Beter besluiten met een goed MER - Tips voor een hanteerbaar hulpmiddel by Royal HaskoningDHV

Beter besluiten met een goed MER

Tips voor een hanteerbaar hulpmiddel

Beter besluiten met een goed MER

Een hanteerbaar hulpmiddel

25 jaar persoonlijke ervaring met het instrument milieueffectrapportage (m.e.r.) is gebundeld in het boekje dat nu voor u ligt. Ervaring met het schrijven van milieueffectrapporten, het begeleiden van m.e.r.-procedures en als deskundige en lid van de Commissie voor de milieueffectrapportage. Ook voor collega’s binnen Royal HaskoningDHV heb ik als kwaliteitstoetser mogen optreden. Er bestaat al veel en nuttige informatie over m.e.r.. Denk bijvoorbeeld aan de website van Kenniscentrum Infomil en aan de fact sheets van de Commissie m.e.r. Wat ik met dit boekje wil toevoegen zijn eigen ervaringen waarvan ik gezien heb dat ze de waarde van het MER als hulpmiddel bij de besluitvorming vergroten. Dat de kwaliteit van veel milieueffectrapporten geen genade kan vinden in de ogen van de Commissie m.e.r (‘essentiële tekortkoming voor de besluitvorming’) kan een aanwijzing zijn dat die waarde in de praktijk niet altijd even groot is. De beeldvorming rondom m.e.r. laat wel eens te wensen over, en dan druk ik me voorzichtig uit. Het instrument wordt geassocieerd met vertraging, moeilijk doen over details en verspilling van geld. Maar wat is nu het echte belang van m.e.r.? Centraal daarin staat natuurlijk het afwegen van milieubelangen bij het nemen van een besluit over een plan of project. Maar in dat afwegingsproces spelen ook andere partijen mee. Zoals het staten- of raadslid dat door een politieke bril naar het initiatief kijkt. Het bedrijf dat op maatschappelijk verantwoorde wijze een initiatief wil realiseren. De actiegroep die voor een belang opkomt. En de burger die wil weten hoe zijn of haar leefomgeving verandert door een nieuw initiatief. Een MER als hanteerbaar hulpmiddel bij de besluitvorming zou voor al deze partijen toegevoegde waarde vanuit het milieuperspectief moeten bieden. Deze toegevoegde waarde creëer je niet door het maken van dikke rapporten. Natuurlijk, van sommige projecten is de effectanalyse complex en zijn specialistische rapporten onvermijdelijk. Waar het om gaat is, dat degenen waarvoor het MER bedoeld is er goed mee uit de voeten kunnen. Hoe maak je dan dat goede en hanteerbare MER? Daartoe heb ik mijn gepoogd mijn ervaringen te ordenen in de vorm van tips. Deze tips kunnen, naar ik hoop, eenieder die met m.e.r. te maken heeft helpen om dit instrument te gebruiken als een hanteerbaar en zinvol hulpmiddel. Ik heb de tips geclusterd in een zevental in mijn ogen centrale thema’s. Waar mogelijk heb ik ze zó geformuleerd, dat ze de lezer behulpzaam zijn bij het inslaan van de goede weg (‘do’s’) en waar nodig heb ik valkuilen benoemd (‘don’ts’). De tips vereisen weliswaar enig begrip van de m.e.r.- taal, maar ik heb getracht de begrijpelijkheid ervan zo groot mogelijk te maken door jargon te vermijden en door het opnemen van aansprekende voorbeelden. Veel dank aan opdrachtgevers, collega’s van Royal HaskoningDHV, en medewerkers en leden van de Commissie m.e.r. voor het opdoen van ervaring en inspiratie in 25 jaar m.e.r-praktijk en voor medewerking aan dit boekje! Ik wens u tenslotte veel leesplezier, nieuwe inzichten en wellicht ook ‘aha-Erlebnisse’ toe. Jan Bakker

Beter besluiten met een goed MER

Inhoudsopgave:

1. Een hanteerbaar hulpmiddel

2. De 7 tips

1. Zorg dat het MER past bij het voornemen en het besluit

2. Een sluitende formulering van probleemstelling en doel is cruciaal

3. Een MER voor een plan heeft zo zijn eigen gebruiksaanwijzing

4. Ga slim om met alternatieven

5. Zorg voor een goede beschrijving van je referentiesituatie

6. Ieder kijkt naar de effectbeschrijving vanuit zijn eigen belang

7. Onderschat de mitigerende maatregelen niet

Beter besluiten met een goed MER

TIP 1: Zorg dat het MER past bij het voornemen en het besluit

▲

Zorg voor adequate beschrijving van het voornemen Een MER moet het bevoegd gezag helpen met het nemen van een goed besluit over een plan of project, waarin het milieubelang volwaardig is meegenomen. Daarvoor moeten alle mogelijk aanzienlijke milieueffecten in beeld zijn. Dat kan alleen op basis van een adequate beschrijving van het voornemen in het MER, in overeenstemming met het (ontwerp-)besluit. Bepaald dus tijdig welke elementen van het voornemen wel of niet relevant zijn om op milieugevolgen te worden beoordeeld. Wanneer het voornemen nog onzekerheden bevat (bijvoorbeeld over de wijze van uitvoering), doe dan realistische aannames over die onzekerheden en hanteer in het MER een bandbreedte van effecten (zie voorbeeld in tekstkader). Dus voor een plan: ■ welke ontwikkelingen maakt dat plan mogelijk, ■ welke milieueffecten kunnen daarvan het gevolg zijn ■ en in welke mate versterken of verzwakken deze milieueffecten elkaar.

