De weeffouten in de emu

ECONOMIE

Mathieu Segers & Bart van Riel Dr. M. Segers, Universiteit Utrecht & dr. B. van Riel, SER en Erasmus Universiteit Rotterdam.

De weeffouten in de EMU Achteraf kan worden vastgesteld dat de ernstige problemen waarmee de eurozone te maken heeft, voor een belangrijk deel op weeffouten in de Economische en Monetaire Unie zijn terug te voeren. Veel minder duidelijk is welke die weeffouten zijn en hoe ze zijn ontstaan.

l ruim voor de val van de Berlijnse muur op 9 november 1989, had bondskanselier Helmut Kohl nieuwe impulsen aan het EMU-project gegeven. De presentatie van het unanieme rapportDelors had de EMU dat voorjaar in het brandpunt van de belangstelling gebracht, maar in Parijs vreesde men dat dit momentum zou wegebben door de ontwikkelingen in Oost-Europa. De bondskanselier ontplooide initiatieven om die Franse zorgen weg te nemen. Waarom?

A

Europese Politieke Unie Er dreigde een weinig aanlokkelijk defensief voor de Duitse Europapolitiek. Het lag voor de hand dat de ontwikkelingen in Oost-Europa de Duitse eenwording spoedig actueel zouden maken. Dat zou gepaard gaan met een roep om nieuwe zelfbinding als bewijs voor de Duitse loyaliteit aan de Europese vrede en stabiliteit. Wanneer dat zou samenvallen met het Franse voorzitterschap van de Europese Gemeenschap, in de tweede helft van 1989, zou Kohl met betrekking tot de EMU danig onder druk gezet kunnen worden. Het was daarom zaak de EMU-ontwikkelingen meer naar Bonn toe te trekken nu dat nog kon, te meer omdat de EMU in de binnenlandse politiek geen populair thema was. De D-mark was heilig. De Fransen moesten derhalve overtuigd worden van Kohls oprechte intenties, zonder dat dit binnenslands argwaan zou wekken.1 Deze analyse kwam uit de koker van Joachim Bitterlich, Kohls adviseur in Europese aangelegenheden.

Mede met het oog op binnenlandse gevoelens, had hij een superoffensief element in zijn plan inge1 2

2

J. Bitterlich (1998), Schwierige Nachbarschaft am Rhein, Bonn: Bouvier, p. 113.

M. Segers & F. van Esch (2007), Behind the Veil of Budgetary Discipline: The Political Logic of Budgetary Rules in EMU and the SGP, Journal of Common Market Studies, 45, 5, p. 1101.

bouwd voor extra toenadering tot Parijs. De surprise van Bitterlich heette Europese Politieke Unie. Een toekomstvisioen, dat in Duitsland op breed enthousiasme kon rekenen, zeker als het aan meer rechten en bevoegdheden voor het Europees Parlement werd gekoppeld. Daarmee zou in de toekomst de Duitse publieke opinie kunnen worden bespeeld.

Maar zij niet alleen. Ook de EMU-sceptische Bundesbank kon zo enigszins worden geapaiseerd. In Frankfurt achtte men de EMU namelijk alleen mogelijk in de vorm van de bekroning van een proces van dwingende economische convergentie (de Krönungstheorie): eerst economische convergentie dan pas EMU, niet andersom. Kort en goed, de EMUpartners dienden de Duitse financieel-economische best practices over te nemen voordat er van een EMU sprake kon zijn. De EMU zou Duits zijn of niet zijn.

Hier paste de Europese Politieke Unie in het verhaal van de financieel-economische elite. Iets dergelijks zou immers onmisbaar zijn om de gewenste economische convergentie ook daadwerkelijk te kunnen afdwingen.2 Bitterlich dacht anders. Het ging hem om de tactische betekenis van de Europese Politieke Unie voor binnenlands gebruik. Hij werkte de Europese Politieke Unie niet eens uit. De gebrekkige definiëring daarvan in het verdrag van Maastricht was daarvan een direct gevolg.

