Twynstra Gudde - Leren van samenwerkende gemeenten digitaal v2 2

Leren van samenwerkende gemeenten Verhalen over intergemeentelijke samenwerking

Samenwerking bepaalt bij gemeenten meer en meer de bestuurlijke agenda en ambtelijke werkpraktijk. Geen enkele gemeente kan haar opgaven alleen het hoofd bieden, dus zoeken ze elkaar op om de krachten te bundelen.

Colofon Deze publicatie is een co-productie van Twynstra Gudde adviesgroep Overheid & Organisatie en Twynstra Gudde Interim Management.

Tekst Joost van der Kolk Samenstelling en interviews Sharon Blair-Zuijderhoff Peter de Regt Joost van der Kolk Mark van Leemput Met medewerking van Marcel van Bijnen, secretaris en algemeen directeur Drechtsteden Jan van Ginkel, gemeentesecretaris Schiedam en voormalig kwartiermaker en directeur Werkorganisatie De Waard Ger Peters, secretaris K5-samenwerking Gert-Jan Metselaar, secretaris Samenwerkingsorgaan Hoeksche Waard Marc van der Veer, gemeentesecretaris Voorschoten en directeur Werkorganisatie Duivenvoorde Wilma Atsma, gemeentesecretaris Wassenaar en directeur Werkorganisatie Duivenvoorde Rein Schurink, gemeentesecretaris Amstelveen Andries Heidema, burgemeester gemeente Deventer en voorzitter Regio Stedendriehoek Vormgeving Twynstra Gudde Studio

Aangepaste versie, februari 2015

2 | Leren van samenwerkende gemeenten

Inhoudsopgave Colofon

2

Inleiding 5

1. Amstelveen-Aalsmeer 8 2. Werkorganisatie De Waard 12 3. Drechtsteden 16 4. Werkorganisatie Duivenvoorde 20 5. Samenwerkingsorgaan Hoeksche Waard 24 6. K5-samenwerking 28 7. Regio Stedendriehoek 32 8. Geleerde lessen

36

9. Samenwerken met Twynstra Gudde

40

Addendum I: Intergemeentelijke samenwerking in de praktijk 44 Addendum II: Kijkglas voor samenwerking 50

Leren van samenwerkende gemeenten | 3

4 | Leren van samenwerkende gemeenten

Inleiding Geen enkele persoon of organisatie, hoe invloedrijk of groot ook, kan de complexe vraagstukken van deze tijd alleen oplossen. Maatschappelijke opgaven zijn hardnekkig, complex en beperken zich niet tot beleidsdomeinen of bestuurlijke grenzen. Samenwerking is nodig om in onze razendsnelle netwerksamenleving dingen voor elkaar te krijgen.

Dit geldt zeker voor gemeenten, die als lokale ogen, oren, handen en voeten van het Nederlandse openbaar bestuur, het dichtst bij de burger staan. In deze publicatie kijken enkele gemeentelijke sleutelfiguren naar hun samenwerking en delen hun ervaringen en inzichten.

Intergemeentelijke samenwerking Deze publicatie richt zich op samenwer-

Samenwerking tussen gemeenten, vanaf

kingsverbanden…

nu ‘intergemeentelijke samenwerking’, is

- …tussen gemeenten, niet op

er in diverse soorten en maten. Samen-

samenwerking met maatschappelijke

werkingsvormen kunnen met behulp van

of private partijen.

diverse criteria geordend en onderschei-

- …en niet op gemeentelijke

den worden, zoals in volgende kader.

herindelingen, want het opheffen en instellen van gemeenten is wat anders dan intergemeentelijke samenwerking.

- …die vrijwillig tot stand zijn gekomen, niet op verplichte samenwerking, zoals regionale omgevingsdiensten en veiligheidsregio’s.

- …die onderling verschillen in ontwikkelstadium, omvang en

In addendum I wordt uitgebreider ingegaan op de verschillende organisatie- en juridische vormen van intergemeentelijke samenwerking.

organisatievorm.

Leren van samenwerkende gemeenten | 5

Onderscheidende criteria bij intergemeentelijke samenwerking Type taak Aantal taken Besturingsniveau Organisatievorm

Juridische vorm Initiatief

Beleid, uitvoering of bedrijfsvoering Eén, meerdere of alle Strategisch, tactisch of operationeel Nieuw of bestaand Eén of meerdere Centraal of decentraal Privaatrechtelijk (NV, BV, stichting) of publiekrechtelijk (Wgr) Vrijwillig of verplicht

Werkwijze: zeven cases en vijf dimensies voor samenwerking

Kaats & Opheij (2012). Dit kijkglas kent

Deze publicatie behandelt de volgende

en, indien juist en passend ingevuld, als

zeven samenwerkingsverbanden:

succesfactoren voor duurzame samen-

- Aalsmeer-Amstelveen

werking kunnen worden gezien:

- Werkorganisatie De Waard

- er is een gedeelde ambitie

- Drechtsteden

- er wordt recht gedaan aan de

vijf dimensies die als randvoorwaarden

- Werkorganisatie Duivenvoorde

belangen van de samenwerkende

- Samenwerkingsorgaan Hoeksche Waard

partners

- K5-samenwerking - Regio Stedendriehoek.

- er is sprake van een constructieve relatie op persoonlijk niveau - de samenwerking kent een

De informatie over deze cases komt voort uit documentenstudies en interviews met sleutelfiguren in de betref-

professionele organisatie - er is sprake van een betekenisgevend proces.

fende samenwerkingsverbanden, zoals bestuurders, gemeentesecretarissen en directeuren van samenwerkingsorganisaties.

In addendum II wordt uitgebreider ingegaan op de verschillende

Per case is naar succesfactoren en aan-

dimensies van het ‘Kijkglas voor

dachtspunten gezocht door te kijken door

samenwerking’.

het ‘Kijkglas voor samenwerking’ van

6 | Leren van samenwerkende gemeenten

Wat is de gedeelde ambitie van de partners?

Waar gaan ze samen écht voor?

Op de goede weg samen?

De goede stappen, de goede volgorde, win-winproces, in dialoog Betekenisgevend proces

Gedeelde ambitie Professionele organisatie Is het netwerk professioneel georganiseerd?

Governance, besluitvorming, vorm

Recht doen aan belangen

Wat zijn de belangen van ieder van de partners?

Op zoek naar ‘mutual gains’!

Constructieve relatie

Constructieve groepsdynamica?

Leiderschap, vertrouwen, bovenstroom/onderstroom

Figuur 1. Kijkglas voor samenwerking (Kaats & Opheij, 2012)

Leeswijzer In de hoofdstukken 1 tot en met 7 worden de cases beschreven en komen de sleutelfiguren aan het woord. Hoofdstuk 8 bevat een beschouwing met rode draden, succesfactoren en aandachtspunten uit de behandelde cases. Tot slot geven we weer hoe Twynstra Gudde met gemeenten samenwerkt aan hun samenwerkingsvraagstukken.

Om de publicatie compact en leesbaar te houden, maar toch zo volledig mogelijk te laten zijn, zijn uitgebreidere toelichtingen als addendum opgenomen: - addendum I: de organisatorische en juridische vormen van intergemeentelijke samenwerking.

- addendum II: een samenvatting van de elementen van het gehanteerde kijkglas.

Leren van samenwerkende gemeenten | 7

1. Amstelveen-Aalsmeer Gemeenten

Aalsmeer en Amstelveen

Taken

Alle (nagenoeg)

Organisatievorm Gezamenlijke ambtelijke werkorganisatie, met Amstelveen als centrumgemeente Fase

Operationeel sinds 1 januari 2013

De gemeenten Aalsmeer en Amstelveen zijn in 2010 gestart met een verkenning om de krachten te bundelen. In eerste instantie was Uithoorn nog betrokken, maar in 2011 is besloten om in ieder geval als twee gemeenten de ambtelijke organisaties te integreren. De constructie is te vergelijken met Ten Boer-Groningen of Losser-Enschede, waar een grote gemeente taken uitvoert voor een kleinere. Ten Boer is echter vier keer zo klein als Aalsmeer en Groningen tweemaal groter dan Amstelveen. Waar Enschede een selectie aan taken voor Losser uitvoert, voert Amstelveen alle taken uit voor Aalsmeer.

Als gemeentesecretaris van Amstelveen

Ambitie

was Rein Schurink intensief betrokken

De gezamenlijke ambitie die de twee

bij de totstandkoming van de samenwer-

gemeenten met elkaar verbond was het

king en nu is hij directeur van de geĂŻnte-

creĂŤren van een ambtelijke organisatie

greerde ambtelijke organisatie. De bouw

die inhoudelijk en financieel gezond zou

van de samenwerking is tot zijn tevre-

zijn. Deze ambitie werd gedeeld en gedra-

denheid verlopen: de organisatie stond

gen door sleutelspelers, naar binnen en

er binnen de afgesproken termijn en het

naar buiten. Een belangrijk streven was

resultaat mag er zijn.

ook om de bestuurlijke drukte te verminderen en dus naast bestaande gemeen-

8 | Leren van samenwerkende gemeenten

schappelijke regelingen (o.a. veiligheids-

Relatie

regio, RUD, gemeentebelastingen) geen

Een belangrijke randvoorwaarde voor

nieuwe verbanden op deeldomeinen en/

samenwerking is volgens Rein het inves-

of met nieuwe partners aan te gaan.

teren in onderlinge persoonlijke relaties.

Alles getweeën, in één keer.

Dit geldt voor bestuurders die met elkaar de koers bepalen en beslissingen moe-

Belangen

ten nemen. Dat de samenwerking zo vlot

De ambitie was gedeeld maar de onder-

tot stand is gekomen, is onder meer toe

liggende belangen waren zeer verschil-

te schrijven aan het vertrouwen tussen

lend. Aalsmeer zou het financieel nog

de colleges die er bestuurlijk voor gingen

wel even uit kunnen houden, maar trok

staan, ondanks dat er tussentijds sleu-

het qua inhoudelijke expertise en capa-

telfiguren vertrokken. Evenzo zijn goede

citeit niet meer. Amstelveen had primair

relaties op de werkvloer essentieel. Het

een financieel belang om de kosten te

zijn uiteindelijk de medewerkers die het

drukken.

werk samen verzetten. Het proces voor-

Voor bepaalde taken was daarom schaal

zag daarin door het organiseren van infor-

nodig, met name voor veiligheid, toe-

mele ontmoetingen en activiteiten, om

zicht en handhaving. Daarnaast hebben

te voorkomen dat men elkaar op 1 januari

Aalsmeer en Amstelveen, hoewel ze

pas voor het eerst zou zien.

aan elkaar grenzen, elk een ander ruimtelijk, demografisch en economisch profiel, dat door de betrokkenen niet als concurrerend maar als complementair werd beschouwd. De gemeenten waren transparant over hun eigen belangen

“Onderhandelingen moet je niet op de vierkante millimeter voeren”.

en de onderlinge verschillen. Voor Rein Schurink was het daarbij van cruciaal

Proces

belang dat onderhandelingen niet “op de

In 2010 gaven beide gemeenten, samen

vierkante millimeter” gevoerd werden:

met Uithoorn, de opdracht om de moge-

“Overschat de onderlinge verschillen

lijkheden voor regionale samenwerking

tussen gemeenten niet voor wat betreft

te onderzoeken. De uitkomsten daarvan

de aard van de werkzaamheden. Die zijn

waren voor Uithoorn aanleiding om een

voor 80% hetzelfde”.

bestuurskrachtonderzoek te laten doen.

