Sociedad Civil y Movimientos Sociales by Administración Pública

Página en blanco a propósito

Sociedad civil y movimientos sociales Construyendo democracias sostenibles en América Latina

Editado por Arthur Domike Fundación Grupo Esquel Fundação Grupo Esquel Brasil

Las publicaciones especiales de desarrollo del Banco Interamericano de Desarrollo se preparan como parte de los continuos esfuerzos de la institución para evaluar las condiciones económicas, políticas y sociales de los países de América Latina y el Caribe. A ﬁn de que la información se encuentre disponible lo más rápido posible, estas publicaciones se elaboran de manera expedita, no son objeto de una edición formal y no están sometidas a los rigurosos procesos de revisión que se aplican en el caso de las publicaciones del Banco evaluadas por pares. Así, la información y las opiniones presentadas corresponden enteramente a los autores, y no implican aprobación por parte del Banco Interamericano de Desarrollo, de su Directorio Ejecutivo o de los países que estos representan.

Banco Interamericano de Desarrollo

PUBLICACIONES ESPECIALES SOBRE EL DESARROLLO

Prefacio....................................................................................................................................v Agradecimientos.................................................................................................................vii Capítulo 1 La democracia sostenible en América Latina ...............................................................1 Arthur Domike Sección 1 EL ROL DE LA SOCIEDAD CIVIL EN LA TRANSICIÓN A LA DEMOCRACIA ..........................27

Arthur Domike Capítulo 2 Transiciones hacia la democracia: Brasil, Perú, Chile, Argentina y Uruguay .......... 31 Arthur Domike Capítulo 3 Las organizaciones sociales de derechos humanos en Guatemala: una apreciación ..... 51 Rosa María Cruz López Sección 2 INTRODUCCIÓN AL ROL DE LAS OSC EN LA CONSOLIDACIÓN DE LA DEMOCRACIA ....... 91

Arthur Domike Capítulo 4 La Alianza Cívica Mexicana: una izquierda en busca de identidad ..........................97 Sergio Aguayo Quezada Capítulo 5 Presupuesto participativo desde arriba y desde abajo: el rol de la sociedad civil en la propagación de las instituciones democráticas .... 117 Benjamin Reames Sección 3 INTRODUCCIÓN AL ROL DE LAS OSC EN LA PROFUNDIZACIÓN DE LA DEMOCRACIA ... 139

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Contenido

Tabla de Contenido

Capítulo 7 Los movimientos indígenas, el empoderamiento y el avance de la democracia .... 183 Charles David Kleymeyer Capítulo 8 La campaña “Y Ikatu Xingu” en el estado de Mato Grosso (Brasil)........................ 233 Lincoln Avelino de Barros con Marie-Madeleine Mailleux Sant’Ana Capítulo 9 El traje nuevo del emperador: las políticas de ﬁnanciamiento de vivienda social en Santiago de Chile................ 265 Alfredo Rodríguez y Ana Sugranyes Capítulo 10 Las mujeres latinoamericanas en movimiento: cambiando políticas, cambiando mentes ..........................................................................................................................287 Joan M. Caivano y Thayer Hardwick CAPÍTULO 11 El rol de las OSC para incluir a la población pobre e indigente en los beneﬁcios del desarrollo ..................................................................................327 Roberto Sansón Mizrahi Capítulo 12 Promover la participación ciudadana y el apoyo a las OSC en la economía trasnacional.......................................................................................361 Nelson Stratta Capítulo 13 El compromiso ciudadano y la democracia en la era de los movimientos sociales.. 395 Arthur Domike Anexo Sobre los autores .........................................................................................................423 Índice de materias ............................................................................................................. 429

Capítulo 6 Los movimientos sociales de pobres rurales y sus aportes a la democratización .... 145 John Durston

n las últimas décadas, el crecimiento impresionante de las organizaciones de la sociedad civil (OSC) y su activismo cívico han transformado el panorama político y social de América Latina. Estas organizaciones ciudadanas se han convertido en un medio importante y dinámico para movilizar la energía política y las aspiraciones sociales de los que menos poder tienen: aquellos que, a lo largo de la historia, han estado escasamente representados por los sistemas políticos o no han tenido representación alguna. Propulsadas por la atención de los medios de comunicación e Internet, las OSC han ayudado a crear un contexto totalmente nuevo para el gobierno. En este libro se reconocen tres tipos de OSC: r Organizaciones comunitarias que persiguen objetivos económicos, políticos o sociales específicos. r Movimientos sociales de alcance regional o nacional que persiguen objetivos sociales, económicos o políticos muy precisos. r Organizaciones no gubernamentales (ONG) dedicadas a la promoción de causas y al suministro de servicios a grupos destinatarios. Los 11 estudios de casos de este libro presentan una óptica amplia y variada de las OSC en América Latina, cuyas repercusiones se analizan en el contexto político todavía fluctuante de la región: r Bajo las dictaduras, o en países donde hasta hace poco había una dictadura, las OSC y los movimientos sociales están ayudando a alcanzar la democracia (capítulos 2 y 3). r En las democracias nuevas con tradiciones, normas y dirigentes políticos que en gran medida todavía no han sido puestos a prueba, las OSC participan en el proceso de consolidación de las instituciones democráticas (capítulos 4 y 5). r En las democracias efectivas y operantes, las OSC procuran profundizar las instituciones democráticas mediante el fomento de la participación política y la creación de mayores oportunidades sociales y económicas (capítulos 6 a 12). En los dos primeros estudios de casos se reseña el papel de las OSC en la restauración de la democracia en Brasil, Perú, Chile, Argentina y Uruguay (capítulo 2) y se evalúa el rol desempeñado por las organizaciones de defensa de los derechos humanos en Guatemala (capítulo 3).

P r e fa c i o

Prefacio

En los dos casos siguientes se examina un movimiento progresivo que busca una identidad (la Alianza Cívica Mexicana) y el papel de la sociedad civil en la difusión de las instituciones democráticas (el presupuesto participativo en toda la región). En cuatro de los estudios (capítulos 6, 7, 8 y 10) se analiza la forma en que los ciudadanos que a lo largo de la historia han tenido poco acceso al poder (los pobres de las zonas rurales, los indígenas andinos y amazónicos, y las mujeres) se han movilizado para mejorar su situación y hacerse oír. En el capítulo 9, que puede considerarse un modelo de contrastes, se describe un experimento social fracasado (las viviendas populares de Chile), mientras que el capítulo 11 se centra en el rol que han tenido las OSC en la creación de programas público-privados exitosos para generar y ampliar oportunidades laborales y empresariales. En el capítulo 12 se explora el sistema mundial de entidades filantrópicas que ha surgido con el impulso de 25 millones de familias trasnacionales de América Latina y el Caribe, cuyas remesas están formando nuevos esquemas de donaciones mundiales y participación cívica transfronteriza. Estos casos muestran la forma en que las OSC han dado origen a líderes comunitarios independientes y han enseñado a la gente a organizarse y a idear y poner en práctica nuevos enfoques de los problemas sociales. En este contexto se puede afirmar casi con absoluta certeza que dichas organizaciones desempeñarán un papel cada vez más destacado en la configuración del panorama político y social futuro de América Latina.

La realización de este volumen ha sido copatrocinada por la Fundação Grupo Esquel Brasil (FGEB) y la Fundación Grupo Esquel, junto con el Banco Interamericano de Desarrollo (BID). Se agradece especialmente a Christof Diewald y Silvio Sant’Ana, Presidente y Secretario de la FGEB, respectivamente, y a Aldiza Soares, Oficial Administrativa de la FGEB, así como también a Janine Perfit y Kai Hertz del BID. Asimismo se debe un profundo agradecimiento a los autores de los estudios de casos del capítulo 11, cuyas amplias competencias profesionales se detallan en el anexo acerca de los autores. Marie-Madeleine Mailleux Sant’Ana, una de las colaboradoras de este libro, destacada campeona de la sociedad civil y cofundadora de la FGEB, falleció el 28 de junio de 2007 tras una breve enfermedad. Los autores y el editor trabajaron bajo la guía de la junta editorial conformada por: Thomas F. Carroll, Ramón Daubón, Christof Diewald, Patricia Fagen, Carlos Garramon, Judith Gilmore, Roberto Mizrahi, Stahis Panagides, Patrick Quirk, Eduardo Remolins, Silvo Sant’Ana y Ana Tenorio.

Washington, D.C. Junio de 2008

Ag radecimientos

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La democracia sostenible en América Latina Arthur Domike

n la Cumbre de las Américas llevada a cabo en 1994 se celebró el “renacimiento” de la democracia en América Latina, después de la época de las dictaduras. Sin embargo, una década más tarde Jorge Castañeda (2003:69) señaló: “La gente siempre culpa a la democracia por el estancamiento económico o, por lo menos, por fracasar en promover el crecimiento económico (...) como resultado, hoy en día la región todavía se enfrenta a un futuro considerablemente impredecible”. La apreciación de Castañeda se ve confirmada por diversas encuestas de opinión pública. Por ejemplo, en 2005 Latinobarómetro descubrió que el apoyo ciudadano a la democracia era menor que una década atrás.1 La creencia de que el gobierno atendía mejor sus necesidades era mínima en Perú, Paraguay y en la mayor parte de Centroamérica. Sin embargo, el panorama no es del todo lúgubre: las mayorías apoyaban a sus gobiernos en Venezuela y Uruguay, al tiempo que en Chile y México el respaldo iba en aumento. Paralelamente, los partidos políticos tradicionales han perdido su influencia sobre grandes sectores del electorado. La mayoría de los votantes rechazaron a los partidos políticos históricamente poderosos en Bolivia, Brasil, Venezuela, Argentina, México, Perú y aun en Costa Rica (New York Times, 20 de abril de 2006). La Fundação Grupo Esquel Brasil (FGEB), la Fundación Grupo Esquel y sus asociados aceptaron hace dos años el desafío ofrecido por el Banco Interamericano de Desarrollo (BID) para ayudar a precisar “la dirección que deberían tomar los esfuerzos futuros con el fin de fortalecer la confianza del pueblo en sus sistemas de gobierno y fomentar la participación más amplia de la sociedad civil”. El reto principal era “proveer pautas concretas para que el

1 Véase

http://www.latinobarometro.org. Los resultados de la encuesta de 2005, llevada a cabo en 11 países, pueden verse en http://www.economist.com/displaystory.cfm?story_id=5093522. Estas visiones pesimistas eran apenas menos comunes en 2006, cuando sólo el 54% de los latinoamericanos eligió la democracia frente a otras alternativas, como informó The Economist (9-15 de diciembre de 2006).

Capítulo 1

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gobierno, la sociedad civil y las instituciones multilaterales puedan promover y mantener una efectiva participación ciudadana en proyectos de desarrollo económico y social”.2 El resultado de los estudios realizados a tal fin no ha sido lo que el conocimiento heredado hubiera podido predecir; más bien descubrimos que la insatisfacción generalizada en cuanto a los gobiernos no dejaba de tener sus razones. Muchos ciudadanos que carecían de confianza en sus gobernantes reaccionaron formando y enrolándose en nuevos movimientos sociales y en una gran variedad de organizaciones ciudadanas. Este fenómeno nos obligó a concentrarnos intensamente en examinar los motivos que produjeron la aparición de la sociedad civil como una fuerza política y social importante, sus consecuencias para la ciudadanía y los gobiernos y para el proceso de gobernarse a sí mismas. Estos estudios se presentan a continuación en los capítulos 2 a 12. El capítulo 13, el último del libro, representa nuestro esfuerzo por resumir las lecciones aprendidas de los casos analizados. El descontento que se siente en muchos sectores con los gobiernos de América Latina ha tenido varias madres. Una de ellas es por cierto la falta de progreso en mejorar la desigualdad social y las condiciones de pobreza. La falla de la mayoría de los gobiernos en enfrentar estas preocupaciones se hizo aún más apremiante después de que muchos gobiernos adoptaran políticas económicas que dejaron a los menos pudientes sin las “redes de protección” económica que regímenes anteriores les habían proporcionado. Este panorama adverso ha empeorado debido a cambios mundiales en la industria y el comercio, y a las migraciones masivas de población a nivel local e internacional. Además, la comunicación global instantánea y la proliferación mediática han magnificado tanto la conciencia de los ciudadanos como su capacidad de reaccionar. Una segunda causa del debilitamiento del apoyo ciudadano y de la confianza en el gobierno es la memoria de dictaduras recientes. Casi todos los que hoy tienen edad de votar recuerdan que virtualmente toda la América Latina continental estuvo regida por dictadores en algún período entre 1960 y la década de 1990.3 En la actualidad, todos estos países han elegido gobernantes y legislaturas con cierta forma de estructura política democrática. Aunque esto representa una mejora real en la forma en que los latinoamericanos son gobernados, muchos guardan malos recuerdos y están resentidos por los años de represión, y sienten que han recibido pocos beneficios de la transformación democrática. El crecimiento en el número y la efectividad de las organizaciones de ciudadanos no ha pasado inadvertido ni ha dejado de recibir apoyo. Por más de una década, los gobiernos, organizaciones internacionales, fundaciones e individuos han invertido recursos en “asis-

2 Términos

de referencia de la donación efectuada por el BID a la FGEB para realizar el estudio. este período, Costa Rica, México y Colombia estaban gobernados por presidentes “electos”, así como muchos de los países del Caribe. Sin embargo, las fuerzas armadas de Colombia tuvieron una influencia sustancial en los asuntos internos del país y los gobiernos mexicanos anteriores a 2000 fueron descritos como la “democracia autoritaria” más antigua del mundo (véase el capítulo 4).

3 Durante

tencia a la democracia” a través de las organizaciones de la sociedad civil (OSC)4, tanto en América Latina como en otros lugares del mundo, con la esperanza de fomentar la creación de instituciones democráticas más efectivas (Ottaway y Carothers, 2000; Shifter, 2000; Manor, Robinson y White, 1999; Feinberg, Waisman y Zamosc, 2006). Nuestra tarea es explorar las experiencias, favorables o no, de ciudadanos organizados de la región y establecer si sus actividades contribuyeron efectivamente a fomentar y expandir la “democracia” y de qué modo lo hicieron. La democracia se percibe como una cultura y un conjunto de valores, y no simplemente como una serie de instituciones formales y procedimientos, partidos políticos y elecciones. Examinamos una gama de OSC, entre las cuales se incluyen movimientos sociales, que actualmente operan en tres campos políticos: r Donde rigen (o recientemente rigieron) dictadores, y las OSC y los movimientos sociales están buscando alcanzar la democracia (capítulos 2 y 3). r En democracias nacientes con tradiciones, reglas y líderes políticos no probados donde las OSC están involucradas en el proceso de consolidar las instituciones democráticas (capítulos 4 y 5). r En democracias efectivas en funcionamiento donde las OSC están buscando profundizar las instituciones democráticas mediante el fomento de una participación política más amplia y la creación de mayores oportunidades sociales y económicas (capítulos 6 al 12). Las OSC y los movimientos sociales elegidos para este estudio profesan inquietudes relacionadas con los derechos humanos, las amenazas al medio ambiente, el tratamiento de las mujeres, las oportunidades para los pueblos indígenas, la superación de la pobreza rural, la vivienda para familias de bajos ingresos, la promoción de pequeñas empresas y el empleo local, el presupuesto gubernamental participativo y el vínculo de los inmigrantes con sus países de origen. Todas estas preocupaciones ocupan un lugar primordial en la definición de la democracia, y los valores que sustentan a estas organizaciones constituyen la base del patrimonio histórico de la democracia. A través de estas experiencias buscamos demostrar lo que es posible, lo que es deseable y lo que es problemático en los esfuerzos de las OSC y de sus adherentes para lograr no solamente sus objetivos organizacionales sino también el fortalecimiento de la participación civil, y contar con instituciones democráticas más eficientes y perdurables, con mayor responsabilidad ante los gobernados. A fin de ofrecer una base firme en nuestras conclusiones, en las páginas siguientes se describen términos clave, tales como sociedad civil, y las organizaciones sobre las cuales se

4 Sin perjuicio de quienes utilizan las expresiones “organización no gubernamental” (ONG) y “organización de la sociedad

civil” (OSC) indistintamente, preferimos esta última locución para designar la categoría más amplia. La sigla ONG se refiere aquí a las organizaciones de apoyo y servicio. Véase más adelante y también véase Sorj (2005).

La democracia sostenible en América Latina

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enfoca el estudio, la democracia entre otras diversas formas de gobierno, y las interacciones a menudo contenciosas entre la sociedad civil y la sociedad política que los ciudadanos eligen para gobernar.

¿Qué es la sociedad civil? El principal enfoque de este trabajo se centra en la sociedad civil, sus ciudadanos constituyentes y sus organizaciones. Es fácil encontrar concepciones contradictorias de lo que es la sociedad civil, tanto en lo que se refiere a su definición como a la importancia de su interacción con la sociedad política. La idea de “sociedad civil” proviene de los filósofos griegos y romanos, y se ha convertido en un elemento fundamental del pensamiento político contemporáneo. Entre otras cualidades se le ha concedido el mérito de “derrocar varias decenas de dictaduras de diferente naturaleza: autoritarias, comunistas, fascistas, militares” (Schell, 2005). Edwards (2000) llama la atención a las diversas apreciaciones sobre lo que la sociedad civil puede lograr. Por ejemplo, el Instituto Cato, de tendencia libertaria en Estados Unidos, considera que las OSC “fundamentalmente reducen el rol de la política en la sociedad al expandir los mercados libres y las libertades individuales”. Por otra parte, el Foro Social Mundial sostiene que la sociedad civil “es la única alternativa viable al Estado autoritario y al mercado tiránico”. Para las Naciones Unidas, el Banco Mundial y los organismos de asistencia de Estados Unidos, la sociedad civil es la llave para “un buen gobierno y el crecimiento económico que reduce la pobreza”. La opinión compartida aquí con respecto al rol de la sociedad civil y sus organizaciones ha sido bien descrita por Daubón (2002:1): Evidencias recientes sobre el desarrollo económico (…) sugieren que el arte de asociarse de la comunidad, su capacidad de actuar en conjunto, podría ser el factor más importante en su avance económico (…) Y esta capacidad no puede simplemente construirse; tiene que crecer sistemáticamente dentro de la cultura política de un país (…) La sociedad civil se convirtió en la solución mágica (…) Pero si la sociedad civil ha existido siempre, ha sido en forma distante, caritativa u opositora. Lo que los gobiernos han descubierto ahora es que la sociedad civil, como existía en los países del norte, puede ser omnipresente, activista y colaboradora. El Instituto de Estudios de Desarrollo (Manor et al., 1999:1) define a las OSC como “una esfera intermedia entre el Estado y la familia, donde grupos y asociaciones de individuos se organizan de manera voluntaria y autónoma con relación al Estado, con el fin de defender y extender sus intereses, derechos e identidades”. Aun en el caso de que aceptáramos que las OSC “ocupan el espacio no estructurado entre los individuos y lo colectivo”, los contornos de

la definición no son todavía claros. En un esfuerzo por determinar qué grupos están “adentro” o “afuera”, los profesionales suelen insistir en que las OSC no incluyen: 1) a la sociedad política (es decir, a las instituciones gubernamentales ni a los partidos políticos), 2) los negocios con fines de lucro orientados al mercado (aunque las asociaciones de negocios y sus grupos de interés organizados son claramente parte de la sociedad civil), 3) familias y grupos emparentados, y 4) asociaciones orientadas hacia la violencia y la criminalidad. Reconocemos que no todos los grupos de ciudadanos ni todas las organizaciones detentan el mismo mérito social. “Los grupos orientados hacia la violencia”(como la guerrilla y los paramilitares en Colombia, Al Qaeda, el KKK y los grupos Minutemen de Estados Unidos) no son aquí considerados parte de la “sociedad civil”. Puesto que estos grupos no aceptan las premisas fundamentales de los sistemas democráticos, sacrifican su derecho a considerarse en un pie de igualdad legal y política con las asociaciones no violentas. Para los efectos del presente estudio, no se hace necesario profundizar sobre las distinciones puntuales. Nuestro enfoque está dirigido a aquellas OSC que son voceros y/o trabajan con grupos no representados o poco representados como los indigentes rurales o urbanos, las mujeres, las comunidades indígenas y las minorías sin acceso efectivo o con acceso limitado a la representación política y al poder. Nuestro principal interés está en analizar cómo estas organizaciones y/o movimientos sociales pueden servir a su gente y fortalecer las prácticas e instituciones democráticas.5 Los motivos por los cuales los ciudadanos buscan asociarse para un propósito común comenzaron con la sociedad organizada y son tan variados como sus propias aspiraciones. Es probable que en América Latina existan varios millones de organizaciones informales o formalmente organizadas sin fines de lucro, no gubernamentales, cuyos miembros, adherentes o beneficiarios buscan objetivos “comunes”. Las OSC pueden originarse a través de reuniones de vecinos o ser promovidas por profesionales entrenados, o bien patrocinadas por fundaciones y ONG del norte. Algunas OSC tienen amplia participación de los “beneficiarios” mientras que otras son dirigidas por especialistas externos y muestran escaso interés en reclutar adherentes locales. Pueden surgir de organizaciones ya establecidas o ser fundadas por quienes no se encuentran satisfechos con el sistema de poder político gobernante. Una asociación puede simplemente tener como objetivo la creación de una clínica de salud o de un centro comunitario, o puede ser parte de un movimiento social más amplio.

5 Los

sindicatos laborales se han contado históricamente dentro los pocos “movimientos de la sociedad civil” de la región cuyos afiliados primarios son familias de bajo y mediano ingreso, y gozan a menudo de acceso sustancial al poder, especialmente cuando están aliados con partidos políticos (BID/Harvard, 2006:111 y ss.). Sin embargo, los movimientos laborales representan a grupos muy diferentes de los representados por los movimientos sociales estudiados aquí, y su impacto político es también muy distinto. Por su importancia permanente para un gran número de ciudadanos, las organizaciones laborales merecen un estudio aparte.

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r Organizaciones de la comunidad que suelen carecer de personal de tiempo completo o profesionales y que persiguen objetivos económicos, políticos o sociales específicos (por ejemplo, la creación de un centro comunitario de salud o el mejoramiento de carreteras), y son básicamente autofinanciadas (Shearer y Tomlinson, 1997).7 r Movimientos sociales de alcance regional o nacional que cuentan con personal de tiempo completo y con objetivos sociales, económicos y/o políticos específicos; son a menudo “contenciosos” y se enfrentan con los gobiernos; en sus filas hay afiliados y miembros de las organizaciones activistas locales (por ejemplo, los movimientos de la mujer en Chile, los movimientos rurales en Brasil, etc.); suelen recibir fondos de fundaciones, organismos de ayuda e instituciones similares. r Organizaciones no gubernamentales (ONG) dedicadas a proveer amparo y servicios a los grupos meta; cuentan con personal profesional dedicado a identificar y apoyar iniciativas para favorecer a dichos grupos; tienen pocos miembros directos o afiliados de entre los grupos afectados; a menudo reciben contratos y financiamiento de fuentes externas (por ejemplo, Sur en Santiago de Chile, DESCO en Perú, Sur-Norte en Argentina). Puesto que los “movimientos sociales” son tan significativos para esta investigación, el término amerita una definición detallada. De acuerdo con Tilly (2004:3-4) un movimiento social se define en función de las siguientes características: “es un esfuerzo público organizado y sostenido que presenta reclamos colectivos a ciertas autoridades (por ejemplo, una campaña) (…) utilizando formas (diversas) de acción política (…) (con) representaciones públicas coordinadas de los méritos, unidad, número y compromiso de los participantes”. Estos movimientos a menudo constituyen una amenaza para el establishment a nivel político y económico, particularmente cuando promueven acciones que incomodan a las autoridades en el poder. En este contexto, Schönwälder (2002:9) observa lo siguiente: Los movimientos sociales de América Latina, que por largo tiempo fueron una gama limitada de entidades relativamente homogéneas que representaban a los trabajadores, campesinos o estudiantes, han cambiado drásticamente durante

6 En

BID/Harvard (2006:112-122) se presenta una descripción útil de estos grupos. y Tomlinson (1997) realizaron el heroico esfuerzo de contar y clasificar las OSC de la región. Sólo en Brasil encontraron registradas 220.000. Se estima que menos de la mitad de ellas contaban con personal profesional. Estas organizaciones sin personal incluyen grupos comunitarios más que movimientos sociales u ONG de expertos.

7 Shearer

En resumen, nuestra atención está dirigida hacia tres tipos de organizaciones de la sociedad civil, todas activas en el apoyo a poblaciones meta específicas:6

las tres últimas décadas. El regreso de los gobiernos democráticos y las crisis económicas de los años ochenta lanzaron nuevos actores a escena: los denominados movimientos populares. Mucho menos homogéneos que sus predecesores y frecuentemente exhibiendo una perspectiva que reflejaba sus orígenes diversos, estos nuevos actores sociales se caracterizaron, no obstante, por una amplia gama de identidades colectivas y prácticas sociales novedosas. Los movimientos sociales que nos ocupan, las organizaciones comunitarias y las ONG difieren claramente en cuanto a sus miembros y objetivos de los “grupos de interés” tradicionales que representan a los negocios, la religión y la agricultura, y que históricamente han disfrutado de vínculos estrechos con las estructuras del poder político. En contraste, las OSC que estudiamos representan a personas que están fuera del sistema social y económico y, como retadoras del statu quo, son a menudo conflictivas en sus relaciones con la estructura de poder del gobierno. Por otro lado, los grupos de interés históricamente importantes “representan a los actores sociales y políticos más poderosos que tienen interés precisamente en la continuidad del orden social y político existente” (Schönwälder 2002:12). Una preocupación adicional (Wiarda, 2003; Stiefel y Wolfe, 1994) es la calidad de los dirigentes de la OSC y en qué medida responden a los intereses de su gente. En este contexto, Durston (capítulo 6) recuerda la Ley de hierro de la oligarquía organizacional de Michels ([1915] 1962), la cual afirma que los líderes de organizaciones locales “inevitablemente se convierten en oligarcas” capaces de sofocar la democracia interna. Varios de nuestros estudios de casos se concentran en los antecedentes y entrenamiento de los líderes de los movimientos comunitarios y sociales, y en su habilidad para reflejar las necesidades de los miembros o integrantes que pretenden representar.

¿Qué es, entonces, la “democracia”? A pesar de la abundancia de oratoria exaltada, no existe una definición simple de la democracia y el concepto está cercado de sutilezas inevitables. Como en el caso del concepto problemático de la obscenidad, tenemos dificultades para definirla, pero sin duda podemos reconocerla cuando nos encontramos frente a ella. El gobierno es por definición la institución social con monopolio sobre el poder de coerción. Ese poder no otorga sabiduría, pero puede explicar el conocido aforismo de Churchill: La democracia, sabemos, es una de las muchas formas que puede adoptar el gobierno (…) Nadie afirma que la democracia es perfecta o sabia. En realidad se ha dicho que la democracia es la peor forma de gobierno, salvo todas las otras que se han probado de vez en cuando (Rhodes 1974:7566).

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Los atenienses se enorgullecían de haber descubierto la democracia. Cuando se le solicitó a Pericles elevar una oración por los soldados atenienses caídos en las primeras batallas de la guerra del Peloponeso, pronunció lo siguiente: Es verdad que nosotros somos una democracia, ya que la administración está en manos de muchos y no de unos pocos (…) Si bien no somos coaccionados en nuestra vida privada, un espíritu de reverencia domina nuestros actos públicos; estamos impedidos de actuar incorrectamente por respeto a las autoridades y a la ley, manteniendo un respeto particular por aquellos que han sido designados para la protección de los lesionados, así como por aquellas leyes no escritas que sujetan a sus transgresores a la condena del sentimiento general. La pregunta por la definición trasciende los límites políticos y culturales. En la década de 1750, mucho antes de la fundación de Estados Unidos como nación, Benjamin Franklin, quien representaba a la colonia de Pennsylvania como Comisionado Indígena, escribió: Sería algo muy extraño si seis naciones de salvajes ignorantes fueran capaces de formar un proyecto para su unión y ejecutarlo de tal manera que subsista por siglos y parezca indisoluble, y sin embargo una unión semejante fuera impracticable para 10 ó 12 colonias inglesas.8 (Johansen, 1982:29). En nuestra búsqueda de una definición práctica, adoptamos la definición del “proceso político” ofrecida por sociólogos políticos (McAdam, Tarrow y Tilly 2001:265): Un régimen es democrático en tanto y en cuanto mantenga una ciudadanía amplia, una ciudadanía equitativa y autónoma, con consulta obligatoria a los ciudadanos respecto de las actividades y el personal gubernamental, y en tanto proteja a los ciudadanos de las acciones arbitrarias por parte de los agentes del gobierno. Los científicos políticos sugieren requisitos operativos específicos para definir una democracia, pero reconocen que las prácticas difieren ampliamente (Schmitter y Karl, 1993:45; Whitehead, 2002:10-11): r Prácticamente todos los adultos tienen derecho a votar en la elección de funcionarios gubernamentales y se les garantiza la libertad de expresión y asociación. r Los funcionarios elegidos se seleccionan por medio de elecciones frecuentes y justas, donde la coerción se considera ilegal y fuera de lo común. 8 Extraído

del informe de Charles Kleymeyer, que se presenta en el capítulo 7.

r Prácticamente todos los adultos tienen derecho a postularse para ocupar cargos electivos. r El control de las decisiones políticas del gobierno está constitucionalmente investido en los funcionarios públicos. r El poder es delegado por los ciudadanos a las autoridades elegidas en fideicomiso público. r Los ciudadanos tienen derecho a investigar y a utilizar fuentes alternativas de información y hay protección oficial de estas fuentes. r Los ciudadanos tienen derecho a formar y participar en organizaciones independientes, grupos de interés y partidos políticos, y a movilizarse e influir en las decisiones de las autoridades públicas. r Los funcionarios elegidos deben tener la capacidad de ejercer sus poderes constitucionales sin que sus decisiones sean neutralizadas por funcionarios no elegidos de organismos estatales. r El gobierno de la mayoría es limitado, basado en el imperio de la ley, con los derechos de la minoría protegidos por una carta fundamental que no se puede modificar fácilmente. La democratización es un “proceso abierto, de largo plazo y complejo” (Whitehead, 2002) que puede compararse con la ciencia en el sentido de que nunca está completo, siempre está abierto a nuevas pruebas y mejores ideas. Dentro de estos límites, los analistas políticos han identificado dos modelos de “democracia”: la antagonista y la deliberativa. En una democracia antagonista cada partido con acceso a la toma de decisiones públicas busca extraer el mayor beneficio de cada discusión, a medida que “negocia” en la “arena política” (Sunstein, 2001:17-39). Los participantes asumen que todas las negociaciones son “suma cero”, sólo con ganadores y perdedores, ingresan al proceso con preferencias no negociables y son adversarios en todas las transacciones políticas. No valoran el hecho de poder llegar a un consenso o acuerdo con otros participantes, basado en principios o puntos de vista compartidos de la realidad social (Saba, 2000).9 Este enfoque era atractivo para las elites que se veían obligadas a mostrar a la ciudadanía una forma “democrática” de gobierno, permitiendo que existieran los atavíos formales de la democracia pero sin ceder el control efectivo. Aun después de que la oligarquía perdiera el control indiscutido, las “democracias” posteriores,

9 Saba (2000) sostiene que los problemas históricos de gobernabilidad de Argentina radican en que “su cultura política está

asociada con el modelo antagonista, en vez del deliberativo”. Su reflexión podría aplicarse a otros países de la región. En ningún otro país es más obvio el fracaso del modelo antagonista que en Colombia, con sus continuas luchas (Romero, 2000).

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dominadas por las elites o por militares populistas, siguieron modelos antagonistas y no deliberativos (Wiarda, 2003).10 En contraste, el modelo de democracia deliberativa o participativa enfatiza la continuidad y el proceso. Es un modelo confuso pero ha resultado durable. La creencia dominante de los participantes es que las políticas públicas son y deben ser construidas dentro de la esfera política. Las preferencias personales o grupales se definen y defienden en la medida en que contribuyan al bienestar general y no basándose en ideología. Del proceso deliberativo emerge una agenda “pública” que no hubiera podido ser diseñada por ninguno de los grupos en pugna actuando por separado. Aunque permanece la diferencia en las preferencias, estas se ventilan en el proceso electoral, después de que los ciudadanos hayan tenido la posibilidad de descubrir los puntos en los que están de acuerdo (Mathews, 2003). En una democracia deliberativa los participantes parten del supuesto de que los conflictos sobre prioridades y políticas son negociables, no irreducibles. Las preferencias se exponen y justifican en el foro democrático y sus instituciones. Los participantes aceptan que las decisiones políticas se toman colectivamente, no se imponen de manera unilateral. No esperan hacer desaparecer los conflictos sino encontrar un espacio común de trabajo, basado en intereses compartidos que se descubren en medio de los desacuerdos. Los juegos “suma cero” de las democracias antagonistas son reemplazados aquí por concesiones mutuas, donde los participantes están dispuestos a sacrificar algo con el fin de tomar decisiones colectivamente. Nadie es excluido de la arena pública. Existen obvias similitudes con las reuniones comunitarias de Nueva Inglaterra, Estados Unidos, y con los procesos de toma de decisiones sobre la base de la comunidad (Fung y Wright, 2001). Aunque unos pocos países de la región (en particular Uruguay y Costa Rica) siguen el modelo deliberativo, los gobiernos latinoamericanos se caracterizan más por ejercer el modelo antagonista (Garretón y Newman, 2001; Wiarda, 2003).11 Las diferencias entre ambos ayudan a explicar el crecimiento y la eficacia de la sociedad civil y sus organizaciones, así como la evolución de los roles que las OSC desempeñan en la configuración de las formas de gobernabilidad.12

10 Wiarda

(2003) argumenta que en casi toda América Latina el control del Estado sobre la sociedad civil –la ideología corporativista– ha sido la norma histórica, basada en el modelo de la España de Franco (por ejemplo, Pinochet en Chile) o de la Italia de Mussolini (por ejemplo, Perón en Argentina, México bajo el gobierno del PRI, Vargas en Brasil). 11 Según Claudio Véliz (1994:12): “los latinoamericanos están ligados por un pasado enfáticamente monárquico y por recientes inclinaciones republicanas centralistas no enmascaradas”. Sin embargo, el supuesto contraste entre el “legado antidemocrático” de América Latina y el de Estados Unidos no toma en cuenta que los estados del sur originalmente estaban dominados por plantaciones operadas por esclavos y que Estados Unidos no permitió el voto a los que no poseían tierras, ni a las mujeres ni a los afroamericanos hasta más de un siglo después de su fundación. 12 Putnam (1993:182) observó que en Italia “el contexto social y la historia condicionan profundamente la efectividad de las instituciones (…)Toqueville tenía razón: el gobierno democrático se fortalece y no se debilita cuando se enfrenta a sociedades civiles enérgicas”.

Las variantes y complejidad de los sistemas democráticos latinoamericanos se basan en la herencia de las estructuras de poder de los períodos coloniales y los períodos inmediatos posteriores a la colonia (Lijphart, 1984). En la América hispana y portuguesa, los que heredaron el poder de los monarcas españoles pertenecían, con pocas excepciones, a la oligarquía de terratenientes, a la jerarquía de la Iglesia católica, los militares y los comerciantes más adinerados. Los miembros de la oligarquía muchas veces fomentaban (o por lo menos toleraban) a caudillos ambiciosos y a dictadores militares, o permitían una participación ciudadana cuidadosamente restringida que no amenazara su control.13 Esta historia ayuda a explicar el predominio de una concepción antagonista o “corporativista” del gobierno, y el hecho de que en la cultura política de esos países haya arraigado un enfoque “estatista” del proceso de decisión política. El argumento que se desarrolla en los capítulos que siguen se basa en la creencia de que la democracia deliberativa es preferible tanto por su durabilidad a largo plazo como por su capacidad para apoyar y proteger a todos los ciudadanos, no solamente a las elites. En su defensa de la democracia deliberativa, Edwards (2000:4) argumenta: El concepto de público (...) es central. El desarrollo de intereses comunes, la voluntad de ceder ante los demás, la habilidad de reconocer en otros, que son diferentes, algo de uno mismo y como resultado trabajar juntos más eficientemente son atributos cruciales de un gobierno efectivo para la solución práctica de problemas y la resolución pacífica de nuestras diferencias. En su papel de “esfera pública” la sociedad civil se convierte en el terreno para la discusión y deliberación, así como para la asociación y colaboración institucional, y la medida en que estos espacios crezcan es crucial para la democracia, porque si sólo se representan algunas verdades, si los puntos de vista diferentes se silencian, ya sea por exclusión o represión, o si se escucha un grupo de voces con más atención que otro, el interés público inevitablemente sufre. Cuando toda la política se polariza –o privatiza–, los problemas de la política pública se enquistan y hasta se congelan en estructuras de gobierno que no encuentran soluciones.

13 Caudillos del siglo XIX como López de Santa Anna en México o Rosas en Argentina tomaron el control de las naciones sin

perturbar a los terratenientes provinciales o a la Iglesia. En tiempos más recientes otros caudillos continuaron esta sórdida tradición (valgan como ejemplos el golpe de Estado de Rafael Trujillo en 1930 en la República Dominicana y el ascenso al poder de Fulgencio Batista en 1933 en Cuba). Estos caudillos modernos se presentaron como líderes nacionales, incluso apoyando a veces medidas progresistas o populistas. Por ejemplo, quienes establecieron el régimen de Perón en 1943 fueron oficiales nacionalistas del ejército comprometidos con programas de reforma y objetivos ideológicos explícitos. En ocasiones, dictadores militares recientes en América Latina se aliaron con una clase social de elite, buscando mantener los intereses de las estructuras de poder tradicionales (como Pinochet en Chile, Stroessner en Paraguay, Castelo Branco en Brasil), mientras que otros gobernantes militares trabajaron con elementos de la izquierda política a fin de promulgar reformas sociales (Morales Bermúdez en 1967 en Perú). Hugo Chávez en Venezuela parece seguir cada vez más este último modelo.

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Nuestra tarea no es demostrar que algún régimen nacional se encuadra dentro de uno u otro modelo de democracia. Nuestro interés está más bien centrado en la evolución de la sociedad civil, de los gobiernos y de las interacciones entre ambos, resultantes de los padecimientos bajo las dictaduras y de los profundos cambios económicos y políticos del último medio siglo. Estos eventos han forzado tanto a las sociedades políticas como a las OSC de los menos representados a reexaminar sus nociones básicas de gobernabilidad democrática.

Sociedad civil, sociedad política y democracia Las definiciones discutidas arriba establecen el marco necesario para examinar cómo la participación ciudadana en organizaciones de la sociedad civil y las interacciones de las OSC con la sociedad política pueden contribuir a fortalecer la democracia. Los estudios de casos ofrecen instrumentos para determinar si estas interacciones ayudan a sus países a crear, consolidar y profundizar instituciones democráticas, y en qué medida lo logran. La educación de la ciudadanía en cuanto a la forma en que funciona su gobierno –y paralelamente la educación de los funcionarios públicos acerca de las organizaciones ciudadanas– es ciertamente un paso relevante para mejorar la participación dentro del sistema político. En varios de los estudios de casos examinamos las maneras en que las OSC trabajan con sus adherentes para mejorar su comprensión del proceso político (se incluye un resumen en el capítulo 13). Pero es claro que los esfuerzos educacionales son sólo una parte de lo que se necesita para incrementar el compromiso de la ciudadanía y fortalecer la democracia. Las organizaciones comunitarias, los movimientos sociales y las ONG que ofrecen amparo y servicios afectan a sus gobiernos y a la política pública cuando son capaces de ganar acceso a los centros de poder. En términos generales, la interacción de la sociedad civil con la sociedad política tiene impacto en el gobierno por lo menos en cuatro formas diferentes (Manor et al., 1999): r Influyendo en la política pública y la toma de decisiones. r Mejorando el desempeño de los organismos del Estado. r Consiguiendo mayor transparencia y más información sobre los actos y actores oficiales. r Promoviendo la justicia social y el cumplimiento de la ley. Los procesos de formulación de políticas son intrínsecamente complejos y en ellos participan numerosos actores que tienen diferentes niveles de poder de decisión, fuentes de influencia, calendarios e incentivos. Las influencias intervienen en muchos escenarios distintos, con reglas de juego abstrusas que afectan los resultados. Pero es en este particular escenario, observa Reilly (1995:251), que “las asociaciones voluntarias y ONG promueven el

intercambio de información, recursos financieros, demandas y apoyo necesario: los ingredientes del poder”. Aquellos que buscan influir en el gobierno cuentan con dos formas convencionales de llamar la atención y sentarse a la mesa: a través de sus votos por un partido o candidato político y a través de la OSC, que los puede representar en los foros políticos. También cuentan con una manera “no convencional” de hacerse oír: la acción directa. Cada una de estas tácticas merece consideración especial, ya que su vigencia y efectividad constituyen la esencia de este estudio. Respetando el poder de las urnas, algunas OSC y sus dirigentes han optado por ser aliados frontales y promotores de ciertos partidos políticos. El apoyo activo que las OSC dan a ciertos elementos de la sociedad política tiene obviamente la finalidad de ganar adeptos en la Legislatura y el Poder Ejecutivo. Algunos grupos de interés que representan a empresarios y otras elites han logrado aliarse entre ellos y convertirse en promotores activos de sus partidos políticos preferidos. Asimismo, las OSC de los menos representados pueden apoyar a candidatos y partidos políticos que defienden sus intereses. Sin embargo, intelectuales preocupados de la región, así como participantes activos en la comunidad de las OSC, se muestran desconfiados porque los partidos políticos tradicionales han mantenido sistemáticamente a los movimientos sociales fuera de etapas importantes del proceso de toma de decisiones en la determinación de políticas y programas.14 Linz y Stepan (1996) señalan que la sociedad civil puede destruir un régimen autoritario, pero una plena transición democrática necesita envolver a la sociedad política. La democratización involucra a la sociedad civil, pero lograrla depende fundamentalmente de la sociedad política. Tanto los activistas como los políticos reconocen que los ciudadanos y sus organizaciones pueden “proponer”, pero “disponer” es el rol de la sociedad política. Aunque este aserto no implica que los ciudadanos deban ceder el poder absoluto a los políticos, sí reconoce que las OSC cumplen un papel muy diferente del de los políticos y los organismos del gobierno en la formulación de políticas y su ejecución. El propio Estado define las reglas del juego que afectan la interacción continua entre aquellos que apoyan a los grupos objeto de nuestro estudio y la sociedad política. Así, el Estado establece los requisitos legales en cuanto a la forma en que la sociedad civil puede organizarse y en cuanto a qué grupos reciben favores o subsidios y cuáles no.15 En este contexto, las OSC en cuestión y sus integrantes han sido colocados históricamente en la posición 14 Véanse, por ejemplo, las dudas de Orlando Fals Borda (1992:303-316) sobre la efectividad de las alianzas políticas formadas

por OSC, aunque Fals Borda espera que tales alianzas funcionen en beneficio de los grupos de ciudadanos. países democráticos mantienen un control estricto sobre las OSC, demandando por ejemplo la aprobación presidencial de grupos que pretenden organizarse o exigiendo una rendición de cuentas más onerosa que la que se requiere del sector privado (véase BID/PNUD, 1997. Estos estudios fueron originalmente presentados en la Conferencia Sudamericana del Marco Legal, Fiscal y Regulatorio para la Sociedad Civil, patrocinada por la Fundación Grupo Esquel y el Grupo Esquel Argentina).

15 Algunos

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más débil frente a las estructuras de poder político y económico existentes. Pueden estar presentes los requisitos formales de una democracia en funcionamiento, pero los ciudadanos poco representados tienen, en el mejor de los casos, acceso limitado a la toma de decisiones. Y para alcanzar este acceso suelen depender de una vigorosa representación por parte de sus movimientos sociales o de los representantes de ONG de apoyo. Después de la deposición de una dictadura, el proceso político democrático debe ser revigorizado e institucionalizado (O’Donnell et al., 1986). Esta consolidación de sistemas democráticos es lenta. Existen muchas razones para la lentitud en el ritmo del cambio. Bajo el nuevo entorno democrático, los burócratas que continúan en sus posiciones están acostumbrados al autoritarismo, por lo que requieren nueva capacitación o deben ser reemplazados. En algunos casos, el gobierno posterior a la dictadura, por temor a una contrarrevolución, procede con cautela excesiva, como en el caso de los chilenos después del derrocamiento de Pinochet.16 A medida que se restablecen las instituciones y los procesos democráticos después de una dictadura, es inevitable que ciudadanos con agendas y tácticas diferentes compitan por acceder al poder y obtener ventajas, de preferencia dentro de un “interés público” ampliamente reconocido. En efecto, se requiere una amplia aceptación de “intereses públicos” comunes y de “reglas de juego” democráticas para marcar los límites y normas dentro de los cuales los numerosos grupos compitan por el poder en una democracia efectiva. Una dura prueba para las instituciones democráticas nacientes, o aún no probadas, consiste en observar cómo promueven o permiten el diálogo y compromiso entre grupos antagónicos. Esos sistemas no son fáciles de diseñar o implementar; los grupos rivales necesitan apoyar un sistema de “democracia deliberativa” que permita la posibilidad de que pierdan sus ventajas históricas. En este contexto, las OSC que nos ocupan, así como sus rivales deben dedicarse al proceso de construir y mantener un “ideal” de interés público. El problema de lograr esta meta se ilustra con el estudio de caso de las perennes dificultades que experimenta Guatemala para gobernar, donde grandes segmentos de la población siguen siendo efectivamente excluidos del acceso al poder (capítulo 3). El mejor camino al poder para los ciudadanos de los grupos meta es a través de sus OSC. La tarea fundamental de los movimientos sociales y de las ONG es influir en los términos de la discusión pública y establecer redes de grupos que compartan ideas similares con el fin de ganar influencia dentro de la sociedad política, tanto nacional como internacional. “Las redes influyen la política a varios niveles, ya que sus miembros se encuentran simultáneamente ayudando a definir áreas problemáticas, a convencer a los formuladores de políticas

16 En 1990, como condición para reemplazar la dictadura militar de Pinochet por un gobierno electo democráticamente, se

obligó a los partidos políticos a mantener en la Constitución muchos artículos antidemocráticos que los militares habían impuesto durante los 17 años de su régimen. Muchos de estos artículos aún no han sido modificados.

y al público de que los problemas definidos de esta manera son solucionables, a presentar soluciones y a monitorear su ejecución” (Keck y Sikkink, 1998:201). La habilidad de las OSC para influir en el diálogo político ha probado ser particularmente efectiva a nivel local o municipal. En décadas recientes, contradiciendo la tradición histórica, casi todos los gobiernos centrales de la región han otorgado mayor poder político y presupuestario a las municipalidades. Tanto Reilly (1995)17 como Schönwälder (2002)18 proporcionan un análisis útil de cómo las OSC han crecido en importancia gracias a este desafío. El incremento de la participación política en los pueblos indígenas que fueron perennemente subyugados aporta mayor evidencia en esta materia (véase el capítulo 7). Reilly se muestra optimista con respecto al hecho de que las OSC posteriores a las dictaduras estén incluyendo exitosamente a sus constituyentes y que la predicción desabrida de O’Donnell de que el público estaba aceptando a las OSC como democracia “delegativa” no tenga fundamento (O’Donnell, 1986). El estudio sobre “presupuesto participativo” que se presenta en el capítulo 5 provee aún más pruebas de que la mejor forma de participación efectiva de los ciudadanos se logra por medio del trabajo en conjunto con el gobierno más próximo a ellos. En una democracia bien consolidada, la ciudadanía puede desafiar directamente a sus gobernantes a fin de atraer la atención a sus propias causas (BID/Harvard, 2006:91-124). Pocos cuestionan que el movimiento Solidaridad en Polonia o el movimiento de derechos civiles en Estados Unidos hayan tenido una influencia positiva en las instituciones democráticas de sus países. Las tácticas empleadas por estos movimientos fueron en su mayoría pacíficas, pero no todas se encontraban dentro del marco de las “más toleradas”, según nuestra escala (véase el cuadro 1.1). ¿Se puede decir lo mismo con respecto al impacto y a las tácticas de los movimientos sociales y múltiples organizaciones de ciudadanos de América Latina? Los análisis del movimiento de los pobres rurales y de los indígenas (capítulos 6 y 7) son pertinentes a este tema. Las confrontaciones, casi siempre a riesgo de los manifestantes, atrajeron atención mundial favorable cuando su blanco eran las dictaduras.19 Las Madres de Plaza de Mayo de Argentina, por ejemplo, se convirtieron en un símbolo de resistencia frente a los militares. 20

17 El estudio de Reilly incluye numerosos ejemplos de interacción efectiva entre ONG y gobiernos locales en Argentina, Brasil,

Chile, Colombia, México y Perú. Véase particularmente “Topócratas, tecnócratas y ONG” (Reilly, 1995:247-272). explora en detalle los orígenes y el crecimiento de las OSC basadas en la comunidad en Lima, Perú, y su acceso al poder durante el período de migraciones urbanas masivas, crisis económicas tumultuosas, guerrilleros de Sendero Luminoso y transformaciones de los partidos políticos, hasta 1992. 19 La Iglesia católica mantuvo una activa participación en muchas demostraciones a favor de los derechos humanos y contra las dictaduras, a menudo protegiendo a los manifestantes de las represalias directas de los militares. 20 El evento clave del movimiento de defensa de los derechos humanos tuvo lugar el 31 de enero de 1983, cuando 1.200 manifestantes, liderados por las Madres de la Plaza de Mayo, marcharon frente al palacio presidencial de Argentina, demandando la restitución de sus hijos “desaparecidos”. 18 Schöenwälder

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Los “días de protesta” de Chile en 1983, liderados por el sindicato de trabajadores del cobre y con miles de adherentes, eran ilegales, pero se convirtieron en el signo más visible del descontento general con Pinochet.21 De la misma manera, en la década de 1970 hubo otras acciones directas igualmente “ilegales” de la ciudadanía que tuvieron una importante incidencia en obligar a los dictadores de Brasil y Perú a ceder el poder. Cuadro 1.1 Ejemplos de tácticas de acciones directas legales e ilegales de OSC y movimientos sociales Más tolerados Menos tolerados r Desobediencia r Cortes de calles r Violencia contra r Violencia contra r Terrorismo r Marchas y civiles con intento de la propiedad r Ocupación manifestaciones civil asesinato de privada de ediﬁcios con permiso de r Marchas y oﬁciales del r Peleas callejeras manifestaciones públicos autoridades pueblo con policías y r Conferencias de sin permiso militares r Huelgas de prensa r Ocupación hambre r Movilización de de propiedad votantes privada r Peticiones y referenda Nota: Este cuadro ha sido preparado por John Durston.

Sin embargo, el apoyo público por la acción directa de las OSC se ve amortiguado cuando estas se enfrentan con gobiernos democráticamente elegidos, como sucedió con los movimientos de derechos civiles en Estados Unidos. En los primeros períodos posdictatoriales se esperaba que las OSC continuaran tratando de atraer la atención de una sociedad política naciente. Cuando las acciones derivan en violencia, derramamiento de sangre y saqueos organizados, los valores democráticos son seriamente puestos a prueba. La justificación a menudo ofrecida para tales acciones es que el gobierno y sus organismos son parte de la camarilla desplegada contra los intereses de los pobres y los oprimidos a quienes las OSC tratan de proteger.22 Uno de los casos más patentes de conocimiento público reciente ha sido el Movimento dos Trabalhadores Rurais Sem Terra (MST) en Brasil, que utilizó la invasión de tierras y la “violencia” en un esfuerzo continuado por incluir la reforma agraria en la agenda del gobierno (véase un análisis detallado de este tópico en el capítulo 6). Aun los presidentes elegidos y sus partidarios tienen buenos motivos para reconocer (y temer) el poder potencial de la sociedad civil y sus organizaciones. A partir de 1992, los presidentes de ocho países de la región fueron depuestos como resultado de demostraciones civiles (cuadro 1.2). Aun en los casos en que los ejecutivos de-

21 Para

una descripción de este proceso, véanse el capítulo 2 y Martínez (1992:142-160). una discusión más extensa sobre el rol de la sociedad civil durante las transiciones a la democracia y sus relaciones con los partidos políticos, véase el capítulo 2.

22 Para

puestos eran reconocidos por su conducta reprobable, como Fujimori en Perú, esta manera de lograr el cambio político no fortalece directamente las instituciones democráticas. Otro estudio reciente (Feinberg et al., 2006) examina el rol de la sociedad civil latinoamericana en fortalecer los valores democráticos, en atención a Argentina, Brasil y Venezuela. Su conclusión es que no se puede contar con la confrontación para mejorar la suerte de los desposeídos. Es claro que no es posible tener respuestas fáciles en cuanto a la prudencia y al éxito de las diversas tácticas de la sociedad civil. Nuestra hipótesis de trabajo es que la acción de los movimientos sociales “contenciosos” y de las organizaciones comunitarias, en suma, mejora la calidad del gobierno y sensibiliza a la burocracia (Manor et al., 1999). Los estudios de casos ofrecen evidencia tanto a favor como en contra.

¿Por qué la debilidad de la participación cívica? A continuación recapitulamos las razones de la insatisfacción generalizada con el gobierno, la emergencia de nuevos movimientos sociales organizados y la declinación del apoyo a los partidos políticos tradicionales. Estos eventos están interrelacionados y se explican en gran medida por los traumas que causaron las dictaduras, los cambios precipitados de política económica y la disponibilidad de comunicaciones baratas y fáciles. La historia vertiginosa de las relaciones entre ciudadanos y gobiernos durante el último medio siglo se puede resumir como sigue: r La aceptación generalizada de una visión “estatista”23 del gobierno por parte tanto de la elite gobernante como de aquellos que se encuentran fuera de la estructura del poder tiene raíces históricas. En algunos casos los gobiernos y los partidos políticos tradicionales ejercían un control estrecho sobre las relaciones entre los grupos civiles y quienes tenían la capacidad oficial de tomar decisiones, en un modelo “corporativista”.24 Brasil, Argentina y México son claros ejemplos del predominio de este tipo de relaciones, no así Costa Rica y Uruguay, que constituyen claramente excepciones.25

23 Según una definición de diccionario, el “estatismo” es: “La práctica o doctrina de dar a un gobierno centralizado el control

sobre el planeamiento y la política económicos”. científicos políticos utilizan el término corporativismo para describir el proceso por medio del cual un gobierno autoritario, permitiendo y regulando las organizaciones sociales, religiosas, económicas o populares, coopta su liderazgo o circunscribe su capacidad de cuestionar la autoridad del Estado, convirtiendo a este último en la fuente única de su legitimidad. 25 A principios de los años ochenta, Guillermo O’Donnell, Fernando Enrique Cardozo, Thomas Carroll y Thomas Carothers comenzaron a documentar cambios en América Latina que indicaban su alejamiento del Estado centralizado burocráticocorporativista y su orientación hacia diferentes formas para la toma oficial de decisiones, en las cuales la participación ciudadana tenía un papel activo. Reilly (1995:273 y ss.) ofrece una bibliografía relevante sobre el tema. 24 Los

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País

Presidente

Fecha de la deposición

Factores relevantes

Argentina

De la Rúa

20 de diciembre de 2001

r Descontento general con el desempeño socioeconómico y con la clase política r Colapso de la economía r Casos de corrupción

Bolivia

Sánchez de Lozada

17 de octubre de 2003

r Descontento general con la situación socioeconómica r Exigencias de los pueblos indígenas r Exportación de gas natural

Bolivia

Mesa

6 de junio de 2005

r Falta de apoyo social y político adecuado r Exigencias para la nacionalización de los recursos naturales y para un rol mayor del Estado en la economía, mayor representación de las comunidades indígenas, autonomía regional

Brasil

Collor de Melo

29 de diciembre de1992

r Crisis económica, incluida la hiperinﬂación r Violaciones de los derechos humanos r Corrupción, escándalos personales

Ecuador

Bucaram

6 de febrero de 1997

r Corrupción, clientelismo, nepotismo r Desorden institucional r Tentativa de privatizar las empresas estatales más importantes r Eliminación de subsidios a los servicios públicos

Ecuador

Mahuad

21 de enero de 2000

r Crisis económica r Falta de conﬁanza en el sistema bancario (congelación de ahorros) r Dolarización de la economía

Ecuador

Gutiérrez

20 de abril de 2005

r Lucha partidaria por el control de la Corte Suprema y remoción inconstitucional de jueces r Lucha por la gobernabilidad en el contexto de un sistema político y partidario regionalizado y altamente fragmentado r Profundo descontento con el Congreso y el sistema político r Pérdida del apoyo de las fuerzas armadas

Guatemala

Serrano Elías

1 de junio de 1993

r El “Serranazo” (intento de autogolpe de Serrano) r Suspensión de la Constitución r Disolución del Congreso, de la Corte Suprema y de la Corte Constitucional

Paraguay

Cubas

23 de marzo de 1999

r Amnistía del General Oviedo r El Congreso, el ﬁscal de la nación y la Corte Suprema declaran la inconstitucionalidad del indulto r Asesinato del Vicepresidente Argaña (continúa en la página siguiente)

Cuadro 1.2 Manifestaciones civiles que cumplieron un papel importante en deponer a presidentes latinoamericanos desde 1992

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País

Presidente

Fecha de la deposición

Factores relevantes

Perú

Fujimori

19 de noviembre de 2000

r Prácticas autoritarias/concentración de poder r Fraude electoral r Corrupción política a gran escala

Venezuela

Pérez Rodríguez

20 de mayo de 1993

r El “caracazo”: revueltas populares violentamente reprimidas r Descontento general con los partidos políticos tradicionales y con el sistema político r Crisis económica y medidas de austeridad r Abandono de los programas sociales r Dos intentos de golpes de Estado: 3 de febrero de 1992 y 27 de noviembre de 1992 r Acusaciones de corrupción

Fuente: BID/Harvard, 2006:113-114.

r Las democracias de la región fueron usurpadas por gobiernos autoritarios(generalmente militares) durante los años sesenta y setenta, situación que en algunos casos se extendió hasta los ochenta y comienzos de los noventa. Los dictadores (a menudo apoyados por Estados Unidos como parte de su iniciativa de guerra fría) intentaron eliminar las influencias izquierdistas, por lo que generalmente las primeras víctimas de la represión fueron los grupos de acción cívica. En algunos países estas políticas fueron apoyadas por elementos de los partidos políticos tradicionales. Los golpes militares incluyeron la toma del poder en Brasil en 1964, la guerra sucia en Uruguay (1967) y Argentina (iniciada en 1966), el golpe de Estado de Argentina en 1976, la toma del poder de Pinochet en Chile (1973), y el golpe militar de Perú (1968). Además, continuaron existiendo dictaduras por largo tiempo en Paraguay, Bolivia, Nicaragua, El Salvador, Panamá y Guatemala. El caso de Cuba, que gozaba del apoyo de la ex Unión Soviética, fue usado a menudo como excusa para los golpes militares de esa época. r Hacia fines de la década de 1970 y durante la de 1980, la mayoría de los gobiernos de la región adoptó las políticas económicas propuestas por las instituciones de Bretton Woods y abandonó sus políticas de industrialización de sustitución de importaciones (ISI). En respuesta a las crisis económicas y presiones de organismos internacionales y bancos, se redujo significativamente el apoyo al crédito y al empleo del sector privado y las empresas estatales se cerraron o privatizaron. Y lo que es aún más importante para la mayoría de los ciudadanos: los gobiernos abandonaron o redujeron las medidas que beneficiaban a las familias de bajos ingresos, como el subsidio a la vivienda, a los alimentos, a la salud y al transporte. Las crisis económicas subsecuentes se agravaron (y se hicieron más notorias) por la masiva migración rural-urbana en Brasil, Perú, Colombia, Bolivia y Chile.

Cuadro 1.2 Manifestaciones civiles que cumplieron un papel importante en deponer a presidentes latinoamericanos desde 1992 (continuación)

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r Cuando los dictadores finalmente cedieron el poder, la ciudadanía que más había sufrido la represión y las privaciones demostró su insatisfacción con los partidos políticos sustentados por la elite, negándoles el voto. Emergieron “nuevos movimientos sociales” para apoyar las demandas de los trabajadores y estudiantes organizados, y también de causas no representadas anteriormente, como la de las mujeres, los ambientalistas, los pobres urbanos y rurales, y los indígenas. r Los roles de los nuevos movimientos sociales y de las ONG de defensa en la arena política democrática están todavía en evolución. La vieja confianza en el Estado para la articulación y resolución de los problemas sociales está siendo reemplazada –o por lo menos complementada– por ONG de defensa y la participación civil comprometida. Se han formado nuevos partidos políticos y los antiguos se han reestructurado a fin de ganar la adhesión de miembros de los grupos de descontentos. Se están constituyendo alianzas entre algunos movimientos sociales y partidos que efectivamente desafían a las elites del pasado, para disputarles el control político. Los capítulos que siguen presentan un panorama de algunos de los movimientos de la sociedad civil más importantes de la región, con atención particular a la función que cumplen en dar acceso al gobierno a ciudadanos que antes no han tenido voz, y a las maneras en que las OSC están promoviendo mejoras en las instituciones democráticas de América Latina.

