De la Equidad hacia la Igualdad by Dirección Nacional de Políticas Sociales

190,50 mm

DE LA EQUIDAD HACIA LA IGUALDAD LAS POLÍTICAS SOCIALES DEL GOBIERNO NACIONAL EN EL PERÍODO 2010-2014

DE LA EQUIDAD HACIA LA IGUALDAD // LAS POLÍTICAS SOCIALES DEL GOBIERNO NACIONAL EN EL PERÍODO 2010-2014

113,34 mm

DE LA EQUIDAD HACIA LA IGUALDAD LAS POLÍTICAS SOCIALES DEL GOBIERNO NACIONAL EN EL PERÍODO 2010-2014

DE LA EQUIDAD HACIA LA IGUALDAD LAS POLÍTICAS SOCIALES DEL GOBIERNO NACIONAL EN EL PERÍODO 2010 – 2014

Lenguaje inclusivo: este informe utiliza el lenguaje masculino genérico en el entendido de que el mismo designa indistintamente a hombres y mujeres, evitando así la sobrecarga gramatical, sin que por ello deba interpretarse que se hace un uso sexista del lenguaje.

Diseño Unidad de Información y Comunicación. Ministerio de Desarrollo Social Fotografías Presidencia de la República Inés Filgueiras (Ministerio de Desarrollo Social) ISBN: 978-9974-715-08-0 El Ministerio de Desarrollo Social (MIDES) fue creado por Ley N° 17.866 promulgada el 21 de marzo de 2005. Le compete, entre otros, coordinar las políticas en materia de desarrollo social.

Sr. José Mujica Presidente de la República Oriental del Uruguay Cr. Danilo Astori Vicepresidente de la República Oriental del Uruguay Gabinete Social Ec. Daniel Olesker Ministro de Desarrollo Social Ec. Mario Bergara Ministro de Economía y Finanzas Dr. Ricardo Ehrlich Ministro de Educación y Cultura Lic. Jorge Vázquez Ministerio de Interior Dra. Susana Muñiz Ministra de Salud Pública Sra. Liliam Kechichian Ministra de Turismo y Deporte Arq. Francisco Beltrame Ministro de Vivienda, Ordenamiento Territorial y Medio Ambiente Dr. José Bayardi Ministro de Trabajo y Seguridad Social Emb. Luis Almagro Ministro de Relaciones Exteriores Ec. Gabriel Frugoni Oficina de Planeamiento y Presupuesto Consejo Nacional de Políticas Sociales Lauro Meléndez / Subsecretario Ministerio de Desarrollo Social. Presidente Andrés Scagliola / Director Nacional de Políticas Sociales Ministerio de Desarrollo Social. Coordinador Andrés Masoller / Jefe Asesoría Macroeconómica Ministerio de Economía y Finanzas Luis Garibaldi / Director de Educación Ministerio de Educación y Cultura Mario Bentancor / Asesor Ministerio de Trabajo y Seguridad Social Leonel Briozzo / Subsecretario Ministerio de Salud Pública Ernesto Irurueta / Director Nacional de Deporte Ministerio de Turismo y Deporte Raquel Lejtreger / Subsecretaria Ministerio de Vivienda, Ordenamiento Territorial y Medio Ambiente Jorge Velázquez / Asesor Ministerio del Interior Ricardo Teixeira / Director de la Unidad de Descentralización Ministerio de Ganadería, Agricultura y Pesca

Luis Porto / Subsecretario Ministerio de Relaciones Exteriores Jerónimo Roca Subdirector de la OPP Organismos e institutos invitados Wilson Netto / Presidente del CODICEN Administración Nacional de Educación Pública Beatriz Silva / Presidenta Administración de los Servicios de Salud del Estado Heber Galli / Director Banco de Previsión Social Javier Salsamendi / Presidente del Directorio Instituto del Niño y el Adolescente del Uruguay Laura Nalbarte / Directora Instituto Nacional de Estadística Julio Calzada / Secretario General Junta Nacional de Drogas Carlos Acuña / Presidente Comisión Directiva Plan Juntos José Querejeta / Secretario de Directorio Obras Sanitarias del Estado Jorge Camors / Director INEFOP Gabriela Garrido / Delegada Congreso de Intendentes Coordinador político Andrés Scagliola / Director de la Dirección Nacional de Políticas Sociales Ministerio de Desarrollo Social Coordinador responsable del informe Ec. Pablo Martínez Bengochea Colaboradoras técnicas Integrantes de la Secretaría Técnica del Consejo Soc. Selene Gargiullo, Ec. Andrea Palma, Ec. Carolina Villalba Comunicación Lic. Federico Barreto Agradecemos los valiosos aportes de los siguientes colaboradores: Soledad Acuña, Graciela Almirón, Emily Baldassari, Mateo Berri, Mariela Cambón, Gabriel Corbo, Carlos Faroppa, María Carnevale, Ma. Rosa Curutchet, Juan Daguerre, Fernanda Ferrari, Carolina Forneris, Ricardo Fraiman, Inés Giudice, Marta Gomensoro, María José González, Mary Green, Alejandra Martell, Juan Pablo Martínez, Pablo Martínez Barboza, Alejandro Milanesi, Gerardo Minutti, Soledad Morales, Paula Morán, Andrea Rizzo, Adriana Rovira, Carla Sacchi, Adriana Scardini, Marcelo Setaro, Mariela Solari, Marta Suanes, Alberto Torelli.

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Contenido Prólogo..........................................................................................................................................................................................7 Introducción................................................................................................................................................................................9 Políticas sectoriales ................................................................................................................................15 Salud.......................................................................................................................................................................................17 Educación..............................................................................................................................................................................31 Hábitat....................................................................................................................................................................................53 Trabajo....................................................................................................................................................................................73 Deporte..................................................................................................................................................................................85 Cultura....................................................................................................................................................................................89 Protección................................................................................................................................................95 Seguridad social...................................................................................................................................................................97 Sistema de cuidados...........................................................................................................................................................103 Discapacidad........................................................................................................................................................................109 Migración...............................................................................................................................................................................115 Situaciones de especial vulneración de derechos.......................................................................................................119 Ciclo de vida.............................................................................................................................................131 Infancia y adolescencia......................................................................................................................................................133 Juventud................................................................................................................................................................................139 Envejecimiento y vejez.......................................................................................................................................................143 Políticas transversales.............................................................................................................................147 Género....................................................................................................................................................................................149 Ascendencia étnico-racial.................................................................................................................................................153 Diversidad sexual.................................................................................................................................................................157 Territorio................................................................................................................................................................................161 Red de Asistencia e Integración Social (RAIS).........................................................................................167 Transferencias monetarias................................................................................................................................................171 Salud.......................................................................................................................................................................................177 Educación..............................................................................................................................................................................181 Vivienda.................................................................................................................................................................................187 Agua potable........................................................................................................................................................................191 Trabajo....................................................................................................................................................................................193 Turismo social.......................................................................................................................................................................195

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Atención a situaciones de especial vulneración de derechos vinculadas a la pobreza y/o la segmentación socioterritorial.................................................................................................197 Programas prioritarios.................................................................................................................................................205 Plan Siete Zonas............................................................................................................................................................209 Desafíos de la RAIS.......................................................................................................................................................211 VI. El gasto público social........................................................................................................................213 VII. El aporte tributario a la equidad.......................................................................................................219 Glosario de siglas........................................................................................................................................................................225 Índice de gráficos y cuadros....................................................................................................................................................230

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Prólogo Hacia dónde va lo ya iniciado Luego de la crisis sufrida a nivel regional, cuya eclosión económica y social se dio a comienzos del siglo XXI, el país comienza a entender algunas claves para lanzar un proceso de desarrollo. Es así que en 2005, cuando el Frente Amplio asumió el gobierno nacional, algunas cosas comenzaron a instrumentarse de forma más transversal, se reorganizaron los programas y las acciones, y se definieron bloques temáticos que integraron Ministerios vinculados al área tecnológica y la innovación, al área productiva, a la seguridad y al área social. Esta es la que hoy nos convoca. A nivel institucional esa reorganización tiene un correlato. Respetando la organización administrativa del Estado, se unen los Ministerios en Gabinetes, generando un espacio intermedio que se amplía para incluir a los efectores nacionales de política pública. En estos diez años, y con el objetivo de avanzar hacia la presupuestación por programas, se emprendieron acciones que podrían catalogarse de innovadoras. La elaboración y presupuestación del Plan de Equidad es una de ellas, a la cual se suma la Estrategia Nacional de Infancia y Adolescencia. El año 2010 nos encontró con un dinamismo mayor del gobierno ejercido a través de los gabinetes reimpulsados por el presidente José Mujica. Allí la intencionalidad política de las mejoras sociales, el sistema de protección y la disminución de la pobreza, y la eliminación de la indigencia marcaron una apuesta fuerte a consolidar la evolución del gasto público social y su incidencia sobre el gasto público total del gobierno. El Consejo Nacional de Políticas Sociales (CNPS) trabajó fuertemente para consolidar una estrategia de descentralización: el decreto de creación y funcionamiento de las Mesas Interinstitucionales de Políticas Sociales (MIPS) es representativo de ello. En los dos últimos años nos abocamos a perfeccionar y dinamizar el relacionamiento entre el Gabinete Social, el CNPS y las MIPS, entendiendo que su fortaleza redundaría en mejores condiciones de aplicación de programas y políticas en el territorio. En dicho marco, las MIPS tomaron un valor estratégico, asumiendo un desafío muy importante. La reingeniería del relacionamiento de los tres niveles de discusión e intervención merecerá una propuesta pensada y fundamentada en base a la evaluación que surja de los resultados aquí presentados. Deberá ser planteada a quienes tengan la responsabilidad de continuar –en el próximo período de gobierno– lo que hemos construido hasta ahora. Los temas que trataremos tienen una vinculación muy estrecha, por lo que, de todas las metodologías, optamos por un primer análisis sectorial luego complementado por las perspectivas de transversalidad y de ciclo de vida, para detenernos luego en la Red de Asistencia e Integración Social, intentando dar cuenta de la riqueza de la práctica cotidiana. La política del gobierno es una sola y tiene una sola aplicación, pero con el aporte de la experiencia que tiene cada uno de los actores intervinientes, obtiene una diversidad y una integralidad propias de la heterogeneidad de una sociedad que se encamina hacia cotas más altas de igualdad. Lauro Meléndez. CNPS // Daniel Olesker. Gabinete Social

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Introducción Las políticas sociales1 desarrolladas e implementadas en Uruguay desde 2005 se inscriben en la convicción de que “nadie quede librado a su suerte”, es decir, a su condición social y/o económica particular. Asegurar que los habitantes –hombres, mujeres, niños y niñas– de esta nación tengan posibilidades efectivas de desarrollar una vida digna, dado que esto constituye uno de los derechos fundamentales que propician la condición de ciudadano/a, es una responsabilidad de la sociedad en su conjunto y el Estado en particular2. Se trata de “brindar protección a quienes la necesitan, amparar a la población garantizando sus derechos fundamentales y hacerlo durante toda su vida, construyendo equidad, contribuyendo al ejercicio de la ciudadanía, generando iguales condiciones y oportunidades para todas y todos frente a diversas circunstancias vitales, sociales y económicas”3. Para que ello fuera posible, era imprescindible la construcción de una nueva matriz de protección social, proceso iniciado durante el primer gobierno de izquierda y profundizado y ampliado durante el gobierno presidido por José Mujica. En 2005 el contexto social era otro, por lo cual los primeros esfuerzos estuvieron orientados a superar la situación de emergencia social en un país en el que, en 2004, 40% de las personas y 30% de los hogares vivía en la pobreza y la indigencia alcanzaba niveles nunca antes experimentados (4,7% de las personas y 2,5% de los hogares). En estos años transcurridos, de crecimiento con distribución, se alcanzaron avances muy significativos. Las mejoras en el empleo, los salarios y jubilaciones reales, la baja del desempleo y sus impactos en la pobreza, indigencia y desigualdad son notorios. En cada área de la política social han convergido reformas estructurales con medidas particulares, por ejemplo: la creación del Sistema Nacional Integrado de Salud; la reestructura de la institucionalidad de las políticas de vivienda con la creación de la Agencia Nacional de Vivienda y la diferenciación de roles y competencias entre el Ministerio de Vivienda, Ordenamiento Territorial y Medio Ambiente, la Agencia y el Banco Hipotecario del Uruguay; la aprobación de una nueva Ley General de Educación; la reimplantación de la negociación colectiva y los consejos de salarios; la creación del INEFOP, entre otras. Durante ese período se dieron los pasos iniciales en la construcción de la Red de Asistencia e Integración Social (RAIS), con la aprobación e implementación del Plan de Equidad. Se destacaron la transformación de las prestaciones monetarias, particularmente de las Asignaciones Familiares, así como la prioridad asignada a la primera infancia. Se formularon planes estratégicos atendiendo al ciclo de vida de las personas, poniendo el énfasis en la infancia y adolescencia, los jóvenes y las personas adultas mayores. Las transformaciones impulsadas por las políticas sociales se dan en el marco de un incremento presupuestal muy importante del gasto público social, en una línea de aumento y recomposición de su monto iniciada en 2005. Las políticas desarrolladas permitieron construir una base de equidad, respecto de lo cual las cifras de 2013 son elocuentes: la 1 2 3

Entendemos política social como la intervención de la sociedad sobre sí misma para dirigir el resultado del esfuerzo social hacia la satisfacción y realización de necesidades humanas que hemos consagrado como derechos sociales. Plan de Equidad, CNPS, 3ª edición, Montevideo, IMPO, 2007. Ibid.

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pobreza se redujo a 11,5% de las personas y 7,8% de los hogares, en tanto que la indigencia a 0,5% y 0,3%, respectivamente4. Con el horizonte estratégico puesto en 2030, el período 2010-2014 ha estado signado por la profundización de dichas políticas, la atención a nuevos desafíos, el fortalecimiento del acceso de los sectores más vulnerables a servicios y prestaciones sociales, y la mejora de su calidad. Los objetivos siguen siendo asegurar el pleno ejercicio de los derechos sociales en condiciones de equidad para todas y todos los habitantes del Uruguay, en especial de aquellos que se encuentran en situaciones de vulnerabilidad social; garantizar la igualdad de oportunidades en el acceso a trabajos dignos, servicios sociales universales y prestaciones sociales de calidad; y promover la integración social. Con aquel horizonte, en cada etapa se verifican prioridades y énfasis específicos que permiten avanzar hacia los objetivos definidos. El país cambió el paradigma tradicional, en el que las políticas sociales venían a remediar los resultados de las políticas económicas, por un paradigma innovador en el que ambas están pensadas en términos de sus resultados en la mejora de la calidad de vida y de la equidad. Las prioridades presupuestales siguieron siendo las políticas de educación y salud, con un renovado protagonismo de la inversión en vivienda. En dicho marco, al inicio de esta administración, el Consejo Nacional de Políticas Sociales (CNPS) definió un conjunto de objetivos estratégicos que orientaron la acción de gobierno en la materia durante el período5: avanzar en las reformas de los componentes de carácter universal y en la construcción de la Red de Asistencia e Integración Social (RAIS); desarrollar mecanismos de vínculo e intervención en los servicios universales que permitan un mejor tratamiento de los colectivos vulnerables a partir de trayectorias de protección preconfiguradas; definir trayectorias específicas de protección atendiendo al ciclo de vida de las personas y las familias, con un enfoque pro movilidad social ascendente; consolidar y desarrollar las perspectivas transversales (vinculadas al género, el origen étnico-racial o la orientación sexual e identidad de género); diseñar y poner en marcha un Sistema de Cuidados, reconociendo el derecho social de las personas dependientes a cuidados de calidad y asumiendo las corresponsabilidades con equidad de género en la materia; mejorar la calidad, la cobertura y la accesibilidad a los bienes y servicios sociales; e implantar mecanismos específicos para el desarrollo y buen funcionamiento de las articulaciones y coordinaciones interinstitucionales. El CNPS presenta en este informe el resultado de una elaboración interinstitucional en la que se da cuenta de las actuaciones realizadas en cada uno de los componentes de la matriz de protección social: · Políticas sectoriales, entendidas como aquellas que se estructuran en orden a garantizar el ejercicio, por todos los habitantes, de derechos específicos tales como salud, educación, hábitat, trabajo, deporte y cultura. · Políticas de protección, entendiendo por tales aquellas políticas orientadas a garantizar el ejercicio de los derechos sociales por parte de personas y familias en circunstancias específicas, sean estas permanentes o transitorias: invalidez, vejez y sobrevivencia; dependencia; discapacidad; situaciones de especial vulnerabilidad (violencia y consumo de sustancias psicoactivas); migración. · Políticas que atienden al ciclo de vida de las personas, orientadas a garantizar el ejercicio de los derechos sociales por las personas atendiendo específicamente a su edad o etapa del ciclo de vida: infancia y adolescencia, juventud, adultos mayores. · Políticas transversales, que son las orientadas a garantizar el ejercicio de los derechos sociales por las personas, atendiendo a dimensiones transversales tales como el género, la ascendencia étnica y la orientación sexual, como también el lugar de residencia (territorio). · Políticas agrupadas en la Red de Asistencia e Integración Social (RAIS), orientadas a garantizar el ejercicio de los derechos sociales por personas en situación de pobreza y vulnerabilidades asociadas, tendiendo puentes hacia las políticas universales y cuyo objetivo es la superación de esta situación. 4 Estimación de la pobreza por el método del ingreso en 2013, INE, marzo de 2014. 5 La Reforma Social. Hacia una nueva matriz de protección social del Uruguay, CNPS, Montevideo, 2011.

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En cada componente se realiza una breve mención al punto de partida al inicio de esta administración, presentándose luego las políticas públicas aplicadas a partir de 2010 y los principales resultados (impactos en las condiciones de vida de la población, reconfiguración del sistema de bienestar y protección, y ajustes e innovaciones político-institucionales), concluyendo en cada caso con los desafíos identificados. Las políticas sectoriales universales estuvieron enfocadas en la consolidación de las reformas realizadas, en el aumento de la cobertura, la puesta en marcha de mecanismos para facilitar el acceso y la mejora de la calidad de las prestaciones. En cuanto a las políticas de protección, se ha avanzado en el fortalecimiento y desarrollo del sistema de seguridad social, alcanzando un número récord de trabajadores activos cotizantes y la mejora del monto de las prestaciones. Se reglamentaron dos aspectos sustantivos de la ley de discapacidad, la acción afirmativa en el ingreso a la función pública y la implementación del Programa de Asistentes Personales, junto con otras iniciativas novedosas. Se han formulado y comenzado a ejecutar políticas nacionales hacia los migrantes, la prevención de la violencia y la protección a las víctimas, y el consumo de sustancias psicoactivas, con políticas innovadoras en todos estos campos. Una mención especial merece la puesta en marcha de un Sistema de Cuidados, en el marco de una estrategia de despliegue gradual sustentada en el reconocimiento de los derechos sociales por parte del Estado y la determinación de corresponsabilidades en relación al cuidado de personas dependientes; la consideración de la dinámica demográfica del país; el progresivo aumento de las tasas de actividad femenina; las distintas configuraciones familiares; la importancia de la primera etapa de la vida en el desarrollo posterior de capacidades de las personas; los problemas de calidad y cobertura que presenta la actual provisión de cuidados por parte del mercado; entre otros aspectos. El sistema estará orientado prioritariamente a tres grandes poblaciones: la primera infancia (0, 1 y 2 años), las personas con dependencia por discapacidad y las personas adultas mayores dependientes. En cuanto a las políticas que atienden el ciclo de vida, la Estrategia Nacional de Infancia y Adolescencia dio el marco para el desarrollo de múltiples acciones en ese grupo poblacional. El Plan Nacional de Juventudes y el Plan Nacional de Envejecimiento y Vejez fueron aprobados y puestos en marcha en este período. Las políticas transversales tienen por objeto combatir otros clivajes de desigualdad. La superación de las desigualdades de género siguió siendo un eje de trabajo fundamental, con avances de los que se ha rendido cuenta año a año. Respecto a la desigualdad étnico-racial, se han comenzado a instrumentar las primeras acciones a partir de la Ley de Acciones Afirmativas para la Población Afrodescendiente. En relación a la desigualdad por identidad de género, una de las novedades de este período ha sido la inclusión social de las personas transgénero y transexuales a través de la Tarjeta Uruguay Social y de múltiples acciones afirmativas en programas sociolaborales. La agenda de derechos, consolidada a nivel jurídico, tiene una traducción tangible en las políticas sociales. La RAIS se ha estructurado a partir de un conjunto de prestaciones focalizadas socioeconómicamente y otras orientadas a la atención de vulnerabilidades específicas asociadas a las situaciones de pobreza, segmentación social y desigualdad. Como su nombre lo indica, las prestaciones de la red deben estar vinculadas con las prestaciones de carácter universal, y orientadas claramente a la superación sostenible de la pobreza y a la integración social. En otras palabras, no son “servicios o programas para pobres”, no es una asistencia que tiene como mero objetivo “evitar lo peor”, que lo grave sea menos grave, sino que, atendiendo situaciones de vulnerabilidad social, tiene el horizonte de la integración social, lo que implica orientarse hacia servicios universales de calidad y el mercado de trabajo formal. Esta red apunta a atender a los sectores socialmente más vulnerables y aquellos grupos que han logrado superar la línea de pobreza (pobreza por ingresos) pero cuyo capital humano (educación formal, competencias

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adquiridas, experiencia laboral y social, etc.) y social (individual y colectivo), así como sus condiciones de inserción en el mercado formal de empleo y acceso a servicios públicos universales son todavía precarios. Un énfasis muy particular estuvo dado en la erradicación de la pobreza extrema. Para ello se pusieron en marcha tres programas prioritarios, Cercanías, Uruguay Crece Contigo (UCC) y Jóvenes en Red, que aplican metodologías de proximidad así como una propuesta de intervención conjunta en siete zonas particularmente críticas en el área metropolitana (Plan Siete Zonas). El conjunto de las políticas sociales convergen en un sistema o, como preferimos pensarlo, en una nueva matriz de protección social en la que se articulan políticas universales, focalizadas y de acción afirmativa. El trabajo realizado tuvo una dimensión fundamental en la prioridad asignada a la territorialización de las políticas sociales. Los diversos actores reforzaron sus despliegues territoriales así como la constitución de múltiples espacios de articulación interinstitucional, no solo entre los diferentes organismos del Gobierno Nacional sino también entre estos y los gobiernos departamentales. Todo ello, además, coadyuvó a la legitimación de las Mesas Interinstitucionales de Políticas Sociales. El resultado del trabajo de este período de gobierno –en el marco de las transformaciones económicas y sociales de la última década– supone avanzar hacia nuevos niveles de igualdad en la sociedad uruguaya. No solo se lograron reducciones en los niveles de pobreza e indigencia a guarismos inéditos así como incrementos en el empleo, baja del desempleo y recuperación de los ingresos reales de la población, sino que se mejoró la distribución del ingreso. El desafío ahora es continuar elevando la calidad de las políticas; profundizar los cambios institucionales y de gestión; seguir construyendo articulaciones evitando solapamientos; acompañar la igualdad de oportunidades con igualdad de resultados; consolidar la reducción de la pobreza en su multidimensionalidad y propiciar la integración social (revirtiendo la segmentación socioterritorial) a través del ensamblaje de las políticas universales, las focalizadas y las de acción afirmativa. Queda mucho por hacer. No obstante, los resultados ya logrados por la experiencia uruguaya concitan el interés del resto de los países de América Latina. Una experiencia que no repite modelos sino que traza –desde la emergencia social vivida hace casi 10 años– un camino propio alcanzando cada vez más altos niveles de bienestar, igualdad e integración social. Consejo Nacional de Políticas Sociales

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Políticas sectoriales En esta sección se presentan aquellos sistemas y políticas que se estructuran en orden a garantizar el ejercicio, por todos los habitantes, de derechos específicos tales como salud, educación, vivienda, trabajo, deporte y cultura.

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Salud Punto de partida El Sistema Nacional Integrado de Salud (SNIS) A fines del año 2009 había culminado la primera etapa de instalación del nuevo Sistema Nacional Integrado de Salud (SNIS)6, iniciada en 2007 por la administración del Presidente Tabaré Vázquez. Los ejes centrales de la nueva arquitectura del SNIS son: la creación del Seguro Nacional de Salud (SNS), el Fondo Nacional de Salud (FONASA) y la Junta Nacional de Salud (JUNASA). La reforma de salud se instaló con el objetivo de “alcanzar el más alto nivel posible de salud de la población mediante el desarrollo integrado de actividades dirigidas a las personas y al medio ambiente que promuevan hábitos saludables de vida, y la participación en todas aquellas que contribuyan al mejoramiento de la calidad de vida de la población”7. En virtud de ello, “no es posible lograr avances en materia de equidad en salud sin actuar sobre los factores sociales que determinan la mayor parte de los resultados sanitarios. Su relación no es solo conceptual, sino fundamentalmente política. El disminuir las brechas sanitarias existentes entre diferentes sectores de la población necesariamente implica cambios en la estructura de la sociedad, para lo cual el fortalecimiento del rol del Estado es básico si se pretende que este actúe como un factor de equilibro y redistribución entre colectivos sociales diferentes”8. En dicho marco, cabe destacar que los rasgos distintivos de la reforma son: la ampliación de la protección social en salud a mujeres, embarazadas, niños/as y adolescentes y el desarrollo de los Programas Nacionales de Salud. La incorporación de la población al SNIS se dio de forma progresiva. Una primera etapa ocurrió en julio de 2007 y una segunda en enero de 2008. A julio del mismo año, aproximadamente 1.400.000 personas se encontraban incluidas en el SNS y el FONASA.

Los servicios públicos en el SNIS: la Administración de los Servicios de Salud del Estado (ASSE) y la Red Integrada de Efectores Públicos de Salud (RIEPS) El SNIS se estructura mediante la presencia activa de los servicios públicos de salud y del sector privado (Instituciones de Asistencia Médica Colectiva y seguros privados). Los servicios públicos de salud garantizan la universalidad de la cobertura, brindando a las familias atención libre de todo costo. La Administración de los Servicios de Salud del Estado (ASSE) se encuentra, desde su descentralización en agosto de 2007 (Ley Nº 18.161), abocada a cumplir sus cometidos dentro del SNIS como un actor clave en la reforma del sistema. En el período 2004-2009 el gasto ejecutado por ASSE se incrementó 90% en términos reales, lo que equivale a una tasa de crecimiento real promedio anual de 13,7%. 6 Ley Nº 18.211. 7 Ley Nº 18.211, artículo 4º. 8 Logros y desafíos en términos de equidad en salud en Uruguay, División Economía de la Salud-MSP, 2010.

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Políticas desarrolladas

El principal cometido con que se inauguró este período de gobierno era el impulso y la profundización de la reforma del sistema de salud. Las principales políticas desarrolladas en materia de salud se centraron en el tránsito hacia la universalización de la cobertura del Seguro Nacional de Salud mediante la incorporación progresiva de colectivos y en la mejora en el acceso a las prestaciones integrales de salud. Se destaca asimismo el fortalecimiento de ASSE como principal prestador estatal de atención integral a la salud, y de la Red Integrada de Efectores Públicos de Salud (RIEPS).

Universalización de la cobertura del SNS y el FONASA, cambios en el modelo de financiamiento La Ley Nº 18.131 establece un régimen de derechos para los usuarios/as y estrictas regulaciones sobre los prestadores de salud, con el propósito de mejorar la equidad y calidad en la atención a la salud. El sistema está conformado por la suma de todos los aportes a la seguridad social, generando un fondo con el cual se pagan las cuotas de salud a los prestadores, que ajustan por riesgo, según sexo y edad. Teniendo en cuenta que la meta es alcanzar la universalización de su cobertura, se está transitando un proceso de ingreso gradual de la población al SNS y al FONASA9. El ingreso de cónyuges y concubinos se completó en el año 2014, en tanto que el ingreso de los jubilados culminará en el año 2016. A diciembre de 2013 se encontraban comprendidas en el SNS/FONASA un total de 2.251.362 personas, colectivo integrado por: 1.101.939 trabajadores activos, 611.418 menores de 18 años (a cargo de trabajadores, incluye casi 3.500 mayores de 18 años dependientes), 353.728 pasivos y 133.389 cónyuges o concubinos de trabajadores cotizantes. A ello se suman 50.888 aportantes de las cajas Profesional, Notarial y Bancaria. Gráfico 1.1.1. Evolución de afiliados SNS (2008-2013) 2.500.000

2.000.000

1.500.000

1.000.000

500.000

0 2008

2009 Activos Privados Activos Públicos Pasivos

2010

2011

2012

2013

Hijos menores de 18 y/o mayores con discapacidad Cajas Paraestatales Cónyuges y Concubinos

Nota: La categoría “Pasivos” incluye solo a los del BPS. La categoría “Cajas Paraestatales” incluye a los activos y pasivos de las cajas Bancaria, Notarial y Profesional. Fuente: Boletín Estadístico 2014, BPS

Ley Nº 18.731.

Políticas sectoriales. Salud

Gráfico 1.1.2. Proceso de incorporación de los distintos colectivos al SNS-FONASA (diciembre 2011 a julio 2016) CÓNYUGES CON 1 HIJO A CARGO

CÓNYUGES CON 2 HIJOS A CARGO 07/2012 12/2011

PASIVOS IAMC

PASIVOS ASSE Mayores 74 Menores 3 BPC

CÓNYUGES SIN HIJO A CARGO 07/2013

12/2012

CÓNYUGES DE PASIVOS 12/2014

07/2015

07/2016

12/2013

PASIVOS ASSE Mayores 70 Menores 4 BPC

PASIVOS ASSE Mayores 65 Menos 5 BPC

PASIVOS ASSE Mayores 60

PASIVOS ASSE RESTO

Nota: En los tres primeros casos, CÓNYUGES comprende cónyuges y concubinos de trabajadores dependientes, y titulares de empresas unipersonales y servicios personales. Fuente: MSP, 2014

Cuadro 1.1.1. Evolución del número de usuarios de ASSE SNS/FONASA y total 2007-2013 Año

Usuarios ASSE SNS/FONASA

Total usuarios ASSE

2007

18.467

1.301.347

2008

96.402

1.210.592

2009

132.184

1.245.341

2010

152.766

1.226.422

2011

221.783

1.212.588

2012

291.559

1.220.111

2013

359.318

1.266.034

Fuente: ASSE, 2014.

Los fondos públicos provenientes de rentas generales y aportes a la seguridad social destinados a salud representaron, en el año 2013, 65.264 millones de pesos, lo que equivale a 5,7 puntos del PIB. Durante el período 2004 a 2013 dichos fondos crecieron en términos reales a una tasa promedio anual de 12%, valor significativamente superior a la tasa de crecimiento del PIB en dicho período, que ascendió a 5% anual. El mayor crecimiento relativo del gasto público en salud se verificó a partir del año 2008, con el comienzo de la implementación de la reforma, junto con el proceso de fortalecimiento presupuestal de ASSE. Entre los factores que explican el crecimiento del gasto público destinado a salud se destaca, en primer lugar, el incremento de los recursos destinados a la cobertura del SNS, lo que significa más de la mitad del crecimiento total del gasto público en salud. Estos recursos pasaron de 4.554 millones de pesos en 2004 a 34.984 millones de pesos en 2013, multiplicándose ocho veces en el período. Este aumento se deriva de la expansión en el número de personas con cobertura del SNS financiado a través del FONASA, que alcanzó en diciembre de 2013 a 2,25 millones de beneficiarios. De esta forma, más de un millón y medio de personas se incorporaron a la cobertura del SNS entre 2004 y 2013. Por su parte, los fondos ejecutados por ASSE pasaron de 4.448 millones de pesos en 2004 a 20.979 millones de pesos en 2013, valor que se quintuplicó en el período. Para los próximos años está previsto que culmine el proceso de ampliación de la cobertura del SNS al total de jubilados y pensionistas, de acuerdo a lo dispuesto en la Ley Nº 18.731. Al finalizar, 330 mil pasivos se habrán convertido en beneficiarios del SNS entre los años 2012-2016. Esto implicará un aporte de rentas generales de unos 250 millones de dólares anuales, a valores de 2013. Cabe destacar que hasta la aprobación de la mencionada ley, los únicos pasivos que estaban incluidos en el SNS eran quienes habían ingresado

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siendo activos y se habían jubilado con posterioridad a la creación del SNS, en el año 2008, y no tenía cobertura ningún pensionista ni quienes se habían jubilado antes de ese año. Asimismo, para el año 2016 se proyecta que un total de 220.000 cónyuges y concubinos sean beneficiarios del SNS, lo que implicará un costo de aproximadamente 80 millones de dólares, a valores de 2012. La Ley Nº 18.922 estableció el pago de una sobrecuota de inversión con carácter transitorio a partir del año 2013, por la cual las IAMC tienen derecho a percibir un monto de dinero, por hasta el 3% del valor de las cuotas individuales, colectivas y de las cápitas, destinado al financiamiento de proyectos de inversión aprobados por el Ministerio de Salud Pública (MSP) y el Ministerio de Economía y Finanzas (MEF). Este egreso en el año 2013 significó un gasto de 466 millones de pesos, equivalente al 1,1% de los egresos totales. Se estima que el costo de esta sobrecuota alcance los 1.500 millones de pesos en el período 2014-2016. Gráfico 1.1.3. Gasto público en Salud y PIB a precios constantes. Índice 2004=100 (2004-2013) 300

250

200

150

100

0 2004

2005

2006

2007 PIB

2008

2009

2010

2011

2012

2013

Gasto público en Salud

Fuente: MEF, 2014.

Facilitar el acceso a las prestaciones de salud (cambios en el modelo de gestión) En materia de accesibilidad económica, se han implementado medidas para mejorar el acceso a medicamentos a través de los copagos, quedando establecidos, a partir de agosto de 2013, topes máximos en el valor de las órdenes a consultorio de Medicina General, Pediatría y Ginecología, y en el acceso a los antihipertensivos, reguladores de la glicemia y tirillas, Carné de Salud del Trabajador, tratamientos completos de antibióticos y servicios de imagenología. También se establece la gratuidad de medicamentos para personas diabéticas. A través de esta regulación de las tasas moderadoras se promueve la progresiva reducción de sus montos, priorizando las enfermedades crónicas de mayor prevalencia en la población, todo lo cual redunda en rebajas, beneficios y exoneraciones que contribuyen a una mejora en la calidad asistencial. El Banco de Previsión Social (BPS) estableció en 2008 un sistema de préstamos para jubilados, a una muy baja tasa de interés, para la compra de lentes, prótesis, órtesis y la atención bucal. También a través del BPS, los trabajadores del sector privado reciben prótesis, órtesis, lentes y cobertura por internaciones psiquiátricas (por encima de los 30 días de internación que cubre el prestador de salud). En materia de accesibilidad a prestaciones de alta complejidad, se destacan numerosos avances. El Institu-

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to de Donaciones y Transplantes (INDT) de órganos, tejidos y células garantiza, en el territorio nacional, que las personas tengan acceso equitativo e igualitario al transplante de órganos provenientes de donantes fallecidos, siendo sus tasas las más altas de la región, lo cual le otorga a dicho Instituto el liderazgo en Latinoamérica. En setiembre de 2013 entró en vigencia una modificación a la Ley de Transplantes, en la cual se establece que el no pronunciamiento de los ciudadanos se interpretará como un asentimiento a la donación. La ley también reafirma que todas las actividades y transplantes con órganos, tejidos y células humanas provenientes de una donación deben ser autorizadas por el INDT en su rol de contralor sanitario del MSP. Por otra parte, Uruguay es referente en Bancos de Leche Humana (BLH) dado que dispone de una Norma Nacional de Lactancia y Uso de Sucedáneos de la Leche Materna y de Guías de Buenas Prácticas de Alimentación. Se desarrolló la Red Uruguaya de Bancos y Centros de Recolección de Leche Humana, por convenio entre el MSP, ASSE y el BPS, lo que ha permitido apoyar y promover la lactancia materna en más de 25.000 mujeres y alimentar a más de 7.000 recién nacidos prematuros desde sus inicios, no solamente de los departamentos donde se encuentran los bancos sino también de departamentos limítrofes, tanto del subsector público como privado. Todos los BLH funcionan en hospitales de ASSE. Continuando con las prestaciones de alta complejidad, el Centro Uruguayo de Imagenología Molecular (CUDIM) tiene como cometidos el desarrollo de la investigación, capacitación y aplicaciones en ciencias de la salud. En primer lugar realizan diagnósticos que incluyen exámenes clínicos a pacientes con cobertura de salud pública y privada, fundamentalmente en las áreas de oncología y neurología; en segundo lugar, capacitación a fin de promover el perfeccionamiento docente, profesional y técnico; y, por último, investigación clínica y biomédica. El Fondo Nacional de Recursos (FNR) financia la casi totalidad de los estudios. Esto ha posibilitado que la población de Uruguay tenga acceso a estos sofisticadísimos estudios en forma gratuita. No existe una prestación equivalente en el continente. A modo de ejemplo, un estudio PET/CT10, considerando los menos complejos, tiene un precio en el mercado regional cercano a los 2.000 dólares. Antes de la existencia de CUDIM la enorme mayoría de los enfermos no tenía ninguna posibilidad de acceder a este tipo de diagnóstico, que da más certeza al médico tratante a la hora de elegir la terapia. CUDIM realizó su primer estudio PET/CT en junio de 2010. En 2011 realizó 1.761 estudios, 2.086 en 2012 y 3.018 en 2013. Al día de hoy más de 9.000 estudios hacen que CUDIM sea un lugar de referencia en la región. Además, produce 12 diferentes radiofármacos para la clínica y la investigación, lo que lo destaca a nivel mundial. En materia de accesibilidad territorial, la apuesta es al fortalecimiento de las capacidades regulatorias del Estado, a través de un MSP rector de todo el SNIS, que esté presente en todo el territorio nacional por medio de la creación de la Unidad de Descentralización Territorial y el fortalecimiento de las Direcciones Departamentales de Salud. El SNIS requiere de una estructura burocrática comprometida y de alto nivel técnico, que sea capaz de desempeñar las nuevas funciones que la reforma de salud exige de parte del Estado.

Integralidad de las prestaciones del SNIS, cambios en el modelo de atención

Un objetivo central del nuevo SNIS es la protección social en salud a través de la integralidad de las prestaciones que se brindan, con prioridad en las áreas de primera infancia, adolescencia, salud sexual y reproductiva, salud mental, bucal, rural, consumo de tabaco y nutrición. 10 Es un estudio que combina Tomografía Computada (CT) con Tomografía por Emisión de Positrones (PET) en una misma imagen, por lo que es mucho más confiable y fácil de interpretar para diagnosticar enfermedades y seguir tratamientos.

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Infancia Los componentes del Programa de Salud del Niño y la Niña tienen carácter universal, gratuito y obligatorio. Para hacer efectivas las metas asistenciales, los prestadores privados (IAMC y seguros) deben brindar controles integrales gratuitos a niños, niñas y adolescentes hasta los 18 años inclusive, de acuerdo a las siguientes pautas: · Universalidad y obligación en el cumplimiento de los controles de salud hasta los 3 años: controles periódicos de salud dirigidos a evaluar el crecimiento y desarrollo, incluyendo la salud bucal y oftalmológica. · Visita domiciliaria obligatoria a los recién nacidos de riesgo. · Implementación del certificado electrónico de nacido vivo. · Ampliación del Certificado Esquema de Vacunación (CEV): obligatorio, gratuito y universal, que se amplió a partir del año 2008 con la incorporación de la vacuna conjugada antineumocóccica y la vacuna antihepatitis A. En el año 2014 se incluye el refuerzo de vacuna contra la varicela a los 5 años. Actualmente el CEV brinda cobertura para 13 enfermedades a través de 10 vacunas (BCG, DPT-HB-Hib, VPI, SRP, Varicela, Neumococo 13 valente, Hepatitis A). · Pesquisa Neonatal y del Lactante. Refiere al conjunto de prácticas médicas que involucran la detección neonatal obligatoria de patologías endócrino-genéticas y de otras causas, a través de: gota de sangre, emisiones otoacústicas (hipoacusia congénita), examen físico sistemático del recién nacido (anomalías estructurales), y ecografía de cadera. Se reconoce al Laboratorio de Pesquisa Neonatal del BPS11, como único centro de diagnóstico, confirmación y seguimiento de las patologías de detección obligatoria a través de la gota de sangre: hipotiroidismo congénito, hiperplasia suprarrenal congénita, fenilcetonuria, fibrosis quística y deficiencia de acil-CoA-dehidrogenasa de cadena media (MCADD). Dentro del SNIS, el MSP es el encargado de establecer qué enfermedades es obligatorio pesquisar; el BPS aporta su laboratorio, el personal, los insumos y los equipos multidisciplinarios de tratamiento de las patologías detectadas. La Comisión Honoraria de la Lucha Antituberculosa y Enfermedades Prevalentes (CHLAEP) cita los casos detectados, las repeticiones y realiza el control de seguimiento. La Administración Nacional de Correos asume el transporte de las muestras desde todos los puntos del territorio del país. El laboratorio de Pesquisa Neonatal es un laboratorio de referencia a nivel nacional y opera notificando mensualmente todos los casos confirmados al Registro Nacional de Defectos Congénitos y Enfermedades Raras (RNDCER). El MSP ha reconocido además al Departamento de Especialidades Médico Quirúrgicas (DEMEQUI) como centro nacional de referencia en defectos congénitos y enfermedades raras. El DEMEQUI brinda asistencia médica especializada a niños y niñas que presentan patologías congénitas o patologías emergentes de riesgos perinatales.

Adolescencia El Programa Nacional de Salud Adolescente define las estrategias y acciones sanitarias orientadas a las y los adolescentes a nivel nacional con un enfoque de derechos y de género, promoviendo una atención integral en el marco del SNIS y de la Estrategia de Atención Primaria de la Salud. Su implementación abarca el nivel público y privado, y se trabaja con la comunidad con la finalidad de adaptar el programa a las realidades locales. Salud sexual y reproductiva La implementación de Servicios Integrales para la Atención de la Salud Sexual y Reproductiva dirigidos a toda la población, en todas las Instituciones prestadoras de salud, ha significado un avance en materia de derechos. Al respecto se destaca la implementación de la Ley Nº 18.426, de Salud Sexual y Reproductiva, a través de las siguientes acciones: · Exámenes diagnósticos fundamentales gratis (PAP y mamografía). · Inclusión de la vacuna gratuita contra el HPV. 11 Por Decreto Nº 325/013 del Poder Ejecutivo, del 4/10/2013; artículo 4°.

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· Control de embarazo: las mujeres con embarazo de bajo riesgo tienen derecho a exoneraciones en el pago de tasas moderadoras para controles y estudios previstos durante la gestación. Asimismo, está previsto por ley el acompañamiento durante el trabajo de parto y nacimiento por una persona de su confianza o alguien especialmente entrenado para el apoyo y contención emocional. Los esfuerzos están orientados a la captación temprana del embarazo, la cantidad y frecuencia de los controles y la asistencia de personal especializado en el parto para disminuir los riesgos vinculados con la gestación, parto y puerperio. · A partir de la Ley Nº 18.897 se aprobó en el año 2013 la interrupción voluntaria del embarazo (IVE). Las mujeres tienen derecho a decidir sobre la continuidad o no de su gestación, según las condiciones previstas por la ley, de tal manera que puedan tomar decisiones personales libres, conscientes y debidamente informadas en todo el proceso de atención. Todas las instituciones del SNIS tienen la obligación de disponer de las condiciones técnicas, profesionales y administrativas para hacer posible el acceso de sus usuarias a esta prestación y dentro de los plazos establecidos. Aquellas instituciones o profesionales que hayan declarado objeción de ideario o conciencia deberán realizar todos los procedimientos previos al acto médico y luego dirigir la paciente a otro prestador para culminar el proceso, cubriendo todos los gastos correspondientes.

Salud mental El Programa Nacional de Salud Mental definió un plan de prestaciones que se incorporó al SNIS a partir de setiembre de 2011, con el objetivo de mejorar la equidad en el acceso, y la atención en los abordajes psicoterapéuticos y psicosociales (integralidad de la atención). Este conjunto de intervenciones se organiza en dos grupos diferenciados, de niños y adolescentes, y jóvenes y adultos, y abarca abordajes individuales y grupales (de pareja y/o familia). Salud bucal escolar Este programa fue creado en el período anterior, durante el cual dependió de Presidencia de la República. En la Rendición de Cuentas de 2012 se transformó en una Unidad Ejecutora del MSP como servicio descentralizado, constituyéndose la Comisión de Salud Bucal Escolar. El programa cuenta con un equipo integrado por 97 odontólogos y 17 higienistas en odontología, y 12 vehículos distribuidos en diferentes departamentos, de los cuales cuatro están equipados con un consultorio rodante. Es de carácter institucional, dado que participan, además del MSP, la ANEP, el CEIP y la Facultad de Odontología de la Universidad de la República (UdelaR). Recibe apoyo del Ministerio de Defensa Nacional (MDN), que aporta la locomoción, y de ANCAP, que proporciona el combustible necesario.

Salud rural La salud rural es otro de los ejes de trabajo jerarquizados por el MSP, cuyo objetivo es avanzar hacia la universalización del acceso a una atención de carácter integral, con un enfoque en las especificidades de cada región. Consumo de tabaco La política de combate al consumo de tabaco fue iniciada en forma exitosa en el período 2005-2009, fortaleciéndose durante la actual administración. La aplicación simultánea del conjunto de medidas establecidas en el Convenio Marco de la OMS para el Control del Tabaco constituyó una estrategia efectiva para disminuir la prevalencia de consumo de tabaco en un corto período. Nutrición Actualmente el abordaje de la nutrición en el país tiene como objetivo mejorar la situación alimentario-nutricional de la población, mediante la generación de garantías en el derecho de todos los uruguayos a una alimentación que satisfaga sus necesidades nutricionales y sociales.

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La estrategia desarrollada está vinculada al diagnóstico y vigilancia de la situación alimentario-nutricional de la población uruguaya, a través de todas las etapas del ciclo vital, identificando grupos de riesgo, magnitud y tendencia de los problemas nutricionales existentes para el establecimiento de prioridades, la planificación y la evaluación de planes, programas y actividades. El perfil nutricional de Uruguay muestra un país en una fase avanzada de la denominada transición nutricional, en la que, si bien predominan los problemas de nutrición por exceso, se observan aún déficits concentrados en algunos grupos poblacionales en etapas críticas de la vida que no han logrado mitigarse con la aceleración deseada. La prevalencia de sobrepeso y obesidad además de enfermedades crónicas relacionadas con dichos factores afectan a una gran parte de la población uruguaya12. En virtud de esta realidad, las políticas desarrolladas en materia de nutrición están vinculadas a la promoción de adopción de estilos de vida y hábitos alimentarios saludables en la población.

Cambios en ASSE y la RIEPS Cambios en el modelo de atención La creación de las Redes de Atención Primaria en Salud en los 19 departamentos del país a partir de la Ley de Presupuesto de 2010, cuyo antecedente inmediato fue la creación de la RAP de Montevideo en 2005, es sin duda un hito fundamental para fortalecer el primer nivel de atención como puerta de entrada al sistema. Su posterior integración a las Redes Integradas de Servicios de Salud de base Regional (RISS-R) en 2012 es otro cambio sustantivo que busca superar la fragmentación en la atención. Este fortalecimiento del primer nivel de atención mejoró la accesibilidad de los usuarios a la red e impulsó el modelo asistencial centrado en el seguimiento longitudinal de las personas.

Cambio en el modelo de gestión y organización ASSE comenzó un profundo cambio en sus sistemas de gestión buscando dar cuenta del desafío de administrar en forma eficaz y eficiente una de las instituciones del Estado más grande y extendida del país. En base a ello la apuesta ha sido a la construcción de la centralidad normativa, sustentada en un diseño de procesos únicos, que posibilite su descentralización operativa y control, habilitando centralmente políticas de estímulos locales. En dicho marco, su directorio aprobó en 2013 el proyecto Redes Integradas de Servicios de Salud de base Regional (RISS-R). Asimismo, en diciembre de 2012, se firmó el Decreto Reglamentario de la Red Integrada de Efectores Públicos de Salud (RIEPS), Nº 392/012, relevante para su consolidación institucional. Dicha unidad de coordinación procesa los acuerdos interinstitucionales que se generan entre los prestadores estatales que la integran y es también el ámbito donde se gestiona un importante volumen de acuerdos, comodatos y convenios de ASSE con diversos organismos públicos13, en orden a mejoras en la gestión, optimización de recursos e implementación de políticas públicas. En el marco del SNIS, se ha trabajado en diversas áreas programáticas priorizadas que han requerido la participación de la RIEPS; al respecto se destacan: coordinación con CTI privados a fin de reservar camas contemplando los planes de contingencia (Plan Invierno), coordinación de centros de primer nivel e intercambio de prestaciones a nivel hospitalario entre ASSE y BPS, proyecto cardiovascular de alta complejidad en acuerdo con los hospitales Militar y Policial, camas de CTI en convenio entre ASSE y el Centro Nacional de Quemados (CENAQUE). 12 De acuerdo a datos de la 1ª Encuesta Nacional de Factores de Riesgo para Enfermedades Crónicas no Transmisibles, más de la mitad de los adultos entre 25 y 64 años presenta algún grado de sobrepeso u obesidad. 13 La RIEPS está integrada por ASSE, BPS, BSE, el Hospital de Clínicas, la Dirección Nacional de Sanidad Policial, la Dirección Nacional de las Fuerzas Armadas y las Intendencias Departamentales.

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Asimismo, un número importante de acuerdos se encuentra en proceso de ser aprobado, la mayoría de los cuales son convenios entre ASSE y diversas instituciones (CCVU, CUDIM, Hospital de Clínicas, UdelaR, Hospital Militar), para la realización de intervenciones quirúrgicas y estudios de alta complejidad. Por otra parte, los servicios materno-infantiles del BPS14 se integran el SNIS mediante la RIEPS, aportando desde su especificidad y experiencia a la atención de salud del binomio madre e hijo, en particular en la prevención y tratamiento de enfermedades congénitas.

Resultados Integralidad de las prestaciones del SNIS, cambios en el modelo de atención En materia de salud infantil, resultan notorios los avances del país en lo que refiere a la Mortalidad Infantil (MI). Entre 1990 y 2013 la tasa de MI se redujo de 20,6 a 8,8 por mil nacidos vivos (NV). En el último trienio se alcanza por primera vez una cifra inferior a dos dígitos, explicada principalmente por la baja de sus componentes: en el período 2004-2012 la tasa de mortalidad neonatal bajó de 7,7 a 5,6/mil NV y la posneonatal de 5,5 a 3,7/mil NV. Las afecciones vinculadas con la prematurez y las malformaciones congénitas, deformidades y anomalías cromosómicas constituyen las principales causas de defunción en los niños menores de un año. Estos datos son muy semejantes a los de los países desarrollados con ingresos per cápita hasta 10 veces mayores que en Uruguay, lo que demuestra la eficacia y eficiencia de las políticas, planes y programas sociales y de salud materno-infantil. Recientemente se ha comenzado a trabajar en la implementación de un Programa Integral de Atención a Niños Portadores de Defectos Congénitos y Enfermedades Raras. Este programa comprende un Registro Nacional que tiene como objetivo conocer la incidencia de una de las principales causas de mortalidad infantil y discapacidad en el país. Se incluyen, además de la pesquisa neonatal y del lactante, la definición de prestaciones orientadas a mejorar la oportunidad del diagnóstico y el tratamiento. Asimismo, se promueve la estrategia de Buenas Prácticas de Alimentación del Lactante y del Niño Pequeño, centrada en la promoción de los derechos de la mujer embarazada y del niño hasta los 2 años de vida. ASSE cuenta con 19 unidades acreditadas y 11 en proceso de acreditación. En materia de salud adolescente, se destaca el aumento en la implementación de Espacios Adolescentes (servicios de salud integrados por dos o más técnicos que trabajan en forma interdisciplinaria), los cuales se incrementaron en 68% entre 2010 y 2014, pasando de 74 a 108 servicios. En lo que respecta a ASSE, se crearon Espacios Adolescentes en los 19 departamentos, totalizando 55 en todo el país y 110 puntos de atención específicos. Se trabaja en la atención a la salud integral adolescente, con énfasis en la salud sexual y reproductiva y captación precoz del embarazo. El acompañamiento de la adolescente madre se realiza desde la gestación hasta el primer año de vida de su hijo/a. Dentro de las medidas implementadas se destacan, además, la creación de la figura del médico de referencia para adolescentes; la incorporación de psicoterapia; la consejería en los centros educativos (fortaleciendo la estrategia interinstitucional del MIDES con el CES, la UTU, el MSP y la Facultad de Enfermería); el programa Yo por Vos, de capacitación de adolescentes en resucitación cardíaca básica, primeros auxilios y accidentes de tránsito; y la capacitación de 450 profesionales de la salud para la atención de adolescentes. Asimismo, se implementa la historia clínica en el Sistema Informático del Adolescente (SIA). En relación a salud materna, el país está registrando progresos importantes dado que su tasa de mortalidad 14 Forman parte del Servicio Materno Infantil del BPS los Centros Materno-Infantiles, la Unidad de Perinatología y el Programa de Apoyo a Madres Adolescentes.

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materna se ubica entre las tres más bajas de América Latina. La evolución de dicha tasa evidencia una tendencia descendente ininterrumpida en el período 1990-2011 (26,67/100.000 nacidos vivos en 1990-1992 a 19,83/100.000 nacidos vivos en 2009-2011). El buen desempeño de dicho indicador está vinculado al conjunto de mejoras en el campo de los servicios de salud sexual y reproductiva antes señaladas. En dicho marco, cabe destacar que, luego de la implementación de la Ley de Interrupción Voluntaria del Embarazo (IVE), los registros dan cuenta de que el promedio mensual es de 556 casos, con una tasa aproximada de IVE 9/1000 mujeres de 15 a 44 años, sin que se hayan registrado muertes maternas en el marco del cumplimiento de la ley. En 2013, 150 mil trabajadores accedieron de forma gratuita a lentes, órtesis, prótesis e internaciones psiquiátricas (por encima del día 30 de internación), lo que representa más del 12% de los trabajadores del sector privado. A su vez, 10 mil jubilados y pensionistas accedieron a préstamos para la compra de lentes, órtesis y prótesis. Con respecto a los avances en materia de salud mental, los resultados refieren al nivel de cobertura logrado, tanto en relación a la incorporación del referente de salud mental como a la conformación de los Comités de Recepción para niños y adolescentes, que están siendo implementados en el 100% de las Instituciones del SNIS. En materia de salud bucal, el programa brinda cobertura odontológica al 19% de la población infantil que asiste a Educación Inicial y Primaria de ANEP (59.671 niños), tanto de escuelas urbanas como rurales. Con respecto a los avances relativos al plan de salud rural se destacan: la creación del Área de Salud Rural, la publicación y difusión del Manual de Organización de la Atención a la Salud Rural, y la validación territorial del primer censo de efectores rurales con actores locales, liderado por las direcciones departamentales y las direcciones del primer nivel de ASSE. Se cuenta con un banco de datos georreferenciado como base para la programación local. Se crearon, además, las Comisiones de Salud Rural con el cometido de asesorar y apoyar a las Juntas Departamentales de Salud (JUDESA) y se elaboró el proyecto de Rondas Preventivo-Asistenciales (ROPAS) con el propósito de acercar servicios preventivos y de promoción de la salud a áreas rurales de difícil acceso. Durante 2014 se implementará un servicio móvil de salud preventivo-asistencial en todas las áreas rurales del país, que llegará también a las comunidades más aisladas. En relación a la política contra el consumo de tabaco iniciada en el período anterior, se destacan, entre los más importantes, los logros asociados a una reducción de 22% de los ingresos hospitalarios por infarto agudo de miocardio en todo el país; y un aumento significativo en la proporción de embarazadas que dejaron de fumar al tercer trimestre (de 15% a 42% entre el año 2007 y 201215) lo cual tiene un impacto notable en la salud de la embarazada y el bebé. Otro de los resultados positivos ha sido la disminución del consumo de tabaco en jóvenes de 12 a 17 años16. Asimismo, formando parte de las acciones de política orientadas a la prevención y disminución del consumo de tabaco, el FNR ha capacitado a más de 700 profesionales de la salud para el abordaje integral de los fumadores usuarios de las instituciones del SNIS. En materia de nutrición, una de las principales iniciativas refiere a la aprobación de la Ley Nº 19.140, de octubre de 2013, que establece la promoción de hábitos alimenticios saludables en establecimientos educativos, con el objetivo de proteger la salud de la población infantil y adolescente que asiste a escuelas y liceos públicos y privados. Dicha normativa plantea actuar en la prevención del sobrepeso y la obesidad, la hipertensión arterial y, en consecuencia, en las enfermedades crónicas no transmisibles vinculadas a estos factores. A efectos de facilitar su aplicación, el MSP elaboró un listado de grupos de alimentos y bebidas nutritivamente adecuados para distribuir en los centros educativos. 15 Campaña Antitabaco en Uruguay, Impacto en la decisión de dejar de fumar durante el embarazo y en el peso al nacer. Jeffrey E. Harris, Ana Balsa y Patricia Triunfo. Febrero de 2014. 16 Encuesta Nacional sobre Consumo de Drogas en Estudiantes de Enseñanza Media, JND, 2011.

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Por otra parte, la fuerte promoción de la lactancia materna ha dado importantes resultados, dado que en el país, al año 2011, 98,4%17 de los niños ha sido amamantado alguna vez, porcentaje que alcanza niveles similares independientemente del subsector de salud o región del país de que se trate. Asimismo, se destaca el desempeño del Programa Alimentario del Plan CAIF, de extendida trayectoria, que cubre a través del Instituto Nacional de Administración (INDA) la alimentación de niños menores de 5 años que asisten a dichos centros educativos, y brinda asesoramiento y educación nutricional a equipos educativos y padres. Por su parte, el Programa de Alimentación Escolar atiende diariamente a 238 mil niños de todo el país, lo que significa 53% del total de matriculados en la escuela pública. Más del 90% de las escuelas recibe algún tipo de prestación alimentaria otorgada por CEIP-ANEP. Desde el programa Espacio Adolescente de INDA, se brinda asesoramiento y apoyo alimentario a hogares estudiantiles, centros juveniles, Centros Educativos de Capacitación y Producción (CECAP), Ciclo Básico Agrario del CETP-ANEP y los programas Aulas Comunitarias y Gol al Futuro. Por último, cabe señalar que el SNS-FONASA avanza en cuanto a su cobertura poblacional de acuerdo al cronograma establecido y la nueva institucionalidad ha concretado sus trazos fundamentales, demostrando su influjo regulatorio positivo sobre el funcionamiento del sector salud. Todas las instituciones de salud, públicas y privadas, que contratan con la JUNASA se esfuerzan por lograr el cumplimiento de los objetivos nacionales de política de salud, que son recogidos en los contratos de gestión. Asimismo, el Plan Integral de Atención en Salud (PIAS) se ha visto ampliado de manera sustantiva durante este período, incorporando nuevas prestaciones y mejorando el acceso a los servicios de mediana y de alta complejidad. Los Servicios de Salud Mental, Sexual y Reproductiva, Atención Bucal Escolar y Salud Rural han tenido una evolución positiva, con grados diversos de progreso.

Cambios en ASSE y la RIEPS En materia de servicios de salud pública es destacable el rol que ha asumido ASSE, prestador con mayor capacidad instalada y presencia en todo el territorio nacional. La introducción de mejoras en la cantidad y calidad de sus servicios ha permitido brindar atención integral a más de 1.260.000 usuarios. En 2013 se crearon cuatro Redes Integradas de Servicios de Salud de base Regional y se mantuvieron dos Direcciones de Servicios Especializados, de Salud Mental y Poblaciones Vulnerables, transformando una organización basada en niveles de atención, con direcciones centralizadas en Montevideo, en una organización basada en regiones de salud con direcciones cercanas a su población y territorio. El plan estratégico de complementación entre ASSE y entidades privadas se ha consolidado a través de la firma de numerosos convenios. La RIEPS está conformada por 833 Unidades Asistenciales en todo el país, lo que implica: 786 consultorios, policlínicas y puestos de salud rural; 28 centros de salud (policlínicas con mayor infraestructura) y 19 centros auxiliares (Centros de Atención Primaria con Puerta de Urgencia funcionando las 24 horas y camas de observación), a lo cual se suman 44 hospitales de diferentes niveles de complejidad. Asimismo, se destaca la creación de la figura del médico de referencia (185.627 pacientes adscriptos y 956 Médicos Referentes de Primer Nivel), y la incorporación de Unidades Docentes Asistenciales (UDAS); son 11, cuatro en Montevideo y siete en el interior del país, dos de las cuales son rurales. Por otra parte, también en relación con los cambios en el modelo de atención, se elaboraron procedimientos e instrumentos de referencia y contrarreferencia para la atención de diversos cuadros clínicos (atención a pacientes obstétricas, referencia de pacientes quirúrgicos), así como mapas de ruta de pacientes en temáticas especí17 Encuesta Nacional sobre Estado Nutricional, Prácticas de Alimentación y Anemia, Observatorio de los Derechos de la Infancia y la Adolescencia en Uruguay 2012 (RUANDI, MSP, MIDES, UNICEF).

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ficas (como interrupción voluntaria del embarazo, violencia doméstica, personas privadas de libertad) en cada región. Cabe destacar, además, la profundización de la implementación del Programa de Salud Rural, dirigido a mejorar la atención de la población dispersa en el territorio nacional. Con respecto a la mejora de infraestructura y equipamiento del primer nivel, se destaca la incorporación de 163 ambulancias en el período 2010-2014. En relación a la política de recursos humanos, se crearon mejores condiciones laborales y salariales para todos los equipos de salud de ASSE, tales como la implementación de cargos de alta dedicación, correspondientes a especialidades de cobertura crítica y del primer nivel de atención. A ello se suma la formación de los recursos humanos a través de cursos institucionales sobre cambios en el modelo de atención, abordaje integral de la salud y redes integradas de servicios de salud. En el año 2013 se completó la primera etapa del proyecto denominado Sistema Informático de Escritorio Médico Basado en la Red Asistencial (SIEMBRA), siendo ASSE el único prestador con historia clínica electrónica (HCE) en los diferentes ámbitos asistenciales del medio rural. En materia presupuestal, en el período 2004-2014, ASSE incrementó su presupuesto en el orden de 168% en términos reales. Adicionalmente, en el período de gobierno 2010-2014, las asignaciones previstas implicaron un incremento del orden de 41% real respecto a lo ejecutado en 2009. El fuerte incremento del gasto total de ASSE se da en un contexto de reducción de la población beneficiaria aunque dicha tendencia comenzó a revertirse a partir del año 2013. Por efecto de ambos factores, el gasto promedio por usuario de ASSE en 2012 se triplicó respecto de 2004 en términos constantes. Esto determinó una reducción muy significativa de la brecha en el gasto por usuario entre ASSE y el sistema mutual. Gráfico 1.1.4. Presupuesto ejecutado por ASSE. En millones de pesos constantes a valores de 2012 (2004-2014) 34%

90%

154%

20.000 18.000 16.000 14.000 12.000 10.000 8.000 6.000 4.000 2.000 0 2004

2005

2006 Remuneraciones

2007

2008

Comisión de Apoyo y Patronato

2009

2010 Gastos

Inversiones

Nota: * Crédito proyectado. El crédito 2014 Incluye lo asignado en la rendición de cuentas 2012 Fuente: MEF, 2013.

2011

2012

2013*

2014*

Políticas sectoriales. Salud

Desafíos

La agenda de desafíos en el campo del derecho a la salud se renueva de forma permanente. Las necesidades en salud evolucionan, acompañando el profundo cambio demográfico y epidemiológico que la sociedad uruguaya está experimentando desde hace décadas. La mayor expectativa de vida y las menores tasas de natalidad, unidas a la disminución de las enfermedades de tipo infeccioso y la emergencia de patologías de tipo crónico-degenerativas, generan un nuevo tipo de presión sobre los sistemas de salud. En tal sentido, se destacan los desafíos que se enumeran a continuación: Hacer foco en las causas de mortalidad infantil más difíciles de evitar, cuyo tratamiento requiere de personal y recursos técnicos altamente especializados y cuyo costo es elevado; Fortalecer el primer nivel de atención en los sistemas de salud con énfasis en la captación precoz y el control del embarazo, lo cual incide directamente en las tasas de prematurez y bajo peso al nacer. Este cambio en el modelo de atención favorece también la detección oportuna de enfermedades a través del diagnóstico precoz, principalmente las infecciones respiratorias, todo lo cual permitirá revertir la incidencia de algunas de estas causas así como la reducción de otras, también prevenibles, como los accidentes; Universalizar la captación temprana del embarazo (primer trimestre de gestación), realizar la cantidad y calidad de los controles de salud recomendados (seis o más) y reducir los embarazos de riesgo, para lo cual los programas implementados de prevención, promoción y educación orientados a mujeres en edad reproductiva son la principal herramienta; En cuanto a la política nutricional, fortalecer la consejería nutricional en momentos clave, en particular durante el embarazo y los primeros dos años de vida del niño, etapa que es reconocida como una ventana de oportunidad para mejorar la salud y nutrición durante todo el ciclo vital. Además, mejorar las estrategias de información, comunicación y educación alimentaria nutricional (ICEAN), promoviendo prácticas más saludables, enfatizando en la prevención de la anemia ferropénica, el retraso de crecimiento y la obesidad; Fortalecer los sistemas de vigilancia nutricional de la población general, con énfasis en la primera infancia. Un adecuado seguimiento de indicadores de estado nutricional de la población permite evaluar resultados de la política implementada, por tanto es de alta relevancia para orientar la toma de decisiones de forma oportuna. Con relación a la nutrición infantil, continúa siendo un reto, en particular en la primera infancia, mejorar la nutrición de los niños pues es aún alta la prevalencia del retraso del crecimiento y la anemia, problemas que condicionan el desarrollo humano integral; Teniendo en cuenta las transformaciones que ha tenido el perfil epidemiológico poblacional, consolidar y desarrollar políticas orientadas a la prevención de las enfermedades crónicas no transmisibles (cáncer, diabetes, enfermedades cardiovasculares y enfermedad pulmonar crónica y renal crónica), responsables del 70% de las muertes producidas en Uruguay; Continuar con la mejora en la prevención del VIH; mantener el buen desempeño de las acciones de recuperación y rehabilitación, así como de suministro de tratamiento antirretroviral a todas las personas que lo necesiten; lograr revertir las tendencias que definen hoy su perfil, disminuyendo los riesgos de transmisión sexual y transmisión sanguínea, orientando los mayores esfuerzos en la reducción de daños relativos al uso de drogas inyectables; Mantener el buen desempeño en materia de control de enfermedades infecciosas y parasitarias, para lo cual resulta de fundamental importancia el énfasis puesto en el fortalecimiento del primer nivel de atención, promoviendo el diagnóstico precoz; En el campo de la incorporación de nuevas tecnologías sanitarias, continuar fortaleciendo las áreas del MSP de Evaluación de Tecnologías de la Salud, para que el país pueda dar una respuesta adecuada a las necesidades sanitarias y a la expansión de la industria médica. En dicho marco, el SNIS requiere de nuevos

recursos humanos, profesionales con competencias y habilidades diferentes, con capacidad para lidiar con los desafíos del nuevo perfil sanitario de la población uruguaya, lo cual requiere del trabajo conjunto del MSP con las instituciones formadoras de profesionales de la salud. Dado que el SNIS es ya una realidad tangible, habrá que planificar el desarrollo del sistema con un horizonte temporal más extendido; Continuar avanzando en la estructuración de ASSE como una organización sanitaria moderna, con presencia nacional, que ofrece servicios de salud oportunos y de alta calidad. Y culminar el proceso de equiparación de las condiciones de financiamiento de toda la población de ASSE, estableciendo una cápita similar a la de la población asegurada por el SNS/FONASA. La RIEPS es una realidad concreta, que cuenta con un plan de desarrollo estratégico validado y en vías de aprobación final.

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Educación Punto de partida

En el año 2010, la educación uruguaya iniciaba un nuevo período de gobierno luego de alcanzar el mayor gasto histórico en la materia (4,7% del PIB en 2009), con la aprobación de una nueva Ley General de Educación que iniciaba su implementación, ofreciendo una serie de herramientas orientadas a una mayor articulación del sistema y a la profundización del vínculo y el compromiso de la sociedad con la educación. La creación de bases para una sociedad que encuentre en sus capacidades y conocimientos su principal fuente de riqueza requiere una fuerte adecuación del sistema educativo, que permita superar las brechas sociales y territoriales. En dicho marco, y en base al incremento progresivo de los recursos, la política educativa implementó diversos cambios orientados a avanzar en materia de cobertura y calidad, abarcando distintos campos de acción en cada uno de sus niveles. Entre los avances más destacados del período anterior cabe mencionar: la universalización de la educación física, el desarrollo de programas de inclusión educativa (Maestros Comunitarios, Aulas Comunitarias, Formación Profesional Básica Plan 2007, CECAP, entre otros), y el Plan Ceibal, que permitió distribuir a todos los niños y niñas del país una computadora portátil con conexión a internet y dotar de conectividad a todas las escuelas públicas del país. Sin embargo, quedaban desafíos importantes en materia de cobertura, especialmente en Educación Inicial para completar la universalización de las edades de 4 y 5 años, la Educación Media y Terciaria, así como en la calidad para mejorar los aprendizajes y disminuir las tasas de repetición. Además, continuaba pendiente el reto de mejorar los niveles educativos de la población joven y adulta, tanto para culminar niveles educativos como para mejorar la formación para el trabajo y para la vida democrática. La aprobación de la Estrategia Nacional para la Infancia y la Adolescencia (ENIA), a partir del aporte de variados actores sociales y políticos, constituyó un insumo fundamental para el trabajo en las diversas áreas de la primera infancia, la niñez y la adolescencia. Al mismo tiempo se sentaron las bases para la extensión de la educación terciaria a todo el país y para el desarrollo de políticas de educación formal y no formal para atender la educación de personas jóvenes y adultas. A partir de la instalación de la Comisión Coordinadora del Sistema Nacional de Educación Pública (CCSNEP), se reglamenta el funcionamiento de las Comisiones Departamentales y comienza a funcionar el Consejo Coordinador de la Educación en la Primera Infancia y el Consejo Nacional de Educación No Formal. También es necesario destacar que en mayo de 2010, a instancias del Presidente de la República, el grupo de trabajo interpartidario en educación, con la participación de delegados de los cuatro partidos políticos con representación parlamentaria, acordó un documento de 12 capítulos, que abarcó todos los niveles y modalidades educativas.

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Políticas desarrolladas

A partir de la propuesta presentada por la ANEP, la UdelaR y el Ministerio de Educación y Cultura (MEC) en el mes de diciembre de 2011, la CCSNEP definió una Agenda para la Mejora Educativa, resumida en los siguientes puntos: en primer lugar, incrementar la calidad educativa en todos los niveles del sistema mediante el aumento de los tiempos de escolarización, la búsqueda de estrategias que reduzcan la fragmentación social y cultural, la expansión en la enseñanza de segundas lenguas y lenguas extranjeras, y el uso educativo de las tecnologías. En segundo lugar, universalizar la Educación Media Básica (EMB) apoyando las trayectorias educativas de los adolescentes por medio de una serie de programas que buscan su continuidad y revinculación educativa. En tercer lugar, generalizar y diversificar la Educación Media Superior (EMS) mediante la ampliación de la oferta educativa y la resignificación de la educación técnica, tecnológica y profesional. En cuarto lugar, atraer a todas las personas a la actividad educativa, propiciando la participación a lo largo de toda la vida activa ya sea para promover procesos de alfabetización o culminación de la Educación Primaria como de formación para aquellas personas que desean mejorar sus conocimientos, habilidades y aptitudes para el mundo del trabajo.