Voor een project gaat het niet alleen om een concrete beschrijving van de activiteit, maar ook om de manier waarop de activiteit wordt gebouwd, wordt geëxploiteerd en – vooral bij ontgrondingen of mijnbouwactiviteiten - de manier waarop de plaats van het project na de activiteit wordt achtergelaten. Van elk van deze fasen dienen in het MER de milieueffecten in beeld te komen.

VOORBEELD: MARKERWADDEN Er doen zich vaak situaties voor waarin het lastig is om het voornemen goed in beeld te brengen. Dit is met name zo, wanneer de uitvoering van een plan of project nog niet vaststaat. Of zelfs bewust niet wordt vastgelegd, omdat marktpartijen te zijner tijd de vrijheid moeten hebben om in hun offerte de slimste uitvoeringswijze voor te stellen. Dit was ook het geval bij MarkerWadden. Dit natuurproject, waarvoor een bestemmingsplan moest worden vastgesteld, was plan-m.e.r.-plichtig. De grootste kans op negatieve milieueffecten doen zich bij de uitvoering voor. Voor het MER is daarom een realistische ‘worst case’ van de uitvoeringswijze opgezet met daarbinnen een verwachte bandbreedte voor het uitvoeringstempo en de inzet van materieel. Aan de hand van de effectanalyse van deze worst case werd inzichtelijk, dat op onderdelen mitigerende maatregelen nodig waren. Er kon aannemelijk worden gemaakt, dat de ontwikkeling van MarkerWadden mét mitigerende maatregelen binnen de wettelijke kaders mogelijk is, terwijl bij de aanbesteding nog

©NATUURMONUMENTEN

steeds voldoende speelruimte voor een creatieve uitvoering aanwezig is.

Beter besluiten met een goed MER

De 7 tips Zorg dat het MER voor elk afzonderlijk besluit relevante milieu-informatie levert

▲

Milieueffectrapportage is een flexibel instrument. De gebruiker ervan kan het zowel naar de inhoud als naar de procedure ‘op maat’ maken, afhankelijk van het te nemen besluit. Vanwege die flexibiliteit is het niet nodig om bij een voornemen, waarover meerdere besluiten worden genomen, voor elk besluit apart een MER op te stellen. Beter is het, om bij zo’n voornemen één MER op te stellen dat alle te nemen besluiten ‘bedient’. Het ‘zwaarste’ besluit is dan maatgevend voor de te volgen procedure. Zorg er dan wel voor, dat het MER voor elk besluit de goede informatie bevat (zie figuur). Zo zal een MER voor een ontgronding, waarvoor ook het bestemmingsplan moet worden herzien, niet alleen moeten ingaan op de milieugevolgen van het ontgronden en de aanwezigheid van bijvoorbeeld een plas na afloop. Het MER zal ook moeten ingaan op de milieugevolgen van het bestemmingsplan zelf. Als het bestemmingsplan het ontwikkelen van bijvoorbeeld verblijfsrecreatie na afloop van de ontgronding mogelijk maakt, dienen ook daarvan de milieueffecten in het MER in beeld te komen.

Het opstellen van een MER gebeurt bij een project door of in opdracht van de initiatiefnemer. De rol van deze ‘MERmaker’ is het leveren van objectieve milieu-informatie over het voornemen, zodat het bevoegd gezag een besluit kan nemen. Een veel voorkomend misverstand is dat in het MER keuzes worden gemaakt. Natuurlijk mag de initiatiefnemer een voorkeur hebben voor de invulling van zijn voornemen en die in het MER opschrijven. Maar het bevoegd gezag weegt bij het besluit de belangen af en kiest. Bij beleidsplannen willen deze rollen wel eens door elkaar lopen. Immers daar is dezelfde overheid verantwoordelijk voor het maken van én het besluiten over het plan. Het MER kan dan aan geloofwaardigheid inboeten als er naar het plan wordt toegeschreven. Bij projecten zijn deze rollen scherper onderscheiden, omdat dan de initiatiefnemer meestal een andere partij is dan het bevoegd gezag. Maar ook dan kan het MER zijn geloofwaardigheid verliezen als de initiatiefnemer de zaken mooier voorstelt dan ze zijn. De (objectieve) boodschap van een MER aan het bevoegd gezag hoort daarom te zijn: ‘als u tot activiteit X besluit, dan zijn de milieugevolgen Y’. De MER-maker heeft de verantwoordelijkheid om bij voor het milieu ‘slechte’ voornemens te constateren dat deze ‘uit de rails’ lopen en ook om aan te geven hoe deze ontsporing is te voorkomen.