El rol de las OSC en el logro, la consolidación y la profundización de la democracia Es evidente que las OSC cumplen roles muy diferentes en los regímenes autoritarios, en las democracias emergentes, o en las establecidas. En el capítulo 2 ofrecemos una síntesis de cómo las dictaduras dominaron la región desde los años sesenta, prolongándose hasta los noventa. Bajo las dictaduras, los ciudadanos que no están de acuerdo con los gobernantes no tienen voz efectiva y, si protestan, deben escoger entre el hostigamiento, la prisión, el exilio o la pena de muerte. Guatemala está ahora saliendo de esa etapa, pero aun hoy los movimientos sociales “contenciosos”, como el de los derechos humanos, continúan recibiendo ataques (véase el capítulo 3). A medida que la nueva democracia emerge a partir de un gobierno totalitario, los ciudadanos se involucran activamente en la consolidación de sus instituciones, pero son vulnerables a los ataques de aquellos que pierden con el cambio, algunos de los cuales no vacilarían en sacrificar la democracia naciente para recuperar el poder. Una vez que un gobierno autoritario ha sido depuesto, las OSC pueden tener un papel catalítico en la consolidación de las instituciones democráticas dentro del sistema político emergente. De acuerdo con Linz y Stepan (1996:5), un gobierno está en proceso de consolidación democrática cuando:

r No existen intentos serios de derrocar al régimen por medio de actos inconstitucionales o, si existen, son marginales. r Hay amplia aceptación de la idea de que los cambios de la estructura y de los procedimientos constitucionales se deben lograr sólo siguiendo las reglas existentes. r Hay amplia aceptación de la necesidad de resolver los conflictos políticos de cualquier intensidad siguiendo normas constitucionales, y se considera que aquellos que buscan el cambio fuera de estas normas probablemente fracasarán. Los casos examinados en los capítulos 4 y 5 demuestran cómo las OSC han sido elementos críticos para consolidar la democracia, atacar la corrupción y el desperdicio, y promover sistemas electorales justos, así como la equidad, transparencia y competencia en el gobierno. En este sentido, los esfuerzos de México, reseñados por Sergio Aguayo en el capítulo 4, muestran a las OSC trabajando para transformar la “democracia” autocrática atrincherada en el país. En el capítulo 5, Benjamin Reames sustenta el caso de que el “presupuesto participativo”, que comenzó en Brasil pero que hoy se extiende a 20 o más países, ofrece oportunidades reales de superar el clientelismo, la compadrería, el soborno y otras fuentes de corrupción oficial, particularmente a nivel local. La profundización de la democracia y sus instituciones permite alcanzar logros duraderos para la sociedad civil, contribuyendo a su evolución y sostenibilidad, tal como se plantea en los capítulos 6 al 12. Cuando está bien consolidada, la democracia se convierte tanto en una meta como en el instrumento para su progreso. Fung y Wright (2001) sostienen que las instituciones de un gobierno se profundizan cuando extienden el acceso al poder más allá de las organizaciones políticas de los ricos y de la elite. La sociedad civil y sus organizaciones pueden acelerar y supervisar esta profundización, trabajando con elementos favorables de la sociedad política. La distribución del ingreso y de la riqueza en América Latina es menos equitativa que la de cualquier otra región del mundo (Morley, 2001; Birdsall, 2007). El equilibrio del poder político y económico está evidentemente empeorando para la mayoría de los pobres de la región, conforme los envuelve la “globalización” y las tendencias asociadas a ella. 26 Si la existencia de una clase media fuerte y el acceso equitativo a las oportunidades económicas y sociales son objetivos serios de las sociedades democráticas, la sociedad civil debe perseguir activamente su rol de persuadir y apoyar a aquellos que están en el poder para que atiendan

26 Según

observadores como Chua (2003), los beneficios de la expansión del mercado global son tomados por las elites de los países en desarrollo al mismo tiempo que se desmantelan las “redes de seguridad” del gobierno que protegían a los pobres.

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a las necesidades de todos sus ciudadanos. Profundizar la democracia, como se ve en los capítulos 6 a12, es un proceso sin fin. Los estudios de casos de “profundización de la democracia” enfocan cuestiones que han estado por mucho tiempo en las agendas políticas y económicas de la región, entre ellas: la suerte de los pobres rurales y de los indígenas, el manejo de las amenazas al medio ambiente, la lucha contra la pobreza mediante la creación de empleo, los roles cambiantes de la mujer, la pobreza urbana y la vivienda social, la migración y el desarrollo comunitario. El problema aparentemente insoluble de la pobreza rural, y el trabajo de las OSC que apoyan a las poblaciones pobres, es discutido en el capítulo 6 por John Durston, quien examina contribuciones explícitas de los grupos para fortalecer la democracia en Chile, Guatemala y Brasil. En el capítulo 7, Charles Kleymeyer presenta un ejemplo notable del rol creciente de la sociedad civil, relatando cómo los pueblos indígenas de los países andinos han tratado de ganar fuerza política y económica preservando al mismo tiempo una gran parte de su herencia cultural. Lincoln Avelino de Barros y Marie-Madelaine Mailleux Sant’Anna (capítulo 8) demuestran cómo una campaña liderada por OSC pudo mitigar la degradación ambiental y las amenazas al sustento y a la salud de las tribus indígenas en el Amazonas. En contraste, un estudio de caso presentado por Alfredo Rodríguez y Ana Sugranyes en el capítulo 9 ilustra cómo las “soluciones” del gobierno y de la iniciativa privada a la cuestión de la escasez masiva de vivienda asequible –que excluyen toda participación de los “beneficiarios” y de las OSC que los apoyan– han creado problemas sociales poco menos que insuperables. Por su parte, Joan Caivano y Thayer Hardwick exploran en el capítulo 10 los múltiples roles de las OSC en la superación de las barreras legales y de otro orden que enfrentan las mujeres, tanto en la familia como en la política y en el lugar de trabajo. Dos estudios orientados al futuro examinan nuevas oportunidades para la profundización de la democracia. Roberto Sansón Mizrahi (capítulo 11) explica cómo las OSC pueden trabajar con las pequeñas empresas que carecen de acceso al crédito y a servicios técnicos y de marketing. Finalmente, Nelson Stratta (capítulo 12) examina las posibilidades de colaboración transnacional a nivel de las OCS entre los emigrantes de la región y sus familias y las comunidades de sus países de origen. En el capítulo 13 se presentan las conclusiones del estudio en un esfuerzo por guiar la acción futura de la comunidad de OSC, la sociedad política, los gobiernos y las instituciones internacionales que buscan alcanzar un acuerdo mutuo y progresar hacia la democracia, donde la sociedad civil y los movimientos sociales constituyan una parte permanente del entorno.

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La democracia sostenible en América Latina

Página en blanco a propósito

El rol de la sociedad civil en la transición a la democracia

Sección 1

Página en blanco a propósito

as organizaciones de la sociedad civil (OSC), particularmente aquellas orientadas a la protección de los derechos humanos, cumplen roles bien diferentes según funcionen bajo dictaduras, en períodos posteriores al acceso de partidos políticos democráticos al gobierno, o bajo democracias consolidadas. En el capítulo siguiente se presta especial atención a la transición del control autoritario al gobierno civil en Brasil, Perú, Chile, Argentina y Uruguay. Luego se examina en mayor detalle la transición en Guatemala. Durante más de tres décadas, Guatemala sufrió la serie más brutal y prolongada de dictadores, así como de guerra implacable, que algunos han dado en llamar “limpieza étnica” de los indígenas mayas del país. Un grupo militar conservador tomó el poder en 1954 y, a pesar de haberse elegido posteriormente varios presidentes civiles, el país no ha conseguido todavía un gobierno plenamente democrático, sin represión, que proteja a los menos poderosos. En la mayoría de los países que desalojaron a las dictaduras, fueron los movimientos de derechos humanos, de trabajadores, de mujeres e indígenas, además de algunos elementos de la Iglesia católica, los que estimularon “el cambio desde abajo” y que hicieron posible que se arrebatara el poder de las manos de los dictadores. Sin embargo, cuando Michael Shifter (2000:251) examinó la sociedad civil durante estas transformaciones, observó que aunque las OSC “cumplían un papel en el proceso de democratización de América Latina” no ganaron una influencia sustancial en los nuevos gobiernos democráticos. Fueron mayormente los grupos de la elite política y económica de la época previa a la dictadura quienes se adueñaron del poder, pues en general los líderes de los partidos tradicionales vieron a los movimientos de las masas como competidores y se mostraron reacios a darles voz o espacio. Estas conclusiones avalan la desilusión de los ciudadanos con los gobiernos y su rechazo de los partidos políticos tradicionales. Según Latinobarómetro (The Economist, 29 de octubre de 2005:39): “Hay una creciente indiferencia –16% en 1996 a 22% en 2003– al tipo de régimen, sea que se trate de gobiernos democráticos o autoritarios”. Las tentativas de activar la ciudadanía o conseguir un apoyo más amplio para los gobiernos deberán tomar en consideración estas experiencias negativas. Es indiscutible que los largos períodos de represión militar y autocrática crearon en la sociedad civil el deseo de representación y liderazgo como medio para llevar a cabo las

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demandas de aquellos que históricamente no se encontraban representados o estaban poco representados bajo los antiguos sistemas políticos. Podría argumentarse que la represión redundó a la larga en beneficio de la democracia, en tanto y en cuanto la represión de los movimientos sociales dio nacimiento a un nuevo e independiente liderazgo de la comunidad, y enseñó a la población a organizarse y a diseñar e implementar nuevas propuestas para los problemas sociales. La importancia de estos nuevos movimientos sociales y organizaciones comunitarias creció en la medida en que debieron enfrentarse con autoridades políticas poco amistosas. Y ese es el desafío que dichos movimientos utilizan para movilizar a sus miembros. Esta perspectiva se explora con más detalle en las páginas que siguen.

Referencias Shifter, Michael. 2000. Latin American Democratization: The Civil Society Puzzle. En: Funding Virtue: Civil Society Aid and Democracy Promotion, Marina Ottaway y Thomas Carothers, eds., pp. 234-268. Washington, D.C.: Carnegie Endowment for International Peace.

Transiciones hacia la democracia: Brasil, Perú, Chile, Argentina y Uruguay Arthur Domike

fin de proveer un marco para la evaluación del impacto que el prolongado régimen de dictadores ha tenido en la participación de los ciudadanos y en la transformación de las estructuras políticas, a continuación se presentan casos de la toma de poder por militares y del proceso de redemocratización en Brasil, Perú, Chile, Argentina y Uruguay.1 Aunque los detalles varían, los militares y sus testaferros políticos no solamente reprimieron a los movimientos de la sociedad civil, sino que también se aseguraron, cuando se vieron obligados a ceder el control, de entregar las riendas del poder en las manos de una sociedad política elitista y de que se marginara a los nuevos movimientos sociales. Una vez restablecida la democracia, las relaciones entre la sociedad política y la sociedad civil fueron madurando, aun en los casos de los movimientos sociales más polémicos. Algunos de los nuevos movimientos sociales han sido instrumentales en la creación o el apoyo a partidos políticos opuestos a la “vieja guardia”. Brasil, Bolivia, Venezuela y Ecuador son ejemplos de ello, y el proceso aún se encuentra en desarrollo.

La dictadura en Brasil (1964-1985) Como sucesor de la presidencia de Juscelino Kubitschek (1956-1961), fue elegido Jânio Quadros, un político conservador de São Paulo. En agosto de 1961, sólo meses después de haber asumido la presidencia y de no haber conseguido apoyo para diversas iniciativas, Quadros renunció. Aparentemente, creía que el Congreso y los militares insistirían en su retorno y se negarían a reemplazarlo con su vicepresidente, João Goulart. Si bien los militares trataron en efecto de bloquear la nominación de Goulart –acusándolo de ser comunista y tener vínculos con los partidos de los trabajadores–, el Congreso resolvió la crisis limitando los poderes presiden1 O’Donnell

(1977), Collier (1979) y Garretón (1984) presentan historias detalladas de las dictaduras. La exposición que sigue se apoya en sus análisis, y también en ensayos de Corradi et al. (1992), Eckstein (2001), Linz y Stepan (1996) y Goodman et al. (1990).

Capítulo 2

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ciales y creando el cargo de primer ministro. Sin embargo, Goulart quería ser más que una figura decorativa, de modo que en 1962 convocó y ganó abrumadoramente un plebiscito que restauró el sistema presidencial. Las relaciones de Goulart con sus propios dirigentes militares no mejoraron; tampoco su relación con Estados Unidos. Este último estaba resentido por la negativa de Brasil a unirse al aislamiento de La Habana, y después del asesinato del Presidente John F. Kennedy en noviembre de 1963, las relaciones se tornaron frígidas con Lyndon B. Johnson.2 Goulart encabezó una serie de manifestaciones públicas para ejercer presión a favor de reformas básicas. En un mitin político realizado en Rio de Janeiro el 13 de marzo de 1964 Goulart decretó la reforma agraria y el control de los arrendamientos, y prometió más reformas. Seis días después se organizó en São Paulo una manifestación contra el gobierno, y 500.000 personas marcharon por las calles.3 Luego los marineros y la infantería de marina se amotinaron en Rio de Janeiro en apoyo a Goulart. Durante los dos días siguientes los militares se movieron para tomar el poder, y Goulart huyó al Uruguay. El período de la dictadura militar había comenzado. La sociedad civil y el electorado brasileño sufrieron un cambio sustancial durante los 21 años de dictadura militar. Más aún, la estructura política que había sido configurada por la revolución de 1930 y los gobiernos populistas de 1946-64 cambió fundamentalmente. A imitación de la Italia de Mussolini, Getúlio Vargas comenzó con el industrialismo capitalista estatal en los años treinta, con el Estado y la sociedad civil estructurados alrededor de líneas corporativas. Las organizaciones políticas, laborales y otras organizaciones civiles se encontraban, en efecto, bajo control estatal. La misma estructura de poder fue sostenida por los gobiernos elegidos desde 1946 hasta el golpe de Estado militar de 1964. Pero luego de esa fecha los militares restringieron las libertades civiles y las instituciones democráticas, y reprimieron la libertad política. La rápida industrialización promovida por las políticas económicas de los gobiernos militares provocó una migración masiva de la población rural a las áreas urbanas y estos millones de inmigrantes se convirtieron en parte del electorado. Esto trajo aparejado como efecto secundario no contemplado por los militares un cambio en la percepción de la ciudadanía en cuanto a sí misma y en cuanto al gobierno. Inmediatamente después del golpe de Estado de 1964, los activistas laborales y de otros ámbitos fueron víctimas del escrutinio oficial, siendo frecuentemente arrestados, algunos

2 Documentos

desclasificados publicados por el Archivo Nacional de Seguridad (NSA) de Washington revelaron el nivel de apoyo de Estados Unidos al derrocamiento del Presidente brasileño João Goulart. En una cinta magnetofónica desclasificada, el Presidente Lyndon Johnson dijo: “Creo que debemos dar todos los pasos que podamos, estar preparados para hacer todo lo que necesitemos hacer”, con referencia a los preparativos para el golpe brasileño. 3 En contraste con los grupos de mujeres antimilitaristas de mediados de la década de 1970, la oposición conservadora al Presidente Goulart promovió y movilizó la Campaña de la Mujer por la Democracia, “una coalición de esposas e hijas de militares, empresarios industriales y terratenientes”y otros grupos de mujeres conservadoras para organizar “manifestaciones de ollas y sartenes” e “implorar a los militares que se portaran como hombres” y tomaran el gobierno (Álvarez 1990:6).

deportados o ejecutados, habiendo otros elegido el exilio. La represión de los gremios llevó a muchos trabajadores a cambiar las estrategias organizacionales y a crear vínculos con otras clases opositoras al gobierno militar (Moreira Alves 2001:278). En 1967 los partidos políticos tradicionales –incluido el del exiliado Presidente Goulart y partidos políticos que en primera instancia habían apoyado el golpe– formaron el Frente Amplio, comprometido a “luchar por el regreso de la democracia”. El gobierno militar reaccionó vetando al partido y tomando medidas aún más represivas. En abril de 1968 la presidencia emitió el Acto Institucional No.5 (AINo.5), seguido por la Ley de Seguridad Nacional de 1969. Con estos decretos se eliminó el derecho de habeas corpus, la oposición se convirtió en un crimen contra el Estado, los partidos políticos no patrocinados por el gobierno fueron prohibidos y se permitió a los militares tomar control de los sindicatos, prohibir las huelgas, censurar a la prensa y encarcelar a los disidentes. La reacción inmediata del público fue, en su mayoría, de aceptación pasiva aunque grupos guerrilleros estudiantiles iniciaron operaciones que incluían secuestros y robos a bancos, en una campaña antimilitarista que atrajo la atención a nivel mundial, y provocó más represión oficial. Desde octubre de 1969 hasta marzo de 1974, bajo la Presidencia del General Garrastazu Médici, se implementaron medidas represivas violentas. Sin embargo, después del advenimiento al poder de Médici, los problemas del régimen quedaron casi olvidados al ganar Brasil la Copa Mundial de Fútbol de 1970. El programa de industrialización del gobierno avanzó con proyectos masivos de infraestructura: la construcción de la carretera transamazónica y la represa hidroeléctrica más grande del mundo en Itaipú sobre el Río Paraná. Esto permitió que durante la etapa más represiva de la dictadura se conformara una alianza entre militares y tecnócratas. La economía prosperó, alcanzando un crecimiento anual del 12% del PIB. Alineados con este “milagro económico” se encontraban los arrestos, las torturas y la censura a la crítica y a los sindicatos. Para 1973 los guerrilleros habían sido derrotados. Impulsada en principio por la sociedad civil, la larga transición hacia la democracia comenzó a mediados de la década de 1970, cuando tomaron forma los movimientos sociales en oposición al régimen militar. Hacia el decenio de 1990, emergió una sociedad civil con una nueva visión, tanto de la democracia como de la propia ciudadanía (Chaves Teixeira et al., 2001). El curso seguido por el Estado, así como por los diversos grupos de la oposición durante este período, ayuda a entender cómo los movimientos de derechos humanos, laborales y sociales se convierten en actores principales en el proceso de democratización. El partido de la oposición aceptado por el oficialismo, el Movimiento Democrático Brasileño (MDB), demostró contar con un fuerte apoyo en las elecciones legislativas de 1974. Como resultado, el Presidente Ernesto Geisel, un moderado entre los militares, comenzó un lento proceso de democratización, la distensão. Con la transición Geisel apuntaba a transferir el control a la vieja elite, pero surgió una resistencia multiclasista a los militares, con el apoyo público de la Iglesia católica. Durante los seis años siguientes, hasta que finalmente se revocó el AINo.5, esta oposición no violenta fue creciendo con adherentes del ámbito legal

Transiciones hacia la democracia

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y empresarios, así como también de los resurgidos grupos de trabajadores y campesinos. El hecho de que tantos grupos no gubernamentales se unieran bajo una causa común creó un vínculo entre ellos y una conciencia de su propia fuerza. En 1976 el movimiento de protección de los derechos humanos Amnistía aglutinó a una serie de movimientos sociales que incluían la acción urbana, grupos religiosos y estudiantiles, mujeres, militantes de izquierda y uniones laborales. El movimiento alcanzó alta visibilidad a nivel nacional e internacional y en 1979 finalmente se proclamó una amnistía general, los prisioneros políticos fueron liberados y se permitió el regreso a los exiliados. La transición a la democracia comenzó a tomar forma en 1980 cuando la oposición logró cambiar las leyes electorales. Estas leyes permitieron a los partidos no oficiales alcanzar mayoría en el Congreso para 1982. Sin embargo, los militares mantuvieron el control del Senado, ya que designaron a un tercio de sus miembros. La oposición obtuvo las gobernaciones en los 10 estados más ricos y poblados del país, aunque estos avances fueron eficazmente neutralizados por el riguroso control que el gobierno militar ejercía sobre los impuestos y la asignación de recursos. Los políticos de la oposición carecían de recursos y a la vez se los responsabilizaba por el cada vez mayor descontento público. El proceso de desalojar a los militares todavía estaba lejos de completarse. Su caída eventualmente fue provocada por la inhabilidad del régimen de superar el caos económico. La crisis del petróleo y una economía mundial en deterioro trajeron como consecuencia problemas económicos y sociales masivos a fines de la década de 1970. En 1978 y 1980 São Paulo fue el escenario de huelgas industriales que, lideradas por el futuro Presidente Luiz Inácio “Lula” da Silva, exigían aumentos de salario a la altura del índice de inflación, que era del 200% al 800%. A pedido del Fondo Monetario Internacional (FMI), el gobierno impuso un programa de austeridad que incluía el congelamiento de los salarios a fin de frenar la inflación, la suspensión de programas de subsidios a alimentos y combustibles, así como compromisos firmes de cancelación de la deuda externa. En reacción a lo anterior, tanto la clase trabajadora como la clase media se lanzaron a las calles. La oposición subyacente al gobierno militar se demostró de forma drástica en la campaña para la elección directa de presidente (direitas já) que comenzó a fines de 1983 y culminó con manifestaciones públicas a través de todo el país y con encuestas que mostraban un apoyo masivo del 97% a las elecciones directas. Sin embargo, la enmienda constitucional para permitir ese tipo de elecciones fue rechazada por los partidarios del gobierno en el Congreso. No obstante, la campaña por la democracia continuó y eventualmente triunfó. Roett (1986:381) observó: “Brasil es todavía una sociedad profundamente elitista en la cual la agenda social no se cumple. Los que quieren reformas sociales esperan que las innovaciones de la última década, tales como las ocurridas dentro del movimiento laboral y la Iglesia católica, den como resultado una presión continua y organizada desde abajo”. Además, gran parte de los medios de comunicación comenzó a criticar abiertamente a los militares y a apoyar el movimiento hacia la democracia.

En 1985 los movimientos sociales de Brasil habían adoptado nuevas formas de organización, con nuevas demandas y nuevas relaciones con el Estado y los partidos políticos. Los movimientos urbanos buscaron obtener mejoras en la vivienda, el cuidado de los niños y la atención pública de la salud. Estos movimientos rechazaron al Estado como el único árbitro de las necesidades sociales y sus soluciones. El movimiento de los trabajadores también cobró una nueva forma: el “Nuevo Sindicalismo”, que repudiaba la estructura controlada por el Estado heredada de Vargas. Estos nuevos actores politizaron cuestiones que antes no habían sido consideradas en público, como la defensa de las mujeres, de la raza africana, de los indígenas, de los homosexuales y la búsqueda de soluciones a los crecientes problemas ecológicos del país.4 Cuando en 1985 el poder fue finalmente transferido a los civiles, el partido político del gobierno se unió a la oposición para formar el gobierno de la “Nueva República”, que no incluía a los trabajadores ni a los grupos de izquierda. Se podría afirmar que los movimientos sociales de los trabajadores ganaron la batalla contra los militares, pero perdieron la guerra en cuanto a su influencia en la tarea de gobernar. Una mirada alternativa podría sugerir que “durante el régimen autoritario (…) la noción profundamente generalizada en Brasil de que la concepción e implementación de un proyecto de sociedad está en manos del Estado (...) la concepción “estatista” de la propia política, fue revisada y cuestionada. Esto creó nuevas referencias para la democracia en Brasil (...) después de la dictadura” (Chaves Teixeira et al. 1999). Los movimientos sociales de Brasil, así como la misma sociedad civil activista, continuaron creciendo en los años que siguieron a la dictadura. Los que trataban de superar los perdurables problemas sociales y económicos estaban respaldados fuertemente por los defensores de los derechos de la mujer, de los campesinos sin tierra y de los indigentes urbanos. Los “nuevos” sindicatos de trabajadores cumplieron un papel clave en la creación y el éxito electoral del Partido de los Trabajadores que ganó la presidencia en 2002 y 2006, eligiendo como su presidente a un inmigrante llegado a São Paulo desde el empobrecido nordeste como lustrabotas y trabajador mecánico. La sociedad civil sigue teniendo un rol en la consolidación y evolución de la democracia brasileña. Y por su riqueza y su tamaño dominante –con el 40% de la población de la región–, Brasil tiene una importancia desproporcionada en la evolución de la política y de la sociedad civil del resto de América Latina.

Dictaduras militares “duras” y “blandas” en Perú (1968-1980) El 3 de octubre de 1968 una junta militar usurpó el poder en Perú de las manos del debilitado gobierno de Fernando Belaúnde Terry, quien sólo cinco años antes había asumido el 4 Esta

nueva firmeza de la sociedad civil con relación al gobierno resultó decisiva en la implementación del “presupuesto participativo” en Brasil, comenzando en Porto Alegre y Minas Gerais. Véase el capítulo 5.

Transiciones hacia la democracia

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poder después de un gobierno militar anterior. Una querella con la International Petroleum Company en torno a licencias para explotar campos petrolíferos en el norte del país detonó un escándalo nacional y proporcionó una excusa al Coronel Juan Velasco Alvarado para tomar el poder absoluto y cerrar el Congreso. El Presidente Belaúnde fue enviado al exilio y el ejército ocupó los campos petrolíferos en disputa. Inicialmente la junta militar siguió una agenda populista. El “Gobierno Revolucionario de las Fuerzas Armadas” nacionalizó industrias enteras, expropió compañías, inclusive pesqueras, mineras, de telecomunicaciones y de producción de energía, y creó empresas estatales tales como PescaPerú, MineroPerú, PetroPerú, ElectroPerú, EntelPerú. Además, las haciendas azucareras y los latifundios del altiplano fueron expropiados y distribuidos, con éxito variable, como parte de un esfuerzo de reforma agraria. Con respecto a la sociedad civil y a la libertad de expresión política, los militares de Perú no imitaron el ejemplo de los de Brasil o del Cono Sur imponiendo una represión masiva. Los campesinos, lo mismo que otros grupos, tenían libertad de organizarse y, en los primeros años, no hubo control de los medios de comunicación. Pero crecientes problemas económicos internos y conflictos con Estados Unidos sobre las relaciones con Cuba y la ex Unión Soviética hicieron que finalmente el gobierno tomara el control de la prensa en 1974. Estas presiones eventualmente llevaron a la caída del gobierno de Velasco. El 29 de agosto de 1975 los comandantes militares de varias regiones iniciaron un golpe declarando que Velasco, ya enfermo, no había conseguido realizar la “Revolución Peruana” y no podía continuar en sus funciones. El Primer Ministro Francisco Morales Bermúdez fue designado presidente por la nueva junta militar, a lo cual Velasco accedió. La postura política bajo Morales Bermúdez sufrió un cambio drástico. Durante esta segunda fase del gobierno militar, los militares revirtieron las medidas sociales y económicas progresistas de Velasco. Respondiendo a presiones del FMI, se abolieron los subsidios a los alimentos y combustibles. Este programa de ajuste estructural condujo a un severo deterioro en el nivel de vida de los pobres y de la mayor parte de la clase media. El régimen posterior a Velasco se enfrentó a una población encolerizada. Un vigoroso movimiento de mujeres de clase media, apoyado por grupos dedicados a la defensa y expansión del rol de los indígenas, así como los sindicatos y los estudiantes, tuvieron un importante papel en la organización de protestas que eventualmente derivaron en el derrocamiento de los militares. Los violentos disturbios callejeros comenzaron en Lima en julio de 1976 y se extendieron a otras ciudades, adonde las protestas estudiantiles y huelgas de trabajadores resultaron en arrestos masivos y muertes. Finalmente en 1978, por medio de la convocatoria a una asamblea constituyente, la junta inició el camino de retorno a un gobierno constitucional civil. La transición a elecciones democráticas en 1980 se produjo después de más disturbios callejeros y movilizaciones por parte de las poderosas ONG comunales y los partidos políticos tradicionales. La nueva Constitución, aprobada en 1979, establecía una Legislatura bicameral y un sólo período

presidencial. En 1980 se llevaron a cabo las primeras elecciones generales desde 1963 y se eligió al mismo presidente depuesto por los militares: Fernando Belaúnde Terry. Su partido Acción Popular también ganó el control de la Legislatura. No obstante, la transición a la democracia coincidió con la decisión del grupo comunista guerrillero Sendero Luminoso de comenzar una lucha armada en las sierras peruanas, lucha que continuó por más de una década durante la cual los programas políticos y sociales del país se vieron seriamente afectados. El paso inicial de Sendero Luminoso fue impulsado en las universidades de las sierras debido al resentimiento por las expectativas no realizadas de los mestizos de clase trabajadora, que irónicamente habían sido beneficiarios de los primeros programas de educación masiva promovidos por la junta militar (Gotarri Ellenbogen, 1991). Luego de la restauración del poder civil en 1980, los gobiernos peruanos se encontraron bajo continua presión para sofocar la rebelión de Sendero, lo que explica por qué los nuevos movimientos sociales no lograron ganar influencia en la democracia restaurada (Lynch, 1997). La sorprendente elección de Alberto Fujimori en 1990 se atribuyó a su apelación a los temores de la clase media con respecto a Sendero, así como al respaldo de ciertos grupos religiosos (Degregori y Grompone, 1991). La administración de Fujimori se opuso activamente a las ONG y los movimientos sociales comunitarios. En 1993 los derechos de las OSC fueron debilitados por una mayoría fujimorista en el Congreso constituyente, después de que Fujimori acusara a estas organizaciones de estar sujetas a influencias extranjeras. Desde la fuga de Fujimori para evitar su procesamiento en noviembre de 2000, Perú regresó a la democracia. En contraste con otros países de la región, las dictaduras militares de Perú permitieron a la sociedad civil una relativa libertad de acción, pero luego los gobernantes civiles impusieron controles y restricciones, particularmente bajo Fujimori. La sociedad civil de Perú es al presente una de las más activas de la región. Los movimientos aún continúan la lucha por tener influencia en las políticas (Arce, 2005; Schönwälder, 2002), con literalmente miles de OSC orientadas a promover una gran variedad de causas como los derechos de la mujer, de los indígenas rurales, de los inmigrantes urbanos pobres, del medio ambiente y del presupuesto participativo (véase el capítulo 5). Las ONG internacionales y los organismos europeos y norteamericanos también se encuentran colaborando activamente.

Chile bajo la dictadura de Pinochet (1973-1990) Inmediatamente después de tomar el poder en 1973, la dictadura de Augusto Pinochet en Chile puso en práctica las medidas represivas perfeccionadas por los militares de Brasil en contra de los movimientos sociales. Procedió inmediatamente a realizar miles de arrestos, prohibió la actividad de partidos políticos de izquierda, y restringió a otros partidos políticos, así como a las organizaciones de trabajadores y de campesinos (Valenzuela, 1978). Durante los 10 primeros años de su gobierno, Pinochet restringió severamente las manifestaciones

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de la oposición, aunque el Vicariato Católico de Solidaridad ofrecía cierta protección a las ocasionales movilizaciones por los derechos humanos y ayuda a familias de “desaparecidos”, así como apoyo a los reclamos de los estudiantes y familias en busca de un techo. El gobierno instituyó su tratamiento de “shock económico” a mediados de la década de 1970, y en 1982 el impacto económico adverso sobre los pobres y la clase media empeoró al vincularse efectivamente la economía chilena al dólar de Estados Unidos, con lo cual se eliminaron las industrias chilenas que no eran “competitivas a nivel mundial”. El shock fue severo para el empleo y el ingreso. Se instituyó un “programa de empleo mínimo” como medida paliativa con resultados limitados, si bien absorbió una gran parte de la fuerza laboral chilena. Entre la presidencia de Salvador Allende en 1970 y el final del gobierno de Pinochet en 1989, el ingreso familiar promedio y los servicios sociales bajaron drásticamente: el salario real disminuyó en un 8%, los subsidios familiares en 1989 equivalían al 28% de lo que habían sido en 1970, y los presupuestos gubernativos para educación, salud y vivienda se habían reducido en más del 20% (Sznajder, 1996). No fue hasta 1980 que el régimen formalizó una nueva Constitución, la cual preveía una eventual transición a un gobierno civil, aunque siempre autoritario. Casi inmediatamente aparecieron signos de que los militares y su aplicación de programas de economía de “libre mercado” eran rechazados ampliamente. Asomaron las primeras protestas públicas. En mayo de 1983 una protesta callejera masiva contra Pinochet fue instigada por el sindicato de trabajadores del cobre, y se le unieron manifestaciones en las calles de Santiago. Aunque los militares reprimieron las manifestaciones, se organizaron nuevas protestas casi mensualmente, sobre todo en áreas de clases trabajadoras y barrios muy pobres, adonde la policía era atacada por jóvenes que arrojaban piedras y levantaban barricadas, y a menudo perdía el control durante noches enteras. El movimiento llegó a su máxima expresión en octubre de 1984 con una huelga general, lo que provocó que los militares declararan el estado de sitio. Sin embargo, las protestas tomaron mayor impulso. Los partidos políticos de centro e izquierda formaron alianzas, a las que se unieron una serie de organizaciones de ciudadanos. La Asamblea de la Civilidad, liderada en su mayoría por grupos de la clase media, aglutinó a estudiantes, moradores de barrios muy pobres, activistas de derechos humanos y al movimiento de la mujer. El gobierno reaccionó ofreciendo medidas que satisfacían las demandas de los trabajadores de la clase media, pero dejaban a los militantes de sesgo más activista expuestos a ataques adicionales (Garretón, 1995). La Constitución de Pinochet de 1980 incluía un llamado a plebiscito para el 5 de octubre de 1988, con miras a aprobar un nuevo mandato de ocho años para Pinochet. Las reglas del plebiscito permitían igual tiempo de televisión para los partidarios del “sí” y del “no”. La campaña de la oposición por el no, liderada por el futuro Presidente Ricardo Lagos, exigía a Pinochet responder por los “desaparecidos”. La campaña por el sí insistía en que votar por el no significaba votar por un regreso del gobierno de la Unidad Popular de Allende. Pinochet

perdió el referéndum, con un 55% que rechazaba la extensión de su mandato, y convocó a elecciones en 1989 para elegir a su sucesor. Finalmente dejó la presidencia el 11 de marzo de 1990, transfiriendo el poder al nuevo presidente electo Patricio Aylwin, quien encabezaba una coalición de partidos de centro-izquierda. Sin embargo, Pinochet retuvo el comando de las fuerzas armadas y su Constitución le aseguraba un asiento vitalicio en el Senado, así como inmunidad del proceso criminal, concesiones que eventualmente perdió. Un consorcio de grupos políticos y OSC liderados por el vicariato de la Iglesia católica ayudó a restablecer la democracia en Chile. El entorno político fue revitalizado por literalmente miles de organizaciones comunales y movimientos cívicos que habían cobrado importancia durante la dictadura, a menudo en la clandestinidad. No obstante, algunos líderes de las OSC que habían participado en la campaña democrática, se unieron al nuevo gobierno y el vicariato se disolvió, después del retiro de su fundador, el Cardenal Raúl Silva Henríquez. Los indicadores de interés político entre el público mayoritario han declinado bajo los gobiernos civiles posteriores a 1990. “Paradójicamente, al igual que en otros países de la región, el regreso a un régimen democrático –si bien eliminó las medidas represivas impuestas por la dictadura y amplió la gama de oportunidades políticas– tuvo como resultado el efecto a corto plazo de reducir las oportunidades para el desarrollo de la sociedad civil y las diferentes formas de acción colectiva comprendidas en ella” (Ríos Tobar, 2000; Garretón, 1995). Mientras tanto comenzó lo que algunos dieron en llamar una “conspiración de consenso” toda vez que los partidos políticos volvieron a dominar la vida pública de Chile y las organizaciones de ciudadanos fueron con frecuencia marginadas del proceso político. Las encuestas llevadas a cabo entre el pueblo chileno han demostrado un sentimiento creciente de decepción tanto hacia los partidos políticos como hacia los políticos, debido a la falta de atención a los problemas sociales y al fracaso en el intento de contener la compadrería y el clientelismo. Al final de la década de 1990 aparecieron nuevos movimientos sociales contenciosos en torno a los derechos indígenas, al rechazo del neoliberalismo, al medio ambiente y a la educación. La sociedad civil comenzó a revitalizarse a mitad de la década de 2000. La elección de Michelle Bachelet como presidenta en 2006 se atribuyó a un compromiso de participación de la sociedad civil, que rechazaba a los partidos políticos tradicionales.

La guerra sucia en Argentina (1966-1983) En 1966 una junta de líderes militares, avalados por intereses económicos, tomó el poder en Argentina, nombrando como Presidente al General Juan Carlos Onganía, un oponente de derecha del entonces elegido Presidente Arturo Illia. El gobierno de Onganía disolvió la Legislatura, prohibió todos los partidos políticos, ejerció censura extraoficial sobre la prensa y pasó al gobierno el control de las universidades nacionales. Una oposición generalizada hizo que los mismos militares depusieran a Onganía en 1970 y nombraran en su lugar presidente

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al General Roberto M. Levingston. Enfrentado a problemas económicos y al incremento de actividades terroristas, Levingston fue reemplazado por el General Alejandro Lanusse, quien inició programas destinados a promover el crecimiento económico y la estabilidad política. Durante todo este período estaba presente la figura del ex Presidente Juan D. Perón, aún en el exilio. Después de largas negociaciones, Lanusse llamó a elecciones nacionales para el establecimiento de un gobierno civil en 1972. Como se había planeado, esto resultó en el regreso de Perón al país, circunstancia que hizo revivir al Partido Justicialista de los Trabajadores (Partido Peronista). Técnicamente Perón no tenía derecho a ser nominado como candidato para las elecciones de marzo de 1973. Pero una vez que el candidato del Partido Peronista Héctor Cámpora hubo triunfado en las elecciones, procedió a renunciar inmediatamente, a fin de obligar al llamado a nuevos comicios. Así, en septiembre de 1973 Perón fue elegido presidente, ocupando la vicepresidencia su tercera esposa, María Estela Martínez de Perón (conocida como Isabel Perón). Al morir Perón en julio de 1974, su viuda asumió el poder. Su infortunado gobierno se enfrentó a tensiones gremialistas, violencia política y profundas divisiones dentro del propio Partido Peronista. Estos problemas se agravaron debido a la participación de su asesor José López Rega, quien mantenía conexiones con la Alianza Anticomunista Argentina (AAA) de ultraderecha y quien tenía a su cargo la campaña antiterrorista de Isabel.5 En 1976 Isabel Perón fue finalmente depuesta por los militares bajo el mando del Teniente General y Comandante en Jefe del Ejército Jorge Rafael Videla. Aunque Videla fue igualmente ineficaz en corregir los males de la economía, así como en controlar la lucha contra el movimiento guerrillero peronista Montoneros, logró expandir exitosamente la campaña antiterrorista, convirtiéndola en lo que se conoció como la “guerra sucia”. Videla suspendió las actividades políticas y sindicales, disolvió el Congreso, modificó la Constitución y expulsó a la mayoría de los funcionarios gubernamentales, al mismo tiempo que ordenaba detenciones y “desapariciones” de personas. Videla definió a un terrorista como “no sólo el que esgrime un arma o coloca una bomba, sino también el que propaga ideas contrarias a la civilización occidental y cristiana” (Navarro, 2001). Un estudio posterior demostró que por lo menos 8.700 víctimas fueron asesinadas o desaparecidas (Gareau, 2004). En su mayor parte se trataba de obreros (30%), en segundo lugar se encontraban los estudiantes (21%), el tercer grupo correspondía a empleados de oficina y profesionales (18%), y finalmente hasta hubo entre esas víctimas personal de servicio doméstico (4%). Evidencia no refutada indica que a la mayoría de los arrestados se los drogaba y arrojaba al mar desde helicópteros. En 1977 los propios militares confirmaron que había más de 5.000 personas detenidas e incomunicadas. Según Amnistía Internacional, entre los desaparecidos había ciudadanos de 28 países diferentes. 5 En

enero de 2007 un juez español ordenó el arresto de Isabel Perón, basado en órdenes firmadas por ella que resultaron en la muerte de muchos disidentes. Véase http://www.guardian.co.uk/argentina/story/0,,1989531,00.html

Activistas de derechos humanos, con el apoyo de algunos grupos de la Iglesia católica, de Amnistía y de otras organizaciones internacionales, y el Secretario Asistente de Derechos Humanos del Departamento de Estado de Estados Unidos, bajo la presidencia de James Earl “Jimmy” Carter, buscaron ayuda pero fueron arrestados, sus oficinas intervenidas y los testimonios preparados para la delegación oficial del exterior destruidos. Las Madres de Plaza de Mayo comenzaron su primera vigilia el 30 de abril de 1977, y la continuaron en años sucesivos, como una protesta silenciosa contra la represión. Finalmente fue una campaña militar lo que selló el ocaso de este gobierno de facto. En 1981 Argentina solicitó a las Naciones Unidas la soberanía de las islas Malvinas, administradas por el Reino Unido desde su toma de posesión en 1833. El 2 de abril de 1982 los militares argentinos, bajo el mando del General Leopoldo Fortunato Galtieri, invadieron y ocuparon las islas. Las fuerzas británicas respondieron, obligando a los argentinos a rendirse seis semanas después. Después del desastre de la guerra, las Madres de Plaza de Mayo, así como otros manifestantes, comenzaron a ganar terreno y tomaron las riendas del movimiento que desplazó a los militares.6 Habiendo caído en desgracia, Galtieri renunció y seguidamente se convocó a elecciones. En 1983 fue elegido presidente Raúl Alfonsín de la Unión Cívica Radical. Su gobierno estuvo marcado por un intento de someter a algunos militares a la justicia, en virtud de sus crímenes contra la humanidad, pero fue obligado a llegar a un acuerdo. Alfonsín debió enfrentarse a peleas intrapartidarias y tremendos problemas económicos, con tasas de inflación que llegaron al 200% mensual. Aun así, resistió las presiones para que abandonara el poder hasta que finalmente cinco meses antes del término de su mandato lo entregó a Carlos Saúl Menem, quien había sido elegido presidente el 14 de mayo de 1989 y debía asumir en diciembre de ese año pero lo hizo en julio. Menem restituyó el poder al Partido Peronista. Partidario del Consenso de Washington, estableció programas de privatización, promovió la inversión extranjera y ató el peso argentino al dólar estadounidense. Sin embargo, las medidas tomadas nunca tuvieron en cuenta las debilidades de la industria argentina, lo que combinado con un problema de corrupción general, particularmente en las negociaciones relacionadas con las privatizaciones, provocó que la economía se derrumbara en 2001 bajo el gobierno de Fernando de la Rúa, y que el peso perdiera dos tercios de su valor con relación al dólar y los salarios reales se redujeran en más de la mitad. La relación de las OSC argentinas con el gobierno tiene una historia tortuosa (Shumway, 1991). Los movimientos de derechos humanos habían operado como instrumentos para de-

6 Argentina

había ganado en 1978 la Copa Mundial de Fútbol en su propio terreno. Se cree que la exaltación del pueblo por el triunfo permitió que el gobierno militar se extendiera más allá de lo que hubiera podido de no haberse obtenido aquella victoria deportiva.

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rrocar a los dictadores argentinos, pero tuvieron menos éxito en ganar acceso a los agentes del poder, industriales y sindicales, que continuaban ejerciendo un control efectivo. No obstante, el panorama comenzó a cambiar. Con base en una serie de encuestas de opinión, Mora y Araujo (2006: 124-128) identificaron cambios bruscos de las actitudes del público con respecto a las “preferencias de distribución del poder” a partir del período inmediatamente posterior a la dictadura. En 1985 las “preferencias corporativistas (una fuerte concentración del poder en los sindicatos y en los militares) (…) tenían mayoría relativa”. Al comenzar la década de 1990 las “preferencias neoliberales pro mercado eran más altas”. Pero las actitudes públicas cambiaron bruscamente en los primeros años del nuevo siglo. Estos cambios fueron acicateados por un levantamiento urbano: el “cacerolazo”, que comenzó en diciembre de 2001 y que condujo a la renuncia de dos presidentes. Las encuestas más recientes de Mora y Araujo muestran clara evidencia del predominio de “las preferencias anticorporativistas”. Cambios aun más bruscos de preferencias se vieron en el apoyo a los partidos políticos. En 1984 el 73% de los encuestados pertenecía a algún partido político o “sentía inclinación” por él, pero hacia 2002 ese respaldo se había reducido a sólo un 27%. En el curso de las mismas dos décadas creció a su vez el apoyo público a los “sectores sociales”, incluidos los movimientos sociales y las OSC comunitarias activistas. De acuerdo con Saba (2000), entre las razones de la debilidad histórica de las OSC se pueden encontrar las siguientes: r Argentina carecía de experiencia en el autogobierno participativo. r La mayoría de la población desconfía de los actores políticos (partidos, militares, la Iglesia, etc.). r El sistema de poderes presidenciales concentrados limita el alcance de una democracia deliberativa, que respete los acuerdos, alianzas y redes sociales. El mismo autor expresaba su optimismo sobre el rol que las OSC podían tener en la Argentina posterior a la dictadura. “El asombroso desarrollo y la madurez de la sociedad civil argentina promete esperanzas para el futuro (…) después de haber conseguido un amplio reconocimiento y respeto por los derechos humanos, elevando la conciencia pública del rol que la responsabilidad civil tiene en una democracia constitucional moderna, el próximo paso (…) sería el de construir una sociedad democrática, unida por un sentido de iniciativa pública que incluya a todos los ciudadanos”.

Las dictaduras en Uruguay (1973-1984) A comienzos de la década de 1960, Uruguay –a diferencia de Argentina o Brasil– era todavía un país relativamente rico y políticamente estable. Estaba constituido por una numerosa clase

media y un gobierno que propiciaba el bienestar social, con pocas restricciones a las libertades civiles. En 1968 las fuerzas armadas estaban compuestas por sólo 12.000 efectivos y 22.000 policías mantenían el orden de una población de 3 millones. Sin embargo, la economía del país basada en la exportación sufrió una caída aguda y la histórica calma fue interrumpida por disturbios y, por primera vez, guerrillas armadas. Por esa época se formó el Movimiento de Liberación Nacional (MLN, conocido como Tupamaros7) de orientación izquierdista, que pronto comenzó una actividad de guerrilla urbana que incluía asaltos y secuestros de figuras prominentes. Como en otros movimientos guerrilleros de la época, la Cuba de Castro se adjudicaba el entrenamiento y financiamiento del grupo. Los Tupamaros lograron desconcertar al gobierno civil y erosionar su imagen. A principios de los años setenta, a medida que la situación política se deterioraba, el gobierno otorgó más autoridad a los militares. La violencia desatada por los Tupamaros obligó al Presidente Jorge Pacheco a declarar el estado de sitio. En septiembre de 1971 Pacheco, con la aprobación del Parlamento, convocó a los militares para reprimir a los Tupamaros. En noviembre el Partido Colorado triunfó en las elecciones nacionales y Juan María Bordaberry asumió la presidencia. El nuevo presidente solicitó de inmediato una declaración de “estado de guerra interno”, la cual fue aprobada por la Asamblea Nacional en una sesión de 24 horas, con la oposición del Frente Amplio. La declaración redujo las garantías constitucionales de la ciudadanía y abrió la puerta para la posterior violación de los derechos humanos. El estado de guerra continuó solamente hasta el 11 de junio, no obstante las garantías constitucionales no fueron restauradas hasta una década más tarde. En febrero de 1973, en objeción al nombramiento del ministro de defensa realizado por el presidente, los militares llevaron a cabo un golpe de Estado. La “doctrina de seguridad nacional” que adoptaron fue copiada de la de los generales brasileños responsables del golpe de Estado de 1964. Esta doctrina sostiene que la soberanía no reside en el pueblo, sino que se deriva de la necesidad de supervivencia del Estado.8 Los militares propusieron nuevas medidas políticas, sociales y económicas, y demandaron su participación en la toma de decisiones políticas. Bordaberry les otorgó estos poderes extraoficiales y así se le permitió mantener su posición. A continuación los militares presionaron para que se aprobara la Ley de Seguridad del Estado. Emitieron dos comunicados (Nº 4 y Nº 7) en los que exigían un nuevo gobierno y una plataforma que incluía la reforma agraria y otras medidas liberales similares. Bordaberry 7 En

http://www.latinamericanstudies.org/uruguay/tupamaros-uruguay.htm puede encontrarse una historia de los Tupamaros. 8 El General Artur Golbery do Couto e Silva (1967:24-34) argumentó que el mundo estaba irreconciliablemente dividido entre el Occidente capitalista y cristiano y el Oriente comunista y “ateo”. Los generales se veían a sí mismos empeñados en una lucha global inexorable, sin dejar lugar a dudas, contra un enemigo astuto y despiadado, que hacía necesario sacrificar las libertades a fin de preservar y proteger al Estado.

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r El Partido Blanco de la oposición se encontraba negociando la deposición de Bordaberry y la creación de un triunvirato, así como la convocatoria a nuevas elecciones. r El Frente Amplio jugaba con la idea de constituir una dictadura al estilo de la dictadura militar peruana. Los partidos de izquierda apoyaban esta idea de “un planteo de convergencia cívico-militar”. r Los sindicatos de trabajadores (CNT) apoyaban los comunicados Nº 4 y Nº 7. En respuesta, el 27 de junio de 1973, con el apoyo de las fuerzas armadas, Bordaberry disolvió la Asamblea General y anunció la instauración de una dictadura, otorgando a las fuerzas armadas y a la policía el poder para implantar medidas que garantizaran la normalidad de los servicios públicos. Dos grupos minoritarios de los partidos Colorado y Blanco apoyaron el régimen militar. Sin embargo, CUT –el principal sindicato de trabajadores– convocó a una huelga general que se extendió por casi dos semanas. Como resultado, la nueva dictadura prohibió las actividades del sindicato, así como las de cualquier otro grupo acusado de tener conexiones marxistas-leninistas. Adicionalmente, como medida para sofocar a los estudiantes disidentes, intervino la universidad. La represión “preventiva” del régimen militar uruguayo fue intensa. Los líderes de ambos partidos políticos fueron exiliados y otros miembros de la clase política, procesados. Amnistía Internacional reportó que en Uruguay existían en 1976 más prisioneros políticos por habitante que en ningún otro país. Durante este período, se estima que el 10% de la población emigró por razones políticas o económicas. Además de los muertos y desaparecidos, miles fueron encarcelados y muchos torturados y acusados de crímenes políticos. Los empleados estatales considerados desleales fueron despedidos. El régimen restringió las actividades de todos los partidos políticos, la prensa y la libertad de asociación. A diferencia de Chile y Brasil, donde la Iglesia católica protestó contra la violación de los derechos humanos, la jerarquía eclesiástica de Uruguay estaba evidentemente convencida de que si alzaba la voz como lo habían hecho sus colegas, la junta encarcelaría a sus obispos. La Iglesia uruguaya tuvo escasa influencia en este país, el más secular de la región. En junio de 1976 Bordaberry fue finalmente obligado a renunciar al proponer la eliminación de los partidos políticos y el establecimiento de una dictadura permanente, con él como presidente. Las elecciones nacionales debían llevarse a cabo en ese año, aunque los políticos sentían cierto escepticismo en cuanto a las intenciones de Bordaberry después de que fueran asesinados dos destacados líderes políticos uruguayos. En definitiva, Bordaberry fue reemplazado por Alberto Demichelli Lizaso, quien con el cargo de presidente interino se apresuró a suspender las elecciones.

buscó inútilmente el apoyo de los partidos políticos para enfrentar a los militares. Detrás de la oposición, existían varias maniobras políticas, entre ellas:

En 1977 el gobierno militar encabezado por Aparicio Méndez anunció su plan de largo plazo: los partidos Blanco (Nacional) y Colorado serían purgados de sus elementos izquierdistas, se sometería a plebiscito una nueva Constitución y se llevarían a cabo elecciones con un único candidato que representaría a ambos partidos. Se redactó un estatuto que otorgaba a los militares poder de veto virtual sobre toda norma gubernamental y en 1980 las fuerzas armadas sometieron la Constitución a un plebiscito. Los ciudadanos uruguayos fueron a las urnas y propinaron un tremendo golpe a los militares, rechazando su Constitución por una mayoría de 57%. Así comenzó un lento proceso durante el cual los militares negociaron con las elites civiles de la política, mientras prometían la reinstauración del mando civil. Aparicio Méndez mantuvo el poder hasta 1981 y prohibió la actividad política de todos los que hubieran participado en las elecciones de 1966 y 1971. De esta manera, la vida política se detuvo.. La vuelta de la democracia finalmente se selló en un pacto con los militares, firmado por los Colorados y el Frente Amplio. Los Blancos rechazaron el pacto porque no permitía la participación de quienes habían sido sus candidatos en las elecciones de 1971.En 1984 el candidato del Partido Colorado Julio María Sanguinetti ganó las elecciones presidenciales. Pero estas dejaron a muchos con un cúmulo de preguntas sin respuesta, la mayoría relacionada con los derechos humanos. ¿Qué iba a suceder con los torturadores que habían prosperado durante la dictadura? En Argentina los generales habían fracasado en sus intentos de negociar la inmunidad con los futuros gobiernos civiles. Por el contrario, en Uruguay la Ley de Caducidad aprobada el 22 de diciembre de 1986 otorgó a las fuerzas armadas la inmunidad procesal. Al regreso del régimen civil, los movimientos locales y la sociedad civil en general pensaban que podrían mantener relaciones de trabajo cordiales con los nuevos líderes electos y la sociedad política. Desde antes que los militares cedieran el control del gobierno, las organizaciones comunitarias de Montevideo abrieron comedores populares, clínicas y organizaron cooperativas de compra en los barrios más marginales, en un esfuerzo por mitigar la extrema pobreza que muchos enfrentaban después de años de lento crecimiento y depresión. Según Canel (1992) en Montevideo las OSC también montaron proyectos de salud, alimentación, comedores populares y vivienda, muchos con el apoyo de los sindicatos, las iglesias y ONG extranjeras. Sin embargo, ya existía tensión entre los nuevos gobernantes civiles y los movimientos sociales cuando las autoridades en Montevideo intentaron por la fuerza relocalizar a familias en viviendas precarias, en la periferia de la ciudad. A pesar del rápido crecimiento y la aparente fortaleza de las recientemente formadas organizaciones comunitarias, estas perdieron influencia y adherentes bajo el nuevo gobierno civil. Esto se debió en parte a que dejaron de contar con el apoyo del extranjero para algunas de sus actividades. Inmediatamente después de que Sanguinetti asumiera la presidencia en 1985, se hizo evidente que por lo menos algunos elementos de los partidos tradicionales trababan los esfuerzos de los movimientos sociales con miras a asumir ellos el rol de “articuladores” de

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los intereses de su gente.9 Ambos partidos mayoritarios tenían un siglo de existencia y estaban integrados por adeptos con un amplio espectro de puntos de vista políticos. Únicamente después de la formación en 1971 del Frente Amplio, de orientación socialista, la ideología se convirtió en una base importante para convocar adherentes. Después de que los militares renunciaron al poder, los partidos más antiguos estaban interesados en relacionarse de manera directa con sus electores, sin tener que tratar con las OSC como intermediarios. Hasta los partidos vinculados a la izquierda en el Frente Amplio parecieron unirse para debilitar a las OSC, según un observador (Canel, 1992). La pérdida de apoyo ciudadano a los tradicionales partidos Blanco y Colorado se refleja en su creciente dificultad para retener a su fuerza electoral. Hasta 1971 ambos partidos habían retenido más del 90% de los votantes, pero esta cifra bajó al 70% en 1989. En 2005 el partido no tradicional del Frente Amplio logró eclipsarlos y ganó la presidencia. Así, desde el restablecimiento de la democracia se puede observar claramente que la sociedad civil ha logrado un resurgimiento. En su evaluación de la sociedad civil en Uruguay CIVICUS (2001) concluyó que esta cumple un papel importante en el país y que su participación en apoyo del pueblo representa una contribución clave para el desarrollo. CIVICUS detectó miles de organizaciones que proveen servicios sociales primordiales, representando los intereses de los trabajadores, organizando servicios culturales, educacionales y de desarrollo, así como actividades de recreación, promoviendo los derechos de los niños, de las mujeres y de la población uruguaya de origen africano, propagando el respeto por los derechos humanos y presionando por un cambio social, político y económico.

9 Durante

este período miembros del Partido Colorado y especialmente el Embajador Juan Felipe Yriart llevaron a cabo esfuerzos serios, aunque sólo parcialmente exitosos, para construir puentes entre estos grupos de la sociedad civil.

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Página en blanco a propósito

Las organizaciones sociales de derechos humanos en Guatemala: una apreciación Rosa María Cruz López

urante los últimos 40 años de la historia de Guatemala, se ha visto una constante violación de los derechos humanos de la población por parte de regímenes autoritarios y represivos. El resultado de esta política en los años del conflicto armado fue la desarticulación de cualquier expresión de la sociedad civil y como consecuencia se destruyó el tejido social. Aunque el proceso de “redemocratización” empezó formalmente en 1996, hoy se vive la consecuencia de esa guerra, con niveles de deterioro que han sido muy bien aprovechados por el narcotráfico y otras formas del crimen organizado. Actualmente algunas organizaciones están trabajando para rearticular e integrar a la sociedad guatemalteca desde espacios generados por diversos movimientos indígenas, campesinos, de mujeres, sindicales y populares. Sin embargo, esa coordinación de esfuerzos y comunión de objetivos aún no se concreta en la estructura necesaria para demandar responsabilidad social al Estado. Los sectores reprimidos durante la larga época de las dictaduras continúan sin voz ni acceso al poder. En informes elaborados por organizaciones de derechos humanos, como el Grupo de Apoyo Mutuo (GAM), se registran todavía ataques al sector campesino, a las mujeres y a los jóvenes de áreas marginales (GAM, 2006). En las páginas que siguen se presenta la larga y trágica historia de los años de represión en Guatemala. En ese contexto, el trabajo de las organizaciones de derechos humanos se ha centrado en lograr la implementación total de los acuerdos de paz, que han sido relegados por los diferentes gobiernos desde 1996. En este capítulo se exponen el origen, los objetivos, las estrategias de trabajo y las lecciones aprendidas de siete organizaciones1 que velan por los derechos de primera, segunda y tercera generación de diferentes sectores de la población guatemalteca de zonas rurales, urbanas y urbanas marginales.2 En el cuadro anexo 3.1 se ofrece 1 Las

organizaciones estudiadas y los dirigentes entrevistados fueron: Miguel Ángel Albizurez del Centro para la Acción Legal en Derechos Humanos (CALDH), Carmen Aída Ibarra de la Fundación Myrna Mack (FMM), Adela Camacho de Torrebiarte de Madres Angustiadas (MA), Carlos Barreda del Colectivo de Organizaciones Sociales (COS), Cecil de León de Derechos Económicos, Sociales y Culturales (DESC), Joaquín Cajbón del Museo Comunitario Rabinal Achí y Doryan Bedolla, Catalina García y Samuel Ochoa del Colectivo Caja Lúdica.

2 Véase

una discusión de estos temas en http://es.wikipedia.org/wiki/Derechos_humanos.

Capítulo 3

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un panorama de los conflictos armados que tuvieron lugar durante las sucesivas presidencias del país entre 1954 y 1996. El compromiso de trabajo de las personas y organizaciones estudiadas se dirige primordialmente a la construcción de un Estado de derecho en el cual la población, a nivel individual, conozca sus derechos y obligaciones, y a nivel colectivo, fomente la corresponsabilidad y construya consensos que privilegien a la persona humana en su diversidad.

Democracia interrumpida La historia guatemalteca de la década de 1950 quedó marcada por la ruptura del proceso de construcción democrática iniciado en 1944. En julio de 1954 algunos sectores conservadores destituyeron por la fuerza al gobierno de Jacobo Arbenz Guzmán y erradicaron muchas de las reformas de la década de la revolución (Adams y Bastos, 2003). A partir de entonces se impuso un control militar del poder y de la sociedad, y comenzaron a apoyarse políticas de desigualdad económica y social que más adelante habrían de adquirir matices extremadamente violentos y polarizarían a la sociedad (Asies, 2004). En la década de 1960 se registra la organización de los primeros frentes guerrilleros en el este del país.3 En 1962 la ciudad de Guatemala se convierte en escenario de una serie de protestas estudiantiles contra el régimen llamadas “Jornadas de marzo y abril”, que fueron fuertemente reprimidas por el régimen del militar Miguel Ydígoras Fuentes (Luján Muñoz, 2004). Un año después el gobierno de Ydígoras Fuentes cayó ante el golpe militar comandado por el Ministro de Defensa de su gabinete, el Coronel Carlos Peralta Azurdia. El gobierno de facto de Peralta Azurdia vio en la democracia un obstáculo para combatir a los grupos guerrilleros y acabar con quienes deseaban instaurar un régimen socialista en el país. Por eso, suprimió el Congreso y la Corte Suprema de Justicia, derogó la Constitución y suspendió toda participación política de los ciudadanos por medio de la imposición de decretos-ley (Luján Muñoz, 2004). Durante el gobierno de Peralta Azurdia la violencia estatal se concentró en las zonas urbanas del país y tuvieron lugar las primeras desapariciones forzadas de líderes sindicales y universitarios. Estos fueron los primeros indicios de una política estatal basada en el asesinato y la desaparición de los opositores políticos, entendiéndose por opositores desde los grupos insurgentes hasta cualquier persona que manifestara su interés por restablecer las bases democráticas dentro del Estado.4

3 La Comisión para el Esclarecimiento Histórico (CEH) registra que en diciembre de 1962 se unieron tres pequeñas agrupacio-

nes guerrilleras con el Partido Guatemalteco del Trabajo (PGT) para constituir las Fuerzas Armadas Rebeldes (FAR). informe de la CEH registra en 1965 la primera masacre de población civil en la zona este del país y en 1966 el caso de los “28”, que fue la desaparición forzada masiva de miembros del PGT y del MR-13.