Frans-Duitse basisdeal Op 27 november stuurde Kohl Mitterrand een brief.

Deze bevatte een voorstel voor een gezamenlijk Frans-Duits EMU-tijdspad, dat na de top van Straatsburg (het sluitstuk van het Franse EG-voorzitterschap in december) van kracht kon worden. Het Duitse voorstel was erop gericht de onomkeerbare stappen te zetten die Mitterrand zo graag wilde.

OP ENBAAR BEST UUR NOVE M BE R 2012

ECONOMIE

Engelbert Reineke

Maar vier andere zaken vielen ook op in de brief.

Ten eerste wilde Kohl niet dat de onderhandelingen over de EMU eerder zouden beginnen dan in december 1990. Hij wilde vastleggen dat die onderhandelingen pas na de Duitse verkiezingen zouden beginnen, opdat de EMU daarin geen thema zou worden. Ten tweede wilde hij de start van de onderhandelingen afhankelijk maken van voldoende voortgang op fiscaal en budgettair terrein. Ten derde uitte hij onverbloemd zijn grote zorgen over problemen van fiscale harmonisering, die inherent aan het EMU-project waren, en over de hoge begrotingstekorten van sommige leden van de Europese Gemeenschap. Ten vierde insisteerde hij op uitbreiding van de bevoegdheden van het Europees Parlement.

Bijna een week later kwam het antwoord van Mitterrand: in Straatsburg moest het definitieve besluit worden genomen om eind 1990 de verdragsonderhandelingen over de EMU te starten. Dat betekende na de Duitse verkiezingen. Het was een belangrijke tegemoetkoming aan Kohls wensen. Maar meteen ook de enige. Bitterlich becommentarieerde de brief als volgt: voor Mitterrand is alles ‘volstrekt ondergeschikt’ aan de EMU en ‘vanuit zijn perspectief heeft Frankrijk (-) zijn deel al meer dan bijgedragen’.

In de visie van Mitterrand had Frankrijk al op twee punten grote concessies gedaan. Ten eerste was de EMU-blauwdruk, zoals gepresenteerd in het rapport-Delors, al erg ‘Duits’: een onafhankelijke centrale bank, fixatie op prijsstabiliteit en strikte convergentiecriteria rond budgetdiscipline en staatsschuld. Ten tweede had Frankrijk gedurende de jaren tachtig tegen haar zin met kapitaalliberali-

satie in de Europese Gemeenschap ingestemd, door Duitsland en Nederland als conditio sine qua non gesteld voor verder praten over de EMU.3 Bovendien was het tijd om de daad bij het woord te voegen. Een Europa met een vrij kapitaalverkeer moest kiezen tussen een monetaire unie of zwevende wisselkoersen. Maar omdat wisselkoersstabiliteit vitaal was voor de interne markt, was de tweede keuze geen optie. De keuzes in het monetaire beleidstrilemma - vrij kapitaalverkeer, wisselkoersstabiliteit en monetaire beleidsautonomie - kunnen niet naast elkaar bestaan, er dient er dus altijd één te worden prijsgegeven. Gegeven de kapitaalliberalisatie zou de nationale beleidsautonomie eraan moeten geloven.

Nadat Mitterrand met het belangrijke punt van de

De EMU-blauwdruk was al erg ‘Duits’ startdatum van de EMU-onderhandelingen had ingestemd, stemde Kohl in met het koppelen van de EMU en de Duitse eenwording aan elkaar. Economisch-monetaire bezwaren tegen de EMU, die in Duitsland en ook in Nederland sterk leefden, werden hierdoor naar de achtergrond gedrukt. Dat zorgde ervoor dat een andere dan de Duits-Nederlandse visie in de vormgeving van de EMU de overhand zou krijgen.

Essentieel daarin was de monetaristische volgorde.