Voornemen

MER Besluit 1

Lever objectieve milieu-informatie, laat de keuze aan het bevoegd gezag

Besluit 2

Besluit 3

Beter besluiten met een goed MER

TIP 2: Een sluitende formulering van probleemstelling en doel is cruciaal

▲

Maak aannemelijk dat er behoefte is aan je voornemen

De probleemstelling schetst het vraagstuk, waarvoor het voornemen een oplossing moet bieden. Dit vraagstuk kan gestoeld zijn op een maatschappelijke behoefte (bijvoorbeeld tekortschietende bescherming tegen hoogwater) of een private behoefte (bijvoorbeeld de wens van een agrariër te investeren in een veehouderij). Deze behoefte kan voortkomen uit problemen die nu al worden ondervonden of die in de toekomst worden verwacht, als er niet tijdig wordt geïnvesteerd of bijgestuurd. Een MER verantwoordt aan bestuur, politiek en omgeving waarom het voornemen doorgang moet vinden (het aantonen van ‘nut en noodzaak’) en hoe het proces doorlopen is om tot het voornemen te komen. Dit is nodig omdat realisering van een voornemen zonder ‘nut en noodzaak’ tot schade aan het milieu kan leiden zonder dat daar maatschappelijke meerwaarde tegenover staat. Opvallend vaak blijkt het MER op dit voor de afweging belangrijke punt te summier. Wat ook gebeurt, is dat de probleemstelling in het MER achterhaald is omdat de planontwikkeling een lange looptijd heeft gehad en men kritiekloos is blijven uitgaan van ‘oude’ groeicijfers. Wees er daarom als MER-maker alert op, dat het MER ook zijn rol als ‘verantwoordingsdocument’ kan vervullen in het publieke en politiek-bestuurlijke spel rondom het te nemen besluit.

Beter besluiten met een goed MER

De 7 tips ▲

Benut de mogelijkheden die de wetgever in het voortraject biedt

▲

Keuzes met milieugevolgen worden al vroeg in het planproces gemaakt

Maatschappelijke opgaven zijn vaak complex door een optelsom van deelproblemen. Zo brengt een provinciale weg met files en langere reistijden vaak ook leefbaarheidsproblemen met zich mee. Of kan de realisering van meer ruimte voor de rivier nodig zijn in een gebied waar ook opgaven liggen voor wonen, recreatie en natuur. Onvermijdelijk worden daardoor al bij het specificeren en vaststellen van de doelen van het project keuzes gemaakt die gevolgen kunnen hebben voor het milieu. Wanneer in een vroeg stadium de milieugevolgen van een voornemen bekend zijn (al is het maar op hoofdlijnen), ontstaat de kans om het teniet doen van die gevolgen al mee te nemen bij de doelen van het project. In het voorbeeld van rivierverruiming, kan tijdige aanpassing van het ontwerp effecten voorkomen of kan aanleg van nieuwe natuur aan het projectdoel worden toegevoegd. Hoewel het milieueffectrapport doorgaans pas aan het eind van het planproces tot stand komt, kan de MER-maker juist in die zogenoemde definitiefase van een project een belangrijke rol spelen, door dan input te leveren over de verwachte (positieve of negatieve) milieugevolgen van het voornemen. Probeer die rol dus te pakken, en vergroot daarmee de kans op ‘no-regret-keuzes’.

De m.e.r.-procedure is in hoofdstuk 7 van de Wet milieubeheer geregeld. Deze procedure voorziet in een voorbereidingsfase. In deze fase maakt de initiatiefnemer zijn voornemen bekend en raadpleegt hij diverse partijen over reikwijdte en detailniveau. Doel hiervan is om op dat moment de contouren van de inhoud van het MER neer te zetten op basis van een brede input. Deze fase wordt vaak gezien als een ‘verplicht nummer’. Het gevolg daarvan is, dat aan het MER wordt begonnen zonder dat er vooraf over de inhoud is nagedacht. Dit kan ertoe leiden dat het MER van beperkte betekenis is voor de besluitvorming over het voornemen. De wetstekst is vooral op de procedurestappen in deze fase gericht, maar laat de inhoudelijke invulling ervan grotendeels vrij. Dit biedt kansen om in het voortraject samen met bestuurlijke en maatschappelijke actoren de probleemstelling en de opgaven bij het voornemen scherp te krijgen. Vervolgens kun je ‘op maat’ vaststellen welke thema’s in het MER aandacht moeten krijgen, gegeven die specifieke situatie.

Beter besluiten met een goed MER

TIP 3: Een MER voor een plan heeft zo zijn eigen gebruiksaanwijzing

▲

Het plan-MER dient de milieueffecten van het hele plan te beschrijven Een plan dat door wettelijke of bestuursrechtelijke bepalingen is voorgeschreven is m.e.r.-plichtig wanneer dit plan ‘de kaders stelt’ voor m.e.r.(beoordelings)plichtige activiteiten, of wanneer significante effecten van het plan op Natura 2000-instandhoudingsdoelen niet op voorhand zijn uit te sluiten. De eerste stap is dus de verkenning van de aard en omvang van de activiteiten die met het plan mogelijk worden gemaakt. Is er ook maar één element dat aan boven genoemde criteria voldoet, dan is het hele plan m.e.r-plichtig. Een veel voorkomend misverstand is, dat het MER alleen maar op de milieugevolgen van die ene activiteit hoeft in te gaan. Dat is niet zo. Het MER moet de milieugevolgen van het totale plan in beeld brengen, dus ook van onderdelen die op zichzelf bezien niet m.e.r.(beoordelings-)plichtig zijn. Wat weer niet betekent, dat ieder onbetekenend effectje aan bod moet komen. De Europese m.e.r-richtlijn (waarop de Nederlandse wetgeving is gestoeld) heeft het immers over ‘de mogelijke aanzienlijke milieugevolgen’, die het MER in beeld moet brengen.

Een plan dat kaders stelt voor ruimtelijke ontwikkelingen doet dat doorgaans zodanig, dat er in de uitwerkingsen uitvoeringsfase nog volop vrijheidsgraden zijn. Zo wordt de nodige flexibiliteit behouden. Vanwege die vrijheidsgraden biedt een plan doorgaans meer ontwikkelingsmogelijkheden dan de initiatiefnemer van het plan voor mogelijk of zelfs wenselijk houdt. Bekend voorbeeld zijn bestemmingsplannen buitengebied (zie voorbeeld in tekstkader). Hierin heeft bijna iedere agrariër ruim bemeten groeimogelijkheden, maar de gemeente weet nu al, dat die mogelijkheden in de planperiode nooit volledig worden benut. Sterker nog, als de huidige trends doorzetten is over 10 jaar waarschijnlijk maar een deel van de nu aanwezige agrariërs over. Toch zal het MER moeten uitgaan van de beschrijving van de milieueffecten van de maximale mogelijkheden die het plan biedt. Het is immers niet uitgesloten dat die mogelijkheden worden benut.