4 El

En ese entonces la Universidad de San Carlos de Guatemala (USAC) y su Asociación de Estudiantes Universitarios (AEU) se constituyeron junto a las asociaciones sindicales en las pocas expresiones de la sociedad civil que reclamaban los derechos de la población en general.5 Esta postura les valió que sus sectores estudiantiles, docentes y administrativos se convirtieran, junto con el pueblo maya, en los blancos principales de la represión estatal. El gobierno de facto de Peralta Azurdia militarizó los institutos públicos de varones en respuesta a los niveles de organización y politización de los estudiantes de nivel medio (ODHAG, 2004). De 1966 a 1970 ocupó la presidencia Julio César Méndez Montenegro y su mandato se caracterizó porque no siendo él un militar, los militares lo obligaron a firmar un pacto en el cual se prohibía a su gobierno cualquier “tregua o entendimiento con la guerrilla”. Asimismo, Méndez Montenegro exoneró a los jefes militares de cualquier acto de justicia por los crímenes que cometieran durante su mandato (Kobrak, 1999). Durante su gobierno dejó de existir la figura del preso político y se establecieron los crímenes de desaparición forzada. Los grupos paramilitares publicaban listas de estudiantes, sindicalistas e intelectuales que bajo la calificación oficial de “enemigos del régimen” fueron asesinados o detenidos y desaparecidos. La realidad política y las luchas internas dieron paso a un conflicto abierto, de manera que basado en una estrategia de terror, el Coronel Carlos Arana Osorio, Jefe de la base militar de Zacapa, derrotó a la guerrilla en la región oriental del país.6 Arana Osorio generó una imagen de mano dura que los militantes de la extrema derecha aprovecharon para apoyarlo en las elecciones de 1970, momento en el que ya con el rango de general, fue electo presidente (Aguilar Peralta, 1997). Su gobierno se caracterizó por mantener a la ciudadanía en un prolongado estado de sitio, que fue aprovechado para una escalada mayor en la aplicación de la violencia y continuas violaciones a los derechos de la ciudadanía (Luján Muñoz, 2004). El ejército formó una alianza política con otros elementos militares, partidos políticos de extrema derecha, y sectores empresariales y agrícolas económicamente poderosos. Se establecieron diversos negocios ilícitos que fortalecieron al ejército de tal manera que los presidentes de los siguientes 15 años fueron exclusivamente militares con el grado de generales. Sin embargo, a pesar de la censura y el terror que se aplicaban sobre la población en general, empezaron las campañas de denuncia contra la corrupción de los gobiernos de turno, sobre todo en la ejecución de grandes proyectos de infraestructura. En 1973, ante la crisis internacional provocada por el alza de los precios del petróleo, Guatemala se vio obligada a importar todo el crudo, con lo cual los precios de los artículos

5 En estos años también se organizaron algunas ligas campesinas y cooperativas. En 1965 surgió el movimiento estudiantil

Crater, promovido por religiosos maryknoll y jesuitas. CEH reporta entre 1966 y 1968 masacres para desarticular las bases campesinas de la guerrilla en el este del país y la proliferación de escuadrones de la muerte con el apoyo de sectores de la derecha.

6 La

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de primera necesidad sufrieron un acusado aumento. El poder de compra de la población disminuyó drásticamente, sobre todo en los sectores campesinos. Se dio inicio a un período de luchas sociales en las cuales nuevamente la USAC y su AEU desempeñaron un papel clave al constituirse en un espacio de organización para el sector magisterial y el planteo de sus reivindicaciones. El sindicato de maestros realizó finalmente una huelga general, y el movimiento social salió fortalecido (Kobrak, 1999).

El conﬂicto social abierto En las elecciones de 1974, el Movimiento de Liberación Nacional y el Partido Institucional Democrático (MLN/PID) llevaron a la presidencia al General Kjell Eugenio Laugerud García, en medio de gravísimas irregularidades que evidenciaron el fraude. Estudiantes y obreros dirigieron protestas, y parte de sus reivindicaciones políticas y económicas fueron aceptadas por Laugerud con la intención de obtener el apoyo popular y la legitimidad en su cargo (Luján Muñoz, 2004). En este contexto tuvo lugar el terremoto del 4 de febrero de 1976, en el cual murieron más de 25.000 personas y un millón de habitantes quedó sin vivienda. El desastre dejó al descubierto la corrupción e ineficacia del gobierno y potenció la toma de conciencia de la organización urbana, la cual se reflejó en la necesidad de coordinar las labores de descombro y la atención a los sobrevivientes. Los estudiantes universitarios fortalecieron los contactos con movimientos populares, como el Movimiento Nacional de Pobladores (Monap) y la Coordinadora de Estudiantes de Educación Media (CEEM), para poder conformar una oposición con fuerte capacidad de movilizar al pueblo (Kobrak, 1999). El movimiento obrero también se afianzó con la fundación del Comité Nacional de Unidad Sindical (CNUS), que en ese entonces fungió como ente coordinador de las luchas populares urbanas, y se creó el Comité de Unidad Campesina (CUC), que se convertiría en la mayor organización campesina del país, desde la contrarrevolución de 1954 (CEH, 1996). El año 1977 se destacó por ser el año en que más trabajadores recurrieron a la huelga como medio de reivindicación de sus luchas, y culminó en la multitudinaria marcha de los mineros de Ixtahuacán, que concentró a más de 150.000 manifestantes (Asies, 2004). Para las siguientes elecciones, entre nuevas acusaciones de fraude electoral, ganó el General Romeo Lucas García. Desde el inicio de su gobierno, Lucas García dio muestras de lo que sería su mandato con la masacre de Panzos, en Alta Verapaz (Luján Muñoz, 2004). La represión contra el pueblo de Guatemala aumentó a medida que se incrementaban las demandas de los sectores populares, y se acusó a estos movimientos de colaborar con los insurgentes. La liberación de precios de la canasta básica y el incremento del transporte público empeoraron la situación económica de las familias guatemaltecas. Las agresiones a los derechos humanos fueron las más graves en la historia de Centroamérica (Kobrak, 1999).

El gobierno de Estados Unidos, bajo la presidencia de Jimmy Carter, condenó al gobierno de Guatemala y condicionó su ayuda exigiendo el respeto de los derechos humanos. Socialmente se dio espacio a la democracia con el registro de dos partidos políticos, pero sus dirigentes, Manuel Colom Argueta, del Frente Unido de la Revolución, y Alberto Fuentes Mohr, del Partido Social Democrático, fueron asesinados en 1979 (Luján Muñoz, 2004). Los enfrentamientos en las áreas rurales entre tres organizaciones guerrilleras diferentes y el ejército dejaron a la población civil en medio de dos fuegos, obligando a muchos a buscar refugio en los países vecinos y a otros a vivir en constante huida dentro del territorio guatemalteco. En 1981 se organizaron las Patrullas de Autodefensa Civil (PAC) que colaboraron con el ejército en la represión masiva contra la población civil de las áreas rurales. En la ciudad eran frecuentes los secuestros, asesinatos y desapariciones por parte del Estado y sus fuerzas represivas. A su vez, los grupos guerrilleros ocuparon algunas embajadas, entre ellas las de Suiza, México y Brasil (Luján Muñoz, 2004). El 31 de enero de 1980, un grupo campesino tomó la embajada de España y la brutal represión que obtuvo como respuesta dio origen a una nueva fase en las luchas políticas de Guatemala. El desprecio del Estado de derecho por parte del gobierno de Lucas García provocó el aislamiento internacional. Lejos de avergonzarse, el gobierno justificó los hechos como necesarios en una guerra sin límites en contra de cualquier oposición política (Kobrak, 1999). Durante ese período hubo asesinatos selectivos de líderes de diversas corrientes de expresión, como el del Secretario General de la AEU Oliverio Castañeda de León, y también masacres en el ámbito rural, acompañadas de represión generalizada. La situación se complicó aún más debido a los ataques guerrilleros, ya que la guerrilla llamó a una ofensiva final que nunca se logró. El 23 de marzo de 1982 el malestar existente entre el ejército provocó que las filas de oficiales jóvenes dieran un golpe de Estado y otorgaran el poder al triunvirato formado por los generales Efraín Ríos Montt y Horacio Maldonado Schaad, y el Coronel Luis Gordillo. En diciembre de ese mismo año, Ríos Montt dio un nuevo golpe a sus compañeros y así quedó en el poder por “designio divino” según sus propias declaraciones. Con la destrucción de todos los movimientos urbanos, el gobierno de Ríos Montt se dedicó a dirigir la represión hacia las áreas rurales, por lo que fortaleció a las PAC y endureció la lucha contra la guerrilla mediante la estrategia de tierra arrasada, para luego establecer a la población civil sobreviviente en los llamados “polos de desarrollo” y “aldeas modelo”. Ríos Montt estableció además la figura jurídica de los tribunales de fuero especial, los cuales se caracterizaron por hacer juicios sumarios (Luján Muñoz, 2004). El 8 de agosto de 1983 el alto mando del ejército decidió deponer a Ríos Montt por haber involucrado a la Iglesia protestante en los asuntos del Estado, lo que a juicio de los golpistas ponía en riesgo la integridad de la institución castrense. Inmediatamente después de su destitución, se cerraron los tribunales de fuero especial y el Consejo de Estado. El Coronel Oscar Mejía Víctores quedó al mando y convocó a elecciones para integrar la Asam-

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blea Nacional Constituyente, que posteriormente redactaría la Constitución de 1985 (Luján Muñoz, 2004). A mediados de 1985 la economía guatemalteca se vio nuevamente en crisis debido a la fuga de capitales ante la inseguridad para las inversiones. Las razones de estos temores provenían tanto del conflicto armado como de la creciente corrupción de los altos jefes militares. Los militares represores intentaron que las clases populares pagaran las consecuencias, liberando los precios de la canasta básica y suspendiendo los subsidios a los servicios públicos. Esa disposición disparó una nueva alza de los precios del transporte público y provocó que la población urbana se organizara en una coordinadora que aglutinó a los sectores populares y al movimiento estudiantil (Asies, 2004). En 1986, en el marco de la nueva Constitución, resultó electo para la presidencia Vinicio Cerezo Arévalo, quien ofreció terminar con la corrupción y las violaciones a los derechos humanos, y recuperar la confianza de la población en las instituciones públicas (Luján Muñoz, 2004). No obstante, a los pocos meses de estar en el gobierno, Cerezo Arévalo reconoció tener solamente el 60% del control del mando, con lo cual se revelaba la existencia de poderes paralelos. La impunidad y la ineficacia presidencial se concretaron en crímenes como el asesinato de la antropóloga e investigadora social Myrna Mack (Asies, 2004). Además, el gobierno de Cerezo Arévalo soportó varios intentos de golpes de Estado que resultaron infructuosos a causa de las divisiones internas del ejército. De esas divisiones acabó imponiéndose una tendencia moderada.7 La economía sufrió en ese entonces las repercusiones de la crisis de la moneda con la devaluación del quetzal. Algunos grupos civiles se reorganizaron alrededor de la necesidad de atender los costos sociales que surgieron con el conflicto armado (Brett, 2006). Durante el gobierno de Cerezo Arévalo se iniciaron las negociaciones con la guerrilla y se apoyaron los procesos de paz centroamericanos. Las primeras negociaciones firmes para futuros acuerdos en Guatemala tuvieron lugar en Madrid en 1987 (Luján Muñoz, 2004). En enero de 1991 llegó al poder Jorge Serrano Elías. En cierto sentido, el proceso de “democratización” empezó con esta presidencia. Serrano era un civil que, en la línea de su antecesor Cerezo Arévalo, continuaba la búsqueda de la paz en negociaciones con la Unidad Revolucionaria Nacional Guatemalteca (URNG) ante la comunidad internacional, pero mantenía los enfrentamientos armados con la guerrilla a nivel interno (Luján Muñoz, 2004). Durante aproximadamente dos años el gobierno de Estados Unidos mantuvo suspendida la ayuda militar y condicionó económicamente al gobierno guatemalteco hasta que mejorara la situación de los derechos humanos. En octubre de 1992 Serrano Elías entró en conflicto con el Congreso de la República debido a las negociaciones mantenidas durante el proceso de privatización de la energía eléctrica. En marzo de 1993 puso en vigor las “Normas Temporales 7 Durante

el gobierno de Cerezo Arévalo se creó la Comisión Nacional de Reconciliación a cargo de Monseñor Rodolfo Quezada Toruño.

de Gobierno” disolviendo el Congreso, la Corte Suprema de Justicia, la Corte de Constitucionalidad y la figura del Procurador de los Derechos Humanos (Asies, 2004). Ante esta crisis constitucional, el sector privado y gran parte de la sociedad guatemalteca se organizó como un foro multisectorial para presionar al presidente. El 6 de junio de 1993 el Congreso nombró al Procurador de los Derechos Humanos Ramiro de León Carpio y al Presidente del Tribunal Supremo Electoral Arturo Herbruger en los cargos de presidente y vicepresidente respectivamente para restablecer el orden constitucional (Asies, 2004). El gobierno de De León reformó la Constitución, redujo el número de diputados del Congreso y convocó a elecciones para 1994. En ese año la situación socioeconómica generó un nuevo enfrentamiento entre el Estado y los sectores populares. Con el sector estudiantil al frente, las protestas contra el incremento al pasaje del transporte público provocaron una desmedida represión policial que cobró víctimas mortales. El caso del estudiante Mario Alioto López Sánchez, asesinado a golpes, fue llevado a juicio y por primera vez se condenó a altos funcionarios del ministerio de Gobernación. Sin embargo, tras cumplir tres meses de condena dichos funcionarios fueron exonerados (ODHAG, 2004) El gobierno de De León continuó las negociaciones con la guerrilla en pro de la firma de la paz y fue entonces cuando se produjo el primer retorno masivo de refugiados en México. Sin embargo, en octubre de 1995, en la comunidad de Xamán, del municipio de Chiséc, Alta Verapaz, muchos de los que habían vuelto del exilio terminaron víctimas de una masacre (Luján Muñoz, 2004).

Una paz ﬁrme y duradera Finalmente, el gobierno de Álvaro Arzú Irigoyen –iniciado en 1996– dio un impulso definitivo al proceso de negociaciones, y el 29 de diciembre de 1996 se firmó el Acuerdo final de Paz Firme y Duradera. El proceso de paz fue custodiado por el ejército como estrategia para asegurar que los militares no perdieran sus espacios y privilegios. En ese momento se estaban realizando dos nuevas investigaciones: el Informe de la Comisión del Esclarecimiento Histórico (CEH), y el Informe de Recuperación de la Memoria Histórica (Remhi). Ambos documentos dan cuenta de los crímenes cometidos a lo largo del conflicto armado.8 Pero ignorando los avances que estos informes podrían haber generado en materia de derechos humanos se produjo el asesinato de Monseñor Juan Gerardi, Obispo Auxiliar de la Arquidiócesis de Guatemala 8 Según

declaraciones de Freddy Pecherely, Director de la Fundación de Antropología Forense de Guatemala (AFG), en entrevista concedida a Marielos Monzón de Radio Universidad, el número de desaparecidos y muertos durante el conflicto armado supera las 50.000 y 250.000 personas, respectivamente. Pecherely basa su análisis en el hecho de que la CEH se tomó sólo 18 meses para investigar 36 años de conflicto y aunque el trabajo estuvo bien hecho, la muestra utilizada fue muy pequeña. Además, fundamenta lo anterior con el hecho de que las 700 investigaciones de la AFG se han llevado a cabo en poblaciones que no están registradas en los documentos de la CEH.

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y Director del proyecto de recuperación de la memoria histórica. Fue entonces cuando en el séptimo informe de la Misión de las Naciones Unidas en Guatemala (Minugua, 2004) se reconoció que el retraso en la reconversión del ejército no favorecía la desmilitarización de la sociedad ni fortalecía el poder civil del Estado (Minugua, 2004). El gobierno de Arzú aplicó parcialmente los acuerdos de paz, impulsando los arreglos de alto al fuego y desarme, pero dejando de lado las transformaciones sociales y económicas. En 1997 impulsó algunas reformas fiscales y dio prioridad a temas de política económica como la privatización de empresas de telecomunicaciones y electricidad (IDEA, 1998). Mientras tanto, el Estado debilitado no tuvo capacidad de atender los temas sociales como salud, educación y vivienda. Un nuevo clima social permitió la reactivación de diversas manifestaciones de la sociedad civil organizada sin ser vista como una amenaza para el Estado. El clima de paz y la ausencia de represión armada tanto en el campo como en la ciudad permitió el florecimiento de nuevas organizaciones de la sociedad, ahora de carácter étnico, ambientalista, cultural, juvenil, así como organizaciones de mujeres y otras expresiones que vinieron a sumarse a los grupos sociales tradicionales que hacían frente a las políticas gubernamentales y sus posibles violaciones en materia de derechos humanos. En 1999 el Frente Republicano Guatemalteco (FRG) se impuso al Partido de Avanzada Nacional (PAN) con Alfonso Portillo como candidato. Entretanto, los derechos humanos seguían deteriorándose en el país. En su informe de 2001, el GAM reporta un incremento del 25% en la violencia política, con el registro de 2.000 casos de violencia política y social y un saldo trágico de 24 ejecuciones extrajudiciales y tres desapariciones forzadas, entre ellas la de la catedrática e investigadora Mayra Gutiérrez (GAM, 2006). El caso de la profesora Gutiérrez logró inhibir a diversos sectores sociales en un momento de inestabilidad política y transición hacia un nuevo gobierno (Cabanas y Del Cid Vargas, 2003). El mandato del FRG contó con numerosos escándalos en el sector empresarial y una escalada en la violencia como consecuencia de la delincuencia común y del crimen organizado. Los problemas en el sistema educativo, la escasez de vivienda, y la falta de asistencia sanitaria y de seguridad alimentaria afectaron a la mayoría de la población. En cambio, se fortalecieron los antiguos grupos paramilitares como las PAC, y surgieron nuevos capitales ligados al crimen organizado y al narcotráfico. Nuevamente se leyeron noticias de intimidación a organizaciones populares, indígenas y campesinas, y sobre todo a los activistas de derechos humanos y a los periodistas. Además, se negó el reconocimiento al informe de la Comisión para el Esclarecimiento Histórico (CEH) y se anuló la atención a los acuerdos de paz.9 El gobierno de Oscar Berger, que se inició en enero de 2004, dedicó sus fuerzas a recuperar el control de las principales instancias públicas de decisión y reconquistar el dominio y manejo del aparato estatal. No intentó atacar los intereses creados ni hacer hincapié en 9 Entrevista

a Miguel Ángel Albizurez de CALDH y Cecil de León de DESC Guatemala.

resolver los principales problemas globales en materia de seguridad ciudadana, salud, educación y empleo. Continuó impulsando el traslado de las prestaciones de servicios públicos a la iniciativa privada (DESC, 2006), y alentó una política de desalojo en fincas ocupadas agudizando la confrontación en el campo (GAM, 2006). El rechazo de la aprobación de una Comisión para la Investigación de los Cuerpos Ilegales y Aparatos Clandestinos de Seguridad (CICIACS) y los obstáculos para el establecimiento de la oficina del Alto Comisionado de las Naciones Unidas han dificultado la acción de los grupos de los derechos humanos. El sistema de justicia se ha visto afectado por la falta de recursos y la influencia del crimen organizado, cuestiones que mantienen la impunidad en diversos actos de corrupción y se manifiesta en los numerosos ataques contra defensores/as de organismos nacionales e internacionales, periodistas, representantes políticos y líderes comunales. Las agresiones han sido constantes, sin que existan investigaciones serias ni procesos que permitan imputar responsabilidades (GAM, 2006). A las continuas violaciones de los derechos humanos deben sumarse los numerosos casos de muertes violentas de mujeres. Estos constituyen un problema de seguridad ciudadana que está desbordando la capacidad del Estado, el cual se ha caracterizado por la ingobernabilidad y la falta de respuesta a los sectores afectados directa o indirectamente. La violencia contra las mujeres es abiertamente tolerada y ni siquiera se define si los casos son aislados o están conectados entre sí. El Estado podría estar violando los derechos humanos de las mujeres y otras personas afectadas cuando obstaculiza, no favorece la aplicación de la justicia y la torna deficiente (Gaviola, 2005). Algunas organizaciones juveniles han denunciado asimismo la política de mano dura o incluso de limpieza social impuesta por el gobierno.10

Las organizaciones de derechos humanos en Guatemala Después de los años de gobiernos militares durante los cuales se persiguió hasta la muerte a dirigentes de cualquier grupo organizado, el tejido social quedó desarticulado y no fue sino hasta los años ochenta y noventa que surgieron nuevas organizaciones dispuestas a luchar por el respeto y la protección de los derechos humanos de la población civil. En 1984, en los momentos de mayor represión por parte del Estado, se estableció el GAM, cuyo trabajo inicial se basó en la denuncia de desapariciones forzadas, asesinatos extrajudiciales y masacres de poblaciones enteras, para lo cual desarrollaban protestas pacíficas a fin de ejercer presión y lograr el esclarecimiento de los crímenes (Balsells Tojo, 2001). En 1996, en los meses cercanos a la firma de los acuerdos de paz, el Informe sobre las organizaciones de la sociedad civil en Guatemala del Banco Interamericano de Desarrollo (BID) registró que la sociedad civil guatemalteca se dividía en sector privado con fines lu10 Entrevista

a Doryan Bedoya de Caja Lúdica.

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crativos, partidos políticos y organizaciones sociales sin fines de lucro. En 2001, el Cuarto informe sobre desarrollo humano del Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo (PNUD) agrupaba a las organizaciones sociales en organizaciones técnicas o de servicios y organizaciones de base o populares. Ese mismo informe especificaba que en ambos casos las organizaciones trabajaban en pro del respeto de los derechos humanos y, desde esa perspectiva, las catalogó como entidades de carácter técnico, asociaciones de víctimas, coordinadoras de organizaciones mayas o coordinadoras religiosas (Balsells Tojo, 2001). Desde entonces se han conformado organizaciones sociales que trabajan por el respeto de los derechos civiles y políticos de la población guatemalteca, con exigencias de justicia para todos los crímenes de guerra, enfocadas fuertemente en la comprobación del genocidio del pueblo maya como política de Estado durante el conflicto armado. Además, basándose en los acuerdos de paz, se han constituido organizaciones que, con la figura jurídica de “no gubernamentales”, trabajan en pro de los derechos de segunda y tercera generación, es decir los derechos sociales, económicos y culturales, así como los derechos de los pueblos.

Origen y objetivos de las organizaciones estudiadas Los primeros movimientos sociales de Guatemala se formaron como respuesta a un Estado autoritario, violador del derecho a la vida y la libertad. A fines de los años setenta dichos movimientos desaparecieron debido a una brutal represión por parte del Estado. Pero a medida que los derechos fundamentales iban fortaleciéndose, surgieron nuevas organizaciones que se adhirieron al movimiento político que buscaba la firma de los acuerdos de paz. Se establecieron nuevas estrategias de negociación con el Estado y se ampliaron las definiciones de derechos humanos, lo cual reforzó la formulación de una cultura de derechos, en la que algunas organizaciones establecieron marcos específicos en cuanto al reconocimiento de los derechos de género y de identidad étnica, entre otros. Es en este contexto que en 1989 la organización no gubernamental Centro para la Acción Legal en Derechos Humanos (CALDH) inició sus actividades desde Estados Unidos, trabajando en la denuncia e investigación de casos de violación de derechos humanos en Guatemala. En 1994 el CALDH instaló su sede en la ciudad de Guatemala, con el objeto de afianzar el protagonismo y la incidencia de los diferentes movimientos sociales comprometidos con la lucha por el respeto de los derechos humanos, la construcción de la paz, el Estado de derecho y la democracia en el país. Posteriormente amplió su ámbito de acción brindando asesoría y acompañamiento legal para el fortalecimiento de las organizaciones sociales y su participación ciudadana, la incidencia en políticas públicas y la fiscalización del sistema de justicia y sus procesos. Desde entonces, su estrategia ha sido promover la organización y rearticulación social en los ámbitos local, regional y nacional, así como brindar asesoría y

acompañamiento legal a organizaciones sociales, víctimas, y hacer el seguimiento de casos paradigmáticos. Actualmente el CALDH fundamenta sus acciones en la justicia, la solidaridad, la autonomía y la corresponsabilidad, teniendo como ejes transversales el fortalecimiento de la participación social, la perspectiva de género y la cuestión étnica nacional, de manera que su trabajo más comprometido es en estos momentos el que desarrolla alrededor del racismo y de la discriminación, que se concreta en los esfuerzos por demostrar jurídicamente la existencia de un genocidio del pueblo maya durante el conflicto armado en Guatemala. La Fundación Myrna Mack (FMM) surge durante la misma época que el CALDH con el propósito de compartir con los diferentes grupos nacionales y extranjeros la experiencia adquirida durante la preparación del caso de demanda de justicia por el asesinato de la antropóloga Myrna Mack. A partir de la firma de los acuerdos de paz en diciembre de 1996, la FMM confirma y consolida sus objetivos, centrados en la facilitación de espacios para la participación ciudadana, la cohesión social, la construcción democrática por medio de la modernización del sistema judicial y la vigencia del Estado de derecho. Su estrategia para lograrlos ha sido el desarrollo de programas de investigación y análisis en temas de seguridad, reconversión militar e incidencia política, acompañados de procesos de capacitación, información y documentación de las lecciones aprendidas. En un ambiente socioeconómico diferente, pero siempre dentro de la problemática posconflicto, se organizó en 1995 el grupo Madres Angustiadas, como expresión de un grupo de amigas preocupadas por la inseguridad que vivían ellas y sus familias ante el incremento de secuestros extorsivos por parte de bandas organizadas. Dicho grupo decidió recoger 15.000 firmas de mujeres, que se solidarizaron con la iniciativa de elevar un pliego de peticiones puntuales al entonces Presidente Ramiro de León Carpio. También enviaron demandas al presidente del Congreso, al procurador general de la nación y al presidente del organismo judicial. Cada pliego era diferente, pero en todos se exigía a cada uno de los dignatarios que cumplieran con su respectiva obligación constitucional referente a la seguridad ciudadana y la aplicación de justicia. Su estrategia de trabajo también se dirigió al desarrollo de concentraciones pacíficas frente a la Corte suprema de justicia, exigiendo el cumplimiento de sus funciones, pues consideraban que el ciudadano guatemalteco no tenía cultura de participación y que recién llegaba a expresar solidaridad con el prójimo cuando el daño le tocaba de manera directa. Actualmente la estrategia del grupo sigue enfocada en presionar al ministerio público, a la policía y al sistema de justicia. Su coordinadora Adela de Torrebiarte comenta que “… el grupo se ha ganado el respeto a pulso, trabajando y siendo muy proactivo”. Para ello, especifica que han asistido a diferentes cursos a fin de profundizar sus conocimientos, ya que en el medio donde se desenvuelven es frecuente encontrarse con hombres que no creen en la capacidad de las mujeres.

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Luego de la firma de los acuerdos de paz y con la ratificación de diversos convenios internacionales, surgieron organizaciones que incluyeron en su agenda reivindicaciones relacionadas con el respeto por la diversidad cultural, y los derechos de acceso a la tierra, al crédito agrícola, a mejores precios para sus productos y al aumento de los salarios en el campo. Además, existen nuevos retos en materia de diversidad cultural, medio ambiente, minorías, atención a emigrantes y en cuanto al incremento de la violencia contra mujeres y niños. Es en este marco que se formó el Colectivo de Organizaciones Sociales (COS), una organización de segundo nivel constituida como una alianza de organizaciones sociales de orígenes diversos provenientes de la asamblea de la sociedad civil y de la coordinadora “Sí vamos por la paz”. Su estrategia consistía en crear consenso y minimizar el disenso, con lo cual el 25 de mayo de 2000 lograron negociar con el gobierno un pacto de reforma impositiva y también nombraron representantes para llegar a la formación legal de la asociación. Una vez concretada la situación tributaria, el COS se fracturó porque se retiraron entidades como la Asociación de Investigación y Estudios Sociales (Asies), la Universidad Rafael Landivar y Sí vamos por la paz. Carlos Barreda comenta que “…la discusión fue alrededor del impuesto al valor agregado (IVA), pero en el fondo la fractura se produjo por divergencias entre una izquierda social moderada representada por organizaciones con características de ONG y una izquierda radical representada por organizaciones con mayor vinculación popular”. Los desencuentros en el planteo de estrategias así como en el posicionamiento político ideológico condujeron en definitiva al quiebre del COS. Posteriormente, en 2002 la asociación se volvió a articular en el marco del grupo consultivo en Washington D.C., tras una evaluación del proceso de paz y del cumplimiento de los acuerdos por parte del gobierno del FRG. La reunión fue presidida por el BID y se invitó no sólo a organizaciones de desarrollo y a figuras gubernamentales, sino también a ciudadanos y ciudadanas de la sociedad civil, quienes presentaron una postura conjunta. En la elaboración de la evaluación surgió una propuesta de agenda prioritaria con líneas de cooperación que contribuyeron a la rearticulación de las organizaciones sociales y populares en una asociación como COS. Esta vez COS comenzó con una definición política e ideológica más clara dentro del centroizquierda y con la estrategia de llegar primero a consensos con organizaciones afines, para después plantear la discusión con otros sectores. Establecida esa identidad, se fijó el objetivo de dar impulso y seguimiento a la agenda de los acuerdos de paz. La estrategia aunó todas las fuerzas de las asociaciones político-sociales de izquierda, ya que en el cumplimiento de los acuerdos de paz intervenían temas que hacían necesario el consenso con organizaciones empresariales. Actualmente el COS se ve a sí mismo como una organización de estudio y análisis que brinda soporte técnico y político al movimiento popular; asimismo, se considera un centro de investigaciones del movimiento popular guatemalteco, donde convergen liderazgos estudiantiles y de organizaciones sociales que coinciden ideológicamente. Es importante destacar que dentro del COS, y como parte del Movimiento Nacional de Derechos Humanos, en

2003 se creó la Fundación Derechos Económicos, Sociales y Culturales (DESC) Guatemala, instancia que se especializa en velar por los derechos sociales, económicos y culturales de los guatemaltecos. Luego de la firma de los acuerdos de paz de 1996, y en el ámbito de los derechos culturales, se fundó en el municipio de Rabinal, Baja Verapaz, un museo por y para la comunidad: el Museo Comunitario Rabinal Achí. A fines de 1998 tuvo lugar el primer contacto de intercambio entre un grupo de Rabinal y la Unión de Museos Comunitarios de Oaxaca, de donde surgió la primera exposición temporal de la artesanía del morro, los derechos humanos y las plantas medicinales en Rabinal. La reacción del público incentivó a los organizadores para transformar la exposición en una iniciativa permanente. Desde entonces una junta directiva provisional del comité pro museo obtuvo un local de la municipalidad y el 20 de enero de 2001 (fecha de la fiesta patronal) la entidad abrió sus puertas de manera permanente. Como estrategia de trabajo, su equipo coordinador diseña proyectos dirigidos a los miembros de las comunidades para que participen en el rescate de la cultura y el conocimiento de la historia. Además, trabaja con líderes de las comunidades y líderes locales para realizar talleres educativos y compartir experiencias de personas mayores con los jóvenes. En sus actividades participan miembros y líderes de las comunidades, jóvenes estudiantes, mujeres, artesanos, los mayordomos de cofradías, el equipo de trabajo de la organización y la junta directiva. Actualmente el Museo tiene tres salas. La primera está dedicada a la cultura viva de Rabinal: la artesanía, los bailes, las piezas arqueológicas, la música autóctona. La segunda refleja los acontecimientos del conflicto armado interno a través de 300 fotos de cédulas de identidad ampliadas de sus víctimas. En la tercera sala se encuentra el centro de documentación e investigación, con una librería y una videoteca a disposición del público. Por esa misma época y también en el ámbito cultural, pero del área urbana de la ciudad de Guatemala, nació Caja Lúdica, una organización de jóvenes provenientes de distintos estratos socioeconómicos y culturales que buscaban la consolidación de la paz y la sensibilización artística cultural. Su objetivo es contribuir a la reconciliación nacional, la reconstrucción del tejido social y el fortalecimiento de la cultura ciudadana de poblaciones del área urbana y rural a través de un proceso de formación artística y cultural, con valores de convivencia, solidaridad y ejercicio de los derechos humanos. Caja Lúdica se basa en una experiencia previamente desarrollada en Medellín, Colombia, donde se utilizaba la metodología lúdica de acción, participación y transformación. José Osorio describe a Caja Lúdica como “… un proyecto formativo y cultural que pone en movimiento categorías del pensamiento y de la acción necesarias para abordar inteligente e imaginativamente procesos tan complejos como el de la guerra y la paz”. Caja Lúdica llega a los jóvenes de barrios marginales y asentamientos con la propuesta de elaborar y realizar una comparsa como herramienta básica metodológica para lograr la manifestación colectiva, festiva y creativa en la cual también se entiende el resarcimiento

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Liderazgos, logros y contribución a la democracia Dentro de cada una de las organizaciones estudiadas se han perfilado liderazgos que se han convertido en la imagen de la organización. El compromiso con que esos líderes desarrollan sus funciones y proporcionan sus aportes ha sido significativo para la construcción social guatemalteca. Miguel Ángel Albizures, Coordinador del CALDH, se involucró en la lucha por los derechos humanos debido a un pasado de participación en organizaciones populares que fueron desarticuladas por la represión estatal que durante la guerra asesinó y secuestró a los dirigentes sindicales. Su trabajo comenzó en la Central Nacional de Trabajadores (CNT), cuando los familiares llegaron a pedir apoyo ante la desaparición de 28 dirigentes en marzo de 1966. A nivel personal, Miguel Ángel Albizures valora como un logro el haberse mantenido con vida después de tantos años de trabajo en el tema de derechos humanos, ya que durante el conflicto armado la mayoría de los activistas fueron perseguidos y asesinados. Valora también el ver que aunque con limitaciones, ahora existe otro tipo de espacios políticos que no vivió en su juventud, “ya que ahora el hacer, decir y cuestionar aunque aún conlleva alguna amenaza ya no es como antes”. Albizures considera asimismo como un logro el hecho de que sus hijos no fueran dañados por la guerra, ya que en otras familias la participación social les costó la vida. Debido a la amplitud de áreas programáticas que atiende el CALDH, los alcances institucionales han sido diversos, como la creación de nuevos liderazgos juveniles dentro y fuera de la institución. Actualmente, la exposición Ana Frank ha permitido establecer una relación entre el holocausto nazi y la situación de genocidio en Guatemala. La exposición está llegando a los niños guatemaltecos en los diferentes departamentos del país, y permite que maestros, voluntarios y directores colaboren en la recuperación de la memoria histórica. Otro logro importante ha sido la sostenibilidad de la organización, que cuenta con instalaciones propias y una estabilidad financiera que la mantiene independiente del sector gubernamental y de los partidos políticos. Albizures expresa que “…. para el CALDH los logros aún no terminan, el juicio por genocidio será el gran logro de la organización ya que en Guatemala no se habla de masacres ni de genocidio, ni siquiera el último informe del PNUD lo menciona”. Por ello considera que cuando las acciones de la organización sacuden al sistema de justicia, se está contribuyendo al fortalecimiento de la democracia. Todo el trabajo del CALDH va encaminado a la construcción de un Estado de derecho y para ello es necesario señalar las fallas y lo que hace falta para vivir en un país democrático. El CALDH

como cultura y se valora la reconciliación de manera libre y novedosa, para que esos jóvenes se constituyan en un capital social sensible a la condición humana.

también apoya a los sectores que luchan por la vigencia de los derechos humanos y se manifiestan contra la impunidad. La Coordinadora del área política de la Fundación Myrna Mack (FMM), Carmen Aída Ibarra, comenta que ella se involucró desde una visión técnica de trabajo responsable, que busca justicia, no venganza. Ibarra considera que los aportes más valiosos que la FMM ha dado a la sociedad guatemalteca han sido los relacionados con la construcción del Estado de derecho. Estos aportes han surgido a partir de los estudios y propuestas desarrolladas ante los problemas vividos en la demanda de administración de justicia del caso de Myrna Mack y de otros casos posteriores. A nivel personal, lo que más valora Ibarra es “… la satisfacción frecuente de ver cómo se empujan los procesos de diferentes casos en la búsqueda de justicia lejos de la venganza o la revancha”. En cuanto a la FMM, Ibarra considera que el mayor logro ha sido fortalecer el sistema de justicia de Guatemala. Adela Camacho de Torrebiarte, Coordinadora de Madres Angustiadas se involucró más con el movimiento en 1996, tras el secuestro de uno de sus hijos, a quien mantuvieron retenido durante dos meses. Desde entonces se propuso trabajar para que lo vivido por su familia no les sucediera a otros. “He decidido no callar, porque el que calla se convierte en cómplice”, expresa con determinación. Desde entonces participa en acciones de ayuda a la víctima. La organización Madres Angustiadas se ha dedicado al acompañamiento de las familias afectadas, con el objeto de concretar las denuncias ante el ministerio público y construir confianza entre el sistema de justicia y las familias damnificadas. El logro personal de Adela de Torrebiarte es haberse constituido en el vínculo entre esas dos instancias, a pesar de reconocer que “… los juicios son momentos muy duros, porque resultan muy largos y las familias de las víctimas perciben que la ley no las asiste”. Desde la perspectiva de Madres Angustiadas, Torrebiarte expresa que “… la democracia también implica que la ciudadanía actúe, la seguridad es responsabilidad de todos, por lo que debemos involucrarnos y no dejar sola a la policía”. La organización considera un logro la imagen que la sociedad tiene de ella, ya que cuando la gente habla de Madres Angustiadas recalca que “son valientes”. Adela de Torrebiarte destaca que en el 85% de los casos que las madres han acompañado, la querellante ha sido una mujer. “El amor nos mueve”, enfatiza. A nivel personal lo que más valora de su trabajo con la organización es poder ayudar a las víctimas y servir al país. Considera que “… transmitir a la gente el mensaje de que hay que participar con compromiso, a pesar de lo demandante que este pueda ser, y enfrentar los riesgos que de ello pudieran surgir es lo que hace la diferencia”. Madres Angustiadas ha contribuido al fortalecimiento de la democracia mediante la promoción y el aumento de la participación ciudadana en los procesos de denuncia. La organización también ha contribuido a crear consenso, gracias a la amplia gama de instituciones con las cuales trabaja con un objetivo en común, aunque tengan ideologías diferentes. Carlos Barreda, Director del COS, se involucró en los movimientos sociales durante su militancia estudiantil en 1993, y desde allí se vinculó al movimiento social y popular, en el

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marco de las negociaciones por la firma de los acuerdos de paz. Los logros del COS han tenido lugar durante las coyunturas en las que la organización cumplió un papel significativo, como en el caso del pacto fiscal cuyos principios estuvieron signados por el reconocimiento nacional e internacional, estableciéndose así referentes que podrían ser aplicados en otros países. De igual manera, Cecil de León se involucró en el movimiento de derechos humanos a partir de su participación estudiantil en la AEU. En mayo de 1993 la AEU formó parte de las organizaciones sociales que defendieron el proceso democrático, rechazando el golpe de Estado dado por Serrano y exigiendo la restauración del orden institucional. Actualmente Cecil de León es Subcoordinador de la Comisión de Derechos Humanos del Consejo Nacional de los Acuerdos de Paz. Participa también en la implementación del enfoque de derechos humanos con equipos que atiende el PNUD. De León considera que las primeras luchas por el respeto de los derechos humanos en Guatemala giraron alrededor del derecho a la vida, pero pasado el conflicto armado se comenzó a trabajar en una gama más amplia, por lo que el objetivo del DESC Guatemala es convertirse en un interlocutor válido ante las Naciones Unidas en el tema de los derechos económicos, sociales y culturales de los guatemaltecos. De León estima que la contribución del DESC a la construcción democrática del país se encuentra en la creencia –que ya comienza a comprenderse– de que todos los derechos humanos están relacionados. Cecil de León comenta que “…la democracia en Guatemala es sumamente compleja, ha tenido muchos costos, y una de las contribuciones del DESC es identificar aquellos temas estratégicos que, si logran consolidarse, van a sacudir los cimientos sobre los que descansa el sistema de dominio del país”, y considera como un logro personal el hecho de “… levantar el tema de los derechos humanos en un país como Guatemala, donde por muchos años ha sido imposible hablar de derechos en voz alta sin sufrir las consecuencias”. Por lo anterior, valora su liderazgo de la época estudiantil y la serenidad de sus actos durante los enfrentamientos entre estudiantes y policías, así como su participación en el retorno de refugiados a la zona de Ixcán. De León comparte muy especialmente una anécdota de la adolescencia, cuando en marzo de 1982 en el municipio de Todos los Santos, Huehuetenango, tomó sin permiso el carro del párroco de la iglesia para rescatar y llevar al hospital departamental a dos niñas que habían sido testigos del asesinato de su padre, así como de la violación y posterior asesinato de su madre. Con el tiempo supo que las niñas eran sobrinas de un agente de seguridad del genocida Romeo Lucas García. Doryan Bedolla es fundador de Caja Lúdica y ha iniciado su trabajo en torno a los derechos humanos en Medellín, Colombia, con el Colectivo Barrio Comparsa. Más tarde, el colectivo colombiano fue invitado a participar en el movimiento Octubre Azul en Guatemala, del cual surgió la organización Caja Lúdica. A partir de su experiencia, Bedolla asegura que uno de los mayores logros del colectivo ha sido elevar el perfil de la juventud en la sociedad guatemalteca mediante la estrategia de crear confianza a través de la autodefinición personal, de hablar con amor y alegría en un entorno dolorido, generando un capital social desprovisto

del lastre de la guerra. También valora como logro de la organización el abordaje del espacio público en función de la convivencia y la democratización del arte, pues Guatemala es un país triste y silenciado, que no puede expresarse en libertad. Como ejemplo de lo expuesto valga la reciente experiencia de la joven poeta de raíces kaqchikeles, Rosa María Chávez, de Chimaltenango, que representó a Guatemala en el XVI Festival de Poesía de Medellín, Colombia, un encuentro de poetas del mundo que les hablan a la dignidad, la libertad y la vida. Como integrante de Caja Lúdica, Rosa María facilitó procesos de sensibilización artística cultural en barrios y comunidades rurales del país. Actualmente participa en obras de teatro, montajes circenses, danza, música y realiza lecturas de poesía en espacios públicos, centros culturales, instituciones educativas, cárceles, hospitales y fundaciones. Su poesía cotidiana, irreverente y aguda, denuncia la situación de violencia y exclusión de la mujer, invitando a reflexionar y a transformar actitudes y estructuras que aprisionan. Su poesía rompe el silencio y derrumba los muros invisibles que limitan el diálogo y la solidaridad. También sobresalen las experiencias de Samuel Ochoa y Catalina García, facilitadores del proceso de sensibilización que lleva a cabo Caja Lúdica con las diferentes poblaciones beneficiadas. Samuel se vinculó al proyecto a partir de un proceso cultural que el colectivo desarrolla en la colonia El Mezquital. Catalina lo hizo desde Medellín, Colombia, donde su padre fundó la organización Barrio Comparsa, y por eso ella fue invitada a Guatemala para involucrarse en el Movimiento Octubre Azul del cual nació Caja Lúdica. La invitación era para permanecer por tres meses, pero Catalina se ha quedado tres años. Tanto ella como Samuel han observado que el proceso de cambio les lleva a los jóvenes cerca de dos meses en los cuales se propicia el derrumbe de los miedos interiores, que los hacen tímidos, desconfiados y reprimidos, rasgos de conducta típicos de la población guatemalteca de diferentes edades. Su trabajo logra la toma de conciencia individual y el empoderamiento personal para luego pasar a construir la conciencia colectiva. El Coordinador del Museo Comunitario Rabinal Achí, Joaquín Cajbón, se involucró con la organización desde el campo de la docencia, debido a la valoración y al fomento que esta les da a la cultura y a la historia achí, así como por su interés en promover más museos comunitarios a nivel nacional. El Museo Comunitario ayuda a fortalecer las expresiones de la historia y de la identidad cultural de los maya achíes de Rabinal por medio de sus exposiciones permanentes, un verdadero logro que se ve reflejado en el número creciente de visitantes y la cantidad de escuelas que incluyen el Museo Comunitario en su currículo escolar. El trabajo del Museo es reconocido a nivel local y regional por su contribución a la recuperación de la memoria histórica del pueblo maya achí y el fortalecimiento del tejido social comunitario.

Facilitadores de los movimientos sociales La participación de diferentes actores en los procesos que hicieron posible la firma de los acuerdos de paz y en el fortalecimiento del movimiento social guatemalteco posconflicto

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han sido altamente significativos tanto desde el punto de vista financiero como político. Las contribuciones en temas estratégicos, logísticos y de recursos humanos proporcionaron a las organizaciones estudiadas oportunidades de potenciar sus acciones a pesar de los poderosos opositores que por décadas han detentado el poder y anteponen sus intereses particulares a la construcción de procesos que permitan el desarrollo colectivo. Al inicio de los años ochenta se recibieron las primeras expresiones de apoyo solidario en defensa de los derechos humanos por parte de la organización Oxfam Novib. Los movimientos sindicales fueron respaldados por la Central Sindical Latinoamericana, así como por centrales sindicales de Suecia y Noruega. Organizaciones de cooperación como la Fundación Frederick Eber y la Fundación Konrad Adenauer proporcionaron fondos para facilitar y difundir los procesos relacionados con la construcción de los acuerdos de paz, entre otras cuestiones. Muchas de estas organizaciones mantuvieron y aún mantienen relaciones de cooperación financiera con organismos internacionales como Ayuda Popular Noruega (APN), Cooperación Canadiense, CEE, Diakonia, Dan Church Aid, Fundación Mac Arthur, Fundación Soros de Guatemala, Hivos, ICCO, Miserior, Minugua, NED, NORAD,Oxfam Inglaterra, Pan para el mundo, Culture Fund, Fundación para la cultura y los derechos humanos, UNESCO, Programa Niñez en Riesgo/ Oficina de Francia y Programa Cultura de Paz/ Cooperación Italiana, Prodeca, y con la Unión Europea. También han establecido relaciones con gobiernos, organismos e instituciones europeas, estadounidenses, latinoamericanas y del sistema de las Naciones Unidas en Guatemala. En el ámbito nacional, también se han fortalecido al conformar instancias de segundo y tercer nivel en temas políticos o de justicia como el Movimiento Pro Justicia, el Movimiento Ciudadano, el Foro Guatemala y el Movimiento Monseñor Gerardi, o en mesas de trabajo con instancias académicas como la Facultad Latinoamericana de Ciencias Sociales (Flacso), la Municipalidad de la ciudad de Guatemala, la Municipalidad de Rabinal, el Instituto Guatemalteco de Turismo (Inguat), el Grupo Gestor de Artesanos de Rabinal, el Departamento del Centro Histórico, y el Centro Cultural Metropolitano de la Universidad de San Carlos de Guatemala. Muchos de ellos trabajan también con la Procuraduría de Derechos Humanos (PDH), el Movimiento Social y Justicia, el Instituto Experimental Ciudad Quetzal, la Red por la Vida, los Médicos Descalzos, el GAM, la Fundación Rigoberta Menchú y la Defensoría Mujer Indígena. El CALDH cuenta con el apoyo de organizaciones de cooperación internacional cuyas evaluaciones constantes y exigencia de transparencia administrativa han permitido que el CALDH ganara credibilidad. La organización mantiene una buena relación con la Comisión Interamericana de Derechos Humanos (CIDH), de manera que cuando se plantean casos con medidas cautelares, les responden con prontitud pues los ven con seriedad. Trabaja también con Amnistía Internacional, y con la Unión Europea, y estas relaciones le permiten incidir a nivel local sobre aspectos fundamentales de los derechos humanos. En el caso del COS, sus aliados naturales son todas aquellas organizaciones que participan en los movimientos sociales y populares, así como las organizaciones campesinas, religiosas y

de mujeres. Dependiendo de la coyuntura, el número de aliados crece o disminuye. Coordinan también sus esfuerzos con partidos políticos de izquierda como la URNG, la Alianza Nueva Nación (ANN) y Encuentro por Guatemala, aunque reconocen que estos partidos políticos no se articulan entre sí por falta de un proyecto en común. DESC Guatemala participa en el proceso que desde mayo de 2005 ha implementado la Procuraduría de los Derechos Humanos, en el cual ya se cuenta con una comisión de búsqueda de víctimas de desapariciones forzadas, y ha presentado al Congreso de la República una propuesta de ley relacionada con el tema. A fin de llamar la atención sobre estas cuestiones y posicionarlas a nivel internacional, la estrategia fue diseñar una comisión preparatoria conformada por el ministerio público, la PDH, la Comisión Presidencial para los Derechos Humanos (Copredeh), la Comisión de Derechos Humanos del Congreso, el Comité Internacional de la Cruz Roja y la Oficina del Alto Comisionado de las Naciones Unidas para los Derechos Humanos (OACDH). DESC Guatemala está a cargo de la estrategia de cabildeo y del desarrollo de actividades como foros con congresistas y actos diversos destinados a introducir el tema en los diferentes medios de comunicación. También mantienen alianzas con la USAC, sectores magisteriales y colegios profesionales para dar sostenibilidad al proceso de búsqueda de víctimas de desapariciones forzadas, de manera que la propuesta sea tomada en cuenta en las campañas electorales por venir y se logre un compromiso de la clase política del país. A nivel comunitario, la experiencia del Museo Comunitario Rabinal Achí ha contado con el apoyo de la Fundación Samuel Rubin y de la UNESCO, que en diciembre de 2005 declaró a la danza del Rabinal Achí como patrimonio cultural de la humanidad debido a la riqueza de su contenido que se ha mantenido intacto por varios siglos. También han sido sus aliados particulares la organización Volens y la municipalidad de Meise, ambas de Bélgica, así como la Fundación Interamericana de Estados Unidos.

Opositores al trabajo de las organizaciones estudiadas Trabajar en defensa de los derechos humanos en Guatemala fue y sigue siendo una tarea rodeada de amenazas y riesgos. Se violan de manera sistemática los derechos humanos de la población y casi de igual manera se desprestigia y ataca a sus defensores. Entre sus filas hay numerosos mártires, como Monseñor Juan Gerardi y hasta delegados de Amnistía Internacional. El trabajo de Minugua por los derechos humanos se centró en brindar protección a activistas y defensores de los derechos humanos en el país y en su decimotercer informe registra los datos que se exponen a continuación. El objetivo de las amenazas es intimidar y perturbar el trabajo de las organizaciones con el fin de bloquear sus avances. También hay agresiones en forma de allanamientos y saqueos que después son atribuidos a la delincuencia común, pero estas acciones no sólo no han de-

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mostrado interés en objetos de valor de las personas u organizaciones, sino que mantienen un patrón similar al de los grupos paramilitares de la época del conflicto armado. Todas las organizaciones estudiadas han sufrido ataques por parte de sus opositores. La relación entre el CALDH y el ejército es muy tensa, ya que dicha institución procura obtener justicia para las víctimas, mientras que el ejército apoya a los victimarios. Siempre en el plano nacional, han tenido roces con el ministerio público, el ministerio de Gobernación, la Corte de Constitucionalidad, la presidencia y la vicepresidencia de todos los períodos. Actualmente el CALDH tiene problemas con la Copredeh porque no se ha dado continuidad a la sentencia en el caso de la masacre de Plan de Sánchez. Otros enemigos son periodistas y columnistas ligados al sector militar, que tratan de desprestigiar al CALDH especialmente en lo que concierne a la lucha por comprobar que en Guatemala sí hubo genocidio. Sin embargo, han mejorado las relaciones con la policía nacional civil. Para la FMM los opositores más violentos aparecieron cuando se desarrolló el juicio por el asesinato de la antropóloga Myrna Mack, ya que en ese entonces hubo amenazas anónimas que ocasionalmente se repiten en momentos significativos de las actividades que desarrolla la Fundación. Este año pidieron protección al Estado guatemalteco y cuentan con custodia de la policía nacional en la puerta de la organización. Otros opositores de la FMM han sido los juristas conservadores que no permiten introducir mejoras en el sistema de justicia, específicamente en lo concerniente al abuso de interponer múltiples recursos de amparo “...ya que es muy lucrativo estar interponiendo recurso tras recurso y cobrar honorarios elevados por cada uno”, expresó Ibarra y agregó que “... se trata simplemente de un interés económico por parte de los juristas corruptos que no desean cambiar las estructuras”. Cuadro 3.1 Presuntas violaciones contra defensores de los derechos humanos, violaciones y víctimas (1 de enero de 2000 al 15 de septiembre de 2002)

Activistas de DD.HH. Funcionarios de justicia Testigos procesales Medios de comunicación Políticos Dirigentes sindicales y organizadores Dirigentes rurales e indígenas

Amenazas

Amenazas de muerte

Secuestros

74 12 5 66 14 126

48 10 5 28 11 158

1 0 2 1 0 0

14 2 0 1 2 0

2 1 0 2 1 4

Tentativas Ejecuciones de ejecución extrajudiciales

Fuente: Minugua, Decimotercer informe sobre la situación de los derechos humanos en Guatemala, p. 118.

En épocas de elecciones de magistrados o juristas, la FMM también suele sufrir la oposición de grupos de juristas con antecedentes oscuros, ya que la Fundación tiene capacidad

de veto en instancias de selección de magistrados y vela por la idoneidad de los perfiles de los candidatos y por que los procedimientos de elección sean transparentes. La organización cuenta con un listado de jueces que han denegado justicia en casos que ha atendido la FMM, de manera que ha interpuesto denuncias en las cortes internacionales en contra de estos jueces y mantiene informada a la Corte Interamericana de las veces que un tribunal con un juez corrupto a cargo ha denegado justicia. Los abogados del crimen organizado o de los partidos políticos también se oponen a estas organizaciones. Algunas bancadas del Congreso están en contra de su labor, y quienes más las atacan son los diputados de partidos que tienen su origen en ideologías anticomunistas. Sin embargo, Ibarra especifica que la FMM no tiene entre sus miembros a personas que hayan estado involucradas en el conflicto armado, ya que la mayoría son muy jóvenes o de nacionalidad extranjera. En ese sentido recalca que “…. el equipo de trabajo no tiene vínculos con ningún grupo de la ex guerrilla, ni en forma individual ni como organización, y por eso está alejado de otras organizaciones de derechos humanos”, aunque existe buena interlocución con el GAM y el CALDH. Ibarra explica que la FMM no es una organización de derechos humanos, sino de propuestas técnicas en temas de reformas al sistema de justicia, seguridad, democracia y reconversión militar, e insiste en que se trata de una organización técnica que propone y se detiene poco en la denuncia, ya que son otras las organizaciones abocadas a tareas de confrontación. Su estrategia les ha facilitado el trabajo con partidos políticos como El Patriota, la Unión Nacional de la Esperanza (UNE) y el PAN, que han hecho viables sus propuestas en el Congreso de la República. Para Madres Angustiadas los mayores opositores han sido algunos hombres que como estrategia tratan de retrasar sus gestiones a fin de que se desgasten y no sigan trabajando en el tema. También se les oponen sectores que las critican diciendo que la organización apoya la pena de muerte, lo cual no es cierto. La organización trabaja por una “justicia pronta y cumplida”, pero como en Guatemala los procesos judiciales son tan lentos, parecería que no hay justicia. El COS reconoce entre sus opositores a aquellos con los cuales mantiene un debate político ideológico permanente, incluidos grupos del sector privado como la Coordinadora de Asociaciones Comerciales Industriales y Financieras (CACIF) y algunas entidades pro empresariales, partidos políticos de derecha como la Gran Alianza Nacional (GANA), el FRG, el Partido Patriota, el Partido Unionista y el PAN. El debate ideológico se da con sectores como el Centro de Investigaciones Económicas Nacionales (CIEN), la Asies, la Asociación Gremial de Exportadores de Productos no Tradicionales (Agexpront), Vestuario y Textiles (Vestex), y también con la Universidad Francisco Marroquín y sus medios de comunicación de tendencia neoliberal. Carlos Barreda comenta que “…a nivel del Ejecutivo se ha mantenido la confrontación con los cuadros de izquierda que se han incorporado a los gobiernos del FRG y la GANA, ya

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que desde las negociaciones de los acuerdos de paz hubo gente de izquierda en el Ejecutivo que presentó una cara amable con la cual negociar; sin embargo, el papel que han desempeñado estos grupos progresistas en los diferentes gobiernos conservadores ha sido de desgaste y sin resultados concretos, ya que esos gobiernos los utilizan para amortiguar conflictos, pero no los resuelven”. Para Cecil de León, un factor negativo que influye en el desempeño de las funciones de DESC Guatemala es el desconocimiento que existe en el país del significado de los derechos humanos, tanto por parte de los funcionarios públicos como de la población en general. La organización considera que ese desconocimiento parece ser premeditado en el caso de los funcionarios y por ignorancia en el resto de la población. DESC ha encontrado incluso agencias de cooperación internacional con enfoque desarrollista que dejan de lado las cuestiones de los derechos humanos. En cuanto al colectivo Caja Lúdica, vive una continua represión por parte de sectores estatales como el ejército y los cuerpos de policía. También los atacan las iglesias evangélicas y las pandillas. El ejército y la policía no respetan la identidad de las niñas y los jóvenes, por lo que es frecuente que los detengan y los golpeen por el simple hecho de ser jóvenes que visten o lucen diferente. Ha habido ocasiones en que las comunidades los han reprimido durante sus presentaciones, acusándolos de escándalo en la vía pública. Algunas iglesias evangélicas fundamentalistas ven inconveniente la participación de los jóvenes en Caja Lúdica, porque como se hacen actos de malabares con fuego, satanizan sus actos y a la propia organización. Esto sucede tanto en las familias como colectivamente en la iglesia. Con las pandillas son frecuentes las amenazas e intimidaciones, porque Caja Lúdica tiene un discurso de “sí a la vida, sí al amor”. Los cambios positivos de los jóvenes ex pandilleros que se integran a Caja Lúdica hacen que sean perseguidos por otros miembros de la mara a la que antes pertenecían.

Lecciones aprendidas Después de la firma de los acuerdos de paz se acusó a las organizaciones que trabajaban en derechos humanos de ser comunistas y de defender los derechos de los delincuentes. Hubo una ideologización del tema de derechos humanos porque se convirtió en una política de señalamiento al Estado. Actualmente, y como secuela del conflicto armado, se ha encontrado que el trabajo de campo de los defensores y las defensoras de derechos humanos no es bien visto ni bien recibido en las comunidades rurales y, aunque se está trabajando para revertir esa imagen, aún se trata de una lucha donde el Estado permanece ajeno. Las organizaciones estudiadas consideran que el Estado mantiene un enfoque paternalista en sus funciones públicas y en su visión hacia la población al ignorar los derechos de la misma.

Cecil de León de DESC Guatemala señala que “…la situación de los derechos humanos en Guatemala no es fortuita sino parte de un diseño que representa beneficios para pocos a costa de una mayoría que es la más pobre (…); la desigualdad de los ingresos es el problema fundamental de Guatemala. Cuando se resuelva este tema, se verá otra Guatemala”. En contraste con lo anterior, a nivel personal Carmen Aída Ibarra, de FMM, expresa que en su experiencia de trabajo ha encontrado que “…cuando hay un objetivo de construcción social y se trabaja con objetividad, en un ambiente de seriedad y responsabilidad, con conciencia del deber y de la obligación, se hace posible la interlocución con el poder público, por oscuro que este sea”. Sin embargo, a nivel general en la FMM han observado que los mismos mecanismos violatorios de derechos que se crearon durante el conflicto armado para reprimir a la sociedad civil son los que utilizan actualmente el crimen organizado y algunos partidos políticos. El secreto de Estado que durante el conflicto armado permitió al ejército denegar información a jueces y fiscales se sigue usando como argumento en los casos de delitos que involucran a militares, como mecanismo de impunidad. Ante la experiencia anterior, en el marco del movimiento Pro Justicia, se elaboró una serie de propuestas de ley para facilitar la información y entablar demandas contra el Estado de Guatemala ante la Corte Interamericana de Derechos Humanos, tanto por denegar información, como por hacer mal uso del recurso de amparo. El aprendizaje de Madres Angustiadas tuvo lugar durante la realización de los juicios orales; en ellos las integrantes de la organización aprendieron a llevar los casos y observaron que en ese tipo de juicios hay más posibilidades de transparencia, porque los jueces saben que están siendo vigilados por la sociedad. Desde entonces Madres Angustiadas ha insistido en la importancia de la participación social durante los juicios, como acompañamiento a la víctima y como demanda de justicia. El CALDH considera que la sociedad guatemalteca ha desarrollado un mayor nivel de conciencia acerca de los derechos humanos, particularmente en lo atinente a los grupos sociales más excluidos y discriminados. Sin embargo, en el caso de las masacres ha sido frecuente la paralización de los procedimientos, y se espera que con la comisión rogatoria llegada de España en 2006 se aceleren los avances en la lucha contra la impunidad y la búsqueda de justicia. Para el COS y específicamente para Carlos Barreda, la experiencia vivida dejó como aprendizaje que “… el proceso de paz se abrió pero el movimiento social y popular desapareció, porque existió una dispersión temática y sectorial que provocó que sectores como el de las mujeres, el sector campesino y el sector educativo se separaran. En el tema indígena es donde se hizo más evidente el fraccionamiento, los cooperantes insistieron mucho en la resolución de conflictos, y se nombraron comisiones y equipos de trabajo, se dieron muchas herramientas y capacitación, pero se perdieron las instancias multisectoriales y algunas organizaciones se

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volvieron híbridas. Apareció la figura del consultor y con ello se fragmentaron y abandonaron los procesos de formación política y popular. Se produjo así una desideologización”. Sin embargo, el líder considera que en la primera etapa del COS hubo una propuesta, cuadros preparados, acervo técnico especializado. Las estrategias fueron mediáticas y de cabildeo en las esferas políticas, pero el movimiento perdió fuerza porque se abandonó el trabajo con la base de la comunidad. La estrategia se estancó, los resultados se volvieron lentos y los temas fundamentales no se resolvieron. Barreda comenta que el proceso de la construcción democrática en Guatemala va lento y que la acción de las organizaciones sociales en ese sentido resulta insuficiente: “…enfrentar problemas como la reforma agraria, la reforma tributaria y desbaratar fuerzas clandestinas requiere cambios de correlación de fuerzas y esos cambios no los harán las organizaciones solas, ya que son procesos que dependen de grandes alianzas”. Frente a este panorama, el COS estima que la estrategia es recuperar los espacios de convergencia popular, porque se perdió la integridad del proceso con los acuerdos de paz. Hay que reintegrar la coordinación de fuerzas, acompañar el cabildeo con la propuesta técnica. La movilización popular es importante y no debe descuidarse, pero hay que tener organización política y acompañar con propuestas técnicas. Gracias a lo aprendido, para 2008 se conformará un frente político social donde estará planteado el tema de la ética. “Es necesario erradicar la corrupción del movimiento social y eso ya se está haciendo”, puntualizó Barreda. Para DESC Guatemala “…hay empresarios represores y políticos amparados en la impunidad, que gozan de privilegios, pero la sociedad es una fuerza viva que se manifiesta de diferentes maneras para exigir al Estado que comience a hacer su trabajo y dé respuesta a la población”. Existen aportes y resultados mayores y menores que tienen su incidencia y que permiten que hoy otros actores sigan adelante. Se deben construir instrumentos para hacer un seguimiento del sistema de justicia, así como controlar el presupuesto del Estado y el gasto social. El reto más grande es que todos los sectores dirijan sus demandas en una misma dirección, con estrategias adecuadas y sobre todo con formación de cuadros sociales, académicos y políticos. Caja Lúdica ha encontrado que al trabajar con base en la confianza y fomentando valores se genera una cultura de paz que reconstruye el tejido social. Por medio del arte se rompen muros invisibles que permiten llamar a las cosas por su nombre, recuperar la memoria, conocer la verdad y pensar distinto. Mediante la promoción de valores se contribuye a romper el silencio, y se combaten el miedo y la desconfianza, mientras que con el intercambio, el conocimiento se multiplica, produciendo un crecimiento con aprendizaje para todos. Los integrantes de Caja Lúdica han encontrado que con la metodología de aprender jugando generan pensamiento crítico y, como todo lo que hacen es político, buscan que las personas no se queden en la queja, sino que puedan realizar propuestas. Todo esto se logra mediante un proceso de formación en el cual primero se transforman a nivel personal, para luego apoyar a otros y transformar con otros.