De la educación en la primera infancia • Durante estos años funcionó de manera permanente el Consejo Coordinador de Educación en la Primera Infancia (CCEPI) con participación de todas las instituciones involucradas, como MEC, CEIPANEP, MSP, Instituto del Niño y el Adolescente del Uruguay (INAU), centros educativos privados y educadores. Este consejo participó en diversos ámbitos de trabajo, coordinando sus acciones con UCC. • La formación de recursos humanos para el trabajo en centros de educación infantil, tanto públicos (CAIF, Centros Diurnos de INAU y Centros Nuestros Niños de la Intendencia de Montevideo) como privados, constituyó un objetivo principal. A partir de este lineamiento se concretó la realización de cuatro ediciones del curso de Formación Básica de Educadores en Primera Infancia, realizado en conjunto con el Centro de Formación de Educadores Sociales (CENFORES). En total han pasado por dicho curso 800 educadores y se abarcó a centros de todos los departamentos del país. • En esta misma línea y luego de un trabajo conjunto entre el Consejo Coordinador de Educación en Primera Infancia (CCEPI) y el Consejo de Formación en Educación (CFE) de ANEP, se aprobó la carrera de Asistente Técnico en Primera Infancia, que inició sus cursos en el segundo semestre de 2013 en cuatro Institutos de Formación en Educación. • Anualmente se supervisa, orienta y controla la totalidad de los centros de educación infantil privados. En julio de 2014 se logró que el 80% se encuentren debidamente autorizados.

De la Educación Inicial y Primaria Las políticas hacia la Educación Inicial y Primaria se han sustentado en los conceptos y principios establecidos en la Ley General de Educación, Nº 18.437, a la vez que en las Orientaciones de Políticas Educativas para el quinquenio 2010-2014 del Consejo de Educación Inicial y Primaria (CEIP) de la ANEP. En una línea de continuidad y profundización con las políticas implementadas desde 2005, las orientaciones de este período refieren a: • garantizar el derecho a la educación; • promover la universalización; • propiciar el desarrollo profesional docente; y • alentar las innovaciones y la inclusión digital.

Garantizar el derecho a la educación Esto requiere brindar mayores condiciones para su desarrollo, entre las que se destaca mejorar el tiempo de escolarización, la infraestructura educativa, los recursos didácticos y las propuestas pedagógicas. En dicho marco, se procuró aumentar el tiempo de escolarización a partir de la mejora de la asistencia a clase (para lo que se contó con la campaña 0 Falta en cooperación con UNICEF) y el aumento del número

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de escuelas y jardines de jornada completa (Escuelas de Tiempo Completo y de Tiempo Extendido, y Jardines de Tiempo Completo). Además se expandió el tiempo pedagógico a través de otras actividades extra horario, como el Programa Verano Educativo y los Campamentos Educativos. Al mismo tiempo, en lo que hace a la infraestructura educativa, el CEIP propuso como objetivos estratégicos crear escuelas en zonas con crecimiento y/o corrimiento poblacional, edificar nuevos locales para escuelas ya existentes, construir aulas, cocinas, comedores, salones de recursos y multiuso, mejorar los servicios higiénicos en las escuelas. En este período se continuó con la mejora de los servicios de alimentación escolar. Se ejecutaron obras de mantenimiento, así como reparaciones en distintas modalidades: convenios con Comisiones de Fomento Escolar, compras directas, compras directas ampliadas, convenios con otros organismos (convenios entre ANEP y MIDES; entre ANEP y UTE, para la electrificación rural), Programa Escuela en Obra y Programa Salud Bucal. Las obras realizadas son de mayor alcance a las que se realizaron en años anteriores, habiendo superado en la mayoría de los casos la fase de mantenimiento correctivo. A los efectos de dotar de recursos educativos, se ha ampliado la compra en función de los nuevos programas de expansión pedagógica que se están ejecutando y se desarrolló una política de incorporación de recursos educativos en línea a través del Plan Ceibal, creándose en el CEIP el Departamento Ceibal Tecnología para promover el uso educativo de las TIC y la incorporación de nuevos recursos. En el período se extendió la Evaluación Formativa en Línea, la Biblioteca Digital, los Objetos de Aprendizaje y la Plataforma Adaptativa de Matemática. El objetivo de fortalecer, a través de la metodología de proyectos, las estrategias pedagógicas que disminuyan la fragmentación social y cultural responde a la línea estratégica de “Impulso a las políticas de inclusión académica, orientadas a la superación de las inequidades en la distribución social de los aprendizajes”. Uno de los programas que contribuye a esto es Verano Educativo. En dicho programa se desarrollan experiencias de extensión del tiempo pedagógico a partir de las necesidades de cada contexto. Se atienden grupos de Nivel 5 años a 4° año escolar, continuando con el proyecto de Ciclo Inicial con énfasis en lectura y escritura. El equipo de trabajo por escuela está conformado por un director, dos maestros, dos profesores (uno de educación física) y dos auxiliares por cada 100 niños. La designación de Maestros de Apoyo en el marco del Programa Maestro + Maestro colabora en la misma línea de fortalecimiento de aprendizajes y ha permitido mejorar los niveles de asistencia de los niños, así como el involucramiento familiar con la propuesta. Con el propósito de apoyar la tarea educativa con perspectiva interdisciplinaria desde el área social y de la salud, se han consolidado equipos técnicos integrados por trabajadores sociales, psicólogos y fonoaudiólogos. En este sentido, se cuenta a partir de 2014 con 75 cargos técnicos más que en 2010, además de la conformación de un equipo de coordinación nacional. Por otra parte, se ha profundizado la propuesta de universalización de la educación física en las escuelas de enseñanza primaria de todo el país, alcanzando a la totalidad de las escuelas urbanas; mientras que los programas de campamentos, estadías en colonias y centros de pasantía son comprendidos como propuestas pedagógicas que sustentan la integralidad de los aprendizajes, incluyendo la posibilidad de vivir experiencias diferentes en ambientes diversos. En otro orden, la expansión de la enseñanza de segundas lenguas y lenguas extranjeras se ha basado en la enseñanza del Inglés, el Portugués y el Italiano. Una cuidadosa planificación permitió la creación progresiva de cargos, la transformación de propuestas de inmersión a un programa por contenidos, la radicación de cargos de 20 horas en una única escuela, y un proceso consistente de capacitación y selección docente. En la línea de “fomento al protagonismo de los centros educativos y su construcción, como ámbitos participativos y amigables para aprender, enseñar y crecer” se incentiva y profundiza el Programa de Alimenta-

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ción Escolar, que supone dos tipos de servicios: almuerzo, y desayunos y meriendas (“copas de leche”). La prestación del servicio cubre a los alumnos de las escuelas de todo el país, comprendiendo aproximadamente 254.000 beneficiarios, en aproximadamente 2.374 servicios que abarcan 2.248 escuelas18.

Promover la universalización En el período se promovió el acceso a la Educación Inicial. Especialmente se desarrollaron acciones para la incorporación de todos los niños y niñas de 4 y 5 años, a los efectos de asegurar la obligatoriedad establecida para estas edades en la Ley Nº 18.437. Para ello se previó la construcción de aulas y jardines de infantes, la adquisición de materiales y la creación de cargos. Al mismo tiempo se propuso la expansión de la oferta pública para los niños y niñas de 3 años en todo el país, previendo las condiciones necesarias para su funcionamiento (infraestructura, recursos humanos y materiales, etc.). El CEIP desplegó acciones tendientes a asegurar que en el ámbito rural niñas y niños de 4 y 5 años tuvieran acceso a la educación. Con este fin se propuso desdoblar grupos en escuelas rurales con más de 17 alumnos y con matrícula en Educación Inicial superior a 8 alumnos.

Propiciar el desarrollo profesional docente Implica promover la mejora de las prácticas de enseñanza, para lo cual, a partir de 2013, el CEIP incorporó institucionalmente la oferta de formación en servicio19. La planificación de esta oferta supuso identificar necesidades de formación de todos los maestros de modo de incorporar nuevas áreas de conocimiento a los cursos. En ese sentido, se dio prioridad a la formación de docentes que enseñan a la población más vulnerable o ubicada en tramos educativos de mayor riesgo de fracaso. De este modo, la formación en servicio complementa las propuestas de diferentes posgrados y especializaciones que desarrolla el CFE. El propósito de fomentar la carrera magisterial, el reconocimiento social y el desempeño profesional condujo en 2013 a la creación de un Departamento de Comunicación Social, de modo de contar con estrategias para la comunicación con la ciudadanía, fortalecer y prestigiar la Educación Pública y el Magisterio Nacional. Junto a diversas acciones que involucran la comunicación on line a través de la página web institucional, se conformó un equipo de producción audiovisual que produce y emite 25 minutos semanales en cada canal de TV abierta, y una coproducción con Televisión Nacional de Uruguay (TNU).

Promover el uso educativo de las tecnologías En esta línea de alentar las innovaciones y la inclusión digital, se destaca el desempeño del Plan Ceibal, que continúa profundizándose. Por un lado, se han introducido las tabletas como herramienta más adecuada para el aprendizaje de los niños en los primeros años de escolarización (al momento se han distribuido a 50 mil alumnos de 1er año). Asimismo, el uso educativo y la inclusión digital se apoyan en dos plataformas: CREA 20 y PAM (Plataforma Adaptativa de Matemática)21 para lo cual los docentes son capacitados y orientados desde Plan Ceibal22. Se destaca también la incorporación de 70 escuelas de Práctica y de Tiempo Completo a la Red Global de Aprendizaje Profundo. Concomitantemente, se avanza en la universalización de la evaluación en línea a través del Plan Ceibal, en una apuesta a la consolidación de una cultura de la evaluación formativa en los centros educativos, que permita la retroalimentación continua de los procesos 18 El número de servicios es mayor al de escuelas debido a que una escuela puede poseer ambos servicios (comedor y copa de leche). 19 La creación del Departamento de Formación en Servicio incorpora la oferta que estaba antes a cargo de los programas MECAEP y PAEPU. 20 La Plataforma CREA supone entornos virtuales de aprendizaje de modo que se expande el espacio a la vez que “las capacidades y los desempeños de los estudiantes personalizan las instancias para aprender respetando los ritmos, amplían el tiempo pedagógico, la interacción y el intercambio educativo” (Memoria Anual Plan Ceibal, ANEP, 2013). 21 La Plataforma PAM “es una herramienta interactiva que permite a los estudiantes de Educación Primaria y Media acceder a distintas actividades para consolidar su conocimiento matemático, con foco en el ritmo propio de aprendizaje de cada estudiante y de su individualidad” (Memoria Anual Plan Ceibal, ANEP, 2013). 22 “Desde Ceibal se pone a disposición un espacio para que cada docente del sistema de educación público: inicial, primario, medio y de formación de docentes, cree su aula virtual y se dinamice la concreción del uso integrado de la tecnología” (Memoria Anual Plan Ceibal, ANEP, 2013).

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de aprendizaje y de enseñanza. Por último, cabe indicar la creación de la figura Maestros de Apoyo Ceibal, que asciende aproximadamente a 400 docentes.

De la Educación Media Básica y Superior La Educación Media en el marco de Consejo de Educación Secundaria (CES) En el período 2010-2014, el CES ha impulsado la continuidad de programas iniciados en el período anterior, tanto como el desarrollo de nuevas propuestas en dos líneas centrales: • el apoyo a las trayectorias educativas; y • la promoción de los aprendizajes y la ampliación de la oferta educativa. La primera línea de trabajo es el apoyo a las trayectorias educativas. Se considera el Programa Liceos con Tutorías (ex Impulso a la Universalización del Ciclo Básico, PIU), que en el período anterior estuvo orientado a reducir el fracaso escolar en 74 liceos (33 en Montevideo y 41 en el interior) que presentaban mayores índices en este sentido en los últimos 10 años. A partir de la experiencia generada se reformuló la propuesta y en el año 2013 se implementó su ampliación a más de 100 centros educativos, atendiendo a aproximadamente 19.500 estudiantes en todo el país. Se reorganizó la estructura horaria de las tutorías y se generó el cargo de Coordinador Pedagógico. Esto permite la mejor atención a los aprendizajes y el seguimiento de estudiantes con riesgo de desvinculación. La formación en el marco del programa supuso la implementación del Curso orientado a Tutores y Profesores Coordinadores Pedagógicos, dirigido a 1.000 docentes en funciones. La segunda línea de trabajo es la promoción de los aprendizajes y la ampliación de la oferta educativa. Sus principales objetivos son generar oportunidades destinadas a estudiantes jóvenes y adultos que por diferentes situaciones no han iniciado o han discontinuado estudios en Educación Media, y ampliar ofertas que apoyen a los estudiantes en los aprendizajes y a participar en programas interinstitucionales de coordinación central. En este sentido, se destacan los siguientes dispositivos: • El Programa de Culminación de Estudios Secundarios (ProCES) se enmarca en las políticas de universalización educativa y atiende a la situación de funcionarios de instituciones públicas y/o privadas que no tienen estudios de Educación Media o no los han completado. En el período de análisis se han desarrollado convenios con 12 instituciones en diversos puntos del país. El programa se fundamenta en el principio pedagógico de la construcción curricular a partir de la experiencia de los estudiantes adultos, así como sus saberes de vida y competencias adquiridas en el desempeño laboral. Este marco pedagógico exige modalidades de formación contextualizadas a las diferentes situaciones institucionales y poblaciones a las que se dirige. • En las zonas rurales el CES ofrece educación secundaria en Liceos Rurales (creados en 1987), y también en los Centros Educativos Integrados (CEI, a partir de 1996). A estos últimos asisten estudiantes de las zonas más alejadas de los centros poblados; actualmente, en el entorno de 4.000 estudiantes cursan Educación Media Básica y Educación Media Superior. • La búsqueda de promover entre los jóvenes y adultos con condicionamientos laborales o familiares la culminación de la Educación Media Superior ha conducido a generar la propuesta denominada Modalidad Libre Asistido del Plan 94. Esta modalidad habilita a aquellos que no podrían realizar cursos presenciales anuales a participar en un régimen más flexible en el que se prevé instancias presenciales y monitoreo a distancia de los procesos de aprendizaje. La flexibilización del régimen de cursado permite al estudiante adulto participar corresponsablemente en la organización de sus estudios bajo la tutoría y supervisión de los docentes. • Por su parte, a los efectos de la culminación de la Educación Media Básica de aquellos jóvenes que superan los 18 años, los colectivos docentes de ATD elaboraron una nueva modalidad del Plan 2013 para Extraedad. La propuesta incluye asignaturas modulares anuales y asignaturas semestralizadas, con un régimen de cursado por asignatura. • En otro orden, el impulso a la inclusión de las nuevas tecnologías en los procesos de enseñanza y aprendizaje a través del Portal Uruguay Educa ha permitido la ampliación de las experiencias de aten-

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ción a estudiantes a través de la modalidad virtual. En 2013 se implementó la experiencia piloto del Proyecto de Acompañamiento Virtual de Estudiantes (AVE) – Química. Las herramientas tecnológicas se constituyeron en un medio facilitador para organizar un sistema de tutorías en línea, sincrónico con la ausencia circunstancial del profesor del curso. Asimismo, se conformó el Grupo de Trabajo para Tecnología Educativa y Plan Ceibal dentro del CES, lo cual ha permitido mejorar los vínculos entre ambas instituciones y acelerar los procesos de entrega de equipos, así como responder con más celeridad a las necesidades de los liceos. En este marco se desarrolla una participación activa en la Red Anilla Cultural. • Se destaca, además, la fase preparatoria para la implementación de la Red Global de Aprendizajes, a través de las herramientas que brindan las nuevas tecnologías. El Proyecto Nuevas Pedagogías para el Aprendizaje en Profundidad se basa en el aprendizaje intencional a través de la práctica. Los centros educativos que participan construyen y amplían la capacidad institucional instalada para pensar, diseñar, orientar y evaluar los aprendizajes, en un proyecto colaborativo interinstitucional en el que participan docentes, equipos de gestión, estudiantes, padres y actores de la comunidad. • Por otra parte, se ha implementado en algunos centros educativos el Proyecto Con-parte en el marco del Programa Convivencia Saludable, de CODICEN. Refiere al trabajo en la recuperación del clima institucional en aquellos centros en los que, por diferentes circunstancias, se ve alterado en extremo. Como evidencian los resultados educativos, los niveles alcanzados en algunos indicadores así como los desafíos planteados en el Plan Nacional de Educación 2010-2030, Aportes para su elaboración, han llevado al CES a trabajar especialmente en las transiciones entre los ciclos educativos. Uno de los abordajes refiere a la implementación del Proyecto Interfase, cuyo objetivo general es “fomentar la articulación entre niveles y modalidades, facilitando la transición entre la Educación Media Básica y la Educación Media Superior, con el foco puesto en el tránsito entre 3º de Ciclo Básico y 1º de Bachillerato”, fortaleciendo las políticas educativas de inclusión en los centros de Educación Media, brindando herramientas a los alumnos que ingresan a segundo ciclo para favorecer el acceso y la permanencia, a fin de completar sus trayectorias educativas hasta su egreso de la Educación Media Superior. La promoción de la participación de los diferentes actores de la educación secundaria se ve fortalecida por la creación de nuevos espacios a partir de la Ley de Educación. La formación de los Consejos de Participación (CPL) en cada centro educativo contribuye a la generación de instituciones educativas amigables y centradas en las necesidades de los alumnos. En el año 2013, en los Encuentros de Estudiantes se incluyeron actividades nacionales, internacionales, regionales y departamentales, como el Parlamento Juvenil del Mercosur y reuniones de la Mesa Permanente, así como encuentros nacionales con delegados de 1er y 2° ciclo, a nivel nacional, regional y departamental.

De la Educación Media y Terciaria en el marco del Consejo de Educación Técnico Profesional (CETP-UTU) Las políticas educativas desarrolladas en la órbita de la Educación Técnica, Tecnológica y Profesional (ETTP) tienen como premisa fundamental el derecho a la educación y la resignificación de la ETTP, poniendo sobre la mesa el gran desafío de articular ciencia y tecnología. En este sentido, implica que se “trasciende la fragmentación del conocimiento dando cuenta de un hacer pensando”, lo que a su vez supone un currículo que visualiza a la persona como un ser integrador –superando la división dicotómica de educar para la ciudadanía o educar para el trabajo–, capaz de desarrollar procesos de pensamiento que le permiten aprehender la realidad con la complejidad que esta supone. De esta forma, se profundiza en tres líneas estratégicas que comenzaron a desarrollarse en el período anterior: • la modernización de la gestión institucional en el marco de la participación democrática; • la innovación y desarrollo tecnológico en sinergia con el nuevo proyecto productivo nacional; y • la universalización del acceso a la educación formal.

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En cuanto a la primera línea estratégica, desde el CETP-UTU se impulsa la modernización de la gestión institucional a partir de la instalación de los Campus Regionales Tecnológicos en el interior del país, a través de un proceso de descentralización que implica el empoderamiento de todos los actores educativos a través de un acceso claro a la información, de la promoción de la participación, de la responsabilidad en la concreción de la tarea asignada y del desarrollo de la capacidad local de organización. La segunda línea estratégica supone un gran desafío a la innovación y el desarrollo tecnológico en sinergia con el nuevo modelo de país productivo. En este sentido, se viene trabajando interinstitucionalmente, en articulación con otros actores, para el desarrollo de propuestas educativas innovadoras en nuevas áreas de conocimiento. El trabajo que se destaca es el realizado con los Consejos Sectoriales del Ministerio de Industria, Energía y Minería (MIEM) que reúne a todos los actores (trabajadores, empresarios, instituciones educativas, Estado, entre otros) de cada sector productivo. La tercera línea estratégica es un compromiso con la universalización de la educación formal y la finalización de ciclos educativos. En este sentido, se aboca a la generación de propuestas educativas diversas, dentro de las cuales se destacan las que refieren a la Educación Media Básica 23 en el medio rural. En síntesis, el CETP-UTU ha articulado sus políticas educativas en torno a programas que se proyectan con una diversidad de propuestas y modalidades curriculares. Se ha considerado la flexibilidad y adaptabilidad al contexto social y productivo de las zonas donde se desarrollan, atendiendo además demandas de la comunidad que, por su situación geográfica, han estado excluidas del derecho a culminar los ciclos educativos. En esa línea el Instituto Nacional de Cooperativismo (INACOOP) trabaja desde 2011 en conjunto con CETP-UTU en el programa Jóvenes Emprendedores. En este mismo sentido, se ha promovido el trabajo conjunto con otros actores de la comunidad compartiendo, en algunos casos, la gestión de propuestas educativas. Este es el caso del Programa de Formación Profesional Básica (FPB) Comunitario que en conjunto con el MIDES y organizaciones de la sociedad civil se desarrolla en el medio rural y tiene como objetivo promover la culminación de la Educación Media Básica en aquellos jóvenes mayores de 15 que hubieran culminado la Educación Primaria. Por su parte, el Ciclo Básico Tecnológico en Alternancia es una experiencia dirigida a adolescentes entre 12 y 15 años que residen en el medio rural y que por su radicación no pueden trasladarse diariamente a centros urbanos. Las propuestas correspondientes a la Educación Media Básica que se han diseñado en este período son: • En Formación Profesional Básica Plan 2007: las orientaciones de Deporte, Seguridad Eléctrica, Informática, Robótica, Informática Rural y Carpintería Rural, Producción Granjera, Deporte, Hípica, Audiovisuales, Chapa y Pintura, Producción Agropecuaria Sostenible, Artes Gráficas y Refrigeración. Las propuestas correspondientes a la Educación Media Superior24 que se han diseñado en este período son: • En Educación Media Tecnológica Plan 2004: las orientaciones de Aeronáutica en las opciones de Aviónica, Sistemas de Motopropulsores y Sistema de Aeronaves, Audiovisual, Deporte y Recreación. • En Educación Media Profesional Plan 2004: las orientaciones de Kinesiología Deportiva y ajuste de las orientaciones Arrocero y Arte Textil. • En Bachillerato Profesional Plan 2008: las orientaciones de Guardaparques y Mecanización Agroindustrial. Las propuestas correspondientes a la Educación Tecnológica Superior –nivel Terciario– que se han dise23 La Educación Media Básica comprende cuatro programas de estudio: Ciclo Básico Tecnológico (BCT), Ciclo Básico Tecnológico Agrario (CBTA), Formación Profesional Básica Plan 2007 (FPB 2007) y el Programa Rumbo (PRumbo). 24 La EMS actualmente comprende: la Educación Media Profesional (EMP), la Educación Media Tecnológica (EMT), el Bachillerato Profesional (BP), el Bachillerato Figari (BFig), el Curso Técnico (CTéc), la Formación Profesional Superior (FPS) y la EMP con Especialización.

De la equidad hacia la igualdad. Las políticas sociales del gobierno nacional en el período 2010-2014

ñado en este período son: Deportes Náuticos, Conservación de Recursos Naturales, Energía Renovable y Eficiencia Energética, Organización de Eventos, Logística, Redes y Comunicaciones Ópticas, Instrumentación y Control, Mantenimiento Mecánico Industrial, Telecomunicaciones, Procesos de Soldadura y Ensayos, Electro-electrónica, Electrotecnia, Autotrónica, Mecatrónica, Acondicionamiento Térmico y Termodinámica, Control Ambiental y Producción Arroz. Se prevé para 2014 la implementación del curso de Técnico en Sistemas de Energías Renovables en su modalidad binacional en la frontera Rivera-Santana do Livramento. Las becas están destinadas a los estudiantes del CETP, priorizándose a aquellos que están en riesgo de desvinculación y estén cursando FPB o Rumbo. Para beneficiarse con los componentes de alimentación y transporte el requerimiento es ser mayores de 20 años y viajar distancias prolongadas. A partir del año 2013 se creó la Unidad de Prestación Social, lo cual ha tenido un gran impacto en la organización de las diversas prestaciones y su seguimiento, desde una perspectiva pedagógica. También cabe destacar la coordinación interinstitucional lograda, que promueve la optimización de los recursos. La acreditación de saberes es un proceso de reconocimiento, sistematización y certificación de saberes adquiridos por la experiencia laboral y/o de la vida, a partir de acuerdos con los actores sociales participantes. Entre 2009 y 2013 se desarrollaron experiencias de acreditación de saberes con MIDES, OSE, INACOOP, Portal Amarillo, Instituto Nacional de Rehabilitación (INR), Intendencias de Montevideo, Rocha y Maldonado, Parque Tecnológico Industrial del Cerro (conglomerado de empresas); Centros Públicos de Empleo (CEPE), SOCAT y comunidades locales. El trabajo conjunto con estos colectivos posibilita un reconocimiento del proceso por parte de los sectores productivos y/o sociales, asociaciones profesionales e instituciones educativas, lo cual contribuye a identificar y posicionar a los sujetos de la acreditación en determinados niveles en el proceso de socialización y reconocimiento laboral.

De la Formación Docente en el marco del CFE de ANEP Durante el período 2010-2014 se desarrollaron políticas en cinco líneas: • construcción de una institucionalidad de educación terciaria; • oferta de formación en educación en todo el territorio nacional; • aumento de la tasa de titulación de educadores; • impulso al desarrollo profesional docente; y • desarrollo de espacios institucionales de participación docente y estudiantil. En la primera línea se destacan las acciones vinculadas a la conformación de la Comisión de Implantación del Instituto Universitario de Educación (IUDE) junto a la UdelaR, el MEC y el INAU. En dicho marco, se elaboró y aprobó la propuesta general para la creación del IUDE como ente autónomo, y se aprobó la Comisión de Carrera. Al mismo tiempo se registraron avances en el trabajo de la Comisión Coordinadora del Sistema Nacional de Educación Terciaria Pública. La ampliación de la oferta de formación en educación implicó la regionalización así como la apertura de tres carreras: Educador Social, Asistente Técnico en Primera Infancia y Profesor o Maestro Técnico. Se impulsó, además, la promoción del desarrollo cultural de los estudiantes del CFE y el uso de las TIC. Por otra parte, con el objetivo de aumentar la tasa de educadores titulados, se implementó un Programa de Becas y el Programa de Apoyo al Egreso. También se destacan las acciones relativas al impulso al desarrollo profesional docente, que refieren al dictado de cursos de posgrado, diplomas, maestrías y propuestas de formación en servicio en coordinación con CEIP, CETP y CES. A ello se agregan pasantías en el marco de proyectos de movilidad de docentes y estudiantes.

Políticas sectoriales. Educación

En el marco de las acciones orientadas al fortalecimiento de espacios institucionales de participación, se realizó la elección de consejeros (docentes y estudiantiles) y la integración de representantes del orden estudiantil y docentes en las comisiones de trabajo en funcionamiento. A su vez el CFE, en conjunto con el INACOOP, ha desarrollado un programa de formación de formadores en cooperativismo con alcance nacional y en todos los niveles del sistema educativo. Su ejecución está a cargo de la UdelaR.

De la educación de jóvenes y adultos en el marco de la Dirección Sectorial de Educación de Adultos (DSEA) de ANEP Los procesos educativos impulsados desde la DSEA se orientan en tres líneas de trabajo, basadas en el marco y los principios de la Ley General de Educación: • la alfabetización25; • la culminación de la Educación Primaria; y • la formación complementaria de aquellas personas que deseen mejorar sus conocimientos, habilidades y aptitudes para el mundo del trabajo y otros procesos educativos (incluso quienes hayan finalizado Primaria o poseen algún déficit en las macro capacidades). Estas orientaciones suponen para la DSEA la articulación interinstitucional, entendida como marco estratégico de una definida política socioeducativa. En dicho marco, se trabaja en siete componentes: Centros y Espacios de Educación Para Jóvenes y Adultos (EPJA), Educación en Contextos de Encierro (en establecimientos penitenciarios del Ministerio del Interior (MI) y el Sistema de Responsabilidad Penal Adolescente (SIRPA), discapacidad, convenios, pruebas de acreditación por experiencia, continuidad educativa y el Programa de Fortalecimiento Educativo. La continuidad educativa, en el sentido amplio del término, comprende la generación de una oferta socioeducativa que integre la educación formal, la no formal, el mundo del trabajo y el acceso al patrimonio cultural. En 2013 se gestionaron diversos formatos pedagógicos en procura de reunir tres aspectos: la culminación del ciclo primario y la Educación Media Básica, la articulación con el mundo del trabajo y la vinculación con diferentes actores culturales. El Programa de Fortalecimiento Educativo (PFE) se inició en 2013 en coejecución con el MIDES, y para ello se han realizado encuentros con la División Socioeducativa del MIDES desde 2012, con el objetivo de dar cumplimiento al derecho a la educación básica, a través de la instrumentación de políticas de acceso para la población más vulnerable.

De los proyectos centrales transversales en el marco del CODICEN de ANEP En el marco del CODICEN de ANEP y con gestión interinstitucional y comisiones coordinadoras integradas por referentes de todos los subsistemas, se desarrollan proyectos centrales que son además transversales a todos o a algunos de los niveles educativos: Compromiso Educativo, Plan Tránsito entre Ciclos Educativos, Programa Uruguay Estudia, ProRazona, ProArte, ProLee, ProMejora, Estímulo a la Cultura Científica y Tecnológica, Proyecto Campamentos Educativos, Promoción de Convivencia Saludable y Programa Educación Sexual. Se hace referencia a todos estos dispositivos más adelante en el apartado de educación del capítulo 4, RAIS, de la sección II, Protección Social.

25 Se trata de “la habilidad para identificar, comprender, interpretar, crear, comunicarse y calcular, usando materiales impresos y escritos asociados con diversos contextos” (UNESCO, 2005).

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Del transporte estudiantil en la Educación Media Con el objetivo de favorecer el acceso y la permanencia en la Educación Media, se trabajó en conjunto entre el MEC, el Ministerio de Transporte y Obras Públicas (MTOP) y la Oficina de Planeamiento y Presupuesto (OPP) en el mejoramiento de la financiación del transporte estudiantil. En la Ley de Presupuesto, Nº 18.719, del año 2010 se incrementó el monto de los recursos destinados al subsidio de boletos estudiantiles. Estudiantes de Educación Media Básica menores de 18 años y estudiantes de Educación Media Superior menores de 20 años de todo el territorio nacional donde la distancia entre la residencia y el centro de estudio sea mayor a 1 km reciben 50 boletos gratuitos por mes.

De la educación terciaria y universitaria En el período, el objetivo estuvo puesto en avanzar en la generalización, diversificación y promoción de la calidad de la educación terciaria. La generalización se desarrolló con especial énfasis en el interior del país, atendiendo a una desigualdad históricamente establecida. Se avanzó en la diversificación de la educación terciaria con propuestas ofrecidas por el CETP-UTU, la UdelaR y avanzando en la creación de una nueva institucionalidad. Se destinaron recursos para el desarrollo de las carreras terciarias de UTU, la instalación de Centros Regionales de la UdelaR, lo que implicó no solo la construcción de nuevos locales sino especialmente a la instalación de equipos docentes de alta dedicación. Se trabajó en articulación con todo el sistema educativo y con los actores locales para la elaboración de Programas Regionales de Educación Terciaria a partir de la realización de Foros Regionales en clave de desarrollo. El desarrollo de la educación terciaria en el interior tuvo un impulso destacado con la creación de la Universidad Tecnológica dirigida al interior y con la implementación del Sistema Nacional de Educación Terciaria Pública, con el propósito de lograr su impulso en base a la cooperación y la colaboración entre las instituciones. Al mismo tiempo se impulsaron acciones dirigidas a asegurar y promover la calidad de la educción terciaria y universitaria a través de la aprobación de una nueva normativa para el ordenamiento de la educación terciaria privada y la acreditación universitaria extendiendo la política desarrollada a nivel del Mercosur. En base a estos objetivos, durante el período creció la matrícula de toda la educación terciaria pública y el número de egresados; se crearon tres Centros Regionales de la UdelaR, se crearon 31 nuevas carreras y creció 65% la matrícula en el interior del país. También se creó la Universidad Tecnológica y se instaló la Comisión Coordinadora del Sistema Nacional de Educación Terciaria Pública. Por su parte, la UTU prácticamente duplicó el número de estudiantes de educación terciaria no universitaria en todo el territorio nacional. Se aprobó, también, una nueva normativa para el ordenamiento de la educación terciaria privada y se elaboró un nuevo proyecto de ley para la acreditación universitaria, además de continuar con el proceso realizado a nivel regional.

De la Educación No Formal (ENF)en el marco del MEC En el marco de las políticas implementadas por el área de educación no formal del MEC, se avanzó en el trabajo y la institucionalización del Consejo Nacional de Educación No Formal (CONENFOR). Desde 2010 a la fecha se registraron 207 instituciones y 268 educadores.

Políticas sectoriales. Educación

Se extendió el Programa Nacional de Educación y Trabajo (PNET) que atiende a jóvenes desvinculados del sistema educativo formal. El PNET contaba en 2009 con 10 CECAP y hoy cuenta con 19, distribuidos en todo el país. Los nuevos centros se instalaron en Paso Carrasco (Canelones), Montevideo Oeste (Cerro Norte), Las Piedras, Toledo, Maldonado, Artigas, Florida, Durazno y Rocha. Durante 2013, el programa atendió a 2.600 jóvenes, 267 de ellos participaron de propuestas de Educación Media Básica de UTU o Secundaria, de los cuales 40 acreditaron su culminación y se continúa trabajando con 27 empresas, proyectos o instituciones públicas para el desarrollo de pasantías educativo-laborales. En la línea de Educación y Trabajo, el MEC continúa participando activamente en el Consejo Directivo del Instituto Nacional de Empleo y Formación Profesional (INEFOP), donde se destaca la concreción de acuerdos con UTU para la realización de cursos en todo el país, con la Comisión de Continuidad Educativa para cursos dirigidos a personas adultas con discapacidad, con el CES para Talleres de Orientación Educativo-Laboral en centros de Educación Media Superior y con la UdelaR-Educación Permanente para 39 cursos destinados a trabajadores rurales. Se participa activamente, junto al Ministerio de Transporte y Seguridad Social (MTSS), OPP, UdelaR, UTU, la Universidad Tecnológica del Uruguay (UTEC) e INEFOP en la Comisión Interinstitucional del Sistema Nacional de Formación Profesional elaborando el proyecto de ley que regule la formación profesional a solicitud del MTSS y del MEC. Por otra parte, creció la participación en el Programa Aprender Siempre (PAS), dirigido a personas jóvenes y adultas mayores de 20 años para promover la educación a lo largo de toda la vida en todo el territorio nacional. En el período 2010-2013 participaron 3.900 personas en 287 cursos y se realizaron cuatro Encuentros Nacionales. Siete de estos cursos se realizaron en forma conjunta con Centros MEC y varios de ellos se desarrollan también en contextos de encierro. Asimismo, se destaca que en 2011 se creó el Programa Nacional Redes de Educación No Formal, que propone un proceso de capacitación e intercambio que permita un mayor conocimiento y vinculación entre las propuestas existentes en el campo de la ENF a nivel local y que aporte elementos teórico-metodológicos que contribuyan al desarrollo de estos programas. A la fecha dicho programa realizó 18 ciclos de seminarios de 32 horas cada uno en todas las capitales departamentales del país, excepto en Montevideo. Participaron en dichos seminarios 304 personas. A partir de 2013 el Programa adquirió un formato diferente, promoviendo la creación en las capitales departamentales de espacios de ENF para la concreción de planes o agendas de trabajo que propendan a la visibilización y fortalecimiento de este campo educativo. En el año 2014 este programa pasó a la órbita del Consejo Nacional de Educación No Formal y ya cuenta con actividades en cinco departamentos del interior; en 2014 los cursos a distancia contaron con la participación de 160 educadores. En otro orden, se realiza anualmente el Festival de Aprendizajes. Entre 2010 y 2013 se presentaron 163 experiencias interactivas y permanentes de las que participaron 1.535 personas entre los protagonistas e invitados a las exposiciones. Las experiencias que participaron provenían de Montevideo, Maldonado, Soriano, Flores, Paysandú, Canelones, San José, Salto, Rivera, Treinta y Tres y Río Negro. Se amplió el acuerdo con CETP-UTU instalándose el Programa Redescubrir en Young, La Paz, Rivera y Colonia, al tiempo que se acordó la ampliación a Artigas, Florida, Montevideo, San Carlos y Paysandú. Desde 2013 el MEC, a través del Programa Ajedrez para la Convivencia, se sumó a los esfuerzos interinstitucionales para crear una red de apoyos de ajedrez con fines educativos y sociales. En este programa han participado más de 2.000 personas. A través del Plan Nacional de Lectura se adquirieron 5.600 libros para jóvenes de 12 a 20 años, para la conformación de 140 minibibliotecas que se distribuyeron a centros educativos y a referentes del plan del norte del país (Artigas, Salto y Paysandú). Se realizaron cuatro Talleres de Formación de Educadores, que

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tuvieron 142 participantes de los centros e instituciones que recibieron los acervos, abarcándose todos los departamentos del país. También se realizaron dos cursos on line sobre esta misma temática. Se editaron 10.000 ejemplares de la guía Leer es un derecho. Recursos para la animación a la lectura, dirigida a jóvenes. En este marco, la Biblioteca Nacional coordinó y apoyó a más de 240 bibliotecas públicas, comunitarias, populares, cooperativas, de sindicatos, de iniciativas barriales; a escuelas rurales y liceos de zonas carenciadas de Montevideo; a los institutos de formación docente y los Centros Regionales de Profesores (CERP) de todo el país. Más de 70.000 libros fueron distribuidos en los últimos tres años. Se han visitado 150 escuelas rurales por año, llevando libros y narradores orales. Se apoyó a las escuelas rurales a través del Programa La Escuela y la Biblioteca, un Cuento nos Une y se promocionó el Concurso de Cuentos Infantiles para Alumnos. A partir de la firma de un convenio entre la Biblioteca Nacional y la Unión de Ciegos del Uruguay (UNCU), se inició un proceso por el cual la Biblioteca cederá a UNCU gratuitamente las versiones digitales de sus ediciones a fin de que estén a disposición de las personas con discapacidad visual. Además, siguiendo con la las políticas de estímulo a la lectura, se visitaron 150 escuelas rurales donde se entregaron materiales didácticos y libros. Se dio comienzo al proceso de elaboración del Plan de Educación en Derechos Humanos por parte de la Comisión para la Educación en Derechos Humanos del SNEP. En el marco del respeto, protección y cumplimiento de los derechos humanos se realizaron las primeras tres ediciones de la Mesa para la Paz en el interior y se realizaron talleres de sensibilización en derechos humanos en todo el país, así como un Cine Foro en conjunto con otras instituciones, cursos en la Escuela Nacional de Administración Pública, talleres y capacitación a jóvenes promotores de derechos humanos en diferentes localidades del interior. Las actividades de formación en derechos humanos orientadas a incorporar la perspectiva de derechos tuvieron diversas modalidades: Curso Virtual de Formación Básica en Derechos Humanos desde la plataforma virtual y con la Dirección de Educación; 5ª edición del Concurso Juvenil sobre Herramientas de Inclusión y No Discriminación, orientado a despertar en los estudiantes una conciencia individual y colectiva sobre la importancia de una sociedad inclusiva y no discriminatoria; segunda etapa de los talleres “Herramientas para la elaboración, gestión y financiación de proyectos culturales con enfoque de derechos y no discriminación”, en el marco del Programa de Apoyo a las Políticas Culturales Inclusivas y de Comunicación Científica. En materia de educación y tecnologías de la información y la comunicación se destaca la labor realizada a través del Portal EduMEC y de los Centros MEC. A través del Portal EduMEC, entre 2010 y 2013 se realizaron 53 cursos en el Aula Virtual, que fueron culminados por 1.000 personas, contando con 5.000 usuarios. Los cursos se coordinaron con la Dirección de Derechos Humanos del MEC, el Instituto Nacional de Artes Escénicas, el Área de Educación No Formal del MEC, el Programa + Centros y la Red Nacional de Educación Ambiental (RENEA). Las temáticas abordaron la educación ambiental, educación en derechos humanos, danza, teatro, sexualidad, internet, lectura, diversidad, espectro autista, geometría y literatura. En los Centros MEC han participado en el Plan Nacional de Alfabetización Digital 29.693 personas, sumando desde su inicio un total de 50.000. Para el desarrollo de los talleres, los Centros MEC emplean a 250 docentes y las intendencias departamentales a 120 animadores. En el último trimestre de 2013 se abrieron tres salas nuevas de alfabetización digital en Montevideo (completando las cinco), lo que permitió la capacitación de 400 personas sobre el final del año.

Políticas sectoriales. Educación

Los Centros MEC también desarrollan propuestas de trabajo de alfabetización digital con comunidades rurales en las cuales no hay Centro MEC instalado. Además de las 123 localidades donde se encuentran ubicados los centros, durante 2013 se llegó con el Plan de Alfabetización Digital a 18 zonas rurales, parajes y otras localidades, sumando así una cobertura de 146 espacios territoriales. Al mismo tiempo durante 2013, se trabajó intensamente en la alfabetización digital de grupos, como los clasificadores en Fraile Muerto, el sindicato de trabajadoras domésticas de Melo, colonos de Colonia Itapebí en Salto, personas privadas de libertad en Canelones, Lavalleja, Soriano y Paysandú, personas con discapacidad en Mercedes y Paysandú, funcionarios y pacientes de la Colonia Etchepare y Santín Carlos Rossi en Ituzaingó, jóvenes con consumos problemáticos de sustancias del Centro Chanaes de la Fundación Dianova en San José de Mayo, adultos mayores en el Club de Abuelos y el Hogar de Abuelos de Libertad y en Nueva Vida, institución que alberga a adultos mayores de Uruguay y Brasil, personas en situación de calle pertenecientes al Refugio del Chuy y beneficiarios de Uruguay Trabaja en todo el país.

Del financiamiento de las políticas educativas en el marco de ANEP y UdelaR El artículo 867 de la Ley de Presupuesto establece que cuando, como consecuencia del crecimiento del PIB, los créditos con destino a la educación representen un porcentaje inferior al 4,5% de dicho producto, el Poder Ejecutivo deberá incluir en el proyecto de Rendición de Cuentas una asignación adicional de créditos presupuestales para la ANEP y la UdelaR.

En la Rendición de Cuentas 2010 se aprobó una asignación complementaria de crédito de 1.217 millones de pesos, de manera que el gasto público en educación representara el 4,5% del PIB. Dado que al momento en que se elaboraron las siguientes Rendiciones de Cuentas el gasto público en educación superaba el 4,5% del PIB, no se asignaron recursos adicionales al amparo de dicho artículo, si bien continuaron asignándose recursos incrementales para la educación. Gráfico 1.2.1. Recursos para la educación en relación al PIB (2004-2013) 4,7%

5,0% 4,5%

4,6%

4,7%

2010

2011

2012

2013

4,2%

4,0% 3,5%

4,5%

3,2%

2004

2005

3,4%

3,6%

3,0% 2,5% 2,0% 1,5% 1,0% 0,5% 0,0% 2006

2007

2008

2009

Fuente: MEF, 2013.

Los recursos asignados para ANEP se incrementaron sostenidamente entre 2004 y 2014, evidenciando una tasa de crecimiento superior a la del producto. Este incremento tuvo un fuerte componente de aumento de la masa salarial, si bien también aumentaron sensiblemente los recursos destinados a inversiones. Entre los años 2004 y 2014 los recursos totales tienen un crecimiento en términos reales de 121%, mientras que la masa salarial crece 139%. Los gastos de funcionamiento y de inversiones se incrementan 40% y 91%, respectivamente, en el mismo período, en términos reales.

De la equidad hacia la igualdad. Las políticas sociales del gobierno nacional en el período 2010-2014

Las partidas incrementales del actual período presupuestal permiten que los recursos destinados a la ANEP a 2014 se incrementen 29% en términos reales respecto de la ejecución del año 2009. Gráfico 1.2.2. Evolución del gasto de la ANEP por concepto. En millones de pesos contantes (2004-2014) 40.000 29% 35.000

121%

71%

30.000 25.000 20.000 15.000 10.000 5.000 0 2004

2005

2006 Inversiones

2007

2008

2009

Funcionamiento

2010

2011

2012

2013*

2014*

Remuneraciones

Fuente: MEF, 2013. Nota: * Crédito proyectado. El crédito 2014 incluye lo asignado en la Rendición de Cuentas 2012.

Asimismo, los recursos asignados a la UdelaR se incrementaron sostenidamente entre 2004 y 2014, evidenciando una tasa de crecimiento superior a la del producto. Esta sostenida expansión de los recursos tuvo un fuerte énfasis en el incremento de los créditos destinados a inversiones y un sustantivo incremento de la masa de remuneraciones (con tasas de crecimiento de 306% y 125%, respectivamente). En lo que corresponde a este período presupuestal, el aumento de los recursos alcanza el 23% en términos reales, comparando lo asignado a 2014 respecto de lo ejecutado en 2009. (Ver gráfico 1.2.3).

Resultados

Desde 2005 a la fecha aumentó la cobertura educativa en todos los niveles de educación formal, especialmente hasta los 18 años de edad. Entre las medidas tomadas cabe señalar el incremento de las Asignaciones Familiares, el boleto gratuito para estudiantes de toda la Educación Media, la asignación de recursos para el transporte en zonas rurales y el incremento de becas que en 9 años pasaron de 900 a 13.600, entre otras. Entre los resultados de las políticas desarrolladas, destacamos: Aumento de la cobertura • Educación Inicial: — en niños de 3 años la asistencia a centros educativos pasó de 46,3% en 2006 a 60,4% en 2013; — desde 2008 se estableció la obligatoriedad de la educación a partir de los 4 años: en 2013 llegó al 90,2% cuando en 2006 era de 76,5%. — la universalización de la educación de niños y niñas de 5 años supera el 98%. • Educación Primaria: en las edades de 6 a 12 años se mantiene la tasa de cobertura universal; • Educación Media: en Educación Media Básica, a partir de 2008, se consolidó un aumento en la asistencia a algún centro educativo entre los adolescentes de 13 y 14 años de edad superior al 90%. Si bien en Segundo Ciclo los progresos fueron más lentos, a partir de 2009 se evidencia una leve mejora, promediando en 2013 una asistencia en torno al 80% de jóvenes entre 15 y 17 años.

Políticas sectoriales. Educación

Gráfico 1.2.3. Evolución del gasto de la UdelaR por concepto. En millones de pesos constantes de 2012 (2004-2014) 23% 110%

9.000 71%

8.000 7.000 6.000 5.000 4.000 3.000 2.000 1.000 0 2004

2005

2006

Inversiones

2007

2008

Funcionamiento

2009

2010

2011

2012

2013*

2014*

Remuneraciones

Fuente: MEF, 2013. Nota: * Crédito proyectado. El crédito 2014 incluye lo asignado en la Rendición de Cuentas 2012.

Aumentó el tiempo pedagógico de los escolares. Es el resultado de la creación de Escuelas de Tiempo Completo, Jardines de Infantes de Tiempo Completo y Escuelas de Tiempo Extendido, con el propósito de diversificar las estrategias y racionalizar los recursos. También se desarrollaron acciones para mejorar la asistencia a clase (campaña 0 Falta) y se desarrolla el Programa Verano Educativo con la participación de más de 12.000 niños entre 4 y 12 años de edad. En este mismo sentido es preciso destacar que el tiempo pedagógico también se incrementó a través de actividades educativas fuera del horario escolar como las que se realizan en los campamentos educativos (para todos los niveles educativos). Para ilustrar lo anterior cabe señalar que el número de niños que concurren a centros educativos con carga superior a siete horas creció un 75% en los últimos 5 años y que en Educación Primaria, tomando en cuenta todas las actividades señaladas anteriormente, el promedio de tiempo de actividades escolares llega a 862 horas anuales, lo que equivale a 215 días de clase de jornadas de cuatro horas. En 2006 había 30.626 niños que concurrían a escuelas con extensión del tiempo pedagógico (Escuelas de Tiempo Completo, Escuelas de Tiempo Extendido y Jardines de Jornada Completa). En 2013 esta cifra aumentó más de 50%, alcanzando a 53.517 alumnos. Bajó la tasa de asistencia insuficiente: en 2005 eran 20.985 alumnos y en 2012 fueron 17.435 los alumnos de 1º a 6º que registraron entre 70 y 140 faltas en un total de 180 días del año lectivo. La disminución de la asistencia insuficiente es mayor en los niños de los hogares más pobres (quintil 1). En cinco años en el contexto urbano pasó de 2,6% a 1,7%, y en el área rural de 4,2% a 0,9%. Mientras en 2005 no existía una estrategia de campamentos estudiantiles, en el período 2009-2012 han participado de esta propuesta más de 72.300 alumnos y docentes de Educación Primaria, Secundaria y Técnica. Solo en 2012 asistieron a estas actividades 22.637 estudiantes. Aumentó el número de escolares que reciben educación física y que aprenden idiomas. Esto se debe a una

De la equidad hacia la igualdad. Las políticas sociales del gobierno nacional en el período 2010-2014

combinación de acciones que incluyen docentes en todas las Escuelas de Tiempo Completo y Extendido y la incorporación de la enseñanza de inglés a través de las salas de videoconferencias, que ya se han instalado en 600 centros educativos. Así, • mientras en 2005 recibían clases de educación física 67.462 escolares, en 2012 fueron 306.532; • en 2005 14.550 niños estudiaban inglés, portugués o italiano en las escuelas públicas; en 2013 fueron 77.100 niños, de los cuales 25.000 estudiaron inglés a través del Plan Ceibal por videoconferencia; • desde el año 2008 se está implementando la cobertura con cursos extra para brindar la posibilidad de certificaciones internacionales según los estándares de la Comunidad Europea a estudiantes de Educación Media. Descendió la repetición escolar (no aprobación) en las escuelas públicas desde 2005. Este descenso es fruto de mejores aprendizajes a través de acciones de mayor personalización y seguimiento de niñas y niños, como los Programas Maestros Comunitarios y Maestro + Maestro, así como por una disminución de la cantidad de niños por grupo. Mientras en 2005 había 29 niños por grupo, en 2013 se disminuyó a 23. Además, prácticamente se erradicaron los grupos superpoblados: mientras en 2005 había 1.235 grupos con más de 35 alumnos, en 2012 hubo solo 46. Destacamos: • la repetición en 1er año de escuela pasó de 16,1% a 13,4% en 2013; • la repetición de 1º a 6º de escuela pasó de 8,1% a 5,4%. En relación con la educación en América Latina y el Caribe, el Informe de Seguimiento de la Educación Para Todos en el Mundo 2013-4, titulado Enseñanza y aprendizaje: Lograr la calidad para todos, de la UNESCO, señala que 95% de los niños uruguayos que completan Educación Primaria adquieren los conocimientos fundamentales en lectura y 80% en matemáticas, lo cual posiciona al país en los primeros lugares de América Latina. Plan Ceibal. Los alumnos matriculados en la educación pública entre 1er año de escuela primaria y 3er año de Educación Media recibieron una computadora portátil y todos los centros educativos públicos tienen conectividad, a través del Plan Ceibal. En 2005 el porcentaje de centros educativos con conexión a internet era 34%; hoy es prácticamente 100%. En 2003 la relación PC/alumno en Educación Media Básica era de una computadora cada 20 estudiantes; hoy casi todos los estudiantes cuentan con una computadora portátil. Cuadro 1.2.1. Plan Ceibal. Centros educativos y usuarios con equipo Ceibal Año 2007 2008 2009 2010 2011 2012

Centros 1.779 1.882 2.127 2.392

Alumnos 4.964 164.711 327.736 393.521 476.065 527.312

Docentes 302 14.794 22.268 23.924 27.544 39.240

Fuente: Plan Ceibal, 2013.

Aumento de la matrícula y la culminación de ciclos de Educación Media. Esto se debe a una combinación de acciones que incluyen el acompañamiento de los estudiantes: Programa Tránsito Educativo, Sistema de Tutorías Docentes, Educadores Referentes del FPB del CETP-UTU, Compromiso Educativo, entre otros. Así, • la matrícula de Educación Media pasó de 302.311 en 2005 a 335.126 en 2012, lo cual da cuenta de un crecimiento de 32.815 estudiantes en 7 años; • la matrícula de Educación Media Básica pasó de 158.131 en 2005 a 181.444 en 2012; • la cantidad de estudiantes de Educación Media Superior pasó de 144.180 en 2005 a 153.682 estudiantes en 2012.

Políticas sectoriales. Educación

Gráfico 1.2.4. Matrícula de Educación Media (2000-2012) 400.000 350.000 300.000 250.000 200.000 150.000 100.000 50.000 0

2000

2001

2002

2003

2004

2005

2006

2007

2008

2009

2010

2011

2012

Fuente: Anuario Estadístico de Educación MEC, 2012.

La culminación de Educación Media Básica en jóvenes de 17 a 18 años y de Educación Media Superior en jóvenes de 21 a 22 años tuvo su registro más bajo en 2010 desde que se tienen datos, siendo de 58,2% y 31,2%, respectivamente. En 2013 esas cifras se elevaron a 65,1% y 37,7%, respectivamente. Gráfico 1.2.5. Culminación de ciclos educativos. Por edades seleccionadas (2010-2013) 1,5% 100%

2010

6,9%

2011

80% 6,5%

60%

2012 2013

40% 20% 0% Jóvenes de 14 y 15 años con Educación Primaria terminada

Jóvenes de 17 y 18 años con Educación Media Básica terminada

Jóvenes de 21 y 22 años con Educación Media Superior terminada

Fuente: Logro y nivel educativo alcanzado por la población, MEC, 2014.

En el quintil de hogares de menores ingresos, la culminación de la Educación Media Básica entre los jóvenes de 17 a 18 años aumentó de 31,6% en 2010 a 40,9% en 2012. Y la culminación de la Educación Media Superior entre los jóvenes de 21 a 22 años, pasó de 6,9% a 7,6% en 2 años. (Ver gráfico 1.2.6). Desde 2005 hasta la fecha se ha incrementado la matrícula de la edcucación media brindada por el CETP-UTU y se ha dado la posibilidad de tener continuidad educativa: • la matrícula total del CETP-UTU pasó de 66.429 alumnos en 2005 a 79.895 en 2012; • en Educación Media Básica se pasó de 15.591 en 2005 a 26.241 en 2012; • en Educación Media Superior con continuidad educativa se pasó de 19.668 en 2005 a 36.185 en 2012;

De la equidad hacia la igualdad. Las políticas sociales del gobierno nacional en el período 2010-2014

Gráfico 1.2.6. Porcentajes de jóvenes de 17 y 18 años que culminaron Educación Media Básica por quintiles de ingreso del hogar (2010-2013) -0,1 %

5,4% 7,7%

100

10,9%

90 80 70

10,4 %

60 50 40 30 20 10 0 1er quintil

2do quintil

3er quintil 2010

2011

4to quintil

2012

5to quintil

2013

Fuente: Logro y nivel educativo alcanzado por la población, MEC, 2014.

Gráfico 1.2.7. Matrícula en Educación Media Técnico-Profesional del CETP-UTU por ciclo educativo (20012012) 40.000 35.000 30.000 25.000 20.000 15.000 10.000 5.000 0 2001

2002

2003

2004

2005

Educación Media Básica

2006

2007

2008

2009

2010

2011

Educación Media Superior

Fuente: Anuario Estadístico de Educación MEC, 2012.

En el nivel terciario del CETP (UTU) se pasó de 4.024 alumnos en 2005 a 7.610 en 2012.

2012

Políticas sectoriales. Educación

Gráfico 1.2.8. Matrícula en Educación Terciaria no universitaria del CETP-UTU (2001-2012) 8.000 7.000 6.000 5.000 4.000 3.000 2.000 1.000 0 2000

2001

2002

2003

2004

2005

2006

2007

2008

2009

2010

2011

2012

Fuente: Anuario Estadístico de Educación MEC, 2012.

Se ha incrementado la cobertura total de la educación terciaria en sus diferentes modalidades no universitarias, formación en educación y educación universitaria, tanto a nivel público como privado: • toda la Educación Terciaria (no universitaria, formación en educación y universitaria) pasó de tener 108.636 estudiantes en 2005 a 137.209 en 2012; • la formación en educación pasó de 20.779 en 2005 a 22.754 en 2012; • la educación universitaria pasó de 82.403 en 2005 a 106.147 en 2012. Gráfico 1.2.9. Matrícula en formación en educación según tipo de oferta (2000-2012) 25.000

20.000

15.000

10.000

5.000

0 2000

2001

2002

2003

2004

2005

2006

Formación docente total

Profesorado

Maestro Técnico INET

Educador Social

2007

2008

2009

2010

2011

2012

Magisterio

Fuente: Anuario Estadístico de Educación MEC, 2012.

Aumentó el número de egresados de las carreras universitarias y de formación docente en sus diferentes modalidades: • el número total de egresados pasó de 7.195 en 2005 a 9.518 en 2012; • en ese período la UdelaR pasó de 4.066 egresos a 6.431; • los egresos de la carrera de Magisterio que habían descendido dramáticamente en 2010 a 683, mejoraron llegando a 853 en el año 2012; • los egresos de Profesores de Educación Media han aumentado llegando a 764 en 2012 frente a los 499 de 2009, año de su registro histórico más bajo; • los egresos de la enseñanza privada universitaria totalizaron 1.470 en 2012.

De la equidad hacia la igualdad. Las políticas sociales del gobierno nacional en el período 2010-2014

Se incrementó la cobertura de la educación universitaria pública en el interior del país. En efecto, entre los años 2007 y 2012, en la UdelaR: • se han abierto 31 carreras nuevas en el interior, alcanzando un total de 101, a partir de 2014; • se crearon tres Centros Universitarios Regionales: noroeste, noreste y este; • el número de jóvenes que estudian en el interior en la UdelaR creció 65% de 2007 a 2012, pasando de de 4.000 a 6.741 estudiantes. Mejoró sensiblemente el salario en la ANEP y en la UdelaR: • el salario de un Maestro Efectivo Grado 1 con 20 horas semanales a valores constantes a enero 2005 aumentó 69% de 2005 a 2014; • el salario de un Auxiliar de Servicio de ANEP Grado 1 con 40 horas semanales a valores constantes a enero 2005 aumentó 44,5% de 2005 a 2014; • el salario de un profesional en el máximo del escalafón de ANEP con 40 horas semanales a valores constantes a enero 2005 aumentó 87% de 2005 a 2014; • en promedio, el salario docente de UdelaR, mejoró 65,2% entre 2005 y 2013, y el no docente 67,6%. Mejoraron las condiciones edilicias, la construcción de centros educativos, la remodelación de locales, las reparaciones y el mantenimiento: • en 2005 se destinaban $ 260.441.600 para obras de mantenimiento, mientras que en 2012 se destinaron $ 984.267.800; • en 2005 se destinaban para obras nuevas y ampliación $ 346.874.400, mientras que en 2012 se destinaron $ 1.731.127.900; • en dos años (2012 y 2013) la ANEP culminó 2.820 obras (nuevas, ampliación, adecuación y mantenimiento de gran porte), contando con 2.800 edificios; • en 2013, en promedio, la ANEP inauguró un local o una ampliación de gran porte por semana; • la UdelaR contaba en 2005 con 263.393 m2 (excluyendo el Hospital de Clínicas, que implica 100.994 m2 más). En 2013 esa cifra llegó a 319.487 m2. Respecto de 2005 el crecimiento absoluto fue de 56.094 m2, lo cual representa un crecimiento relativo de 17,5%. Desde 2006 a la fecha ha seguido bajando la tasa de analfabetismo, especialmente en el medio rural: • mientras en 2005 había 2,2% de analfabetos, en 2013 bajó a 1,6%; • en el medio rural el analfabetismo pasó de 3% a 2,7%. Se han diversificado y extendido las propuestas de educación de jóvenes y adultos para la culminación de ciclos educativos (ANEP, Uruguay Estudia), para la capacitación laboral (INEFOP, CETP-UTU, Consejo de Capacitación Profesional, organismos del Estado y privados) y de educación para la vida y la inclusión social (Centros MEC, PNET-CECAP, Programa Aprender Siempre). De este modo: • en el año 2012 participaron 205.656 personas en 83 programas relevados de la Administración Central, la ANEP, INEFOP, organizaciones de la sociedad civil (ONG) e intendencias; • se realizó el Primer Censo de Capacitación Técnica y Tecnológica: en 2012 participaron 83.530 personas en cursos de hasta 140 horas en la mayoría de los casos, sin contar los cursos de ANEP ni los de UdelaR. Se fortaleció la institucionalidad y la coordinación de la educación pública: • se creó la UTEC, que comenzó sus primeras carreras en 2014. • se creó el Instituto Nacional de Evaluación Educativa (INEEd), que presentará su primer informe bienal en 2014. • se creó el Consejo Coordinador de Educación en la Primera Infancia (CCEPI) que avanzó en la formación de educadores, la aplicación del primer diseño curricular y en la adopción de criterios comunes para los centros; • se creó el Consejo de Educación No Formal, que trabaja en la profesionalización de los educadores y en el apoyo a las instituciones; • se instaló y funciona regularmente la Comisión Coordinadora del SNEP.

Políticas sectoriales. Educación

Desafíos

Avanzar en la cobertura y en la atención de calidad a los niños de 0 a 3 años. La Primera Infancia es una prioridad para la educación y para el país. Particularmente debe extenderse la atención diaria a niños y niñas menores de 3 años, especialmente los provenientes de hogares de sectores más desfavorecidos. Si bien es destacable el avance en la expansión del Plan CAIF, en la supervisión de los centros de educación infantil privados y en la formación de educadores, aún falta mucho para atender a todos los niños de estas edades. Expandir el tiempo pedagógico en Educación Primaria, mejorando la calidad y reduciendo la brecha en los aprendizajes. Fortalecer el vínculo entre los adolescentes (y sus familias) y la Educación Media, y mejorar la calidad de los aprendizajes. Universalizar el egreso de la Educación Media Básica en las edades correspondientes. El aumento de cobertura de adolescentes de hasta 17 años de edad pudo realizarse a costa del rezago, la repetición y con ello la culminación con retraso de los ciclos educativos medios. En este nivel, es impostergable conjugar las tradiciones de la Enseñanza Secundaria y la Enseñanza Técnica y Tecnológica, diseñando articulaciones entre las distintas formaciones y promoviendo una educación integral. Incrementar los egresos de Educación Media Superior, en la que tenga un peso cada vez mayor la oferta técnico profesional. Actualmente el porcentaje de jóvenes que culmina la Educación Media Superior a los 21 y 22 años es de 37%. El objetivo, en un horizonte de 20 años, debe ser que todos los jóvenes estudien hasta los 18 años y tengan oportunidad de continuar con estudios terciarios de diversos tipos, eliminando las asimetrías existentes. Incrementar la calidad educativa en todos los niveles del sistema y mejorar los aprendizajes integrales, tanto en habilidades cognitivas como en aspectos emocionales y en competencias ciudadanas de convivencia y derechos humanos. Los niveles de aprendizaje que se han obtenido en las pruebas PISA que reflejan los aprendizajes en las áreas de lectura, matemática y ciencias han sido insuficientes y distribuidos inequitativamente. También es medular mejorar los aprendizajes en otras áreas o habilidades que son tan importantes como las cognitivas que evalúan las pruebas PISA. Una clave para estas mejoras se encuentra en la personalización de la educación, para lo cual habrá que profundizar los procesos de acompañamiento que se han desarrollado en este período y que han demostrado un impacto favorable, como la experiencia de los Maestros Comunitarios, el sistema de becas, el Programa Compromiso Educativo, los docentes o educadores referentes, entre otras propuestas de acompañamiento a los estudiantes. Continuar el desarrollo y profundizar las oportunidades de acceso, la diversificación y la calidad de la Educación Terciaria y potenciar su capacidad de creación de conocimientos. Los mecanismos iniciados demuestran su validez, tanto la instalación de los Centros Regionales de la UdelaR como la creación de la UTEC y la expansión de la Educación Terciaria no universitaria de UTU. Profundizar los cambios en la formación y profesionalización docente. El desarrollo de los profesionales de la educación es una clave determinante para las transformaciones educativas. Para ello se requerirá atender factores salariales, aspectos de formación y de reconocimiento social. El objetivo debe ser producir una formación inicial de efectivo nivel universitario, extender la formación continua o en servicio y desarrollar la carrera profesional vinculada al desempeño y al perfeccionamiento. Es imprescindible asegurar niveles de formación de profesionales de la educación con la más alta exigencia y calidad, a través de la creación de una Universidad de Educación, que permitiría el pleno desarrollo de las funciones inherentes a la formación académica pertinente, que incluya investigación y extensión, así como el desarrollo de posgrados en el área de educación. Todo ello fortalece y jerarquiza la profesión docente promoviendo su reconocimiento social.

De la equidad hacia la igualdad. Las políticas sociales del gobierno nacional en el período 2010-2014

Mejorar los niveles educativos de la población joven y adulta. Los retrasos históricos de la Educación Media en Uruguay llevan a que exista un número muy importante de personas jóvenes y adultas que no la finalizaron. Se trata de promover mecanismos ágiles y flexibles para ofrecerles formas de culminación de ciclos educativos. También es importante la promoción de propuestas de capacitación laboral y de educación para la vida, que contribuyan a la actualización y mejoramiento de las capacidades laborales y a mejorar las formas de relacionamiento y convivencia. La educación de personas jóvenes y adultas en el ámbito formal y no formal contribuye a mejorar el clima educativo de los hogares y de las comunidades, por tanto, también a la educación de niños, niñas y adolescentes.

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Hábitat Punto de partida

Históricamente los distintos grupos sociales se han ubicado de manera diferenciada en el territorio. Lo que es más reciente es un fenómeno que se constata a nivel global y del que no escapa nuestro país: la fragmentación socioterritorial. Se expresa en diversos planos de las sociedades, entre los cuales puede destacarse la división social del espacio en las ciudades. En marzo de 2005, nuestro país asistió a un cambio político sustantivo, que se expresó en el objetivo de promover un crecimiento económico con equidad social, orientado hacia la disminución de la pobreza y la indigencia, el control o reversión de los niveles de desigualdad social y la mejora de las condiciones de vida de la población uruguaya, lo que también comprende revertir las desigualdades territoriales y avanzar en la justicia ambiental.

La Ley de Ordenamiento Territorial y Desarrollo Sostenible El ordenamiento del territorio refiere a la función pública de organizarlo e implica un conjunto de acciones transversales que regulan la localización de actividades, con el fin de “mantener y mejorar la calidad de vida de la población, la integración social en el territorio y el uso y aprovechamiento ambientalmente sustentable y democrático de los recursos naturales y culturales”. Durante un período signado por la más amplia participación y comunicación pública en el marco de la entonces Comisión Técnica Asesora de Ordenamiento Territorial (COTAOT), se llegó a la formulación de un proyecto de ley que el Poder Ejecutivo remitió a consideración parlamentaria en el año 2006. Una importante consideración y trabajo parlamentario, que introdujo sus propios aportes, culminó con la aprobación de la Ley Nº 18.308 en el año 2008. A partir de ella se generó una nueva institucionalidad, instrumentos, políticas y acciones.

Ambiente y desarrollo En el período 2005-2009, se empezaron a instalar en nuestro país grandes emprendimientos de desarrollo y a su vez el número de proyectos de mediana y pequeña escala comenzó a crecer sustantivamente. En ese sentido, y en conjunto con los desafíos de la Política Nacional de Aguas (y la gestión por cuencas) así como por los nuevos requerimientos de la Ley de Ordenamiento Territorial y Desarrollo Sostenible, se desarrolló una gestión ambiental del territorio de carácter transversal. En términos de institucionalidad y participación, la participación ciudadana en la gestión del ambiente al asumir esta administración contaba con cuatro Comisiones Asesoras Específicas de Áreas Protegidas, tres Comisiones de Seguimiento (UPM, Punta Tigre e ISUSA) además de las instancias pautadas por los procesos de evaluación de impacto ambiental. También en ese período se creó el Sistema Nacional de Respuesta al Cambio Climático y la Variabilidad (SNRCC) por decreto del Poder Ejecutivo del 20 de mayo de 2009.

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Uno de los desafíos para la presente administración en términos de política social estuvo planteado en la gestión ambiental desde la perspectiva del desarrollo sustentable y del fortalecimiento del pilar social, tanto en la evaluación como en el control de los proyectos, en la atención de las condiciones ambientales del hábitat fundamentalmente de los más vulnerables, así como en los procesos de gestión vinculados a la pobreza y el ambiente, lo que, entre otros temas, incluye la gestión de los residuos desde una perspectiva integral de ciclo de vida (desde la producción y el consumo hasta la disposición final). Se destaca en este punto la reglamentación de la Ley de Envases (Decreto Nº 260/007, del 23 de julio de 2007).

La Política Nacional de Aguas y el nuevo marco institucional El artículo 47 de la Constitución de la República marca un hito en relación a los recursos hídricos en tanto se establece que la protección del medioambiente es de interés general y que el acceso al agua potable y al saneamiento adecuado constituyen derechos humanos fundamentales. En el año 2005, por Ley presupuestal Nº 17.930, se creó la Dirección Nacional de Aguas y Saneamiento (DINASA, hoy DINAGUA) con el cometido de realizar la formulación de las políticas nacionales de agua y saneamiento. Asimismo, en el año 2007, por Ley Nº 18.172 de Rendición de Cuentas, se transfieren las competencias y cometidos desde el MTOP, “en todo lo relativo a la administración, uso y control de los recursos hídricos”. La Ley Nº 18.610, de Política Nacional de Aguas, se aprueba en 2009. En ella se establece que la gestión integrada de los recursos hídricos deberá contemplar aspectos sociales, económicos y ambientales. Instituye, además, que el abastecimiento del agua potable a la población es la principal prioridad de uso de los recursos hídricos. Los criterios rectores del acceso y utilización del agua son la equidad, la asequibilidad, la solidaridad y la sustentabilidad. Asimismo, reconoce la cuenca hidrográfica como unidad de actuación para la planificación, control y gestión de los recursos hídricos y se generan los Consejos Regionales de Recursos Hídricos y de las Comisiones de Cuenca, para garantizar la participación de usuarios y sociedad civil en la planificación y gestión de los recursos hídricos, los que contemplan el principio de descentralización. Al mismo tiempo establece que “ los recursos hídricos se gestionarán de forma integrada, asegurando la evaluación, administración, uso y control de las aguas superficiales y subterráneas en un sentido cualitativo y cuantitativo, con una visión multidisciplinaria y multiobjetiva, orientada a satisfacer necesidades y requerimientos de la sociedad en materia de agua” (artículo 12). La disponibilidad de servicios de saneamiento, sea por conexión a redes generales o mediante pozos negros/ fosas sépticas, en el país urbano (localidades con 5.000 y más habitantes) es prácticamente total. El Censo de Población y Viviendas de 2011 registró para todo el país, urbano y rural, 60% de hogares con conexión a redes de saneamiento y 40% con pozos negros/fosas sépticas. En las áreas urbanas se observan, sin embargo, diferentes situaciones, en tanto en Montevideo los hogares con conexión a la red general de saneamiento alcanzaban en 2009 el 83%, en el interior urbano de localidades de 5.000 habitantes y más solo 47% de los hogares poseían este servicio26.

Una nueva institucionalidad: el Sistema Público de Vivienda La reforma de la política habitacional iniciada con el Plan Quinquenal 2005-2009 se concibió como una construcción de largo plazo, vinculada a la concatenación y a la simultaneidad de múltiples procesos de cambio, sociales, culturales, económicos e institucionales impulsados por la pasada administración, que iniciaron el camino que el gobierno actual se propuso profundizar con el mismo objetivo de avanzar hacia un país con mayor igualdad y justicia social. El cambio supuso construir una nueva institucionalidad de acuerdo a la redefinición de roles de los acto26 Encuesta Continua de Hogares 2009, INE

Políticas sectoriales. Hábitat

res públicos, reestructurando el BHU, creando la Agencia Nacional de la Vivienda (ANV), potenciando al Movimiento pro Erradicación de la Vivienda Rural Insalubre (MEVIR) y reformulando el Programa de Integración de Asentamientos Irregulares (PIAI) desde sus mejores prácticas y trayectorias. La reestructura del sistema significó jerarquizar claramente al Ministerio de Vivienda, Ordenamiento Territorial y Medio Ambiente (MVOTMA), a través de la Dirección Nacional de Vivienda (DINAVI), en su rol de rector de las políticas de vivienda y hábitat y de administrador del Fondo Nacional de Vivienda y Urbanismo, incorporando al PIAI en la lógica institucional y articulando con MEVIR las actuaciones en las áreas rurales y poblaciones de menos de 5.000 habitantes, así como readecuar con el BPS las acciones habitacionales para los pasivos. Implicó la creación de un organismo especializado en la gestión y ejecución de programas habitacionales: la ANV –creada por Ley Nº 18.125– que rápidamente asumió sus competencias en relación a la ejecución de programas bajo las directivas de la DINAVI (licitaciones públicas y cooperativas), la gestión y reestructura de las deudas de la cartera problemática del BHU y la creación de instrumentos financieros (notas hipotecarias, seguro hipotecario y fondos de garantía del sistema tanto para la oferta como para la demanda). La reorganización se completó con la capitalización del BHU, para recuperar su competencia en el otorgamiento de créditos hipotecarios y reposicionarse en el escenario de las instituciones financieras como entidad sustentable.