Aalsmeer wilde daar niet op wachten en

Leren van samenwerkende gemeenten | 9

startte met Amstelveen het traject van

aanvankelijk wat geluiden over de amb-

ambtelijke samenvoeging. Dit is in een

telijke fusie als ‘overname’, maar de alge-

relatief korte tijd, een planning van twee

mene teneur was positief en nieuws-

jaar, gerealiseerd. Deze periode was voor

gierig naar het nieuwe. Een belangrijke

Rein lang genoeg om bestuurlijk en amb-

procesmatige succesfactor voor Rein

telijk aan elkaar te wennen, maar snel

was het vieren van cruciale mijlpalen en

genoeg om de druk erop te houden. “Het

besluiten met alle medewerkers.

is net een schoolplein”, typeert Rein het bestuurlijke proces van onderhandelen

Organisatie

en afstemmen.

Om de bestuurlijke drukte binnen de

Er is gezocht naar maximale transparan-

samenwerking te beperken, is gekozen

tie en harmonisatie. Maar voor de uitvoe-

voor

ring en bedrijfsvoering waren de Amstel-

tie, waarbij de ambtelijke organisatie van

veense systemen leidend omdat die als

Aalsmeer met haar taken en personeel

centrumgemeente zou gaan fungeren.

werd ondergebracht bij de gemeente

Een gevoelig onderwerp was bijvoor-

Amstelveen. De gemeente Aalsmeer

beeld het exploiteren van bedrijventer-

heeft met Amstelveen een dienstverle-

reinen, waarover de afspraak is gemaakt

ningsovereenkomst (DVO) van drie jaar

om acquisities altijd te melden bij beide

afgesloten waarin afspraken zijn gemaakt

gemeentebesturen.

over de te leveren producten en diensten,

een

centrumgemeente-construc-

en de kosten en de kwaliteit daarvan. De

“Beide gemeenten moeten er vol voor gaan.

Als een van de partners twijfelt, wordt het proces vele malen moeilijker”.

gemeente Aalsmeer blijft als bestuurlijke entiteit bestaan, met de eigen gemeenteraad met een griffier, en het eigen college van B en W met de gemeentesecretaris en drie adviseurs eromheen. Ook is er in Aalsmeer een volwaardige eigen fysieke publieksbalie aanwezig om de face to face-dienstverlening dichtbij te houden.

Voor de samenvoeging van de ambtelijke

Randvoorwaarde voor het fusietraject

organisaties is een structurele jaarlijkse

was de brede betrokkenheid van mede-

bezuiniging van € 2,8 miljoen ingeboekt;

werkers. Hierdoor ging de nieuw te

de eenmalige transitie- en frictiekosten

vormen werkorganisatie leven. Er waren

bedroegen € 5,5 miljoen.

10 | Leren van samenwerkende gemeenten

Succesfactoren Rein noemt enkele succesfactoren voor het samenwerkingsproces: - Als bestuurders zich hard maken voor de samenwerking zijn zij de echte motoren die voortgang en snelheid bevorderen.

- Overschat de verschillen tussen organisaties van gemeenten niet qua taken, werkzaamheden en competenties. Grofweg verschilt dat maar 20%.

- Investeer veel in persoonlijke relaties, op bestuurlijk niveau en juist ook op de werkvloer. Vier eens een feestje, vier je successen.

Rein Schurink Secretaris gemeente Amstelveen

Leren van samenwerkende gemeenten | 11

2. Werkorganisatie De Waard Gemeenten Voormalige gemeenten Graafstroom, Liesveld en Nieuw-Lekkerland Taken Alle Vorm Gezamenlijke ambtelijke werkorganisatie, binnen een gemeenschappelijke regeling Fase

Opgeheven, was opmaat naar herindeling

Werkorganisatie De Waard is in 2009 door drie gemeenten in de Alblasserwaard in eerste instantie opgericht om herindeling te voorkomen.

Het was (na de BEL-combinatie) de tweede gerealiseerde ambtelijke fusie van Nederland. De drie ambtelijke organisaties werden integraal samengevoegd tot één werkorganisatie voor drie gemeenten die bestuurlijk autonoom bleven. Inmiddels zijn de drie gemeenten samengevoegd tot de nieuwe gemeente Molenwaard en is de samenwerking derhalve opgeheven. Toch zijn er goede lessen te trekken uit deze vernieuwende praktijkcasus.

Jan van Ginkel was kwartiermaker en

Tegen zijn bestuurders zei hij: “Ik ben

later algemeen directeur van de werkor-

voor 100% jullie secretaris, maar voor

ganisatie. Tegelijkertijd was hij benoemd

ieder van jullie maar 1/3 deel”.

tot gemeentesecretaris van de drie betrokken gemeenten. Hij had daardoor

Ambitie

een centrale en bepalende rol tussen de

Aanleiding voor het intensiveren van

gemeentebesturen en de geïntegreerde

de samenwerking was niet zozeer een

ambtelijke organisatie. Hij had kennis van

gedeelde ambitie, maar eerder een reac-

alle belangen, standpunten en posities.

tie op druk uit de omgeving. Enerzijds

12 | Leren van samenwerkende gemeenten

was er latente druk aanwezig vanuit de

de huisvesting van de nieuwe geïnte-

provincie, die er bij kleine gemeenten

greerde organisatie.

op aandrong om te gaan herindelen.

Anderzijds kwamen er uit de samenleving meer eisen ten aanzien van de kwaliteit van dienstverlening en efficiëntie.

De gemeenten konden elkaar vinden in gebiedskenmerken en in de identiteit van de gemeenschappen in de Alblasserwaard. Deze impulsen voor samenwer-

“Overschat de onderlinge verschillen tussen gemeenten niet”.

king werden vertaald naar ambitie, visie en aanpak, vastgelegd in het startdocument ‘Dienstbaarheid en Daadkracht’.

Relatie Belangen

“Besturen en organiseren is mensen-

De drie gemeenten hadden een geza-

werk, met grote en kleinzielige belan-

menlijk belang in de noodzaak van bezui-

gen, angsten, liefdes en emoties”. Jan

nigingen. Ze hadden elkaar nodig. Maar

zag in de samenwerking verschillen-de

ze verschilden onderling in hoeveel pijn

typen personen en bestuursstijlen. Zo

dat deed. Eén gemeente had echt geen

handelde een burgemeester als leider

geld meer. Een andere gemeente had

vanuit zijn rol van burgervader, een wet-

met name de innerlijke motivatie: samen

houder had van nature een sterke per-

worden we beter. De derde gemeente

soonlijkheid, en een bescheiden wethou-

wilde niet zoveel, had de zaakjes redelijk

der pleegde met een uitstekend gevoel

op orde en voelde nog geen directe pijn.

voor timing beslissende interventies.

Daarin was er waardering voor elkaar

Tussen de gemeenten ontstond een

en werden de verschillende kwaliteiten

groot belangenspel. Het eigenbelang

erkend.

werd vaak vooropgesteld. Jan zag dat

Toen de samenwerking operationeel

met name de raden zicht tot het laatste

werd, zaten de drie colleges van B en

moment inzetten voor de eigen gemeen-

W bij elkaar op dezelfde gang. Ze zagen

schap. De belangrijkste knelpunten daar-

elkaar veel, waardoor altijd naar har-

bij waren de snelheid van het proces,

monie werd gezocht, omdat ze zich na

de beschikbare financiële middelen en

onenigheid of conflictsituaties niet kon-

Leren van samenwerkende gemeenten | 13

den terugtrekken in hun eigen gemeen-

te brengen en deze niet afzonderlijk op

tehuis. Jan probeerde actief vertrou-

elkaar te laten volgen.

wen te bouwen door dienstbaar te zijn, oprecht doelen na te streven en authen-

Organisatie

tiek te blijven.

Het samenwerkingsmodel van Werkor-

Dat er uiteindelijk is gekozen voor herinde-

ganisatie De Waard was één ambtelijke

ling, is het resultaat van persoonlijke inter-

organisatie die voor drie gemeenten,

actie en vertrouwen tussen bestuurders.

met een eigen college en raad, werkte.

Jan: “Verschillen verdwijnen en overeen-

Jan was algemeen directeur en tevens

komsten worden gezien”. En: “Als je wilt

gemeentesecretaris van de drie gemeen-

herindelen moet je het er vooral niet over

ten. De organisatie en de colleges zaten

hebben. Eerst ambtelijk samenwerken,

bij elkaar in tijdelijke huisvesting. Dat de

dan volgt herindeling vanzelf”.

huidige gemeente Molenwaard vooroploopt in digitale en flexibele dienstverle-

Proces

ning is het gevolg van de ontwikkeling die

Kenmerkend voor het proces is dat er

bij de oprichting van De Waard is ingezet.

ambtelijk altijd draagvlak is geweest voor

Financieel hadden de gemeenten een

samenwerking en dat de ambtelijke top

simpele verrekenmethode: 34-34-32%.

steeds voorop heeft gelopen.

Bestuurlijk was het een onderhande-

Voor Jan was het de belangrijkste opgave

lingsproces, tot het einde. Het was een

om een organisatie te bouwen die altijd

kwestie van punten scoren, gunnen en

tijd heeft voor de bestuurders. “Je moet

zelf incasseren. Er waren steeds wis-

altijd ‘ja’ kunnen zeggen en vervolgens

selende coalities. Lastige deals vonden

intern prioritering en versnelling organi-

achter gesloten deuren plaats en naar

seren”. Hoewel het totaal aantal inwoners

buiten toe als eenheid gecommuniceerd.

nog steeds klein is, is de stap van 10.000

De initiële insteek was om herindeling

naar 30.000 inwoners een significante

te voorkomen. Toen de wethouders een-

zichtbare

maal – letterlijk – bij elkaar zaten werd

Opschaling helpt daarbij: je hebt meer

herindeling al snel een concrete stip op

massa om pieken te kunnen opvangen

de horizon, wat weer een heel onderhan-

en je kunt beter differentiëren in schalen.

delingsspel op zich werd. De strategie van Jan was om successen gezamenlijk en op hetzelfde moment naar buiten

14 | Leren van samenwerkende gemeenten

kwaliteitssprong

geweest.

Succesfactoren Als Jan terugkijkt op zijn tijd in De Waard, dan heeft hij het volgende geleerd: - Samenwerkingsprocessen zijn niet-lineair, intersubjectief, complex en chaotisch.

- Dat vraagt om leiderschap: “als een oplossing ver weg lijkt moet je niet weglopen, maar juist in die spanning durven stappen�.

- Leiderschap is soms niet te delen. Het overdragen of verdelen wordt niet altijd geaccepteerd.

- Het is de kunst om spanning over zo min mogelijk mensen te verdelen.

- Belangrijkste driehoek: belangen, macht en relaties.

Jan van Ginkel Is: Secretaris gemeente Schiedam Was: Secretaris gemeenten Graafstroom, Liesveld en Nieuw-Lekkerland en algemeen directeur Werkorganisatie De Waard

Leren van samenwerkende gemeenten | 15

3. Drechtsteden Gemeenten Alblasserdam, Dordrecht, Hendrik-Ido-Ambacht, Papendrecht, Sliedrecht, Zwijndrecht Taken

- Beleidsvelden economie, arbeidsmarkt en onderwijs,

- Uitvoeringsorganisaties voor ruimtelijke ordening, sociale

ruimtelijke ordening, sociaal en bedrijfsvoering zaken, bedrijfsvoering, belastingen en onderzoek Organisatievorm Bestuurlijke afstemming en meerdere ambtelijke werkorganisaties binnen één gemeenschappelijke regeling Fase Operationeel

Drechtsteden is een samenwerkingsverband dat dateert uit de jaren ‘70 van de vorige eeuw. In 1995 werd de basis gelegd voor de huidige vorm, die in 2006 is verankerd in de Gemeenschappelijke Regeling Drechtsteden (GRD) met meerdere organisaties/onderdelen. De samenwerking richt zich enerzijds op het ontwikkelen van gezamenlijk beleid voor bovenlokale opgaven (economie, arbeidsmarkt, samenleving) en anderzijds op ambtelijke krachtenbundeling op uitvoeringstaken (sociale dienst, ingenieursbureau, etc).