Eerst de monetaire unie, dan de economische convergentie en dan eventueel (of nooit) een Europese Politieke Unie. De redenering was, dat de EMU als een vervolmaking van de interne markt moest worden gezien. Dat impliceerde een vervolmaking van iets dat al een geheel was. Navenant was daarbij weinig tot geen aandacht voor problemen die gepaard konden gaan met het monetair aan elkaar smelten van (zeer verschillende) nationale economieën. Die problemen konden serieuzer worden naarmate de EMU breder zou zijn.

3

Helmut Kohl

O PEN B A A R B E S T UUR N OV E MBE R 2 0 1 2

Dokumente zur Deutschlandpolitik. Deutsche Einheit (1998), München: Oldenbourg, p. 565-567 en 475 en 597; A. Bakker (1996), The Liberalization of Capital Movements in Europe, 1958-1994, Dordrecht: Kluwer, p. 187 en 253; Jacques Delors (2004), Erinnerungen eines Europäers, Berlijn: Parthas, p. 385.

3

ECONOMIE

Optimale valutagebieden In 1999 ging de EMU met een grote groep lidstaten van start. Dat was tegen de verwachtingen in, althans die van Duitsland en Nederland.4 Bovendien hadden prominente economen nadrukkelijk geadviseerd met een kopgroep rond Duitsland te beginnen.

Zij baseerden zich op de theorie over optimale valutagebieden van Mundell.5 Daarin draait het om een afweging van kosten en baten van een monetaire unie.

De grote voordelen van een monetaire unie bestaan erin dat wisselkoersrisico’s en -schokken wegvallen.

Dat is vooral goed nieuws voor de interne markt.

Die wordt sterker, want transactiekosten worden verlaagd. Daarnaast voorkomt de gemeenschappelijke munt ook dat overheden hun munten devalueren en daarmee de concurrentiepositie van hun bedrijven verbeteren. Dergelijke acties zijn potentieel schadelijk voor de interne markt en roepen protectionistische tegenmaatregelen op.

De kosten van de muntunie zijn voor bepaalde landen onderschat De kosten van een monetaire unie vloeien voort uit het verlies van het (nationale) monetaire beleidsinstrumentarium dat in reactie op landspecifieke schokken kan worden ingezet. Die kosten hangen met twee andere zaken samen: 1. alternatieve aanpassingsmechanismen (ter compensatie van de verdwenen nationale monetaire instrumenten, bijvoorbeeld via loon- en prijsflexibiliteit) en 2. de verwachting over de afname van de landspecifieke schokken in een monetaire unie. Dit laatste is afhankelijk van de manier waarop de verdere marktintegratie in termen van gelijkvormigheid van de productiestructuur wordt uitgewerkt. Als die gelijkvormigheid minder wordt (bijvoorbeeld doordat Frankrijk zich toelegt op luxegoederen en Duitsland op auto’s), dan is de kans op landspecifieke schokken groter. Maar als de gelijkvormigheid toeneemt (bij4 5 6 7

4

B. van Riel & A. Metten (2000), De keuzes van Maastricht, Assen: Van Gorcum, p. 27; R. Janssen (2012), De euro, Amsterdam: De Bezige Bij. R.A. Mundell (1961), A Theory of optimal currency areas, The American Economic Review, 51, 4, p. 657-65.

P. de Grauwe (2003), Economics of Monetary Union, Oxford: Oxford University Press, p. 82-85.

R.A. Mundell (1997), Curreny Areas, Common Currencies and EMU, American Economic Review, 87, 2, p. 214-6.

voorbeeld doordat beide landen zich verder specialiseren binnen de auto-industrie), wordt de kans op landspecifieke schokken kleiner.

Hier zit de essentie van het probleem tussen de theorie en de EMU-praktijk. Over het algemeen kan weliswaar worden gesteld dat hoe meer landen met elkaar handelen, des te meer voordelen ze bij het afschaffen van de onderlinge wisselkoersen hebben en hoe lager de kosten van het opgeven van een nationaal monetair beleidsinstrumentarium zijn. Maar dat laatste staat niet vast, want dat hangt ook de productiestructuur af.

