos, con especial dedicación a la situación en España. El Mercado Único Digital (MUD), uno de los grandes objetivos de la Agenda Digital, ligado a la innovación de base tecnológica en los servicios financieros, con el surgimiento del fenómeno llamado Fintech, es abordado con rigor en este artículo, a la vez que se analiza el rol que puede desempeñar el sector financiero para ayudar a la consecución tanto del MUD como del resto de objetivos de la Agenda Digital europea. 2. Antecedentes y contextualización de la agenda digital europea a) Hacia una mayor productividad e innovación en la UE La crisis económica de 2007, que azotó especialmente al viejo continente, trajo relevantes consecuencias. El PIB de la Unión Europea (UE) cayó un 4% en 2009 y la producción industrial retrocedió a los niveles de los años 90. Además, en comparación con sus principales socios económicos, las diferencias de estructuras empresariales, la menor inversión en investigación, desarrollo e innovación (I+D+i) o el uso insuficiente de las TIC han exigido que se tengan que tomar medidas para posicionar a la UE en un lugar destacado en un mundo globalizado, digital e innovador. En dicha situación, se hacía necesario garantizar que la recuperación económica de la UE recibiese el apoyo de una serie de reformas para construir unas bases sólidas para el crecimiento y el empleo, y elaborar una estrategia para lograr una economía inteligente, integradora y soste-
AGENDA DIGITAL: EL CAMINO HACIA UNA ECONOMÍA DIGITAL Y COMPETITIVA
483
nible, que disfrute de elevados niveles de empleo, productividad y cohesión social. En la lección magistral impartida por Mario Draghi, presidente del Banco Central Europeo (BCE), con motivo del centenario de Deusto Business School, el 30 de noviembre de 2016 en Madrid, se destacaba que el crecimiento de la productividad en la zona euro continuaba siendo débil. Así, destacaba que mientras en 1995 el crecimiento de la productividad en la eurozona igualaba al del resto del mundo con una cifra en torno al 2%, ahora la productividad de la zona euro se queda atrás respecto a tasas de crecimiento de EE.UU y otras economías avanzadas y mercados emergentes. Por ello, abogaba por reformas estructurales urgentes con el fin de aumentar el crecimiento de la productividad, una necesidad más acuciante en la Europa continental que en otras economías, dado el mayor impacto de la crisis económica1. Ahmad y Schreyer (2016) apuntan que el menor ritmo de crecimiento de la productividad, a nivel global, que se ha observado en los últimos años ha coincidido en el tiempo con un momento de rápido cambio tecnológico. De acuerdo con los indicadores de productividad de la Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económico (OECD Compendium of Productivity Indicators 2017)2, en la mayoría de los países de la OCDE el crecimiento de la productividad continuó bajando en el período post-crisis, lo que se ha evidenciado en todos los sectores, pero con una particular incidencia en sectores como, entre otros, el financiero o el asegurador. En lo que respecta al gasto en I+D+i en términos absolutos, los cinco primeros países de la clasificación son grandes potencias: EEUU, China, Japón, Alemania y la República de Corea. Durante algún tiempo, las regiones europeas han venido fijando sus propios objetivos de gasto en I+D+i. Así, la UE se propuso aumentar la inversión global en I+D en un 3% del PIB para 2020, pero en 2014 apenas alcanzaba el 1,94% del PIB. En la UE, sólo hay tres países que han superado el objetivo del 3%, que son Dinamarca, Finlandia y Suecia. No obstante, figuran por detrás de líderes globales como Japón e Israel –este último alcanza el 4,1%–. Por
1 Gone with the Headwinds: Global Productivity, International Monetary Fund Staff Discussion note. https://www.imf.org/en/Publications/Staff-Discussion-Notes/Issues/2017/04/03/Gone-withthe-Headwinds-Global-Productivity-44758 2 http://www.keepeek.com/Digital-Asset-Management/oecd/economics/oecd-compendium-ofproductivity-indicators-2017_pdtvy-2017-en#.Wbe1ILJJaM8#page11
484
MARÍA ÁLVAREZ CARO Y ÁLVARO MARTÍN ENRÍQUEZ
su parte, EE.UU ronda el 3% del PIB en inversión en I+D aunque es el que más invierte en términos absolutos3. b) Informe Bangemann El informe Bangemann4, elaborado por el grupo de expertos pilotado por el comisario responsable de telecomunicaciones en la UE en aquel momento, Martin Bangemann, bajo el título ‘Europe and the global information society’, ponía de manifiesto en 1994 la urgencia de adoptar medidas inmediatas relativas a la creación de un entorno normativo favorable, así como la promoción de nuevas potencialidades de las nuevas tecnologías para la creación de mercados de productos y servicios tecnológicos. El Consejo Europeo, en diciembre de 1993, solicitó que un grupo de expertos elaborase un informe para la reunión de Corfú de 1994. El documento tenía que contener las medidas necesarias y específicas que debían plantearse en la Comunidad Europea para el establecimiento de unas infraestructuras de telecomunicaciones en toda la UE para afrontar los retos de la sociedad de la información. Rojo (2004) destaca que, a partir de ese momento “las autoridades públicas tendrían que desempeñar un papel fundamental en el desarrollo de la sociedad de la información en Europa, no sólo invirtiendo en infraestructuras de telecomunicaciones, sino también acabando urgentemente con los monopolios nacionales y liberalizando los mercados de terminales y servicios para la entrada de nuevos competidores”. El informe insistía en la importancia de la interconexión e interoperabilidad para la implantación de la infraestructura necesaria para la sociedad de la información. Asimismo, urgía a adoptar medidas inmediatas relativas a la creación de un entorno normativo favorable, así como la promoción de nuevas potencialidades de estas nuevas tecnologías para la creación de mercados de productos y servicios tecnológicos. Linares y Ortiz Chaparro (1995) apuntan que, en aquel momento, el sector de las telecomunicaciones, la actuación de las autoridades públicas y de la iniciativa privada, ya debían caminar en paralelo para el logro de un objetivo común, que no es otro que el desarrollo de una sociedad de la información. 3 4
http://uis.unesco.org/?SPSLanguage=EN#!lang=es http://www.cyber-rights.org/documents/bangemann.htm
AGENDA DIGITAL: EL CAMINO HACIA UNA ECONOMÍA DIGITAL Y COMPETITIVA
485
A partir del Informe Bangemann, el Consejo Europeo elaboró un programa operativo con todas las medidas necesarias en el ámbito de las infraestructuras de telecomunicaciones para la implantación de dichas infraestructuras en la UE, así como los medios jurídicos y económicos para su puesta en marcha. c) Plan e-Europe: una sociedad de la información para todos (1999-2005) La Comisión Europea (CE) puso en marcha en 1999 la iniciativa eEurope: una sociedad de la información para todos (1999-2005)5, un programa cuyo fin era difundir en la mayor medida posible las tecnologías de la información. Los principales objetivos de esta iniciativa política fueron: 1) llevar la era digital y la comunicación en línea a cada ciudadano, hogar y escuela; y a cada empresa y administración; 2) crear una Europa que domine el ámbito digital, basada en un espíritu emprendedor dispuesto a financiar y desarrollar las nuevas ideas; 3) velar por que todo el proceso fuese socialmente integrador, afirmase la confianza de los consumidores y reforzase la cohesión social. Para el logro de dichos objetivos, la CE propuso diez acciones prioritarias: 1) dar acceso a la juventud europea a la Era digital; 2) abaratar el acceso a Internet; 3) acelerar la implantación del comercio electrónico; 4) un acceso rápido a Internet para investigadores y estudiantes; 5) tarjetas inteligentes para el acceso seguro a las aplicaciones electrónicas; 6) capital riesgo para las pymes de alta tecnología; 7) la participación de los discapacitados en la cultura electrónica; 8) la salud en línea; 9) el transporte inteligente; 10) la administración pública en línea. d) Plan 2010: una sociedad europea de la información para el crecimiento y el empleo (2005-2009) Junto con el Plan eEurope (1999-2005), el Plan 2010: una sociedad europea de la información para el crecimiento y el empleo (2005-2009)6 constituye el principal antecedente de la Agenda Digital europea. A través de este plan, la CE abordó de manera integrada la sociedad de la información y las políticas audiovisuales en la UE. El fin principal de 5 6
http://eur-lex.europa.eu/legal-content/ES/TXT/HTML/?uri=LEGISSUM:l24221&from=ES. http://eur-lex.europa.eu/legal-content/ES/TXT/?uri=celex:52005DC0229
486
MARÍA ÁLVAREZ CARO Y ÁLVARO MARTÍN ENRÍQUEZ
esta estrategia fue coordinar la acción de los Estados miembros para facilitar la convergencia digital y afrontar los desafíos vinculados a la sociedad de la información. La CE propuso tres prioridades que se debían alcanzar antes de 2010: la consecución de un espacio europeo de la información; el impulso de la innovación y de la inversión en el campo de la investigación en las tecnologías de la información y comunicación (TIC); y la consecución de una sociedad de la información y los medios de comunicación, basada en la inclusión. Para lograr un mercado interior abierto y competitivo para la sociedad de la información y los medios de comunicación, el primer objetivo del Plan era establecer un espacio europeo único de la información que ofreciese comunicaciones de banda ancha asequibles y seguras, contenidos diversificados y servicios digitales. Para lograr el objetivo de dicho espacio europeo, la CE se propuso aumentar la velocidad de los servicios de banda ancha; fomentar los nuevos servicios y los contenidos en línea; potenciar los dispositivos y las plataformas capaces de “hablar entre sí”7; y hacer que Internet fuese más segura frente al fraude, los contenidos nocivos y los fallos tecnológicos. Entre otros propósitos, la CE consideraba prioritario establecer una estrategia en favor de una sociedad de la información segura, la vigilancia y seguimiento de amenazas y la respuesta rápida y eficaz a los ataques y a fallos del sistema, lo que ha venido a denominarse como ciberseguridad. A su vez, en materia de innovación, la CE consideraba clave definir políticas de comercio electrónico dirigidas a suprimir los obstáculos tecnológicos, organizativos y jurídicos que obstaculizasen la adopción de las TIC, poniendo especial énfasis en las pymes, así como desarrollar herramientas de apoyo a los nuevos patrones de trabajo, herramientas que potenciasen la innovación en las empresas y la adaptación a las nuevas necesidades de capacitación. e) Estrategia de Lisboa y Estrategia Europa 2020 Para contextualizar correctamente la Agenda Digital Europa, además de hacer referencia a los planes de la UE citados y al Informe Bangemann, debemos remontarnos al año 2000. También conocida como la Agenda de Lisboa o Proceso de Lisboa8, la Estrategia de Lisboa 7 Ver el texto de la Comunicación de la Comisión Europea al Consejo, al Parlamento Europeo y al Comité Económico y Social europeo y al Comité de las Regiones 2010: una sociedad de la información europea para el crecimiento y el empleo, de 1 de junio de 2005. 8 http://www.consilium.europa.eu/es/uedocs/cms_data/docs/pressdata/en/ec/00100-r1.en0.htm
AGENDA DIGITAL: EL CAMINO HACIA UNA ECONOMÍA DIGITAL Y COMPETITIVA
487
hace referencia al plan de desarrollo de la UE aprobado por el Consejo Europeo en marzo de 2000. El objetivo estratégico que perseguía era hacer de Europa, para el año 2010, la economía más próspera, competitiva y dinámica del mundo; una economía capaz de crecer de un modo sostenible, creando empleos de calidad y con mayor cohesión social. Para el logro de dicho objetivo era clave una estrategia global dirigida a la preparación de la transición hacia una sociedad y una economía del conocimiento a través de políticas que cubriesen mejor las necesidades de la sociedad de la información y de la investigación y desarrollo, y acelerar las reformas estructurales para reforzar la competitividad y la innovación y conseguir un pleno mercado interior. No menos importante era modernizar el modelo social europeo invirtiendo en recursos humanos y luchando para una mayor inclusión social, así como la sostenibilidad del crecimiento económico y las perspectivas favorables de crecimiento progresivo mediante políticas macroeconómicas. Los acuerdos de Lisboa se centraron, entre otros aspectos, en que el gasto global en I+D+i en la UE debería aumentarse con el fin de alcanzar el 3% del PIB para 2010, objetivo que finalmente se postergó a 2020. Además, dos tercios de esa nueva inversión deberían provenir del sector privado. Pero el avance en el gasto en I+D+i fue lento y en esa década (2000-2010) apenas se pasó del 1,7% al 1,84% del PIB. Por otra parte, para aquel entonces la Comisión Europea se propuso tomar medidas para una mejor integración de la innovación en un Espacio Europeo del Conocimiento. Tomando como referencia el Informe Kok9 y el informe Sapir10, la CE presentó en enero de 2005 un informe de resumen con las principales propuestas para la revisión de la Estrategia de Lisboa, como la propuesta de un nuevo e integrado ciclo de coordinación en materia económica y de empleo. Por tanto, sólo los elementos relacionados con el crecimiento
9 El informe Kok hace referencia a las conclusiones de un grupo de expertos, presidido por el holandés Wim Kok, que sirvió como referencia para la revisión de la Estrategia de Lisboa en 2005. El informe concluye que “el frustrante resultado de la estrategia de Lisboa es el resultado de una agenda sobrecargada, pobre coordinación y conflictos entre prioridades”. https://ec.europa.eu/research/evaluations/pdf/archive/fp6-evidencebase/evaluation_studies_and_reports/evaluation_studies_and_reports_2004/the_lisbon_strategy_for_growth_and_employment__report_from_the_high _level_group.pdf 10 El informe Sapir del grupo de alto nivel dirigido por el profesor de la Universidad de Lovaina, André Sapir, estuvo cargado de polémica, ya que pedía una redistribución del presupuesto en detrimento de políticas comunitarias tradicionales desde una perspectiva económica, como la política agraria o la política de cohesión, y en beneficio de la innovación. http://www.umic.pt/images/stories/sapirreport.pdf
488
MARÍA ÁLVAREZ CARO Y ÁLVARO MARTÍN ENRÍQUEZ
y empleo de otras políticas, como la social y la medioambiental, debían tenerse en cuenta. Pasada ya la fecha límite de 2010, quedó de manifiesto que la Agenda de Lisboa no pudo cumplir con las ambiciosas expectativas, y podemos afirmar que fracasó en sus aspectos fundamentales. En 2010 se podía observar cómo la tasa de crecimiento de la UE permaneció por debajo de la media de las últimas décadas; el aumento de la tasa de empleo no fue suficiente y se dio sólo como resultado de la expansión del empleo precario; la productividad y las cuotas salariales se estancaron o bajaron; el índice de pobreza era alto, y para aquellos que tenían empleo el riesgo de caer en la pobreza aumentó, ver gráfico 1. Gráfico 1 European Union GDP growth (annual %) 8 6 4 2 19 6 19 1 62 19 6 19 3 6 19 4 65 19 6 19 6 67 19 68 19 69 19 70 19 7 19 1 72 19 7 19 3 7 19 4 7 19 5 7 19 6 77 19 78 19 7 19 9 8 19 0 81 19 8 19 2 8 19 3 84 19 8 19 5 86 19 8 19 7 88 19 8 19 9 9 19 0 9 19 1 92 19 93 19 9 19 4 9 19 5 9 19 6 97 19 98 19 99 20 0 20 0 01 20 02 20 0 20 3 0 20 4 05 20 0 20 6 07 20 0 20 8 0 20 9 1 20 0 11 20 1 20 2 13 20 14 20 1 20 5 16
0 -2 -4 -6
Fuente: Elaboración propia a partir de datos del Banco Mundial.
A finales de 2010 termina sin éxito el proceso que comenzó en el año 2000. Y con ello, se inició una nueva estrategia integrada, de crecimiento y empleo, que estará vigente hasta 2020, la denominada Estrategia Europa 2020. Ibáñez Rubio (2006) apunta que “la Estrategia de Lisboa se lanzó coincidiendo con el optimismo eufórico de finales de los noventa hacia el concepto de la economía del conocimiento y ante la preocupante constatación que […] se había producido una peligrosa inversión de la tendencia, alcanzando el desempleo altas cotas en numerosos Estados miembros y con decepcionantes incoherencias en el índice de crecimiento”. En marzo de 2010, la CE presentó la Estrategia Europa 2020, que fue formalmente adoptada en junio de 2010. Europa 2020 es la estrategia de crecimiento y empleo de la UE para esta década, destacando el crecimiento inteligente, sostenible e integrador para superar las deficiencias estructurales de la economía de la UE, mejorar su competitividad y productividad y sustentar una economía social de mercado sostenible. La
AGENDA DIGITAL: EL CAMINO HACIA UNA ECONOMÍA DIGITAL Y COMPETITIVA
489
estrategia consta de cinco grandes objetivos en materia de: 1) empleo; 2) investigación y desarrollo; 3) cambio climático y energía; 4) educación; 5) y pobreza y exclusión social. Así, se persigue el objetivo de que el 75% de las personas entre 20 y 64 años tengan trabajo; una inversión del 3% del PIB de la UE en I+D+i; emisiones de gases de efecto invernadero un 20% menores a las de los niveles de 1990; 20% de energías renovables e incremento del 20% de la eficiencia energética; un porcentaje de abandono escolar inferior al 10% y que al menos el 40% de las personas entre 30 y 34 años tengan estudios superiores finalizados; y que al menos haya 20 millones de personas menos en riesgo de exclusión social. La CE propuso siete iniciativas emblemáticas para catalizar los avances en cada asunto prioritario. Entre ellas, la Agenda Digital para Europa. Con respecto a las otras seis iniciativas, hacían referencia a: 1) innovación; 2) mejorar los resultados de los sistemas educativos y facilitar la entrada de los jóvenes en el mercado de trabajo; 3) una Europa que utilice eficazmente los recursos, ayudar a desligar crecimiento económico y utilización de recursos, apoyar el cambio hacia una economía con bajas emisiones de carbono, incrementar el uso de fuentes de energía renovables, modernizar el transporte y promover la eficacia energética; 4) una política industrial para la era de la mundialización: para mejorar el entorno empresarial, especialmente para las pymes, y apoyar el desarrollo de una base industrial fuerte y sostenible, capaz de competir a nivel mundial; 5) agenda de nuevas cualificaciones y empleos; y 6) Plataforma europea contra la pobreza: para garantizar la cohesión social y territorial. 3. Objetivos y planes de actuación de la agenda digital europea a. Objetivos La Agenda Digital Europea es una de las siete iniciativas emblemáticas de la Estrategia Europa 2020. A su vez, la Agenda Digital Europea fija siete pilares, sobre los cuáles habría que alcanzar una serie de hitos, con el fin de que la UE sea en 2020 una potencia tecnológica y digital. Los pilares son: 1) Un Mercado Único Digital (MUD, en adelante) dinámico; 2) acceso rápido y ultrarrápido a Internet; 3) Interoperabilidad y normas; 4) confianza y seguridad; 5) investigación e innovación; 6) fomentar la alfabetización, capacitación y la inclusión digitales; 7) aplicar las TIC a retos sociales como el cambio climático o la promoción de la diversidad cultural.
490
MARÍA ÁLVAREZ CARO Y ÁLVARO MARTÍN ENRÍQUEZ
El principal propósito de la Agenda Digital Europea es obtener los beneficios económicos y sociales sostenibles que pueden derivar de un MUD basado en una Internet rápida y ultrarrápida y en unas aplicaciones interoperables. Por tanto, la Agenda pretende trazar un rumbo que permita maximizar el potencial económico y social de las TIC, y en particular de Internet, como soporte esencial de la actividad económica y social. La Agenda Digital Europea se propone hacer de Europa un centro neurálgico del crecimiento inteligente, sostenible e incluyente en la escena mundial. Por ello, los siete pilares de la Agenda tienen, todos ellos, una dimensión internacional. Para construir una verdadera sociedad digital es necesaria una interoperabilidad efectiva entre los productos y servicios de IT. La confianza y la seguridad, asimismo, ocupan un lugar clave en la Agenda. Afrontar las amenazas y reforzar la seguridad en la sociedad digital es una responsabilidad compartida, siendo fundamental es despliegue de actividades educativas y campañas de sensibilización para el público en general. Asimismo el acceso rápido y ultrarrápido a Internet es un área clave de la Agenda y, en ese sentido, la Estrategia Europa 2020 había subrayado la importancia del despliegue de la banda ancha básica a disposición de todos los europeos a más tardar en 2013, proponiéndose que, en 2020, todos los europeos tengan acceso a velocidades de Internet muy superiores, por encima de los 30 Mbps, y que el 50% o más de los hogares europeos estén abonados a conexiones de Internet por encima de los 100 Mbps. La mayor inversión en I+D+i es otro de los pilares esenciales y, a su vez, las iniciativas a favor de la innovación abierta lideradas por la industria ocupan un lugar relevante. Por otra parte, y en cuanto al fomento de la capacitación, alfabetización y la inclusión digital, salvar la brecha digital contribuye a ayudar a los colectivos más desfavorecidos a participar en pie de igualdad en la sociedad y a mejorar su empleabilidad. En este sentido, la competencia digital es una de las ocho competencias clave de las personas en una sociedad basada en el conocimiento11. b. Planes de actuación Para el logro de los objetivos de la Agenda Digital, la CE consideró necesario llevar a cabo una serie de acciones y propuestas legislativas. En 11 Ver la Recomendación del Parlamento Europeo y del Consejo, de 18 de diciembre de 2006, sobre las competencias clave para el aprendizaje permanente.
AGENDA DIGITAL: EL CAMINO HACIA UNA ECONOMÍA DIGITAL Y COMPETITIVA
491
materia del MUD, destacan, entre otras, las acciones relativas a la revisión del marco regulador de la protección de datos de la UE con vistas a reforzar la confianza de las personas y reforzar sus derechos; establecimiento de medidas para lograr una zona única de pagos en euros; propuesta de un instrumento de Derecho contractual que complemente la Directiva sobre derechos de los consumidores; o la revisión de la Directiva sobre la reutilización de la información del sector público, ver gráfico 2. Gráfico 2 El círculo virtuoso de la Agenda Digital Europea
Fuente: Comisión Europea.
En lo que respecta a interoperabilidad y normas, cabe señalar acciones dirigidas a la realización de propuestas para reformar la normativa
492
MARÍA ÁLVAREZ CARO Y ÁLVARO MARTÍN ENRÍQUEZ
sobre la aplicación de las normas TIC en Europa, a fin de permitir el uso de ciertas normas de foros y consorcios TIC internacionales; establecimiento de orientaciones sobre derechos de propiedad intelectual esenciales y condiciones de concesión de licencias en el establecimiento de normas, incluida la divulgación ex ante; informe acerca de la viabilidad de eventuales medidas que puedan inducir a los principales protagonistas del mercado a conceder licencias respecto a la información en materia de interoperabilidad. En materia de confianza y seguridad, las acciones más relevantes son las orientadas al proceso de modernización del marco regulador de la protección de datos personales de la UE y las medidas para prevenir ciberataques. En lo que respecta al acceso rápido y ultrarrápido a Internet, destacan las acciones relativas a la elaboración de una Propuesta de Decisión del Parlamento Europeo y del Consejo para incrementar la eficiencia de la gestión del espectro radioeléctrico, así como la publicación de una recomendación para fomentar la inversión en las redes de acceso de próxima generación competitivas. Asimismo, en lo que respecta a la alfabetización, la capacitación e inclusión digital, cabe subrayar la presentación de propuestas encaminadas a garantizar que los sitios web del sector público sean plenamente accesibles para 2015, así como la propuesta de la alfabetización y las competencias digitales como prioridad para el Reglamento del Fondo Social Europeo (2014-2020). En lo relativo a beneficios que hacen posibles las TIC para la sociedad de la UE, es relevante la propuesta de un conjunto de funcionalidades mínimas para promover la interoperabilidad de las redes inteligentes a nivel europeo, así como la propuesta de una Decisión del Parlamento Europeo y del Consejo para garantizar el reconocimiento mutuo de la identificación y la autenticación electrónicas en toda la UE sobre la base de unos servicios de autenticación en línea. c. Nivel de implementación: caso particular de España En lo que se refiere al nivel de implementación o logro de objetivos marcados en la Agenda Digital Europea, en relación con el MUD, varios Estados miembros han ido ya aprobando normativas de apoyo12. En este sentido, los Estados miembros han ido aprobando normativa interna de 12
http://daeimplementation.eu/dae_actions.php?action_n=10
AGENDA DIGITAL: EL CAMINO HACIA UNA ECONOMÍA DIGITAL Y COMPETITIVA
493
transposición de las directivas clave como la Directiva de Servicios, la Directiva sobre Prácticas Comerciales Desleales, el marco Telecom y la Directiva de Servicios de Medios Audiovisuales. En el caso de España, y en lo que respecta a la transposición de estas directivas, se ha logrado el objetivo y han sido efectivamente transpuestas al ordenamiento jurídico español13. A su vez, en lo referente al MUD, la CE publicó en mayo de 2015 la Estrategia para un Mercado Único Digital14, que se basa en tres pilares: 1) un mejor acceso de los consumidores y las empresas a los bienes en línea, de modo que se logre un mercado uniforme y favorable a la compraventa transfronteriza; 2) un entorno en el que puedan prosperar las redes y los servicios digitales, elaborando normas que se ajusten al ritmo de la tecnología y apoyen el desarrollo tecnológico; 3) un sector digital como motor de crecimiento, garantizando que la economía, la industria y el empleo de Europa se benefician plenamente de la digitalización. Hasta la fecha se han conseguido diversos logros, que son reflejados en el mid-term review de la CE del pasado 10 de mayo de 201715. En cuanto a los logros hasta la fecha, la CE ha presentado 35 propuestas16 sobre las que se está buscando el acuerdo político, a la vez que ha identificado tres áreas principales donde se requieren ulteriores acciones: desarrollar la llamada Data Economy (economía de los datos) en todo su potencial; abordar los retos de ciberseguridad; y promover las plataformas en línea como actores responsables de un ecosistema de Internet justo. En lo que respecta a la interoperabilidad y los estándares, los Estados miembros deben implementar el marco europeo de interoperabilidad. En el caso de España, sí cuenta con un Marco Nacional de Interoperabilidad17 y la Administración Pública está alineada en sus marcos de interoperabilidad con el marco europeo.
http://daeimplementation.eu/indicator.php?id_country=25&action_n=10 Comunicación de la Comisión Europea, al Parlamento Europeo, al Consejo, al Comité Económico y Social Europeo y al Comité de las Regiones, Una Estrategia para el Mercado Único Digital de Europa, de 6 de mayo de 2015. http://eur-lex.europa.eu/legal-content/ES/TXT/HTML/ ?uri=CELEX:52015DC0192&from=EN 15 Ver la Comunicación de la Comisión Europea al Parlamento Europeo y el Consejo, el Consejo Económico y Social Europeo y el Comité de las Regiones, Mid-term review on the implementation of the Digital Single Market Stratetgy, A connected Digital Single Market for all, de 10 de marzo de 2017. 16 file:///C:/Users/E047462/Downloads/Communication-annex.pdf 17 Esquema Nacional de Interoperabilidad (2010), a través del real decreto 4/2010 que desarrollar las provisiones sobre interoperabilidad que fija la Ley de e-Government (11/2007) y resulta de aplicación a toda la Administración Pública en España. 13 14
494
MARÍA ÁLVAREZ CARO Y ÁLVARO MARTÍN ENRÍQUEZ
Sobre el Internet rápido y ultrarrápido, los Estados miembros han de desarrollar planes nacionales para el despliegue de redes de banda ancha. España ha hecho relevantes progresos. No obstante, debe cumplir con el objetivo del 100% de cobertura de más de 30 Mbps para 2020 y cumplir para 2020 que el 50% de los hogares tenga suscripciones de más de 100 Mbps. Los Estados miembros deben, en 2020, doblar el gasto público anual en I+D+i en el sector TIC y, en este punto, España presenta un riesgo de atraso. De hecho, el gasto público total en I+D+i en España fue recortado en un 25% en 2012. No obstante, el Plan Avanza y la Agenda Digital para España ponen el foco en este punto18. En lo relativo a la promoción de la alfabetización digital y los e-skills, cabe señalar que los Estados miembros deben implementar y promover la capacitación digital, favoreciendo a las pymes y colectivos desfavorecidos. En este sentido, España ha llevado a cabo diversas iniciativas, cuenta con financiación para proyectos o programas de promoción de las e-skills19. d. Agenda Digital para España y Estrategia para una España Inteligente La Agenda Digital para España, como iniciativa transversal u hoja de ruta del Gobierno en materia TIC, fue publicada en febrero de 2013 como instrumento para articular los objetivos en 2015 y 2020 marcados por Bruselas en la Agenda Digital Europea para el desarrollo de la economía digital. La Agenda Digital para España fija los siguientes objetivos: fomentar el despliegue de redes y servicios; desarrollar la economía digital para el crecimiento, la competitividad y la internacionalización de la empresa; mejorar la e-Administración y soluciones digitales para la prestación eficiente de servicios públicos; reforzar la confianza en el ámbito digital; impulsar el sistema de I+D+i en TIC; promover la inclusión digital y los profesionales TIC; mejorar la interoperabilidad y los estándares; y lograr un MUD. Para el cumplimiento de estos objetivos, se pusieron en marcha varios planes específicos. La Agenda Digital para España está estructurada en
18 19
http://www.agendadigital.gob.es/agenda-digital/planes-anteriores/Paginas/plan-avanza.aspx http://daeimplementation.eu/indicator.php?id_country=25&action_n=66
AGENDA DIGITAL: EL CAMINO HACIA UNA ECONOMÍA DIGITAL Y COMPETITIVA
495
torno a seis grandes objetivos, varios planes específicos20 y 106 líneas de actuación concretas. Con respecto al avance que se ha producido en estos años, se ha logrado aprobar la Ley General de Telecomunicaciones21 relativa al despliegue de redes y se pusieron en marcha programas de ayudas para proyectos tecnológicos innovadores; se ha aprobado el Plan Nacional de Ciudades Inteligentes (2015) o el catálogo nacional de datos públicos para su reutilización, entre otros. El Observatorio Nacional de Telecomunicaciones y Sociedad de la Información (ONTSI) ha venido realizando el seguimiento periódico de las metas realizadas. Según el informe de julio 2016, los objetivos están logrados en más de un 60%, siendo en el despliegue de redes e infraestructuras donde España ha hecho mejor sus deberes. En concreto, el objetivo de cobertura de más de 100 Mbps alcanza ya el 66% de la población, superando con creces el objetivo del 50%, y el 4G ya está disponible para el 90% de la población. No obstante, hay materias donde no se logra el objetivo, como el caso de la compra online, alcanzando sólo al 42,3% de la población. Recientemente, el Ministerio de Energía, Turismo y Agenda Digital (MINETAD), anunció la elaboración de una nueva Estrategia Digital para una España Inteligente. Para ello, ha tomado como punto de partida los resultados obtenidos en la actual Agenda Digital para España, actualizando su contenido y abordando los nuevos retos aparecidos en los últimos años. El borrador de dicha Estrategia fue sometido a un proceso de consulta pública, que fue cerrada el pasado 30 de septiembre de 2017. Dicho borrador incluía los siguientes bloques: Economía de los datos; Ecosistemas 4.0; Regulación inteligente; Infraestructura; y Empleo y ciudadanía digital. Con respecto a la economía de los datos, goza de especial relevancia lo relativo a la privacidad de los usuarios así como el flujo, almacenamiento, transmisión e intercambio de datos. Con respecto a este último punto del intercambio de datos, entre las diversas opciones para abordar
20 Los planes específicos son: Plan de Telecomunicaciones y redes ultrarrápidas; Plan de TIC en Pyme y comercio electrónico; Plan de impulso a la economía digital y los contenidos digitales; Plan de internacionalización de empresas tecnológicas; Plan de confianza en el ámbito digital; Plan de desarrollo e innovación del sector TIC; Plan de inclusión digital y empleabilidad; Plan de servicios públicos digitales; Plan Nacional de Ciudades Inteligentes; y Plan de Impulso a las Tecnologías del lenguaje. 21 Ley 9/2014 General de Telecomunicaciones.
496
MARÍA ÁLVAREZ CARO Y ÁLVARO MARTÍN ENRÍQUEZ
la cuestión, probablemente la vía del soft law22 sería la más adecuada, al contar ya con una extensa y rigurosa legislación en la UE en diversas materias como, entre otras, en materia de protección de datos. Además, el intercambio de datos entre empresas debe regirse por las reglas del libre mercado, ofreciendo directrices a las empresas pero sin que haya un marco normativo que impida la flexibilidad. A su vez, es fundamental el impulso de una cultura de toma de decisiones basada en la explotación de datos (data-driven). El valor no reside en los datos en sí mismos, sino que es necesario extraer valor del dato a través de modelos analíticos y algoritmos, con el objetivo de que los datos se utilicen de un modo eficiente en términos económicos y sociales. Por supuesto, a su vez, es necesario seguir impulsando las plataformas de datos abiertos del sector público (Open Data), mejorando aspectos como la interoperabilidad, formatos, definición de estándares, y claridad sobre los usos que el sector privado puede dar a dichos datos. Además, las transacciones de datos entre empresas deben guiarse por las fuerzas del mercado y reglas justas, en el sentido de que quien ha invertido en datos de alta calidad (incorporando diversas fuentes de información dispersa o realizando tratamientos de valor añadido) no se vea forzado a facilitar dichos datos sin recibir compensación. El establecimiento de reglas para el fomento de la competencia y la innovación, evitando asimetrías regulatorias es, a su vez, fundamental. En el sector financiero, en lo que respecta al acceso a datos por determinado tipo de empresas innovadoras (del ámbito fintech), hay una normativa específica, la renovada Directiva de Servicios de Pagos (PSD2)23, que en la práctica establece una asimetría entre entidades que ofrecen cuentas de pagos y otras empresas, financieras o no financieras, en lo que respecta al acceso a datos. Dos normativas que abordan el acceso a datos son, por un lado, el RGPD (Reglamento General de Protección de Datos, que comenzará a aplicarse a partir de mayo 2018) y, por otro, la PSD2. El RGPD contempla un derecho de portabilidad de datos con un alcance limitado, ceñido
22 Por soft law se entiende un conjunto de instrumentos que carecen de efecto normativo como recomendaciones, códigos de conducta, Guidelines o directrices. 23 Directiva (UE) 2015/2366 del Parlamento Europeo y del Consejo, de 25 de noviembre de 2015, sobre servicios de pago en el mercado interior y por la que se modifican las Directivas 2002/65/CE; 2009/110/CE y 2013/36/UE y el Reglamento (UE) 1093/2010 y se deroga la Directiva 2007/64/CE.