Als algemeen directeur van de GRD is

Door bestuurlijke afstemming en amb-

Marcel van Bijnen de linking pin tussen

telijke uitvoering van elkaar te scheiden,

zes samenwerkende gemeenten en de

is het mogelijk om een kostenbewuste

uitvoerende samenwerkingsorganisatie.

organisatie te bouwen die de gewenste

Voor hem zit de toegevoegde waarde van

kwaliteit aan producten en diensten

de samenwerking in “executiekracht”.

levert. Een risico van die scheiding is

16 | Leren van samenwerkende gemeenten

dat de samenwerkingsorganisatie zich

mitment aan elkaar en aan de samen-

kan vervreemden van de gemeenten.

werking zeer groot en diepgaand, waar-

Drechtraad,

en

door opportunistisch gedrag voorkomen

een secretarissenoverleg brengen de

wordt. De onderlinge diversiteit maakt

gemeentelijke sleutelfiguren in positie.

ook dat op sociaal-economisch vlak de

Voor sleutelfiguren binnen de samen-

grote stedelijke en kleinere landelijke

werkingsorganisatie is politiek-bestuur-

gemeenten elkaars kwaliteiten kunnen

lijke sensitiviteit dan ook een broodno-

benutten. In de praktijk ziet Marcel bin-

dige kerncompetentie.

nen de samenwerking dat de onderlinge

Drechtstedenbestuur

verschillen niet erg groot zijn, zeker niet

Ambitie

waar het uitvoeringstaken betreft.

De samenbindende factor van de Drechtsteden ziet Marcel in de sterke geografische binding door gemeenschappelijke gebiedskenmerken

en

economische

activiteit in de regio: water, havens, dicht bij Rotterdam, industrie, logistiek. De

“Samenwerken is samen winnen en samen verliezen�.

zes gemeenten hebben hierdoor een gezamenlijke historie die al ver teruggaat. Hierdoor vinden zij elkaar in een

Relatie

gedeelde ambitie: ontwikkeling van de

Voor Marcel is de kracht van de GRD dat

economie en een aangename leefomge-

samenwerken een levendig werkwoord

ving in de regio.

en een basishouding voor bestuurders en managers op persoonlijk niveau is. De

Belangen

samenwerking is met succes opgetuigd

De Drechtsteden-gemeenten werken

omdat bestuurders onderling goede rela-

samen vanuit de overtuiging dat het

ties hadden en voor de samenwerking

lokale belang gebaat is bij het dienen

gingen staan. Binnen de samenwerking

van het regionale belang. Grensover-

wordt ook continu in die relatie geĂŻnves-

schrijdende opgaven treffen alle regio-

teerd door elkaar op te blijven zoeken.

gemeenten. Een gezamenlijke aanpak

Zo gaat Marcel regelmatig langs bij de

is in het belang van alle zes gemeenten.

afzonderlijke gemeenteraden om ze te

Het consequent kiezen voor dezelfde

informeren, maar ook om zelf te horen

samenwerkingspartners maakt het com-

wat er op lokaal niveau speelt.

Leren van samenwerkende gemeenten | 17

Proces

- Onderzoekcentrum Drechtsteden

De samenwerking in de Drechtsteden

- Gemeentebelastingen Drechtseden

is een proces met historie. De samen-

- Servicecentrum Drechtsteden (voor

werking heeft daardoor de tijd gehad zich te ontwikkelen tot de organisatie met executiekracht die ze nu is. Hoewel

bedrijfsvoeringstaken) - Bureau Drechtsteden (coördinatie van de samenwerking).

Dordrecht duidelijk de grootste van de zes gemeenten is, is de samenwerking altijd

Al deze ‘dochters’ hebben een eigen

op basis van gelijkwaardigheid geweest.

directeur of directie die verantwoorde-

Belangrijk element daarbij is volgens Mar-

lijk is voor de eigen inhoud en output.

cel: “Successen vieren en zichtbaar maken”.

De GRD heeft in Marcel een algemeen

Het is niet voor niets dat Drechtsteden

directeur van de gehele samenwerking.

in Nederland (en dus in dit boekje) vaak

Het dagelijks bestuur van de GRD is

wordt aangehaald als succesvoorbeeld.

het Drechtsteden-bestuur, waarin colle-

Een mooi symbool voor de samenwerking

geleden van de zes gemeenten zitting

is de maandelijkse ‘Drechtstedendinsdag’,

hebben. Ook heeft de GRD een eigen

waarop bestuurders, politici en partners

Drechtraad, waarin elke fractie van alle

elkaar ontmoeten en ontwikkelingen in de

zes gemeenteraden vertegenwoordigd

regio centraal staan. Doordat in de Drecht-

is.

steden de samenwerking niet wordt gezien

nisatie bestaan de zes gemeentelijke

als statisch gegeven, blijven de sleutelfigu-

organisaties, met elk eigen colleges,

ren betrokken en willen ze betrokken zijn

gemeenteraden,

bij het proces van doorontwikkeling van de

sen, afdelingen en huisvesting.

Naast

deze

samenwerkingsorga-

gemeentesecretaris-

samenwerking. De evaluatie door de commissie Scholten II heeft dat bevestigd en er

Marcel is te spreken over het functi-

een nieuwe impuls aan gegeven.

oneren van de samenwerking en de geleverde producten en diensten. Maar

Organisatie

daarmee is het voor hem niet klaar. Hij

De GRD kan gezien worden als een

is samen met bestuurders, leidingge-

gemeentelijke organisatie op regionaal

venden en managers continu bezig met

niveau. Ze heeft verschillende organisa-

doorontwikkelen, slimmer organiseren

ties of ‘dochters’ onder zich:

en efficiënter werken.

- Sociale Dienst Drechtsteden - Ingenieursbureau Drechtsteden

18 | Leren van samenwerkende gemeenten

Succesfactoren Samenvattend ziet Marcel de volgende succesfactoren voor de samenwerking in de Drechtsteden: - Een hoge mate van gedeelde ambities door het specifieke karakter en de geschiedenis van de regio.

- Consequent kiezen voor dezelfde samenwerkingspartners, zodat het commitment groeit en opportunistisch gedrag wordt voorkomen.

- Verbindend leiderschap en een trekkersrol door bestuurders.

- Samenwerking ontwikkelt zich op natuurlijke wijze van klein naar groot.

- Samenwerking gebaseerd op gelijkwaardigheid versterkt het onderlinge vertrouwen.

- Het tamelijk autonome en commerciĂŤle karakter van de organisatie maakt executiekracht mogelijk.

Marcel van Bijnen Secretaris en algemeen directeur Drechtsteden

Leren van samenwerkende gemeenten | 19

4. Werkorganisatie Duivenvoorde Gemeenten

Voorschoten en Wassenaar

Taken

Alle

Vorm Gezamenlijke ambtelijke werkorganisatie binnen een gemeenschappelijke regeling Fase

Operationeel

Werkorganisatie Duivenvoorde is op 1 januari 2013 van start gegaan om de gemeentebesturen van Voorschoten en Wassenaar ambtelijk te ondersteunen. De oriëntatie op elkaar ontstond na de vraag van de gemeente Leiden aan Voorschoten om te participeren in het Servicepunt71, een shared service center voor bedrijfsvoeringstaken voor de Leidse regio. Voorschoten besloot hier niet op in te gaan en is zich gaan oriënteren op Wassenaar.

Marc van der Veer en Wilma Atsma

te verkennen en indien opportuun te

zijn gemeentesecretaris van respectie-

bouwen. Vanaf 1 januari 2012 worden

velijk Voorschoten en Wassenaar. Wilma

bedrijfsvoeringstaken vanuit één afdeling

was secretaris van Voorschoten en is

uitgevoerd. Om aan de taakstellingen

opgevolgd door Marc toen zij secretaris

(Voorschoten: € 2,2 miljoen, Wassenaar:

van Wassenaar werd. Samen vormen

10%) uitvoering te geven stelden de

zij de directie van de samengevoegde

beide secretarissen de voorwaarde van

ambtelijke organisatie. In hun ogen is

volledige ambtelijke integratie. Deze is

de totstandkoming snel en succesvol

binnen jaar, samen met een extern aan-

verlopen. In september 2010 hebben

getrokken programmamanager, gereali-

de gemeentebesturen negen bestuurs-

seerd.

opdrachten gegeven om samenwerking

20 | Leren van samenwerkende gemeenten

“Om samen te werken moet je wel een beetje verliefd op elkaar zijn”.

de opgaven die op hen afkwamen. De onderlinge verschillen zaten met name in de manier waarop beide organisaties ingericht waren, wat gevolgen had voor het ambtelijke fusieproces. Voorschoten

Ambitie

had beleid en uitvoering gescheiden,

De gemeenten hadden een duidelijke

had nog een eigen afvalbedrijf en kende

gezamenlijke ambitie voor de samenwer-

een begrotingstekort. Wassenaar was

king: de eigen autonomie behouden om

financieel gezond en kende een secto-

als groene buffer te fungeren, te midden

renmodel, met de afvaldienst buiten de

van de toenemende verstedelijking om

deur. Deze verschillen speelden in de

hen heen. Om niet geannexeerd te wor-

bouw van samenwerking een beperkte

den door Den Haag of Leiden is krachten-

rol omdat het fusieproces gericht was op

bundeling nodig. De samenwerkingsor-

een nieuwe organisatie en niet op een

ganisatie voorziet daarin en ondersteunt

vermenging van de twee gemeentelijke

de

organisaties.

ambitie:

betere

dienstverlening

tegen lagere apparaatkosten. Zowel de gemeentebesturen als het management

Relatie

hebben zich daaraan gecommitteerd.

De motoren van de samenwerking

Met als insteek om deze samenwerking

waren volgens Marc en Wilma “de

in een keer goed van de grond te krijgen,

twee tandems” van burgemeester en

was het uitgangspunt “alles samen, ten-

gemeentesecretaris uit elke gemeente.

zij …”.