Begin jaren negentig gaven verschillende studies aan dat de groep rond de D-mark meer op een optimaal valutagebied leken dan op een gemeenschappelijke valutazone, inclusief de zuidelijke EU-lidstaten.6 Maar hierover bestond allerminst overeenstemming.

Mede daardoor werd de discussie over optimale valutagebieden steeds meer een geloofskwestie. Daarin draaide het om de ja-nee vraag, die uiteindelijk alleen vanuit overtuiging (en dus niet op basis van empirisch bewijs) kon worden beantwoord. Zijn wisselkoersen als een bron van potentiële verstoringen te beschouwen en dienen ze daarom te worden geëlimineerd? Mundell en anderen neigden steeds sterker naar een bevestigend antwoord, vooral de baten van een monetaire unie benadrukkend.7 Dit stimuleerde een pro-EMU tendens, die een opmerkelijk fenomeen in de hand werkte: de EMUtoetredingscriteria werden niet op de theorie van de optimale valutagebieden gebaseerd. In plaats daarvan hadden de criteria op macro-economische beleidsindicatoren betrekking als lage inflatie, kleine overheidstekorten en wisselkoersstabiliteit. De criteria gingen niet over de crux van de optimale valutatheorie: een voldoende mate van handelsintegratie. Daarmee verdwenen ook onevenwichtigheden op de handelsbalansen van de potentiële lidstaten uit beeld.

Daar kwam nog bij dat landen die met tekorten op de handelsbalans kampten, in staat werden gesteld deze tekorten met leningen af te dekken die op de geliberaliseerde Europese kapitaalmarkt konden worden opgehaald tegen steeds gunstigere voorwaarden naarmate hun toetreding tot de EMU waarschijnlijker werd. De financiële markten verdisconteerden dat lidmaatschap al in hun rentevoet en fourneerden ruimhartig kapitaal aan landen als Griekenland en Italië. Dat was diametraal tegengesteld aan hun gedragingen.

OP ENBAAR BEST UUR NOVE M BE R 2012

ECONOMIE

Eén markt, één munt De studie One market, one money van de Europese Commissie biedt een goed inzicht in het denken in Brusselse beleidskringen rond 1990. De studie wijst er op dat de EU met vrij kapitaalverkeer zal moeten kiezen tussen zwevende wisselkoersen en een monetaire unie (conform het genoemde monetaire beleidstrilemma). Volgens de studie is de betekenis van het verlies van het wisselkoersinstrument op lange termijn gering en zullen de kosten meevallen, omdat de monetaire unie tot minder landspecifieke schokken zal leiden.

Ook voor wat betreft aanpassingsmechanismen is de studie optimistisch, want die zullen er vanzelf komen omdat actoren begrijpen dat er geen alternatief is. Dit is vooral wishful thinking gebleken. Zo was er wel degelijk een alternatief voor aanpassen. Met de wetenschap van nu kan worden vastgesteld, dat een aantal lidstaten te weinig heeft gedaan om hun arbeidsmarkt en stelsel van loonvorming af te stemmen op de nieuwe situatie, waarin niet meer kon worden teruggrepen op de schoktherapie van de devaluatie.

Cruciaal is dat de kosten van de muntunie voor bepaalde landen zijn onderschat. Dit werd door de mondiale bankencrisis steeds duidelijker. Die schok werkte in de lidstaten verschillend uit. Bovendien was het voor de eurozone moeilijk om adequaat te reageren. Het verdrag bood te weinig mogelijkheden om tekortkomingen tijdig te corrigeren. Dat heeft te maken met twee kenmerken van het verdrag.

Op de eerste plaats biedt de intergouvernementele opzet ervan weinig mogelijkheden om de verdragsbepaling, dat de lidstaten hun economisch beleid voeren met het oog op de verwezenlijking van de gezamenlijke doelstellingen van de EMU, daadwerkelijk te effectueren. De bestaande instrumenten vertegenwoordigen een te zachte vorm van coördinatie om lidstaten tot hervormingen te bewegen. De E van de EMU is betrekkelijk leeg gebleven.