AGENDA DIGITAL: EL CAMINO HACIA UNA ECONOMÍA DIGITAL Y COMPETITIVA
497
a los datos personales y con un acceso que no sería en tiempo real y no estandarizado. Por su parte, PSD2 contempla un acceso a datos tanto personales como no personales, en tiempo real y en formato estandarizado. Por todo ello, se crea una asimetría. Las autoridades han de hacer una apuesta decidida por la transformación digital, incrementando la inversión en I+D+i y a través de la creación de hubs y ecosistemas digitales. En sectores altamente regulados como el bancario, serían deseables iniciativas públicas dirigidas a la creación de sandboxes regulatorios o entornos de pruebas. Creados con éxito en algunos países como Reino Unido, Malasia, Singapur o Australia, los sandboxes son entornos limitados y seguros, donde las empresas pueden probar con clientes reales sus productos y servicios con una exención total o parcial y de carácter temporal de requerimientos regulatorios. Particularmente, y para hacer de España un país a la cabeza de la transformación digital, España necesita fomentar la economía de los datos y promover el acceso a datos de una manera ágil y segura para la innovación en productos y servicios, todo ello con el respeto a la protección de datos personales, protección del know-how y secretos comerciales. Es esencial promover la interoperabilidad y estándares comunes para lograr una compartición de datos ágil y efectiva. Para ello, el impulso de las interfaces de programación de aplicaciones (APIs) es bienvenido. A su vez, España necesita crear un entorno que facilite la adopción de tecnologías de computación en la nube, permitiendo sacar así el máximo provecho a una tecnología que contribuye a mayores economías de escala, reducción de costes y mejor aprovechamiento de los recursos IT. 4. Mercado Único Digital e innovación tecnológica en los servicios financieros a. El fenómeno Fintech: un sector financiero más competitivo e innovador El MUD se basa en el concepto de mercado común y pone el foco en los tres pilares comentados y es, a su vez, transversal o trans-sectorial, implicando a todos los sectores de la economía. El sector bancario tiene un rol importante que desempeñar como socio estratégico del MUD. En este sentido, los bancos son inversores directos en nuevas tecnologías y en el ecosistema digital, son financiadores de la economía europea,
498
MARÍA ÁLVAREZ CARO Y ÁLVARO MARTÍN ENRÍQUEZ
incluida su infraestructura digital, a la vez que son facilitadores de la digitalización del sector público. El sector financiero está protagonizando una profunda transformación y las autoridades europeas ya están respondiendo a algunos desafíos, a través de la regulación de nuevos modelos de negocio o servicios, localizando nuevas fuentes de riesgos, o facilitando la innovación y la competencia. Para ello, distintas autoridades se están implicando, desde reguladores nacionales y supranacionales, supervisores financieros, agencias de protección de datos, autoridades de competencia, agencias de ciberseguridad o instituciones de protección a los consumidores. En esta transformación del sector financiero se da el fenómeno conocido como Fintech, que el Financial Stability Board (FSB)24 define como innovación en servicios financieros, propiciada por la tecnología, que podría resultar en nuevos modelos de negocio, aplicaciones, procesos o productos con un efecto material asociado en mercados e instituciones financieras y en la provisión de servicios financieros. Fintech está siendo analizado y abordado también por la CE25, con el propósito de dar una respuesta adecuada al reto que supone la entrada en el sector de modelos innovadores que irrumpen con fuerza en determinados nichos del negocio bancario. Por ello, la CE creó en 2016 la denominada Fintech Task Force26, que con un enfoque multidisciplinar tiene el cometido de analizar si las regulaciones y políticas actuales son adecuadas para el desarrollo digital de los servicios financieros e identificar acciones y propuestas para sacar el máximo provecho del Fintech. Tomando la ya mencionada definición de Fintech, observamos que la innovación tecnológica en el ámbito financiero da lugar a nuevos servicios y modelos de negocio prestados por instituciones financieras tradicionales, compañías tecnológicas y nuevos entrantes en el mercado. Por tanto, los nuevos entrantes Fintech serían una multitud de empresas que usan la tecnología eficazmente para ofrecer servicios financieros, y que resuelven necesidades de los clientes de manera sencilla y casi de mane-
Financial Stability Board (2017) Financial Stability Implications from Fintech. Ver la Comunicación de la Comisión Europea, al Parlamento Europeo, Consejo Económico y Social y Comité de las Regiones, Call for evidence-EU regulatory framework for financial services, de 23 de noviembre de 2016. 26 http://ec.europa.eu/newsroom/fisma/item-detail.cfm?item_id=56443&utm_source=fisma_ newsroom&utm_medium=Website&utm_campaign=fisma&utm_content=Task%20Force%20on% 20Financial%20Technology&lang=en 24 25
AGENDA DIGITAL: EL CAMINO HACIA UNA ECONOMÍA DIGITAL Y COMPETITIVA
499
ra exclusivamente digital27. A su vez, un reciente informe del Parlamento Europeo28 también interpreta que debe entenderse por Fintech “una actividad financiera posibilitada por las nuevas tecnologías que afecta a todos los servicios, productos e infraestructuras financieras”. La CE ha adoptado una posición en la que se hace referencia a los principios en los que se basan las Fintech, que son: neutralidad tecnológica; proporcionalidad; y mejora de la integridad. El pasado 23 de marzo de 2017 la CE publicó una consulta pública sobre Fintech, cerrada el pasado 22 de junio, Public consultation on Fintech: a more competitive and innovative European Financial sector29. El objetivo de esta consulta era recabar posiciones para que la CE pueda desarrollar su marco regulatorio y de políticas públicas para las innovaciones tecnológicas en los servicios financieros. La consulta se centraba en cuatro grandes áreas o bloques: acceso a más servicios financieros; disminución de costes operaciones e incremento de eficiencia; reducción de barreras de entrada; y equilibrio entre compartir datos y proteger la seguridad. Con respecto al acceso a más servicios financieros, resultaba clave analizar aspectos o tecnologías como inteligencia artificial, big data, redes sociales, crowdfunding o seguros. En relación con la disminución de costes operacionales e incremento de la eficiencia, se ha tratado de reflexionar sobre cuestiones como el cloud computing, el blockchain o RegTech, entre otras. Con respecto a la reducción de barreras de entrada, el fin fue analizar qué normativas deben adaptarse y cuál debía ser el rol de los reguladores, las licencias, políticas de innovación como hubs de innovación o aceleradoras, sandboxes, etc. Asimismo, reflexionar sobre cuál debe ser el rol de la industria es clave, por ejemplo, en relación a los estándares y la interoperabilidad. En relación al equilibrio entre compartir datos y garantizar la seguridad, las preguntas se centraban en temas como el libre flujo de datos, la identidad y seguridad, o el blockchain para el archivo y compartición de datos.
27 https://www.bbvaresearch.com/wp-content/uploads/2015/12/Situacion-Banca_Dic15_ Cap6.pdf 28 Ver Informe del Parlamento Europeo sobre la tecnología financiera (Fintech): influencia de la tecnología en el futuro del sector financiero, de 28 de abril de 2017. http://www.europarl.europa.eu/ sides/getDoc.do?pubRef=-//EP//TEXT+REPORT+A8-2017-0176+0+DOC+XML+V0//ES 29 https://ec.europa.eu/info/finance-consultations-2017-fintech_en
500
MARÍA ÁLVAREZ CARO Y ÁLVARO MARTÍN ENRÍQUEZ
La consulta obtuvo más de 200 respuestas, de las cuales un 81,36% pertenecían al sector privado, a la vez que el 29,38% de las respuestas eran procedentes del sector bancario30. Las respuestas procedieron de 22 Estados miembros de la UE, a la vez que se recibieron 16 contribuciones de fuera de la UE. La CE ha publicado recientemente un resumen de las contribuciones y principales mensajes de las respuestas a esta consulta31. Mayoritariamente las respuestas destacaron que el Fintech y la innovación tecnológica en general son impulsores del desarrollo del sector financiero y brindan grandes oportunidades en términos de acceso a las finanzas, eficiencia operacional, ahorro de costes y competencia. Blockchain, big data, inteligencia artificial y cloud computing se señalaron como tecnologías que merecían la atención de las autoridades, siendo necesarias medidas de la UE a corto o medio plazo. En lo que respecta a los riesgos, los principales temas que salieron en las respuestas fue la ciberseguridad, uso y control de los datos y blanqueo de capitales. La neutralidad tecnológica, la proporcionalidad y la integridad fueron considerados los principios clave para guiar el enfoque de la UE sobre Fintech. Asimismo, las respuestas hicieron hincapié en la necesidad de establecer un level playing field o simetría regulatoria, de modo que a los mismos servicios, con mismos riesgos, correspondan unas mismas reglas. A su vez, a lo largo de la consulta, las distintas respuestas recibidas, reforzaron la idea de la necesidad de establecer un diálogo abierto entre reguladores, supervisores y empresas. Con respecto a las áreas, donde se apreció una mayor necesidad de intervención por parte de la UE cabe destacar: a) un marco europeo claro para el crowd y P2P lending; b) mayor claridad y convergencia en la UE sobre cómo los supervisores manejan las licencias, externalizaciones a la nube y apoyo a la innovación; c) una interoperabilidad y estandarización más desarrollada; d) refuerzo de la ciberseguridad. b. El rol del sector bancario como cooperador para un logro eficaz de los objetivos de la Agenda Digital Europea El sector bancario está afrontando un proceso de digitalización que, podemos decir, está siendo gradual o por fases. En este sentido, ha habido una primera oleada de banca digital, ya superada, que puso el foco 30 31
https://ec.europa.eu/info/finance-consultations-2017-fintech_en https://ec.europa.eu/info/sites/info/files/2017-fintech-summary-of-responses_en.pdf
AGENDA DIGITAL: EL CAMINO HACIA UNA ECONOMÍA DIGITAL Y COMPETITIVA
501
mayoritariamente en la eficiencia y la omnicanalidad. En la actualidad, está atravesando una transformación digital más profunda y cada vez más apalancada en tecnologías exponenciales –telefonía móvil, inteligencia artificial, big data, cloud computing, etc– con un profundo impacto en infraestructuras y modelos de negocio. A su vez, el sector está acometiendo una transformación organizativa, cultural y tecnológica, de gran calado, para poder competir con nuevos entrantes puramente digitales, que entran a competir en determinados nichos de la cadena de valor. El sector bancario, sin duda, desempeña un papel importante y puede contribuir al logro de los objetivos de la Agenda Digital Europea y Agenda Digital para España. En este sentido, su aportación no sólo estaría focalizada hacia la financiación de la transformación digital de empresas de la más diversa índole, sino que también, a través de la puesta en marcha de macro-proyectos tractores de carácter transversal se puede contribuir a la transformación digital de la economía y sociedad en su conjunto. Uno de estos proyectos de carácter transversal sería el impulso de la denominada cashless society, o sociedad sin efectivo, que contribuiría no sólo a pagos más cómodos y ágiles, sino a una prevención y disminución del fraude. Así, Rogoff (2016) sostiene que el dinero en metálico es el principal causante de la evasión de impuestos y de la economía sumergida e ilegal. El sector bancario, pues, desempeña un rol clave en la economía, a través de la financiación de empresas y facilitando operaciones comerciales y servicios de pago. En su función de transformar ahorro en inversión, tiene un impacto multiplicador en la economía y, por ende, también en la economía digital. Por ello, el rol catalizador de la banca es clave para el logro del objetivo del crecimiento, competitividad e internacionalización de la empresa española, que es uno de los objetivos de la Agenda Digital para España. Uno de los elementos clave para la consecución de un MUD es el refuerzo de la confianza, que a su vez es uno de los grandes objetivos de la Agenda Digital. La confianza es uno de los valores tradicionales del negocio bancario, por no decir el valor más importante. En la actualidad, la confianza en el sector no es exactamente igual a la que antes tenían los clientes de la banca, en el sentido de que antes estaba exclusivamente relacionada con la adecuada gestión y seguridad del dinero. Hoy en día, abarca aspectos sobre, por ejemplo, cómo los bancos están tratando los datos personales de sus clientes. Y, en este sentido, el sector está anali-
502
MARÍA ÁLVAREZ CARO Y ÁLVARO MARTÍN ENRÍQUEZ
zando con rigor cómo adecuar sistemas y procesos para adaptarse a las nuevas exigencias del Reglamento General de Protección de Datos32 y siguiendo con expectación la transposición de la Directiva NIS (ciberseguridad). Otro elemento relevante asociado a la confianza es la identidad digital. El Reglamento eIDAS33 presenta la e-identificación y la firma digital como nuevas oportunidades para facilitar el establecimiento de relaciones no presenciales. Es fundamental desarrollar sistemas de identificación remota seguros y eficientes, que en sectores como el bancario adquieren suma relevancia. Además, deben ser interoperables y accesibles para el sector privado para verificar la identidad de los usuarios digitales. Gracias a la alta inversión del sector bancario en capital tecnológico e innovación, su rol en la financiación de la infraestructura digital y el despliegue de servicios financieros digitales, la banca tiene mucho que aportar en el logro de los objetivos de la Agenda Digital para Europa y para España. 5. Conclusiones La Agenda Digital es una de las siete iniciativas emblemáticas de la Estrategia Europa 2020, cuyo propósito es hacer de la UE una potencia más competitiva, digital y dinámica. La actual presidencia de la UE, que ostenta Estonia desde el pasado 1 de julio, está centrada, precisamente, en la Agenda digital, poniendo un foco especial en la libre circulación de datos y el desarrollo de la economía de los datos. Así, en el discurso de Jüri Ratas, primer ministro de Estonia, presentando su programa de presidencia al Parlamento Europeo, se destacaban cuatro prioridades de dicha presidencia para el segundo semestre, figurando como tales la economía abierta e innovadora, la Europa digital y el libre flujo de datos34. Recientemente, en mayo de 2017, la Comisión Europea publicó el mid-term review de la Estrategia de MUD explicando los logros y aspectos en los que es necesario poner en el foco en un futuro próximo, en lo 32 Reglamento 679/2016 General de Protección de Datos, que comenzará a aplicarse a partir de mayo de 2018. 33 Reglamento 910/2014 sobre identificación electrónica y servicios de confianza, de 23 de julio de 2104. 34 https://www.eu2017.ee/news/insights/speech
AGENDA DIGITAL: EL CAMINO HACIA UNA ECONOMÍA DIGITAL Y COMPETITIVA
503
que respecta al logro del MUD, uno de los grandes objetivos clave de la Agenda Digital. A este respecto, la CE destacó que se ha logrado presentar 35 propuestas legislativas sobre las que se está buscando acuerdo político. No obstante, la CE destacaba que es necesario reincidir y hacer esfuerzos para el desarrollo de la economía de los datos en todo su potencial, abordar los retos de la ciberseguridad, a la vez que promover las plataformas en línea como actores responsables de un ecosistema de Internet justo. Con respecto a otros objetivos de la Agenda Digital, es necesario seguir avanzando en los planes nacionales para el despliegue de redes de banda ancha y lograr el objetivo del 100% de cobertura de más de 30 Mbps para 2020 y que, para entonces, el 50% de los hogares tenga suscripciones de más de 100 Mbps. A su vez es necesario incrementar el gasto público en I+D+i en el sector TIC para 2020, y continuar trabajando en la promoción de la capacitación y alfabetización digital, a la vez que en marcos de interoperabilidad y desarrollo de estándares. En el caso particular de España35, ésta avanza por encima de la media europea en lo que respecta al despliegue de redes de banda ancha fija ultrarrápida (fibra óptica) y banda ancha móvil (4G). A su vez, se han conseguido importantes mejoras en el uso de las TIC por las pymes, pero es clave seguir impulsando la economía digital en este segmento. Además, España está entre los países líderes de la UE en el uso de la Administración electrónica. En ciberseguridad, el CERT de Seguridad e Industria operado por INCIBE ha gestionado más de 99.000 incidentes de ciberseguridad. El 74,7% de la población, lo que supone tres de cada cuatro ciudadanos, usa con frecuencia Internet, frente al 61,8%, que lo hacía al inicio de la actual legislatura. Por todo ello, se ha reducido la brecha digital, aproximándose España a la media europea y al cumplimiento de los objetivos de la Agenda Digital europea. No obstante, el pasado verano el MINETAD publicó una consulta pública sobre la Estrategia para una España Inteligente, identificando una serie de retos a abordar en un futuro próximo, fundamentalmente centrados en las áreas de la economía de los datos, la regulación inteligente, los ecosistemas 4.0 y las infraestructuras. La Agenda digital abarca a todos los sectores de la economía y, precisamente, estos distintos sectores pueden contribuir notablemente al
35
http://www.lamoncloa.gob.es/espana/eh17/otras/turismo/Paginas/index.aspx
504
MARÍA ÁLVAREZ CARO Y ÁLVARO MARTÍN ENRÍQUEZ
logro de los objetivos de la Agenda, como el caso particular del sector financiero. Éste puede desempeñar un importante rol como financiador de la transformación digital, de la digitalización de la economía en su conjunto, a la vez que contribuyendo a través de grandes proyectos tractores transversales público privados. Un ejemplo de esto podría ser el impulso de una sociedad sin efectivo (cashless society) que permita pagos más cómodos y ágiles, a la vez que reduce los niveles de fraude. Los bancos son inversores directos en nuevas tecnologías y en el ecosistema digital, a la vez que facilitadores de la digitalización del sector público y privado. Por su parte el sector financiero está afrontando una profunda transformación, con nuevos modelos de negocio, facilitando la innovación y la competencia. La CE está abordando y analizando el fenómeno Fintech para dar una respuesta al reto que supone la entrada de nuevos agentes que están surgiendo con fuerza en determinados nichos del negocio bancario. Sin duda, el sector financiero será un actor clave para la consecución de los objetivos de la Agenda Digital, no sólo por la transformación digital que él mismo está protagonizando, sino también por el importante rol que ocupa como catalizador o facilitador de la digitalización de la economía o sociedad en su conjunto. Bibliografía ADLER, G., et al. (2017): “Gone with the Headwinds: Global productivity” International Monetary Fund staff discussion note. SDN/17/4, April 2017. Washigton, DC, International Monetary Fund. AHMAD, N., & SCHREYER, P. (2016): “Are GDP and productivity measures up to the challenge of the digital economy?”, International Productivity Monitor, number 30, pp. 4-26. Recuperado de <http://www.csls.ca/ipm/30/ahmadandschreyer.pdf> BBVA RESEARCH (2015): “Bancos y Fintech: hacia un ecosistema colaborativo”, Situación Banca, Diciembre 2015, pp. 16-17. Recuperado de< https://www.bbvaresearch.com/ wp-content/uploads/2015/12/Situacion-Banca_Dic15_Cap6.pdf> CÍRCULO DE TRABAJO EUROPA (2010): La estrategia europea de prosperidad sostenible: una nueva agenda para la Unión Europea. Berlín, Friedrich-EbertStiftung. COMISIÓN EUROPEA (1994): “Report on Europe and the Global Information Society: Recommendations of the High-level Group on the Information Society to the Corfu European Council”. Bulletin of the European Union, Supplement No. 2/94 (The Bangemann Report). Bruselas, Comisión Europea.
AGENDA DIGITAL: EL CAMINO HACIA UNA ECONOMÍA DIGITAL Y COMPETITIVA
505
—(1999): Comunicación de la Comisión Europea para el Consejo Extraordinario de Lisboa, de 23 y 24 de marzo de 2000: e-Europe-una sociedad de la información para todos (1999-2005), de 8 de diciembre de 1999. Bruselas, Comisión Europea. —(2003): An agenda for a growing Europe. Making the EU economic system deliver: report of an Independent High-Level Study Group chaired by André Sapir. Bruselas, Comisión Europea. —(2004): Facing the challenge: The Lisbon strategy for growth and employment: report from the High Level Group chaired by Wim Kok. Bruselas, Comisión Europea. —(2005): Comunicación de la Comisión Europea al Consejo, Parlamento Europeo, Comité Económico y Social europeo y Comité de las Regiones: i2010-A European information society for growth and employment, de 1 de junio de 2005. Bruselas, Comisión Europea. —(2010): Comunicación de la Comisión Europea al Consejo, Parlamento Europeo, Comité Económico y Social europeo y Comité de las Regiones: Una Agenda Digital para Europa, de 26 de agosto de 2010. Bruselas, Comisión Europea. —(2015): Comunicación de la Comisión Europea al Consejo, Parlamento Europeo, Comité Económico y Social europeo y Comité de las Regiones, Una Estrategia para el Mercado Único Digital, de 6 de mayo de 2015. Bruselas, Comisión Europea. —(2016): Comunicación de la Comisión Europea al Consejo, Parlamento Europeo, Comité Económico y Social europeo y Comité de las Regiones, Call for evidence-EU regulatory framework for financial services, de 23 de noviembre de 2016. Bruselas, Comisión Europea. —(2017): Comunicación de la Comisión Europea al Consejo, Parlamento Europeo, Comité Económico y Social europeo y Comité de las Regiones, Mid-term review on the implementation of the Digital Single Market Strategy: A connected Digital Single Market for all, de 10 de marzo de 2017. Bruselas, Comisión Europea. —(2017): Public Consultation on Fintech: A more competitive and Innovative European Financial sector. Bruselas, Comisión Europea, 23 de marzo de 2017. CONSEJO EUROPEO (2000): Conclusiones del Consejo Extraordinario de Lisboa: hacia la Europa de la innovación y el conocimiento, 23 y 24 de marzo de 2000. Bruselas, Parlamento Europeo. ESPAÑA, MINISTERIO DE ENERGÍA, TURISMO Y AGENDA DIGITAL (2017): Consulta Pública sobre la Estrategia para una España Inteligente. Madrid, Ministerio de Energía, Turismo y Agenda Digital, 16 de agosto 2017. ESPAÑA, MINISTERIO DE INDUSTRIAL ENERGÍA Y TURISMO, MINISTERIO DE HACIENDA Y ADMINISTRACIONES PÚBLICAS (2013): Agenda Digital para España, Ministerio de Industria, Energía y Turismo y Ministerio de Hacienda y Administraciones Públicas, Madrid.
506
MARÍA ÁLVAREZ CARO Y ÁLVARO MARTÍN ENRÍQUEZ
IBÁÑEZ RUBIO, I. (2006): “Revisión de la Estrategia de Lisboa en la UE: trabajar juntos para el crecimiento y el empleo”, Productividad y Competitividad de la Economía Española, ICE, marzo-abril 2006, pp. 165-174. LINARES, J., & ÓRTIZ CHAPARRO, F. (1995): Autopistas inteligentes, Madrid, Fundesco. OECD (2017): Compendium of productivity indicators. PARLAMENTO EUROPEO (2006): Recomendaciones del Parlamento Europeo y del Consejo sobre las competencias clave para el aprendizaje permanente, de 18 de diciembre de 2006. Bruselas, Parlamento Europeo. —(2017): Informe del Parlamento Europeo sobre la tecnología financiera (Fintech): influencia de la tecnología en el futuro del sector financiero, de 28 de abril de 2017. Bruselas, Parlamento Europeo. ROGOFF, K. (2016): The Curse of Cash, New Jersey, Princeton University Press. ROJO, P. (2004): “Las nuevas tecnologías y la sociedad de la información como estrategia geopolítica de los países desarrollados”, Razón y Palabra, nº 38, Abril 2004. Recuperado de <http://www.razonypalabra.org.mx/mundo/2004/abril.html>-
BOLETIN DE ESTUDIOS ECONOMICOS Vol. LXXII - N.º 222 - Diciembre 2017 (Páginas 507-522)
MODELO DE PENSIONES EUROPEO: ¿BISMARCK O BEVERIDGE? EUROPEAN PENSION SYSTEM: BISMARCK OR BEVERIDGE? J. Ignacio Conde-Ruiz Fedea y Universidad Complutense de Madrid
Clara I. González1 Banco de España RESUMEN El proceso de envejecimiento al que se enfrentan los países de la Unión Europea está llevando a que introduzcan reformas en sus sistemas públicos de pensiones. Una forma de interpretar estas reformas es pensar en ellas como cambios en el pacto intergeneracional para hacer sostenible en el tiempo el sistema. Además de la redistribución intergeneracional, los sistemas de pensiones de reparto permiten realizar la redistribución intrageneracional. Atendiendo a esta dimensión, se puede distinguir entre sistemas de reparto contributivos (o Bismarckianos) y sistemas asistenciales (o Beveridge). En este artículo se analiza el origen de estos sistemas y las diferencias existentes entre los sistemas de pensiones europeos según esta característica. En la parte final, reflexionamos sobre el futuro modelo de pensiones en la Unión Europea. Palabras clave: Intrageneracional, contributivo, redistributivo, reforma, sistema de pensiones europeo. SUMMARY The aging process faced by the countries of the European Union is leading them to introduce reforms in their public pension systems. One way to interpret these reforms is to think about them as changes in the intergenerational pact to make the system sustainable over time. In addition to intergenerational redistribution, pay-as-you-go pension systems allow intragenerational redistribution. Taking into account this dimension, we can distinguish between contributory (or Bismarckian) pay-as-you-go systems and pure redistributive pension systems (or Beveridge). This article analyzes the origin of these systems and the differences between European pension systems according to this characteristic. In the final part, we reflect on the future model of pensions in the European Union. Key words: Intragenerational, contributive, redistributive, reform, European pension system.
1 Las opiniones y análisis son responsabilidad de los autores y, por tanto, no necesariamente coinciden con los del Banco de España o los del Eurosistema.
508
J. IGNACIO CONDE-RUIZ Y CLARA I. GONZÁLEZ
1. Introducción Los países europeos cuentan con lo que se denomina un sistema público de pensiones de reparto. Este tipo de sistema de pensiones consiste en que los trabajadores dedican una parte de sus salarios a pagar la pensión de los actuales jubilados. Los trabajadores lo hacen pues confían en que las futuras generaciones, cuando ellos se jubilen, hagan lo mismo. Es decir, los sistemas de reparto se mantienen en el tiempo gracias a un pacto intergeneracional que garantizará la persistencia del sistema de pensiones que redistribuye renta entre distintas generaciones. En otras palabras, estos sistemas, permiten redistribuir renta para la jubilación, desde los jóvenes hacia los mayores, repartiendo el riesgo entre varias generaciones. Esta es una ventaja que no tienen los sistemas de pensiones de capitalización, en los que cada generación se hace responsable de su jubilación, y por lo tanto asumen potencialmente un excesivo riesgo. Por último, es destacable que el gasto público hacia las personas mayores constituye, sin lugar a dudas, el programa del Estado del Bienestar al que más recursos destinan los países europeos. Así, como podemos ver en la Figura 1, el peso del gasto destinado a la vejez para la media de la Unión Europea supera el 40% del total de gastos en prestaciones de protección social en el año 20142. En todos los países de la UE, con la única excepción de Irlanda, el mayor peso corresponde al gasto en vejez. En España, supone el 39% del gasto total, ligeramente por debajo de la media europea. Sin embargo, si tenemos en cuenta las prestaciones de supervivencia además de las de vejez, el peso es del 49,1%, por encima de la media europea con un 45,9%. El fuerte proceso de envejecimiento está poniendo en el centro del debate la sostenibilidad financiera de los sistemas públicos de pensiones y está generando que todos los países europeos estén reformado su sistema de pensiones. Una forma de interpretar estas reformas, es pensar en ellas como cambios en el pacto intergeneracional para hacerlo sostenible 2 El total del gasto en prestaciones de protección social incluye las categorías de gasto destinado a vejez, enfermedad y atención sanitaria, invalidez, supervivencia, desempleo, familia/hijos y vivienda/exclusión social. Los datos sobre protección social son elaborados por Eurostat siguiendo una metodología común denominada “Sistema Europeo de Estadísticas de Protección Social (SEEPROS)”. El gasto asociado a vejez comprende tanto las pensiones de todos los individuos a partir de la edad considerada para el cese de la actividad profesional, incluidos los inválidos de 65 o más años, los gastos de estancia en residencias para jubilados y demás gastos de servicios sociales destinados a este colectivo. También incluye las pensiones de jubilación anticipada y jubilación parcial (Ministerio de Empleo y Seguridad Social, 2017).
MODELO DE PENSIONES EUROPEO: ¿BISMARCK O BEVERIDGE?
509
Figura 1 Gasto en Vejez (porcentaje del gasto en protección social, año 2014) 60,0 50,0
30,0 20,0 10,0 0,0
Irlanda Luxemburgo Alemania Bélgica Croacia Dinamarca Países Bajos Finlandia España Francia UE-28 UE-27 Eslovaquia Suecia Eslovenia Reino Unido Malta Rep. Checa Estonia Bulgaria Austria Hungría Lituania Chipre Italia Polonia Portugal Rumanía Letonia Grecia
Peso gasto en Vejez (%)
40,0
Fuente: Anuario de Estadísticas 2016, Ministerio de Empleo.
en el tiempo adaptando los sistemas de pensiones a la nueva realidad demográfica. Como muestra Conde-Ruiz (2014) además de la redistribución intergeneracional que realizan los sistemas de reparto (o la redistribución de trabajadores a jubilados), estos sistemas también permiten realizar redistribución intrageneracional. La redistribución de la renta dentro de una misma generación, se realiza de los que más ganan y, por tanto, más contribuyen, hacia los que menos ganan y contribuyen menos. Esta redistribución de renta de ricos a pobres dentro de una misma generación se consigue a través de la pensión devengada. Dicho de otro modo, los trabajadores que más cotizan al sistema deben renunciar a una parte de la pensión que les correspondería, para transferírsela a los trabajadores que menos cotizan, y estos, a su vez, percibirán una pensión mayor que la que les correspondería. En muchos casos, como veremos se consigue a través de la existencia de una pensión máxima y una pensión mínima. Si tenemos en cuenta la dimensión intrageneracional, podemos distinguir entre sistemas de pensiones de reparto contributivos o asistenciales. En este sentido, si el sistema de pensiones garantiza una correspon-
510
J. IGNACIO CONDE-RUIZ Y CLARA I. GONZÁLEZ
dencia entre las cotizaciones realizadas y la pensión devengada, diremos que este sistema es contributivo. Por el contrario, si el sistema garantiza la misma pensión a todos los trabajadores sea cual sea la contribución realizada, diremos que el sistema es asistencial y generará mucha redistribución de los que más ganan hacia los que menos ganan dentro una misma generación. Como veremos, existen distintos grados de redistribución intrageneracional entre los sistemas de pensiones de reparto europeos. Esta característica del sistema de pensiones de reparto, muchas veces trivializada, es clave a la hora de reformarlos. Antes de analizar el distinto grado de redistribución de los sistemas de pensiones en Europa conviene mirar un poco más detenidamente a la historia para conocer mejor el origen de cada sistema. 2. Un poco de Historia: Bismarck versus Beveridge El primer sistema de Seguridad Social fue creado por von Bismarck en Alemania en 1881. Una de las principales funciones que desarrollaba este sistema era proporcionar un seguro en forma de rentas que se pagaban en determinadas contingencias como la vejez o la incapacidad. El sistema introducido por von Bismarck era uno de reparto con pensiones contributivas es decir, un sistema en el que existía una relación directa entre las contribuciones de los trabajadores y sus pensiones. Al otro extremo del espectro se encuentra el sistema de pensiones, también de reparto, propuesto en el “Informe Beveridge’’, publicado en el Reino Unido en el año 1942. El informe abogaba por la introducción de un sistema mínimo, como instrumento de lucha contra la pobreza, que otorgara una pensión asistencial fija e igual a la mayoría de los trabajadores. Como es obvio, la componente redistributiva en un sistema de tipo Beveridge resulta fundamental. Como ponen de relieve Conde-Ruiz y Profeta (2007) la adopción de uno u otro sistema dependió de diversos factores, entre los cuales los elementos políticos jugaron un papel crucial. Sorprendentemente el sistema Bismarckiano fue introducido por la presión de lo que se podría llamar “clase media’’ con la influencia de los sindicatos industriales de la época. Además, la fuerza de este movimiento de la clase media contribuyó de forma determinante con el movimiento que culminó con la unificación de Alemania. La introducción de este sistema de pensiones contributivo representó una forma de combatir la disidencia y de cimentar la alianza de estos grupos sociales con el Reich, en contraposición con los movi-
MODELO DE PENSIONES EUROPEO: ¿BISMARCK O BEVERIDGE?