Zij stonden persoonlijk voor de noodzaak en de richting van de verandering. De

Belangen

burgemeesters hadden met name een

Er was een groot besef van afhankelijk-

rol in het politiek-bestuurlijke masseer-

heid naar elkaar toe. Hoewel de gemeen-

werk in hun college en raad. Marc en

ten in verschillende regio’s liggen, besef-

Wilma gingen hun organisaties voor in de

ten ze dat ze tot elkaar veroordeeld

verandering. Zij konden het op persoon-

waren om hun ambitie van groene buffer-

lijk vlak goed met elkaar vinden, wat het

zone in stedelijk gebied waar te maken.

maken van afspraken en het zetten van

Dit kregen ze eigenstandig niet voor

stappen gemakkelijk maakte. “Er was

elkaar. De organisaties waren kwets-

geen sprake van onderlinge competitie

baar en waren niet goed in control van

of hanengedrag. Als er eenmaal afspra-

Leren van samenwerkende gemeenten | 21

ken en uitgangspunten lagen, dan was

ondersteund door een externe projectlei-

daar geen discussie meer over”.

der. Als secretarissen van beide gemeenten en tegelijk directie van de nieuwe

Organisatie

werkorganisatie vervulden zij een sleutel-

Omdat de gezamenlijke werkorganisatie

positie tussen de bestuurlijke opdracht-

alle gemeentelijke taken uitvoert, is deze

gever en de ambtelijke uitvoering. Zij

ingericht als een ‘gewone’ gemeentelijke

beschrijven het fusieproces als organisch.

organisatie. Beide gemeentesecretaris-

De nieuwe organisatie werd incremen-

sen vormen de directie die zeven afdelin-

teel ontworpen en gebouwd, met hoge

gen aanstuurt en twee colleges bedient.

betrokkenheid van de medewerkers. De

De twee colleges zijn voltallig vertegen-

ambtenaren, voor wie de gevolgen het

woordigd in het algemeen bestuur, met

grootst waren, liepen voorop in de inte-

een afvaardiging van een burgemeester

gratie, door direct te werken met een

en wethouder uit elke gemeente in het

gezamenlijk intranet, gezamenlijke trainin-

dagelijks bestuur. Nu de structuur staat

gen en detachering over en weer. Voor de

is de opgave voor beide secretarissen

formele betrokkenheid van medewerkers

c.q. directeuren om hun organisatie en

werd een gezamenlijke ondernemings-

medewerkers te ‘kantelen’ naar een pro-

raad ingesteld. Ook werd een klankbord-

cesgerichte werkwijze om hun gemeen-

groep met raadsleden ingericht om de

tebesturen optimaal te kunnen bedienen.

twee raden, die door de nieuwe werkorganisatie bediend zou worden, betrokken

Proces

te houden. negen

De grootste opgave in de totstandko-

bestuursopdrachten om samenwerking

ming van de werkorganisatie was het

te verkennen was ambtelijke fusie nog

vinden van een balans tussen de inrich-

niet het einddoel. Dit is in de verkenning,

ting van een nieuwe organisatie en het

de bestuurlijke afstemming en de verdere

veranderproces voor mensen. Dit kwam

uitwerking zo gegroeid. Deze uitgebreide

onder meer tot uiting in de benoeming

voorbereiding kwam de uiteindelijke inte-

van het nieuwe management. De leiding-

gratie van de organisaties ten goede,

gevenden uit beide gemeenten gingen

waardoor die binnen een jaar kon plaats-

op voor het invullen van de management-

vinden.

posities in de nieuwe organisatie, wat

Wilma en Marc gaven samen leiding aan

zorgde voor een zekere concurrentie en

het veranderproces en werden daarbij

bijbehorende onzekerheden.

Bij

het

verstrekken

van

de

22 | Leren van samenwerkende gemeenten

Succesfactoren Terugkijkend op de bouw van samenwerkingsorganisatie Duivenvoorde noemen Wilma en Marc de volgende succesfactoren voor samenwerking: - Aandacht besteden aan het formuleren van een gezamenlijke visie op de samenwerking en de werkorganisatie.

-E en open dialoog over elkaars belangen.

- Een goed plan van aanpak, als vertaling van de bestuursopdrachten, uitgevoerd door een programmamanager.

- Open en eenduidige communicatie met medewerkers.

- Het fusieproces zo kort mogelijk laten duren.

- De raad betrekken door middel van een klankbordgroep.

- De inzet en toewijding van betrokkenen: bestuurders, leidinggevenden en medewerkers.

- Een sterke verbinding tussen bestuur en management om (lastige) besluiten te kunnen nemen.

Marc van der Veer Secretaris gemeente Voorschoten en directeur Werkorganisatie Duivenvoorde Wilma Atsma Secretaris gemeente Wassenaar en directeur Werkorganisatie Duivenvoorde

Leren van samenwerkende gemeenten | 23

5. Samenwerkingsorgaan Hoeksche Waard Gemeenten

Binnenmaas, Cromstrijen, Korendijk, Oud-Beijerland en Strijen

Taken Ruimte, landschap, economie, mobiliteit, sociaal domein en veiligheid Vorm Bestuurlijke afstemming met een ondersteunend stafbureau, binnen een gemeenschappelijke regeling Fase Operationeel

De Hoeksche Waard is als nationaal landschap onder de Rotterdamse metropool een bekend en herkenbaar gebied in Nederland. De vijf inliggende gemeenten (Binnenmaas, Cromstrijen, Korendijk, Oud-Beijerland en Strijen) werken samen in de gemeenschappelijke regeling Samenwerkingsorgaan Hoeksche Waard (SOHW), gericht op bovenlokale vraagstukken in het ruimtelijke en sociale domein. Gert-Jan Metselaar is secretaris van de SOHW.

De regionale samenwerking is in de jaren

samenwerking losgemaakt van de Regio

’90 gestart, voornamelijk gericht op ruim-

Zuid-Holland Zuid met de instelling van

telijke ordening. In oktober 1995 is de

een nieuwe gemeenschappelijke regeling

Commissie Hoeksche Waard opgericht

SOHW.

als bestuurscommissie onder de gemeenschappelijke regeling Regio Zuid-Holland

Ambitie

Zuid met eigen beslissingsbevoegdhe-

Het motto van de samenwerking in de

den. In 2010 is de Hoeksche Waardse

Hoeksche Waard is “behoud door ont-

24 | Leren van samenwerkende gemeenten

wikkeling”. Dit is wat Gert-Jan betreft een

raden worden voorgelegd. Uit de evalua-

goede omschrijving van de samenwer-

tie blijkt dat er weinig gelegenheid wordt

kingspraktijk, zij het met een accent op

gecreëerd om belangen expliciet te maken

behoud. De gemeenten willen de unieke

en te bespreken. In de portefeuillehouder-

landschappelijke waarden èn hun eigen

soverleggen (PFO’s) wordt dat op inhoude-

autonomie behouden. De samenwerking

lijke onderwerpen wel gedaan. Maar door

is vaak ingezet als reactie op bedreigingen

de formele besluitvormingslijnen, langs de

van buitenaf. In tijden van toenemende

afzonderlijke colleges en raden, wordt dat

verstedelijking hebben de gemeenten zich

teniet gedaan.

hard gemaakt voor behoud van het landschappelijke karakter van de Hoeksche

Relatie

Waard. Ook de herindelingsplannen van

Voor het welslagen van besluitvorming zijn

de provincie Zuid-Holland 2004 zijn afge-

onderlinge relaties en transparantie van

wend door de samenwerking te verster-

belang. Door de maandelijkse portefeuil-

ken voor regionale opgaven. Een conclusie

lehouderoverleggen ontstaat er bekend-

uit het recente evaluatieonderzoek onder-

heid en onderling vertrouwen tussen de

schrijft dit: “Samenwerking komt meer tot

bestuurders en de regionale staf. Bilateraal

stand vanuit noodzaak en minder vanuit

overleg helpt om de regionale adviezen

het gezamenlijk creëren van kansen en

door de colleges en raden te loodsen. Het

het gezamenlijk realiseren van een hoger

in een vroegtijdig stadium voorbespreken

ambitieniveau”.

van voorstellen met colleges en raden heeft een positief effect op de besluitvorming in

Belangen

de raden. Gert-Jan: “Wanneer een regio-

Waar de Hoeksche Waard naar buiten toe

naal portefeuillehouder zich ‘vastbijt’ in het

een eenduidig en herkenbaar gebied is, is

onderwerp ontstaat er een positieve flow”.

het van binnen bestuurlijk nogal verdeeld.

En: “Als medewerkers van de samenwer-

De samenwerking moet wel helpen om de

kingsorganisatie sta je tussen de gemeen-

bestuurskracht te vergroten (en daarmee

ten in. Je treedt op als procesmanager om

herindeling afwenden), maar deze mag

bestuurders van de verschillende gemeen-

vooral niet te veel bevoegdheden krijgen.

ten op één lijn te krijgen”.Van belang daarbij

De lokale autonomie staat voorop. Dit is

is volgens Gert-Jan dat je geen partij kiest

terug te zien in de structuur van de samen-

voor een van de gemeenten. “Altijd de zaak

werking. Elk voorstel moet ter besluit-

vanuit de inhoud benaderen en van daaruit

vorming aan de afzonderlijke colleges en

het proces insteken”.

Leren van samenwerkende gemeenten | 25

Organisatie

afzonderlijke colleges en raden genomen.

Voor de organisatie van de samenwerking

Binnen de samenwerking is de besluit-

is een GR opgetuigd met weinig bevoegd-

vormingsroute: ambtelijke voorbereiding,

heden en mandaat. De SOHW heeft een

bespreking in MOHW, bespreking in PFO,

adviserend en coördinerend karakter. De

bespreking in DB, naar colleges en uit-

besluitvorming vindt altijd plaats in de

eindelijke besluitvorming in de raden. Er

afzonderlijke raden en colleges. Er is een

is hierdoor weinig directe interactie over

raadsledenoverleg (ROHW) dat een infor-

bepaalde voorstellen tussen de samenwer-

merend en adviserend karakter heeft. Het

kingsorganisatie en de raden en tussen de

dagelijks bestuur bestaat uit een collegelid

raden onderling. Daar zit altijd de besluit-

uit elke gemeente, de burgemeester van

vormingsroute per gemeente tussen.

de grootste gemeente als voorzitter en de

In 2013 is de regionale samenwerking geë-

regiosecretaris. De ambtelijke ondersteu-

valueerd. Het resultaat was een gematigd

ning komt vanuit een klein stafbureau en

positief en kritisch rapport. De belangrijkste

programmalijnen per domein, aangestuurd

conclusie daaruit is dat de samenwerking

door de regiosecretaris. Per programmalijn

goed verloopt rond eenvoudige dossiers,

is er een portefeuillehoudersoverleg, voor

maar dat de samenwerking bij complexe

afstemming tussen de betreffende wet-

opgaven, zodra er meerdere belangen spe-

houders, met een managementoverleg

len en tegenstrijdig zijn, zeer moeizaam

(MOHW) als ambtelijk voorportaal. De pro-

verloopt. Het advies van de onderzoekers:

grammalijnen worden ambtelijk bemenst

de gemeenten moeten een duidelijke

door mensen uit de afzonderlijke gemeen-

keuze maken voor de doorontwikkeling

ten.

richting verdergaande bestuurlijke samen-

Voor de bestuurlijke en ambtelijke samen-

werking, ambtelijke fusie of herindeling.

werking vindt de financiële verdeling

Het samenwerkingsproces heeft in februari

plaats naar rato van het inwoneraantal per

2013 een impuls gekregen door de verbin-

gemeente. Daarnaast is er voor projecten

ding met de maatschappelijke partners te

een regiofonds ingesteld.

leggen. Gekoppeld aan het Meerjaren(uitvoerings)plan is het ‘Pact van de Waard’

Proces

gesloten tussen de SOHW en maatschap-

In het samenwerkingsproces in de Hoek-

pelijke partners om samen op te trekken

sche Waard zijn de lokale autonomie

in het aanpakken van de dreigende “demo-

en zeggenschap bepalend. Een besluit

grafische transitie en te werken aan een

over een voorstel wordt uiteindelijk in de

vitale en economisch sterke regio”.

26 | Leren van samenwerkende gemeenten

Succesfactoren Kijkend naar de samenwerking in de Hoeksche Waard ziet Gert-Jan de volgende succesfactoren: - Werk vanuit de inhoud! Het doel van de regionale samenwerking is de bestuurskracht te vergroten. Dit kan alleen door vanuit de inhoud te werken, belangen te benoemen in het voortraject en door “te geven om te kunnen nemen”.

-G oede persoonlijke verhoudingen tussen bestuurders en raadsleden van de verschillende gemeenten, om te voorkomen dat het regionale belang niet ondersneeuwt in de lokale politiek.

-Z ichtbaarheid als samenwerkingsorganisatie. In tijden van bezuinigingen komt al snel de vraag naar wat de meerwaarde van de regio is. Dan is het extra belangrijk om te laten zien wat er gebeurt op regionaal niveau en de resultaten voor de deelnemende gemeenten aan te tonen. Het blijft een spanningsveld om zichtbaar te zijn, maar niet de boventoon te voeren.