Políticas desarrolladas

El MVOTMA tiene como misión procurar la mejora de la calidad de vida de los habitantes en el país, constituyéndose en el organismo generador de políticas públicas democráticas, transparentes y participativas en materia de hábitat, que contribuyan a un desarrollo económico sostenible y territorialmente equilibrado, con énfasis en las distintas dimensiones de la inclusión y de las condiciones materiales de la habitabilidad. La política pública en la materia asume pues las funciones de creación y conservación de las condiciones materiales de la habitabilidad. Ello supone la vivienda, los servicios que ella requiere y su localización en el territorio. Todo eso debe darse estableciendo normas e interviniendo en la localización del resto de las actividades sociales y productivas a efectos de hacer posible un ensamble adecuado del conjunto que le otorgue un sentido holístico a la política. Además, debe considerarse el medio ambiente para su mejor conservación, asumiendo que el conjunto de las actividades implica una huella ecológica que debe preverse y controlarse. En relación a la vivienda, las políticas desarrolladas hacen referencia al uso de una gama de instrumentos que apuntan a lograr soluciones habitacionales que se adapten a las diferentes realidades. Es así que se utilizan subsidios a las cuotas, préstamos y políticas vinculadas al aporte de los destinatarios de la vivienda. Para articular esta política se formularon lineamientos estratégicos a través del Plan Nacional de Rehabilitación y Consolidación urbano-rural, el Plan Nuevas Urbanizaciones, la política nacional de alquileres para viviendas de interés social, la política nacional de incentivo a la inversión privada en viviendas de interés social, y acciones en vivienda rural y pequeñas localidades. La política nacional de agua se sustenta en el Plan Nacional de Gestión Integrada de Recursos Hídricos y en las acciones tendientes la universalización efectiva del acceso al agua potable y su disponibilidad en todos los centros poblados independientemente de su tamaño, así como en las escuelas rurales. En materia de saneamiento, las prioridades definidas refieren al aumento de la cobertura efectiva del sistema público convencional (extensión de redes y aumento de conexiones) y al desarrollo de soluciones alternativas en los centros urbanos de menor porte. Asimismo, se ha jerarquizado la búsqueda de instrumentos para gestionar los riesgos de inundación.

De la equidad hacia la igualdad. Las políticas sociales del gobierno nacional en el período 2010-2014

En lo que hace a los aspectos sociales de la política ambiental, se promueve el control social y la participación ciudadana, así como la educación, participación y comunicación ambiental. En materia de ordenamiento territorial la prioridad ha sido la construcción de la nueva institucionalidad y el desarrollo de los instrumentos de ordenamiento territorial y desarrollo sostenible previstos en la Ley Nº 18.308, y avanzar en los instrumentos de planificación.

Ordenamiento territorial El ordenamiento del territorio implica un conjunto de acciones de carácter general que, fundamentalmente, se propone regular la localización de actividades evitando las disfuncionalidades e inequidades que, con frecuencia, se dan como resultado de la falta de regulación de las prácticas sociales. Con ello, el ordenamiento aspira a promover el desarrollo sustentable mejorando la calidad de vida de las personas.

Nueva institucionalidad En esta materia han operado: el Comité Nacional de Ordenamiento Territorial27, que constituye un ámbito jerarquizado para la toma de decisiones sobre políticas públicas por parte del Gobierno Nacional y Departamental en materia de ordenamiento territorial; y la Comisión Asesora de Ordenamiento Territorial28, que coordina y fomenta la cooperación entre las entidades públicas que intervienen en los procesos de ordenamiento del territorio, y fomenta la concertación entre el sector público, el privado y el social y el referido a la promoción de la participación ciudadana en los procesos de elaboración, implementación y seguimiento, evaluación y revisión de los instrumentos de ordenamiento territorial. Instrumentos de Ordenamiento Territorial y Desarrollo Sostenible En cumplimiento de lo establecido en la Ley de Ordenamiento Territorial y Desarrollo Sostenible se han formulado y aprobado o se encuentran en alguna etapa de la formulación y aprobación los diferentes instrumentos previstos a nivel nacional, regional, departamental y local. Se destacan: • las Directrices Nacionales de Ordenamiento Territorial y Desarrollo Sostenible. Su principal objetivo es promover el desarrollo social y económico del país de manera tal que se conserven los recursos naturales, garantizando el acceso de la población a los servicios sociales y orientando la localización de las actividades. Se trata de ordenar el territorio para lograr el desarrollo sostenible29; • las Directrices Nacionales para el Espacio Costero. Se trata de un instrumento de política pública, para promover el uso sustentable y democrático de los recursos naturales y culturales del espacio costero del océano Atlántico y del Río de la Plata. Se establecen finalidades y objetivos, como la protección del espacio costero, asegurando la calidad ambiental en forma armónica con los objetivos estratégicos del desarrollo social y económico del país30; • las Estrategias Regionales. Tienen por objeto la planificación del desarrollo integrado y ambientalmente sustentable de una región mediante el ordenamiento territorial y la previsión de los procesos de transformación, adoptando como horizonte temporal el año 2030, a fin de posibilitar el análisis prospectivo a largo plazo. En el marco del Comité Nacional de Ordenamiento Territorial, se resolvió dar inicio a la elaboración de las Estrategias Regionales de Ordenamiento Territorial y Desarrollo Sostenible de la Región Este (EROT-RE), que involucra a territorios de los departamentos de Cerro Largo, Lavalleja, Maldonado, Treinta y Tres y Rocha31; 27 Presidido por MVOTMA e integrado por los titulares de MTOP, MGAP, MIEM, MTD, MDN, MEF, OPP y Congreso de Intendentes. 28 Está presidida por el Director Nacional de Ordenamiento Territorial e integrada por delegados de instituciones públicas y privadas y representantes de la sociedad civil. Incluye los Ministerios con competencia en la materia, la OPP, el Congreso de Intendentes, los Entes Autónomos y Servicios Descentralizados, la UdelaR, las gremiales de trabajadores, empresarios y profesionales, organizaciones no gubernamentales, otras instituciones de investigación y enseñanza, los Directores Nacionales de Medio Ambiente, de Aguas y de Vivienda. 29 Ley Nº 18.308 del 18 de junio de 2008. Luego de un largo proceso de discusión a nivel nacional y departamental están a la fecha a consideración del Parlamento Nacional. 30 A la fecha cuenta con la aprobación de Diputados. 31 Actualmente las EROT-RE se encuentran en trámite de aprobación definitiva por parte de las Juntas Departamentales respectivas y del Poder Ejecutivo.

Políticas sectoriales. Hábitat

• se ha promovido especialmente la elaboración de Directrices Departamentales de Ordenamiento Territorial, para constituir un instrumento idóneo para establecer el ordenamiento estructural de todo el territorio departamental, determinando las principales decisiones sobre sus procesos de ocupación y desarrollo, estableciendo además la categorización primaria del suelo. A la fecha hay cinco directrices que han iniciado su proceso de elaboración, cinco con proceso de elaboración finalizado y cumpliendo últimas etapas para su aprobación definitiva y ocho aprobadas en sus respectivas Juntas Departamentales; • asimismo, se puso el acento en el ordenamiento de ámbitos geográficos particulares y específicos dentro de un departamento, desarrollando Planes Locales, en primera instancia de las ciudades capitales y luego de las ciudades intermedias o de las localidades más demandadas por la población. A la fecha se han desarrollado 108 Instrumentos de Ordenamiento Territorial departamentales (IOT); • como instrumentos derivados de los anteriores, se han desarrollado Instrumentos Especiales. Se están formulando siete Planes Parciales distribuidos en varios departamentos. Se trata de instrumentos para el ordenamiento más detallado de áreas identificadas, con el objeto de ejecutar actuaciones territoriales específicas de protección o fomento productivo rural, renovación, rehabilitación, consolidación, mejoramiento o expansión urbana, conservación ambiental y de los recursos naturales o el paisaje, entre otros. Asimismo, se elaboran tres Planes Sectoriales, que son los instrumentos para la regulación detallada de temas específicos y en particular para el ordenamiento de los aspectos territoriales de las políticas y proyectos sectoriales con impacto de estructura. Los Programas de Actuación Integrada (PAI) constituyen el instrumento especial para la transformación de sectores de suelo y tienen por finalidad el cumplimiento de los deberes territoriales de cesión, equidistribución de cargas y beneficios, retorno de las valorizaciones, urbanización, construcción o desarrollo entre otros. A la fecha son 22 los PAI en elaboración; • en el ámbito interdepartamental, está en elaboración el Plan Local de Cerro Chato y su microrregión: Plan Interdepartamental de Ordenamiento Territorial, que es el primer Instrumento Interdepartamental (Durazno, Florida y Treinta y Tres) con el fin de establecer el ordenamiento estructural y detallado, formulado por acuerdo de partes, en las microrregiones compartidas; • la Evaluación Ambiental Estratégica (EAE). La Ley Nº 18.308 la incorpora como una herramienta de “garantía de sostenibilidad en el procedimiento ambiental de los instrumentos”. La EAE constituye así una herramienta que contribuye a la protección del ambiente y a la generación de un hábitat sostenible, integrando las consideraciones ambientales en la planificación territorial. Se está promoviendo la aplicación de esta herramienta a otros planes, políticas y programas de forma de promover el desarrollo sostenible en sus tres dimensiones: ambiental, social y económica. A la fecha hay en total 109 EAE, de las cuales 72 están en trámite, 37 ya fueron aprobadas.

Planificación La DINOT ha implementado el Inventario Nacional de Ordenamiento de manera de facilitar el registro, permitir la visualización de la expresión territorial y acceder a la documentación de los Instrumentos de Ordenamiento Territorial aprobados, los instrumentos en elaboración y los principales estudios territoriales. El inventario cuenta con un visor interactivo, que permite buscar, visualizar y exportar la expresión territorial y documentación completa de tres grupos de datos: normativa de Ordenamiento Territorial, instrumentos de Ordenamiento Territorial en elaboración y estudios de Relevancia Territorial. Dispone de un registro web que permite a las instituciones generadoras de Instrumentos de Ordenamiento Territorial, inscribirlos una vez aprobados. El Sistema de Información Territorial está diseñado para distintos tipos de usuarios como una herramienta de apoyo a la toma de decisiones, que promueve la actuación territorial informada a todos los niveles, el intercambio de información por medios remotos con otras instituciones y la participación ciudadana. El Observatorio de las Transformaciones del Territorio que se encuentra en proceso de implementación. Brinda la posibilidad de colecta, análisis y difusión de la información territorial, propicia el intercambio de

De la equidad hacia la igualdad. Las políticas sociales del gobierno nacional en el período 2010-2014

información con instituciones de la administración del Estado y de los gobiernos departamentales y permite también visualizar de forma espacial la complejidad de las dinámicas de los sistemas que se observan, aportando transparencia a las políticas en materia de ordenamiento territorial y desarrollo sostenible.

Medio ambiente La cuestión ambiental adquirió en los últimos años mayor presencia y relevancia en la agenda pública. El aumento en la conciencia sobre la importancia del ambiente, la aprobación de un marco legal que incorpora la mirada de la sostenibilidad y el crecimiento de la inversión en sectores que tienen impacto directo sobre los recursos naturales son algunos de los aspectos clave que marcan los últimos años de gestión. La dimensión social se ha consolidado como uno de los pilares que sustentan el ambiente. Se parte de la concepción de que el hombre, actuando en sociedad, es el principal sujeto del ambiente y como tal es condicionado por este. A su vez, es quien con su accionar determina su calidad. Bajo esta concepción fue impulsada la política ambiental del gobierno impregnada por el derecho de todos a vivir, desarrollarse y acceder a un ambiente sano y productivo, y por la responsabilidad de todos de actuar respetando el ambiente, sus ecosistemas y recursos, en las diferentes escalas y en el marco de una inserción internacional y global del país ambientalmente exigente y a su vez responsable. Esta orientación se sustenta y profundiza en las disposiciones de la Ley 17.283 o Ley General de Protección del Ambiente, que reconoce el concepto de desarrollo sostenible como: “aquel desarrollo que satisface las necesidades del presente sin comprometer la capacidad de generaciones futuras de satisfacer sus propias necesidades”.

Gestión ambiental Los instrumentos utilizados en la presente administración hacen foco en la inclusión de la dimensión social en la gestión ambiental y buscan abrir nuevos espacios para una acción propositiva desde lo ambiental para las políticas económicas y el derecho a disfrutar de un ambiente sano y productivo para todos los sectores sociales, con responsabilidad hacia el medio. Estos instrumentos son: • Evaluación de Impacto Ambiental (EIA). En todas las instancias de evaluación, la dimensión social del impacto ambiental es integrada: de identificarse impactos sociales se requiere, en el marco más amplio de la autorización ambiental, la mitigación o compensación del daño social en cuestión. La dimensión social de la evaluación ambiental ha ido tomando mayor jerarquía ante la convicción de su importancia y el incremento de la conciencia ambiental integral que se constata en las expresiones sociales y de la opinión pública. Ha sido política institucional requerir planes sociales completos frente a nuevos emprendimientos complejos de alto impacto en la sociedad. Un salto importante a destacar se identifica a partir del 8 de marzo de 2011, cuando el MVOTMA asumió el compromiso propuesto por la Comisión de Género, Vivienda y Hábitat (CGVH) de incluir la dimensión de género en las Autorizaciones Ambientales Previas (AAP) y sus correspondientes estudios de impacto ambiental. A partir de ese compromiso la CGVH y la División Evaluación de Impacto Ambiental trabajan conjuntamente en los emprendimientos. Se realizó, además, un curso de Capacitación en Género y Medio Ambiente organizado por la CGVH; • Control y Desempeño Ambiental. Corresponde a los instrumentos aplicados al control del desempeño ambiental de las empresas que operan con sustancias químicas peligrosas y tienen emisiones al aire, manejan residuos sólidos o realizan vertimientos líquidos al ambiente. Durante el período que se considera, DINAMA pasó de controlar unos 120 emprendimientos en el año 2009, fundamentalmente industriales, a controlar alrededor de 1.000 establecimientos. Los procesos de control, si bien consideran en forma directa los efectos sobre la salud y las condiciones de trabajo, funcionan como articuladores. El control tiene en cuenta los riesgos a grupos más amplios de la sociedad; • Monitoreo de la Calidad Ambiental. Su objeto es el relevamiento y análisis de la información ambiental cuando no existe y es necesaria, y la integración de la información para definir el estado del ambiente del país en general y de espacios caracterizados de interés prioritario en particular. Esta información es

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incorporada para la toma de decisiones a realizar en aspectos que tienen una alta incidencia social, como los casos de áreas y cuerpos de agua contaminados, zonas con mala calidad del aire, balneabilidad de las aguas de las playas de uso público, etc.

Gestión de áreas protegidas El trabajo del Sistema Nacional de Áreas Protegidas (SNAP) ha apuntado a mejorar los beneficios sociales y a promover una política nacional que estimule el control social y la participación ciudadana con equidad en las áreas protegidas, aplicando mecanismos para la distribución equitativa de los costos y beneficios derivados del establecimiento y manejo de dichas áreas. Por otro lado, se han desarrollado sistemas de gestión del conocimiento de forma de acercar el conocimiento científico y el conocimiento socialmente construido por los actores que hacen parte de la gestión del sistema, contribuyendo a fortalecer las capacidades de los actores directamente vinculados a la conservación a nivel sistema y áreas protegidas. Se ha diseñado una estrategia para el gobierno de las áreas del SNAP a través de la inclusión del Plan de Mediano Plazo del SNAP (2010-2014) como uno de los objetivos para el período. Educación, participación, comunicación Se agrupan aquí acciones que apuntan a potenciar el empoderamiento de la sociedad, reforzando la idea de la gestión del ambiente como una responsabilidad compartida. Estas acciones se desarrollan a través de tres ejes: educación, participación, comunicación. La Educación Ambiental debe formar y capacitar a los individuos para elegir modos de vida y de comportamiento compatibles con la conservación de su entorno como lugar de producción y de disfrute. Se trata, entonces, de un compromiso ético con la vida en el medio de un modelo de desarrollo sostenible. En ese sentido, se lleva adelante el Programa de Aprendizaje y Observaciones Mundiales en Beneficio del Medio Ambiente (GLOBE) que está dirigido a la Educación Primaria y Secundaria, que promueve y apoya a los estudiantes, profesores y científicos, colaborando en las investigaciones basadas en el medio ambiente y el sistema de la Tierra. También se está realizando el Programa de Educación del SNAP, que tiene como misión contribuir a la formación de ciudadanos críticos, informados, sensibilizados y comprometidos con esta temática. Por último, el componente de Educación de Ecoplata/Freplata tiene como objetivo contribuir a la construcción de ciudadanía ambiental local para el desarrollo sostenible de la zona costera. En materia de información y participación se destacan el sistema de atención al usuario, el sistema de denuncias, la implementación de las audiencias públicas, la creación de comisiones asesoras específicas en las áreas protegidas y las comisiones de seguimiento de emprendimientos.

Programas orientados a la mejora de la calidad de vida de poblaciones específicas A continuación se describe una serie de proyectos y programas que buscan mejorar la calidad de vida de sus destinatarios a través del trabajo en diferentes problemáticas ambientales. Estos proyectos profundizan así en el concepto de sustentabilidad incorporando tanto la dimensión ambiental como la social y económica. En todos los casos son proyectos interinstitucionales, en los cuales el MVOTMA a través de DINAMA participa de diferentes maneras, ya sea con financiamiento o con el aporte de capacidades técnicas. • Construcción de la resiliencia de los pequeños productores frente al cambio y la variabilidad climática (MVOTMA, Ministerio de Ganadería, Agricultura y Pesca). Trabaja con el sector de los pequeños productores ubicados en suelos superficiales altamente vulnerables a las sequías agrometeorológicas y escasez de agua, promoviendo una agricultura climáticamente inteligente como un factor clave para afrontar el reto de una mayor variabilidad. El trabajo se desarrolla con los pequeños productores ganaderos de dos zonas extremadamente sensibles a la sequía: unidades de paisaje de la cuesta basáltica y ecorregiones de las Sierras del Este; • Programa de Pequeñas Donaciones, Uruguay (PPD): soluciones ambientales locales a desafíos ambientales globales (Fondo para el Medio Ambiente Mundial, Programa de las Naciones Unidas para

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el Desarrollo, MVOTMA). Este programa brinda apoyo financiero y técnico a organizaciones de la sociedad civil en proyectos de gestión ambiental, fortaleciendo sus capacidades y mejorando la calidad de vida de las comunidades; Plan de Gestión de Envases (MVOTMA, Cámara de Industrias del Uruguay, Gobiernos Departamentales, MIDES). Este plan tiene como objetivo la recuperación de residuos de envases no retornables. A través de él se realiza la incorporación de grupos de clasificadores como trabajadores formales; se realiza la construcción o acondicionamiento de plantas de clasificación y de contenedores e islas de recepción de envases, y se gestiona la adquisición de maquinaria necesaria. Este plan está siendo desarrollado en los departamentos de Canelones, Flores, Maldonado, Rivera, Rocha, Montevideo y su Área Metropolitana; Programa de reducción de la contaminación terrestre (Ecoplata-DINAMA, Intendencias de San José, Montevideo y Canelones, y productores lecheros). Este programa tiene como objetivo crear las condiciones necesarias para una adopción amplia y sostenida de prácticas agrícolas sustentables por parte de los productores en los Humedales de Santa Lucía. Para ello el programa trabaja brindando asesoramiento técnico a los productores lecheros y realizando obras en los tambos que permitan implementar un adecuado sistema de tratamiento de los efluentes; Programa de ordenamiento ambiental y territorial de comunidades de pescadores artesanales (DINAMA, Dirección Nacional de Ordenamiento Territorial, Dirección Nacional de Recursos Acuáticos, Intendencias costeras, Prefectura Nacional Naval, Dirección Nacional de Hidrografía, Administración Nacional de Puertos). Este programa genera un análisis de alternativas para el ordenamiento ambiental y territorial de las comunidades de pescadores artesanales en la costa de los departamentos de Colonia, San José, Montevideo, Canelones, Maldonado y Rocha, consensuando líneas estratégicas y hojas de ruta para implementar las medidas generadas; Proyecto de agrupamiento escolar quebradas del Norte (SNAP). Este proyecto ha trabajado en profundidad las temáticas de la flora, la fauna, las áreas protegidas y parques naturales como herramientas de desarrollo sustentable y como alternativas para disminuir la vulnerabilidad frente al cambio climático. El trabajo se ha llevado adelante con 15 escuelas de los departamentos de Rivera, Tacuarembó y Salto, involucrando a inspectores zonales y departamentales, maestros coordinadores y profesores de educación física.

En relación a las áreas protegidas, se les suman tres líneas de acción estratégica, que buscan promover la educación ambiental y el desarrollo de los habitantes más marginados (mujeres rurales, jóvenes y niños/as) y fortalecer las capacidades de producción o generación de ingresos familiares, anticipando las modalidades de trabajo a profundizar en el futuro parque regional. Además, en los Humedales del Santa Lucía, se trabajó con junqueros. Se trata de un proyecto desarrollado conjuntamente con el MIDES en el que participan 60 familias.

Agua El avance sustancial a nivel país comenzó con la reforma constitucional, seguido con la aprobación de la Ley Nº 18.610, de Política Nacional de Aguas, que lo reglamenta, y el nuevo diseño institucional. Ello ha impulsado un cambio de orientación y la actualización de las políticas vinculadas a la planificación y gestión de recursos hídricos, las cuales deben dar prioridad al bienestar y la calidad de vida de la población. Plan Nacional de Gestión Integrada de Recursos Hídricos Siguiendo los mandatos legales, se ha dado prioridad a la realización del Plan Nacional de Gestión Integrada de Recursos Hídricos donde se contempla: • definición de las principales prioridades de la política de recursos hídricos del país y los programas necesarios a implementar; • planificación de los usos del agua definidos a partir del manejo por cuencas hidrográficas en el marco conceptual de gestión integrada, que asegure la disponibilidad del recurso agua para las diferentes actividades sectoriales y una disposición de las aguas residuales y de drenaje que permita el desarrollo;

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• implementación del Plan en la Cuenca Estratégica piloto del Río Santa Lucía; • un Sistema de Monitoreo y un Sistema de Información Hídrica Ambiental; y • fortalecimiento institucional de manera de contribuir a la regionalización de la gestión y a la consolidación de la estructura institucional. Como estrategia descentralizadora de la planificación y gestión, en la Ley Nº 18.610 se crean los “Consejos de Recursos Hídricos que promoverán y coordinarán la formación de comisiones de cuencas y de acuíferos que permitan dar sustentabilidad a la gestión local de los recursos naturales y administrar los potenciales conflictos por su uso. Dichas comisiones funcionarán como asesoras de los Consejos Regionales32 y su integración asegurará una representatividad amplia de los actores locales con presencia activa en el territorio”. La Comisión de la Cuenca del Río Santa Lucía es estratégica dada la importancia que reviste a nivel nacional, en tanto es desde donde se abastece de agua a la población que reside en Montevideo y el Área Metropolitana.

Agua Potable Se han realizado modificaciones al capítulo de calidad de agua potable, reglamento bromatológico (Decreto Nº 375/011). Administración del agua Continúa realizándose el registro público de aguas, el cual considera las resoluciones referentes al otorgamiento de derechos de uso privativo de las aguas públicas. En él se detallan la fecha de la resolución del permiso, fecha de vencimiento, tipo de derecho y titular, tipo de obra, ubicación, curso principal y secundario afectados, cuenca y uso. Inundaciones y drenaje urbano En lo que refiere a las inundaciones y drenaje urbano, se busca generar instrumentos en las políticas públicas que permitan gestionar el riesgo de inundación. Para ello se desarrollan las siguientes líneas de trabajo: • cartografía de áreas inundables, para incorporar los mapas de riesgos y medidas de prevención y mitigación de inundaciones a los planes locales. Estos mapas de riesgo serán incorporados al sistema de información de aguas urbanas; • inundaciones y hábitat. Con instrumentos generados o análisis puntuales, se identifican las zonas prioritarias que requieren la relocalización de población, se apoya en la evaluación de terrenos aptos para la ubicación de vivienda pública, se definen criterios para la ubicación de cooperativas que requieren autorización del sector público, se definen medidas de mitigación para viviendas que se encuentran en zonas de riesgo medio; • drenaje pluvial, criterios y protocolos de instrumentos intermedios necesarios para los Planes de Aguas Pluviales Urbanos. Se identifican, además, las zonas de conflictos de drenaje pluvial en las ciudades. Para ello se emplean diferentes metodologías donde se incorpora, en más de una, la consulta a la población; • Directrices Nacionales de Inundaciones de ribera y drenaje, instrumentos legales para gestionar el riesgo de inundación; • fortalecimiento y capacitación. Implica fortalecer equipos técnicos y actores involucrados con un marco conceptual común y consistente con el desarrollo a nivel internacional. Se elaboraron materiales de apoyo como manuales, protocolos y guías para el desarrollo de herramientas. Se desarrollaron seminarios y talleres propiciando espacios de intercambio. Las dos últimas líneas, de carácter transversal, han avanzado considerablemente. Las Directrices Nacionales de Inundaciones de ribera están siendo revisadas para darle formato legal. 32 Consejos Regionales: Cuenca del Río Uruguay, Cuenca de la Laguna Merín, Cuenca Río de la Plata y su frente marítimo. Comisiones Estratégicas: Cuenca del Río Santa Lucía, Acuífero Guaraní. Comisiones de Cuencas: Laguna del Sauce, Río Cuareim, Arroyo San Antonio, Río Tacuarembó.

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Sequía El trabajo desarrollado busca incorporar la gestión de riesgo de sequía en la formulación e implementación de las políticas públicas. En la actualidad se están elaborando los mapas de riesgo de sequía en los departamentos de San José, Durazno, Flores y Florida.

Saneamiento Sistema público convencional de saneamiento La política en materia de saneamiento incluye las localidades que ya cuentan con el servicio público de saneamiento tanto como las que aún carecen de él. En el primer caso, se plantea la priorización de la ejecución de obras de rehabilitación de sistemas existentes a los efectos de minimizar riesgos sanitario-ambientales y optimizar la calidad de los servicios prestados. Cuando hay una demanda real de la población, así como densidades de viviendas/hectárea competitivas para saneamientos colectivos, la meta es aumentar aun más la cobertura en localidades que ya superan el 60%. A modo de ejemplo, Montevideo ronda el 85%, valor prácticamente ostentado también en la actualidad por Trinidad y al cual se aproximan muy de cerca Salto, Paysandú, Florida, Fray Bentos y Durazno. En el segundo caso, el de las localidades que aún no cuentan con saneamiento público colectivo, la meta es ir avanzando por rangos de población: localidades con más de 10.000 habitantes, localidades entre 5.000 y 10.000 habitantes, localidades entre 2.000 y 5.000 habitantes y, finalmente, las localidades entre 1.000 y 2.000. En Montevideo, donde la red de saneamiento está en la órbita de Intendencia Departamental, la planificación a gran escala de la expansión del saneamiento urbano se inició en los años 60 y tuvo un gran impulso a partir del Plan Director de Saneamiento de 1992-1995, el cual estableció pautas para mejorar el saneamiento, ampliar su cobertura y recuperar la calidad de los cuerpos de agua de Montevideo. En el resto de las localidades urbanas del país, donde el saneamiento está en la órbita de OSE, existen planes directores formulados por ese organismo.

En el marco del Plan Nacional de Conexión al Saneamiento, se intenta conectar a aquellos hogares que tienen la red colectiva frente a ellos pero que aún no están conectados. De esa forma se elimina el uso de pozo negro y el uso de la barométrica. El plan permite la exoneración de la tasa de conexión; la financiación de la obra hasta en 36 cuotas, que serán abonadas dentro de la factura de OSE; la exoneración del cargo variable del saneamiento durante el pago de la obra; la realización del diseño de la instalación sanitaria interna; la tarifa social para aquellas personas que se encuentran amparadas en las reglamentaciones vigentes (MIDES, PIAI, MVOTMA) y que estén ubicadas geográficamente dentro de los límites de un asentamiento reconocido por la Intendencia Departamental correspondiente; subsidios, totales o parciales, según ingresos socioeconómicos y las facilidades en los aportes de las leyes sociales, BPS y trámites con las intendencias municipales. Soluciones alternativas al saneamiento público convencional En relación al saneamiento para pequeñas localidades del interior del país, se realizó un relevamiento y evaluación de los sistemas implantados por MEVIR entre fines de 2011 y comienzos de 2012. Se relevaron más de 70 sistemas. MEVIR ha procurado seleccionar sistemas de saneamiento alternativo satisfactorios desde el punto de vista técnico, operativo, económico, social y ambiental. Los sistemas de saneamiento implementados por MEVIR resultan una alternativa efectiva y económica para sus núcleos habitacionales y en ese sentido esto supone una mejora sustancial en comparación con las localidades que no cuentan con red de saneamiento y para las cuales, a causa de su escala, el servicio de saneamiento mediante alcantarillado convencional no es económicamente viable a corto o mediano plazo. Con respecto al acceso al saneamiento alternativo al sistema público convencional prestado por OSE o por

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la Intendencia Departamental de Montevideo, para las viviendas en barrios que aún no cuentan con servicio público de saneamiento, DINAGUA ha avanzado en recomendar, caso a caso, soluciones técnicamente viables, que impliquen costos de operación y mantenimiento tales que promuevan la sostenibilidad del sistema que se proponga. En ese sentido, cabe destacar que DINAGUA ha estado trabajando desde febrero de 2013 en coordinación con DINAVI en el estudio y evaluación de propuestas de saneamiento para cooperativas de vivienda de personas de bajos ingresos, cuya construcción es subsidiada por el MVOTMA. Además, tanto las Intendencias Departamentales como el organismo prestador del servicio público de saneamiento (OSE) cumplen con sus cometidos en forma autónoma, para lo cual cuentan, a la fecha, con normas que regulan su prestación. DINAGUA y MVOTMA han iniciado coordinaciones con las Intendencias para la búsqueda de soluciones alternativas al servicio público convencional, las que serían posteriormente incorporadas a las normativas departamentales.

Vivienda Durante estos años se continuó procesando una importante transformación y articulación en los organismos estatales que, en sus distintas áreas de responsabilidad, desarrollan las políticas de vivienda y hábitat. El MVOTMA es el rector de la política en sus orientaciones programáticas y de financiamiento, desde la DINAVI que entabla vínculo de complementariedad y cooperación con MEVIR a través de la Dirección de Vivienda Rural, así como con el Programa Mejoramiento de Barrios (PMB, ex PIAI), integrado al MVOTMA. Por su parte, la Agencia Nacional de Vivienda (ANV) creada por Ley Nº 18.125, de 2008, cumple funciones en cuatro áreas fundamentales: la implementación de programas de la DINAVI, la recuperación y gestión de las carteras de créditos, el desarrollo de instrumentos financieros que faciliten el acceso a la vivienda y la generación de convenios de proyectos de desarrollo urbano con actores públicos y privados. La gestión asociada entre la DINAVI y las Intendencias Departamentales ha cumplido un importante papel de expansión en el territorio de proyectos habitacionales, donde desde el MVOTMA se contribuye con el financiamiento y la experticia en proyectos de vivienda y desde las intendencias se aportan predios aptos, dotados de infraestructuras, desarrollando capacidades materiales y técnicas desde su inserción territorial, reforzada hoy a partir de la presencia de los municipios. En consonancia con el proceso de cambio, el BHU, reestructurado en el período pasado se consolida como promotor del crédito hipotecario para el acceso a vivienda propia. Asimismo, se articularon nuevos espacios para conjugar el accionar diferente de las instituciones del sistema público (MVOTMA, ANV, Banco Hipotecario del Uruguay, Banco de la República Oriental del Uruguay), con instituciones financieras privadas, permitiendo en el mediano plazo ampliar y diversificar la oferta del crédito hipotecario, incluyendo la creación del escenario para el incentivo a la inversión privada en viviendas de interés social –Ley Nº 18.795– que se plantea más adelante. Por último, cobra una crucial relevancia la generación de proyectos que atienden problemáticas habitacionales junto con las Mesas Interinstitucionales de Políticas Sociales (MIPS) departamentales, así como la articulación con MIDES, INAU, MSP-ASSE, MTSS, BPS y OPP para el desarrollo de programas interinstitucionales de atención integral y prioritaria a las familias y jóvenes en condición de pobreza e indigencia, donde el MVOTMA y la DINAVI, en coordinación con otros actores públicos y privados, buscan mejorar las condiciones de habitabilidad de las familias atendidas por equipos técnicos de proximidad de los programas UCC, Cercanías y Jóvenes en Red (programas prioritarios). Asimismo, se destaca la más reciente coordinación con el Programa Siete Zonas, que aborda cuatro zonas de extrema criticidad socio-territorial de Montevideo y tres de Canelones. Dicho programa busca combinar la intervención articulada en el espacio público, favoreciendo la integración social y comunitaria con los abordajes familiares e individuales de los programas prioritarios.

Los nuevos instrumentos de acceso y permanencia a la vivienda La demanda insatisfecha de vivienda se relaciona con los comportamientos de los hogares y los distintos gru-

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pos familiares y sociales que pueden integrarse en ellos. Antes se accedía a un bien para toda la vida, mientras que en la actualidad se busca que sus características acompañen los distintos ciclos vitales de los hogares. A inicios de este período se rediseñaron los instrumentos básicos de toda la política habitacional concebidos por la Ley Nacional de Vivienda33: • subsidios34 como elemento redistributivo de la riqueza, • préstamos para democratizar el acceso a la vivienda, y • aporte de los destinatarios, ya sea en forma de trabajo, gestión y/o capital. La combinación adecuada de estos tres instrumentos básicos en los diferentes programas posibilita no solamente el mayor acceso sino que garantiza la permanencia de las familias en las soluciones habitacionales. Dicha estrategia combina variedad de instrumentos, contemplando las capacidades y ciclos vitales de los hogares, posibilitando un desempeño más efectivo en el cumplimiento de los objetivos de equidad social y mejora de la calidad de vida. La aprobación de diferentes reglamentos generales que transversalizan los diferentes programas significó un importante avance para una efectiva transparencia en la producción de viviendas y modalidades de acceso: • producto. Establece las condiciones para la producción y localización de una vivienda digna y adecuada a las necesidades de las familias; • préstamo. Establece las condiciones y requisitos para el acceso a créditos, atendiendo a la composición y situación socioeconómica de las familias; y • subsidio a la demanda. Establece las condiciones y requisitos del acceso para las familias que lo necesitan. El subsidio a la cuota constituye la innovación más trascendental, pues se constituye en un elemento central para la aplicación del principio de equidad social. Permite a las familias acceder a una variedad de soluciones35 de acuerdo a la capacidad de pago de cada grupo familiar. Este subsidio es revisable en el plazo de dos años y si los ingresos de la familia han aumentado al momento de la revisión, su cuota se elevará a otra franja de afectación, pero si disminuyeron en forma significativa, la familia podrá solicitar un monto mayor de subsidio a la cuota. En el año 2012 comenzaron los procesos de revisión de subsidio. El 56% de los subsidios revisados disminuyó, mientras que el 40% aumentó y el 4% se mantuvo inalterado. Este instrumento constituye un mecanismo apto para acompasar los cambios en el ciclo vital de las familias, en su multiplicidad y variabilidad, e impulsa la recuperación de la cultura del ahorro y pago entre quienes tienen las condiciones estructurales para hacerlo efectivo, ya sea el pago total de la cuota o el pago parcial, de acuerdo a la franja de afectación. Durante el año 2011 se aprobó una nueva reglamentación sobre cooperativismo36 que agregó la posibilidad de incorporar sistemas constructivos no tradicionales con el objetivo de ampliar la cobertura y disminuir los tiempos de construcción. El monto presupuestal asignado a este programa se vio fuertemente incrementado, y el número de unidades sorteadas y adjudicadas anualmente fue más que el doble de las asignadas en el período anterior. 33 Estos instrumentos están comprendidos en el Plan Quinquenal de Vivienda, 2010-2014, Mi lugar, entre todos. 34 El subsidio a la cuota consiste en un instrumento que permite otorgar a una familia o a un grupo de destinatarios/as el subsidio parcial o total sobre la cuota de un crédito hipotecario para la vivienda. De este modo el destinatario pagará una suma acorde a sus ingresos. El subsidio total a la cuota se sustenta en la afirmación y reconocimiento de un derecho. No restringe su realización a las posibilidades económicas, materiales o humanas de las personas o familias. No lo condiciona a la realización de contrapartidas, excepción hecha del compromiso con el cuidado y mantenimiento del bien recibido. Este constituye el aporte trascendente a la reforma social, ya que hace posible que accediendo al mismo bien material vivienda las familias paguen según sus posibilidades económicas, considerando además su variación en el tiempo. 35 Vivienda nueva, vivienda usada, préstamo de refacción, canasta de materiales, etc. 36 Durante 2008 se había aprobado la reglamentación que habilitaba el acceso universal al sistema sin restricciones en el tipo de hogar y en el nivel socioeconómico.

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La creación de la Cartera de Inmuebles para Vivienda de Interés Social (CIVIS) fue aprobada en 2008 y reglamentada en 2010. Las investigaciones sobre predios de inmuebles del Estado y demás organismos, desarrolladas en el período anterior, han sido los cimientos de la construcción de la cartera. La CIVIS y la política de tierras se consolidaron en el período 2010-2014 bajo una normativa37 que establece la adjudicación de inmuebles de la CIVIS a organismos públicos a título gratuito para la ejecución de programas públicos de vivienda. La definición de las tierras aptas, calificadas desde el punto de vista del hábitat, no solo refirió a los servicios urbanos sino también a las condiciones ambientales en forma integral. El diagnóstico realizado mostró que la pobreza y segregación urbana, además de localizarse en las áreas centrales degradadas, se ubicaban en las tierras públicas inundables de las riberas de los cursos de agua y en los sitios contaminados o inundables, desechados por el mercado de suelos, por lo que los estudios de inundación y contaminación fueron estructurantes en la validación de las aptitudes de los suelos, tanto para las tierras de la CIVIS como para las exigencias mínimas a todos los programas públicos de vivienda. Las políticas generadas han buscado presentar una gama de soluciones habitacionales diferentes con la finalidad de adaptarse mejor a las distintas necesidades y formas que adquiere el déficit de vivienda en los sectores que tienen baja capacidad de acceso a una solución por sus propios medios. En tal sentido se diseñaron nuevos programas y sus respectivos reglamentos operativos, partiendo de las capacidades familiares y locales para la gestión de sus propias obras de construcción, incorporando la autoconstrucción o la ayuda mutua como componentes clave. Asimismo, cabe destacar el sostenimiento de otras formas de acceso, donde el aporte de la familia es el ahorro, para atender precisamente las distintas capacidades de los hogares y darles posibilidades a quienes, aun teniendo similares problemas habitacionales, cuenten con diversidad de expectativas y potencialidades. A través de la política de convenios entre la DINAVI y las Intendencias Departamentales, se logró llegar a los destinatarios más vulnerables38, proponiendo formas alternativas desde el punto de vista metodológico, modificando las estrategias de intervención e imprimiendo un sentido de avance técnico en el diseño, la gestión y el monitoreo de las acciones. Se desarrollaron proyectos de autoconstrucción asistida con población caracterizada por su condición de pobreza extrema y donde el proyecto social que incluía la participación activa de los destinatarios fue jerarquizado como componente central.

Lineamientos estratégicos Para articular la política de vivienda en el Plan Quinquenal 2010-2014, se formularon lineamientos estratégicos39 con programas: • el Plan Nacional de Rehabilitación y Consolidación urbano-habitacional. El objetivo es contribuir a que las familias accedan a una solución habitacional y al mejoramiento del hábitat a través de la construcción de vivienda nueva, la adquisición de vivienda en el mercado inmobiliario o la mejora del stock de viviendas existente. Para lograr dicho objetivo se generaron varios programas: Programa de Cooperativas; vivienda nueva construida por el MVOTMA; viviendas, subsidio de alquiler y cupos en Residencias de Larga Estadía para Adultos Mayores; subsidio al capital para la adquisición de vivienda en el mercado en convenio con instituciones financieras como el BHU y el Banco de la República Oriental del Uruguay (BROU); autoconstrucción en terreno privado o en terreno público y los proyectos territoriales que se ejecutan a través de convenios con las Intendencias Departamentales. La línea de trabajo en autoconstrucción es uno de los énfasis que en el Plan 2010-2014 cobra especial relevancia para la solución de problemas habitacionales en todo el país. Tanto las cooperativas como los edificios de vivienda nueva son consistentes con la definición de política sociourbana de densificar las áreas intermedias 37 Decreto Nº 258/010, artículo 8, del 24 de agosto de 2010. 38 Según el procesamiento de los datos de los convenios entre Intendencias y Ministerio, se construyeron 1.937 viviendas para realojos de asentamientos y 330 intervenciones de mejora de vivienda para población cuyo promedio de ingresos se encontraba por debajo de la línea de indigencia (MVOTMA, informe Oficina de Convenios.) 39 En este capítulo se describen los lineamientos relacionados a la política universal de vivienda. Aquellos lineamientos e instrumentos de la política de vivienda que forman parte de la Red de Asistencia e Integración Social (RAIS) se abordan en dicho capítulo.

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de la ciudad con viviendas de interés social, como producto apto para sectores sociales de un abanico socioeconómico más amplio. En un segundo grupo se concentran: los Microcréditos para Refacción y Mejora de Núcleos Básicos Evolutivos; los Convenios de Rehabilitación Urbana a través de la mejora, la ampliación y los proyectos territoriales para la mejora o terminación de las viviendas. Ello implica mantener y mejorar las inversiones del Estado en el territorio evitando que se pierda un capital fundamental del hábitat; el Plan Nuevas Urbanizaciones. Comprende un conjunto de estrategias y acciones orientadas al crecimiento planificado de las ciudades mediante acuerdos interinstitucionales público-privados para urbanizar terrenos, integrando sectores sociales heterogéneos. En 2010 se creó y consolidó el procedimiento para el estudio de tierras destinadas a los distintos programas habitacionales, profundizándose en el período actual. En dicho marco se firmó un convenio con OSE para realizar obras de infraestructura y dotar a los predios de servicios de saneamiento y agua potable, incorporándose un acuerdo con UTE para el tendido de la red eléctrica. El tema crucial ha sido la búsqueda de soluciones para lograr un acceso a la tierra urbanizada con cobertura de servicios básicos; la Política Nacional de Alquileres para viviendas de interés social. Este plan refiere al desarrollo de un conjunto de instrumentos para la reactivación del mercado de arrendamientos de la vivienda de interés social, garantizando el alquiler de unidades de vivienda como opción accesible para hogares pluripersonales o unipersonales de ingresos medios y medio-bajos, o subsidiando a hogares que requieran una solución habitacional transitoria por su condición socioeconómica, de género o etaria. En especial se destaca la implementación dirigida a jóvenes y/o uruguayos retornados cuya situación lo requiera; la Política Nacional de Incentivo a la inversión privada en viviendas de interés social. Se trata del desarrollo de instrumentos de participación del ahorro e inversión privados en producción de vivienda de interés social. A partir de la Ley Nº 18.795, de Incentivo a la Inversión Privada para Viviendas de Interés Social, se implementa el Programa Más Oportunidades, orientado a hogares con ingresos medios. De esta manera el MVOTMA amplía el grupo objetivo al cual dirige sus programas, llegando así a hogares con ingresos mayores a las 65 UR. Este instrumento genera oferta dinamizando la inversión y dirigiéndola a las necesidades de la población. Otro de sus objetivos es la localización en áreas que por sí solas no serían atractivas a los inversores, dinamizando el mercado de trabajo asociado a la industria de la construcción; políticas para vivienda rural y pequeñas localidades. Las acciones desarrolladas por MEVIR han estado especialmente orientadas a los desafíos y cambios en las características de la población y el hábitat que se han generado en el país. Dicha política ha integrado apoyos a las viviendas nucleadas y en terreno propio, y viviendas y construcciones para la producción o mejoras prediales que permitan potenciar los recursos de sus actividades económicas. Se han desarrollado intervenciones por convenio para infraestructura de servicios comunitarios, poniendo además a disposición del Programa de Soluciones Habitacionales del BPS viviendas de dos dormitorios que se encuentran desocupadas y en buen estado de conservación. Asimismo, se ha desarrollado un Programa de Gestión del Hábitat que se ocupa de dejar instaladas en el territorio herramientas que ayuden a seguir construyendo un hábitat rural sostenible.

Acciones de la ANV como ejecutora de las políticas de vivienda Cuadro 1.3.1. Agencia Nacional de Vivienda. Acciones como ejecutora de las políticas de vivienda Recuperación y gestión de la cartera de créditos (fideicomisos). Comercialización de viviendas libres; locales comerciales; obras inconclusas y terrenos.

Se gestionan 52.247 créditos. De ellos, 24� (12.302) ya ha cancelado su deuda. Los restantes 39.945 aún mantienen saldo. Un total de 1.274 viviendas ofertadas en todo el país y 160 locales comerciales ofertados. Se realizaron tres llamados a interesados en adquirir obras inconclusas y terrenos.

Regulación notarial.

Entre 2010 y 2013 se incorporaron 70 complejos habitacionales a Propiedad Horizontal con un total de 4.789 viviendas.

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Fortalecimiento de las comisiones administradoras. Recuperación y gestión de la cartera de créditos del MVOTMA. Nuevas cooperativas de vivienda MVOTMA. Nuevas obras por licitación pública MVOTMA. Autoconstrucción. Realojos.

Fondo de garantía de alquileres. Programa “Tu casa como la soñaste”. Programas e instrumentos financieros que faciliten el acceso a la vivienda. Prestación de servicios técnicos y de ventanilla al BHU. Prestación de servicios técnicos a otros organismos. Participación en programas de desarrollo urbano.

Se ha brindado apoyo en ese sentido a 81 complejos habitacionales y 44 edificios del MVOTMA. Se gestionan 4.228 créditos pertenecientes a cooperativas. De ellos, 3� ya ha cancelado su deuda. Entre 2010 y 2013 se han terminado 63 obras (2.390 viviendas) y se encuentran en ejecución 117 cooperativas (3.667 viviendas). Entre 2010 y 2013 se han terminado 48 obras (1.709 viviendas) y 6 en ejecución (168 viviendas). Hasta setiembre de 2013 ANV ha gestionado 258 créditos, 185 con liberación de cuotas de avance de obra. En el año 2013 había 136 familias a ser realojadas a través de la compra de vivienda usada; de ellas, a la fecha, 61 familias ya escrituraron su vivienda y 44 están en proceso de selección de sus viviendas. En lo que respecta al PIAI se debe realojar a 30 familias y hay 7 solicitudes ingresadas. A 2013 se entregaron 50 certificados y se firmaron 18 contratos de arrendamiento. Entre 2011 y 2013 se otorgaron 2.845 créditos por más de 38 millones de UI. Entre 2011 y 2013 ingresaron 210 proyectos y se promovieron 170 (Ley Nº 18.795). Se realizó la gestión de las cuentas de cajas de ahorros y préstamos de clientes del BHU en las sucursales de la ANV de todo el país. Intendencia de Maldonado (214 viviendas); INC; PIAI. Clasificación de la cartera de tierras fideicomitidas, según sus potencialidades para la construcción de viviendas o para enfrentar las problemáticas planteadas. Proyectos de desarrollo urbano en Salto; Cerro Largo y Lavalleja.

Fuente: ANV, 2014.

Las coordinaciones entre organismos públicos y la sociedad civil

Con el objetivo de integrar las políticas de vivienda a las políticas sociales, la Dirección Nacional de Vivienda participa en distintos espacios que se articulan en Presidencia de la República y otras dependencias de la administración central, fundamentalmente MIDES y las Intendencias Departamentales. Algunos de estos espacios son: UCC, Programa Cercanías, Jóvenes en red, Plan Juntos, Grupo de Gestión de Siete Zonas y Grupo de Trabajo sobre Fincas Ocupadas en el departamento de Montevideo. Para garantizar la asistencia técnica calificada dirigida a los hogares con menores recursos en el marco de programas tales como Autoconstrucción, se firmaron acuerdos con otras instituciones que permiten potenciar recursos y esfuerzos que den como resultado una solución habitacional adecuada. Las instituciones con las cuales se firmaron estos acuerdos son: Sociedad de Arquitectos del Uruguay (SAU), Facultad de Ciencias Sociales (FCS), Universidad el Trabajo del Uruguay (UTU) y Fundación Ricaldoni.

Resultados Ordenamiento territorial

Como resultado de una nueva forma de considerar el territorio, se creó un conjunto de instrumentos de ordenamiento que dieron inicio a una nueva etapa en la historia institucional del país, impulsando la práctica

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de la planificación del ordenamiento territorial. Si bien este proceso lleva poco tiempo de implementación, cabe destacar que la evaluación de lo realizado bajo este nuevo enfoque resulta positiva. La localización de las actividades, la protección del ambiente y la perspectiva del desarrollo sustentable forman parte de la acción de gobierno.

Medio ambiente Durante este período la DINAMA llevó adelante la reorientación institucional de la gestión ambiental. En ese sentido, la actual administración fortaleció la institucionalidad ambiental como instrumento clave de impulso para una gestión integrada con el desarrollo. Se ha impulsado la concreción de un Sistema Nacional Ambiental (SNA) con centro en el MVOTMA, con responsabilidades compartidas dentro del Estado, en fuerte interrelación y complementariedad con el sector privado y la sociedad civil, con presencia en todo el territorio y con una activa participación en el ámbito regional e internacional. El proceso de fortalecimiento institucional se consolidó con la aprobación de la nueva estructura en agosto de 2013, a la vez que se avanzó en el análisis y sistematización de los procedimientos de evaluación, control y monitoreo de la calidad del ambiente, en el análisis de los nuevos sectores que requieren ser regulados y en el desarrollo de las herramientas de información, planificación y comunicación social.

Agua Uruguay viene avanzando en la gestión integrada de sus recursos hídricos. Ello ha implicado la puesta en marcha de procesos que involucran a diferentes instituciones y actores, con la exigencia de promover una visión integral de los recursos hídricos, que trascienda sectorialidades y propicie el intercambio de los avances sectoriales e institucionales. El MVOTMA, a través de la DINAGUA, continúa avanzando para dar cumplimiento al mandato constitucional bajo esta visión. La Ley Nº 18.610, de Política Nacional de Aguas, fue aprobada en octubre de 2009. Por lo tanto, este período se inició con un marco normativo acorde a la realidad e institucionalidad del país. En esta ley se establecen los instrumentos de la Política Nacional de Aguas. Su diseño y desarrollo ha sido el gran resultado de esta gestión en función de los diferentes antecedentes y disponibilidad de recursos. En cuanto a la planificación, se desarrolló el Plan Agua, principal instrumento para la gestión. En relación a las aguas urbanas, se promovieron planes para las ciudades. Ambos instrumentos, de diferentes escalas y alcances, se integraron a los de ordenamiento territorial, como las Directrices Nacionales de Ordenamiento Territorial, Directrices Departamentales y Planes Locales. Esta compatibilización de instrumentos exigió articulación y generación de alianzas interinstitucionales. En cuanto a la promoción de la investigación científica y tecnológica en materia de aguas, se destaca la asociación entre la DINAGUA, la Dirección Nacional de Meteorología (DNM) y la UdelaR para la conformación de un Panel Hidrometeorológico, que brinde respuestas a las necesidades para la planificación y gestión de los recursos hídricos.

Saneamiento Se operaron cerca de 200 servicios, de los cuales 36 corresponden a localidades de más de 10.000 habitantes y el resto corresponde a localidades de menor porte, tanto generados por OSE como recibidos de MEVIR, PIAI, MVOTMA (distintos programas de ejecución de viviendas). El número de conexiones es del orden de 263.000 y la cobertura global de saneamiento colectivo de la población nucleada en centros urbanos en el interior del país es del orden del 38%.

Políticas sectoriales. Hábitat

Vivienda El logro más importante tiene que ver con el nuevo orden de los ámbitos de decisión y ejecución de la política de vivienda del país a partir de la articulación de los distintos actores institucionales intervinientes. Esa nueva institucionalidad permitió elaborar e implementar una política que contempla una mayor variedad de soluciones habitacionales, combinada con diferentes formas de acceso a cada una de ellas, buscando respetar las realidades locales y potenciar sus recursos. Particularmente, la mayoría de los programas de DINAVI define un componente de aporte efectivo de los destinatarios. La variedad es amplia en cuanto al aporte de mano de obra en la construcción de la vivienda, pues es casi total en los programas de autoconstrucción en terreno público o privado. El trabajo social se orienta a generar procesos de involucramiento en todo el proceso de obra, así como la apropiación de la vivienda y su entorno. El aporte de los destinatarios tiene objetivos tanto pedagógicos como económicos, permite disminuir el costo de la solución habitacional y puede convertirse en una experiencia de capacitación laboral –en muchos casos, para mujeres– que habilita a los integrantes de los hogares participantes a nuevas oportunidades de empleo. Se ha enfatizado y recreado el enfoque asociacionista y/o de manejo de redes institucionales y de redes de cooperación entre grupos sociales y familiares con un enfoque interdisciplinario. Se trata de una visión que transversaliza todos los programas, promoviendo la acción colectiva en sus más variadas formas. El cooperativismo es, sin duda, la forma más acabada en tanto la cooperativa de vivienda se define como una experiencia autogestionaria cuya meta es la vivienda de todas las familias asociadas, orientadas por los principios y valores del cooperativismo y la ayuda mutua. Dados los cambios culturales que transitan hacia mayores formas de individualismo e individuación, las formas colectivas de asociación y organización para el logro de soluciones habitacionales continúa siendo un espacio valorado para la cooperación entre personas e individuos y para la construcción de identidades sociales alternativas. Por otro lado, las nuevas políticas de vivienda han impulsado –indirectamente– el uso de nuevas tecnologías en la construcción, que, manteniendo la calidad, acortan los plazos de obra, abaratan la construcción y promueven el desarrollo local. El caso de las tecnologías en madera en el norte del país es solo un ejemplo de las múltiples posibilidades de innovación en la construcción y la gestión que la nueva reglamentación introduce. Un cambio de esta importancia requiere de avales técnico-científicos, que se garantizan a través de la participación de la Facultad de Arquitectura de la UdelaR en los trámites de aprobación de la utilización de tecnologías innovadoras. En este marco, se destaca la nueva reglamentación de cooperativas para aquellos grupos que aspiran a una vivienda construida con tecnologías alternativas y nuevos procedimientos de gestión, que optimicen la utilización de recursos financieros y humanos. En algunos departamentos del país se elaboraron, junto a las Mesas Interinstitucionales de Políticas Sociales (MIPS), proyectos que desde la integralidad atienden las situaciones urbano-habitacionales priorizadas por los organismos que integran las mesas. El Programa de Soluciones Habitacionales de BPS contaba en 2013 con casi 6.500 beneficiarios. De ellos, 5.604 en viviendas, 585 en subsidios de alquiler y 307 adultos mayores dependientes en cupos cama en Residencias de Larga Estadía. Finalmente, se está trabajando en el levantamiento progresivo de las restricciones para que todos los programas tengan acceso universal en orden a incluir junto con otros sectores sociales a los sectores más vulnerables, sin discriminación de nivel de ingreso, tipo de hogar, género, generaciones, etnia o raza, religión u orientación sexual.

De la equidad hacia la igualdad. Las políticas sociales del gobierno nacional en el período 2010-2014

Cuadro 1.3.2. Plan Quinquenal de Vivienda 2010-2014. Ejecución al 30 de setiembre de 2013

Plan Nacional de Relocalización Plan de Rehabilitación y Consolidación Urbano Habitacional

Soluciones habitacionales

Soluciones habitacionales en ejecución

656

1.289

11.721

8.840

Plan Nuevas Urbanizaciones

768

Política Nacional de Alquileres para Viviendas de Interés Social

6.760

Vivienda Rural y Pequeñas localidades

4.605

1.559

Política de Incentivo a la Inversión Privada en VIS

119

4.815

23.861

17.271

TOTAL MVOTMA

Fuente: MVOTMA, 2014 con información extraída de GAPEV, GEX, información enviada por ANV, MEVIR y PROINGO.

Cuadro 1.3.3. Plan Quinquenal de Vivienda 2010-2014. Ejecución al 30 de setiembre de 2013. Resumen Soluciones habitacionales terminadas

Soluciones habitacionales en ejecución

10.976

15.080 (*)

Acciones sobre el stock

6.125

2.191

Alquileres

6.760

TOTAL

23.861

17.271

Vivienda nueva

* Incluye 4.815 que corresponden a viviendas de interés social en proyectos promovidos con inversiones privadas (Ley Nº 18.795). Fuente: elaboración propia con información extraída de GAPEV, GEX e información enviada por ANV, MEVIR y PROINGO.

Considerando los recursos destinados a DINAVI, MEVIR y Plan Juntos40, los recursos ejecutados en inversiones evidencian en el presente período presupuestal, un incremento real de 84% respecto al promedio de ejecución en el período 2005-2009. A este incremento contribuyó el aumento de la recaudación del Fondo Nacional de Vivienda que se ajusta por la evolución del Índice Medio de Salarios (IMS). A su vez, en la Rendición de Cuentas 2011 se fortalecieron los recursos destinados en el presupuesto nacional a las políticas de vivienda, asignándose 80 millones de pesos adicionales para el MVOTMA, con destino al financiamiento de los programas habitacionales de viviendas de interés social. A los recursos asignados a este Ministerio, se suma una asignación presupuestal acumulada en el período de 205 millones de pesos para el Plan Juntos y el subsidio de 105 millones de pesos otorgado a MEVIR. (Ver gráfico 1.3.1). Para los años 2013 y 2014 se considera el crédito proyectado, incluyendo el ajuste proyectado del Fondo Nacional de Vivienda. Se mantiene la participación promedio de los últimos tres años de DINAVI en el crédito total en inversiones de MVOTMA.

40 Véase el capítulo sobre la RAIS.

Políticas sectoriales. Hábitat

Gráfico 1.3.1. Inversiones en vivienda de DINAVI, Plan Juntos y MEVIR. En millones de pesos constantes de 2012 (2005-2014) 4.500

Promedio del período 3.966 millones de pesos

4.000 3.500

84%

3.000 2.500

Promedio del período 2.150 millones de pesos

2.000 1.500 1.000 500 0 2005

2006

2007

2008

2009

2010

2011

2012

Crédito 2013 Crédito 2014

Fuente: MEF, 2013. Para los años 2013 y 2014 se considera el crédito proyectado, incluyendo el ajuste proyectado del Fondo Nacional de Vivienda. Se mantiene la participación promedio de los últimos 3 años de DINAVI en el crédito total en inversiones de MVOTMA.

Desafíos

En materia de ordenamiento territorial, continuar el proceso iniciado a efectos de cubrir la totalidad de los espacios a ordenar y encarar la formulación de instrumentos de gestión que permitan implementar las estrategias definidas en los diversos instrumentos. La localización de los grandes proyectos productivos y de logística en proceso de implementación requiere de pautas de ordenamiento muy específicas para garantizar la mayor productividad de las inversiones, pero sobre todo para hacer posible una adecuada calidad de vida en las comunidades involucradas y reducir al mínimo el impacto ambiental negativo. Otro de los grandes desafíos es alterar el actual modelo territorial en el que se manifiesta una tendencia hacia el crecimiento horizontal de los tejidos urbanos sin que ello responda a una presión social de crecimiento, haciendo un uso inadecuado del suelo rural en las periferias de centros poblados y ciudades que poseen amplios espacios disponibles. En definitiva, reafirmar y consolidar una cultura de planeamiento para el ordenamiento del territorio y el desarrollo sustentable que permita que el interés general se exprese en las transformaciones propuestas. El principal desafío en materia ambiental es consolidar la planificación de la gestión ambiental integrada del territorio, hacia el desarrollo sustentable con inclusión social. En relación al agua potable, monitorear y garantizar su calidad para consumo humano. Resolver las pérdidas de agua en el sistema, tanto las contabilizadas como las no contabilizadas, mediante campañas de educación comunitaria en los barrios involucrados y en las instituciones educativas de cada zona. Asegurar el abastecimiento de agua potable en pequeñas localidades y escuelas rurales, culminando la implementación del plan puesto en marcha. Continuar avanzando en el suministro de agua por cañería al interior de las viviendas al pequeño número de hogares que aún no lo poseen. En cuanto al saneamiento, continuar extendiendo la red de saneamiento en todas las localidades urbanas mayores de 5.000 habitantes y supervisar la aplicación de la normativa que dicta la obligatoriedad de conexión para todas las viviendas con frente a la red, hasta alcanzar la cobertura total. En las pequeñas localidades, deberá continuarse con el desarrollo de sistemas locales alternativos. En materia de vivienda, acelerar los procesos de erradicación de asentamientos mediante su regularización o relocalización, especialmente aquellos ubicados en tierras insalubres, así como atender a grupos vulnerables. Superar las situaciones precarias de vivienda y hábitat existentes en los tejidos formales o regulares. Procurar, mediante políticas urbano-territoriales y sociales, la permanencia y el afincamiento de las fami-

De la equidad hacia la igualdad. Las políticas sociales del gobierno nacional en el período 2010-2014

lias en la trama urbana formal y bien servida de las ciudades, desestimulando el afincamiento en la trama informal, precaria, y/o con dificultades de acceso a los servicios públicos. Procesadas las transformaciones institucionales iniciadas en el período anterior, deberá continuarse el proceso de integración institucional interna del Ministerio para mejorar la implementación desde la perspectiva vivienda-territorio-ambiente. Asimismo, es necesario crear procesos de evaluación permanente de la implementación de programas, para ajustarlos de acuerdo a las distintas realidades sociales y territoriales del país. Buscando dar continuidad a estas políticas, resulta imprescindible el seguimiento de la situación habitacional del país para crear y/o ajustar nuevos programas y alternativas de acceso. Además, es necesario fortalecer las formas asociativas y de redes sociales y familiares en las soluciones habitacionales, fortalecer también la cartera de tierras, y diseñar e implementar una política respecto de las viviendas vacías en situación de deterioro grave.

De la equidad hacia la igualdad. Las políticas sociales del gobierno nacional en el período 2010-2014

Trabajo Punto de partida

El período 2005-2009 se caracterizó por los avances logrados en materia de política salarial y negociación colectiva, en la inclusión de sectores tradicionalmente desamparados y en el desarrollo de mecanismos de protección social. Todo ello fue posible a partir de instancias participativas y de diálogo que fueron promovidas por el Estado. En relación al empleo, en el período anterior se construyó una nueva institucionalidad para las políticas de empleo. En particular, se creó en 2008 el Instituto Nacional de Empleo y Formación Profesional (INEFOP)41 de integración tripartita, con el fin de ejecutar políticas de formación profesional y fortalecimiento del empleo de los trabajadores y trabajadoras del Uruguay. Además se generaron los Centros Públicos de Empleo (CEPE) con presencia en todo el país, a través de convenios entre el MTSS y las Intendencias Departamentales.

Políticas desarrolladas

En este período se desarrollaron políticas laborales que estuvieron orientadas a reducir la desigualdad social, de género e intergeneracional. En ese sentido, ha sido fundamental la contribución de la política salarial a la reducción de la pobreza y la desigualdad. Asimismo, se ha promovido el trabajo decente*, sobre todo en aquellos sectores de mayor vulnerabilidad. Por último, también se llevaron adelante políticas orientadas a disminuir el desempleo de los jóvenes menores de 25 años.

Política salarial Se han implementado políticas que han conducido a un aumento sostenido del salario real durante nueve años consecutivos. El salario medio real creció en los últimos años asociado al dinamismo y crecimiento de la actividad económica en el período; la recuperación del salario privado derivada de la reinstalación de los Consejos de Salarios y de los lineamientos de recuperación real promovidos en dicho ámbito por el Poder Ejecutivo; la recuperación real otorgada en los salarios públicos; y la presión alcista de un mercado de trabajo con niveles de desempleo mínimo históricos y con insuficiencia de mano de obra calificada, que ha exigido a las empresas competir por estos trabajadores pagando salarios superiores. En cuanto a las políticas referidas al Salario Mínimo Nacional, cabe destacar que se duplicó en términos reales entre 2005 y 2014: pasó de 2.050 pesos en enero de 2005 a 8.960 pesos en enero de 2014.

El trabajo decente es un concepto propuesto por la Organización Internacional del Trabajo que establece las condiciones que debe reunir una relación laboral para cumplir los estándares laborales internacionales, de manera que el trabajo se realice en forma libre, igualitaria, segura y humanamente digna.

41 Este instituto fue creado a través de la Ley Nº 18.406, del 24 de octubre de 2008, como una persona pública no estatal.

De la equidad hacia la igualdad. Las políticas sociales del gobierno nacional en el período 2010-2014

En las rondas de negociación colectiva en los Consejos de Salarios 2010-2011 y 2012-2013 el Poder Ejecutivo se planteó específicamente los objetivos de equidad y reducción de la pobreza.42 Para alcanzar estos objetivos se promovió una política de incrementos superiores para los salarios sumergidos en forma sostenida en el período 2010-2013. El incremento real promedio para los salarios mínimos por categoría o laudos más bajos fue de 5,9% en la ronda 2010-2011 (primer ajuste anualizado) y de 4,8% anual en la ronda 2012-2013. Este comportamiento representa una contribución sustancial a la reducción de la pobreza. A su vez, la utilización de incrementos diferenciales según el nivel de laudos y sobrelaudos permite mejorar la equidad salarial de los trabajadores al interior de un mismo sector, al aumentar en mayor medida los salarios de las categorías más sumergidas. Los resultados muestran que el 60% de los convenios establecieron algún criterio de fijación de ajustes diferenciales. Se presentan a continuación los porcentajes de variación real y nominal promedio del laudo (salario mínimo) más bajo y el más alto, y del sobrelaudo (salarios por encima del laudo mínimo) más bajo y el más alto.43 Cuadro 1.4.1. Consejos de Salarios y equidad. Crecimiento diferencial de los salarios mínimos más bajos y más altos. Porcentaje de variación real promedio, según ronda de negociación (anualizado, primer ajuste) Laudo más bajo (�) Sobrelaudo más bajo (�)

Ronda 2010-2011 5,9 3,3

Ronda 2012-2013 4,8 2,4

Laudo más alto (�) Sobrelaudo más alto (�)

4,2 2,8

3,7 1,9

Fuente: MTSS, 2014.

Los salarios de los trabajadores rurales y domésticos han tenido una destacada recuperación. Los trabajadores rurales firmaron por primera vez sus convenios colectivos en Consejo de Salarios en enero de 2005. El grupo 22 se define como el de Ganadería, Agricultura y actividades conexas. Los incrementos de los salarios mínimos acumulados para este grupo entre enero de 2005 y enero de 2013 dieron como resultado un incremento del 125% nominal en el laudo fijado para la categoría Peón común y el aumento real de los laudos para el mismo período fue de 35%. El grupo 23 se define como Viñedos, fruticultura, horticultura, floricultura, criaderos de aves, suinos, apicultura y otras actividades no incluidas en el grupo 22 (granjas). Este grupo presenta un incremento nominal acumulado para enero 2006-enero 2013 de 164%, mientras que el incremento real fue de 58,5% (se considera la categoría de Peón común de referencia). El grupo 24 corresponde a Forestación. En este grupo la categoría Peón común presentó un incremento nominal de 135% para el período enero 2006-enero 2013, mientras que el incremento real fue de 41%.

En relación al trabajo doméstico, a través de la política salarial llevada a cabo desde 2006 a la fecha44, el salario de este sector de trabajadores se ha incrementado en el valor hora en 98%. 42 En las rondas 2006 a 2008 se había logrado en buena medida el objetivo de recuperación del salario real como consecuencia de la crisis económica. 43 Los grupos de negociación pueden decidir establecer incrementos diferenciales para los trabajadores de su sector que perciben salarios por encima de los laudados para su categoría salarial. Es decir, puede existir una diferenciación entre ajustes a los laudos y a los sobrelaudos. En este sentido, pueden por un lado otorgar un único incremento salarial para todos los trabajadores sobrelaudados –independientemente de lo establecido para los laudos– o establecer ajustes diferenciales entre los sobrelaudos según el porcentaje o monto por encima de su respectivo laudo. Por ejemplo, pueden otorgar un incremento de 2% para los salarios hasta 20% por encima del laudo de su categoría y de 1% para los salarios que se encuentren por encima del laudo de su categoría en más de 20%. La cantidad de franjas de sobrelaudos se define en cada grupo y puede estar establecida en porcentajes por encima del laudo, o en valores monetarios por encima del laudo. En esta oportunidad se procesó la información del sobrelaudo más bajo (la franja salarial más cercana al laudo) y del sobrelaudo más alto para cada grupo de negociación. 44 Ley Nº 18.065.

Políticas sectoriales. Trabajo

Cuadro 1.4.2. Consejos de Salarios. Salario mínimo en sectores con salarios sumergidos. Sectores comercio, doméstico y rural Evolución del Salario Mínimo o laudo (categorías de menor remuneración, mensual, pesos corrientes) (*)

Ronda

Variación

2010-2011

2013

R2013/R2010-11

GRUPO 10 Supermercados

Nominal (�)

01/01/2011

01/07/2013

Auxiliar de ventas

8.066

13.922

GRUPO 21 Trabajo Doméstico

01/07/2010

01/07/2013

6.591

9.544

01/01/2011

01/07/2013

7.758

12.627

GRUPO 23 Fruticultura...

01/01/2011

01/07/2013

Peón común

7.893

10.693

GRUPO 24 Forestación

01/07/2010

01/01/2013

Peón común

8.400

11.790

Laudo GRUPO 22 Rural “Grupo madre” Sin especialización

Real (�)

72,6

44,8

14,1

62,8

35,5

10,7

40,4

15,9

* Incluye presentismo, partidas por alimentación y vivienda, cuando corresponde. Fuente: MTSS, 2014.

Promoción del trabajo decente, en particular entre aquellos sectores de mayor vulnerabilidad El riesgo de una persona dispuesta a trabajar de permanecer desocupada se redujo sustancialmente.