Caja Lúdica también ha aprendido que en la coordinación con otras organizaciones se desarrolla la solidaridad, y esta les ha permitido experimentar que en espacios diferentes se producen reacciones diferentes. Sin embargo, sus integrantes reconocen que la falta de confianza no se ha superado, que dificulta la construcción del tejido social y que ese es el efecto que buscan deconstruir para que sean cada vez más las personas capaces de hablar de sus percepciones de la vida, de crecer como humanas y de vivir en un mundo mejor. La organización desea que cada uno recupere a su niño interior. Por último, Cajbón comenta que en lo personal valora “… los conocimientos acumulados a lo largo de los años ya que todo el aprendizaje sirve de base o experiencia para el funcionamiento y fortalecimiento de la organización (…) y que las exposiciones que tratan sobre el conflicto armado se han convertido en un espacio para expresar libremente un sentimiento para la memoria histórica y valorar la paz como fundamento de la construcción democrática y la hermandad entre los pueblos.”

Comentario ﬁnal Durante las últimas cuatro décadas pocas familias guatemaltecas y ninguna organización social han estado libres de las consecuencias directas o indirectas de la represión oficial. Los gobiernos militaristas y excluyentes, que inicialmente dirigieron la represión contra los grupos guerrilleros, la extendieron a lo largo de la guerra sucia contra toda expresión de los sectores democráticos, convirtiendo las violaciones de derechos humanos en el denominador común de la alteración y destrucción del tejido social guatemalteco. La mayoría de los líderes que actualmente reivindican algún derecho han sido víctimas directas de la represión estatal y por ese motivo, sus compromisos con los movimientos se han convertido en sus proyectos de vida. Debido al debilitamiento del movimiento social, la mayoría se desempeña en el ámbito de las ONG que trabajan en temas de derechos humanos, las cuales generalmente son financiadas por la cooperación internacional. En la búsqueda de la reconstrucción social y la democratización del país mantienen desde sus organizaciones el papel de acompañantes comunitarios y de promoción de la organización local; sin embargo, sus acciones conllevan un desgaste adicional ya que deben enfrentarse con quienes buscan paralizar la memoria y ocultar los crímenes de Estado con el objeto de fortalecer la impunidad y mantener sus privilegios. Junto con los procesos de paz, surgieron expresiones como las organizaciones indígenas, el movimiento de mujeres, el movimiento campesino y cientos de ONG de diferentes tendencias e ideologías. Pero actualmente el movimiento social y popular se encuentra desarticulado, y escaso de propuestas y calificación técnica. Las debilidades de las organizaciones que luchan por los derechos humanos radican en que no hay una visión integral de esos derechos, se trabaja sobre todo en los derechos de la primera generación, y si bien algunas luchas han

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trascendido el campo de los derechos individuales, civiles y políticos hasta abarcar las dimensiones sociales, económicas, culturales y de los derechos de los pueblos, estas reivindicaciones aún no se articulan con el movimiento social. Dentro de algunas organizaciones que trabajan en derechos humanos hay competencia y dispersión, y se ha dejado de lado la base comunitaria. A nivel externo, se ha politizado el tema de los derechos humanos, y en algunos sectores se lo considera como parte del enfrentamiento armado o como herramienta de impunidad que protege a la delincuencia. Como movimiento social ha sido difícil relacionar un movimiento ético con uno político, ya que lo político es visto por los guatemaltecos como una estrategia para lograr intereses partidarios o de bienestar personal. En Guatemala aún es un gran reto articular un movimiento social de todos los sectores, antes se debe pasar de la conciencia ingenua y mágica a la conciencia crítica y analítica que privilegie la vida por sobre la utilización privada de los bienes sociales. Con relación a la construcción democrática del Estado guatemalteco, las organizaciones sociales ven con preocupación que los acuerdos de paz se hayan estancado durante el gobierno de Arzú y del FRG, de manera que con el gobierno actual se han perdido las expectativas a pesar de su relanzamiento. Sin embargo, dichos acuerdos deben retomarse, socializarse su contenido y exigirse su aplicación, porque buscan reconstruir un modelo participativo e inclusivo, que regule las relaciones entre el Estado y la sociedad civil. Si bien es cierto que algunas condiciones han variado, las prácticas represivas son las mismas, pero esta vez dirigidas principalmente a la limpieza social, cuyas mayores víctimas son los jóvenes delincuentes pertenecientes a pandillas juveniles o maras, que han surgido como producto del crimen organizado y por la falta de oportunidades educativas y laborales. También se han incrementado los crímenes impunes contra mujeres de diversos sectores socioeconómicos y contra los sectores campesinos o populares que luchan por sus derechos laborales, políticos o culturales, por lo que aún en el contexto actual el trabajo de las organizaciones de derechos humanos se considera riesgoso y no alcanza a comprenderse. En las áreas urbanas de Guatemala se desconoce la realidad rural del país y a su vez la población rural desconoce sus derechos. En virtud de este panorama, la transformación de la sociedad guatemalteca se logrará cuando se lleven a cabo las reformas constitucionales, la desmilitarización de la sociedad, la reforma tributaria, las reivindicaciones del pueblo maya, la participación de las mujeres, la administración de justicia, la seguridad ciudadana y la definición de una política agraria y productiva en el país como una agenda mínima de desarrollo social.

Las organizaciones sociales de derechos humanos en Guatemala

Adams, Richard y Santiago Bastos. 2003. Las relaciones étnicas en Guatemala, 1944-2000. Guatemala: Cirma. Aguilar Peralta, Gabriel. 1997. “La guerra interna 1960-1994”. En: Historia general de Guatemala. Tomo VI. Época Contemporánea: 1945 a la actualidad. Guatemala: Asociación de Amigos del País-Fundación para la Cultura y el Desarrollo. Asies (Asociación de Investigación y Estudios Sociales). 2004. Compendio de historia de Guatemala 1944-2000. Guatemala: Asies. Balsells Tojo, Edgar Alfredo. 2001. Olvido o memoria. El dilema de la sociedad guatemalteca. Guatemala: F&G Editores. Brett, Roddy. 2006. Movimiento social, etnicidad y democratización en Guatemala, 1985-1996. Guatemala: F&G Editores. Cabanas, Andrés y Del Cid Vargas, Paula Irene. 2003. “Guatemala: Derechos humanos en tiempos de paz”. Cuadernos Deusto de Derechos Humanos No. 23. Bilbao: Universidad de Deusto. CALDH (Centro para la Acción Legal en Derechos Humanos). 2005. Genocidio, la máxima expresión del racismo. Memorias del primer encuentro en Guatemala sobre racismo y discriminación. Guatemala: CALDH. CEH (Comisión para el Esclarecimiento Histórico). 1996. Guatemala memoria del silencio: conclusiones y recomendaciones. Guatemala: CEH. Disponible en: http://shr.aaas. org/guatemala/ceh/report/spanish/toc.html Conferencia Episcopal de Guatemala. 2006. El derecho a la alimentación en Guatemala. Guatemala: Conferencia Episcopal de Guatemala. COS (Colectivo de Organizaciones Sociales). 2004. Otra Guatemala es posible. Acuerdos de paz. Unidad y lucha de las organizaciones sociales. Balance de paz. Guatemala: COS. DESC (Derechos Económicos, Sociales y Culturales). 2006. Informe sobre uso de recursos en el ministerio de Educación. Guatemala: DESC. GAM (Grupo de Apoyo Mutuo). 2006. Informe sobre la situación de los derechos humanos y hechos de violencia. Guatemala: GAM. Gaviola, Edda et al. 2005. Asesinatos de Mujeres: Expresión del feminicidio en Guatemala. Guatemala: CALDH. IDEA (Instituto Internacional para la Democracia y la Asistencia Electoral). 1998. Democracia en Guatemala. La misión de un pueblo entero: informe de misión. Colombia: Tercer Mundo Editores.

Referencias

Rosa María Cruz López

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Las organizaciones sociales de derechos humanos en Guatemala

1958-63

Gobierno

Resulta electo el General Miguel Ydígoras Fuentes Constitución de 1956 vigente

Políticas generales

Discurso populista y anticomunista. Apertura limitada para nuevas organizaciones sociales. Inserción del país en el Mercado Común Centroamericano (Mercomún). Colaboración con Estados Unidos para invadir Cuba. Gobierno abrumado por acusaciones de corrupción. 1962: Gabinete militar instalado.

Estrategia contrainsurgente

Detenciones, secuestros, ejecuciones, tribunales militares.

Movimiento social 1962: jornadas de marzo y abril, movilización social contra el gobierno encabezada por movimiento estudiantil provoca crisis política para el gobierno de Ydígoras. Reflujo del movimiento tras la represión de las jornadas. Algunos activistas se integran al movimiento insurgente. Afluencia de clero extranjero con visión misionera y anticomunista. Impactados por la pobreza de las comunidades e influidos luego por el Segundo Concilio del Vaticano, muchos de ellos participarían del nuevo enfoque de la Doctrina Social, que daba preferencia a los pobres. Insurgencia

1962: grupo insurgente MR-13 inicia actividad militar; persecución obliga replegarse en capital para reorganizarse. Diciembre de 1962: se unen tres pequeñas agrupaciones guerrilleras con el PGT para constituir las primeras FAR, con Marco Antonio Yon Sosa como comandante en jefe. Abren tres focos: Montañas del Mico, Izabal; Granadilla, Zacapa; Sierra de las Minas, Zacapa (Frente Guerrillero Edgar Ibarra, FGEI), Luis Turcios Lima, comandante. (continúa en la página siguiente)

Cuadro anexo 3.1 Cronología del período del enfrentamiento armado en Guatemala, 1962-1996

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1963-66

Gobierno

Golpe de Estado del Coronel Enrique Peralta Azurdia Carta Fundamental de Gobierno

Políticas generales

Doctrina de Seguridad Nacional. Profundiza la militarización del Estado como proyecto institucional del ejército. Impulso a proyectos de infraestructura y a la industrialización dentro del marco de Mercomún. 1965: Asamblea Constituyente y promulgación de nueva Constitución. 1966: elecciones.

Estrategia contrainsurgente

1963-67: El ejército desarrolla aparato de inteligencia y mecanismos de control para área rural: 1. Comisionados militares, red de control e información contra grupos insurgentes. 2. Duplicación de número de efectivos militares. 3. Ampliación del ámbito de acción de Policía Militar Ambulante a toda el área rural. 4. Militarización de la policía. 5. Institución de programas de Acción Cívica del Ejército. 1965: primera masacre de la población civil en el este del país. 1966: caso de los “28”, desaparición forzada y masiva de miembros del PGT y MR-13.

Movimiento social Acción Católica, organización y capacitación social en área rural. Desarrollo de ligas campesinas y cooperativas; crecimiento de organizaciones campesinas con demandas salariales y de tierras. Desde 1965, Maryknoll, jesuitas y otras congregaciones promueven trabajo de sensibilización social con jóvenes capitalinos; formación de grupo Crater. Insurgencia

1964: ruptura de primeras FAR. 1965: formación de las segundas FAR con FGEI y PGT, alejados del MR-13. 1966: alto el fuego unilateral conciliatorio preelectoral; apoyo a campaña electoral de Julio César Méndez Montenegro. 1966: las FAR secuestran a tres altos funcionarios del Estado para presionar por liberación de los “28”. (continúa en la página siguiente)

Cuadro anexo 3.1 Cronología del período del enfrentamiento armado en Guatemala, 1962-1996

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1966-70

Gobierno

Resulta electo el Licenciado Julio César Méndez Montenegro Constitución de 1965 vigente

Políticas generales

Pacto con el ejército que condiciona al Poder Ejecutivo con respecto a la Doctrina de Seguridad Nacional. Discurso de “Tercer gobierno revolucionario”. Ampliación de la frontera agrícola en el norte del país. Fracasado intento de reforma ﬁscal.

Estrategia contrainsurgente

Proliferación de escuadrones de la muerte con apoyo de sectores de derecha. 1966-68: masacres para desarticular las bases campesinas de la guerrilla en el este del país; política de terror sistemático, con participación de comisionados militares, escuadrones y policía militarizada; escalada de represión contra líderes de FAR, MR-13 y PGT. Derrota militar del primer intento insurgente.

Movimiento social Primeros proyectos de colonización en Ixcán y Petén, apoyados por la Iglesia católica. 1968: creación de la Central Nacional de Trabajadores (CNT), inicialmente de orientación democristiana, que luego reuniría a la mayoría de los sindicatos del país. Insurgencia

1966: muerte de Turcios Lima en accidente aún no esclarecido. 1966-68: organizaciones desestructuradas tras la represión en área rural del este y ciudad capital. Ante la represión en el campo, repliegue de las FAR a la capital, donde impulsan campaña de secuestros y asesinatos selectivos. 1968: ruptura FAR-PGT. 1968: secuestro y asesinato del embajador de Estados Unidos John Gordon Mein por las FAR, luego de la captura de su comandante, Camilo Sánchez. 1970: secuestro y asesinato del embajador alemán Karl von Spreti por las FAR. (continúa en la página siguiente)

Cuadro anexo 3.1 Cronología del período del enfrentamiento armado en Guatemala, 1962-1996 (continuación)

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1970-74

Gobierno

Resulta electo el General Carlos Manuel Arana Osorio Constitución de 1965 vigente

Políticas generales

Predominio de visión contrainsurgente. Apoyo al Plan Nacional de Desarrollo, con un modelo de Estado impulsor de obras y rector de la economía. Promoción de la industria y la actividad minera, especialmente níquel y petróleo.

Estrategia contrainsurgente

Estado de sitio durante un año; cateos casa por casa en la ciudad capital. Terror selectivo a gran escala; asesinatos y desapariciones de líderes políticos, activistas sindicales y estudiantiles; desaparición forzada de buró político del PGT (1972).

Movimiento social 1971: asesinato del diputado opositor Adolfo Mijangos López. 1973: huelga del magisterio durante varios meses. 1973-78: crecimiento y expansión de la actividad sindical. Insurgencia

Crisis de dirección de la insurgencia; salida de algunos líderes a México, otros se preparan en Cuba. 1970: asesinato de Yon Sosa en México. (continúa en la página siguiente)

Cuadro anexo 3.1 Cronología del período del enfrentamiento armado en Guatemala, 1962-1996 (continuación)

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1974-78

Gobierno

Resulta electo el General Kjell Eugenio Laugerud García Constitución de 1965 vigente

Políticas generales

Continuación general del modelo. Apertura de mayores espacios políticos permite creciente organización social. Mayor impulso a proyectos de colonización agrícola en el norte del país, especialmente en la Franja Transversal del Norte. 1976: la poca capacidad de respuesta frente al desastre provocado por el terremoto revela debilidades del modelo político.

Estrategia contrainsurgente

Acción Cívica del Ejército. 1974: asesinato del Secretario General del PGT Huberto Alvarado. 1976-78: represión selectiva en el área de Ixil, Ixcán, así como en la capital y Costa Sur. 1977: asesinato del catedrático y abogado laboral Mario López Larrave. 1978: masacre de Panzós, Alta Verapaz, contra campesinos qeqchi que reivindicaban derechos de tierra.

Movimiento social El movimiento indígena toma forma. Se celebran los primeros seminarios, se crea la Coordinadora Nacional Indígena y se edita el boletín Ixim. Impulso al movimiento cooperativista, especialmente en Ixcán, Petén, Huehuetenango y Altiplano Central. 1976: después del terremoto se permite formar grupos para la reconstrucción, dando lugar a un gran crecimiento organizativo en áreas rurales y urbanas. 1976: creación del Comité Nacional de Unidad Sindical (CNUS), que en los próximos años agruparía a muy diversas organizaciones del movimiento social. 1976-80: intensiﬁcación de luchas sociales impulsadas por sindicatos, grupos campesinos, estudiantes secundarios y universitarios, pobladores, magisterio y comunidades de base cristiana ante la falta de respuesta a sus demandas y la creciente represión. 1977: el sepelio de López Larrave es uno de los primeros que se convierte en una manifestación de protesta. 1978: creación del Comité de Unidad Campesina (CUC), la mayor organización campesina del país luego de la contrarrevolución de 1954. Insurgencia

EGP se asienta en Ixcán, área ixil, Costa Sur y ciudad capital; realiza sus primeras acciones militares en 1975 con asesinatos de un comisionado militar y de Luis Arenas, importante ﬁnquero de la Zona Reina. ORPA se asienta en la cordillera de la Sierra Madre, Boca Costa y ciudad capital. FAR centra actividades en ciudad capital y la implantación de columna guerrillera en Petén. (continúa en la página siguiente)

Cuadro anexo 3.1 Cronología del período del enfrentamiento armado en Guatemala, 1962-1996 (continuación)

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1978-82

Gobierno

Resulta electo el General Romeo Lucas García Constitución de 1965 vigente

Políticas generales

Continuación del modelo. Discurso populista, aduciendo violencia causada por los dos extremos con un gobierno esforzándose por controlarlos. Inversión pública en grandes obras de infraestructura se ve envuelta en escándalos de corrupción.

Estrategia contrainsurgente

1978-80: gran represión selectiva produce descabezamiento del movimiento social y de partidos políticos de oposición y asesinatos selectivos de líderes comunitarios en el área rural. 1978: asesinato del Secretario General de AEU Oliverio Castañeda. 1979: asesinatos de Alberto Fuentes Mohr y Manuel Colom Argueta, opositores políticos y dirigentes socialdemócratas. La represión se intensiﬁca contra religiosos, agentes de pastoral y catequistas de la Iglesia católica. 1980: desaparición forzada y masiva de dirigentes sindicales en la sede de la CNT y luego Emaús. 1981-82: se inicia gran ofensiva contrainsurgente: operaciones militares dirigidas a desmantelar estructuras insurgentes en la ciudad y represión masiva contra la población civil para aniquilar la base social de la guerrilla en las áreas rurales. 1981: se inicia organización de las PAC.

Movimiento social 1978: huelga de transporte urbano; grandes protestas durante más de una semana. Formación del Frente Democrático contra la Represión. 1980: huelga de 70.000 trabajadores agrícolas en ﬁncas de la Costa Sur, encabezada por el CUC. 1980: CNUS lanza consigna para derrocar al gobierno. 1980: se cierra la diócesis de Quiché, debido a la severa represión en su contra. 1981-82: reﬂujo y desestructuración del movimiento social por la represión. Insurgencia

1979: primera acción militar de ORPA. 1979: PGT, FAR y EGP se unen y acuerdan activación de todas sus fuerzas. 1980: se intensifican las operaciones guerrilleras en la capital y en las áreas rurales, lo cual incluye ejecuciones y propaganda armada. Asesinato de Enrique Brol, importante finquero de la zona ixil. Asesinato del presidente del CACIF, Alberto Habie. 1981: máxima actividad guerrillera en amplias zonas del país, incluyendo tomas de cabeceras municipales, sabotajes, cierre de carreteras y ejecuciones. Se intensifica la actividad de comandos urbanos en la capital, con ataques a puestos de la policía y acciones de sabotaje de envergadura. 1982: se crea la URNG. (continúa en la página siguiente)

Cuadro anexo 3.1 Cronología del período del enfrentamiento armado en Guatemala, 1962-1996 (continuación)

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1982-83

Gobierno

Triunvirato militar, pronto derrocado por uno de sus miembros: el General Efraín Ríos Montt, quien se convierte así en Jefe de Estado Estatuto Fundamental de Gobierno

Políticas generales

Militarización total de la administración pública. Modelo corporativista mediante el Consejo de Estado. Discurso moralizante. Promoción de las iglesias evangélicas. Intento fracasado de reforma ﬁscal global; se implementa el IVA.

Estrategia contrainsurgente

Elaboración e implantación de Plan Nacional de Seguridad y Desarrollo. 1982: Plan de Campaña Victoria 82, masacres y tierra arrasada de comunidades en áreas de conﬂicto, se extiende cobertura de las PAC. Tribunales de Fuero Especial.

Movimiento social Crecimiento y expansión de sectas evangélicas. Frente a masacres se producen grandes desplazamientos de población hacia México, hacia las montañas, la capital y la Costa Sur en busca de refugio.

1983-85

Insurgencia

Tras la ofensiva del ejército de 1982, la URNG se repliega y se concentra en los puntos iniciales de implantación. Adopción de una estrategia defensiva y de desgaste del ejército.

Gobierno

General Oscar Humberto Mejía Víctores Golpe de Estado Estatuto Fundamental de Gobierno sigue vigente

Políticas generales

Reasentamiento militarizado de población desplazada. Implementación de proyecto militar de transición política. 1984: Asamblea Nacional Constituyente. 1985: se aprueba la nueva Constitución, que incluye apertura política, así como la creación del Procurador de los Derechos Humanos y la Corte de Constitucionalidad. 1985: elecciones para retornar a régimen institucional.

Estrategia contrainsurgente

Plan de Campaña Firmeza 83 para aﬁnar el control sobre la población civil y fortalecer las PAC. Se organizan aldeas modelo y polos de desarrollo para reubicar y controlar a la población desplazada. Planes de Campaña Reencuentro Institucional 84 y Estabilidad Nacional 85, con fuerte énfasis político en orientar el proceso de transición. Represión selectiva de dirigentes sindicales, estudiantiles y grupos de derechos humanos.

Movimiento social Los grupos desplazados internos se organizan en las CPR en Ixcán, área ixil y Petén. Apertura política parcial permite cierta organización social, nace el Grupo de Apoyo Mutuo (GAM), surgen nuevas centrales sindicales. Insurgencia

Reagrupamiento de fuerzas, escasa actividad militar. Se busca recuperar bases de apoyo en diversos ámbitos sociales. (continúa en la página siguiente)

Cuadro anexo 3.1 Cronología del período del enfrentamiento armado en Guatemala, 1962-1996 (continuación)

Rosa María Cruz López

1986-90

Gobierno

Resulta electo el Licenciado Vinicio Cerezo Arévalo Constitución de 1985 vigente

Políticas generales

Promoción de una solución negociada al enfrentamiento. Apertura política. 1987: primera conversación gobierno-URNG en España. 1987-89: poder limitado por sucesivos intentos de golpes de Estado. Creación de la Comisión Nacional de Reconciliación (CNR), encabezada por Monseñor Rodolfo Quezada Toruño. Fracasado intento de reforma ﬁscal. Política de concertación para la solución de problemas nacionales.

Estrategia contrainsurgente

Proyecto Estabilidad Nacional, promovido por un sector del ejército, busca nueva inserción de este en la sociedad. Operaciones militares se centran sobre las CPR y frentes guerrilleros de ORPA y EGP. Represión selectiva de activistas políticos y sociales. Esfuerzo por mantener el papel central del ejército en la deﬁnición de políticas estatales. Proceso de acercamiento gobierno-URNG visto con reserva. Búsqueda de la rendición de la URNG a través de la negociación. Masacre de Santiago Atitlán: población exige retiro del ejército.

Movimiento social Luchas sociales se centran en las cuestiones de la tierra, los derechos del pueblo maya, el retorno de los refugiados, la lucha contra la impunidad y a favor de los derechos humanos. 1989: huelga de 13 semanas de maestros, apoyada por otros sindicatos estatales. Unos 70.000 trabajadores en paro. 1990-91: reuniones entre la URNG y diferentes sectores de la sociedad civil para impulsar proceso de paz. 1990: salida a luz pública de las CPR. Insurgencia

1987-91: URNG incrementa su capacidad ofensiva y despliega actividad en nuevas áreas. 1987-92: participación en conversaciones y diálogo de paz, fundamentalmente como táctica de desgaste del régimen. Desde 1989 se concentran los ataques contra el sector agroexportador: exigencia del “impuesto de guerra”. (continúa en la página siguiente)

Cuadro anexo 3.1 Cronología del período del enfrentamiento armado en Guatemala, 1962-1996 (continuación)

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1991-93

Gobierno

Resulta electo el Ingeniero Jorge Serrano Elías Constitución de 1985 vigente

Políticas generales

Continúa diálogo con URNG. Crisis de corrupción en el Congreso. 1993: autogolpe de Estado de Serrano provoca crisis constitucional.

Estrategia contrainsurgente

Continuación básica del período anterior.

Movimiento social 1992: nuevo impulso al movimiento maya, luego del otorgamiento del Premio Nobel de la Paz a Rigoberta Menchú Tum. 1992: se ﬁrman los acuerdos del 8 de octubre entre el gobierno y representantes de los refugiados, deﬁniendo condiciones para su retorno colectivo de México. 1993: frente al autogolpe de Serrano, se crea la Instancia Nacional de Consenso para exigir respeto al orden constitucional; aglutina a los partidos políticos, CACIF, sindicatos, organizaciones mayas y otros sectores de la sociedad civil.

1993-95

Insurgencia

Continuación básica del período anterior.

Gobierno

Licenciado Ramiro de León Carpio, designado por el Congreso Constitución de 1985 vigente

Políticas generales

1994: se firma el Acuerdo Global sobre Derechos Humanos. Establecimiento de Minugua. Se retoman las negociaciones de paz con las Naciones Unidas en el papel de moderador. 1994: se firma el Acuerdo para el Establecimiento de la Comisión para el Esclarecimiento Histórico (CEH). 1995: se firma el Acuerdo sobre Identidad y Derechos de los Pueblos Indígenas.

Estrategia contrainsurgente

Sigue la presión sobre la población de retornados y desarraigados. 1995: Masacre de Xamán, comunidad de retornados.

Movimiento social 1994: Asamblea de la Sociedad Civil, conformada por 13 sectores de la sociedad civil para aportar planteos a las partes en las negociaciones de paz; el CACIF decide no participar. 1994: primer retorno masivo de refugiados de México (20 de enero).

1996

Insurgencia

1993: reconocimiento de la negociación como única salida al enfrentamiento.

Gobierno

Resulta electo Álvaro Arzú Irigoyen Constitución de 1985 vigente

Políticas generales

Fuerte impulso al proceso de negociación de paz. 29 de diciembre de 1996: se ﬁrma el Acuerdo de Paz Firme y Duradera.

Estrategia contrainsurgente

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Movimiento social ----------Insurgencia

Octubre de 1996: crisis en la negociación de paz provocada por el secuestro de la señora Olga Alvarado de Novella por un comando de ORPA.

Fuente: Guatemala Memoria del Silencio. Conclusiones y recomendaciones del Informe de la Comisión para el Esclarecimiento Histórico. CEH, pp. 73 a 79.

Cuadro anexo 3.1 Cronología del período del enfrentamiento armado en Guatemala, 1962-1996 (continuación)

Rosa María Cruz López

Agexpront ANN APN Asies BID CACIF CALDH CEEM CEH CIEN CICIACS CNUS Copredeh COS DESC Flacso FMM FRG GAM GANA Inguat IVA MA Minugua MLN Monap OACDH ODHAG PAN PDH PID Remhi

Asociación Gremial de Exportadores de Productos no Tradicionales Alianza Nueva Nación Ayuda Popular Noruega Asociación de Investigación y Estudios Sociales Banco Interamericano de Desarrollo Coordinadora de Asociaciones Comerciales Industriales y Financieras Centro para la Acción Legal en Derechos Humanos Coordinadora de Estudiantes de Educación Media Comisión de Esclarecimiento Histórico Centro de Investigaciones Económicas Nacionales Comisión para la Investigación de los Cuerpos Ilegales y Aparatos Clandestinos de Seguridad Comité Nacional de Unidad Sindical Comisión Presidencial para los Derechos Humanos Colectivo de Organizaciones Sociales Derechos Económicos, Sociales y Culturales Facultad Latinoamericana de Ciencias Sociales Fundación Myrna Mack Frente Republicano Guatemalteco Grupo de Apoyo Mutuo Gran Alianza Nacional Instituto Guatemalteco de Turismo Impuesto al valor agregado Madres Angustiadas Misión de las Naciones Unidas en Guatemala Movimiento de Liberación Nacional Movimiento Nacional de Pobladores Oficina del Alto Comisionado de las Naciones Unidas para los Derechos Humanos Oficina de Derechos Humanos del Arzobispado de Guatemala Partido de Avanzada Nacional Procuraduría de Derechos Humanos Partido Institucional Democrático Recuperación de la Memoria Histórica

Sigl as

UNE UNESCO URNG USAC Vestex

Unión Nacional de la Esperanza Organización de las Naciones Unidas para la Educación, la Ciencia y la Cultura Unidad Revolucionaria Nacional Guatemalteca Universidad de San Carlos de Guatemala Vestuarios y textiles

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Página en blanco a propósito

Introducción al rol de las OSC en la consolidación de la democracia

Sección 2

Página en blanco a propósito

En las últimas dos décadas (…) muchos países se han librado de regímenes autoritarios. Entre estos países existen muchas variantes. Algunos de ellos han revertido a un tipo de autoritarismo (aunque en ocasiones se lleven a cabo elecciones) mientras que otros han claramente adoptado la democracia. Sin embargo, en algunos todavía existen áreas grises (…). Los estudios eruditos contemporáneos indican que estas democracias “incompletas” están fracasando en cuanto a convertirse en democracias consolidadas o institucionalizadas.

Una vez liberado de dictadores, cada país de la región estableció nuevos procedimientos e instituciones, es decir: consolidó su propia democracia, a su manera y a su propio ritmo. Todo necesitó pasar por un cierto proceso y las instituciones derivadas de este son a menudo muy diferentes de aquellas de sus predecesores autoritarios o democráticos. Como lo indica O’Donnell, algunos resultados componen el área gris de “democracias incompletas”. Este trabajo no pretende incluir todas las opciones exploradas, rechazadas o adoptadas por las nuevas sociedades políticas democráticas a medida que fueron institucionalizando su nuevo poder. La sociedad política estuvo a menudo bajo la lente escéptica de una rejuvenecida sociedad civil y/o de militares no arrepentidos. En este contexto, los capítulos que conforman esta sección presentan dos importantes puntos de vista del proceso de consolidación referentes al rol de la sociedad civil y los movimientos sociales aliados. En el capítulo 4, Sergio Aguayo Quezada examina los roles de la sociedad civil en el rompimiento de México con el dominio de un solo partido político bajo la “democracia autoritaria más antigua del mundo.”1 A continuación, en el capítulo 5, Benjamin Reames

1 Esta descripción de México bajo el dominio del Partido Revolucionario Institucional (PRI) ha sido presentada por muchos

observadores. Para comprender cómo el PRI fue capaz de retener el control por décadas, véanse, por ejemplo, Heroles (1966) o Guerra (1989). Sin embargo, cuando uno de los autores actuales solicitó opinión experta para poder entender el funcionamiento del sistema mexicano, se le dijo que “cualquiera que creyera entender la política mexicana estaba completamente confundido”. Véase Aguayo Quezada (2000:33-36).

’Donnell (1996:34) ayudó a definir el proceso de consolidación por el cual deben atravesar los países latinoamericanos que están emergiendo de una dictadura:

describe y evalúa el crecimiento del “presupuesto participativo” liderado por los ciudadanos, que ha sido diseñado por representantes de la sociedad civil de Brasil con el fin de adquirir mayor control sobre las decisiones de gasto público de los políticos. A pesar de que estos casos parecen diferentes, todos comparten una importante característica: el rol clave de las organizaciones de la sociedad civil (OSC) en la definición y el empoderamiento de las nuevas instituciones democráticas. Ambos casos también ayudan a probar la hipótesis central de este estudio. Hemos discutido que la interacción de la ciudadanía con su gobierno y la sociedad civil fue permanentemente alterada por las experiencias sufridas bajo las dictaduras y la imposición de nuevas políticas económicas oficiales que perjudicaron a los sectores más vulnerables de la sociedad. En todas las clases sociales se pudo apreciar lo nefasto de las imposiciones del poder autoritario no controlado, por lo que la confianza en el gobierno se desgastó, tanto por parte de los ricos como de los pobres. La ciudadanía también pudo apreciar que al trabajar en conjunto podía influenciar al gobierno. Muchos entendieron que la acción conjunta llevada a cabo por sus organizaciones les permitía manejar problemas de manera tal que no se precisaba que el gobierno cumpliese un rol exclusivo o dominante. La solución “estadista”, común antes de la era autoritaria, perdió su estatus como la propuesta de preferencia en la solución de problemas sociales. La ciudadanía no necesariamente rechazó ni rechaza el papel del gobierno, sino que la nueva sociedad civil y sus organizaciones independientes buscan obtener un rol fundamental en el diseño y la implementación de programas oficiales. En México, donde el dominio de un partido político sobre las organizaciones campesinas, uniones de trabajadores y asociaciones de negocios duró por siete décadas, una sociedad civil independiente constituyó claramente una novedad.2 Lo mismo sucedió en Brasil, donde los sindicatos de trabajadores más importantes estuvieron controlados de “arriba a abajo” desde el régimen del Presidente Eurico Gaspar Dutra en la década de 1930, quien había adoptado el modelo de la Italia fascista de Mussolini.

2 México no estuvo libre de las violaciones a los derechos humanos impuestas por otras dictaduras declaradas de la región.

La historia de estos abusos en dicho país fue revelada por estudios patrocinados por el gobierno, que se pueden encontrar en los Archivos de Seguridad Nacional (2006).

94 Arthur Domike

El rol de las OSC en la consolidación de la democracia 95

Aguayo Quezada, Sergio. 2000. “The External Factor.” Journal of Democracy, Vol. 11, Nro. 4. Guerra, François. 1989. México: del Antiguo Régimen a la Revolución (Vol. 2). México: Fondo de Cultura Económica. Heroles, Jesús Reyes. 1966. El liberalismo mexicano. México: Fondo de Cultura Económica. National Security Archive. 2006. “Official Report Released on Mexico’s Dirty War: Government Acknowledges Responsibility for Massacres, Torture, Disappearances and Genocide,” Electronic Briefing Book No. 209, noviembre de 2006. Disponible en: http://www. gwu.edu/~nsarchiv/NSAEBB/NSAEBB209/index.htm#informe O’Donnell, Guillermo. 1996. “Illusions about Consolidation.” Journal of Democracy. Vol. 7, Nro. 2.

Referencias

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La Alianza Cívica Mexicana: una izquierda en busca de identidad Sergio Aguayo Quezada

ara establecer el papel de las organizaciones civiles progresistas (OCP) en la transición mexicana a la democracia hay que recordar primero la extraordinaria lentitud de esa evolución: empezó en los años sesenta y seguía inconclusa en 2006. En esas décadas el país ha vivido grandes transformaciones que pueden ordenarse en torno a tres variables: 1) La lenta degradación del viejo régimen que fue perdiendo la capacidad de controlar el país; en las elecciones de 2006, por ejemplo, el Partido Revolucionario Institucional (PRI) –que había tenido el dominio durante la mayor parte del siglo XX– ya se había desplomado hasta el tercer lugar.1 2) La aparición de actores que fueron arrebatándole parte del poder al viejo régimen: entre ellos grupos empresariales, partidos políticos, medios de comunicación y organizaciones civiles. 3) La modiﬁcación de la forma en que México se relacionaba con el mundo. Terminó el monopolio del gobierno sobre las relaciones exteriores, se amplió el número de actores sociales con agenda en el exterior y la comunidad internacional le retiró una parte de su respaldo al autoritarismo.2 La confluencia de estas variables fue expresándose en varias dimensiones. En lo económico, se redujo la importancia de la participación estatal y creció el peso de la economía de mercado; en lo político, la diversidad social se reflejó en los partidos y hubo una renovación parcial de las elites; en la cultura política, la ideología de la revolución mexicana fue parcialmente sustituida por ideas democráticas. Desde otro punto de vista, la lentitud de la transición permitirá comprobar un enunciado de la teoría de la modernización: los cambios

1 El Partido Revolucionario Institucional (PRI) quedó en tercer lugar y su candidato no ganó en ningún estado, ni siquiera

en los 17 estados gobernados por el propio partido. 2 Estas

variables fueron tomadas de una de las mejores reflexiones teóricas sobre el cambio social: véase Skocpol (1979).

Capítulo 4

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económicos, políticos y culturales tienen un ritmo, una causalidad y un efecto desiguales que podrán observarse en el estudio de caso aquí presentado (Inglehart et al., 2004:6-7). En esa compleja historia, las OCP cumplieron un papel sobresaliente en la transformación de la cultura y el régimen políticos. En sus orígenes se enfrentaron al autoritarismo enarbolando las banderas de la equidad, la justicia social, el respeto de los derechos humanos y el medio ambiente. En los años ochenta, incorporaron a sus prioridades las elecciones limpias y confiables, y eso les permitió llegar a acuerdos con organizaciones civiles conservadoras. Esto dio origen, en la década de los noventa, a una poderosa movilización que modificó las reglas para la competencia electoral, lo que hizo posible la alternancia en la presidencia y aceleró el primer cambio pacífico de régimen. En este contexto se enmarca la historia de la Alianza Cívica, una coalición de organizaciones civiles que desde su creación en 1994 hizo aportes fundamentales a la construcción de la democracia y que ha tenido etapas de letargo provocadas, en parte, por una identidad mal asumida.3 El hilo conductor será la gradual construcción de su identidad como sujeto histórico que transitó del anonimato al protagonismo en una evolución que tal vez culmine en la consolidación de una izquierda cívica, una categoría diferente a las izquierdas social y política, como se detalla más adelante. Explicar la construcción de este sujeto social implica mencionar sus éxitos y fracasos, las alianzas que estableció y las resistencias y obstáculos que enfrentó en un cambiante contexto nacional e internacional. Recuperar esta historia resulta relevante en vistas del conflicto desatado por las elecciones presidenciales de julio de 2006. En efecto, es indispensable preguntarse si la Alianza, o una coalición parecida, será capaz de asumir las tareas exigidas a una izquierda cívica que podría tener un papel central en la remodelación de un sistema democrático todavía en construcción.

La emergencia de las OCP en la vida pública Las OCP –a las que también nos referiremos como izquierda cívica– se hicieron comunes en la vida pública a partir de los años sesenta, y desde un primer momento tenían características que las diferenciaban de la izquierda social o política. Sus integrantes pertenecían a la clase media y un porcentaje importante se había formado en movimientos cristianos; tenían una educación superior a la media y estaban dispuestos a relacionarse con contrapartes del extranjero, de quienes recibían financiamiento para desarrollar

3 Es la primera vez que escribo la síntesis de una historia en la que he estado personalmente involucrado: desde principios de

los años ochenta participo en organizaciones civiles, y estuve entre los fundadores de la Alianza y formé parte de su Coordinación Nacional desde su fundación en 1994 hasta 1999. Este trabajo tiene una deuda intelectual con las investigaciones de Alberto Olvera y Rafael Reygadas. Agradezco la colaboración de Silvia Alonso, actual Directora de la Alianza.

proyectos específicos. Se consideraban parte del arco iris formado por la izquierda latinoamericana de aquellos años con la cual compartían programas similares. Sin embargo, las OCP se distinguían por su énfasis en la democracia horizontal –lo que explica lo interminable de sus reuniones–, en la tolerancia y la pluralidad, y en que –a diferencia de los partidos o guerrillas– les interesaba poco acceder al poder, ya sea por medio de los votos o de las balas. Olvera (2001:23) sintetiza muy bien la pluralidad de la Alianza original. En la capital y el estado de México la “mayoría de los grupos movilizados provenían de la experiencia de la solidaridad con los indígenas de Chiapas o de redes ciudadanas informales que sólo en pocos casos se reconocían en las ONG”; en estados como Veracruz, Morelos y Jalisco, entre otros, era una “sumatoria de redes de comunidades eclesiales de base, ONG y grupos de profesores y estudiantes de las universidades locales”; en Sinaloa, Nuevo León, Yucatán, Sonora, Baja California Sur y Quintana Roo predominaban los académicos; en otros más había una “curiosa mixtura de grupos ciudadanos conservadores, académicos y activistas”. También había entidades con “grupos de diversas ciudades que no siempre aceptaban participar de una coordinación estatal”. Las OCP se consideraban una retaguardia del cambio, un actor secundario, cuya misión era respaldar a los sujetos históricos (partidos o guerrillas) que encabezarían el cambio de régimen. Deseaban un cambio de régimen sobre el cual pudieran influir pero con métodos pacíficos, aun cuando no condenaban a quienes optaron por la vía armada. Su teoría y práctica también se caracterizaron por una ética muy elemental pero sólida (Aguayo Quezada y Parra Rosales, 1997). Por ejemplo, consideraban incorrecto colaborar o relacionarse con un gobierno calificado de represor y corrupto, y rechazaban a quienes abandonaban las organizaciones civiles para incorporarse a un trabajo gubernamental. Su relación con la esfera pública tendía a reducirse a la incidencia en políticas públicas muy acotadas. Ahora bien, mientras que los movimientos de izquierda social defendían los intereses de grupos muy específicos, las OCP enarbolaban principios muy generales y proyectos a gran escala a través de los cuales buscaban modificar la cultura política. En todo caso, eran incapaces de reconocer su condición de sujeto político diferenciado pero sin conciencia de serlo al que podría clasificarse como izquierda cívica. En los años setenta y ochenta la influencia de las OCP aumentó debido a que se organizaron en “redes” temáticas con presencia nacional en favor de los derechos de género, la defensa de refugiados, la protección de niños, etc. Utilizaban dicha influencia para hacer propuestas de políticas públicas que ocasionalmente eran tomadas en cuenta por las fuerzas políticas. No obstante, estas últimas tendían a ver con desaire a las OCP, las cuales pese a todo tuvieron una enorme incidencia en la transformación de la cultura política. Mientras esto pasaba, el sistema político mostraba fisuras cada vez más graves. El modelo económico se agotaba y el país se veía obligado a abrirse al mundo, lo que aceleraba el desmantelamiento del viejo régimen. El conservador Partido Acción Nacional (PAN) empezó a ganar elecciones locales y el gobierno autoritario respondió organizando fraudes, como en Sonora y Chihuahua (1985 y 1986), que provocaron protestas de diverso tipo. Por ejemplo,

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esas fueron las primeras ocasiones en que el fraude se denunció en el exterior sin recibir demasiada atención de la comunidad internacional que de manera unánime respaldaba al gobierno priísta. Es curioso pero revelador que ese fuera uno de los pocos puntos de coincidencia entre Washington y la Cuba revolucionaria (Aguayo Quezada, 1998:123-138). La mayoría de las OCP sólo tomaba nota de los acontecimientos porque el voto era minimizado como instrumento para la transformación del régimen. Esa situación cambió en 1988, cuando se conformó el Frente Democrático Nacional, que presentó la candidatura de Cuauhtémoc Cárdenas a la presidencia. Carlos Salinas terminó alzándose con la victoria, pero con un fraude electoral tan ofensivo que un número importante de organizaciones civiles concluyó que la defensa del voto era una palanca para impulsar la transformación social. Eso las hizo coincidir con organizaciones civiles de corte conservador y en los años noventa impulsaron de manera conjunta una movilización a favor de unas elecciones libres y confiables. De esa manera la izquierda ratificaba en la práctica su vocación pacifista y la adopción de los principios democrático-liberales.

La creación de la Alianza Cívica Las organizaciones civiles tienden a la dispersión, y la unidad –cuando se logra– es el resultado de estímulos externos, de un objetivo claro y de una estrategia y una metodología tan concretas como los proyectos en los que dichas organizaciones participan. A partir de 1991 algunas OCP iniciaron un movimiento a favor de las elecciones libres y confiables para lo cual pusieron en marcha la observación de elecciones en diversos estados. A este esfuerzo se incorporaron académicos bien formados en las ciencias sociales que elaboraron metodologías para verificar la imparcialidad de los medios de comunicación, la compra y coacción del voto, las encuestas de salida y los conteos rápidos, etc. Desde un primer momento también participaron ciudadanos comunes y corrientes interesados en incorporarse a las transformaciones que se iban produciendo en la vida pública. En tanto las técnicas de observación se fueron haciendo cada vez más sofisticadas, los acuerdos políticos seguían basados en la autonomía de cada una de las organizaciones. Es decir, cuando había elecciones locales una organización de la localidad invitaba a sus pares de otros lugares a colaborar. Así se fue fortaleciendo una red con experiencia en la vigilancia de la limpieza electoral que, en la mayoría de los casos, tuvo un enorme impacto en los medios de comunicación y en la sociedad. Cuando se acercaban las elecciones presidenciales de 1994 empezaron las discusiones sobre qué hacer. En 1993, por ejemplo, diversas organizaciones se reunieron en Cocoyoc, Morelos, para bosquejar un posible acuerdo conjunto que fructificaría poco después.4

4 En esa reunión participaron, entre otros, el Acuerdo Nacional para la Democracia, el Movimiento Ciudadano por la De-

mocracia, el Frente Cívico Potosino, la Convergencia de Organismos Civiles por la Democracia, el Frente Cívico Familiar de Yucatán y el Frente Cívico de Sinaloa. Véase Reygadas Robles Gil (1998:337).

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A fines de aquel año el Frente Cívico Familiar de Yucatán giró una invitación para observar las elecciones a gobernador de dicho estado (28 de noviembre de 1993). A media mañana se supo que el dominante PRI había nombrado a Luis Donaldo Colosio como su candidato a la presidencia de la República. En realidad, quien seleccionaba por medio del “dedazo” era el presidente y luego informaba de su decisión con el “destape” del elegido; con ello se iniciaba la “cargada” (multitudes de políticos empujándose para jurar lealtad al ungido), lo que daba pie a otro ritual conocido como el “besamanos”. Mientras eso pasaba en la capital, en Yucatán se escenificaba un sketch propio de la cultura del fraude: se interrumpió el flujo eléctrico y la oscuridad fue aprovechada para hacer una serie de maniobras sospechosas. Con la observación desorganizada, los representantes de las organizaciones reunidas en Mérida aprovecharon la noche para discutir la posibilidad de unir esfuerzos y vigilar las elecciones presidenciales de 1994. De regreso en el Distrito Federal, representantes de siete organizaciones iniciaron las pláticas. Que dos de esas siete estuvieran cerca del partido representativo de la derecha (PAN) es uno de los indicadores de la pluralidad que tanto distinguiría a la Alianza. Es decir, aun cuando la mayoría se encontraba en el polo de la izquierda, llegaba a acuerdos con otras organizaciones para impulsar elecciones libres y confiables, y oponerse al régimen autoritario. En las semanas siguientes se llegó al acuerdo de crear una organización nacional a partir de varios acuerdos informales: la dirección sería colegiada y habría una Coordinación Nacional con los representantes de las siete organizaciones con sede en el Distrito Federal (dos de ellas eran redes nacionales). Se buscaría que las decisiones fueran por consenso; los proyectos se financiarían con los recursos que cada una de las organizaciones tuviera o la coalición obtuviera, y la organización tendría como objetivo único vigilar los comicios presidenciales de 1994 después de lo cual desaparecería en diciembre de aquel año.5 Esos acuerdos permitieron el despegue de la Alianza, pero crearían problemas imposibles de anticipar porque nadie imaginaba la intensidad que tomaría el cambio a partir de 1994. Proponerse vigilar las elecciones presidenciales era quijotesco porque las siete organizaciones tenían muy pocos recursos y se enfrentaban a un régimen poderosísimo. Hasta diciembre de 1993 Carlos Salinas de Gortari y su partido controlaban todos los hilos del poder 5 En esas reuniones participaron (por orden alfabético): la Academia Mexicana de Derechos Humanos (AMDH), el Acuerdo

Nacional para la Democracia (Acude), el Consejo por la Democracia (CD), la Convergencia de Organismos Civiles por la Democracia (Convergencia), la Fundación Arturo Rosenblueth (Fundación), el Movimiento Ciudadano por la Democracia (MCD) y el Instituto Superior de Cultura Democrática (ISCD). Estas organizaciones representaban una amplia pluralidad en sus orígenes, membresía y fuentes de financiamiento. La AMDH, el Acude y el CD eran organizaciones formadas por individuos que se habían destacado en diferentes áreas de la vida nacional y estuvieron representadas por el autor de este trabajo, Clara Jusidman y Julio Faesler, respectivamente. Convergencia tuvo como representante a Martha Pérez Bejarano, Rogelio Gómez-Hermosillo y José Luis Barajas. El MCD, a Luz Rosales y Luis Nava. La Fundación Rosenblueth es una empresa que trabaja con la información y estuvo representada por Enrique Calderón Alzate y Daniel Cazés. Finalmente, el Instituto Superior de Cultura Democrática era un centro de capacitación con nexos con el PAN y otros sectores de centroderecha, y su representante fue Eduardo Mendoza Ayala.

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político dentro de México y eran respaldados por una comunidad internacional fascinada con Salinas y su régimen; quienes denunciaban las violaciones a los derechos políticos eran tolerados pero ignorados. El 1 de enero de 1994 la historia dio un giro porque se inició la rebelión del Ejército Zapatista de Liberación Nacional (EZLN) en Chiapas y semanas después, en marzo, Luis Donaldo Colosio, el candidato del régimen, fue asesinado en Tijuana. Dos días después las siete organizaciones civiles tomaron la decisión de fundar la Alianza Cívica que, legalizada en abril de ese mismo año, tuvo un crecimiento espectacular. En unas cuantas semanas se le unieron más de 400 organizaciones civiles y sociales (sindicatos, productores de café, etc.) y decenas de miles de voluntarios. Un complemento indispensable fue el Consejo Ciudadano, en el que participaron personalidades de todo el abanico ideológico y social. Entre otros, Francisco Cano Escalante, María Elena Cardero, Humberto Murrieta y Olga Pellicer. Su función fue garantizar que la observación fuera imparcial, transparente y profesional. El crecimiento espectacular de la Alianza fue posible por una extraña combinación de factores. La rebelión indígena y la muerte del sucesor de Salinas de Gortari le dieron un gran impulso a la participación ciudadana, que para concretarse necesitaba de organizaciones innovadoras. Según Reygadas Robles Gil (1998:364), uno de los estudiosos de ese proceso, la “Alianza Cívica ofreció instrumentos concretos, apropiables, sencillos, manejables, formas de hacer que permitieran la incorporación de gente de diferentes sectores y experiencias, con la clara conciencia de que podía ser útil a un proceso de democratización general del país”. Faltaban recursos económicos, pero salieron de donde nadie los esperaba. En 1994 entró en vigor el Tratado de Libre Comercio de América del Norte (TLCAN); ese año terminaba el mandato de Salinas de Gortari, quien deseaba continuar su carrera como director de la Organización Mundial de Comercio (OMC). En ese contexto, era indispensable que se llevaran a cabo elecciones pacíficas y creíbles, certificadas por un organismo independiente como la Alianza Cívica y por observadores internacionales (técnicamente se les llamaría “visitantes”). Un sector del gobierno desconfiaba de una organización tan progresista y tan crítica hacia el gobierno; otros, como el Secretario de Gobernación Jorge Carpizo confiaron en su objetividad, que sería garantizada por las Naciones Unidas. Calderón Alzate y Cazés (1994:156) relatan que los contactos entre las Naciones Unidas y el “gobierno mexicano se iniciaron en abril de 1994, y en menos de un mes las Naciones Unidas aceptaron la invitación pese a los graves problemas logísticos que tendrían que ser resueltos en unos cuantos días”. Su misión sería dar asesoría técnica a los observadores mexicanos, y para facilitar la decisión del organismo el gobierno mexicano hizo un donativo especial de US$5 millones que luego regresaron a México para ser administrados por el Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo (PNUD). La Alianza presentó el proyecto más ambicioso y sólido, y recibió la mayor cantidad de fondos (casi US$1,3 millón), pero también fue la organización que tuvo las tensiones más graves con la misión de las Naciones Unidas, ya que dicha misión intentó imponer algunas metodologías de observación que modificaban las que

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la Alianza Cívica había probado con éxito en la realidad mexicana. Después de una tensión que estuvo a punto de llevar al rompimiento, el proyecto original de la Alianza prevaleció y desplegó una movilización sin precedentes que con el tiempo llegó a conocerse como el “modelo mexicano” (Middlebrook, 1998). Una consecuencia que sólo puede mencionarse al pasar es que esas medidas aceleraron el desmantelamiento de las murallas políticas construidas por el autoritarismo para evitar el escrutinio internacional de lo que pasaba en México. En buena medida debido a la rebelión indígena, una parte de la comunidad internacional empezó a ver de forma más crítica lo que pasaba en México. En todo caso, el autoritarismo seguía distinguiéndose por su intento de controlar a organizaciones independientes y Salinas de Gortari buscó poner controles a la Alianza alentando al poderosísimo Sindicato Nacional de Trabajadores de la Educación (SNTE) encabezado por Elba Esther Gordillo a crear la Organización Nacional de Observación Electoral del Magisterio.6 Pese a los recursos empleados, la observación realizada por los maestros fue ignorada debido a su falta de credibilidad ante la opinión pública nacional e internacional y ante las organizaciones creadoras de la Alianza.7 Desde abril y hasta las elecciones de agosto de aquel año la Alianza Cívica presentó docenas de informes sobre la objetividad de los medios de comunicación; se sistematizaron y denunciaron judicialmente delitos electorales relacionados con la compra y coacción del voto; se hicieron estudios muestrales de la lista nominal de electores; se levantaron tres encuestas nacionales sobre asuntos electorales, y se lanzó la campaña nacional de educación ciudadana “Juego Limpio”. También se desarrollaron proyectos especiales, como la observación que se hizo de las elecciones en la zona zapatista (a invitación de este grupo) coordinada por Clara Jusidman. La observación estuvo plagada de dificultades, sobre todo en las zonas rurales. Valgan como ejemplo los problemas de acceso a la información oficial. Según recuerda Clementina Gutiérrez, el Instituto Federal Electoral (IFE) se “comprometió a entregar oportunamente el listado de las casillas rurales del país en un disquete. Y lo entregó muy tarde y con virus, de tal modo que nunca se pudo leer ni fue posible utilizar esa información. Ante eso, la campaña «Ponte vivo» tomó un estudio de Paulina Grobet sobre las casillas «zapato» [el término se refiere a que todos los votos fueron para un partido] para el PRI en 1991, y en base a él se pudo hacer una propuesta de cómo distribuir a los «ponte vivo» en el país” (Reygadas Robles Gil, 1998:347).

6 En

esas circunstancias empezó a intervenir un personaje oscuro que luego lanzaría una campaña de difamación contra la Alianza Cívica y contra el autor de este trabajo, a quienes acusó de ser un instrumento del intervencionismo estadounidense debido al financiamiento proveniente de la Fundación Nacional para la Democracia (NED, por sus siglas en inglés) de Estados Unidos. 7 La estrategia de buscar presencia mediática era una constante de las organizaciones civiles, tomada en buena medida de Amnistía Internacional (Acosta, 2005: 72).

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El programa “Ponte vivo” fue coordinado por Rogelio Gómez Hermosillo y consistió en enviar a las zonas de mayor riesgo 4.500 observadores voluntarios, en su mayoría jóvenes, acompañados por más de 400 visitantes internacionales invitados por la Alianza. Su trabajo fue la base para documentar las irregularidades que caracterizaron las elecciones. Durante la jornada electoral del 21 de agosto de 1994 se movilizaron por todo el país casi 20.000 ciudadanos (11.800 registrados ante el IFE) acompañados en los sitios de mayor riesgo, por 450 observadores internacionales de 19 países (sobre todo de América del Norte, América Latina y Europa). La Fundación Rosenblueth diseñó una observación muestral (aleatoria y estratificada) para vigilar 2.400 urnas electorales y realizar un conteo rápido que fue de los más precisos y “constituyó una gran innovación nacional” (Olvera, 2001:18). La observación de la Alianza –en cuya organización tuvo un papel determinante Martha Pérez Bejarano– se apegó a los principios de objetividad y sus hallazgos se resumieron en dos informes cuya conclusión principal era que las elecciones habían sido legales pero ilegítimas. Olvera (2001:20) lo sintetiza diciendo que los comicios se habían fundado en una “profunda inequidad en la competencia electoral. El partido oficial había contado con incalculables recursos, una abrumadora cobertura en los medios y un manejo discrecional y clientelar de la política social. En el campo se había presentado una descarada y generalizada compra y coacción del voto”. Sobre esto último se reproduce a continuación un fragmento central del informe sobre la calidad electoral (Alianza Cívica, 1994a): Hubo dos elecciones claramente diferenciadas: una en la zona urbana, moderna, en la que las elecciones son relativamente limpias, y otra en las zonas rurales, especialmente del sur, en las que hay una incidencia muy alta de violaciones graves contra los ciudadanos. Esto podría explicar la diferencia en los juicios de aquellos observadores internacionales que estuvieron presentes en la elección moderna respecto de los que estuvieron en las zonas rurales (…) Las casillas rurales de los estados del sur, en los que se concentran también índices muy altos de pobreza y marginalidad, de lucha campesina y conflictividad política, tuvieron violaciones graves durante la elección. Existen suficientes indicios para cuestionar fuertemente el proceso electoral en esta zona del país, dado el conjunto de delitos y prácticas fraudulentas que lo violentaron. En cuanto a los resultados de las elecciones, el priísta Ernesto Zedillo obtuvo una ventaja considerable en puntos y la Alianza concluyó que, pese a las irregularidades de la jornada, y a las desigualdades de la campaña, estas no afectaban los resultados de los comicios, que favorecían al candidato del partido autoritario. Esta conclusión generó una profunda división dentro de la Alianza, porque un buen número de observadores habían participado para

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frenar el fraude y/o lograr la victoria de los opositores al régimen. Ninguno de esos objetivos se cumplió, aunque la democracia tuvo avances indudables. La Alianza transformó la realidad de diferentes maneras. El derecho a elecciones confiables se incorporó a la conciencia nacional y de la observación salió una agenda de reformas electorales que, al implementarse, quebrarían la columna vertebral del autoritarismo; también quedó demostrada la importancia de la participación ciudadana organizada y dispuesta a respetar en su interior el pluralismo y la tolerancia. La Alianza Cívica terminó siendo un referente para la calificación de los resultados, gracias a su pluralismo y a su capacidad profesional, y porque pese a que la mayoría de sus integrantes se oponía al PRI, no buscó favorecer a Cuauhtémoc Cárdenas o Manuel Clouthier, los candidatos del Partido de la Revolución Democrática y del PAN. Fue también un ejemplo del potencial que existe cuando se da una relación de trabajo entre académicos y activistas. En suma, había ejemplificado con éxito lo que Cohen y Arato (citados en Olvera, 2001:9) han calificado como la “política de la influencia, es decir, la presión indirecta sobre el sistema político que se ejerce apelando a la crítica, a la movilización y al convencimiento”. Los elogios fluyeron desde todos los rincones de la geometría política de dentro y fuera de México.8 Concluido el proceso electoral, la Alianza tenía que decidir sobre su futuro. Era una situación extraña. Sin que fuera el objetivo inicial, siete organizaciones pequeñas habían creado una organización con presencia en todo el país y un enorme prestigio dentro y fuera de México. En las decisiones sobre el futuro influyeron la inercia del éxito, la inexperiencia de los dirigentes ante una situación inédita y las condiciones objetivas que debieron enfrentar.

1994: ¿Desaparecer o continuar? El acuerdo original era que la Alianza debía desaparecer en diciembre de 1994, pero cuando aún no se habían realizado las elecciones ya había empezado la presión para mantenerla por tiempo indefinido. El éxito había demostrado las potencialidades de una acción colectiva orientada a desmontar el autoritarismo. Además, la identidad colectiva había beneficiado a buena parte de sus integrantes; las Alianzas de los estados, por ejemplo, habían encontrado un espacio nacional que reforzaba su presencia local. En términos más amplios, la observación ciudadana de 1994 abrió el apetito ciudadano por la participación porque, después de todo, votar cada tres años era insuficiente para una izquierda cívica que estaba descubriendo su potencial.