511
mientos socialistas. En 1871 Bismarck escribió “The only means of stopping the Socialist movement in its present state of confusion is to put into effect those Socialist demands which seem justified and which can be realized within the framework of the present order of state and society’’ (Kohler et al., 1982). Como consecuencia, el gobierno del Reich jugó un papel muy importante en la organización y puesta en marcha de todos los esquemas de seguro para las clases medias (jubilación, enfermedad, accidentes, y discapacidad). Durante el mismo período, el Reino Unido se caracterizó por una tradición liberal y democrática. No hubo movimientos políticos colectivistas, ni una noción de la supremacía de la responsabilidad del Estado, y se desarrollaron los sistemas de seguro privado y voluntario. Sin embargo, William Henry Beveridge, economista británico en el año 1942 elaboró el llamado “Informe Beveridge’’ que definió lo que sería el Estado del Bienestar Británico después de la Segunda Guerra Mundial y puesto en marcha por el Gobierno Laborista elegido en 1945. Este informe introdujo en Gran Bretaña un modelo alternativo de Seguridad Social de reparto que garantizara una pensión mínima e igual para todos los trabajadores. El plan Beveridge tenía un propósito claro: reducir la pobreza y elevar los ingresos de los más pobres para garantizar un nivel de subsistencia, lo definió como “arma contra la pobreza de las masas’’. Al mismo tiempo que definió dicha pensión mínima, el informe también destacó la parte individualista de su plan: la acción del Estado debe limitarse a redistribuir en favor de los pobres, mientras que los individuos deben poder satisfacer de forma privada sus propias necesidades adicionales. Es más, William Beveridge estaba convencido de que el sistema de pensiones contributivo tipo Bismarckiano: “is damaged to personal saving, while he wanted the maximum scope for private provision above his minimum’’ (Hills et al., 1994). El plan de Beveridge fue creado con la doble intención de redistribuir a favor de los pobres y de dejar la máxima libertad a las clases medias altas para invertir sus ingresos de forma privada. Esta coalición entre los extremos, los pobres y los individuos con más recursos, también está argumentada por Hills et al. (1994) “the old age pension campaign had a powerful momentum due to the fact that it was built upon an unholy and unintentional alliance between conservatives and socialists”. En resumen, ambos sistemas fueron diseñados para cumplir distintos propósitos, dado que el apoyo político de uno u otro modelo resultaba clave para su creación. Mientras que los sistemas Bismarckianos o con-
512
J. IGNACIO CONDE-RUIZ Y CLARA I. GONZÁLEZ
tributivos trataban de satisfacer a la clase media proporcionándole un ahorro suficiente para la vejez, los sistemas tipo Beveridge o asistenciales, por el contrario, trataban de defender los intereses de los trabajadores más ricos y más pobres simultáneamente. De los más pobres, pues al ser la pensión igual para todos, incluso aquellos que no hubieran contribuido mucho al sistema devengaban el derecho a recibir una pensión. Y de los más ricos, pues al proporcionar pensiones bajas, prácticamente de subsistencia, las contribuciones necesarias para su financiación son, en consecuencia, menores que las de los sistemas contributivos o bismarckianos y por lo tanto, los trabajadores más ricos cuentan con margen suficiente para poder dedicar parte de sus ingresos al ahorro privado. 3. La redistribución intrageneracional de los sistemas de reparto En principio no existe un sistema de pensiones mejor o peor en función del grado de redistribución intrageneracional, pues como acabamos de ver los objetivos que persiguen cada uno de ellos son distintos. En un sistema de pensiones contributivo, la pensión que recibe un individuo se basa en que a mayor salario, mayor contribución al sistema y como resultado mayor pensión. Esto significa que la relación entre la pensión y el último salario (lo que llamamos “tasa de sustitución”) también resulta similar para todos los trabajadores. Por el contrario, en un sistema asistencial, dado que la pensión es igual para todos los trabajadores, independientemente de las contribuciones realizadas, la tasa de sustitución es decreciente en el nivel salarial. A continuación podemos ver en la Tabla 1 las tasas de sustitución (brutas y netas) para varios países calculadas por la OCDE para el salario medio y dos niveles adicionales, uno por encima y otro por debajo del medio. La tasa de reemplazo bruta se define como la ratio de la pensión bruta entre los ingresos brutos previos a la jubilación, mientras que en el caso de la tasa neta se tienen en cuenta los impuestos personales sobre la renta y las contribuciones a la Seguridad Social pagadas por trabajadores y pensionistas. Las mayores tasas de sustitución bruta para el salario medio las encontramos en Países Bajos con un 90,5% y España con un 82% (en términos de tasa neta les corresponde un 95,7% y 89,5% respectivamente). En el caso de España, la tasa de sustitución no sólo es elevada sino que también es muy estable por nivel de salario. En el otro extremo, se encuentran Reino Unido, Irlanda y Alemania con valores inferiores al 40%. La media de la UE-28 está en el 59% para la tasa bruta y 70,9% para la tasa neta.
MODELO DE PENSIONES EUROPEO: ¿BISMARCK O BEVERIDGE?
513
Tabla 1 Tasa de sustitución (bruta y neta) por nivel salarial (año 2014)
Fuente: OECD (2015).
En algunos países la tasa de sustitución cae para los niveles mas altos de salarios y esto es debido a la existencia de unos topes máximos en la base de cotización y de las pensiones. De cara a analizar en mayor detalle las diferencias entre sistemas, en la figura 2 se recoge la ratio entre la tasa de sustitución entre trabajadores con salarios bajos (0.5 veces el salario medio) y la de trabajadores con salarios altos (1.5 veces el salario medio). En un sistema puramente Bismarkiano este ratio debería ser igual a 1, y cuanto más grande sea la ratio podemos decir que mayor es el componente de redistribución intrageneracional del sistema de pensiones. Como podemos ver existen distintos grados de redistribución intrageneracional entre los distintos países europeos. En la media de la UE-28 la tasa de sustitución bruta de los salarios bajos respecto a los altos se sitúa en el 1,3. Aquellos países donde esta ratio se sitúa en 1 o ligeramente por encima es en Alemania, España, Italia, Hungría, Polonia, Finlandia, Austria y Portugal
514
J. IGNACIO CONDE-RUIZ Y CLARA I. GONZÁLEZ
podemos decir que tiene un grado de redistribución intrageneracional más bajo. Sin embargo, en el caso de Reino Unido e Irlanda, países con sistemas de pensiones de tipo asistencial o Beveridge la tasa de sustitución de los salarios bajos es tres veces la de los salarios altos. Es decir, en estos sistemas el componente de redistribución intrageneracional es muy alto. Figura 2 Ratio de las tasas de sustitución de salarios bajos y salarios altos (hombres, año 2014) 3,5 3 2,5 2 1,5 1 0,5 0 ia a a a ía ia a a l s ia ia o ia 8 ia a a) . n a a a a a ia a a ec ani añ ali gr on di tri ga ajo nc en urg ec -2 on gic di UU pó ueg arc ad hec uiz ral nd nd Su lem Esp It Hun Pol inlanAsu ortues B Fraslov mb Gr UE Est Bél (me EE. Ja or nam Can. C S ust IrlaZela N i P ís A p E uxe F A a D DE Re Pa ev L OC Nu Tasa Bruta
Tasa Neta
Fuente: OECD (2015) y elaboración propia.
Hay que señalar que existen muy pocos sistemas puramente Bismarckianos, es decir aquellos para los cuales la tasa de sustitución es constante para cualquier nivel salarial. Así, por ejemplo, en el sistema español que es un sistema contributivo o Bismarckiano, tiene un cierto grado de redistribución intrageneracional a través de las pensiones mínimas y máximas. Es importante destacar que ambos sistemas, tal como hemos dicho anteriormente, responden a objetivos bien diferenciados. Además, tal como demuestran Disney (2004) y Conde-Ruiz y Profeta (2007), cada sistema lleva asociado unas características particulares. En concreto los sistemas tipo Beveridge están asociados a un menor gasto público en pensiones sobre PIB que los sistemas tipo Bismarckiano. Mientras que los países con sistemas
MODELO DE PENSIONES EUROPEO: ¿BISMARCK O BEVERIDGE?
515
tipo Beveridge tienden a tener más desarrollados los sistemas de pensiones privados o está más generalizado el uso de los planes de pensiones privados. Esto es así desde su origen histórico como hemos visto anteriormente. Las diferencias mencionadas se pueden ver en la figura 3 (o en la Tabla 2 del apéndice) donde aparece una clasificación de países según si tienen sistemas de pensiones tipo Bismarckianos (BI con un rombo) o tipo Beveridge (BE con una estrella), siguiendo la clasificación realizada por Disney (2004), junto con el porcentaje de gasto en pensiones públicas y privadas en cada uno de ellos. Claramente se pueden comprobar las diferencias, los países tipo Beveridge destinan aproximadamente el 6% del PIB al gasto público de pensiones, mientras que los países con sistema de pensiones tipo Bismarckiano destinan en media mas del 11%. En contraposición, ocurre al revés cuando analizamos el gasto en pensiones privadas. Como se puede ver los países con sistema Beveridge tienen mucho más gasto en pensiones privadas que los países con pensiones tipo Bismarckiano, un 4,1% frente a menos de un 1%. Figura 3 Gasto público y privado en pensiones en países con sistemas de pensiones Bismarckianos y Beveridge (% PIB)
Fuente: OECD (2015), Disney (2004) y elaboración propia.
516
J. IGNACIO CONDE-RUIZ Y CLARA I. GONZÁLEZ
Otra diferencia importante a destacar son las tasas de sustitución de los trabajadores con menores ingresos. Como podemos ver en la figura 4, y en las Tablas A.1 y A.2 del apéndice, los países con sistemas de pensiones tipo Beveridge están asociados con mayores tasas de reemplazo en el caso de personas con bajos ingresos. Al mismo tiempo, tal y como se ha mencionado anteriormente, la tasa de sustitución es decreciente en el nivel salarial siendo mayor la diferencia en el caso de los sistemas tipo Beveridge. Figura 4 Tasas de sustitución bruta según tipo de sistema de pensiones y salario 120
Tasa de sustitución (%)
100 80 60 40
Salario medio
Países tipo Bismarck Salario alto
Fuente: OECD (2015) y elaboración propia.
4. ¿Cuál debería ser el modelo de pensiones europeo? El sistema de pensiones ideal dentro de una unión económica y monetaria, como es la Unión Europea, sería un sistema único. Es decir, que se produjera en el tiempo una convergencia entre los sistemas de pensiones de los distintos países como paso previo a la existencia de un sistema común. Un área monetaria óptima requiere facilitar la libre movilidad de trabajadores y la existencia de una unión fiscal. Sin lugar a dudas, un sistema de pensiones único facilitaría la libre movilidad de
Media Países BI
Suecia
Portugal
Luxemburgo Noruega
Italia
Grecia
Francia
Finlandia
Bélgica España
Alemania Austria
Suiza
Países tipo Beveridge Salario bajo
Media paises BE
Países Bajos
Reino Unido
Japón
Nueva Zelanda
Irlanda
EE.UU.
Canada
Dinamarca
0
Australia
20
MODELO DE PENSIONES EUROPEO: ¿BISMARCK O BEVERIDGE?
517
trabajadores y supondría un avance importantísimo hacia la unión fiscal. Además, contribuiría a la construcción del pilar europeo de derechos sociales planteado por Jean-Claude Juncker, presidente de la Comisión Europea, en su discurso de la Unión de 2015 y que será proclamado por el Parlamento, el Consejo y la Comisión en la cumbre social a favor del empleo justo y el crecimiento a celebrar el 17 de noviembre de 20173. Entre las propuestas planteadas por la Comisión para 2018 está la creación de una Autoridad Laboral Europea para reforzar la cooperación entre autoridades y la existencia de un número de seguridad social europeo que simplificará la interacción de los ciudadanos con las administraciones en varias áreas4. Este avance tiene que ir unido a una mayor coordinación de los sistemas de seguridad social lo cual permitiría ampliar el mecanismo de seguro que supone y su capacidad de protección de todos los ciudadanos. De hecho, el Parlamento Europeo y el Consejo tienen en marcha una revisión con el objetivo de simplificar las normas existentes en materia de coordinación de los sistemas de seguridad social de los Estados miembros5. Al mejorar la libre circulación de personas en el territorio de la Unión facilitando la igualdad de trato y la portabilidad de derechos, tendría sentido que el siguiente paso fuera avanzar hacia elementos comunes en los sistemas de pensiones. En base a un análisis normativo, no se puede decir cuál es el grado óptimo de redistribución intrageneracional que debería tener el futuro sistema de pensiones europeo, pues como acabamos de ver los objetivos que persigue cada modelo son distintos. Los sistemas Beveridge o asistenciales persiguen la lucha contra la pobreza, mientras que los Bismarkianos o contributivos persiguen la sustitución de rentas de cara a la jubilación (i.e. salario por pensión) o la creación de un seguro de longevidad. ¿Qué es mejor? esto, en realidad, dependería de las preferencias de la sociedad europea. Estamos en un momento clave para decidir hacia donde se debería reformar los sistemas de pensiones de los países europeos. El intenso 3 Ver comunicado de prensa de la Comisión Europea el 24 de Octubre de 2017 para más detalles sobre la aprobación del pilar social europeo, accesible en http://europa.eu/rapid/press-release_IP17-4068_es.htm 4 Véase Programa de Trabajo de la Comisión Europea para 2018, accesible en http://eurlex.europa.eu/legal-content/EN/TXT/HTML/?uri=CELEX:52017DC0650&from=EN 5 Para un mayor detalle sobre las propuestas de reforma veáse la Ficha Técnica del Parlamento Eurpeo sobre la cobertura de seguridad social en otros estados miembros de la Unión, accesible en http://www.europarl.europa.eu/atyourservice/es/displayFtu.html?ftuId=FTU_5.10.4.html
518
J. IGNACIO CONDE-RUIZ Y CLARA I. GONZÁLEZ
proceso de envejecimiento que están experimentando todos los países les está llevando a implementar reformas en las pensiones para adaptarlas a la nueva realidad demográfica. Y estas reformas, potencialmente, pueden afectar al grado de redistribución intergeneracional de los sistemas. Así, por ejemplo, países con sistemas de corte Bismarkiano como Italia, Alemania, o Portugal están apostando por mantener la contributividad y reformando los sistemas de reparto hacia las llamadas cuentas nocionales. Los sistemas de reparto de cuentas nocionales (ver Conde-Ruiz (2017) para un mayor detalle) son sistemas Bismarkianos donde la contributividad está garantizada, pues dichos sistemas registran todo lo que el trabajador cotiza a lo largo de su vida laboral en lo que se denomina una “cuenta nocional” o mero apunte contable. La pensión de jubilación a la que tendrá derecho el trabajador se calcula en función de lo aportado durante toda su vida, que está registrado en dicha cuenta nocional, y de ciertas reglas que tienen en cuenta la esperanza de vida en el momento de la jubilación e incluso de algunas variables económicas relevantes para la sostenibilidad del sistema, como la ratio entre cotizantes y jubilados o el crecimiento del PIB. En nuestra opinión, la Unión Europea y su modelo social, debería apostar por un sistema de pensiones común. El modelo de pensiones de cuentas nocionales cuenta con una serie de características que le permitiría ser una opción a implantar en todos los países miembros como paso previo a la constitución de dicho sistema de pensiones europeo. En primer lugar, la contributividad es un activo muy importante: el hecho de que la pensión dependa del esfuerzo contributivo no solo es justo sino que también genera incentivos para cotizar. En cambio, si la pensión acaba siendo la misma para todo el mundo, independientemente de lo que se cotice, existe un mayor incentivo a no cotizar o a trabajar en la economía sumergida. Esto es así porque, en cierto modo, bajo un sistema contributivo transparente (como el de las cuentas nocionales) los trabajadores no ven las cotizaciones solo como un impuesto más, sino también como una vía para ahorrar para el futuro. Cuanto más se cotiza mayor es la pensión devengada en la jubilación. No obstante, dado que los sistemas contributivos o Bismarkianos cuentan con unas tasas de sustitución menores para los trabajadores con bajos salarios (ver Figura 4 y Tablas A.1 y A.2 en Apéndice), este sistema debería seguramente venir complementado con algún tipo de programa europeo de ayuda para los pensionistas con bajos ingresos.
MODELO DE PENSIONES EUROPEO: ¿BISMARCK O BEVERIDGE?
519
En segundo lugar, tal como ponen de relieve Conde-Ruiz y Ocaña (2017) el sistema de cuentas nocionales es perfecto para el nuevo modelo laboral impulsado por la economía digital donde los historiales laborales serán mucho más heterogéneos, con múltiples cambios de empresa, de país, de modalidad contractual o incluso de periodos trabajando por cuenta propia y otros periodos por cuenta ajena. No hay duda que los sistemas de cuentas nocionales facilitarían, de una forma transparente, la portabilidad de los derechos a pensiones futuras en los trabajadores que han cotizado en distintos países. Es exactamente la movilidad del factor trabajo lo que necesita la unión monetaria para reducir los desequilibrios generados por shocks de actividad asimétricos. Y, en tercer lugar, es un modelo muy flexible que, no solo permite que un trabajador pueda cotizar libremente lo que quiera en su cuenta nocional para compensar periodos de baja cotización, por ejemplo, sino que además facilita la llamada jubilación activa o la compatibilización entre trabajo y pensión. Elemento que también adquirirá una mayor relevancia en el futuro. Por último, centrándonos en España, su sistema de pensiones es contributivo y típicamente Bismarckiano, sin embargo, la prolongación en el tiempo de la denominada “reforma silenciosa” podría suponer la transformación del sistema de pensiones español de tipo Bismarckiano a otro tipo Beveridge, tal como muestran Conde-Ruiz y González (2016). La “reforma silenciosa” consiste en modificar de forma estratégica la base máxima (o el máximo salario por el cual se ha de cotizar a la seguridad social) y la pensión máxima (la máxima pensión que puede percibir un jubilado). La estrategia consiste en congelar la pensión máxima al tiempo que se aumenta de forma continuada la base de cotización máxima. De esta forma claramente se aumenta el componente de redistribución intrageneracional, haciendo el sistema más Beveridge. La tentación política es grande pues se consigue aumentar los ingresos del sistema, pero al mismo tiempo deja congelados parte de los derechos a pensiones futuras. Como se puede ver en las tablas A.1 y A.2 del apéndice, con la excepción de Finlandia y Noruega, todos los sistemas de pensiones tipo Bismarkiano (BI) tienen también una base máxima o de renta sobre el que se aplican las cotizaciones a la Seguridad Social y una pensión máxima y esto permitiría potencialmente aplicar la misma “reforma silenciosa” mencionada anteriormente. Al mismo tiempo es interesante observar que la mayoría de los países con sistema de pensiones tipo Beveridge (BE), o bien no tienen un tope salarial máximo sobre el que aplicar el tipo de cotización o bien son financiados con los impuestos generales.
520
J. IGNACIO CONDE-RUIZ Y CLARA I. GONZÁLEZ
En definitiva, el progresivo envejecimiento de la población en la Unión Europea va a suponer que los países lleven a cabo reformas en sus sistemas de pensiones. No hay que perder de vista que el gasto destinado a vejez es la principal partida de gasto de los distintos estados de bienestar europeos. En un marco de unión económica y monetaria donde se está trabajando en la creación de un pilar europeo de derechos sociales podría ser una oportunidad para avanzar también hacia un sistema de pensiones común. Esto implicaría que las reformas a implantar lleven hacia una serie de características comunes entre países que facilite la libre movilidad de trabajadores, mejore la eficiencia de seguro de los sistemas de pensiones y sirva de impulso en el avance de la unión fiscal. Sin olvidar, que esta medida también ayudaría a la mutualización de riesgos dentro de la UE. En este sentido, consideramos que los sistemas de reparto contributivos (o Bismarckianos) de cuentas nocionales cuentan con una serie de elementos que permitirían la convergencia de los sistemas de pensiones en Europa. Bibliografía CONDE-RUIZ, J. I. y PROFETA P. (2007): “The redistributive design of social security systems”, The Economic Journal, 117(520): 686–712. CONDE-RUIZ, J. I. (2014): ¿Qué será de mi pensión?, Ediciones Península. Grupo Planeta. ISBN: 976-84-9942-396-6. —(2017); “Medidas para restaurar (o no) la sostenibilidad financiera de las pensiones”, Policy Papers, 2017-04, FEDEA. CONDE-RUIZ, J. I. y C. I. GONZALEZ (2016): “From Bismarck to Beveridge: the other pension reform in Spain”, SERIEs November 2016, Volume 7, Issue 4, pp 461– 490. CONDE-RUIZ, J. I. y C. OCAÑA (2017): “Los Retos de la nueva economía digital”, capítulo del libro, La Transformación Digital de la Economía, Fundación Alternativas, ed. Catarata. DISNEY, R. (2004): “Are contributions to public pension programmes a tax on employment?”, Economic Policy, 19(39):267–311. HILLS, J.; DITCH, J. y GLENNERSTER, H. (eds.) (1994): Beveridge and Social Security. Clarendon Press. Oxford. KOHLER, P.; ZACHER, H. y PARTINGTON, M. (eds.) (1982): The evolution of social insurance 1881-1981. St. Martin’s Press, London. New York. MINISTERIO DE EMPLEO Y SEGURIDAD SOCIAL (2017): Presupuestos Seguridad Social, Ejercicio 2017. Anexo al informe económico y financiero.
MODELO DE PENSIONES EUROPEO: ¿BISMARCK O BEVERIDGE?
521
OECD (2015): Pensions at a Glance 2015: OECD and G20 indicators, OECD Publishing, Paris. http://dx.doi.org/10.1787/pension_glance-2015-en. U.S. SSA (2012): Social Security Programs Throughout the World. U.S. Social Security Administration.
Apéndice Tabla A.1. Características de países con sistema de pensiones tipo Bismarckiano Topes máximos anuales (año 2012)(3)
Gasto en pensiones (%PIB)(2)
País(1) Alemania
Público Privado (2011) (2013) 10,6
0,2
Base máxima
Pensión máxima
Tasas de sustitución bruta (hombres, año 2014) Salarios bajos
67.200,0€
67.200,0€
37,5 78,1
Austria
13,2
0,3
50.760,0€
Un 1,78% de la base de referencia que es la media ajustada de ingresos en los mejores 24 años hasta los 3.675,13€ al año
Bélgica
10,2
1,2
47.960,3€
60% de la media de los ingresos (75% para una pareja casada si la esposa no tiene ingresos)
47,6
España
10,5
0,6
39.148,8€
35.372,0€
82,1
Finlandia
10,3
0,6
NO
Desde 77,64€ a 7.303,56€ en función del estado civil y los ingresos (límite 16.095,4 según el estado civil)
55,8
Francia
13,8
0,4
36.372,0€
36.372,0€
56,8
Grecia
14,5
0,04
66.561,6€
33.280,8€
79,4
Italia
15,8
0,3
93.622,0€
96.149,0€
69,5
84.134,76€
89,5
Luxemburgo
7,7
0,1
5 veces el salario mínimo legal, que es 1.801,49€ al mes
Noruega
5,4
1,0
NO
7,1 veces la cantidad base de 82.122 Coronas
62,8
Portugal
13,0
0,4
36.372,00€
92% de los ingresos de referencia utilizados para el cálculo de la pensión
75,1
440.622 Coronas
60% del ingreso medio por encima de 44.900 Coronas en los 15 mejores años. En años donde los ingresos sean inferiores a 44.900 Coronas es un 96% para solteros y 78,5% para casados.
56,0
Suecia
7,4
1,6
Media países BI
11,0
0,6
65,9
Fuente: (1) Disney (2004) ; (2) OECD (2015). La OCDE no recoge el gasto privado en el caso de Irlanda y Japón; (3) SSA (2012).
522
J. IGNACIO CONDE-RUIZ Y CLARA I. GONZÁLEZ
Tabla A.2. Características de países con sistema de pensiones tipo Beveridge Topes máximos anuales (año 2012)(3)
Gasto en pensiones (%PIB)(2)
País(1)
Público Privado (2011) (2013)
Tasas de sustitución bruta (hombres, año 2014)
Pensión máxima
Salarios bajos
Cantidad fija dependiendo de características personales
79,3
Base máxima
Australia
3,5
5,1
Se financia con ingresos generales
Canada
4,3
3,0
48.300 C$
6.404,4 C$
50,1
68.556 Coronas con al menos 40 años de residencia
107,4
28.392,0$ (año 2011)
44,4
Dinamarca
6,2
5,9
Hasta 2.160 Coronas (para un trabajador a tiempo completo)
Estados Unidos
6,7
5,2
110.100$
Irlanda
5,3
—
NO
Japón
10,2
—
7.440.000 Yenes
Nueva Zelanda Paises Bajos Reino Unido
4,9
1,7
Se financia con ingresos generales
5,5
4,1
49.297,00€
230,30€ a la semana; (complementos dependiendo del estado civil y características personales) Cantidad en función de la edad de jubilación y el estado civil Cantidad fija dependiendo de características personales Cantidad en función del estado civil y características personales
5,6
3,1
NO
5.157,6€
43,3
Suiza
6,6
4,8
NO
27.840,0 Francos
55,7
Media países BE
5,9
4,1
69,5 48,8 80,1 94,0
67,3
Fuente: (1) Disney (2004) ; (2) OECD (2015). La OCDE no recoge el gasto privado en el caso de Irlanda y Japón; (3) SSA (2012).
BOLETIN DE ESTUDIOS ECONOMICOS Vol. LXXII - N.º 222 - Diciembre 2017 (Páginas 523-539)
LA ATONÍA DE LA POLÍTICA MIGRATORIA EUROPEA: EFECTOS DE LAS DISFUNCIONALIDADES DE LA INTEGRACIÓN ECONÓMICA Y LA DINÁMICA INTERGUBERNAMENTAL THE ATONY OF EUROPEAN MIGRATION POLICY: EFFECTS OF A DYSFUNCTIONAL ECONOMIC INTEGRATION AND INTERGOVERNMENTAL DYNAMIC Ainhoa Lasa López Profesora de Derecho Constitucional. Facultad de Derecho. Universidad de Alicante RESUMEN En los últimos tres años el desafío migratorio ha emergido como una cuestión de máxima prioridad en la agenda política del establishment europeo, pero no desde una óptica proactiva de análisis riguroso de la naturaleza poliédrica del fenómeno, sino desde una necesidad unidireccional de mayor control y refuerzo de la seguridad de los países miembros de la Unión frente al aumento imparable de la presión migratoria. Paralelamente, los mecanismos temporales adoptados durante la gestión de la crisis, destacando la Decisión (UE) 2015/1601, generaron demandas de renacionalización de la política de migración europea, encabezadas por el Grupo Visegrado, que han obtenido respuesta en la Sentencia del Tribunal de Justicia de 6 de septiembre de 2017, donde se apela a la centralidad de los principios que rigen el diseño estructural de la política común de asilo, inmigración, y control de las fronteras exteriores: la solidaridad interestatal y la equidad en el reparto de las cuotas de refugiados. Con todo, el actual impasse sistémico del proceso de integración, fruto de las debilidades del modelo jurídico-político en torno al que se articula, no hace sino reproducir sus carencias más allá del vínculo económico, hasta alcanzar la sistemática de la protección internacional en la Unión. Palabras clave: Migración, vínculo económico, vínculo social. SUMMARY In the last three years, the migratory challenge has emerged as a top priority on the political agenda of the European establishment, but not from a proactive perspective of rigorous analysis of the polyhedral nature of the phenomenon, but from a unidirectional need for greater control and reinforcement of the security of the Member States of the Union in the face of the unstoppable increase in migratory pressure. At the same time, the temporary instruments adopted during the management of the migration crisis, highlighting Decision (EU) 2015/1601, generated demands for re-nationalization of migration policy, led by the Visegrad Group, which have recently received a response in the Judgment of the Court of Justice of 6 September 2017, which calls for the centrality of the principles governing the structural design of the common policy on asylum, immigration and control of
524
AINHOA LASA LÓPEZ
external borders: inter-State solidarity and the equity in the distribution of refugee quotas. However, the current systemic impasse in the integration process resulting from the weaknesses of the legal-political model around which it is articulated reproduces its shortcomings beyond the economic link to the point of reaching the European system of international protection. Key Words: Migration, economic link, social link.
“Somos una sociedad que ha olvidado la experiencia del llanto... La ilusión por lo insignificante, por lo provisional, nos lleva hacia la indiferencia hacia los otros, nos lleva a la globalización de la indiferencia” Jorge Mario Bergoglio.
I. El cénit de la crisis migratoria y la respuesta supranacional: la agenda europea de migración y la decisión (UE) 2015/1601 1.1. La paridad entre la ciudadanía europea móvil y la ciudadanía de terceros estados: el auge de la tesis restrictiva del asimilacionalismo La temática de los flujos migratorios ha sido una cuestión perenne en el devenir del proceso de integración europeo, si bien en los Tratados Constitutivos de las Comunidades Europeas se adoptaba un enfoque sectorial focalizado en la libre circulación de los factores de producción entre los países fundadores y, por ende, con un carácter marcadamente endógeno al propio proyecto y fácilmente asumible desde el punto de vista de la cesión parcial del ejercicio de prerrogativas estatales. Sin embargo, el inexorable avance del mercado común exigía no sólo tener presente la naturaleza y alcance de dicha libertad económica fundamental, sino también dotarla de máximas garantías, al punto de requerir la supresión de controles en las fronteras interiores para su efectiva realización. Este trasunto de la centralidad del mercado común y su necesaria tutela fue determinante de la adopción, en paralelo, de una política migratoria europea jalonada por la seguridad y el control como elementos centrales de la producción y contenido de la normativa de derecho secundario. Desde el método convencional de Schengen (Acuerdo, y Convenio de Aplicación (DOCE L 239 de 22.09.2000), pasando por la estructura de pilares (Tercer Pilar de Maastricht Cooperación en los ámbitos de justicia y de los asuntos de interior, Título VI), hasta su comunitarización en Ámsterdam (Título IV Espacio de Libertad, Seguridad y Justicia), y consolidación en el actual referente normativo, el Tratado de Lisboa (Título V), la narrativa europea de la política de inmigración se resume en el binomio supranacionalidad-interguberna-
LA ATONÍA DE LA POLÍTICA MIGRATORIA EUROPEA: EFECTOS DE LAS ...
525
mentabilidad materializando una configuración bicéfala que enfatiza un tratamiento de la migración marcado por la preeminencia de la soberanía estatal en competencias claves en esta materia, compartiendo la Unión, casi en su totalidad, con los Estados el resto de aspectos que atañen a una política de este tipo (Vicente Blanco (2003), Martín y Pérez de Nanclares (2003)). Esta funcionalidad descrita entre la integración económica y política en materia de inmigración, es determinante de los déficits estructurales que han acompañado la gestación de una política común de inmigración europea, donde la ausencia de interés por el vínculo económico para desarrollar normas comunes que permitan un tratamiento más garantista de los derechos de los inmigrantes regulares, ha favorecido, según la doctrina, el desarrollo de un interés común de los países miembros por priorizar el enfoque securitario (González Vega (2017)). Aun compartiendo la reflexión apuntada en cuanto al contenido dual de la política europea migratoria, entendemos que las aporías de esta construcción no están vinculadas tanto al diseño competencial de los Tratados, como al propio modelo jurídico político exégesis del proyecto europeo. De hecho, las reticencias de los Estados Miembros (EEMM) a renunciar a controlar los flujos migratorios por el impacto socio-económico en el orden interno de los flujos migratorios en general, y de la inmigración irregular, en particular, no son extrañas al discurso sostenido y agravado en las últimas décadas, a propósito del denominado turismo social. Baste recordar como en el año 2013, la propia Comisión Europea para rebajar la tensión existente acerca del impacto del ejercicio de los derechos de libre circulación y residencia en los sistemas sociales nacionales de los Estados de acogida, elaboró unas directrices para orientar a los países miembros en la aplicación efectiva de los derechos de libertad y residencia, y detectar posibles abusos en el ejercicio de la normativa (COM (2013) 837 final de 25.11.2013, «Libre circulación de los ciudadanos de la UE y de sus familias: cinco medidas claves»). A ello habría que añadir la propia jerarquización de los derechos económicos, la condicionabilidad del ejercicio pleno de la libertad de residencia a la condición de ciudadanía activa económicamente, o la clara supremacía de la libre prestación de servicios en los supuestos de conflicto con la libre circulación de trabajadores. En este sentido, es frecuente establecer un paralelismo entre la clásica distinción de derecho internacional, extranjeros y nacionales, y el tratamiento que en el Derecho de la Unión (DUE) recibe la ciudadanía euro-
526
AINHOA LASA LÓPEZ
pea y la ciudadanía de terceros Estados. Así, mientras la ciudadanía europea se configuraría como sujeto pleno activo de derechos, la ciudadanía no europea tendría condicionado el acceso al ejercicio de los derechos de la Unión al cumplimiento de una serie de condiciones que permiten regularizar su situación (Thym (2016). No obstante, esta afirmación requiere de ulteriores matizaciones. Los derechos no son absolutos, y las condiciones que modulan su mayor o menor realización son inherentes a los intereses juridificados en los textos fundamentales, en el caso de la Unión, el Derecho originario o primario, los Tratados. Esta conexión de los derechos con la decisión de sistema es una constante rastreable en la evolución de los derechos fundamentales en la historia del movimiento constitucional. Paradigmáticos, en este sentido, son los derechos del Estado liberal que pivotaban en torno a la sacralización de la propiedad, o los derechos sociales integradores del conflicto capital-trabajo del Estado social. Esta secuencia no es ajena al proyecto europeo. De hecho, la actuación europea en materia de derechos fundamentales se realiza en el ámbito del DUE. Además, los derechos fundamentales europeos tienen su origen en las propias normas de la Unión (principios generales). Y, a su vez, los derechos fundamentales reconocidos en las Constituciones nacionales son sólo una fuente de inspiración. La consecuencia fundamental de este elenco de criterios es lo que se ha venido a denominar el vínculo económico de los derechos fundamentales en el ordenamiento europeo, en la medida en que la reconstrucción de los derechos se realiza desde la perspectiva de los fines y objetivos de la Unión (Cartabia (1995)). Las libertades fundamentales de circulación y de competencia conforman el patrimonio de los derechos más importantes de la Unión. Hasta el punto de que el propio Tribunal de Luxemburgo utilizó expresamente la denominación de derechos fundamentales con respecto a las libertades económicas en general, y la libre circulación de mercancías y trabajadores en particular. En el espacio europeo el estatus de fundamental de un derecho viene determinado por su contribución al orden económico competencial. De este modo, es el propio mercado la instancia desde la que se configuran las necesidades vitales de la Unión. De ahí que la dimensión subjetiva, que configuraba a los primigenios derechos fundamentales como derechos de no injerencia del aparato público en la esfera privada, se traduce en el ordenamiento de la Unión en una prohibición a los poderes públicos de los EEMM de falsear o distorsionar la
LA ATONÍA DE LA POLÍTICA MIGRATORIA EUROPEA: EFECTOS DE LAS ...