Por otra parte, se continuó incrementando la cobertura de seguridad social en el período 2010-2013. La extensión de la cobertura de seguridad social fue particularmente intensa en sectores con bajo porcentaje de cobertura en términos históricos. En el período 2009-2013 se constató un incremento de 21,8% de trabajadoras domésticas afiliadas al BPS, alcanzando un registro al final de 2013 de 66.531 afiliadas en dicho sector. Por su parte, para el mismo período, el sector de la construcción tuvo un incremento en el número de cotizantes de 56,2%. Asimismo, producto del Diálogo Nacional sobre Seguridad Social se impulsaron distintas normas, posteriormente consagradas en leyes, entre las que se destacan: • la Ley Nº 19.162 introduce varias modificaciones al régimen jubilatorio por ahorro individual instaurado por la Ley Nº 16.713, entre las que se destaca la posibilidad de revocar las opciones realizadas por los trabajadores para ser incluidos en el pilar de ahorro individual, mecanismo inexistente hasta entonces. En los primeros cuatro meses de aplicación, en 2014, 25.000 trabajadores agendaron solicitud de asesoramiento y 4.000 ejercieron la opción de revocar o desafiliarse respecto del pilar de ahorro individual; • la Ley Nº 19.160 incluye un novedoso régimen en la legislación nacional: la jubilación parcial, a la que

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puede ampararse un trabajador por la mitad de la jornada y continuar trabajando como dependiente en la otra mitad. Este régimen permite que el retiro del trabajador de la vida activa sea paulatino, que pueda mantener una parte de su salario sin la necesaria pérdida económica que implica la jubilación. También permite mantener personal calificado en el mercado de trabajo, transmitiendo su experiencia y conocimientos a las nuevas generaciones de trabajadores; • el MTSS promovió una norma buscando la conciliación entre el trabajo remunerado y las necesidades de cuidados en el hogar: la Ley Nº 19.161, que extiende la licencia y el subsidio por maternidad a 14 semanas, incrementa la licencia y subsidio paternal a 13 días. Crea, asimismo, el subsidio parental que permite a la madre o al padre, según su conveniencia, usufructuar de medio horario para el cuidado del niño hasta los 6 meses de vida. Desde su vigencia, en este 2014, la norma ha amparado a unos 15.000 beneficiarios; • dando cumplimiento a lo determinado en el artículo 275 de la Ley Nº 19.149, de octubre de 2013, se firmó, el 16 de mayo de 2014, un acuerdo entre el BPS y la Inspección General de Trabajo y Seguridad Social (IGTSS) del MTSS, habilitando el intercambio de información sobre trabajadores y empresas para el cumplimiento de los cometidos legales y constitucionales de ambos órganos. Las disposiciones incluyen a la IGTSS y a la Dirección Nacional de Aduanas (DNA) en el intercambio de información entre organismos, ya vigente entre el BPS, la DGI y el BSE, establecidos en el artículo 4 de la Ley Nº 16.869. De esta forma se crea una herramienta muy potente, con múltiples alcances en materia de combate a la informalidad, protección y regularización del trabajo, de los trabajadores, de las remuneraciones así como mejoras para los buenos empresarios. A la vez establece las bases necesarias para avanzar en la simplificación de trámites para empresas y trabajadores. El MTSS a través de la IGTSS es responsable de la protección de los trabajadores en el cumplimiento por parte del empleador de la normativa en materia de condiciones generales (salarios mínimos, rubros salariales, etc.), y condiciones de seguridad, salud y medio ambiente en el que se desempeñan los trabajadores. Durante 2013 se procesaron 13.150 consultas y se recibieron 3.409 denuncias, que fueron atendidas en su totalidad. Se consolidó un crecimiento permanente entre 2010 y 2013 de 10% en consultas y 43% en denuncias. Ello evidencia la creciente relevancia que la Inspección de Trabajo tiene como herramienta de protección de los derechos de los trabajadores. En relación a la fiscalización directa, se destacan más de 20.000 actuaciones inspectivas por año, tanto en materia de condiciones generales de trabajo como de condiciones de salud, seguridad y medio ambiente en el que se desempeñan los trabajadores. Particularmente en el interior del país debe resaltarse la creciente fiscalización, así como la relevancia brindada en el período a los sectores con mayores vulnerabilidades o riesgos en su actividad laboral, entre ellos: el sector rural, el trabajo doméstico, la construcción, el comercio y los grandes emprendimientos del país. En particular debe mencionarse la realización de diversos operativos de inspección realizados por sector de actividad, por departamento, para actividades específicas o en zonas y lugares determinados. Al respecto se destacan los operativos en zonas comerciales, trabajo doméstico, sector rural (arroz, cítricos, arándanos, forestación), supermercados, peluquerías, estaciones de servicio y los realizados en emprendimientos específicos como Montes del Plata, las obras de la refinería de ANCAP y la minería de gran porte. A partir del intercambio de información entre el BPS y la IGTSS ha sido posible elaborar estadísticas nacionales sobre accidentalidad laboral y enfermedades profesionales. Asimismo, se ha generado una normativa específica y herramientas concretas que establecen el requerimiento de cumplir con las normas laborales por parte de los empleadores para desarrollar su actividad o acceder a beneficios. La Inspección de Trabajo coordina varios ámbitos tripartitos sobre diferentes aspectos vinculados a la calidad del empleo y la protección de los derechos de los trabajadores: el Consejo Nacional de Salud y Seguridad en el Trabajo (CONASSAT) y las Comisiones Sectoriales Tripartitas, donde se acuerdan las líneas generales de las políticas sobre salud y seguridad laboral y sus especificidades sectoriales; el Comité para la

Políticas sectoriales. Trabajo

Erradicación del Trabajo Infantil y Protección del Adolescente Trabajador; la Mesa Interinstitucional de Trata, espacio que permite avanzar en la construcción de la política nacional para el combate a la trata de personas y el trabajo forzoso. La negociación colectiva es un mecanismo que ha cobrado creciente relevancia en la calidad del empleo, con mayor participación de partidas y primas, y la utilización expresa de cláusulas relativas a las condiciones y/o relaciones laborales en los convenios colectivos negociados. A modo ilustrativo, el porcentaje de convenios sin primas descendió nueve puntos porcentuales (de 53% a 44%) en la quinta ronda de Consejos de Salarios (2012-2013) respecto de la cuarta. En cuanto a la equidad de género, la plena participación de las mujeres en el mercado de trabajo se encuentra obstaculizada por la inequidad en las oportunidades y la dedicación de las mujeres al trabajo no remunerado y de cuidados, que generan para las mujeres precariedad del empleo o presencia de inserciones interrumpidas en el mercado laboral. La negociación colectiva ha tenido un papel importante recogiendo la problemática de género en el ámbito del trabajo como un intento de combatir los obstáculos que representan simultáneamente frenos a la oferta de trabajo e inequidades a corregir. Al respecto se constata un incremento global de convenios que establecen cláusulas de género, alcanzando 67% de ellos en la ronda 2012-2013, diez puntos por encima de la ronda anterior.

Desempleo en jóvenes menores de 25 años

En el Plan Nacional de Juventudes 2011-2015 se ha definido como una de las áreas prioritarias la de Trabajo y Formación Profesional para contribuir al proceso de elaboración de un modelo de inclusión social, educativa y laboral asociado al concepto de ciudadanía y teniendo en cuenta las exigencias del mundo del trabajo y la realidad de los jóvenes, sus demandas y sus propuestas. Por esa razón el primer eje del Diálogo Nacional por el Empleo (DNE) fue el de Empleo y Formación de Jóvenes, espacio en el que se alcanzaron diversos acuerdos específicos que sentaron las bases para un Acuerdo Nacional por el Trabajo Decente Joven. Este constituye la expresión de la voluntad política de colocar la temática de empleo juvenil dentro de las prioridades de la agenda nacional por parte de los actores clave vinculados al mundo del trabajo: Estado, PIT-CNT, Cámaras Empresariales y organizaciones sociales. Por otra parte, con el objetivo de promover el tránsito adecuado entre educación y trabajo, se impulsaron las siguientes acciones y programas: proyecto de Ley de Empleo Juvenil, programa Yo estudio y Trabajo, programa Jóvenes en Red y programa Uruguay Estudia. A ello se agregan los dispositivos implementados por CETP-UTU (FPB y FPBC) y el Programa Nacional de Educación y Trabajo del MEC. El Programa Yo Estudio y Trabajo es dirigido a jóvenes entre 16 y 20 años que se encuentren (y continúen) estudiando tanto en educación formal como no formal. Por otro lado, la Ley de Empleo Juvenil, Nº 19.133, promueve diversas modalidades de acceso al empleo: primera experiencia laboral en empresas privadas, primera experiencia laboral para egresados, mayores subsidios para jóvenes vulnerables socioeconómicamente, primera experiencia laboral en el Estado (50% mujeres, 8% afrodescendientes, 4% discapacitados, 2% transexuales), práctica formativa en empresas, compatibilización entre estudio y trabajo (con posibilidades de más licencia por estudio).

La capacitación laboral por parte de INEFOP

El crecimiento sostenido de la economía y de la inversión verificada en los últimos años implicó que muchos sectores y empresas hicieran inversiones e innovaciones en productos y procesos, requiriendo nuevos conocimientos y habilidades en los actores del mundo del trabajo.

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El cambio técnico y la agregación de valor, fuertemente promovida por la ley de inversiones, especialmente en su nueva reglamentación, se traducen en una demanda nueva a la educación y a la formación profesional: la de aportar los nuevos conocimientos que se requieren. En algunos casos ello puede requerir la realización de cursos teóricos y, en otros, el conocimiento de los nuevos procesos o equipos, en cuyo caso el lugar más idóneo para ser dictado es en las propias unidades productivas. La creación del INEFOP y la realidad de un contexto de desarrollo económico y de aumento del empleo llevó a que el instituto comenzara un proceso de reestructuración, variando su antiguo eje de financiador de ofertas de capacitación para tener un papel más activo en los procesos de desarrollo y de fortalecimiento de mecanismos interinstitucionales para el fomento de mejora de las capacidades de los actores en el mundo del trabajo. De esta forma, si bien se continúa con la capacitación de trabajadores enviados al seguro de desempleo para facilitar su reinserción en el mundo del trabajo, se intensificaron las acciones con trabajadores en actividad cuyas nuevas tareas requerían de una formación adicional. Estas actividades se organizaron a través de convenios entre trabajadores y empresarios. Como ejemplos pueden citarse a los acuerdos con la Cámara del Calzado, con el sector del transporte, con el sector de la vestimenta industrial y con el Ministerio de Turismo y Deporte (MTD), entre otros. Por otra parte, se ha profundizado la promoción del emprendedurismo mediante tres herramientas o programas de capacitación y promoción de empresas: Emprende Uruguay, FOMYPES y Capacitación de Empresarios. Estos programas permiten atender las necesidades de capacitación y asistencia técnica de empresas de distintos tamaños. La intervención a través de estos programas se fue focalizando crecientemente hacia acciones de promoción del desarrollo local, en clara coordinación de INEFOP con otras instituciones nacionales y departamentales. Por otro lado, el desarrollo de actividades nuevas como la forestación, la lechería de gran porte y la especialización en productos de mejor calidad (por ejemplo, quesos especiales) han hecho que la demanda de capacitación se diversifique. Se crearon Comités Departamentales en cada una de las capitales departamentales y en algunas ciudades importantes. Al momento existen 20 comités, con una integración tripartita, que cumplen una función de asesoramiento acerca de las necesidades de capacitación a nivel local. Cada comité elabora un plan de trabajo anual que incluye un relevamiento de ofertas y demandas de capacitación en el departamento. De esta forma se busca involucrar a los actores sociales para mejorar la focalización de la capacitación en las localidades. A su vez, se han creado comités tripartitos para analizar la capacitación necesaria en sectores productivos: construcción, transporte de carga, industria gráfica, celulosa y papel, etc. Estos comités también tienen una función de asesoramiento y pueden proponer la realización de cursos y actividades de investigación vinculadas a temas laborales. Por otra parte, se han promovido acuerdos para atender necesidades de capacitación para el empleo en poblaciones específicas que ya estaban realizando un proceso de trabajo con otras instituciones o los interesados habían formado organizaciones propias, algunas de ellas muy antiguas. Para atender estas situaciones se firmaron convenios, mediante los cuales se establecen responsabilidades de las diversas instituciones para realizar acciones conjuntas. Como ejemplo de esto, puede citarse al convenio con el Instituto Nacional de Colonización (INC) para capacitar colonos en las áreas que se definieron con los mismos interesados y la participación de las dos instituciones; con el Instituto Nacional de la Leche (INALE) para capacitar a pequeños productores lecheros en este sector cuya producción se está especiali-

Políticas sectoriales. Trabajo

zando y diversificando, lo cual requiere nuevos saberes; con el Secretariado Uruguayo de la Lana (SUL) con quien se firmó un convenio de capacitación en el sector ovino; y en el último año se trabajó con las principales agremiaciones rurales, que presentaron una demanda de capacitación global para el sector agropecuario. La menor oferta educativa que existe en el sector rural hace que esta población tenga dificultades importantes para mejorar sus conocimientos. Este es un problema creciente dado el actual proceso de tecnificación de la producción agropecuaria. Puede afirmarse que sin una mayor capacitación muchos trabajadores probablemente no retengan sus trabajos incluso si tienen años de experiencia. En otro orden, cabe señalar la firma de un acuerdo con el SIRPA y la empresa SACEEM para capacitar un número de jóvenes infractores privados de libertad, con el fin de que ingresen a trabajar en el sector de la construcción al momento de recuperar su libertad. Asimismo, se trabaja con el MI y el Patronato Nacional de Encarcelados y Liberados para facilitar la inserción laboral de personas al recuperar la libertad. Por otra parte, el INEFOP, junto con otras instituciones, ha sido parte protagonista del objetivo de reducción de la pobreza y eliminación de la indigencia, desarrollando acciones específicas de capacitación laboral para los sectores más vulnerables. Dado que pese a que la tasa de desempleo está en los menores niveles históricos, hay poblaciones que tienen dificultades importantes para ingresar al mercado de trabajo. En estos sectores se realiza una capacitación muy diversificada, dado que también es muy variada la demanda de calificación. De esta forma se aumentan las posibilidades de ingresar al mercado laboral y se proporcionan mayores elementos y herramientas para la vida laboral. En síntesis, se han mantenido y promovido acciones de formación con jóvenes, orientando la formación hacia una mirada integral, en donde se ofrece una capacitación que contiene formación en habilidades generales para el trabajo (o para la vida); capacitación específica en algunas de las múltiples opciones que integran la oferta educativa, que incluye cursos de administración, informática, logística, comercio y conocimientos industriales como electricidad, mecánica, soldadura, etc. A ello se suma el seguimiento de la inserción laboral y/o revinculación a la educación durante un año, después de finalizada la capacitación. El objetivo de esta última es acompañar al joven en su nueva experiencia de vida, apoyarlo si surgen problemas y ayudarlo a encontrar un nuevo trabajo si no mantiene el primero. Todos los cursos son gratuitos y el joven recibe un viático para transporte y alimentación. Asimismo, la realidad indica que las mujeres –particularmente las jóvenes con hijos– son quienes se ocupan de la mayor parte o la totalidad de las labores domésticas que incluye la atención de los hijos. Esto significa que su inserción laboral debe ser compatible con la mantención de su rol familiar, lo que suele ser muy difícil de lograr. Esto explica que su tasa de desempleo específica también sea muy elevada. Las mujeres jóvenes son el grupo poblacional de mayor desempleo específico. Por esta razón, los cursos de capacitación que se realizan desde INEFOP que tienen como población objetivo a la mujer incluyen, además de la capacitación específica (que implica la adquisición de conocimientos para desempeñar un determinado trabajo), un módulo pre ocupacional en habilidades para el desarrollo de proyectos de vida, de modo de apoyar las decisiones que implican la conciliación entre el mundo productivo y reproductivo. En muchos casos, cuando el cuidado de los menores es un impedimento para la realización de la capacitación laboral, se abonan costos para centros de educación infantil habilitados por el MEC. Otra población con serias dificultades de acceso al empleo está constituida por las personas con discapacidad. En este caso, INEFOP posee un programa específico, con módulos formativos diseñados con el fin de lograr su inclusión al mundo del trabajo.

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Resultados Política salarial

En el año 2013 el salario real se situó 15,4% por encima del nivel promedio de 2009. La evolución del mercado de trabajo y su impacto sobre las prestaciones de seguridad social representan, en conjunto, la contribución de mayor relevancia en el ingreso de los hogares y, específicamente, en los de de menor ingreso. La política salarial, en el marco del conjunto de políticas sociales, ha sido un elemento decisivo para la pronunciada caída de la pobreza y la desigualdad, contribuyendo a fortalecer el entramado social y la calidad de la democracia. Dicho proceso obedece a la participación del ingreso laboral en el ingreso del hogar. Gráfico 1.4.1. Índice de Salario Real (ISR) e Índice de Gini (2005-2013) 140

0,5 0,45

120

0,4

100

0,35

0,3 0,25

0,2 0,15

0,1

0,05

2005

2006

2007

2008

2009

Índice de Salario Real

2010

2011

2012

2013

Índice de Gini

Índice de Salario Real, base julio 2008=100 Fuente: Elaboración propia en base a datos INE, 2014.

Promoción del trabajo decente, en particular entre aquellos sectores de mayor vulnerabilidad Considerando el trabajo como un derecho fundamental, se ha profundizado el papel activo del Estado en el sistema de relaciones laborales. Efectivamente, los cambios introducidos en el período a través de las reformas legales impulsadas45 permitieron avanzar en la protección del trabajo. Se mejoraron las condiciones de acceso y beneficios de la Ley de Seguro de Desempleo y de la Ley de Asignaciones Familiares, así como se mejoró el acceso de los trabajadores (en especial las mujeres) a los beneficios jubilatorios. Se establecieron normas de regulación específicas en temas de seguridad y salud, ampliándose el listado de enfermedades profesionales y generándose normas específicas para sectores que han incrementado su actividad en el período (construcción, call centers, etc.). Merece especial destaque la norma que prohíbe la exigencia de test de embarazo por parte del empleador al momento de contratar personal femenino. Durante el período se verificó un importante crecimiento del número de beneficiarios de la acción del INEFOP (56% de aumento entre 2009 y 2013). Se estima que esta tendencia se mantendrá en los años siguientes. A la mayor cobertura se ha sumado una mejor focalización en poblaciones específicas y el ajuste de la currícula a las necesidades reales. El carácter tripartito de la dirección de INEFOP ha sido relevante para la obtención de estos resultados. 45 Entre ellas se destacan: Ley de Negociación Colectiva para los Trabajadores Privados, Ley de Protección de la Actividad Sindical, Ley de Trabajo Doméstico, Ley de 8 Horas para los Trabajadores Rurales, Ley de Tercerizaciones.

Políticas sectoriales. Trabajo

El porcentaje de desempleados en la población económicamente activa (PEA) se ubicó en el período 20102013 dentro de niveles mínimos históricos, situándose en 6,6% en el promedio del año 2013. Gráfico 1.4.2. Tasa de desempleo total y femenina (1991-2013) 25

TD femenina

2013

2011

2012

2010

2009

2008

2007

2006

2005

2004

2003

2001

2002

2000

1999

1998

1997

1996

1995

1994

1993

1991

1992

TD total país

Fuente: Elaboración propia en base a datos del INE y ECH.

La tasa de empleo creció 1.1 puntos de la población en edad de trabajar entre 2009 y 2013, lo que implicó un incremento de 74 mil personas ocupadas (comparando promedios anuales). El número de ocupados se estima, pues, que alcanzó en el año 2013 a 1.616.000 personas.

A abril 2014, el promedio mensual de puestos cotizantes en el BPS alcanzó máximos históricos, llegando a 1.493.667 y el total de personas diferentes cotizantes llegó, asimismo, a su máximo en el mismo mes: 1.259.913. Gráfico 1.4.3. Personas cotizantes al BPS (2001-2014) 1.400.000 1.200.000 1.000.000 800.000 600.000 400.000 200.000 0

2001

2002

2003

2004

2005

2006

2007

2008

2009

2010

2011

2012

2014

Nota: datos a diciembre de cada año, excepto para el año 2014, con datos a abril. Fuente: elaboración propia en base a Informe País ODM 2013 y datos BPS para 2014.

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Asimismo, se continuó reduciendo la desigualdad de género en el acceso a las oportunidades de empleo. La brecha entre sexos, en la ocupación, descendió a un mínimo histórico en 2013 (7 puntos porcentuales respecto a 2009).

Desempleo en jóvenes menores de 25 años El desempleo juvenil se redujo considerablemente respecto de los valores alcanzados en 2004, situándose en 2013 en 20,6% (13,3 puntos porcentuales por debajo del valor de 2004). Gráfico 1.4.4. Tasa de desempleo en menores de 25 años. Total y por sexo (2004-2014) 45 40 35 30 25 20 15 10 5 0

2004

2005

2006

2007 Total

2008 Hombres

2009

2010

2011

2012

2013

Mujeres

Fuente: Elaboración propia en base a datos del INE, 2014.

Desafíos

Continuar la senda del crecimiento económico con reducción de la economía informal, mayor generación de empleo decente y resolución de las restricciones de oferta de trabajo calificado existentes en algunos sectores. Avanzar en formas efectivas para lograr una mayor cobertura de la seguridad social de la población trabajadora en los estratos socioeconómicos más bajos y en la economía informal. Culminar el proceso iniciado de equiparación en las condiciones de trabajo entre hombres y mujeres, y entre distintas generaciones. Profundizar las políticas laborales que apuntan a acabar con la división sexual del trabajo, ya sea en relación al trabajo remunerado o no remunerado. En ese sentido, es necesario aumentar la oferta de servicios de cuidado en orden a conciliar el cuidado de los hijos y/o de personas dependientes con el trabajo remunerado fuera del hogar. Ello deberá posibilitar la incorporación de las mujeres económicamente inactivas al mercado de trabajo (75 mil mujeres económicamente inactivas tienen ciclo básico completo o más). Aumentar la oferta educativa y facilitar el acceso de los trabajadores al conocimiento y la formación profe-

Políticas sectoriales. Trabajo

sional. En este sentido la creación del Sistema Nacional de Formación Profesional, actualmente en el marco de un convenio interinstitucional46 en proceso de regulación, podrá contribuir a la mejora de la calidad de la formación y del desempeño laboral. El crecimiento económico acumulativo de la economía en los últimos años y, en particular, la radicación de importantes establecimientos industriales en el interior del país hicieron que se generara una demanda nueva de saberes industriales no cubierta por la oferta educativa existente. Esto constituye un desafío para los años siguientes, donde INEFOP tendrá un rol relevante.

46 Implica conjugar esfuerzos de toda la institucionalidad pública con competencias específicas en materia de formación profesional (MTSS, MEC, OPP, UdelaR, CETP-UTU, INEFOP, UTEC).

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Deporte Punto de partida

En el período 2005-2010, la universalización de la educación física en el sistema educativo fue el principal objetivo, alcanzando la cobertura casi al 100% de los alumnos de Educación Primaria y Media. Otra de las principales líneas de acción fue la recuperación de las Plazas de Deportes –que venían de un abandono endémico antes de 2005– las cuales constituyen un espacio comunitario privilegiado para la realización de actividad física y deportiva en todos los barrios, sobre todo teniendo en cuenta el bajo índice de práctica de actividad deportiva que afecta a la población en general.

Políticas desarrolladas

Este nuevo período de gobierno ha estado marcado por la continuidad y profundización de las principales líneas de acción impulsadas en el período anterior. Un mejor presupuesto quinquenal permitió afrontar esta etapa con planes más ambiciosos, redundando en mayores beneficios para la población. En términos generales, se apuntó a la universalización de la actividad física y el deporte para el conjunto de la población, con especial énfasis en la juventud. Con la mirada puesta en tratar de dejar instaladas en el país políticas de Estado de largo aliento y no solo atender lo circunstancial, se iniciaron algunas acciones en esa dirección. Es así que las políticas en la materia se han orientado hacia la concreción de un Plan Nacional Integrado de Deporte y el fortalecimiento de las redes institucionales. Asimismo, se siguió trabajando para adecuar la infraestructura deportiva en todo el país, apoyando el fútbol de jóvenes y niños a través de diferentes programas. La realización del Plan Nacional Integrado de Deporte, iniciativa comenzada en el período anterior y concretada en éste, tiene como objetivo fijar líneas rectoras en materia de educación física y deporte para el sistema deportivo uruguayo. El plan ya ha sido elaborado, presentado y se encuentra en fase de desarrollo. Tres componentes están en ejecución: uno vinculado al fortalecimiento institucional, otro que se ocupará del relevamiento de infraestructura deportiva del país y, por último, una experiencia piloto en la ciudad de La Paz, Canelones, con el objetivo de desarrollar un modelo de gestión de espacios deportivos comunitarios, para luego replicarlo en todo el país. Adicionalmente, se lleva a cabo una investigación sobre mujer y deporte. El fortalecimiento de las redes interinstitucionales se produjo articulando con los diferentes interlocutores públicos y privados, estableciendo vínculos que permitan un mayor aprovechamiento de los recursos humanos y materiales en un marco de equidad social, e integrando los organismos interinstitucionales vinculados al trabajo social: Consejo Nacional de Políticas Sociales, Comité de Coordinación Estratégica de Infancia y Adolescencia, Mesas Interinstitucionales de Políticas Sociales, Plan Juntos, Jóvenes en Red, etc. Se ha continuado con un intenso trabajo en materia de infraestructura deportiva. En este marco, se destaca la recuperación de las Plazas de Deportes de todo el país, donde

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la mejora de las condiciones de infraestructura permite que la población pueda acceder a la actividad física en condiciones de equidad. Se destaca la creación de un nuevo modelo de Plazas de deporte denominado Plazas Siglo XXI, del cual la Plaza Nº 11 del Cerro y la Nº 7 del Paso Molino son los primeros ejemplos de estas importantes inversiones. Asimismo, cabe mencionar las siguientes intervenciones: cerramientos de piscina en Paysandú, Río Negro, Bella Unión, Durazno; recapado de canchas, construcción de piscinas, cerramiento y climatización de piscinas, ampliación de pabellones y vestuarios, construcción de 11 multicanchas, obras de reacondicionamiento de las plazas de Montevideo, Canelones, Colonia, Melo, Soriano. Se han llevado adelante iniciativas conjuntas con el MIDES, las Intendencias Departamentales y el sistema educativo. Los convenios con las Intendencias Departamentales han posibilitado la construcción de nuevas instalaciones o el mejoramiento de otras, generando un aumento de la oferta para la población. En este período se afianzó el programa Gol al Futuro, que atiende a los jóvenes futbolistas de las divisiones formativas del fútbol profesional. Este programa de la Dirección Nacional de Deporte (DINADE) se lleva adelante junto a la ANEP (CES y CETP-UTU), el INDA, el MTOP, la Asociación Uruguaya de Fútbol (AUF) y la Embajada Británica. Se han firmado convenios con asociaciones y sociedades que han permitido incorporar profesionales de distintas áreas, realizar obras, brindar alimentación y propender a un correcto abordaje educativo, acompañando a través de los educadores en los clubes, instrumentando propuestas para la culminación de los ciclos educativos. Gol al Futuro atiende a más de 3.500 jóvenes de entre 13 y 19 años, en diferentes áreas: educativa, deportiva, sanitaria y alimentaria. En el año 2012 se incorporó el fútbol femenino al programa. Se destaca el permanente apoyo al programa de la Organización Nacional del Fútbol Infantil (ONFI), dependiente de la DINADE. La ONFI involucra a más de 60.000 niños y niñas entre 6 y 13 años de edad, 600 clubes y 60 ligas, realizando 2.000 partidos por fin de semana, los cuales movilizan a más de 300.000 personas. En este quinquenio se ha buscado la capacitación de técnicos deportivos y árbitros en actividad, y la atención en salud a través del Programa de Salud, otorgando el certificado de aptitud deportiva y canalizando las patologías halladas en los niños participantes. Se ha impulsado el fútbol femenino, que en 2012 contó con 47 clubes de varias regiones del país y se han apoyado, a través de fondos concursables, a clubes y ligas para el desarrollo de su infraestructura. La realización en forma anual de las Finales Nacionales del Torneo de Educación Media, donde se da la posibilidad a 1.500 jóvenes de entre 12 y 14 años provenientes de la Enseñanza Media (pública y privada) de participar en diferentes disciplinas: ajedrez, tenis de mesa, handball, vóleibol, básquetbol, fútbol, atletismo y natación. Se culmina un proceso que tiene como principal protagonista al programa de ANEP Pintó Deporte, en el que participan más de 120.000 adolescentes de Secundaria y UTU de todo el país. Estos juegos clasifican luego a los Juegos Sudamericanos Escolares, organizados por el Consejo Sudamericano de Deportes (CONSUDE), que nuclean a alrededor de 2.000 jóvenes de 11 países de América del Sur en una experiencia deportiva, de integración y socialización, de altísimo valor educativo y social. Sumado a ello, se desarrollan los Juegos Nacionales de la Juventud. Se trata de un evento deportivo de carácter nacional, enmarcado en los lineamientos del Plan Nacional Integrado de Deporte. Tiene como objetivo la promoción del deporte en coordinación con la Confederación Uruguaya de Deportes (CUD), el Instituto Nacional de la Juventud (INJU), las Secretarías de Deporte de las Intendencias Departamentales y el sistema educativo. Promueve la integración social de los jóvenes a través del deporte y actividades culturales en el marco del Plan Nacional de Juventudes. Participan en la etapa final más de 2.000 jóvenes de todo el país de entre 15 y 21 años y de ambos sexos, en diversos deportes: ajedrez, atletismo, básquetbol, bochas, canotaje, ciclismo, fútbol sala, handball, natación, pelota, rugby seven, tenis, tenis de mesa y vóleibol. Con el objetivo de fortalecer la integración binacional se instala la participación anual de Uruguay en los Juegos Deportivos Federados de la Región Centro de Argentina. Participan deportistas federados de

Políticas sectoriales. Deporte

categoría sub-15. En 2014 se realiza la 5ª edición, con sede en la provincia de Córdoba. Nuestro país participa por segundo año consecutivo. Continúa desarrollándose el Programa de Verano, que constituye una de las iniciativas de mayor alcance nacional (a cargo de la DINADE) y con destacados impactos en lo que refiere a la enseñanza de la natación y la práctica de actividades en contacto con la naturaleza. Se desarrolla en el Campamento Salvador Mauad de Parque del Plata. En esta última temporada, 2013-2014 (diciembre-febrero), los servicios atendidos fueron, 75 de los cuales en Montevideo se ubicaron 15 (8 con piscina y 7 sin piscina). La inscripción en todo el país llegó a 33.293 personas; 13.972 se registraron en el departamento de Montevideo (7.648 mujeres y 6.324 hombres) y 19.321 en el interior (9.381 mujeres y 9.940 hombres). En materia de articulación interinstitucional, durante los meses de julio a setiembre de 2014 se desarrolla la segunda edición del Torneo de Fútbol Juvenil, organizado por el INDA y la DINADE, con la participación de jóvenes vinculados a los comedores de INDA, el Plan Juntos y Jóvenes en Red, de los departamentos de Montevideo, Canelones y San José. Se estima una participación de 320 jóvenes entre 13 y 18 años de edad. Es una propuesta que tiene por finalidad la promoción del deporte en este segmento de población, con énfasis en la inclusión social y la integración cultural de jóvenes con dificultad para acceder a este tipo de actividades. Continúa fortaleciéndose el programa Pelota al Medio a nivel nacional. El próximo mes de marzo se realizará en nuestro país la primera Copa del Mundo de Programas Sociales. Incluye un torneo de fútbol sub-17 y una serie de actividades complementarias como talleres de convivencia, intercambio cultural, conferencias y paseos, entre otras propuestas.

Resultados

El Plan Nacional Integrado de Deporte se erige como guía fundamental de trabajo que orienta las acciones para los próximos años. Se ha logrado mejorar e incrementar la infraestructura deportiva, posibilitando una mayor y mejor calidad en el acceso a la oferta de actividad física y deportiva, en especial para la población más vulnerable. Sumado a ello, se ha incrementado la participación de jóvenes y mujeres en actividades físicas y deportivas a partir de la implementación de programas que priorizaron estos grupos poblacionales. También se fortalecieron los programas tradicionales de la Dirección Nacional de Deporte, permitiendo aumentar la población atendida y mejorar la calidad. Cabe destacar que los programas de deporte dirigidos a niños y jóvenes y el mejoramiento de las instalaciones de clubes y ligas de fútbol infantil han tenido un impacto positivo en el nivel de aprendizaje y desarrollo deportivo de estos. Por último, el aumento de las coordinaciones interinstitucionales ha permitido llegar con programas y ofertas de actividad física y deportes a sectores de la población más vulnerables.

Desafíos

Aumentar la práctica de la actividad física y el deporte por parte de la población en general. Se espera que los Juegos de la Juventud pasen a realizarse en forma anual, dado lo exitoso de sus ediciones. Deberán reforzarse todas las actividades destinadas a la inclusión de la mujer en el deporte y la actividad física. Habrá que instalar progresivamente el hábito de las pausas activas en el trabajo, continuando con las experiencias

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iniciadas en este período en algunos Ministerios y entes públicos, propiciando su aplicación en el sector privado. Asimismo, se espera instalar el modelo de Escuelas Deportivas Nacionales en coordinación con las Intendencias Departamentales. Promover un nuevo modelo de articulación de todos los actores involucrados buscando el mayor aprovechamiento posible de los recursos humanos y materiales, de tal manera de generar una oferta especial y prioritaria hacia niños y adolescentes, complementaria y articulada con la educación formal. Además, se espera avanzar en la descentralización y regionalización de las competencias, estructuras y recursos, en una perspectiva de desarrollo local, con énfasis en la inclusión social y la equidad de género. Continuar con el mejoramiento y ampliación de la infraestructura deportiva, en especial de aquella destinada a la comunidad en general.

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Cultura Punto de partida

Entre las principales líneas de trabajo impulsadas en el período 2005-2010 se destacan: el incremento de la relación de los ciudadanos con los bienes y servicios culturales, el incentivo de la creación y la innovación, la promoción de la democratización del acceso y la producción de los bienes culturales y artísticos, la promoción de la formación artística y en gestión cultural, y el impulso del desarrollo de las industrias culturales. En dicho marco, se dictaron importantes leyes, como la que otorga el derecho a la seguridad social a los artistas y la Ley de Promoción de la Cultura Nacional en Cine, Radio y Televisión. Ambas iniciativas dieron respuesta a reclamos de larga data cuya gestión no había prosperado en períodos anteriores. Asimismo, se aprobaron por ley fondos para la creación del Departamento de Industrias Creativas, a través del cual se desarrollaron numerosos proyectos relativos a la promoción y difusión de la cultura, tanto como para formación y capacitación. En la misma línea se creó, además, el Fondo para la Recuperación y Construcción de Infraestructura para el Desarrollo de Actividades Artísticas y Culturales en el Interior del País. En tanto, a través del Área de Ciudadanía Cultural se nuclearon los programas de cultura e inclusión social, las Usinas y las Fábricas de Cultura, además de los proyectos de animación, formación y capacitación existentes a nivel nacional. De esta forma se dio inicio a la implementación de un área clave, cuya valiosa experiencia de trabajo será profundizada en el siguiente período. Por otra parte, orientada al fortalecimiento de la institucionalidad, se creó la Red Nacional de Teatros públicos y privados y se concretó la apertura del Instituto Nacional de las Artes Escénicas y el Espacio de Arte Contemporáneo.

Políticas desarrolladas

Las políticas desarrolladas en relación a la cultura se han orientado a lograr una descentralización que asegure el acceso a la cultura por parte de poblaciones alejadas de los centros de producción y distribución cultural y además posibilite que la producción artístico-cultural pueda constituirse en una actividad económicamente sustentable e incluso exportable. En ese sentido, se desarrollaron acciones que involucraron: ciudadanía cultural, el Instituto Nacional de Artes Escénicas, museos, fondos concursables, industrias creativas, gestión territorial y asesorías artísticas. El Plan Desarrollo Cultural Para Todos se fundamenta en principios de acción que el MEC ha desarrollado a través de su Dirección Nacional de Cultura (DNC). En primer lugar, la democratización del acceso a bienes y servicios culturales, especialmente a la producción artístico-cultural con un énfasis particular en poblaciones vulnerables y en los jóvenes. En segundo lugar, en atención al cumplimiento de la Convención sobre Diversidad Cultural y de los Objetivos de Desarrollo del Milenio de las Naciones Unidas, sus lineamientos estratégicos se orientan en la defensa y el afianzamiento de los derechos culturales de todos los ciudadanos del país. Estos principios permitieron

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cambiar el eje tradicional de las políticas culturales que favorecían a sectores especializados a nivel artístico, o a sectores medios de la sociedad, ampliando la acción del Estado a la totalidad de los ciudadanos, combinando la actividad y la inversión cultural. Dicha estrategia supone una fuerte descentralización que asegura su llegada no solo a poblaciones alejadas de los centros de producción y distribución cultural sino también posibilitando que la producción artístico-cultural pueda implicar una actividad económicamente sustentable e incluso exportable. La apuesta es posicionar la producción artístico-cultural uruguaya como un sector con un alto valor agregado, que fortalezca la marca Uruguay Cultural, acción que además tiene importantes retornos en otras ramas de actividad como el turismo. Las principales acciones desarrolladas en el período se enumeran a continuación.

Ciudadanía cultural Se amplió y profundizó la instalación de Usinas Culturales, no solo a nivel territorial sino en cárceles e instituciones de salud; y continuación de la instalación de Fábricas de Cultura, reforzando su sostenibilidad y viabilidad mediante el apoyo del LATU e instituciones similares. En 2012 se inauguró el Primer Centro Cultural Proyector dirigido a niños y adolescentes en las instalaciones del Complejo SACUDE (Casavalle). Este es un espacio para la recreación, educación y deporte. 240 niños participaron en talleres de formación (música, danza, teatro, circo, hip hop, graffitti, patín artístico) realizados en coordinación con la Junta Nacional de Drogas, y 1.200 en actividades culturales. También se realizan talleres complementarios dirigidos a los padres. En el período se instalaron ocho nuevas Usinas Culturales, centros regionales equipados con salas de grabación musical y equipamiento audiovisual. A la fecha suman 12 Usinas distribuidas en el país, lo cual ha incrementado la participación alcanzando a más de 4.200 personas en un año. Se realizaron más de 355 talleres y se produjeron más de 420 audiovisuales y 3.150 audios. 10.500 personas son usuarias de la Usinas Culturales. Las Usinas están ubicadas en el Cedel de Casavalle, APEX del Cerro, Cedel de Carrasco Norte, y Complejo Carcelario Santiago Vázquez en Montevideo; Sala 2 de Mayo de Castillos, en Rocha; en el Museo Histórico Municipal La Casona, en Salto; Escuela de Gestión Municipal y Departamental de Treinta y Tres; Casa Joven de Artigas; Usina móvil de Cerro Largo; Cárcel Departamental de Paysandú; Base Aérea N° 2 de Durazno y Bella Italia en Montevideo. Las próximas se inaugurarán en el barrio Palermo en Montevideo y en la ciudad de San Carlos en Maldonado. Se realizaron talleres y otras actividades culturales para niños, niñas, adolescentes y jóvenes en el marco de diversas iniciativas artísticas y sociales con una muy alta participación. Además se realiza en 2014 la segunda edición de las becas de formación artística del Fondo de Estímulo a la Formación y Creación Artística (FEFCA).

Instituto Nacional de Artes Escénicas (INAE) En marzo de 2012 se inauguró una sede propia para el Instituto Nacional de Artes Escénicas (INAE) que ha sido reconocido por el Mercosur Cultural como un centro de investigación y experimentación regional.

Museos Se creó el Sistema Nacional de Museos y se aprobó la Ley de Museos, que ha permitido no solo reforzar la institucionalidad, sino contribuir a que el rico acervo nacional a nivel artístico, histórico y científico refuerce la marca Uruguay Cultural. Además, se creó el Centro Cultural de Miguelete que incluye el Espacio de Arte Contemporáneo y la instalación de la Escuela Regional y el Estudio de Cine de Animación.

Políticas sectoriales. Cultura

Fondos Concursables para la Cultura

Se institucionalizaron definitivamente los fondos concursables, que, junto con la creación de la Ley de Seguridad Social del Artista consolidó la forma de acceso a los dineros públicos.

Industrias creativas

Se continuaron las políticas de apoyo a las industrias creativas en distintas ferias y festivales mundiales, así como la promoción de artistas nacionales en bienales, festivales y eventos internacionales de alta repercusión.

Gestión territorial

Se estimuló la formación tanto de artistas jóvenes (a través del FEFCA) y el apoyo a instituciones culturales, siguiendo con el cumplimiento de la Ley para la Recuperación de la Infraestructura Cultural en el Interior del país. Por último, Desarrollo Cultural para Todos supone la promoción de la producción cultural nacional en cine, radio y televisión, por lo que dicha tarea fue asumida como parte de las políticas culturales del Estado.

Resultados Ciudadanía cultural

En el Programa Usinas de la Cultura, que cuenta con 14 usinas instaladas y cuatro en proceso de instalación en diferentes puntos del territorio, se grabaron más de 700 canciones con la participación de más de 900 músicos, y más de 150 productos audiovisuales realizados por unas 800 personas. El Programa Fábricas de Cultura consolidó 27 (tres de ellas con personas privadas de libertad) en las que participaron unas 218 personas. Finalmente, el área de Talleres para la Inclusión Social generó 60 propuestas con adultos mayores, niños y adolescentes, personas privadas de libertad, pacientes psiquiátricos, con la participación de unas 1.250 personas. Por su parte, el Centro Urbano –espacio cultural para personas en situación de calle– permitió que unas 300 personas asistieran regularmente a distintos talleres artístico-culturales así como que unas 1.000 personas participaran en distintas actividades públicas. Se realizaron, además, siete Encuentros de Arte y Juventud, organizados junto a INJU-MIDES, que reunieron unos 1.400 participantes con 140 propuestas artísticas. Se estima que aproximadamente 30 mil personas han participado en los programas de ciudadanía cultural.

Instituto Nacional de Artes Escénicas (INAE)

El cambio más importante fue la habilitación de la sede del INAE con la necesaria planificación del uso de los espacios para distintos proyectos escénicos. En 2013 se hizo una convocatoria a proyectos de investigación y experimentación, formación avanzada y laboratorios. Más de 300 artistas participaron de 13 proyectos. La página web de dramaturgia uruguaya cuenta ya con más de medio millón de obras nacionales y más de 40 mil visitas, de las cuales 55% son nacionales y el resto de fuera de fronteras. El INAE apoyó el desarrollo del teatro en todo el territorio mediante talleres de capacitación (dramaturgia, video-mapping, danza, entre otros) giras, festivales en el interior del país, publicaciones y contribuciones económicas.

Museos

El programa Sistema Nacional de Museos ha realizado distintas actividades de capacitación a operadores en museos públicos y privados referidas a la fotografía de colecciones museográficas y en el uso de aplicaciones de las ceibalitas como recurso de enseñanza y aprendizaje en museos. Se realizaron dos Encuentros

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Nacionales de Museos para discutir la reglamentación de la Ley de Museos (Nº 19.037). La propuesta de reglamentación está en este momento en la órbita del Poder Ejecutivo para su promulgación. El Museo Nacional de Artes Visuales (MNAV) aumentó significativamente sus visitas, llegando, con la muestra Barradas-Colección MNAV a más de 40.000 visitas en 90 días de exhibición. En materia de exposiciones y actividades hubo un balance entre muestras de artistas nacionales de reconocida trayectoria y aporte artístico –como Rafael Barradas, Clarel Neme, Juan de Andrés, Rita Fischer, Manuel Aguiar, Carlos Musso, Carlos Seveso, Oscar Larroca, Cecilia Mattos, Lucía Pittaluga y Pablo Conde–, que también brindaron al acervo del Museo el lugar de importancia que merece, y, a su vez, se promovió la llegada de exhibiciones internacionales de primer nivel que dieron al público uruguayo la oportunidad de conocer la obra de importantes artistas contemporáneos del exterior, en colaboración con instituciones de cooperación cultural (Embajada de los Estados Unidos de América, Embajada de Japón en Uruguay, Japan Foundation, Instituto Goethe, Instituto de Relaciones Internacionales de Alemania). El Espacio de Arte Contemporáneo, a través de sus cuatro temporadas y una importante cantidad de actividades, atrajo la atención de unas 6.000 personas en el año. Además, su programa de acción cultural y educativa continuó la experiencia con primera infancia que, junto a los visitantes de Educación Primaria y Secundaria, representan el 20% de las visitas anuales. Por último, se realizó la reapertura del Museo Zorrilla y la consolidación del Museo de Artes Decorativas en el Palacio Taranco, así como la del Museo Figari. Desde 2014 están en curso refacciones en diversos museos que mejorarán la accesibilidad, la restauración y los espacios museísticos en general.

Fondos Concursables para la Cultura El Fondo Concursable para la Cultura seleccionó 109 proyectos artístico-culturales de 406 presentados, con una asignación presupuestal de unos 18 millones de pesos. Participaron de la evaluación 45 jurados. Se instrumentaron además diversas acciones para estimular la participación ciudadana realizando 29 charlas informativas en todo el país, así como 2 videoconferencias con más de 300 interesados. Además, se cumplió con el seguimiento de los proyectos ganadores de cada año. Por su parte, el Fondo de Incentivo seleccionó 103 proyectos de 116 presentados, recibiendo 209 depósitos de 146 empresas asignados a 43 proyectos, entregando más de 40 millones de pesos para la realización de diferentes propuestas artístico-culturales.

Industrias creativas El Departamento de Industrias Creativas (DICREA) realizó distintas actividades para mejorar la competitividad de tres sectores industriales de la cultura: editorial, música y diseño. Los clusters de la música y editorial concentraron su actividad en las Ferias Internacionales. En el caso editorial, Uruguay participó en las ferias de Buenos Aires, Guadalajara, Frankfurt y Bologna (de literatura infantil e ilustradores) impulsando la venta de libros y derechos de autor nacionales. En el caso de la música, la participación de seis grupos de artistas nacionales en SXSW de Austin afianzó la coordinación con Uruguay XXI para exportar cultura. Por otra parte, como un insumo central para decisores públicos e investigadores de cultura, se realizó la publicación Hacia una Cuenta Satélite de Cultura, cuyos resultados dan cuenta de que el impacto de la cultura en la economía uruguaya está siendo muy positivo, dado que indican que el sector aporta 0,9% al PIB y genera 20 mil puestos de trabajo directos47. En base a ello, se prevé realizar nuevos estudios que permitan evaluar el impacto de políticas y programas orientados a mejorar algunos sectores (editorial, música y diseño) en la participación en ferias internacionales a través de los clusters. 47 Datos correspondientes a 2009, que no incluyen los sectores: diseño, artesanía y museos.

Políticas sectoriales. Cultura

Gestión territorial

La actividad más destacable fue el Fondo de Infraestructuras Culturales en el Interior del país, al que se presentaron 59 proyectos de 48 localidades correspondientes a 17 departamentos. Se realizaron, además, distintas tareas de investigación: el Atlas de Infraestructura y Patrimonio Cultural (BID-MEC), el Relevamiento de Instituciones e Infraestructuras Culturales del Uruguay, la Batería de Indicadores de Cultura para el Desarrollo (UNESCO) y un Mapa Cultural de Uruguay, cuyo relevamiento detectó 1.500 instituciones culturales (bibliotecas, museos, teatros y otros), 1.400 industrias creativas (editoriales, sellos discográficos, radios y otros) y más de 100 fiestas tradicionales en todo el territorio nacional. A su vez, el área apoyó 58 fiestas tradicionales y otros eventos locales en los 19 departamentos.

Otros aspectos

En materia de políticas de acceso a la cultura, cabe destacar la concreción de numerosas acciones orientadas a acercar un mayor número de ciudadanos al disfrute de diversos espectáculos y actividades de carácter artístico. La reapertura del Auditorio Nacional Adela Reta del SODRE marcó un hito en el período, tanto como el relanzamiento de la Compañía Nacional de Ballet y el fortalecimiento de los cuerpos estables (Orquesta Sinfónica, Orquesta Sinfónica Juvenil y puesta en funcionamiento del Conjunto de Música de Cámara). Asimismo, tanto el Auditorio Adela Reta como el Teatro Solís han implementado programas que promueven la construcción de ciudadanía, incentivando la asistencia de escolares, docentes y familiares a las artes escénicas pertenecientes a diversos géneros. En otro orden, con el objetivo de brindar una programación de mayor calidad, se realizaron acciones que permitieron al canal de televisión nacional (TNU) diversificar su oferta, incorporando nuevas propuestas dirigidas a diferentes públicos. Ello fue acompañado de mejoras en la calidad de la imagen que brinda la señal y en la red de repetidoras del interior. En materia de asesorías artísticas, la de Música entregó el Premio Anual de Música conformado por 24 jurados para ocho categorías en dos modalidades (Instrumental y Vocal). Se otorgaron 13 premios en cada modalidad, con un costo total de 2.590.000 pesos. Además, se realizó un ciclo de cinco conciertos didácticos. Por su parte, la Asesoría de Letras entregó los Premios Anuales de Letras con más de 400 propuestas divididas en 10 categorías. Fueron premiados 60 escritores. También se entregaron 18 becas Eduardo Víctor Haedo de formación artística por el período de un año.

Desafíos

Con el objetivo de consolidar y ampliar la línea de trabajo en ciudadanía cultural es necesario encontrar mecanismos de contratación que mejoren las condiciones laborales del personal, así como la calidad del trabajo; incorporando progresivamente instancias de evaluación, planificación y mejora de los talleres y productos. Asimismo, es preciso consolidar un equipo central con cierto grado de especialidad, que tenga a su cargo la responsabilidad de sostener y consolidar los procesos iniciados, tanto como de planificar y proyectar las necesidades a futuro. En el marco de un esquema de trabajo interinstitucional, será preciso alcanzar mayores niveles de coordinación y articulación, principalmente con aquellas instituciones y actores sociales con anclaje territorial que comparten objetivos con el Área de Ciudadanía Cultural (MIDES, ASSE, INR, INJU, SIRPA, Intendencias, Municipios, Centros MEC, CECAP, Educación No Formal y otros). Por otra parte, cabe señalar la necesidad de incrementar la cantidad de Usinas Culturales en el territorio

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nacional, ampliando el número de departamentos participantes de dicho proyecto. En la misma línea, a partir de la experiencia generada en el Centro Cultural Urbano, para personas en situación de calle, un desafío importante es la creación de nuevos centros o líneas de acción en coordinación con el MIDES y su sistema de refugios.

PROTECCIÓN En esta sección se presentan aquellos sistemas y políticas orientados a garantizar el ejercicio de los derechos sociales por las personas y las familias en circunstancias específicas, sean estas permanentes o transitorias: invalidez, vejez y sobrevivencia; dependencia; discapacidades; pobreza y vulnerabilidades asociadas; otras situaciones de especial vulnerabilidad; migración.

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Seguridad Social Punto de partida

Con el objetivo de habilitar instancias participativas y de cristalizar consensos sobre reformas legislativas en materia de seguridad social, entre los años 2007 y 2008 se desarrolló la primera etapa del Diálogo Nacional sobre Seguridad Social. El Diálogo fue convocado por los integrantes de la Comisión Sectorial de Seguridad Social integrada por: BPS, MIDES, MEF, MSP, MTSS y OPP. Para el cierre de la administración de gobierno en 2009, se había logrado formalizar e incluir nuevos colectivos al sistema de seguridad social, como los trabajadores domésticos, los deportistas, los árbitros y los artistas. También se llevaron adelante cambios institucionales que flexibilizaron el acceso a los beneficios de jubilaciones y pensiones, se definieron nuevas causales y se mejoraron en forma sucesiva los mínimos jubilatorios y pensionarios.

Políticas desarrolladas

Las políticas desarrolladas en materia de seguridad social apuntaron a continuar con el proceso de inclusión y formalización de nuevos colectivos. También se buscó mejorar el nivel de cobertura de las jubilaciones y pensiones así como su poder de compra. Sumado a ello, de cara a los hechos de violencia de la sociedad, se desarrollaron dos nuevas prestaciones dirigidas hacia las víctimas de violencia doméstica y hacia las víctimas de delitos violentos. También se ampliaron los beneficios para trabajadores en materia de seguro de desempleo y de enfermedad. Entre los años 2010 y 2013, se llevó adelante la segunda etapa del Diálogo Nacional sobre Seguridad Social. Se analizaron distintos temas que concluyeron en iniciativas que se transformaron en leyes y decretos, por ejemplo la llamada Ley de Revocación y Desafiliación de AFAP (Ley Nº 19.162), entre otras disposiciones.

En el marco de la labor desarrollada en el Ámbito por la inclusión y la formalización del trabajo, se prosiguió con la inclusión y formalización de nuevos colectivos al sistema de seguridad social. En 2011, se incorporaron al régimen de monotributo48 aquellos trabajadores en situación de mayor vulnerabilidad que desarrollaban actividades como el cuidado de automotores, la limpieza de vidrios y el trabajo sexual, entre otros. A partir de este tributo único, que sustituye las contribuciones a BPS y DGI, se buscó que estos trabajadores de reducida capacidad económica tributen al Estado y se encuentren amparados por la seguridad social. En 2012, los deportistas ciclistas y los trabajadores de la actividad hípica49 también fueron incorporados al régimen de seguridad social. En la misma línea, con la finalidad de continuar promoviendo el proceso de inclusión, en 2014 se lanzó una nueva Ley de Inclusión y Refinanciación de Deudas50 dirigida especialmente a micro y pequeñas empresas, asociaciones sin fines de lucro y clubes deportivos. 48 Decreto del Poder Ejecutivo N° 66/011, del 15/02/011. 49 Decretos del Poder Ejecutivo N° 10/012, del 18/01/2012, y N° 351/012 del 01/01/2013. 50 Ley Nº 19.185.

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También para lograr la inclusión de nuevos beneficiarios de las prestaciones jubilatorias y pensionarias, se implementaron convenios internacionales51 para el reconocimiento de años de trabajo y aportes fuera de Uruguay de las personas de 60 o más años de edad. Uruguay es el país de América –junto a Chile y Canadá– con más convenios internacionales. Participa en dos de los únicos tres convenios multilaterales del mundo (el del Mercosur, con cinco países miembros, y el Iberoamericano, con nueve participantes; el otro es el Europeo), que entraron en vigencia en 2005 y 2011, respectivamente. En 2014 se iniciaron negociaciones con Estados Unidos, Corea y Rumania. En segundo lugar, para que un mayor número de personas acceda a las jubilaciones y pensiones contributivas y por discapacidad, continuó implementándose la política que flexibiliza las condiciones de acceso. Si bien la medida entró en vigencia en 2009, sus efectos tuvieron impactos en este período de gobierno. Para el caso de las jubilaciones, se bajó la exigencia de 35 a 30 años de trabajo para obtener la jubilación común a los 60 años de edad. También se llevó adelante una reforma paramétrica para obtener la jubilación por edad avanzada con 65 años de edad y 25 de trabajo, 66 y 23, 67 y 21, 68 y 19, 69 y 17, 70 y 15 (antes solo existía este último caso). Sumado a ello, como una medida de discriminación positiva de género, se pasó a reconocer a las mujeres un año de actividad ficto por cada hijo o menor a cargo hasta un tope de 5 años. En tercer lugar, continuando lo realizado en el período anterior, se llevó adelante una mejora del valor de jubilaciones y pensiones a partir de mecanismos de incremento graduales y constantes. En promedio, el monto real de la pasividad mínima se ha triplicado por decisión gubernamental desde 2005, alcanzando para julio de 2014 las 2,5 Bases de Prestaciones y Contribuciones (BPC) (equivalentes a $ 7.047). Si solo se hubieran otorgado los aumentos generales de pasividades que determina la Constitución, hoy las jubilaciones mínimas serían de $ 3.982 para quienes se jubilaron por la ley de 1996 (Ley Nº 16.713); de $ 2.396 para quienes se jubilaron por el anterior Acto 9; y de $ 1.635 para los jubilados por leyes anteriores a dicho acto. Los montos mínimos de las pensiones por invalidez fueron incrementados. Además, se adoptaron ciertas resoluciones simplificando y mejorando el sistema mediante un aumento de los topes de ingresos de los familiares no convivientes y se limitaron los familiares no convivientes obligados a padres e hijos. Sumado a ello, se determinó que los topes de ingresos de los familiares –originalmente determinados en BPC– se ajustaran por el mismo índice y en la misma oportunidad que las jubilaciones y pensiones. A su vez, quedaron comprendidas en los aumentos graduales de las jubilaciones mínimas52 las jubilaciones y pensiones por fallecimiento contributivas del régimen de reparto realizadas desde 2007. Estos aumentos de las pensiones de sobrevivencia del BPS son percibidos por aquellos que viven en hogares de bajos ingresos y que cumplen con determinados requisitos de edad. Complementando el aumento de los montos mínimos, en el año 2011 se terminó de implementar la prima por edad para jubilados de 70 o más años53. Es una prima por edad avanzada para aquellos adultos mayores cuyos ingresos no superen las tres BPC e integren hogares en los que los ingresos por persona no superen las tres BPC. La incorporación ha sido gradual, de acuerdo a la edad del jubilado: los jubilados de 80 y más años empezaron en el año 2007 y en el año 2011 se terminó de implementar el valor total del beneficio para los jubilados de 70 y más años. Asimismo, en el año 2012 se realizaron algunas modificaciones que apuntaron a facilitar la operativa y calidad del servicio que concede préstamos sociales a jubilados y pensionistas del BPS. El monto a prestar puede alcanzar hasta seis pasividades mensuales nominales y se abonan en 6, 12, 18 y 24 meses. En cuarto lugar, durante el año 2012, contemplando la situación de desamparo suscitada por hechos de 51 Ley N° 18.560, Ley N° 18.798, Ley N° 18.923, Proyecto de Ley del 3 de setiembre de 2013, entre Uruguay y el Gran Ducado de Luxemburgo, Proyecto de Ley del 20 de setiembre de 2013, entre Uruguay y la Confederación Suiza. 52 Decreto del Poder Ejecutivo N° 189/012, del 8/06/012. 53 Ley Nº 18.097, de 2007.

Protección. Seguridad Social

violencia, se implementaron dos nuevas prestaciones dirigidas a los hijos menores de fallecidos por violencia doméstica y a las víctimas de delitos violentos: • la pensión a los huérfanos por violencia doméstica54 consta de una prestación mensual de monto equivalente a la prestación asistencial no contributiva por invalidez y de una asignación familiar especial mensual de monto diferencial según el nivel de enseñanza del menor y la presencia o no de discapacidad. Los beneficiarios, mientras mantengan su condición de tales, quedan amparados por el Seguro Nacional de Salud y, en caso de ser necesario un tratamiento psicológico, es costeado por el BPS; • la pensión a las víctimas de delitos violentos55 asciende a seis BPC mensuales y tienen derecho a este beneficio las víctimas de delitos de rapiña, copamiento o secuestro, comprendiendo: el cónyuge o concubino, los hijos menores de víctimas de homicidio y los mayores de edad que estén incapacitados para todo trabajo. También está prevista una pensión para las personas que resulten incapacitadas para todo trabajo remunerado por haber sido víctimas de alguno de los delitos referidos. En quinto lugar, se realizaron mejoras en los beneficios a los trabajadores activos. El subsidio por desempleo para personas mayores de 50 años se extendió a un año cuando antes era de seis meses. Además, si el trabajador tiene dos trabajos amparados por el seguro de desempleo y pierde el principal –aun cuando mantenga el secundario– recibe la prestación. A su vez, se racionalizó el sistema que prorroga el seguro demostrando la necesidad de mantenimiento de emprendimientos y puestos de trabajo. Se redujo a cuatro meses el período a percibir la prestación originada en la causal suspensión y se modificó el sistema de ajuste de los montos mínimos y máximos del beneficio56, incrementándose el monto mínimo del subsidio de 50% a 100% de la BPC y manteniéndose el monto máximo en ocho BPC para las causales de suspensión total o parcial de la actividad. A su vez, quedó establecida para la causal despido una escala de máximos decrecientes, desde las 11 BPC en el primer mes hasta llegar a las seis BPC al finalizar el período de la prestación. En tercer lugar, se creó un régimen especial de subsidio por desempleo parcial57 a efectos de mitigar el impacto de la crisis económica internacional, las dificultades en el comercio exterior regional y la adversidad de los factores climáticos. El beneficio cubre la reducción de las jornadas de trabajo y permite la capacitación profesional a empresas y sectores de la economía. Mediante disposiciones del MTSS se implementaron sistemas transitorios especiales, por ejemplo, para trabajadores de la industria frigorífica58, de empresas afectadas por la situación del comercio con Argentina y otros59, para el sector citrícola60, entre otros. Las innovaciones en el subsidio por enfermedad61 incluyeron el incremento gradual del monto máximo del subsidio, que pasó de cuatro BPC a partir de enero de 2011, a cinco BPC en enero de 2012, seis BPC en 2013, siete BPC en 2014, y está previsto que ascienda a ocho BPC a enero de 2015. Se ha triplicado en términos reales el monto promedio cobrado por los trabajadores. Junto a ello, se implantó el nuevo Sistema Nacional de Certificación Laboral (SNCL) nacido conjuntamente con la implementación del Sistema Nacional Integrado de Salud (SNIS). Los máximos y mínimos del subsidio por desempleo y por enfermedad, así como los valores de referencia de las Asignaciones Familiares reguladas por la Ley Nº 15.084, pasaron a evolucionar de acuerdo a la variación de la unidad reajustable62 en lugar de hacerlo por la evolución de la BPC, ligando de esta manera estas variables fundamentalmente a la evolución del Índice Medio de Salarios. 54 Establecido por Ley N° 18.850, del 16/12/2011, y Decreto del Poder Ejecutivo N° 132/012, del 20/04/2012. 55 Ley N° 19.039 del 28/12/2012. 56 El artículo 2 de la Ley N° 19.003, del 6/11/2012, estipula la indexación de mínimos y máximos de la prestación, mediante la variación de la Unidad Reajustable (UR), en las oportunidades en que se dispongan cambios en las remuneraciones de los funcionarios de la administración central. 57 Decreto del Poder Ejecutivo N° 142/012, del 26/04/2012. 58 Decreto Nº 171/2011. 59 Decreto Nº 142/2012. 60 Decreto Nº 266/2012. 61 Ley N° 18.725, del 31/12/2010. 62 Ley Nº 19.002, de 2012.

De la equidad hacia la igualdad. Las políticas sociales del gobierno nacional en el período 2010-2014

Por último, como forma de fomentar la participación, se creó por decreto del Poder Ejecutivo, por primera vez, un ámbito de negociación para jubilados y pensionistas, integrado por el MTSS, el MEF y el BPS, junto a su organización representativa, la Organización Nacional de Asociaciones de Jubilados y Pensionistas del Uruguay (ONAJPU).

Resultados

El consolidado de erogaciones del sistema de seguridad social63 implica un gasto total que representó 14,0 puntos del PIB en 2013. La mayor parte de esas erogaciones está a cargo del BPS, con un peso de 10,7 puntos porcentuales del PIB. La cobertura del sistema de seguridad social en la etapa activa del trabajador evidenció altos niveles. La proporción de cotizantes en relación a la población económicamente activa aumentó de 73,2% en 2009 a 82,3% en 2012. El proceso de formalización de trabajadores a través de la incorporación de nuevos colectivos ha generado que el total de puestos cotizantes entre 2009 y 2013 se incrementara en casi 16%, llegando a 1.478.569 a diciembre de 2013 (cerca de 1.250.000 personas diferentes cotizantes). Cuadro 2.1.1. Puestos de trabajo cotizantes a diciembre de cada año y variación Total de puestos

2009 1.277.659

2013 1.478.569

Variación 15,7

Puestos de mujeres

581.727

688.590

18,4

Puestos de dependientes Puestos de dependientes mujeres

1.084.446 505.087

1.269.784 605.120

17,1 19,8

Puestos de servicio doméstico Puestos de patrones Puestos de patrones mujeres

55.699 193.213 76.640

67.120 208.785 83.470

20,5 8,1 8,9

Nota: Puestos de trabajo declarados en nómina, DW de nominada ATYR. Fuente: Boletín Evolución de los cotizantes 2014, AGSS-BPS.

Por su parte, el incremento de puestos cotizantes femeninos fue superior al promedio, incrementándose en el período analizado en 18,4%. Al considerar sectores de actividad, se evidencia que la cantidad de puestos cotizantes del servicio doméstico alcanzó la cifra de 67.120, lo que supone un récord histórico en los registros, siendo 73,5% superior al registro de 2004. Desde enero de 2014, por acuerdo entre el BSE y el BPS, se duplicó la cantidad de trabajadoras amparadas al seguro de accidentes de trabajo y se rebajó su costo para 85% de los empleadores. Cabe destacar que se realizó una campaña de sensibilización y difusión sobre la Ley de Trabajo Doméstico y en agosto de 2013 se presentó el Manual de Buenas Prácticas: trabajadoras y empleadoras de servicio doméstico. En el mes de diciembre de 2013, la cantidad de empresas activas afiliadas al BPS como monotributistas alcanzó las 30.087, o sea, multiplicó por 7,5 veces las existentes a enero del 2007, y a la Ley Nº 19.185, sobre Refinanciación de Deudas, se acogieron más de 1.700 empresas. Al analizar las prestaciones por actividad, los datos muestran el mayor incremento entre 2009 y 2013 de los beneficios por desempleo destinados a mujeres (43,6%), en especial a las trabajadoras domésticas (128,5%).

63 Comprendido por las cajas paraestatales (Bancaria, Notarial y Profesionales Universitarios), los Servicios de Retiros y Pensiones Militar y Policial y el BPS.

100

Protección. Seguridad Social

Cuadro 2.1.2. Beneficiarios del Seguro por Desempleo y Tasa de Desempleo. Promedio anual y variación 2004 -Subsidio por Desempleo: Beneficiarios totales Beneficiarias mujeres Beneficiarios del servicio doméstico * -Tasa de Desempleo (total país)

2009

2013

14.140

25.872 7.899 575

35.352 11.344 1.315

13,1

7,7

6,5

Variación 2013/2009 36,6 43,6 128,5

* Datos con re liquidaciones. Fuente: BPS-RING de Prestaciones. Fuente: Boletín Estadístico 2014, AEA-AGSS-BPS; CDES de Prestaciones BPS y ECH del INE.

La protección al desempleo es significativa dado que, a pesar de que ha disminuido el desempleo en el país, los beneficiarios cubiertos por el seguro de desempleo se han incrementado. En lo que refiere a la etapa de retiro, como resultado de la reforma, las jubilaciones otorgadas por el BPS han exhibido un crecimiento sostenido desde 2009, alcanzando en diciembre de 2013 la cifra de 421.033. En el año 2012 la población de 65 años y más que cobraba una prestación contributiva (jubilación) de largo plazo representaba casi 76,6% de las personas mayores. Sumando los adultos mayores de esa misma franja etaria que reciben alguna prestación no contributiva la cifra asciende al 96,2%. Se destaca el aumento de la cobertura de jubilaciones por distintas causales (12,8%), siendo en el caso de las mujeres superior a la media (14,2%). El cómputo ficto de un año por hijo fue otorgado promedialmente entre 2009 y 2012 a 9.000 mujeres. Como resultado de ello, más de la mitad (57,5%) de las altas de jubilaciones de mujeres en 2012 incluyeron años fictos de servicio por hijo, lo que permitió que muchas afiliadas a las que les faltaban pocos años para jubilarse alcanzaran la causal. Cuadro 2.1.3. Jubilaciones, pensiones y otros beneficios a pasivos 2009

2013

Variación

Cantidad (a diciembre de cada año): Jubilaciones Jubilaciones de mujeres

373.402 203.005

421.033 231.800

12,8 14,2

Pasividades con corrección de mínimos: Jubilaciones Pensiones de sobrevivencia Total

17.246 2.466 19.712

99.216 8.685 107.901

475,3 252,2 447,4

Préstamos sociales a pasivos: Cantidad de vales otorgados en el año

155.536

258.730

66,3

Fuente: BPS, Boletín Estadístico 2014.

El poder de compra de la jubilación promedio del año 2013 exhibió un incremento de 38,2% respecto al año 2004. El aumento de los mínimos jubilatorios y pensionarios en 2013 alcanzó a poco más de 100.000 beneficios (107.901 jubilaciones y pensiones), así como el pago de la prima por edad, que llegó a casi 104.000 jubilados. Por último, los préstamos sociales se vieron incrementados en forma sostenida en estos años, con un aumento de 66,3% en 2013 respecto a 2009. (Ver gráfico 2.1.1). Las pensiones por invalidez otorgadas a diciembre de 2013 ascendieron a 64.749, lo que implicó un incremento de 13,3% respecto al año 2009.

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De la equidad hacia la igualdad. Las políticas sociales del gobierno nacional en el período 2010-2014

Gráfico 2.1.1. Evolución de la jubilación promedio a valores constantes de 2013 14.000 12.000 10.000 8.000 6.000 4.000 2.000 0 2004

2009

2013

Fuente: Boletín Estadístico 2014, AEA-AGSS-BPS.

Con respecto a las nuevas prestaciones recientemente implementadas, las dirigidas a los huérfanos por violencia doméstica, en febrero de 2014 ascendieron a 125 mientras que las pensiones por víctimas de delitos violentos alcanzaron a 71 beneficiarios.

Desafíos

La construcción de la Matriz de Protección Social y, como aspecto sustancial, el Sistema de Seguridad Social, es un proceso intenso, gradual, progresivo, mixto, con fuerte rol del Estado, e interrelacionado con otras políticas. En este sentido los desafíos están delineados en el trabajo que se viene realizando, a saber: Seguir mejorando en la inclusión de todas las personas en el sistema de Seguridad Social, continuando con el proceso de reducción de la informalidad. En esta materia, la realidad muestra la fuerte necesidad de aplicar –al menos en forma transitoria y gradual– disposiciones “a medida” o focalizadas en sectores o grupos que presentan mayores dificultades de incorporación. Continuar mejorando la cobertura, perfeccionando los programas y prestaciones y avanzando en la normativa, de forma de flexibilizar el acceso a las prestaciones (por ejemplo, las Asignaciones Familiares). Avanzar en materia de suficiencia, incrementando el valor de las prestaciones y continuar la aplicación de aumentos diferenciales a las de menor monto. A su vez, ampliar los bienes y servicios dirigidos a los sectores más sumergidos. Potenciar la participación de los sectores sociales en todas las instancias del sistema de Seguridad Social, desde la representación en el Directorio del BPS hasta las actividades de las instituciones vinculadas a la temática de la discapacidad, la niñez, los adultos mayores, entre otros. Profundizar en la mejora de la gestión del sistema de Seguridad Social, continuando con la reducción de los tiempos de otorgamiento de las prestaciones, automatizando e informatizando los procesos, mejorando los controles y facilitando los trámites a afiliados, beneficiarios y contribuyentes.

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De la equidad hacia la igualdad. Las políticas sociales del gobierno nacional en el período 2010-2014

Sistema de cuidados Punto de partida

Durante el período 2005-2010 la sociedad civil desarrolló numerosas acciones para la inclusión de la propuesta de creación de un Sistema Nacional de Cuidados (SNC) en la agenda pública. Existen al menos tres argumentos que apoyan la implementación de un SNC que promueva la corresponsabilidad de los cuidados no solo entre varones y mujeres sino también entre Estado, familias y el mercado. En primer lugar, existe una desigual distribución del trabajo no remunerado entre mujeres y varones, lo que se refleja en desigualdades en la esfera pública de la vida: trabajo, estudio, participación política y social, socialización, entre otras. Esto redunda también en la menor autonomía de las mujeres en términos de generación de ingresos actuales o futuros, dependiendo de los ingresos de su cónyuge u otro familiar.

Las horas de trabajo no remuneradas en las mujeres son aun mayores en su etapa reproductiva, entre los 20 y los 50. Los varones no solo realizan una cantidad de trabajo significativamente menor que las mujeres, sino que esta cantidad no sufre modificaciones a lo largo de su vida. Estas características se repiten entre quintiles de ingreso del hogar a diferencia de los distintos momentos en los que las mujeres tienen hijos, según quintil64. El tiempo dedicado al cuidado impacta en la vida de las mujeres y su acceso a derechos fundamentales: la educación, el trabajo, la salud, la seguridad social. En segundo lugar, existe el consenso de que estamos viviendo una crisis del cuidado: “Esta crisis se produce cuando aumenta el número de personas que por su condición requieren de cuidado y al mismo tiempo disminuye la proporción de personas (tradicionalmente mujeres) en condiciones de ejercer esa función. En otros términos, asistimos a una situación de aumento de la demanda (transición demográfica) y disminución de la oferta (inserción de la mujer en los mercados de trabajo)”65. Como muestra de este proceso, se observa que la cantidad de personas mayores de 65 años es cada vez mayor, mientras que la cantidad de niños y niñas nacidos por año se mantiene constante o disminuye en algunos casos. Esto en cierto sentido reduce la carga de cuidados asociados a la primera infancia –dado que la cantidad de niños y niñas es menor– pero también implica una reducción sustantiva en el mediano plazo de la cantidad de personas en condiciones de prestar cuidados. Por otra parte, aumenta la carga de cuidados asociados a la población adulta mayor. En tercer lugar, la cobertura de los servicios y prestaciones de cuidado para estas poblaciones es muy diferente. La cobertura en primera infancia es la más amplia, aumentando con la edad, siendo algo mayor al 15% para los niños y niñas menores de 1 año y del orden del 30% para los niños de 1 y 2 años, básicamente proporcionada por el Plan CAIF. 64 Módulo de Uso del tiempo y trabajo no remunerado. Encuesta Continua de Hogares, INE, 2007. 65 CEPAL, 2009.