Beter besluiten met een goed MER

De effecten in het MER baseren op de maximale mogelijkheden van het plan

De 7 tips VOORBEELD: BESTEMMINGSPLANNEN BUITENGEBIED Bestemmingsplannen buitengebied regelen (onder andere) het gebruik van en de ontwikkeling op boerenerven (‘bouwblokken’ in het jargon). Dit gebruik en de verdere ontwikkeling kan direct in het bestemmingsplan zijn toegestaan. Bijvoorbeeld omdat iedere agrariër in het plan groeiruimte krijgt (zeg tot een bouwblok van 1,5 ha), terwijl deze in de huidige situatie niet meer dan zeg 1 ha benut. Bijna ieder bestemmingsplan maakt echter ook nóg verdergaande uitbreiding van het bouwblok mogelijk (bijvoorbeeld tot burgemeester en wethouders de bevoegdheid hebben, om deze verdergaande groei mogelijk te maken zonder het bestemmingsplan structureel te wijzigen. De in het MER te beschrijven gevolgen van het bestemmingsplan moeten – in dit voorbeeld – zijn gebaseerd op de benutting van die 2,5 ha in de planperiode (10 jaar). In de praktijk van de afgelopen jaren bleek, dat veel MER-ren alleen de effecten van de bij recht verleende groeiruimte (in dit voorbeeld 1,5 ha) beschreven. Daarmee onderschatte men de effecten van emissie en depositie van stikstof.

▲

Plan-MER laat ook veranderingen in kwaliteit milieu en leefomgeving zien Het MER dient in te gaan op de mogelijk aanzienlijke milieugevolgen van een plan. In de Europese m.e.r-richtlijn, is het begrip ‘aanzienlijke milieugevolgen’ ruim opgevat. Dat betekent dat niet alleen volstaan kan worden met toetsen in hoeverre een plan aan de wettelijke vereisten voldoet.

▲

2,5 ha) via een wijzigingsbevoegdheid. Dat houdt in, dat

Uiteraard moet dat ook, maar zo’n toets alléén is geen MER in de zin van de richtlijn. Aanzienlijke milieueffecten kunnen zich namelijk ook voordoen beneden wettelijk vastgestelde grenswaarden (denk bijvoorbeeld aan toename van geluid- of geurhinder). Bovendien is er vaak sprake van milieugevolgen die niet op normen toetsbaar zijn. Dit geldt bijvoorbeeld voor de gevolgen voor ruimtelijke kwaliteit of sociale veiligheid. In de praktijk blijkt dat juist effecten, die niet in normen zijn te vangen, door de mensen in de omgeving als belangrijk worden ervaren. Vergeet deze effecten daarom niet.

Doorschuiven’ van toetsing kan niet

Bij het in beeld brengen van de mogelijk aanzienlijke milieueffecten van het plan zal ook aannemelijk gemaakt moeten worden, dat het plan uitvoerbaar is. Uitvoerbaar betekent dat de uitwerking van het plan in projecten zodanig kan plaatsvinden, dat er geen strijdigheid is met weten regelgeving en beleid. Op dit punt zie je in veel MER-ren een worsteling . De (terechte) vrees is, dat men zich verliest in details die voor het abstractieniveau van het plan niet ter zake doen. Om die reden wordt dan de toets aan wettelijke kaders doorgeschoven naar de projectfase. Daarmee verzaakt de overheid, die het plan moet vaststellen, zijn wettelijke taak. De essentie van een plan-MER is juist, dat het plan zelf, op het passende abstractieniveau, op zijn milieueffecten en haalbaarheid wordt getoetst. Het MER kan het bevoegd gezag ondersteunen door een uitvoerbaar alternatief te beschrijven en door de maatregelen te benoemen om tot dat alternatief te komen (zie ook tip 7).

Beter besluiten met een goed MER

TIP 4: Ga slim om met alternatieven

Alternatieven geven inzicht in de mogelijke oplossingen voor een probleem en in de milieueffecten die met die oplossingen gepaard gaan. Ze bieden dus een keuzemogelijkheid , waarbij de informatie over de milieueffecten één van de bouwstenen voor die keuze is. Scenario’s hebben in het m.e.r.-proces een heel andere rol. Zij laten besluitvormers zien, hoe ontwikkelingen in een onzekere toekomstige wereld kunnen uitpakken. Een plan voor bijvoorbeeld een nieuwe nevengeul in de uiterwaarden kan functioneel zijn bij een aangenomen verwachte rivierafvoer in de toekomst. Maar ‘werkt’ die geul nog steeds als door klimaatverandering de rivierafvoer flink hoger zou worden? Het uitwerken van een scenario kan een voor de besluitvorming zinvol antwoord op die vraag geven. Het schept verwarring wanneer in een MER aan dit onderscheid tussen alternatief en scenario voorbij wordt gegaan. Toch is het relatief makkelijk, als je maar het volgende onthoudt: Voor een alternatief kun je kiezen. En een scenario is iets dat je kan overkomen.