-R icht de samenwerking niet alleen op de gemeenten als overheden, maar leg verbindingen met maatschappelijke partners die vaak ook regionaal georganiseerd zijn. Dat verrijkte in de Hoeksche Waard resultaten als de Structuurvisie en het Uitvoeringsprogramma en de uitvoering daarvan -O ok samenwerking met andere overheden is van belang. Rijk, provincie, waterschap en omliggende (stedelijke) regio’s doen graag zaken op regionaal niveau. Zo wordt onder meer de woningbouw- en bedrijventerreinenstrategie tussen provincie en regio vastgesteld. De afgelopen vier jaar is voor € 3 miljoen aan projecten uitgevoerd, waarvan € 2 miljoen subsidie afkomstig is van Europa, Rijk en provincie.

Gert-Jan Metselaar Secretaris Samenwerkingsorgaan Hoeksche Waard

Leren van samenwerkende gemeenten | 27

6. K5-samenwerking Gemeenten

Bergambacht, Nederlek, Schoonhoven, Ouderkerk en Vlist

Taken

-S trategische taken: ruimtelijke ordening, verkeer en

-O perationele taken: onderwijs, sociale zaken, bezwaar en

vervoer, economie, en recreatie en toerisme beroep, ICT, P&O Vorm Stafbureau en werkorganisatie binnen een gemeenschappelijke regeling Fase

Opgeheven, opgegaan in herindeling Krimpenerwaard

Sinds 2001 is er sprake van structurele samenwerking tussen de gemeenten Bergambacht, Nederlek, Schoonhoven, Ouderkerk en Vlist (K5), beter bekend als de Krimpenerwaard. Met als doel de bestuurskracht te vergroten zijn de gemeenten gaan samen werken op de taken onderwijs, sociale zaken, ICT, P&O en brandweer. Voor elke taak opereerde een van de gemeenten als centrumgemeente. Op aandringen van de provincie is de samenwerking in 2004 en 2005 geĂŤvalueerd, waaruit is geconcludeerd dat de samenwerking versterking behoefde.

Met een nieuwe toekomstvisie als basis

het betrekken van de raden in de K5-raad,

is de K5-samenwerking in 2006 geĂŻntensi-

meer bevoegdheden voor strategische

veerd en anders ingericht. Sindsdien is Ger

taken en het beleggen van de uitvoering in

Peters regiosecretaris van de K5-samen-

een centrale werkorganisatie in plaats van

werking. De belangrijkste wijzigingen zijn

verdeeld over de vijf gemeenten.

28 | Leren van samenwerkende gemeenten

Sinds 2009 is in de Krimpenerwaard de

kwetsbaarheid van hun organisaties.

discussie over herindeling aangewakkerd,

Maar het belang dat daarachter zit ver-

wat heeft geresulteerd in een wetsvoor-

schilt per gemeente. Toen in 2008 een

stel dat in april 2014 is aangenomen door

van de gemeenten de noodklok luidde

de Tweede Kamer. De vijf gemeenten wor-

en de provincie in 2009 de discussie over

den per 1 januari 2015 samengevoegd.

herindeling startte, werden de belangen blootgelegd. Sommige gemeenten ver-

Ambitie

scholen zich achter de samenwerking

De gemeenschappelijke regeling K5

om (zo lang mogelijk) autonoom te kun-

spreekt van het doel “draagvlak te creë-

nen blijven. Andere gemeenten zagen de

ren voor een evenwichtige ontwikkeling

samenwerking juist als testcase en als

van het gebied” en het “verwezenlij-

mogelijke opmaat tot een herindeling en

ken van gemeenschappelijke belangen”.

steunden het initiatief van de provincie.

Regiosecretaris Ger Peters ziet dat het lastig is om een gezamenlijke ambitie

Relatie

voor de Krimpenerwaard te formuleren,

De K5-samenwerking kende, zeker na

helemaal sinds de discussie over herin-

de omvorming in 2006, een hoge mate

deling in de regio speelt. Er zijn in het

van betrokkenheid van de college- en

gebied geen grote bovenlokale opgaven.

raadsleden. Dit was het gevolg van een

De gemeenten vinden elkaar wel in het

duidelijke rol- en verantwoordelijkheids-

leefbaar houden van hun kernen en het

verdeling die zich niet alleen uitte in

versterken van hun ambtelijke organisa-

tijdsbesteding en aanwezigheid, maar

ties, maar dat zijn meer lokale dan regio-

ook in houding, gedrag en onderlinge

nale vraagstukken. De K5-samenwerking

verhoudingen. De afstemming op de

is er om de waarde en waarden van het

verschillende taakvelden leidde tot resul-

gebied te behouden en niet zozeer om

taten en successen, die vervolgens met

grote vraagstukken op te lossen of ont-

elkaar gevierd konden worden. Ger: “Dat

wikkelingen in gang te zetten.

de samenwerking haar vruchten afwierp, versterkte de onderlinge relaties tussen

Belangen

bestuurders”. De dreigende herindeling

De motieven van de gemeenten om

tastte de goede onderlinge relaties ech-

samen te werken komen overeen als

ter wel aan. Het riep emoties en daarmee

het gaat om het leefbaar houden van

hevige discussies op tussen bestuurders

hun kernen en het verminderen van de

van de Krimpenerwaardgemeenten.

Leren van samenwerkende gemeenten | 29

Organisatie

werkingspartners over de uitvoerende

Sinds 2006 is de samenwerking aanzienlijk

werkzaamheden is goed. De financiĂŤle

krachtiger geworden, volgens Ger, onder

inbreng per gemeente vindt plaats naar

andere door een heldere verantwoorde-

rato van het inwoneraantal (met uitzon-

lijkheidsverdeling tussen de K5-raad, het

dering van enkele specifieke projecten),

K5-bestuur en de afzonderlijke raden en

waarvan de inverdieneffecten aantoon-

colleges. Het K5-bestuur is het dagelijks

baar zijn gebleken. Naar eigen zeggen

bestuur, bestaande uit twee collegele-

is de samenwerking succesvol. Maar de

den per gemeente. De K5-raad, het alge-

Externe commissie Midden Holland con-

meen bestuur, bestaat uit 10 leden van

cludeerde in april 2013 dat de samenwer-

het dagelijks bestuur en 27 raadsleden

king weinig perspectiefvol is en leidt tot

(een uit elke fractie per gemeente). Er is

bestuurlijke versnippering van aandacht,

een regionaal secretarissenoverleg voor

energie en slagkracht.

de afstemming van het management en voor de bestuurlijke afstemming over de

Proces

specifieke taakvelden zijn vier portefeuil-

Wat Ger betreft hebben de raden een

lehoudersoverleggen ingericht.

cruciale rol gespeeld in de ontwikkeling

Binnen de vernieuwde K5-samenwerking

van de samenwerking. Tot tweemaal toe

wordt onderscheid gemaakt tussen stra-

waren het de raden die een interventie

tegische en operationele taken. Voor de

pleegden om de samenwerking weer op

strategische taken is de K5-raad bevoegd

de rails te krijgen, wanneer de colleges

om beleid en verordeningen vast te stel-

het niet lukte. Zeker sinds de omvorming

len. De beleidsvoorbereiding en het uit-

in 2006 is de formele betrokkenheid van

voeringsprogramma daarvoor zijn belegd

de raden vergroot door het instellen van

bij een klein stafbureau. De besluitvor-

de K5-raad, maar ook door het regelma-

ming over de operationele taken vindt

tig beleggen van raadsconferenties.

plaats in de afzonderlijke colleges en

In het samenwerkingsproces in de Krim-

raden. De uitvoering daarvan is belegd bij

penerwaard

een werkorganisatie van circa 60 fte.

leidend geweest. In 2001 drong de pro-

Belangrijke resultaten van de samenwer-

vincie Zuid-Holland al aan op versterking

king zijn de regionale structuurvisie, de

van de bestuurskracht. De opgetuigde

regionale detailhandelsvisie en een geza-

samenwerking moest in 2004 en 2005,

menlijke aanpak voor bedrijventerreinen.

wederom op aandringen van de provin-

De klanttevredenheid van de samen-

cie, geĂŤvalueerd en vervolgens versterkt

30 | Leren van samenwerkende gemeenten

is

externe

beĂŻnvloeding

worden. In 2009 startte de provincie

omgeving. Uiteindelijk heeft de samen-

met de procedure om een herindeling

werking in de ogen van de provincie als-

in de Krimpenerwaard te bewerkstelli-

mede de minister van BZK, onvoldoende

gen. Terwijl de gemeentebesturen erg

bijgedragen aan de doelstellingen om de

zelfbewust met de K5-samenwerking

bestuurskracht te vergroten en de auto-

bezig waren, was er dus altijd druk uit de

nomie te waarborgen.

Succesfactoren Wat Ger betreft zijn de volgende succesfactoren uit de K5-samenwerking te ontwaren: - Zorg voor een goede balans tussen de ‘couleur locale’ en gemeenschappelijkheid door deze te verankeren in de structuur en besluitvorming.

- Transparantie over ieders agenda aan de bestuurstafel.

- Houd de gemeenteraden niet op afstand maar juist betrokken in bijvoorbeeld een regioraad, maar ook tijdens reguliere raadsvergaderingen en eventuele informele settings. Zo worden raadsleden ambassadeurs van de samenwerking.

- Goede relaties tussen bestuurders onderling en tussen bestuurders en gemeentesecretarissen is essentieel.

- Zorg voor heldere spelregels over de manier waarop men wil samenwerken, zowel op zakelijk als op persoonlijk niveau.

Ger Peters Regiosecretaris K5-samenwerking

Leren van samenwerkende gemeenten | 31

7. Regio Stedendriehoek Gemeenten Apeldoorn, Brummen, Deventer, Epe, Lochem, Voorst en Zutphen Taken

Beleidsvelden mobiliteit, ruimte, economie en arbeidsmarkt

Vorm Bestuurlijke afstemming met een ondersteunend stafbureau, binnen een gemeenschappelijke regeling Fase

Operationeel

De Regio Stedendriehoek is een intergemeentelijk samenwerkingsverband dat in de jaren ’90 is opgericht, als gevolg van de ruimtelijke plannen van Rijkswege (zoals de ‘VINEX-wijken’). Tot op de dag van vandaag kent de samenwerking een ruimtelijke insteek, gericht op strategische positionering van en beleidsmatige afstemming tussen de deelnemende gemeenten. De samenstelling is ontstaan door de ruimtelijke samenhang tussen de zeven gemeenten en doordat ruimtelijke opgaven en ontwikkelingen zich niet tot de gemeentegrenzen beperken. Bijzonder aan deze samenwerking is dat die de provinciegrenzen van Overijssel en Gelderland overschrijdt.

Andries Heidema is voorzitter van het

van burgemeester en van voorzitter van

dagelijks bestuur van de regio en tevens

het DB vervulde, maar hij is zeer te spre-

burgemeester van Deventer. De samen-

ken over de ontwikkeling die deze door-

werking bestond al voordat hij de functie

maakt. Hij omschrijft de samenwerking als

32 | Leren van samenwerkende gemeenten

een ‘Wgr-light’-constructie: een degelijke

niet op zichzelf. De opgaven overstijgen de

juridische basis met een kleine en flexibele

gemeentegrenzen. Alleen door elkaar te

samenwerkingsorganisatie. De kracht van

helpen kun je deze opgaven aan. Dit is wel

de Regio Stedendriehoek zit voor Andries

een proces van geven en nemen, waarbij

met name in de externe oriëntatie en de

niet bij elke afspraak elke gemeente even-

binding met maatschappelijke partners,

veel krijgt. Dit vraagt om een samenwer-

waardoor er snel en adequaat op ontwik-

kingsgerichte houding van bestuurders

kelingen kan worden ingespeeld.

en ambtenaren. Als illustratief voorbeeld noemt Andries de maatregelen rond de

Ambitie

snelweg A1. Deze zijn als regio opgepakt,

De samenwerking is gericht op gezamen-

maar de gemeente Epe had daar niet

lijke regionale ambities in het ruimtelijke

direct profijt van. Toch heeft de gemeente

domein en op het gebied van arbeids-

Epe eraan meegewerkt, in het vertrou-

markt. ‘De Agenda Stedendriehoek’ heeft

wen dat ze indirect profijt heeft van deze

vier opgaven voor de regio geïdentificeerd:

maatregelen en zo niet, dat zij dan van een

innovatie, bereikbaarheid, sociaal kapitaal

volgende afspraak de vruchten plukt. Zo’n

en kwaliteit van de leefomgeving. Deze

voorbeeld versterkt het onderlinge vertrou-

inhoudelijke opgaven zijn, wat Andries

wen en helpt om de regio naar de buiten-

betreft, de belangrijkste bindende factoren

wereld te “vermarkten”.

tussen de samenwerkingspartners. Zonder inhoudelijke binding geen samenwerking.