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De la equidad hacia la igualdad. Las políticas sociales del gobierno nacional en el período 2010-2014

Entre los niños y niñas de 3 años la cobertura alcanza los dos tercios (25% aportada por el Plan CAIF, 15% aportada por el CEIP de ANEP y el resto por centros de educación inicial y colegios privados). El proceso de la ENIA, llevado a cabo en 2008, supuso la preexistencia de un fuerte consenso en la extensión del Plan CAIF como eje de la estrategia de cuidados en la primera infancia, con énfasis en servicios de calidad para el desarrollo infantil. En el caso de las personas adultas mayores el servicio más difundido son las Residencias de Larga Estadía, que, según el Censo 2011, son apenas unas 844 y en ellas viven 11.560 personas de 65 y más años, lo que representa el 2,5% de la población. Para las personas en situación de dependencia por discapacidad, la existencia de servicios de cuidado es muy reducida, contando con algunos Centros de Día. En el caso de las personas adultas mayores y las personas con discapacidad dependientes, el énfasis ha sido el de la autonomía, aunque con mayor diversidad de discursos según las tradiciones y posiciones institucionales.

Políticas desarrolladas

En mayo de 2010, por resolución presidencial, el gobierno creó un grupo de trabajo para analizar la construcción de un Sistema de Cuidados. Este grupo se conformó en el mes de junio con una amplia participación interinstitucional: MIDES (coordinador), MSP, MTSS, MEF, BPS, ASSE e INAU. El grupo concentró su trabajo en la elaboración de un primer diagnóstico y en la discusión de definiciones conceptuales y de lineamientos que guiarían la construcción del sistema. En ese sentido se elaboró una definición de cuidados que fue aprobada por el Gabinete Social: “Se trata de una función social que implica tanto la promoción de la autonomía personal como la atención y asistencia a las personas dependientes. Esta dependencia puede ser transitoria, permanente o crónica, o asociada al ciclo de vida de las personas. El cuidado comprende actividades materiales que implican dedicación de tiempo y un involucramiento emocional y afectivo y puede ser realizado de forma remunerada o no. Así, la acción de cuidar implica ayudar a otra persona a realizar las actividades de la vida diaria –bañarse, comer, movilizase, etc.–, con el objetivo de incrementar su bienestar y evitar que sufra algún perjuicio.” La población objetivo prioritaria para el sistema es la infancia, con énfasis en primera infancia (0 a 3 años); las personas adultas mayores dependientes; las personas en situación de dependencia por discapacidad; las personas que cuidan (la cuarta población). La incorporación de la cuarta población, las personas que cuidan, fue resultado del proceso de consulta desarrollado en el año 2011, lo que permitió incorporar la perspectiva de género dentro de las poblaciones objetivo del sistema. En el caso de la primera infancia, es importante la distinción entre educación y cuidados. En este punto se plantea una sinergia entre cuidado y educación: si bien cada política tiene sus especificidades cuando educamos estamos cuidando y cuando cuidamos estamos educando, por esto en el caso de esta población se pone el foco en que se dé en este proceso el desarrollo infantil. Es asimismo clave la diferenciación entre atención sanitaria y cuidado, particularmente en lo que hace a las personas adultas mayores y las personas en situación de dependencia por discapacidad. En el caso de estas poblaciones es muy importante centrarse en el aumento de la autonomía. Esto tiene importantes consecuencias en posteriores definiciones. En ese mismo año, el grupo de trabajo definió realizar una amplia consulta política y social de forma de posicionar el tema del cuidado en la agenda. Entre el 1º de setiembre y el 4 de noviembre de 2011 se desarrollaron nueve consultas centrales (tres por población prioritaria) y 23 consultas descentralizadas en todo el país. En las consultas centrales se trabajó en tres etapas: en la primera reunión se socializaron los diagnósticos de cada población existentes hasta este momento; en la segunda se debatió sobre los problemas de las personas y los problemas de los servicios en relación a los cuidados; y, finalmente, en la tercera, se debatieron

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Protección. Sistema de Cuidados

propuestas de respuesta a la situación. No fue consigna de estas instancias debatir sobre el financiamiento de estos servicios aunque el tema estuvo presente en la discusión. Participaron de los debates más de 3.000 personas en todo el país, representando a más de 1.800 organizaciones. Las conclusiones de tal participación pusieron sobre la mesa, en primer lugar, que no se trata de una política “importada” o “de primer mundo” sino de una necesidad sentida por la población. En segundo lugar, se instaló la percepción de que no se puede retroceder y se debe dar una respuesta que suponga el avance hacia un Sistema de Cuidados. La síntesis de la elaboración del grupo de trabajo, incorporando los aportes del Debate Nacional de Cuidados, fue presentada en el Consejo Nacional de Políticas Sociales (compuesto por Ministerios y efectores de políticas sociales) y elevado y validado por el Gabinete Social en setiembre de 2012. En el documento validado se establecen como prioridades la regulación de servicios públicos y privados dentro y fuera del hogar; la formación de cuidadores y cuidadoras; la ampliación de servicios existentes y creación de nuevos. La estrategia actual hacia el Sistema de Cuidados supone al menos dos líneas de acción. La primera tiene que ver con avanzar en experiencias en las cuatro poblaciones para las que ya se cuenta con recursos; el diseño del Sistema de Formación para la capacitación de cuidadores y cuidadoras; y las transformaciones institucionales viables en este contexto. La segunda busca sentar las bases de las definiciones políticas y fiscales, así como alcanzar los mayores consensos sociales e interpartidarios.

Resultados

En este período se ha iniciado el camino a la construcción de un Sistema de Cuidados. Uno de los hitos importantes fue la formulación del Baremo de la Dependencia, que se encuentra actualmente validado a nivel técnico y político; existe un equipo designado para realizar las valoraciones. Junto a los avances generales realizados en las políticas orientadas a la primera infancia, las personas con discapacidad y los adultos mayores desarrolladas en otras secciones de este informe, se concretaron algunos avances específicos, en el marco del proceso de construcción de un Sistema de Cuidados. Entre ellos se destacan los siguientes: • en relación a las cuidadoras y cuidadores, se elaboró una propuesta de Sistema de Formación para personas que cuidan personas adultas mayores y personas con discapacidad, contemplando tanto los cuidados domiciliarios como los cuidados en instituciones, cuyas primeras acciones se están poniendo en marcha; • el Programa de Apoyo Parcial a los Cuidados comenzó a funcionar en octubre de 2013 en los departamentos de Paysandú, Cerro Largo y Montevideo. Este programa está dirigido a aquellos hogares en los que se encuentre una persona mayor de 15 años con dependencia moderada o severa y cuyo cuidador/a principal sea mayor de 65 años. Es un apoyo de hasta 20 horas mensuales de cuidado a cargo de asistentes especialmente seleccionados y capacitados para esta tarea. Para acceder a este servicio, las personas dependientes con discapacidad deben vivir en su hogar –no en Residencias de Larga Estadía u otras instituciones– y deben demostrar no poder contratar un servicio de cuidados privado; • en relación a la primera infancia se incluyó el módulo de cuidados en los tres programas prioritarios de superación de la pobreza extrema (Jóvenes en Red, UCC, Cercanías). Se entregan bonos de cuidado para niños y niñas que pertenecen a los hogares beneficiarios de los programas prioritarios para que asistan a centros de educación inicial privados cuando no existan cupos disponibles en los centros CAIF; • en relación con niños y niñas con discapacidad, se implementaron los CAIF inclusivos. Se trata de un proyecto piloto de inclusión de niños y niñas con discapacidad en los CAIF con 20 experiencias en Artigas, las seis zonas prioritarias de Montevideo y Canelones y las ciudades de Treinta y Tres y Lascano; • se aprobó el proyecto de ley de licencias por maternidad y paternidad. Esta ley implica, de modo progresivo, el aumento de dos semanas para las trabajadoras privadas, la incorporación de las trabajadoras independientes y monotributistas que antes no tenían ningún día por maternidad (14 semanas, igual que cualquier trabajadora asalariada) y la posibilidad de un subsidio posmaternal de medio horario (“de cuidados”), que independientemente pueden tomar el varón o la mujer (tres meses).

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De la equidad hacia la igualdad. Las políticas sociales del gobierno nacional en el período 2010-2014

Cuadro 2.2.1. Ley Nº 19.161, de licencias por maternidad, paternidad y para el cuidado Situación previa a Ley Nº 19.161, de licencias por mater- la ley nidad, paternidad y para el cuidado

A partir de la entrada en vigencia de la ley (noviembre de 2013)

A partir del 1º de enero de 2015

A partir del 1º de enero de 2016

Asalariados privados

6 días corridos (3 paga el empleador y 3 el BPS)

10 días corridos (3 paga el empleador y 7 el BPS)

13 días corridos (3 paga el empleador y 10 el BPS)

3 días corridos (paga el BPS)

7 días corridos (paga el BPS)

10 días corridos (paga el BPS)

3 días corridos (paga el empleador)

Trabajadores no de- 0 día pendientes

Fuente: elaboración propia en base a datos de la Red Pro Cuidados.

Vinculada a la población adulta mayor dependiente, se realizó la experiencia piloto de Teleasistencia en complejos habitacionales del BPS. Se trata de un servicio de prevención y ayuda dirigido especialmente a personas mayores que pasan mucho tiempo solas y puedan requerir atención en cualquier momento, por emergencias (accidentes domésticos, caídas, sospecha de robo, etc.), angustia o soledad. Está basado en un desarrollo tecnológico que consiste en un dispositivo que actúa como un teléfono en miniatura, con una central telefónica que tiene los datos del usuario, le aconseja, se comunica con la familia, con la emergencia móvil, la mutualista o la policía, según la situación. Es esencial entender los cuidados para las personas mayores desde un enfoque progresivo que ubique un modelo de estrategias y abordajes de la atención a la dependencia encadenando servicios de menor complejidad con servicios de mayor complejidad. En este marco el cuidado de larga estadía y permanente es un elemento a mejorar y potenciar. Con el objetivo de mejorar la calidad de vida de las personas mayores que requieren cuidado institucional permanente, se iniciará en 2014 la instrumentación de un programa de transferencias económicas en las situaciones de mayor riesgo y vulnerabilidad, complementando el criterio socioeconómico con el nivel de dependencia. En términos institucionales, de acuerdo al documento Hacia un modelo solidario de Cuidados validado por el Gabinete Social, uno de los principios orientadores en la construcción de un futuro Sistema Nacional de Cuidados (SNC) debe ser la descentralización territorial. Es en este sentido que desde el SNC se intenta “generar ‘servicios de cercanía’ lo suficientemente flexibles como para tener en cuenta las necesidades específicas de cada comunidad en el servicio otorgado”. Se realizaron avances importantes en la generación de información necesaria para la toma de decisiones en el marco de un Sistema de Cuidados. Esto tiene que ver con el relevamiento y georreferenciación de los “centros de cuidados” en las tres poblaciones, en relación a la oferta de cuidados. También se sistematizó la información generada por los Censos 2011 y aquella que se generará con el Baremo de Dependencia sobre la demanda de cuidados. Estos informes que hacen a la oferta y demanda de cuidados permiten conocer las características de los servicios de cuidados en cada departamento y, por otro lado, realizar una aproximación cuantitativa a la demanda potencial de estos servicios a nivel territorial.

Desafíos

Avanzar en institucionalidad, en un modelo de gestión que incorpora la idea de interinstitucionalidad nucleando al conjunto de las instituciones públicas con competencias en regulación. Estas instituciones integrarán la Junta Nacional de Cuidados (JUNACU) presidida por el MIDES. Desarrollar un modelo de financiamiento que se defina como mixto y solidario, centrado en la idea de corresponsabilidad entre familia, comunidad, mercado y Estado.

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Protección. Sistema de Cuidados

implementar un modelo de servicios que incluya las tres poblaciones (primera infancia, personas adultas mayores y personas en situación de dependencia por discapacidad) junto con la población objetivo de las y los cuidadores. Apuntar a la mejora en la calidad del cuidado y en la dignificación de la tarea a través de la implementación de un Sistema de Formación para las personas que cuidan. El objetivo de largo plazo del Sistema Nacional de Cuidados es la universalidad, esto es, cubrir la totalidad de la población con necesidades de cuidados y constituirse así en uno de los pilares de la Matriz de Protección Social uruguaya. Comenzar a avanzar hacia un Sistema Nacional de Cuidados, como política pública que se irá construyendo gradualmente –reconociendo las restricciones de recursos humanos, materiales y financieros existentes–, supondrá comenzar a avanzar hacia un nuevo pacto social: un nuevo pacto de género que apunte a la corresponsabilidad entre mujeres y hombres en el cuidado de las y los niños más chicos, así como de las personas dependientes de cualquier edad; un nuevo pacto generacional en el que la sociedad apunte a garantizar la protección social de los más chicos y de los más viejos.

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Protección. Sistema de Cuidados

Discapacidad Punto de partida

Las personas con discapacidad constituyen un grupo heterogéneo con distintas deficiencias relacionadas a problemas en las funciones fisiológicas o en las estructuras corporales, las cuales revisten diferentes grados de severidad que pueden implicar dependencia. Dichas personas requieren de apoyos especiales para vivir dignamente y para participar en igualdad de condiciones en la vida económica, social y cultural de su comunidad. A partir de 2005, comenzó a integrarse el modelo biomédico con el modelo bio-psico-social, en consonancia con los aportes de la Clasificación Internacional del Funcionamiento de la Discapacidad y de la Salud (CIF-OMS, 2001), trasladándose el Programa Nacional de Discapacidad (PRONADIS) del MSP a la órbita del MIDES. Paralelamente, en el marco de una política de articulación interinstitucional y participación social, en 2005 se creó, en el ámbito del BPS, la Comisión Asesora Honoraria de Seguridad Social sobre Discapacidad, integrada por comisiones y organizaciones de representación nacional en la temática, cuyas propuestas han sido de carácter fundamental para orientar en forma efectiva las prestaciones y beneficios otorgados a las personas con discapacidad. Uruguay ratificó en diciembre de 2008 la Convención Internacional de Derechos de las Personas con Discapacidad (Ley Nº 18.418) cuyo protocolo facultativo fue aprobado en julio de 2011 por el Parlamento (Ley Nº 18.776). La adhesión a la Convención implica el compromiso de implementar políticas que aseguren el pleno ejercicio de los derechos en igualdad de condiciones.

Políticas desarrolladas

En una línea de continuidad con las acciones desarrolladas en el período anterior, en marzo de 2010 entró en vigencia la Ley Nº 18.651 que establece un sistema de protección integral a las personas con discapacidad, tendiente a asegurarles atención médica, educación, rehabilitación física, psíquica, social, económica y profesional; creando a sus efectos la Comisión Nacional Honoraria de la Discapacidad (CNHD)66. Dicho órgano, en conjunto con el Programa Nacional de Discapacidad (PRONADIS), ejerce la responsabilidad política en la materia dentro de la estructura estatal, funcionando en la jurisdicción del MIDES. La legislación promueve el otorgamiento de una cobertura de seguridad social con beneficios, prestaciones y estímulos que permitan neutralizar las desventajas intrínsecas de su condición, abriendo oportunidades al desempeño de roles equivalentes a los que ejercen las demás personas. 66 Corresponde a la Comisión Nacional Honoraria de la Discapacidad la elaboración, el estudio, la evaluación y la aplicación de los planes de política nacional de promoción, desarrollo, rehabilitación bio-psico-social e integración social de la persona con discapacidad, a cuyo efecto deberá procurar la coordinación de la acción del Estado en sus diversos servicios, creados o a crearse, a los fines establecidos en la presente ley.

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De la equidad hacia la igualdad. Las políticas sociales del gobierno nacional en el período 2010-2014

Al respecto, cabe destacar que el BPS tiene una larga trayectoria en el otorgamiento de prestaciones específicas para perfiles de población vulnerable, entre las que se encuentran las otorgadas a las personas que presentan alguna discapacidad (que tienen su origen en el año 1919), ya sea en su condición de activos o pasivos, independientemente de su condición de contribuyentes o no al sistema de seguridad social. Los programas y servicios que brinda, tanto en forma directa como indirecta, tienen alcance nacional y refieren a apoyos de carácter económico y sociosanitario, incidiendo en los niveles de prevención, promoción y rehabilitación de las personas que transitan un estado de invalidez. El BPS invierte más de 500 millones de dólares anuales en los colectivos vinculados a la discapacidad, involucrando 150.000 personas y 120 instituciones. Particularmente en lo que refiere a las prestaciones económicas, cabe señalar que las jubilaciones y pensiones por invalidez y los subsidios transitorios se incrementaron en forma sostenida en el período, incorporando un diferencial de género que otorga un incremento mayor a las mujeres. En materia de cobertura, las pensiones por sobrevivencia, cuyos beneficiarios/as son personas con discapacidad, representan casi un 8% del total de pensiones. Con respecto a las prestaciones económicas a activos, se otorgan a través de las Asignaciones Familiares para personas con discapacidad establecidas por las leyes Nº 15.084 y Nº 18.227 (Plan de Equidad, 2008). En tanto, en lo que refiere a Ayudas Extraordinarias, a partir del año 2008 se incrementaron en forma sostenida, destinándose casi en 90% a contribuir con el pago a instituciones de enseñanza y especializadas. Concomitantemente a las transferencias económicas, y en el marco del proceso de construcción de un Sistema Integrado de Cuidados iniciado en 2011, se desarrollaron políticas en materia educativa con énfasis en la inclusión y el sostenimiento de procesos de aprendizaje de las personas con discapacidad. En relación a educación en la primera infancia, se destaca la iniciativa CAIF Inclusivos, proyecto piloto que tiene el cometido de promover la inclusión educativa de niños y niñas con discapacidad de 2 y 3 años en centros de CAIF. La iniciativa fue implementada en los departamentos de Montevideo, Canelones, Treinta y Tres, Rocha y Artigas. Por su parte, ANEP también cuenta con una larga trayectoria en materia de desarrollo de acciones para la inclusión educativa de niños y adolescentes con limitaciones visuales y auditivas. En relación a la atención a estudiantes sordos e hipoacúsicos, desde 1990 se viene desarrollando la experiencia Cristina Cabrera en siete liceos ubicados en Montevideo, Maldonado, Tacuarembó y Soriano, los cuales atienden estudiantes de primer y segundo ciclo de Educación Media. El CES designa intérpretes de lengua de señas a efectos de asistir los procesos de docencia y aprendizaje. A ello se suman las acciones de sensibilización llevadas adelante por el Departamento de Atención Integral a Estudiantes (CES) sobre alumnos con trastornos del espectro autista, realizadas en los centros educativos. En dicho marco, se realizaron jornadas y encuentros en el año 2013 que permitieron profundizar el conocimiento de los entornos de aprendizaje que se requiere implementar para su desarrollo educativo. Se destaca además el programa Centro de Recursos para alumnos ciegos y con baja visión de Educación Media, que ha experimentado una rápida extensión en todo el país a partir de sus inicios en el año 2008. Desde el programa también se gestionan donaciones con fundaciones de la región para equipar al centro con la tecnología necesaria y actualizar los procesos de producción de materiales adaptados.

Por su parte, el INAU brinda diversas prestaciones a niños, niñas y adolescentes con discapacidad intelectual o motriz, entre las que se destacan los Centros de Atención especializada –que potencian el desarrollo de la autonomía–, a los cuales acceden personas de 0 a 18 años de edad, a través del Centro de Estudio y Derivación del INAU. Se brindan, además, servicios de alimentación y vivienda para el caso de los hogares de habitación colectiva permanente.

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Protección. Discapacidad

Asimismo, en el marco de una política de articulación interinstitucional se creó en junio de 2011, en la órbita del MEC, la Comisión de Continuidad Educativa y Socioprofesional de los alumnos de escuelas especiales del CEIP. Está integrada por representantes de ANEP (CEIP, CES, CETP y DSEA), PRONADIS (MIDES), y el Programa de Capacitación Laboral para personas con Discapacidad (PROCLADIS/ INEFOP); su principal orientación de trabajo es la búsqueda de alternativas que aseguren a los jóvenes con discapacidad trayectorias socioeducativas que respeten las características personales, edades y capacidades de los alumnos. El grupo prioritario definido es el de personas entre 18 y 25 años, con quienes se trabaja en el proceso de salida de las escuelas especiales a otras instituciones y propuestas educativo-laborales. Asimismo, a través de la Comisión de Continuidad Educativa, desde PRONADIS se realizó un relevamiento de instituciones que brindan una oferta educativa o socioprofesional para personas con diferentes tipos de discapacidad, con el objetivo de conocer las propuestas, los enfoques de abordaje y los perfiles de egreso ofrecidos por cada una. Por su parte, el BPS ha apoyado la trayectoria educativa de personas con trastornos en el desarrollo neuropsicológico y con discapacidad mediante el otorgamiento de ayudas extraordinarias, de carácter económico, que contribuyen a solventar el costo de la concurrencia a instituciones educativas (escuelas especiales e institutos de rehabilitación habilitados por ANEP), recreativas o deportivas. En el año 2012, se incorporó a las ayudas extraordinarias una nueva prestación a partir del convenio firmado entre el BPS y el Centro Nacional de Fomento y Rehabilitación Ecuestre (CENAFRE). Se trata del Apoyo para el acceso a la Equinoterapia, destinado a niños, niñas y adultos con discapacidad. En materia laboral, cabe destacar la creación en 2013 de la Unidad de Empleo de PRONADIS, cuya estrategia de intervención se basa en tres líneas de trabajo: Inicia (definición de perfiles profesionales), Conecta (talleres de inclusión laboral en convenio con UdelaR, ANP, AGESIC y ONSC, asesoramiento a empresas, etc.) y Resetea (experiencias piloto de “empleo con apoyo” implementadas en Montevideo, Maldonado, Florida y Paysandú, en convenio con UdelaR). A ello se suman las capacitaciones que realiza PROCLADIS (INEFOP) para alumnos mayores de 18 años de las Escuelas Especiales. En el área de la salud, se destaca la atención integral mediante equipos interdisciplinarios bajo un enfoque de derechos, que involucra acciones tendientes a mejorar la calidad de vida de las personas con discapacidad y brindar herramientas para el logro de una mayor autonomía. En lo que refiere a la prevención y atención de niños con defectos congénitos y afecciones connatales, se destacan los servicios especializados del Departamento de Especialidades Médico Quirúrgicas (DEMEQUI) del Servicio de Salud del BPS, y el sistema de órdenes de tratamiento que otorgan una diversidad de prestaciones (tratamientos especializados externos, traslados, alimentación, alojamiento, prótesis y órtesis) y un amplio apoyo a la familia, colaborando en el proceso efectivo de rehabilitación. Asimismo, la creación en 2012 de la primera Unidad de Atención en Salud para personas sordas –a partir de un convenio entre PRONADIS, la Federación de Instituciones de Sordos del Uruguay (FENASUR), la Intendencia de Montevideo y ASSE– ha permitido a los usuarios contar con el apoyo de intérpretes en lengua de señas. Formando parte de una política de atención en salud con enfoque de derechos, la Unidad de Género de PRONADIS realizó jornadas de sensibilización a nivel nacional dirigidas a los servicios de salud sexual y reproductiva para la atención de personas con discapacidad bajo el nombre de Barriendo Barreras. Por otra parte, el Centro Tiburcio Cachón (PRONADIS-MIDES) ha implementado procesos de rehabilitación integral a cargo de equipos profesionales multidisciplinarios, que atienden jóvenes mayores de 12 años y adultos con discapacidad visual usuarios del sistema de salud público o privado. Los Servicios de Rehabilitación Basados en la Comunidad (SRBC) –dependientes de dicho centro y del Instituto Nacional

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De la equidad hacia la igualdad. Las políticas sociales del gobierno nacional en el período 2010-2014

de Ciegos General Artigas (PRONADIS-/MIDES)– son modelos de rehabilitación a partir de los cuales los pacientes recuperan el máximo de autonomía y participación en la vida social, educativa y laboral a través de la adquisición de técnicas específicas (movilidad, habilidades diarias y comunicación). Una de las políticas que más se destaca es la creación del Laboratorio de Ortopedia Técnica (PRONADIS-MIDES), logrado en el marco del convenio de cooperación con el gobierno de Cuba. Orientado a la atención de pacientes con bajos recursos, constituye un centro de producción, diseño y reparación de prótesis de miembros inferiores, órtesis y demás elementos ortopédicos. En 2014 se inauguró el Centro Nacional de Ayudas Técnicas y Tecnológicas, por medio de un convenio con la Intendencia de Montevideo y UTU. Dicho centro buscará innovar en materia de distribución, producción y generación de conocimiento asociado a dichos productos de apoyo. Otra línea de trabajo de PRONADIS durante 2012 y 2013 ha sido la formación de promotores y promotoras de inclusión, generando instancias de participación colectiva en diferentes espacios del territorio nacional, a través de actividades lúdicas, recreativas y deportivas. En el año 2013 PRONADIS implementó en el departamento de Artigas el proyecto piloto Artigas sin Barreras, como una forma de abordaje integral de la discapacidad. La intervención implica la visita a hogares de Artigas y Bella Unión aplicando un formulario y dos baremos (dependencia y discapacidad) para informar sobre las prestaciones y servicios disponibles para personas con discapacidad. Dicha experiencia se hará extensiva a todo el país en el marco de un acuerdo de cooperación firmado con el gobierno de Ecuador, cuyo objetivo es desarrollar proyectos conjuntos en el ámbito de la discapacidad. En otros aspectos, se destaca el asesoramiento jurídico gratuito a personas con discapacidad e instituciones que trabajan con esta población a cargo de PRONADIS; y un conjunto de prestaciones otorgadas por BPS que contemplan la situación de discapacidad, a saber: el Programa de Fortalecimiento de la Sociedad Civil Organizada que coordina acciones con las instituciones sin fines de lucro que atienden a esa población; el Programa Vivienda y Otras Soluciones Habitacionales para jubilados y pensionistas del BPS67, tomando en cuenta la situación de discapacidad a través de estudios técnicos y alternativas habitacionales acordes a su grado; y el programa Turismo Social, que integra a las personas con discapacidad beneficiarias de las instituciones adheridas al BPS, posibilitando estadías vacacionales en centros con accesibilidad. Por último, desde la Unidad de Políticas Públicas de Discapacidad de la Dirección Nacional de Política Social (DNPS) del MIDES, se coordinó el trabajo para el diseño de un Plan Nacional de Acceso a la Justicia y Protección Jurídica de las Personas con Discapacidad, elaborado en base a los artículos 12 y 13 de la Convención Internacional sobre los Derechos de las Personas con Discapacidad, del año 2006. Presentado en junio de 2014, comenzaron a ejecutarse algunas de las acciones convenidas, como el servicio 911 accesible a personas sordas y planes pilotos de capacitación. Se diseñó, además, en conjunto con la sociedad civil, el Manual de buenas prácticas para el trato y la atención al público de personas con discapacidad, que se difundió en todas las instituciones del Estado y se toma como base para los cursos de capacitación en dicha temática. Respecto a los dispositivos creados en el marco del Sistema de Cuidados, orientados a la atención de problemáticas de diversa índole relacionadas con discapacidad, se destaca el programa Apoyo Parcial implementado desde octubre de 2013 a mayo 2014 por PRONADIS e Inmayores. Por primera vez en este piloto, se prestó desde el Estado el servicio de asistentes personales en aquellas familias donde el adulto mayor era el cuidador principal de una persona con discapacidad en situación de dependencia. Su cobertura involucró los departamentos de Paysandú, Cerro Largo y Montevideo. En 2014, PRONADIS asumió el trabajo con los usuarios activos del Programa de Apoyo Parcial a través del programa Autonomía.

67 15% de las soluciones habitacionales son reservadas exclusivamente para personas con discapacidad, construidas de conformidad a las normas UNIT relativas a la accesibilidad al medio físico.

112

Protección. Discapacidad

Otra de las acciones implementadas en 2013 refiere al dictado de cursos de formación de cuidadores y cuidadoras para personas en situación de dependencia por discapacidad con énfasis en salud mental (DNPS-UdelaR-Centro Psicosocial Sur Palermo). Por último, una temática incluida en la agenda pública es la accesibilidad en el medio urbano, a través de la promoción de acciones concretas y compromisos orientados a la transformación de las ciudades. Ejemplo de ello fue la creación en 2011 –en la órbita del gobierno departamental capitalino– del programa Compromiso de Accesibilidad, a partir del cual se han asumido más de 400 compromisos por empresas privadas, instituciones y organizaciones sociales, y organismos públicos.

Resultados

Se constatan numerosos avances relativos al abordaje integral de la discapacidad, tanto en lo que refiere a la profundización de políticas desarrolladas en el período anterior como a la creación de planes y programas nuevos, cuyo diseño e implementación obedece a los requerimientos definidos para esta población objetivo en el Sistema Nacional de Cuidados. Dichos avances han contribuido en la mejora de la calidad de vida de la personas con discapacidad, especialmente en las que están en situación de dependencia y, por ende, de mayor vulnerabilidad. Durante el período 2010-2014, cabe destacar que se consolidó el proceso de transición institucional que reformuló y posicionó a la CNHD y al PRONADIS en la órbita del MIDES, otorgándoles la rectoría en materia de aplicación de políticas de discapacidad. Asimismo, las políticas de carácter sanitario, educativo y laboral han sido prioritarias, en el marco de una estrategia de intervención interinstitucional e interdisciplinaria con enfoque de derechos. Numerosos organismos estatales invirtieron importantes recursos humanos, materiales y financieros en los colectivos vinculados a la discapacidad, lo cual ha permitido brindar mayor cobertura y fortalecer servicios que atienden dicha población. Por otra parte, los relevamientos realizados por PRONADIS, tanto de personas con discapacidad como de instituciones que atienden o brindan servicios orientados a dicho colectivo, han permitido profundizar el conocimiento sobre la temática y establecer lineamientos de trabajo con una base empírica más sólida. Por último, en materia de difusión y visibilización de la temática de la discapacidad, se desarrollaron en el período numerosas campañas de sensibilización en diversos ámbitos institucionales, laborales y educativos.

Desafíos

Alcanzar la transversalización de la temática de la discapacidad en los diferentes organismos del Estado, desde la perspectiva de derechos, a fin de lograr la inclusión de la población con discapacidad en todas las políticas públicas. Llegar a toda la población con discapacidad moderada y severa del Uruguay a través de la estrategia Uruguay sin Barreras. Esto permitirá generar información sistematizada acerca de sus condiciones de vida (sociales, económicas, laborales, etc.) para planificar políticas públicas asociadas. A su vez, mediante este abordaje se logrará acercar las prestaciones y servicios existentes. Aportar a la población con discapacidad los productos de apoyo en forma eficiente en el marco del Centro Nacional de Ayudas Técnicas y Tecnológicas (CENATT). Contar con estudiantes realizando sus prácticas y pasantías en el CENATT contribuirá a que profesionales y técnicos de nuestro país visibilicen la discapacidad desde su formación y en su futuro desarrollo profesional.

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De la equidad hacia la igualdad. Las políticas sociales del gobierno nacional en el período 2010-2014

Fortalecer la institucionalidad en materia de discapacidad a partir de la creación del Instituto Nacional de la Discapacidad. Ejecutar el Plan Nacional de Acceso a la Justicia y Protección Jurídica de las Personas con Discapacidad. Particularmente concretar una revisión de la legislación interna para su adecuación normativa a la luz de la Convención sobre los Derechos de las Personas con Discapacidad, tal como lo propone una de las líneas estratégicas de dicho plan.

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Protección. Sistema de Cuidados

Migración Uruguayos residentes en el exterior y uruguayos retornados Punto de partida

Desde el Ministerio de Relaciones Exteriores (MRREE) se ha brindado apoyo a los compatriotas que residen en el exterior y aquellos que retornan. En el período comprendido entre 2005 y 2009, se dieron cambios a nivel institucional en ese Ministerio que incluyeron la creación de la Dirección de Vinculación al interior de la Dirección General para Asuntos Consulares y Vinculación, y la creación en 2008 de la Oficina de Retorno y Bienvenida, dependiente de la Dirección General para Asuntos Consulares y Vinculación.

Políticas desarrolladas

La política dirigida hacia uruguayos residentes en el exterior y uruguayos retornados ha permitido flexibilizar las condiciones de acceso a determinados programas así como informarlos y vincularlos. En este período se han desarrollado desde el MRREE diversos mecanismos de apoyo para dichas poblaciones objetivo. Se tomaron como líneas de acción: la facilitación en el procedimiento de autenticación de los documentos públicos, el trabajo de actualización de la legislación consular y el logro de garantías para la obtención de la documentación necesaria para los retornados uruguayos. A raíz de ello, se suprimió la exigencia de legalización de los documentos públicos extranjeros (Convenio de la Apostilla de La Haya) y se encuentra a consideración del Parlamento el nuevo Proyecto de Ley de Organización Consular (la vieja ley data de 1906). Sumado a ello, se ha implementado el nuevo sistema de pasaporte electromecánico que responde a la necesidad de cumplir con la normativa internacional al respecto y se presentó y aprobó un proyecto para tramitar desde el exterior la cédula de identidad a nivel regional. También se realizó una política de reducción y exoneración de aranceles para la obtención del pasaporte. Se desarrolló el Mapa Consular como una herramienta informática que permite localizar los consulados y embajadas de Uruguay en el mundo para un acceso más fácil. La iniciativa contó con el apoyo de la Agencia Uruguaya de Cooperación Internacional (AUCI) y supuso un exhaustivo trabajo de relevamiento de información. A su vez, se implementaron los Consulados Móviles, a los efectos de acercar los servicios consulares hacia aquellos lugares donde se encuentran viviendo comunidades que por diferentes razones tienen dificultades para trasladarse. En materia educativa, a fin de permitir que los uruguayos en el exterior continúen con sus estudios secundarios, se profundizó el Proyecto Uruguay@s por el mundo, en coordi-

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De la equidad hacia la igualdad. Las políticas sociales del gobierno nacional en el período 2010-2014

nación permanente con el CES, que les permite rendir exámenes en los Consulados. Y para que quienes retornan puedan acreditar sus saberes, se formó una comisión entre UTU-MRREE-Grupo Retornados, que procura ser un elemento favorable para su reinserción. Se mantiene vigente un acuerdo entre el MRREE y el MVOTMA de garantías de alquiler y subsidios en casos de vulnerabilidad para quienes retornan, así como apoyos de pensiones subsidiadas. Se firmó un acuerdo entre MRREE-ANTEL, a efectos de brindar una tarifa telefónica más económica, precarga del chip y descuento en la adquisición de un dispositivo. En materia sanitaria, a través de un convenio entre el MSP y el MRREE se otorga por un año el carné de asistencia a los uruguayos que retornan, a fin de que posean cobertura de salud gratuita. A su vez, para aquellos retornados que presentan situaciones de especial vulnerabilidad y estrés postraumático, existe un convenio de asistencia a través de MRREE-Facultad de Psicología (UdelaR). Sumado a ello, en casos de repatriados con problemas de salud ASSE presta su servicio de ambulancias para recogerlos del aeropuerto y derivarlos al nosocomio correspondiente. También se brinda asistencia jurídica gratuita mediante el Consultorio Notarial de Facultad de Derecho (UdelaR) y a través de la Defensoría de Oficio de Familia se asiste en el trámite para la obtención de la Asignación Familiar. El MRREE trabaja en coordinación con el MIDES, a través del Programa Identidad para lograr exoneraciones en los trámites y con el Programa Calle para albergar a las personas que lo requieran en refugios. En contacto con el INDA se generó un diálogo permanente a efectos de brindar tickets alimenticios a aquellos uruguayos que retornan y carecen de ingresos.

Resultados

Se consolidó una política de vinculación que tiene como principio general integrar e incluir a los uruguayos residentes en el exterior, independientemente de su lugar de residencia. Se logró sistematizar y procesar datos estadísticos a partir del ingreso de uruguayos que retornaron a nuestro país (siempre que hubieran pasado por la Oficina de Retorno y Bienvenida; no representa número total de retornados). Entre 2011 y 2014 (primer cuatrimestre) retornaron 9.118 personas. En el año 2011 regresaron 2.792 personas, en el 2012 regresaron 3.358 personas, en el 2013 regresaron 2.164 y en lo que va del año 2014 (primer cuatrimestre) 804. El flujo de retorno ha sido diverso, caracterizado primordialmente por una causal de deterioro y precariedad económica en los países de destino, que adelanta el fin del ciclo migratorio siendo España y Estados Unidos dos de los países de donde retornan más compatriotas. Solo en el año 2013 se realizaron 30 consulados móviles, atendiendo gran número de compatriotas lejanos a las sedes consulares. Se tramitaron casi 40.000 pasaportes electromecánicos en el exterior, aspecto especialmente importante teniendo en cuenta que gran porcentaje de la diáspora cuenta con este documento como única pieza de identidad.

Desafíos

Continuar identificando las problemáticas que aquejan a los compatriotas que residen en el exterior y a quienes retornan, a fin de facilitarles un mejor relacionamiento con el país y una correcta reinserción. Sensibilizar a los actores públicos y privados acerca de las características y necesidades del fenómeno migra-

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Protección. Migración

torio que afecta al país, siendo necesaria una compleja coordinación interinstitucional que permita atender estas demandas.

Inmigrantes Punto de partida

En el período de gobierno comprendido entre los años 2005 y 2010 hubo avances significativos con relación al marco normativo y a la creación de institucionalidad en torno a la temática migratoria. En materia normativa, en 2008 se aprobó la Ley Nº 18.25068 y sus decretos reglamentarios que consagran a la migración como un derecho humano y reconocen la igualdad en el goce de los derechos de los trabajadores migrantes respecto de los nacionales independientemente de su condición migratoria. Asimismo, la mencionada ley creó la Junta Nacional de Migración como organismo coordinador de acciones y asesor del Estado en materia migratoria, integrado por el MI, el MRREE y el MTSS.

Políticas desarrolladas

La política migratoria establecida en este período de gobierno profundiza su impronta social basada en derechos humanos y en asistencia humanitaria. En el año 2010 se creó la Comisión Sectorial de Población coordinada por OPP e integrada por los Ministerios del Gabinete Social más el MRREE. Tiene como objetivo implementar políticas interinstitucionales de población, entre ellas las de migración, dada la conveniencia de una política activa de promoción de la inmigración. Posteriormente, en 2012, se constituyó el Consejo Consultivo Asesor de Migraciones (CCAM) como organismo asesor de la Junta Nacional de Migración, integrado por una gran variedad de organizaciones de la sociedad civil especializadas en el tema migratorio y/o en la promoción y defensa de los derechos de las personas migrantes. Luego, en el año 2013, con el objetivo de fortalecer la Junta Nacional de Migración la presidencia permanente pasó a ser ejercida por el MRREE, se incorporó el MIDES como miembro pleno y se integró un representante de Presidencia69. En el marco de la Junta Nacional de Migración, se llevaron a cabo diversas acciones, entre las que se destacan: la implementación del Sistema de Respuesta Rápida en Residencias, en el que los extranjeros pueden obtener en 24 horas, una vez que se presentan a la Dirección Nacional de Migración, la cédula de identidad. Se homologó el precio del carné de salud para inmigrantes al carné de salud laboral, logrando una reducción en los costos de residencia. Se trabajó con distintos organismos públicos a efectos de intercambiar opiniones sobre procedimientos y normas que incluyan a los inmigrantes. En materia laboral, la Inspección General de Trabajo y Seguridad Social del MTSS interviene ante situaciones de malas condiciones de trabajo o no registro de trabajadores extranjeros. Implementa operativos de fiscalización orientados a la prevención, detección y suspensión de situaciones de explotación laboral. 68 Fue desarrollada en línea con los estándares internacionales y los compromisos asumidos por el país a través de la ratificación de la Convención de las Naciones Unidas sobre los Derechos de los Trabajadores Migratorios y sus Familiares, y otros instrumentos internacionales. 69 Modificación del artículo 24 de la Ley Nº 18.250.

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De la equidad hacia la igualdad. Las políticas sociales del gobierno nacional en el período 2010-2014

En el año 2013 se realizó, con el apoyo del IMPO y la Organización Internacional para las Migraciones (OIM), una campaña de información y sensibilización sobre inmigración en nuestro país y también se publicaron dos guías, Vivir en Uruguay y Volver a Uruguay, dedicadas a la población extranjera que elige vivir en nuestro país y a uruguayos que retornan.

Resultados

En este período, se consolidó la Junta Nacional de Migración y se formalizó el funcionamiento del Consejo Consultivo Asesor de Migración.

Desafíos

Continuar con el trabajo conjunto con los organismos del Estado y el contacto y diálogo permanente con la sociedad civil para lograr una política genuina en el tema migratorio, trasversal y cimentada en los derechos humanos.

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Protección. Sistema de Cuidados

Situaciones de especial vulneración de derechos Violencia Punto de partida

Durante los últimos años, Uruguay ha enfrentado un crecimiento de ciertos tipos de violencia, especialmente algunos delitos violentos contra la persona y la propiedad. Entre los años 2005 y 2013 la rapiña creció un 73% y la violencia doméstica lo hizo un 280%*. Los factores que explican el crecimiento de estos delitos son de orden social: • el desarrollo de condiciones de desigualdad social en nuestra sociedad, • la aparición de nuevas formas de violencia y criminalidad, y • un déficit de políticas de prevención social de la violencia diseñadas para el tratamiento de estas condiciones específicas de vulnerabilidad. Sobre el primer punto, si bien los datos muestran que en Latinoamérica ha disminuido la pobreza, desde hace varias décadas los índices de desigualdad la posicionan como el continente más desigual. Cinco de los 10 países más desiguales del mundo están en Latinoamérica. En este contexto regional, nuestro país enfrenta un problema de criminalidad focalizado en el crecimiento de delitos violentos. Como en el resto del continente, las nuevas formas de criminalidad y violencia se producen en contextos de mayor desigualdad, segregación territorial y falta de oportunidades. Respecto al segundo punto, a nivel regional, el fenómeno de la violencia urbana se caracteriza por la aparición de nuevas modalidades de crimen organizado (narcotráfico, pandillas y secuestros premeditados, entre otras) y escaladas de violencia en los espacios públicos. Con el surgimiento de estas nuevas formas delictivas, las ciudades presentan un deterioro de sus espacios públicos, y la segregación y estigmatización de algunos barrios y sectores de la población. Las trayectorias de vida de las personas que cometen infracciones tienen rasgos en común y suelen estar marcadas por una moralidad que presenta las conductas delictivas como una forma de subsistencia. La participación en actividades delictivas expone a los infractores a una multiplicidad de procesos de vulneración y riesgo: la violencia simbólica y física de las instituciones a cargo de impartir justicia70, la internación en instituciones de privación de libertad, las dificultades para insertarse a procesos de socialización educativos y laborales, y el sufrimiento de las distintas formas de precariedad social asociadas a este tipo de vida. *

Fuente: Observatorio Nacional sobre violencia y criminalidad del Ministerio del Interior

70 Desde procesos de “etiquetamiento” o estigmatización que reproducen identidades sociales hasta los perjuicios o consecuencias sociales de la certificación de identidades “delictivas” (como por ejemplo dificultades en la inserción al mercado laboral por el hecho de contar con antecedentes delictivos), e incluso distintos tipos de violencia institucional que pueden ir desde la violencia entre personas privadas de libertad en los centros de rehabilitación hasta casos de discriminación en juzgados y/o abuso policial.

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De la equidad hacia la igualdad. Las políticas sociales del gobierno nacional en el período 2010-2014

La violencia en la familia está también presente en la sociedad uruguaya. El Estado, a partir de las políticas públicas definidas desde 2005, se ha comprometido directamente con esta problemática, entendiéndola como un problema social que se debe atender y priorizar. A partir de la constitución del Consejo Consultivo Nacional de Lucha contra la Violencia Doméstica71 y del Sistema Integral de Protección a la Infancia y a la Adolescencia contra la Violencia (SIPIAV)72 se inició un proceso para el desarrollo de políticas basadas en la interinstitucionalidad y la articulación de una red de servicios de protección y asistencia.

Políticas desarrolladas y resultados Prevención social de la violencia

Durante la presente administración se entendió necesario contar con políticas integrales de prevención social de la violencia que atiendan adecuadamente la suma de vulneraciones que sufre la población, en particular las asociadas a las trayectorias de vida infraccionales de jóvenes en condiciones de precariedad; e incorporar la dimensión de seguridad humana y convivencia en la matriz de protección social del Estado. El Gabinete Social y el Consejo Nacional de Políticas Sociales han trabajado impulsando el diseño de nuevas políticas de prevención social de la violencia y la cooperación interinstitucional entre las agencias involucradas en esta área. El Plan de Gestión Integral de Seguridad Ciudadana intenta disminuir el delito violento contra la propiedad y contra las personas, y reducir la percepción de inseguridad de la ciudadanía en los territorios de tres comisarías de la Jefatura de Policía de Montevideo (seccionales 15ª, 19ª y 25ª). Al mismo tiempo, busca desarrollar una red de prevención secundaria y terciaria de la violencia juvenil focalizada en adolescentes en contexto de vulnerabilidad social. Este programa ha fortalecido las capacidades preventivas de la Policía Nacional capacitando a 1.000 funcionarios policiales para implementar un modelo de policía comunitario, profesionalizar el análisis criminal y mejorar las tasas de esclarecimiento del delito. A su vez, se está implementando un dispositivo de justicia restaurativa que operará en las seccionales del programa. La justicia restaurativa es una estrategia de mediación penal que opera en paralelo al sistema de justicia penal, y que busca reunir a víctima e infractor para reducir el daño generado por un incidente delictivo. Este abordaje ha probado ser efectivo en muchos países al reducir la reincidencia delictiva por el lado de los infractores, y reduciendo el estrés postraumático en las víctimas. Asimismo, el programa realiza un acompañamiento de adolescentes de 13 a 17 años que viven en los lugares donde se aplica el programa. Se les brinda apoyo mediante diferentes actividades (recreativas, deportivas, educacionales, etc.). Un equipo multidisciplinario y de acompañamiento deriva los casos a distintas agencias del Estado de protección social, según la necesidad del adolescente, y monitorea su desempeño. Actualmente se están atendiendo 80 casos, y se espera ampliar la cifra en el correr de este año y de 2015. En cuanto a prevención de la violencia a través del deporte, los programas Probá jugar y Pelota al medio a la esperanza constituyen dos iniciativas interinstitucionales exitosas. El primero fue una experiencia piloto del MI, cogestionado por el MIDES, la Intendencia de Montevideo, INAU, INJU, y el MTD. Funcionó en Montevideo a lo largo de los años 2011 y 2012, y trabajó en la promoción del aprendizaje y la integración de niños, niñas y adolescentes de distintos contextos socioeconómicos, a través del deporte y la recreación. Durante el período en que estuvo activo, pasaron por el programa 250 niños, niñas y adolescentes de diversas edades, contando con amplia participación familiar. 71 Creado a partir de la Ley Nº 17.514, de Lucha Contra la Violencia Doméstica. 72 El SIPIAV está presidido por el INAU e integrado, además, por el MIDES, el MSP, ASSE, MI, ANEP. Cuenta con el apoyo de UNICEF.

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Protección. Situaciones de especial vulneración de derechos

El segundo programa se encuentra actualmente en funcionamiento, y tiene como objetivo brindar una respuesta contra la violencia en el deporte. La iniciativa tiene el apoyo de MRREE, MEC, MTD, la Intendencia de Montevideo y la Asociación Uruguaya de Fútbol. Cuenta además con el patrocinio de la CONMEBOL y de ANTEL. En el marco del programa referentes deportivos nacionales ofrecen charlas a estudiantes de Secundaria en las que los motivan a buscar en el deporte una oportunidad, fomentar valores de sana competencia y promover la erradicación de la violencia en el deporte. En el marco del programa se organizaron diversas actividades deportivas (torneos departamentales, regionales y nacionales) para fomentar la convivencia en todos los ámbitos. En ellos han participado jóvenes de todo el país pertenecientes a liceos públicos, institutos habilitados, UTU e INAU. Con el objetivo de mejorar la convivencia en el área metropolitana se ha comenzado a implementar el denominado Plan Siete Zonas, desplegando un conjunto de intervenciones estratégicas en materia de rediseño urbano, programas sociales y seguridad ciudadana de forma simultánea en algunos territorios estratégicamente seleccionados. En esta primera etapa, la iniciativa se encuentra operativa en siete zonas donde viven 30.000 personas en condiciones de alta vulnerabilidad desde el punto de vista social y de seguridad ciudadana, cuatro en Montevideo y tres en Canelones. A través de este programa se han llevado a cabo mejoras urbanísticas, se han fortalecido los programas sociales que operan en esos barrios y, en materia de seguridad, se ha implementado un nuevo sistema de patrullaje en las zonas, se desplegaron distintas unidades especiales para el combate del crimen organizado y se incrementó la presencia de la policía comunitaria a nivel local.

Violencia en la familia

La violencia doméstica es un tema estructural de alta complejidad que considera que los procesos de prevención, atención, sanción y reparación requieren un abordaje interinstitucional e interdisciplinario y por lo tanto en este período se priorizó la participación en los espacios interinstitucionales a partir de los proyectos y programas que se llevan a cabo con el objetivo de brindar una respuesta integral al problema. En el proceso de integración de las políticas públicas focalizadas en la violencia de género y en la violencia hacia niños niñas y adolescentes, el Consejo Nacional Consultivo de Lucha contra la Violencia Doméstica y el Sistema Integral de Protección a Niños, Niñas y Adolescentes contra la Violencia trabajaron por primera vez conjuntamente en 2012 en la confección de Medidas hacia un País libre de Violencia Doméstica bajo la Estrategia por la Vida y la Convivencia. La política más relevante del período en el área de violencia dirigida hacia niños, niñas y adolescentes refiere al fortalecimiento del SIPIAV, sistema que ha sido dotado del necesario desarrollo institucional para el adecuado cumplimiento y consolidación de su rol. El despliegue territorial de los distintos Comités de Recepción Local (CRL-espacios interinstitucionales a nivel nacional) del SIPIAV ha generado su constante expansión superando la meta quinquenal prevista por INAU (16 CRL), alcanzando un total de 22 comités en todo el país. En materia de cobertura, el SIPIAV ha atendido y derivado unas 800 situaciones de violencia a niños, niñas y adolescentes de forma anual. También se ha alcanzado la definición de un modelo de atención SIPIAV entre MIDES, ASSE e INAU, que tiene como propósito generar un eje común entre la normativa y los diversos mapas de ruta, protocolos y guías en cada sector para optimizar los recursos y fortalecer la calidad de las respuestas en el marco de un modelo único de atención. INAU asimismo implementa servicios que cotidianamente atienden las situaciones de violencia que viven niños, niñas y adolescentes, a través de los Centros de Estudios y Derivación en cada departamento del país, la línea de atención telefónica (Línea Azul), Centros de Referencia Familiar, Casamiga, tres referentes regionales en Montevideo y la Unidad de Atención Familiar. Con respecto a la violencia hacia las mujeres, desde el Departamento de Violencia basada en Género del

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De la equidad hacia la igualdad. Las políticas sociales del gobierno nacional en el período 2010-2014

Instituto Nacional de las Mujeres (Inmujeres-MIDES) se ha venido implementando una política pública de enfrentamiento a la misma desde una perspectiva de género y derechos humanos. Como organismo que ejerce la presidencia del Consejo Nacional Consultivo de lucha contra la Violencia Doméstica ha contribuido a la implementación del Plan Nacional de lucha contra la Violencia Doméstica 2004-2010. La puesta en funcionamiento de servicios públicos de atención a mujeres en situación de violencia basada en género, forma parte de la estrategia del para ofrecer una respuesta integral y especializada a la temática. Los servicios brindan asistencia psicosocial y jurídica a mujeres en situación de violencia doméstica y en los servicios del interior del país se brinda además, patrocinio en juicio. Acorde a los compromisos asumidos en materia género, también el MI se encontró abocado al diseño e implementación de una política integral que brinda una respuesta eficaz y de calidad en materia de violencia doméstica y de género. Asimismo, se está avanzando en la incorporación de esta perspectiva en las políticas de privación de libertad. Desde la División de Políticas de Género, creada en 2008, se ha trabajado en cuatro grandes ejes estratégicos: integrar la perspectiva de género en el diseño, elaboración y evaluación de las Políticas de Seguridad Pública, contribuir al diseño, elaboración y evaluación de una política integral que brinde respuestas eficaces y de calidad a la violencia basada en género, aportar la mirada de género al proceso de humanización de las personas privadas de libertad y, por último, aportar al proceso de dignificación de la fuerza policial incorporando la perspectiva de género a las políticas de gestión humana. En febrero de 2013 comenzó a funcionar en Montevideo el Programa de Tecnologías de Verificación de Presencia y Localización, que consiste en tobilleras diseñadas para monitorizar personas con alto riesgo en materia de violencia doméstica. El Área Violencia de Género del Centro de Comando Unificado funciona como centro de monitoreo de esta nueva tecnología, para dar seguimiento y controlar el cumplimiento de las medidas de protección dispuestas por la justicia competente en los casos de alto riesgo en materia de violencia doméstica. En el marco del proceso de capacitación y coordinación sobre el uso de las tobilleras se realizaron jornadas de trabajo con Juzgados Penales, Especializados en Violencia Doméstica, Defensorías y representantes del Ministerio Público y Fiscal. Por su parte, los ofensores fueron atendidos por técnicos de la Dirección Nacional de Sanidad Policial y las víctimas por el servicio de atención a mujeres del Inmujeres. Es destacable el hecho de que todas las víctimas y ofensores que ingresaron al sistema recibieron atención psicosocial durante el período en el cual estuvo instalada la tobillera. Desde la creación de la División Políticas de Género se recibieron diariamente consultas, quejas de posibles procedimientos policiales mal realizados, solicitudes de apoyo para actividades, consultas de asesoramiento para la realización de denuncias, solicitud de información de las instituciones en casos de riesgo, lo cual ha exigido coordinar con instancias policiales, judiciales y de las organizaciones de la sociedad civil. Se incorporó una materia de violencia doméstica y de género a los cursos del Proyecto Mi Comisaría, dirigido a personal de atención directa al público en Seccionales Policiales de Montevideo y cuyo objetivo es la mejora de la formación, condiciones de trabajo y esclarecimiento de los procedimientos necesarios para cada tarea, tanto por la recepción de denuncias de delitos como en la atención de trámites generales.

En setiembre de 2013 comenzó a funcionar un Servicio de Atención a Víctimas y Ofensores a través de la coordinación de Inmujeres y el MI. Asimismo, desde enero del año 2012 se encuentra en funcionamiento la primera Casa de Breve Estadía (CBE) para mujeres en situación de violencia doméstica con riesgo de vida, que cumple con la función de alojar y proteger a las mujeres con riesgo de vida, así como de acompañarlas a transitar el momento de crisis que supone poner fin a la situación de violencia doméstica. Cabe señalar que desde enero de 2009 se celebró un convenio entre MVOTMA y MIDES para la implementación de Alternativas Habitacionales para Mujeres en situación de Violencia Doméstica en el marco del compromiso establecido en el PIODNA. A nivel territorial, se han fortalecido las 19 Comisiones Departamentales de Lucha Contra la Violencia Do-

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Protección. Situaciones de especial vulneración de derechos

méstica, realizando instancias de asistencias técnicas nacionales y regionales. Al 31 de diciembre de 2013 existían, distribuidas en todo el territorio nacional, 34 Unidades Especializadas en Violencia Doméstica (UEVD) que, con distinto desarrollo orgánico y funcional, contaban con más de 451 policías (150 mujeres y 301 hombres). En materia de salud, el MSP se ha abocado al fortalecimiento de la capacidad de respuesta al problema de la violencia de género y a la mejora de la calidad de atención que se brinda a las mujeres en los servicios de salud, principalmente a través del Programa Violencia y Salud. La pesquisa de violencia doméstica se integró como meta prestacional del Sistema Nacional Integrado de Salud. Sumado a ello, con el objetivo de lograr una distribución equitativa de implementación de la política sanitaria sobre violencia de género y generacional se han desplegado equipos de referencia en violencia doméstica a nivel territorial. Existen 103 equipos de referencia distribuidos en todo el país en las instituciones públicas y privadas, incluyendo encargados de organizar y apoyar para la atención en la institución y la asistencia directa en los casos de mayor gravedad. Además, desde setiembre de 2011 la atención psicoterapéutica es parte de las prestaciones obligatorias de las instituciones del SNlS siendo prioritaria la atención hacia mujeres, niños y niñas en situación de violencia. A julio de 2013 se contaba con 112 equipos de referencia de Violencia Doméstica en el Sistema de Salud distribuidos en los 19 departamentos y se registró un cumplimiento de la meta sobre pesquisa en violencia doméstica en el 90% de las instituciones. Con respecto a los sistemas de información, comenzó a operar, a nivel nacional, el Módulo de Violencia Doméstica en el Sistema de Gestión y Seguridad Pública (SGSP) que fue comprometido en la medida 14 de la Estrategia por la Vida y la Convivencia. Mediante este sistema se vincularon los delitos de lesiones, amenazas, violencia privada, suicidios, homicidios, entre otros, con el de violencia doméstica, lo cual ha permitido mejorar el registro y la captación de las denuncias asociadas a este problema. Específicamente, para el caso de los Servicios de Atención de Violencia Basada en Género, se ha logrado generar una ficha única de registro para cada una de las situaciones atendidas. Los Servicios Públicos de Atención a Mujeres en situación de Violencia basada en Género se han desplegado en Artigas, Canelones, Cerro Largo, Colonia, Durazno, Florida, Lavalleja, Maldonado, Montevideo, Paysandú, Río Negro, Rivera, Rocha, Salto, San José y Tacuarembó. En siete de los Servicios Públicos de Atención a Mujeres en situación de Violencia basada en Género se incorporaron dispositivos móviles conformados por tres operadoras/es en violencia doméstica. Además, en el marco de un proyecto de cooperación con la Organización de las Naciones Unidas (ONU), SIPIAV, CCNVG e INE se llevó a cabo la primera encuesta de prevalencia en violencia de género y generaciones.

Abuso y maltrato

Respecto al abuso y maltrato, se desarrolló en 2013 la segunda edición del Mapa de Ruta para las situaciones de maltrato y abuso sexual en niños, niñas y adolescentes detectadas en el ámbito escolar y el Protocolo de Enseñanza Media sobre situaciones de Violencia Doméstica en adolescentes. Ambos instrumentos proponen orientar las intervenciones ante situaciones de violencia doméstica detectadas en los centros educativos. Se destaca también, el proceso de consolidación de la Campaña por el Buen Trato, que año a año crece en magnitud tanto como en presencia en los medios de comunicación, lo cual habilita un marco más amplio de difusión de su mensaje a la ciudadanía en general. En relación al abuso y maltrato hacia los adultos mayores se desarrolló un programa que promueve el respeto a nivel familiar, en la calle o en instituciones, así como procura evitar el abuso económico a través de préstamos o compras a nombre del jubilado. Es impulsado por el BPS y la Cámara Nacional de la Alimentación, y cuenta con el apoyo de la Presidencia de la República, la Intendencia de Montevideo y el Instituto Nacional del Adulto Mayor (Inmayores-MIDES).

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De la equidad hacia la igualdad. Las políticas sociales del gobierno nacional en el período 2010-2014

A su vez, desde junio de 2013, comenzó una experiencia piloto de Servicio de Atención a Personas Mayores Víctimas de Abuso y Maltrato Intrafamiliar de Inmayores, que aborda la problemática de forma integral y brinda atención jurídica, psicológica y social.

Desafíos Prevención social de la violencia

Profundizar las políticas de prevención social de la violencia y desarrollar otras políticas complementarias dirigidas a mitigar la participación de adolescentes y jóvenes en trayectorias infraccionales a la ley penal. Asegurar la coordinación con otros organismos de protección del Estado que ofrezcan programas sociales especialmente adaptados para cubrir las necesidades específicas de los adolescentes y jóvenes afectados por las vulneraciones y violencias asociadas a trayectorias de vida infraccionales en condiciones de precariedad social. En este sentido, las políticas de prevención social de la violencia deberían estar dirigidas a la incorporación de estas poblaciones vulneradas a la matriz de protección social del Estado. Emprender procesos de evaluación y monitoreo de todos los programas sociales impulsados por el MI (con o sin coordinación interinstitucional) para detectar solapamientos e identificar aquellos que son exitosos.

Violencia en la familia Promover que la atención a la violencia en la familia sea asunto clave de todas y cada una de las instituciones que forman parte de esta red de servicios sin que la atención quede solo centrada en un equipo o programa. Esto requiere que cada sector establezca lineamientos institucionales para que todo el personal, cuente con herramientas para una detección precoz y una primera respuesta y seguimiento de acuerdo a las competencias de cada sector o servicio73.

Consumo abusivo de sustancias psicoactivas Punto de partida

Durante el período de gobierno 2005-2009, se desarrollaron numerosas líneas de acción orientadas, en primer lugar, al fortalecimiento institucional de la Junta Nacional de Drogas (JND), jerarquizando el espacio como ámbito político relevante para orientar y dirigir la política nacional en la materia. En segundo lugar, se trabajó en la profundización de los ámbitos de coordinación interinstitucional, modelizando dispositivos de tratamiento territorial en drogas y sistematizando experiencias comunitarias de intervención. En dicho marco, se aprobaron las Normas de Tratamiento para Centros de Atención a Drogodependientes y se elaboró un protocolo de paraclínicas y tratamientos farmacológicos. En cuanto a prevención, se implementaron estrategias en diferentes niveles, contemplando el consumo problemático de sustancias, tanto legales como ilegales, profundizando el abordaje sociosanitario en la implementación de la Red de Atención en Drogas. Asimismo, con el objetivo de profundizar el conocimiento en la materia, a través del Observatorio Uruguayo de Drogas, se realizaron diversas encuestas y estudios sobre consumo en diferentes perfiles de población, los cuales brindaron herramientas que permitieron trabajar en el diseño de una intervención más efectiva. 73 Estrategia por la vida y la convivencia: Medidas hacia un país libre de violencia doméstica, MIDES, 2012, página 15.

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Protección. Situaciones de especial vulneración de derechos

Por último, se trabajó en forma permanente sobre otras líneas de acción tales como la promoción del relacionamiento con las organizaciones de la sociedad civil, la realización de campañas de información y sensibilización (sobre todo a través de la formación de Promotores Comunitarios de Salud y Prevención de Uso Problemático de Drogas), y la gestión de convenios de cooperación, tanto en el ámbito público como en el privado, para la implementación de planes y programas relacionados a la temática en ámbitos educativos, sanitarios, laborales y sociales (reducción de la demanda, reducción de riesgos y daños, tratamiento y rehabilitación, comunicación, entre otros).

Políticas desarrolladas

La Estrategia Nacional de Drogas para el período da cuenta de la continuidad en los lineamientos políticos y programáticos en el área respecto al período anterior. En el marco del conjunto de las prestaciones sociales impulsadas por el gobierno, la política pública de drogas, fundamentada en un enfoque de derechos humanos, ha puesto énfasis en la accesibilidad a oportunidades de atención y tratamiento para personas con consumos problemáticos de drogas. Progresivamente se ha avanzado en el tratamiento de la temática como un problema multidimensional, que requiere de un abordaje complejo basado en la intervención articulada de diversas instituciones y organismos, a partir de la que se atienden aspectos sociales, económicos, culturales y legales que afectan a personas, familias y comunidades, tanto a nivel local, nacional como internacional. Avanzar en la concepción de la temática de drogas desde una perspectiva de salud pública ha significado profundizar con distintos efectores –en forma prioritaria con el sector de la salud– activando recursos institucionales, tanto públicos como privados, para la generación de acciones de carácter preventivo, de atención-asistencia y de inserción social basadas en un enfoque de reducción de riesgos y daños. El objetivo es poder dar respuestas efectivas, alternativas al consumo problemático de sustancias psicoactivas, sin desconocer la dimensión de los problemas conexos relativos a la seguridad pública. Cabe destacar el amplio debate impulsado a nivel nacional en torno a la elaboración de dos estrategias: la regulación del mercado de alcohol (cuyo proyecto de ley cuenta ya con media sanción en el Parlamento) y la regulación del mercado de cannabis (Ley Nº 19.172) en el marco de la Estrategia para la Vida y la Convivencia impulsada por el Poder Ejecutivo. Los programas y proyectos orientados al aumento de la percepción del riesgo asociado al consumo de alcohol y marihuana se constituyeron en ejes priorizados para el trabajo de toda el área, acordes al nuevo marco regulatorio vigente en el país. Asimismo, a nivel internacional, Uruguay impulsó un debate profundo sobre las convenciones vigentes relativas a las formas de regulación, promoviendo nuevas políticas centradas en un enfoque de derechos humanos y equidad social. Al respecto se destacan los programas de Formación y Transferencia Metodológica, y Atención y Tratamiento, orientados a equipos técnicos y operadores de campo en temáticas vinculadas a la prevención familiar, realizados en coordinación con ASSE, MSP y MIDES. Por otra parte, en materia de dispositivos de Gestión de Riesgos y Daños implementados en el período, cabe mencionar los siguientes programas: Cuidándote Vos, Por Deporte, Programa Consumo Cuidado (Montevideo y Canelones), y Programa de Dispensación Responsable (Rocha y Maldonado). En materia de comunicación, se ha priorizado la difusión y apoyo a la implementación de los nuevos dispositivos de la Red Nacional de Atención y Tratamiento en Drogas (RENADRO), buscando aumentar la percepción del riesgo del consumo de alcohol a través de campañas masivas de comunicación. También se desarrollaron jornadas de intercambio y capacitación dirigidas a periodistas y comunicadores sociales. Por otra parte, en el marco de una política activa de descentralización, cabe destacar el rol desempeñado por las Juntas Departamentales de Drogas (JDD) como espacios de participación activa e intercambio entre organismos del Estado y gobiernos locales, que ha permitido construir una mirada unificada sobre la problemática de drogas.

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De la equidad hacia la igualdad. Las políticas sociales del gobierno nacional en el período 2010-2014

La consolidación del espacio de coordinación interinstitucional Mesa de la Demanda, ámbito de carácter político-técnico con representación de MSP, MIDES, MEC, MTSS, MI, ASSE, INAU, JND, ha permitido el análisis y la toma de definiciones respecto a los ejes centrales del área de la demanda, particularmente en lo que refiere al desarrollo de la RENADRO (Red Nacional de Drogas), la cual cuenta con un nuevo marco normativo a partir del Decreto en Acuerdo Nº247/2013. En dicho marco, se constituyó el Fideicomiso RENADRO (MIDES, MSP, ASSE, INAU, JND, CND), como resultado de un largo proceso de trabajo en el cual se incluyó el diseño de la RENADRO y la diversidad dispositivos que la comprenden, a saber: Ciudadela (servicio ciudadano de información, orientación, consulta y derivación oportuna), Programas de Proximidad Aleros, gestionados por la Intendencia de Montevideo y por organizaciones dela sociedad civil (OSC), y los Centros de Escucha (Equipos Interinstitucionales y Mixtos), los cuales constituyen, dentro del primer nivel de atención, una estrategia de cercanía con las personas que tienen consumo problemático de drogas y forman parte de las prestaciones que se articulan con la Red de Policlínicas de APS y de Salud Mental de ASSE. A nivel sociosanitario, los Dispositivos Erica son equipos de respuesta integral frente a crisis por adicción, ubicados cerca de los servicios de emergencia de hospitales de referencia. La meta para el período es la instalación de un Dispositivo Erica por región en el país. En cuanto a los Dispositivos de tipo Residencial, a partir de convenios interinstitucionales entre Ministerios, Intendencias Departamentales y organismos públicos se incorporaron cambios en la gestión y en los modelos de las prestaciones en los Centros Residenciales Regionales Casa Abierta y El Jaguel. Se constituyeron dos nuevos Centros de Referencia Nacional, Centro de Mediana y Larga Estadía El Paso (Canelones) y Centro Especializado para Patología Dual Los Chanaes (San José), ambos gestionados por organizaciones de la sociedad civil. Asimismo, a partir de la integración de los Consejos Directivos Interinstitucionales (ASSE, MSP, MIDES, INAU, JND), como órganos de dirección político-técnica de todos los dispositivos en cada una de las cinco regiones del país, se realiza el acompañamiento, asesoría y monitoreo técnico de los distintos dispositivos de la RENADRO. En otro orden, el eje de participación y articulación con la sociedad civil se vio ampliamente fortalecido mediante cuatro mecanismos: • Convocatorias Abiertas a presentación de Llamados a Fondos Concursables (con recursos del Fondo de Bienes Decomisados), como estrategia válida para la transferencia de fondos públicos; • establecimiento de Convenios con OSC para la implementación de proyectos de formación, prevención, e inserción social, mediante transferencia de fondos y monitoreo técnico por parte de la JND; • entrega de Premios Concursables anuales a experiencias desarrolladas por organizaciones sociales; • Programas de Formación en el Abordaje de la Problemática de Drogas, para agentes comunitarios y para integrantes de OSC en áreas conceptuales vinculadas a la temática de drogas, así como en herramientas de gestión y planificación. Asimismo, la articulación con el sector educativo incluyó acciones en conjunto con todos los subsistemas (Primaria, Secundaria, UTU y Formación Docente), específicamente con los programas Tránsito Educativo, Compromiso Educativo y Aulas Comunitarias. Se implementaron, además, programas de Formación y Transferencia Metodológica orientados a docentes y educadores, que incluyen el desarrollo de las siguientes plataformas: Yo, Adolescente Joven; Estrategia de Escuelas Promotoras de Salud (MSP/OPS); Habilidades para la Vida; y Promoción de hábitos saludables de vida, todos ellos de alcance nacional. La Campaña “La sed sacátela con agua” evolucionó hacia el Programa “Cuidándote vos, disfrutamos todos”, que constituyó la centralidad de la estrategia de gestión de riesgos, desarrollándose en todo el país, en

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Protección. Situaciones de especial vulneración de derechos

articulación con MI, MSP y ASSE para el desarrollo de dispositivos sociosanitarios, y con las Intendencias Departamentales y la Unidad Nacional de Seguridad Vial (UNASEV) para mejorar los mecanismos de control y regulación de venta de alcohol en eventos masivos. En relación a la prevención familiar, se implementó el Programa Moneo en modalidad piloto durante los años 2012-2013 en Montevideo y Paysandú. En el año 2014 se realizó la transferencia metodológica a actores locales, contando con la participación de equipos técnicos de MIDES, INAU, Plan Juntos, Programa UCC y docentes de Educación Primaria en las cinco regiones del país. En materia de inserción social, cabe destacar que a partir de 2011 comenzaron a desarrollarse distintas estrategias para favorecer la inserción activa de personas con consumos problemáticos de drogas, en procesos de tratamiento y rehabilitación. Se consolidaron los procesos de formación de la figura del Referente Educativo Laboral en Drogas (RELD) y, en convenio con INEFOP, se ampliaron los cupos a nivel nacional, para los programas regulares de capacitación. Otra línea de trabajo fue la consolidación de la estrategia de inclusión de personas en tratamiento en modalidades de empleo protegido, en acuerdo con empresas públicas para la realización de pasantías, con el acompañamiento de capacitación en áreas técnicas. Esta modalidad iniciada en acuerdo con OSE, para Montevideo, pudo extenderse a otros departamentos del interior del país y ampliarse a otras empresas públicas. Relacionado también a la inserción laboral, mediante convenio con INACOOP y la Federación de Cooperativas de Producción del Uruguay (FCPU), se desarrolla una línea de economía social, que comprende el asesoramiento y acompañamiento para la creación de emprendimientos asociativos. En dicho marco, se realizaron convenios con COCAP, y acuerdos complementarios con empresas públicas para la continuidad de propuestas de formación, capacitación e inserción social, educativa y laboral. En el área se destaca la implementación y evaluación del programa Construyendo Caminos (dirigido a jóvenes de entre 16 y 23 años en tratamiento por uso problemático de drogas), lo cual ha permitido su rediseño, dando cuenta de innovaciones metodológicas adecuadas al perfil de los usuarios.