Evaluerend ontwerpproces levert doordacht voorkeursalternatief op

▲

Een scenario is geen alternatief

Kenmerkend voor een planproces is het ontwikkelen van voortschrijdend inzicht in het traject van probleem naar oplossing. Dat voortschrijdend inzicht krijgt meerwaarde als dit proces met milieu-informatie wordt gevoed. Daarom moet het m.e.r.-proces bij voorkeur starten vóór dat er keuzes zijn gemaakt. Een MER-maker kan vanuit zijn expert-kennis juist vroeg in het planproces aangeven, waar zich mogelijk milieuknelpunten kunnen voordoen. Met dat inzicht is het ‘prototype’ van het voornemen zó aan te passen dat deze knelpunten (vrijwel) niet meer optreden. Natuurlijk lukt dat niet in alle gevallen, maar het resultaat van zo’n evaluerend ontwerpproces tussen ontwerper en MER-maker is, dat het een beter doordacht voorkeursalternatief oplevert. Minder milieueffecten betekent vaak ook lagere kosten om effecten te beperken en minder risico’s in de procedures bij besluitvorming. Vaak kijkt men echter pas naar milieueffecten op basis van een al uitgewerkt plan of project. Met het maken van een MER achteraf worden er dus kansen gemist en gaat men voorbij aan de bedoeling van het instrument. Evaluerend ontwerpen vraagt wellicht meer investering in de planfase, maar die investering betaalt zich later uit.

▲

Verken na keuze voorkeursalternatief ook deze effecten in het MER In een planproces dat vooraf gaat aan het nemen van een besluit over een plan of project, zijn dikwijls meerdere alternatieven de revue gepasseerd. Deze alternatieven en hun effecten zijn dan netjes in het MER beschreven.

Beter besluiten met een goed MER

De 7 tips

VOORBEELD: ONTPOLDERING NOORDWAARD In dit project, gericht op het maken van meer ruimte voor de afvoer van de Merwede zijn in het MER de effecten beschreven van verschillende alternatieven voor ontpoldering. Aan de hand van deze effectbeschrijving zijn de alternatieven vergeleken. Op basis daarvan is een bestuurlijke keuze gemaakt voor een Voorkeursalternatief. Dit Voorkeursalternatief kwam tot stand door het meest milieuvriendelijke alternatief te optimaliseren. De vraag die zich voordeed was, of het voor de besluitvorming zin had om in het MER de complexe en uitgebreide effectbeschrijving per alternatief nog eens integraal over te doen voor het Voorkeursalternatief. De conclusie was, dat de besluitvorming in dit geval het meeste gediend was bij een in het MER op te nemen beschouwing, waarin uiteengezet worden hoe de effecten van het Voorkeursalternatief zich verhouden tot de effecten van de andere in het MER opgenomen alternatieven.

gezag, initiatiefnemer) de koppeling tussen het te nemen besluit en de daarbij horende milieueffecten inzichtelijk gemaakt. Doorgaans is dat weinig werk, gezien de eerder gedane effectonderzoeken. En de informatie die deze actie oplevert leidt tot minder ‘ruis’ in het besluitvormingstraject.

M.e.r. als instrument om ambitie met duurzaamheid te verkennen

▲

Op basis daarvan wordt een keuze gemaakt over de invulling van het voornemen. Het alternatief waarop de keuze is gevallen, doorgaans het voorkeursalternatief genoemd, heeft in veel gevallen echter niet de kenmerken van de ‘originele’ alternatieven. Vaak is de oorzaak een bestuurlijk compromis in de vorm van een combinatie van alternatieven. In dat geval is niet op voorhand duidelijk, welke milieueffecten het gevolg zijn van het voornemen. Het is dan verstandig, om op het laatst nog een verkenning aan het MER toe te voegen van de milieueffecten van het voorkeursalternatief (zie voorbeeld in tekstkader). Door dat te doen, wordt voor alle betrokkenen (insprekers, bevoegd

Tot voor enkele jaren was het opnemen in het MER van een Meest Milieuvriendelijk alternatief (MMA) verplicht. Deze verplichting had als doel om bij de besluitvorming ook de meest milieuvriendelijke (tegenwoordig zouden we zeggen duurzame) uitvoering van het voornemen op tafel te hebben. Met de wijziging van de Wet milieubeheer in 2010 is deze verplichting geschrapt. Het MMA wordt dan ook nog zelden uitgewerkt. De wetgever heeft daarmee echter nadrukkelijk niet beoogd om het zoeken naar milieuvriendelijke, duurzame oplossingen uit het MER te bannen. De Memorie van Toelichting bij deze wetswijziging geeft namelijk aan, dat het verkennen van het volledige spectrum aan reële milieuvriendelijke oplossingen het uitgangspunt moet blijven. Maar dat hoeft dus niet meer uit te monden in een MMA. Ook hieruit blijkt, dat het instrument m.e.r. niet bedoeld is om ‘droog’ de milieueffecten van een voornemen achteraf in beeld te brengen, maar ook om actief het planproces te ondersteunen met het zoeken naar duurzame oplossingen en daarvan in het MER-rapport verantwoording af te leggen. Bevoegd gezag en insprekers kunnen daarmee hun voordeel doen.