Naast de inhoudelijke doelen is er ook een financiële doelstelling aan de samenwerking gekoppeld. De samenwerking moet meer opbrengen dan als de gemeenten los van elkaar zouden opereren. Het is daarom belangrijk om de opbrengsten inzichtelijk en zichtbaar maken, want dat houdt de

“Als samenwerkende gemeenten ben je niet gelijk, maar wel gelijkwaardig”.

gezamenlijke ambitie levendig en actueel.

Belangen

Relatie

Andries is ervan overtuigd dat wat goed is

In de samenwerking worden de gemeen-

voor de regio, goed is voor de individuele

ten vertegenwoordigd door mensen. De

gemeenten. Gemeenten staan namelijk

onderlinge relatie valt of staat, wat Andries

Leren van samenwerkende gemeenten | 33

betreft, met een samenwerkingsgerichte

op grond van de Wet gemeenschappe-

houding van de betrokken bestuurders en

lijke regelingen. Er is een zogenaamde

ook leidinggevenden, beleidsadviseurs en

‘regioraad’, bestaande uit burgemeesters

projectmedewerkers. De lange historie

en wethouders uit elke gemeente, die uit

van de Regio Stedendriehoek is te dan-

zijn midden een dagelijks bestuur (DB)

ken aan bestuurders die, in tijden waarin

aanwijst waarin elke gemeente met één

deze ter discussie stond, hun nek uitsta-

lid vertegenwoordigd is.

ken voor het nut en de noodzaak van de

Voor de ambtelijke ondersteuning van de

samenwerking. De behaalde successen

samenwerking is een kleine organisatie

van de samenwerking zijn het gevolg van

gebouwd: het Bureau Stedendriehoek,

goede onderlinge relaties en zijn tegelijk

gefaciliteerd door de gemeente Deven-

een impuls voor het onderlinge vertrou-

ter en bemenst met mensen die zijn

wen. Los van de inhoud zijn ook een goede

gedetacheerd vanuit de deelnemende

‘chemie’ en een ‘klik’ tussen bestuurders

gemeenten.

en ambtenaren op persoonlijk niveau cru-

bedraagt € 1,- per inwoner en dient als

ciaal voor het welslagen van een interge-

financiering van de samenwerking en

meentelijk samenwerkingsverband. Want

als werkbudget voor de vier opgaven.

ook plezier hebben met elkaar komt het

Dit maakt dat de samenwerkingsorgani-

onderlinge vertrouwen ten goede.

satie dicht bij de gemeenten staat, echt

De

financiële

bijdrage

namens de gemeenten opereert en flexi-

“Wat goed is voor de regio, is ook goed voor een individuele gemeente”.

bel in kan spelen op ontwikkelingen in de regio en op lokale behoeften. De taken zijn met name strategisch en beleidsmatig van aard: toekomstgericht inspelen op ontwikkelen in de regio.

Proces De samenwerking in de Stedendriehoek bestaat al jaren en is volgens Andries

Organisatie

te typeren als een continu proces van

De organisatie van het samenwerkingsver-

leren en ontwikkelen. Waar de focus qua

band Stedendriehoek bestempelt Andries

beleidsterreinen nogal eens verschoof, is

als “WGR-light” en “flexibel”. De juridi-

de samenstelling altijd hetzelfde geble-

sche grondslag is een openbaar lichaam,

ven. Andries: “Natuurlijk is samenwer-

34 | Leren van samenwerkende gemeenten

king niet altijd makkelijk, soms zelfs

bestuur (negen keer per jaar), is er een

moeizaam. Essentieel voor de continuï-

‘Strategische Board’ opgericht waarin

teit is het samen vieren van successen

bedrijfsleven, kennisinstellingen en over-

en deze etaleren naar de buitenwereld”.

heid zijn vertegenwoordigd. Deze board richt zich met name op de pijlers innova-

Sinds 2013 heeft de samenwerking een

tie en sociaal kapitaal door de krachten

andere dimensie gekregen. Naast de

te bundelen en zich gezamenlijk op natio-

bestuurlijke afstemming in de regioraad

naal en internationaal niveau als regio te

(vier keer per jaar) en in het dagelijks

profileren.

Succesfactoren Wat de Regio Stedendriehoek betreft noemt Andries de volgende succesfactoren: - Begin bij de inhoud van de samenwerking: waarom doe je het?

- De structuur van de samenwerking is (slechts) dienend. Van eindeloze discussies over structuur krijgt niemand energie.

- Sluit je niet op in een overheidskoepel en voorkom dat het een bestuurdersfeestje wordt. Verbind je als overheid met maatschappelijke partners.

- Investeer in persoonlijke relaties en werk samen op basis van gelijkwaardigheid.

Andries Heidema Burgemeester Deventer en voorzitter dagelijks bestuur Regio Stedendriehoek

Leren van samenwerkende gemeenten | 35

8. Geleerde lessen De verhalen over de cases geven een mooi beeld van de vele gezichten die intergemeentelijke samenwerking in de praktijk heeft. Uit deze verhalen hebben wij enkele rode draden opgetekend, waarbij we de vijf elementen uit het kijkglas langslopen.

Ambitie

- i nhoudelijke opgaven zijn

Samenwerking tussen gemeenten is vaker

maatschappelijke en ruimtelijke

het gevolg van en reactie op externe en

vraagstukken die aanleiding zijn voor

interne ontwikkelingen dan dat het start

samenwerking

met een gezamenlijke ambitie. Samenwer-

- instrumentele opgaven zijn bestuurlijke

kende gemeenten hebben wel allemaal

en/of organisatorische processen en

dezelfde belangrijke drijfveer: de eigen

ontwikkelingen die aanleiding zijn voor

bestuurlijke autonomie behouden. Vaak is

samenwerking.

er geen gezamenlijke ambitie en zijn de doelen gericht op de ambtelijke organisa-

Ook zien wij een onderscheid in de schaal

tie: het verbeteren van de kwaliteit, het

waarop die opgaven zich voordoen en de

verminderen of delen van kosten, het ver-

mate waarin deze gezamenlijk zijn:

minderen van kwetsbaarheid en financieel

-g ezamenlijke opgaven zijn

gezond blijven of worden. Uitzonderingen

vraagstukken en problemen die zich niet

bevestigen de regel: bij sommige gemeen-

beperken tot bestuurlijke grenzen en

ten is er wel degelijk een inhoudelijke

regionaal spelen

ambitie om regionale maatschappelijke en/ of ruimtelijke vraagstukken op te pakken.

-e igen opgaven zijn vraagstukken of taken die binnen de verantwoordelijkheid en grenzen van elke gemeente vallen.

Meer dan een mooi geformuleerde geza-

Deze kunnen wel onderling hetzelfde

menlijke ambitie zijn het de opgaven die

zijn, maar zijn niet gezamenlijk.

gemeenten met elkaar verbinden en die tot samenwerking leiden. In die opgaven

Nevenstaand schema geeft een uitwer-

zien wij verschillen in aard en karakter:

king, inclusief voorbeelden.

36 | Leren van samenwerkende gemeenten

Schaal

Gezamenlijk

Bezuinigingen

Decentralisaties

Kwaliteit dienstverlening

Omgevingsdienst

Personele capaciteit

Vorming metropoolregio

Zorg- en hulpverlening

Economische ontwikkeling

Woningbouw

Bereikbaarheid

Voorzieningen

Natuur en landelijk gebied

Aard

Instrumenteel

Eigen

Inhoudelijk

Figuur 2. Verschillende typen opgaven.

Belangrijke rode draad uit de cases is: de

is en loopt, bestaat er met name span-

opgaven komen uit het gebied en uit de

ning tussen regionale en lokale belan-

gemeenschap, dus verbind je daar ook

gen. Aan de gezamenlijke bestuurstafel

mee. Richt je niet alleen op elkaar maar

wil iedereen voor samenwerking gaan

zoek de verbinding met inwoners, bedrij-

maar intussen weet iedere wethouder

ven, maatschappelijke en kennisinstellin-

dat hij of zij wordt afgerekend door de

gen om meerwaarde voor je gebied en

eigen kiezers op lokale vraagstukken.

gemeenschap te creĂŤren.

Uit de verhalen in dit boekje klinkt een geloof door dat het dienen van het regi-

Belangen

onale belang de lokale belangen dient.

Waar gemeenten samenwerken komen

Ook dit is terug te voeren op de opgaven

verschillende belangen samen. Bij de

en de vraagstukken die zich niet beper-

verkenning of de start van een samen-

ken tot de lokale gemeenschappen en

werkingsverband zijn er met name

gemeentelijke grenzen.

verschillen tussen de partners, voortkomend uit bijvoorbeeld bestuurlijke priori-

Belangen worden vaak niet uitgespro-

teiten, persoonlijke drijfveren of organi-

ken, maar lopen impliciet en vooringe-

satorische knelpunten.

nomen door het samenwerkingsproces.

Als de belangen niet als kaarten voor

Als de samenwerking eenmaal gevormd

de borst worden gehouden, maar op

Leren van samenwerkende gemeenten | 37

tafel worden gelegd, ontstaat er meer

Organisatie

onderling begrip en vertrouwen, wat de

Uit alle cases blijkt dat de structuur

samenwerking ten goede komt. Het is

van de samenwerking dienend is aan

de kunst om het gezamenlijke belang

de inhoud en de relaties. Er zijn zoveel

zodanig groot te maken dat iedere part-

mogelijkheden om de besturing, de

ner er linksom of rechtsom baat bij heeft.

inrichting en de democratische verantwoording van samenwerkingsverbanden

Relatie

vorm te geven. De ‘zwaarte’ van samen-

Het is een cliché, maar zo waar: samen-

werkingsvormen in de zin van juridisch

werken is mensenwerk. Het zijn de men-

construct, is niet bepalend voor een suc-

sen uit de gemeentelijke organisaties

cesvolle samenwerking.

– bestuurders, leidinggevenden en medewerkers – die met elkaar de samenwer-

Qua organisatievorm is er wel een rode

king vormgeven en vormen.

draad waar te nemen. Waar de opgaven

Persoonlijke drijfveren en relaties zijn

inhoudelijk zijn resulteert de samenwer-

ongrijpbaar en niet te sturen, maar wel

king vooral in regionale agenda’s of geza-

cruciaal voor het succes en het plezier in

menlijke programma’s rond thema’s en

de samenwerking, zo blijkt uit de beschre-

doelen. Als het instrumentale opgaven

ven cases. Goede relaties vallen en staan

betreft krijgt samenwerking veelal een

met vertrouwen dat wordt gebouwd en

vastere vorm: een gezamenlijke afdeling,

onderhouden door interactie, oprechte

een shared service center of een ambte-

interesse in elkaars belangen en drijfve-

lijke fusie.

ren en betrouwbaarheid in gedrag.