527
dinámica del mercado interior. Esto es, se trata del derecho a participar en un mercado abierto y de libre competencia por parte de la ciudadanía de la Unión, y no del reconocimiento del componente axial de todo aspecto de la vida social basado en una composición de derechos de signo diverso. Este es el fundamento al que responden las decisiones del juez europeo que circunscribe las restricciones de los EEMM a la concesión de ayudas sociales a los ciudadanos europeos inactivos con residencia legal en el Estado de acogida a un juicio de proporcionalidad donde el acceso a la procura asistencial se supedita a la querencia efectiva de garantizar la viabilidad económica del sistema de Seguridad social de los países receptores y no poner en peligro su equilibrio financiero. Con este criterio restrictivo favorable al recorte del acceso, se elimina la clásica dimensión objetiva de los derechos fundamentales, adscrita al constitucionalismo social, que ampliaba el contenido axial de la dignidad humana al ámbito de las privaciones materiales (Lirola (2014)). Más ilustrativo de esta premisa resulta ser el criterio del juez europeo a la hora de integrar a los trabajadores europeos desplazados temporalmente para la prestación de un servicio dentro de la libre prestación de servicios y no de la libre circulación de trabajadores, sancionando una dualidad de regímenes, la del trabajador europeo del artículo 45 del Tratado de la Unión Europea (TUE) , y la del trabajador europeo del artículo 56 del Tratado de Funcionamiento de la Unión Europea (TFUE), que concluye en una segmentación del mercado laboral europeo. La clave está en que fuera de las hipótesis de movilidad de los factores de producción en las cuales está en juego el buen funcionamiento del mercado interior, el derecho fundamental e individual del ciudadano europeo a circular y residir libremente en el ámbito de la Unión se degrada a situación jurídica condicionada a la superación de una rigurosa ‘prueba de medios’, caracterizada por márgenes de discrecionalidad relevantes. Por ende, las garantías sociales instrumentales a las libertades de circulación y residencia, únicamente tienen como destinatarios aquellas formas de movilidad inmediatamente funcionales a instancias productivas (Lo Faro (2001), Pallini (2006)). El problema es que esta construcción encierra un círculo vicioso. La ciudadanía europea, sobre todo de los países de la Unión central y oriental que esgrimen su ventaja competitiva a través de una drástica reducción de los costes laborales, se ha visto forzada a emigrar, haciendo uso legítimo de un derecho a la mejora de sus expectativas vitales, hacia otros EEMM que, aunque con mejores sistemas de bienestar y condicio-
528
AINHOA LASA LÓPEZ
nes laborales, también se han visto sacudidos por los efectos de la crisis del capitalismo financiarizado que dejó sentir sus efectos en Europa en 2010. Este impacto ha generado una presión competitiva entre las fuerzas de trabajo nacionales y las de la ciudadanía móvil europea que ha sido aprovechada para ahondar en la dualización y depauperización de los mercados de trabajo del conjunto de la Unión. Una perversa disgregación que se ha declinado en términos nacionales y no supranacionales, generando la devaluación de una verdadera ciudadanía social europea. Desde esta perspectiva, sirva como referencia que, en el Brexit, no solo estuvieron presentes los discursos contrarios a la inmigración de terceros Estados, sino también a la procedente de los Estados de la Unión (Yuille (2016), Cohen (2016)). Concretamente, atribuyeron a las libertades fundamentales de la Unión el facilitar la emigración masiva de ciudadanía de otros EEMM, lo que contribuyó, a juicio de los partidarios de la salida del Reino Unido de la Unión, a la reducción progresiva y regresiva del sistema de bienestar británico. Una afirmación alentada por las propias instituciones de la Unión. Véase al respecto el cuestionable relato del peligro de sostenibilidad de los sistemas nacionales de seguridad social por causa de flujos de trabajadores de gran escala, para justificar tratos discriminatorios en el acceso a prestaciones sociales en el Reino Unido por trabajadores de otros EEM, realizado en la Decisión de los Jefes de Estado o de Gobierno, reunidos en el seno del Consejo Europeo, relativa a un nuevo régimen para el Reino Unido en la Unión Europea (DOUE CI 69 de 23.2.2016). Estos condicionantes a la prohibición de discriminación de la ciudadanía de la Unión han terminado por reproducir una asimilación en la categoría de inmigrantes entre la ciudadanía europea y los nacionales de terceros países. Así las cosas, de forma paralela al debate en torno al turismo social, se ha desarrollado en la Unión una vergonzosa narrativa de criminalización de la pobreza y odio a los inmigrantes europeos y de terceros países, y sus múltiples dimensiones, refugiados, ciudadanía europea no activa económicamente, migrantes económicos, apátridas. La graduación de derechos entre migrantes regulares e irregulares también está presente en el régimen de derechos articulados en torno a la conjugación derecho de residencia-igualdad de trato, permeabilizando la centralidad del vínculo económico que define el modelo jurídico político del proyecto europeo (Martín (2014)). Ni siquiera el ascenso imparable de fuerzas políticas de extrema derecha en los EEMM o la tragedia humanitaria del Mediterráneo ha servido
LA ATONÍA DE LA POLÍTICA MIGRATORIA EUROPEA: EFECTOS DE LAS ...
529
de revulsivo para la ruptura de esta estrategia/visión jurídico-política dominante. Sirva de ejemplo la Agenda Europea de Migración (COM (2015) 240 final) presentada por la Comisión tras los naufragios masivos de abril de 2015, donde la atención se centra en el refuerzo de la vigilancia junto con propuestas de flexibilización para la captación de trabajadores migrantes altamente cualificados. O la Decisión (UE) 2015/1601, donde la naturaleza imperativa del mecanismo de reubicación provisional es ilustrativa de los peligros de la narrativa de la solidaridad intergubernamental imperante en materia de protección internacional. 1.2. La Agenda Europea de Migración: aspectos clave Con la finalidad de dar una respuesta integral a la migración y sus variables a través de una estrategia propiamente supranacional que combina acciones y medidas a corto y largo plazo, la Agenda representa la respuesta político-institucional europea al reto migratorio, especialmente acuciante en los Estados de primera línea. Vertebrada a lo largo de cuatro pilares motivados por una política común migratoria mejorada, en particular: – Reducir los incentivos a la migración irregular y proteger las fronteras exteriores (primer y segundo pilar): ahondando en los motivos desplazamiento irregular y forzado de terceros países desde el enfoque cooperativo con los países de origen y de tránsito, vía funcionarios de enlace europeos en materia de inmigración en las delegaciones de la UE en los países clave (pp. 9-10); luchando contra traficantes y tratantes a través de la asociación con terceros países y la asistencia a las autoridades de los países miembros en aras a intensificar las acciones contra las redes delictivas de traficantes mejorando la ejecución y aplicación de la Directiva 2009/52/CE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 18 de junio de 2009, por la que se establecen normas mínimas sobre las sanciones y medidas aplicables a los empleadores de nacionales de terceros países en situación irregular (DO L. 168 de 30.06.2009) (pp. 10-11); supervisando la aplicación de la Directiva 2008/115/CE, de 16 de diciembre de 2008, relativa a normas y procedimientos comunes en los Estados miembros para el retorno de los nacionales de terceros países en situación irregular ( DO L 348 de 24.12.2008) (pp. 11-12), y modificando las bases jurídicas de la Agencia Europea para la Gestión de la Cooperación Operativa en las Fronteras Exteriores de los EEMM de la UE, más conocida como Frontex, para reforzar sus funciones en materia de retorno (pp. 12-14).
530
AINHOA LASA LÓPEZ
Estos dos pilares dirigidos al fortalecimiento de la vigilancia y control de las fronteras exteriores ha tenido respuesta legislativa en el Reglamento (UE) 2016/1624 del Parlamento Europeo y del Consejo de 14 de septiembre de 2016 sobre la Guardia Europea de Fronteras y Costas, por el que se modifica el Reglamento (UE) 2016/399 del Parlamento Europeo y del Consejo y por el que se derogan el Reglamento (CE) nº 863/2007 del Parlamento Europeo y del Consejo, el Reglamento (CE) nº 2007/2004 del Consejo y la Decisión 2005/267/CE del Consejo (DO L 251/1 de 16.9.2016). La finalidad de la norma de derecho secundario es la consecución de una gestión integrada de las fronteras exteriores que permita una intensificación de las labores de control fortaleciendo el papel de Frontex. Sobre la base del artículo 77 del TFUE “instaurar progresivamente un sistema integrado de gestión de las fronteras exteriores”, se revela especialmente eficaz atribuir a esta Agencia un papel más activo para la intensificación de los controles, y, reforzado en materia de retorno. Esta ampliación de funciones trata de equilibrarse contemplando un mecanismo de denuncia por vulneración de derechos fundamentales en las operaciones promovidas por la misma (artículo 72 del Reglamento). – Una política común de asilo sólida, y una nueva política de migración legal (tercer y cuarto pilar): los objetivos principales son elaborar un nuevo proceso de seguimiento sistemático para vigilar la puesta en práctica y aplicación de la normativa sobre asilo, y el refuerzo de la confianza mutua (p. 14); priorizar la transposición y aplicación práctica de la Directiva 2013/32/UE, de 26 de junio de 2013, sobre procedimientos comunes para la concesión o la retirada de la protección internacional (DO L 180 de 29.6.2013), y la Directiva 2013/33/UE, de 26 de junio de 2013, por la que se aprueban normas para la acogida de los solicitantes de protección internacional (DO L 180 de 29.6.2013), cuando se examine la apertura de procedimientos de infracción; reforzar el Sistema Europeo Común de Asilo (SECA) para evitar potenciales abusos, y las disposiciones relativas a los países de origen seguros contemplados por la Directiva 2013/32/UE; revisar el Reglamento (UE) nº 604/2013, de 26 de junio de 2013, por el que se establecen los criterios y mecanismos de determinación del Estado miembro responsable del examen de una solicitud de protección internacional presentada en uno de los Estados miembros por un nacional de un tercer país o un apátrida (DO L 180 de 29.6.2013). La finalidad es una distribución más equitativa de solicitantes de asilo entre los EEMM (pp. 14-16). Finalmente, en la búsqueda de una mano de obra exterior competitiva y cualificada con capacidad de
LA ATONÍA DE LA POLÍTICA MIGRATORIA EUROPEA: EFECTOS DE LAS ...
531
cubrir las carencias de sectores claves en países de la Unión como las ciencias, la tecnología, la ingeniería y la asistencia sanitaria, se propone revisar el régimen de aplicación de la Directiva 2009/50/CE, de 25 de mayo de 2009, relativa a las condiciones de entrada y residencia de nacionales de terceros países para fines de empleo altamente cualificados (DO L 155 de 18.6.2009), comúnmente conocida como Directiva sobre la tarjeta azul (pp. 17-18). Por lo que respecta a las deficiencias del sistema de Dublín, especialmente visibles ante una presión migratoria continuada, se ha cuestionado la eficacia del principio de responsabilidad del examen de las solicitudes de asilo del Estado miembro de la primera llegada. Esto ha desembocado en la Propuesta de Reglamento del Parlamento Europeo y del Consejo por el que se establece un mecanismo de reubicación de crisis y se modifica el Reglamento (UE) nº 604/2013 (COM (2015) 450 final de 9.9.2015). Los aspectos principales de esta propuesta se concretan en añadir a Dublín III una Sección VII, “Mecanismo de reubicación de crisis”, y el reconocimiento de excepciones al principio de responsabilidad de examen de las solicitudes de asilo contemplado por el apartado 1 del artículo 3. En su lugar, la propuesta establece para circunstancias de crisis bien definidas, un régimen de reparto obligatorio para determinar la responsabilidad de examinar las solicitudes. A ello habría que añadir falta de convergencia en lo que respecta a las decisiones por las que se concede el estatuto de refugiado (que se otorga a personas que huyen de la persecución) o el estatuto de protección subsidiaria (que se otorga a personas que huyen del riesgo de daños graves, incluidos los casos de conflictos armados) a los solicitantes que proceden de un país de origen determinado. Así como también, las reticencias de ciertos países de la Unión a incorporar a sus derechos internos la Directiva 203/32/UE sobre procedimientos de asilo, y la Directiva 2013/33/UE sobre las condiciones de acogida, que merma la convergencia de los sistemas nacionales de asilo. Deficiencias que terminan por alentar y agravar movimientos secundarios que buscan, en palabras de la Comisión, un “asilo a la carta” (COM (2016) 197 final, de 6.04.2016). Con relación a la Directiva sobre la tarjeta azul, en junio de 2017, la Comisión de Libertades Civiles, Justicia e Interior del Parlamento Europeo, respaldó la iniciativa de revisar, flexibilizando, el régimen de criterios de permiso de trabajo para inmigrantes altamente cualificados, entre otros, las condiciones para su concesión, tramitación burocrática y requisitos de cualificación.
532
AINHOA LASA LÓPEZ
Al margen de estas medidas, la Agenda también preveía acciones cortoplacistas inmediatas para dar solución temporal a las llegadas masivas en el seno de la UE, principalmente, un mecanismo provisional de reubicación a la espera de la futura adopción de un régimen de reubicación obligatorio y de activación automática para distribuir a las personas manifiestamente necesitadas de protección internacional dentro de la UE a raíz de una afluencia masiva. Este se ha materializado en la Decisión (UE) 2015/1601 del Consejo de 22 de septiembre de 2015, por la que se establecen medidas provisionales en el ámbito de la protección internacional en beneficio de Italia y Grecia (DO L 248/80 de 24.9.2015). Antes de pasar a evaluar los contenidos principales de la Decisión, procede señalar que no será objeto de comentario la Declaración Unión Europea-Turquía (comunicado de prensa nº. 144/16 del Consejo Europeo), dada su consideración de acuerdo internacional celebrado por los EEMM por el Tribunal General de la UE (Autos de 28 de febrero de 2017, Asuntos T-192/16, T-193/16 y T-257/16 NF, NG y NM/Consejo Europeo). A pesar de lo cuestionable del pronunciamiento, y de las controversias jurídicas y políticas que suscita, entre otras, la base jurídica de participación de las instituciones europeas en su aplicación, las actuaciones de la Comisión para la aplicación de la Declaración desde su entrada en vigor el 20 de marzo de 2016 (González Vega (2016)), o la subordinación de los EEMM a la estrategia oportunista de la presión coercitiva de la migración ejercida por Hungría, que cristalizó en un consenso, sin precedentes, de los entonces 28 EEMM (Greenhill (2016)). 1.3. La Decisión (UE) 2015/1601 y los recursos de Hungría y República Checa: entre la solidaridad vinculante y la solidaridad voluntaria Como acabamos de señalar, la Decisión 2015/1601 es una medida provisional de reubicación obligatoria forzada por los flujos migratorios inéditos de julio y agosto de 2015, en las Repúblicas de Italia y Grecia Frente al mecanismo de reubicación voluntario de 40000 personas creado por la Decisión 2015/1523 (DOUE 2015, L 239) para dar respuesta a la afluencia de migrantes en 2014, y durante los primeros meses de 2015. El carácter provisional de la decisión es indicativo de las limitaciones ratione temporis, personae y materiae que la acompañan. En primer lugar, el acto no legislativo tiene una vigencia temporal de 2 años; en segundo lugar, afecta a un número limitado de 120.000 nacionales de
LA ATONÍA DE LA POLÍTICA MIGRATORIA EUROPEA: EFECTOS DE LAS ...
533
algunos países terceros contemplados en el apartado 2 del artículo 3 de la Decisión, que han presentado solicitudes de protección internacional en Grecia o Italia entre el 24 de marzo de 2015 y el 26 de septiembre de 2017. En tercer lugar, excepciones concretas y temporales al SECA, en lo referente al principio de Estado responsable de examinar las solicitudes de protección internacional, y las fases del procedimiento, plazos incluidos, del Reglamento (UE) nº 604/2013; y al consentimiento del solicitante de protección internacional previsto por el Reglamento (UE) nº 516/2014 (Considerando 23). Sin perjuicio de la plena vigencia de las disposiciones relativas a: la obligación de los EEMM que proceden al traslado de afrontar los costes necesarios para trasladar a los solicitantes al Estado miembro de reubicación; la cooperación para el traslado entre los EEMM; la transmisión de la información a través de la red de comunicación electrónica DubliNet (Considerando 23); la reagrupación familiar, la protección especial de los menores no acompañados y la cláusula discrecional por razones humanitarias (Considerando 24); las garantías jurídicas y procesales como el deber de información a los solicitantes del procedimiento de reubicación, y de notificación de la decisión de reubicación, el derecho a un recurso efectivo contra la decisión de reubicación (Considerando 35); los derechos y garantías relacionados con las necesidades especiales de acogida de los solicitantes y de procedimiento (Considerando 36); el deber de información de las condiciones en las que los solicitantes pueden entrar y permanecer legalmente en otro Estado miembro, parejo a las obligaciones de información de los beneficiarios de protección internacional (Considerando 40). Esta combinación de excepcionalidad-temporalidad tiene como finalidad asegurar la coherencia del acervo del SECA, y su adecuado funcionamiento a pesar de la naturaleza coyuntural de la Decisión. Con todo, la singularidad que acompaña a la Decisión, establecer un mecanismo de reubicación basado en la asignación de contingentes a los EEMM con carácter obligatorio, frente a la voluntariedad vigente en este tipo de cuestiones no exentas de una impronta políticamente sensible, fue determinante de la interposición de sendos recursos de anulación por la República Eslovaca y Hungría contra el Consejo de la Unión, que han sido desestimados por el Tribunal de Luxemburgo en sentencia del 6 de septiembre de 2017 (Asuntos acumulados C-643/15 y C-647/15. Sentencia, ECLI:EU:C:2017:631). Estos dos países miembros integran, junto con Polonia y República Checa, el denominado Grupo de Visegrado, que ha expresado una renun-
534
AINHOA LASA LÓPEZ
cia pertinaz a la mejora de los mecanismos supranacionales en materia de protección internacional. Curiosamente, este Grupo manifestó su rechazo explícito a las acusaciones de fraude en el ejercicio de los derechos de libre circulación y residencia por sus nacionales (contenidas en la carta enviada por Austria, Alemania, Holanda y Gran Bretaña a la Presidencia irlandesa de la Unión en abril de 2013) vindicando la igualdad de todos los ciudadanos de la Unión. Una proclama que contrasta con su reiterado incumplimiento del principio rector de solidaridad que rige las políticas de la Unión sobre controles en las fronteras, asilo e inmigración. Centrándonos en el contenido de los recursos, básicamente, el principal nudo gordiano consiste en dilucidar la adecuación del artículo 78.3 TFUE, como base jurídica para adoptar la Decisión, y de ser así, si esta ha respetado el principio general de proporcionalidad de rango constitucional en el DUE. Respecto a los motivos de inadecuación argüidos, se concretan en el contenido de la Decisión que cuestionaría su naturaleza de acto no legislativo, al afectar de forma vinculante a actos legislados en vigor como el Reglamento Dublín III o Reglamento (UE) nº 604/2013, y, por ello, se habría eludido el procedimiento legislativo ordinario contemplado en el artículo 78.2 TFUE; y, en la falta de concurrencia del presupuesto de hecho habilitante que exige el citado artículo 78.3 TFUE, “existencia de una situación de emergencia caracterizada por la afluencia repentina de nacionales de terceros países”, para la adopción de las medidas provisionales del citado precepto. El juez europeo haciendo suyas las Conclusiones del Abogado General Yves Bot, presentadas el 26 de julio de 2017 (ECLI:EU:C:2017:618), adopta el argumento del enfoque sistémico-formal seguido en la clasificación tipológica de actos legislativos y actos no legislativos, rechazando la tesis material o de contenido sostenida por los promotores de los recursos. Entendiendo que “debe considerarse que las medidas que pueden adoptarse sobre la base del artículo 78.3 TFUE, deben calificarse de “actos no legislativos”, dado que no se adoptan de conformidad con un procedimiento legislativo” (apartado 66). A mayor abundamiento, esta interpretación que niega a la Decisión la calificación de acto legislativo se refuerza a tenor del alcance expansivo de la noción “medidas provisionales” contempladas por la disposición de derecho originario. En este sentido, frente a la pretensión de los demandantes, las medidas provisionales no pueden circunscribirse a medidas de acompañamiento de un acto legislativo adoptado sobre la base del artículo 78.2 TFUE. Al contrario, procede una
LA ATONÍA DE LA POLÍTICA MIGRATORIA EUROPEA: EFECTOS DE LAS ...
535
interpretación en sentido lato cuyo único límite será el propio carácter coyuntural o provisorio de la medida en cuestión, de manera que no se dirijan a inaplicar, sustituir o modificar de manera indefinida disposiciones incluidas en actos legislativos adoptados con arreglo al artículo 78.2 TFUE (apartados 71-81). En lo que atañe a la inobservancia del principio de proporcionalidad, dos son los aspectos examinados para verificar si se aceptan las tesis de los recurrentes: por una parte, la idoneidad de la Decisión para conseguir el objetivo perseguido. La República Eslovaca alega que son las carencias estructurales de los sistemas de asilo griego e italiano la verdadera causa de la presión que soportan estos sistemas, y no la existencia de una situación de emergencia sobrevenida. Al respecto precisar que, al margen de que el artículo 8.3 de la Decisión impugnada obliga a Italia y Grecia a corregir los déficits de sus sistemas de asilo, en particular, en materia de refuerzo de la capacidad, de la calidad y de su eficacia, so pena de suspender temporalmente el acto, el Tribunal de Luxemburgo declara que “el mecanismo de reubicación que establece la Decisión impugnada forma parte de un conjunto de medidas destinadas a aliviar la carga soportada por estos dos Estados miembros (...), por lo que la idoneidad de dicho mecanismo (…) deber ser entendida en el marco del conjunto de medidas del que forma parte (apartado 215). Entre estas medidas: el programa europeo de reasentamiento de 22504 personas necesitadas de protección internacional, acordado el 20 de julio de 2015 por los EEMM y los Estados asociados al sistema derivado de aplicación del Reglamento Dublín III; la citada Decisión 2015/1523; la instalación de puntos críticos o hotspots en Italia y Grecia, donde agencias de la Unión con competencias en materia de asilo y expertos de los EEMM trabajan con las autoridades nacionales y locales para ayudar a los países miembros afectados a cumplir con las obligaciones de control, identificación, registro de declaraciones y toma de impresiones dactilares, exigidas por el DUE (Apartado 218). Por otra parte, sobre el carácter necesario de la Decisión a la vista del objetivo que pretende alcanzar, el juez europeo legitima la adopción de este mecanismo de reubicación obligatorio respaldando la apreciación del Consejo de considerar que la situación reinante en julio y agosto de 2014 justificaba el carácter imperativo del mecanismo (apartados 253256). Del conjunto de apreciaciones del TJUE se desprende que las distintas lecturas de la solidaridad como fundamento del artículo 78.3 TFUE,
536
AINHOA LASA LÓPEZ
condicionan su potencial alcance y resultados. Así, a la solidaridad imperativa dotada de autonomía y de carácter vinculante que vertebra la Decisión 2015/1601, se contrapone una solidaridad libremente consentida o consensuada y de carácter voluntario que permite flexibilizar y atemperar las garantías y tutelas de la protección internacional adoptadas en el espacio supranacional europeo, como la que acompaña a la Decisión 2015/1523. Esta divergencia pone de relieve que la solidaridad como valor y principio es una solidaridad, en ocasiones, desarmada, desprovista de mecanismos de tutela y garantía que permitan un reforzamiento de su aplicación al elenco de políticas contempladas por el Título V, Capítulo 2, del TFUE, dedicado al espacio de libertad, seguridad y justicia. La alta discrecionalidad política que acompaña su mayor o menor eficacia y operatividad práctica demuestra su fragilidad y vulnerabilidad frente al variable contexto político nacional de los EEMM, donde las lecturas en clave nacional del reto migratorio y sus efectos terminan por trasladarse a la Unión adoptando, en ocasiones, un lenguaje remozado por un claro sesgo estigmatizador hacia el emigrante y sus diversas idiosincrasias: desde la prevención del asylum shopping, como si los solicitantes de protección internacional actuaran con la racionalidad del cálculo económico buscando el foro de protección de conveniencia, hasta la asimilación de terrorismo y migración, legitimando el factor de la coerción hacia lo extranjero con la finalidad de criminalizar al inmigrante. II. Supranacionalidad vrs. intergubernamentabilidad: ¿ciudadanía inclusiva o nacionalidad excluyente? En las últimas décadas el proyecto europeo ha experimentado los embates de crisis de origen, en principio, diverso: crisis de la eurozona, crisis institucional, crisis migratoria; pero con un denominador común, atribuir sus causas a las propias deficiencias estructurales del proyecto. La reacción la encontramos en el Libro Blanco sobre el Futuro de Europa, Reflexiones y escenarios para la Europa de los Veintisiete en 2025 (COM (2017) 2025 de 1 de marzo de 2017). Por primera vez, el Presidente de la Comisión, Jean-Claude Juncker, deja abierta la posibilidad a una desintegración paulatina del proyecto de integración manteniendo el acquis comunitario del vínculo económico. En los cinco escenarios descritos en el documento, y por lo que aquí interesa, la política migratoria se debate entre mantener su actual marco común; renunciar a una política única en materia de migración; intensi-
LA ATONÍA DE LA POLÍTICA MIGRATORIA EUROPEA: EFECTOS DE LAS ...
537
ficar su avance en ámbitos como seguridad y justicia, pero circunscrito a un grupo de países miembros; hacer menos, pero de forma más eficiente; o avanzar conjuntamente en la cooperación sistemática en la gestión de fronteras, las políticas de asilo y la lucha contra el terrorismo. De acuerdo con este enfoque, dos de los escenarios convergen con la opción de la descentralización flexible que combina los niveles de supra e intergubernamentabilidad en un nuevo sistema que parta de la unidad en determinadas materias comunes, pero respetando la diversidad, esto es, integrando las dinámicas de supranacionalidad y libertad de acción de los EEEMM (Escenario 3 (Los que desean hacer más, hacen más), y Escenario 4 (Hacer menos, pero de forma más eficiente)). En paralelo, el primero de los escenarios, Seguir Igual, y el quinto, Hacer mucho más conjuntamente, sitúan la cuestión de la inmigración a medio camino entre la actual bicefalia que acompaña la política migratoria o una de signo más cooperativo, si bien circunscrita a la decisión del sistema. Es difícil aventurar cuál de las cinco opciones terminará por afianzarse, aunque el avance imparable de los movimientos de extrema derecha, en cada vez más EEMM, puede decantar la balanza hacia seguir igual o, en el peor de los escenarios posibles, acabar con la política común migratoria. Ciertamente, los resultados de las elecciones al Parlamento alemán, que conocimos el pasado 25 de septiembre, arrojan un panorama desolador. Alternativa por Alemania (AfD), se ha alzado como la tercera fuerza más votada del Bundestag. Su discurso antiinmigración se suma al sostenido por el Partido de los Daneses, segunda fuerza política en Dinamarca, Amanecer Dorado en Grecia, Fidesz que gobierna en Hungría, o el Frente Nacional en Francia. La crisis de los refugiados, unida a la previa de la Gobernanza Económica Europea (GEE), ha servido como catalizador para reforzar e impulsar el acceso de estas formaciones a los parlamentos nacionales. El actual riesgo de fragmentación del proceso europeo requiere que la solución provenga del mismo ámbito que, presuntamente, la generó, la UE. La recuperación de los espacios nacionales en la política migratoria es una propuesta llamada al fracaso. Las formulaciones que apuestan por una flexibilidad controlada o descontrolada de la dimensión migratoria europea que consiste, básicamente, en dejar en manos de cada Estado miembro la decisión de avanzar en la integración positiva de los nacionales de terceros Estados, no hace sino confirmar la inconsistencia de estas teorizaciones. Sobre todo, porque ha sido la escasa implicación y la nula coordinación interestatal la que ha generado la concepción de la
538
AINHOA LASA LÓPEZ
Gobernanza de la migración como una expresión estéril, y la que ha fomentado la consideración de las cuestiones migratorias y sus efectos como aspectos que solo competen a los gobiernos nacionales. El enaltecimiento de la prerrogativa estatal como pilar de la futura política migratoria europea no hará sino redundar en el retroceso de la solidaridad interestatal. La migración es un reto que trasciende a los Estados, sirva de paradigma la Decisión 2015/1601. Sin embargo, el enfoque ha de ser distinto al adoptado hasta el momento. El Estatuto de ciudadanía de la Unión ya ha revelado sus carencias cuando los EEMM, amparándose en el colapso de las economías del euro, introdujeron limitaciones a la libre circulación por motivos económicos, a pesar de la taxativa prohibición de la normativa de derecho derivado. Las libertades económicas revelaron sus asimetrías materializadas en una suerte de jerarquía de derechos condicionada a la suficiencia de la “civitas oeconomicus” europea, y no de la civitas social europea. Estos parámetros del “market citizen” han permeabilizado la gobernanza migratoria en la Unión en términos generales. Esta simbiosis ha terminado por generar un relato ambiguo donde ciudadanía europea móvil y nacionales de terceros Estados se integran en un todo, inmigrantes, con connotaciones de externalidades negativas. La cuestión entonces es, ¿debe Europa continuar con un diseño jurídico normativo e institucional de gestión de los flujos migratorios basado en premisas propias de modelos de gestión estatales? O, por el contrario, ¿debe Europa construir desde otras bases un verdadero Estatuto de Ciudadanía “Social” Inclusivo? Este último enfoque implicaría una desestatalización del concepto de ciudadanía basado en el incremento de las garantías de los derechos de la ciudadanía europea y de terceros Estados que favorezcan su integración social. Esta última ha de conectarse a derechos que no condicionen la igualdad de trato a las capacidades económicas de la ciudadanía, sino a su condición de sujetos de derechos más allá de las libertades económicas, que tutelen su dimensión objetiva pareja al ámbito de las necesidades materiales. Una alternativa que conllevaría, a su vez, la ruptura de los actuales principios estructurales que sustentan a la Unión. III. Bibliografia CARTABIA, M. (1995): Principi inviolabili ed integrazione europea, Ed. Giuffré, Milán, p. 42.
LA ATONÍA DE LA POLÍTICA MIGRATORIA EUROPEA: EFECTOS DE LAS ...
539
COHEN, D. (2016): “Brexit: a crisis long in the making”, Social Europe, https://www.socialeurope.eu/2016/07/brexit-crisis-long-making/ (último acceso de 01.10.2017). GONZÁLEZ VEGA, J.A. (2016): “El marco jurídico internacional y europeo de acogida de los refugiados y la incidencia de la declaración UE – Turquía”, en La crisis de las personas refugiadas y su impacto sobre la UE Causas, impactos, asilo, políticas de inmigración, asilo, marco jurídico, AAVV. Ed. EuroBasque, Vitoria, pp. 179-186. —(2017): “Mitos y mistificaciones: la Unión Europea y la protección internacional (A propósito de la “crisis de los refugiados”), Revista de Derecho Comunitario Europeo, Nº. 56, pp. 53-55. GREEHILL, K. M. (2016): “Open arms behind barred doors: fear, hypocrisy and policy schizophrenia in the European migration crisis”, European Law Journal, vol. 22, Nº. 3, pp. 325-332. LIROLA DELGADO, I. (2014): “Derecho de residencia de los ciudadanos de la Unión y prestaciones sociales en tiempos de crisis: ¿Hacia un planteamiento casuístico y ambiguo de la solidaridad entre los Estados miembros?”, Revista de Derecho Comunitario Europeo, Nº. 49, pp. 733-766. LO FARO, A. (2001): “Diritti sociali e libertá economiche del mercato interno: considerazioni minime in margine ai casi Laval e Viking”, Lavoro e Diritto. Nº. 8, p. 71. MARTÍN MARTÍNEZ, M. M (2014): “Límites a la libre circulación de personas en la UE por razones de orden público, seguridad o salud pública en tiempos de crisis: una revaluación a la luz de la jurisprudencia del TJUE”, Revista de Derecho Comunitario Europeo, Nº 49, pp. 768-770. MARTÍN y PÉREZ DE NANCLARES, J. (2003): “La inmigración en la Unión Europea: la difícil configuración de una política de inmigración”, Revista de Derecho de la Unión Europea, Nº. 5, pp. 83-86. PALLINI, M. (2006): “Il caso Laval–Vaxholm: il diritto del lavoro comunitario ha giá la sua Bolkestein”, Rivista Italiana de Diritto del Lavoro, vol. II, pp. 239-249. THYM, D. (2016): “`Citizens´ and `Foreigners´ in EU Law. Migration Law and its cosmopolitan outlook”, European Law Journal, vol. 22, Nº. 3, pp. 296-306. VICENTE BLANCO, D-J. (2003): “Una regulación integral de la inmigración para Europa”, Revista de Derecho de la Unión Europea, Nº. 5, pp.112-113. YUILLE, M. (2016): “Dealing with immigration: from poison to progress”, Social Europe, https://www.socialeurope.eu/2016/08/immigration-poison-progress/ (último acceso de 01.10.2017).
BOLETIN DE ESTUDIOS ECONOMICOS Vol. LXXII - N.º 222 - Diciembre 2017 (Páginas 541-561)
THE REFUGEE “EU-TURKEY DEAL”. THE ETHICS OF BORDER POLITICS EL “ACUERDO UE-TURQUÍA" SOBRE REFUGIADOS. LA ÉTICA DE LA POLÍTICA DE FRONTERAS Georgiana Turculet(*) PhD candidate at Central European University Marie Curie Fellow for Integrim SUMMARY As of March 2016, Europe (EU) deports most Syrian refugees approaching its Southern shores in search of a safe haven on a “fast track procedure” to Turkey. The EU and Turkey sealed what is commonly called the “EU-Turkey Deal”. Turkey already hosts the highest number of refugees in the world, but by accepting to host even more asylum seekers, it receives economic and political concessions. In this paper I argue that the deal is part of a larger paradigm, the paradigm of permanency, which replaces the previous one of temporariness. States started seeking long term solutions, instead of short term ones, in view of the fact that the protracted limbo into which Syrian refugees are plunged forces asylum seekers to challenge borders, and seek entry. Movement en masse will not stop, as the appalling images of the 2015 “Summer of Migration” showed, given that the return of refugees to Syria in the foreseeable future is not plausible; the ongoing war wrought massive destruction in most parts of the country. I further argue that only by assessing whether it is ethical for the EU to actively refuse permanency of a people on its soil, by paying off others to host them, can we evaluate whether the current politics of borders, within which the EU-Turkish deal is sealed, are morally and politically sustainable. Keywords: EU-Turkey deal, ethics, refugees, Syria, displacement, border politics. RESUMEN A partir de marzo de 2016, Europa (UE) deporta a Turquía a la mayoría de los refugiados sirios que se acercan a sus costas en busca de un refugio seguro mediante un “procedi-
(*) The research leading to these results has received funding from the European Union’s 7th Framework Programme (FP7/2007-2013) under grant agreement n° 316796. An earlier version of this paper was written while I was a Marie Curie Fellow at the Migration Research Center Mirekoc and the Department of International Relations at Koc University, Istanbul, Turkey. I am grateful to my colleagues in the INTEGRIM network for challenging and benefitting my philosophical approach from a multidisciplinary perspective. Special gratitude goes to Iulius-Cezar Macarie, Tina Magazzini, Agnese Lace, Reinhard Schweitzer, Amandine Desille, Davide Gnes, Franz Gustav Buhr, Shannon Damery, Bjarney Friðriksdóttir, Kingsley Madueke, Stefano Piemontese, Jil Ahrens, Claudia Paraschivescu, Sahizer Samuk, Celine Cantat.