Beter besluiten met een goed MER

TIP 5: Zorg voor een goede beschrijving van je referentiesituatie

▲

Gebruik de referentiesituatie, ook als bouwsteen voor de probleemstelling De effecten van een voornemen krijgen pas betekenis voor het te nemen besluit, als ze worden afgezet tegen een referentiesituatie. Voor het MER is dat de situatie in het jaar waarin het plan of project gereed moet zijn, maar dan zonder dat het betreffende plan of project tot realisering is gekomen. In de praktijk wordt dit gezien als de combinatie van de huidige situatie en de autonome ontwikkeling. Vaak wordt het beschrijven hiervan als een verplicht nummer en een weinig inspirerende bezigheid gezien. Ten onrechte. Met het beschrijven van de referentiesituatie ontstaat er namelijk ook een beeld van wat er zou gebeuren als we ‘niets’ zouden doen (zie voorbeeld in tekstkader). In beginsel zou uit dat beeld (bijvoorbeeld in de vorm van een knelpuntenkaart) een ongewenste situatie

naar voren moeten komen. Anders zou er immers geen aanleiding zijn om het voornemen te gaan uitvoeren. Zo’n referentiesituatie kan ook als ‘nulalternatief’ worden opgevat. Het tijdig uitwerken van de referentiesituatie kan de initiatiefnemer dus ook helpen om nut en noodzaak van zijn voornemen beter te onderbouwen.

VOORBEELD: REFERENTIESITUATIE ALS BASIS VOOR PROBLEEMSTELLING De aanleg van de Tweede Maasvlakte is in eerste instantie mogelijk gemaakt door een ruimtelijk besluit van de Rijksoverheid: de zogenoemde Planologische Kernbeslissing (2001). Ten behoeve van dit besluit is een uitgebreide verkenning uitgevoerd naar de verwachte toekomstige ontwikkelingen zonder Tweede Maasvlakte. In deze verkenning is niet alleen ingegaan op het verwachte ruimtetekort in de bestaande haven bij verschillende groeiscenario’s, maar ook op de verwachte veranderingen in de kwaliteit van de leefomgeving, natuur en landschap en ruimtelijke kwaliteit. Deze brede probleemverkenning was de aanleiding tot het ontwikkelen van een integraal voornemen. Onderdeel van dat voornemen was niet alleen de landaanwinning voor de Tweede Maasvlakte, maar ook de optimalisering van het ruimtegebruik in het bestaande havengebied in combinatie met verbetering van de kwaliteit van de leefomgeving en de aanleg van nieuw natuur- en recreatiegebied.

Beter besluiten met een goed MER

De 7 tips ▲

Soms is de referentiesituatie anders dan je denkt

▲

Koppel de referentiesituatie aan de te onderzoeken effecten

De referentiesituatie moet het tenminste mogelijk maken om de effecten van het voornemen in het juiste perspectief te plaatsen. Deze eis, en de hiervoor genoemde mogelijkheid om de referentie als bouwsteen voor de probleemstelling te hanteren, bepalen zowel de reikwijdte als het detailniveau van de referentiesituatie. In de praktijk wordt er echter maar weinig op zo’n manier tegen de referentiesituatie aangekeken. Doorgaans wordt per thema een tamelijk willekeurige opsomming gemaakt. Dat is jammer, want zo kan in de loop van het m.e.r.-proces blijken dat de effecten niet (goed) tegen de referentie kunnen worden afgezet. De tip is dan ook, om de referentiesituatie te beschrijven aan de hand van de criteria in het beoordelingskader. Dat is de beste manier om qua reikwijdte en detailniveau de goede informatie te geven over de situatie zonder plan of project. Bovendien vormt een dergelijke aanpak een basis voor een beknopt en to-thepoint MER.

Bij een MER voor een plan doen zich twee situaties voor waarbij je alert moet zijn op het in beeld brengen van de goede referentie. De eerste is wanneer een passende beoordeling ook deel uitmaakt van het MER. Bij een planMER is dat een wettelijk verplichte koppeling. In dat geval zullen voor die passende beoordeling de gevolgen van het nieuwe plan moeten worden afgezet tegen de huidige, feitelijke toestand. De tweede situatie betreft een relatief abstract plan, bijvoorbeeld een structuurvisie voor een regio of provincie. In dat geval zijn vaak ‘nieuwe’ en ‘oude’ planelementen zonder onderscheid op kaart of in tekst weergegeven. Nieuwe planelementen zijn voornemens die nu voor het eerst in het ruimtelijk beleid zijn opgenomen. Over oude planelementen is al op een eerder moment een ruimtelijk besluit genomen, maar deze zijn nog niet gerealiseerd. Deze oude planelementen horen echter alleen bij de autonome ontwikkeling wanneer zeker is dat ze binnenkort worden gerealiseerd. Anders zijn ze onderdeel van het voornemen. Zonder dit onderscheid ontstaat een vertekend beeld van de milieueffecten.

Beter besluiten met een goed MER

TIP 6: Ieder kijkt naar de effectbeschrijving vanuit zijn eigen belang

▲

Denk vooraf goed na over reikwijdte en detailniveau en bevraag betrokkenen daarop

Het klinkt vanzelfsprekend, maar toch gebeurt het te weinig: al bij de start van een plan of project de mogelijke effecten verkennen door deze als het ware met de bril van het voornemen te bezien. Door dat gezichtspunt te combineren met een omgevingsanalyse, waarin de belangrijkste kenmerken en kwaliteiten van het gebied in beeld zijn gebracht, ontstaat al snel een eerste indruk van de mogelijke effecten van het voornemen. Zo’n ‘quick scan’ kan worden aangevuld met de inbreng van mensen die in het gebied wonen en werken, of daar specifieke belangen vertegenwoordigen. Zij kunnen doorgaans vanuit hun gezichtspunt waardevolle informatie leveren over het gebied en over de mogelijke gevolgen van op handen zijnde veranderingen. De initiatiefnemer kan hiermee zijn voordeel doen voor de inhoud van het MER. Het voortraject van de m.e.r.-procedure leent zich uitstekend voor deze consultatie. Overigens kan in dit stadium de Commissie m.e.r. om een (vrijwillig) advies worden gevraagd. Zo’n advies kan het MER de goede richting wijzen en kan problemen bij de (doorgaans verplichte) toetsing achteraf voorkomen.