Proces Bij samenwerking is er nooit één kapi-

Uit de verhalen over intergemeentelijke

tein op het schip. Besluiten worden in

samenwerking blijkt: het proces zet de

gezamenlijkheid genomen en samen

toon voor het resultaat. De totstandko-

uitgevoerd. Dit vraagt om gedeeld en

ming van de samenwerking, de vorm-

verbindend leiderschap, met name van

geving ervan en de eerste stappen zijn

bestuurders en leidinggevenden. Niet

essentieel voor de uitkomsten. Dit hangt

gericht op eigen en korte termijn belan-

nauw samen met de eerdergenoemde

gen, maar op gezamenlijke successen en

vertrouwensrelaties tussen de betrokken

elkaar wat gunnen om de relaties duur-

organisaties en personen. Maar het pro-

zaam te houden.

ces kan nog zo fijn en waardevol zijn, het

38 | Leren van samenwerkende gemeenten

zijn de resultaten die tellen. Een gemene

maar ze zijn nog niet eerder op papier

deler uit de beschreven cases is: maak

gezet. De meeste bestaande publicaties

resultaten zichtbaar! Door het succes

over intergemeentelijke samenwerking

van een behaald doel of een opgeleverd

gaan in op de aspecten ‘proces’ en ‘orga-

project te vieren en daarbij de maat-

nisatie’: de politiek-bestuurlijke besluit-

schappelijke meerwaarde aan te tonen,

vorming, de organisatorische of juridi-

wordt de toegevoegde waarde van de

sche vormgeving en de gevolgen voor de

samenwerking voor de deelnemende

democratische legitimiteit. Door aspec-

gemeenten en de samenleving duidelijk.

ten als ambitie, belangen en persoonlijke relaties toe te voegen verbreedt het kijk-

Een andere procesmatige les is het

glas het blikveld om naar intergemeente-

strategisch en vooral bewust kiezen

lijke samenwerking te kijken en geeft het

van het moment van samenwerking en

taal om erover te spreken en te schrijven.

de samenwerkingspartner. Het is het mooist als dit proactief gebeurt, waardoor je zelf de regie in handen hebt. Dit vraagt om enig omgevingsbewustzijn want er zijn nou eenmaal ontwikkelingen die in meer of mindere mate samenwerking of schaalvergroting afdwingen en er zijn vaak al aangegane samenwerkingsverbanden. Maar vooral vraagt dit om bestuurlijk lef, want er zijn consequenties: ambities die bijgesteld of taboes die doorbroken moeten worden.

Leren door meervoudig te kijken Het bekijken van intergemeentelijke samenwerking door de lenzen van het ‘Kijkglas

voor

samenwerking’

geeft

enkele interessante inzichten. Deze zijn voor bestuurders, leidinggevenden en medewerkers die met hun ‘voeten in de samenwerkingsklei’ staan niet nieuw,

Leren van samenwerkende gemeenten | 39

9. Samenwerken met Twynstra Gudde Onze diensten Wij werken samen met gemeenten aan hun samenwerkingsvraagstukken.

Dit doen wij in verschillende fases en in verschillende rollen.

Verkenning: onderzoek naar opgaven en procesbegeleiding van managers en bestuurders, samen zoeken naar het ‘waarom’ Voorbereiding: (bege)leiding van de besluitvorming over en de vormgeving van de samenwerking Implementatie: de bouw van de samenwerking, in verschillende rollen: - Projectleider of programmamanager - Procesbegeleider van management en/of bestuur - Adviseur of voorzitter van ambtelijke werkgroepen, zoals Personeel en Organisatie Doorontwikkeling: evalueren van samenwerkingsverbanden en ontwikkelen van de samenwerkingsvaardigheid van organisaties en mensen.

Trainingen, masterclasses en leergangen over samenwerken binnen en tussen organisaties.

40 | Leren van samenwerkende gemeenten

Onze ervaring Wij hebben diverse gemeenten geholpen, ondersteund en geadviseerd bij hun samenwerkingsvraagstukken. Hier enkele voorbeelden: Verkennend onderzoek naar inhoudelijke basis (‘waarom’), gezamenlijke opgaven en scenario’s voor samenwerking: - IJmond-gemeenten: Beverwijk, Heemskerk, Uitgeest en Velsen.

- Liemerse gemeenten: Duiven, Rijnwaarde, Westenvoort en Zevenaar.

- Gemeenten Lansingerland, Pijnacker-Nootdorp en Zoetermeer.

Bouwen van samenwerkingsverbanden: - Projectleider voor de regionalisering van de brandweer in Drenthe.

- Projectleider voor de bouw van een shared service center voor gemeenten en provincie in Zuid-Limburg.

- Samenwerkingsregisseur van de OWO-gemeenten: Ooststellingwerf, Weststellingwerf en Opsterland.

- Adviseur van de werkgroep P&O voor de bouw van één ambtelijke werkorganisatie voor de SED-gemeenten: Stede Broec, Enkhuizen en Drechtsteden.

- Ontwerpen en opstellen van Adaptieve Samenwerkingsagenda Zuidvleugel.

Doorontwikkeling van samenwerkingsverbanden: - Bestuurskrachtonderzoek naar de BEL-combinatie: gemeenten Blaricum, Eemnes en Laren.

- Leergang Samenwerken voor managers binnen de Drechtsteden.

- Diverse trainingen voor gemeentelijke samenwerkingsverbanden.

- Open masterclass: Grip op samenwerking.

Leren van samenwerkende gemeenten | 41

Onze kennis Dankzij de diverse opdrachtgevers doen wij heel veel kennis over samenwerking op in de praktijk. Deze kennis zetten wij weer in voor nieuwe en bestaande opdrachtgevers, maar de kennis delen wij ook graag. Hiervoor benutten wij diverse kanalen: - Onze Twynstra Gudde website met een expertisepagina Samenwerken en diverse blogs van onze adviseurs.

- Onze online Twynstra Gudde Kennisbank met vrij toegankelijk en beschikbaar materiaal.

- Ons eigen magazine ‘SOMSAM’ over samenwerking tussen organisaties in de diverse sectoren waarin Twynstra Gudde actief is.

42 | Leren van samenwerkende gemeenten

Onze adviseurs Binnen Twynstra Gudde richten de volgende adviseurs zich op intergemeentelijke samenwerking.

Sharon Blair-Zuijderhof Senior adviseur Adviesgroep Overheid & Organisatie sbr@tg.nl 06 - 22 40 10 19

Meryem Kilic-Karaaslan Senior adviseur Adviesgroep Overheid & Organisatie mkc@tg.nl 06 -12 78 21 92

Joost van der Kolk Medior adviseur Adviesgroep Overheid & Organisatie jpk@tg.nl 06 - 22 97 18 33

Bram van Vliet Medior adviseur Adviesgroep Overheid & Organisatie bvi@tg.nl 06 - 53 36 19 02

Peter de Regt Bestuursadviseur Twynstra Gudde Interim-Management pre@tg.nl 06 - 53 81 33 61

Arno Janssen In herinnering

Leren van samenwerkende gemeenten | 43

Addendum I:

Intergemeentelijke samenwerking in de praktijk In de afgelopen twee decennia heeft samenwerking tussen gemeenten om verschillende redenen een enorme vlucht genomen. Waar in de vorige eeuw herindeling (bestuurlijke fusie) voor gemeenten de meest gebruikte (en tevens gevreesde) manier was om de krachten te bundelen, is samenwerking sinds 2000 de bestuurlijke agenda’s gaan bepalen. Recente onderzoeken wijzen uit dat het aantal herindelende gemeenten afneemt, terwijl het aantal intergemeentelijke samenwerkingsverbanden per gemeente alleen maar toeneemt (Lysias, 2012 en 2014; Sioo, 2014).

Beweegredenen voor samenwerking Inhoudelijk

zorgt

samenwerking

Samenwerkingsproces Bij samenwerking worden de volgende ontvoor

wikkelstadia onderscheiden. Zie figuur 3.

bestuurlijke afstemming over regionale (toekomstige) opgaven die de gemeente-

Samenwerkingsvormen

grenzen overstijgen. Vanuit bedrijfsecono-

Samenwerking tussen gemeenten is er in

misch oogpunt kunnen door samenwer-

diverse soorten en maten. Deze kunnen

king en krachtenbundeling schaalvoordelen

geordend worden vanuit twee invalshoe-

bereikt worden die leiden tot het verhogen

ken: de organisatievorm en de juridische

van de kwaliteit, het verminderen van

vorm van de samenwerking.

kwetsbaarheid en kosten laag te houden.

In defensieve zin kan samenwerking voor

Organisatievormen

gemeenten een bestuurlijk alternatief vor-

Er zijn diverse organisatievormen waarin

men voor, al dan niet afgedwongen, her-

intergemeentelijke samenwerking gego-

indeling.

ten kan worden: van afstemmen tot het

44 | Leren van samenwerkende gemeenten

Fase

Opgave

Resultaten

Verkenning

Belangen bij elkaar brengen

College- en/of raadsbesluiten,

en besluitvorming faciliteren

evt. onderzoeken

Inrichten van een gezamenlijk

Plan van aanpak,

proces en het vormgeven van

visiedocument,

de samenwerking

organisatieplan

Implementatie

Bouwen van samenwerking

Samenwerkingsorganisatie

Doorontwikkeling

Uitvoering van taken en

Behaalde doelen van de

werkzaamheden

samenwerking

Voorbereiding

Figuur 3. Verschillende fases bij intergemeentelijke samenwerking.

vormen tot van een nieuwe samenwer-

Korsten, 2006; Van de Laar, 2010; Herweijer

kingsorganisatie. Op diverse manieren

& Fraanje, 2012), maar deze zorgen in de

zijn deze organisatievormen theoretisch te

gemeentelijke praktijk eerder voor spraak-

typeren en te onderscheiden (bijvoorbeeld

verwarring dan voor duidelijkheid.

De meest voorkomende organisatievormen die wij in de praktijk van intergemeentelijke samenwerking zien, zijn: - Overleg en afstemming: afstemming op bestuurlijk of ambtelijk niveau over gemeenschappelijke, veelal strategische, beleidsthema’s.

Bijvoorbeeld: werkgelegenheid, woningmarkt of bereikbaarheid.

-C entrumgemeente-constructies: één gemeente voert taken uit voor één of meer buurgemeenten. Bijvoorbeeld: ICT, P&O, inkoop.

-M atrix- of netwerkstructuren: samenwerkende gemeenten verdelen de taken onderling. Ook veelal bedrijfsvoeringstaken: ICT, P&O, inkoop.

-G emeenschappelijke diensten: geïntegreerde afdelingen voor uitvoeren van taken voor samenwerkende gemeenten. Bijvoorbeeld: sociale dienst, belastingdienst of economisch bureau.

-S hared service centers: bedrijfsvoeringstaken van meerdere gemeenten worden belegd bij één werkorganisatie.

- Ambtelijke fusies: één gezamenlijke werkorganisatie die alle gemeentetaken uitvoert voor meerdere gemeenten.

Leren van samenwerkende gemeenten | 45

Overleg en afstemming

Centrumgemeente

Shared service center

46 | Leren van samenwerkende gemeenten

Matrixstructuur

Gemeenschappelijke dienst

Ambtelijke fusie

Leren van samenwerkende gemeenten | 47

Juridische vormen

- coöperatie: variant van een

Voor gemeenten zijn er twee juridische

vereniging, waarbij de leden middels

grondslagen om samenwerking

overeenkomsten in elkaars behoefte

vast te leggen: publiekrechtelijk en

voorzien (art. 2:56 BW)

privaatrechtelijk. Hierna volgen beknopt de mogelijkheden.