Op de tweede plaats is er sprake van een gebrekkige regeling van het Europees toezicht op financiële instellingen. Dit gegeven verhoudt zich slecht met het vrij verkeer van kapitaal.8 Het verdrag verleent de ECB, noch een andere instelling, mandaat voor dit toezicht. Er bestaat één kapitaalmarkt en één munt, maar het toezicht is in wezen een nationale aangelegenheid gebleven en daarmee de facto inadequaat. Zo was het moeilijk de sterke groei van de kredietverlening in Ierland en Spanje, die mede door banken elders in de EU werd gevoed, tijdig af te remmen.

O P EN B A A R B E S T UUR NOV E MBE R 2 0 1 2

Kopgroep of peloton Mede door de gebrekkige invulling van de E, was de EMU niet goed voorbereid op de start met een grote groep lidstaten. Rest de vraag waarom dat uiteindelijk toch is gebeurd.

Het toezicht is een nationale aangelegenheid gebleven en daarmee inadequaat Toenmalig minister Kok moest een voorstel van het Nederlands voorzitterschap terugtrekken. Daarin werd gesteld dat er eerst een kopgroep zou worden geformeerd door strenge toepassing van de convergentiecriteria. Die kopgroep zou vervolgens over de start moeten beslissen. Frankrijk was hier sterk op tegen, omdat zo de onherroepelijkheid van de start van de EMU ter discussie werd gesteld. Volgens het voorstel zou de kopgroep namelijk unaniem over de start moeten beslissen. Afstel was dan dus nog mogelijk.

Voor wat betreft de argwaan tegenover de Nederlandse intenties had Frankrijk het overigens bij het rechte eind. Cees Maas, destijds thesaurier-generaal, heeft het EMU-gevoel in zijn kring kernachtig samengevat: ‘Op het ministerie van Financiën waren we tegen. De Nederlandsche Bank was tegen’. Op het laatste moment zijn er op Frans-Italiaans initiatief startdata in het verdrag opgenomen.

Als er in 1997 geen meerderheid van landen aan de criteria van de EMU zou voldoen, dan zou de derde fase van de EMU in 1999 van start gaan met de landen die wel aan de criteria voldeden. Kok kon hiermee akkoord gaan, omdat dit zijns inziens betekende dat de kopgroep in 1999 van start zou kunnen gaan.’9

Maar het EMU-verdrag liet nu dus open of de derde fase met een kopgroep of een peloton van start zou gaan. Dat het uiteindelijk een peloton werd, is vooral op twee factoren terug te voeren.

Op de eerste plaats sloeg de recessie in 1991/92 de overheidsfinanciën in het EMU-gebied uit het lood. Op de tweede plaats verslechterden de Duitse overheidsfinanciën als gevolg van de grote kosten die met de eenwording gepaard gingen. Daardoor 8 9

A. Metten & B. van Riel (1996), De strijd om de EMU, Amsterdam, WBS. Janssen, De euro, p. 105.

5

ECONOMIE

werd het onmogelijk in 1997 met een kopgroep weg te springen en kregen de zuidelijke lidstaten meer tijd om aan te sluiten.

Het Italiaanse zakenkabinet-Amato zette alles op alles om deze kans te benutten, daarbij geholpen door het hier aangestipte convergentiespel op de financiële markten. De blijvende verslechtering van de Duitse overheidsfinanciën had bovendien tot gevolg dat Berlijn alleen met het nodige kunst- en

Een brede EMU kwam er, maar met een lege E vliegwerk het overheidstekort onder de drie procent kon houden. Dit verhinderde dat Duitsland als scherprechter bij de beslissing over de deelname aan de start van de derde fase kon optreden. Uiteindelijk dwongen verdrag en markten zo tot een brede start van de EMU in 1999.