8 Hasta

el Subcomandante Marcos, líder del EZLN, reconoció que la Alianza había logrado una “autoridad moral impresionante, como para calificar un proceso electoral y la gente cree lo que dice. Lo que no le cree al gobierno, a Alianza Cívica sí le cree” (LeBot, 1997:300-301).

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En septiembre de 1994 una Asamblea Nacional decidió continuar presionando para impulsar una reforma de la legislación electoral federal y lograr elecciones confiables en los estados. Durante el año siguiente se añadieron dos nuevos temas a la agenda de la Alianza: a) la creación de un Sistema Nacional de Consultas impulsado por Enrique Calderón Alzati y Daniel Cazés;9 y b) la rendición de cuentas y la transparencia. La primera consulta tuvo lugar como reacción a la terrible crisis financiera desencadenada en diciembre de 1994. El 26 de febrero de 1995, 16.000 personas instalaron 3.491 mesas en las que 626.525 ciudadanos emitieron su opinión sobre la necesidad de enjuiciar a Salinas de Gortari, rechazar el paquete de créditos de Estados Unidos porque ponía en riesgo la soberanía del país y retomar la vía del diálogo para solucionar el conflicto en Chiapas. En junio de 1995 la comandancia clandestina del EZLN solicitó a la Alianza que organizara una consulta para decidir su futuro. El 27 de agosto de 1995 se realizó la Consulta Nacional por la Paz y la Democracia, solicitada por el EZLN, en la que participaron cerca de 12.000 personas, que instalaron 8.652 mesas de consulta, mientras que 1.500 comunidades indígenas emitían su opinión por medio de sus usos y costumbres (es decir, en asambleas a mano alzada). En total opinaron 1.088.094 ciudadanos, la mayoría de los cuales le pidió al EZLN que se convirtiese en una fuerza política independiente. La organización fue impecable y hasta los críticos del EZLN aceptaron el profesionalismo de la Alianza. Tiempo después, el Subcomandante Marcos comentaría que fue la “única alianza del EZLN que ha tenido resultados concretos. Y nos hemos tomado tantas fotos con el PRD, con el PT, con Cárdenas y con las ONG y no hay nada concreto. Y con ellos [la Alianza Cívica] nunca nos tomamos la foto y hubo algo concreto que fue la consulta” (LeBot, 1997:301). El comentario se refería a una situación peculiar: los acuerdos se hicieron a través de un intermediario porque jamás hubo un encuentro entre la Coordinación Nacional de la Alianza Cívica y la comandancia clandestina del EZLN. Entre septiembre y noviembre de 1995, y para responder a las consecuencias de la crisis financiera, se llevó a cabo una campaña de firmas en el llamado “Referéndum de la Libertad”, que buscaba una estrategia económica alternativa. En total firmaron 428.345 ciudadanos. Finalmente, en septiembre de 1996 se realizó la Primera jornada nacional de condena a la política económica del gobierno. Se instalaron 1.950 mesas en 20 estados, y 182.366 personas presentaron sus testimonios sobre los daños causados por la política económica del gobierno. Las consultas realizadas en 1995 y 1996 mostraron la necesidad de establecer mecanismos legales que dieran fuerza a la participación ciudadana. Diferentes políticos y partidos se comprometieron a legalizar el referéndum, la iniciativa y el plebiscito; nunca cumplieron,

9 Este

programa retomaba el plebiscito a favor de la democracia en la capital realizado en marzo de 1993, cuando más de 300.000 ciudadanos votaron a favor de la democratización de la vida política. La mayoría de los participantes de la Alianza tenía muy claro ese referente.

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por lo que en 2006 dichos instrumentos seguían estando fuera de la legislación federal. Sólo 17 estados lo han hecho, pero algunos de ellos con tantas restricciones que hacen que el sistema sea poco operativo. En 1995 también comenzó el programa “Adopte un Funcionario” para impulsar la transparencia y la rendición de cuentas, derechos establecidos en la Constitución pero que entonces carecían de leyes reglamentarias. En marzo de aquel año se solicitó al Presidente Zedillo que informara sobre sus ingresos y sobre la forma en que gastaba la “partida secreta”, un monto variable del presupuesto que autoriza la Constitución y sobre el cual no tenía que rendir cuentas. Peticiones similares se hicieron al Gobernador de Tabasco Roberto Madrazo y a los presidentes municipales de Celaya, Guanajuato; Mérida, Yucatán, y Saltillo, Coahuila. Un año después el presidente no había respondido y se presentó una demanda ante un juez que le ordenó responder, lo que provocó una profunda sacudida mediática. En un país presidencialista, era inaudito que un organismo cívico demandara al presidente … ¡y ganara! Después de un tiempo el esfuerzo judicial fracasó, aunque la necesidad de mayor transparencia oficial quedó implantada en la opinión pública. El programa de la Alianza fue debilitándose por la falta de recursos y porque la vigilancia de un gobierno requiere recursos para mantener grupos especializados. Otra lección importante fue el potencial que existía para la utilización del sistema judicial. En los años transcurridos desde entonces la rendición de cuentas ha tenido un enorme auge en México y se han aprobado leyes de acceso a la información que se han convertido en un instrumento para la participación ciudadana que ha ido especializándose. Sin embargo, en el corto plazo la demanda irritó a una parte del gobierno y a partir de 1997 desencadenó una operación para desprestigiar a la Alianza Cívica, aprovechándose de algunos de los financiamientos que recibía.

El síndrome de 1994 y la cruda realidad El año 1994 multiplicó las expectativas sobre lo que la Alianza era capaz de hacer; todo parecía posible para una sociedad organizada y decidida. La realidad se hizo notar en 1995, cuando la organización observó que carecía de los recursos para responder a todas las peticiones, aparecieron tensiones en su interior y se desencadenó una campaña de difamación. El cuadro 4.1 permite apreciar la variación en los ingresos de la Alianza. Lo excepcional de 1994 se nota en el monto de US$1,7 millón recibido aquel año, una cantidad notable porque la organización se había legalizado apenas en abril y porque hasta 1994 había sido bastante difícil obtener recursos para promover elecciones limpias y confiables. Al año siguiente se produjo un desplome en los ingresos que sólo volvieron a crecer en los años de elecciones federales. La Alianza tenía una capacidad de movilización real, su eficacia era indudable, pero su situación financiera resultaba tan incierta que empezó a tener problemas para cumplir con programas cada vez más ambiciosos.

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Desde otro punto de vista, en 1994 la Alianza Cívica recibió el 90% de su financiamiento de fuentes mexicanas; US$1,3 millón llegó a través de las Naciones Unidas, institución que –como se puntualizó en páginas anteriores– operaba con un donativo de US$5 millones efectuado por el gobierno mexicano, y US$330.000 (un 18,4% del total) del Fideicomiso para la Democracia, una creación de Santiago Creel Miranda y Jaime González Graff, apoyada por el Secretario de Gobernación Jorge Carpizo, que reunió fondos de empresarios mexicanos. Cuadro 4.1 Recursos recibidos por la Alianza Cívica, 1994-2000 (en US$ de EE.UU.) Años 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006

Fondos recibidos 1.793.457 181.873 173.910 580.471 15.433 254.240 620.021 174.950 275.467 285.989 96.580 236.798 326.441

Fuente: Informes ﬁnancieros de la Alianza Cívica, Declaraciones a la Secretaría de Hacienda y Crédito Público. Alianza Cívica, Transparencia institucional (ﬁnanciamiento), 16 de junio de 2006. Disponible en:http://www.alianzacivica.org.mx/pdfs/transparenciainsam.pdf.

A partir de 1995 el dinero mexicano se secó. El Fideicomiso dejó de funcionar, la Alianza fue incapaz de crear una red nacional de donantes y se enfrentó a una creciente irritación gubernamental por su independencia, expresada en las críticas a la política económica y al respaldo del EZLN. El enojo se hizo notar además cuando la Secretaría de Hacienda rechazó la solicitud de la Alianza para tener la autorización de recibir donativos deducibles de impuestos, lo que dificultó la tarea de obtener recursos en México para impulsar la democracia. Quedaban los fondos internacionales, pero el gobierno también se acercó a diferentes gobiernos extranjeros como el de Canadá, o a la Unión Europea, para que bloquearan el apoyo concedido a la Alianza o a las organizaciones que la integraban.10 Las organizaciones civiles que promovían la democracia y defendían los derechos humanos estaban acostumbradas a buscar recursos en el exterior; durante mucho tiempo esas fueron las únicas fuentes de recursos disponibles para esta actividad. Cuando se estaba

10 El caso más conocido ocurrió cuando la Secretaría de Relaciones Exteriores realizó gestiones ante la Unión Europea para

evitar que la Academia Mexicana de Derechos Humanos recibiera un donativo de US$400.000 destinado a vigilar las elecciones para jefe de gobierno del Distrito Federal.

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creando la Alianza (principios de 1994), la urgencia de obtener recursos era evidente y la organización siguió una política de absoluta transparencia. En un informe hecho público antes de las elecciones se afirmaba lo siguiente (Alianza Cívica, 1994b:21-22): Algunos de los proyectos implementados necesitaban efectivo. Lo buscamos en México sin éxito y recurrimos al financiamiento internacional, con la condición de que no debía limitar la autonomía ni la independencia de nuestro proyecto de observación integral. Alianza Cívica recibió del exterior US$155.000 de la Fundación Nacional para la Democracia; US$50.000 del Instituto Nacional Democrático; 26 computadoras y 14 impresoras usadas (valuadas en US$8.000) de la Fundación Este-Oeste, y US$1,5 millones de las Naciones Unidas. La Alianza jamás fue criticada por malos manejos porque mantuvo el escrúpulo de las organizaciones que la crearon: a) la Coordinación Nacional nunca percibió honorarios por el trabajo que realizó (el secretariado técnico sí percibió un salario equiparable al vigente en las organizaciones civiles); b) la forma en que se distribuyó el dinero fue aprobada por la Coordinación Nacional y los representantes de los estados siguiendo criterios conocidos y aceptados por todos; c) siempre se informó de dónde venían los recursos, se entregaron cuentas claras a todos los donantes y la Alianza jamás fue acusada de malos manejos, y finalmente: d) la Alianza jamás sometió su agenda, metodología o independencia política a la obtención de donativos. En 1994 nadie criticó ese financiamiento porque la observación era prioritaria para la mayoría de los sectores. En la medida en que la Alianza buscó su espacio y marcó su independencia frente al gobierno (con las consultas o la “adopción” de funcionarios), sus proyectos fueron haciéndose cada vez más incómodos. Alrededor de 1997 empezó un intento sistemático por desprestigiar a la organización y a sus dirigentes con la acusación de ser títeres de Estados Unidos porque habían obtenido financiamiento de la Fundación Nacional para la Democracia (NED), un organismo privado que recibía fondos aprobados por el Congreso de Estados Unidos.11 Esa acusación se empalmó con rencillas, y se manchó el historial de la organización. El autor de este capítulo decidió demandar al promotor más importante de la difamación y ganó la demanda.12

11 Con

esos recursos la NED respalda a organizaciones de todas las tendencias políticas que luchan por la democracia y los derechos humanos en todo el mundo. Por su independencia y pluralidad, la NED ha financiado grupos de todas las corrientes ideológicas, incluidos aquellos que critican la política exterior de Estados Unidos. En Filipinas estuvo a favor de quienes lucharon contra Ferdinand Marcos y en Chile a favor de quienes organizaron el plebiscito que decidió la salida de Pinochet en 1988. En el Perú de Alberto Fujimori apoyó al Instituto Prensa y Sociedad (defensor de periodistas) y al Foro Democrático (observación electoral). La NED recibe fondos públicos, y pese a su carácter no gubernamental, tiene que cumplir con las exigencias que impone la Ley de Libertad de Información (cualquier persona –sea de la nacionalidad que fuere– puede solicitar por escrito información de la NED, y obtenerla).

12 Toda

la documentación del caso se encuentra disponible en www.sergioaguayo.org.

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La NED es similar a las fundaciones de los partidos alemanes (la Ebert, la Adenauer y la Naumann), a la Fundación Westminster del Reino Unido y al Centro Internacional para el Desarrollo de los Derechos Humanos y la Democracia de Canadá. Como reciben fondos públicos, estas organizaciones son supervisadas por el Congreso de sus respectivos países. Que la NED mantenga informado al gobierno de su país no significa que trabaje para él. De hecho, su estatuto legal le prohíbe ser una “agencia o institución del gobierno de Estados Unidos”. La Coordinación Nacional no supo cómo manejar esas críticas. En lugar de responder abiertamente y dar explicaciones sobre la legalidad y la legitimidad de los financiamientos internacionales como método para impulsar una agenda democrática en un contexto de urgencia, prevaleció la actitud de evadir el tema suponiendo que la crítica se esfumaría, pero eso no sucedió. Una lección de esta parte de la historia es que los integrantes de la Coordinación Nacional de la Alianza no entendieron que en la democracia hay que responder a los detractores públicamente. Otro ángulo más complejo se relaciona con las dificultades de la izquierda mexicana para elaborar una relación con Estados Unidos, país vecino con el que México perdió una guerra y la mitad del territorio. Dichas dificultades se han incrementado debido a la política estadounidense en Irak y otros países.

El dilema organizativo Otro problema mayúsculo fue la estructura organizativa, porque tuvo que modificarse con premura para concertar la eficacia en la toma de decisiones con una estructura nacional grande, diversa y compleja. La Coordinación Nacional original estaba integrada por siete OCP de diverso origen, ubicación ideológica y tamaño. Las coincidencias estaban en la búsqueda de elecciones confiables, en tener como sede a la capital y en su disposición a mantener la unidad hasta diciembre de 1994, después de lo cual cada organización regresaría a ocupar su lugar en la izquierda o la derecha cívicas. Cuando se produjo el crecimiento espectacular, la Alianza ajustó su estructura al siguiente esquema (Alianza Cívica, 1994c:8): r Una Asamblea Nacional compuesta por un representante de cada coordinación o alianza estatal y de las organizaciones integrantes de la Coordinación Nacional. r Una Coordinación Nacional conformada por las organizaciones convocantes de la Alianza [es decir, las siete OCP originales]. r Una Secretaría Ejecutiva (…) [con diferentes áreas operativas y] coordinaciones regionales que apoyan y dan seguimiento a las alianzas cívicas de las diversas entidades. r Cada una de las coordinaciones o alianzas estatales está organizada de acuerdo a formas y estilos propios.

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Cuando se decidió continuar, algunas de las organizaciones civiles mantuvieron las dos identidades, otras optaron por fundirse en el nuevo nombre y no faltaron las organizaciones o personas que se alejaron inconformes con el nuevo organismo, o con sus dirigentes. La solución fue mantener los principios de la horizontalidad democrática de 1994. La Coordinación Nacional simplemente creció más allá de las siete organizaciones fundadoras para acomodar a los estados a los que se concedió la misma representatividad, aunque su peso político fuera diferente. En ese arreglo la capital siempre fue un problema debido a su magnitud. Fue entonces cuando se hizo evidente la enorme diversidad en orígenes y culturas. El compromiso con la “democracia” unía, pero esta era interpretada y vivida de diferente manera en una torre de Babel cívica integrada por académicos, activistas, capitalinos y habitantes del interior, puristas y pragmáticos. Con el recuerdo de un año glorioso empezaron a chocar las diferentes propuestas, lo que se agravaba por la escasez de recursos y las diferencias en la forma de organizarse. Algunos estados exigían democracia en “la Nacional”, pero se rehusaban a discutir de qué modo renovarían su dirigencia. Asimismo, cada entidad iba decidiendo cómo y a quién enviaba a las asambleas nacionales, lo que en algunos casos provocaba rotaciones que creaban tensiones dentro de la organización. Buena parte de los problemas se debieron a la falta de claridad y tiempo para discutir asuntos vitales, como las reglas para renovar los liderazgos. La prioridad residía en la transición democrática; había una gran cantidad de tareas que realizar y la Coordinación Nacional estaba integrada por voluntarios que le quitaban tiempo a su trabajo, lo cual los ponía en desventaja frente a la burocracia política profesional. La Alianza seguía funcionando sobre la idea romántica de que la dirigencia estaba ahí por el compromiso con sus principios; eran ciudadanos desinteresados que no aspiraban al poder y actuaban por el bien común. La situación se complicó debido a la reacción de los partidos y de la clase política, que –con algunas excepciones– preferían que la Alianza fuera menos influyente y creíble porque la veían como competidora potencial en la disputa por el poder, y la distribución del mismo. En algunos momentos aislados hubo –eso sí– expresiones de reconocimiento, pero ningún esfuerzo para canalizarle recursos o hacerle un espacio legal o institucional. Es justo añadir que la Alianza tampoco hizo el cabildeo necesario ante la clase política porque seguía anclada en la lógica de la denuncia y había una desconfianza inherente de quienes detentaban el poder. En esas condiciones, la organización fue achicándose, y no desapareció gracias a la existencia de un núcleo muy sólido dispuesto a defender los principios de la izquierda cívica. Gradualmente ese núcleo fue aceptando que era indispensable una transformación.

Los supuestos falsos y la identidad de la Alianza La falta de tiempo para discutir las deficiencias tal vez se debió a que se partía de supuestos ingenuamente optimistas. Se creía que cuando llegara la alternancia y el federalismo fuera

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una realidad, los partidos opositores se transformarían en un gobierno desde el cual convertirían en política pública la agenda de la izquierda cívica. El razonamiento embonaba con la creencia original de que las OCP eran la retaguardia del cambio, de lo cual se desprendía que la responsabilidad de consumarlo le correspondía a otros sujetos históricos. A la falta de recursos y a las tensiones por las deficiencias organizativas se fue sumando la constatación, bastante amarga por cierto, de que al grueso de la clase política y sus partidos les bastaba con las elecciones confiables y les interesaba muy poco la rendición de cuentas o la participación de una ciudadanía activa y consciente. Esto se hizo particularmente evidente a partir de la victoria del izquierdista Cuauhtémoc Cárdenas en la capital en 1997 y del conservador Vicente Fox en la presidencia en 2000. En el trasfondo se encontraba la incapacidad de la Alianza para adecuar su identidad, teoría y práctica al México de la alternancia. Como ya se dijo, la Coordinación Nacional decidió continuar sin una discusión estratégica de mediano plazo, y sus reuniones semanales servían para reaccionar a las peticiones con alcance nacional (las agendas locales las fijaba cada una de las organizaciones). También se observaba la incapacidad de aceptar que la Alianza era un sujeto social diferente, con un protagonismo nacional obtenido gracias a una combinación poco común de factores y una base social distinta a la de la izquierda social y partidista. La Coordinación Nacional no estaba preparada para asumir esa identidad, lo cual explica experimentos como la creación de una Agrupación Política Nacional (APN). (Se trata de una figura legal que apareció en el código electoral de 1996 y es una figura intermedia entre una organización civil y un partido político.) En 1996 las APN parecían ser una buena forma de participar en política en parte porque tenían un financiamiento público aceptable, lo que les daba un margen de maniobra. El registro se obtuvo pero a costa de una división dentro de la Alianza, que intentó resolverse poniendo en los estatutos la prohibición de postular a cargos de elección popular. Como ello iba contra la legislación vigente se perdió el registro, lo cual era tal vez inevitable porque la Alianza de 1996 no había interiorizado el salto asociado a la APN. La Alianza seguía viviendo en la cultura de la denuncia asentada en el supuesto de la ilegitimidad de todos los gobernantes. A medida que las elecciones se hicieron confiables, los gobernantes obtuvieron cada vez más legitimidad y Alianza enfrentó el reto de incrementar su influencia, lo que exige una interacción permanente con el poder público. La APN captó muy bien esa tensión sin resolver, porque la Alianza quería participar pero con reglas de juego propias. Por supuesto, había individuos dispuestos a sumergirse en las nuevas reglas, lo que provocó que la Alianza, al igual que otras organizaciones de México y América Latina, se vaciara de cuadros históricos que migraron hacia el gobierno o la política.13 Era hasta cierto punto inevitable que ello sucediera, pero la falta de discusión provocó una injusta reacción de condena contra quienes hicieron el tránsito y la ausencia de planificación impidió una renovación de las dirigencias lo que debilitó la calidad del trabajo de las organizaciones civiles. 13 Una

excelente recopilación de experiencias aparece en Basombrío (2005).

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Y finalmente habría otra contradicción. Aun cuando la Alianza hubiera vivido una transformación y se hubiera decidido a participar en la vida pública, se habría enfrentado a una realidad que nadie anticipaba: la democracia mexicana se construyó pensando en los partidos como actores privilegiados y sin crear espacios institucionales suficientes para la participación de las organizaciones civiles. Eso provocó una situación que en 2006 abrió oportunidades para la Alianza Cívica y organizaciones parecidas.

¿El renacimiento de la Alianza? Linz y Stepan (2001:93) formularon una tesis fundamental para el momento actual de México y América Latina: las “elecciones libres y competidas –escribieron– son una condición necesaria para la transición democrática pero de ninguna manera alcanzan para completarla”. El Latinobarómetro (2003:1) confirmó la insatisfacción con el funcionamiento de la democracia y la explicó en una frase lapidaria: “el error fue haber inaugurado el edificio” de la democracia cuando apenas se había puesto la “primera piedra: elecciones libres”. De ello se desprende que el reto está en lograr que la democracia funcione. Dentro de esta lógica, la experiencia de la Alianza Cívica mexicana demuestra la importancia de que las organizaciones civiles vayan adecuándose a realidades cambiantes. Cuando lo logran, se articulan demandas nacionales que al ser atendidas resultan benéficas para la calidad de la democracia. Las conflictivas elecciones presidenciales de 2006 son una clara demostración. La calidad de la democracia se hubiera defendido mejor si la Alianza hubiera tenido recursos para pelear por una elección confiable. No los tuvo porque ninguno de los partidos quiso apoyar el fortalecimiento de organizaciones dedicadas a mejorar la calidad democrática. Que no lo hicieran es otra demostración de la pobreza de los partidos políticos que, en el caso de México, se han convertido en un lastre para la democracia. Consumen una cantidad enorme de dinero (en 2006 recibieron alrededor de US$500 millones de fondos públicos federales) y contribuyen muy poco a la construcción de una cultura democrática. La Alianza sigue existiendo y después de las elecciones presidenciales de 2006 podría tener una función relevante para evitar retrocesos en la calidad de la democracia, pelear por una mejoría en la calidad de las elecciones y presionar para que los gobiernos sean más sensibles a las exigencias ciudadanas. La Alianza puede desempeñar ese papel porque logró sobrevivir y mantener un núcleo de organizaciones y dirigentes que, en diferentes estados, preservaron una solidez ética indispensable para enfrentar el futuro. 14 La experiencia de estos años ha dejado una agenda de puntos a tomar en cuenta:

14 Entre

otros, Patricia Hernández de Baja California Sur, Hugo Almada de Chihuahua, Francisco Goitia y Nelly Herrera de Coahuila, Rebeca Vejar del Distrito Federal y Patricia McCarthy de Yucatán.

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1. Los comicios de 2006 polarizaron a las fuerzas políticas entre izquierda y derecha lo cual es saludable para la democracia. La Alianza debe definirse como ideológicamente progresista, porque desde su origen esa ha sido la orientación de la mayor parte de sus integrantes. Los acuerdos con organizaciones conservadoras deberían darse sólo en función de proyectos muy específicos. 2. La Alianza tiene que asumirse como un sujeto social de izquierda cívica claramente diferenciado de un partido político o de los movimientos sociales. Es una organización de cuadros, no de masas, con una educación superior a la media y dispuesta a fundir la práctica política con el conocimiento especializado en torno a la “política de la influencia”. 3. Lo anterior supone que debe pasar de la cultura de la denuncia a la de la incidencia (las feministas lo llaman el paso de la protesta a la propuesta).15 Esto exige una relación propositiva con los partidos y gobiernos cuya legitimidad debe aceptarse, relación crítica pero productiva. Una consecuencia inevitable es respetar a los integrantes de la izquierda cívica que desean incorporarse a la vida pública en cargos de elección popular o gobierno. Una relación de respeto los transformaría en sus mejores interlocutores, porque el objetivo es lograr que se perfeccione el trabajo de las instituciones del gobierno para que la democracia funcione. 4. En el rubro del financiamiento, debe avanzarse hacia la construcción de una red de pequeños donantes y mantener la búsqueda de financiamiento nacional, público y privado sin descuidar los recursos del exterior. 5. Es indispensable combatir la concentración de OCP en el Distrito Federal. De acuerdo con cifras del Instituto Nacional de Desarrollo Social (Indesol), 28% está en la capital; a esta le siguen Nuevo León con el 5% y Chiapas con menos del 1%. 6. Otra dimensión indispensable es fortalecer la relación con la academia; romper las barreras y brechas entre activistas y académicos exige un esfuerzo deliberado para limar asperezas y diferencias. También deben incorporarse los nuevos cuadros que se han especializado en el exterior, y debe realizarse una sustitución planeada de los liderazgos históricos. 7. En cuanto a las áreas de concentración, la agenda impone un regreso a los orígenes: elecciones confiables, consultas y rendición de cuentas en las que se incorpora la vertiente jurídica. En suma, se trata de que organizaciones como la Alianza se decidan a experimentar en un momento en el que México está reconstruyendo su democracia y hay enormes ventanas de oportunidad para la construcción de lo nuevo, que en este caso sería que la izquierda cívica 15 Martha Lamas, presentación en mesa redonda organizada por el Colegio de México sobre “los otros actores”, 25 de mayo

de 2006.

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asumiera sin temores su papel como sujeto histórico con características y méritos propios que reconoce la brutalidad de la democracia en tanto tiene éxito quien presiona, investiga o argumenta mejor. La izquierda cívica tiene con qué dar esa pelea, sólo le falta decidirse, lo que supone culminar un proceso iniciado hace décadas, cuando empezó de manera intuitiva la búsqueda inacabada de su identidad.

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Referencias

Presupuesto participativo desde arriba y desde abajo: el rol de la sociedad civil en la propagación de las instituciones democráticas Benjamin Reames

n los últimos 15 años, una política novedosa denominada “presupuesto participativo” (PP) ha logrado estimular a un nivel sin precedentes la participación ciudadana en el gobierno local, lo cual ha permitido alcanzar una mayor transparencia. La expresión se refiere a un conjunto de políticas y prácticas que involucran en forma directa a los ciudadanos en la toma de decisiones y el establecimiento de prioridades en lo que se refiere a los presupuestos públicos locales. Estos mecanismos hacen posible que los ciudadanos participen informados y de una manera más organizada y activa. Desde que elementos reformadores en el gobierno municipal de Porto Alegre, Brasil, y organizaciones de la sociedad civil (OSC) local trabajaron juntos para dar origen al PP en 1989, esta política se ha propagado y se ha convertido en un logro sustancial para otros gobiernos locales y la sociedad civil a través de toda la región.1 Algunos observadores piensan que el PP ofrece grandes expectativas de mejorar la responsabilidad, disminuir la corrupción y ayudar a fortalecer una muy necesaria descentralización. Si logra cumplir esta promesa, el PP no sólo ayudará a consolidar la democracia, sino también a profundizar y fortalecer las instituciones gubernamentales. Este capítulo tiene como propósitos: 1) explicar qué es el PP y describirlo en el contexto regional; 2) analizar su propagación, y 3) demostrar cómo el éxito del PP se deriva de los esfuerzos cooperativos entre actores del gobierno y de la sociedad civil, utilizando los ejemplos de Brasil y Perú.

1 Si

bien el PP comenzó como un fenómeno predominantemente brasileño –Belo Horizonte y Santo André, además de Porto Alegre, captaron considerable atención de la prensa y la academia–, hay programas notables de PP en Montevideo, Uruguay, y Cuenca, Ecuador; otras ciudades de Europa y Canadá también han adoptado esta innovación.

Capítulo 5

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La práctica del PP En su acepción más amplia, la expresión “presupuesto participativo” engloba políticas divergentes que involucran a ciudadanos comunes en la toma de decisiones presupuestarias. Aquí definiremos el PP como el conjunto de mecanismos regulares que directamente involucran a los ciudadanos en las decisiones sobre asignación de los recursos públicos y en el control de gastos a nivel del gobierno local. Existen por lo menos tres enfoques diferentes del PP: 1) programas de PP exclusivos, que permiten el voto ciudadano directo en la toma de decisiones referentes al financiamiento o a la supervisión de proyectos de obras públicas para una subunidad o localidad; 2) programas de participación focalizada dirigidos a incluir grupos históricamente excluidos, centrándose en ciudadanos de áreas o segmentos marginales de la sociedad, y mejorando su capacidad para participar en decisiones presupuestarias locales; 3) programas orientados a la transparencia, que aumentan la participación en los procesos de control y de formulación de los presupuestos públicos; este enfoque generalmente requiere aumentar la conciencia ciudadana, mejorando la calidad y cantidad de información pública, y desarrollando la destreza de los ciudadanos en lo que concierne a la implementación de políticas específicas (Reames y Lynott, 2005).

El propósito del PP Así como varía el enfoque, también pueden hacerlo los objetivos de los proyectos de PP. El PP se propone alcanzar tres tipos de objetivos primordiales (pero no mutuamente excluyentes): 1. Mayor eﬁciencia en el suministro de bienes y servicios públicos mediante la reforma del aparato administrativo. 2. Mayor justicia social mediante una distribución más equitativa de recursos. 3. Una participación más activa de los ciudadanos y un mayor compromiso con la democracia (Wampler, 2000). Cada objetivo tiene méritos propios, pero también se conecta con objetivos más extensos, a saber: un mejor gobierno y la profundización democrática. Por ejemplo, el primer objetivo se refiere a mejorar la eficiencia de los gobiernos locales y la administración pública, mediante una mayor responsabilidad y la denuncia de la corrupción. El segundo comprende una variedad de objetivos de justicia social, inclusive esfuerzos para involucrar a grupos socialmente marginados o débilmente representados en las actividades del gobierno, mejorar la

Democracia y presupuesto participativo en América Latina

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cohesión social y la confianza, y alterar las prioridades del gasto, orientándolo hacia objetivos más equitativos y sostenibles. El tercer objetivo está dirigido a apoyar metas políticas, como la descentralización de la democracia y la apertura de los procesos gubernamentales, y alentar la discusión y participación civil en la toma de decisiones. En otras palabras, cada uno de estos objetivos adelanta la democracia, cualquiera sea la definición de esta: si se la concibe en términos simples de procedimiento, el PP la optimizará estimulando una mayor participación; si se utiliza la idea más fecunda de una democracia sustantiva, entonces el PP mejorará la democracia si consigue resultados más equitativos (Marshall, 1992). Así, los tres objetivos se sostienen mutuamente y pueden ser perseguidos en forma simultánea. Sin embargo, estos objetivos no concuerdan siempre con los tres enfoques previamente definidos, ya que existen diferentes medios para conseguir los mismos fines. Una visión más clara del crecimiento histórico del PP también puede aumentar nuestro entendimiento del contexto relevante. Basado en un estimado conservador, para el año 2000 cerca de 100 ciudades y cinco estados habían implementado el PP en Brasil (Wampler, 2000:3). Según otro estimado, el número de municipalidades que han adoptado el PP asciende a más de 130 entre 1997 y 2000 (Cabannes, 2004:29). La participación en las prácticas del PP aumentó de unos pocos miles de personas en 1990 a más de 20.000 por año durante la primera mitad de la década de 1990. En la actualidad, el PP ha sido adoptado de alguna forma u otra en más de 250 ciudades ubicadas predominantemente en la región de América Latina y el Caribe, sobre todo en Brasil, aunque también se ha expandido a Europa y otras regiones (Cabannes, 2004).

La política del PP El presupuesto participativo adquirió relevancia en un momento en que el récord de transparencia gubernamental y lucha contra la corrupción en la región se encontraba en estado de deterioro y estancamiento.2 Un grupo de profesionales, analistas y organizaciones no gubernamentales (ONG) importantes temían que la falta de responsabilidad de los gobiernos pudiera socavar y lentamente erosionar la democracia (Oxhorn, 2004; Agüero y Stark, 1998). Mientras que la “ciudadanía política” (el derecho a participar en el gobierno) no pareciera estar en peligro, la “ciudadanía social” (el derecho a la inclusión, participación e igualdad) no ha crecido significativamente en la mayoría de los países de América Latina y el Caribe. 2 En

casos recientes, como el de Perú en 2000, Argentina en 2002 y Haití en 2004, la corrupción fue un factor importante en la desestabilización política, y los escándalos de esa índole continuaron poniendo en peligro a Brasil y Nicaragua en 2005. De acuerdo con el índice anual de Transparencia Internacional, la región de América Latina y el Caribe ha logrado un progreso mínimo, con un puntaje de 3,6 en 2005 (en una escala de 1 a 10, donde el 10 representa al más “limpio”). Este es el puntaje más bajo a nivel mundial, después de África. En países como Guatemala, Costa Rica y Honduras, estas medidas de corrupción han empeorado.

Presupuesto participativo desde arriba y desde abajo

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El resultado se ha traducido en vacíos de frustración: sectores de la sociedad donde los más desposeídos han sido marginados políticamente y han sufrido privaciones materiales (Avritzer, 2002; O’Donnell, 1993). La prosperidad económica y el crecimiento del igualitarismo han sido lentos en llegar, y el apoyo público a la democracia parece asimismo más frágil. Aunque encuestas recientes indican que la mayoría de la ciudadanía no desea retornar a gobiernos autoritarios, su apoyo incondicional a la democracia ha disminuido desde 1996 en casi todos los países, con excepción de cuatro de ellos (The Economist, 29 de octubre de 2005:39).3 Muchos son ambivalentes en cuanto a su apoyo a la democracia, ya que perciben que el abuso de poder para obtener privilegios ha continuado bajo los líderes democráticos, y la democracia aún hoy arroja como resultado una distribución injusta de los recursos y cargas económicas. 4 Existe preocupación acerca de que la cultura y la práctica de la democracia (como la participación y el logro de consenso a través de la deliberación pública) se puedan ver afectadas si las instituciones públicas no se fortalecen ni se reforman. El PP es una política innovadora que promete una auténtica esperanza de mejora efectiva en el gobierno, no sólo en América Latina, sino también en otras regiones. Las reformas en el proceso del presupuesto público pueden lograr lo que pocas otras reformas pueden, debido a que se enfocan directamente en la participación cívica, la responsabilidad, la transparencia y el fortalecimiento de las instituciones públicas, todo ello en forma simultánea, lo cual pone las expectativas en juego y las esperanzas en un nivel muy alto. Los presupuestos asignan fondos para proyectos y permiten el funcionamiento del gobierno; asimismo establecen las prioridades y determinan los compromisos públicos (Sugiyama, 2002).5 Los presupuestos surgen de un proceso político competitivo de identificar opciones, tomar decisiones y asignar los recursos. A fin de garantizar la transparencia, una vez implementados los presupuestos públicos deben someterse al control y a la evaluación. Por todo ello, puede decirse que el presupuesto público es un proceso complejo, continuo y decisivo, que puede mantenerse reservado, fuera del conocimiento público y en manos de unos pocos informados, o bien que se puede organizar de modo que incorpore la participación de la ciudadanía e incremente la conciencia pública. La intención de los reformadores es que el PP estimule la conciencia pública y conduzca a democracias más justas, estables y representativas. El PP goza de una excelente reputación, aunque no es ajeno a la controversia política. Por ejemplo, muchos investigadores han arribado a la conclusión optimista de que el PP podría mejorar la eficiencia del gobierno, la responsabilidad de los funcionarios públicos, la 3 Véase

en The Economist el resumen de datos de Latinobarómetro. También de acuerdo con Latinobarómetro, “hay un aumento de 16% en 1996 a 22% en 2003 en cuanto a la indiferencia al tipo de régimen, sea democrático o autoritario”. 4 Mauro (1998:2) estima que la corrupción reduce el índice de crecimiento en 0,5–1% anualmente. 5 Desde la perspectiva de las ONG, véanse los comentarios del Proyecto de Presupuesto Internacional, Índice Latinoamericano de Transparencia del Presupuesto 2003. Disponible en: http://www.internationalbudget.org/themes/BudTrans/ LA03.htm

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confianza entre los ciudadanos y el gobierno; promover la capacidad colectiva en la toma de decisiones y aun aumentar la recaudación impositiva. Otros menos entusiastas alegan que el PP podría resultar en conflictos innecesarios, causar la usurpación por parte de la rama ejecutiva de los poderes legislativos (por ejemplo de los ayuntamientos municipales), que otorgaría poder a los grupos más avispados, o que sólo resultaría en cambios cosméticos (Wampler, 2000; Cabannes, 2004:29). A fin de poder apreciar en toda su dimensión lo que está en juego con el PP, se deben considerar los métodos para evaluar y medir su impacto. Se han dedicado estudios extensos a evaluar los efectos del PP, así como su impacto político y, aunque los resultados son en su mayoría positivos, a menudo son también incompletos o ambiguos: r Un motivo de preocupación es la participación. Una forma obvia de medirla es el conteo del número de personas que participan en reuniones y/o votaciones. Desagregarlo en participación de las mujeres y otros grupos históricamente excluidos ayuda a estimar hasta qué punto el PP expande la participación (Avritzer, 2000:14).6 r El desempeño gubernamental también debería mejorar con la aplicación del PP. Entre las formas creativas de medir este impacto, se incluyen la evaluación del número de proyectos llevados a cabo, la proporción de fondos realmente gastados en relación con los fondos presupuestados y hasta en un caso en particular, la distancia exacta de una tubería de aguas residuales instalada en un tiempo dado (Avritzer, 2000; Wampler, 2000). r Asimismo se emplean medidas cualitativas, por ejemplo, bajo el supuesto de que la distribución de los recursos públicos también debería cambiar a favor de las comunas más pobres y excluidas. Otros han intentado medir los resultados comparando proyectos a largo plazo con proyectos a corto plazo. r Teniendo en cuenta que el PP intenta profundizar la democracia, así como fortalecer la sociedad civil y la relación de cooperación mutua entre el Estado y dicha sociedad, la evaluación del capital social de ciertas comunidades podría también ser indicador del éxito. Otra forma de medición dentro de esta categoría consistiría en evaluar la reducción en la evasión del impuesto a la propiedad, que podría reflejar un mayor compromiso o una mejor comprensión del gobierno local. Los múltiples métodos de evaluación –además de la diversidad de objetivos del PP– dejan en claro que el PP no debería ser concebido como una “práctica ideal” estacionaria

6 De

acuerdo con un estudio que abarcó 11 ciudades brasileñas, “en 2002 participaron aproximadamente 390.000 personas. Los porcentajes de participación varían entre un 2% y un 7% de la población total. Cifras mayores son realmente excepcionales” (Cabannes, 2004:36).

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para incluirse indiscriminadamente en las leyes locales. Es más bien un conjunto de políticas adaptables, diversas, específicas para cada contexto, con muchos beneficios, pero también algunos obstáculos potenciales. En el presente capítulo no se intenta resolver la cuestión de si el PP es el dechado de eficiencia gubernamental y de democracia participativa, como afirman algunos de sus partidarios. Se sostiene, en cambio, que los aspectos dinámicos del PP merecen mayor atención: a través del tiempo, el PP se ha convertido en una práctica más diversa y adaptable en sus diferentes formas; la sociedad civil ha aumentado su propia capacidad de colaborar con los gobiernos locales y encaminar la implementación del PP, y los gobiernos han mejorado su capacidad de incluir a la sociedad civil en sus prácticas de trabajo. En resumen, en las regiones donde se ha implementado el PP, se ha generado una relación dinámica y recíproca entre la sociedad civil y el Estado. En la sección siguiente se exploran esas relaciones y se identifican dos modelos que representan dos formas diferentes de interacción entre la sociedad civil y el gobierno, además de reconocerse una tercera estructura que podría subyacer a ambos conceptos.

La dinámica propagación del presupuesto participativo El PP no se ha propagado simplemente por repetición. Su difusión en las diferentes ciudades ha sido promovida y modificada por los Estados nacionales, así como por organismos internacionales y multilaterales, y por la sociedad civil global. A continuación se examinan las interacciones entre todos estos actores para determinar la diseminación y el éxito del PP. Los gobiernos latinoamericanos, fundamentalmente a nivel nacional, han alterado los proyectos relativos al PP y generado nuevas alternativas. La descentralización es una fuerza importante que ha interactuado en forma sinérgica con el PP. Así, por ejemplo, Nicaragua comenzó la descentralización del Sistema Nacional de Inversión Pública en 2003, y posteriormente aprobó la Ley de Transferencias Municipales, que requiere un incremento anual en la porción del presupuesto nacional que debe ser transferido a los gobiernos municipales (dicha porción presupuestaria comenzó con un 4%). Las ciudades nicaragüenses y las ONG nacionales, como Asprodic y el Grupo Fundemos, cada vez aumentan más la participación ciudadana en los mecanismos presupuestales, como un medio de mejorar la transparencia e incrementar el apoyo público a los proyectos a largo plazo, en lugar de poner énfasis en gastos motivados políticamente para proyectos a corto plazo. Las leyes de transparencia también demandan, promueven o permiten a las localidades hacer las prácticas locales más participativas y transparentes. Perú ha promulgado una ley nacional que obliga a las municipalidades a la consulta popular en la confección del presupuesto. Aunque la aplicación de la ley aún es débil, cada año más ciudades implementan y expanden mecanismos para mejorar la transparencia, gestionar apoyo y educar a la población. La legislatura nacional de la República Dominicana ha instado a las municipalidades a duplicar

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proyectos exitosos de implementación del PP en la región del Cibao (específicamente en la municipalidad de Villa González). Por último, en 2004 Guatemala pasó una “trifecta” de leyes que exige la transparencia de los presupuestos locales, la creación de consejos ciudadanos a nivel comunitario y una mayor descentralización. Las reformas a nivel nacional han estimulado la necesidad de aplicar prácticas de presupuesto participativo, mientras que el número creciente de países que utilizan mecanismos de PP ha extendido a su vez el concepto del mismo. El Programa de Participación Popular de Bolivia, creado en 1994 por la Ley 1551 en un esfuerzo por democratizar el proceso de toma de decisiones, fue bien recibido por la comunidad internacional (Daniere y Marcondes, 1998).7 La ley fue promulgada bajo la administración de Gonzalo Sánchez de Lozada y seguidamente imitada por otros gobiernos nacionales, especialmente en la región Andina. Bajo esta ley, las municipalidades reciben una porción mayor preestablecida del presupuesto (20% en Bolivia), pero el desembolso de fondos está condicionado a la presentación de un plan de desarrollo municipal y sujeto al escrutinio de grupos de vigilancia locales (o comités de vigilancia). La experiencia exitosa de Bolivia (especialmente en Cochabamba) es similar a la de los proyectos del PP en Perú, que se tratan más adelante. Las semejanzas demuestran de qué modo la participación de diferentes actores de la comunidad internacional y la confluencia de otros factores, como la necesidad de transparencia y descentralización, pueden conjugarse para generar una gama de políticas orientadas hacia un mismo propósito primordial, esto es: una mayor participación en el proceso presupuestario. Los organismos internacionales y las grandes ONG han ejercido una influencia significativa en el desarrollo del PP. El programa de las Naciones Unidas para los Asentamientos Humanos (UN-Hábitat) ha coordinado con organizaciones locales de la sociedad civil (como la ONG Cidade en Porto Alegre) y con gobiernos municipales la investigación de las prácticas exitosas del PP. El Banco Interamericano de Desarrollo (BID) apoyó un sinnúmero de proyectos locales dirigidos a la implementación o expansión del PP por toda América Latina, lo mismo que la Agencia para el Desarrollo Internacional de los Estados Unidos (USAID), a través de la Red Interamericana para la Democracia (RID), una asociación de ONG de los hemisferios norte y sur (Reames y Lynott, 2005). Otros organismos, como el Fondo Monetario Internacional (FMI) y Transparencia Internacional, han abogado por una mayor transparencia en los documentos y procesos de presupuesto. Fundaciones de alcance mundial, como la Ford y la Mott, también han apoyado los esfuerzos de la sociedad civil para mejorar la transparencia y la participación presupuestal (Sugiyama, 2002). La sociedad civil resulta clave en esta investigación, no sólo por el alto perfil y la influencia de sus instituciones, sino por ser parte integral del funcionamiento del PP. El PP es, en esencia, una política gubernamental que involucra a los ciudadanos en las actividades del Estado; tam7 Esta

información se basa también en la entrevista a Alejandro Laos realizada por el autor en Lima, Perú, el 8 de junio de 2005.

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bién es una práctica de la vida real: una serie de procedimientos que dependen de la actividad voluntaria de los ciudadanos y de la voluntad política de las autoridades gubernamentales. En este sentido, no se puede minimizar el importante rol que la sociedad civil ha tenido en el desarrollo, el refinamiento, la difusión y el sostenimiento de la práctica del presupuesto participativo. Por ejemplo, la sociedad civil (casi por definición) es la fuerza organizadora capaz de canalizar y estimular la participación ciudadana en la vida pública, que de otra forma podría ser desigual y esporádica. Las innovaciones introducidas por el PP se han propagado rápidamente en diversos países porque la sociedad civil se ha encargado de promoverlas (Abbers, 1996; Avritzer, 2000). Expertos asociados con OSC han desarrollado muchos de los métodos y ciertamente promovido la justificación pública del PP. Más aún, estos expertos reconocen que en general existe una relación de reciprocidad entre el Estado y la sociedad civil, relación necesaria para poder convertir el presupuesto participativo en una realidad (Abbers, 1996; Avritzer, 2000). La participación no puede ser obligada, por lo que el Estado y la sociedad civil deben cooperar en la práctica del presupuesto participativo. En otras palabras, sin un cierto grado de participación de la sociedad civil, el PP sería sencillamente letra muerta. Dado que la cooperación entre la sociedad civil y el Estado constituye la base del PP, vale la pena preguntarse: ¿qué tiene que ver la sociedad civil, en su sentido más amplio, con la difusión? Las políticas del PP han traspasado fronteras y límites locales, propagándose a través de diferentes jurisdicciones, pero la popularidad internacional no es un interés que preocupe al ciudadano común, ni al típico burócrata. Su principal preocupación está enfocada hacia sus propias jurisdicciones y distritos electorales. Los actores que desempeñan un papel principal en la difusión del PP son más bien los activistas de la sociedad civil y las redes de promotores de políticas, quienes en conjunto han operado en diferentes niveles para incluir a las organizaciones internacionales y a las OSC, creando una relación única entre grupos locales y organizaciones de alcance mundial. Una confluencia de eventos y factores ha contribuido a que el PP adquiriera impulso y un sentido de urgencia. Tanto la descentralización como las iniciativas que promueven la transparencia y participación a nivel local han pasado a lugares más prominentes en la agenda política, casi al mismo tiempo. Si bien la popularidad del PP ha ido en aumento, la descentralización y el cambio en el contexto del presupuesto público estimularon su difusión. Las transformaciones a nivel internacional y nacional han propiciado la adopción masiva del PP, en una variedad de adaptaciones. Una observación sumaria sería que la visión de conjunto del PP presenta un panorama prometedor, pero que corre el riesgo de ser demasiado teleológico (orientado a la intención) y no suficientemente enfocado en las condiciones que lo han hecho posible. Después de un período de experimentación (y quizás afición) en el mundo de las políticas, el PP aún continúa evolucionando. Un analista alega que el PP entró en su tercera fase en el año 2000, cuando se expandió más allá de Brasil y se diversificó en sus formas (Cabannes, 2004). Parecería que su crecimiento y popularidad opacaron muchas de las causas divergentes e innovaciones interesantes que impulsaban su difusión fuera del alcance del radar.

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Existen por lo menos dos formas simples de describir cómo la sociedad civil ha estado involucrada en el PP: r Los analistas de políticas a menudo suponen que innovaciones tales como el PP se propagan en forma horizontal, a través de esfuerzos locales que conectan a los reformistas de diferentes localidades. Según esta hipótesis, las lecciones aprendidas se filtran lentamente hacia el gobierno nacional, pero la acción principal se desarrolla espontáneamente a nivel local, y engloba aprendizaje e imitación (“difusión horizontal”) (Meseguer, 2005). r Una segunda concepción común es que las reformas ocurren cuando se presenta la oportunidad de que un gobierno nacional progresista, un organismo internacional comprometido, o alguna otra fuerza exógena promueva la innovación como una “práctica óptima”. Estos eventos fortuitos a nivel nacional podrían fomentar (o requerir) la reproducción de la política mediante una difusión vertical (de arriba hacia abajo) (Kingdon, 1984). Ambos procesos se pueden encontrar en diferentes momentos y lugares. Los diagramas 5.1 y 5.2 describen modelos simplificados de cómo se lleva a cabo la difusión. La sociedad civil (“S.C.”) y el gobierno (“Gob.”) se han dispuesto en forma contigua en un círculo a fin de indicar que ambos elementos del cuerpo político nacional trabajan juntos, no importa a qué nivel de gobierno, para que una jurisdicción implemente con éxito el PP. Las flechas que conectan las subunidades (que representan nuevos proyectos de PP) tienen la finalidad de indicar el aprendizaje de las políticas, el apoyo y hasta la presión política que dan como resultado la reproducción de una innovación anterior. Los ejemplos que se muestran a continuación, basados en casos reales, demuestran que estas dos nociones de cómo se produce la reforma no son claras y que, en realidad, podrían representar dos lados de una misma “moneda de innovación”. En otras palabras, tanto en el modelo de “arriba hacia abajo” como en el “horizontal”, aunque parezca que uno se explica mejor que el otro, los resultados pueden invertirse con sólo cambiar el foco de atención de un país a otro o a un modelo que incluya una mayor cantidad de casos. Por otra parte, si consideramos que pueden ocurrir al mismo tiempo múltiples tipos de procesos de difusión –aunque algunos sean más prominentes que otros, según el caso– el rol de la sociedad civil en profundizar la democracia a través de reformas se hace más complejo y fundamental: la sociedad civil actúa como controladora de la retórica de los actores políticos, defendiendo la transparencia y determinando si los objetivos públicos de los diseñadores de políticas coinciden con las prioridades establecidas en el presupuesto. La sociedad civil también representa un socio clave, una fuerza motora y el autor intelectual de las crecientes prácticas de buen gobierno, ya sea que parezcan venir de arriba a abajo o filtrarse hacia arriba a través del gobierno.

Marco de difusión

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Nivel de gobierno

Sugiero un tercer modelo que incorpora los dos marcos Tiempo anteriores. Comienzo por la conclusión a que muchos invesS.C. Gob. tigadores han llegado de que la Ciudades réplica sociedad civil global, las ONG latinoamericanas y los Estados S.C. Gob. S.C. Gob. Innovador local latinoamericanos de la arena política contemporánea están interS.C. Gob. S.C. Gob. actuando en formas cambiantes que alteran las políticas públicas (Chalmers et al., 1997; Friedman 5.2 Diagrama simple de difusión vertical y Hochstetler, 2002). Considérese el hecho de que la sociedad civil promueve y experimenta con Gob. las políticas, desarrolla conoNivel nacional S.C. Nac. cimientos prácticos (lecciones aprendidas) que comparte en redes profesionales, así como con Nivel local el gobierno y con instituciones de crédito. Si aceptamos que la S.C. Gob. S.C. Gob. S.C. Gob. sociedad civil desempeña un papel importante en la difusión de políticas a nivel internacional 5.3 Diagrama sintético de difusión y local, debemos reconocer la existencia de múltiples procesos que ocurren simultáneamente y Gob. en forma multidireccional en la Nivel nacional S.C. Nac. propagación de las innovaciones. Por esta razón, las flechas en el S.C. Gob. Nivel local tercer modelo apuntan en ambas direcciones. Nótese también que el cuadro muestra fuerzas S.C. Gob. S.C. Gob. S.C. Gob. exógenas, que podrían comenzar o estimular el proceso de diseño de políticas. Esta versión sintética de la difusión (diagrama 5.3) representa mejor cómo el PP se ha propagado de manera impredecible a través del tiempo y mantiene el impulso porque existen fuentes de apoyo en diversos niveles. Nivel de gobierno

5.1 Diagrama simple de difusión horizontal

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En esta sección se examinan dos casos que involucran a municipalidades de Brasil y Perú, donde el PP parecía propagarse de acuerdo a los modelos horizontal y vertical, respectivamente. Los ejemplos tomados de la difusión del PP en Perú parecen ilustrar la difusión de manera vertical “desde arriba hacia abajo”, mientras que los ejemplos brasileños parecen ser más bien “horizontales”. Cada uno de estos casos puede servir como prueba de los dos modelos simplificados, al demostrar que a través de las OSC los ciudadanos-empresarios son responsables de convertir el PP en una realidad mediante la difusión y el desarrollo estratégico (George y Bennett, 2005).8 Los datos se han recopilado de estudios secundarios, revisión de la bibliografía y visitas al terreno en algunas áreas. Finalmente, ambos casos demuestran que lo más apropiado es una explicación interactiva de cómo la sociedad civil ayudó a impulsar la difusión del PP.

El PP en Perú La difusión del PP en Perú es un caso en el cual las políticas parecen ser propulsadas por la demanda de la sociedad civil y un esfuerzo coordinado a nivel nacional. En síntesis, parecería constituir un modelo de difusión vertical, pero la historia del PP en Perú es más rica y dinámica de lo que representa la versión simplificada. A principios de la década pasada, en línea con el esfuerzo de lucha contra la pobreza, se estableció entre las ONG un grupo de trabajo denominado Mesa de Concertación, de alcance nacional y en conjunto con organismos gubernamentales de Lima. En el contexto de la corrupción y de las tendencias autoritarias del régimen del Presidente Alberto Fujimori, el grupo de trabajo comenzó a investigar mecanismos legales que pudieran instituirse para aumentar la transparencia en el gobierno, específicamente en lo relativo al control y seguimiento de gastos. Cuando el gobierno del Presidente Fujimori cayó en 2002, el grupo tuvo la oportunidad de implementar políticas concretas, derivadas de las ideas propuestas. Una de estas ideas fue el presupuesto participativo, que no sólo se había popularizado gracias a la experiencia de Porto Alegre, sino que también había sido probado en decenas de pequeñas regiones, pueblos y municipalidades de Perú, hecho que a menudo no se ha tenido en cuenta.9

8 En

términos explícitos, si en estos casos la difusión liderada por la sociedad civil no se ajusta a los modelos, aumenta la probabilidad de que dicha sociedad –trabajando juntamente con funcionarios gubernamentales y organizaciones internacionales– sea responsable por el éxito del PP en una forma mucho más compleja que la sugerida en ambos modelos. 9 Entrevistas del autor con Alejandro Laos en Lima, Perú, en la sede de la Asociación SER, entre el 4 y el 16 de junio de 2006.

La sociedad civil y el presupuesto participativo

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Basado en esa experiencia, el grupo de trabajo propuso un proyecto piloto. (Así, en realidad, el PP nació en Perú mediante esfuerzos descentralizados a nivel local, los que a su vez fueron instigados por el gobierno central.) Perú es un país de 25 regiones, 200 municipalidades y cerca de 1.800 distritos menores. A fin de sostener el proyecto piloto en un entorno tan diverso y descentralizado, la Asociación Nacional de Centros (ANC) se sumó a la tarea, por lo que la Mesa de Concertación y la ANC se convirtieron en aliados y socios. Aproximadamente 16 ciudades probaron la implementación del PP, 10 de las cuales tuvieron resultados exitosos, lo que redundó en un aumento del 30% en sus presupuestos del año siguiente. Esto significó un gran estímulo, ya que el 90% de los presupuestos de las municipalidades de Perú proviene del gobierno central, y entre un 50% y un 60% se emplea en inversiones y proyectos. Muchas municipalidades, como Cajamarca, prosperaron con este programa, bajo la administración del Presidente Alejandro Toledo, aunque también surgieron problemas. Como resultado, se implementaron cambios importantes, entre ellos la promulgación de una ley nacional que obligaba a las municipalidades a adoptar prácticas de presupuesto participativo. Sin embargo, esta ley no garantizó la existencia del PP ya que no proveía fondos. Para poder llevarse a cabo, como sucede con las leyes en Perú, el PP necesitaba un reglamento y un conjunto de protocolos que regularan su implementación, lo cual tardó mucho en ponerse en marcha. Así como la influencia del gobierno nacional tiende a sobrestimarse, las influencias locales generalmente se subestiman. Una experiencia local destacada es la de Villa El Salvador, un distrito industrial pobre, ubicado en las afueras de Lima. Villa El Salvador se distingue por los altos niveles de participación civil y su “diseño mixto”. El control social de los proyectos de presupuesto es ejercitado por organizaciones civiles y grupos vecinales. Además las decisiones presupuestales se hacen a través de organizaciones vecinales (indirectamente, mediante representación comunal) y a través de la propia ciudadanía (democracia directa) (Cabannes, 2004: 37). Además de ser un innovador de avanzada, el distrito de Villa El Salvador también es pionero en la implementación del programa de PP, ya que este fue aprobado por un referéndum y concebido como una parte integral del plan de desarrollo. Otro ejemplo de avanzada es el de Ilo, en la costa de Perú. Después de haber implementado el programa del PP, Ilo experimentó una dramática caída en la evasión impositiva, producida en parte porque la distribución de recursos de la ciudad está relacionada de manera inversa al nivel de evasión impositiva de cada distrito. La ciudad estableció un sistema para asegurar que por lo menos la mitad de los delegados del PP fuesen mujeres y que por lo menos tres de ellas formasen parte de un comité ejecutivo (usualmente compuesto por 12 personas). En la etapa inicial de difusión del PP, los funcionarios del gobierno nacional enviaron el mensaje a la ciudadanía de que con la implementación del PP se perseguía la transparencia, estimular la participación y comprometer a la sociedad civil y al gobierno (principalmente a nivel local) en una forma original. En la siguiente fase, el impulso mayor de la sociedad civil fue dirigido a expandir el PP hacia nuevas áreas.

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Las ONG peruanas buscaron expandir el PP no solamente por medio de la promulgación de leyes, sino también mediante el aumento de la participación de los ciudadanos y su capacidad para intervenir en el PP y exigir transparencia. La asociación SER, una de las pocas OSC a nivel nacional dedicada al trabajo en el PP, desarrolló un enfoque basado en las condiciones de Perú, según el cual el marco legal para la implementación del PP era favorable y los mayores impedimentos se encontraban en la capacidad de los ciudadanos y su interés en participar. Según entrevistas con líderes de la sociedad civil, los peruanos en general carecen de información confiable con respecto a los presupuestos y/o de suficiente confianza en los funcionarios públicos. Si esta situación de desinterés y desconfianza no se corrige a nivel local, exacerba el conflicto y el cinismo y debilita la naturaleza participativa de las actividades de desarrollo. La asociación SER diseña sus propios proyectos orientados a comunidades rurales, como los de Cajamarca y Puno, que proveen entrenamiento a los ciudadanos y líderes de la comunidad sobre lo que son los presupuestos públicos y su funcionamiento. La asociación utilizó fondos de la USAID a fin de estimular la participación de los líderes de la comunidad. SER consideró que los funcionarios públicos elegidos operaban bajo mandato federal (aunque no siempre se hace cumplir) de recabar participación en materia presupuestaria, por lo que redundaría en su propio beneficio el que homólogos competentes dentro de la estructura de la sociedad civil reconocieran su trabajo. La estrategia requería la creación de “comités de vigilancia” para controlar los presupuestos públicos (como se hizo en Bolivia), así como una singular estrategia mediática dirigida a promover la participación de poblaciones indígenas no representadas. Por último, SER propició el intercambio entre líderes comunitarios de dos regiones, en la forma de pasantías, aprendizaje acelerado y mejoramiento de la capacidad de los individuos para implementar reformas. Mediante talleres de capacitación se explicó a los líderes de la comunidad cómo lograr acceso a la información pública, cómo funcionan los mecanismos del PP, cómo formar comités de vigilancia y cómo generar participación ciudadana. Las estaciones de radio locales se convirtieron en centros de información sobre el presupuesto público y los proyectos del PP. SER dio un paso original al producir emisiones y publicaciones, tanto en español como en quechua, con el fin de despertar conciencia. Los anuncios radiales bilingües fueron esenciales para promover una participación robusta y diversa, teniendo en cuenta que los índices de alfabetización de las dos regiones seleccionadas para el trabajo (Puno y Cajamarca) son bajos. Además, la prensa escrita no llega a estas regiones poco pobladas y montañosas. Las estaciones radiales funcionan a menudo como la fuente principal de noticias e información pública. Los esfuerzos para la implementación del PP en Perú recurren a las prácticas peculiares de la sociedad civil de la región. Las “rondas campesinas” (patrullas de seguridad civil) que se encuentran en actividad en la mayoría de áreas rurales de Perú se han convertido en redes extensas de la sociedad civil y han desempeñado un papel importante en la disminución del poder del Estado (al exigir más autonomía), condenando la corrupción y ofreciendo resis-

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tencia contra los traficantes y grupos ilegales. Teniendo en cuenta que el uso de la fuerza es algo implícito en estas organizaciones, algunos sectores han elogiado su independencia, al mismo tiempo que cuestionaban su capacidad para funcionar en la sociedad civil tradicional. Las rondas asumieron el rol de poner en marcha los comités de vigilancia que controlaban la ejecución del presupuesto y la implementación de los proyectos del PP. Los individuos que forman parte de los comités de vigilancia suelen ser también líderes de las rondas, con lo cual logran que el trabajo de dichos comités se divulgue y legitime. Asimismo, de acuerdo con las declaraciones de personas entrevistadas, los proyectos también proporcionaron a las rondas una imagen pública de legitimidad al permitirles probar su capacidad de colaborar con el gobierno, lo que garantiza la relevancia de su continuidad en regiones donde los serios problemas de seguridad han disminuido.10 Dos preocupaciones propiciaron la creación del espacio político necesario para la implementación del PP en Perú: el buen gobierno y la descentralización. La corrupción de gobiernos anteriores (como el de Fujimori) aumentó la desconfianza de los ciudadanos en el poder centralizado y su preocupación por la corrupción, lo que despertó su interés por reformas innovadoras. La expresión “buen gobierno” normalmente se refiere a políticas que apoyan la noción de que el desarrollo depende de la práctica de políticas gubernamentales responsables y transparentes, que se ajustan a la ley y propician la participación (Brautigam, 2004). Comúnmente se entiende que el gobierno abarca la relación entre la sociedad civil y el Estado, entre soberanos y súbditos, entre gobernantes y gobernados. Así, la sociedad civil se ha instalado en todos los niveles del gobierno peruano a fin de instituir la participación y la transparencia como componentes medulares de un buen gobierno. Si bien muchos de estos esfuerzos dispersos aún necesitan conectarse entre sí y consolidarse, el marco básico de un sistema más participativo y descentralizado ha evolucionado, y el PP ha desempeñado un rol sobresaliente en esta evolución.