- stichting: rechtspersoon zonder leden die met een daartoe bestemd vermogen bepaalde doelen verwezenlijkt, zonder

In de eerste plaats zijn er

winstdeling (art. 2:285 BW).

overeenkomsten die zowel op privaatrechtelijke als op publiekrechtelijke

Publiekrechtelijke rechtsvormen op

grondslag kunnen worden afgesloten.

basis van de Wet gemeenschappelijke

- overeenkomsten over privaatrechtelijke

regelingen (Wgr) en de Algemene wet

bevoegdheden en het verstrekken van

bestuursrecht (Awb):

een opdracht (art. 7:400 BW)

-g emeenschappelijk openbaar

- regeling zonder meer,

lichaam: rechtsvorm met

bijvoorbeeld een convenant (of:

rechtspersoonlijkheid en met een

bevoegdhedenovereenkomst (art. 1 en

‘geleed’ bestuur: AB en DB (art. 8 lid 1

art. 8 Wgr)

Wgr)

- gezamenlijke beleidsregel: (art. 4:81 Awb).

-g emeenschappelijk orgaan: rechtsvorm zonder rechtspersoonlijkheid en met een enkel bestuur: AB (art. 8 lid

Privaatrechtelijke rechtsvormen, op basis van het Burgerlijk Wetboek: - naamloze vennootschap (NV):

2 Wgr) - centrumregeling: rechtsvorm zonder rechtspersoonlijkheid, in enkelvoudige

rechtspersoon waarbij aandelen niet op

(centrumgemeente) of meervoudige

naam zijn gesteld en vrij overdraagbaar

(netwerk) vorm (o.b.v. art. 8 lid 3 Wgr)

zijn (art. 2:64 BW) - besloten vennootschap (BV):

-o p het moment van schrijven is een wijziging van de Wgr in

rechtspersoon waarbij aandelen

voorbereiding waarbij een nieuwe

op naam zijn gesteld en niet vrij

variant wordt toegevoegd: de

overdraagbaar zijn (art. 2:175 BW)

bedrijfsvoeringsorganisatie, met

- vereniging: rechtspersoon met leden, gericht op een bepaald doel, zonder winstdeling (art. 2:26 BW)

48 | Leren van samenwerkende gemeenten

rechtspersoonlijkheid en een enkel bestuur.

Zie voor gedetailleerde informatie over juridische vormen en randvoorwaarden de handreiking ‘Intergemeentelijke samenwerking toegepast’ van de VNG en het Ministerie van BZK uit 2013.

‘Lichte’ of ‘zware’ samenwerking?

Vaak wordt in de praktijk gesproken in typeringen van ‘licht’ en ‘zwaar’ als het gaat om de overdracht van verantwoordelijkheden en bevoegdheden. Ervaring leert dat dit niet een op een het gevolg is van de organisatie- of de juridische vorm. Elke organisatorische en juridische vorm kent diverse parameters die naar wens ingericht kunnen worden, om gevoeligheden als afstand en democratische legitimiteit te regelen.

Leren van samenwerkende gemeenten | 49

Addendum II:

Kijkglas voor samenwerking Twynstra Gudde heeft ruime ervaring in het tot stand brengen van samenwerkingsverbanden tussen organisaties, zowel publiek, privaat als non-profit. Met deze ervaring en op basis van wetenschappelijk onderzoek hebben Edwin Kaats en Wilfrid Opheij het boek ‘Leren samenwerken tussen organisaties’ geschreven. Hierin presenteren zij een zogenaamd ‘kijkglas voor samenwerking’ dat wij en onze opdrachtgevers in de praktijk van intergemeentelijke samenwerking als zeer bruikbaar ervaren. Het model geeft inzichten en taal die helpen bij het gesprek tussen samenwerkingspartners over doelen, organisatievorm, proces en ingewikkelde ongrijpbare aspecten, zoals vertrouwen en belangen.

Wij definiëren het begrip samenwerking als volgt:

“Een samenwerking is kansrijk wanneer mensen en organisaties zich met elkaar weten te verbinden in

“Samenwerking is het opgeven van

een betekenisvol proces dat recht

(een deel van) de autonomie in het

doet aan belangen en gericht is op

vertrouwen er meer voor terug te

een betekenisvolle ambitie. Het is

krijgen”.

de grote opgave om daar de juiste condities voor te scheppen”.

Wij geloven in een samenhangende manier van kijken naar samenwerking,

Deze samenhangende manier van kij-

om recht te doen aan de complexiteit

ken legt de verbinding tussen talloze

ervan:

‘scholen’ en onderzoekstradities binnen de organisatie-, bedrijfs- en bestuurs-

50 | Leren van samenwerkende gemeenten

kunde en het doet daarmee recht aan

is het daarom om het ‘waarom’ van de

de complexiteit van samenwerking. Er

samenwerking samen te definiëren: kun-

is aandacht voor het rationele en het

nen we samen meer bereiken dan ieder

relationele van samenwerking, voor de

voor zichzelf? Als samenwerkingspart-

meerwaarde die samenwerking biedt en

ners daar een antwoord op vinden, dan

het gedoe dat samenwerking kan geven,

werkt dat als inhoudelijk bindmiddel. De

en voor samenwerkingsstructuren en de

ambitie gaat verder dan alleen een sta-

mensen die samenwerken. En misschien

tement op papier of een visiedocument.

wel het belangrijkste: het geeft verschil-

Het moet waardevol en aantrekkelijk zijn

lende belangen een plek.

voor de deelnemers, zodat het ze enthousiasmeert en mobiliseert en tevens uit-

Het kijkglas dat Kaats & Opheij ontwik-

legbaar is naar de buitenwereld. Daarbij

kelden kent vijf dimensies die als rand-

is de ambitie niet alleen van belang aan

voorwaarden en, indien juist en passend

het begin van een samenwerkingstraject;

ingevuld, als succesfactoren voor duur-

deze moet ook onderhouden en eventu-

zame samenwerking kunnen worden

eel herijkt worden. Bouwstenen voor de

gezien:

ambitie van een samenwerkingsverband

- er is een gedeelde ambitie

zijn een missie (waarom bestaat deze

- er wordt recht gedaan aan de belangen

samenwerking?), de doelen (wat willen

van de samenwerkende partners - er is sprake van een constructieve relatie op persoonlijk niveau - de samenwerking kent een professio-

we bereiken met deze samenwerking?) en de strategie (de wijze waarop, de middelen waarmee en de weg waarlangs de doelen behaald worden).

nele organisatie - er is sprake van een betekenisgevend proces.

Belangen Binnen

elke

verschillende

samenwerking belangen.

spelen

Organisatie-

Ambitie

belangen

Samenwerken doe je niet zomaar. Het

bestaansrecht

moet je als gemeente wel iets opleve-

individuele belangen (persoonlijke drijf-

ren. De beoogde doelen en resultaten

veren en overtuigingen, carrière en

kunnen per samenwerkingsverband en

reputatie van bestuurders, managers en

per partner verschillen. Dit kan leiden

medewerkers) en collectieve belangen

tot spraakverwarring. Des te belangrijker

(behoeften van burgers, consumenten

(doelen, van

kernwaarden een

en

organisatie),

Leren van samenwerkende gemeenten | 51

of cliënten en sociaal-maatschappelijke

het opdoen van gezamenlijke ervaringen,

of

soms ook los van de werkinhoud.

ruimtelijke

ontwikkelingen)

lopen

door elkaar en kunnen tegenstrijdig zijn.

Dit kan leiden tot spanningen, knelpun-

Organisatie

ten en soms conflicten. Door belangen

Bij

niet plat te slaan tot standpunten, deze

nieuws gecreëerd, het zij een overleg-

bespreekbaar te maken en te respec-

structuur, het zij een complete samen-

teren kan worden gezocht naar ‘mutual

werkingsorganisatie. Tegelijk moet de

gains’ (win-win oplossingen), zodat elke

samenwerking een verlengstuk zijn van

partner, zij het elk op een verschillende

de betrokken organisaties. Verschillende

manier, baat heeft bij de samenwerking.

structuren, besturings- en management-

samenwerking

wordt

vaak

iets

stijlen en organisatieculturen ontmoeten

Relatie

elkaar. Een deel van de autonomie gaat

Waar organisaties een samenwerkings-

over, maar welke taken, verantwoorde-

relatie aangaan, geldt dat evengoed voor

lijkheden en bevoegdheden krijgt het

de betrokken personen, ieder met eigen

samenwerkingsverband?

voorkeuren, karakteristieken en werkwij-

onder- en overorganisatie liggen al snel

zen. Samenwerken is samen werken.

op de loer. Uiteindelijk gaat het erom

De een vindt werken in een samen-

dat de samenwerkingsorganisatie daad-

werkingsverband heerlijk en de ander

krachtig en effectief is: dat de beoogde

eerder ongemakkelijk. Net zo belangrijk

doelen worden gerealiseerd. Daar moe-

als de inhoud en de structuur van de

ten de vorm, inrichting, aansturing, finan-

samenwerking, is goede persoonlijke

ciële en ondersteunende middelen van

samenwerking. Bij vraagstukken rond

de organisatie op gericht zijn.

Risico’s

van

leiderschap en groepsdynamica en bij mogelijke spanningen of conflicten is

Proces

een zekere vertrouwensbasis essenti-

Samenwerken is ook het doorlopen van

eel. Het ‘vertrouwensreservoir’ wordt

een gezamenlijk proces: de ontwikkeling

gevuld door oprechte interesse in de

van de samenwerking door het nemen

ander, transparantie over informatie en

van besluiten, het zetten van stappen en

belangen en door betrouwbaarheid in

het ondernemen van activiteiten. Aan de

gedrag en handelen. Goede persoonlijke

voorkant is het eindplaatje vaak nog niet

verhoudingen vragen in praktische zin

te definiëren, wat samenwerking tot een

om veel interactie en ontmoeting en om

iteratief en incrementeel proces maakt

52 | Leren van samenwerkende gemeenten

waarin de vier andere dimensies van

het juiste moment in de juiste volgorde,

het kijkglas worden gevormd en gevuld.

balancerend tussen inhoud, voortgang

Dit vraagt om een doordachte en bete-

en relatie.

kenisvolle aanpak: de juiste stappen op

Wat is de gedeelde ambitie van de partners?

Waar gaan ze samen écht voor?

Op de goede weg samen?

De goede stappen, de goede volgorde, win-winproces, in dialoog Betekenisgevend proces

Gedeelde ambitie Professionele organisatie Is het netwerk professioneel georganiseerd?

Governance, besluitvorming, vorm

Recht doen aan belangen

Wat zijn de belangen van ieder van de partners?

Op zoek naar ‘mutual gains’!

Constructieve relatie

Constructieve groepsdynamica?

Leiderschap, vertrouwen, bovenstroom/onderstroom

Figuur 4. Kijkglas voor samenwerking (Kaats & Opheij, 2012)

Dit hoofdstuk is een beknopte samenvatting van het boek het boek ‘Leren samenwerken tussen organisaties’ van Edwin Kaats & Wilfrid Opheij. Het boek en een uitgebreidere samenvatting zijn te verkrijgen via onze website www.twynstragudde.nl/expertise/samenwerken. Hier vindt u ook meer informatie, zoals cases, tools, blogs en onze samenwerkingstest.

Leren van samenwerkende gemeenten | 53

S0206

Twynstra Gudde Amersfoort Stationsplein 1 Postbus 907 3800 AX Amersfoort 033 - 467 77 77 Den Haag Herengracht 9 2511 EG Den Haag 070 - 304 74 20 www.twynstragudde.nl Ingeschreven in het kwaliteitsregister organisatieadvies Member of the Cordence Worldwide Partnership