542
GEORGIANA TURCULET
miento rápido”. La UE y Turquía han firmado lo que se conoce comúnmente como el “Acuerdo UE-Turquía”. Turquía ya alberga el mayor número de refugiados del mundo, pero al haber aceptado acoger a un número aún mayor de solicitantes de asilo, recibe concesiones económicas y políticas. En este artículo sostengo que el acuerdo es parte de un paradigma más amplio, el paradigma de la permanencia, que reemplaza al anterior paradigma de temporalidad. Los Estados comenzaron a buscar soluciones a largo plazo en lugar de soluciones a corto plazo ante el hecho de que el limbo prolongado al que se aboca a los refugiados sirios obliga a los solicitantes de asilo a desafiar fronteras para lograr entrar. La llegada masiva no se detendrá, como mostraban las desoladoras imágenes del “verano de los refugiados” de 2015, dado que el retorno de los refugiados a Siria en un futuro cercano no resulta muy plausible; la situación de guerra continua ha provocado la destrucción masiva de gran parte del país. Además, argumento que sólo si hacemos una valoración de si es ético que la UE rechace activamente la permanencia de un pueblo en su territorio, pagando a otros para que los acojan, podremos entonces evaluar si la política fronteriza actual dentro de la cual se ha firmado el acuerdo UE-Turquía es moral y políticamente sostenible. Palabras clave: Acuerdo UE-Turquía, ética, refugiados, Siria, desplazamiento, política fronteriza.
1. The “refugee crisis” in Europe and neighboring region The humanitarian crisis Europeans witnessed in TV reports and frequent powerful media images in recent years, most starkly in the ‘2015 long summer migration’, (Kasparek & Speer 2015), vividly exposed the intra-European lack of cooperativeness in ensuring refugee protection. The European Union (EU) owes refugees protection and single European states owe each other1 support in following up on this duty together (Owen, 2016). Despite the fact that all EU countries are signatories of the ‘1951 Refugee Convention’,2 Europe failed to offer adequate humanitarian protection to refugees, partly because Europe’s promise of ’solidarity’3 among states went unfulfilled. There are therefore two 1 The general argument I am drawing from is that all states owe some other states collaboration and taking some “fair-share” responsibility towards refugees, who are owed protection by the international community as a whole (Owen, 2016). Here, for the purpose of the argument, I only point to what EU states owe one another in the circumstance in which, given the geographical proximity of Europe to the war, Europe is called to direct action in the face of mass displacement of people. 2 http://www.unhcr.org/1951-refugee-convention.html As of today the war lasted for over 6 years. 3 Migration is one such issue, similarly to climate change, of a transnational nature, which no state can afford facing alone. No argument would justify the lack of cooperation in this situation, especially in view of the declared values of the European Commission: “The starting point of the Commission’s work was the concept of ‘solidarity and strength.’ European solidarity is a prerequisite for the inner cohesion of the EU, and strength is required to preserve the ‘European way of life’ in a globalized world with its rapidly changing balance of power.” (p. 6) https://www.boell.de/sites/ default/files/Solidarity.pdf
THE REFUGEE “EU-TURKEY DEAL”. THE ETHICS OF BORDER POLITICS
543
mutually dependent factors of the crisis: Europe failing to reach a fair agreement amongst states to share the duty of protection, thus failing as a union, and to different degrees, each state failing to address the humanitarian demand. Refugees − unwilling to remain in Turkey, and with the country offering protection to most refugees in the world, hosting around two million Syrians in 2015, and up to three million by 2017 − started taking dangerous roads towards Europe. The highest numbers reaching European Mediterranean shores were observed in 2015 (around 800,000 persons)4; thousands of people, including children, have lost their lives in some of these perilous trips on dangerous vessels. These powerful and appalling images have been dubbed by media5 the ‘2015 refugee crisis’, and often the ‘migration crisis’. “Expressing alarm at the situation, UNHCR reported that 3,740 lives had been lost so far in 2016, just short of the 3,771 reported for the whole of 2015.”6 The first term indicated that those crossing are refugees;7 the latter instead that they are economic migrants,8 distinguishing therefore in the public eye between reasons that motivated their unsafe crossing to reach Europe, as well as suggesting that the policy responses of European states should be designed as a differentiated manner, given this distinction. Admitting refugees is a duty, whereas migrants it is not, or less so. Close scrutiny shows that from a moral perspective, the distinction between refugees and economic migrants is rather spurious, if this argument is instrumentalized to define that those falling in the former category “entitled to’ protection and rescuing, but not the latter. De facto, whether a person arriving in such a condition of risk and desperate need to undertake a deadly sea voyage with her children does so because she is escaping famine or bombs is an arbitrary and morally irrelevant difference.
See Hess S. (forthcoming), Report by IOM (2016) Also academics, international organizations, etc. The language of ‘refugee crisis’ is present in all the material I reference in this paper in the described terms. 6 http://www.unhcr.org/afr/news/latest/2016/10/580f3e684/mediterranean-death-toll-soars2016-deadliest-year.html 7 In this paper I adopt the narrow conception of ‘refugee’, as stipulated by the Refugee Geneva Convention, also commonly called in the migration literature ‘Convention refugees’. (see footnote above). But I accept that wider definitions are more appropriate, see Miller 2016. 8 Economic migrants are instead persons who cross international borders in search of opportunities, which they generally (severely) lack in their place of origin. They, however, do not escape threats that are typically understood under the term ‘refugee’, e.g. political persecution. 4 5
544
GEORGIANA TURCULET
We would not agree to doctors picking the patients he assists among some equally in need on grounds of the causes of their illnesses. Whatever the illness, the patient should be assisted, unless impossible. Therefore, if a doctor should not get to pick to treat only the patients who display one type of medical emergency over another, states should also not get to pick who to ‘rescue’ (grant entry and assist), although, in both cases, the doctor and the state cases in question, priority should be offered to the most vulnerable and most urgent in need,9 independently of the cause of their plight. Politically, however, the ‘refugee crisis’ is a misleading term and further enforced by the powerful images of refugees approaching border states on foot via the “Balkan route” (Fassin 2012, Kasparek 2006) or at sea in the Mediterranean (Hess & Kasparek 2107). The ‘crisis’ and the ‘state of emergency’ highlighted by the movement of large groups of people does not properly indicate a ‘crisis of refugees’, but de facto a crisis, or “conflict” (Hess & Kasparek 2017) in the EU border and migration regime. To illustrate the idea, if there were a big accident and patients were not properly treated in nearby hospitals, an investigation would assess whether the hospital system was well equipped for its general purposes − that is to attend to patients in need − or whether the magnitude of the event exceeded reasonable capacity, even if the hospitals were adequately equipped. The media as well as several academic analyses10 have mostly employed the second narrative, emphasizing the magnitude of the migration phenomenon. In the case of the refugee crisis, however, the narrative of Europe having reached a capacity limit is fictitious11; while 9
Oberman http://www.thecritique.com/articles/refugees-economic-migrants-a-morally-spurious-distinction-2/ 10 For a typical reading of the situation as a ’refugee crisis’, see Turculet & Baycan 2016, as well as most online news outlets (for the media), and the last EU and UN Refugee Agency UNHCR reports, http://www.unhcr.org/about-us.html 11 To emphasize this point, Hess & Kasparek argue that the ‘crisis’ understood as a large number of people seeking asylum was an attended event. The Syrian war had started as well as the Arab Spring, destabilizing the region from 2011. The Syrian war has not given signs of ceasing, but it advanced rapidly, having as a result a displacement of one half of the Syrian population. Up to five million Syrians have taken refuge in small countries of the region, like Lebanon and Jordan, and prevalently in Turkey (up to 3 million), a country similar in size as Italy. Furthermore, on the ‘externalization’ front, which denotes a number of practices, agreements by which European countries demand other countries to stop migration from their territories, or to readmit migrants who come from there, started collapsing during the regional instability. As an example, see the “2008 LibianItalian friendship”, which ended in 2011 (section “The Arab Spring and the Breakdown of Externalization).
THE REFUGEE “EU-TURKEY DEAL”. THE ETHICS OF BORDER POLITICS
545
the 28 countries of the EU have received around one million refugees, a developing country like Turkey has received around three million people on its own, without collapsing. Hess and Kasparek argue therefore that there were four dimensions under which European borders are constructed, and which conflict: externalization, techno-scientific borders, internal mobility for asylum seekers and humanization. The suggestion is that EU states are prevalently unwilling to accommodate refugees, and to find joint solutions, which was merely extended to the 2015 crisis. Therefore, along these four main paradigms, the EU border regime is built by interests, dynamics of power, political attitudes and aspirations, which are national, regional, inter- and intra-regional, and international; it is within this intricate equilibrium that research should be done to define the crisis.12 Therefore, the ‘crisis’ lies at the level of borders and the European migration regime in general. The number of asylum seekers only highlights this. 2. Is Europe a “safe haven” for refugees? Amongst the reasons to cross the Mediterranean in dangerous vessels was the fact that many refugees’ legal status, rights and wellbeing13 (hereafter humanitarian protection, in short protection), were not safeguarded in Turkey,14 where capacities to absorb newcomers were strained by incessant arrivals en masse over an extended period of time.15 The acquisition of rights, such as a legal right to work which enables people to live in dignity, together with a package of rights for refugees, were only delayed recently − after the “EU-Turkey” deal.16 Seemingly, many refugees preferred to join Europe for personal reasons, such as better life
12 These paradigms also play a role in how different actors assess the EU-Turkey deal: Humanitarian organizations press on the ‘humanitarian protection’, while states are concerned with ‘pragmatic’ solutions that serve political interests. This discussion will follow in the next section “Syrians a Minority in Turkey”. 13 The actual living conditions in Turkey for most migrants (Syrians included) are harsh (Senses 2016), aside from the temporary nature of the protection they receive, which further exacerbates attempts at long-term life planning. 14 Syrian refugees are excluded from the full status of refugee (as defined by the Geneva Convention), and are instead granted ‘temporary protection’ status, which places them in additional precariousness, both legal and social (Baban, Ilkan, & Rygiel, 2016). 15 Icduygu 2015. 16 The following section will engage with the ‘EU-Turkey’ refugee deal.
546
GEORGIANA TURCULET
prospects than in Turkey, as well as because they were attempting to reunite with family members who already made it to some European safe haven. Without exploring all the reasons for making attempts to reaching Europe, one is particularly important for the aim of this paper: “More journeys towards Europe are also due to some states, like Germany and Sweden, offering incentives to migrate there. These combined dynamics result in Southern European states, e.g. Italy, Greece and Hungary, becoming gateways into Europe, and are therefore unevenly burdened, when compared to other states. Their border control, general absorption, and capacity to provide temporary protection are strained due to the general lack of European coordinated action.” (Turculet & Baycan 2016).
Paradoxically, the countries that were more generous regarding refugee protection, by opening their borders to welcome refugees, also generated incentives for refugees to take perilous trips across countries unwilling to permit entry and exit, such as Hungary, which built a fence along its national borders to prevent any human crossing.17 However, the intra-European burden sharing18 is a problem that Europe faced before such incentives were created in 2015 (Turculet & Baycan, 2016) as highlighted in the previous section. The movement of people emphasized this existing pattern of a lack of cooperativeness, which is more properly related to the political attitudes and perceived interest in each country, that is, each country’s own domestic political prospects in a context of rising populism.19 To briefly portray such country attitudes and actions, which I call ‘political reasons’, many countries objected to taking up a ‘fair-share’ of refugees to protect. As argued elsewhere, “when it comes to policies for refugees’ settlement and re-settlement, currently (especially in 20142016), European states act unilaterally and ad hoc, e.g. Hungary raises fences along its borders and fails to stop the inflow number of refugees
17
http://www.politico.eu/article/hungary-starts-work-on-second-border-fence-migrants-refuge-
es/ 18 The term ‘burden-sharing’ is used frequently in academic and political circles. I do not agree with the term insofar as it may suggest the commodification of human beings into numbers, and further into ‘passive burdens’. I use the term uniquely because it is familiar to many readers, and clarify that the term should not indicate that refugees are passive agents. Quite contrary, when placed in conditions for leading a flourishing life, they contribute to societies that host them. 19 Elisabeth Collett, MPI https://www.migrationpolicy.org/news/paradox-eu-turkey-refugee-deal
THE REFUGEE “EU-TURKEY DEAL”. THE ETHICS OF BORDER POLITICS
547
from Syria, but not from other countries; Poland, if it will admit any, prefers only Christians; and other countries, like the Czech Republic, want none” (Turculet & Baycan 2016, p. 246). Other reasons obstructing a distribution of burdens are also related to the legal nature of the Common European Asylum System (CEAS) and its ‘cornerstone’ − the Dublin System − rendering the cooperation nonenforceable as a distribution scheme proper: “According to the European Commission (EC), the Dublin system aims at quickly determining the European state responsible for refugee protection but does not establish a European distribution scheme. By declaring the state of entrance responsible, it banishes further secondary movements within the Schengen zone. If secondary movements happen, then the person will be transferred back to the first state (Dublin transfers).” (Turculet & Baycan, pp. 246-47)20
Therefore, Southern European countries, such as Italy and Greece, would face most of the effects of crisis on their own, both because they are ‘gateways’ or entry points for migrants and refugees into Europe, as well as countries where other European countries are legally entitled to send migrants back, should they advance in ‘secondary movements’ up north, which is legally permitted by the ‘the first point of arrival’ rule. As a result of tragic events, academic and political circles in Europe are recently concerned with finding solutions for what everyone seems to recognize as the biggest refugee crisis since WWII. A recent report of the United Nations Refugee Agency (UNHCR) indicates that the number of refugees and displaced persons has reached 60 million worldwide and that one of the reasons behind the spike is the brutal war in Syria, which has so far lasted for over four years21 − a reality that cannot be ignored. In view of the above described intra-European lack of cooperativeness, another political solution was found instead: European States (EU) signed an agreement with Turkey, the country hosting most refugees in the world, agreeing that Europe sends to Turkey all the migrants and refugees that approach the European continent,22 in exchange for politi-
For more details, read the section of the same paper, pp. 246-249. http://www.unhcr.org/558193896.html 22 For details on the agreement, see the European Commission http://europa.eu/rapid/press-release_MEMO-16-963_en.htm 20 21
548
GEORGIANA TURCULET
cal and economic concessions to Turkey.23 Most experts and academics call this agreement the “EU-Turkey deal”. Numerous commentaries and analyses address the legal implications, the political motivations of actors, the sustainability of the deal itself, and the many implications of the background facts I briefly described in previous sections. These concerns are of vital importance particularly with regards to finding immediate solutions and providing protection to those who rightly claim refugee rights urgently. In this paper, I argue that to assess whether the “EU-Turkey” deal is ethical, it is fundamental to assess previously mentioned aspects. The question is whether it is ethical to pay to send away refugees who may realistically constitute a future minority24 in European countries. In what follows I respond to two of the main objections to the ethical approach. 3. The ‘Ethical’ Approach Independently of the effects of the Syrian war, generating displacement en masse in the region from its outset in 2011, there are a few facts that are uncontroversial: about half of the population of Syria, about 12 million people, are currently displaced, and among these, around six million are displaced internationally; among the latter, most refugees, around five million, are in their region of origin: three million refugees are in Turkey alone, and around two million are divided between Jordan, Lebanon and Egypt. Notice that these latter countries have significantly fewer capacities and resources than Europe to invest into refugee protection. Jordan and Lebanon, particularly small countries with nine million and six million inhabitants respectively, underwent a dramatic shift in
23 Ibid, to illustrate an example of how much Turkey receives: “The fulfilment of the visa liberalisation roadmap will be accelerated with a view to lifting the visa requirements for Turkish citizens at the latest by the end of June 2016. Turkey will take all the necessary steps to fulfil the remaining requirements. The EU will, in close cooperation with Turkey, further speed up the disbursement of the initially allocated €3 billion under the Facility for Refugees in Turkey. Once these resources are about to be used in full, the EU will mobilise additional funding for the Facility up to an additional €3 billion to the end of 2018” 24 Mollie Gerger’s recent ethical work differentiates between ethical implications with paying refugees to leave, and paying minorities to leave, which are problematic for different reasons. The case here described is different in that refugees receive a much worse deal, of which they did not take part on equal grounds: for example they were not asked whether they prefer to reside in Europe or Turkey, and they did not receive a comparatively ‘better’ country option, as I explained. See: “Pay Refugees to Leave” and “Pay Minorities to Leave”.
THE REFUGEE “EU-TURKEY DEAL”. THE ETHICS OF BORDER POLITICS
549
demographics during the humanitarian crisis, arriving up to one out of four inhabitants being a refugee. The EU (28 countries), with 508 million inhabitants, has the world’s third largest population after China and India,25 yet registered disproportionately far fewer refugees than countries like Turkey, and small countries like Jordan and Lebanon: around one million refugees. By signing the EU-Turkey agreement, the EU has committed to send back refugees who successfully reach European borders back to Turkey. With this deal,26 the EU intends to actively counteract the prospect that Syrians (and refugees in general) will constitute a potential minority in Europe (Heck & Hess, forthcoming). Is this ethical? The motivation for this approach is based on accepting that societies may find ‘pragmatic’27 solutions that reflect various interests in addressing urgent problems, but ultimately, solutions that are not entirely about the effects to which they lead if they bring about absolute moral losses for most, and even for some. ‘Good results’ such as GDP growth matter in politics, but how those results are to be assessed from a moral perspective, and most importantly, how they are achieved in the first place is a matter of dispute. It is salient, morally and politically, if a government raises the country’s GDP via a series of reforms, but becomes rich, say, because of corruption, at the cost of impoverishing its citizens, or exploiting far away people. One main criticism against utilitarian perspectives, according to which the best theory of justice would accrue or maximize happiness or utility, is that accruing overall utility of most at the cost of allowing a minority to become devastated, would be a catastrophic conception of justice. Whilst utilitarian conceptions reign de facto in real politics, most would agree that other considerations and values should influence our political, legal and economic systems. 25 The European Commission’s latest data. https://europa.eu/european-union/abouteu/figures/living_en 26 I am not suggesting that the EU is proposing a top-down policy alone and that Turkey is a passive agent. Heck & Hess argues that this would be misleading, and suggest that “the notion of externalization, that by definition prioritizes the strategic inclinations of the EU, is insufficient to explain the level of autonomy the Turkish state has assumed in a context in where the further regionalization of migration politics on supranational and international scales has ironically opened up a space for maneuvers for such transit countries.” (Heck & Hess forthcoming, p.52) 27 In this paper the term “pragmatic” is commonsensically used to indicate actions taken by political actors to fit ones’ political and economic gains or interests, even if this comes at moral loss, as it is the case with refugees who do not receive appropriate protection. It is also interchangeable with “political”, within the category of “political reasons”.
550
GEORGIANA TURCULET
Another criticism of the work of ethics in relation to policies and real politics is, in short, that the ‘ethical method’ of inquiry is ‘remote’ in the sense that these conceptions are very distant from the reality of facts. In Joseph Carens’ words, the gap between “is” and “ought”28 is too big, which ultimately renders these theories ‘useless’ in tackling concrete issues. With respect to the refugee crisis, some object that the reason why this situation is so complex − that is that some states unevenly and inequitably shoulder through the crisis, and that so many refugees are left without protection and end up in tragic circumstances − is mostly because states act in their perceived interest and without consulting conceptions of justice (which they presumably know, Turculet 2017). The claim is that states know their moral obligations, but act on other reasons, such as political gains, economic interests, etc. The argument is: states have voluntarily signed the 1951 Refugee Convention, thus committing to uphold the human rights of the claimants, yet they choose, despite commitments, to act on a ‘principle of universal hospitality’29 or ‘protection’, to minimize and even avoid completely acting on it. This criticism is strong if it proves that no moral argument will compel political actors to act justly. Yet, as Carens argues, ethical approaches are of two kinds, some more “idealistic” and some more “realistic”. Both are needed, but only the latter are proposing ethical solutions closer to the facts of the world (Carens, 1996). One such attempt, I argued elsewhere, could be to accept the premise that states act on their perceived interest and therefore find solutions that states conceive to be in their interest, but are more desirable from a moral perspective. For example, it is not easy for states to bypass offering protection to refugees if they would publicize that avoiding offering protection disproportionately harms refugees, but also negatively affects the life of citizens. When the interests of citizens are conceived closer to, rather than running against, the interest of refugees, electorates are more prone to accept more generous policies for rescues and protection (Turculet 2017).
28 Carens (1996), argues that ethics should work with different tools at each level of analysis, for example work with correct assumptions, and all levels are necessary for a complete ethical theory. 29 The moral principle of universal hospitality is mostly attributed to Kantian thought. For a discussion of it, see Benhabib S. ‘the Kantian principle of hospitality’ which is the moral principle at the foundation of the legal principle of non-refoulement, Turculet 2016 “Principle of non-refoulement”.
THE REFUGEE “EU-TURKEY DEAL”. THE ETHICS OF BORDER POLITICS
551
I shall show that whether it is ethical to pay to keep refugees out is fundamental to settle views on the deal. In the next section I describe the “EU-Turkey deal” within a more general question: whether there is any realistic possibility that the Syrian refugees would become a minority in Turkey, instead of in Europe. While assessing that this may plausibly be the case, the ethical inquiry that is even more necessary is whether paying to keep refugees out is not independent from the further question, whether it is ethical to pay a prospective minority to leave? 4. The Syrians: Are They a New Minority in Turkey? The Syrian population in Turkey reached alarming numbers in 2017: close to 3.5 million. Turkey’s open borders policy towards Syrians allowed entry to a large number of refugees from 2011, when the conflict in Syria started. Statistics unanimously declare more than three millions Syrians30 currently residing and being registered on Turkish territory, making Turkey the country welcoming most Syrians in the world. In this section I point out three major aspects for further scholarly scrutiny related to the future of Syrians in Turkey. For the purpose of this paper, these aspects suggest that the population of Syrian refugees may indeed become a stable (permanent) minority in Turkey. These aspects signal a paradigmatic shift from viewing Syrian displacement by all actors (academia, media, states, policy makers) in terms of temporariness31 to permanency. As the war in Syria continued to displaced the populations of entire settlements, debates were concerned with two main urgent inquiries. The first was what a ‘burden-sharing’ model among states should be. Specifically, this question concerns how many refugees each state should
30 For example, consider the United Nations’ (UN) latest data http://data.unhcr.org/syrianrefugees/country.php?id=224 31 By “temporariness” I indicate that states (and all actors) were concerned about the state of emergency, quick solutions for temporary displacement, etc., lead by the conviction that the emergency will soon finish, for a variety of reasons: some believed that the war will stop, some that refugees not finding welcoming policies in one place will move to another, etc. As a concrete example the EU policies of “externalization” showcase these short-sighted goals: EU countries made separate agreements with countries in the region, like Lebanon, to stop migrants from leaving there. By ‘permanency’ instead, I indicate concerns with permanent or long term solutions informed by empirical evidence that the humanitarian emergency is not temporary and other reasons such as: the high level of devastation of infrastructures in Syria, the many years of ‘limbo’ in which millions lived, long-term solutions and arrangements for settlement, etc.
552
GEORGIANA TURCULET
accept within its territory and which criteria the placement should be based on (e.g. country’s GDP, population density, cultural affinity, etc.). The second main inquiry was what type of cooperation should take place between European and other states which are in a position to bear international responsibility in offering protection. The latter inquiry implies that some states may be able and willing to discharge their duty of protection by means other than opening their borders. These may be inter alia sending humanitarian aid (cash or other goods) to countries in the region which have already opened their borders, dedicated resources, personnel and humanitarian aid to assist the displaced. In response to these inquiries, scholarly policy proposals suggested a variety of solutions in line with these types of general concerns and, based on how events were progressing in Syria, within the “temporary paradigm”. In 2015 it became apparent that the displacement of many millions was no longer merely temporary, both because of the incessant war on the ground and the massive destruction of towns, infrastructures, schools, hospitals, and roads, plausibly suggesting that many years would be required to rebuild ex-novo a flourishing livelihood in Syria again, even if the war were to cease immediately. Ahmet ̇Içduygu, in a 2015 report,32 found that the international community had contributed by 2014 only 5% of the budget used for the protection of the Syrians, who Turkey has assisted in its own territory and mostly at its own expense. Therefore, policy proposals suggested that Western states should primarily contribute more in terms of resourceallocation to the countries in the region, and as a secondary option, to settle refugees into Western territories. Juliette Tolay criticizes instead the policy ‘differentiated’ approach of states with regards to the Syrian humanitarian crisis. By this, she understands that the nature of cooperation, or more precisely the lack of it, is itself detrimental in terms of humanitarian intervention, insofar as it is not based on common values, but rather upon a conjectural convergence of interests.33 A later analysis suggests that ̇Içduygu’s approach ignores the fact that refugees in Turkey are treated as temporary guests, which disqualified Turkey altogether from offering proper protection, and therefore potentially for hosting refugees in the first place (Turculet 2017). The main
32 33
İçduygu, A. (2015). Tolay, J. (2015, February 12).
THE REFUGEE “EU-TURKEY DEAL”. THE ETHICS OF BORDER POLITICS
553
reasons for this criticism were twofold. On the one hand, Turkey’s public discourse, which was reflected in the policy proposals, was until 2015 that Syrian refugees present in the country were Turkey’s guests, received on criteria of benevolence and Anatolian hospitality, which in itself implies that refugees are in a rather precarious and temporary situation (ibid). Guests are viewed with suspicion when they overstay their welcome, but unlike guests, refugees do not have a home to which they can comfortably return to. And secondly, and related to the first point, Turkey did not and, to this day, does not provide Syrians with legal status of ‘full’ refugee (Turculet 2017, Heck & Hess forthcoming). Turkey’s political stance vis-à-vis refugee protection results in a dichotomous pathway: it is generous for its open-borders policy and for admitting the highest numbers of refugees, but by maintaining “geographical limitations” – which only a few countries in the world still do, and which entails that it offers no full legal refugee status to non-European applicants − it keeps its ‘guests’ in an impermissible legal and social precariousness. These two criticisms built against Icduygu’s policy proposal suggest that the Syrians in Turkey would not receive proper recognition, generating the package of rights appropriated for recognized refugee protection. There were two main background assumptions for most policy suggestions and discussions in 2015: the first contended that refugees were not receiving timely and sufficient protection in the current scenario; the second argued that from the beginning of the Syrian conflict in 2011 states counted on temporary solutions, which did not seem to match with realistic indications that Syrians will not return home for a long time, given the level of destruction in the country and the protracted war. Therefore, from the 2015 summer migration, it is obvious that the protection refugees receive should be conceived on more permanent terms. The first shift suggesting more permanency for Syrian refugees in Turkey is the recent agreement arranged between Europe and Turkey, which entails preventing refugee arrivals to Europe in return for political and financial concessions made to Turkey, hereafter the ‘EU-Turkey deal.’34 In view of the EU-Turkey deal, from March 20, 2016 all migrants arriving in Europe will be deported to Turkey on a ‘fast track’
34
Aljazeera. (2016, March 19).
554
GEORGIANA TURCULET
procedure,35 with the assurance that the EU will increase the financial support to Turkey to up to 6 billion euro. In return, Turkey receives a visa liberalization for Turkish citizens travelling to Europe (specifically, into the Schengen area), and commences negotiation for accession in the EU. Many consider the deal problematic from a significant number of perspectives, which I cannot address here in due length. Some cast doubts on the deal being illegal altogether (Heck & Hess forthcoming). Their arguments question whether Turkey − a third country36 that does not de facto recognize refugees’ ‘full status’ − should take in even more refugees. The doubt is that it may be illegal for Turkey − already hosting the highest number of Syrians − to be receiving even more refugees, given that human rights standards may not meet international directives. Returning refugees to third countries, the regimes of which might not be enforcing adequate human rights protections, even for its own citizens,37 is further exacerbated by the fact that European states, in returning refugees to a third country which is not compliant with human rights, violate the principle of non-refoulement.38 The non-refoulement principle, in short, protects refugees from being sent back to their country of origin or a third country where their human rights are in danger. It is implied that the quality of protection offered by a third country like Turkey may indeed be too low and failing to meet minimum standards, even after receiving massive resource allocations from the EU. Further, some find the deal unfair in that it does not reflect a fair distribution of refugees among countries capable of offering protection, and point to the fact that countries which could in principle do much more, like powerful Western countries, de facto do the least in terms of protection. To those who speak mostly from a humanitarian perspective the deal treats refugees as commodities, as if they were objects, goods, or mere
For a detailed discussion see Heck & Hess forthcoming pp. 44-47. I take the term ‘third country’ to mean a developing country, not part of the EU, for the purpose of the argument. 37 Since the July 15th, 2016 Coup d’etat attempt in Turkey, the political situation in the country is rapidly deteriorating. The EU has been criticized by many for not speaking up against the Turkish government, regarding the post-coup purges, and the rising level of authoritarianism, affecting not only refugees, but Turkish citizens (Hauge 2017). 38 For the scope and content of the non-refoulement principle, see: http://www.unhcr.org/publications/legal/419c75ce4/refugee-protection-international-law-scope-content-principle-non-refoulement.html 35 36
THE REFUGEE “EU-TURKEY DEAL”. THE ETHICS OF BORDER POLITICS
555
numbers to be exchanged or traded. Notice that the agreed-upon procedure is that Europe re-settles one refugee from Turkish camps in return for each Syrian it deports. This ‘1:1 procedure’ suggests that ‘trading’ human beings is morally permissible. The Amnesty International’s large screen placed in the middle of Brussels’s European quarter proclaimed the day after the EU-Turkey deal: ‘Don’t trade refugees’.39 From a more pragmatic political calculation, some cast doubts on whether the deal can actually work. Specifically, it is questionable whether refugees will stop arriving into Europe, which in turn depends on whether the Turkish side will respect the agreement. In 2017, findings proved that the deal did not diminish arrivals, but the number of refugees Europe admits, given that the EU sends back to Turkey most migrants and refugees reaching its borders (Heck & Hess). There is no certainty about whether the parties will maintain the agreement, in view of the fact that many countries who agreed to similar deals, like in the ‘Libian-Italian 2008 friendship’ previously mentioned, exited the deals with EU countries at moments when the region became politically unstable; the fact that the deal was cut on political premises also heavily depends on interests each party has, and which can plausibly soon diverge and break the deal. 5. The shift from the temporariness to the permanency paradigm As problematic as the deal might indeed be on humanitarian, legal and political grounds, the effects of it, as intended by the two parties, will keep refugees in Turkey, while the resource-allocation from Europe contributes40 to the humanitarian relief. Historically, most refugees end up in the region of their origin,41 and perhaps so will Syrians. Matthew Gibney
39 See: http://www.aljazeera.com/news/2016/03/refugee-crisis-eu-pitch-plan-turkey-1603180 41007574.html 40 Europe has already transferred around 3 billion euro to Turkey this effect and plans to double this sum (https://ec.europa.eu/neighbourhood-enlargement/sites/near/files/frit_factsheet.pdf). With this money, infrastructures are created for humanitarian relief and one million Syrians receive cash through what is called the Emergency Social Safety Net (ESSN) card system: https://www.essncard.com/. This is announced by the European Commission (EC). recently at: http://mailchi.mp/avrupa/commission-proposes-fresh-macro-financial-assistance-to-georgia-of-upto-45-million-665529?e=b85fe17948 41 See Gibney, M. J. (2007). Forced migration, engineered regionalism and justice between states. In S. Kneebone & F. Rawlings (Eds.), New regionalism and asylum seekers (pp. 57–78). New York, Oxford: Berghahn.
556
GEORGIANA TURCULET
(2007) explains that the reason for refugees to remain in the region is due to a number of factors, among which the vicinity of other countries to the one where refugees come from and policies and mechanisms enacted by powerful states to impede refugees in reaching their borders, which applies to the Syrian case as well (Turculet 2017, Heck & Hess forthcoming). If the Syrian crisis is not an exceptional case with regards to other previous historical examples, then most Syrian citizens will, as the pattern predicts, remain in Turkey and other small countries nearby. The second shift suggesting the permanency of Syrians in Turkey is a new development in Turkish public discourse. The present government, led by the Justice and Development party (AKP), has mentioned numerous times that it intends to provide Syrians (or some Syrians) with citizenship.42 In migration studies, naturalization is the most inclusive form of membership to be granted to those born outside of a country (Carens, 2015). In short, it entitles one to the same rights as citizens, including social rights and most importantly, political rights, such as the right to run for office and the right to vote for ones representatives on a par with Turkish citizens. By receiving citizenship, the Interior Ministry declared, Syrians will be more incentivized to settle and make investments for the long run: “There are highly qualified people among them, there are engineers, lawyers, doctors. Let’s make use of that talent ... Instead of letting them work illegally here and there, let’s give them the chance to work as citizens like the children of this nation.”43
Unlike the status of ‘temporary protection’, which keeps refugees in a legal and social ‘limbo’ and erects numerous obstacles for them44 − being a citizen of a country may indeed break down some or most of these barriers limiting refugees but to very few opportunities and rights. Paradoxically, by agreeing to liberalize tourist visas for Turkish citizens, conditional upon Turkey hosting most Syrian refugees (including those who cross Europe’s borders, who are sent back to Turkey as part of the
For a detailed discussion, see: Chemin, J. E., & Gokalp-Aras, E. (in press). See: http://www.aljazeera.com/news/2017/01/erdogan-offers-citizenship-syrian-iraqi-refugees-170106195134961.html 44 Examples of obstacles: a Syrian refugee cannot travel from one city to another within Turkey (Heck & Hess forthcoming), or abroad, say to see one’s relatives without obtaining permission from the Turkish authorities and respectively other states who generally refuse visas to Syrians, scarce openness of job sectors for Syrians to legally access work, etc. (Baban, Ilkan, Rygiel forthcoming) 42 43
THE REFUGEE “EU-TURKEY DEAL”. THE ETHICS OF BORDER POLITICS
557
deal), Europe may now plausibly receive, on tourist visas, Syrian holders of Turkish passports, as naturalized Turkish citizens.45 In relation to the possibility of naturalization stands the fact that stable diasporas, it has been shown that large groups of people present in a host country tend to enlarge at a faster pace than smaller and scattered groups. This social phenomenon is studied by Paul Collier,46 who argues that when some migrants reach a new place and become well established, they will advertise to those left behind or dispersed in the region, their neighbors, friends, and will arrange for their families to join them. They will provide necessary networks for those who otherwise may consider in principle to relocate elsewhere, by providing first hand information and a helping hand in learning how to move around in a new place. On this hypothesis, Collier shows that a presently settled group will ‘naturally’ grow in size, with many more joining at a fast pace, and quite understandably generate the possibility of permanent settlement. Major new developments in the public discourse and policy making affecting Syrian refugees present in Turkey and in the region suggest that the EU actively rejected a people, the Syrian population, which as a result is becoming a minority in Turkey, instead of Europe. This marks the shift from the previous paradigm, which was earlier related to the temporariness of Syrians in Turkey (and elsewhere), to the paradigm of permanent settlement. Concluding remarks. EU rejecting refugees or a prospective minority? The likelihood that Syrians will be a new rising minority in Turkey, entitled to rights and bound by the duties of their new passport, opens new normative inquiries. Shifting from temporariness to permanency is morally desirable: living in a state of protracted social and legal limbo constitutes by itself a grave violation of human rights, which no individual, families, or an entire generation of children, should bear. The developments I discussed suggest that steps towards permanency for the majority of Syrian refugees are indeed taking place given that the
45 This is unlikely, given that the visa liberalization may not work after all, given the soaring antimigrant discourse, as well as because Europe de facto did not yet proceed on the visa waiver for Turkish citizens, despite repeated demands from Turkey (Eurotopics 2016). 46 Paul Collier, (2013).