El PP en Brasil La difusión del PP en Brasil, su lugar de origen, parece adherirse al modelo más orgánico de difusión horizontal, según el cual la sociedad civil ayuda a diseminar ideas de política innovadoras a nivel local. Esta percepción emana de la extensa y diversificada implementación del PP en los gobiernos locales brasileños y la participación limitada del gobierno nacional. El compromiso a nivel local ha sido sólido y decisivo, aunque también es cierto que tanto las organizaciones nacionales e internacionales como la sociedad civil han sido en parte responsables de la expansión del PP. Por otra parte, la sociedad civil no se ha dedicado

10 Entrevista

del autor con el concejo de la municipalidad de Macusani, en la región de Puno, Perú.

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solamente a reproducir el modelo de Porto Alegre, sino que ha habido un continuo proceso de experimentación y adaptación. Un ejemplo de innovación es el de Recife, importante ciudad del nordeste de Brasil, que desarrolló un modelo de PP con la inclusión de niños y jóvenes, y presta especial atención a los problemas de discriminación basada en el género desde 1997 (Sugiyama, 2002). Belo Horizonte es un caso de alto perfil en Brasil, que se destacó por la introducción del PP para vivienda con la finalidad de atender las necesidades de ciudadanos sin techo (Avritzer, 2000). Belém, una ciudad con una población de más de un millón de habitantes, localizada en la boca del Amazonas, ha ajustado su programa de PP para trabajar con el Congreso ciudadano, que incluye poblaciones de sectores tradicionalmente excluidos (Cabannes, 2004). Asimismo, ciudades pequeñas y medianas han adoptado y adaptado el PP. Mundo Novo, Icapuí, Alvorada y Juiz de Fora –que tienen desde 16.000 hasta medio millón de habitantes– se transformaron en piedra de toque de la comunidad del PP gracias a sus programas innovadores. Los líderes municipales y promotores de políticas entrevistados declararon que los líderes locales pueden sentirse inspirados y estimulados para adoptar reformas, pero no necesariamente para copiarlas; cada municipalidad quiere imprimir su propio sello en la implementación del PP, de modo que la experimentación produce considerable diversidad.11 El caso de Brasil plantea otras cuestiones de carácter metainstitucional y macropolítico. A través de la lucha contra el régimen autoritario de la década de 1980, la sociedad civil brasileña incrementó su capacidad organizativa, defendió su distancia del Estado y cuestionó las prácticas políticas de exclusión, inherentes aun a los gobiernos democráticos anteriores (Keck, 1992). Además, las subunidades (estados y ciudades) de este país federal, de vasta extensión territorial, fueron sedes dominantes de la lucha por la democratización. Estos factores contribuyeron al hecho de que a fines de los años ochenta, cuando la idea del PP estaba germinando, este se definió claramente como una iniciativa de democratización por parte de la izquierda (particularmente del Partido de los Trabajadores, PT) y como una iniciativa del gobierno local para pasar por alto al gobierno nacional. (Aunque el PP sigue siendo un programa insignia del PT en el gobierno local, ha desarrollado una legitimidad independiente a través del espectro político, ya que sus alcances se extienden mucho más allá de Porto Alegre.) Si bien el gobierno nacional de Brasil parece cumplir un papel menor si se lo compara con el caso de Perú, en realidad la relación de la sociedad civil con el Estado tuvo un rol determinante en la propagación a nivel nacional, aunque sólo fuera por la desconfianza de la sociedad y la crítica de la izquierda hacia el gobierno. Los proyectos de las ciudades mencionadas en los párrafos anteriores divergen del modelo de 1989 de Porto Alegre en cuanto a su forma de implementación. A fin de ilustrar el alcance del sistema brasileño, se pueden considerar las características del programa de PP 11 Estos

detalles se desprenden de entrevistas realizadas por el autor con personal de la administración pública de varios estados brasileños entre el 10 y el 12 de octubre de 2004.

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de Belo Horizonte, en marcha desde 1993. En este último, asambleas de ciudadanos eligen delegados para representar sus intereses, mientras que los ciudadanos de Porto Alegre votan directamente por los proyectos. Belo Horizonte ha logrado reducir a dos el número de veces que los ciudadanos estudian, evalúan y revisan los proyectos de obras públicas propuestos, con lo cual ha disminuido la demanda de tiempo de los ciudadanos comprometidos en el proceso del PP. El seguimiento de proyectos de obras públicas es dirigido por entidades descentralizadas, creadas con el fin de vigilar proyectos específicos, y no por un comité central. Belo Horizonte somete a proceso del PP sólo la mitad del presupuesto de obras públicas asignado a inversión en infraestructura. Aunque esta cantidad es superior comparada con la mayoría de las ciudades, resulta menor que el porcentaje de Porto Alegre (Avritzer, 2000). Las redes de activistas de la sociedad civil han sido vehículos importantes para compartir ideas, propagar lecciones aprendidas y proveer las justificaciones políticas en apoyo del PP. Por ejemplo, Cidade de Porto Alegre es una ONG local con audiencia nacional, que ha estado a la vanguardia de la investigación del impacto y proceso del PP. Una variedad de otras OSC se ha fortalecido o ha surgido de las experiencias del PP. En primer lugar, asociaciones vecinales (tales como UAMPA) han adquirido mayor fuerza en muchas de las ciudades brasileñas que implementan el PP, al aumentar la eficacia de los ciudadanos y su interés en la política local, y han fortalecido la capacidad de los grupos vecinales para servir como agentes y conductores de ese interés. Otro ejemplo de fortalecimiento de las OSC es que los ayuntamientos comunales u organizaciones que canalizan la participación ciudadana generalmente se convierten en estructuras autónomas. Su organización y grado de fortaleza varían, y entre ellas se incluyen ayuntamientos populares, uniones municipales y articulaciones regionales, sin mencionar otros concejos y foros de delegados. La complejidad operativa del PP en Brasil creció conforme se diversificó su composición social y aumentó el número de participantes. Estas características centrales hicieron del PP una política atractiva a ser emulada en otras ciudades del país. Este fenómeno creó la impresión de que se trataba de una difusión horizontal. Los críticos de los medios de comunicación y la oposición política argumentaron que el PP no era más que una nueva encarnación de la política de “arroz y frijoles”, un sistema cínico de atención a los problemas más urgentes de las “clases populares”. Según esta formulación neoclientelista, el PP sacaría provecho de las necesidades inmediatas del electorado, pero el PP en cambio tuvo éxito especialmente cuando contrarrestó esta crítica mejorando constantemente el proceso. Por ejemplo, las reuniones temáticas en torno a cuestiones particulares de política generaron un conocimiento más profundo y aumentaron en calidad y cantidad la participación ciudadana. Adicionalmente, aunque en sus primeras etapas los proyectos del PP pueden haber sufrido traspiés, los bancos internacionales otorgaron préstamos para los proyectos iniciales, especialmente para infraestructura, garantizando así su conclusión y reforzando la legitimidad del PP.

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Dada la forma de propagación del PP, un modelo de difusión mixta daría mejor cuenta de su trayectoria que un modelo simple de difusión vertical u horizontal. La difusión y el desarrollo estratégico del PP han sido el resultado de esfuerzos coordinados por una sociedad civil cada vez más profesional y sus asociados en la comunidad internacional. A pesar de sus éxitos en América Latina y el Caribe, el PP sólo constituye un paso –y raramente el primero– hacia un gobierno más abierto y transparente. Se trata de un proceso dinámico en marcha. La compleja interacción de las cuestiones de política (relativas a la descentralización, la democracia, el buen gobierno, etc.) y los factores estructurales (sistemas partidarios e instituciones metagubernamentales) implican que el PP no podrá ser perfecto o predecible. Las reformas surgen de manera natural (dada la necesidad de adaptación) y a menudo fomentadas por incentivos imprevistos. Cuando una idea como el PP se torna atractiva para el mundo de la política (por ejemplo, para los organismos internacionales, las organizaciones filantrópicas, las redes internacionales de políticas y de la sociedad civil, así como académicos, expertos en el buen gobierno y prestamistas multilaterales), los participantes en la toma de decisiones estratégicas a nivel del gobierno local y de la sociedad civil local encuentran un incentivo para utilizar el prestigio de la política original a fin de obtener apoyo y fondos. Esto puede implicar la adopción de modelos modificados de la política, o alterar otros programas para que se parezcan más al PP; de este modo, programas que involucran cuestiones relacionadas con la participación y/o la transparencia adquieren la forma de programas de PP. Los casos seleccionados ilustran ampliamente cómo el gobierno a menudo depende de la sociedad civil, no sólo para desarrollar ideas y abogar por determinadas causas, sino también para detectar problemas y proponer soluciones. Desde la implementación del PP en una jurisdicción, ambos lados del cuerpo político se encuentran en una relación que se refuerza mutuamente, capaz de elevar su respectiva legitimidad y eficacia. De esta forma, los modelos generales que explican la difusión del PP aumentan nuestro conocimiento sobre el rol de la sociedad civil en esta importante reforma y en otras reformas descentralizadas que coadyuvan a la profundización de la democracia en la región.

Conclusiones: efectos sobre la democracia y el desarrollo La ola de democratización que envolvió a los países latinoamericanos, especialmente durante los años ochenta, dejó a su paso regímenes autoritarios desmoronados. Estos fueron poco a poco suplantados a partir de la reactivación de nuevos gobiernos democráticos. Las instituciones democráticas de la región son susceptibles de ser debilitadas y desestabilizadas como resultado de la corrupción y la desigualdad. Como lo expresa un analista, “en los países que buscan consolidar la transición democrática, el presupuesto puede ser un mecanismo crucial

Observaciones del estudio de casos

Benjamin Reames

para terminar con las prácticas de clientelismo” (Sugiyama, 2002). En general, la legitimidad de la democracia descansa en las decisiones, las políticas y los procedimientos considerados justos y participativos (Keohane y Nye, 2001). Los resultados no equitativos resultan especialmente injuriosos cuando los procesos utilizados para llegar a ellos han parecido injustos. La responsabilidad por las acciones realizadas ayuda a engendrar la legitimidad al someter a los líderes a la crítica y a las consecuencias derivadas de actividades ilegales, poco éticas o indeseables. Para que esto suceda, las acciones públicas deberán reportarse con regularidad y la violación de reglas deberá acarrear sanciones. En una democracia, los ciudadanos deben considerarse protagonistas que requieren que sus oficiales, es decir los funcionarios públicos, les proporcionen información y justificación de sus acciones. Las elecciones, los tribunales y otros mecanismos proporcionan a los ciudadanos los medios para poder sancionar a sus funcionarios. La transparencia –puesta en práctica mediante el libre acceso a los documentos de votaciones legislativas, financiamiento de campañas políticas y presupuestos, por ejemplo– permite a los ciudadanos conocer el desempeño de sus líderes. Como tal, la transparencia es un paso primordial para atribuir responsabilidades. Que la transparencia sea un paso hacia la responsabilización resulta particularmente cierto en lo que concierne a presupuestos. Los presupuestos públicos concebidos a puertas cerradas tienen menos probabilidades de respaldar proyectos equitativos y sostenibles, y raramente se diseñan para el bien común. Los servicios a grupos política o socialmente marginados son a menudo desatendidos o redirigidos a grupos políticos más poderosos, dejando un vacío en los servicios públicos que generalmente afecta a los más vulnerables o necesitados. De manera que la participación es un complemento necesario de la transparencia. En principio, los mecanismos del PP deberían ayudar al progreso y a la profundización de la democracia, siempre que promuevan la responsabilidad, la transparencia y la participación. La transparencia también fomenta el desarrollo al reducir la cantidad de recursos públicos desaparecidos o mal asignados como resultado de la corrupción. Los altos niveles de corrupción crean un ambiente que los inversionistas perciben como incierto, lo que lleva a la pérdida de posibles inversiones. Un modelo cerrado de presupuesto puede llevar a malgastar los recursos públicos, independientemente de quienes se beneficien con ellos. Según Transparencia Internacional, los gobiernos latinoamericanos tienden a pagar un 30% más sobre el precio de mercado por bienes y servicios. Esta pérdida y mala asignación de recursos entorpecen la inversión en programas gubernamentales que podrían mejorar el nivel de vida y que estarían dirigidos a satisfacer las expectativas que la población tiene en la democracia. Conscientes de estos problemas, tanto los encargados de la toma de decisiones en América Latina y el Caribe como los actores internacionales se encuentran cada vez más interesados en utilizar mecanismos de participación y transparencia para atender los desafíos de las políticas públicas y el déficit democrático de la región. La mayor conciencia de la corrupción y de la falta de responsabilidad se ha combinado con otras tendencias. Por ejemplo, el crecimiento de la sociedad civil ha hecho de las OSC un valioso aliado para mejorar el gobierno demo-

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crático e incrementar el desarrollo. La descentralización fiscal y gubernamental en la región continúa elevando la rentabilidad de las reformas locales. La descentralización es capaz de acercar el gobierno al pueblo y prevenir la concentración del poder en manos de unos pocos, y se encuentra en pleno proceso en un continente donde el 75% de la población habita en áreas urbanas (Naciones Unidas, 1998:93). A medida que aumenta la población urbana y la descentralización continúa, la prominencia de las prácticas de los gobiernos locales se incrementa notablemente. A comienzos de los años ochenta, funcionarios directamente elegidos controlaban los gobiernos municipales en sólo seis países de la región; hoy lo hacen en 23 países, y en 17 de ellos los alcaldes son ahora elegidos por voto ciudadano, en lugar de ser designados por el gobierno central. Sin embargo, expandir el rol del gobierno municipal implica que los ciudadanos deben ser más activos y estar mejor informados, más comprometidos y más capacitados para administrar los gobiernos locales. Por ejemplo, cuando la descentralización de la autoridad conlleva la descentralización fiscal, los gobiernos locales carecen de experiencia para incluir a los ciudadanos y manejar la transparencia, así como para los aspectos técnicos de presupuestos de mayor envergadura y las crecientes demandas de la contabilidad pública. Después de desarrollar su pericia local, la sociedad civil a menudo busca institucionalizar los procesos del PP, canalizando las prácticas de participación a través de redes sociales para asegurar la estabilidad. Por esa razón, los defensores de las reformas se han concentrado en crear y fortalecer redes de representantes de la sociedad civil y en apoyar a las instituciones locales, haciendo posible que ambas resulten más integradas, más democráticas y más durables. La asociación de alcaldes, las redes de OSC locales que apoyan la democracia y el desarrollo, las organizaciones locales y grupos vecinales se han convertido en actores principales en el impulso para hacer de la descentralización y la democracia local una realidad funcional en la región latinoamericana. El interés en el buen gobierno, el desarrollo, la democracia y la descentralización ha aumentado las oportunidades y recursos para las OSC y los gobiernos locales que introducen reformas o adaptaciones de reformas populares. Los gobiernos municipales han respondido a incentivos para el desarrollo de políticas participativas, modificándolas en la práctica. Sería lógico inferir que cuantas más localidades experimenten con el PP, más crecerán las posibilidades de aprender de los ejemplos de otros, así como de compartir los éxitos. La nueva serie de propuestas participativas para gobernar y presupuestar continuará apoyándose en las redes establecidas de la sociedad civil y utilizará lo aprendido para innovar y reproducir los enfoques existentes de PP.

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Sección 3 Introducción al rol de las OSC en la profundización de la democracia

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Los movimientos sociales de pobres rurales y sus aportes a la democratización

Página en blanco a propósito

n casi todos los países de América Latina quedan aún problemas sociales fundamentales por resolver, como los de las minorías reprimidas, la flagrante desigualdad económica y los fracasos burocráticos. La lentitud con que la mayoría de los gobiernos ha actuado en la resolución de estos problemas contribuye en gran medida al desencanto de la ciudadanía con respecto a los partidos políticos y a la democracia como sistema de gobierno. En la mayoría de los países de la región los movimientos sociales son representativos de una cantidad masiva de familias (y votantes) que buscan el cambio, obligando a los partidos políticos, así como a los gobiernos, a considerar sus demandas, aun a riesgo de fracasar en los comicios. Sin embargo, muchas de las soluciones políticas ofrecidas se caracterizan por su temporalidad y en algunos casos resultan contraproducentes. La “cura” para construir sistemas democráticos sólidos puede encontrarse en su “profundización”. Aceptamos la interpretación de este término según Fung y Wright (2001), quienes consideran que la profundización reside en: “facilitar la participación política activa de la ciudadanía, forjando consenso político a través del diálogo, diseñando e implementando políticas públicas encaminadas al desarrollo de una economía productiva y de una sociedad sana, y (…) asegurando que todos los ciudadanos sean beneficiarios de las riquezas de la nación”. La democracia ha sido superficialmente identificada como la elección competitiva de líderes políticos. Sin embargo, los gobiernos democráticos participativos deben aportar otros medios para poder reconocer mejor las prioridades y profundizar la democracia, a fin de cimentar la confianza por parte de la ciudadanía, basándose en una evaluación realista de la equidad y del progreso. Estos temas se desarrollan más ampliamente en el capítulo 13. A medida que las obligaciones del gobierno se fueron haciendo más complejas, las voces de los gobernados han ido en aumento. Los movimientos sociales y el activismo cívico están contribuyendo a redefinir las políticas latinoamericanas de la era posterior a las dictaduras y al Consenso de Washington. Asimismo, estas manifestaciones de la acción civil se magnifican y complementan con la atención de los medios de comunicación e Internet, lo que ha creado un nuevo contexto de gobierno. Los analistas sociales más destacados de América Latina –como

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Fals Borda (1992), O’Donnell (1996), Cardoso (2005)– han reconocido la importancia de estos cambios, aunque a menudo difieran en lo que concierne a la capacidad de la sociedad civil y de los movimientos sociales para transformar la estructura política. Los ejemplos que se presentan en los siguientes capítulos son en realidad análisis de sus pronósticos sobre el futuro político de la región. Cada uno de los estudios de casos que se presentan a continuación utiliza un enfoque diferente para examinar la manera en que los movimientos sociales ayudan a profundizar la democracia. Los cuatro primeros ensayistas (capítulos 6, 7, 8 y 9) presentan un análisis profundo de cómo los ciudadanos que históricamente carecían de poder real –campesinos pobres, indígenas andinos, nativos del Amazonas– se movilizaron con el fin de mejorar su situación y ser escuchados. La contribución de estos movimientos a la profundización de la democracia no puede resumirse fácilmente, pero no caben dudas de que cada uno de ellos proporciona un excelente ejemplo de la evolución de la arena política. La pobreza rural continúa siendo un serio problema social en toda la región. 1 A pesar de que la reforma agraria de los años sesenta contó con algún apoyo político por parte de la Alianza para el Progreso, las medidas tomadas en su momento sólo pudieron aliviar algunas situaciones en unos pocos países antes de que los opositores de la reforma destruyeran toda esperanza de cambio (Domike, 2005; Barraclough y Domike, 1966). El capítulo 6, preparado por John Durston, se basa en entrevistas recientes y en el amplio conocimiento profesional del autor sobre estos temas. Durston examina cómo las organizaciones de la sociedad civil están trabajando para aliviar la pobreza en Chile, Guatemala y Brasil, y ofrece medidas explícitas sobre el impacto de estas actividades en la profundización de la democracia y sus instituciones. Durante siglos los indígenas andinos de Colombia, Ecuador, Perú y Bolivia fueron esclavizados por terratenientes, despojados de sus derechos políticos o sus derechos básicos como ciudadanos. En Bolivia, a partir de la revolución de 1952 la situación de los indígenas ha ido mejorando paulatinamente, no sin tropiezos ni caídas. Hoy ese país cuenta con su primer presidente de origen indígena en 400 años y los movimientos indígenas se mantienen activos a través de toda la región andina, aunque aún persisten muchos problemas. Basándose en su experiencia personal de casi 40 años en estos temas, Charles Kleymeyer ofrece en el capítulo 7 una perspectiva exclusiva sobre la actual situación social y política de estos ciudadanos y cómo se están transformando a sí mismos y cómo están transformando a sus países. Por su parte, en el Mato Grosso de Brasil, en el extremo norte del Pantanal y la línea divisoria entre las aguas del Río de la Plata y la cuenca del Amazonas, se ha creado una reserva ecológica extensa para las 14 tribus xingú que pueblan la zona. Sin embargo, a principios de

Para más detalles sobre la distribución geográfica de la pobreza rural, véase el estudio del Banco Mundial sobre el tema en: http://lnweb18.worldbank.org/external/lac/lac.nsf/9ef9ab0df45c3532852567d6006c59a4/79c57f6539e8b3d7852567e b005300f6?OpenDocument

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los años sesenta las carreteras construidas hacia el oeste y el este de esta reserva trajeron como resultado una ola de nuevos colonos. Durante los años noventa, se puso en evidencia que la contaminación y el uso inadecuado de los recursos estaban fuera de control. No solamente las tribus xingú estaban perdiendo rápidamente su hábitat, sino que las nuevas empresas agrícolas y los asentamientos urbanos se encontraban amenazados. En el capítulo 8, Lincoln Barros y Madeleine Mailleux Sant’Ana analizan tanto los numerosos obstáculos como el eventual éxito negociado por una dedicada organización de la sociedad civil (OSC) para mitigar esos problemas. Su historia enseña una lección sobre cómo ciertos conflictos de interés pueden ser resueltos por OSC activas, aun cuando los organismos gubernamentales, las iglesias o hasta los mismos damnificados sean incapaces de tomar la iniciativa. Y para no crear un falso optimismo sobre el triunfo de la democracia, el caso del fracasado experimento de la vivienda social en Chile constituye el tema del capítulo 9. En los casi 20 años transcurridos desde el comienzo del programa, ni los supuestos beneficiarios ni las organizaciones que los representan han podido avocarse al diseño ni a la ejecución del mismo. El programa de vivienda social ha sido manejado en su totalidad por las empresas constructoras y por funcionarios del gobierno de arriba hacia abajo. El resultado, como lo relata Alberto Rodríguez, ha sido un programa de vivienda de mala calidad, costosamente subsidiado, que trajo como resultado problemas masivos adicionales de orden social y económico. Recientemente, el gobierno ha comenzado a buscar salidas para resolver, o por lo menos mitigar, los errores del pasado mediante la inclusión de los supuestos beneficiarios en las discusiones. Puede decirse que las mujeres de América Latina son protagonistas de una de las más extensas historias en materia de movimientos sociales. Desde hace más de medio siglo han existido seguidoras y representantes feministas activas, que dieron muestras de su mayor ímpetu durante los años setenta, con el apoyo y ejemplo de los movimientos europeos y norteamericanos. Durante las dictaduras que tuvieron lugar en Brasil, Argentina, Chile y Perú, fueron las mujeres quienes a menudo se enfrentaron a las tropas, demandando la verdad sobre sus esposos e hijos “desaparecidos”. Sin duda, las elecciones chilenas que otorgaron el poder a la primera presidente mujer de la región han sentado un precedente fundamental; la experiencia se repetiría en los comicios de Argentina en 2007. En el capítulo 10, Joan Caivano y Thayer Hardwick ofrecen una reseña sobre cómo el movimiento femenino ha evolucionado y comenzado a ganar equidad legal, social y política. Para finalizar, dos ensayistas analizan, en primer lugar, las posibilidades futuras de lograr mejoras en la situación económica y social de las pequeñas y medianas empresas (PyME), y en segundo lugar, los medios generados por los emigrantes de la región para poder ayudar tanto a sus familias como a sus comunidades de origen. Así, en el capítulo 11 Roberto Mizrahi reseña un programa público-privado delicadamente estructurado para crear y expandir el empleo y las oportunidades de negocios, orientado hacia la captación de las capacidades locales y de las oportunidades de empleo. Para esto se

Introducción al rol de las OSC en la profundización de la democracia

Arthur Domike

basa en su vasta experiencia con inversionistas “ángel” e inversiones de empresas conjuntas, ofreciendo sugerencias prácticas para evitar los problemas operacionales, y de marketing y capitalización que las PyME suelen enfrentar. El capítulo incluye, además, un extenso catálogo de OSC dedicadas a la solución de estos problemas en Argentina. Y por último, en el capítulo 12 Nelson Stratta explora el sistema global transfronterizo de filantropía, ya en funcionamiento pero poco comprendido. Este sistema, auspiciado por 25 millones de familias latinoamericanas alrededor de todo el mundo, crea oportunidades y desafíos para organizaciones sin fines de lucro en América Latina y el Caribe. Sus contribuciones dan testimonio de la solidez de los lazos familiares a través de las fronteras. En el capítulo se reseñan los cambios recientes de las contribuciones a nivel mundial y se analizan las experiencias relevantes de la región con respecto al compromiso cívico a través de las fronteras, como los casos de las asociaciones de casas natales y otros mecanismos de inclusión social, así como también los modelos basados en Internet.

Referencias

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Los movimientos sociales de pobres rurales y sus aportes a la democratización1 John Durston

os pobres rurales de América Latina son, por más razones que las obvias, el sector social más marginado del poder político y de la toma de decisiones del quehacer público. El solo hecho de que se movilicen en organizaciones de la sociedad civil (OSC), y de que se hayan convertido en actores sociales que interactúan con otros actores y con el Estado puede constituir un aporte a la profundización de la democracia en la región. 2 Sin embargo, el modo en que interactúan con otros actores y el impacto final de sus acciones en la democratización pueden variar considerablemente de un país a otro. En este capítulo por “profundización de la democracia” se entiende una mayor inclusión política, que permita una representación efectiva de los sectores actualmente excluidos o poco representados en el proceso electoral, en los partidos políticos y en las decisiones de política (BID, 2005; 2007). No todas las OCS limitan sus actividades a la participación en el proceso electoral u otros espacios institucionales formales. La necesidad de una intervención en temas socioeconómicos nace de un análisis de las barreras socioeconómicas, de los intereses privilegiados y del limitado acceso de los pobres a recursos estables y a la toma de decisiones en el gobierno, factores que conforman una realidad en la que grandes sectores de la población tienen efectivamente negada su ciudadanía. Esta diferencia entre el “país formal” y el “país real” lleva a varios analistas a percibir una “relación venenosa” (Salman, 2004) entre la democracia existente y los sectores excluidos (como los pobres rurales), y la consiguiente necesidad de reducir las desigualdades económicas como elemento clave de la profundización y ampliación de la democracia política. De acuerdo con este diagnóstico, los aportes de las OSC a la democratización no se limitan a su participación en las instituciones políticas formales, sino que pueden realizarse en el terreno

1 El

autor agradece el apoyo y la paciencia de los diversos dirigentes y analistas entrevistados y los comentarios de Tom Carroll, Arthur Domike y Rolando Franco sobre versiones anteriores.

2 En

este trabajo no se analizan los éxitos y fracasos en la lucha contra la pobreza rural.

Capítulo 6

John Durston

de los derechos en general y materializarse en la reducción de las desigualdades socioeconómicas que impiden la profundización de la democracia. En esta investigación empírica se ha aplicado una metodología inductiva3 para el estudio de tres casos de OSC en sectores sociales de extrema pobreza rural. En los tres casos se trata de organizaciones con dos o tres décadas de interacción con los sucesivos gobiernos nacionales de tres países diferentes (Brasil, Chile y Guatemala). Estas organizaciones rurales de base coinciden en dar una importancia central a la cuestión del derecho a la tierra, en formar parte de verdaderos movimientos sociales rurales, y en tener orientaciones y estrategias contenciosas, de desobediencia civil y acción directa (véase el marco de este análisis en el capítulo 1). Los tres contextos nacionales de este estudio representan realidades extremadamente variadas, pero tienen algunas similitudes que hacen posible la comparación. Los tres países analizados sufrieron sangrientas dictaduras militares y recuperaron la democracia formal recién en la segunda mitad de la década de 1980 (véase el cuadro 6.1). Además, los tres se ubican entre los países de mayor desigualdad en la distribución del ingreso en el mundo.4 Sin embargo, las similitudes terminan en estos pocos elementos en común. En términos de tamaño, Brasil es un gigante, con una población de más de 187 millones de habitantes, mientras que la población total de Chile es de 16 millones y la de Guatemala asciende a 12,7 millones (CEPAL, 2004). El porcentaje de personas en zonas rurales que vive bajo la línea de pobreza es de 68% en Guatemala; 54,5% en Brasil y 20% en Chile (cifras para 2002-2003; CEPAL, 2006). Las diferencias entre los tres países continúan y abarcan: el porcentaje de población indígena en Guatemala (casi la mitad) y en Chile (alrededor del 10%), la estructura social y ocupacional, la situación de derechos humanos, etc. En resumidas cuentas, los tres países también presentan situaciones contrastantes, que proporcionan una riqueza de diversidad empírica para el análisis comparativo.

Democratización y movimientos sociales rurales En los tres países estudiados las organizaciones a favor de los pobres rurales han tratado por décadas de adelantar sus reclamos con los sucesivos gobiernos nacionales. Aquí se examina su capacidad de supervivencia y de influencia en los valores democráticos.

3 Para

más información sobre la metodología inductiva de la teorización anclada (grounded theory), véase el anexo metodológico de Durston et al. (2005). 4 Según la CEPAL (2006), los tres países tienen niveles “altos” o “muy altos” de concentración del ingreso. El 40% más pobre de la población (que incluye a los pobres rurales) recibe solamente el 12% del ingreso personal total en Guatemala y el 14% en Brasil y Chile.

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Los movimientos sociales de pobres rurales y sus aportes a la democratización 147

Los tres movimientos analizados en este capítulo representan “casos límite” de OSC, ya que no se circunscriben a un papel proactivo y de fiscalización, y no son siempre capaces de evitar el uso de la violencia (véase el cuadro 1.1 en el capítulo 1). Las acciones directas de estos movimientos de pobres rurales son a menudo ilegales; sus marchas y manifestaciones callejeras suelen terminar en batallas campales con los policías antimotines, y a veces cometen actos de violencia contra la propiedad privada y ocasionalmente contra las personas. En ocasiones, algunos grupos asociados con estos movimientos han recurrido al conflicto armado. En el caso de Guatemala, algunas de las OSC estudiadas habían estado vinculadas a la guerrilla durante la década de 1980 (Brett, 2006). Sin embargo, ninguna de las organizaciones rurales de base de este estudio es un grupo terrorista o insurrecto. Todas luchan por la profundización de la democracia participando en debates oficiales y también encabezando actos de desobediencia civil. La visión predominante dentro de estos movimientos es que ha pasado el momento de discutir y es necesario volcarse a la acción: Podría haberme quedado cómodamente participando en seminarios, criticando el sistema, sin criticar con la acción. Es la única forma de llegar a la gente, que es permanentemente bombardeada con mensajes de los medios: ponerse uno mismo como ejemplo (Aucán Huilcamán, dirigente mapuche).5 Nosotros y otras organizaciones ya negociamos, ya hubo un espacio de diálogo, pero las mesas no fueron respetadas por el gobierno (…) tres meses de diálogo para toparnos con el mismo muro siempre. Afortunadamente, la mayoría estamos fuera de esa postura de diálogo. La confrontación es provocada por ellos mismos [el gobierno], porque no resuelven los problemas (palabras de un dirigente campesino maya guatemalteco). En el centro de este desafío aparecen dos cuestiones conceptuales sobre las cuales no hay consenso: por un lado, la legitimidad de los gobiernos existentes en la región, y por otro, la de las acciones extralegales de desobediencia civil que llevan a cabo las OSC que participan en movimientos sociales.

5 Estas

citas no refieren un año de publicación porque han sido tomadas de entrevistas grabadas por el autor entre septiembre de 2005 y agosto de 2006.

Los movimientos contenciosos como casos límite

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MST: Brasil Anterior a 1960-64: ligas campesinas en 1985 Pernambuco 1964: golpe militar 1975: creación de la Comisión Pastoral de la Tierra, de la Iglesia católica 1979: primeras ocupaciones de tierras 1984: se crea formalmente el MST; fuerte inﬂuencia de católicos progresistas

Mapuches: Chile Siglo XX (antes de 1973): participación política de los mapuches, organizaciones, parlamentarios. 1970-73: reforma agraria en zona mapuche 1973: golpe militar; contrarreforma y represión de organizaciones 1978: Iglesia católica crea centros culturales mapuches

Campesino-maya: Guatemala Mediados de 1960 hasta mediados de 1980: guerrilla, represión militar, genocidio de campesinos mayas; apoyo de Iglesia católica a comunidades mayas 1978-85: fundación, represión y clandestinidad del CUC

1985-89

1986: aumentan confrontaciones 1988: organizaciones rurales logran incluir reforma agraria en nueva Constitución democrática

1985: primeras elecciones demo1980: fundación Ad Mapu, con presencia de los partidos socialis- cráticas formales de presidente ta y comunista 1988-89: plebiscito marca ﬁn de dictadura militar, vuelta al sistema democrático

1990-94

1991: confrontaciones violentas en Porto Alegre con muerte de policía 1990-93: transformación del MST en organización nacional centralizada 1993-96: organización de producción cooperativa y de tareas educativas en asentamientos

1991: primeras tomas temporales de fundos por el grupo mapuche Consejo de Todas las Tierras 1993: Ley indígena, fundación del Conadi

1992: la Conic se escinde del CUC; matanza en manifestación de la Conic ante las cámaras de televisión 1992: primer congreso campesino; movilizaciones de campesinos e indígenas 1993: fundación de la CNOC 1994: fundación de la Asamblea de la Sociedad Civil; negociaciones de paz

1995-99

1996: la matanza de 19 manifestantes del MST en Eldorado dos Carajás ante las cámaras de televisión despierta indignación mundial 1997: marcha contra el neoliberalismo y pro proyectos populares; crece autonomía del MST frente a la Iglesia católica 1998: el MST apoya campaña de Luiz Inácio “Lula” Da Silva

1995-97: r posiciones de confrontación frente a macroproyectos hidroeléctricos en zonas indígenas r presidente destituye sucesivos directores del Conadi r movimiento indígena rechaza violación de derechos indígenas por parte del gobierno 1997: grupo radical mapuche daña propiedad de empresas forestales

1996: ﬁrma de Acuerdos de Paz 1998: segundo congreso de campesinos 1999: plebiscito rechaza reformas constitucionales para cumplir Acuerdos de Paz

(Continúa en la página siguiente)

Cuadro 6.1 Cronología: tres movimientos de pobres rurales en Brasil, Chile y Guatemala

Los movimientos sociales de pobres rurales y sus aportes a la democratización 149

2000-04

2005-06

MST: Brasil 2000: el MST toma el Instituto de la Reforma Agraria. Presidente Cardoso anuncia paquete de medidas para castigar las invasiones de tierras. 2002: el MST cumple papel clave en la elección de Lula 2000-05: más de 800 invasiones de tierras

Mapuches: Chile 2000: elecciones municipales con candidatos mapuches a concejos y alcaldías 2001: creación de la Comisión de Verdad Histórica y Nuevo Trato 2002: se inicia el Programa Orígenes 2003: condena de mapuches acusados de “terrorismo” 2004: represa hidroeléctrica Ralco inunda tierras mapuchespehuenches; pehuenches aceptan compensación 2004: informe negativo de la Comisión de Derechos Humanos de las Naciones Unidas en referencia a los pueblos indígenas en Chile

Campesino-maya: Guatemala 2000: movilización de campesinos mayas 2002: mesa de negociación sobre temas agrarios 2002: Ley de Consejos de Desarrollo Urbano y Rural

2005: políticas neoliberales y crisis de corrupción en el PT; reorientación estratégica en el MST separado del PT Creación de diversos consejos de participación ciudadana 2006: siguen las ocupaciones por parte del MST; arresto de dirigentes 2006: Lula es reelegido; el MST ordena abstención temporal durante la campaña

2005: termina la primera fase de Orígenes 2005: elección de alcaldes mapuches en varias municipalidades 2005: elección de Michelle Bachelet como presidente 2006: huelga de hambre de presos mapuches condenados por terrorismo; el gobierno anuncia que no aplicará la ley antiterrorista contra mapuches 2006: segunda fase de Orígenes

2006: marcha por la reforma agraria 2006: nueva mesa de diálogo gobierno-OSC rechaza incluir tema agrario; la CNOC renuncia a la mesa 2006: la Conic sale de la CNOC y participa en una mesa de diálogo con el gobierno y empresarios

Cuadro 6.1 Cronología: tres movimientos de pobres rurales en Brasil, Chile y Guatemala (Continuación)

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Brasil, el MST: Hay consenso general en que el Movimento dos Trabalhadores Agrícolas Sem Terra (Movimiento de los Trabajadores Rurales Sin Tierra, MST), de Brasil, es la OSC más grande y de mayor impacto político en América Latina de que se tenga memoria reciente. Sin embargo, no hay consenso sobre la naturaleza de la organización en términos de su gestión interna ni sobre la legitimidad de sus acciones extrainstitucionales y extralegales. Tampoco hay acuerdo respecto de las reacciones de los gobiernos brasileños recientes ante las campañas del MST. El MST cuenta con más de un millón de miembros, algunos de los cuales viven en precarios campamentos al borde de las enormes haciendas contra las cuales protestan. Otros miembros viven en los asentamientos de la reforma agraria, en tierras que el Estado les ha asignado. Sin embargo, el MST (como las OSC de Chile y Guatemala estudiadas aquí) es sólo parte de un gran movimiento rural brasileño, junto con la Confederação Nacional dos Trabalhadores na Agricultura (Contag) y la Federação dos Trabalhadores na Agricultura Familiar (Fetraf). Si bien la atención que recibió de los medios de comunicación se concentró en los años noventa, el MST ha seguido expandiéndose y transformándose hasta hoy. En abril de 2006, en conmemoración del décimo aniversario de la matanza de manifestantes pacíficos en Eldorado dos Carajás, la organización invadió terrenos, tomó oficinas, bloqueó carreteras y algunos de sus miembros saquearon camiones. Las invasiones de tierras, los arrestos y los asesinatos de líderes siguieron durante varios meses. El Movimiento de los Trabajadores Rurales Sin Tierra nació de las luchas concretas que los trabajadores rurales fueron desarrollando de forma aislada en la región sur del país por la conquista de la tierra, a fines de la década de 1970 (…) Brasil experimentaba la apertura política posterior al régimen militar (…) En ese contexto, surgieron varias luchas concretas que se fueron articulando poco a poco. De esa articulación se delineó y se estructuró el Movimiento Sin Tierra, teniendo como matriz el campamento de la Encrucijada Natalino, en Ronda Alta (Rio Grande do Sul), y el Movimiento de los Agricultores Sin Tierra del Oeste de Paraná (…) Entre 1979 y 1980, en medio de la lucha por la redemocratización, surgió una nueva forma de presión de los campesinos: las ocupaciones organizadas por decenas o centenas de familias. A comienzos de 1984, los participantes de esas ocupaciones realizaron el primer encuentro, dando nombre y articulación propia al Movimiento de los Trabajadores Rurales Sin Tierra (MST). La Constitución de Brasil, aprobada por el Congreso Nacional en 1988, establecía como principio que el gobierno debía llevar adelante una reforma agraria sin afectar a las propiedades que fuesen productivas. Sin embargo, hacían falta las leyes complementarias que definieran lo que se entendía por “propiedad productiva”. En 1987 el MST,

Tres organizaciones rurales de base en tres movimientos contenciosos

juntamente con las demás entidades del movimiento sindical –la Confederación Nacional de los Trabajadores de la Agricultura (Contag) y la Central Única de los Trabajadores (CUT)–, presentó un proyecto de reforma agraria firmado por 1,2 millones de electores. El proyecto fue rechazado por el Congreso Nacional (…) El MST emplea las más variadas formas de lucha, pero siempre masivas. Los medios más utilizados son: manifestaciones en las calles, concentraciones regionales, audiencias con los gobernadores y ministros, huelgas de hambre, campamentos provisorios en las ciudades o en los márgenes de las haciendas, ocupación de instituciones públicas como el Instituto Nacional de Colonización y Reforma Agraria (INCRA) y ocupación de las tierras a ser expropiadas. (CLOC, 2006). La democracia interna del MST ha sido cuestionada (Navarro, 2005; Fox, 2006); otros analistas consideran que la democracia interna ha resurgido después de un período de centralización nacional en la década de 1990 (Medeiros, 2005). Los dirigentes del MST explican su sistema participativo en los asentamientos de reforma agraria y también a nivel regional y nacional de la siguiente manera: Cada 15 familias, más o menos, se constituye un núcleo. Discuten todo lo que sucede, y cada familia participa de las decisiones en relación con un sector de la vida del asentamiento: finanzas para la autosuficiencia, género, producción, educación, forma del asentamiento, salud, basura, etc. El asentamiento tiene una Coordinación que lo dirige, cada núcleo nomina a dos (hombre y mujer), de cualquier núcleo, y los que tienen más votos forman la Coordinación. Asimismo, cada asentamiento elige igual cantidad de hombres y mujeres para que los represente en una “brigada” de varios asentamientos. El Congreso Nacional anual no es autoritario, porque los miembros de base se preparan durante mucho tiempo, y ya tienen todo discutido en la base. Con este sistema se puede llegar a un consenso; la votación es un último recurso cuando no hay consenso. Chile, el Consejo de Todas las Tierras (pueblo mapuche): El pueblo mapuche llegó a ocupar la mayor parte del territorio actual de Chile, resistiendo primero a los incas, después a los españoles y más tarde al ejército chileno. Sólo perdió finalmente su autonomía territorial en 1883. Actualmente hay cerca de un millón de mapuches en Chile, la gran mayoría en zonas urbanas. Sin embargo, hay también más de 2.000 pequeñas comunidades rurales en “reducciones”, principalmente en el sur del país, entre Concepción y Osorno. Los mapuches son los más pobres en las regiones más depauperadas.

Los movimientos sociales de pobres rurales y sus aportes a la democratización 151

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El origen del movimiento mapuche actual6 puede encontrarse en la fundación de los centros culturales mapuches que tuvo lugar en septiembre de 1978. Estos centros, que funcionaban bajo los auspicios del Obispo de Temuco, fueron una reacción a la política de la dictadura militar que privó a los mapuches de su identidad como pueblo (mediante la división y venta de las tierras comunales). Esta entidad llegó a organizar a más de mil comunidades y ofreció capacitación en la cultura y el idioma mapuches, así como también en cuestiones de organización y liderazgo. Los centros culturales se independizaron luego de la Iglesia, constituyéndose como Ad Mapu y asociándose a los partidos políticos socialista y comunista, en la clandestinidad. No obstante, Ad Mapu también incorporó la identidad mapuche y las autoridades comunales tradicionales. En 1990 una división entre los líderes de Ad Mapu llevó a la fundación de la organización mapuche Consejo de Todas las Tierras (en mapudungún, Aukiñ Wallmapu Ngulam). Se trata de la primera organización mapuche que trabaja en tiempos de democracia para recuperar sus tierras (Marimán, 1995): Entre las organizaciones mapuches más polémicas de los últimos años se encuentra Aukiñ Wallmapu Ngulam o Consejo de Todas las Tierras. Sus “recuperaciones” de tierra (1991) y ocupaciones “simbólicas” (1992) han despertado todo tipo de reacciones en la sociedad chilena y mapuche. El Consejo de Todas las Tierras ha llegado a tener gran influencia en la opinión pública y también en el gobierno chileno. En particular, el primer gobierno de la concertación democrática preparó un proyecto de ley para establecer un programa especial de beneficios para los indígenas (aprobado por el Congreso Nacional en 1993). A través de los años, el Consejo ha practicado tanto la desobediencia civil –lo cual en muchos casos ha provocado el arresto de sus dirigentes– como el diálogo con las autoridades y la participación simbólica en el sistema electoral. También ha logrado crear paulatinamente un espacio de participación en el movimiento indígena internacional, lo que le abrió vínculos nuevos con foros en los que se discuten y se definen posiciones sobre los derechos de los indígenas, particularmente con la Comisión de Derechos Humanos de las Naciones Unidas. Sus movilizaciones contenciosas, que alternan con el diálogo con representantes del gobierno y con entidades internacionales, han hecho del Consejo y de su werken (vocero) Aucán Huilcamán los representantes más ampliamente reconocidos (por el público nacional e internacional) del movimiento mapuche. El Consejo fue el primer exponente de la propuesta de autogestión “etnoterritorial” en 1992, y la difundió a lo largo de los años noventa en 6 Los mapuches formaron importantes organizaciones y participaron en el sistema político durante todo el siglo XX. Véase

Bengoa (1999).

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torno al concepto de Wallmapu, el gran territorio donde habitaba ancestralmente el pueblo mapuche (Lavanchy, 2005). El Consejo es una de varias OSC mapuches: algunas son comunidades que también ocupan terrenos ancestrales vecinos a grandes fundos o empresas forestales; otras son grupos de base o de intelectuales indígenas, regionales y nacionales, que con frecuencia discrepan, particularmente con respecto al tema del ejercicio de la violencia. Estos grupos sólo ocasionalmente logran coordinar sus posiciones y acciones para crear un “movimiento” en sentido unitario. Guatemala, la CNOC: La Coordinadora Nacional de Organizaciones Campesinas (CNOC) es un ejemplo de órgano coordinador indígena que confiere voz a las demandas políticas de los campesinos. Basada en los principios compartidos por sus miembros, la CNOC trabaja para formular, definir e implementar políticas sistémicas de desarrollo rural. Estas políticas combinan los temas de justicia social, equidad de género, armonía intercultural y conservación del medio ambiente. El grupo surgió a fines de 1992 y se granjeó la atención pública en 1993 al dirigir diversas luchas para defender el salario en el campo, terminar con los abusos de los terratenientes hacia los trabajadores, conseguir acceso a la tierra y denunciar la represión que era aún parte de la vida diaria en las ciudades y en las áreas rurales.7 Fue en el primer Congreso Campesino Nacional, que tuvo lugar del 30 de noviembre al 3 de diciembre de 1992, donde nació la CNOC, a partir del encuentro de grupos campesinos de todo el país dispuestos a llevar adelante una tarea sobre la base de ideas y opiniones compartidas. No obstante, desde su fundación el grupo no ha conseguido trabajar en forma continua, y especialmente durante la negociación de los Acuerdos de Paz, firmados a fines de 1996, sus líderes fueron víctimas de persecución política, y el trabajo del grupo se vio limitado. La fuerza de las organizaciones que en un principio se unificaron en la CNOC permitió analizar en detalle la problemática agraria, abrir espacios de participación y estudiar algunos temas debatidos en la negociación de los Acuerdos de Paz. A partir de 1997 la implementación parcial de los Acuerdos de Paz abrió nuevos espacios de participación política. Por ejemplo, la lenta desmilitarización del Estado guatemalteco y el establecimiento de diferentes comisiones han aumentado la participación. Tras 13 años de existencia de la Coordinadora, las principales organizaciones miembros han hecho demandas coherentes y planteos realistas que han constituido los primeros pasos hacia una participación organizada, activa y proactiva en el escenario político, económico, social y cultural.

7 A pesar de que Guatemala recuperó la democracia electoral formal en 1985, el ejército siguió siendo autónomo del poder

civil en la práctica, y en los años siguientes realizó varias acciones de violación de los derechos humanos.

Los movimientos sociales de pobres rurales y sus aportes a la democratización 153

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Actualmente la CNOC está integrada por ocho organizaciones: la Pastoral Campesina de Solidaridad y de Servicios (PCSS), el Comité de Unidad Campesina (CUC), el Consejo de Desplazados de Guatemala (Condeg), la Comunidad Indígena Xinca de Jutiapa, el Consejo Indígena y Campesino K’utb’alb’ey, el Consejo Campesino Kabawil (CCK), el Comité de Desarrollo Campesino (Codeca), y la Coordinadora Campesina e Indígena del Petén (Cocip). La CNOC es conocida a nivel nacional e internacional por su lucha de reivindicación a favor del pueblo indígena y campesino, que se manifiesta mediante la movilización de masas para hacer exigencias al Estado. Desde 2004 la organización ha funcionado como secretaría ejecutiva de una red de organizaciones rurales y urbanas: el Movimiento Indígena, Campesino, Sindical y Popular (MICSP). Este grupo ha planteado, ante los tres poderes del Estado, iniciar un diálogo nacional para tratar temas tales como el desarrollo rural, la problemática laboral y social, los impuestos, el presupuesto del Estado, y los tratados de libre comercio (véase el sitio en Internet de la CNOC: http://www.cnoc.org.gt).

Breves retratos de tres líderes entrevistados Los liderazgos son clave en las OSC y en los movimientos sociales, de manera que unos retratos sencillos de algunos de los líderes entrevistados pueden dar una idea más real de lo que es cada movimiento. Celso Antunes (MST) es uno de los hermanos más jóvenes de los 10 hijos de una familia campesina del estado sureño de Paraná. Por no tener la posibilidad de heredar tierra propia, se unió a un campamento de invasión de tierras del MST que después se convirtió en un asentamiento de la reforma agraria. Celso participó en programas de autoeducación y fue elegido dirigente del asentamiento. Por sus cualidades, fue escogido y enviado por el movimiento a organizar los primeros campamentos en el estado de Rio. Hoy vive en un asentamiento, trabaja en la dirección estadual del MST y estudia en la Universidad Federal Rural de Rio de Janeiro. Aucán Huilcamán, mapuche del sur de Chile, es hijo de un lonko (cacique de una comunidad local). Fue estudiante de Derecho en una universidad de Temuco, mientras militaba en Ad Mapu y en el Partido Socialista. Luego de fundar con unos compañeros mapuches el Consejo de Todas las Tierras, tuvo que abandonar sus estudios, ya que fue arrestado debido a las invasiones temporales de fundos (actualmente sigue sufriendo un veto silencioso por parte de diversas universidades de la zona que le impiden retomar sus estudios formales). Ha sido precandidato a presidente en las elecciones de 2005. Es miembro de comisiones internacionales, y se trata sin duda del mapuche más conocido por su pueblo y por la opinión pública mundial.

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Alfredo Che Choc (CNOC) es un indígena maya q’eqchí, cuyos padres emigraron de Cobán, Alta Verapaz, a las tierras bajas del Petén. Bajo los auspicios de la Pastoral Social de la Diócesis del Petén y la Fundación Guillermo Toriello, en esta vasta zona de colonización surgieron diversas organizaciones mayas, las que en su mayoría se formaron después de la firma de los Acuerdos de Paz. Alfredo participó en la delegación del Petén que participó del Segundo Congreso Nacional Campesino, realizado en 1998, y se unió a la CNOC ese mismo año; ahora es su encargado del área de comunicación y propaganda.

Tres luchas por la tierra La comparación de estos tres movimientos rurales confirma la hipótesis de que sus efectos en la democratización son indirectos, mediados y no siempre intencionados ni previsibles. Su éxito en el empleo de la acción directa ha hecho que estas OSC ingresaran en el “campo de acción” (Bourdieu, 2001) del Estado y del sistema partidario formal, con lo cual se han creado nuevas oportunidades estratégicas para estos últimos actores. Aunque los tres movimientos rurales crecieron gracias a las oportunidades que se abrieron durante los procesos de democratización, todos nacieron en condiciones muy adversas. Los sin tierra de Brasil, por ejemplo, padecieron represión y hambre, y estuvieron indefensos en manos de los grandes terratenientes; el movimiento mapuche se inició en medio de la política represiva de genocidio cultural de la dictadura, y el CUC, precursor del CNOC, surgió durante un período en que los militares masacraban a las comunidades rurales, cometían genocidio y practicaban una política de tierra arrasada. De modo que los tres movimientos contribuyeron a mantener vivas a las diversas organizaciones de base durante el período de las dictaduras militares, lo que fue más adelante un factor clave en la recuperación de la democracia. No es casual que la Iglesia católica jugara un papel facilitador en el desarrollo de los tres movimientos. Por un lado, fue la única institución importante a la cual se trató con cierta tolerancia durante las dictaduras. Por ende, pudo servir de “incubadora de organizaciones embrionarias” (Durston, 2002). Sin embargo, el papel histórico de la Iglesia católica en los años setenta y ochenta fue mucho más importante. La teología de la liberación había nacido años antes en Brasil, y el Concilio Vaticano II y la Conferencia de Medellín de 1968 incorporaron parte de esa doctrina social en las actividades de la Iglesia. En Brasil la creación de la Comisión Pastoral de la Tierra (1975) llevó a la formación de muchas comunidades eclesiásticas de base en las zonas rurales. Estas comunidades ya estaban ampliamente difundidas en 1984, cuando en un encuentro nacional realizado en la ciudad de Chapecó, nació el MST. Escoger el lugar del encuentro, un municipio de extrema pobreza rural en el estado de Santa Catarina (sur de Brasil) fue la obra de “Don José Gomes, obispo de Chapecó, quien había comenzado un trabajo de concientización con jóvenes cam-

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pesinos. De ahí derivó la participación en algunos conflictos agrarios y la idea de conformar el Movimiento” (Sampaio, 2006).8 En Chile, el Cardenal Raúl Silva Henríquez enfrentó valientemente a la dictadura tras el golpe de Estado de 1973. “La Iglesia católica fue la primera en llamar públicamente la atención a la nueva política indígena y sus profundas implicaciones para la integridad cultural mapuche. Al mismo tiempo, prestó su apoyo y protección a los dirigentes de las comunidades mapuches para organizarse y hacer oír su voz” (Toledo Llancaqueo, 2005). El obispo de la zona mapuche, Sergio Contreras, creó la Fundación Instituto Indígena y apoyó en 1978 la formación de centros culturales mapuches para que las comunidades pudieran defender su identidad y forjar capacidades de organización y liderazgo (Reuque, 2002).9 De ese contexto surgen muchos de los actuales líderes del movimiento mapuche. Ese proceso dio mucho fruto; los que participamos ahí, estamos hoy en todas las organizaciones, a veces sin compartir las estrategias, pero con los mismos objetivos finales (Isolde Reuque, disponible en: http://www.conadi.cl/noticia147.htm). En Guatemala, los jesuitas y los curas y monjas maryknoll, entre otros, arriesgaron sus vidas para organizar y defender a las comunidades mayas desde los años setenta. Muchos de ellos fueron más tarde asesinados y otros expulsados del país. La Superiora Regional de los Maryknoll escribió en 1964: No se pueden enfatizar suficientemente los efectos a largo plazo de la formación de maestras apostólicas (…) La revolución está en el aire en América Latina, y son nuestras alumnas y nuestras graduadas quienes deben estar en la vanguardia del movimiento revolucionario (…) no por el derrocamiento violento de los gobiernos, sino por el cambio radical en las estructuras económicas y sociales en América Latina (Kita, s.f.). Posteriormente, en la década de 1980, la Iglesia católica guatemalteca promovió la creación de centros de formación de catequistas (para dirigentes religiosos laicos), y además se abrieron 70 centros de acción social en áreas rurales del país, cuya misión fundamental consistía en enseñar la religión católica y trabajar en programas de acción social en favor de 8 Economista, fundador del Partido de los Trabajadores (PT), corredactor del programa de reforma agraria del gobierno de

Luiz Inácio “Lula” Da Silva, ex-diputado federal del PT. Como estudiante, fue activo en la Juventude Universitária Católica (JUC). Durante la dictadura militar, participó en protestas contra el régimen y estuvo entre los primeros 100 brasileños que fueron privados de sus derechos políticos. En 2006 fue candidato a gobernador del estado de São Paulo por el Partido Socialismo e Liberdade (P-SOL) con el apoyo del MST. Fue entrevistado por el autor en agosto de 2006. 9 Durante los años noventa, diversas ONG mapuches y chilenas, además del Programa Prodecam apoyado por el gobierno de los Países Bajos, contribuyeron a la formación de los líderes mapuches de hoy.

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los pobres y las comunidades indígenas. En mayo de 1982 la Iglesia denunció los abusos que se venían cometiendo en las comunidades indígenas. En tal sentido, la Conferencia Episcopal habló de “la masacre de numerosas familias campesinas e indígenas” e informó que “varios miembros de las órdenes maryknoll y jesuita han sido perseguidos con particular rigor” (CIDH, 1983). Fue mediante este trabajo realizado en Brasil, Guatemala y Chile que los sacerdotes, monjas y voluntarios laicos más progresistas contribuyeron a la formación intelectual, ideológica y estratégica de los tres movimientos y de sus líderes. A través de los años, la herencia del período de la teología de la liberación –en combinación con la profunda religiosidad cristiana y los rituales y símbolos concomitantes de la religión popular– siguió alimentando los sentimientos de pertenencia, esperanza y misión entre los militantes del MST,10 “aunque la dirección ya no tiene tantas conexiones con la Iglesia” (Sampaio, 2006). En los casos de los otros dos movimientos estudiados, esta función la cumplen las cosmovisiones, rituales y liderazgos mayas y mapuches.

Causas y campañas: el ejemplo de la tierra Derecho a la tierra y la democratización Para muchos, la consolidación de la democracia es cuestión de lucha (Carter, 2005; Quirk, 2006), ya que las barreras socioeconómicas impiden que cambie el statu quo de la oligarquía política. Desde esta perspectiva, la democratización avanza cuando los actores subalternos han conquistado efectivamente sus derechos fundamentales. Mientras que algunos derechos resultan esenciales para la existencia de la democracia, otros contribuyen directamente a su fortalecimiento, y otros crean una cultura política que promueve la justicia social. El derecho a la vida, a la libertad de expresión, al voto, a la información y a la asociación es inherente a la democracia. El derecho a la educación es un ejemplo del segundo tipo de derechos: complementa el fortalecimiento de la democracia, ya que permite que los ciudadanos reciban la misma información y que todos tengan elementos de análisis para tomar decisiones públicas. La demanda de tierra de los pobres no está directamente relacionada con la democratización política, pero exige una toma de conciencia pública en torno a este aspecto clave de la desigualdad rural. Para tener éxito, las organizaciones de pobres rurales entran en el mundo de la sociedad civil como actores, democratizando a la sociedad rural por su misma “entrada al juego”. Una vez ganada la lucha inicial por el reconocimiento como actores en el 10 En

su agenda de 2006 el MST puntualizaba: “Esperanza, siempre esperanza (…) la esperanza de ver nuestros sueños realizados”. Véase también Quirk (2006).

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[Los campesinos] están aquí, disputan el espacio público, politizan la vida cotidiana e intentan aprender las reglas del juego de la política, cambiar de posición social y buscar los caminos para romper con la condición de subalternos. En el centro de esos cambios hay una utopía social que alimenta la resistencia de estos nuevos agentes que rechazan el universalismo de las relaciones mercantiles y atraen la atención sobre esferas de la vida que no aceptan verse sometidas al mundo del mercado. Sorprendentemente, la ancestral demanda de tierra encuentra en el siglo XXI un renovado discurso que le otorga legitimidad dentro de la visión ampliada de los derechos humanos. Así, cuando Leite habla del “proceso de democratización de la tierra”, sostiene que “el acceso a la tierra y al agua está basado en derechos humanos fundamentales” (Leite, 2006). De este modo, en el Foro “Tierra, Territorio y Dignidad” –realizado del 6 al 9 de marzo de 2006 en Porto Alegre con organizaciones rurales de base, respondiendo a la Conferencia Internacional sobre la Reforma Agraria y el Desarrollo Rural– se declaró formalmente: “reivindicamos nuestras acciones de ocupación, recuperación y/o defensa de nuestros territorios, semillas, bosques, áreas de pesca y vivienda como necesarias y legítimas para la defensa y conquista de nuestros derechos” (ICARRD, 2006). Leite (2006) ahonda en este discurso: “Los que se inclinan por la ejecución de un programa agrario han cambiado sus tesis para indicar que el potencial transformador para la democratización del campo está en el incremento de la ciudadanía del sector marginado de la sociedad, más que en el aumento del empleo y del rendimiento de las fincas rurales”. Pero la concreción efectiva y permanente de un derecho ocurre en la forma de una política ejercida por el Estado. A continuación se examinan las reacciones de los tres movimientos conforme la iniciativa pasa gradualmente de ellos al Estado.