Veel MER-rapporten hebben de neiging om een groot gewicht toe te kennen aan onderwerpen waarvoor wettelijke kaders bestaan (zoals geluid, natuur, archeologie) en de focus te leggen op uitkomsten van rekenmodellen als basis voor effectvoorspelling. De neiging is dan om effecten die niet op grond van modellen te voorspellen zijn of waarvoor geen normen in een wet zijn vastgelegd stiefmoederlijk te behandelen. Voorbeelden daarvan zijn de gevolgen voor beleving van het landschap, gezondheid en sociale aspecten. Het blijkt, dat juist deze effecten vaak belangrijk zijn voor de mensen die in een plangebied wonen en werken. Een te technisch MER, dat bovendien niet zichtbaar maakt wat de gevolgen voor mensen zijn, belemmert de burger om mee te doen aan de maatschappelijke discussie over een voornemen. Bovendien leidt discussie over zo’n MER gemakkelijk tot juridische haarkloverijen. Dit kan de weerstand tegen plannen of projecten versterken en kan ook ten koste gaan van de kwaliteit van de besluitvorming.

Beter besluiten met een goed MER

Voor de besluitvorming doen alle effecten ertoe

De 7 tips VOORBEELD: DIJKVERSTERKING GOEREE: BEVRAAG BETROKKENEN Voordat de m.e.r.-procedure voor de kustdijkversterking ’t Flaauwe Werk was opgestart, waren de stellingen al betrokken: er moest een versterking komen aan de kustzijde van de dijk, en niet aan de landzijde. Dit vanwege ruimtebeslag op landbouw, wonen en recreatie. waterschap, provincie, gemeente en m.e.r.-maker daarom bewoners en grondeigenaren uitgenodigd om aan te geven wat volgens hen de belangrijkste punten bij een dijkversterking zijn. Daartoe is ook samen de dijk langs gelopen. De wensen en pijnpunten van de direct belanghebbenden zijn daardoor al vanaf het begin op het netvlies van de plannenmakers gezet en meegenomen bij probleem- en doelstelling, alternatieven en effecten. Tijdens het planproces zijn er naast de wettelijke inspraak ook extra inloopmomenten georganiseerd om het lokale draagvlak te vergroten en zo tot een beter plan te komen

▲

Houd de effectbeschrijving zo feitelijk mogelijk De verleiding is groot om de dingen mooier voor te stellen dan ze zijn. Natuurlijk is een initiatiefnemer enthousiast over zijn voornemen en de (milieu-)voordelen die hij erin ziet (of het nu een overheid is die een natuurproject begint, of een delfstofwinner die zand wint en de put netjes aflevert). De reclamefolder van het voornemen en het MER over het voornemen hebben beide bestaansrecht, maar hebben ook beide verschillende rollen in het planproces. Wees in het MER nuchter en feitelijk over de verwachte effecten. Kijk daarbij kritisch naar het voornemen als geheel

▲

Bij de start van het project heeft het projectteam van

en wees bedacht op inconsistenties daarin. Zo is het niet heel waarschijnlijk dat een natuurontwikkelingsgebied beter wordt voor weidevogels als ook het voornemen is om er houtsingels te planten. En tenslotte: wees open over wat je niet zeker weet. Het is heel verleidelijk om in een onzekere bandbreedte de ‘gunstige’ kant te kiezen. De volgende tip gaat hierop verder in.

Ga bewust om met onzekerheden

Milieueffecten beschrijven een verwachte toekomstige ontwikkeling. Bij verschillende milieuthema’s (bijvoorbeeld geluid, luchtkwaliteit, grondwater) komen hier rekenmodellen aan te pas. Resultaten van deze modellen kennen onzekerheidsmarges. Deze marges worden echter meestal niet in het MER benoemd en krijgen daardoor een schijn van zekerheid. Negeren van die onzekerheden kan tot verkeerde beslissingen leiden. De berekende effecten kunnen immers in werkelijkheid mee- of tegenvallen. Vallen ze mee, dan wordt er misschien tot maatregelen besloten die achteraf niet nodig bleken. Vallen ze tegen, dan kan achteraf sprake blijken te zijn van overschrijding van wettelijke normen. Probeer dus bij de effectbeschrijving de bandbreedte van effecten in beeld te krijgen, en geef in het MER aan hoe het bevoegd gezag met deze onzekerheid kan omgaan. Bijvoorbeeld door het benoemen van maatregelen om achter de hand te hebben wanneer effecten toch groter blijken dan verwacht, en hoe deze maatregelen indien nodig in te zetten.