558
GEORGIANA TURCULET
EU actively rejected Syrian refugees becoming permanent on EU soil, and Turkey is to some extent actively advocating refugees as a permanent minority on its soil, in exchange for economic and political expediency. Is 6 billion euro a ‘fair price’ for the EU to pay for (il)legally rejecting refugees from becoming a permanent minority on its soil? Is it ethical in the first place to pay for minorities, or prospect minorities, to leave some territory? An ethical approach will shed light on these additional questions, which I argued need serious philosophical scrutiny. Shifting from ‘false’ temporariness to permanency is desirable, not merely morally, but politically and legally, if the 2015 summer of migration is not to become a normalized occurrence. Yet, depending on how we reply to the ethical questions I raised, we will be able to further assess whether permanency in Turkey itself, in the described terms, is after all a desirable solution, compatible with minimal moral standards. If it is established that the EU partaking in this deal, by which it deports most Syrians approaching its shores, is unethical, then the position of the EU is untenable. Suppose that the EU argues that de facto providing fair international protection, on the assumption that undertaking its responsibility is permissibly interchangeable between ‘paying off’, its preferred option, and ‘hosting’, is acting dutifully. The latest statement of the EC as of October 17, 2017, suggests exactly that: «Visiting Turkey today, Commissioner for Humanitarian Aid and Crisis Management Christos Stylianides said: “Today is a milestone for the life-changing results achieved by our biggest ever aid programme; and for the EU delivering (financial aid of over 3 billion) on its commitments to Turkey… Turkey continues to host the largest refugee population in the world. It is our humanitarian and moral duty to help refugees that have fled war and persecution.”»47 (my emphasis in parenthesis)
If it is unethical for the EU to pay for prospective populations permanently settling on its soil, the above statement is false: EU has not done its ‘fair share’ in ethical terms, with its late, but generous, financial contribution. But it has instead wronged refugees in morally impermissible ways.
47 The statement is found in the latest Press Release of the EC at: http://mailchi.mp/avrupa/ commission-proposes-fresh-macro-financial-assistance-to-georgia-of-up-to-45-million-665529?e= b85fe17948
THE REFUGEE “EU-TURKEY DEAL”. THE ETHICS OF BORDER POLITICS
559
Bibliography ALJAZEERA (2016, March 19): Turkey and EU reach landmark deal on refugees: Controversial agreement means that any refugees arriving on Greek shores from Sunday would be sent back to Turkey. Retrieved from http://www.aljazeera.com/ news/2016/03/refugee-crisis-eu- pitch-plan-turkey-160318041007574.html —(2016): Turkey and EU reach landmark deal on refugees. Retrieved from http://www.aljazeera.com/news/2016/03/refugee-crisis-eu-pitch-plan-turkey-160318041007574.html —(2017): Erdogan offers citizenship to Syrian and Iraqi refugees. Retrieved from http://www.aljazeera.com/news/2017/01/erdogan-offers-citizenshipsyrian-iraqi-refugees-170106195134961.html BABAN, F.; ILKAN, S & RYGIEL, K. (2016): “Syrian refugees in Turkey: Pathways to precarity, differential inclusion, and negotiated citizenship rights”, Journal of Ethnic Migration Studies 42 (1), 41-57. BENHABIB, S. (2004): The Rights of Others: Aliens, Residents, and Citizens, Cambridge University Press. CARENS, J. (1996): “Realistic and Idealistic Approaches to the Ethics of Immigration”, International Migration Review 30 (2), 156-170. —(2015): The Ethics of Immigration, New York: Oxford University. CHEMIN, J. E. & GOKALP-ARAS, E. (in press): “Policies and discourses of mass migration in Turkey: From “refugee crisis” to “minority problem”: Religion, ethnic identity and the Turkish state”. In M. Barlai, B. Fährmrich, C. Griessler, & M. Rhomberg (Eds.), The migrant crisis: European perspectives and national discourses. Berlin, Münter, Wien, Zürich, London: LIT Verlag. COLLETT, E. (2016): The Paradox of the EU-Turkey Refugee Deal, Migration Policy Institute (MPI). Retrieved from https://www.migrationpolicy.org/news/paradoxeu-turkey-refugee-deal COLLIER, P. (2013): Exodus: Immigration and Multiculturalism in the 21st Century, Oxford University Press. EUROPEAN COMMISSION: (2017): EU-Turkey Statement: Questions and Answers. Retrieved, October 2017, from http://europa.eu/rapid/press-release_MEMO-16963_en.htm —(2017): Size and population. Retrieved, October 2017, from https://europa.eu/ european-union/about-eu/figures/living_en —(2017): 1 million refugees in Turkey reached by EU’s Emergency Social Safety Net. Retrieved, October 2017, from http://mailchi.mp/avrupa/commissionproposes-fresh-macro-financial-assistance-to-georgia-of-up-to-45-million665529?e=b85fe17948 EUROTOPICS (2016): “Europe’s press comments. Is the refugee deal with Ankara collapsing?” August. URL: eurotopics.net (16.08. 2017) FASSIN, D. (2012): Humanitarian reason: A moral history of the present. University of California Press.
560
GEORGIANA TURCULET
GERVER, M. (2017): “Paying minorities to leave”, Politics, Philosophy & Economics, 1-20. —(2017): “Paying refugees to leave”, Political studies 2017, 65 (3), 631-645. GIBNEY, M. J. (2007): “Forced Migration, Engineered Regionalism and Justice between States”, New Regionalism and Asylum Seekers 57, 67. Susan Kneebone & Felicity Rawlings- Sanaei eds. HAUGE, H. (2017): “FEUTURE EU 28 Country Report: Germany”. URL: feuture.uni-koeln.de (16.08.2017) HECK, G. & HESS, S. (forthcoming): Tracing the Effects of the EU-Turkey Deal. The momentum of the Multi-layered Turkish Border Regime, 3(2). İÇDUYGU, A. (2015): Syrian refugees in Turkey: The long road ahead. Migration Policy Institute (MPI). Retrieved from http://www.migrationpolicy.org/research/syrian-refugees-turkey-long- road-ahead INTERNATIONAL ORGANIZATION FOR MIGRATION -IOM (2016): Mixed Migration and flows in the Mediterranean and beyond: compilation of available data and information. Retrieved August 2017 from: reliefweb.int KASPAREK, B. & SPEER, M. (2015): Of Hope. Hungary and the Long Summer of Migration. Retrieved from: http://bordermonitoring.eu/ungarn/2015/09/ofhope-en/ KASPAREK, B. (2006): Routes, corridors, and spaces of exception: Governing migration and Europe. Near Futures Online. Retrieved from: http://nearfuturesonline.org/routes-corridors-and-spaces-of-exception-governing-migration-andeurope/ KIPER, C. (2013): “Sultan Erdogan: Turkey’s Rebranding Into the New, Old Ottoman Empire”, The Atlantic, Retrieved from https://www.theatlantic.com/ international/archive/2013/04/sultan-erdogan-turkeys-rebranding-into-the-newold-ottoman-empire/274724/ MILLER, D. (2016): Strangers in our Midst. The Political Philosophy of Immigration, Harvard University Press OBERMAN, K. (2016): “Refugees & Economic Migrants. A Morally Spurious Distinction”. The Critique. Retrived from: http://www.thecritique.com/articles/ refugees-economic-migrants-a-morally-spurious-distinction-2/ OWEN, D. (2016): “Refugees, Fairness and Taking up the Slack: On Justice and the International Refugee Regime”, Moral Philosophy and Politics, 3(2): 141-164. SAIM, S. (2017): “Hungary starts work on second border fence”, Politico. Retrieved from http://www.politico.eu/article/hungary-starts-work-on-secondborder-fence-migrants-refugees/ SENSES, N. (2016): “Rethinking Migration in the Context of Precarity: The case of Turkey”. Critical Sociology 42 (7), 137-163. SOLIDARITY AND STRENGTH (2011): The Future of the European Union. HeinrichBöll-Stiftung, European Union, Brussels, 2011. Retrieved from: https://www.boell.de/sites/default/files/Solidarity.pdf
THE REFUGEE “EU-TURKEY DEAL”. THE ETHICS OF BORDER POLITICS
561
TOLAY, J. (2015): “Turkey and the European Union: Cooperating on asylum and migration, for all the wrong reasons”. Transatlantic Academy. Retrieved from http://www. transatlanticacademy.org/node/784 TURCULET, G. & BAYCAN, E. (2016): “A fair Cooperation Scheme in a de facto Uncooperative Institution? The EU and the Current Refugee Crisis”. EuroPolis Journal, vol. 10, no.2/2018, 243-50. TURCULET, G. (2016): “Revised Principle of Non-Refoulement. From Justice Between States to Justice for Refugees”, Euro Polis Journal, vol 10, no. 2/2016, 211-228. —(2017): “Interest Over Justice in Policy Recommendations. Reflections on the Syrian Refugee Crisis”. In E. Chemin, Ö. A. Cetrez, U. Korkut and D. Chatty (eds.). Methodologies of Forced Migration: Past and Present Amongst Refugees in the Mediterranean. Transactions. Middle East Journal of Refugee Studies, 2 (2), 183-200. UNITED NATIONS HIGH COMMISSIONER FOR REFUGEES (UNHCR) (2017): Refugee Geneva 1951 Convention. Retrieved, October 2017 from http://www.unhcr.org/ 1951-refugee-convention.html —(2016): Mediterranean death toll soars, 2016 is deadliest year yet. Retrieved, October 2016, from http://www.unhcr.org/afr/news/latest/2016/10/580 f3e684/mediterranean-death-toll-soars-2016-deadliest-year.html —(2017): Syria Regional Refugee Response. Retrieved, October 2017, from http://data.unhcr.org/syrianrefugees/country.php?id=224 —(2017): The scope and content of the principle of non-refoulement: Opinion. Retrieved, October 2017, from http://www.unhcr.org/publications/legal/ 419c75ce4/refugee-protection-international-law-scope-content-principlenon-refoulement.html —(2017): Worldwide displacement hits all-time high as war and persecution increase. Retrieved, October 2017, from http://www.unhcr.org/ 558193896.html
BOLETIN DE ESTUDIOS ECONOMICOS Vol. LXXII - N.º 222 - Diciembre 2017 (Páginas 563-581)
EL DISEÑO POLÍTICO-INSTITUCIONAL EN EL DEBATE SOBRE EL FUTURO DE EUROPA THE POLITICO-INSTITUTIONAL DESIGN IN THE DEBATE ABOUT THE FUTURE OF EUROPE Ignacio Molina Profesor de ciencia política en la Universidad Autónoma de Madrid e Investigador principal en el Real Instituto Elcano
RESUMEN Las diversas crisis que han golpeado a la Unión Europea en los últimos diez años han vuelto a abrir el viejo debate (teóricamente arreglado o, al menos, pospuesto con el Tratado de Lisboa) sobre el diseño político-institucional más adecuado. Aunque la gobernanza del proceso de integración está siempre sometida a discusión, la reflexión sobre el futuro de la UE generada tras el referéndum del Brexit ha colocado la reforma institucional en la agenda. Se trata de atender mejor las exigencias de: (a) legitimidad, lo que pasa por mejorar la representatividad y responsividad a las demandas de los ciudadanos; (b) la eficacia, que requiere una Comisión fuerte y una relación de suma positiva de Bruselas con las capitales nacionales; y (c) la flexibilidad, que se ha convertido en una exigencia acuciante por la creciente heterogeneidad entre los estados miembros en cuanto al sentido y dirección del proyecto europeo. Las posibles reformas deben abordarse con un sentido funcional y realista. Palabras clave: Instituciones, integración europea, legitimidad, eficacia, flexibilidad.
SUMMARY The several crises that have affected the European Union during the last ten years have reopened the old debate –which had been in theory solved or, at least, postponed after the Lisbon Treaty- about the most appropriate politico-institutional arrangement. Although the governance of the integration process is always a subject of discussion, the reflection on the future of the EU galvanised by the Brexit referendum has placed the issue of institutional reform on the agenda. The aim is to better address the demands of: (a) legitimacy, which involves improving representativeness and responsiveness to the demands of the citizenship; (b) efficiency, which requires a strong Commission and a win-win relation for both Brussels and the national capitals; and (c) flexibility, which has become a pressing demand due to the growing heterogeneity among the member states in terms of the meaning and direction of the European project. The possible reforms must be addressed with a functional and realistic sense. Key words: Institutions, European integration, legitimacy, effectiveness, flexibility.
564
IGNACIO MOLINA
1. Planteamiento1 Desde el momento mismo en el que la Unión Europea sustituyó formalmente a las Comunidades Europeas y asumió personalidad jurídica como actor de derecho internacional –hecho que se produjo con la entrada en vigor del Tratado de Lisboa el 1 de diciembre de 2009–, el proceso de integración ha ido encadenando una serie extraordinaria de graves desafíos internos y externos. De hecho, ya para entonces habían transcurrido más de cuatro años de desconcierto político-institucional, como consecuencia del fracaso del Tratado Constitucional en 2005, y también dos años de recesión económica mundial de tal modo que puede hablarse de, al menos, un decenio negro para Europa. El repaso de dificultades resulta impresionante: la prolongada crisis de deuda soberana que se desató en la periferia de la Eurozona al arrancar 2010, las convulsas revueltas árabes a partir de 2011, la afirmación de Rusia como rival estratégico a finales de 2013, el éxito de los populismos euroescépticos en las elecciones de 2014, el flujo masivo de refugiados huyendo de un vecindario en guerra que alcanzó su cenit en 2015, los múltiples atentados terroristas de todo este tiempo o, en fin, el referéndum del Brexit en junio de 2016. Aunque resulta difícil encontrar el lado positivo a esa policrisis, lo cierto es que ha tenido también algunos efectos positivos en lo relativo a la sinceridad de la reflexión política acerca del futuro de la UE. Sin margen para la autocomplacencia, tanto los líderes políticos como los expertos, los medios de comunicación, las organizaciones de la sociedad civil y la ciudadanía en general han tenido que abordar el debate sobre la legitimidad y la eficacia de la construcción europea. Al fin y al cabo, muchos de los episodios de la crisis multiple apuntaban a la conveniencia de introducir diversas mejoras. Por poner algunos ejemplos: reformas útiles para afrontar el preocupante distanciamiento ciudadano hacia el proyecto europeo, o para aumentar la transparencia y rendición de cuentas por decisiones a menudo adoptadas con la emergencia del precipicio, o para frenar el preocupante aumento de las prácticas intergubernamentales, o para revertir la asimetría creciente de poder entre Estados acreedores y deudores, o para reducir las situaciones de desencuentro entre órganos supranacionales y nacionales (parlamentos o tribunales constituciona-
1
Una versión de este artículo se publicará como parte de un Informe sobre el futuro de Europa que publicará el Real Instituto Elcano en 2018.
EL DISEÑO POLÍTICO-INSTITUCIONAL EN EL DEBATE SOBRE EL FUTURO DE EUROPA
565
les), o para fortalecer la capacidad institucional en la gobernanza multinivel y la aplicación por los Estados miembros de las políticas y reglas europeas, o en fin, para dotar al sistema de una flexibilidad que permita a algunos avanzar más decididamente en determinados ámbitos. Además, y pese a esa aparente pausa en la introducción de reformas institucionales, a lo largo de este tiempo se han ido produciendo importantes desarrollos. Algunos de ellos estaban generados por la propia aplicación del Tratado de Lisboa: la iniciativa ciudadana, el sistema de spitzenkandidaten para seleccionar al presidente de la Comisión, el control de la subsidiariedad a través del protocolo de alerta temprana, la institucionalización del Consejo Europeo o el despliegue de las muchas novedades en el funcionamiento de la acción exterior. Pero otros no estaban en el plan y se han ido precipitando por el propio devenir de los acontecimientos; sobre todo en lo relativo a la gobernanza del euro destacando el Semestre Europeo, el Mecanismo Europeo de Estabilidad (MEDE o fondo de rescate) y el Tratado de Estabilidad, Coordinación y Gobernanza de la Unión Económica y Monetaria (también llamado Pacto Fiscal). La misma sensación de urgencia con la que se adoptaron algunas de estas medidas llevó a las instituciones a aconsejar en dos célebres informes –“de los cuatro” y “de los cinco presidentes”2– la necesidad de completar, con más calma, la llamada Unión Política: una idea importante, aunque con un contenido menor del que evoca su fastuoso nombre, consistente en el adecuado reforzamiento de la legitimidad y el control político que debe acompañar los avances en materia fiscal o bancaria de los últimos años. Al margen de la gobernanza económica se han publicado evaluaciones oficiales –en general positivas, aunque admitiendo margen para mejoras– sobre el funcionamiento de la nueva acción exterior. Y también hay perspectiva suficiente desde que se aplica Lisboa para enjuiciar las deficiencias en materia de seguridad y defensa o de justicia e interior (donde las cooperaciones reforzadas no han cumplido hasta ahora el papel animador que a priori se les asignaba). La evolución de todas estas reflexiones parece haber llegado a su punto de maduración hacia 2016, coincidiendo con el referéndum sobre la salida de Reino Unido. Ya en el acuerdo de febrero con el que el Consejo Europeo pretendió infructuosamente asegurar la permanencia se incluían consideraciones sobre un próximo cambio de los Tratados para
2
Vease Van Rompuy et al. (2012) y Juncker et al. (2015).
566
IGNACIO MOLINA
insertar en parte lo acordado3. Alguna idea allí contenida ha pervivido (como luego se dirá), aunque es sabido que esa Decisión decayó tras el resultado adverso de la votación. En cualquier caso, el desenlace ha acelerado la intensidad del debate institucional y puede incluso considerarse la gran circunstancia desencadenante de que la reforma vuelva a la agenda de la UE. Los motivos son, al menos, cuatro. Para empezar, la misma activación del artículo 50 del TUE obliga a abordar con carácter inmediato los cambios necesarios para amoldar los Tratados a la nueva situación. Y si va a ser inevitable esa reforma, se abre una ventana de oportunidad jurídico-política que se puede querer aprovechar para otras cuestiones institucionales, más allá de la implementación del acuerdo de divorcio. El segundo factor ha sido el enfoque proactivo con el que las instituciones y los 27 decidieron afrontar el Brexit. Además de mostrar unidad en los preámbulos de la negociación, decidieron aprovechar la difícil circunstancia para lanzar una reflexión amplia sobre los problemas y las posibilidades del proceso de integración. Este ejercicio se ha ido plasmando en distintos textos: las conclusiones de las cumbres celebradas en Bratislava, Malta y Roma, y, sobre todo, el Libro Blanco sobre el futuro de Europa (y sus documentos de acompañamiento) donde la Comisión dedica gran atención a los temas del diseño organizativo. Otra razón más difusa, pero políticamente muy potente, es el renacer europeísta desencadenado en las opiniones públicas a partir del referéndum. Como han ido indicando los sondeos, la mayor parte de los europeos ha juzgado la decisión de la retirada como un error histórico. Cada día transcurrido, a la luz del creciente desbarajuste británico y las tensiones propias del inicio de la discusión sobre dossiers muy delicados como el de los derechos de los ciudadanos, ha ido reforzando el hasta entonces
3 El acuerdo incluía concesiones a Londres en cuatro ámbitos: a) Gobernanza económica, b) Competitividad, c) Soberanía y d) Prestaciones sociales y libre circulación. Solo en el primero y en el tercero de ellos había consideraciones institucionales: en la gobernanza económica se trataba de mejorar la sintonía en la toma de decisiones entre los Estados que participan en el euro y los que no; mientras que en el ámbito de la soberanía se aceptaba reducir el compromiso político británico con la “unión cada vez más estrecha” y se reforzaban algo los poderes de control de la subsidiariedad de los parlamentos nacionales. Véase el texto de la Decisión de los Jefes de Estado o de Gobierno, reunidos en el seno del Consejo Europeo, relativa a un nuevo régimen para el Reino Unido en la Unión Europea, de 19 de febrero de 2016 (http://data.consilium.europa.eu/doc/document/ST-12016-INIT/es/pdf)
EL DISEÑO POLÍTICO-INSTITUCIONAL EN EL DEBATE SOBRE EL FUTURO DE EUROPA
567
alicaído sentimiento favorable a la integración. Un reflujo ayudado también por el amplio rechazo existente en el continente al populismo de Donald Trump, y que ha tenido un impacto directo en las elecciones austriacas, holandesas o francesas. En particular, la llegada de Emmanuel Macron al Eliseo, con la consiguiente renovación del crucial eje francoalemán, puede considerarse el desarrollo político que más puede favorecer la apertura efectiva de una reforma institucional. De hecho, en su primera reunión con la canciller Angela Merkel se aludió expresamente a esa posibilidad. El último motivo, menos positivo que el anterior y solo conectado al Brexit de forma indirecta, consiste en la coincidencia entre este nuevo momentum y la frustración por la actitud de ciertos Estados miembros del Este. Hay un elemento de casualidad temporal. Es justo ahora cuando Bruselas y la mayoría de capitales nacionales empiezan a perder la paciencia con Hungría o Polonia por su falta de respeto a algunos principios básicos del Estado de Derecho o por la posición de todo el llamado grupo Visegrado en los asuntos migratorios. Pero también es claro que la salida británica incide doblemente sobre esta situación. Por un lado, porque la resistencia a una mayor europeización en algunos sectores claves pierde a su principal y más influyente valedor. Por el otro, porque una fuerte corriente dentro de la UE no está dispuesta a que en el futuro sigan operando frenos similares a los ejercidos por Londres en el pasado y quiere aprovechar la ocasión para institucionalizar lo que en cierto modo ya se había practicado con los propios británicos en 2012 (con ocasión del Pacto Fiscal) y 2016 (en el aludido Acuerdo fallido previo al referéndum). Esto es, introducir mecanismos que permitan las distintas velocidades: sin discriminar a quien no desee ir más rápido pero sin vetos. 2. Diagnóstico Tal y como se ha apuntado en la contextualización anterior, desde 2010 se ha venido acumulando un amplio material sobre posibles reformas institucionales. Está alimentado por las reflexiones producidas tanto en el siempre prudente terreno oficial como en el de los más audaces expertos independientes. También en ese campo intermedio y especialmente interesante que conforman las propuestas realizadas por los políticos en activo más europeístas, donde puede insertarse el Informe producido en 2012 por un grupo de once ministros de asuntos exteriores
568
IGNACIO MOLINA
–liderado por el alemán Guido Westerwelle– o las más recientes propuestas institucionales debatidas en el Parlamento Europeo4. Es natural que no exista un consenso sobre los cambios que deberían producirse. Dejando al margen las posturas euroescépticas, existe una gran distancia entre las recomendaciones de signo federalista, asumidas por algunos Estados miembros, y aquellas otras que defienden a la UE de una manera más tibia, señalando que el mejor favor que puede hacerse a la integración en el terreno de las competencias y la toma de decisiones pasa por reforzar al nivel nacional y despolitizar las instituciones comunes5. De todos modos es interesante señalar que, junto a estas esperables discrepancias en las respuestas a dar, sí parece haberse producido una coincidencia en las preguntas a formular. Hay un primer interrogante técnico-jurídico sobre si las posibles reformas institucionales a introducir exigen cambiar los Tratados o basta con un uso imaginativo de las actuales reglas del juego. El asunto es solo aparentemente técnico pues incluye el cálculo de hasta qué punto el resultado final puede compensar el gran capital político que exige un proceso tan complejo como éste. Es una decisión importante aunque por ahora, y salvo en algunas cuestiones acotadas a una reforma simplificada o a asuntos en los que pueda haber un rápido consenso, lo aconsejable parece ser evitar la convocatoria de una Convención y el posterior proceso intergubernamental y de ratificación. La mejora del clima político europeo antes descrito no llega a plasmarse en una demanda de proceso constituyente. No obstante, tampoco hay que descartarla completamente ni dejar de avanzar en el debate sobre la cuestión seguramente más importante a abordar en una posible reforma: el fin, o al menos la limitación, de la exigencia de unanimidad. El mero hecho que se produzca 4 Son dos informes elaborados en la Comisión de Asuntos Constitucionales: el impulsado por Verhofstadt en julio de 2016 (www.europarl.europa.eu/sides/getDoc.do?type=COMPARL&reference=PE-585.741&format=PDF&language=ES&secondRef=01) y el de Bresso/Brok en enero de 2017 (www.europarl.europa.eu/sides/getDoc.do?type=REPORT&reference=A8-2016-0386&language=ES). 5 Dos buenos ejemplos de estas dos posturas pueden ser la europeísta “Estrategia de Acción Exterior” española de 2014 (véase la defensa que se hace de unos “Estados Unidos de Europa” en las pp. 61-67: (www.exteriores.gob.es/Portal/es/SalaDePrensa/Multimedia/Publicaciones/ Documents/ESTRATEGIA%20DE%20ACCION%20EXTERIOR%20castellano.pdf) y el más frío Informe “Building bridges in Europe” que elaboró en 2013 el Gobierno de los Países Bajos, donde se considera a la UE un instrumento para potenciar los intereses del Estado, aconseja reforzar al Parlamento neerlandés y expresa fuerte desconfianza hacia algunos Estados miembros poco preparados para la pertenencia (https://www.government.nl/documents/letters/2013/02/15/state-of-theeuropean-union-2013-building-bridges-in-europe)
EL DISEÑO POLÍTICO-INSTITUCIONAL EN EL DEBATE SOBRE EL FUTURO DE EUROPA
569
ese debate ayudará además a favorecer el éxito de reformas que no requieran tocar el Derecho originario. Las otras tres preguntas que dominan el debate institucional, y a las que se pretende dar una primera respuesta, se pueden recapitular del siguiente modo: a) ¿Por qué y cómo legitimar mejor las decisiones europeas ante los ciudadanos y los sistemas políticos nacionales? b) ¿Cuál es el mejor modo de mejorar la eficacia de la gobernanza europea y de su relación con la gobernanza nacional? c) ¿La heterogeneidad entre los Estados miembros aconseja facilitar la geometría variable que supone la integración diferenciada? 2.1. Legitimidad Los problemas de legitimidad de la UE son variados pero tal vez se puedan resumir en la dificultad creciente para seguir proveyendo esa suerte de suma positiva múltiple que el proceso había conseguido desde sus orígenes: más prosperidad y mejor democracia; fortalecimiento simultáneo del nivel supranacional y del estatal, empoderamiento tanto de la ciudadanía como de las élites, etc. Aunque ya a partir de los años noventa fue desapareciendo el consenso permisivo en las opiniones públicas de los países que eran democracias más avanzadas, el respaldo mayoritario al proyecto nunca estuvo realmente en peligro antes de 2005. A partir de ese momento se instala una lógica de suma cero: la adaptación a Europa del célebre trilema de Rodrik (2011) según el cual avanzar en la integración solo puede ser a costa de la democracia o la soberanía nacional). O, casi peor aún que lo anterior, comienza a extenderse la percepción de dominación de unos actores sobre otros. La sensación de dominación contradice la esencia misma del proceso supranacional y ha tenido en estos años diferentes posible reflejos; todos ellos rechazables: (a) la tecnocracia sobre los ciudadanos o, en sentido contrario los impulsos populistas sobre las élites gobernantes, (b) las instituciones comunes sobre las de los Estados miembros o viceversa, (c) unos países particularmente fuertes y rígidos (Alemania) que se imponen sobre el resto o, visto desde ojos alemanes y de otros países septentrionales, unos países poco responsables que hacen free-riding sobre el conjunto; y (d) un directorio de países grandes más o menos pro-europeos que ignoran a los pequeños o, a la inversa, un grupo de miembros pequeños que son recalcitrantes a la voluntad mayoritaria.
570
IGNACIO MOLINA
El debate institucional ha de tener en cuenta estas distintas dinámicas perversas, tratando de recuperar las sumas positivas y las empatías que son necesarias para el éxito del proceso de integración pero haciéndolo de manera equilibrada y coherente. Es decir, cuidando de que al incidir sobre un elemento no se debilite a los demás y, en particular, evitando que la introducción de cualquier novedad no genere desigualdades políticas entre los ciudadanos (no desconociendo que determinadas acciones que a priori pudieran, por ejemplo, fortalecer la participación o la rendición de cuentas podrían también tener el efecto no deseado de dar más poder a la ciudadanía de unos países sobre otros). Por otro lado -y también conectado con el objetivo de eficacia-, la nueva arquitectura institucional no puede estar solo orientada al proceso (inputs) sino también a favorecer que se obtengan los resultados (outputs) que responden a los deseos mayoritarios de los europeos6. Las reformas que aquí se aconsejan tienen en cuenta esos difíciles equilibrios y también las debilidades de la comunidad política europea. Pero, aunque pueda parecer contraintuitivo a primera vista por ser más fuerte la identificación política de los ciudadanos con sus Estados, se defiende que es preferible actuar en el nivel de las instituciones comunes y preservar el enfoque comunitario. Aunque sea positivo asociar a los parlamentos nacionales en esta tarea y fortalecer la gobernanza en el nivel estatal, resulta prioritario evitar la fragmentación de los procesos de toma de decisiones y rendición de cuentas que solo pueden exacerbar las desigualdades políticas entre los miembros y dificultar que se alcancen los resultados que mayoritariamente persigue la ciudadanía. Se trata, en suma, de promover liderazgos, procesos legislativos y programas de gobierno europeos aunque reconociendo a la vez el papel protagonista que seguirán jugando los líderes, los gobiernos y los partidos a escala nacional. El fortalecimiento de la intergubernamentalidad y de las medidas extraordinarias durante los años de crisis ha llevado a que el lógico deseo de controlar democráticamente las decisiones europeas acabase refor-
6 El politólogo alemán Fritz Scharpf distingue entre dos dimensiones igualmente importantes de la legitimidad democrática: en el lado del “input” (el gobierno por el pueblo), la democracia requiere mecanismos o procedimientos para vincular las decisiones con las preferencias de los ciudadanos y eso se consigue a través de la representación y la rendición de cuentas. Pero también está el lado del “output” (el gobierno para el pueblo) ya que la democracia corre el riesgo de convertirse en un ritual vacío si el proceso anterior no es responsivo; es decir, si no es capaz de producir resultados efectivos para lograr las prioridades colectivas de los ciudadanos. Véase Scharpf (1999) por ejemplo.