Convergencia de los campos “movimiento social” y “sistema judicial” Houtzager (2005), siguiendo a Bourdieu, analiza la compleja relación entre los dos “campos” autónomos de los movimientos sociales y del sistema judicial. Los movimientos logran un impacto social y político con acciones que simbolizan las injusticias sociales que sufren sus miembros. Estas acciones producen la convergencia de los dos “campos” de conflicto cuando los integrantes y dirigentes de un movimiento son acusados de delitos contra la propiedad. Las acciones disruptivas e ilegales de los movimientos crean un contexto que conecta a estos dos campos, porque obligan al poder judicial a aplicar leyes que han sido violadas, pero también, en algunos casos, a establecer nuevos precedentes legales.

juego democrático, las organizaciones pueden conseguir el apoyo de partidos políticos para influir en las decisiones legislativas y ejecutivas. Medeiros (2005) dice al respecto:

El MST, la CNOC y el Consejo de Todas las Tierras han desarrollado diversas estrategias que combinan la acción directa (para llamar la atención de la opinión pública) con acciones legales, apoyadas por abogados progresistas, para defender sus derechos a la vida, a la tierra y a la participación democrática. En el caso del MST, su ocupación de tierras en el Pontal do Paranapanema (SP) en 1991 desató una serie de decisiones judiciales que terminaron legitimando las acciones colectivas destinadas a garantizar el derecho de protección contra el hambre. De esa manera se estableció la primacía del derecho a la vida sobre el derecho a la propiedad privada (Houtzager, 2005). Incluso en un sistema como el de Brasil, donde los derechos civiles se basan en la Constitución y no en decisiones judiciales, estas decisiones han tendido a acercar las nuevas realidades de los derechos democráticos al sistema judicial (Houtzager, 2005). [Antes] quien entraba en tierras privadas [en Brasil] era automáticamente condenado por el crimen de ingreso sin autorización. Hoy en día la jurisprudencia y los tribunales no lo consideran tal si la tierra es improductiva. Esto ha sido un gran avance. Es más democrático y más pacífico (Sampaio, 2006). En Guatemala las ocupaciones de terrenos usurpados a los campesinos durante la “guerra sucia” tienen lugar antes de las acciones legales, que son entonces principalmente defensivas. Como expresa un dirigente campesino maya guatemalteco: “Primero investigamos de quiénes eran originalmente los terrenos, pero no vamos inmediatamente a la vía judicial. Tenemos que saber más bien cómo defender a nuestros compañeros que son arrestados cuando participan en una invasión”. Como resultado, en Guatemala ha habido decisiones judiciales locales que han sostenido los mismos principios que en Brasil. Sin embargo, de acuerdo con dirigentes del MST, de la CNOC y del CUC, en ambos países la mayoría de los jueces sigue resolviendo a favor de los terratenientes.11 Estas victorias se ven en parte limitadas porque aún no se acepta de manera universal la legitimidad de los derechos económicos, sociales y culturales. La transición de una política contenciosamente desafiante de parte de los movimientos a un verdadero cambio en las políticas por parte de los gobiernos resulta más factible en el caso de los derechos humanos que en el de los derechos económicos, sociales y culturales, ya que estos últimos implican entrar en un juego de “suma cero” en relación con recursos escasos. Es particularmente así en el caso de los derechos sobre la tierra, que afectan tanto al derecho a la propiedad como a la actividad de mercado. En Guatemala, donde aún continúan las violaciones a los derechos humanos, el movimiento popular (incluida la CNOC) logró cambiar la cultura política en cuanto al respeto 11 Entrevistas

realizadas a dirigentes brasileños y guatemaltecos en mayo y junio de 2006.

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por dichos derechos, aunque ha sido derrotado en su lucha para conquistar el respeto por los derechos económicos, sociales y culturales (Brett, 2006). El derecho a la tierra fue específicamente excluido del proceso de diálogo ciudadanía-gobierno de 2006 a expresa solicitud del poderoso gremio empresarial,12 lo que llevó a la CNOC a rechazar la invitación para participar en estos espacios de concertación. En Chile las acciones del Consejo de Todas las Tierras y otras organizaciones mapuches que han ocupado grandes fundos han logrado una respuesta similar por parte del sistema judicial. Hasta hace poco, invocando una ley antiterrorista de la dictadura militar, el gobierno presentaba acusaciones de “acción terrorista” contra grupos mapuches que quemaban plantaciones y maquinarias de grandes empresas forestales. Sin embargo, en 2005 los jueces empezaron a aceptar los argumentos de expertos en terrorismo y de organizaciones internacionales de juristas (FIDH, 2006), que sostenían que los delitos contra la propiedad no constituían actos de terrorismo, sino que estaban sujetos a otras leyes existentes. Así, los jueces dejaron de interpretar estos delitos como terrorismo, y liberaron a algunos de los acusados. En 2006 el sur de Chile fue escenario de una huelga de hambre de dirigentes condenados bajo la ley antiterrorista, la cual suscitó el apoyo unánime de las diferentes OSC mapuches en pro de su liberación. El nuevo gobierno reaccionó con una serie de cambios en su estrategia: primero ignorando el caso; después prometiendo no aplicar la ley antiterrorista en el contexto mapuche; luego apoyando una propuesta de ley para liberar a los presos involucrados. Finalmente, propuso una enmienda de la ley antiterrorista, corrigiendo las secciones más injustas. Esta última iniciativa contó con el apoyo general de las principales organizaciones del movimiento mapuche. Por otra parte, la ley indígena chilena de 1993 prevé la compra de tierras por parte del Estado, pero a diferencia del principio básico de pago de la reforma agraria basada en el mercado, estas tierras se entregan a las comunidades indígenas en forma gratuita. En la práctica reciente, muchas de estas tierras se han entregado a “comunidades en conflicto”, es decir a pequeños movimientos de mapuches que han violado la ley al invadir o atacar las grandes propiedades que reclaman como tierras ancestrales. A pesar de la amplitud de las propuestas presentadas por el MST, el Consejo de Todas las Tierras y la CNOC, su demanda principal ha tenido y sigue teniendo como eje la posesión de tierras. Si bien la tierra es una demanda de los pobres rurales en todas partes, para tener éxito es necesario, en primer término, elaborar un discurso coherente tanto para movilizar a las bases como para impactar en la opinión pública y en los gobiernos. Las acciones directas y masivas sirven para convertir dicha demanda en una eficaz herramienta de presión sobre los gobiernos.

12 Algunos sectores empresariales guatemaltecos sí aceptan dialogar sobre la reforma agraria basada en el mercado, tomando

como referencia una propuesta del BID y del Banco Mundial.

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Los movimientos centrados en el derecho a la tierra han impactado fuertemente en la cultura política internacional. El derecho a la tierra ha llegado a ser reconocido como un tema relacionado con la democratización. El Foro Mundial sobre la Reforma Agraria realizado en Valencia en 2004 (Carta Maior, 2006) y la Conferencia Internacional sobre la Reforma Agraria y el Desarrollo Rural de la FAO (ICARRD, 2006) son ejemplos de la manera en que movimientos considerados utópicos pueden colocar en la agenda pública temas que hasta entonces no se consideraban relevantes. También las potentes redes virtuales en Internet como Vía Campesina (www.viacampesina.org) y la Coordinadora Latinoamericana de Organizaciones del Campo (CLOC, http://movimientos.org/cloc) constituyen nuevas formas de capital social internacional campesino que influyen en la opinión pública y, directa o indirectamente, en las políticas públicas (Ostrom y Ahn, 2003; Fernándes, 2006).

Democratización de la tierra y política ¿Qué tiene que ver el logro de estas demandas por la tierra, mediante acciones de fuerza contrarias a la legalidad vigente, con la profundización de la democracia? La respuesta se relaciona con la lucha legal histórica en torno a las ocupaciones de tierra y el debate jurídico sobre el “derecho a tener derechos” que emergió de esa lucha. El punto de partida del análisis es el efecto democratizador de la redistribución de la tierra. Estimulado por las acciones de estas tres organizaciones de pobres rurales y de otras organizaciones que han seguido su ejemplo (Navarro, 2005; Rosa, 2006), hay ahora un reconocimiento creciente de que la concentración de la tierra es un obstáculo a la democratización. Como señala Leite (2006): Los niveles elevados de concentración económica y de propiedad de la tierra son también obstáculos para el fomento de la justicia social, porque dejan a millones de personas al margen de la ciudadanía plena (…) La tierra no es sólo un factor de producción, sino también de riqueza, prestigio y poder. Por eso, una distribución más equitativa de la tierra entraña no sólo un aumento de la actividad económica de los más pobres, sino también un aumento de su poder político y de su participación social.

Coevolución de estrategias de múltiples actores Una hipótesis de trabajo de este estudio es que los partidos políticos y el gobierno intentan cooptar o neutralizar a los movimientos sociales. Usan la estrategia del garrote y la zanahoria, ofreciendo alianzas, recursos y puestos en el aparato administrativo, al mismo tiempo

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que intentan debilitar a los movimientos por las vías legislativa, administrativa o judicial. Se empeñan en controlar a los movimientos porque estos constituyen una considerable masa de votantes y son capaces de llevar adelante acciones directas.

Cambios en la estrategia del gobierno Las estrategias de las OSC, los partidos políticos y el Estado evolucionarán paralelamente, cada una en respuesta a la otra, buscando nuevos aliados y seguidores, tanto en el escenario nacional (especialmente en la opinión pública a través de los medios masivos de comunicación) como en el terreno internacional. La complejidad de este proceso y la cantidad de actores involucrados impide predecir, en cualquier caso concreto, si el resultado final será más o menos democracia. Los primeros éxitos de los movimientos contenciosos hicieron que el sistema político formal reaccionara: tanto aquellos que estaban en contra de los movimientos como los que veían una oportunidad de aliarse con ellos. A medida que aumentan sus demandas, los movimientos atraen más seguidores, pero al mismo tiempo pierden una parte de la iniciativa frente a los actores del sector político formal. En los tres países estudiados el Estado ha establecido mecanismos legales y políticos para castigar a los movimientos que ocupan terrenos, negándoles la participación en la reforma agraria (Brasil), autorizando la detención inmediata de sus dirigentes (Guatemala), o formulando una política oficial que los excluye del programa de tierras del Estado (Chile). Estas estrategias han sido aplicadas estrictamente en los primeros dos países. En el caso de Chile, la sensibilidad de los gobiernos a la opinión pública internacional (especialmente de la empresa privada) los ha llevado a establecer discretas negociaciones con los dirigentes mapuches.

Adaptaciones en las alianzas de los movimientos En general las organizaciones estudiadas han forjado alianzas importantes con grupos religiosos y de derechos, sindicatos obreros y otras organizaciones de base. Sin embargo, sus aliados no son siempre los más obvios: “No sólo los ricos están en contra del MST; también hay gente pobre que los considera bagunceiros (turbulentos) y contrarios al derecho a la propiedad que ellos anhelan” (Rosa, 2006). De la misma forma, un dirigente mapuche comentaba: “No queda claro que podamos conseguir apoyo para la causa mapuche en el sector popular. El sector popular es el más desinformado sobre la realidad de los pueblos indígenas en Chile. Fue en los barrios populares donde menos firmas recolectamos [para la inscripción simbólica de

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un candidato mapuche]. Conseguimos más firmas de la clase media para arriba; en el barrio alto ven las noticias y leen el diario”. Otros aliados importantes de los movimientos populares rurales son los que proveen recursos materiales, analíticos y discursivos. El apoyo financiero de las organizaciones estudiadas proviene en gran parte de ONG europeas (aunque los asentados del MST también hacen aportes a su movimiento). El apoyo analítico y teórico ha provenido principalmente de intelectuales nacionales, y por lo menos al comienzo, de la Iglesia católica y de la academia. En Brasil el MST ha continuado recibiendo el respaldo de profesores universitarios. La CNOC cuenta con su aliada: la Coordinación de ONG y Cooperativas (Congcoop), y en Chile, los mapuches tienen el apoyo de académicos de varias universidades. Sin embargo, con el correr de los años los mismos dirigentes rurales (o sus hijos) fueron desarrollando las capacidades de análisis, de formular sus propias estrategias y de escribir sus propias propuestas. En los tres casos analizados aquí los movimientos fueron independizándose de la tutela de la Iglesia. Los nuevos líderes son capaces de elaborar sus propios mensajes; más aún: su autoestima intelectual se expresa ocasionalmente en un rechazo al apoyo de los antropólogos (en el movimiento mapuche) y de los agrónomos (en el caso del MST) que no sean de origen campesino o indígena. El caso del MST es particularmente notable por la creación de centros propios de formación, con una creciente presencia de docentes de origen campesino, lo que en 2005 culminó en la fundación de la Escuela Nacional Florestan Fernandes, financiada por la Unión Europea (UE), por el propio MST, por Cáritas de Alemania y la ONG francesa Frères Des Hommes.

Coevolución de las estrategias en el caso brasileño A través de los años, las estrategias del MST en Brasil evolucionaron en estrecha relación con las de actores establecidos, especialmente los más poderosos y los que están dentro del sistema político y estatal. Las tempranas movilizaciones del MST y de otras organizaciones sociales progresistas se centraron en la recolección de firmas para peticiones a favor de la reforma agraria. Las peticiones fueron entregadas al gobierno y a los partidos políticos a fin de que el tema se incluyera en la Constitución de 1988. A partir de allí, la estrategia de los sucesivos gobiernos fue cambiando con el tiempo, evitándose inicialmente la implementación de ese artículo de la Constitución. Las primeras olas masivas de ocupaciones de tierras llevadas a cabo por el MST obligaron a los gobiernos a prometer que completarían los asentamientos de la reforma agraria. De acuerdo con dirigentes del MST, en los años noventa el gobierno intentó debilitar al movimiento cooptando o criminalizando a sus líderes, dictando una “medida provisoria” que prohibía la reforma agraria en predios ocupados por los sin tierra, y proponiendo que

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estos se inscribieran en las oficinas de correo. El MST reaccionó de manera en gran medida pacífica: bloqueó carreteras frente a las fincas en disputa, organizó el catastro de 2 millones de personas sin tierra y puso en marcha otras acciones creativas (dirigentes del MST entrevistados en mayo de 2006). En otras palabras, las reacciones del gobierno frente a la estrategia original del MST obligaron a este último a modificar esa estrategia, lo cual provocó a veces un impacto más eficaz que el anterior. Valga como ejemplo el establecimiento de campamentos precarios en las carreteras frente a las haciendas, lo que hacía mucho más dramática y visible a la opinión pública y a los medios de comunicación la desigualdad de la situación. La matanza de varios manifestantes pacíficos del MST en 1996, captada por la televisión, causó una indignación mundial que afectó gravemente al prestigio internacional del presidente y obligó a mostrar avances concretos en materia de reforma agraria. Las propuestas para una reforma basada en el mercado fueron tema de protestas, a la vez que el MST amplió sus denuncias sobre las injusticias sociales sufridas por los pobres urbanos, y organizó una gran marcha pacífica sobre Brasilia. Las manifestaciones y negociaciones posteriores influyeron decisivamente en las elecciones presidenciales. Si bien muchos dirigentes del MST aceptaron puestos en el primer gobierno de Lula, luego se decepcionaron con la discrepancia entre las grandes esperanzas y los pocos adelantos concretos en materia de reforma agraria y en otras cuestiones sociales y económicas. No obstante, las políticas actuales del gobierno abarcan una amplia gama de recursos sociales que gestiona el mismo MST y de espacios institucionales para la participación de organizaciones de base en la toma de decisiones sobre asuntos locales.13

Coevolución de las estrategias en Chile Las primeras ocupaciones de grandes predios que llevó adelante el Consejo de Todas las Tierras a principios de los años noventa, junto con las demandas de otras organizaciones y comunidades, contribuyeron a la aprobación de la ley indígena por parte del Congreso chileno y a la creación en 1993 de la Corporación Nacional de Desarrollo Indígena (Conadi), una instancia gubernamental mixta con directores indígenas elegidos más un “Fondo de Tierras y Agua”. Así se inició un breve período de entendimiento y colaboración entre organizaciones mapuches y el gobierno. Luego hubo una serie de conflictos sobre derechos indígenas, principios

13 Pereira

(2005) presenta una evaluación más pesimista: “[Bajo el gobierno de Cardoso] (…) se unificaron las políticas dirigidas a los asentados y agricultores familiares, centralizando en el MDA recursos públicos que pasarían, entonces, a ser duramente disputados por los movimientos sociales y las entidades sindicales (…) [Bajo el gobierno de Lula no ha habido] ningún estímulo a la participación popular y las luchas sociales. En resumen, aunque no reprima los movimientos sociales –lo que, hay que recordar, no es despreciable–, el gobierno de Lula no promueve ningún cambio fundamental”.

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ambientales y grandes proyectos de infraestructura física, que alrededor de 1997 llevaron a la mayoría de las organizaciones mapuches a restringir sus relaciones con el gobierno. Las demandas de autonomía de las principales organizaciones del movimiento mapuche fueron acompañadas por la destrucción de plantaciones forestales, casas y maquinaria por parte de pequeños grupos de activistas. El gobierno –como se detalló anteriormente– respondió con la represión y criminalización de estas organizaciones; pero a principios del nuevo siglo también aumentó los recursos monetarios destinados a comunidades indígenas, principalmente en torno al Programa Orígenes cofinanciado con un préstamo del BID.14 Al comienzo, el aumento de recursos a través del Programa Orígenes se canalizó en gran parte mediante redes de padrinazgo controladas por los partidos políticos. Las comunidades comenzaron a competir entre sí para acceder a estos recursos; sin embargo, al mismo tiempo surgieron organizaciones intercomunitarias que demandaban el cumplimiento de los programas y promesas del gobierno. Estos nuevos actores colectivos comenzaron a ser tomados en cuenta en las negociaciones sobre la evolución del programa y el futuro de la Conadi. Una evaluación crítica del último período gubernamental resume el complejo desafío que el movimiento mapuche enfrenta en la actualidad (Yáñez y Aylwin, 2007): La administración [del Presidente]Lagos, premeditadamente o no, asumió una estrategia dual hacia los pueblos indígenas. Tal estrategia incluyó una política sectorial orientada a recompensar con tierras y recursos para el desarrollo material y cultural a quienes no cuestionaran el modelo de desarrollo (…) y otra, de carácter represivo, (…) en el tratamiento criminal de la protesta social indígena mediante el uso de legislación especial, incluida la ley antiterrorismo, para enfrentarla usando la violencia policial en contra de sus comunidades y esfuerzos a fin de desarticular a las organizaciones más “radicales”. La creciente complejidad de las estrategias empleadas por los diversos actores en el caso mapuche se ve reflejada en la decisión del gobierno de detener a los líderes de movilizaciones callejeras tumultuosas. Esto permite que un movimiento denuncie ante la opinión pública la criminalización de una causa justa; y lo que es más, permite integrar el arresto de sus dirigentes como parte de su propia estrategia: “Un dirigente debe estar preso no cuando el Estado lo decide sino cuando él decide que debe estar preso” (Aucán Huilcamán, entrevistado en junio de 2006). En este caso particular, la coevolución de estrategias tomó un giro adicional cuando la justicia chilena ordenó, en septiembre de 2006, la detención de Huilcamán a su regreso de México, donde participaba en una reunión sobre la implementación de la Declaración de las 14 En

su primera fase (2002-2005), el Programa Orígenes destinó US$58 millones a los principales pueblos indígenas de Chile, y en la segunda fase (2007-2010) se están invirtiendo más de US$100 millones adicionales.

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Naciones Unidas sobre los Derechos de los Pueblos Indígenas. La Comisión Interamericana de Derechos Humanos (CIDH) y otras organizaciones realizaron gestiones a su favor y la orden de arresto se levantó (entrevista realizada en octubre de 2006). Sin embargo, las condenas y apelaciones siguieron durante meses.

Coevolución de las estrategias en Guatemala Después de la destrucción casi total de las OSC por la represión militar durante la guerra civil, el movimiento campesino maya y mestizo comenzó a cobrar forma en torno a la demanda de los derechos humanos más básicos: la vida y la libertad. En 1994, dos años después de haber sido creada para coordinar las organizaciones campesinas, la CNOC se integró a la Asamblea de la Sociedad Civil apoyada por las Naciones Unidas, lo cual resultó clave en la exitosa negociación de los Acuerdos de Paz. El gradual (y parcial) incremento del respeto por los derechos humanos en Guatemala fue parte del gran impacto simbólico de las OSC en la cultura política (véase el capítulo 3). Otro logro ha sido la realización de elecciones libres a nivel local y nacional. Sin embargo, en algunos gobiernos de la última década las organizaciones rurales de base como la CNOC han tenido que enfrentar rebrotes de corrupción gubernamental, clientelismo y represión. Lejos parece quedar la implementación eficaz del espíritu de la reforma agraria contemplada en los Acuerdos de Paz, y la ampliación de los temas de desacuerdo entre el movimiento campesino y el gobierno ha generado nuevas confrontaciones. Asimismo se han producido divisiones recientes entre aquellas organizaciones que están dispuestas a discutir cambios de política que explícitamente excluyen la reforma agraria y las que se niegan a ello.

¿Contenciosos y participativos? El mismo éxito que han obtenido los movimientos sociales estudiados en sus esfuerzos por democratizar la vida rural y abrir espacios de participación para los pobres del campo en la sociedad civil los pone ahora frente a un nuevo contexto y una difícil decisión. Aunque los gobiernos y los partidos políticos son formalmente democráticos, operan sin embargo en base a favores y negociaciones de trastienda. Las OSC deben decidir cómo mantener su legitimidad dado el entorno en que se encuentran. Como señala Brett (2006) para el caso de Guatemala, los movimientos sociales tienen que escoger entre “acuerdos negociados que preserven su autonomía (…) o participar en los mecanismos auspiciados por el Estado para su inclusión”. Sin embargo, en la práctica las OSC rurales juegan alternadamente entre ambas estrategias. Para las tres organizaciones analizadas aquí, las instituciones de negociación participativa

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sirven también como espacios para denunciar las persistentes injusticias de gobiernos y de sistemas socioeconómicos que dichas organizaciones rechazan. El MST, por ejemplo, ha sido firme en mantener un alto grado de autonomía frente a su principal aliado político, el Partido de los Trabajadores (PT), al mismo tiempo que acepta recursos públicos. Esta estrategia le ha permitido mantener su crítica al clientelismo, al favoritismo y a la corrupción. Al contribuir a la reducción de estas prácticas, el MST profundiza la democracia. En Guatemala, la CNOC ha rechazado las alianzas con partidos políticos, pero en años recientes ha participado en mesas de diálogo con el gobierno. Y en Chile, el Consejo de Todas Las Tierras ha negociado a través de los años con partidos políticos y gobiernos, sin haberse comprometido finalmente con ningún partido en particular. En resumen, en los tres casos la coevolución de las estrategias de tres tipos de actores (movimientos, partidos políticos y gobiernos) ha significado una transición sistémica en que el “juego de las reglas” (Abramovay et al., 2006) llevó a nuevas percepciones de las reglas del juego. En la nueva etapa, las organizaciones rurales contenciosas llevan adelante su estrategia tanto dentro de los mecanismos institucionales establecidos como fuera de ellos.

¿Confrontación y negociación? A la vez que luchan por la realización de sus grandes sueños (una reforma agraria integral, la remoción de los obstáculos socioeconómicos para la igualdad política o el respeto a los derechos de las comunidades indígenas), los movimientos estudiados también conducen drásticas acciones de desobediencia civil con miras a negociar beneficios a corto plazo. En Brasil, el MST ha hecho emerger “una forma específica de conflicto, enunciada en los conceptos de movimiento y ocupación, [que] se ha ido estableciendo en diversas áreas del país como una forma legítima de relación entre funcionarios del Estado y grupos organizados que demandan su atención” (Rosa, 2006). En el movimiento campesino maya, según lo refiere un dirigente maya guatemalteco: “No obtenemos beneficios materiales a través del diálogo sino a través de la protesta y las manifestaciones. Cuando el gobierno no muestra su voluntad de resolver nuestros problemas, entonces se toma la decisión de ocupar las calles como medida de presión. Las ocupaciones se hacen en un contexto de diálogo, son una presión para hacerse escuchar (…) En el gobierno de Portillo había mejor disposición hacia los campesinos, nuestras acciones llevaban a un diálogo rápido y a respuestas inmediatas”. Y en el caso del movimiento mapuche: [… las organizaciones mapuches] siempre están amenazando con una acción más fuerte, utilizando el miedo que ronda en el imaginario de los chilenos del “ataque de los indios”. Las pequeñas tomas son simbólicas, como para mostrar lo que podrían hacer. El Estado reacciona rápidamente con un ofrecimiento

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para apagar la amenaza. Los líderes se ven personalmente fortalecidos, porque consiguen beneficios del gobierno, y logran lealtad de las bases por los recursos que consiguen para paliar la pobreza. De esta forma emergen como actores sociales (Francisca de la Maza). De hecho, son varios los ejemplos de organizaciones mapuches que ocupan predios y oficinas, bloquean carreteras y se confrontan con la policía, para después entrar en negociación con los representantes del gobierno. Los invasores negocian la entrega de los predios ocupados y al final, en muchos casos, pasan a formar parte de la clientela política de los dirigentes de partidos políticos que negociaron el arreglo del conflicto.

Inﬂuencia en políticas públicas Pero más allá de los beneficios puntuales, los movimientos rurales analizados aquí han tenido un impacto importante para provocar cambios en las políticas sociales de los gobiernos. La influencia del MST en la nueva institucionalidad de la reforma agraria en Brasil se logró a través de la opinión pública y también a través de la vigilancia de las acciones del Congreso Nacional.15 Pero esta influencia también se extiende a las políticas de educación rural, crédito campesino, etc. El Consejo de Todas las Tierras incidió primero en las decisiones sobre política indígena de Chile a principios de los años noventa; posteriormente promovió las normas internacionales de derechos indígenas y probablemente haya contribuido a la decisión de dedicar importantes recursos (junto con el BID) para el fortalecimiento material e institucional de los pueblos indígenas. La CNOC es particularmente activa en los esfuerzos pro reforma de las políticas públicas rurales de Guatemala. En su sitio de Internet se lee por ejemplo (http://www.cnoc.org.gt/.):

15 La Coordinación Nacional del MST, en un comunicado de prensa de diciembre de 2005, expresó: “El MST desea exponer,

mediante esta nota, su indignación frente a la actuación de la mayor parte de la Comisión Parlamentaria Mixta de la Tierra (…) El relator de la Comisión presentó una relatoría con un diagnóstico profundo de la situación agraria de nuestro país y diversas propuestas para que la Constitución brasileña se cumpla, o sea, que la tierra sea democratizada. Ese es el motivo por el que la bancada ruralista, siendo mayoría en la composición de la Comisión, actuó en forma contraria a la relatoría, pues tiene como único objetivo criminalizar a los movimientos sociales del campo y deslegitimar las actividades de diversas entidades que luchan por la reforma agraria en Brasil (…) La Cámara de Diputados, que debería ser la representación del pueblo brasileño, demuestra una vez más que continúa siendo un instrumento de defensa de los poderosos de nuestro país, que se resisten a la realización de la reforma agraria. El Movimiento repudia las posiciones presentadas en la relatoría aprobada y reafirma su compromiso de continuar su lucha para que más de 4,8 millones de familias sin tierra tengan acceso a la reforma agraria.” (Véase: http://www.nuestraamerica.info/leer.hlvs/4496).

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Después del Segundo Congreso Nacional Campesino de 1998, la CNOC empezó a poner en marcha una estrategia general para incrementar la participación ciudadana y presentar al gobierno propuestas de desarrollo (…) Con el objetivo de mejorar la situación del sector indígena y campesino en Guatemala y en busca de alternativas que dieran solución a sus necesidades, la CNOC ha planteando propuestas a tres organismos del Estado. Ha coordinando marchas a favor de la identidad indígena, los derechos de la mujer, la reforma agraria integral, el desarrollo rural, las mejoras en las condiciones laborales y el salario justo (…) Durante los últimos años, diferentes gobiernos han aceptado sus propuestas relacionadas con el acceso a la tierra, la seguridad alimentaria y el desarrollo comunitario. Pero además de presionar mediante marchas y otras acciones contenciosas, la CNOC ha publicado estudios técnicos en los que se analizan críticamente las políticas tradicionales en los mencionados campos y se proponen reformas concretas y detalladas. Por ejemplo, en 1995 la CNOC publicó el libro Propuesta de reforma agraria integral, y continúa presentando propuestas de política pública para reformar leyes, y en favor del desarrollo rural y del desarrollo alternativo.

Participación en campañas electorales Los tres movimientos de pobres rurales estudiados en este capítulo viven una permanente tensión entre discurso y práctica, especialmente en cuanto a la participación en campañas electorales. Por un lado, muchos dirigentes rechazan el sistema electoral tal y como lo ven en sus respectivos países, ya que lo encuentran viciado por las grandes desigualdades, la corrupción y el clientelismo. En Brasil (Sampaio, 2006): Hay un grupo de dirigentes que ya no quiere siquiera votar. Creen que la vía electoral no soluciona nada y que lo fundamental es la presión directa que ellos hacen. Es la posición teórica de algunos de ellos. En los tres países, esta suspicacia opera tanto a nivel nacional como a nivel local. En palabras de un dirigente campesino maya: Todos los candidatos [a presidente] prometen soluciones, pero a última hora se ponen al lado del imperio (…) en la elección pasada no apoyamos a ningún candidato.

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Los concejales y alcaldes mapuches no se deben a su gente sino a sus partidos. Sin el partido no son nada. Los partidos son maquinarias, tienen maneras de influir. Y según un antropólogo mapuche: [El alcalde mapuche] tiene un poderoso padrino que es [el diputado, quien] lo apoyó ( …) y le dio recursos y vehículos. También tenía el peso de tener fácil acceso al gobierno. Pero por otro lado, en los períodos de campaña electoral, tanto para gobierno local como para elegir parlamentarios y presidentes, los movimientos estudiados realizan debates internos que a veces resultan en candidaturas de sus propios militantes y, más comúnmente, en el apoyo informal para candidatos individuales que simpatizan con sus causas: La tendencia mayor [en el MST] es no posicionarse en apoyo a ningún candidato en cuanto movimiento, pero en cuanto dirigentes ellos hablan a su gente y sugieren nombres. Es una tendencia creciente. (Sampaio, 2006)

En mi municipio había 26 asentamientos, teníamos influencia en el poder local. Ganamos la alcaldía en 1994, contra un gran terrateniente que mandaba en toda la ciudad. Nosotros apoyamos la campaña de su opositor (dirigente del MST).

Estamos pensando en la posibilidad de apoyar candidatos pro reforma agraria. Hemos tenido negociaciones con 21 diputados (…) Ahora estamos analizando la posibilidad de apoyar a algunos candidatos (dirigente campesino guatemalteco). En ocasiones, esta participación no tiene como propósito ganar la contienda representativa, sino avanzar tácticamente en otros aspectos. En palabras de Aucán Huilcamán: Hoy necesitamos luchar por otros derechos, los derechos políticos. A raíz de eso presenté mi candidatura a la presidencia. Necesitamos un tiempo para este proceso (…) El derecho a la participación no es algo que nos van a conceder, sino para lo cual tenemos que desarrollar nuestra propia estrategia de movilización. El mensaje de esa campaña fue hacer un llamado a la conciencia pública acerca

En el caso mapuche, según Aucán Huilcamán:

de la necesidad de mejorar la relación entre el Estado chileno y los mapuches. Mi acción está más orientada a los no mapuches. Hice una cabalgata a Santiago para relacionarme con ellos y junté más de 39.000 firmas en mi petición de inscripción de candidatura. Yo sabía perfectamente que iba a haber problemas con los notarios para legalizar las firmas. Y utilicé el sistema mismo para confrontar. Y en el caso de una campaña para gobernador del Estado de São Paulo en 2006, con apoyo MST (Sampaio, 2006): La candidatura no tenía el propósito de ganar, claro que buscaba la victoria pero más buscaba formar una fuerza política. Se trata de un trabajo para rearticular grupos políticos y movimientos sociales que han quedado muy desorientados con la inflexión que ha hecho el PT. Busca reunir a los que están dispersos debido a la decepción con Lula. En las elecciones presidenciales brasileñas de 2006, el MST ofreció apoyo a Lula, únicamente de manera indirecta y temporaria. Durante los cuatro meses de la campaña electoral, el movimiento redujo la cantidad de ocupaciones de tierras de 134 a 46, pero volvió a la doctrina de la ocupación luego de las elecciones. Luego, a comienzos de diciembre presentó un “ultimátum” a Lula para la implementación de la reforma agraria. Un coordinador nacional del MST declaró que no habría más excusas y que las familias miembros presionarían para obtener más asentamientos provenientes de la reforma agraria (informes varios de noticias en línea, diciembre de 2006).

Tres movimientos rurales y su impacto en la democratización Los tres movimientos contenciosos difieren en múltiples formas de las OSC que operan sólo dentro de instituciones formales legales. También difieren en dos importantes aspectos de los movimientos europeos y norteamericanos (sindicatos, estudiantes y mujeres) que han inspirado muchas de las teorías actuales sobre movimientos sociales. Varios autores (Foweraker, 1995; Brett, 2006; Rosa, 2006) opinan que estos marcos conceptuales no satisfacen completamente las exigencias de las realidades latinoamericanas. Una diferencia importante es que en el hemisferio norte el surgimiento de movimientos sociales se ha visto favorecido por la existencia previa de una cultura democrática, una sociedad civil desarrollada y un sistema político democrático. En cambio, en los casos aquí analizados han sido los mismos movimientos de los pobres rurales los que más han contribuido a la expansión de los derechos humanos y sociales de la sociedad civil basada en la participación de múltiples actores (Brett, 2006), y los que, con sus acciones directas, han dado lugar al surgimiento de instituciones y prácticas democráticas en muchos territorios regionales y locales donde habían estado ausentes (Rosa, 2006).

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Una segunda divergencia es que los tres movimientos estudiados llevan ya aproximadamente tres décadas sin dar muestras de que vaya a terminar el “ciclo contencioso” que postula Tarrow (1998). Ya aportaron grandes shocks democratizadores a sus respectivas sociedades y contribuyeron así a la profundización de los sistemas democráticos nacionales, regionales y locales. Ni los movimientos se han debilitado, ni los gobiernos han implementado las profundas reformas democratizadoras que volverían irrelevantes a estos movimientos. Las OSC rurales que operan cerca del margen de lo legal también comparten las mismas dificultades, que contribuyen a su desencanto con la situación general: cuerpos policiales especializados como fuerzas de represión antipopular y la información parcial y sesgada que transmiten los medios de comunicación. Incluso las OSC que quieren integrarse a la institucionalidad formal han seguido sufriendo la violación de los derechos humanos, el hostigamiento y la criminalización de sus dirigentes. En resumen, los movimientos rurales contenciosos parecen estar instalados por un buen tiempo, aunque la evolución de sus respectivas dinámicas sea hoy tan impredecible como siempre.

Resultados en la redistribución de la tierra Los resultados de la prolongada coevolución de las estrategias presentadas han variado bastante en lo que atañe a la demanda compartida de la tierra como medio de democratización socioeconómica. Esto se debe en parte a las diferentes reacciones que han tenido los distintos gobiernos en relación con las tácticas de los movimientos destinadas a forzar la redistribución de la tierra, aunque estos últimos han compartido cada vez más una política de “reforma basada en el mercado” según la cual los receptores pagan precios de mercado por las tierras. De los tres movimientos, el que ha logrado cambios concretos de mayor envergadura en la política socioeconómica ha sido el MST. Las observaciones y análisis más recientes sobre la marcha de la reforma agraria en Brasil se han concentrado en sus frustraciones, tanto en términos del incumplimiento de promesas de beneficios cuantitativos por parte del gobierno, como en términos de la transformación y distorsión de los principios originales de la reforma. Sin embargo, vistos desde una perspectiva latinoamericana e internacional, los logros de la reforma agraria brasileña en los últimos años no dejan de impresionar. De acuerdo con las cifras oficiales, en tres años se asignaron más de 22 millones de hectáreas a la reforma agraria, y en los últimos 10 años se asentaron en esas tierras más de 700.000 familias (Gobierno de Brasil, 2006). La exactitud de estos datos (sobre todo en el último período) ha sido cuestionada por el MST y otros grupos, pero no caben dudas sobre la magnitud del proceso. Por mucho que el área afectada represente una parte ínfima de la tierra agrícola total del país (Navarro, 2005), no hay dudas de que esto es un logro del MST y de otras organizaciones y movimientos que han luchado por la implementación de la reforma agraria en Brasil (véase también el capítulo 8).

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En Chile los esfuerzos de la Conadi por aumentar las tierras del pueblo mapuche han enfrentado una serie de problemas, desde el estancamiento de sus presupuestos hasta la falta de asistencia técnica a los beneficiarios. Su mecanismo de compra de tierras cercanas a las comunidades deficitarias ha estimulado la especulación de los terratenientes y el consiguiente aumento de precios que han tenido que pagar. No obstante, esta estrategia basada en el mercado ha llevado a la entrega gratuita de alrededor de 200.000 hectáreas a los mapuches entre 1994 y 2005 (Aylwin, 2006). En Guatemala los Acuerdos de Paz y las presiones de las organizaciones rurales como la CNOC llevaron a la creación de Fontierras, que aplicó la “reforma agraria asistida por el mercado”. Según los análisis de la Congcoop, “en ocho años tan sólo el 4% de la tierra productiva ha sido redistribuida (a 15.996 familias, sobre una demanda estimada de 300.000)” (Alonso, 2006). En opinión del autor citado, de este programa “parece que los únicos ganadores del modelo son los terratenientes que han podido vender su tierra a un precio superior al de mercado”. Posteriormente, debido a las limitaciones de fondos impuestas, Fontierras se cambió a un programa de arrendamiento: “En definitiva, al tratarse de arrendamiento simple que cubre tierras de pequeña escala y poco potencial productivo, se enmarca más en una estrategia de seguridad alimentaria que en una de acceso a la tierra y gestión territorial. (…) el arrendamiento se constituye como un paliativo” (Alonso, 2006).

Resultados democratizadores de los movimientos rurales Como se ha visto, el impacto de estos tres movimientos va más allá de la cuestión de la tierra e incluye varios aspectos relacionados con la profundización de la democracia. Profundizar la democracia significa tener una participación más equitativa en el diseño y en la aplicación de leyes y de políticas públicas. En el caso de los pobres rurales, significa reducir el alto grado de exclusión de la toma de decisiones que estos sufren en la gran mayoría de los países. Significa, como mínimo, participar en sufragios libres y secretos para elegir a sus representantes deliberantes y ejecutivos públicos. Significa reducir la asimetría del clientelismo político y la corrupción, y que los políticos cumplan las promesas realizadas en las campañas electorales. Pero sobre todo significa que sus voces sean escuchadas. Ellos podrán dar su opinión en cuanto a propuestas de políticas públicas, y en cuanto a la efectiva exigencia de rendición de cuentas y la participación para efectuar las correcciones necesarias de esas políticas. Las políticas sociales, en sentido amplio, resultan esenciales para la profundización de la democracia, ya que son los principales instrumentos para promover una mayor igualdad de oportunidades para todos los ciudadanos, incluidos los más pobres y los más aislados. Una democracia formal que fomenta la desigualdad es una democracia superficial y huera.

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Si las grandes desigualdades socioeconómicas obstaculizan la democratización, ¿significa esto que es necesario destruir esas barreras como condición previa de la democracia real? Al contrario, una mayor participación efectiva de los sectores más desfavorecidos en la formulación, implementación y evaluación de las políticas públicas (inclusive exigiéndole responsabilidad al gobierno) es una forma de ir profundizando la democracia. Los movimientos sociales son una de las formas más eficaces para aumentar esta influencia. Más allá del ejercicio del voto en las elecciones, que es obstaculizado por el clientelismo partidario (intercambio de favores por votos; Auyero, 2001), los movimientos soslayan estas prácticas que perpetúan una relación de exclusión y dependencia entre clases sociales. La exigencia de una rendición de cuentas es especialmente importante en el caso de la intervención de los participantes vitalmente afectados por esas políticas, es decir los pobres rurales. Los movimientos de pobres rurales siguen representando el último peldaño de la pirámide social, sobre todo cuando se trata de pueblos indígenas. Su contribución a la profundización de la democracia se centra en el hecho de que sus acciones han forzado al Estado y a los partidos a actuar y a reaccionar para considerar reformas más profundas. A la vez, estos logros modestos o acciones mitigadoras son denunciados por aquellos movimientos utópicos que rechazan diversos tipos de ofrecimientos, para mantenerse autónomos. En Brasil, a pesar de la decepción que siente actualmente el MST con Lula, este ha recompensado el apoyo que recibió de aquel y de otros movimientos sociales, abriendo nuevos espacios de participación y empoderamiento, como los diferentes consejos (consejos locales y/o del municipio; consejos regionales, territoriales y de seguridad alimentaria; consejos nacionales de desarrollo rural sostenible, de agricultura familiar, de reforma agraria y sobre desarrollo económico y social). También promovió la negociación directa entre la sociedad civil y el gobierno (Leite, 2006). La historia del MST es un ejemplo claro de la manera en que las demandas crecientemente utópicas de los movimientos de los pobres rurales pueden dar resultados que, si bien para ellos mismos son repudiables como mero “mejorismo” (Sampaio, 2006),16 representan avances importantes (aunque no necesariamente irreversibles) en la profundización de la democracia política, económica y social. En Chile la opinión pública ha apoyado cada vez más las demandas mapuches relacionadas con su derecho de existir como pueblo, con su derecho a la tierra y con su necesidad de mayor autonomía. La evolución del poder democrático de los mapuches sobre sus propios asuntos –semejante al marco teórico delineado en este estudio– ha seguido un camino complejo, con la participación

16 “El

mejorismo es aún menos que el reformismo, es mejorar un poquito, y es esa la tendencia [actual] (…) El MST está trabajando por algo más profundo” (Entrevista con Plinio Sampaio, agosto de 2006). “La capitulación del gobierno de Lula ante el statu quo fue un duro golpe para la clase obrera (…) las contradicciones entre ‘revolucionarios’, ‘reformistas’ y ‘mejoristas’ habían comprometido la posibilidad de acciones conjuntas y limitado las de la contestación social” (Sampaio, 2006).

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de actores favorables y contrarios a la causa, y con desenlaces no predecibles. Por ejemplo, El Mercurio –el medio de prensa más antiindigenista del país– forzó al gobierno a dar prioridad a aquellos mapuches que se habían visto obligados a arrendar sus tierras por falta de recursos. El Programa Orígenes es el resultado de una estrategia del gobierno chileno de solicitar al BID un préstamo y la asesoría de un equipo de expertos en el diseño y en el seguimiento de un programa económico, social y cultural para los pueblos indígenas. Este equipo de expertos del BID ha tenido una presencia constante, signada por el diálogo con sus pares chilenos y con el movimiento mapuche, para intentar liberar al programa de sus trabas burocráticas y frenar la práctica del reparto clientelista de los recursos, por caudillos políticos regionales (Tiempo Dos Mil, 2005).

Los movimientos rurales contenciosos y las alternativas ¿Cual habría sido la vía de canalización de las frustraciones de los pobres del campo si no hubieran existido el MST, la CNOC y el Consejo de Todas las Tierras? Aunque especulativa, la pregunta ayuda a evaluar en términos globales el aporte de estos movimientos contenciosos pero esencialmente no violentos. Como observa Sampaio (2006): “Una de las cosas extremadamente importantes para la democracia es la civilización del conflicto rural. El MST impide que el conflicto rural involucione hacia una lucha armada, que sería una congelación del proceso, más o menos como en el caso colombiano. El conflicto [en Brasil] va, de cierto modo, institucionalizándose. Si el MST no existiera, estaríamos muy cerca de [la situación de] Colombia”. Este argumento cobra mayor fuerza si se toma en cuenta el impacto negativo que se puede atribuir a las acciones de grupos marginales que sistemáticamente promueven y practican la violencia, como en Chile. De acuerdo con Aylwin (2006), en el caso mapuche: “Un discurso de alianzas [mapuches con otros actores progresistas] en la sociedad civil en torno a la protesta pacífica de Gandhi habría obtenido muchos más logros en cuanto a la movilización y el apoyo popular”.

Conclusión: las relaciones entre las organizaciones de base de los pobres rurales y la profundización de la democracia Sobre la base de estos movimientos rurales se han identificado ocho tipos de impacto democratizador. El análisis de los tres países nos lleva a la conclusión de que las organizaciones rurales de base que han optado por el camino de los movimientos contenciosos han contribuido a la democracia de diversas maneras: Democratización por inclusión y movilización de actores sociales subalternos. La multiplicación y el fortalecimiento de actores tales como los pobres rurales, con capacidad de negociación,

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de formar alianzas y de formular propuestas, han significado el fortalecimiento de la sociedad civil y la apropiación de oportunidades para presionar al Estado. Uno de los efectos democratizadores de los movimientos exitosos es el de demostración. En algunos casos, han surgido otras organizaciones rurales que imitan o innovan sobre el repertorio original de estrategias. De esta manera se ha logrado la representación de una mayor proporción de pobres rurales. Este último aspecto es más importante que el logro relativamente bajo de sus reivindicaciones específicas, como la demanda de una reforma agraria. Democratización por la expansión de derechos efectivos a toda la población, incluidos los derechos políticos propiamente dichos, pero también derechos económicos y sociales, que convertidos en políticas reales facilitan el cumplimiento de condiciones previas para el ejercicio efectivo de derechos políticos como el derecho de votar, de asociarse libremente y de participar en la toma de decisiones públicas. Esto implica la expansión efectiva de derechos a sectores subalternos, fortaleciendo su capacidad de influir en todas las ramas del gobierno. También implica la ampliación de los derechos de aquellos “doblemente discriminados” dentro de los sectores subalternos, tales como las comunidades indígenas en los casos de Guatemala y Chile, pero también las mujeres y los jóvenes. Aunque los tres movimientos tienen líderes mujeres, el que más ha avanzado en este sentido ha sido el MST, al exigir que en todos los niveles de decisión interna hubiese paridad de género. Las relaciones intergeneracionales también influyen. La falta de oportunidad de relevo generacional llevó a los líderes de segunda generación de otras OSC a integrarse al MST (Rosa, 2006). Dentro del mismo MST, los jóvenes son más críticos del gobierno que muchos dirigentes mayores. Democratización de la cultura política (percepción pública de derechos, de injusticias sociales, de prácticas aceptables o deseables, del concepto mismo de democracia). Una de las contribuciones de estos tres movimientos a este proceso ha sido la expansión de la cultura política de sus respectivos países, al integrar en la cultura conceptos de derecho que profundizan la idea de democracia. Pero esta aceptación más amplia de los derechos humanos, que más tarde llegó a incluir los derechos de los indígenas, y los derechos sociales, económicos y culturales, no ha significado cambios estructurales ni acciones concretas. Y esto es especialmente pronunciado en países controlados por elites políticas integradas por grupos ultraconservadores que son a la vez productores y reproductores de las graves desigualdades y privilegios en la distribución de los bienes económicos (Brett, 2006). Democratización del acceso a la información y al conocimiento. Los movimientos estudiados han realizado esfuerzos exitosos por informar a los pobres rurales de sus derechos, comenzando por “el derecho a tener derechos”. Pero estos movimientos sociales también han proporcionado a los pobres información técnica y conocimiento político, mediante la capacitación de los grupos y de las bases, la generación de multitud de líderes potenciales, la capacitación entre

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pares, el recambio generacional, el aprendizaje a partir de la experiencia vivida en nuevos contextos y la redistribución de la información como instrumento para combatir la “ley de hierro de la oligarquía organizacional”.17 La democratización de la información y del conocimiento tiene varios componentes. En principio se refiere al acceso de los sectores excluidos a la información y a las habilidades útiles y necesarias para actuar en el mundo moderno. Esto además implica adquirir las capacidades docentes para que los mismos integrantes del movimiento puedan ser los que en un futuro cercano capaciten a sus pares. Significa asimismo lograr un grado importante de control sobre la tecnología de la información y la comunicación (TIC). Todo esto con dos propósitos: 1) que su información y sus propuestas lleguen al público nacional e internacional a través de los medios de comunicación masiva, y 2) que se formen redes informáticas para fomentar vínculos y alianzas en todo el mundo con organizaciones afines, mejorando así la capacidad de todos sus miembros para tomar decisiones. Este tipo de democratización implica también la democratización de la producción, la transmisión y el intercambio de información. En los últimos años, los movimientos estudiados han jugado un papel importante en la producción de mensajes mediáticos originales y en la expansión y consolidación de redes de información tales como la Vía Campesina (www. viacampesina.org ), y de los innumerables sitios de Internet en favor de los derechos de los pueblos indígenas. Democratización del sistema electoral y legislativo, ya sea desde adentro, mediante la participación del movimiento en campañas y en negociaciones sobre la aprobación de proyectos de ley democratizadores, o desde afuera, mediante una crítica que permita abrir espacios para el diálogo, el debate y la denuncia. Esta forma de aportar a la democratización ha resultado de las iniciativas tomadas por los movimientos estudiados, particularmente en el proceso electoral a nivel municipal. En los tres países analizados un sinnúmero de campesinos ha resultado elegido para ocupar los cargos de concejales municipales y alcaldes en la última década. En algunos casos, esto ha significado una transición sistémica importante capaz de generar una profundización de abajo hacia arriba de la democracia nacional. Democratización de la toma de decisiones públicas, mediante la participación en diversos consejos, con derecho de voz y voto, en diferentes niveles territoriales. Leite (2006) explica:

17 En un clásico de la Sociología política, Michels ([1915] 1962) estableció que las dirigencias de las organizaciones políticas

de base inevitablemente tienden a convertirse en oligarquías una vez que se distancian de los grupos locales. “Los líderes de grandes organizaciones de muchos miembros necesariamente desarrollan sus propios intereses, y eso incrementa su autonomía respecto de la base. Esa poderosa tendencia sofoca a veces la democracia interna” (Fox, 2006).

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(…) en Brasil la reforma agraria ha creado efectos positivos a nivel local, como (…) el fortalecimiento político de los beneficiarios, cuyas demandas de infraestructura física y social ya no se pueden pasar por alto (…) Otro efecto importante del proceso de reforma agraria ha sido el establecimiento de un diálogo entre los poderes públicos y sectores sociales a los que antes no se escuchaba nunca. Esto ha cambiado las relaciones tradicionales de clientelismo predominantes en el medio rural brasileño (…) Y, según Heredia et al. (2002), en regiones de Brasil donde la acción de los movimientos sociales ha creado la mayor densidad de asentamientos de reforma agraria, se observa una mejora considerable de la calidad de vida de la población asentada, una mayor participación política de ese segmento y una economía local más dinámica. Democratización por la redistribución más equitativa de recursos públicos. Muchas de las manifestaciones y medidas de presión llevadas a cabo por los movimientos estudiados han servido para presionar a los gobiernos y partidos a fin de que legislaran y crearan programas de bienes y servicios para sectores excluidos. Esto ha sido clave en el caso del MST, que hoy administra directa o indirectamente programas educacionales, de extensión agrícola y de salud en muchos asentamientos. En el caso mapuche, los recursos gestionados por la Conadi y Orígenes han llegado a amplios sectores, a veces mediante empresas consultoras formadas por OSC mapuches. En Brasil uno de los mayores efectos redistributivos es la pensión rural, una de las reivindicaciones de la Contag.18 Democratización por la elaboración de propuestas alternativas de “proyectos de la sociedad nacional”. La visión utópica que caracteriza a la fase madura de los movimientos sociales ha permitido a las OSC mantenerse independientes de cooptación y de clientelismo político. Y esta independencia les permite a los movimientos actuar como “la conciencia” de partidos con discursos progresistas. Los movimientos utópicos están entre los actores que conducen a reformas democratizadoras, aunque ellos mismos las critican como insuficientes. Todos los movimientos analizados apoyan propuestas radicalmente diferentes de las de los gobiernos actuales. Este “simple mejorismo”, cuya realización ha significado la desilusión de muchos dirigentes, quizá sea la forma en que todos los movimientos que no conquistan el poder mediante la revolución aportan a la democratización del Estado y de la sociedad. Es preciso que los gobiernos democráticos, los organismos internacionales y los partidos políticos conozcan y comprendan en toda su complejidad los movimientos contenciosos como los de los pobres rurales analizados en este capítulo. Esta necesidad nace no solamente de las acciones perturbadoras que afectan a la vida económica y al quehacer del Estado, sino 18 Entrevista

con Sergio Leite, mayo de 2006.

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del hecho de que sus estrategias de acción directa operan como respuesta a las desigualdades que obstaculizan la profundización de la democracia. En sus dos o tres décadas de existencia, estos movimientos han forzado a varios actores políticos a apoyar reformas democratizadoras. En resumen, los conflictos entre las OSC rurales contenciosas y los gobiernos han llevado con frecuencia a negociaciones que a su vez resultaron en el mejoramiento del diseño de las instituciones democráticas, de un modo que no podría haber sido previsto por tecnócratas bien intencionados. Finalmente, estos movimientos exigen atención y comprensión porque sus metas idealistas implican que estarán presentes en los escenarios políticos, nacionales e internacionales por mucho tiempo más, a menos que se superen mediante profundas reformas las desigualdades sociopolíticas actuales. La alternativa, desde el punto de vista de algunos de sus líderes, es que “en 15 ó 20 años más la gente del pueblo se va a levantar” (dirigente campesino maya). En este análisis, entonces, el término operativo es reformas “profundas”. Los movimientos contenciosos nunca logran sus utopías máximas, pero están desatando procesos que pueden alcanzar auténticas reformas, no sólo “mejorismo”. “Es realista buscar reformas profundas, porque es cuestión de acumular fuerzas (…) Se trata de algo de mediano a largo plazo; esto seguramente no tiene solución a corto plazo” (Sampaio, 2006).

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La inmensa máquina excavadora, con su rugiente motor, se puso en marcha y avanzaba a través de la noche. La diminuta figura se erguía frente a ella, con la cabeza en alto, las manos en la cintura, los pies bien afirmados al pavimento. Inmediatamente detrás de ella y su larga falda se divisaban rocas y troncos atravesados en la carretera, bloqueando el paso. Alrededor del bloqueo y de esta pequeña joven mujer de 17 años y apenas de un metro y medio de estatura, se observaba una multitud compuesta por indígenas, en su mayoría adultos y adolescentes. A cada lado de la excavadora se había apostado un puñado de hombres en trajes de faena y con instrumentos preparados para un motín. La joven mujer –a quien llamaremos Yana Quilla (Luna Negra)– era una militante de confianza de la Federación Indígena y Campesina de Imbabura (FICI), una organización indígena de la provincia de Imbabura en las sierras ecuatorianas. Habiendo sido entrenada, tenía experiencia y una estricta disciplina. Más temprano, esa noche de invierno de 1999, había recibido un mensaje de emergencia con relación al bloqueo de la carretera cerca de su aldea, que era parte de una huelga nacional en defensa de los derechos de los indígenas, la misma que había paralizado el transporte en todo el país. La gran cuchilla de la máquina excavadora vibraba a apenas un metro de su pecho, cuando se detuvo. Un oficial se apostó al lado de la máquina, agitando su brazo en ambas direcciones, al mismo tiempo que vociferaba “¡Hágase a un lado! ¡Tengo órdenes de despejar este camino!” Sin inmutarse, Yana Quilla abrió sus brazos a lo ancho, mientras con el mismo volumen de voz, exclamaba: “¡Y yo tengo órdenes de mantenerme en mi puesto y no retroceder ni un centímetro!” Un silencio mortal se apoderó de la tensa multitud. Se había alcanzado el borde del acantilado. Yana Quilla no se movía y nadie se atrevía a tocarla. Es más, ni un indígena se agachó para agarrar una piedra o un palo. No solamente por la adhesión a una estrategia de no violencia, sino que todos los presentes, incluidos los hombres

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uniformados y el oficial que los comandaba, reconocían que en ese momento Yana Quilla tenía el poder. A fin de evitar la humillación pública de que sus órdenes fueran ignoradas indefinidamente o acaso por la vergüenza masculina de aplastar a una mujer pequeña e indefensa, el oficial tuvo que ceder, retirando sus tropas y la excavadora. Para no salir mal parado, impartió órdenes enérgicas, gesticulando bruscamente con sus brazos y finalmente pateando el pavimento con su bota. Ni un indígena silbó ni se burló de él. Con la victoria en sus manos, los indígenas sabían en su fuero interno que era crucial no humillar ni provocar al oficial, y evitar así darle un pretexto para que tomara medidas punitivas, lo que habría desencadenado una situación de violencia, haciéndoles perder la ventaja ya ganada. Otros enfrentamientos y confrontaciones negociados a través del país llevaron a que en esa huelga nacional el movimiento indígena lograra el cumplimiento de algunas de sus demandas y objetivos concretos, junto con otros resultados más bien de naturaleza simbólica. Debido en parte a este movimiento, la nación ecuatoriana se acercaba cada vez más a una democracia, siendo a veces tironeada y empujada hacia adelante y otras veces jugándose valientemente y abrazando el cambio. En las últimas décadas los movimientos indígenas de las Américas se han vuelto cada vez más sofisticados, visibles y exitosos en cuanto al alcance de logros bien definidos. Estos logros varían de acuerdo con el contexto, pero casi siempre incluyen aumentos y mejoras en cuestiones de justicia económica y social, supervivencia cultural y participación política. Dichas mejoras a su vez generalmente requieren y producen avances en la democratización, tanto dentro como fuera de estos movimientos, a nivel local y regional, así como a nivel nacional e internacional. Las mejoras en la participación y la democracia constituyen pasos clave para reducir la pobreza y promover el amplio desarrollo sociocultural de América Latina, tal como lo propone el Banco Interamericano de Desarrollo en su “Estrategia para promover la participación ciudadana en las actividades del Banco” (BID, 2004): Sin ninguna duda, la participación mejora la calidad de las políticas de desarrollo, lo que a su vez contribuye a la consolidación del sistema democrático. En las democracias consolidadas, las políticas públicas responden mejor a las demandas, aspiraciones, intereses y opiniones de la ciudadanía, por lo que las políticas de desarrollo, así como los proyectos, responden más adecuadamente a las demandas e intereses especialmente de aquellos que tradicionalmente han sido víctimas de la marginalización económica, social o cultural. El objetivo de este capítulo es discutir las tendencias en el surgimiento y la evolución de los movimientos indígenas, principalmente en la región andina de las Américas –y en

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particular en Ecuador–, donde el autor adquirió la mayor parte de su experiencia directa. No se intentarán detallar aquí los pormenores de esta evolución ni el espectro total de su estado actual, debido al espacio limitado y al hecho de que otros autores han dedicado, por cierto muy exitosamente, numerosos libros y artículos sobre el tema. 1 Se presentará una descripción concisa del contexto que hizo surgir las movilizaciones indígenas, ya que las semillas de estos movimientos y estrategias nacen de ciertas condiciones que exigen su necesidad (Kleymeyer, 1973, 1982, 2000 y 2003). Se describirá una amplia gama de tipos de organizaciones indígenas que emergieron para dar forma e impulso a movimientos de mayor envergadura. Posteriormente se analizarán las tácticas y estrategias de empoderamiento utilizadas por estos movimientos particularmente en Ecuador, y se examinará cómo estas tácticas y estrategias han impactado, estimulado y provocado respuestas por parte de entidades gubernamentales democráticas y no democráticas. Lo anterior incluirá una discusión sobre la solidez de los movimientos indígenas y los retos que han debido enfrentar a través del tiempo. La clave de la discusión será una definición del empoderamiento y del poder, así como una descripción de los procesos sociales específicos asociados con el aumento o la disminución del poder, sobre todo dentro de relaciones de poder verticales relativamente rígidas, como las que se han dado generalmente entre los actores indígenas y no indígenas en América Latina. La descripción analítica que constituye la base de este capítulo se apoya en datos cualitativos acumulados entre 1966 y el presente. Por medio de un proceso de análisis riguroso, este enfoque cualitativo permite recopilar evidencia empírica de forma sistematizada, eficiente y económica y, a partir de allí, clasificar en categorías y extraer conclusiones sobre las relaciones y causalidades. Una parte de los datos cualitativos se presenta aquí en forma de narraciones reveladoras, yuxtapuestas con análisis sociológicos de los procesos y estructuras. El objetivo fue emplear técnicas narrativas/descriptivas a fin de dar color y textura al análisis de los personajes de la vida real, los grupos que forman y la cultura en la que habitan y que al mismo tiempo crean, para que así el lector pueda comprender mejor las elecciones diarias que deben tomar estos actores, con los resultantes costos y beneficios. Lo ideal es que la descripción aclare el análisis y que el análisis sirva para reforzar la descripción.

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Los movimientos indígenas, el empoderamiento y el avance de la democracia

Charles David Kleymeyer

Hay un aspecto excepcional relacionado con los movimientos indígenas que los colocan aparte de la mayoría de los demás movimientos latinoamericanos basados en la identidad (por ejemplo, de feministas, estudiantes, mineros y otros trabajadores), con la única excepción de los movimientos de afrodescendientes (o afrolatinos) emergentes. Este aspecto excepcional generalmente se siente como etnia desde adentro y raza desde afuera (aunque los científicos sociales y los biólogos descartaron hace tiempo el concepto de la raza como un factor científicamente preciso para establecer diferencias entre los seres humanos, las percepciones raciales y el racismo continuarán siendo fenómenos y estructuras analíticas importantes durante generaciones). Bebbington2 argumenta que en el fondo la mayor parte de la sociedad latinoamericana y especialmente de la sociedad andina está organizada más en función de la etnia y la raza que de la clase (o género o región). La etnia y la raza forman el eje principal de las diferencias y los conflictos, el eje principal de los traumas psico-sociológicos relacionados con el pasado. Es por eso que los movimientos étnicos (no solamente indígenas) tienen tanta influencia y resonancia: funcionan a lo largo de la falla principal de la sociedad latinoamericana (véase también Postero y Zamosc, 2004:1-31). Esto es particularmente cierto en los países andinos (excepto quizás en el caso de Chile) y forma el trasfondo de un argumento que subyace a la mayor parte de las descripciones y el análisis de este capítulo.