Resultados

La estrategia definida para abordar la problemática de drogas integra acciones de diversa índole, a través de las cuales se pretende generar una sinergia que alcance una efectiva respuesta a los múltiples impactos que derivan de ella, tanto sobre las personas que consumen sustancias psicoactivas como sobre la comunidad a la que pertenecen.

En materia de inserción social se destacan los Proyectos de Prevención, Atención y Tratamiento (34 en total) financiados mediante convocatorias abiertas anuales a fondos concursables del Área de Reducción de la Demanda. En la misma línea, en el marco del convenio establecido con empresas públicas (ANP, UTE, ANTEL, BSE, BROU, CORREOS, OSE), se desarrollan programas de Reducción de Riesgos y Daños, y de prevención en el ámbito laboral. En materia educativa y de promoción de la salud se destacan los convenios firmados con múltiples organizaciones sociales para la implementación de proyectos de prevención. También a partir de los Fondos Anuales de Iniciativa Local, a través de las JDD, se han realizado convenios con las Intendencias Departamentales y OSC por montos que oscilaron entre 120.000 y 200.000 pesos anuales por cada departamento. Asimismo, en el área de capacitación son destacados los logros obtenidos. Las capacitaciones brindadas en múltiples áreas alcanzaron un total que supera los 1.000 técnicos, profesionales, operadores comunitarios y educadores formados en metodologías de abordaje de la problemática de drogas, con enfoques acordes

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De la equidad hacia la igualdad. Las políticas sociales del gobierno nacional en el período 2010-2014

a cada área de intervención. Las personas capacitadas integran equipos técnicos estatales (MIDES, CEIP, CES, Jóvenes en Red, Cercanías, Plan Juntos y UCC) y de OSC de todo el país. En dicho marco, resultan de especial importancia las jornadas de información y capacitación en insumos y herramientas para el abordaje de las situaciones de infracción a la ley penal asociadas al consumo problemático de drogas brindadas a 150 integrantes de la Suprema Corte de Justicia de todo el país; y las capacitaciones a equipos de Jóvenes Promotores de Salud que tienen participación directa en actividades de prevención y promoción de salud, en acuerdo con las JDD. Concomitantemente, se han desarrollado numerosas campañas de difusión y sensibilización, orientadas al aumento de la percepción del riesgo asociado al consumo de alcohol y otras drogas, en conjunto con UNASEV y los Comités Departamentales de Emergencia. En otro orden, cabe destacar que más de 350 personas han participado de procesos de rehabilitación y tratamiento por consumo de drogas, integrándose en propuestas de inserción social, educativa y laboral. Dicho seguimiento ha sido posible a partir de la puesta en práctica del Sistema Nacional de Registro de Usuarios en Tratamiento. Asimismo, en la órbita de INAU, en 2013 la atención brindada por el programa Abuso de Sustancias Psicoactivas dio cuenta de 1.770 intervenciones psiquiátricas, psicológicas y sociales en carácter ambulatorio; en la línea de educación y prevención participaron 423 jóvenes y adultos, y en el área de salud mental, en modalidad de tiempo completo, se atendieron 219 situaciones. Se destaca, además, el incremento de los recursos asignados por INAU a las acciones comprendidas en el área de salud mental y de atención a situaciones de consumo abusivo de sustancias psicoactivas. En materia de dispositivos de atención, se ha desarrollado la RENADRO, integrada por cinco Centros Regionales (dos de los cuales están en proceso de construcción edilicia); Dispositivos Ciudadela, centros de información, asesoramiento, diagnostico y orientación diseñados, planificados y presupuestados en cada uno de los 19 departamentos; dos Centros de Referencia Nacional de Tratamiento para Patología Dual y Atención de Usuarios con Consumo Problemático de Drogas (San José y Canelones); Unidad Móvil de Atención (UMA) como dispositivo itinerante para el abordaje de situaciones de exclusión grave, en Montevideo y su área metropolitana; y Equipos de Proximidad en acuerdo con el Plan Siete Zonas (MIDES) en Montevideo y Canelones. Por último, como ámbito interinstitucional para el diseño y monitoreo de propuestas, se creó la Mesa de Inserción Social integrada por OSC, Centros de Tratamiento y Dispositivos de Base Comunitaria. En la misma línea, se encuentra en proceso de integración la Mesa de Gestión de Riesgos, ámbito de coordinación entre el Estado y la sociedad civil.

Desafíos

Profundizar la política de articulación de recursos y estrategias de abordaje integral, tanto en la coordinación entre ámbitos públicos y privados, como con la sociedad civil organizada para sostener la atención y tratamiento de las personas con consumo problemático. En virtud de ello, se considera fundamental ampliar la capacidad técnica, de gestión y de articulación de las Juntas Departamentales de Drogas, tanto como fortalecer el compromiso e involucramiento de cada uno de los Ministerios y organismos intervinientes en la política en cuestión. Desarrollar y consolidar los dispositivos de atención, tratamiento e inserción social (profundizando los niveles alcanzados en este período por la Red Nacional de Drogas) requerirán de formación y transferencia

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Protección. Situaciones de especial vulneración de derechos

metodológica para una acción efectiva en los niveles de abordaje, tanto sociosanitario como sociocomunitario. En dicho marco, los programas de Formación, Capacitación para la Gestión y Sistemas de Evaluación deberán priorizar especialmente la participación de los equipos del sector salud, incluyendo a los equipos sociales y educativos que operan en el territorio. Fortalecer y ampliar los programas y proyectos de inserción social a través de la renovación de los convenios marco con empresas públicas, en particular aquellos programas y proyectos orientados a generar oportunidades de empleo protegido mediante pasantías o becas, diseñadas como espacios de aprendizaje y desarrollo de habilidades personales para la ampliación de las trayectorias sociales de las personas en procesos de rehabilitación. Continuar con el fomento de iniciativas asociativas, tales como los emprendimientos colectivos y la participación en cooperativas de producción y trabajo como parte de una estrategia de inclusión. Profundizar la relación con los ámbitos académicos para la generación de evidencia científica, propiciando el desarrollo de investigaciones y estudios que aporten mayor conocimiento y desarrollen una mirada innovadora respecto a la complejidad del problema, tanto en lo que refiere a la tipología de consumo como a la dinámica del mercado de drogas. Dar continuidad a los programas de educación en salud, sobre todo en aspectos referidos a la promoción de hábitos saludables de vida, orientados a ampliar la capacidad de abordaje de la problemática de drogas desde el ámbito educativo, familiar, comunitario y laboral.

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CICLO DE VIDA En esta secciĂłn se presentan aquellos planes y polĂticas orientadas a garantizar el ejercicio de los derechos sociales por las personas atendiendo especĂficamente a su edad o etapa del ciclo de vida: infancia y adolescencia, juventud, personas adultas mayores.

De la equidad hacia la igualdad. Las políticas sociales del gobierno nacional en el período 2010-2014

Infancia y adolescencia Punto de partida

En virtud de los importantes cambios introducidos en la matriz de protección social durante el período 2005-2009, la estructura de riesgo social vigente en el país en el año 2004 se vio profundamente modificada. En el marco de la implementación del Plan Nacional de Emergencia Social (PANES) y posteriormente del Plan de Equidad (PE), la infancia y la adolescencia en situación de vulnerabilidad social vio mejorada sustancialmente su calidad de vida. En dicho proceso se destaca la elaboración en 2008 de la Estrategia Nacional para la Infancia y la Adolescencia (ENIA) 2010-203074, que surge como resultado de un amplio consenso político en materia de desarrollo social en clave prospectiva. En base a sus principios orientadores y lineamientos estratégicos, se elabora un Plan de Acción 2010-2015, organizado en torno a las siguientes áreas: familias con niñas/os y adolescentes, embarazo, primera infancia, infancia, adolescencia, situaciones de especial vulnerabilidad, y conciencia ciudadana y comunicación social. Dichas líneas de acción abarcan el quehacer de las políticas públicas en un amplio sentido, comprendiendo acciones tanto sectoriales como intersectoriales, atendiendo la imprescindible integralidad de los abordajes75.

Políticas desarrolladas y resultados

Durante el presente período de gobierno el énfasis se centró en la protección y estimulación oportuna de la primera infancia a través del desarrollo del Plan CAIF y la implementación del Programa UCC. A nivel de la infancia y la adolescencia se destaca la diversificación de las modalidades de protección ante la ausencia familiar y el aumento de las adopciones. Se continúa promoviendo la atención educativa a través de los Clubes de Niños y los Centros Juveniles (INAU) a la vez que se ha impulsado la participación y promoción cultural de niños, niñas y adolescentes.

Atención a la primera infancia

Acorde al Plan de Acción 2010-2015 de la ENIA, el INAU aumentó la cobertura del Plan CAIF al incluir en su Plan Quinquenal la diversificación de sus modalidades institucionales de gestión (asociaciones civiles, cooperativas de trabajo, Intendencias), la mejora de la calidad y la ampliación de las prestaciones en todos los centros, en apoyo al buen desarrollo infantil y la conciliación entre la crianza y el estudio o trabajo de los padres. A tales efectos y en base a los lineamientos establecidos en la ENIA, se hizo foco especialmente en la estimulación oportuna de niños y niñas menores de 24 meses para alcanzar la misma cantidad de niños/as atendidos en cada grupo etario (menores de 12 meses, entre 12 y 24 meses, 2 años y 3 años) en cada centro. En dicho marco, se planificó la apertura de 100 nuevos Centros CAIF de tipo IV (200 niños/as por centro, 100 de 2 y 3 años y 100 de 0 a 24 meses en Talleres de Experiencias Oportunas), 50 de ellos en Montevideo, 17 en Canelones y los restantes en los demás departamentos del interior. 74 Proceso liderado por el Comité de Coordinación Estratégica de Infancia y Adolescencia del CNPS. 75 Estrategia Nacional para la Infancia y la Adolescencia 2010-2030; Plan de Acción 2010-2015.

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De la equidad hacia la igualdad. Las políticas sociales del gobierno nacional en el período 2010-2014

Además de las modalidades de Educación Inicial (atención diaria a niños y niñas de 2 y 3 años) y Experiencias Oportunas (bebes y su madre y/o padre en talleres semanales) ya existentes, se planificó la implementación de una nueva modalidad de atención diaria a niños y niñas de 12 a 24 meses. Adicionalmente se desarrollan acciones articuladas entre ASSE y el Plan CAIF para la captación temprana del embarazo y para brindar apoyo a las embarazadas y sus parejas con base en el convenio interinstitucional vigente. En abril de 2014 el Plan CAIF atendía a 48.183 niños y niñas en 364 centros a los que se sumaban 1.753 niños y niñas atendidos en 36 Centros Diurnos del INAU76. Gráfico 3.1.1. Evolución de la matrícula del Plan CAIF. Por edades simples (2009-2014) 60.000

50.000

40.000

30.000

20.000

10.000

2009

2010

2011

2012

2013

2014

Menor de 1 año

1 año

2 años

3 años

4 años (*)

Total

(*) Niños de 4 años en grupos de 3 años Fuente: INAU, SIPI, datos a abril de cada año.

El Plan CAIF registró un incremento del 14% en el quinquenio transcurrido entre abril de 2009 y abril de 2014, tanto en el número de centros como de niños/as atendidos. Ello se expresa en 44 centros y 5.819 niños y niñas más77. Por otra parte, se destaca la creación de la carrera de Educador en Primera Infancia (formación terciaria no universitaria con habilitación en trámite ante el MEC y gestionada por el CENFORES del INAU) en la que se han formado hasta la fecha 256 educadores y se encuentran cursando 328 estudiantes. Asimismo, en el marco del Programa UCC implementado por Presidencia de la República, dirigido a ho76 Fuente: INAU, SIPI, datos al 30 de abril de 2014. 77 Fuente: INAU, SIPI, datos al 30 de abril de 2009 y de 2014.

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Ciclo de vida. Infancia y adolescencia

gares con mujeres embarazadas y/o niñas y niños menores de 4 años, se han desarrollado las siguientes acciones socioeducativas y sanitarias: • Comunicación social. Realización de campañas de sensibilización a la opinión pública sobre la importancia de la primera infancia y los cuidados de la mujer embarazada. • Apoyo y asesoramiento a las estrategias comunicacionales sobre primera infancia y mujeres embarazadas a las instituciones involucradas en la temática. • Promoción de hábitos de vida saludables y educación en competencias parentales y prácticas de crianza. • Entrega de un set de materiales de apoyo a las familias en todas las maternidades del país y elaboración de materiales educativos vinculados a la primera infancia. • Trabajo conjunto y unificación de criterios con todas las organizaciones que brindan atención a la mujer embarazada y a los niños y niñas menores de 4 años. A enero de 2014 se entregaron 20.000 “sets de bienvenida” en todas las maternidades públicas y privadas del país. En materia de sensibilización se realizaron dos campañas sobre la importancia de la primera infancia, la primera entre noviembre y diciembre de 2013 y la segunda en febrero de 2014, proyectándose una tercera instancia en el segundo semestre de 2014. También el Programa UCC coordina actividades de investigación que permiten conocer el estado nutricional y el desarrollo psicomotriz de la primera infancia y dan cuenta de las pautas de crianza. Desde octubre de 2013, en el marco de un convenio con el INE y la UdelaR, se comenzó a implementar la encuesta nacional sobre salud, nutrición y desarrollo infantil. Sumado a ello, con el objetivo de fortalecer los sistemas de información en primera infancia se han coordinado acciones con AGEV y MSP, en torno a la implementación del Sistema de Estadísticas Vitales, Embarazo y Niñez (SEVEN). A partir de él, se podrá tener información integrada de salud desde el embarazo. Por último, el Programa UCC colabora en el mejoramiento de las condiciones de las centros de salud y servicios de atención a la mujer embarazada y la primera infancia mediante capacitaciones, contrataciones, mejoras en el equipamiento y pequeñas obras de infraestructura. En esa línea, se está ejecutando junto con el MSP la revisión y unificación de los criterios de atención en todas las maternidades del país, buscando garantizar atención de calidad para toda la población independientemente de su situación socioeconómica.

Infancia y adolescencia

• Atención La modalidad de atención más desarrollada para niños y niñas en edad escolar se realizó a través de los Clubes de Niños (INAU). A marzo de 2014, se atendieron 10.619 en 155 Clubes de Niños. En relación a la atención a la adolescencia, se destaca en primer lugar el cambio en el perfil de atención de la modalidad de los Centros Juveniles, orientado a favorecer la inclusión de aquellos que están en situación de mayor vulnerabilidad. Dicha estrategia obedece a la necesidad de articulación y complementariedad con el proceso educativo, lo cual favorece el desarrollo de la autonomía personal y las habilidades sociales. La cobertura de atención en esta modalidad se ubica en el entorno de los 5.000 adolescentes. • Participación La participación de niños, niñas y adolescentes ha sido constante en el período 2010-2014. Desde 2009 funciona el Consejo Asesor Consultivo (CAC) de niños, niñas y adolescentes que cuenta con representación nacional y se reúne cuatro veces al año para trabajar con el Directorio del INAU respecto a las líneas de acción a desarrollar. En el año 2012 el INAU presentó al Parlamento Nacional un proyecto de ley para institucionalizar el CAC como órgano asesor del Directorio del INAU. Asimismo, se desarrollan anualmente los Congresos de Participación departamentales y nacionales, además de las actividades semanales y quincenales promovidas por el Programa PROPIA de INAU. El

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De la equidad hacia la igualdad. Las políticas sociales del gobierno nacional en el período 2010-2014

total de participantes en todas estas instancias es de aproximadamente 11.000 niños, niñas y adolescentes cada año. • Promoción sociocultural En el período 2010-2014 el INAU, en el marco de la profundización de sus competencias como rector de las políticas de infancia, desarrolló una línea de trabajo que promueve la cultura de derechos de la infancia y adolescencia en la ciudadanía en general. Al respecto han comenzado a desarrollarse proyectos que apuntan a la sensibilización y apropiación de la cultura de derechos, como la agenda de vacaciones de julio; el proyecto Es hora de jugar, para celebrar el Día del Niño; y la celebración de la Semana de los Derechos de Niños, Niñas y Adolescentes, con actividades recreativas, artísticas y académicas. • Protección Entendiendo los cuidados como una dimensión clave del sistema de protección social a la infancia y adolescencia, el INAU se propuso en el presente período de gobierno diversificar las modalidades de cuidado, aumentar la cobertura y dar mayor visibilidad a las situaciones de vulnerabilidad al derecho a vivir en familia. En base a las condiciones establecidas por la nueva normativa78, se produjo un aumento en el número de adopciones, pasando de 82 en 2012 a 106 en 2013.

Desafíos

Si bien los avances en materia de consolidación y restitución de derechos de los niños, niñas y adolescentes han sido sustantivos, fundamentalmente en las áreas de intervención definidas en el Plan de Acción de la ENIA se identifican los siguientes desafíos a fin de sostener y profundizar los logros alcanzados: Mejorar la calidad de las actuales prestaciones dirigidas a la primera infancia y a la vez aumentar la cobertura de los servicios clave para el desarrollo infantil hacia la universalización de la atención a la primera infancia (0 a 36 meses). Avanzar en la implementación del plan de obras para la construcción de nuevos Centros CAIF y ampliación de los ya existentes En materia nutricional, fortalecer la atención a las embarazadas y los niños y niñas menores de 5 años hasta lograr la equidad desde el inicio de la vida. Avanzar en la promoción de prácticas alimentarias de calidad, que estimulen el adecuado crecimiento y prevengan el sobrepeso y la obesidad, poniendo atención tanto en el acceso a los alimentos como en su calidad nutricional. La gestión integral de las políticas nutricionales resulta de primordial importancia, con mayor articulación entre todos los actores que intervienen en esta área, especialmente el sistema de salud y los programas educativos, a partir de información pertinente, confiable y actualizada. Coordinar el diagnóstico y la atención de niños y niñas con alteraciones del desarrollo a nivel departamental. Consolidar y ampliar la formación de los educadores de primera infancia así como preparar a quienes ingresan a trabajar en esta área. Universalizar la Educación Inicial en el nivel de tres años de edad, sumando los esfuerzos de los distintos efectores públicos. Unificar los criterios de calidad y supervisión para todos los subsistemas de Educación Inicial.

78 Ley Nº 18.590.

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Ciclo de vida. Infancia y adolescencia

Fortalecer la nueva estrategia de atención a menores de 7 años que no pueden vivir temporaria o definitivamente con su familia de origen, a los efectos de que puedan crecer y desarrollarse en un ámbito familiar y de inserción comunitaria, agilitando los tiempos para resolver la adopción en las situaciones en que sea posible. Continuar con el proceso de revisión de los hogares de INAU, a los efectos de que sean un mejor espacio de acogimiento y articulación entre las familias y la comunidad, buscando reducir los tiempos de internación. Ampliar el desarrollo de actividades tendientes a la promoción de la cultura de derechos de niños, niñas y adolescentes. Continuar participando en campañas relacionadas a la denuncia de aquellas acciones violatorias de los derechos de niños, niñas y adolescentes. Entre ellas cabe mencionar: situaciones de violencia y maltrato, explotación sexual, trabajo infantil, adicciones. Consolidar los programas de educación y trabajo con adolescentes en conflicto con la ley, así como desarrollar el apoyo al egreso de modo de posibilitar una inserción social, educativa y laboral que contribuya a bajar la reincidencia. Avanzar en el plan de obras correspondiente a los centros de atención a adolescentes privados de libertad. Impulsar el tratamiento de la temática de la infancia y la adolescencia en los medios de comunicación, tomando especialmente en cuenta las recomendaciones del Comité Técnico Consultivo.

137

De la equidad hacia la igualdad. Las políticas sociales del gobierno nacional en el período 2010-2014

Juventud Punto de partida

El INJU se instaló con la misión institucional de planificar, diseñar, asesorar, articular, supervisar y ejecutar políticas públicas de juventud, velando por su cumplimiento. Es competencia del instituto revitalizar el papel de la Juventud como actor social estratégico, potenciando su participación y pleno desarrollo en diversas áreas. Antes de 2009 el Estado no había logrado alcanzar las acumulaciones y capacidades institucionales suficientes para desarrollar políticas públicas de juventud sostenidas y transferibles en el tiempo, estando el INJU asociado casi en forma exclusiva a un programa de beneficios y descuentos (Tarjeta Joven). Entre los años 2008 y 2009 se repensó la institucionalidad de las políticas de juventud y sus prestaciones. Ello, además, se vio acompañado por un escenario internacional favorable al desarrollo de políticas de juventud con la ratificación de la Convención Iberoamericana de Derechos de los Jóvenes y la declaración del 2008 como Año Iberoamericano de la Juventud. La construcción e implementación de la política de juventud en Uruguay encuentra sus antecedentes inmediatos en la ratificación por Uruguay de esa Convención y en el proceso de elaboración de las Bases hacia el Plan Nacional de Juventudes, que se llevó a cabo entre el segundo semestre del año 2008 y setiembre de 2009.

Políticas desarrolladas

El Plan Nacional de Juventudes constituye una estrategia para incorporar la perspectiva de juventudes y de trayectorias de vida en la construcción de las políticas sectoriales. La construcción de las políticas de juventud en el marco del Plan Nacional de Juventudes 2011-2015 identifica a las y los jóvenes en su dimensión de ciudadanía y como actores clave en el proceso de desarrollo. En ese sentido, las políticas de base ciudadana priorizan perspectivas integrales relativas al ejercicio pleno de los derechos mediante la participación en programas y políticas de juventud. Por otro lado, las políticas dirigidas hacia las personas jóvenes se orientan a la formación de capital humano y social, y a la adquisición de destrezas y capacidades dispuestas al servicio del desarrollo personal, productivo y social. Las principales políticas en materia de juventud se centran en el fortalecimiento de las trayectorias educativas y en la generación de las condiciones para una inserción laboral de calidad y para el acceso a una vivienda digna. Asimismo, se destaca la promoción de estrategias para una vida saludable y el fortalecimiento de la capacidad de incidencia y de agencia del movimiento juvenil uruguayo en el escenario político nacional. De esta forma, tal como está establecido en el Plan Nacional de Juventudes 2011-2015, la definición de las políticas públicas de juventud en Uruguay está guiada por los siguientes principios orientadores: desarrollo a nivel nacional, derechos humanos, ciudadanía juvenil, género, diversidad social, integralidad y transversalidad. La implementación de la política de juventud se sustenta a su vez en las siguientes pautas de trabajo:

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De la equidad hacia la igualdad. Las políticas sociales del gobierno nacional en el período 2010-2014

• participación, como un componente central de todos los procesos de planificación, ejecución, monitoreo y evaluación de las políticas de juventud; • interinstitucionalidad e integralidad, como modo de continuar superando la fragmentación que históricamente ha caracterizado las intervenciones institucionales sectoriales; • asunción de las problemáticas juveniles, ya que la realidad juvenil presenta problemáticas complejas que para ser abordadas requieren conocimiento técnico, seguimiento sistemático de su evolución y evaluación del impacto de las políticas que se implementan; • visión de largo plazo, que permita lograr cambios significativos y duraderos en la situación de los y las jóvenes en nuestro país y en los modos de visualizar y atender las problemáticas juveniles. En este período de gobierno se definieron cuatro áreas de políticas prioritarias: • integración educativa, con el objetivo de fortalecer las trayectorias educativas de adolescentes y jóvenes en términos de reducir la desvinculación y el rezago en la Educación Media, a los efectos de universalizar el egreso de la Educación Media; • emancipación, con la finalidad de facilitar las condiciones y hacer efectivos apoyos que permitan a los jóvenes desarrollar proyectos de vida propios transitando procesos de creciente autonomía que garanticen su emancipación a través de una inserción laboral de calidad y el acceso a la vivienda digna; • salud, cuyo objetivo es promover estrategias y condiciones para el desarrollo de estilos de vida y convivencia saludable de las y los jóvenes; • participación, con el objetivo de fortalecer la capacidad de incidencia y de agencia del movimiento juvenil uruguayo en el escenario político nacional. Cuadro 3.2.1. Síntesis programática del Plan Nacional de Juventudes 2011-2015 Dimensión Educación Integración Educativa

Emancipación de las y los jóvenes Empleo

Vivienda

Salud integral y calidad de vida Promoción y atención de salud

Promoción del deporte y la actividad física Turismo Social

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Programa Compromiso Educativo + Centro Expo Educa Compromiso Nacional por el Trabajo Decente Joven Ley de Empleo Juvenil Promoción Trabajo Decente Joven Trabajo Promovido y Protegido Primera Experiencia Laboral Campaña de Promoción del Trabajo Decente Joven Garantías de alquiler para jóvenes Modalidad de alquiler con opción a compra Autoconstrucción asistida Servicios integrales de salud para jóvenes Salud Mental Salud sexual y reproductiva Atención e integración de usuarios problemáticos de drogas Promoción de competencias y derechos en el tema drogas Generación de información, conocimiento y diálogo social sobre la temática de drogas Juegos Nacionales de Juventud Juntos en el Deporte Turismo Social Joven

Ciclo de vida. Juventud

Dimensión Participación, ciudadanía y cultura Participación juvenil y Comunicación

Programa

Centros Impulsa Promoción de la Plataforma para la participación juvenil Voluntariado Fondo de Iniciativas Juveniles Amplifica tu Voz Espacio de comunicación en medios nacionales Acceso a la cultura y la expresión artística Arte y Juventud Talleres artísticos culturales Tarjeta de ciudadanía cultural (Abono Cultural) Fuente: INJU, 2014.

Resultados

En primer lugar, en relación con el eje de integración educativa, se destaca la implementación del Programa Compromiso Educativo (ANEP, INAU, MIDES, MEC, UdelaR) que tiene como objetivo que los jóvenes completen Enseñanza Media a través de tres componentes: espacios de referencia entre pares, acuerdo educativo y becas de estudio. Dicho programa se implementa en 95 centros educativos en los 19 departamentos. En el año 2014, 7.000 estudiantes recibieron beca en el marco de acuerdos educativos y participaron 600 jóvenes referentes pares. Se han desarrollado 12 actividades de formación (cuatro nacionales y ocho regionales) dirigidas a referentes pares y articuladores pedagógicos. Por otro lado, se implementó el programa Jóvenes en Red (MIDES, INAU, MDN, MTD, MEC, OPP, CETP-UTU, CES) para promover el ejercicio de derechos de jóvenes desvinculados del sistema educativo y del mercado formal de empleo. A marzo de 2013 se ejecutaba con 36 equipos técnicos en diferentes puntos del país con un abordaje individual, grupal y comunitario. El programa llegó a 2.280 jóvenes en el 2013 y aumenta la cobertura anualmente. A marzo del 2013, tres de cada cuatro participantes de Jóvenes en Red se reinsertan educativa o laboralmente. Anualmente han participado más de 15.000 jóvenes en las ferias Expo Educa y 4.400 jóvenes estudian en 17 CECAP. En segundo lugar, con respecto al eje de emancipación (INJU-MIDES, MTSS, MEF, MEC, OPP, ONSC), se resalta la aprobación de una nueva Ley de Empleo Juvenil que promueve el trabajo decente juvenil. La ley tiene cuatro modalidades de apoyo al trabajo de jóvenes: primera experiencia laboral en el ámbito privado, primera experiencia laboral en el ámbito público, prácticas laborales para egresados y egresadas, y emprendimientos juveniles. Su reglamentación está prevista en 2014. En materia de promoción de oportunidades para primeras experiencias laborales (Programa Primera Experiencia Laboral (INJU-MIDES, Fondo de Solidaridad, CHLA, MVOTMA, DGI, DGR, ANTEL, Fundación Juntos, Hípica Rioplatense), se generaron pasantías laborales que permitieron que más de 2.000 jóvenes pudieran vincular estudio y empleo en empresas públicas y privadas, a través del programa Yo Estudio y Trabajo (INJU-MIDES, INEFOP, MEC, MTSS, UTE, OSE, ANCAP, ANTEL, BROU, BPS, BSE, LATU, ANII, INC ). En el eje de vivienda se destaca que más de 1.360 jóvenes accedieron a la Garantía de Alquiler de Viviendas (INJU-MIDES, MVOTMA) y que la mitad de las adjudicaciones en los Programas Habitacionales (MVOTMA) correspondieron a jefes/as de hogares jóvenes. En tercer lugar, en el lineamiento estratégico de salud y calidad de vida, se destaca el incremento en el abordaje de la salud adolescente. En este sentido, más de 75.000 adolescentes y jóvenes consultaron por su salud.

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En la misma línea, se crearon 108 espacios de salud adolescente (MSP, ASSE, Infamilia-MIDES) y más de 70 servicios de salud sexual y reproductiva en todo el país. Además, los jóvenes que llegan con intoxicaciones por alcohol a emergencias de todo el país son derivados al Espacio Adolescente de Salud79. Se fortaleció la RENADRO mediante la apertura de seis nuevos centros de tratamiento. En la misma línea, se realizaron 30 debates sobre políticas de drogas en los 19 departamentos del país y 25.000 jóvenes estudiantes participaron del programa Pelota al Medio a la Esperanza. En cuarto y último lugar, en el marco de la estrategia de participación, se valora la implementación del programa +Centro (INJU-MIDES, MEC, ANEP-CETP-UTU-CES, UNICEF) para el fortalecimiento de la participación entre estudiantes, el centro educativo y la comunidad. A marzo de 2013 el programa se implementaba en 23 centros educativos en 18 departamentos del país. Una segunda estrategia en este eje está vinculada con el desarrollo de los Fondos de Iniciativas Juveniles (INJU-MIDES) que apoyan la participación de agrupaciones juveniles y a investigadores jóvenes. A marzo de 2013, se apoyaron 216 fondos de iniciativas juveniles en la modalidad de fortalecimiento de propuestas de participación juveniles y 30 fondos de iniciativas juveniles en la modalidad de fortalecimiento de propuestas asociativas entre colectivos juveniles. Asimismo, se apoyaron 18 fondos de iniciativas juveniles en la modalidad de apoyo a la generación de conocimiento sobre la temática de juventudes realizada por jóvenes. Se elaboraron dos publicaciones La mirada, con las investigaciones finalizadas en las áreas de Juventudes y Género, y Jóvenes y Participación. Se encuentran en funcionamiento 13 Centros de Ciudadanía Juvenil Impulsa en 13 departamentos del país y 14 consultorios jurídicos especializados en juventud. Se realizó la 4ª y 5ª edición del Encuentro Arte y Juventud, con la participación de más de 2.600 jóvenes y 160 propuestas artísticas. El programa Propia desarrolló 758 talleres en todo el país basados en la promoción al Derecho a la Participación. Se realizaron tres carreras 5K Ser Joven no es delito, estoy corriendo no escapando, en Montevideo y en el interior.

Desafíos

El escenario actual de un nuevo paradigma de políticas públicas de juventud da cuenta de una mayor visibilidad, reconocimiento y, consiguientemente, de una ampliación de garantías estatales para la inclusión social de las personas jóvenes en el conjunto de la sociedad y en el acceso a bienes y recursos públicos. Es preciso evaluar los resultados e impactos de este conjunto de acciones dirigidas a las personas jóvenes. Asimismo, es necesario avanzar hacia la universalización de la cobertura de los programas públicos para la población joven. Para lograr esto, es menester aumentar el gasto público social del presupuesto nacional en políticas públicas de juventud de manera de contar con más recursos para el diseño, implementación y evaluación de propuestas que favorezcan la inclusión social, ciudadana, educativa y laboral. De cara al futuro, el INJU junto con la Comisión de Juventud del Gabinete Social está impulsando la elaboración de un Plan de Acción de Juventudes 2015-2025, que marcará los lineamientos estratégicos de política de juventud para los próximos 10 años. Este Plan de Acción 2015-2025 continuará y profundizará la formulación de políticas públicas de juventud con una visión de largo plazo, de modo de lograr cambios estructurales y duraderos en la situación de los y las jóvenes en nuestro país. El Plan de Acción de Juventudes 2015-2025 será “una hoja de ruta” que posibilitará que las y los jóvenes asuman un lugar protagónico en el desarrollo integral de nuestro país.

79 Nueva Ordenanza del MSP.

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Envejecimiento y vejez Punto de partida

Nuestro país se caracteriza por ser uno de los más envejecidos de América Latina. Las proyecciones indican que para el año 2030 la población adulta mayor ascenderá a más de 22% de la población, mientras que en 2050 dicha proporción podría alcanzar el 27,8%, según los datos aportados por CEPAL80. Este nuevo escenario plantea enormes desafíos a la política pública en términos sociales, económicos y culturales. Ser conscientes en la actualidad de las tendencias demográficas futuras debe verse como una oportunidad para pensar, prever y generar acciones orientadas a la construcción de una sociedad en la cual convivirán personas de todas las edades. Uruguay se encuentra desarrollando políticas que amplían la matriz de protección, en transición de un modelo sanitario a un modelo sociosanitario, donde las personas mayores sean vistas como sujetos de derechos con una visión integral. En ese marco, la Ley Nº 18.617, promulgada en octubre de 2009, creó el Instituto Nacional del Adulto Mayor (Inmayores) en la órbita del MIDES. Esta ley asigna al Instituto las siguientes competencias: promoción integral de las personas adultas mayores; planificación, diseño, ejecución y evaluación de las políticas nacionales relativas a las personas adultas mayores; coordinación y coejecución con los organismos estatales y privados; asesoramiento a los organismos del Estado sobre los derechos de las personas mayores; y realización de convenios con organismos internacionales de cooperación técnica y financiera. La ley también creó un Consejo Consultivo, órgano de propuesta y asesoramiento para el instituto, previendo su integración por la sociedad civil organizada, en un rol de monitoreo ciudadano; actores estatales, en un rol de articulación y coordinación de acciones; y actores académicos, en un rol de asesoramiento técnico y conceptual.

Políticas desarrolladas

Los principios que orientan las políticas sobre envejecimiento y vejez se sustentan en la perspectiva de derechos. Asimismo se trabaja con un enfoque de desarrollo, integración y no oposición generacional, visión positiva y no deficitaria del envejecimiento, perspectiva integral sobre las personas mayores, perspectiva de ciclo de vida y una visión no normalizadora del envejecimiento. Inmayores comenzó a trabajar en enero de 2012 y el Consejo Consultivo inició sus reuniones en marzo de 2012. Este Consejo presentó, el 1º de octubre de 2012, el primer Plan Nacional de Envejecimiento y Vejez (PNEV) con el cual el gobierno asume el desafío de ampliar los mecanismos de protección de derechos de las personas adultas mayores. El PNEV establece los lineamientos que articulan las estrategias y acciones del Estado dirigidas al bienestar de todas las personas adultas mayores. Busca transformar y revertir 80 CEPAL considera población adulta mayor a las personas de 60 años y más; así es entendida en las políticas formuladas.

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situaciones de vulneración de derechos al sistematizar una respuesta coordinada ante los problemas más inmediatos.

Regulación

En su rol de rector y coordinador de las políticas destinadas a las personas adultas mayores y de acuerdo a lo estipulado por el artículo 298 de la Ley Nº 19.149, Inmayores asume las competencias de regulación, fiscalización, habilitación, asesoramiento y seguimiento de Residencias de Larga Estadía para personas adultas mayores (excepto por las competencias sanitarias, que seguirán bajo la órbita del MSP). Efectivamente, a partir de 2014 se dio inicio a la regulación de los establecimientos públicos y privados de larga estadía que prestan servicios de cuidados, alimentación y vivienda a las personas mayores. Se desarrollan las siguientes acciones: visitas y regulación normativa de los establecimientos de larga estadía; diseño de un sistema de información nacional y de un protocolo de monitoreo y fiscalización de los establecimientos de larga estadía; definición de los criterios de calidad de los servicios con y sin fines de lucro. En octubre de 2013 se inició el trabajo conjunto con el MSP, donde se estableció una agenda para el pasaje de competencias y para la articulación entre ambos organismos. Se crearon alianzas a nivel territorial con los actores involucrados y dispuestos a la coordinación de estrategias, para una mejor y mayor integralidad en el seguimiento de esta nueva regulación. Paralelamente, Inmayores ha trabajado en la elaboración de protocolos de actuación para dar cumplimiento con sus visitas, relevar información, fiscalizar, dar seguimiento y cumplir con sus competencias de habilitación o cierre, con el fin de establecer criterios y ordenar procedimientos de actuación ministerial.

Atención a violencia intrafamiliar

Se implementó a partir de la puesta en funcionamiento de un piloto de atención a situaciones de violencia y abuso intrafamiliar en personas mayores. Para ello se realizó un convenio con una organización de la sociedad civil mediante la que se lleva adelante el servicio de atención a personas adultas mayores víctimas de abuso y maltrato intrafamiliar. El programa está dirigido a cubrir el departamento de Montevideo y el área metropolitana, dando cobertura potencial al 52,33% (242.661 personas mayores) de los adultos mayores de nuestro país.

Situaciones de vulnerabilidad social

Se ha desarrollado un espacio de atención especializada a situaciones derivadas por distintas áreas del MIDES u otras instituciones. Asimismo, se atienden demandas de personas que se comunican directamente con el instituto. El servicio asesora y media con redes sociales e institucionales y realiza un acompañamiento y seguimiento para brindar una respuesta efectiva.

Cuidados

Vinculada a la población adulta mayor, se realizó la experiencia piloto de Teleasistencia para personas adultas mayores en complejos habitacionales del BPS. Se trata de un servicio de prevención y ayuda dirigido especialmente a personas mayores que pasan mucho tiempo solas y puedan requerir atención en cualquier momento, por emergencias (accidentes domésticos, caídas, sospecha de robo, etc.), angustia o soledad. Está basado en un desarrollo tecnológico que consiste en un dispositivo que actúa como un teléfono en miniatura, con una central telefónica que tiene los datos del usuario, le aconseja, se comunica con la familia, con la emergencia móvil, la mutualista o la policía, según la situación. Es esencial entender los cuidados para las personas mayores desde un enfoque progresivo que ubique un modelo de estrategias y abordajes de la atención a la dependencia encadenando servicios de menor com-

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Ciclo de vida. Envejecimiento y vejez

plejidad con servicios de mayor complejidad. Con el objetivo de mejorar la calidad de vida de las personas mayores que requieren cuidado institucional permanente, se iniciará en 2014 la instrumentación de un programa de transferencias económicas en las situaciones de mayor riesgo y vulnerabilidad complementando el criterio socioeconómico con el nivel de dependencia.

Capacitación

Mediante la capacitación en los derechos de las personas adultas mayores, se busca acabar con la visión estereotipada de la vejez. Así, se han realizado actividades de capacitación en varios sentidos: • En primer lugar, con el BPS, la capacitación de aquellas personas que están ocupadas en el cuidado de adultos mayores en orden a mejorar la calidad de los cuidados que se brindan. Esta capacitación fue orientada a los trabajadores en cuidados dentro del hogar, en servicios de acompañantes e instituciones de servicios fuera del hogar. • También se ha capacitado a promotores de derechos humanos de las personas mayores. Se dirigió a organizaciones de personas mayores o actores sociales sensibilizados con la temática de derechos. La implementación tuvo una primera instancia de capacitación sobre promoción en derechos humanos dirigida a todo el equipo del Instituto Nacional del Adulto Mayor a cargo de la Dirección de Derechos Humanos del Ministerio de Educación y Cultura. En una segunda instancia el Instituto del Adulto Mayor diseñó e implementó talleres para la formación de promotores de los derechos humanos de las personas mayores en los años 2013 y 2014. • En relación al trabajo en territorio, Inmayores está dando respuesta a las demandas de capacitación y sensibilización de la sociedad civil y de las Oficinas Territoriales del MIDES. • En convenio con la División de Economía de la Salud del MSP, se realizó un ciclo de talleres sobre derechos de los usuarios del SNIS, para los departamentos de Maldonado, Canelones y Montevideo.

Sensibilización

Se ha trabajado sobre las representaciones y estereotipos negativos sobre la vejez, que orientan actitudes de discriminación y vulneración de derechos. El Compromiso de Accesibilidad tiene el objetivo de fomentar acciones a todo nivel y con diversos actores, con el objetivo de promover el desarrollo de entornos accesibles para todas las personas a nivel nacional.

Desarrollo y participación

El objetivo de esta política es construir capacidades, herramientas de participación y canales de información, fortaleciendo el ejercicio del derecho a la participación. Las poblaciones objetivo son los representantes de la sociedad civil y personas que conforman las organizaciones de adultos mayores a nivel nacional. El trabajo con la Red de Adultos Mayores (REDAM) busca fortalecer las redes de personas mayores, democratizar el acceso a la información sobre políticas e incorporar la diversidad de visiones y experiencias de las organizaciones locales de adultos mayores.

Resultados

Inmayores se ha consolidado en este período como nuevo instituto del MIDES dotado de capacidad técnica y presencia territorial en todo el país. Culmina en 2014 sus dos primeros años de gestión y vida institucional, logrando promover el trabajo con más de 300 organizaciones de personas mayores en todo el país, realizando cuatro encuentros nacionales con más de 500 personas cada uno; diseñando e implementando el primer Plan Nacional de Envejecimiento y Vejez en el país, poniendo en funcionamiento el Consejo Con-

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De la equidad hacia la igualdad. Las políticas sociales del gobierno nacional en el período 2010-2014

sultivo en el cual participan tres representantes de organizaciones de personas mayores; generando una red a nivel nacional de trabajo sostenida y con criterios de acuerdos compartidos. Durante 2014 se ha puesto énfasis en mejorar la producción de información sobre la intervención pública que se dirige a las personas mayores, identificando las áreas que requieren ser atendidas especialmente. Para ello se han identificado áreas prioritarias de atención que aún están rezagadas en el marco actual de respuestas públicas, y se ha diseñado junto a la Dirección Nacional de Evaluación y Monitoreo (DINEM) un observatorio nacional de envejecimiento y vejez que permita identificar y ordenar una serie de indicadores referidos a las personas mayores. Asimismo, se han logrado innovaciones vinculadas a terminar con el abuso y maltrato de los adultos mayores. Con frecuencia las personas mayores son percibidas a través de estigmas y estereotipos que relacionan la vejez con un déficit de capacidades y dignidad. En este sentido la edad avanzada se torna un factor de riesgo para el abandono y la exclusión social. Con el objetivo de combatir la discriminación y las barreras sociales y culturales sostenidas en estereotipos referidos a la vejez, se trabajó en la promoción de los derechos de las personas mayores en el interior del país a través del Programa de Promotores en Derechos Humanos de Personas Mayores. Durante 2014 se comenzó a implementar en Canelones, Flores, Maldonado, Salto, Soriano y Río Negro. A partir de 2015 el objetivo es ampliar las actividades al resto del país.

Desafíos

Fortalecer la rectoría en vejez y envejecimiento del Instituto como tal. Además, teniendo en cuenta lo avanzado en este período, se plantea formular un nuevo Plan Nacional. Mejorar y potenciar el cuidado de larga estadía y permanente. Facilitar las medidas para asegurar el respeto de la dignidad de las personas mayores, Continuar avanzando en el combate de la discriminación hacia las personas mayores favoreciendo la igualdad formal y real. Propiciar canales de comunicación directa entre el Estado y las organizaciones sociales de personas mayores, así como en la democratización de la comunicación y en las agendas de trabajo que involucran los temas de envejecimiento y vejez.

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POLÍTICAS TRANSVERSALES En esta sección se presentan aquellos planes y políticas orientadas a garantizar el ejercicio de los derechos humanos de las personas que viven discriminaciones debido a su sexo, identidad de género y/u orientación sexual en intersección con las generadas por ascendencia étnico-racial, discapacidad, segregación residencial, entre otras.

De la equidad hacia la igualdad. Las políticas sociales del gobierno nacional en el período 2010-2014

Género Punto de partida

El Primer Plan Nacional de Igualdad de Oportunidades y Derechos (PIODNA)81 fue aprobado en 2007 y se ha constituido en una hoja de ruta para enfrentar las desigualdades y discriminaciones que afectan a las mujeres. A la vez, el PIODNA da cuenta de los compromisos que el Estado asume para la generación de políticas públicas que integren la perspectiva de género.

El Instituto Nacional de las Mujeres (Inmujeres) ha sido el responsable de liderar el proceso de elaboración del plan. Como rector de las políticas de género, tiene por misión ejercer las funciones de promoción, diseño, coordinación, articulación, seguimiento y evaluación de las políticas públicas en la materia; y garantizar la igualdad de derechos y la equidad de oportunidades de mujeres y hombres, asegurando la participación en los ámbitos político, económico, social, territorial e internacional.

Políticas desarrolladas

En este período, se consolidó la estrategia de transversalidad de género en la elaboración, monitoreo y seguimiento de las políticas públicas. En segundo lugar, se elaboraron políticas públicas para mujeres en situación de discriminaciones múltiples y agravadas en busca de la restitución de sus derechos. En tercer lugar, se construyó una política interinstitucional para la erradicación de la violencia basada en género y se trabajó en pos de potenciar el ejercicio de derechos de las mujeres. La consolidación de la estrategia de transversalidad de género en el Estado apunta a la incorporación de esta perspectiva en todo el proceso de la política pública, es decir, se trabaja para que esté presente tanto en el diseño como en la elaboración, monitoreo y seguimiento de las políticas públicas. De forma concomitante a la incorporación de la perspectiva de género en las políticas públicas se introdujo también la perspectiva étnico-racial82. El foco de esta política está puesto tanto a nivel central como en las estructuras descentralizadas de la administración pública. Los ejes de trabajo en esta política han sido: • la consolidación de un entramado institucional de género del Ejecutivo, capaz de implementar las acciones sectoriales orientadas a la igualdad de género, tomando como hoja de ruta las consideraciones contenidas en el PIODNA; • la implementación del Programa de Calidad con Equidad en las empresas públicas. Consiste en el otorgamiento de un sello, que opera como una norma de carácter certificable que reconoce a las organizaciones que trabajan por la equidad de género; • la implementación de un plan piloto para la incorporación de la perspectiva de género en el presupuesto nacional; • el diseño de una estrategia interinstitucional para la incorporación de las variables etnia-raza y género en los registros del Estado. 81 Decreto Nº 184/007. 82 Subcapítulo “Ascendencia étnico racial”.

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De la equidad hacia la igualdad. Las políticas sociales del gobierno nacional en el período 2010-2014

En segundo lugar, se construyó una política interinstitucional para la erradicación de la violencia basada en género83. En tercer lugar, se han elaborado políticas públicas para la restitución de derechos de las mujeres en situación de discriminaciones múltiples y agravadas. Las líneas prioritarias de trabajo se han dirigido a mujeres afrodescendientes, trabajadoras domésticas, mujeres con VIH-SIDA, mujeres privadas de libertad, visibilidad lésbica y lesbofobia, mujeres en situación de calle, usuarias problemáticas de sustancias y personas trans usuarias de Centros PASC (del Programa de Atención a Personas en Situación de Calle). En cuarto lugar, se ha trabajado en articulación con otros organismos del Estado y organizaciones de la sociedad civil para potenciar el ejercicio de derechos de las mujeres uruguayas, así como su autonomía, en particular en los ámbitos del trabajo, la salud sexual y reproductiva y la educación. Desde el año 2005, Inmujeres preside y/o participa en diversos mecanismos de articulación de política pública. Preside el Consejo Nacional de Género y el Consejo Nacional Consultivo de Violencia Doméstica, coordina la Mesa de Privadas de Libertad y la Mesa de Combate a la Trata de personas, cocoordina la Mesa de Género en el ámbito Internacional, participa de la Comisión de Salud Sexual y Reproductiva, convocada desde el MSP, de la Comisión Tripartita en el ámbito laboral, que funciona en la órbita del MTSS, así como del Comité Nacional para la erradicación de la explotación sexual, comercial y no comercial de la niñez y adolescencia, cuyo funcionamiento depende del INAU. Los principales ámbitos de actuación de Inmujeres en el plano internacional y regional son: el Comité Binacional de Políticas Públicas para las Mujeres de la Reunión de la Nueva Agenda de Cooperación y Desarrollo Uruguay-Brasil, la Reunión de Ministras y Altas Autoridades de la Mujer del Mercosur-RMAAM (ex REM), la Comisión Interamericana de Mujeres (CIM) de la Organización de Estados Americanos (OEA), el Mecanismo de Seguimiento de la Convención Interamericana para Prevenir, Sancionar y Erradicar la Violencia contra la Mujer de la OEA (MESECVI), la Conferencia Regional Sobre la Mujer de América Latina y el Caribe (subsidiaria de CEPAL), la Comisión de la Condición Social y Jurídica de la Mujer (CSW) y la Comisión de Población y Desarrollo del Sistema de Naciones Unidas. Actualmente Uruguay tiene a su cargo una de las vicepresidencias del Comité Directivo de la CIM-OEA por el período 2013-2015, presidido por la Directora de Inmujeres.

Resultados

Se conformaron y fortalecieron los mecanismos de género de los organismos de la administración pública e Intendencias con el fin de garantizar la equidad en las políticas sustantivas y de gestión (MI, MTSS, MSP, MVOTMA, MGAP, MIEM, MD, ANEP, MEC, MTD, MEF, MTOP, OSE, ANTEL, ANP, UTE, OPP, Intendencia Departamental de Canelones, UdelaR). En esa misma línea, el Programa de Calidad con Equidad se implementó en cuatro empresas públicas, una empresa privada, dos intendencias y la UdelaR. Se concretó una estrategia para la incorporación de la perspectiva de género en el Presupuesto Nacional privilegiando las distintas etapas del ciclo de planificación del Estado. El piloto fue implementado en MIDES, MSP, MI, MTSS y ANEP.

Asimismo, se logró jerarquizar la institucionalidad de género a nivel regional, consolidándose la Reunión de Ministras y Altas Autoridades de la Mujer. Se definió una política de igualdad de género del Mercosur que impulsa y orienta a los órganos del Mercosur en el proceso de incorporación de la pers-

83 Esta temática ya fue desarrollada en el capítulo “Protección Social”, en apartados “Situaciones de especial vulneración de derechos. Violencia”.

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Políticas transversales. Género

pectiva de género en el conjunto de las políticas y la estructura institucional del Mercosur, comprometiendo su respeto y cumplimiento por parte de todos los órganos del Mercosur. A través de la Escuela Nacional de Administración Pública (ENAP) se desarrolló una estrategia de capacitación para el funcionariado público en género, dimensión étnico-racial y políticas públicas; violencia basada en género (violencia doméstica, acoso sexual-laboral y trata); planificación estratégica y presupuesto sensible al género. Sumado a ello se cuenta con un sistema de indicadores de género actualizado y una producción sistemática de información sobre desigualdades de género en base a datos generados en organismos oficiales, a disposición de decisores y técnicos/as encargados del diseño y monitoreo de la política pública así como de público en general. Con respecto al desarrollo de políticas públicas para mujeres que sufren discriminaciones agravadas, se llevaron adelante estudios diagnósticos y se difundieron guías de recursos y folletería. También se realizaron campañas de sensibilización y concientización promoviendo derechos, cambios culturales y la no discriminación hacia mujeres afrodescendientes, trabajadoras domésticas, privadas de libertad, mujeres con VIH-SIDA, mujeres migrantes, discapacitadas y personas de la diversidad sexual, personas trans usuarias de Centros PASC y mujeres en situación de calle. En relación con la mejora en el ejercicio de derechos de las mujeres se destaca el fomento de programas de capacitación laboral, el apoyo para el ingreso al mercado de trabajo, la promoción de derechos laborales, el desarrollo de competencias laborales e impulso de proyectos productivos con énfasis en población juvenil, adultas mayores, afrodescendientes, mujeres del medio rural, mujeres con discapacidad y jefas de hogar.

En materia de deportes y género, se trabajó en forma coordinada con el MTD para la elaboración de su Plan Estratégico y en la organización de tres carreras 5K de mujeres. En el marco del Plan Nacional Integrado de Deporte y con apoyo del BID se proyecta un relevamiento de la actividad física, deportiva y recreativa de la mujer, en las diferentes franjas etarias y áreas geográficas, de manera de ajustar las políticas de educación física, deporte y recreación en el año 2014.

Desafíos

Profundizar los avances logrados en materia de igualdad de género así como profundizar el trabajo en las áreas donde aún persisten las brechas de la desigualdad. Consolidar la estrategia de trabajo para que las políticas incorporen la equidad de género desde su diseño. Elaborar un Plan Estratégico para la Igualdad de Género centrado en un marco de derechos humanos y que involucre tanto al ámbito público como privado. Avanzar en la consolidación de un Sistema de Cuidados, instalando su marco institucional y asignando presupuesto para que las políticas de cuidado puedan incidir en la transformación de la actual división sexual del trabajo, que sobrecarga el trabajo femenino en estas tareas. Efectivizar el ejercicio de los derechos de colectivos de mujeres que viven discriminaciones múltiples y agravadas, con particular foco en las afrodescendientes, trabajadoras domésticas, privadas de libertad, mujeres con VIH-SIDA, mujeres migrantes, discapacitadas y personas de la diversidad sexual, personas trans y mujeres en situación de calle. Lograr la igualdad de género en materia de participación en los puestos de responsabilidad política. La democracia tiene una deuda con las mujeres en materia de equidad de género en el ejercicio de puestos de responsabilidad públicos. La aplicación de la ley de cuotas constituye un avance en el Poder Legislativo, pero deberá avanzarse en las demás áreas del Estado.

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De la equidad hacia la igualdad. Las políticas sociales del gobierno nacional en el período 2010-2014

Ascendencia étnico-racial Punto de partida

En su marco legal nacional e internacional, Uruguay cuenta con leyes, decretos, convenios, acuerdos y convenciones que contienen como eje temas vinculados a la dimensión de ascendencia étnico-racial afro. En el año 2006 el MIDES contaba con dos mecanismos de equidad racial dentro de su estructura: la Asesoría de Asuntos Afrodescendientes de INJU y la Secretaría de Mujeres Afrodescendientes de Inmujeres (actual Departamento de Mujeres Afrodescendientes), como órganos de asesoramiento y asistencia técnica de referencia en el tema84. Posteriormente y de forma consecutiva se crea, en la órbita estatal, un total de ocho mecanismos en diferentes carteras ministeriales, de los cuales hasta el momento se encuentran funcionando cuatro. En el año 2009 el país incorporó algunos componentes que daban inicio a una serie de políticas orientadas a la construcción de una sociedad más equitativa en términos raciales. Para ese entonces: • la Ley Nº 17.677 sobre incitación al odio, desprecio o violencia o comisión de actos contra determinadas personas sustituyó el artículo 149 bis y 149 ter del Código Penal, especificando condena de tres a 18 meses de prisión para casos de acciones de carácter axiológico/ideológico, y de seis a 24 años de prisión para actos de violencia moral o física; • la Ley Nº 17.817 de lucha contra el racismo, la xenofobia y la discriminación, declarada de interés nacional; se creó la Comisión Honoraria de Lucha contra el Racismo, la Xenofobia y toda forma de discriminación; • la Ley Nº 18.059, del Candombe, la Cultura Afrouruguaya y la Equidad Racial, que da un marco de valoración y difusión a las expresiones culturales afro y la contribución de la población afrodescendiente a la construcción nacional y a la identidad del país. A nivel internacional, el país está comprometido con los principios y la acción contra la discriminación por motivos de etnia-raza y contra toda otra forma de intolerancia. Esto se expresa en la ratificación de diversos instrumentos de derechos humanos, convenios, acuerdos y convenciones internacionales por vía parlamentaria: • Convención relativa a la lucha contra las discriminaciones en la enseñanza, ratificada por la Ley Nº 17.724, del 24 de diciembre de 2003; • Convención internacional contra el Apartheid en los deportes, según la Ley Nº 15.892, del 11 de setiembre de 1987; • Declaración y Plan de Acción de la Conferencia Mundial contra el racismo, la discriminación racial, la xenofobia y las formas conexas de intolerancia. La Convención sobre la Protección y Promoción de la Diversidad de las Expresiones Culturales y su Anexo, ratificadas por la Ley Nº 18.068, de 2006; • Convenio Nº 111 relativo a la Discriminación en Materia de Empleo y Ocupación de la Organización Internacional del Trabajo (OIT), según la Ley Nº 16.036, de 1989. 84 Resolución N° 1686.

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De la equidad hacia la igualdad. Las políticas sociales del gobierno nacional en el período 2010-2014

En el marco del cumplimiento de la Declaración y el Plan de Acción de la Conferencia Mundial contra el racismo, la discriminación racial, la xenofobia y las formas conexas de intolerancia, y de los acuerdos internacionales ratificados por Uruguay, se crearon los mecanismos de equidad racial antes mencionados.

Políticas desarrolladas

Las políticas desarrolladas en materia étnico-racial se han orientado a garantizar el ejercicio pleno de derechos por la población afrodescendiente, con los siguientes énfasis: mejorar la participación de las comunidades afrodescendientes en el mundo del trabajo y el estudio mediante la implementación de acciones afirmativas a través de la Ley Nº 19.122 como mecanismo de obligatoriedad institucional en busca de la reducción de las brechas existentes y de garantizar equidad; y la inclusión de la dimensión étnico-racial como una categoría de análisis para enfocar la situación de la población afrodescendiente, particularmente la de las mujeres afrodescendientes. En el período 2010-2015 se ha trabajado en garantizar la incorporación de la dimensión étnico-racial en las políticas públicas. Se incorporó la dimensión étnico-racial en los registros del MIDES integrando la pregunta sobre ascendencia étnico-racial85. Se produjo información sobre desigualdades étnico-raciales y de género mediante el Sistema de Información de Género (MIDES-Inmujeres). A su vez, se llevaron adelante instancias de capacitación en afrodescendencia para decisores y equipos técnicos del MIDES en coordinación con el Instituto de Ciencia Política de la UdelaR. En materia de incorporación de la dimensión étnico-racial se destaca la conformación de un grupo de trabajo por la equidad étnico-racial en la educación pública, que trabaja en la incorporación transversal de la perspectiva de género y étnico-racial en el sistema educativo. También se concluyó el diseño del Diplomado de Afrodescendencia y Políticas Públicas de Equidad que comenzó a implementarse en 2013. En 2012 se realizó la apertura e instalación del espacio de debate nacional Quilombo, ámbito de discusión de políticas públicas para la afrodescendencia con participación de técnicos/as y decisores del Estado y de la sociedad civil. Se han implementado acciones afirmativas como herramientas de respuesta a las discriminaciones múltiples y agravadas generadoras de inequidades por motivos étnico-raciales. Se aprobó la Ley de Acciones Afirmativas, N° 19.122, y se reglamentó (Reglamento 144/2014) la creación de una cuota para personas afrodescendientes de 8% en llamados a cargos públicos. Se estableció la misma cuota de 8% para el acceso a los programas de trabajo protegido Uruguay Trabaja, Primera Experiencia Laboral, y Yo Estudio y Trabajo. Asimismo, las becas Carlos Quijano del MEC prevén 30% de los fondos para población afro. Se está realizando una licitación para la selección y constitución de un equipo técnico capacitado en derechos humanos, igualdad y afrodescendencia para realizar cursos de sensibilización y formación de los funcionarios públicos en esta materia bajo la coordinación de la División de Perspectivas Transversales de la Dirección Nacional de Política Social del MIDES. También el MRREE ha implementado políticas de acción afirmativa en las zonas de frontera con Argentina y Brasil. El Foro de Desarrollo de Frontera para Poblaciones Vulnerables es una institución binacional entre Brasil y Uruguay que promueve la ejecución de políticas públicas que contribuyan al desarrollo y participación de las poblaciones afrodescendientes de frontera, afrouruguayas y afrobrasileñas. Constituye una herramienta de primer orden para la lucha contra la discriminación y promoción de la equidad racial. 85 Las preguntas sistematizadas para recoger esta información son las mismas que las utilizadas por el Instituto Nacional de Estadística: Para todas las personas:¿Cree tener ascendencia... Afro o negra?/ Asiática o amarilla?/ Blanca?/ Indígena?/ Otra? (especificar) (Si responde Sí a más de una opción, realizar la pregunta siguiente): ¿Cuál considera la principal? Afro o negra/ Asiática o amarilla/ Blanca/ Indígena/ Otra/ Ninguna (no hay una principal).

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Políticas transversales. Ascendencia étnico-racial

A través de dicho foro se ha coordinado la participación efectiva de representantes del Estado y de la sociedad civil en la formulación de políticas públicas para las comunidades afrodescendientes de la frontera. Se destaca también en el plano internacional la negociación de propuestas en el marco del Memorándum de Entendimiento sobre acciones conjuntas para eliminar la discriminación racial y étnica y promover la igualdad, con países como Perú y Colombia. Estas políticas se desarrollaron en el marco de una estrategia de diálogo permanente con la sociedad civil afrodescendiente organizada y de articulación interinstitucional.

Resultados

Se cuenta con un marco institucional y legal organizado para desarrollar el trabajo de la Comisión de la Ley Nº 19.122, que implementará el recorrido de las acciones afirmativas. Se inició el proceso de convocatoria de los miembros de la Comisión así como asesorías concretas respecto a los procesos de incorporación de las cuotas en los diversos ámbitos estatales. Por otro lado, todos los documentos elaborados por el MIDES recogen la información referida a etnia-raza. Se generaron líneas concretas de apoyo a actividades de la sociedad civil tales como financiación de materiales, apoyo técnico, apoyo para movilización a través de proyectos culturales de diversa índole. Finalmente, se firmó el Memorándum de Entendimiento sobre Acciones Conjuntas para eliminar la discriminación racial y étnica y promover la igualdad, entre Uruguay y Ecuador (ratificado en octubre de 2013) y entre Uruguay y Estados Unidos (mayo de 2014).

Desafíos

Consolidar el trabajo realizado para una adecuada instrumentación y aplicación de la Ley Nº 19.122 principalmente en lo referente al registro y relevamiento sobre ascendencia étnico-racial a nivel de todos los organismos del Estado. Desarrollar espacios de sensibilización y educación en igualdad y no discriminación que permitan realizar el cambio cultural necesario para una exitosa aplicación y desarrollo de la Ley Nº 19.122. Realizar una campaña de sensibilización nacional de promoción de la identidad y los derechos de la población afrodescendiente, así como de revalorización de su papel en la historia del Uruguay y su contribución al actual desarrollo nacional.

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De la equidad hacia la igualdad. Las políticas sociales del gobierno nacional en el período 2010-2014

Diversidad sexual Punto de partida

A partir de 2005 el movimiento de la diversidad sexual logró importantes conquistas legales y simbólicas en la lucha contra la discriminación por orientación sexual e identidad de género86. En el período comprendido entre 2005 y 2010 se aprobó la Ley de Unión Concubinaria87, que permitió la unión de personas del mismo sexo, y la ley sobre cambio de nombre y sexo registral88.

Políticas desarrolladas

En materia de diversidad sexual se realizaron nuevos avances en la legislación nacional, como la aprobación de la Ley de Matrimonio Igualitario, Nº 19.075. Además, se llevaron adelante políticas de promoción de derechos y oportunidades para una población particularmente vulnerable, la población trans, a través de la entrega de la Tarjeta Uruguay Social (TUS) y la generación de cuotas y capacitaciones para su inclusión laboral. Hubo, a su vez, avances que contemplan la diversidad en lo que refiere a salud y turismo mediante la creación de un centro de salud libre de homo, trans y lesbofobia y de la promoción del turismo LGBTI (lesbianas, gays, bisexuales, transexuales e intergénero). Por último, con el objetivo de profundizar y sensibilizar en la temática, se desarrollaron capacitaciones e investigaciones en diversidad sexual. En el período de gobierno 2010-2014 continuaron los avances en materia legal, que “generaron una creciente visibilización de gays, lesbianas, bisexuales y trans en la sociedad en general, cobrando así por primera vez importancia una gran cantidad de demandas y necesidades específicas de esta población tradicionalmente desatendida en las políticas públicas”89. La Ley sobre el Derecho a la Identidad de Género y al Cambio de Nombre y Sexo en Documentos Identificatorios, si bien fue aprobada en 2009, comenzó a implementarse en junio de 2010. Se realizaron gestiones a distintos niveles para hacer efectivo el trámite del cambio de nombre y sexo registral para personas trans90. El cambio de nombre y sexo implica que “toda persona tiene derecho al libre desarrollo de su personalidad conforme a su propia identidad de género, con independencia de cuál sea su sexo biológico, genético, anatómico, morfológico, hormonal, de asignación u otro”. En mayo de 2013, se aprobó la Ley de Matrimonio Igualitario, que establece que “el matrimonio civil es la unión permanente, con arreglo a la ley, de dos personas de distinto o igual sexo”. Otra de las modificaciones que establece la ley es la posibilidad de elegir el orden de los apellidos para los hijos nacidos dentro del matrimonio. También en este período de gobierno los esfuerzos se centraron en generar políticas para las personas trans (travestis, transexuales y transgénero) dado que se trata de una población “signada por la temprana expulsión familiar, desafiliación educativa, marginación laboral y 86 87 88 89 90

Políticas Públicas y Diversidad Sexual: Análisis de la heteronormatividad en la vida de las personas y las instituciones, MIDES, 2013. Ley Nº 18.246. Ley Nº 18.620. Políticas Públicas y Diversidad Sexual, Diego Sempol, 2013. La Ley de Derecho a la Identidad de Género y al Cambio de Nombre y Sexo en Documentos Identificatorios, Nº 18.620, entró en vigencia en octubre de 2009 y fue reglamentada en junio de 2010.

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De la equidad hacia la igualdad. Las políticas sociales del gobierno nacional en el período 2010-2014

dificultad de acceso a la seguridad social”91. A partir de octubre de 2012 se extendió la prestación de la TUS a la población trans92. De este modo, además de garantizar una prestación económica básica y reconocer la discriminación de la cual ha sido objeto, se logró vincular a la población trans al sistema de protección social. La solicitud de la tarjeta abre la posibilidad de derivar a las personas interesadas en el cambio de nombre al Programa Identidad del MIDES y al Programa Uruguay Trabaja, entre otros. La decisión de aplicar una política focalizada de este tipo implicó que el MIDES reconociera, primero, la existencia de diferentes formas de desigualdad y la imposibilidad de medirlas con un mismo instrumento. De ahí que mientras que a todos los beneficiarios de la TUS se les aplicó previamente el Índice de Carencias Críticas (ICC) para determinar si están dentro del grupo objetivo, este instrumento no se utiliza para la población trans que se presenta a solicitar esta prestación: es un derecho para el 100 por ciento de las personas trans, sin excepción. En la misma línea se han llevado adelante acciones afirmativas para la inclusión laboral de la población trans a través de cuotas y capacitaciones. Los programas Uruguay Trabaja, Yo estudio y Trabajo y Primera Experiencia Laboral cuentan con cupos para el ingreso de población trans. A principios de 2014 se realizó un llamado único para el ingreso de administrativos y personal de portería a las oficinas centrales del MIDES. Esta medida forma parte de un paquete que incluyó la capacitación de los funcionarios del programa Uruguay Trabaja para recepcionar a la población trans y facilitar su capacitación laboral e inserción social y la creación de cuotas para personas trans en los programas de formación e inserción laboral que lleva adelante el Instituto Nacional de la Juventud (INJU). Por otro lado, se realizaron actividades de capacitación en políticas públicas y diversidad sexual dirigidas a un amplio sector de funcionarios públicos. En el año 2013 se realizaron en total 39 actividades de capacitación sobre políticas públicas y diversidad sexual. Participaron integrantes de equipos de Oficinas Territoriales del MIDES, Mesas Interinstitucionales, SOCAT y otros equipos en territorio. También se realizaron instancias de capacitación en las ferias de frontera en coordinación con los equipos Internacional y de Frontera del MIDES. En ese mismo sentido se desarrolló una línea de investigación en diversidad sexual en el marco del convenio con el Instituto de Ciencia Política (ICP) de la Facultad de Ciencias Sociales (FCS-UdelaR). El primer producto que surge de dicho convenio es la publicación Políticas Públicas y diversidad sexual. Análisis de la heteronormatividad en la vida de las personas y las instituciones (MIDES-UdelaR, 2013). Asimismo, en la serie de publicaciones Hablando de Derechos Humanos, se publicaron varios fascículos referidos a diversidad sexual, tales como: “Políticas Públicas y diversidad sexual”, “Sexualidad y Derechos Humanos” y “Literatura, instrumento de apertura a la alteridad. La realidad trans”. Se concluyó un trabajo de evaluación de las iniciativas de gobierno dirigidas a la diversidad sexual y especialmente a la población trans, que sistematiza los resultados de las políticas públicas dirigidas a las personas trans implementadas por el BPS (2010-2011) y por el MIDES (2011-2012), y analiza la matriz de protección social para identificar oportunidades de inclusión de dicho colectivo. Actualmente se trabaja en la sistematización y evaluación crítica de todas las líneas de trabajo que el MIDES ha desarrollado desde 2010 en este tema. Se ha mantenido un vínculo permanente con organizaciones sociales vinculadas a la diversidad y desde la División de Perspectivas Transversales de la Dirección Nacional de Política Social del MIDES se ha convocado un espacio de intercambio con la sociedad civil. En 2013 se aprobó, la creación del Consejo Consultivo permanente de la Diversidad Sexual, el cual se constituye como un “órgano colegiado de deliberación, asesoramiento y propuesta en materia de políticas públicas encaminadas a erradicar la discriminación por orientación sexual e identidad de género”93. 91 La identidad de género en las políticas sociales, MIDES, 2013. 92 Resolución Ministerial Nº 1160. La asignación de las tarjetas para personas trans se inició en octubre de 2012. Desde ese momento hasta febrero de 2014 se han solicitado 1.088 tarjetas en todo el país. Las solicitudes han mantenido un ritmo de ascenso constante. La falta de información sobre el total de posibles personas beneficiarias no ha permitido prever ni estimar los ritmos de crecimiento futuro. 93 Resolución Ministerial Nº1646/013.

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Políticas transversales. Diversidad sexual

En materia de salud, en 2012 se inauguró el Centro de Salud de la Ciudad Vieja como un centro libre de homo, lesbo y transfobia. Participaron en este proceso la Cátedra de Medicina Familiar de la Facultad de Medicina (UdelaR), el Colectivo Ovejas Negras, ASSE, el MSP, y el Fondo de Población de las Naciones Unidas (UNFPA, por su sigla en inglés). En 2013, comenzaron a funcionar siete Espacios Diversos de Inclusión Social y Acción (Centros EDISA) ubicados en Artigas, Maldonado, Colonia, Melo y Montevideo y dos centros móviles, que se desarrollaron como parte del proyecto del Fondo Mundial de Lucha contra el SIDA, la tuberculosis y la malaria, y que tienen como objetivo promover el acceso universal a la prevención, el diagnóstico y la atención del VIH. También, en la búsqueda de acelerar cambios sociales positivos en la comunidad en términos de mayor tolerancia y bienestar se ha venido desarrollando el turismo LGBTI94. El MTD ha impulsado una serie de acciones buscando capacitar y sensibilizar a los operadores turísticos. En esa línea, en 2012, dicho Ministerio y la Mesa de Turismo Friendly del Conglomerado de Turismo de Montevideo, junto con las Intendencias de Maldonado, Montevideo y Salto, organizaron el Taller Internacional de Turismo LGBTI. Desde el MIDES se apoyó la realización del Festival de Cine y Diversidad “Llamale H”, que durante 2013 realizó instancias en todas las capitales departamentales. Además de la proyección de películas se realizaron foros de debate y se difundieron las políticas del MIDES en diversidad. Asimismo, el MIDES adhirió a Ssetiembre, Mes de la Diversidad, apoyando con recursos financieros y técnicos la convocatoria general y específica a la marcha. Además, instauró el espacio de Transforma como una actividad de reflexión y debate en materia de políticas públicas y diversidad sexual.