EL DISEÑO POLÍTICO-INSTITUCIONAL EN EL DEBATE SOBRE EL FUTURO DE EUROPA
571
zando los mecanismos nacionales en la línea defendida, por ejemplo, desde el Tribunal Constitucional Alemán. Es difícil de objetar la denuncia de que la UE no puede vaciar las democracias pero el problema es que, si se implementa mal el input democrático, sólo unas pocas de ellas están en condiciones de establecer esos controles nacionales y conseguir que sus parlamentos o sus cuerpos electorales se conviertan en nuevos actores que supervisan, condicionan o vetan los avances de la integración. Como se ha visto claramente en la crisis del euro, los países deudores (sobre todo si estaban rescatados), apenas se pueden permitir el lujo de asumir otro papel que no sea secundario. Es decir –y por seguir con el ejemplo del euro–, si un Estado en posición deudora no puede frustrar la gestión del euro acordada por las instituciones y el conjunto de miembros (como ocurrió en 2015 cuando el resultado del referéndum griego no alteró el programa decidido por el conjunto de la Eurozona), y si un Estado con “opt-out” sobre la moneda no puede bloquear los avances que se estimen necesarios para que sobreviva (como ocurrió en 2012 cuando Reino Unido se negó a adoptar el tratado que aprobaba el llamado Pacto Fiscal), de igual modo debe concluirse que un Estado acreedor no puede apelar a ningún veto democrático particular. De lo contrario, aparte de los problemas inherentes a la fragmentación de la decisión y la rendición de cuentas, en la medida que no toleraría esa actitud en otros, estaría aprovechándose de la antes comentada asimetría de poder (o de dominación) que no casa precisamente bien con la idea de democracia. Por todo lo anterior, la construcción de la legitimidad de las decisiones europeas debe seguir recayendo de manera esencial, con todas las mejoras que sean necesarias, sobre las actuales instituciones comunes y, en particular, sobre el Parlamento Europeo. Los parlamentos nacionales no forman parte del sistema institucional de la UE ni deben hacerlo más allá de: (i) su obvio protagonismo en la reforma de los Tratados, (ii) su papel ordinario en la transposición de directivas y en la evaluación de determinadas políticas europeas, (iii) la investidura y el control a sus respectivos gobiernos nacionales que actúan en los órganos intergubernamentales de la UE, y (iv) la supervisión de la subsidiariedad (a través de un sistema de alerta temprana que definitivamente destierre, tras el Brexit, la posibilidad de “tarjetas rojas” para parar las propuestas legislativas de la Comisión). No obstante, hay margen para reforzar al menos en cuatro ámbitos la implicación de los parlamentos nacionales en los asuntos europeos. Y es
572
IGNACIO MOLINA
bueno hacerlo tanto por motivos políticos como jurídicos. Las razones políticas se resumen en la conveniencia de generar complicidad o, al menos, confianza entre los dos niveles. Las jurídicas, que son también políticas, se deben a las importantes competencias que los Estados miembros atesoran justo en los ámbitos en los que es más previsible que la integración avance en el futuro. Una primera posibilidad que ha sido mencionada en diversos análisis se refiere a una deseable mayor cooperación entre los propios parlamentos nacionales (vía COSAC u otras redes) de forma que se mejore y se converja en la supervisión de la actividad desempeñada en Bruselas por sus respectivos poderes ejecutivos, aprobando por ejemplo estándares comunes de control ex ante y ex post a las decisiones europeas. También son muchos los que lamentan el papel meramente negativo (la alerta temprana expresada en las llamadas “tarjeta amarilla” y “naranja”) que hoy pueden asumir los parlamentos nacionales en la elaboración de las políticas europeas. En paralelo a la propia pretensión de los eurodiputados de hacer propuestas legislativas, no es descabellado extender a los parlamentos nacionales la posibilidad de esta iniciativa normativa. En todo caso, para incentivar la europeización de los representantes nacionales y en coherencia con la idea antes expresada de que debe evitarse la fragmentación de la toma de decisiones, la posible propuesta legislativa no debería partir de ninguna cámara individual sino de un número mínimo que podría fijarse siguiendo las mayorías usadas en el control del principio de subsidiariedad, a través de la introducción de una suerte de “tarjeta verde”. Aunque ello requiere en principio revisar los Tratados, alternativamente podría articularse un diálogo entre los parlamentos y la Comisión para ensayarlo. Una tercera vía de mejora se refiere al aumento de las comparecencias que puedan hacer los responsables europeos (en particular, de la Comisión, del BCE y de las distintas agencias ejecutivas de la UE) en los parlamentos nacionales. Aunque formalmente no deban rendir cuentas ante ellos, sí es conveniente un diálogo regular, en especial por lo que se refiere a la gobernanza del euro (en el marco del Semestre europeo, de las grandes decisiones –p.ej. rescates– o de la coordinación de reformas económicas), pero también cuando se debata sobre acuerdos de asociación con terceros que tengan naturaleza mixta por trascender el ámbito comercial y sobre otros ámbitos con mayor intensidad de competencias compartidas. Finalmente, la complejidad del reparto competencial en, al menos, tres áreas (gobernanza económica, justicia e interior, y seguridad y
EL DISEÑO POLÍTICO-INSTITUCIONAL EN EL DEBATE SOBRE EL FUTURO DE EUROPA
573
defensa) aconseja que ahí se articule además un diálogo institucionalizado entre los parlamentos nacionales y la UE teniendo en cuenta los instrumentos ya existentes en el TUE (Título II del Protocolo 1) el TFUE (arts. 70, 85 y 88) y el Pacto Fiscal (art. 13) que anima a la creación de foros interparlamentarios de carácter sectorial cuyos miembros pertenecerían a las respectivas comisiones especializadas de los parlamentos nacionales y del Parlamento Europeo. De acuerdo al análisis antes realizado, aquí se encuentra el terreno más delicado de cualquier reforma institucional que pretenda ganar legitimidad asociando más a los parlamentos nacionales en la gobernanza europea. Téngase en cuenta que se ha propuesto la creación de nuevas cámaras formadas por diputados nacionales que serían competentes sobre ámbitos importantes de la integración, como el llamado parlamento de la Eurozona. Pero esa posibilidad, además de complicar y oscurecer el diseño institucional, tiene el grave inconveniente de extender al nivel europeo la asimetría favorable de poder de unos representantes nacionales: los que pertenezcan a países con una posición más robusta en el asunto que se vaya a decidir o donde el poder legislativo disponga de mayores capacidades político-institucionales. Por ese motivo, los foros interparlamentarios han de servir para promover el intercambio de pareceres, la empatía política y la pedagogía pero no tener carácter decisorio. Por lo demás, las posibilidades para hacer reformas institucionales que aumenten la legitimidad procedimental de la UE no se reducen al reforzamiento (con límites) de los parlamentos nacionales. La mejora de la representación directa de la ciudadanía en la UE es otro ámbito evidente donde reforzar la política democrática en el nivel común europeo. La manera que tienen hoy los ciudadanos de estar presentes en las decisiones europeas, además del instrumento de participación directa introducido tras el Tratado de Lisboa con la iniciativa legislativa, es a través de sus representantes en las instituciones. La representación es doble: de forma mediata y a través de sus respectivos gobiernos nacionales en el Consejo (y el Consejo Europeo) y de forma inmediata en el Parlamento Europeo que se vota cada cinco años. Esa doble realidad no debe ser alterada pero –al margen de lo que luego se dirá sobre el funcionamiento más simple en los órganos de naturaleza intergubernamental y la ya mencionada cooperación con los parlamentos nacionales– sí es posible reforzar el vínculo directo entre los ciudadanos y la Unión. Como es sabido, el Tratado hace posible aprobar un sistema común para las elecciones al Parlamento Europeo pero hasta ahora ha sido imposible avanzar en ese terreno. Hay diferentes propuestas bien plantea-
574
IGNACIO MOLINA
das para armonizar el procedimiento electoral (p.ej. bajo reglas de proporcionalidad similares, distritos estatales o regionales de similar tamaño y un umbral mínimo en todos los casos), para crear una autoridad electoral común o, al menos, para unificar el calendario y que todas las votaciones sean el mismo día. Pero el enorme esfuerzo político que exigiría una reforma así, sin que haya garantía alguna de lograrla, aconseja aparcar ese objetivo de un sistema electoral europeo que, por otro lado, tampoco contribuiría especialmente a reforzar la unidad de los 27 espacios políticos o la igualdad de los votantes. En cambio, la idea esbozada en el propio Parlamento Europeo desde hace años de insertar un grupo adicional de diputados/as elegidos por una circunscripción transnacional suscitaría menos oposición. En las elecciones se depositarían dos votos: uno para elegir la lista del distrito estatal y otro para esta nueva lista paneuropea. Una sencilla medida como ésta ayudaría a varios objetivos a la vez, tales como: (a) incentivar la participación; (b) reforzar el sentimiento de comunidad política supranacional y la europeización del sistema de partidos; (c) reducir las posibilidades de que triunfen partidos populistas locales; (d) personalizar la campaña y consolidar el sistema de spitzenkandidaten –ya que los cabezas de lista de cada partido paneuropeo en ese distrito serían los candidatos a presidir la Comisión Europea–; o finalmente (e) ayudar, tal y como luego se dirá, al funcionamiento institucional en los ámbitos de integración diferenciada. 2.2. Eficacia La eficacia de la UE debe ser el segundo gran objetivo de cualquier reforma institucional. Ya se ha dicho antes, al hablar de la democracia orientada a resultados, que la eficacia es en sí mismo un medio para reforzar la legitimidad de una organización política. De hecho, como señala Luuk van Middelaar (2013) la consecución eficaz de resultados –lo que él llama legitimidad “romana”– es seguramente la más importante manera de ganarse el favor ciudadano en el caso europeo, considerando la debilidad de la identidad compartida (la legitimidad “germánica”) o las dificultades, sobre todo en los Estados con experiencia democrática más consolidada, de fundar el apoyo a la UE sobre un proceso impecable y cercano de toma de decisiones (legitimidad “griega”). En esta sección se quieren apuntar algunas consideraciones sobre la importancia de un funcionamiento organizativo transparente y coheren-
EL DISEÑO POLÍTICO-INSTITUCIONAL EN EL DEBATE SOBRE EL FUTURO DE EUROPA
575
te, aun cuando no suponga incidir en una mejor relación directa entre los decisores y los destinatarios de la decisión. El método comunitario y la supranacionalidad, aunque a priori no sirvan precisamente para acercar el espacio político a los ciudadanos, sí han contribuido durante décadas a generar resultados ampliamente deseados por éstos (paz, prosperidad o influencia exterior) a partir del éxito de dinámicas virtuosas como la reducción de los costes de transacción al decidir o resolver controversias, la credibilidad otorgada a los compromisos adquiridos por los tratados y la protección frente al incumplimiento de las reglas por otros Estados (Kassim; 2007). Tanto el equilibrio institucional como el buen encaje entre el nivel supranacional y el nacional requieren hoy atención pero no tanto para introducir novedades sino para salvaguardar y, en su caso, profundizar el modelo original. La prioridad es limitar la intergubernamentalización haciendo posibles los desarrollos que resulten naturales durante el proceso legislativo: en el poder de iniciativa (que debe seguir recayendo fundamental, pero no exclusivamente, en la Comisión) y en la confirmación del bicameralismo implícito que –a partir del referente ofrecido por los modelos federales– hoy ya protagonizan Parlamento Europeo y Consejo. Aunque el Consejo debe reforzar su identidad de cámara territorial, no puede dejar de desempeñar algunas funciones decisorias no legislativas, sobre todo donde las competencias nacionales son más fuertes (reformas económicas, seguridad o acción exterior). Para mejorar su labor ahí y crear una red fuerte de ministros de asuntos europeos en todos los miembros, el Consejo de Asuntos Generales tiene muchas potencialidades desaprovechadas como coordinador estratégico (Molina, 2011). El Consejo Europeo, por su parte, debe concentrarse en sus cruciales labores de liderazgo colectivo, sin que intervenga en la aprobación de las normas cuando éstas se atascan. En ese proceso de depuración, y de hacer a las instituciones más entendibles, la pieza final consiste en consolidar a la Comisión como órgano de gobierno que tal vez no puede realizar los impulsos políticos fundamentales ni las grandes orientaciones (pues deben seguir correspondiendo al Consejo Europeo) pero sí confirmarse como un poder ejecutivo politizado, bien coordinado y conectado con los estados miembros en todas las fases de la elaboración de políticas, y en especial por lo que respecta a la aplicación efectiva de las mismas. En esta tarea, reorientar a la UE hacia un aliado –y no un rival– de la gobernanza nacional requiere también un nuevo enfoque. Un modo de hacerlo es introducir incentivos positivos o negativos, no solo de tipo pecuniario, allí donde se opera con mecanismos de soft law benchmar-
576
IGNACIO MOLINA
king que en el pasado se han mostrado ineficaces (p.ej. el método abierto de coordinación para las reformas estructurales) y que en el futuro se pueden extender a los ámbitos migratorios, o de la política exterior y de seguridad. Las lecciones extraídas de la Agenda de Lisboa pueden servir para mejorar el diseño cooperativo de las reformas. Hay ideas interesantes como los arreglos contractuales, la identificación de mejores indicadores de convergencia y evaluación (scoreboards), o el mencionado refuerzo del Consejo de Asuntos Generales (Keller-Noëllet, et al., 2010). El fortalecimiento político de la Comisión, ya iniciado en 2014 con el nuevo sistema de selección del Presidente cuya consolidación debe defenderse de manera firme, puede extenderse a aquellos ámbitos donde sigue habiendo fuertes poderes nacionales pero en los que la UE pretende ahora avanzar, aunque no sea a 27. La integración diferenciada y las competencias compartidas no pueden servir de excusa para un funcionamiento opaco, intergubernamental y mal coordinado con la Comisión (como en gran medida constituye hoy el Eurogrupo). Por eso, y siguiendo el modelo ya ensayado con éxito en la acción exterior, parece deseable que esos avances queden personalizados en el poder ejecutivo de la UE con comisarios –en algunos casos con estatus de vicepresidente– cuyos poderes y visibilidad se acerque realmente a ministros europeos de economía o de defensa. Una Comisión más politizada y con más margen de su Presidente para conformar el colegio de comisarios no puede, sin embargo, significar un signo ideológico determinado. Dos son los motivos que desaconsejan lo contrario: por un lado, la existencia de ámbitos (competencia, ayudas de estado, infracciones, etc.) donde es conveniente salvar el carácter de guardiana neutral de los Tratados. Por el otro, la enorme complejidad y debilidad de la comunidad política sobre la que se construye la UE. Si sistemas políticos como el de Bélgica y Suiza –que son plurales pero no tanto– no pueden evitar el carácter consensual territorial y partidista, mucho menos puede hacerlo la UE. El sesgo en determinado sentido político que caracterizó a la mala gobernanza del euro entre 2010 y 2012 y los daños que causó a la legitimidad de la UE debería servir de advertencia. Cómo combinar ese consociacionalismo con una auténtica rendición de cuentas, que permita castigos y alternancias, o con una dinámica política donde izquierda y derecha pueda ser sustituida por otras fracturas (tecnología, globalización, campo-ciudad) son interrogantes que el diseño institucional solo puede responder ahora mismo de modo muy limitado.
EL DISEÑO POLÍTICO-INSTITUCIONAL EN EL DEBATE SOBRE EL FUTURO DE EUROPA
577
2.3. Flexibilidad A pesar de la aparente indefinición del Libro Blanco sobre el futuro de Europa publicado en marzo –donde la Comisión apunta hasta cinco escenarios sin decantarse por ninguno– es posible identificar en el mismo tres grandes conclusiones: primeramente, que existe un núcleo intocable de la integración (el mercado interior y el comercio); en segundo lugar, que en el futuro será aceptable y quizá inevitable introducir más flexibilidad (tanto por lo que se refiere a una geometría variable de países como a la priorización de las políticas europeas); y, por último, que existen tres grandes ámbitos en los que se puede avanzar: gobernanza económica, justicia e interior, y política exterior y de seguridad. Los Estados miembros europeístas (incluyendo a los cuatro más grandes: Alemania, Francia, Italia y España) han mostrado también su deseo de avanzar en tres dimensiones clave: (a) el reforzamiento de la Unión Económica y Monetaria (incluyendo una dimensión social); (b) un sistema común de gestión de la frontera exterior, la inmigración y el asilo; y (c) avances en la defensa común europea. En ese contexto, dadas las características intrínsecas de la UEM y las fuertes reticencias de ciertos países (sobre todo escandinavos y del Este) a avanzar en la integración de la defensa y de los asuntos de justicia e interior, parece que la cuestión no es si habrá integración diferenciada sino en cómo organizarla. Como se dijo antes, al mencionar el acuerdo de febrero de 2016 para intentar evitar el Brexit, la UE ha avanzado mucho en la definición doctrinal e incluso en la plasmación institucional del principio de que “quienes desean hacer más, hacen más”. En aquella Decisión, pensada para Reino Unido pero que obviamente refleja un consenso aceptable para los 27, se subrayan dos importantes cuestiones: (a) “Los Tratados permiten una evolución hacia un mayor grado de integración entre los Estados miembros que comparten visión de su futuro común, sin que ello se aplique a los demás Estados miembros” y (b) los actos entre los participantes en una integración diferenciada (en el momento actual, el euro), respetarán el mercado interior así como la cohesión económica y social o territorial, y no constituirán un obstáculo ni una discriminación para los no participantes, quienes tampoco podrán poner en peligro la consecución de los objetivos por parte de los primeros. La posibilidad de varias velocidades supone resistencias políticas legítimas, que pueden reducirse con pasarelas claras y asequibles que permitan a todos los miembros unirse a los estadios más avanzados, pero
578
IGNACIO MOLINA
es difícil que los Estados reticentes sean capaces de resistir a la voluntad política clara del grupo más influyente por desplegar esta posibilidad. La cuestión es que la puesta en marcha de la integración diferenciada se dote de un marco institucional transparente, que no implique demasiada complejidad frustrando la rendición de cuentas, ni erosione la intergubernamentalidad, ni haga imposible una aplicación uniforme del derecho de la UE (una situación que se acercaría a la denostada “Europa a la carta”). Por todo lo anterior, resulta muy aconsejable reducir en los tres grandes ámbitos antes mencionados esa integración diferenciada. No hay duda de que la Eurozona es ya una estructura de integración diferenciada con sus reglas específicas dentro de la UE. De lo que se trata es de proyectar esa especificidad (con las peculiaridades que correspondan) a los otros dos ámbitos en los que se coincide que hay apetito de geometría variable: el de la migración y el de la defensa. Y, al igual que ocurre con el euro, dotar a estos dos ámbitos de una arquitectura institucional propia que básicamente consistiría en tres rasgos: (a) un proceso legislativo basado en las reglas generales de la UE con las mínimas adaptaciones necesarias; (b) una formación del Consejo (y en su caso del Consejo Europeo) reducida al número de participantes, de modo similar a como hoy ya ocurre con el Eurogrupo, pero presidida por el Comisario competente en aras de la mejor coordinación; (c) una rendición de cuentas realizada ante los eurodiputados de los Estados participantes –a los que se uniría, en su caso, todos los elegidos en una posible nueva circunscripción paneuropea– y ante las respectivas tres conferencias interparlamentarias donde asociar a los diputados naciones; y (d) un presupuesto propio y aplicable solo a los estados participantes tanto en ingresos como en gastos; sin perjuicio de que el presupuesto común dedique fondos a estos ámbitos para cubrir los gastos institucionales y administrativos. En relación al ámbito de migraciones y fronteras, aunque Schengen podría parecer ya hoy ese germen de integración diferenciada, la crisis de refugiados ha demostrado que no lo es. Eso no significa que Schengen no pueda seguir aplicándose en un país que no forme parte de la integración reforzada en este ámbito del mismo modo que hoy hay ya estados que no son de la UE siquiera y participan en Schengen. Por lo que respecta al ámbito de la defensa, lo que corresponde es desarrollar de manera coherente las previsiones de la cooperación estructurada permanente De este modo, podrían coexistir diversos grados de integración pero sin una complejidad excesiva y sin huir de las instituciones comunes y
EL DISEÑO POLÍTICO-INSTITUCIONAL EN EL DEBATE SOBRE EL FUTURO DE EUROPA
579
del método de la Unión; que solo tendría que adaptarse pero no quedar desdibujado por lógicas demasiado intergubernamentales y ad hoc. Esto, además, tendría la ventaja de identificar mejor el grupo nuclear de Estados que avanzan más rápido. También, permite dotar de exigencias mayores sobre el respeto a los valores y las reglas de aquellos que deseen formar parte y, por tanto, de salvaguardas más eficaces al sistema cuando se incumplan. El acceso, o en su caso la expulsión, se realizaría de acuerdo a los tratados utilizando las fórmulas actuales de las cooperaciones reforzadas o, en el caso de la defensa, de la cooperación estructurada permanente (art. 46 TUE); lo que más o menos remite a la mayoría cualificada con supervisión de la Comisión. 3. Conclusiones La necesidad de revisitar el diseño institucional de la integración europea es, ante todo, consecuencia de las deficiencias de legitimidad, y en menor medida de eficacia, evidenciadas a lo largo de estos años; en especial por lo que hace a la gestión de la crisis del euro y de refugiados. El corolario más claro de esta realidad ha sido el descenso social en la confianza hacia la UE registrado en los sondeos –solo parcialmente recuperado a partir de 2016– y el auge político del populismo euroescéptico (ya sea en el Norte acreedor y receptor de refugiados, en el Sur endeudado y fronterizo o en el Este reacio a europeizar sus políticas monetaria y migratoria). La legitimidad es desde luego un concepto muy amplio que, como es evidente, no solo puede abordarse con reformas institucionales. No obstante, cualquier intento serio de fortalecer el apoyo ciudadano hacia la integración debe atender al diseño organizativo. Además, el Brexit abre la posibilidad de afrontar una reforma que debe incluir la posibilidad de propiciar y ordenar la integración diferenciada. Todo cambio en la arquitectura de una organización política debe hacerse con sumo cuidado pero en el caso de la UE esa cautela debe extremarse al pretender avances en una democracia supranacional que no se beneficia de un “demos” que permita una identificación directa con ella. La relación política entre los ciudadanos y la Unión está todavía claramente mediada por los Estados miembros y esa tendencia se refuerza si hay crisis, cuando no se percibe tanto la eficacia instrumental del nivel europeo e incluso se reacciona contra él con desconfianza o con hostilidad. Pero la fortaleza de la realidad estatal no puede significar que los refuerzos del control democrático se hagan de forma individual o frag-
580
IGNACIO MOLINA
mentada pues eso supondría introducir asimetrías de poder y dificultar el logro de la gobernanza colectiva de una política común. Eso no implica des-democratizar la política europea, sino que solo podrá hacerse de forma conjunta y a través de reformas que –aun respetando las competencias y las instituciones nacionales– no introduzcan dominaciones. En particular, los fallos de diseño en la representación y la rendición de cuentas parlamentaria deben resolverse a nivel supranacional o, cuando la atribución competencial expresamente lo impide, de forma cooperativa y colectiva, sin propiciar vetos. Junto a la introducción de instrumentos puntuales de representación y de mayor rendición de cuentas –capaces de superar el doble test democrático de no perjudicar la igualdad política de todos los ciudadanos y de ayudar a conseguir los resultados mayoritariamente deseados por éstos– el resto de la reforma institucional aquí postulada consiste en la reafirmación del método comunitario. Por eso, y aunque no hay que descartarlos del todo, no parece necesario introducir cambios en los Tratados. El desafío consiste mucho más en limitar dinámicas intergubernamentales y recrear las sumas positivas que la UE ha generado en el pasado y que en los últimos tiempos se han deteriorado; esto es, mayor poder simultáneo de la ciudadanía y de los gobernantes, convergencia económica e igualdad política. En esa dinámica de win-win, debe quedar claro que la UE no persigue centrifugar y vaciar a sus miembros sino, al contrario, reforzar lo supranacional ayudando a la vez a mejorar la capacidad de gobernanza de los estados en el desempeño de sus funciones nacionales. La necesidad adicional de introducir el elemento de la flexibilidad, que ha de ser coherente con la mejora de legitimidad y eficacia, complica el objetivo aunque de nuevo la solución pasa por no alterar el diseño, sino en discernir bien el modelo institucional que la propia UE ha ido destilando con el tiempo y que ya permite la integración diferenciada. En suma, el éxito de la reforma institucional es que los desarrollos sean solo los imprescindibles, coherentes entre sí y lógicos con la trayectoria anterior de la organización. Aquí apenas se han sugerido tres o cuatro teclas de cambio: la introducción de una pequeña lista paneuropea de diputados en el Parlamento Europeo, la institucionalización con condiciones de la cooperación interparlamentaria, o un fortalecimiento limitado de los poderes de la Comisión y de su interlocución virtuosa con los Estados miembros. Se trata de medidas sencillas pero que, como ocurrió con el caso del sistema de spitzenkandidaten para elegir al presidente de la Comisión, pueden convertirse en una eficaz palanca de virtuosa poli-
EL DISEÑO POLÍTICO-INSTITUCIONAL EN EL DEBATE SOBRE EL FUTURO DE EUROPA
581
tización. Además de eso, y sobre todo, se postula la claridad como fórmula eficaz para avanzar en la consolidación de un espacio político común. Y eso pasa sobre todo por el perfeccionamiento del modelo o la identificación de pocos ámbitos (seguramente tres) donde permitir las geometrías variables sin menoscabo al proceso general. En suma, el debate sobre las reformas institucionales que necesita la UE debe exponer lo que debe cambiarse pero también aquello que no se debe tocar o, en su caso, basta con reafirmar. Bibliografía JUNCKER, JEAN-CLAUDE; DONALD TUSK; JEROEN DIJSSELBLOEM; MARIO DRAGHI and MARTIN SCHULZ (2015): Completing Europe’s Economic and Monetary Union https://ec.europa.eu/commission/sites/beta-political/files/5-presidentsreport_en.pdf KASSIM, HUSSEIN (2007): “The Institutions of the European Union.” En European Politics, eds. Colin Hay y Anand Menon, Oxford University Press, Oxford. KELLER-NOËLLET, JACQUES; IGNACIO MOLINA, I. y ANDRÁS VÉRTES (2010): “The EU-2020 Strategy: Re-Launching (and Matching) the Ambitions for a More Competitive and Sustainable European Growth in the Globalised World.” En Elvire Fabry y Gaëtane Ricard-Nihoul (eds.) Think Global Act European II, París, Notre Europe. pp 7-17. MOLINA, IGNACIO (2011): The Role of the General Affairs Council Revisited in Light of the Experience of 18 Months with the Lisbon Treaty. Real Instituto Elcano, ARI 105/2011. SCHARPF, FRITZ (1999): Governing in Europe: effective and democratic? Oxford, Oxford University Press. VAN MIDDELAAR, LUUK (2013): El paso hacia Europa. Galaxia Gutenberg, Barcelona (versión original en neerlandés de 2009). VAN ROMPUY, HERMAN; JOSÉ MANUEL BARROSO; JEAN-CLAUDE JUNCKER, and MARIO DRAGHI (2012): Towards a genuine economic and monetary union 5 December 2012 http://www.consilium.europa.eu/ uedocs/cms_Data/docs/pressdata/en/ec/ 134069.pdf WESTERWELLE, GUIDO (2012): Final Report of the Future of Europe Group of the Foreign Ministers of Austria, Belgium, Denmark, France, Italy, Germany, Luxembourg, the Netherlands, Poland, Portugal and Spain, 17 September 2012 http://www.cer.org.uk/sites/default/files/westerwelle_report_sept12.pdf
BOLETIN DE ESTUDIOS ECONOMICOS Vol. LXXII - N.º 222 - Diciembre 2017 (Páginas 583-594)
POR UNA EUROPA INTELIGIBLE AN INTELLIGIBLE EUROPE Daniel Innerarity* Catedrático de Filosofía Política e investigador Ikerbasque en la UPV/EHU RESUMEN Es cierto que la crisis de la integración europea no se resuelve sin más con una buena teoría, pero sin una clarificación de lo que está en juego no saldremos de la crisis actual. Necesitamos hablar más de conceptos que de mecanismos y líderes. De la actual crisis europea no se va a salir con soluciones de ingeniería financiera o institucional sino con nuevos significados; es menos una cuestión de voluntad política que de comprensión de lo que realmente está en juego. No estamos tanto ante un problema que se resuelva mediante procedimientos institucionales y liderazgos sino ante una crisis que debe ser bien diagnosticada, de manera que los conceptos básicos de la democracia sean repensados en el contexto de esa nueva realidad compleja que es la Unión Europea y en un mundo globalizado en el que están teniendo lugar profundas transformaciones sociales y políticas. Palabras clave: Democracia europea, democracia compleja, narrativa, inteligibilidad. SUMMARY It is true that the European integration crisis cannot simply be solved with a good theory, but we will not emerge from the current crisis without a clarification of what is at stake. We need to talk more about concepts than about mechanisms and leaders. New meanings, rather than financial or institutional engineering solutions, will lead us out of the crisis; it is less a matter of political will than a matter of understanding what is truly at stake. It is not a problem that can be solved through institutional procedures and leadership, but a crisis that must be well diagnosed, so that the basic concepts of democracy can be reconsidered in the context of that new and complex reality that is the European Union and in a globalised world where profound social and political changes are taking place. Key words: European democracy, complex democracy, narrative, inteligibility.
Entre los muchos déficits que se achacan a la UE, uno de los menos denunciados y no por ello menos importante es el déficit de inteligibilidad. Hay grandes controversias acerca de si Europa es democrática o justa, representativa o eficaz, pero de lo que no cabe ninguna duda es de
* Este texto es una síntesis de la introducción de mi libro La democracia en Europa, GalaxiaGutenberg, Barcelona, 2017.
584
DANIEL INNERARITY
que resulta actualmente ininteligible, que no hay quien la entienda. Europa ha perdido a sus soberanos y no ha recuperado uno a nivel europeo, sustituido por una máquina, consensual o asimétrica según los casos, que consagra la irresponsabilidad. Europa no tendrá sentido mientras no haya una narrativa que pueda ser entendida y aceptada por sus ciudadanos (que pueda incluso justificar su relativa lejanía, el elemento de delegación o complejidad que la acompaña inevitablemente). Pues bien, sostengo que la UE debe ser entendida como una democracia compleja, no a partir de los modelos de democracia vinculados a la forma del estado nacional y, por eso mismo, con unas grandes potencialidades a la hora de pensar cómo organizar políticamente espacios más densos, abiertos y complejos. 1. Problemas de narrativa En este contexto es en el que se plantea con especial agudeza el problema de formular una nueva narrativa para la Unión Europea, una vez agotados ciertos grandes relatos que la hicieron inteligible y le confirieron legitimidad social. Si es verdad aquella afirmación de Tocqueville de que los seres humanos inventan con más facilidad cosas que las palabras para describirlas (Karmis 2005, 152), podría afirmarse que tras la acción y la descripción todavía tenemos una dificultad añadida: la de hacerlo comprensible. A esta tercera tarea es a la que hacemos referencia cuando hablamos de una narrativa para Europa. Debilitadas las diversas legitimaciones de la integración, los únicos relatos poderosos que quedan en pie son las impugnaciones populistas, alimentados por ese juego perverso del “blaming Brussels” y, sobre todo, por la evidencia de que no estamos a la altura de los problemas que tenemos que gestionar. En unos momentos en los que la carencia de épica no se ve compensada por una legitimidad funcional, en los que el proyecto europeo no puede contar ni con el recurso a gestas enfáticas ni con el discreto favor de la efectividad, el paisaje se nos ha llenado de referencias negativas; cualquiera puede comprender lo que se quiere sugerir hablando del “monstruo de Bruselas” (Enzensberger 2011). Frente a estas impugnaciones altisonantes la apelación a “más Europa” resulta, en el mejor de los casos, un discurso débil, entre otras cosas porque estamos en un momento de evolución de las sociedades democráticas en el cual, aunque no hay legitimación que valga sin efectividad (económica, de resolución de conflictos o de orden social), la ciudadanía
POR UNA EUROPA INTELIGIBLE
585
tiene derecho a vincular el valor del proyecto europeo a ciertas aspiraciones normativas y propiamente políticas. Pero en el peor de los casos la retórica del progreso en la integración puede sugerir implícitamente una linealidad histórica determinista. La narrativa del método Monnet –“dinámica en pequeños pasos con un significado sostenible” (Wessels 2001)– da demasiadas cosas por sobreentendidas y, al mismo tiempo, tiene una resonancia coactiva, invitando a que nos rindamos a lo que terminará por imponerse. No tiene mucho futuro en una sociedad democrática cualquier narrativa que sugiera que lo que debemos hacer no tiene que ver con la libertad, con una configuración contingente, sino con el sometimiento a una dinámica coactiva. Una narrativa no es una simple enumeración de acontecimientos históricos, ni una fuerza ineluctable, ni un listado de nuestros deberes futuros, sino un relato que confiere ciertos significados a nuestras acciones pasadas y futuras, significados a los que damos nuestra aprobación. Y la mejor manera de conseguir que una narrativa no sea aceptada es que de a entender que estamos ante una realidad que no puede ser rechazada. En este sentido las teorías de la integración han enfatizado excesivamente la inevitabilidad. Explicar nuestras crisis como meros retrocesos o estancamientos del proceso de integración es desacertado y, sobre todo, democráticamente inaceptable en la medida en que da a entender que nuestra libertad no está convocada de ninguna manera. De ahí que cualquier narrativa europea debe dejar de pensar la integración como un proceso lineal y las crisis como catalizadores de ese desarrollo, para ir prestando más atención a los retrocesos e incluso al concepto de desintegración europea (Eppler / Scheller 2013). Quiero decir con esto que no habrá un relato europeo mientras lo mantengamos en un corsé determinista que desacredita por principio a las otras posibilidades. Nos lo hemos puesto demasiado fácil al establecer un antagonismo para ordenar las controversias entre los “pro-europeos” y los “euro-escépticos”. Mientras las discusiones giren en torno a si ciertas decisiones políticas deben ser comunitarizadas o seguir en el ámbito de los estados, dicha distinción constituye un marco suficiente para el análisis. Pero con la creciente complejidad y multidimensionalidad de la política europea dicha distinción choca con sus límites porque muchos de nuestros problemas no se pueden reducir a la cuestión de más o menos Europa. Entre otras cosas porque nuestras controversias no se refieren exclusivamente en torno al nivel competencial sino al contenido de las políticas. Hoy discutimos acerca de qué medidas políticas pueden o deben adoptarse para
586
DANIEL INNERARITY
alcanzar los fines establecidos en los ámbitos políticos ya integrados, de tal manera que tales argumentos no pueden categorizarse en las perspectivas neutrales pro-europeas o euro-escépticas. 2. El doble desafío democrático de la Unión Europea La idea de proporcionar un relato para la Unión Europea sugiere que vamos a explicar lo que es inevitablemente complejo de un modo arbitrariamente simple. Si así fuera, lo que obtuviéramos en términos de popularización lo perderíamos en exactitud. No habríamos ganado nada si lo comprendido y aceptado fuera algo sustancialmente diferente de lo que tenemos que relatar. Este es el nudo de nuestro problema y cuanto antes lo reconozcamos, menos expuestos estaremos a las simplificaciones populistas o tecnocráticas. La Unión Europea tiene un desafío democrático, pero también implica un desafío para la filosofía política. “Los déficits democráticos de la UE lo son menos acerca de la democracia en Europa que acerca de la teoría democrática. La UE es un problema para la teoría democrática porque no es el tipo de cosas que pueden ser democráticas en el sentido moderno de democracia. Los déficits institucionales no surgen debido a fallos en el díseño de la democracia dentro de la UE, sino porque el significado normativo del mismo diseño institucional cambia cuando se traslada a un nuevo contexto (…). Las nuevas políticas de Europa carecen de las características de las políticas democráticas imaginadas por la teoría democrática moderna. Este hecho refleja unas condiciones históricas y políticas cambiantes y no puede ‘arreglarse’. El verdadero déficit democrático reside en la teoría democrática, que no puede asumir desarrollos como el de la UE” (Goodhart 2007, 575). Así pues, la pregunta que hemos de hacernos es doble. ¿Qué contribución debe hacer la teoría política para entender la Unión Europea y qué desafío plantea a la teoría política una polity tan novedosa como la Unión Europea? Si lo primero exige organizar las instituciones y procedimientos de decisión de manera que estén a la altura de nuestros criterios de democraticidad, lo segundo implica revisar tales criterios de democraticidad para que no sean incompatibles con la compleja realidad de la Unión Europea. La primera operación por sí sola conduce a un normativismo extremo ajeno a las condiciones de posibilidad en las que se desenvuelve de hecho nuestra vida política; si únicamente realizáramos la segunda operación, estaríamos rebajando nuestros ideales democráti-
POR UNA EUROPA INTELIGIBLE
587
cos a la facticidad de nuestro mediocre “ir tirando”. A mi juicio, el único modo de evitar el moralismo y el cinismo es entender el doble desafío democrático —teórico y practico— de la Unión Europea y resolverlo en el seno de una teoría de la democracia compleja. Esta operación no sería una especie de juego de suma cero entre la teoría y la práctica, entre los vales democráticos y las realidades políticas, sino una enorme posibilidad para ambas, de manera que, si lo hacemos bien, tendríamos una teoría de la democracia más sofisticada y unas instituciones más democráticas. Se trataría, en primer lugar, de perseguir los fines de la Unión Europea en relación con los de los estados miembros sin subordinar estos a aquellos. Ni la subsidiaridad, ni la asignación de nuevas funciones a los parlamentos nacionales, ni los límites establecidos por los tribunales constitucionales han conseguido determinar el tipo de poder que le corresponde a la UE. El actual modelo ha tenido un alto coste, en términos de desafección y victimización. La clave sería una idea novedosa de poder a nivel europeo que tomara plenamente en consideración los intereses de los estados miembros sin imponerse sobre ellos. Para que tal cosa sea concebible y comprensible no solamente hacen falta grandes innovaciones políticas en Europa sino, sobre todo, en el pensamiento político. No se trata de encontrar nuevas instituciones para adaptar ideas familiares a nuevos contextos, sino entender que los cambios en la configuración de nuestras realidades sociales, en Europa y en el mundo, exigen una reconstrucción de la teoría de la democracia que la despoje de todo lo que se le ha ido vinculando como si fuera parte esencial de ella (soberanía, territorialidad, homogeneidad, estatalidad, por ejemplo) y no un aditamento contingente del que puede y debe prescindir. Hasta ahora hemos resuelto esta cuestión o bien tratando de extender los conceptos básicos de la democracia –como demos, representación o control popular– al ámbito europeo o con el truco de considerar que nos encontrábamos ante una realidad sui generis y que, por consiguiente, las categorías básicas de la democracia podían permanecer inalteradas admitiendo en este caso una inofensiva excepción. Pero el problema sigue esperándonos con toda su gravedad: ¿cómo pensamos y construimos una realidad democrática disociada de su fundamento territorial y de la realidad de un estado soberano? Resolver este problema no implica sólo innovación institucional sino, sobre todo, reconsideración de nuestro concepto de democracia o, planteado en sentido inverso: sólo seremos capaces de la innovación institucional que hemos de hacer si volvemos a pensar nuestro concepto de democracia y las categorías asociadas a ella.