Besluit Achteraf kan worden vastgesteld dat de ernstige problemen waarmee de eurozone te maken heeft, op drie tekortkomingen zijn terug te voeren: 1. het eenzijdig monetaire karakter van het verdrag; daardoor is er te weinig aandacht geweest voor de mogelijkheden, maar vooral ook de onmogelijkheden, van convergentie van zeer verschillende economieen; 2. het intergouvernementele karakter van het verdrag, waardoor er onvoldoende gemeenschappelijke instrumenten voor het afdwingen van convergentie en crisismanagement bestaan; 3. het ontbreken van voldoende gecentraliseerd toezicht op Europa’s geliberaliseerde kapitaalmarkten.

Op grond van de Frans-Duitse basisdeal was de EMU van meet af aan in essentie monetaristisch en dus niet Duits, hoewel zij dat door de onafhankelijke ECB en de gerichtheid op prijsstabiliteit misschien wel leek te zijn. Die werkelijkheid materialiseerde zich vervolgens verder ondermeer in de visie van de Europese Commissie. Daarin klonken vooral de baten van het project onevenredig hard door. De financiële markten gaven daar overigens ook alle reden toe. Zij werkten niet disciplinerend, zoals verwacht, maar namen veeleer een voorschot op een toekomst waarin er een brede EMU zou zijn.

Die kwam er, maar met een lege E (beperkte economische convergentie en weinig instrumenten om die verder af te dwingen) en zonder een gecentraliseerd toezicht op de kapitaalmarkt. In lijn met het monetaristisch discours was de stilzwijgende consensus intussen, dat de toekomst zou uitwijzen wat er verder aan economische integratie nodig zou zijn.

De toekomst is nu aan de orde van de dag. Van Rompuy’s agenda is er de weerspiegeling van, zoals het zogeheten sixpack (de nieuwe spelregels van de EMU) die de E substantieel invullen en de bankenunie in aanbouw dat ook zijn. Of alle acties voldoende zijn, staat te bezien. De geschiedenis leert dat financiële en economische crises en knappende zeepbellen die daarbij horen, diepe sporen in economie, maatschappij en politiek achterlaten, ook dat desintegratie van imperia razendsnel kan gaan en vaak op die momenten waarop leidende politici, experts en besluitvormers dat op rationele gronden onvoorstelbaar achten, maar de sentimenten onder de bevolking in minder rationele richtingen tenderen.

Twee eeuwen nationalisme

6

Sinds de Franse Revolutie is de Europese geschiedenis in belangrijke mate door

Wenen (herfst 1814 tot 9 juni 1815) tot het begin van de eenentwintigste eeuw.

het nationalisme bepaald. Aan de hand van concrete historische gebeurtenissen

De auteurs kijken ook wat ruimer, want zij behandelen tevens de gewijzigde rol

en ontwikkelingen beschrijven Toon Bosch, Patrick Dassen, André Gerrits, Arnold

en betekenis van Europa op het wereldtoneel, van negentiende-eeuwse kolonia-

Labrie, Matthijs Lok en Leo Wessels in Nationalisme, naties en staten. Europa vanaf

le wereldmacht tot de huidige tijd, waarin het nationalisme als politieke en cultu-

circa 1800 tot heden (Nijmegen: Vantilt, 2012) de ontstaansgeschiedenis en groei

rele factor een rol speelt in de context van internationalisering en supranationale

van het nationalisme en van natiestaten in verschillende delen van Europa. In dit

samenwerking. Ook de spanningen in relatie tot vraagstukken van nationale

standaardwerk behandelen zij het onderwerp in de context van de Europese ge-

identiteit, globalisering en Europese regionalisering komen aan de orde. Een his-

schiedenis vanaf de Franse Revolutie, de Napoleontische tijd en het Congres van

toriserende benadering van een actueel onderwerp.

OP ENBAAR BEST UUR NOVE M BE R 2012