Beter besluiten met een goed MER

TIP 7: Onderschat de mitigerende maatregelen niet

▲

Mitigerende maatregelen in het MER maken het besluit beter De belangrijkste rol van het MER is het geven van inzicht in de milieueffecten van het voornemen. Dit inzicht kan aanleiding zijn tot het doen van aanbevelingen om milieueffecten te voorkomen of te beperken. Met deze informatie kan het bevoegd gezag in zijn besluit aan het voornemen nadere voorwaarden stellen. Het milieu wordt daar beter van, en uiteindelijk is dat ook hetgeen waar het bij het instrument m.e.r. om te doen is. Ga in het MER dus bewust om met mitigerende maatregelen. Zorg ervoor dat ze realiteitswaarde hebben. Beschrijf helder wat ze inhouden en geef aan welk effect ze beogen te verminderen. Maak aannemelijk dat ze gaan werken en uitvoerbaar zijn. Het MER maakt het nog makkelijker voor het bevoegd gezag als het ook aangeeft wat deze maatregelen (extra) kosten en hoe de uitvoering ervan kan worden geregeld. Op deze manier is de kans het grootst, dat het bevoegd gezag ermee uit de voeten kan.

Beter besluiten met een goed MER

VOORBEELD: KOLENCENTRALES

Kolencentrales brengen via de schoorsteen stikstof in de lucht. Deze slaat deels weer neer in de natuurgebieden (in dit voorbeeld met een status als Natura 2000-gebied) in de omgeving. Voor twee kolengestookte elektriciteitscentrales, op de Maasvlakte te realiseren, waren voor dit effect geen mitigerende maatregelen opgenomen. Het argument daarbij was, dat in de beheerplannen voor de omringende natuurgebieden beheermaatregelen zoals maaien zijn voorzien – en financieel gedekt – waarmee meer dan voldoende stikstof uit het natuurgebied wordt afgevoerd. De bestuursrechter was echter van oordeel, dat deze beheermaatregelen niets te maken hadden met de bouw van de centrales, en daarom niet als mitigatie waren aan te merken. Ook was niet duidelijk gemaakt of deze maatregelen méér positief effect hadden dan nodig om de kwaliteit van het natuurgebied ook zonder centrales op orde te krijgen. Daarom had niet de conclusie getrokken mogen worden dat met deze maatregelen verzekerd was dat het project geen effecten zou hebben.

De 7 tips ▲

‘Autonome’ maatregelen kunnen de effecten van het voornemen niet beperken

▲

‘Mitigerende maatregelen’ helpen besluitvorming in het vervolgtraject Een MER voor een plan beschrijft – zeker als het een nationaal of provinciaal plan is - milieueffecten op een hoog abstractieniveau. Het formuleren van concrete maatregelen om die effecten te voorkomen of te beperken is dan vaak lastig. Dat wil niet zeggen dat het onderwerp mitigatie dan geen rol speelt. Integendeel, want juist in de fase van een strategisch plan is bijsturing in de regel nog

Pas op met mitigatie en de natuurbeschermingswet

▲

Een voornemen is per definitie een (toekomstige) toevoeging aan een al bestaande werkelijkheid. De milieueffecten ervan kunnen de toestand van het milieu in (de omgeving van) het plangebied verslechteren. Mitigerende maatregelen zullen aan die verandering ‘iets’ moeten doen. Maatregelen met een positief milieueffect die in de autonome ontwikkeling al worden uitgevoerd, zijn doorgaans bedoeld om andere milieuproblemen te verhelpen dan die door het voornemen worden veroorzaakt. Dat betekent, dat deze ‘autonome’ maatregelen niet zo maar gebruikt kunnen worden om het milieuprobleem van het voornemen op te lossen (zie voorbeeld in tekstkader). Behalve als die autonome maatregel ‘overwaarde’ heeft die voor het voornemen is in te zetten, én als die overwaarde direct te koppelen is aan het milieueffect van het voornemen. Kijk bij het verkennen van mitigerende maatregelen dus gerust naar mogelijkheden die de autonome ontwikkeling kan bieden, maar verwacht daar geen wonderen van.

goed mogelijk. Daarom kan het onderwerp ‘mitigatie’ in een plan-MER uitstekend worden gebruikt om het bevoegd gezag te adviseren om bij een besluit over een plan randvoorwaarden vast te leggen. Deze randvoorwaarden kunnen dan richting geven in voor milieu gunstige zin aan de toekomstige uitwerking van dat plan in afgeleide plannen of in concrete projecten. Zo’n aanpak past in de trend, dat plannen vaker kaders neerzetten die later in projecten worden uitgewerkt. Door hier in het plan-MER op in te spelen, wordt ook een bijdrage geleverd aan de kwaliteit van het besluit over het plan.

Tot voor kort konden negatieve effecten op Natura 2000-gebieden bijna altijd worden ‘gemitigeerd’ door nieuwe, vergelijkbare natuur te maken elders in dat gebied. Deze aanpak was voldoende om toestemming te krijgen voor een plan of project vanuit de natuurbeschermingswet. Aan deze praktijk is door uitspraken van de Raad van State een eind gekomen. Zodra sprake is vernietiging van habitats of leefgebied van soorten dat elders moet worden hersteld wordt deze toestemming niet meer zo maar gegeven. In die gevallen moet de initiatiefnemer aantonen dat er geen redelijk alternatief voor zijn plan of project bestaat, en dat met de uitvoering ervan een ‘dwingende redenen van groot openbaar belang’ is gemoeid. Tenslotte moet in compensatie van het effect zijn voorzien. Voor het MER betekent dit twee dingen. Ten eerste moet scherp worden gelet op het verschil tussen mitigatie en compensatie. Ten tweede is het wijs om, als compensatie ‘dreigt’, tijdig te zoeken naar alternatieven met minder effecten op Natura 2000. Beter besluiten met een goed MER

Contact Jan Bakker E Jan.j.bakker@rhdhv.com T 088 348 270 8

Laan 1914 no 35 3818 EX Amersfoort The Netherlands P.O. Box 1132 3800 BC Amersfoort The Netherlands

royalhaskoningdhv.com