588
DANIEL INNERARITY
3. La Unión Europea como democracia compleja El concepto de una democracia compleja puede servir para dos cosas: para renovar un concepto de democracia cuyas principales categorías fueron acuñadas en épocas de gran simplicidad y para repensar nuestros estándares de democraticidad sin violentar la naturaleza de una entidad política tan compleja como la actual Unión Europea. No deberíamos rendirnos a la dificultad del asunto, tanto teórica como práctica, y dar por sentado que la Unión Europea ha transpasado unos límites de complejidad más allá de los cuales la idea misma de democracia dejaría de tener sentido. Una de las mayores simplificaciones ha sido la de pensar la democracia, también la democracia de la Unión Europea, sobre la base del modelo del estado nacional. Buena parte de la semántica del déficit democrático tiene como transfondo la idea de una estatalidad deficitaria, de un estado fallido incluso, cuando lo que debería pensarse es una realidad institucional no estatal en la que se ponen en juego otros actores, otras lógicas y otra legitimidad. Si Tocqueville aseguraba que había prescindido de los viejos modelos para entender la democracia en América (Tocqueville 1994, 315–16), ¿de qué tendríamos que prescindir para configurar la democracia en Europa? Pues probablemente deberíamos comenzar abandonando el prejuicio de pensar que hay una incompatibilidad entre complejidad y democracia. ¿No podría ser más bien que al aumentar su complejidad las sociedades tienden a ser más democráticas o que, dicho de otra manera, es más verosimil que se gobiernen democráticamente? Se podría hablar así de las ventajas de la complejidad para la democracia y las ventajas de la democracia para las realidades complejas; lo primero, porque la multiplicación de actores, intereses e instancias de gobernanza equilibra el ejercicio del poder y dificulta la imposición unilateral, mientras que lo segundo se debe a que la democracia permite articular esa pluralidad mejor que cualquier otro sistema de gobierno. La democracia no está reñida con la complejidad; es, por el contrario, el sistema de gobierno que mejor la gestiona debido a su dinamismo interno y a su capacidad de autotransformación. Frente a la inaceptable conclusión de Carl Schmitt de que la democracia sólo es posible bajo las condiciones de una “exclusión o aniquilación de lo heterogéneo” (1926, 14), podemos constatar que muchos sistemas nacionales de gobierno operan con éxito en condiciones de profunda heterogenei-
POR UNA EUROPA INTELIGIBLE
589
dad. No deberíamos excluir de antemano la posibilidad de adaptar las instituciones democráticas a contextos que de entrada no lo ponen nada fácil. Frank Michelman ha hablado de unas “condiciones inhóspitas” para la democracia en la sociedad compleja en la que vivimos (1997, 154) y, efectivamente, la complejidad técnica de muchas de nuestras decisiones, la densidad institucional, la dificultad de delimitar los problemas o los efectos de las decisiones… son propiedades que contrastan con las categorías mediante las cuales solemos otorgar el certificado de calidad democrática y que tienen un tono de simpleza, inmediatez y abarcabilidad. Si las ficciones útiles de la democracia fueron categorías que permitieron conferir un formato político a las sociedades que había que democratizar, hoy, en sociedades más complejas, su aplicación irreflexiva puede despolitizarlas fatalmente. Como advirtió Kelsen, la idea de un interés general y una solidaridad orgánica que trasciende los intereses de grupo, clase o nacionalidad es, en última instancia, una ilusión antipolítica (1988, 33). La construcción de la voluntad general no puede ser hoy sino un compromiso entre diferentes (actores, niveles institucionales, pluralidad de valores, culturas políticas... ). Hay democracia únicamente cuando los gobernados obedecen a leyes de las que, con todas las mediaciones institucionales de una sociedad compleja, son autores. ¿Es posible insistir en dicha autorialidad en sistemas políticos complejos que no pasan por la forma ya experimentada de la democracia representativa en la escala del estado nacional? Este es el desafío principal que constelaciones políticas postnacionales como la UE o los procesos de gobernanza global plantean actualmente al pensamiento político, donde se trata de preservar la complejidad y gestionarla, no de suprimirla. Tratándose de la Unión Europea, el tránsito de la simpleza tecnocrática a la complejidad tecnopopulista plantea problemas específicos, tanto de gobierno como de legitimación. La integración económica ha sido durante mucho tiempo tanto más exitosa cuanto más apolítica parecía, inmunizada frente a los desacuerdos políticos y con un número de actores reducido (del tipo “eje franco-alemán”). Evidentemente, ya no estamos ahí. Es esta creciente complejidad lo que me lleva a compartir el escepticismo de Christian Joerges en cuanto a que las sociedades modernas y la UE en particular pudieran cambiar en un solo big bang constitucional (2015, 89). Muchas de las propuestas de democratización que se proponen son infra-complejas, en la medida en que suponen que puede haber un momento inaugural puro o una estrategia que confíe la tarea a un único procedimiento.
590
DANIEL INNERARITY
Más que un déficit democrático, puede que Europa tenga un dilema democrático. Hablar de déficit es banalizar un poco la complejidad del asunto y suscitar unas expectativas que serían satisfechas cuando se aplicaran a la UE los criterios que rigen las democracias de los estados. Que tengamos, más bien, un dilema democrático significa que estamos ante algo que propiamente no se puede resolver y que únicamente cabe reequilibrar. Hay dos vectores diferentes de democratización –el de los estados miembros y el de los desafíos transnacionales– ninguno de los cuales se puede subsumir completamente en el otro y este carácter compuesto de la Unión debe ser respetado en cualquier compromiso democrático que se alcance. Por eso la primera complejidad de la Unión procede del hecho de que intervienen tres lógicas –la de los estados, la intergubernamental y la transnacional– y sería absurdo esperar la solución a nuestros problemas de la supresión de alguno de estos planos o de su completa subordinación. La agenda de Europa debería despedirse completamente de la semántica de la armonización y la unidad para transitar hacia la gestión equilibrada de constelaciones complejas. Y debería hacerlo en un momento histórico en el que es más imperiosa la necesidad de entender la democracia como poder compartido: con gobiernos subnacionales y con instituciones supra-nacionales, con una variedad de organizaciones públicas y privadas, con ONGs y agencias internacionales (Hirst 2000, 24). De hecho, hay en los recientes estudios europeos líneas de investigación que apuntan en este sentido, que merecen una mayor atención y que tienen en común ser al mismo tiempo descriptivos y críticos en la medida en que han introducido algo muy parecido a la complejidad en sus enfoques. Esas maneras de situar el concepto de complejidad en la reflexión de la democracia europea son, entre otras dignas de ser citadas, la idea de “demoi-cracy” (Nicolaïdis, 2004; Cheneval, 2011; Cheneval / Schimmelfennig, 2013) para referirse a una Europa que actúa unida sin constituir una unidad; el concepto de “compound polity” (Fabbrini 2010) que pretende equilibrar el principio de la igualdad entre las personas con el de la igualdad entre los estados; la observación de que hay en la UE elementos de gobierno y de gobernanza, es decir, un entreveramiento de “decision-making” formal y de relaciones informales entre las administraciones, los actores sociales y las comunidades epistémicas (Börzel 2010); las apelaciones a fortalecer el elemento de diversidad de actores y perspectivas en nuestros procesos de toma de decisión (Bronk / Jacoby 2013); y todas aquellas concepciones que tratan de hacer más
POR UNA EUROPA INTELIGIBLE
591
visible el pluralismo, como la idea de las uniones múltiples (Olsen 2004) o la “transnational democracy” (Bohman 2007). Son perspectivas que dan un paso más allá de aquella retórica de la democracia multi-nivel que se puso de moda a finales del siglo pasado y que aún pretendia jerarquizar esa pluralidad en un modelo unitario, algo que a mi juicio no hace justicia a la verdadera complejidad que tenemos que gestionar. La narrativa de Europa como democracia compleja parece estar condenada al fracaso cuando lo que pretendemos es que la gente lo entienda. Europa corre el riesgo de convertirse en víctima de la complejidad en unos momentos en los que la política gira hacia el populismo y los mensajes simples. Ahora bien, ¿es preferible que dicha narrativa sea comprensible si lo comprendido tiene muy poco que ver con aquello que había que explicar? Y además, complejidad no es lo mismo que complicación. La complejidad tiene no tanto que ver con la explicación de todas las recursividades que intervienen en la vida institucional de la Unión Europea –frente a nuestras ideas de causalidad y atribución, placidamente instaladas en el marco categorial de los estados soberanos– sino con la capacidad de hacer entender que estamos jugando a un juego menos intuitivo, en el que hemos de comprender la lógica, extraña para la mentalidad nacional pero no especialmente obstrusa, de las interdependencias, las soberanías compartidas, los riesgos y las oportunidades comunes o los intereses vinculantes. Es cierto que la gente tiene grandes dificultades a la hora de reconocer en Europa una estructura democrática, cuando la autodeterminación parece sucumbir frente a complejos sistemas de negociación y constricciones de todo tipo apenas justificadas, que entronizan el principio de lo técnicamente posible frente a lo que parece políticamente deseable para la evidencia inmediata. Sobre la base de esta dificultad, el debate enfrenta a quienes consideran que hay que reinventar la democracia más allá de los confines del estado nación y quienes consideran que basta con extender nuestra concepción tradicional de la democracia a un espacio más amplio; entre los que parecen no incomodarse demasiado con una democracia postparlamentaria y quienes ven la posibilidad de liberar a la democracia de su viejo formato nacional. Y puede que nuestros debates nos estén haciendo perder de vista que las prácticas políticas de la Unión –examinadas desde la perspectiva de la complejidad– son “más democráticas de lo que reconocen los federalistas y más mejorables de lo que los soberanistas pueden soportar” (Nicolaïdis 2012, 259). En el trasfondo de los debates acerca de la UE está siempre la disputa acerca de la naturaleza de la democracia. Pero conviene no olvidar que
592
DANIEL INNERARITY
debemos comprender la naturaleza de la UE para poder responder a la cuestión de su democraticidad. Esto no significa únicamente entender su funcionamiento institucional de hecho y rendirse a ese juego tantas veces mediocre, sino entender la lógica y los fines para los que se supone que está ese nivel institucional, así como el contexto global en el que se ha de mover. Si la UE fuera susceptible de una democratización convencional, entonces no habríamos necesitado crearla; para los requerimientos de una democracia ya teníamos a los estados nacionales. Tuvo que haber algún déficit en el nivel de los estados nacionales para que surgiera la idea y la necesidad de inventar otro nivel de gobernanza. La necesaria integración –que es algo más que una mera agregación– de las políticas en Europa, en la medida en que implica una cierta renuncia a determinado tipo de prerrogativas nacionales, solo será económicamente exitosa y democráticamente aceptable si la ciudadanía entiende que esa renuncia es compensada por nuevas capacidades de configuración. La integración europea únicamente resultará valiosa cuando represente un avance en la provisión de ciertos bienes públicos que los estados ya no están en condiciones de garantizar y la gente así lo entienda. Ahora bien, esa democracia no tendrá exactamente la forma en la que la conocemos, sino que supondrá una transformación de la democracia. Alguien podría objetar si no se tratará del viejo truco de llamar democracia a lo que hay y renunciar a cualquier aspiración normativa. Para desmontar esta crítica, la democracia compleja de la UE deberá ser capaz de acreditarse como la forma de organización de las sociedades complejas que mejor resuelve la dificultad de adoptar democráticamente sus decisiones, en los nuevos contextos, conforme a los criterios políticos clásicos de legitimidad y justicia. No deberíamos olvidar tampoco que la configuración de Europa se está llevando a cabo en un tiempo en el que tenemos que pensar también la estructura constitucional del sistema global. La UE puede estar en la vanguardia del combate por configurar espacios democráticos más allá del estado nacional y puede reducir la incongruencia que se produce entre las interdependencias globales y los instrumentos políticos que tenemos a nuestra disposición. La intención que guía a una teoría de la democracia compleja podría sintetizarse en aquel consejo de Michael Oakeshott: “distinguir los elementos más permanentes de nuestra política, aceptarlos, no en lo que tienen de aceptables (que sería irrelevante), sino en la medida en que son inevitables, permite estar menos perplejo y entender un poco mejor la superficie en ocasiones desagradable de la política. Y si hay alguna con-
POR UNA EUROPA INTELIGIBLE
593
clusión que me gustaría evitar especialmente es la conclusión estéril de que una política virtuosa debería buscar la simplicidad y disolver la ambivalencia y ambigüedad de nuestra política o, al menos, una fórmula bajo la cual pudieran ser vencidas” (Oakeshott 1996, 20). Bibliografía BOHMAN, JAMES (2007): Democracy across Borders. From demos to demoi, Massachusetts Institute of Technology. BÖRZEL, TANJA (2010): “European Governance: Negotiation and Competition in the Shadow of Hierarchy”, Journal of Common Market Studies, 48/2, 191-219. BRONK, RICHARD; JACOBY, WADE (2013): “Avoiding monocultures in the European Union: the case for the mutual recognition of difference in conditions of uncertainty”, LEQS Paper, Nº 67. CHENEVAL, FRANCIS (2011): The Government of Peoples: On the Idea and Principles of Multilateral Democracy, New York: Palgrave Macmillan. CHENEVAL, FRANCIS; SCHIMMELFENNIG, FRANK (2013): “The Case for Demoi-cracy in the European Union”, Journal of Common Market Studies, 51/2, 334-350. ENZENSBERGER, HANS MAGNUS (2011): Sanftes Monster Brüssel oder Die Entmündigung Europas, Berlin: Suhrkamp. EPPLER, ANNEGRET; SCHELLER, HENRIK (eds.) (2013): Zur Konzeptionalisierung europäischer Desintegration. Zug- und Gegenkräfte im Europäischen Integrationsprozess, Baden-Baden: Nomos Verlag. FABBRINI, SERGIO (2010): Compound Democracies. Why the United States and Europe Are Becoming Similar, Oxford University Press. GOODHAR, MICHAEL (2007): “Europe’s Deficits through the Looking Glass: The European Union as a Challenge for Democracy”, Perspectives on Politics, 3, 567-584. HIRST, PAUL (2000): “Democracy and Governance”, in Pierre, Jon (ed.), Debating Governance: Authority, Steering, and Democracy, Oxford University Press. JOERGES, CHRISTIAN (2015): “The Legitimacy Problématique of Economic Governance in the EU”, en Dawson, Mark; Enderlein, Henrik; Joerges, Christian (2015): The Governance Report 2015, Hertie School of Governance-Oxford University Press, 69-94. KARMIS, DIMITRIOS (2005): Theories of Federalism, New York, Palgrave Macmillan. KELSEN, HANS (1988): La Démocratie, Paris: Economica. MICHELMAN, FRANK (1997): “How Can the People Ever Make the Laws? A Critique of Deliberative Democracy”, en Bohman, J.; Regh, W. (eds.): Deliberative Democracy, Cambridge, Mass.: MIT Press, 145-171. NICOLAÏDIS, KALYPSO (2004): “The new Constitution as European “Demoi-cracy”?, Critical Review of International Social and Political Philosophy, 7 (1), 76-93.
594
DANIEL INNERARITY
—(2012): “The Idea of European Demoicracy” en Dickson, Julie; Eleftheriadis, Pavlos (eds.): Philosophical Foundations of European Law, Oxford University Press, 247-274. OAKESHOTT, MICHAEL (1996): The Politics of Faith and the Politics of Scepticism, New Haven: Yale University Press. OLSEN, JOHAN P. (2004): “Unity, Diversity and Democratic Institutions: Lessons from the European Union”, Journal of Political Philosophy, 12, 461–95. SCHMITT, CARL (1926): Die geistesgeschichtliche Lage des heutigen Parlamentarismus, München/Leipzig; Duncker & Humblot. TOCQUEVILLE ALEXIS DE (1994): Democracy in America, London: David Campbell. WESSELS, WOLFGANG (2001): “Jean Monnet – Mensch und Methode. Überschätz und überholt?”, IHS Vienna Political Sciences Series, Nº 74.
BOLETIN DE ESTUDIOS ECONOMICOS Vol. LXXII - N.º 222 - Diciembre 2017 (Páginas 595-596)
BIBLIOGRAFIA Revuelta Sáez, Mª Dolores (2017): Cien años de la creación de la primera Escuela de Negocios Española. La Universidad Comercial de Deusto (1916-2016). Editado por la Fundación Luis Bernaola, Hermanos Aguirre, 2, 48014-Bilbao, 349 págs. Os diré la verdad: lo estaba esperando. Y por fin lo tengo entre mis manos. Hace tiempo que sé que nuestra querida Fundación Bernaola había encargado su regalo de cumpleaños para La Comercial. No era un cumpleaños normal: se trataba de su primer centenario. Y el regalo era este libro con un título largo (como la historia que cuenta): “Cien años de la creación de la primera Escuela de Negocios Española. La Universidad Comercial de Deusto (1916-2016)”. Cuando me dispongo a abrirlo, recuerdo aquella canción que empezaba “Siempre que se hace una historia se habla de un viejo, de un niño o de sí; pero mi historia es difícil, no voy a hablarles de un hombre común; haré la historia de un ser de otro mundo, de un animal de galaxia; es una historia que tiene que ver con el curso de la Vía Láctea…”. Lo sé, alguno estará asustándose; puede que exagere un poco… o tal vez no. No estamos ante una organización cualquiera. Hablamos de la primera Escuela de Negocios española, una institución que desde su nacimiento fue especial. No otorgaba un título oficial: en su acta de constitución se señalaba que la validez de su título sería la que la sociedad a la que pretendía servir quisiera concederle. Creo que hay que reconocer el coraje que supone esta declaración de intenciones. Luego, sólo un poco más tarde, empezaron a salir de sus aulas gentes que lideraron y dirigieron empresas cotizadas, ministros, lehendakaris, consejeros, vicepresidentes de la Comisión Europea… y profesionales que sin tanto relumbrón fueron y siguen siendo respetados por su seriedad, rigor y buen hacer. Se trataba de contar su historia. Y quién mejor que una historiadora para hacerlo. La historia de un viejo, de un niño y de sí. Hay quien piensa que la historia es algo que no tiene una utilidad especial, que sólo tiene sentido para los nostálgicos, para los enemigos del cambio, para los que piensan que cualquier tiempo pasado fue mejor. Y si no hay más remedio que contarla, debe hacerse de manera aséptica, neutra, distante. Otros pensamos que, paradójicamente, la asepsia tiene más que ver con la muerte que con la vida (por mucho que su intención sea la de preservar esta última); preferimos historias vivas, más que cuentos de zombies; historias reales (no cuentos inventados) pero en las que latan sentimientos, personajes vivos, apasionados. Había que contar la historia de una institución que ha mantenido siempre unas tasas de afiliación en su Asociación de licenciados nunca vistas: son cosas que pasan en Bilbao. Si eres de Bilbao, eres del Athletic (aunque no te guste el fútbol); no vengas a vender un seguro médico que no sea el nuestro; y si has estudiado en La Comercial, te apuntas a la Asociación. Y punto. Hay gente que confunde orgullo de pertenencia con sentimiento de superioridad; que no
596
BIBLIOGRAFÍA
entiende que la lealtad o el apego a lo que constituyen tus señas de identidad no tiene nada que ver con el desprecio a los demás; que creen que cualquier persona que reivindica sus recuerdos es automáticamente sospechosa de ver el futuro con temor; no han estudiado en La Comercial. Abro el libro y me encuentro con mi gente. Están vivos, están esperando para saludarme. Porque es el libro que cuenta la historia de La Comercial, pero afortunadamente, no es aséptico. No podría serlo: Loli, su autora, ha vivido La Comercial durante los últimos treinta años, y ha compartido mucho tiempo con personas que vivieron buena parte de los anteriores (como el Padre Chacón, entre muchos otros), que conoce su historia “de primera mano”. Porque la historia de las instituciones no es otra que la de las personas que han hecho de ellas lo que son. Abre el libro. Si eres de La Comercial, te reconocerás en sus páginas, en sus fotos, en sus historias. Recordarás cosas y conocerás otras que no sabías; si no lo eres, podrás conocer la historia de una institución que asombró al mundo. Gracias, Loli, y gracias, Fundación. Ah, se me olvidaba… ¡Feliz cumpleaños, Comercial… y que cumplas muchos más! Javier Santibáñez Grúber
Relación de títulos publicados en el (Continuación)
BOLETIN DE ESTUDIOS ECONOMICOS Consideraciones sobre el fenómeno migratorio (N.º 188, Agosto 2006). Emprendedores (N.º 189, Diciembre 2006). América Latina. Reflexiones sobre su realidad y retos de futuro (N.º 190, Abril 2007). Economía industrial (N.º 191, Agosto 2007). El reto de la globalización y su impacto en la econmía vasca (N.º 192, Diciembre 2007). La internacionalización de la empresa (N.º 193, Abril 2008). Algunas reflexiones sobre recientes normativas y su impacto en la actividad empresarial (N.º 194, Agosto 2008). Compromiso empresarial con el desarrollo sostenible (N.º 195, Diciembre 2008). Relaciones Laborales (N.º 196, Abril 2009). Comunicación y transparencia: algunas posibilidades (N.º 197, Agosto 2009). Reflexiones tras dos años de crísis económica y financiera (N.º 198, Diciembre 2009). Algunas novedades en finanzas (N.º 199, Abril 2010). Economía sostenible (N.º 200, Agosto 2010). Política fiscal y concierto económico frente a la crisis (N.º 201, Diciembre 2010). Gestión del riesgo (N.º 202, Abril 2011). La gestión de personas (N.º 203, Agosto 2011). Diferentes economías, diferentes problemas (N.º 204, Diciembre 2011). Emprender (N.º 205, Abril 2012). Finanzas éticas y alternativas (N.º 206, Agosto 2012). Estrategias empresariales frente a la crisis (N.º 207, Diciembre 2012). Novedades en la información contable (N.º 208, Abril 2013). Reformas estructurales: una agenda abierta (N.º 209, Agosto 2013). En torno a la crisis (N.º 210, Diciembre 2013). Dirigir con ética (N.º 211, Abril 2014). El reto de la financiación empresarial (N.º 212, Agosto 2014). Competitividad e Innovación (N.º 213, Diciembre 2014). Pymes y salida de la crisis (N.º 214, Abril 2015). Nuevos desafios del marketing (N.º 215, Agosto 2015). Retos y oportunidades en la economía (N.º 216, Diciembre 2015). Retos en el liderazgo y dirección de personas (N.º 217, Abril 2016). Economia y Futuro (En homenaje al Centenario de Duesto Business School) (N.º 218, Agosto 2016). Transformación digital (N.º 219, Diciembre 2016). Fundaciones (En homenaje a la Fundación Vizcaína Aguirre) (N.º 220, Abril 2017). Entorno geopolítico y sus implicaciones para la gestión (N.º 221, Agosto 2017). Precios de suscripción: España: 40,90 €. Extranjero: 46,60 €. Números sueltos y atrasados: 1.ª serie: Números 1 al 45: 17,60 €. 2.ª serie: Números 46 en adelante: 21,20 €. Tarifa de estudiante: 25% de descuento. Dirija la correspondencia al: BOLETIN DE ESTUDIOS ECONOMICOS Deusto Business Alumni Teléfono 94 445 63 45 - 94 445 22 12 - Fax 94 445 72 54 Apartado 20044 - 48080 BILBAO (España) E-mail: boletin.dba@deusto.es
NORMAS PARA LA PUBLICACION DE ARTICULOS EN EL BOLETIN DE ESTUDIOS ECONOMICOS –El objetivo del BEE (en adelante, la Revista) es la publicación de trabajos de economía y gestión empresarial, intentando siempre conseguir el equilibrio entre el rigor científico y la divulgación. La Revista asume los más elevados estándares éticos en su proceso de análisis y selección de trabajos y en su comportamiento con autores, evaluadores y la sociedad1. –Publica números monográficos sobre temas programados de antemano y por colaboradores invitados personalmente. Sin embargo, en cada número se reserva espacio para temas libres, distintos del tema monográfico. Los trabajos pueden estar escritos en castellano o en inglés. –Los artículos enviados para su publicación en la Revista deben estar escritos a máquina a doble espacio, por duplicado, con una extensión aproximada de 15 a 20 páginas. El autor deberá acompañar un resumen del artículo de no más de 150 palabras, junto con una lista de palabras clave, en número no superior a cinco, ambos en español e inglés. También deberá enviar el título del artículo en inglés y adjuntar el soporte informático donde esté contenido el trabajo. –Las notas aclaratorias van a pie de página y se hará referencia a ellas mediante superíndices, en numeración sucesiva. Los libros y artículos de revistas tendrán una sola cita completa al final del artículo por orden alfabético de autores. La referencia a los mismos se hace por medio del apellido del autor seguido entre paréntesis del año de publicación de la obra citada. Así: E. Chacón (1966), que remite a la obra de Chacón, Enrique (1966): “La formación de equipos de IO en la empresa”. Boletín de Estudios Económicos, vol. XII, número 68, mayo-agosto, pp. 279-296. El enunciado completo de la obra se menciona sólo al final del artículo. –Las figuras que eventualmente deban aparecer en el artículo deben presentarse de forma que sean aptas para su reproducción directa, y en tamaño suficientemente grande, lo mismo que las letras que las acompañan, para que admitan la reducción necesaria. Todas las figuras y tablas irán numeradas, y para referirse a ellas en el texto, habrán de citarse con su número. –Deben evitarse las notas matemáticas a pie de página, es preferible el uso de apéndices matemáticos. –En la notación matemática se recomienda el uso de aquéllas fórmulas que, sin perder la claridad necea o fxy en vez de la expresión que saria, puedan escribirse en una sola línea. Por ejemplo a/b en vez de b utiliza los signos explícitos de derivada parcial. –El Comité de Dirección estudiará la posibilidad de publicación de los originales que le sean remitidos, en atención a la línea editorial de la Revista y las directrices emanadas de su Consejo de Redacción, y, en base a los informes y valoraciones preparados por los evaluadores nombrados al efecto. Tal evaluación será anónima, ciega y habrá más de un evaluador para cada trabajo. Actúan como pares, los miembros del Comité de Redacción del BEE, expertos externos del mundo académico y empresarial, así como los miembros del claustro de profesores de la Universidad de Deusto en quienes, por su mera condición de tales, concurre la condición de expertos en la materia y un pleno conocimiento de los deberes y responsabilidades que asumen como revisores. En base a dicha revisión, el trabajo podrá ser aceptado, revisado o rechazado. –Los originales deberán ser inéditos y no estar pendientes de publicación o evaluación en ninguna otra revista. –Los trabajos recibidos para evaluación serán tratados como material confidencial y ninguna información contenida en los mismos será revelada o discutida, salvo consentimiento del autor, con personas distintas del propio autor, de los editores o de los revisores. –Los autores serán responsables de sus trabajos, que habrán de realizar de forma ética y responsable. Presentarán sus trabajos con honestidad, absteniéndose de manipular u omitir la cita de trabajos de terceros, así como de citar aquellos que no hayan leído. –El Boletín de Estudios Económicos no se hace responsable de los datos utilizados, criterios, opiniones o conclusiones expresadas en los artículos publicados, que corresponden exclusivamente a sus autores y no reflejan la posición de la revista ni de sus editores. Las erratas de edición detectadas, que sean relevantes, se rectificarán en un Boletín posterior. 1
Siguiendo las recomendaciones de Elsevier y COPE´s Best Practice Guidelines.
Port. 222.qxp_Maquetación 1 10/1/18 9:47 Página 2
Business lumni A Deusto
BOLETIN DE ESTUDIOS ECONOMICOS Deusto Business Alumni Hnos. Aguirre, 2. Apartado 20044 Teléfonos 94 445 63 45 - 94 445 22 12. Fax: 94 445 72 54 48080 BILBAO (España) E-Mail: boletin.dba@deusto.es Consejo de Redacción Iñaki Arechabaleta Torróntegui Ramón Benguría Inchaurtieta Juan J. Echeberría Monteberría Antonio Freije Uriarte Jesús Lobo Aleu Ricardo López Alvarez Víctor M. Menéndez Millán José Luis Sanchís Armelles Comité de Dirección Fernando Gómez-Bezares Susana Rodríguez Vidarte Secretaria Gabriela Mateos Varas Precios de suscripción:
El Boletín de Estudios Económicos es una publicación de Deusto Business Alumni. El orígen de esta asociación se situa en 1922, y publica el Boletín ininterrumpidamente, desde 1942. Cada volumen anual, de alrededor de 600 páginas, se divide en tres números (abril, agosto y diciembre). Los artículos solicitados se aceptan en español e inglés. Su objetivo es la publicación de trabajos originales de economía teórica y aplicada, especialmente dedicada a los problemas de la Empresa. Al primer autor del artículo se le entregan 50 separatas del mismo y 3 ejemplares de la revista. El indice de la revista y los resúmenes aparecen en Internet: (http://www.alumnidba.es/). También puede consultarse en: Latindex; CSIC-CINDOC; Econlit; DICE, Dialnet, In-Recs, ProQuest, etc. Todos los artículos publicados en el Boletín de Estudios Económicos, han sido escritos expresamente para el mismo, y no pueden ser reproducidos, total ni parcialmente, sin citar su procedencia. Si están interesados en alguna reproducción, dirijanse a la dirección de la revista.
España, 40,90 €. Extranjero, 46,60 €. Números sueltos y atrasados: 1.ª Serie: Números 1 al 45: 17,60 €. 2.ª Serie: Números 46 en adelante: 21,20 €. Tarifa Especial Estudiantes: 25% de descuento
El Boletín de Estudios Económicos no se hace responsable de los datos utilizados, criterios, opiniones o conclusiones expresadas en los artículos publicados, que corresponden exclusivamente a sus autores y no reflejan la posición de la revista ni de sus editores. Las erratas de edición detectadas, que sean relevantes, se rectificarán en un Boletín posterior.
Publicación impresa en papel ecológico. I.S.S.N.: 0006-6249 Dep. Legal: BI 959-1958
Port. 222.qxp_Maquetación 1 10/1/18 9:47 Página 1
Boletín de Estudios Económicos Editado por Deusto Business Alumni
Boletín de Estudios Económicos
Diciembre 2017
CUANDO ME ACOMPAÑAN LOS MEJORES, PUEDO LLEGAR DONDE QUIERA
SU EQUIPO PRIVADO
SU BANQUERO PRIVADO Y LOS EXPERTOS QUE NECESITA
Mejor Banca Privada de España 2016
Mejor Banca Privada en el uso de la tecnología 2016
Retos de la construcción europea (75º Aniversario del Boletín de Estudios Económicos) El reto de la productividad en España Mario Draghi Página 399 La arquitectura del euro: propuestas y opciones de reforma José Manuel González-Páramo Miguel Jiménez Página 411 New measures to reduce CO2 emissions in the “second mobility package” Miguel Arias Cañete Página 433 Retos del proyecto europeoenergía Matias Alonso Página 457
Bienvenido a la nueva Banca Privada de BBVA, donde su Banquero Privado y un equipo de expertos le ayudarán a aprovechar cualquier oportunidad que se le presente. Conózcanos en bbva.es/bancaprivada o pida una cita en Línea Banca Privada BBVA 900 81 26 25.
Vol. LXXII Diciembre 2017 Núm. 222
A 222
Deusto Business A lumni
Agenda digital: el camino hacia una economía digital y competitiva María Alvarez Caro Alvaro Martín Enriquez Página 481 Modelo de pensiones europeo: ¿Bismarck o Beveridge? J. Ignacio Conde-Ruiz Clara I. González Página 507 La atonía de la política migratoria europea: efectos de las disfuncionalidades de la integración económica y la dinámica intergubernamental Ainhoa Lasa López Página 523
The refugee ‘EU-Turkey Dead’. The ethics of border politics Georgiana Turculet Página 541 El diseño políticoinstitucional en el debate sobre el futuro de Europa Ignacio Molina Página 563 Por una Europa inteligible Daniel Innerarity Página 583 Bibliografía Página 595