Resultados

A lo largo de estos últimos cinco años Uruguay ha desarrollado una exitosa política pública en diversidad sexual, inexistente hasta el año 2010, que ha sido valorada en forma positiva tanto por organismos internacionales como la ONU como por las organizaciones de la sociedad civil que ven de cerca los impactos que estas iniciativas tienen. En este período se han concretado más de 300 solicitudes de cambios de nombre y sexo registral. Se ha otorgado la TUS a más de 1.088 personas y, con esto, se ha generado la base de datos sobre población trans más importante del país. Se han capacitado en el tema a más de 1.200 funcionarios. Asimismo, como producto de un llamado específico, actualmente hay siete trabajadores/as trans desempeñando actividades administrativas y de servicios en el MIDES.

Desafíos

Consolidar el cambio cultural en nuestra sociedad referido a la importancia del respeto sin discriminación de los derechos de la población LGBTI. Extender las políticas de diversidad sexual no heteronormativas en la educación, la salud y el empleo. Para lograrlo es importante la realización de una campaña nacional en contra del acoso por identidad de género y orientación sexual, así como por la reafirmación de los derechos de la población LGBTI en general. Generar mecanismos de exigibilidad eficientes que permitan un rápido intercambio que contribuya a la mejora continua de las políticas y a una adecuada implementación, así como la judicialización de algunos casos que traigan como consecuencia la repercusión del tema a nivel nacional. 94 Lesbianas, gays, bisexuales, transexuales e intergénero.

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De la equidad hacia la igualdad. Las políticas sociales del gobierno nacional en el período 2010-2014

Territorio Punto de partida

El proceso de construcción de un marco normativo de carácter institucional vinculado a la descentralización y la gestión a nivel territorial ha tenido múltiples obstáculos asociados, principalmente, al modelo de intervención predominante, caracterizado por la alta dispersión y superposición de planes y programas implementados en territorio, dificultando el avance hacia un esquema organizativo eficiente. El sistema de intervenciones públicas en territorio ha sido tradicionalmente complejo y fragmentado, coexistiendo acciones provenientes de los diferentes niveles de gobierno sin una visión articulada de prioridades y abordajes, predominando además el impulso de iniciativas sectoriales de baja sensibilidad territorial. En ese contexto, el período 2005-2009 da comienzo al desarrollo de una visión y una estrategia de intervención que incorpora el enfoque territorial, tanto en políticas sectoriales como en políticas de cohesión, desarrollo, planificación y ordenamiento territorial, todas ellas asociadas a la política de descentralización implementada a nivel nacional. En dicho marco, la creación, bajo la órbita del MIDES, de las Mesas Interinstitucionales de Política Social (MIPS) dio comienzo a una nueva forma de hacer política, a partir de la acción articulada de todas las instituciones del área social, jerarquizando además la participación ciudadana a través del fortalecimiento del diálogo con la sociedad civil organizada.

Políticas desarrolladas

El enfoque territorial resulta de la convergencia de varios procesos. Por un lado, de la articulación interinstitucional en el territorio de las políticas sociales nacionales sectoriales. En segundo lugar, mediante la desconcentración que ha impulsado la transferencia progresiva de recursos para la gestión departamental de las inversiones y proyectos, generando programas específicos de fortalecimiento de capacidades territoriales. Por otro, engloba los procesos de participación ciudadana a través de una mayor proximidad entre los ciudadanos y los servicios. Todos estos mecanismos se enmarcan en una política de descentralización que ha buscado incrementar la capacidad de decisión local y crear espacios de referencia a nivel comunitario e institucional. En materia de articulación interinstitucional, las MIPS son el ámbito de intercambio y articulación entre las distintas instituciones públicas instaladas en el territorio, los gobiernos departamentales y los gobiernos locales, con la finalidad de mejorar las condiciones de vida de la población. Son reconocidas por el Consejo Nacional de Políticas Sociales (CNPS) como su brazo operativo en todo el país95. Este espacio ha transitado por diferentes etapas desde su constitución, caracterizándose por una creciente incorporación de organizaciones públicas, en virtud de lo cual durante este período de gobierno se dio continuidad al proceso de fortalecimiento de las capacidades de las MIPS. Consistió principalmente en la realización de encuentros regionales, promoviendo el intercambio de experiencias con el Gabinete Social, el CNPS y también entre las propias MIPS, además de la creación de un Sistema de Información para el registro de sus actuaciones. 95 El Decreto Nº 277/011, del 11/08/2011, formaliza y legitima los cometidos de las MIPS.

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De la equidad hacia la igualdad. Las políticas sociales del gobierno nacional en el período 2010-2014

En el segundo semestre de 2011 el CNPS creó una Comisión Territorial (CT) dependiente del Consejo Nacional de Políticas Sociales, como respuesta a la necesidad de incorporar la mirada territorial a las políticas sociales desplegadas por los distintos organismos, así como también facilitar la articulación interinstitucional en el ámbito nacional y departamental. Su funcionamiento se ha consolidado como espacio estable, habiendo generado un documento de presentación, objetivos y líneas de trabajo, aprobado por el CNPS. En el marco de la Ley General de Educación se instalaron las Comisiones Departamentales de Educación, con representación de los Consejos de ANEP, UdelaR, Consejo Coordinador de Educación en la Primera Infancia, CONENFOR y las Intendencias para la coordinación de políticas educativas en cada departamento. Estas comisiones funcionaron regularmente, desarrollando diversas acciones entre las que se destacan ocho encuentros regionales con participación de los intendentes en cuatro de ellos. Al mismo tiempo se realizaron foros regionales para la elaboración de propuestas de educación terciaria en clave de desarrollo con participación de actores locales y educativos con el propósito de extender las propuestas pertinentes de educación terciaria a todo el territorio nacional. También la OPP ha implementado políticas de descentralización y desarrollo local mediante la formulación y ejecución de planes y estrategias de desarrollo económico y social. El eje Cohesión Territorial del Área de Políticas Territoriales (APT) de la OPP ha promovido la articulación de iniciativas de base territorial con las políticas nacionales para el desarrollo territorial. El Programa Uruguay Integra (PRUI), que se inició en el año 2007, ha promovido la articulación de proyectos con la finalidad de disminuir las asimetrías de los territorios, incorporando su mirada e impulsando la descentralización como base de una estrategia de desarrollo territorial con equidad. A partir de dicho enfoque, se han producido efectos específicos sobre los niveles de cohesión territorial en el ámbito nacional que han operado en las condiciones y recursos del proceso de descentralización. El eje Cohesión Territorial continuó en este período con un doble objetivo: por un lado, estimular la reducción de diferencias estructurales entre regiones, departamentos, municipios y localidades favoreciendo la igualdad de oportunidades; y, por el otro, promover el desarrollo de capacidades tanto de las personas (acceso a servicios y desarrollo de activos) como de los colectivos (capital social, institucional y de proyecto territorial). Los Centros MEC también han asumido un rol clave en la coordinación territorial con la instalación de 33 nuevos centros alcanzando en el período un total de 124, distribuidos en todo el territorio nacional. Se trata de espacios educativos y culturales que buscan favorecer la igualdad de oportunidades entre los ciudadanos, promoviendo la integración social. Los Centros MEC están en permanente articulación con otros organismos del Estado. Otra política desarrollada ha sido la desconcentración para la mejora en la gestión territorial. Desde el año 2011 en el MIDES se ha venido trabajando intensamente en la delimitación de un Modelo de Atención Ciudadana, que tiene como objetivo favorecer la integración social de todos los ciudadanos/as, equiparando las oportunidades de acceso a las políticas sociales. Además, bajo el Modelo de Atención a la ciudadanía, se reinicia un proceso de trabajo en torno a la transparencia en los procedimientos internos de derivación. El primer nivel de atención a la ciudadanía se encuentra constituido por una red de puertas de entrada conformada por las Oficinas Territoriales (OTE), los Servicios de Orientación, Consulta y Articulación Territorial (SOCAT), distribuidos en el territorio nacional, el Centro de Atención a Situaciones Críticas (CENASC), el servicio de atención gratuita 0800 y, por último, la recientemente inaugurada Oficina Articuladora de Políticas Sociales, ubicada en el Hospital Pereira Rossell, estas últimas tres con alcance nacional. Estos dispositivos han representado la primera malla de contención y el punto de acceso hacia los distintos programas del MIDES y del resto del Estado, acercando la oferta programática del Ministerio y de otros organismos a aquella población que por diversas razones se encuentra en una o varias situaciones que vulneran sus derechos. En ese sentido, se modificaron los términos de referencia para los SOCAT, puesto que, estos dispositivos

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Políticas transversales. Territorio

que previamente estaban enfocados en las temáticas de infancia y adolescencia, pasaron a trabajar sobre toda la oferta de programas y acciones del MIDES. El programa Uruguay Integra, de la OPP, también ha trabajado en esa línea, innovando en el modelo de orientación de los recursos, incorporando criterios de asignación diferencial según priorización territorial. Los recursos se canalizaron a los territorios a través del Sistema de Fondos de apoyo a iniciativas de base territorial, que priorizó la escala subnacional y local. El sistema incluyó los fondos de: Compensación Territorial; Fortalecimiento de Procesos y de Apoyo a pequeñas localidades (Más Local de iniciativas municipales y Cosas de Pueblo). Estos fondos –varios de ellos concursables– incentivan la participación local en torno a iniciativas de desarrollo territorial y fomentan la articulación con distintas políticas sectoriales de Ministerios y entes del Estado orientadas hacia los departamentos del interior y las pequeñas localidades. En esa misma línea, se generó el Proyecto Convivencia, con la orientación de promover capacidades de las personas y de los colectivos, apoyando centralidades barriales y aportando recomendaciones para la formulación de políticas y programas con enfoque de convivencia. INEFOP, por su parte, ha creado 20 Comités Departamentales con integración tripartita, que cumplen una función de asesoramiento acerca de las necesidades de capacitación a nivel local. Los comités presentan un plan de trabajo anual que incluye un relevamiento de las ofertas y demandas de capacitación en el departamento. De esta forma se busca involucrar a los actores sociales para mejorar la focalización de la capacitación en las localidades. Por último, con el objetivo de promover la participación social y profundizar canales de diálogo y debate entre el Estado y la sociedad civil, se ha incentivado el funcionamiento de los Consejos Sociales, las Mesas de Coordinación Zonal, las Mesas Locales de Convivencia y Seguridad Ciudadana, las Mesas de Desarrollo Rural, entre otras herramientas. Los Consejos Sociales fueron creados en el año 2006 con el objetivo de impulsar espacios consultivos de participación en todos los departamentos, construyendo voz pública desde las organizaciones sociales locales y generando propuestas en los temas de agenda social departamental. En 2012, se reformuló la División Participación Social del MIDES y se decidió retirar paulatinamente el acompañamiento técnico realizado hasta el momento a los Consejos Sociales, hecho que se concretó en junio de 2013. No obstante, se mantuvo el compromiso de continuar apoyando y generando canales de diálogo entre el Estado y la sociedad civil organizada. Las Mesas de Coordinación Zonal (MCZ) son espacios de participación comunitaria impulsados desde los SOCAT. Están integradas por instituciones públicas, comunitarias y vecinos referentes barriales. Su tarea central consiste en identificar los problemas prioritarios en cada zona y elaborar planificaciones territoriales. A su vez, diseñan estrategias e implementan acciones concretas de trabajo comunitario. Tanto las problemáticas priorizadas como las propuestas elaboradas en dichas mesas tienen su correlato en otros espacios departamentales, tales como la Coordinación Técnica Territorial (CTT) y la Mesa Interinstitucional de Políticas Sociales (MIPS). Las Mesas Locales de Convivencia y Seguridad Ciudadana también se han constituido en un espacio de participación e intercambio entre diferentes actores sociales para trabajar en los temas relacionados con la seguridad y la convivencia desde una mirada local. Están integradas básicamente por la seccional del barrio junto a la Policía Comunitaria, representantes de los Consejos Vecinales, representantes de institucionales a nivel local y vecinas/os que deseen participar activamente en el compromiso de mejorar la seguridad y convivencia. Desde el año 2012 el número de mesas alcanzó aproximadamente las 60 en Montevideo y el área metropolitana, llegando a 100 en todo el país. Por su parte, las Mesas de Desarrollo Rural de cada departamento se inscriben en una estrategia de desarrollo rural con enfoque territorial. En dichos ámbitos se establecen sinergias en el plano departamental

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De la equidad hacia la igualdad. Las políticas sociales del gobierno nacional en el período 2010-2014

entre las distintas instituciones nacionales del quehacer agropecuario, el gobierno departamental y los gobiernos municipales junto con organizaciones de productores.

Resultados

Los resultados en materia de articulación territorial dieron cuenta del fortalecimiento de las MIPS a través de los cursos de capacitación brindados en múltiples temáticas y del rediseño que, desde 2013, se han venido ejecutando entre las Direcciones de Gestión Territorial y Evaluación y Monitoreo, del MIDES. En el año 2010 el CNPS elaboró un Plan de Desarrollo Social para el Departamento de Artigas. La iniciativa para su construcción fue lanzada por el Presidente de la República y su elaboración fue asumida por el CNPS con el fin de potenciar la actuación coordinada e integrada de los diferentes Ministerios y organismos que lo integran, en conjunto con el Gobierno Departamental de Artigas y los gobiernos locales. Tomando como base el antecedente de la experiencia del Plan Artigas (2010), a partir del año 2011 y por mandato institucional del CNPS se inició un trabajo conjunto entre las distintas Direcciones del MIDES con fuerte apoyo de la Comisión Territorial, en el que se planteó la necesidad de extender la elaboración de los Planes Departamentales al resto del país. Con base en esa experiencia, se encaró la formulación de las Agendas de Desarrollo Social Departamentales, metodología de gestión pública que buscó abordar en forma colectiva, intersectorial e interinstitucional los principales problemas e intervenciones públicas en cada departamento, con la participación de todos los actores involucrados en dicho proceso y con mecanismos de consulta a la sociedad civil. A partir de entonces se conforma un equipo de trabajo que permitió darle la continuidad metodológica y operativa a dicho proceso, y culminó con la publicación y presentación de las Agendas Estratégicas en Artigas, Rivera, Tacuarembó, Salto, Paysandú, Cerro Largo, Durazno, Treinta y Tres, Rocha, Maldonado, Lavalleja, Río Negro, Flores, Florida, Colonia, Soriano y San José. Dichos eventos contaron con una importante participación de autoridades locales, sociedad civil y medios de comunicación. El proceso de realización de las Agendas Departamentales de Desarrollo Social ha permitido estructurar y potenciar el trabajo de las MIPS, acercando el CNPS a la realidad de las mesas, promoviendo y potenciando el vínculo con la sociedad civil. También se destacan los logros alcanzados por el trabajo de los Consejos Agropecuarios Departamentales (19 en total), las Mesas de Desarrollo Rural (40) y los equipos territoriales de desarrollo rural (21), en diversas áreas (electrificación rural, vivienda, alfabetización digital, etc.). Se han acompañado diversos procesos de planificación estratégica regional: Plan Estratégico de la Región Este del País (Maldonado, Rocha, Treinta y Tres y Lavalleja), Planificación Territorial en la Zona de Cuchilla de Haedo (Artigas, Salto, Paysandú, Tacuarembó y Rivera). Con respecto a los resultados en materia de desconcentración territorial, se destaca que desde el año 2010 se inició un proceso de trabajo en torno a la incorporación de un sistema web de registro de consultas y se retomó la actualización de la Guía Nacional de Recursos Sociales en conjunto con el equipo técnico del Repertorio de Políticas Sociales. Por su parte, el programa Uruguay Integra, de OPP, creó el Observatorio Territorio Uruguay como sistema de información territorial, cuyo objetivo es facilitar el acceso y la interpretación de la información territorial para diferentes perfiles de usuarios, siendo además utilizado como insumo para el diseño y monitoreo de políticas públicas implementadas en el territorio. Asimismo, y con el objetivo de mantener actualizadas las estadísticas regionales, se trabaja actualmente en la estimación del Producto Bruto Regional (departamental) para los años 2009, 2010 y 2011, en conjunto con el INE y el Banco Central del Uruguay (BCU).

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Políticas transversales. Territorio

Desde el año 2010, la cantidad de dispositivos territoriales disponibles se ha mantenido y se ha trabajado sobre la mejora de sus metodologías, infraestructura y organización de trabajo. El análisis de las consultas realizadas a la red de atención del MIDES durante el período da cuenta de un crecimiento sostenido96, lo cual evidencia la utilidad y el valor de dicha herramienta para informar y asesorar a la ciudadanía sobre programas y prestaciones de carácter social. Con respecto a los resultados en términos de participación social se destaca que de un total de 72 SOCAT funcionando se han generado 85 espacios de MCZ, 46 ubicados en la zona metropolitana y el resto en el interior del país. Estos espacios han mostrado ser una herramienta útil para elevar las demandas y problemáticas desde los niveles territoriales hacia los centrales. Asimismo, han demostrado su capacidad para la articulación entre actores públicos y organizaciones de la sociedad civil. En cuanto a los Consejos Sociales, buscaron convertirse en un instrumento de contralor y propuesta, trabajando en forma paralela a las MIPS. Su integración en el período 2010-2013 estuvo compuesta principalmente por organizaciones de base territorial.

Desafíos

Lograr una mayor articulación interinstitucional que permita fortalecer la construcción de gobernanza para la descentralización; permear los diseños de las políticas y los programas con las diferencias territoriales señaladas e impulsar acciones de desarrollo territorial que fortalezcan los activos territoriales. Dicha estrategia deberá ser sostenida y fortalecida en el próximo quinquenio, dando solidez al proceso de descentralización y planificación conjunta de los organismos en torno a la realidad de cada departamento. Elaborar planes y proyectos sensibles a las diferencias territoriales, que fortalezcan los activos territoriales, de carácter multinivel (articulando los distintos niveles de gobierno existentes en el territorio) y multiactoral (incluyendo a la sociedad civil local). Contar con un sólido sistema de monitoreo y evaluación que pueda dar cuenta de los avances logrados hacia un Uruguay más integrado, con iguales oportunidades de desarrollo económico y social en todo el territorio. La permanente actualización de los sistemas de información territorial será clave para el cumplimiento de este objetivo. Con respecto a la participación, será preciso encontrar un equilibrio entre la necesidad de institucionalizar canales de participación para garantizar continuidades y el respeto a la autonomía de organización de la sociedad civil.

96 En 2010 se registraron un total de 13.860 consultas, mientras que en 2013 dicho registro ascendió a 146.120.

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RED DE ASISTENCIA E INTEGRACIÓN SOCIAL (RAIS) Está destinada a atender los problemas sociales entre los que están contemplados la pobreza, la segmentación social y la desigualdad socioeconómica, así como también un conjunto atributos o vulneraciones especiales de derechos

Red de Asistencia e Integración Social (RAIS)

Red de Asistencia e Integración Social (RAIS) Punto de partida

La RAIS está destinada a atender los problemas sociales (riesgos), entre los que están contemplados la pobreza, la segmentación social y la desigualdad socioeconómica, así como también un conjunto atributos (edad, género, origen étnico-racial) o vulneraciones especiales de derechos asociadas a aquellas. Es por ello que esta red se constituye a partir de un conjunto de prestaciones focalizadas socioeconómicamente y otras orientadas a la atención de vulnerabilidades. Si el desafío a encarar es la reducción sostenida y sustentable de la pobreza, la segmentación social y la desigualdad, ello solo es posible si se actúa articulada y coherentemente con variados instrumentos de las políticas públicas sobre todos los procesos sociales que las sostienen y las reproducen97. El porcentaje de personas bajo la línea de pobreza se ubicaba en 2004 en 39,9% de la población pero a partir de 2005 la disminución ha sido sostenida, con valores que descendieron a 21,6% en 2009. Por su parte, el porcentaje de personas bajo la línea de indigencia se situaba en un 4,7% para el año 2004 reduciéndose al 1,6% en 200998. Para fines de 2009, a partir del Plan de Equidad, se habían realizado cambios en las prestaciones de asignaciones familiares y de asistencia a la vejez con la finalidad de transformar ambas prestaciones en transferencias de ingresos que ayudaron a reducir los niveles de pobreza. Dada la denominada “infantilización” de la pobreza, se aumentó la cobertura y se mejoró la calidad de atención a la primera infancia. Uno de los programas que tuvo mayor acento fue el Plan CAIF. A nivel laboral, se planteó el Trabajo Promovido mediante dos componentes: el programa Uruguay Trabaja y el Incentivo a la Contratación. En materia alimentaria, los hogares con menores a cargo y/o embarazadas percibieron una transferencia monetaria a partir de la Tarjeta Alimentaria del Plan.

Políticas desarrolladas y sus resultados

En este período continuó el proceso de construcción de la RAIS avanzándose en el desarrollo de un conjunto de políticas e instrumentos en las diferentes áreas que la componen, así como en la articulación sinérgica de las políticas públicas implementadas en cada una de ellas. Las 10 áreas son: • Transferencias monetarias, • Salud, • Educación, • Vivienda, • Agua potable, • Trabajo, • Turismo social, • Atención a situaciones de especial vulneración de derechos, vinculadas a la pobreza y la segmentación social, 97 La Reforma Social, Consejo Nacional de Políticas Sociales, 12 de noviembre de 2011. 98 “Estimación de la pobreza por el método del ingreso”, Cifras para Total País, localidades de 5.000 y más habitantes, INE, 2013.

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• •

Programas prioritarios, y Plan Siete Zonas.

De las políticas desarrolladas para la RAIS se destaca la mejora en la focalización de las transferencias monetarias, como la tarjeta TUS, las Asignaciones Familiares del Plan de Equidad (AFAM-PE) y la eliminación del Impuesto al Valor Agregado (IVA) en las compras realizadas con la TUS. En materia de salud, se continuó implementando el Programa Salud Ocular y se realizaron estrategias que promueven la mejora en la atención e inclusión de los grupos más vulnerables a través de convenios entre la RIEPS y determinados programas de cercanía. A nivel nutricional, ocurrió un cambio importante en la estrategia de abordaje, que se correspondió con la sustitución de la entrega masiva de alimentos por transferencias de ingreso con características particulares según el público objetivo de cada intervención. La principal orientación en materia educativa se ha centrado en asegurar la inclusión por medio del apoyo a la continuidad, la revinculación y no desvinculación educativa. Se profundizó la aplicación de políticas públicas dirigidas a la atención de la población en situación de riesgo sociohabitacional y a la promoción de acciones urgentes y coordinadas entre los diversos actores públicos y la sociedad toda con el fin de promover programas integrales de respuesta. Con respecto al suministro de agua potable, se ha intentado dirigir los esfuerzos para mejorar la situación, principalmente en las zonas rurales dispersas y en los asentamientos irregulares. La política laboral desarrollada para la RAIS se centró en mejorar el nivel de empleabilidad aumentando la presencia de alternativas laborales emprendedoras y facilitando la formalización de trabajadores mediante el monotributo social MIDES. Se comenzó a gestar un Sistema de Turismo Social que permitió que un mayor número de personas disfruten de su tiempo libre y de la recreación a través del acceso a lugares turísticos de calidad. En lo que refiere a las políticas desarrolladas para situaciones de especial vulneración de derechos, en los casos de niños con ausencia de protección familiar se destaca la creación de un nuevo sistema de Acogimiento Familiar, lo cual permite priorizar la desinternación de niños, niñas y adolescentes que viven en hogares o instituciones residenciales para que pasen a vivir en una “familia amiga” que los reciba, les dé contención y, fundamentalmente, les brinde un ambiente familiar de cuidado y protección. También se profundizó en el enfoque socioeducativo de responsabilización de los adolescentes en conflicto con la ley penal, desde una perspectiva de derechos a través de la creación del SIRPA y aumentaron sensiblemente los cupos en las distintas modalidades de atención para personas en situación de calle. Para el caso de la población en situación de extrema vulnerabilidad social se decidió formular un set de programas que actuaran sobre sus principales problemas, priorizando primera infancia y juventud. Ello se concretó a través de: UCC, Jóvenes en Red y Cercanías. Además, se realizó la duplicación de la TUS y la acción del Plan Juntos. Todos los programas comparten características: se trata de programas interinstitucionales de proximidad, con fuerte componente de focalización, que se basan en el trabajo de cercanía. A ello se integró el trabajo del Plan Siete Zonas como una estrategia territorial de acompañamiento para el cambio en las condiciones de materialidad de lugares puntuales. En cada una de estas 10 áreas se presentan a continuación las políticas implementadas y los principales resultados alcanzados.

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Red de Asistencia e Integración Social (RAIS)

Transferencias monetarias Políticas desarrolladas

Las transferencias monetarias son un punto de apoyo, juegan un papel vertebrador de los servicios sociales de la RAIS y pueden configurar el primer paso en procesos más amplios de restitución o ejercicio de derechos sociales99.

Asignaciones Familiares. Plan de Equidad (AFAM-PE)

Esta prestación está dirigida a menores de 18 años y a mayores de 18 años con discapacidad que pertenecen a hogares en situación de vulnerabilidad social. Tiene por objetivo la mejora de las transferencias de ingresos de los hogares vulnerables e implica la asistencia a la educación y a la atención en salud. De ese modo, se incentiva la concurrencia a centros de enseñanza de niños y adolescentes y por otro lado se promueve la atención primaria de salud exigiendo controles sanitarios a embarazadas y niños pequeños. Mediante cruzamiento de información entre el BPS, la ANEP, el MIDES y el MTSS, se realizaron dos controles del progreso educativo, uno en 2013 y otro en 2014100. Se controló la asistencia de niños y adolescentes en la educación pública y privada, lo que permitió observar y estimular el progreso y desarrollo educativo. La ANEP y el MIDES verificaron la situación educativa de los beneficiarios y trabajaron con padres y alumnos para la reinserción de los casos de deserción. A aquellos estudiantes que persistieron como inactivos se les suspendió el pago de la prestación y para restablecer el pago de AFAM-PE debe acreditarse que los menores estén cursando estudios en centros de enseñanza públicos o privados. Por otra parte, desde 2014, se comenzó a aplicar un ajuste en el algoritmo determinante del derecho a esta prestación, mediante la actualización del ICC, además de los controles del nivel de ingresos de quienes lo perciben. Los umbrales de ingresos que hacen al acceso al beneficio a partir de 2014 pasaron a considerar el promedio de ingresos del último año y no los ingresos mensuales percibidos. A su vez, se lanzó la Tarjeta de débito BPS Prestaciones en la búsqueda de facilitar el cobro de los beneficios de Asignaciones Familiares y realizar compras en los comercios adheridos, sin el IVA101. La tarjeta contribuye, además, con el objetivo de desarrollar la inclusión financiera de los pequeños comercios en el país, así como de su formalización.

Tarjeta Uruguay Social (TUS)

El programa TUS consiste en una tarjeta prepaga con formato de banda magnética utilizada para la adquisición de alimentos, artículos de higiene personal y del hogar. Por medio de esta transferencia monetaria los hogares pueden acceder a productos que contribuyen a alcanzar un consumo alimentario mínimo, mejorando la situación de riesgo sanitario y aportando al proceso de inclusión e integración social. La transferencia es previamente cargada por el MIDES con un determinado monto de dinero y es utilizable en la red de comercios solidarios de todo el país para la compra de los artículos habilitados. 99 Seguimiento y evaluación de actividades y programas, MIDES, 2011-2012. 100 Este control no se realizaba desde 1999 a pesar de estar vigente la normativa al respecto. 101 Ley N° 18.910, del 25/05/2012, artículo 9.

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De la equidad hacia la igualdad. Las políticas sociales del gobierno nacional en el período 2010-2014

El monto de la tarjeta se ha incrementado en este período mediante dos estrategias. En primer lugar, a través de la implementación de la ley que exonera de IVA a quienes realicen compras con ella102 y, en segundo lugar, a partir del ajuste semestral de su monto en función del Índice de Precios de Alimentos y Bebidas (IPAB). Esto siguió en la línea de mejorar la atención a los beneficiarios, y durante el año 2012 se llevó adelante entre DINEM y el programa el Primer Censo de Comercios que trabajan con la tarjeta (comercios solidarios), en búsqueda de información para fortalecer el relacionamiento entre el programa y esos comercios. En este período de gobierno, se establecieron ciertos cambios en la TUS. A principios del año 2012, como parte de una estrategia interinstitucional para disminuir la anemia infantil, se incorporó la entrega de leche fortificada con hierro a hogares con niños y niñas de 0 a 3 y mujeres embarazadas103. Este beneficio consiste en el derecho a retirar mensualmente en los comercios solidarios un kilo de leche en polvo fortificada con hierro por cada niño menor de 3 años inclusive o embarazadas del hogar. En segundo lugar, a partir de noviembre del 2012 entraron en vigencia nuevos ponderadores y umbrales del ICC, los que permitieron actualizar y unificar el criterio para la selección de su población objetivo. Esta quedó conformada por un total de 60.000 hogares y se especificaron a su vez, los umbrales para las 30.000 tarjetas duplicadas de los hogares más vulnerables. Sumado a ello, se fueron flexibilizando los criterios para la entrega de la TUS para determinadas situaciones de emergencia y para determinadas poblaciones más vulnerables. Es así que en el año 2011, se realizó una experiencia piloto junto al Patronato Nacional de Encarcelados y Liberados mediante la cual se les otorgó la TUS a hombres y mujeres privados de libertad que participaran de convenios laborales de dicha institución. Los reclusos que contaban con salidas transitorias pudieron hacer uso de la tarjeta directamente en los comercios, mientras que el resto autorizó a un apoderado a realizar las compras. Asimismo se les otorga a las personas víctimas de trata la tarjeta como apoyo a la intervención del equipo técnico del Servicio de Violencia Basada en Género y a las personas usuarias de refugios del MIDES, en coordinación con el PAST, con el objetivo de apoyar el proceso de egreso de estas personas de su situación actual. A su vez, a partir de 2012, la población trans104 de Uruguay se transformó en población objetivo del programa105. Por último, en 2013, se estableció que aquellos hogares que fueran beneficiarios de los programas prioritarios Jóvenes en Red, Cercanías y UCC reciban la TUS106.

Asistencia a la Vejez y Pensiones por Vejez

La prestación denominada Asistencia a la Vejez es una transferencia monetaria no contributiva para personas de entre 65 y 69 años de edad, que integran hogares en situación de carencias críticas y con recursos económicos escasos. Desde el año 2013, aumentó la cantidad de visitas realizadas por la Unidad de Seguimiento de Programas de la DINEM para los potenciales beneficiarios de esta prestación. Además, se ha elaborado un manual orientador de las entrevistas de visita donde se sistematizan las dimensiones relevadas en el Informe Social. Respecto a la pensión a la vejez, se trata de una prestación no contributiva destinada a personas con 70 años o más en situación de vulnerabilidad económica. En este período, aumentaron los topes de los ingresos de 102 Ley Nº 18.910. 103 Ley Nº 18.071. 104 Este término se utiliza para referir a las personas transgénero, travestis y transexuales. “Son aquellas personas que tienen una identidad de género que es diferente al género asignado al nacer y aquellas personas que desean retratar su identidad de género de manera diferente a su género asignado al nacer”, La identidad de género en las políticas sociales, MIDES, 2013. 105 Por mayor desarrollo sobre TUS para personas trans ver el capítulo “Políticas Transversales”, en el subtítulo “Diversidad Sexual”. 106 La Resolución Ministerial 0962/2013 establece un ICC menos exigente igualándolo al AFAM-PE.

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Red de Asistencia e Integración Social (RAIS). Transferencias monetarias

los familiares no convivientes y se limitaron los familiares no convivientes obligados a padres e hijos. Se determinó que los topes de ingresos familiares –originalmente determinados en BPC– se ajustaran por el mismo índice y en la misma oportunidad que las jubilaciones y pensiones.

Resultados

De acuerdo a la reflexión realizada en el Informe Mides 2011-2012, los programas AFAM-PE y TUS impactaron en forma positiva en la reducción de la indigencia y, más levemente, en la pobreza. Adicionalmente, los impactos sobre brecha y severidad permiten concluir que los programas no solo influyeron en dejar de “ser pobres” en una parte de la población, sino que con mayor intensidad “acercan” a los aún pobres a la frontera de ingresos para dejar de serlo, reduciendo además las distancias en los ingresos entre quienes siguen siendo pobres. Por su parte, se encuentran impactos positivos en asistencia en la Educación Media y un efecto diferencial en función de la edad y las trayectorias educativas, que favorece a aquellos que presentan peores rendimientos. En los últimos años a través de la Ley de Presupuesto Nacional, las leyes de Rendición de Cuentas y otros incrementos presupuestales, el MIDES ha recibido un importante aumento de recursos. Los programas TUS, con una ejecución en el año 2012 de 1.120 millones de pesos, el PASC con 290 millones y Asistencia a la Vejez con 170 millones de pesos de ejecución representan más del 62% de los gastos de funcionamiento del inciso. El crecimiento real al 2014 respecto de la ejecución del año 2009 se estima sería del orden de 54%. Por su parte, las AFAM-PE ascendieron en 2013 a 3.903 millones de pesos.

Asignaciones Familiares

En los últimos años se verifica una disminución de los beneficiarios. En efecto, mientras que en diciembre de 2010 la cantidad de beneficiarios alcanzó un máximo de 574 mil menores, en diciembre de 2013, la cobertura había descendido a 479 mil beneficiarios. Este proceso viene originado por la mejora de los ingresos en los hogares, dado el diseño de la actual normativa, integrado por el régimen tradicional de AFAM (Ley Nº 15.084) y por AFAM-PE (Ley Nº 18.227). Gráfico 5.1.1. Asignaciones familiares. Cantidad de menores beneficiarios por año (2004-2013) 600.000

500.000

400.000

300.000

200.000

100.000

0 2004

2005

2006

2007

Ley Nº 18.227 Plan Equidad

2008

2009

2010

Leyes Nº 17.139 y 17.758

2011

2012

2013

Ley Nº 15.084

Fuente: BPS, Boletín estadístico 2014.

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De la equidad hacia la igualdad. Las políticas sociales del gobierno nacional en el período 2010-2014

Otro aspecto a resaltar es el incremento del valor medio de la AFAM-PE que ha permitido al programa tener un rol más potente en su contribución al aumento del ingreso de los hogares. En promedio, en valores constantes de 2012, se pasa de $ 242 en 2004 a $ 765 en 2012, es decir que triplica su valor. En julio de 2013, a partir del control de la concurrencia a centros de enseñanza de niños y adolescentes beneficiarios de Asignaciones Familiares, se suspendió el pago del beneficio correspondiente a 31.753 niños y adolescentes (6% del total de beneficiarios), de los cuales a 3.128 en agosto se los rehabilitó por reingreso a los centros de enseñanza. La mayor parte de las suspensiones correspondieron al tramo etario entre 14 y 17 años. Del siguiente control realizado en 2014 resultó la suspensión de unas 15.000 asignaciones, lo que representa el 3% del total de beneficiarios, es decir, la mitad que el año anterior. Esto significa un avance en materia de asistencia a la educación de los beneficiarios del programa. La tarjeta BPS prestaciones fue lanzada en setiembre de 2012, y para junio de 2014 se habían otorgado 40.000 tarjetas.

Tarjeta Uruguay Social (TUS)

Considerando la evolución de beneficiarios, se evidencia una clara tendencia a la baja en la cantidad de TUS otorgadas. En particular, se observan dos grandes caídas. La primera se registró en enero del 2011, mes en el que por Resolución Ministerial (Nº 161/2011) se retiró la prestación a aquellos hogares que no recibían AFAM-PE. La segunda caída se observó en el mes de marzo de 2013 pues se registraron 22.000 egresos y se incorporaron 10.000 nuevos beneficiarios como consecuencia de la mejor focalización de la población objetivo en los hogares con mayores carencias. En julio de 2013, 64.000 hogares recibieron la TUS, de los cuales 28.000 recibieron la TUS duplicada.

Por otra parte, en 2012 se implementó la entrega de leche fortificada con hierro, retirada por el 79,7% de los usuarios de la TUS, y en el primer semestre del año 2013 dicho porcentaje ascendió a 85%. Desde el programa, en coordinación con ASSE, INDA, CAIF y las Oficinas Territoriales del MIDES, se realizó una fuerte campaña de difusión del beneficio. Gráfico 5.1.2. Cantidad de hogares beneficiarios de TUS (2009-2013) 100.000 90.000 80.000 70.000 60.000 50.000 40.000 30.000 20.000 10.000 0

2009

2010

2011

2012

2013

Nota: Datos a diciembre de cada año. Fuente: MIDES, DINEM, 2014.

Asistencia a la vejez y Pensiones por Vejez

El programa Asistencia a la Vejez comenzó con 2.138 personas beneficiarias en enero de 2008, que migraron del PANES, y llegó a un máximo de 3.157 en enero de 2010. A partir de allí, la cantidad de personas beneficiarias ha venido disminuyendo sistemáticamente, llegando en los últimos meses a ser incluso inferior

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Red de Asistencia e Integración Social (RAIS). Transferencias monetarias

al promedio del período. En 2013 el programa atendió a 2.675 personas. Incide en este resultado el hecho que, desde 2009, a partir de la Ley Nº 18.395, se puede generar causal de jubilación por Edad Avanzada a partir de los 65 años. Las Pensiones por Vejez exhiben un leve incremento, de 3% de los beneficiarios, respecto al año 2009, alcanzando para el año 2013 las 21.482 personas.

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Red de Asistencia e Integración Social (RAIS). Salud

Salud Uruguay cuenta con varias políticas en materia sanitaria y nutricional dirigidas a la población más vulnerable, que se describen a continuación.

Políticas desarrolladas Complementación de servicios

Desde la RIEPS se desarrollan estrategias de salud que promueven la inclusión social de los grupos poblacionales más vulnerables. Esta red ha orientado su trabajo hacia el aseguramiento en el acceso de las personas a la salud mediante servicios sanitarios de buena calidad, protegiéndolos contra las dificultades económicas asociadas al pago, eliminando barreras administrativas, culturales, territoriales, étnicas y de género.

Salud ocular

El programa Hospital de Ojos José Martí es de alcance nacional y tiene la finalidad de combatir la ceguera evitable, en especial por cataratas. En el marco de un convenio de cooperación entre ambos países, Uruguay aporta la estructura edilicia y recursos humanos y Cuba la tecnología y el personal capacitado, a fin de dar solución a las necesidades de los usuarios con bajos recursos. Ello ha significado un importante aporte de la salud pública a la equidad y accesibilidad para la población más vulnerable, teniendo en cuenta, además, que las cataratas representan la primera causa evitable de la ceguera. En febrero de 2008 comenzaron a realizarse las operaciones de cataratas107 de carácter gratuito, con el apoyo técnico de médicos cubanos, para usuarios de ASSE. Posteriormente se amplió el convenio a jubilados y pensionistas con ingresos menores a 10 BPC, trabajadores o pequeños empresarios con ingresos de hasta 5 BPC, cooperativistas sociales a través del MIDES, productores rurales familiares registrados en MGAP, monotributistas e integrantes de empresas unipersonales que no aportan IVA. Asimismo, a fin de brindar atención posoperatoria y alojamiento a pacientes que no cuentan con un lugar adecuado donde recuperarse o residen en el interior, se los traslada a la casa asistida Tarará Prado, ubicada en Montevideo. Fue adquirida a través del Fondo de Vivienda para Jubilados y Pensionistas del BPS, organismo que financia, además, los gastos de transporte para trasladar al equipo médico que realiza las pesquisas en todo el país.

Nutrición

Ante la necesidad de continuar apoyando a la población vulnerable en materia alimentaria y nutricional en este período, el INDA, como principal institución encargada, se encontraba en un proceso de revisión de sus programas. Un cambio importante en su estrategia de abordaje correspondió a la sustitución de la entrega masiva de alimentos por 107 Convenio interinstitucional entre MIDES, MSP y BPS, con la colaboración de ONAJPU, ANTEL y CUTCSA (Resolución de Directorio N° 41-37/2011, del 14/12/2011). El Convenio BPS-MSP-ASSE asegura las acciones del Programa Operación Milagro.

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De la equidad hacia la igualdad. Las políticas sociales del gobierno nacional en el período 2010-2014

transferencias de ingreso con características particulares, según el público objetivo de cada intervención. Los primeros aspectos en ser reformulados fueron las canastas de riesgo nutricional, para las que se propusieron cuatro socios ejecutores –INDA, MIDES, MSP y ASSE– y nuevas líneas de intervención. A partir de junio de 2014, las canastas de riesgo nutricional y las canastas de enfermos crónicos pasaron a pagarse a través de la TUS. Además, durante esta etapa, este programa comenzó a trabajar en coordinación con el programa UCC. También para atender a aquellas personas con diferentes patologías crónicas entre la población de escasos recursos económicos, se reformuló el programa de Apoyo a Enfermos Crónicos. Las necesidades alimentarias diarias de las personas más vulnerables fueron atendidas a través del Sistema Nacional de Comedores, en coordinación con las Intendencias Departamentales del interior del país. El programa de Apoyo a Instituciones Públicas y Privadas, que se ejecuta en convenio con instituciones públicas y privadas de la sociedad civil, asistió con víveres secos. También se brindó alimentación a la población de refugios y albergues gestionados por el MIDES y, ante las situaciones de emergencia (inundaciones, incendios forestales, etc.), a través del Sistema Nacional de Emergencia.

Resultados Complementación de servicios

En 2013 se concretó la firma de 18 convenios y/o comodatos, entre los que se destacan en este apartado aquellos dirigidos hacia la población más vulnerable. Se suscribió un convenio entre UCC y la RIEPS a efectos de asegurar la atención a la salud integral en forma oportuna y de calidad a las familias en situación de vulnerabilidad sociosanitaria identificadas por los dispositivos de acompañamiento familiar y trabajo de cercanía del Programa UCC y las redes territoriales, con énfasis en la atención integral de los niños y niñas menores de 4 años y mujeres embarazadas. Complementando este acuerdo, se dispuso que el BPS provea de lentes a niños atendidos por UCC, inicialmente en Montevideo y Pando. También se realizó un acuerdo entre MIDES y ASSE a través del que pacientes derivados de diversos centros hospitalarios con el alta médica pero que necesitan un lugar para recuperarse puedan ser derivadas al Centro Tarará Unión. Asimismo, entre ambos organismos se firmó un convenio por el cual se prestó servicio odontológico integral, en los niveles de promoción, prevención y atención, a 2.287 participantes del Programa Uruguay Trabaja, distribuidos en todo el país.

Salud ocular

En el marco de una política activa de atención oftalmológica a las personas en situación de vulnerabilidad socioeconómica iniciada en 2005, el Hospital de Ojos José Martí superó en julio de 2014 las 50.000 operaciones gratuitas realizadas a pacientes de todo el país, cuya cobertura incluye cirugía, alojamiento y traslado. También se llevó adelante una importante campaña de prevención a través de la cual ya se realizaron pesquisas a más de 136.000 personas. Bajo el acuerdo de cooperación denominado Operación Milagro entre Cuba y Uruguay, se continuaron realizando operaciones en Cuba a pacientes uruguayos afectados por ceguera o deficiencias visuales corregibles. Con el objetivo de dar continuidad al trabajo de los especialistas cubanos en Uruguay, el BPS destinó una nueva partida de 250.000 dólares (MSP-ASSE, BPS y MIDES).

Nutrición

Cabe destacar que, en promedio, unas 148.000108 personas reciben algún tipo de prestación del INDA. En 2008 el INDA incorporó la leche en polvo fortificada con hierro a sus programas de asistencia alimentaria y, a raíz de ello, realizó una evaluación de resultados en conjunto con la UdelaR que demostró un impac108 Para conocer asistencia alimentaria por programa ver: http://www.inda.gub.uy/files/anual(1).pdf.

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Red de Asistencia e Integración Social (RAIS). Salud

to positivo en la disminución de la anemia en la población infantil. El programa de Atención al Riesgo Nutricional, asistió a un total de 12.500 familias y el Sistema Nacional de Comedores lo hizo a aproximadamente 11.500 personas. Por su parte, el programa de Apoyo a Instituciones Públicas y Privadas brindó apoyo a 700 instituciones y el programa de Apoyo a Enfermos Crónicos entregó de canastas de alimentos secos a 9.000 usuarios. Asimismo, se instaló el Observatorio de Seguridad Alimentaria y Nutricional (SAN) que permite contar con información de forma oportuna y sistemática de la situación de los principales indicadores en el país, para apoyar y orientar la toma de decisiones, focalizando su trabajo hacia los sectores más vulnerables. En noviembre de 2010 se presentó el Plan Estratégico para su gestión en el período 2011-2014. En ese proceso, en el año 2010 comenzó a sesionar la Comisión de Seguridad Alimentaria dependiente del Consejo de Políticas Sociales, estando integrada por todos los organismos del Estado que participan en la cadena alimentaria y nutricional. Cabe destacar, además, que en mayo de 2011, Uruguay comenzó a integrar el Frente Parlamentario contra el Hambre para América Latina y el Caribe109. En síntesis, en materia nutricional surge una perspectiva que propone una nueva conceptualización sobre el sujeto de las políticas sociales. Se transita del otorgamiento de un beneficio a garantizar el ejercicio y/o restitución de un derecho ciudadano.

109 Por más información, http://www.rlc.fao.org/es/prensa/coms/2011/56.pdf.

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Red de Asistencia e Integración Social (RAIS). Educación

Educación Políticas desarrolladas

La principal orientación en materia educativa dirigida hacia la población más vulnerable se ha centrado en asegurar la inclusión por medio del apoyo a la continuidad, revinculación y no desvinculación educativa. Los programas educativos se han articulado de manera escalonada y siguiendo el ciclo educativo de los estudiantes de manera de considerar distintas etapas vitales así como distintas opciones educativas por parte de los estudiantes, y brindar una oferta programática y metodológica amplia. Se han diseñado e impulsado acciones para poder atender específicamente las dificultades detectadas en las trayectorias educativas de los niños y jóvenes cuando cambian de ciclo educativo. Actuar en la interfase Enseñanza Primaria-Enseñanza Media Básica ha permitido, por un lado, prevenir los procesos de desvinculación del sistema formal de educación, y, por otro, vincular al alumno con el sistema para que logre aprender los contenidos educativos necesarios. En la mirada de pasaje de ciclos se han desarrollado para la Educación Primaria algunos dispositivos entre los que se destacan: las Escuelas APRENDER, el Programa de Maestros Comunitarios (PMC) y el Plan Tránsito Educativo. En las Escuelas APRENDER se desarrollan proyectos específicos de mejora de la calidad educativa desde una política inclusiva y de respeto a la diversidad. Los proyectos abarcan propuestas de trabajo por turnos, por ciclos, pasaje de grado del grupo con el maestro y flexibilización curricular. Uno de dichos proyectos escolares ha sido el de Trayectorias Protegidas, que tiene por objetivo brindar una atención personalizada a los alumnos con rezago escolar, procurando la recuperación de tiempos pedagógicos, la mejora de los aprendizajes, y el abatimiento del ausentismo. Está dirigido a todos los alumnos, de 1º a 6º año de las escuelas APRENDER, que no han adquirido la lectura y/o la escritura o presentan logros notoriamente descendidos respecto a lo esperable para su grado escolar. Es una política de impacto, que se desarrolla en cuatro meses (agosto a noviembre inclusive). El PMC ha buscado diversificar la propuesta educativa en los sectores sociales más desfavorecidos (con mayor repetición, extraedad), por lo que incorpora mayor tiempo pedagógico para los alumnos con bajo rendimiento escolar, así como trabajo con las familias y la comunidad (fortaleciendo el capital social familiar y las posibilidades de apoyo a la tarea escolar de los niños). El Plan Tránsito Educativo entre los ciclos tiene su origen en 2011, a raíz de un convenio interinstitucional entre ANEP-Codicen y MIDES-Infamilia. Tiene como objetivo primordial favorecer el tránsito educativo de los adolescentes que egresan de Educación Primaria, a fin de asegurar su ingreso y permanencia en la Educación Media Básica. A partir del trabajo del Comité de Coordinación Estratégica (CCE) del Consejo Nacional de Políticas Sociales y de las experiencias señaladas, con foco en la trayectoria de los adolescentes, se identificaron riesgos de desvinculación en al menos tres momentos del año: el segundo semestre de 6º año escolar, el receso estival y el primer semestre del 1er año de la Educación Media Básica.

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Pasando a la Educación Media, también se disponen de varios programas orientados a fortalecer la permanencia de los jóvenes en el sistema educativo; entre ellos: liceos con tutorías, Aulas Comunitarias, Centros Abiertos, Áreas Pedagógicas y Compromiso Educativo. A partir de la reformulación del Programa Impulso a la Universalización del Ciclo Básico, que en el período anterior estuvo orientado a reducir el fracaso escolar en 74 liceos que presentaban mayores índices en este sentido, surge el Programa Liceos con Tutorías. Se reorganiza la estructura horaria de las tutorías y se genera el cargo de Coordinador Pedagógico. Esto permite la mejor atención a los aprendizajes y el seguimiento de estudiantes con riesgo de desvinculación. El Programa Aulas Comunitarias es un ámbito institucional donde los adolescentes pueden retomar o iniciar sus estudios secundarios, cursando materias del 1er año de la Educación Media Básica en dos módulos semestrales. Las diferentes modalidades del programa tienden a la reinserción de los jóvenes que han quedado fuera del sistema educativo formal. Asisten adolescentes de hasta 16 años cumplidos al momento de inscripción, con Primaria completa, y que hayan abandonado, no culminado o no comenzado 1er año de Secundaria. También los Centros Educativos Abiertos han generado espacios flexibles para el desarrollo de actividades socioeducativas (recreativas, deportivas, artísticas y culturales, entre otras) los fines de semana en los centros educativos (liceos y escuelas técnicas). El programa se ejecuta en la órbita de INJU-MIDES, en conjunto con la ANEP (a través de CETP y CES) y el MEC, con el apoyo de UNICEF. Por su parte, el Programa Áreas Pedagógicas (CES-INAU) apuesta a la construcción de un vínculo pedagógico que potencie los aprendizajes académicos y la formación integral de los estudiantes. Los cursos se desarrollan en forma semestral, en grupos pequeños que cuentan con el concurso de referentes institucionales por parte del CES e INAU. El régimen de cursado es por asignatura y el currículo se desarrolla a través de proyectos contextualizados que asumen un enfoque interdisciplinario. Se desarrolla desde el año 1990 en convenio entre el INAU y el CES y ha ampliado su alcance a partir del año 2011 a los departamentos de Río Negro, Soriano y Maldonado, y en el año 2014 comenzó a implementarse en los departamentos de Colonia y Canelones. En la educación técnica profesional la modalidad de FPB Comunitaria (FPBC) ha sido impartida desde 2009 y constituye una experiencia novedosa de educación extramuros de las escuelas técnicas, dictada en locales comunitarios y gestionada con la participación de la comunidad local. Las experiencias de FPBC están adscriptas a una escuela técnica o agraria del CETP. El programa Compromiso Educativo (ANEP, MEC, MIDES, UdelaR e INAU) es una propuesta educativa que contribuye a que los jóvenes permanezcan en el sistema educativo y lo hagan potenciando su proceso formativo para lograr completar la Educación Media Superior. Comenzó a implementarse en el año 2011 con adolescentes que cursan 1er año de Educación Media Superior (tanto técnica como secundaria) y se encontraban débilmente vinculados al sistema educativo formal. Con el objetivo de garantizar las mismas oportunidades y condiciones para que todas las personas puedan acceder a la educación en todo el país, se ha desarrollado el Sistema Nacional de Becas. En este período, el objetivo central fue el incremento en el número de becas estudiantiles otorgadas y el fortalecimiento de su valor educativo. Se crearon cupos específicos para estudiantes afrodescendientes y las becas Julio Castro que, desde 2012, permiten brindar apoyo a estudiantes con buenos antecedentes académicos y compromiso vocacional para que estudien la carrera de magisterio en el CFE. En el período se extendió el Programa Nacional de Educación y Trabajo (PNET) que atiende a jóvenes desvinculados del sistema educativo formal. El PNET contaba en 2009 con 10 CECAP y hoy cuenta con 17, distribuidos en todo el país. Los nuevos centros se instalaron en Las Piedras, Toledo, Maldonado, Ar-

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tigas, Florida, Durazno y Rocha. Se prevé la instalación de cuatro más en el correr de 2014, llegando a la cifra de 21. También para el acompañamiento de las trayectorias educativas el MIDES y la UdelaR, han desarrollado Hogares Estudiantiles en el Medio Rural, que permite trabajar con adolescentes de varias localidades del interior (Baltasar Brum en Artigas, Fraile Muerto en Cerro Largo, Masoller y Vichadero en Rivera, Rincón de Valentín en Salto y Mariscala en Lavalleja). Se les brinda acompañamiento, orientación y apoyo pedagógico a adolescentes y jóvenes del medio rural que están cursando Enseñanza Media y viven en hogares estudiantiles de pequeñas localidades. Otra línea de acción en materia educativa refiere a la mejora en la calidad y la diversificación de los programas y acciones de educación no formal, viabilizando propuestas que permitan la acreditación de saberes y la efectiva revinculación con el sistema educativo y/o el mundo del trabajo. Para ello, se ha apoyado y fortalecido a los equipos de trabajo territoriales vinculados a programas o acciones de educación no formal. Entre 2009 y 2013 se desarrollaron experiencias de acreditación de saberes con las siguientes instituciones: MIDES, OSE, Portal Amarillo, Instituto Nacional de Rehabilitación (INR), Intendencias de Montevideo, Rocha y Maldonado; Parque Tecnológico Industrial del Cerro (conglomerado de empresas); Centros Públicos de Empleo (CEPE), SOCAT o comunidades locales. El trabajo conjunto con estos colectivos posibilitó el reconocimiento del proceso por parte de los sectores productivos y/o sociales, representacionales profesionales e instituciones educativas. En materia socioeducativa, se han implementado acciones que aportan hacia el cuidado de la vida cotidiana y la convivencia social. Un ejemplo de ello lo constituye el programa de Apoyo a Emprendimientos Socioculturales de la Dirección Nacional de Desarrollo Social (DINADES-MIDES) que apoya y promueve la construcción de proyectos y emprendimientos socioculturales como herramientas de diálogo, dignificación y el ejercicio de los derechos culturales de la ciudadanía, a través del apoyo en transferencia de fondos monetarios. En la misma línea, el programa El Barrio a través de Tus Ojos realizado en el marco del trabajo conjunto entre la UdelaR y la División Socioeducativa de la DINADES-MIDES es un proyecto sociocultural que trabaja con adolescentes de entre 12 y 17 años en algunas de las zonas prioritarias del Plan Siete Zonas.

Resultados

Se han diversificado y extendido las propuestas de educación para jóvenes y adultos para la culminación de ciclos educativos, para la capacitación laboral y de educación para la vida y la inclusión social. Las escuelas APRENDER son actualmente 269, lo que ha implicado alcanzar el 100% de la población escolar ubicada en los quintiles 1 y 2. A estas escuelas asisten 91.781 alumnos y cuentan con 539 maestros comunitarios. En las escuelas APRENDER la repetición se redujo de 12,4% en 2005 a 8,76% en 2012. El PMC comprendió 15.608 alumnos en 2012, los que constituían el 12,1% de la matrícula de las escuelas donde opera el programa. Al analizar cómo se distribuyen las escuelas del PMC según el nivel socioeconómico de su alumnado, se observa que en 2012, 44,3% eran escuelas de requerimiento prioritario nivel 1; 36,1% de nivel 2 y 19,6% de nivel 3. En 2012 se registró la tasa de promoción más alta desde que se inició el monitoreo del programa (85,2% de los participantes). En los primeros dos años de implementado el programa Tránsito Educativo (2011 y 2012), de 6.000 niños, 96% se reintegraron al ciclo básico. Se amplió la cobertura de 25 a 60 centros y en febrero de 2014 se inició la segunda fase de implementación del programa. En esta etapa 3.000 alumnos egresados de 6° año de Escuelas APRENDER, de Tiempo Completo y comunes se vincularon con la escuela técnica o el liceo al que asistirán durante el año lectivo.

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El Programa Aulas Comunitarias ha actuado como un sistema que se retroalimenta permanentemente de sus prácticas en territorio en una búsqueda continua de propuestas pedagógicas y organizacionales. En el año 2013, de 2.092 inscriptos, aprobó el 70% de los estudiantes y la continuidad educativa en 2º año de ciclo básico fue de 90,5%. En cuanto a la modalidad de acompañamiento al egreso del estudiante en CES y el CETP, se registró 48% de aprobación. En el año 2013, participaron del programa Áreas Pedagógicas (CES-INAU) 950 estudiantes. El programa FPBC ha funcionado en 11 centros en 2012, que se ubican: uno en Tacuarembó (Barrio López), uno en Paysandú (Con los Pies en la Tierra), tres en Artigas (dos en capital y uno en Bella Unión-Cainsa), tres en Canelones (en Aeroparque, El Pinar y Empalme Nicolich), uno en Maldonado (Cerro Pelado) y dos en Montevideo (Conciliación y Barrio Lavalleja). Para 2012 la aprobación de los alumnos FPBC se compuso de 19,4% que obtuvo aprobación total y 66,5% con aprobación parcial en el primer semestre. En cambio, en el segundo semestre la relación se invirtió, con 74% de aprobación total y 4,3% de aprobación parcial. El programa Compromiso Educativo se implementó en 2011 en 39 centros educativos (liceos y escuelas técnicas) de ocho departamentos y se otorgaron 1.659 becas a estudiantes del 1er año de la Educación Media Básica. En 2012, el programa amplió su cobertura en dos sentidos, ya que aumentó la cantidad de centros incorporando 25 nuevos y se extendió a 10 departamentos. Además, pasó a abarcar también a los estudiantes del 2º año de Educación Media Superior de los centros participantes, otorgándose en total 4.347 becas. En 2013, continuó en aumento la cantidad de centros que cuentan con este programa, ascendiendo a 78, al igual que el número de becas asignadas, que fue de 5.304. Para 2014, son incorporados los estudiantes de 3er año de Educación Media Superior y el programa pasó a estar presente en todos los departamentos, en 95 centros. Cuadro 5.3.1. Programa Compromiso Educativo 2011-2014 Años de Educación Media Superior Cantidad de centros Liceos (CES) Escuelas técnicas e Institutos (CETP) Cantidad de departamentos Becas asignadas Articuladores pedagógicos Articuladores de cercanía Referentes pares

2011

2012

2013

2014

1º EMS 39 30 9 8 1659 49 0 310

1º y 2º EMS 64 39 25 10 4347 66 9 512

1º, 2º y 3º EMS 78 45 33 14 5304 90 15 540

1º, 2º y 3º EMS 95 57 38 19 7000* 108 17 600

* Cifra estimada al cierre de esta publicación. Fuente: Evaluación del Programa Compromiso Educativo, 2014.

En los años 2011 y 2012 a tasa de aprobación de los estudiantes participantes del programa Compromiso Educativo fue casi 20 puntos porcentuales superior a la tasa de aprobación de los estudiantes de los mismos centros educativos pero que no participaron del programa. Asimismo, esa tasa de aprobación fue mayor que la que registran los estudiantes de centros que no participan del programa. Los estudiantes que participaron del programa se desvinculan menos (13,3%) que los estudiantes del mismo centro que no participan (29,6%) e incluso menos que los estudiantes de centros que no participan del programa (27,3%). Se han incrementado de forma sostenida las becas estudiantiles. Las becas a estudiantes de Educación Media se extendieron de 1.400 en 2010 a más de 13.000 en 2013. Entre 2011 y 2012, las becas de Apoyo Económico del MEC crecieron 101,5% y las becas de Compromiso Educativo crecieron 170,5%.

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Respecto a la Prueba de Acreditación por Experiencia, fueron acreditadas 1.151 personas. 26% correspondió a personas adultas privadas de libertad y jóvenes de SIRPA; 6% al Programa Puente; 4% provino de las pruebas para personas con discapacidad; y el 64% restante, de la población en general. En 2013, se constituyeron 157 Tribunales de Acreditación, siendo el año en que más tribunales se han conformado; 35 se constituyeron en Montevideo y 122 en el interior. Durante 2013, el programa CECAP atendió a 2.600 jóvenes, 267 de ellos participaron de propuestas de Educación Media Básica de UTU o Secundaria y 40 acreditaron su culminación y realizaron pasantías educativo-laborales En la edición 2013 del Programa de Apoyo a Emprendimientos Socioculturales (DINADES-MIDES) se presentaron 133 proyectos socioeducativos, representando a todo el territorio nacional; fueron seleccionados 57 colectivos de características diversas, tanto en lo que refiere a ubicación geográfica como en sus cometidos.

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Vivienda Políticas desarrolladas

Al iniciarse este período de gobierno, se decidió profundizar en la aplicación de políticas públicas dirigidas a la atención de la población en situación de riesgo sociohabitacional y a la promoción de acciones urgentes y coordinadas entre los diversos actores públicos y la sociedad toda, con el fin de promover programas integrales de respuesta. En este quinquenio, se desarrolló el Plan Nacional de Relocalizaciones (PNR) que constituyó el primer lineamiento estratégico del Plan Quinquenal de Vivienda del MVOTMA. Su objetivo central fue relocalizar a la población asentada en terrenos inundables o contaminados para revertir procesos de segregación social y fragmentación territorial. Este lineamiento estratégico se desarrolla con un importante aporte de la gestión de la ANV en la compra de vivienda usada y de las Intendencias Departamentales, que aportan tierras e infraestructuras para proyectos de vivienda nueva. La operación de realojo implica planes de intervención en las áreas recuperadas para evitar que los procesos de ocupación se reiteren, rescatando así espacios para diferentes usos de la comunidad y recuperándolos como espacios públicos de la ciudad. Asociado al PNR, se ha implementado el Programa de Mejoramiento de Barrios (PMB) de larga trayectoria cuyo objetivo es la regularización de los asentamientos en aquellos casos donde esta operación es posible, mediante la construcción de infraestructuras físicas y equipamiento social, promoviendo la integración al entorno urbano y desarrollando acciones para prevenir en el futuro el crecimiento de los asentamientos. Los reasentamientos son denominados realojos dentro del PMB y son definidos como “cambio de vivienda dentro o fuera del predio”. También el MVOTMA ha suscrito acuerdos con otros organismos del Estado para facilitar soluciones habitacionales a los sectores más vulnerables, como las mujeres víctimas de violencia doméstica y los uruguayos retornados en condiciones de precariedad, entre otros. Complementando las acciones definidas en el Plan Quinquenal de Vivienda, comenzó a funcionar el Plan Juntos, que fue creado en 2010 en la órbita de la Presidencia de República con la finalidad de contribuir al enfrentamiento de la persistente problemática de los sectores más vulnerables de la población, marginados de acceder a una vivienda digna. Por tal motivo, por Decreto del Poder Ejecutivo del 31/05/2010, se declaró la emergencia sociohabitacional de la población en situación de pobreza extrema y a través de la sanción de la Ley N° 18.829 se creó el Plan Nacional de Integración Sociohabitacional Juntos. El Plan Juntos ha oficiado como un instrumento coadyuvante a la aplicación integral de las políticas de hábitat y sociales estratégicamente diseñadas, mediante un conjunto de acciones y mecanismos que operan sobre las problemáticas que afectan a las personas en situación de extrema precariedad sociohabitacional y que no acceden a otros programas de vivienda gubernamentales. Se basa en tres pilares que se constituyen, a su vez, en los referentes fundamentales para la adopción y aplicación de políticas públicas y modalida-

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des de intervención: en primer lugar, asumieron un papel protagónico los vecinos involucrados en los procesos de mejoramiento, transformación y construcción de sus barrios. Un segundo elemento fue la coordinación interinstitucional pública de todos los organismos competentes (gobierno central, departamental, municipal; entes autónomos; empresas y servicios descentralizados). El tercer elemento fue la solidaridad de la sociedad toda concretada a través de múltiples expresiones, entre otras, la del voluntariado. Cuadro 5.4.1. Líneas de acción del Plan Juntos Líneas de acción en vivienda y hábitat Líneas de acción en otras políticas sociales

Mejora de vivienda existente Apoyo a la generación de nueva oferta de vivienda Atención de casos individuales Promoción y apoyo a la gestión social participativa Apoyo a programas de inserción laboral Apoyo a la ampliación de cobertura y acceso a las políticas sociales

En el marco de un proceso de abordaje integral desde la inserción territorial, cada línea de acción se ejecuta mediante programas que fueron promovidos y/o desarrollados por el Plan Juntos basados en la participación de los hogares intervinientes, y en el apoyo y concurrencia de múltiples actores y agentes, tanto públicos como sociales y privados, competentes y/o relacionados con la materia. En tal sentido, se propone un proceso de desarrollo comunitario que se inició con la atención a la emergencia habitacional y continuó con planes de desarrollo en distintas áreas (gestión participativa, educación, salud, fomento productivo, capacitación laboral, entre otras), promoviendo el acceso de las familias a una vivienda adecuada y a un barrio integrado a la ciudad, bajo la consigna de que construir ciudad es construir tejido social. Es decir, el plan –que, como innovación en relación a las políticas sectoriales de vivienda subsidiada, se caracteriza por su transversalidad– opera en tres ámbitos: habitacional, social y urbano. Se han desarrollado intervenciones por convenio para infraestructura de servicios comunitarios y además se puso a disposición del Programa de Soluciones Habitacionales del BPS viviendas de dos dormitorios que se encontraban desocupadas y en buen estado de conservación. Asimismo, se ha desarrollado un programa de Gestión del Hábitat que se ocupa de dejar instaladas en el territorio herramientas que ayuden a seguir construyendo un hábitat rural sostenible. Simultáneamente, la DINAVI (MVOTMA), en coordinación con otros actores públicos y privados, ha buscado mejorar las condiciones de habitabilidad de las familias atendidas por equipos técnicos de proximidad de los programas prioritarios UCC, Cercanías y Jóvenes en Red y del Plan Siete Zonas. También ha sido de una crucial relevancia la generación de proyectos que atienden problemáticas habitacionales junto con las MIPS.

Resultados

En lo que respecta a la actuación de la ANV en el PNR, hasta el 30 de setiembre de 2013 había 136 familias a ser realojadas a través de la compra de vivienda usada. De ese total, 61 familias ya escrituraron su vivienda y 44 están en proceso de selección de sus viviendas. En lo que refiere a la regularización integral de Asentamientos Irregulares, hacia fines de 2013 el PMB terminó las obras de dos proyectos en Montevideo (cuatro asentamientos): 6 de Diciembre Norte y San Antonio, que beneficiaron a un total de 639 hogares integrados por 2.250 personas. Se encuentran en obras siete proyectos: 6 de Setiembre-Villa Holandesa (Barros Blancos, Canelones), Las Láminas (Bella Unión), La Esperanza (Montevideo), Cerro del Estado (Rivera), San Antonio III (Maldonado) y Santa María (Piedras Blancas) y 6 de Diciembre Sur (Montevideo). En julio de 2013 se firmó un convenio entre el PMB y la Asociación Escribanos del Uruguay a los efectos

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de la realización de las escrituras en propiedad horizontal y las compras de viviendas usadas para realojos. A través de dicho convenio continuaron los procesos de traspaso de propiedad a los beneficiarios en Montevideo, Florida, Maldonado y Durazno. En 2013 fueron entregados 272 títulos en estos Departamentos. Se avanzó en la entrega de títulos en los barrios Nuevo Amanecer y La Esperanza de Montevideo ya que en 2013 fueron entregados 94 títulos en La Esperanza. Por otro lado, el presupuesto asignado para el Plan Juntos en el período 2011-2014, en el Presupuesto Nacional ascendió a 610 millones de pesos uruguayos. Los aportes de organismos públicos ascendieron a 387 millones de pesos uruguayos, y los de organismos privados a 126 millones de pesos. El Plan Juntos se desarrolló en 23 áreas de intervención de Montevideo y Área Metropolitana, y en 13 localidades del interior del país (Artigas, Bella Unión, Tacuarembó, San Gregorio de Polanco, Salto, Paysandú, Rivera, Melo, Río Branco, Fraile Muerto, Treinta y Tres, Durazno y Juan Lacaze), a través de dos líneas de políticas públicas. Para garantizar la asistencia técnica calificada para los hogares con menores recursos en el marco de programas tales como el de Autoconstrucción, se firmaron acuerdos con otras instituciones que permitieron potenciar recursos y esfuerzos. A setiembre de 2013, los datos indican que el Plan Juntos trabajó con 2.123 familias en todo el territorio nacional; 69% de ellas residente en Montevideo, Canelones y San José, y el 31% restante en el resto del interior del país. Las horas aportadas por los vecinos desde julio de 2010 a octubre de 2013 ascendieron a casi 800.000. Se efectuaron intervenciones en redes de infraestructura, equipamiento social y espacios públicos, generando un hábitat más digno y mejor calidad de vida. Para el año 2014 está prevista la incorporación de 10 áreas de Intervención, cuatro en el área metropolitana y nueve en el interior no metropolitano. Simultáneamente, se ha llevado a cabo un conjunto de proyectos sociales en todas las áreas de acción concertada, promoviendo la integración social de los participantes, la mejora en la calidad de vida y el ejercicio de derechos como ciudadanos. Entre ellos se destacan la promoción y apoyo a la gestión social participativa, el apoyo a la inserción laboral, y la ampliación de cobertura de los servicios socioeducativos, culturales y de salud. El voluntariado se consolidó como una de las expresiones de solidaridad, mediante la cual trabajadores y estudiantes organizados en forma colectiva o aportes individuales apoyaron las acciones sociales y constructivas de los equipos en el territorio junto a las familias participantes. Sumado a ello, docentes de la DINADE han trabajado aportando su experiencia de trabajo comunitario en zonas de contexto crítico con las herramientas que brindan la recreación, la actividad física y el deporte, pensando y proyectando el tiempo libre y de ocio, con el fin de fortalecer vínculos de la población joven y adulta del Plan Juntos. Se realizaron talleres en Montevideo, Salto, Paysandú, Tacuarembó y Artigas dirigidos a los voluntarios y la comunidad, culminando con un fogón en cada barrio en el que se lleva adelante el Plan Juntos.

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Agua potable Políticas desarrolladas

El abastecimiento de agua potable implica un salto cualitativo en la calidad de vida de las personas en situación de vulnerabilidad por lo que en este período se ha intentado dirigir los esfuerzos para mejorar esa situación principalmente en las zonas rurales dispersas y en los asentamientos irregulares. Al analizar las políticas implementadas en materia de agua en este quinquenio se destacan algunos dispositivos entre los que se encuentra el Programa de Abastecimiento de Agua en Pequeñas Localidades y Escuelas Rurales (PPLER), desarrollado por OSE, que tiene por objetivo abastecer de agua potable a las escuelas rurales y caseríos aledaños en cantidad y calidad igual a la del resto del país. Este programa tiene como meta abastecer a 20.000 personas en 6.000 viviendas del medio rural y a 355 escuelas rurales de todo el país. La población a la que va dirigida el programa vive en parajes aislados, dispersos, tratándose de familias que viven de salarios de peones rurales y forestales. Otra característica es la baja densidad de viviendas de los centros habitados, con un promedio de entre 10 y 30 viviendas por poblado. Si bien el programa no es rentable desde el punto de vista económico, OSE lo solventa a través de subsidios cruzados. Se trata de una propuesta interinstitucional donde OSE es la institución responsable del servicio y colaboran con ella el Fondo Español y el BID e interaccionan MIDES, MGAP, MSP, CEIP, OPP e Intendencias. Con el objetivo de regularizar el servicio de acceso al agua potable en asentamientos de Montevideo e interior del país, OSE llevó adelante el Proyecto de Regularización de Asentamientos. Se trata de una estrategia de intervención comunitaria, que brinda el servicio de agua potable a asentamientos de Montevideo e interior del país que aún no han sido regularizados en su totalidad. Se estableció una tarifa social que constituye una tarifa especial, que solamente puede obtener la población que habita en asentamientos: tiene un costo de $76 (actualizada a noviembre 2013) hasta los 15 metros cúbicos (equivalente a 15.000 litros de agua), cantidad promedio que gasta una familia de cuatro a cinco personas en un mes. Sumado a ello, como forma de incrementar la captación de beneficiarios, en el momento en que se aplica la tarifa social, se condona la deuda anterior que posee el cliente. El proyecto buscó generar la inclusión sociolaboral, por lo que se crearon cooperativas de trabajo y se instalaron vías de articulación con instituciones públicas y privadas, y con cooperativas sociales nucleadas en la Federación de Cooperativas de Producción del Uruguay (FCPU). Otra línea de acción del programa fue la de educación comunitaria en materia de salud y medio ambiente.

Resultados

Se mejoraron las condiciones de acceso al agua potable por parte de las poblaciones participantes, promoviendo el involucramiento de activos locales en su gestión y creando procesos de inserción laboral estables.

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Los hogares que han accedido a la tarifa social en asentamientos irregulares son aproximadamente 19.500. A través del PPLER OSE atendió a la población rural en situación vulnerable desde el punto de vista sanitario que se abastece de arroyos, de cachimbas o del escurrimiento de lluvias de los techos. A octubre de 2013, el PPLER instaló sistemas de agua potable en 197 escuelas rurales, y abasteció a 3.689 alumnos y 2.489 viviendas, con lo que el 60% de alumnos y el 45% de las familias que se abastecían de una fuente insegura hoy cuentan con agua potable en sus hogares.

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Trabajo Políticas desarrolladas

La política laboral desarrollada para la RAIS se sustenta desde su formulación en la consideración de que, a través del trabajo, puede lograrse la inclusión social de los sectores más vulnerables de la población. Uno de los objetivos en materia laboral fue mejorar el nivel de empleabilidad, favoreciendo los procesos de integración apoyados en instancias de capacitación. El programa Uruguay Trabaja, que se desarrolla desde el período anterior de gobierno, ha cumplido con dicho propósito mediante la realización de tareas de carácter transitorio, de valor comunitario (por ejemplo, mejoras edilicias y de infraestructura de instituciones públicas). Los participantes realizan los trabajos por un período de ocho meses, reciben simultáneamente capacitaciones de carácter transversal y específico –como alfabetización digital– y perciben un subsidio denominado Apoyo a la Inserción Laboral. Se realizaron cambios en el mecanismo de entrada a este programa, estableciéndose que aquellas personas de la población objetivo (19%) con mayor vulnerabilidad social (población afrodescendiente, trans, personas con discapacidad y personas provenientes de los programas prioritarios) no compitieran en el sorteo y pudieran ingresar directamente. Además, se redujo la cantidad de cupos en Montevideo y se incrementó en el interior, sobre todo fuera de las capitales departamentales. Asimismo, con el objetivo de aumentar la presencia de alternativas laborales emprendedoras, entre ellas las Cooperativas Sociales y los Emprendimientos Productivos, se avanzó en el diseño de nuevas herramientas. En primer lugar, se realizó un acuerdo con Microfinanzas del BROU para el otorgamiento de apoyo económico. En segundo lugar, se generó una “marca social” distintiva, denominada PROVAS (Productos con Valor Social) con el objetivo de apoyar la inserción en los mercados para vender sus productos, sobre todo en grandes superficies y ferias locales. En tercer lugar, se realizaron acuerdos con privados para la contratación de cooperativas sociales o venta de productos, así como para la compra de insumos y materias primas. Se procura con ello que los emprendimientos, especialmente los cooperativos, salgan de la cobertura que les brinda el sector público y comiencen a insertarse en el sector privado, transformándose en cooperativas de producción. Como alternativa de formalización de los trabajadores más vulnerables, en 2011 se desarrolló el Monotributo Social MIDES. Este es un tributo único, que sustituye las contribuciones a BPS y DGI y cualquier otro impuesto nacional vigente. Está destinado a personas que integran hogares por debajo de la línea de pobreza, que producen y/o comercializan bienes o prestan servicios. Por último, se continuaron implementando servicios para facilitar la inserción laboral. Entre ellos, los Centros Públicos de Empleo (CEPE), que son creados a través de convenios entre el MTSS-DINAE y las Intendencias Departamentales, y brindan herramientas para facilitar el acceso al mercado laboral: información, orientación laboral (individual y talleres) e intermediación laboral. Se contó también con los CECAP, que dependen del MEC y son enmarcados en el PNET. Estos centros funcionaron en varios puntos del país, trabajando con adolescentes y jóvenes que se encuentran desvinculados

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del mercado de trabajo, a través de talleres experimentales y de la experiencia educativo-laboral. Específicamente, para la promoción del empleo juvenil se implementó el Programa de Intermediación Laboral Nexo, en articulación con los Centros Públicos de Empleo (MTSS). Está dirigido jóvenes de entre 18 y 29 años que estén buscando empleo, se encuentren subempleados o trabajando en condiciones de informalidad, y prioriza a los jóvenes de contextos más vulnerables, mujeres y trans. A su vez, continúa su labor el programa Uruguay Clasifica, con la intención de responder a la situación de precariedad extrema de las condiciones de trabajo y de vida de los clasificadores. Cuenta con dos modalidades de trabajo: trabajo protegido y trabajo con clasificadores sin formalizar. Dentro de trabajo protegido, a su vez, hay diferentes modalidades: convenios con Gobiernos Departamentales (Proyecto Vida en Paso de los Toros y Compost en Rivera); e implementación de la Ley de Envases (Canelones, Rivera, Maldonado, Rocha y Flores). En el marco de la implementación de la Ley de Envases se construyeron en Montevideo dos de las cuatro plantas de reciclaje. Además, se incorporaron los aspectos de inclusión social al sistema de gestión de envases, de forma que consideren adecuadamente a quienes los clasifican y se constituyan en una forma de apoyo a la generación de puestos de trabajo formales.

Resultados

El programa Uruguay Trabaja continuó con su despliegue territorial y desarrolló algunas experiencias piloto para personas emprendedoras, como la de Uruguay Trabaja y También Emprende. En el marco del programa Uruguay Clasifica se consolidaron 31 circuitos limpios en 28 localidades de 16 departamentos, ligados a la conformación de cooperativas a partir del trabajo con personas clasificadoras en el marco de la Ley de Envases. En los años 2011 y 2012 se cuantificó a la población y se realizó su perfil sociodemográfico. Particularmente, en Montevideo se comenzó a implementar en 2014 el sistema de gestión de envases, lo que implica un gran desafío y al mismo tiempo una oportunidad para reformular la gestión de residuos en el país. Por otro lado, se observó un incremento de los emprendimientos formalizados y una mejora de los ingresos. En 45% de los emprendimientos se produce una mejora de los ingresos, acompañada de una reinversión en el emprendimiento. Al año 2013, 967 emprendimientos fueron aceptados por el MIDES y cumplieron totalmente el proceso de inscripción en el BPS. Las cooperativas sociales se dedican mayoritariamente al mantenimiento integral y tienen facilitada su inserción laboral (al menos el primer contrato de trabajo) por medio de su alta participación en el sector público, mediante acuerdos del MIDES con distintos organismos públicos. Los talleres brindados por los CECAP fueron desarrollados en las siguientes áreas: construcción, cuero, gastronomía, vestimenta, carpintería, peluquería, entre otros. Por su parte, el programa Nexo contactó a 1.391 jóvenes. Desde el Departamento de Orientación y Formación Laboral del INAU en el año 2013 se atendieron 678 adolescentes y jóvenes (de los cuales 27% correspondió a adolescentes vinculados al Programa Yo Estudio y Trabajo). Fueron 470 jóvenes los que accedieron a Orientación Vocacional Laboral y 197 adolescentes y jóvenes obtuvieron becas laborales e inserciones laborales definitivas a lo largo del año (87% becas y 13% puestos de trabajo permanentes). Cabe destacar que 90% de los adolescentes y jóvenes que obtienen becas en organismos tales como UTE o ANTEL, una vez finalizadas, son contratados de manera permanente por empresas que brindan servicios tercerizados a dichas instituciones.

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Red de Asistencia e Integración Social (RAIS)

Turismo social Políticas desarrolladas y resultados

Desde una perspectiva de derechos y con base en la ley aprobada por el Parlamento en agosto de 2014, el turismo es considerado un derecho humano por la Organización Mundial del Turismo, órgano especializado de Naciones Unidas. En virtud de ello, y con el fin de extender al mayor número de personas el disfrute del tiempo libre y la recreación a través del acceso a lugares turísticos de calidad, el MTD ha desarrollado acciones para estructurar y consolidar un Sistema Nacional de Turismo Social, como factor que contribuye y promueve cambios sociales positivos, generando mayores niveles de bienestar. Este sistema procura articular las múltiples acciones desarrolladas por el sector público (ANEP, BPS, MI, MDN, Intendencias Departamentales y gobiernos locales) así como por diversos actores sociales tales como el PIT-CNT, gremios y cooperativas. El MTD se ocupa de promover, capacitar y ejecutar la preparación y logística de los viajes sin participar en la comercialización, la cual es desarrollada por los operadores debidamente acreditados en los registros del Ministerio: establecimientos hoteleros, establecimientos gastronómicos, agencias de viajes, empresas de transporte, comercios y emprendimientos turísticos. Hoy el sistema incorpora 140 destinos en todo el país, 40 de los cuales están por fuera de los circuitos turísticos más tradicionales, dando oportunidades de trabajo en distintas localidades del país. De esta política dependen programas orientados a sectores específicos de la población, como adultos mayores, quinceañeras, trabajadores y jóvenes de escuelas agrarias, estudiantes de los bachilleratos de UTU de Turismo, estudiantes en general y personas con discapacidad. El programa Turismo Social para Adultos Mayores que administra el BPS está dirigido a todos los jubilados y pensionistas a través de la Colonia de Vacaciones de Raigón y 40 destinos en todo el país. El programa Quinceañeras inició sus actividades en 2011 y tiene como beneficiarias a las quinceañeras que reciben Asignaciones Familiares y tienen buena escolaridad. El Turismo Joven está dirigido a adolescentes y jóvenes de 15 a 29 años vinculados a organizaciones e instituciones que desarrollan actividades de promoción social, cultural y educativa. El turismo estudiantil está dirigido a alumnos de 3º y 6º año de centros educativos de Educación Secundaria y Educación Técnica Profesional que desean realizar su viaje de fin de cursos a un costo accesible. El programa de Turismo para Trabajadores ofrece a los trabajadores y sus familias paquetes turísticos de calidad a precios accesibles, con el fin de extender el derecho al ocio y la recreación. A través de este programa han viajado trabajadores de los sectores más postergados, peones rurales, trabajadoras domésticas y empleados de comercio. En el caso de los trabajadores, se otorga la máxima subvención a los grupos familiares con ingresos

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inferiores a 10 BPC. En el caso de jubilados y pensionistas la subvención máxima se ofrece cuando el ingreso individual es inferior a 5 BPC o el familiar inferior a 10 BPC. El programa Turismo Social integra a las personas con discapacidad beneficiarias de las instituciones adheridas al BPS, posibilitando estadías vacacionales en centros con accesibilidad. El BPS ha implementado un sistema de Transporte Colectivo Social en convenio con organizaciones sociales, empresariales y las Intendencias de Artigas, Salto, San José, Río Negro, Rocha y Treinta y Tres, además de disponer de un ómnibus para turismo por el día en Montevideo para jubilados y pensionistas. Actualmente suman más de 35.000 las personas que acceden a diversos programas de turismo social a través de los diferentes organismos estatales.

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Atención a situaciones de especial vulneración de derechos vinculadas a la pobreza y/o la segmentación socioterritorial Niños, niñas y adolescentes con ausencia de protección familiar

Con el objetivo principal de desarrollar nuevos y modernos sistemas para niños, niñas y adolescentes que temporal o permanentemente han perdido la protección de sus familias de origen se reformula toda el sistema de atención en primera infancia poniendo especial énfasis en aquellos niños y niñas cuyas familias no pueden darles la protección y cuidado requerido, dándoles un lugar alternativo mientras, además, se trabaja con su familia de origen para revertir las causales que han producido las situaciones de crisis familiar. En este sentido, el INAU se propuso desarrollar un nuevo sistema de Acogimiento Familiar, en el marco de las políticas más avanzadas de protección a la infancia, lo cual permite priorizar la desinternación de niños, niñas y adolescentes que viven en hogares o instituciones residenciales para que pasen a vivir en una Familia Amiga que los reciba, les dé contención y, fundamentalmente, les brinde un ambiente familiar de cuidado y protección. Este sistema incluye diferentes modelos de acogimiento familiar, fortaleciendo los vínculos de inserción de los niños y niñas en sus familias extensas buscando la permanencia con algún familiar directo; si esto no es posible, se le busca una “familia ajena” que reciba al niño de acuerdo a las necesidades de este. Se establecen, a su vez, según el principio del interés superior del niño y de la niña, diferentes alternativas de cuidado, que se ajusten a las necesidades de los niños. El nuevo programa de acogimiento familiar se inscribe en una política de Fortalecimiento a las Funciones Parentales, que se encuentra en ejecución desde el año 2012 y que consiste en la construcción de un sistema que reúna diversas modalidades de atención: puerta de entrada, hogares, acogimiento y adopciones. En este contexto, fueron abiertos dos Proyectos de puertas de entrada: el Proyecto Maitei, destinado a niños y niñas de 0 a 7 años, y el Proyecto Tribal, destinado a los niños, niñas y adolescentes de 8 a 18 años.

Niños, niñas y adolescentes en situación de calle

El objetivo de disminuir la cantidad de niños, niñas y adolescentes en situación de calle continuó en el período 2010-2014; ello se refleja en la continuidad de la Red de Calle Extrema que se creó en el período anterior de gobierno y que se sumó a la red de servicios de atención ya existentes. En la actualidad se cuenta con 24 proyectos de atención que se desagregan de la siguiente manera: tres servicios de tiempo completo, 19 de atención de calle y dos de calle extrema. El número de niños, niñas y adolescentes atendidos al 2014 es de 790 en los servicios calle y calle extrema, y de 56 en modalidad de tiempo completo.

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Si bien la población atendida se ha mantenido relativamente estable desde 2010 a la fecha, se percibe como impacto positivo de la política un descenso de la presencia de niños, niñas y adolescentes en situación de calle en los espacios públicos y principales centros de circulación. Este resultado sería el producto de la puesta en marcha de un conjunto de medidas adoptadas por el INAU para garantizar los derechos de los niños, relacionadas al fortalecimiento de los cuidados familiares, al egreso, la inclusión educativa y/o laboral de los niños, niñas y adolescentes así como de sus familias.

Trabajo infantil

En nuestro país, en el año 2009, había aproximadamente 67.000 niños, niñas y adolescentes que se encontraban en situación de trabajo infantil, según datos del INE. El trabajo infantil es entendido como la utilización de menores de edad con fines económicos, por parte de adultos. La edad legal mínima es de 15 años y asciende a 17 cuando el trabajo realizado reviste la categoría de “peligroso”, es decir, cuando se trata de actividades que son perjudiciales para la salud física y mental del adolescente. Si consideramos el trabajo intensivo dentro del propio hogar, en Uruguay la cifra ascendía en 2009 a 13,4% de los niños y niñas entre 5 y 17 años (aproximadamente 91.000). El gobierno, los trabajadores, los empleadores y la sociedad civil, a través del Comité Nacional para la Erradicación del Trabajo Infantil y la Protección del Adolescente Trabajador (CETI), continúan trabajando en el análisis de esta problemática y en el diseño y propuesta de acciones para su prevención y erradicación. En relación a las acciones específicas dirigidas a niñas y niños trabajadores, en el año 2010 el CETI elaboró el Plan de Acción para la erradicación del trabajo infantil en la recolección y clasificación de residuos, presentado ante el CNPS. Para avanzar en el seguimiento de la propuesta de dicho plan se ha realizado durante el año 2012 el estudio Elaboración de diagnóstico sobre trabajo infantil en la recolección y clasificación de residuos en los territorios de implementación de la fase 1 del Plan de Acción, con el apoyo de la OIT. También se ha construido un protocolo de actuación para la detección y el abordaje de las situaciones de trabajo infantil en la recolección de residuos. A su vez, a nivel nacional el CETI ha comenzado en 2012 el proceso de elaboración del Plan de Acción para la protección del adolescente trabajador, haciendo foco en la situación de las y los adolescentes (ya que es entre los 15 y 17 años donde se concentra la mayor cantidad de trabajadores menores de 18 años). Este proceso busca formalizar el trabajo de aquellos adolescentes que realizan actividades no peligrosas y disminuir el trabajo que perjudica la salud y obstaculiza el estudio de los adolescentes. En relación a esta temática, en 2012 el CETI ha trabajado en la realización del estudio Diagnóstico y claves para pensar el trabajo adolescente en Uruguay, con el apoyo de la OIT. Este estudio constituye un insumo fundamental para la discusión nacional cuatripartita que se está desarrollando con miras a la elaboración del plan de acción para abordar el trabajo adolescente en Uruguay. Por otro lado, a partir de un proyecto del Parlamento nacional, el CETI ha trabajado en todo el país, analizando la situación de los adolescentes que trabajan en el medio rural, recogiendo las realidades de las distintas regiones del país. Esto ha generado un insumo de enorme relevancia para avanzar en el diseño de acciones específicas que permitan erradicar el trabajo peligroso en la agricultura, así como formalizar el trabajo a partir de 15 años en las condiciones adecuadas. A este respecto debe destacarse la creación en el MTSS de la Unidad de Empleo Rural. A nivel nacional, en varios departamentos del país se han instalado CETI Departamentales, con la misma

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integración cuatripartita e incorporando a la correspondiente Intendencia Departamental, generando así respuestas específicas a la situación de las diferentes regiones del país. También debe señalarse el trabajo que se ha venido desarrollando a nivel de Mercosur, con la generación de acciones de investigación, sensibilización, inspección y diseño de políticas, dirigidas las situaciones de trabajo infantil en zonas de frontera. Este trabajo conjunto denominado, El Mercosur unido contra el trabajo infantil, consta del desarrollo de acciones regionales y binacionales, dotando de mayor fortaleza e impacto a los dispositivos implementados.

Explotación sexual comercial de niños, niñas y adolescentes

La explotación sexual comercial infantil constituye una flagrante violación de los Derechos Humanos. En Uruguay la explotación sexual comercial de niños, niñas y adolescentes constituye un delito penado legalmente por la Ley N° 17.815. La revisión de los resultados alcanzados en la implementación del primer Plan Nacional de erradicación de la explotación sexual comercial de niñas, niños y adolescentes, de 2007, dio lugar a la elaboración de un nuevo plan que comprende acciones de prevención, protección, atención, restitución, y monitoreo y evaluación. En el área de prevención se destacan las acciones para la generación de conocimiento y la formación de recursos humanos para el abordaje de esta problemática. Se ha puesto énfasis en el fortalecimiento de la articulación entre el Comité para la Erradicación de la Explotación Sexual comercial y no comercial de niñas, niños y adolescentes (CONAPEES), el SIPIAV, el CETI y el Consejo Consultivo sobre Violencia Doméstica. En esa línea, a partir de 2013 en la actividad turística pasa a ser obligatoria la colaboración en la prevención de la explotación sexual comercial de niños, niñas y adolescentes de los operadores turísticos al realizar la inscripción en el Registro de Operadores Turísticos del MTD. INAU, CONAPEES y UNICEF lanzaron la campaña contra la explotación sexual comercial de niños, niñas y adolescentes No hay excusas, que procuró dar visibilidad a esta problemática social y colocar la responsabilidad en los adultos. En el área de protección se ha previsto una adecuación de la normativa, así como el fortalecimiento de los mecanismos y dispositivos de represión efectiva de las redes que operan en este campo. Con respecto a la atención, las acciones están orientadas a la aprobación de un código de ética de los medios de comunicación para el tratamiento de la infancia y la adolescencia desde una perspectiva de derechos. Por último, en el área de restitución, equipos especializados trabajan en la atención de la salud física y mental de las víctimas, además de brindarles apoyo para la inserción educativa, social y laboral. A noviembre de 2013 se han atendido 25 niños, niñas y adolescentes menores de 14 años y 35 adolescentes de 14 a 18 años.

Menores en conflicto con la ley

En el presente período se transformó el sistema de atención a adolescentes con infracción penal a través de

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la creación del SIRPA, que supuso la modificación de los dispositivos existentes, profundizando el enfoque socioeducativo de responsabilización de los adolescentes en conflicto con la ley penal, desde una perspectiva de derechos, especializados en la ejecución de las medidas socioeducativas dispuestas por la Justicia especializada. El nuevo organismo está a cargo de una Comisión Delegada del Directorio del INAU y apunta a incrementar los niveles de especialización con alto grado de autonomía técnica a través de cinco programas: Ingreso, Estudio y Derivación, Medidas Socioeducativas de Base Comunitaria, Medidas Curativas, Medidas Privativas de Libertad y Semilibertad, e Inserción Sociocomunitaria y Atención al Egreso. La creación de esta entidad implicó destinar importantes recursos para obras de infraestructura y reclutamiento de recursos humanos especializados para cada uno de los cinco programas previstos. Las medidas socioeducativas sin privación de libertad suponen implementar acciones para la permanencia del adolescente en su marco de convivencia familiar y comunitaria. En noviembre de 2013 se encontraban atendidos con medidas de privación de libertad 684 adolescentes; en régimen de semilibertad, 14; de libertad asistida, 696; y de libertad vigilada, 37. Se ha firmado un convenio entre OSE, MIDES y SIRPA con el objetivo de desarrollar un plan piloto de trabajo dirigido a jóvenes internos privados de libertad en su proceso de egreso, en el marco de los programas que implementa el SIRPA y en el marco de las Políticas de Responsabilidad Social que lleva adelante OSE. Se buscó generar una experiencia laboral que les permitiera adquirir una cultura de responsabilidad en el trabajo, así como habilidades para una futura inserción laboral y social. Mediante este convenio, OSE se comprometió a proporcionar trabajo temporario a seis jóvenes privadas de libertad en el marco de los programas que implementa el SIRPA, asignando las funciones que entiende pertinentes conforme al perfil de cada practicante y proporcionando a las personas que desarrollarán las tareas las herramientas para efectuarlas. El régimen de control especial y la custodia que los practicantes requirieron estuvo de cargo del SIRPA.

Personas adultas en situación de calle

A partir de la reestructura llevada adelante entre 2012 y 2013 en el MIDES, el PASC se transformó en el Departamento de Coordinación del Sistema de Atención. Este departamento está compuesto por diferentes programas que brindan servicios a la población en situación de calle o riesgo de calle. Las acciones que desplegaba el PASC se encuentran ahora agrupadas en tres programas del departamento, que atienden distintas problemáticas sociales: Programa Calle, Programa de Atención a Mujeres con Niños, Niñas y Adolescentes (NNA), y Programa Cuidados, además del Equipo Móvil del MIDES. El Programa Calle es un programa de inclusión social dirigido a personas en situación de calle mayores de 18 años, que desarrolla acciones tendientes a la restitución de derechos vulnerados, con los centros nocturnos como su principal dispositivo de intervención. El Programa de Atención a Mujeres con Niños, Niñas y Adolescentes es un programa de abordaje familiar en situaciones de extrema vulnerabilidad que condicionan la posibilidad de contar con un espacio de desarrollo familiar autónomo en mujeres con niños, niñas y adolescentes. Su principal dispositivo de intervención son los centros 24 horas. El Programa Cuidados brinda atención a personas con dependencia, alta dependencia crónica o en procesos de recuperación que no cuentan con recursos económicos para acceder a servicios de cuidado. Sus

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dispositivos de intervención son los Tarará, las Casas Asistidas y los centros para adultos mayores y personas dependientes. El Equipo móvil del MIDES desarrolla estrategias de intervención con personas que se encuentran en situación de calle en la capital del país, ya sea para su posterior derivación a un centro donde serán atendidas por otro equipo técnico o para incidir favorablemente en las posibilidades de ejercicio de derechos de las personas promoviendo el acceso a las prestaciones de protección social (salud, alimentación, documentación de identidad, etc.) mientras permanezcan en situación de calle. Entre 2011 y 2013, se fortalecieron los cupos, que pasaron de 546 a 1.727 (465 correspondientes a mujeres con hijos a cargo) y los centros de atención con capacidad de brindar asistencia en sus diferentes modalidades aumentaron de 25 en 2011 a 55 en 2013. Se ha firmado un convenio con el MDN para cubrir la alimentación de hasta 450 cupos en los centros nocturnos. Para estos cupos de alimentación el MDN elabora y distribuye la comida con insumos que aporta el INDA. Además, el INDA aporta comida elaborada distribuyéndola en los centros de mujeres con NNA y de cuidados. Sumado a ello, desde el mes de setiembre del 2013 se cuenta con el apoyo de CUTCSA para el traslado de personas desde puerta de entrada del MIDES a los centros más lejanos. Para el caso de los adultos mayores, se cuenta con un programa que tiene como objetivo identificar a aquellos en situación de calle en Montevideo, brindando en primera instancia una respuesta de emergencia a través de los albergues nocturnos y, con el aporte de BPS, se dispone también de albergues diurnos. En este período, se firmó un convenio para la Integración de la Comisión Interinstitucional para la Atención a las Personas en Situación de Calle (CIAPSC) del Uruguay.

Trata de personas

En las últimas décadas han cambiado de manera significativa los movimientos migratorios internacionales, intrarregionales y extrarregionales. Nuestro país ha recibido mayormente trabajadores de la región andina y centroamericana y, en menor medida, trabajadores del norte de Europa, asociados a los polos de desarrollo y los grandes emprendimientos productivos. Hasta hace unos años Uruguay era identificado como país de origen de víctimas de trata; en la actualidad es también un país de tránsito y destino. La coordinación y el abordaje de la trata se ha llevado adelante a través de la Mesa Interinstitucional de Trata y de la coordinación entre Inspección General de Trabajo y Seguridad Social (MTSS), Inmujeres-MIDES y MRREE. Con respecto al tratamiento de diversas situaciones concretas de trabajadoras y trabajadores extranjeros no registrados y en malas condiciones de trabajo, se destaca la intervención de la Inspección General de Trabajo y Seguridad Social. Este organismo ha implementado operativos sectoriales de fiscalización, orientados a la prevención, detección y suspensión de situaciones de explotación laboral o trabajo forzoso de trabajadores uruguayos e inmigrantes. Como consecuencia, ha podido conocerse con mayor profundidad la realidad de los sectores más afectados y generar cambios relevantes en el ejercicio de derechos por parte de los trabajadores. Específicamente, la Inspección General de Trabajo y Seguridad Social ha implementado una estrategia nacional para la regulación y control del trabajo doméstico, que permitió aumentar la detección y abordaje de las situaciones de trabajo informal, trabajo extranjero y trabajo forzoso en ese sector de actividad. También, se implementó un Protocolo de Actuación consular frente a casos de Trata de Mujeres, Niñas,

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Niños y Adolescentes en concordancia con la Ley Nº 18.250, que tipifica como delito la trata y tráfico de personas. El protocolo incluye la conceptualización de la trata de personas, sus fines, el perfil de las víctimas, los principios básicos de intervención y cómo identificar a las víctimas. También tiene un apartado con un primer abordaje de cómo realizar la entrevista inicial, las acciones de protección y el posterior seguimiento del caso. Particularmente para la atención de mujeres en situación de trata se cuenta con el Servicio de Atención a Mujeres en situación de Trata con fines de explotación sexual. Se ofrece asistencia psicológica, social y legal a mujeres que sufren o han sufrido tal situación con un enfoque integral desde las perspectivas de género, generaciones y de derechos humanos. Las estrategias están dirigidas al restablecimiento del bienestar físico, mental, psicológico y social de las personas que han vivido una situación de trata. Está centrada en el respeto y la restitución del ejercicio de los derechos humanos que han sido violentados. El servicio fue instalado en Montevideo, pero su alcance es nacional. Se compone por un equipo técnico multidisciplinario. Los principales servicios prestados incluyen la posibilidad de hospedarse en un refugio en coordinación con el MIDES; el apoyo económico a través de la TUS para asumir sus gastos personales; atención médica, apoyo psicosocial y orientación legal a aquellas personas que deciden denunciar a los tratantes. Sumado a ello, se regula la documentación en general y, en particular, la documentación migratoria. En coordinación con las oficinas de la Organización Internacional para las Migraciones (OIM) se han realizado las gestiones para el retorno voluntario y la reintegración de las personas a sus países o comunidades de origen. Desde el mes de mayo de 2011 a la fecha, se ha atendido un total de 97 mujeres. Además, el servicio ha brindado orientación y apoyo durante este período a personas en situación de trata con fines de explotación laboral.

Personas adultas infractoras de la ley penal

El Instituto Nacional de Rehabilitación (INR) fomenta la ejecución de políticas orientadas al reingreso e inclusión social de su población objetivo. Para ello se basa en una mirada que fortalece la transversalidad de las políticas públicas en el ámbito de la cárcel. En este ámbito, orienta los dispositivos socioeducativos y laborales de inclusión que se desarrollan en el contexto de encierro, en conjunto con los organismos del Estado. Es así que la atención en salud se coordina con ASSE, a través de su programa especializado de atención, la educación se coordina junto al MEC, con Codicen y sus organismos, así como con el resto de las intervenciones para garantizar el acceso a derechos básicos y la integración a propuestas orientadas a la inclusión de las personas privadas de libertad y del liberado. El Patronato Nacional de Encarcelados y Liberados (PNEL), junto a las subdirecciones y dirección del INR, definen los acuerdos y los dispositivos de intervención a desarrollar. El PNEL tiene un rol central en el trabajo de preegreso y los primeros meses de liberación de cada persona. En el período se han llevado adelante coordinaciones. En el marco del traslado de las mujeres privadas de libertad de la cárcel de la calle Cabildo hacia la Unidad Penitenciaria Nº 5 Femenina (ex Centro Metropolitano de Rehabilitación Femenina), se desarrollaron actividades de diagnóstico, intervención integral en preegreso y asistencia a todos los dispositivos técnicos desarrollados en esa Unidad hasta la fecha. El programa Uruguay Integra (MIDES) ha venido apoyando la implantación y ejecución de actividades socioeducativas y sociolaborales en Paysandú, Salto y Rivera. Además, se promovió el desarrollo de emprendedores/as en situación de pobreza, como forma de mejorar y complementar sus ingresos familiares. Para ello, se han acompañado procesos de inclusión económica y social, generando espacios de intercambio entre emprendedores a nivel local y nacional de manera de ampliar las oportunidades de crecimiento y sustentabilidad y fortalecer la articulación con los organismos vinculados al sector.

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Han participado del programa 15 emprendimientos productivos, a quienes se les brindó un préstamo subsidiado y un plan de formación. La procedencia de los emprendimientos fue desde las cárceles Nº 1 de Artigas, Nº 5 de Colonia, Nº 1 de Cerro Largo, Nº 2 de Lavalleja, Nº 3 de Maldonado, Nº 2 de Paysandú y Nº 1 de Tacuarembó. Sumado a ello, se ha trabajado en la promoción, formación, capacitación y asesoramiento a emprendimientos productivos asociativos de tipo cooperativo, con el objetivo de crear puestos de trabajos genuinos en el marco de una cultura de participación y de gestión colectiva que tenga impacto tanto en las personas que lo integran como en la comunidad. En materia de cooperativas, se han desplegado acciones en la cárcel departamental de Canelones y en la cárcel de Punta de Rieles apoyando la conformación de dos cooperativas sociales, una de ladrilleros y otra de horticultores. También se ha implementado un proyecto llevado adelante por Inmujeres y Uruguay Integra (MIDES) que tiene por objetivo la reinserción social y la disminución de la reincidencia en el delito a través del fortalecimiento de aspectos individuales, familiares y sociales de las mujeres privadas de libertad alojadas en la Unidad Penitenciaria Nº 5 Femenina (ex Centro Metropolitano de Rehabilitación Femenina). A su vez, mediante un convenio entre el MI y OSE, se ejecutó un plan piloto de trabajo para personas privadas de libertad, en el marco de los programas que implementa el PNEL. Al finalizar la práctica laboral se emite un certificado que acredita la práctica realizada y el desempeño.

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Programas prioritarios A fines de 2011 el Presidente de la República, José Mujica, solicitó que se analizara la situación de las personas con mayor vulnerabilidad social. El análisis reveló que, a pesar de que había una sensible mejora de los ingresos de los hogares y que las transferencias monetarias habían logrado refocalizarse y estaban instrumentándose en forma correcta, había un problema en las condiciones generales de vida que se expresaba en la informalidad del trabajo, el bajo nivel educativo de los adultos del hogar, la desvinculación de los jóvenes del sistema educativo y la precariedad en materia de vivienda. La mayor concentración de hogares con estas características se verifica en la zona metropolitana de Montevideo y en el arco norte del país. Se constató que se trata de una población que, en relación a la media del país, tiene hogares mucho más extendidos y niveles educativos promedio de 6,2 años en adultos frente al promedio de 9,3 en todo el país. El 80% trabaja, pero lo hace en el sector informal de la economía y reside en viviendas muy precarias. Se decidió en consecuencia formular un set de programas que actuaran sobre los principales problemas de dicha población priorizando primera infancia y juventud. Ello se concretó a través de UCC, Jóvenes en Red y Cercanías. A esto se sumó la duplicación de la TUS y la acción del Plan Juntos que, guiado por el concepto de emergencia sociohabitacional, trabajaba con la misma población. Un elemento de soporte fundamental para el éxito de la implementación de estos programas ha sido la unificación de las bases de datos sobre esta población, la inclusión de indicadores de diagnóstico comunes y la llegada coordinada a la población, logrando una unidad integral de conducción. Todos los programas comparten ciertas características: se tratan de programas interinstitucionales de proximidad, con fuerte componente de focalización que se basan en el trabajo de cercanía.

Uruguay Crece Contigo (UCC)

El programa UCC trabaja en la órbita de la OPP, de la Presidencia de la República, y se encuentra dirigido por una Mesa de Coordinación Interinstitucional integrada por OPP, MIDES y MSP. Esta mesa es responsable de articular las decisiones políticas y de dar seguimiento estratégico al programa. Además, este espacio está en coordinación con el CNPS. Las instituciones del Estado participantes de UCC además del MIDES y el MSP son: ASSE, INAU-Plan CAIF, MEC, MTSS, INDA, MVOTMA, ANEP, BPS y UdelaR, así como otros organismos del Estado, como Plan Ceibal, ANTEL, ANCAP, Dirección Nacional de Correos, entre otros. Uno de los objetivos específicos del programa es contribuir a definir e implementar intervenciones focalizadas para el fortalecimiento de la atención de los niños y niñas más

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vulnerables a través de un abordaje de cercanía para la protección de familias con mujeres embarazadas y niños menores de cuatro años. Las familias incluidas en este trabajo provienen de dos fuentes: por un lado, de derivaciones de los servicios locales y de los espacios de articulación institucional a nivel local; y, por otra parte, de registros administrativos y bases de datos que permiten acceder a la información de niños y niñas en situación de riesgo o daño sanitario. El programa centró su trabajo en el acompañamiento familiar y el trabajo de cercanía, planteándose como objetivos disminuir la prevalencia de anemia en el embarazo y en los menores de cuatro años, disminuir la incidencia de sífilis gestacional, mejorar la calidad de los controles de embarazo y su captación precoz, disminuir la incidencia de niños con bajo peso y baja talla para su edad y garantizar el acceso a las prestaciones sociales correspondientes. Las intervenciones incluyeron, además, las acciones socioeducativas con las familias donde viven mujeres embarazadas y niños y niñas menores de cuatro años en situación de vulnerabilidad sociosanitaria. El trabajo con estas familias se ha realizado a través de equipos de cercanía que contactan a la familia y establecen un acuerdo de trabajo. El trabajo desempeñado por los equipos incluye principalmente trabajo en el hogar de orientación y diagnóstico en los diversos temas vinculados a los objetivos del programa, la coordinación interinstitucional y mejora de la accesibilidad de las familias a las prestaciones y servicios a los que tienen derecho. Al cierre de 2013, todos los departamentos del país han implementando el programa UCC. Se realizó el acompañamiento a 8.416 niños menores de cuatro años y mujeres embarazadas en 4.473 hogares en los que viven 19.932. El screening de hemoglobina fue realizado en el 81% de los niños y en el 87% de las mujeres embarazadas. Sumado a ello, al 90% de los niños se les efectuó un screening de desarrollo infantil. Respecto a la situación sanitaria nutricional de los niños y niñas atendidos por el programa resultó que: 33% de los menores de dos años mejoró su relación peso/edad en 0,5 puntaje Z y 35% de los menores de cuatro años mejoró su relación talla/edad en 0,5 puntaje Z. 81% de los niños que tenían anemia al inicio del acompañamiento, luego de él no presentaron anemia y 46% de los que presentaban alguna alteración de desarrollo infantil al inicio no la presentaron al cierre del acompañamiento. En materia de prestaciones, 46% de las familias que no recibían las prestaciones sociales de la TUS comenzó a recibirla (las restantes están siendo evaluadas por MIDES) y 62% de las familias que no eran beneficiarias de la canasta de riesgo nutricional del INDA pasaron a serlo. Sumado a ello, 76% de las mujeres embarazadas que no recibían asignación prenatal, comenzaron a recibirla y 74% de los hogares comenzaron a recibir asignaciones familiares por hijos/as.

Jóvenes en Red

Jóvenes en Red es un programa interinstitucional coordinado por el MIDES, en el que participan el MEC, el MTSS, el MDN, el MTD, la ANEP, la UTU, el INAU y el INEFOP. El programa comenzó a implementarse en 2012. El objetivo general de ha sido promover el ejercicio de derechos de jóvenes desvinculados del sistema educativo y del mercado formal de empleo con un abordaje integral, territorial y en comunidad. Se desarrolla una estrategia de orientación y acompañamiento en el proceso de inclusión social, laboral y educativa que les permita apropiarse de los canales y de las redes existentes (de las cuales se encontraban excluidos por diversos motivos socioeconómicos y culturales).

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Red de Asistencia e Integración Social (RAIS). Programas prioritarios

El componente social del programa constó de: asesoramiento y acompañamiento en la gestión de documentación básica y asistencia social; promoción de la participación en actividades culturales, recreativas y deportivas; formación y uso de TIC, favoreciendo la integración digital; generación de espacios de problematización, discusión y formación en temáticas que preocupen a los participantes y a la comunidad y difusión y promoción del uso de los servicios de salud. El componente educativo incluyó: desarrollo de espacios de formación a nivel interno del programa que favorezcan la adquisición crítica de habilidades sociales; otorgamiento de becas a aquellos que logran revincularse activamente al sistema educativo; espacios de apoyo para la actualización de competencias cognitivas básicas en lenguaje y cálculo, acreditación de saberes. El componente laboral consistió en: integrar a los participantes en redes de capacitación laboral para la adquisición y desarrollo de competencias técnicas; facilitar experiencias de trabajo colectivo a nivel comunitario o en empresas con un enfoque participativo y de aprendizaje integral en un contexto de trabajo; intermediar con empresas públicas y privadas, brindándoles a los jóvenes la oportunidad de acceder a una primera experiencia laboral. El monitoreo del programa se realiza a través del ingreso en el sistema donde se analiza la trayectoria de los beneficiarios a lo largo del programa. Las dimensiones que se ingresan en el sistema son: documentación y asistencia básica; salud, integración y participación social; trayectoria educativa; trayectoria laboral y beneficios económicos, entre otras. De esta forma, es posible analizar la trayectoria de cada joven dentro de Jóvenes en Red y recoger las acciones de gestión, coordinación y acompañamiento de los técnicos que llevan adelante el programa, evaluando su rol en dicho proceso. El programa Jóvenes en Red trabajó con 2.280 personas en el primer año y en 2014 se extendió a 3.300. El resultado primario del primer año de trabajo es que tres de cada cuatro jóvenes se vuelven a vincular, algunos a una actividad educativa otros al mercado de trabajo. Alrededor de 300 de ellos lo hicieron en ambas.

Cercanías

Cercanías es una estrategia interinstitucional integrada por MIDES, INAU, ASSE, MSP, ANEP, BPS, MVOTMA y MTSS. Se propone mejorar la eficiencia de las intervenciones del Estado ante situaciones de extrema vulnerabilidad social, considerando a la familia como sujeto. Para esto, se promueve un cambio de gestión de las instituciones para superar fragmentaciones y superposiciones, y mejorar la articulación de los servicios a nivel territorial, el trabajo en red y la integralidad en el primer nivel de atención. A través de los Equipos Territoriales de Atención Familiar (ETAF), Cercanías desarrolla un trabajo integral y de proximidad con las familias, para garantizar un acceso rápido y eficiente a las prestaciones sociales básicas existentes. Hasta abril de 2014 se han conformado 47 ETAF cubriendo todo el territorio nacional, con la siguiente distribución departamental: 16 en Montevideo, 7 en Canelones, 2 en Maldonado, Artigas, Salto, Paysandú, Tacuarembó, Cerro Largo y Rivera y uno en el resto de los departamentos. A abril de 2014 Cercanías se encontraba trabajando con aproximadamente 1.800 familias. A la fecha se cerraron intervenciones con 122 familias por diferentes motivos: cumplimiento de metas, traslado de la familia a otra zona o departamento, decisión de la familia o no corresponder la intervención por el perfil de población objetivo. Los beneficiarios del programa fueron aproximadamente 8.300 personas, de las cuales más de 60% eran niños, niñas y adolescentes.

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Red de Asistencia e Integración Social (RAIS)

Plan Siete Zonas Este Plan tiene como objetivo mejorar la convivencia en el área metropolitana, desplegando un conjunto de intervenciones estratégicas en tres áreas en forma simultánea: el rediseño urbano, los programas sociales y la seguridad en barrios y comunidades. Es un programa piloto liderado por Presidencia de la República, el MI y el MIDES en conjunto con la Intendencia de Montevideo y de Canelones. El presupuesto asignado para la primera etapa es de 34.000.000 dólares americanos. En una primera etapa, la iniciativa se instaló en siete zonas donde viven 30.000 personas en condiciones de alta vulnerabilidad desde el punto de vista social y de seguridad: los barrios Marconi, Ituzaingó, Chacarita de los Padres y Cantera del Zorro en Montevideo; en Canelones, Barrio Obelisco, Barros Blancos y Vista Linda en la ciudad de Las Piedras. El plan se conforma a partir de tres componentes: • mejoramiento urbano, que constó de inversiones en infraestructura, equipamiento y servicios sociales básicos. Construcción de plazas de convivencia, espacios deportivos y centros cívicos fueron parte de las iniciativas para transformar las zonas. La calidad del espacio público se estableció como un factor clave para asegurar la convivencia y construir seguridad; • profundización de los programas sociales. Se instaló un conjunto de programas específicos orientados a niños, jóvenes y adultos. Se amplió la cobertura del Plan CAIF a partir de la construcción de nuevos centros. Se implementaron en estas zonas de intervención los programas prioritarios UCC, Cercanías y Jóvenes en Red, de manera de abordar todas las áreas que estos programas tienen definidas. También se desarrolló el programa de Alfabetización de Adultos para lograr la culminación de Educación Primaria; • fortalecimiento de la seguridad mediante un nuevo sistema de patrullaje en las zonas, despliegue de unidades especiales para el combate del crimen organizado y presencia de la Policía Comunitaria a nivel local.

Se espera extender esta experiencia a varias zonas similares en el próximo período.

209

Red de Asistencia e Integración Social (RAIS)

Desafíos de la RAIS Los avances realizados por el país a la fecha, en materia de reducción de la pobreza, permiten identificar con bastante claridad un conjunto de desafíos específicos en relación con la RAIS en proceso de construcción. Entre ellos se destacan: • Consolidar la tendencia de descenso de la pobreza por ingresos y avanzar en la reducción de sus otras dimensiones. Para lograrlo, el país deberá superar las inequidades al inicio de la vida, los rezagos educativos de niños y adolescentes, la informalidad y precariedad laboral, y la segmentación socioterritorial. Se requiere, en consecuencia, tanto de la consolidación del proceso de reforma de las políticas sociales universales –sectoriales, por ciclo de vida y transversales– como de avances en la construcción de la red articulada en su interior y fuertemente conectada con los componentes universales de la matriz de protección social. • Desplegar una estrategia orientada a la erradicación de la extrema pobreza, que permita eliminar los múltiples factores que en ella inciden. Esta estrategia debe comprender diversos instrumentos, algunos existentes y otros a crearse. Se destacan: el apoyo directo a las familias aún en situación de indigencia por ingresos y aquellas vulnerables a la indigencia; y el fortalecimiento de los bienes y servicios universales y de la RAIS a fin de garantizar cobertura y acceso a esas familias a estos dispositivos. • Fortalecer el proceso de mejora en la distribución del ingreso y la reversión de desigualdades de distinto carácter aún prevalecientes.

211

EL GASTO PÚBLICO SOCIAL El gasto público social es una aproximación cuantitativa al esfuerzo fiscal del Estado en actividades que buscan la disminución de la pobreza y redistribución del ingreso, la formación, expansión o renovación de capacidades humanas y el cumplimiento, respeto, protección y promoción de los derechos de la ciudadanía.

El Gasto Público Social

El Gasto Público Social Las políticas sociales han asumido creciente relevancia en los dos últimos gobiernos nacionales. En tal sentido, el gasto público social (GPS)97 se ha expandido en relación al gasto público total, como resultado de la priorización de estas políticas dentro de la estructura de erogaciones del Estado. El gasto público social es una aproximación cuantitativa al esfuerzo fiscal del Estado en actividades que buscan la disminución de la pobreza y redistribución del ingreso, la formación, expansión o renovación de capacidades humanas y el cumplimiento, respeto, protección y promoción de los derechos de la ciudadanía. Por lo tanto, no se trata de un indicador de logros ni de eficiencia sino de un compromiso público con el bienestar de la población. Se trata de acciones emprendidas por agencias del sector público en materia social financiadas a través de la tributación o del endeudamiento del Estado, más allá de quién sea el proveedor efectivo. El GPS, tal cual es considerado en este apartado, comprende los siguientes rubros: educación, salud, seguridad social y asistencia social, vivienda y servicios comunitarios, y otros gastos sociales de varios organismos de la administración central. Dentro de educación se considera el gasto realizado en todos los niveles educativos, incluido el gasto de ANEP, UdelaR, parte del gasto del INAU (Plan CAIF, CENFORES y subsidio del boleto estudiantil), el gasto del Ceibal y otras partidas destinadas a educación presentes en varios incisos de la administración central. Dentro de salud se considera el gasto en ASSE, MSP, FONASA, FNR, JND, prestaciones médicas y seguro de enfermedad del BPS, y otros gastos de salud presentes en varios incisos de la administración central. En cuanto a seguridad social y asistencia social98 se considera el gasto en jubilaciones y pensiones no contributivas, en Asignaciones Familiares, TUS, Cajas Policial y Militar, canastas y comedores del INDA, seguro de desempleo y seguro por maternidad, entre otros gastos de asistencia social del resto de los incisos de la Administración Central. Por su parte, vivienda incluye el gasto de OSE99, el gasto del MVOTMA, el Fondo Nacional de Vivienda, MEVIR, ANV, el Plan Juntos y otros gastos destinados a vivienda del resto de los incisos. Finalmente, el otro gasto social de varios organismos de la administración central refiere al gasto del MIDES, el gasto del MEC, parte del gasto del MTD y otros gastos de desarrollo social y cultural del resto de los incisos de la administración central. En el período comprendido entre los años 2004 y 2012 el GPS ha exhibido un crecimiento anual de 9% en promedio, lo que representa un 87% de crecimiento en el total del período. La gráfica a continuación muestra la evolución histórica. (Ver gráfico 6.1.1)

97 Este apartado fue elaborado en base a un trabajo sobre GPS realizado conjuntamente por el MIDES, la OPP y el MEF, que es sistematizado en la Rendición de Cuentas y Balance de Ejecución Presupuestal: Informe Económico Financiero año 2013. 98 Esta dimensión incluye el gasto en prestaciones contributivas. Pero dado que su concepción, organización y sostenimiento, en última instancia, recaen en la órbita del Estado y que la contribución tiene carácter obligatorio (similar a un impuesto), se considera que corresponde integrar estas prestaciones en la categoría GPS. 99 Si bien el gasto de OSE se incluye aquí, la prestación de este servicio se financia a través de precios cobrados a la población. Sin embargo, se incluye como GPS por tratarse de un servicio esencial que cubre un tipo de necesidad básica que tiene un impacto extraordinario sobre la salud y la higiene pública.

215

De la equidad hacia la igualdad. Las políticas sociales del gobierno nacional en el período 2010-2014

Gráfico 6.1.1. Gasto Público Social. En miles de pesos constantes de 2005 (1989-2012) 160.000.000 140.000.000 120.000.000 100.000.000 80.000.000

Caída prom. anual -6,4%

60.000.000

Crec. prom. anual 9%

Crec. prom. anual 7%

40.000.000 20.000.000

2011

2012

2010

2009

2008

2007

2006

2005

2003

2004

2002

2001

2000

1999

1998

1997

1996

1995

1993

1994

1992

1991

1990

1989

Fuente: MEF, con base en estudio del gasto público social del MEF, MIDES y OPP, 2014

Este gran aumento del GPS en términos constantes fue mayor al crecimiento de la economía y al aumento del gasto público total, mostrando una clara prioridad macroeconómica (relación entre GPS y PIB) y fiscal (importancia de este gasto dentro del gasto total) en el período 2004-2012. En su conjunto entre 2004 y 2012 el GPS aumentó en 6 puntos porcentuales del PIB. Particularmente, en 2012 el GPS representa el 25% del PIB. Por su parte, este gasto dentro del gasto público total, alcanza guarismos históricamente altos, ya que, en 2012, el 75% del gasto público era gasto social, mientras que en 2005 el gasto social representaba el 61% del gasto público total. La distribución del GPS por edad se caracteriza por una fuerte concentración en los niños y adolescentes, y en los adultos mayores. De hecho en 2012, 24% de este gasto tuvo como destino los menores de 18 años y 32% los mayores de 65 años. La razón de esto radica en la importante participación de los menores de edad en el gasto en educación y de los mayores en el gasto en seguridad social. En relación al perfil del GPS considerando el género, resulta que esta distribución favorece a las mujeres, que obtienen entre 54% y 55% del gasto total en todos los años considerados. Esto se explica por el mayor gasto en seguridad social destinado a la población femenina, particularmente de las prestaciones por Invalidez, Vejez y Sobrevivencia (IVS). El impacto distributivo de una política pública implica comparar la distribución de ingresos de los hogares antes y después de la política. En ese sentido, se escogió el Índice de Gini como aproximación a la distribución del ingreso de los hogares. De esta forma, la medida del impacto distributivo del GPS es la diferencia simple del Índice de Gini calculado sobre un ingreso de los hogares sin GPS (Ingreso Base) y un Índice de Gini calculado con el ingreso de los hogares más el GPS. (Ver gráfica 6.1.2) Un primer aspecto a considerar es que la distribución del ingreso antes de la política analizada ha mejorado notoriamente. De hecho, entre 2009 y 2012 el Índice de Gini del Ingreso Base cayó 5,5 puntos. Es importante destacar que el Ingreso Base no es un ingreso en ausencia de política pública sino un ingreso en ausencia de las políticas públicas específicas que se incluyeron en el estudio realizado (salud, educación,

216

El Gasto Público Social

Gráfico 6.1.2. Impacto distributivo del GPS (2009-2012) 0,500

0,490

0,479 0,458 0,435

0,450 impacto =0,098

0,400

impacto =0,092 0,391

0,350

0,380 0,365 0,342

0,300

0,250

0,200 2009

2010 Gini sin GPS

2011

2012

Gini con GPS

Fuente: MEF, con base en estudio del gasto público social del MEF, MIDES y OPP, 2014.

seguridad social y asistencia social). De hecho, además de otros factores, es probable que en la disminución de la desigualdad de ingresos antes de la política analizada esté influyendo, entre otras cosas, la suba del salario mínimo y el efecto más general de los Consejos de Salarios. En igual sentido, la distribución del ingreso con GPS ha mejorado notablemente desde 2009 a 2012. El Índice de Gini del ingreso con GPS cayó 4,9 puntos en dicho período. Sin embargo, la desigualdad del ingreso con GPS ha caído menos que la desigualdad antes del GPS, razón por la cual se puede afirmar que el impacto distributivo del GPS disminuyó levemente.

217

EL APORTE TRIBUTARIO A LA EQUIDAD La pol铆tica tributaria ha sido otro instrumento utilizado para mejorar la distribuci贸n del ingreso disponible de los hogares.

De la equidad hacia la igualdad. Las políticas sociales del gobierno nacional en el período 2010-2014

El aporte tributario a la equidad La política tributaria ha sido otro instrumento utilizado para mejorar la distribución del ingreso disponible de los hogares. Los cambios introducidos por la Reforma Tributaria de 2007, así como los ajustes implementados con posterioridad, han sido funcionales al objetivo de mejorar la equidad, mediante la reducción de la carga tributaria directa e indirecta sobre los hogares de menores ingresos y el aumento de la carga impositiva sobre el decil más rico de la población. El grado de progresividad del sistema tributario define las preferencias de la sociedad por la equidad. Un sistema tributario es más progresivo si la carga impositiva crece con el nivel de ingresos de los contribuyentes, es decir, si el peso de los impuestos es cada vez mayor a medida que se alcanzan niveles de ingresos más elevados. Las tasas efectivas del Impuesto a la Renta de las Personas Físicas (IRPF) estimadas para el ingreso total muestran claramente la progresividad de dicho impuesto97. Gráfico 7.1.1. Tasas efectivas del IRPF estimadas a partir del registro de la DGI sobre el ingreso total. Por deciles de ingreso (2011) 12

0 1

Notas: Tasas estimadas a partir del registro de DGI. Ingreso total incluye ingreso laboral, jubilaciones e ingreso de capital. Tasa efectiva= Pago de tributos IRPF-IASS/Ingreso total Fuente: Desigualdad y altos ingresos en Uruguay. Un análisis en base a registros tributarios y encuestas de hogares para el período 2009-2011, Gabriel Burdín, Fernando Esponda y Andrea Vigorito, 2014.

El mismo estudio demuestra que el IRPF y el Impuesto de Asistencia a la Seguridad Social (IASS) tienen un efecto importante sobre la reducción de la desigualdad. Ambos impuestos redistribuyen aproximadamente dos puntos porcentuales del Índice de Gini. El carácter progresivo del IRPF fue mucho más pronunciado que el del anterior Impuesto a las Retribuciones Personales (IRP), no solo por las diferentes tasas aplicadas a las rentas derivadas del trabajo, sino también por la inclusión de las rentas de los trabajado-

97 Desigualdad y altos ingresos en Uruguay. Un análisis en base a registros tributarios y encuestas de hogares para el período 2009-2011, Gabriel Burdín, Fernando Esponda y Andrea Vigorito, 2014.

221

De la equidad hacia la igualdad. Las políticas sociales del gobierno nacional en el período 2010-2014

res por cuenta propia y las rentas del capital como hechos generadores del IRPF (antes de la reforma estas rentas no estaban gravadas). La reducción del IVA y la eliminación del Impuesto para la Contribución al Financiamiento de la Seguridad Social (COFIS) también coadyuvaron a lograr un efecto positivo sobre la distribución del ingreso disponible. Los hogares de menores ingresos destinan todo su ingreso al consumo, por lo que fueron favorecidos en mayor medida por la reducción del IVA y la eliminación del COFIS. Estos hogares también se vieron beneficiados por la reducción en cuatro puntos porcentuales de la tasa mínima del IVA (que grava los artículos de la canasta básica alimenticia, bienes que ocupan una mayor proporción en el presupuesto de los hogares de menores ingresos). Por otro lado, en otro estudio en el que se analizó el efecto redistributivo de los impuestos pagados por los hogares y el gasto social dirigido a ellos en cinco países de Latinoamérica (Argentina, Bolivia, Brasil, México y Perú)98 se muestra que en relación a la desigualdad, Uruguay es el segundo país que más reduce el Índice de Gini. En este estudio se indica que los impuestos directos y las transferencias reducen el Índice de Gini 3,5 puntos porcentuales, pasando de 0,492 a 0,457. En la presente administración se realizaron modificaciones en el sistema tributario en línea con el objetivo de lograr mayor equidad. De acuerdo a la Ley Nº 18.910 del 25/05/2012 se aplicaron nuevas deducciones a los montos pagados en el año por cuotas de préstamos hipotecarios destinados a la adquisición de vivienda única y permanente del contribuyente. Además, se agregó una nueva franja en el IRPF para los ingresos más altos, de 900 a 1.380 BPC anuales donde la tasa es de 25% y a partir de 1.380 BPC es de 30%. En relación al IASS, esta ley faculta al Poder Ejecutivo a incrementar el tramo exento de gravamen hasta en 12 BPC anuales. Asimismo, se aprobó la ley que devuelve el total del IVA cuando se utilice la tarjeta de débito Uruguay Social (TUS), la tarjeta de débito para cobro de Asignaciones Familiares (AFAM) y similares. Además, rebaja en hasta dos puntos la tasa del IVA de las transacciones realizadas con tarjetas de débito o instrumentos análogos. La devolución del IVA a los beneficiarios de TUS y AFAM representa un aumento del poder de compra de 18%. Dicha medida tiene como objetivo impactar positivamente sobre el ingreso disponible del primer quintil de la distribución, dado el peso que tienen las transferencias monetarias en el total de ingresos de dichos hogares y la composición del gasto.

98 Social Spending, Taxes and Income Redistribution in Uruguay, Marisa Bucheli, Nora Lustig, Máximo Rossi y Florencia Amábile, 2012.

222

De la equidad hacia la igualdad. Las políticas sociales del gobierno nacional en el período 2010-2014

Glosario de siglas Organismos públicos AGESIC

Agencia para el Desarrollo del Gobierno de Gestión Electrónica y la Sociedad de la Información y del Conocimiento

ANCAP

Administración Nacional de Combustibles, Alcoholes y Pórtland

ANEP

Administración Nacional de Educación Pública

ANII

Agencia Nacional de Investigación e Innovación

ANP

Administración Nacional de Puertos

ANTEL

Administración Nacional de Telecomunicaciones

ANV

Agencia Nacional de Vivienda

ASSE

Administración de los Servicios de Salud del Estado

AUCI

Agencia Uruguaya de Cooperación Internacional

BCU

Banco Central del Uruguay

BHU

Banco Hipotecario del Uruguay

BPS

Banco de Previsión Social

BSE

Banco de Seguros del Estado

CAC

Centro de Atención Ciudadana

CCEPI

Consejo Coordinador de Educación en la Primera Infancia

CCSNEP

Comisión Coordinadora del Sistema Nacional de Educación Pública

CEIP

Consejo Nacional de Educación Inicial y Primaria (ANEP)

CENAQUE

Centro Nacional de Quemados (MSP)

CES

Consejo Nacional de Educación Secundaria (ANEP)

CETP

Consejo de Educación Técnico Profesional (ANEP) (antes Universidad del Trabajo del Uruguay, UTU)

CFE

Consejo de Formación en Educación (ANEP)

CNPS

Consejo Nacional de Políticas Sociales

CODICEN

Consejo Directivo Central (ANEP)

CONASSAT

Consejo Nacional de Salud y Seguridad del Trabajo

CUDIM

Centro Uruguayo de Imagenología Molecular

DEMEQUI

Departamento de Especialidades Médico Quirúrgicas (BPS)

DGI

Dirección General Impositiva (MEF)

DINADE

Dirección Nacional de Deporte (MTD)

DINAGUA

Dirección Nacional de Aguas y Saneamiento (antes DINASA)

DINAMA

Dirección Nacional de Medio Ambiente (MVOTMA)

DINARA

Dirección Nacional de Recursos Acuáticos (MGAP)

DINAVI

Dirección Nacional de Vivienda (MVOTMA)

DINEM

Dirección Nacional de Evaluación y Monitoreo (MIDES)

DNA

Dirección Nacional de Aduanas (MEF)

DNC

Dirección Nacional de Cultura (MEC)

225

De la equidad hacia la igualdad. Las políticas sociales del gobierno nacional en el período 2010-2014

DNGT

Dirección Nacional de Gestión Territorial (MIDES)

DNPS

Dirección Nacional de Políticas Sociales (MIDES)

DSEA

Dirección Sectorial de Educación de Adultos

ENAP

Escuela Nacional de Administración Pública

FNR

Fondo Nacional de Recursos

IGTSS

Inspección General de Trabajo y Seguridad Social (MTSS)

IMPO

Dirección Nacional de Impresiones y Publicaciones Oficiales

INACOOP

Instituto Nacional de Cooperativismo

INALE

Instituto Nacional de la Leche

INAU

Instituto del Niño y el Adolescente del Uruguay

INC

Instituto Nacional de Colonización

INDA

Instituto Nacional de Alimentación (MTSS)

INE

Instituto Nacional de Estadística

INEFOP

Instituto Nacional de Empleo y Formación Profesional

Infamilia

Programa Integral de Infancia, Adolescencia y Familia en riesgo

INJU

Instituto Nacional de la Juventud (MIDES)

Inmayores

Instituto Nacional del Adulto Mayor (MIDES)

Inmujeres

Instituto Nacional de las Mujeres (MIDES)

INR

Instituto Nacional de Rehabilitación (MI)

IUDE

Instituto Universitario de Educación

JND

Junta Nacional de Drogas

MDN

Ministerio de Defensa Nacional

MEC

Ministerio de Educación y Cultura

MEF

Ministerio de Economía y Finanzas

MEVIR

Comisión Honoraria Pro Erradicación de la Vivienda Rural Insalubre

MGAP

Ministerio de Ganadería Agricultura y Pesca

Ministerio del Interior

MIDES

Ministerio de Desarrollo Social

MIEM

Ministerio de Industria, Energía y Minería

MRREE

Ministerio de Relaciones Exteriores

MSP

Ministerio de Salud Pública

MTD

Ministerio de Turismo y Deporte

MTOP

Ministerio de Transporte y Obras Públicas

MTSS

Ministerio de Trabajo y Seguridad Social

MVOTMA

Ministerio de Vivienda, Ordenamiento Territorial y Medio Ambiente

ONSC

Oficina Nacional de Servicio Civil

OPP

Oficina de Planeamiento y Presupuesto

OSE

Obras Sanitarias del Estado

Plan CAIF

Plan de Centros de Atención a la Infancia y la Familia

SND

Secretaría Nacional de Drogas

TNU

Televisión Nacional de Uruguay

UdelaR

Universidad de la República

226

De la equidad hacia la igualdad. Las políticas sociales del gobierno nacional en el período 2010-2014

UNASEV

Unidad Nacional de Seguridad Vial

URSEA

Unidad Reguladora de Servicios de Energía y Agua

UTE

Administración Nacional de Usinas y Trasmisiones Eléctricas

UTEC

Universidad Tecnológica

Planes, programas y servicios públicos AFAM-PE

Asignaciones Familiares Plan de Equidad

CCVU

Centro Cardiovascular Universitario

CECAP

Centros de Capacitación y Producción

CEPE

Centros Públicos de Empleo

CNHD

Comisión Nacional Honoraria de Discapacidad

COTAOT

Comisión Asesora de Ordenamiento Territorial

ENIA

Estrategia Nacional para la Infancia y la Adolescencia

ETAF

Equipos Territoriales de Atención Familiar

FONASA

Fondo Nacional de Salud

FPBC

Formación Profesional de Base Comunitaria

FPB

Formación Profesional de Base

JUNASA

Junta Nacional de Salud

OTE

Oficina Territorial

PAC

Programa Aulas Comunitarias

PANES

Plan Nacional de Atención a la Emergencia Social

PAS

Programa Aprender Siempre

PASC

Programa de Atención a las personas en Situación de Calle

PIAI

Programa de Integración de Asentamientos Irregulares

PIAS

Plan Integral de Atención en Salud

PIODNA

Plan Nacional de Igualdad de Oportunidades y Derechos

PIU

Programa Impulso a la Universalización del Ciclo Básico

PMB

Programa de Mejoramiento de Barrios

PMC

Programa de Maestros Comunitarios

PNET

Programa Nacional de Educación y Trabajo

PPLER

Programa de Abastecimiento de Agua en Pequeñas Localidades y Escuelas Rurales

PROCLADIS

Programa de Capacitación Laboral para personas con Discapacidad

PRONADIS

Programa Nacional de Discapacidad

RAIS

Red de Asistencia e Integración Social

RAP

Red de Atención Primaria en Salud

RIEPS

Red Integrada de Efectores Públicos de Salud

SAIPPL

Sistema de Atención Integral de las Personas Privadas de Libertad

SIPIAV

Sistema Integral de Protección a la Infancia y a la Adolescencia contra la Violencia

SIRPA

Sistema de Responsabilidad Penal Adolescente

SNAP

Sistema Nacional de Áreas Protegidas

227

De la equidad hacia la igualdad. Las políticas sociales del gobierno nacional en el período 2010-2014

SNC

Sistema Nacional de Cuidados

SNIS

Sistema Nacional Integrado de Salud

SNS

Seguro Nacional de Salud

SOCAT

Servicio de Orientación, Consulta y Articulación Territorial

UCC

Uruguay Crece Contigo

Sociedad civil y sector privado AFAP

Administradoras de Fondos de Ahorro Previsional

CIU

Cámara de Industrias del Uruguay

IAMC

Institución de Asistencia Médica Colectiva

LATU

Laboratorio Tecnológico del Uruguay

ONAJPU

Organización Nacional de Asociaciones de Jubilados y Pensionistas del Uruguay

OSC

Organización de la Sociedad Civil

PIT-CNT

Plenario Intersindical de Trabajadores - Convención Nacional de Trabajadores

PNEL

Patronato Nacional de Encarcelados y Liberados

REDAM

Red de Adultos Mayores

Organismos internacionales BID

Banco Interamericano de Desarrollo

CEPAL

Comisión Económica para América Latina y el Caribe

Mercosur

Mercado Común del Sur

OIM

Organización Internacional para las Migraciones

OIT

Organización Internacional del Trabajo

OMS

Organización Mundial de la Salud

UNESCO

Organización de las Naciones Unidas para la Educación, la Ciencia y la Cultura

UNICEF

Fondo de las Naciones Unidas para la Infancia

Siglónimos AAII

Asentamientos Irregulares

BPC

Base de Prestaciones y Contribuciones

COFIS

Impuesto para la Contribución al Financiamiento de la Seguridad Social

ECH

Encuesta Continua de Hogares

CTI

Centro de Tratamiento Intensivo

ECNT

Enfermedades Crónicas No Transmisibles

EMB

Educación Media Básica

EMS

Educación Media Superior

GPS

Gasto Público Social

HPV

Virus del Papiloma Humano

228

De la equidad hacia la igualdad. Las políticas sociales del gobierno nacional en el período 2010-2014

ICC

Índice de Carencias Críticas

IMS

Índice Medio de Salarios

IRPF

Impuesto a la Renta de las Personas Físicas

IRP

Impuesto a las Retribuciones Personales

IVA

Impuesto al Valor Agregado

LGBTI

Lesbianas, gays, bisexuales, transexuales e intergénero

Nacidos Vivos

PEA

Población Económicamente Activa

PIB

Producto Interno Bruto

PROVAS

Producto con Valor Social

SAN

Seguridad Alimentaria y Nutricional

SIDA

Síndrome de Inmunodeficiencia Adquirida

TIC

Tecnologías de la Información y Comunicación

TUS

Tarjeta Uruguay Social

VIH

Virus Inmunodeficiencia Humana

229

De la equidad hacia la igualdad. Las políticas sociales del gobierno nacional en el período 2010-2014

Índice de gráficas y tablas Gráfico 1.1.1. Evolución de afiliados al SNS/FONASA. (2008-2013)

Gráfico 1.1.2. Proceso de incorporación de los distintos colectivos al SNS/FONASA. (Diciembre 2011- julio 2016)

Gráfico 1.1.3. Gasto Público en Salud y PIB a precios constantes. Índice 2004=100. (2004-2013)

Gráfico 1.1.4. Presupuesto ejecutado por ASSE en millones de pesos constantes a valores de 2012. (2004-2012)

Gráfico 1.2.1. Recursos para la educación en relación al PIB. (2004-2013)

Gráfico 1.2.2. Evolución del gasto de ANEP por concepto en millones de pesos constantes de 2012. (2004-2014)

Gráfico 1.2.3. Evolución del gasto de la UdelaR por concepto en millones de pesos constantes de 2012. (2004-2014)

Gráfico 1.2.4. Matrícula en Educación Media. (2000-2012)

Gráfico 1.2.5. Culminación de ciclos educativos por edades seleccionadas. (2010-2013)

Gráfico 1.2.6. Porcentaje de jóvenes de 17 y 18 años que culminaron la Educación Media Básica por quintiles...

Gráfico 1.2.7. Matrícula de Educación Media Técnico Profesional del CETP-UTU por ciclo educativo. (2001-2012)

Gráfico 1.2.8. Matrícula de Educación Terciaria no Universitaria del CETP-UTU. (2001-2012)

Gráfico 1.2.9. Matrícula de Formación en Educación según tipo de oferta. (2000-2012)

Gráfico 1.3.1. Inversión en Vivienda de DINAVI, Plan Juntos y MEVIR en millones de pesos constantes de 2012...

Gráfico 1.4.1. Índice de Salario Real e Índice de Gini. (2005-2013)

Gráfico 1.4.2. Tasa de desempleo total y femenina. (1991-2013)

Gráfico 1.4.3. Personas cotizantes al BPS (2001-2014)

Gráfico 1.4.4. Tasa de desempleo en menores de 25 años. Total y por sexo. (2004-2014)

Gráfico 2.1.1. Evolución de la jubilación promedio a valores constantes de 2013.

102

Gráfico 3.1.1. Evolución de la matrícula del Plan Caif por edades simples. 2009-2014.

134

Gráfico 5.1.1. Asignaciones Familiares- Cantidad de menores beneficiaros por año. (2004-2013)

173

Gráfico 5.1.2. Cantidad de hogares beneficiarios de TUS. (2009-2013)

174

Gráfico 6.1.1. Gasto Público Social en miles de pesos constantes de 2005. (1989-2012)

216

Gráfico 6.1.2. Impacto distributivo del Gasto Público Social. (2009-2012)

217

Gráfico 7.1.1. Tasas efectivas del IRPF estimadas a partir del registro de la DGI sobre el ingreso total por deciles...

221

Cuadros Cuadro 1.1.1. Evolución del número de usuarios ASSE al SNS/FONASA y Total. (2007-2013)

Cuadro 1.2.1. Plan CEIBAL: centros educativos y usuarios con Plan Ceibal.

Cuadro 1.3.1. Agencia Nacional de Vivienda: acciones como ejecutora de las políticas de vivienda.

Cuadro 1.3.2. Plan Quinquenal de Vivienda 2010-2014. Ejecución al 30 de setiembre de 2013.

Cuadro 1.3.3. Plan Quinquenal de Vivienda 2010-2014. Ejecución al 30 de setiembre de 2013. Resumen.

Cuadro 1.4.1. Consejo de Salarios y Equidad. Crecimiento diferencial de los salarios mínimos más bajos y más altos.

Cuadro 1.4.2. Consejo de Salarios. Salario mínimo en sectores con salarios sumergidos.

Cuadro 2.1.1. Puestos de trabajo cotizantes a diciembre de cada año y variación.

100

Cuadro 2.1.2. Beneficiarios del Seguro del Desempleo y Tasa de Desempleo. Promedio anual y variación.

101

Cuadro 2.1.3. Jubilaciones, pensiones y otros beneficios a pasivos.

101

230

De la equidad hacia la igualdad. Las políticas sociales del gobierno nacional en el período 2010-2014

Cuadro 2.2.1. Ley nº 19.161 de licencias por maternidad, paternidad y para el cuidado.

106

Cuadro 3.2.1. Síntesis prográmatica del Plan Nacional de Juventudes. (2011-2015)

140

Cuadro 5.3.1. Programa Compromiso Educativo. (2011-2014)

184

Cuadro 5.4.1. Líneas de acción del Plan Juntos

188

231

DE LA EQUIDAD HACIA LA IGUALDAD LAS POLÍTICAS SOCIALES DEL GOBIERNO NACIONAL EN EL PERÍODO 2010–2014

113,34 mm

DE LA EQUIDAD HACIA LA IGUALDAD LAS POLÍTICAS SOCIALES DEL GOBIERNO NACIONAL EN EL PERÍODO 2010-2014

DE LA EQUIDAD HACIA LA IGUALDAD // LAS POLÍTICAS SOCIALES DEL GOBIERNO NACIONAL EN EL PERÍODO 2010-2014

190,11 mm

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