Contexto y raíces En 1967 un líder indígena local me llevó a visitar una ex hacienda, cerca de Cuzco, Perú. En un momento nos paramos frente a un edificio de adobe y ladrillos de dos pisos, con paredes blancas y techo de tejas bien ordenadas. A través de la puerta abierta, podíamos divisar una larga serie de establos vacíos y el piso liso de cemento, diseñado especialmente para ser fácilmente lavado a fin de mantener la higiene. Mi guía alzó un brazo cubierto por su poncho y señaló el edificio diciendo: “Cuando yo era peón aquí, este era el lugar que albergaba a los chanchos. Sus alimentos se almacenaban en el altillo para evitar que las ratas que hacen agujeros bajo la tierra pudieran acceder fácilmente a ellos. Cada día los cerdos recibían una porción de sobras y otra de maíz y sus abrevaderos estaban siempre llenos”. De inmediato me invitó a que lo siguiera. Sus sandalias de goma acariciaban suavemente la corta hierba (frecuentemente se pastoreaban llamas allí) frente al chiquero. Dimos la vuelta al edificio, hasta llegar a la parte posterior, donde el hombre se detuvo. Siguiendo un camino de tierra, miramos una a una las puertas de una larga pared desnuda de ladrillos de adobe, del mismo color de la tierra. 2 Comunicación

personal con Anthony Bebbington, diciembre de 2006.

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Encima de los dinteles de eucalipto, podados a mano, se divisaba un viejo techo de tejas, muchas de ellas rotas o ausentes, cubierto de musgo. Se veían aquí y allá vigas desnudas, ennegrecidas por el humo. Un perro flaco asomó su cabeza por una de las puertas. El sol pegaba en el piso de tierra, próximo al perro. El líder no me miró al hablar. Ni siquiera levantó el brazo para señalar. “Y aquí era donde habitaban las familias indias”, dijo. Luego de una pausa, agregó: “Muchos dicen que vivíamos como animales. Pero eso no es verdad. Los animales eran más valorados y vivían mejor”. Dio vuelta abruptamente, caminando en la dirección de donde habíamos venido. Lo seguí. Ninguno de los dos rompió el silencio hasta llegar a su casa. Otros líderes como él, en varios países, contaron historias de su juventud. Cómo se les prohibía hablar en quechua (o quichua) dentro o cerca de la escuela. Cómo carecían de apoyo dentro de las oficinas locales del ministerio de Educación cuando un maestro llegaba sistemáticamente los martes y regresaba a la ciudad los jueves por la tarde, o cuando estos mismos maestros abusaban física o emocionalmente de los estudiantes. Los indígenas peruanos, bolivianos, colombianos o ecuatorianos no estaban representados en el sistema educacional: no había maestros ni administradores indígenas. Las comunidades indígenas carecían de voz y poder, impedidas de hacer oír sus opiniones o expresar abiertamente sus deseos o necesidades. Estos líderes contaron cómo eran castigados físicamente por el administrador de la hacienda por llevarse a su casa la papa más grande de la cosecha (una tradición andina) y cómo veían a sus padres haciendo largas colas frente a la casa hacienda para recibir sus órdenes de trabajo a cambio de una pequeña parcela de cultivo dentro del área de tierras controlada por la hacienda, cuando estas eran las mismas tierras que habían pertenecido a sus antepasados. Los indígenas eran ciudadanos de segunda categoría, con pocos derechos y sin influencia en las estaciones de policía o las cortes. Durante las elecciones (si había) no gozaban de derecho a voto. Eran considerados legalmente como ciudadanos de segunda clase (bajo la ley colombiana, por ejemplo, no eran legalmente adultos sino menores), mantenidos fuera del sistema y mirando hacia adentro, tratados con impunidad por quienes fueran las autoridades del momento: el gobierno, los militares o la Iglesia. Cualquier esfuerzo por llevar a cabo acciones individuales o colectivas era reprimido, a menudo brutalmente. Cualquier intento de organizarse y de realizar asambleas públicas era visto como una amenaza al orden público y al statu quo. Sin embargo, de manera muy velada, a muchos indígenas se les permitía manejar sus propios asuntos a nivel local, en comunidades libres (conocidas como ayllus en Perú, Bolivia y otras regiones), en tierras de pastura y campos comunales remotos, en fiestas religiosas, cofradías y otras situaciones. Estos eran los precursores y las incubadoras del autogobierno andino, y su tarea se complementaba con tradiciones ancestrales tales como el trabajo colectivo (por ejemplo: la minga, el ayni, el randi randi y otras formas de trabajo compartido). Estas actividades les permitían a los indígenas desarrollar y mantener su capital humano y cultural (conocimiento,

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habilidades y capacidades; véanse: Bebbington, 1999:2021-2024 y 2006; Bourdieu, 1986:241-258; Carroll, 2002; Fowler, 1997; Kleymeyer, 1993; Montgomery e Inkeles, 2000:227-243), capital que les resultaría útil en un futuro, cuando emergieran sus movimientos masivos. Las rebeliones violentas, aunque eran brutalmente reprimidas, funcionaban como entrenamientos periódicos en la organización y resistencia desde abajo, surgiendo como contrarreacción a una realidad dentro de la cual los caminos alternativos hacia la obtención de poder y el ejercicio de sus derechos políticos y sobre la tierra eran extremadamente limitados. Casi de modo imperceptible –a menos que uno supiera vislumbrarlo–, entre los intentos de rebelión podían reconocerse las variadas (y costosas) formas de resistencia pasiva que más tarde constituirían la base para el desarrollo de políticas estratégicas y de la tradición e identificación grupal. Es en este punto donde se establecieron y consolidaron los cimientos para la acción no violenta.

Las raíces profundas de la organización indígena Fui despertado abruptamente en mitad de la noche por una voz masculina que sonaba como dos trozos de madera siendo repetidamente golpeados sobre el hielo de un lago congelado. Medio dormido como estaba, mi mente no lograba descifrar si se trataba de un hombre que profería insultos, quizá con su voz lubricada por la ingestión de demasiada chicha, o si era un hombre sobrio que daba órdenes a sus temerosos subordinados. De cualquier manera, podía sentir que los latidos de mi corazón se aceleraban al escuchar tratando de entender el significado de las frases entrecortadas en quechua. Era a principios de 1967 y se trataba de mi primera visita al pueblo indígena de Piscaya, donde debía reunirme con los campesinos a fin de discutir un proyecto de autoayuda para la construcción de una escuela. Era la continuación de conversaciones anteriores con Don Marcos Huaman, el teniente gobernador de la remota comunidad, que en tres ocasiones me había visitado en Abancay, la tranquila y pequeña capital de la región de Apurimac, en la sierra peruana. Lo conocía como un hombre amable, de voz muy suave, educado hasta el punto de parecer casi servil. Sin embargo, bajo esa timidez se escondía una mente muy clara y lista, y muy capaz de lidiar con situaciones complejas. Acostado en mi plataforma de maderas de eucalipto, perdido bajo una pila de mantas de lana de oveja, me preguntaba qué pensaría Don Marcos de este altercado de medianoche y cómo lo explicaría a un forastero como yo. Los gritos continuaban y ya podían oírse otras voces, más suaves, que interrumpían las frases pronunciadas por esa otra voz penetrante y clamorosa. Casi todas las palabras eran en quechua y algunas se alcanzaban a entender. Yo estaba sobre todo fascinado por el contraste en los tonos y la dicción y el fraseo autoritarios de la voz más potente. A medida que el intercambio continuaba, me sentí más calmado, hasta que me ganó la curiosidad. Me senté en la cama, me envolví en varias mantas y

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en la oscuridad busqué mis botas debajo de la cama. Me arrastré hacia la puerta y la abrí un poquito. A un costado de la pequeña plaza iluminada por la luna –y flanqueada tan sólo por cuatro casas y una diminuta iglesia blanca– divisé dos filas de tres o cuatro hombres cubiertos con ponchos. Una sola figura se paseaba de lado a lado entre las filas, gesticulando bruscamente y emitiendo fuertes frases de palabras entrecortadas hacia un lado y luego al otro. ¡Era Don Marcos! ¿Estaba dando instrucciones a los hombres? ¿Negociando? Sea lo que fuere, la resolución parecía no estar cerca. Y su voz era implacable. Con eso me di cuenta: Don Marcos tenía dos personalidades distintas: una para la ciudad y otra para el pueblo. Al enfocar la vista, en el fondo, detrás de cada fila de hombres, pude divisar a varias mujeres. Mientras miraba y escuchaba –¿quién podría dormir ahora?– me sobrevino una idea que fue tomando forma (y que sería finalmente confirmada a la mañana siguiente). Esto no era una pelea ni un grupo de amigos en plan de fiesta. Don Marcos estaba en un tribunal. Mediando en una disputa, haciendo de investigador, juez y jurado, atendiendo a las pruebas, interrogando, citando capítulo y párrafo, dando un veredicto, todo con la precisión y autoridad de una corte de la gran ciudad. Y no se trataba de un asunto banal. Cualquier falla en la decisión final de Don Marcos podría traer como resultado una fisura dando paso a un torrente que erosionaría la paz cívica de la comunidad. Las cosas debían resolverse con justicia, hábilmente y en el momento, antes que la situación pudiera deteriorarse. Mis ojos pasaron del grupo a la plaza del pueblo. Cada puerta, excepto la de la pequeña iglesia, estaba entreabierta como la mía con uno o un par de rostros asomados, tratando de ver. Comprendí que tanto yo como la mitad del pueblo nos encontrábamos presenciando el autogobierno indígena. Esto para mí representaba un nuevo concepto, ya que todo lo que previamente había visto, oído y leído me había indicado que los indígenas peruanos, sin derecho a voto, no poseían ningún otro derecho, ni poder, ni autoridad para tomar en sus propias manos la resolución de sus asuntos. Jamás. Finalmente, Don Marcos interrogó repetidamente a ambas partes (las preguntas en quechua son lingüísticamente precisas y como tales, imposibles de confundir con otras formas gramaticales) hasta que finalmente nadie más habló o protestó, ya fuese oralmente o por medio de la expresión corporal. Muchas de las preguntas eran en el doble interrogatorio quechua: “¿Hinachu? ¿Manachu?” (¿Es así? ¿O no es así?). Cuando se alcanzó un punto en el que ya no había discrepancia, todos asintieron con la cabeza, se despidieron y se marcharon, perdiéndose en la noche. En fin, la formación de coaliciones indígenas y el autogobierno, desde la base, no constituyen algo nuevo en las Américas. Consideremos sólo algunos ejemplos. Tan temprano en la historia como en el siglo XII, las tribus seneca, onondaga, oneida, cayuga y mohawks, así como más adelante los tuscaroras, formaron la Haudenosaunee o Confederación de Seis Naciones (conocida

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por los forasteros con el término francés: Confederación Iroquois) en lo que hoy es el noroeste de Estados Unidos y el sudeste de Canadá. Reconocido por algunos como el sistema más antiguo de democracia participativa continua del planeta, la Haudenosaunee contaba con 12.000 personas en los tiempos de la colonia y tenía además una Constitución llamada Gayanashagowa o Gran Ley de Paz. La Haudenosaunee fue establecida por naciones indígenas que se encontraban en plena guerra y que habían sido convencidas por un itinerante pacificador de que sería la confederación y no el conflicto lo que redundaría en su propio beneficio. Eventualmente neutralizada en el plano militar por el Ejército Continental de George Washington en 1789, la Confederación de las Seis Naciones aún existe y cuenta con más de 30.000 personas (Johansen, 1982; 1997 y 1998). Existen otros ejemplos similares. En la Colonia de Virginia durante los siglos XVI y XVII, la Federación Powhatan aglutinaba aproximadamente 30 tribus, –incluidas las de los powhatans, arrohatecks, appamattucks, pamunkeys, mattaponis, chiskiacks y kecoughtans– que entre ellas sumaban cerca de 8.000 aldeanos indígenas. En 1644 la Federación Powhatan fue aplastada por la armada británica y sus tribus casi llevadas a la extinción (Rountree, 1989). La ausencia de un poder de ocupación colonial o imperial que respondiera con represión brutal a la amenaza política podría explicar por qué estas coaliciones indígenas lograron consolidar amplias alianzas entre tribus diversas y mantenerlas a través del tiempo. Entre los ejemplos más recientes de confederaciones y autogobierno pueden incluirse la Confederación Kuna de la costa atlántica de Panamá y la Confederación Shuar-Achuar en la Amazonía ecuatoriana. A comienzos del siglo XX, los kunas se unieron y rebelaron contra las fuerzas panameñas, hasta que en 1938 el gobierno de Panamá finalmente les dio legalidad y reconoció la Comarca de Kuna Yala como un territorio semiautónomo (tiene aproximadamente 5.400 Km2, e incluye los territorios marítimos que rodean a las islas San Blas). En la actualidad, aproximadamente 50.000 kunas residen en la comarca, que comprende más de 300 islas y una larga franja de la costa continental. Un factor clave en el éxito de la campaña de los kunas para la liberación y la autonomía, con el que no contaron la mayoría de los otros grupos indígenas, fue el fuerte apoyo político y militar del gobierno de Estados Unidos en atención también a sus propios intereses del momento en Panamá (Howe, 1998). Los shuaras viven en más de 300 comunidades aisladas llamadas “centros”, que están distribuidas a lo largo de la región amazónica ecuatoriana y en el este de las laderas tropicales de los Andes, y suman también alrededor de 50.000 habitantes. Aun a mediados del siglo XX los shuaras y sus vecinos los achuaras entablaron batallas brutales y se enfrentaron en venganzas sangrientas, centro contra centro. Sin embargo, en 1964, con la asesoría y ayuda de los sacerdotes salesianos, ambas tribus constituyeron lo que acaso sea la federación más sólida de comunidades indígenas de toda la cuenca amazónica. Esta Federación Interprovincial de Centros Shuar-Achuar cuenta con una escuela radial, un programa agrícola, un sistema de salud, una flota de avionetas y un programa de topografía y titulación de tierras, reconocido por el gobierno nacional (Harner, 1984; Rubenstein, 2001:263-293).

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Durante varias décadas, los shuaras y los achuaras no sólo se beneficiaron del sabio consejo y apoyo de los salesianos, sino también del benigno descuido de una serie de lejanos gobiernos ecuatorianos que los dejaron funcionar y autogobernarse. Más aún, la casi impenetrable selva que caracteriza a la región de la cuenca amazónica ayudó a proteger exitosamente los esfuerzos de resistencia de ambas tribus contra incursiones tanto por parte de los incas como de los españoles y luego de los gobiernos nacionales. El hecho de que el descubrimiento de petróleo y las perforaciones en el oriente ecuatoriano tuvieran lugar fuera del territorio shuar fue fortuito, pero las operaciones petroleras en la actualidad están invadiendo territorios de ambas tribus (las que ya desde hace tiempo cuentan con su propia federación). Las alturas andinas experimentaron también otras formas de autogobierno emergente. Por ejemplo, en el caso de Piscaya, Perú, citado más arriba, cada vez se hizo más evidente para este observador que la comunidad no sólo contaba con un alcalde y un juez de facto (Don Marcos) sino también con un consejo de sabios, reglas locales estrictas, obreros calificados, ex conscriptos militares de habla hispana: en pocas palabras, una gama completa de roles, habilidades y recursos humanos. Un pueblo como Piscaya podría parecer remoto y estancado, pero no era un barco a la deriva, como lo percibían los mestizos, ni un depósito medio vacío de mano de obra inexperta a ser explotado por haciendas cercanas y por las obras de construcción de Abancay. Piscaya era un ayllu, una comunidad autogobernada con raíces precolombinas, con todos los defectos e idiosincrasias de cualquier asentamiento humano, incluidos líderes que a veces parecían ser autocráticos aunque no estaban exentos de responsabilidad democrática ante su gente. En una comunidad cercana, los aldeanos destituyeron a su alcalde bajo el siguiente pretexto: “¡No sabe mandar!”. Piscaya, a pesar de sus defectos y tensiones internas normales, practicaba la democracia cara a cara, impartiendo justicia para todos, administrando tierras comunales, negociando bienes y servicios con el dominante mundo mestizo y finalmente decidiendo construir su propia escuela para educar a sus jóvenes a fin de mejorar su situación a través del desarrollo de la autoayuda. Tal vez uno de los factores más sorprendentes en Piscaya fuera el poder oculto de las mujeres. La toma de decisiones en dicha comunidad y otras aldeas similares se compartía en un sistema secuencial que comenzaba con reuniones de los hombres en público, a menudo en un círculo compacto en la plaza del pueblo, después de lo cual las mujeres (quienes raramente hablaban en público) eran consultadas por sus esposos en sus hogares. Este proceso se cuadró con las normas culturales andinas de dualidad masculina-femenina y reflejaba la estructura relativamente igualitaria de las comunidades indígenas. Si bien las decisiones significativas a menudo se canalizaban primero a través de los hombres, después sus esposas tenían derecho a veto o cambio, antes de que se tomase una decisión final. Los forasteros no familiarizados con este sistema con frecuencia expresaban su frustración con respecto al logro de resultados en Piscaya y otros pueblos con los que trabajaban, acusando a los hombres de ser inconstantes, no confiables, faltos de compromiso e incapaces de tomar decisiones inmediatas. Si un plan importante contaba con el consentimiento masculino, sin motivo aparente la opinión de la comunidad parecía cambiar de un día para el otro.

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En realidad, la aparente invisible toma de decisiones en Piscaya también revela algo más sobre lo que más tarde parecería ser una súbita aparición de movimientos populares andinos. Estas antiguas comunidades libres eran fértiles terrenos de entrenamiento que dieron lugar a movimientos posteriores, especialmente las confederaciones indígenas y uniones y sindicatos campesinos. El autogobierno era una necesidad práctica que nació de los limitados espacios que quedaban fuera del alcance del Estado y que a la vez eran consentidos por el mismo Estado. Para suerte de los comuneros, resultaba imposible que los gobiernos tuviesen presencia en cada pueblo remoto, por lo que debían delegar la administración de la mayoría de sus asuntos a los gobiernos locales. Así, ya estaban presentes las raíces de una organización más amplia que funcionaba mucho antes de que las federaciones y movimientos salieran a la luz. Los movimientos indígenas de las últimas décadas difieren de manera importante de las rebeliones orquestadas y las insurrecciones espontáneas o huelgas que han tenido lugar desde el contacto con los europeos siglos atrás. Los movimientos más exitosos generalmente emergieron de un proceso que comenzó de abajo hacia arriba, y se caracterizaron por la formación de alianzas entre comunidades, que se convirtieron en federaciones locales y a su vez se fusionaron a través del tiempo, formando federaciones regionales y confederaciones nacionales. Los intentos de organizar federaciones de arriba hacia abajo generalmente fracasaron aun cuando a veces lograron cosechar victorias y fama de corta duración. En resumen, estos movimientos son intentos de organizar y preparar a su gente para la transformación sistemática y permanente de las percepciones y comportamientos sociales reinantes, sus prácticas corrientes y las políticas oficiales de individuos y grupos ajenos a los movimientos, así como también para modificar las percepciones, comportamientos y prácticas que los participantes en los movimientos aplican para sí mismos. Sus tácticas incluyen huelgas y paros, tomas de oficinas públicas, marchas, desobediencia civil, bloqueos de calles y carreteras, campañas en los medios de comunicación y políticas electorales de organizaciones locales, regionales y nacionales, todas dirigidas a concretar objetivos específicos y explícitos. Ninguna de las actividades mencionadas anteriormente puede ser exitosa sin la existencia de un proceso cuidadoso y bien planeado de concientización, y especialmente de empoderamiento, de los hombres y mujeres indígenas y sus organizaciones.

Empoderamiento: estrategias y tácticas El empoderamiento Desde hace tiempo, el concepto de empoderamiento ha estado velado en el léxico de académicos, y de activistas y profesionales sobre el terreno, todos en la búsqueda de nuevos caminos para enfrentar el empobrecimiento, la dominación y la dependencia, y los movimientos de liberación surgidos en respuesta a estos antiguos males. Debido al espacio limitado, no se

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detallará la bibliografía al respecto, pero se pueden consultar aproximaciones del autor de este capítulo y de otros autores: Kleymeyer (1973, 1982, 1991:38-39, 1992:20-28, 1994, 1998:56-59, 2000 y 2003), Emerson (1962:31-40), Narayan (2002). Aunque muchos utilizan el término empoderamiento, pocos han intentado definirlo. Sin embargo, la falta de un consenso claro en cuanto a su definición amenaza con reducir el concepto a una retórica de moda. Solamente entendiendo el significado de la palabra empoderamiento –y sobre todo entendiendo lo que es el poder y cómo se incrementa o disminuye deliberadamente– se puede garantizar la puesta en práctica de estrategias y tácticas de una manera integral, global y comprensible. El empoderamiento comprende la adquisición progresiva y colectiva de capital humano y social, sumado al menos cuantitativo capital cultural (incluidos ciertos conocimientos, habilidades y capacidades) por parte de personas o grupos de relativamente poco poder, lo que les permite saltear obstáculos, reducir su dependencia y ganar control sobre el logro de los resultados sociales a los que aspiran. El empoderamiento consiste en acciones y/o negociaciones que implican contrarrestar, neutralizar o transformar a aquellos individuos y grupos que quieren limitar el poder de los aspirantes, tratando de mantener a la vez su propia supremacía en dichas relaciones de poder verticales. El empoderamiento aumenta o se acelera considerablemente en virtud de acciones colectivas más que individuales, así como por medio de la construcción y el mantenimiento de identidades sociales y culturales sólidas, tanto a nivel grupal como individual. El empoderamiento acontece a varios niveles: social (desde la nación hasta la comunidad), interpersonal y psicológico. Si se atiende un solo nivel, las posibilidades de éxito se ven limitadas, ya que cada nivel es necesario para asegurar el cambio amplio y perdurable a través del tiempo, y los niveles son interactivos y se refuerzan mutuamente. A partir de los años sesenta, activistas y líderes comenzaron a trabajar a nivel individual y comunal (un punto de partida lógico pero incompleto) con el fin de apoyar los esfuerzos de las minorías étnicas, tanto en América Latina como en América del Norte, en su afán de reconstruir sus identidades, empoderarse y alcanzar la justicia social y económica. En el caso de los movimientos indígenas, el empoderamiento es su móvil principal. Casi todos sus objetivos dependen de que sus miembros (individuos y organizaciones) sean empoderados. La capacidad para negociar y dialogar a fin de hacer conocer y alcanzar sus demandas, la protección colectiva y la defensa de su bienestar físico y el control de los recursos, los avances en cuanto al ejercicio de sus derechos humanos, sociales y de propiedad, la protección del derecho a convocar grandes asambleas y luego movilizar a las masas, la posibilidad de sentarse a la mesa para la toma de decisiones, todo esto depende de que los líderes y miembros de los estratos sociales más bajos logren adquirir un empoderamiento significativo. Como me lo expresó un líder colombiano: “Te sientas a la mesa porque tienes poder. No porque lo merezcas o porque seas oportunamente ‘el indio del día’ o porque otros en la mesa se levanten y te ofrezcan un asiento. Si tú tienes poder, tomas tu silla con la mano y te sientas a la mesa. Si no lo tienes, te quedas parado mirando desde la puerta. Tal vez gritando en protesta, pero mirando desde afuera”.

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Entender el empoderamiento creciente como un proceso integrado de varios niveles capaz de impulsar movimientos sociales requiere una mirada más profunda y la aplicación de teorías sociológicas de poder y dependencia. Hacer esto abre la puerta hacia un análisis mucho más productivo que el mero hecho de considerar los fenómenos a la vista captados en términos populares tales como movimiento, paro nacional y levantamiento, que representan solamente el cono solidificado de un volcán activo. Todo cambio dirigido requiere teoría y es alimentado y mejorado por ella: qué acciones producen qué consecuencias; qué funciona y qué no funciona, y cómo. Los problemas se presentan cuando estas teorías son suposiciones subconscientes o cuando se formulan fragmentariamente. Los supuestos que no se comprueban ni analizan son más susceptibles de ser completamente o en parte equivocados, lo que conduce a acciones erradas y al derroche de energía y recursos. Dado que es imprescindible que teorías conscientes, probadas, basadas en datos rigurosos y refinadas constituyan la base de toda acción de cambio, se necesita desarrollar una teoría de movimientos indígenas andinos de empoderamiento, a fin de que estos puedan depurar sus métodos de autodeterminación y que las entidades no indígenas se conviertan en aliados más efectivos. Una segunda e igualmente importante razón para analizar (y dirigir) movimientos a través del lente de las teorías de empoderamiento es descubrir fuerzas ocultas latentes en las propias raíces, y que pueden ser causa de la falta de poder, de la represión, del empobrecimiento y de los daños a la identidad, para así poder identificar las semillas de tácticas y estrategias que deberán alimentarse a fin de lograr el cambio social a través del empoderamiento. Si bien algunas de las teorías y estrategias andinas de empoderamiento y cambio han sido importadas desde afuera, el dinamismo impulsor de los movimientos se ha desarrollado internamente, evolucionando a través de experiencias prácticas generacionales relacionadas con la supervivencia y el manejo de las relaciones abusivas de poder vertical por parte de los terratenientes, la policía, los militares, los políticos locales y regionales, los funcionarios de la Iglesia católica y las industrias dependientes de la mano de obra barata (minería, construcción, agricultura, etc.). De este modo, la evolución de los movimientos indígenas puede entenderse mejor si se dirige la mirada hacia la raíz causal del “desempoderamiento” (que lleva a un alto grado de dependencia y empobrecimiento), así como a la raíz causal del empoderamiento social colectivo. Es decir, ¿cómo es que las relaciones sociales se convierten inicialmente en asimétricas o desbalanceadas a partir de un eje de poder? Y: ¿cómo pueden volverse menos asimétricas y desbalanceadas a medida que los movimientos surgen e incrementan el empoderamiento?

La deﬁnición del poder, y cómo se incrementa intencionalmente Hasta los años ochenta, Llinllín era una hacienda clásica localizada en la provincia de Chimborazo, en Ecuador, que abarcaba 4.000 hectáreas de tierras fértiles, cedidas por la corona española a los antepasados de los propietarios recientes. La hacienda

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Llinllín era famosa en todo Ecuador por proveer a las plazas de toros con los mejores toros para las corridas. Allí vivían y trabajaban 1.100 familias quichuas a quienes se les permitía cultivar pequeñas parcelas de tierra para su propia subsistencia, pagando una cuota minúscula equivalente a menos de un dólar mensual. Por supuesto, estas 4.000 hectáreas habían sido propiedad de los antepasados de estas mismas familias. En el caso de que los propietarios decidieran vender sus tierras, como otros propietarios locales lo hacían, habrían anunciado la venta de las tierras de la siguiente manera: “Se venden 4.000 hectáreas de terreno con 5.500 indios”. El cambio en Llinllín era inevitable. Sin embargo, cuando llegó, tomó a casi todos por sorpresa, especialmente a los propietarios y al gobierno. Las 1.100 familias, después de un largo proceso de considerar su situación y organizarse, dejaron finalmente un día sus herramientas a modo de protesta y comenzaron una huelga que duró 120 días, y que se transformó en un verdadero estado de sitio, con la policía y luego el ejército rodeando la hacienda y aprehendiendo a los líderes. Cada líder encarcelado era reemplazado por dos. A veces eran también mujeres, que se habían convertido en los miembros más militantes del movimiento. Durante toda la lucha, los campesinos indígenas se adhirieron fielmente a sus estrategias de no violencia, y Llinllín se convirtió en una causa célebre en los medios de comunicación ecuatorianos. Surgieron grupos solidarios a través de todo el país. El clero y los laicos mantuvieron vigilias en las iglesias de Quito y Guayaquil. El corazón de Ecuador se abrió para la tenaz gente de Llinllín. Finalmente el gobierno nacional tuvo que actuar y así una tarde, un helicóptero del ejército aterrizó próximo a la gran casa hacienda y de él bajaron el director de la agencia nacional de la reforma agraria y el general del ejército responsable por mantener el orden público. Tanto el general como sus escoltas fueron inmediatamente desarmados por dos pequeñas mujeres indígenas de cabello cano, con sonrisas que descubrían su falta de dientes, reprendiéndolos en quichua: «¡Mana armacuna caypimi ministin!” (“¡Aquí no se permiten armas!”) Perplejo, el general tuvo que dirigirse a un líder indígena para que le tradujera. Después de tres días de negociación, se levantó el sitio de Llinllín con la promesa de que la agencia de la reforma agraria expropiaría la hacienda, pagando a sus propietarios el equivalente de US$180.000 en efectivo. A su vez, los campesinos devolverían esta suma más los intereses a la agencia durante un período de 15 años. Infortunadamente para las nuevas familias propietarias, los propietarios salientes se llevaron consigo todo lo de valor que pudiera movilizarse: toda maquinaria, toda herramienta, toda semilla y casi todo animal (los toros de lidia se quedaron en el páramo porque no hubo nadie dispuesto a bajarlos). Sólo los árboles que rodeaban la casa hacienda y la plaza de toros quedaron en pie.

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Completamente descapitalizada y endeudada, la naciente comunidad de Llinllín solicitó ayuda a agencias de financiamiento y así fue como a fines de los años ochenta, yo participé en una reunión. Cuando me pidieron una descripción de la fundación para la cual trabajaba, comencé –como siempre lo hacía en estas circunstancias– por evitar las formalidades y el protocolo de los discursos en los que se nombra por orden a cada persona importante que se encuentre presente y arranqué con: “Compañeros y compañeras”. Para mi sorpresa, la multitud rompió en aplausos. Asombrado, ya que todavía no había comenzado mi discurso, procedí finalmente a hablar. Después de la reunión, le comenté a un asesor local de Llinllín: “Creo que yo sé por qué todos aplaudieron después de que sólo dije ‘compañeros y compañeras’, pero me gustaría que usted me diera su interpretación”. Me miró y contestó: “Fue porque usted los mencionó primero a ellos… y los incluyó como parte del grupo en el que nos encontrábamos nosotros que no somos indígenas”. Hizo una pausa y luego agregó: “Ellos pueden aguantar el ser pobres, pero lo que realmente les resulta duro aceptar es que los hagan sentir menos que los demás”. Para los fines de esta discusión, acordaremos en una definición práctica de poder social y esbozaremos las formas en que ese poder social aumenta y disminuye, particularmente en el contexto de los movimientos sociales como aquellos que los grupos indígenas formaron en décadas recientes. El poder social es la habilidad de elevar al máximo la puesta en marcha por parte de otros de acciones deseadas por uno, acciones que normalmente no se materializarían en ausencia de este poder. En ese sentido, el poder social también significa la habilidad de minimizar acciones no deseadas que otros llevarían a cabo, si este poder no se encontrara presente. Para mayor información, véanse Emerson (1962:31-40) y Kleymeyer (1973 y 1982). Como ya se mencionó, el empoderamiento es la adquisición progresiva de poder social mediante la aplicación deliberada de tácticas y estrategias específicas, diseñadas con el fin de maximizar las facetas de ese poder. Como contrapartida, el desempoderamiento supone la pérdida de poder social a través de la aplicación deliberada, por parte de otros, de tácticas y estrategias específicas dirigidas a minimizar ese poder. Aunque este fenómeno no es siempre una cuestión de sumar o restar matemáticamente, el proceso tiende a autoperpetuarse: el triunfo en un área proporciona ímpetu y recursos que pueden utilizarse en contiendas futuras, mientras que la derrota hace más difícil defender la propia posición. De acuerdo con las teorías de poder (Emerson, 1962:31-40; Kleymeyer, 1973 y 1982), las tácticas y estrategias de empoderamiento consisten principalmente en cuatro acciones interrelacionadas: r Lograr control sobre recursos y resultados sociales y alternativas que uno mismo u otros desean maximizar o minimizar.

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r Formar coaliciones. r Desarrollar capital humano, cultural y social, y habilidades relacionadas. r Construir y reforzar la identidad.

Aumentar el control sobre los resultados deseados Para balancear las relaciones de poder verticales resultan esenciales el desarrollo y la aplicación de técnicas dirigidas a aumentar el control sobre los resultados deseados y las alternativas que uno mismo u otros pretenden maximizar o minimizar. Antes de que los indígenas implementaran una técnica más positiva y productiva como lo es la puesta en marcha de movimientos sociales, empleaban una cantidad de estrategias de bajo poder (o “armas de los débiles”) diseñadas para manejar, esquivar o balancear relaciones y encuentros represivos. Específicamente utilizaban tácticas de no confrontación, como la resistencia pasiva (incumplimiento individual o colectivo, como decir “sí” y hacer “no”), la retirada hacia refugios seguros (lugares remotos en la selva o en la alta montaña, o sitios urbanos escondidos) y los subterfugios (por ejemplo, una cosecha de medianoche). Estas estrategias eran sólo parcialmente exitosas, no sin riesgos, y siempre en última instancia debilitantes. Se trataba básicamente de maniobras para sobrevivir, pero nunca encaminadas a producir cambios. Funcionaban en el momento, pero debían ser aplicadas repetidas veces en respuesta a las continuas amenazas a su bienestar (Kleymeyer, 1973 y 1982). Las rebeliones y los motines resultaron en triunfos limitados en cuanto al logro de un mejor balance temporal del poder, por medio de la violencia y de amenazas de violencia, pero por lo general fueron brutalmente reprimidos y muy debilitantes, tanto en el momento como tiempo después. Mucho más exitosas han sido las tácticas de empoderamiento modernas utilizadas por las organizaciones indígenas y sus movimientos más amplios (lo que se puede llamar “armas de los fuertes”). Las partes o individuos dominantes en cualquier sociedad verticalmente estructurada no sólo están en posición de imponer sus deseos siempre que sea posible, sino que también son prisioneros de sus propias necesidades, algunas veces exageradas, para obtener resultados valorizados, como mano de obra barata, servicios cómodamente disponibles, orden público, tránsito libre para ellos y sus productos (por ejemplo, alimentos frescos para compra y venta en el mercado), y una reputación nacional e internacional positiva. Los movimientos indígenas organizados pueden bloquear todos estos resultados parcial o totalmente, y restaurarlos cuando se atienden sus demandas y se alcanzan sus objetivos. Este razonamiento táctico con el fin de controlar los resultados deseados explica la preponderancia de las uniones y sindicatos campesinos en las regiones mineras y azucareras, y las huelgas masivas nacionales capaces de paralizar un país entero por días y semanas, con cortes de carreteras y paros laborales (Ecuador y Bolivia constituyen buenos ejemplos de ello). Cuando los mercados de alimentos comienzan a vaciarse y los productos se echan a perder en los campos, cuando se interrumpen los proyectos de construcción urbana y el servicio

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doméstico regresa a sus pueblos natales, cuando virtualmente se suspenden todos los viajes de negocios y placer entre ciudades, las personas que se encuentran al tope de la pirámide rápidamente toman conciencia de la situación. De pronto, las cuestiones problemáticas y los debates y la forma de encararlos pueden cambiar de rumbo, lo mismo que las percepciones de lo que es negociable y lo que no lo es.

La formación de coaliciones Esta estrategia clásica no fue inventada por los movimientos indígenas sino que viene siendo utilizada desde hace tiempo por las uniones o sindicatos de trabajadores y otros que luchan por sus derechos y por una justa distribución de los recursos y beneficios. Los individuos y grupos con poco poder saben que formando coaliciones su poder puede potenciarse ya que la fuerza e intensidad de casi todas las tácticas y la habilidad de persistir en su utilización se intensifican de acuerdo con el número de participantes y la disponibilidad de reemplazos. Es más: sin coaliciones, varias tácticas –como las huelgas laborales y los bloqueos de carreteras– se vuelven completamente inefectivas. Es por eso que los movimientos indígenas se construyen ladrillo sobre ladrillo por medio de las alianzas, especialmente en términos geográficos y étnicos. Durante las últimas cuatro décadas –especialmente en Bolivia, Perú, Ecuador y Colombia– han surgido coaliciones indígenas locales (de comunidades y otros grupos de base) que entran dentro del rubro general de organizaciones “intermedias” o “secundarias” (Bebbington et al., 1992; Carroll, 1992 y 2003). A su vez estas organizaciones se han unido para formar coaliciones regionales (federaciones y confederaciones) que eventualmente se fusionaron en coaliciones nacionales (confederaciones). Las organizaciones más efectivas y numerosas se han formado de abajo hacia arriba y son administradas internamente, aunque en algunos casos –a través de los años– ha habido organizaciones religiosas, militares y hasta compañías petroleras que intentaron cooptarlas o crear y financiar organizaciones rivales a fin de obstaculizar y debilitar así a las organizaciones originales. Estas federaciones y otras coaliciones tienden a ser de origen étnico homogéneo y pueden variar en tamaño, estando formadas por un puñado de comunidades o hasta por 300 de ellas o más, y pueden incluir a otras organizaciones locales como asociaciones culturales, grupos femeninos u organizaciones de jóvenes. Una de las más grandes, la Federación Interprovincial Shuar (mencionada anteriormente), que representa a cerca de 350 comunidades (“centros”), fue líder en 1980 en la formación de la Confederación de Nacionalidades Indígenas de la Amazonía Ecuatoriana (Confeniae), y más adelante de la Confederación de Nacionalidades Indígenas del Ecuador (Conaie) de nivel nacional. La Federación Interprovincial Shuar ha exportado líderes, experiencia, aptitudes, estructuras y procesos para reforzar la realización de su tarea en mayor escala, y también ha apoyado a otras federaciones locales a fin de que

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pudiesen establecerse, lo cual representa un caso fascinante de transferencia de asistencia técnica de abajo hacia arriba y de forma horizontal. La formación de coaliciones puede incluso transformarse en un hecho transnacional. Por ejemplo, en 1984 se formó en la cuenca del Amazonas un cuerpo coordinador internacional, la Coordinadora de Organizaciones Indígenas de la Cuenca Amazónica (COICA), constituida por confederaciones amazónicas de nueve países de la cuenca.3 A fin de poder apreciar la magnitud de este logro, debe considerarse que además de la diversidad geográfica de los grupos, los nombres de estas organizaciones comparten cuatro lenguas coloniales (español, portugués, holandés e inglés) y aún más, sus miembros combinados hablan literalmente cientos de lenguas indígenas, algunas de ellas de origen africano (tal es el caso de los grupos de Suriname). La COICA se estableció para coordinar y apoyar las actividades de sus confederaciones afiliadas y fungir como un punto de contacto colectivo institucional con las instituciones multilaterales e internacionales, a fin de abogar a favor de la movilización de recursos económicos y del apoyo de los derechos humanos y culturales, con el respaldo de donantes bilaterales y multilaterales y de otros organismos internacionales, así como también de representar sus intereses en reuniones y conferencias a nivel mundial. Cada confederación afiliada también actúa como su propio agente en relaciones similares, y el alcanzar acuerdos cuando hay diferentes intereses en conflicto ha requerido mucho tiempo y esfuerzo. Recientemente la COICA se ha encontrado enredada en un proceso paralizante de peleas internas y competencias que la ha sumido en un desorden organizacional. Todavía no queda claro cuál será su futuro, pero ha tenido logros significativos. Sin duda, según David Bray, los costos transaccionales de organización a nivel transnacional son muy altos, y es en ese punto donde las organizaciones indígenas han enfrentado uno de los desafíos más grandes.4 Las coaliciones indígenas tienen más probabilidades de mantenerse viables y lograr metas significativas cuando tienen vínculos sólidos con aliados no indígenas. Estos aliados no sólo pueden lograr apoyo financiero y de otra índole, sino también presionar a las legislaturas y entidades internacionales y utilizar las cortes para luchar por justicia y protección legal. También pueden aportar investigación científica, nuevas ideas y asistencia técnica en todos los aspectos de las actividades de los movimientos, desde el planeamiento y la ejecución hasta la evaluación y los replanteos. Asimismo pueden ayudar a los movimientos a transformar el diálogo nacional y a insertar mensajes positivos e informativos dentro de los sistemas de 3 Estas

organizaciones son: la Asociación Interétnica de Desarrollo de la Selva Peruana (Aidesep), la Amerindian Peoples’ Association of Guyana (APA), la Confederación de los Pueblos Indígenas de Bolivia (Cidob), la Confederación de Nacionalidades Indígenas de la Amazonía Ecuatoriana (Confenaie), la Coordenacão das Organizações Indígenas da Amazônia Brasileira (COIAB), el Consejo Nacional Indio de Venezuela (Conive), la Fédération des Organisations Autochtones de Guyane (FOAG), la Organisatie van Inheemsen in Suriname (OIS) y la Organización de los Pueblos Indígenas de la Amazonía Colombiana (OPIAC).

4 Comunicación

personal con David Bray, enero de 2007.

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comunicación masiva nacionales e internacionales. Su presencia resulta clave aun cuando sus relaciones con las organizaciones de movimientos indígenas puedan llegar a ser problemáticas debido a diferencias étnicas, de clase y a veces de objetivos políticos y personales.5 Como lo afirman los propios líderes de movimientos indígenas, sin el apoyo de las entidades mencionadas, sus movimientos no hubieran podido alcanzar lo que hoy poseen. Sin embargo, cabe mencionar que las alianzas más productivas a menudo se han forjado con organizaciones internacionales y no con organizaciones nacionales o locales, aunque recientemente también han surgido tensiones perturbadoras en estas relaciones, debido –entre otros factores– a intereses a veces conflictivos entre las organizaciones internacionales e indígenas, o al comportamiento arrogante y/o vertical de muchos funcionarios internacionales, y también a la falta de buena comunicación entre las diferentes entidades y las políticas internas tanto de las organizaciones internacionales como de las organizaciones indígenas. Los esfuerzos indígenas para identificar y desarrollar alianzas duraderas con grupos que no son indígenas ni entidades extranjeras han sido a menudo frustrantes, transitorios y han tenido poquísimas ventajas. Los partidos políticos no indígenas tienen una larga historia de utilizar a los indígenas y hacer promesas huecas. Aunque existen numerosas excepciones a nivel individual, los esfuerzos para aliarse con otros grupos nacionales de interés también han sido mayormente infructuosos. Muchas OSC nacionales y locales se han abocado al trabajo incansable y desinteresado a favor de los indígenas; sin embargo, estos vínculos generalmente no constituyen alianzas per se, sino que se trata de relaciones entre facilitadores y receptores con respecto a la prestación de servicios como asistencia técnica y legal, capacitación y finan5 Estos aliados son variados y numerosos, y entre ellos se incluyen: otras coaliciones como los sindicatos de obreros, organiza-

ciones feministas o grupos sui generis como la Alianza Amazónica para Pueblos Indígenas y Tradicionales de la Cuenca del Amazonas y la Alianza Climática de Ciudades Europeas; fuentes de financiamiento y asistencia técnica como la Fundación Garfield y el Fondo Mariah y organizaciones de ayuda bilateral como la Agencia Española de Cooperación Internacional (AECI), la Agencia Danesa de Desarrollo Internacional (Danida), la Deutsche Gesellschaft für Technische Zusammenarbeit (GTZ), la Fundación Interamericana y SwissAid; cuerpos internacionales como la Organización Internacional del Trabajo (OIT), las Naciones Unidas y la Organización de Estados Americanos (OEA); ONG locales, nacionales o internacionales, como la Fundación Pachamama, la Ayuda Popular Noruega, el Centro para el Apoyo de Tierras Nativas, Cultural Survival, el Instituto Internacional Humanista para la Cooperación con los Países en Desarrollo (HIVOS), la Asociación Danesa para la Cooperación Internacional (IBIS), el Grupo de Trabajo Internacional para Asuntos Indígenas (IWGIA), Oxfam Novib, la Netherlands Development Organisation (SNV); organizaciones de derechos humanos como Amnistía Internacional y la Oficina de Washington para Latinoamérica (WOLA); organizaciones académicas, como la Asociación de Estudios Latinoamericanos (LASA) y sus subgrupos y asociaciones a nivel nacional, entidades de fe como la American Friends Service Committee (AFSC) y el Catholic Relief Services (CRS), e importantes organizaciones humanitarias y de desarrollo, así como CARE Internacional y las 13 organizaciones independientes de desarrollo que conforman Oxfam. En varios contextos nacionales, organizaciones sin fines de lucro fundadas y administradas por profesionales urbanos, no indígenas, como abogados y antropólogos, han desempeñado un papel crucial en la transformación de políticas y prácticas, asegurando protección legal a nivel nacional para los indígenas. Esto es particularmente cierto en Colombia, tal vez más que en ningún otro país andino. Ejemplos sobresalientes son el Centro de Cooperación al Indígena (Cecoin) con Roque Roldán, y la Fundación Comunidades Colombianas (Funcol) con Adolfo Triana y Carlos Morales (Roldán, 2004 y Zuluaga y Jones, 2006:55-61).

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ciamiento. Otra forma de cooperación que estas OSC ofrecen a las organizaciones indígenas es la defensa política, como en el caso de los esfuerzos de colaboración para oponerse al Proyecto Camisea de gas natural en Perú, o para establecer reservas indígenas amazónicas en Ecuador, Colombia, Brasil y otros países. La formación eficaz de coaliciones demanda niveles de aptitud significativos (tanto en amplitud como en intensidad) en lo que hace a la negociación, la mediación, el compromiso, la promoción social, el mantenimiento de las relaciones, etc. El nivel del éxito de los pueblos indígenas en la formación de coaliciones puede verse afectado por problemas de identificación étnica interna y externa y diferencias geográficas, de idioma, religión, política partidaria y clases sociales. Las diferencias étnicas entre grupos y dentro de un mismo grupo a menudo requieren negociaciones delicadas y hábiles y un cuidado constante especial, a nivel regional y nacional, en la elección de líderes, la selección de personal, el planeamiento, la toma de decisiones y la distribución de recursos organizacionales, de una manera que se perciba como equitativa. Por ejemplo, existen tensiones perpetuas entre los movimientos indígenas bolivianos y ecuatorianos a nivel nacional, especialmente entre las regiones altas y bajas, debido mayormente a diferencias étnicas. A nivel regional, en el caso de la Confenaie ha existido periódicamente tensión entre la Federación Shuar Interprovincial y las federaciones de habla quichua, lo que llevó por lo menos una vez a los shuaras a retirarse de la Confenaie por un período significativo. Esta tensión se ve exacerbada por la percepción que tienen otros grupos amazónicos de que los shuaras parecen demasiado dispuestos a cooperar con el gobierno nacional, ya que con frecuencia deciden negociar directamente con entidades oficiales en vez de unirse con el resto de la Confenaie y poner en práctica tácticas tradicionales de coalición, como demostraciones y marchas, para negociar los mismos asuntos. La Confenaie ha tenido sus propios problemas también, desde corrupción ocasional entre sus líderes y brechas internas hasta intentos de las compañías petroleras de comprar influencia y conformidad a todo nivel de la organización. Sin embargo, estos problemas no borran los logros anteriores de la Confenaie –como su exitoso programa autogestionado de educación bilingüe– ni descartan sus posibilidades futuras. Internamente la Federación Shuar también mantuvo durante años una relación complicada con los menos numerosos achuaras, relación que culminó en la separación de estos últimos, quienes formaron su propia federación. Las diferencias étnicas dentro de los movimientos y las organizaciones indígenas suelen ser difíciles de manejar. Existe también una federación rival de las comunidades shuaras, la Asociación Independiente del Pueblo Shuar (AIPSE), formada hace décadas por misioneros norteamericanos. Hay también tensiones periódicas con colonos locales. En áreas quichuas y huaorani de la Amazonía norte se han registrado intentos repetidos de los gobiernos antagónicos, así como de las compañías petroleras, de formar y apoyar federaciones rivales. A pesar de esta zona social complicada y contenciosa, la Federación Shuar y otras federaciones de la región amazónica ecuatoriana continúan

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El desarrollo de capital humano, cultural y social A no más de una hora del lugar donde Yana Quilla realizó su parada simbólica frente a la excavadora, una muy diferente negociación de poder tuvo lugar durante la misma huelga nacional. Sobre la ruta Panamericana, unos 50 Km de las afueras de Quito, los líderes de la comunidad indígena local, conocidos por su firmeza y sacrificio dedicados a la causa, estaban llevando a cabo un bloqueo de caminos. Automóviles y camiones se encontraban apostados en filas de aproximadamente dos kilómetros, a cada lado del bloqueo. Curiosamente, el tráfico se movía lentamente y el bloqueo alcanzaba solamente hasta la mitad de la carretera donde un policía uniformado dirigía el tránsito, permitiendo el paso alternado de vehículos que iban hacia el norte y hacia el sur. Previamente, en medio de la carretera, se habían llevado a cabo negociaciones hábiles que habían resultado en este compromiso equilibrado. Los militantes indígenas lograron su bloqueo y publicidad, la policía consiguió la fluidez ordenada de tráfico y los pasajeros de los vehículos el alivio de saber que sería posible ese día arribar a sus destinos. Cada uno pudo satisfacer sus necesidades sin que nadie saliera perjudicado. Los avances en niveles de aptitud y capacidad, a menudo conocidos como desarrollo de capital humano, cultural y social (Bebbington, 1999:2021-2024 y 2006; Bebbington y Perreault, 1999:395-418; Carroll, 2002; Montgomery e Inkeles, 2000:227-243) también llevan al aumento del poder y pueden ser vistos como los cimientos de una teoría de empoderamiento y democratización, en formas que pueden aplicarse a otros casos de grupos de poco poder. Las aptitudes relacionadas con la alfabetización, la capacidad de manejar números y cálculos, el bilingüismo y el multiculturalismo, el planeamiento y la administración, las comunicaciones y la información de los medios masivos, el análisis social y la evaluación participativa, la negociación y la mediación, entre otras, son todas capacidades de empoderamiento que permiten a los individuos y grupos aumentar su control sobre los resultados sociales y recursos, así como limitar la capacidad de los de afuera para controlar estos resultados e imponer su voluntad. Mientras el concepto de capital humano resulta ahora bastante bien conocido, la idea de capital cultural no es tan utilizada entre analistas sociales y trabajadores de campo. El concepto fue introducido primero por Pierre Bourdieu (Bourdieu, 1986:241-258; Fowler, 1997), aunque su enfoque se centraba principalmente en la educación y no en la cultura indígena tradicional como en el presente caso. Para nuestros propósitos, el capital cultural facilita la

sobreviviendo y alcanzando logros, debido en gran parte a sus aptitudes organizacionales y otras formas de capital humano, cultural y social.

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generación de energía cultural, la cual representa una gran fuerza impulsora en el desarrollo de base y el cambio socioeconómico (Kleymeyer, 1993). El capital cultural abarca el conocimiento, las habilidades y las prácticas acumuladas que están arraigados en las tradiciones étnicas de un individuo y se transmiten por medio de asociaciones con otros individuos de la misma etnia en rituales y en prácticas tradicionales, así como a través del ejemplo y de la enseñanza directa. El capital cultural almacenado abarca todo un universo de ideas, cosmovisiones, metodologías, técnicas, enfoques, soluciones, expresiones y explicaciones que son fuentes de inspiración cuando se enfrentan desafíos, dilemas, amenazas y oportunidades. Los conceptos de capital cultural y humano en parte coinciden y se entrelazan. Además, el capital cultural, aunque en el fondo es más cualitativo, está estrechamente relacionado con el capital social cuando tiene que ver con las formas particulares en que los grupos étnicos se organizan, en contraste con otros grupos (por ejemplo, los clanes matriarcales de tótems de los nativos americanos estadounidenses). Entre los ejemplos de capital cultural se incluyen: las formas andinas de trabajo recíproco (minga, ayni, randi randi), los géneros de tradición oral y las formas de expresión cultural (especialmente el canto, la danza y el arte, que pueden ser vehículos para el discurso político y la instrucción política). La muy conocida canción “We Shall Overcome” (“Nosotros venceremos”) es una manifestación del capital cultural afroamericano y ha sido un factor significativo en el nivel de éxito de numerosos movimientos de liberación en Estados Unidos y en todo el mundo. A su vez, el desarrollo de este capital humano y cultural hace posible que los grupos produzcan capital social, un valor inherente a las relaciones sociales (los enlaces, el acceso, la confianza, etc. que así se abren a grupos y organizaciones). Entonces, la capacidad, y especialmente las habilidades necesarias para construir organizaciones provienen del capital humano y cultural; el capital social es el recurso que resulta del desarrollo subsiguiente de tales organizaciones o redes.6 Entre los ejemplos de aptitudes relacionadas tanto con el empoderamiento como con la democracia, cabe citar: el diálogo público (incluidos el planeamiento y la gestión de demostraciones y protestas), la diplomacia y el autogobierno, el desarrollo y la aplicación de tácticas y estrategias de poder, y el análisis y la negociación de conflictos, planes, políticas, regulaciones y parámetros. Estas son algunas de las bases de la democracia, que emergen a partir de un enfoque de empoderamiento. Estas aptitudes se aprenden y desarrollan de manera especial a través del autogobierno comunal (Korovkin, 2001:37-67) y en el ámbito de las federaciones y confederaciones, pero también lidiando con burocracias, tramitando y reclamando al gobierno. La administración a nivel local de proyectos de autoayuda es otro laboratorio y campo de aprendizaje de las aptitudes de empoderamiento. Muchas subvenciones a federaciones y ONG de apoyo, a tra6 Comunicación personal con Anthony Bebbington, diciembre de 2006. Véase también Bebbington y Perreault (1999:395-

418).

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vés de los Andes, fueron diseñadas para crear oportunidades de aprendizaje, especialmente de planeamiento, administración de proyectos y evaluación participativa, así como de otras formas rápidas de análisis. Un ejemplo importante lo constituye la Unidad de Educación de Chimborazo que fue creada en 1979 con el fin de llevar a cabo la campaña de alfabetización lanzada por el Ministerio de Educación y Cultura de Ecuador en la provincia de Chimborazo. Con 1.050 comunidades indígenas, y la incorporación de más de 250.000 aldeanos, Chimborazo tenía y tiene una de las mayores concentraciones de indígenas en una sola provincia en toda América Latina. La Unidad de Educación estableció centros de alfabetización en casi todas esas comunidades, rompiendo el modelo nacional al reclutar y entrenar personal indígena, en lugar de emplear a entrenadores mestizos (lo cual a veces ocasionaba conflictos con las autoridades locales). Los inspectores y supervisores encargados de la campaña de alfabetización fueron escogidos por la Unidad entre estos mismos entrenadores indígenas. Eventualmente los entrenadores de entrenadores eran también indígenas. Así, esta experiencia resultó ser un aula educativa gigantesca de democracia y empoderamiento, con un laboratorio social multifacético cifrado en la forma de administración y ejecución del programa. A continuación la Unidad recibió una donación de la Fundación Interamericana, un pequeño organismo independiente de financiamiento del Congreso de Estados Unidos, y comenzó a establecer panaderías comunales, centros de tejido, proyectos de reforestación y otros emprendimientos económicos autogestionados, localizados en las comunidades y administrados por los mismos campesinos. Entonces el aula y el laboratorio gigante ya incluían el desarrollo a nivel local y enseñaban de todo en la práctica: desde técnicas vocacionales, hasta contabilidad, mantenimiento de inventario, marketing y evaluación. Fue este enfoque práctico para la formación de capital humano, cultural y social lo que contribuyó en última instancia a plasmar y consolidar un gran número de federaciones locales a través de toda la provincia, y finalmente permitió que los indígenas tomasen las riendas del gobierno local y que así el empoderamiento social se canalizara hacia el empoderamiento político directo. La manifestación más destacada de esta participación fue el proceso electoral del que surgieron 12 alcaldes indígenas y una cantidad significativa de miembros en el Consejo Provincial de Chimborazo, así como el primer prefecto indígena (el oficial gubernamental de más alto rango elegido a nivel provincial en Ecuador). Por lo tanto, las aptitudes se desarrollan eficientemente por diseño. Las lecciones aprendidas a través de talleres de trabajo y otros emprendimientos dirigidos a alcanzar el empoderamiento de los hombres y mujeres indígenas tienen impacto directo sobre los movimientos y la democratización de los gobiernos locales, regionales y nacionales, de los cuales ellos mismos forman parte como ciudadanos. Estas lecciones pueden extenderse a otros grupos de bajo poder para ayudarlos en sus esfuerzos por aumentar sus niveles de poder y democratización. Otra idea innovadora surgida de la Unidad fue la feria educativa, constituida por una docena de jóvenes indígenas músicos, entrenados en sociodrama, que visitaron más de 700 de las

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1.050 comunidades de Chimborazo con el fin de entrenar, promover y crear conciencia utilizando la lengua quichua y la música y la danza como medios para democratizar y animar los eventos. Las funciones se llevaban a cabo generalmente en la escuela del pueblo, donde la gente –que usualmente se iba a dormir temprano– mantenía a la feria cautiva hasta después de la medianoche, cantando, bailando y discutiendo asuntos locales. Este proceso incluía conversaciones públicas y oportunidades de diálogo y tenía un impacto significativo en el nivel de participación de las comunidades locales en los proyectos de desarrollo disponibles, así como en la política local (Kleymeyer y Moreno, 1988:32-40).

El poder de la identidad y la identidad del poder La identidad está íntima y fuertemente ligada al poder y al empoderamiento. Así como una identidad fortalecida permite a los individuos y grupos de poco poder aumentar el control sobre los resultados, crear coaliciones y desarrollar aptitudes y otras formas de capital humano, cultural y social, las identidades débiles pueden bloquear y revertir esos beneficios (Kleymeyer, 1973, 1982, 1988:32-40, 1991:38-39 y 1993:20-28). Los intentos de empoderamiento que ignoran la importancia de fortalecer la identidad están destinados a lograr resultados más débiles que aquellos que consideran a la identidad como un factor clave, especialmente en el contexto latinoamericano donde las categorías étnicas y de raza influyen de una manera tan profunda y fuerte. Las comunidades que en el pasado formaron parte de haciendas tienen que ascender un camino más tortuoso, en términos sociopolíticos, que los descendientes de comunidades libres. Los shuaras y achuaras –nunca conquistados por poderes militares como los incas o españoles– han sido más expeditos en la formación de coaliciones sólidas y en la negociación desde una posición de poder que, por ejemplo, las comunidades afroecuatorianas, descendientes de esclavos, cuyas culturas fueron brutalmente fragmentadas y reprimidas (familias desmembradas, individuos golpeados y literalmente amordazados por hablar lenguas africanas y músicos que debieron padecer fracturas de dedos y manos como castigo por tocar sus tambores y marimbas). Las demostraciones, manifestaciones pacíficas y marchas que han caracterizado a los movimientos indígenas en América Latina han sido diseñadas no solamente con el fin de cambiar el corazón y la mentalidad de los observadores no indígenas (y también la imagen y opinión nacional e internacional), sino para configurar y fortalecer la identidad, tanto social como étnico/racial, centrándose en el empoderamiento. Por ejemplo, en Riobamba, la capital de Chimborazo, Ecuador, tuvo lugar una marcha que se caracterizó por la portación de palos de madera de igual tamaño empuñados con ambas manos por los manifestantes, tanto hombres como mujeres. Aquellos que esperaban que estas aparentes armas fueran a ser utilizadas para golpear a policías, transeúntes o vitrinas de tiendas, se sorprendieron al ver que no hubo ningún ataque. Estos palos eran accesorios: símbolos del nuevo estatus indígena y recordatorios del creciente factor de empoderamiento que es la percepción, si no la realidad, de la amenaza de

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violencia. Un observador podía fácilmente concluir que esos manifestantes demostraban tener el poder de utilizar la violencia y a la vez el poder de mantener la no violencia. La intención de esta marcha de los palos fue en parte la de configurar la identidad a través del cambio en la percepción de los participantes con relación a ellos mismos, colectivamente y como individuos. Pero lo que es aún más importante es que había una intención de cambiar la identidad transformando la percepción que los otros tenían de los individuos y grupos envueltos en el proceso de empoderamiento. Por largo tiempo los sociólogos han reconocido este fenómeno como la “identidad de espejo”, principio por el cual la propia identidad se forma en gran parte por el modo en que los otros lo perciben a uno. El líder ecuatoriano Shuar Ampam Karákras, quien ha participado a todo nivel de los movimientos indígenas, argumenta: “Hay gente que trata de forjar una mala imagen de nosotros, acusándonos de ser separatistas. No queremos una nación dentro de otra nación. Queremos ser parte de esta nación, pero bajo nuestras propias condiciones. Esas condiciones son simples: queremos integración sin asimilación”. Luego sonriendo agregó: “No pretendemos que los ‘blanco-mestizos’ se conviertan en indios, ni queremos que nos presionen para que nosotros nos convirtamos en ‘blanco-mestizos’”. La identidad no sólo tiene que ver con la propia percepción de atributos y capacidades, sino con la propia percepción de compartir una identidad colectiva como miembro de un grupo (en este caso un grupo étnico) con una larga tradición. Quién soy yo puede ser, en muchas culturas, menos importante que lo que soy como miembro de mi familia, comunidad y grupo étnico. Tal como la identidad colectiva puede basarse en la inclusión (características compartidas) o la exclusión (quién no es parte del grupo), la identidad personal puede basarse en lo que hace que uno sea único o en cómo se conecta uno con los otros. En fin, la experiencia práctica y los estudios de empoderamiento/desempoderamiento (Kleymeyer, 1973 y 1982) demuestran cómo la identidad está íntimamente relacionada con el poder. Los individuos y grupos ganan o pierden poder en las relaciones en parte debido a la medida en que ocurren cambios importantes en la identidad personal o grupal. Particularmente, la percepción de la gente de su propia eficacia y aptitud, si se la vincula a un grupo capaz y a una tradición valiosa, está directamente relacionada con la habilidad de llevar a cabo acciones efectivas en sus relaciones con otros (Kleymeyer y Moreno, 1988:32-40; Kleymeyer, 1993 y 1994). En otras palabras, cuanto más convencido está uno de ser una persona capaz de resistirse a las demandas de otros y de poder manejar confrontaciones a partir de las cuales se intenta controlar el propio comportamiento, más poder tiene uno y más capacidad de actuar desde dicho poder. Es más: cuanto más percibe una persona que pertenece a un grupo sólido (etnia sólida), con una importante historia de saber defender sus reclamos, más poderosa es su posición al negociar con individuos o grupos poderosos. El líder afroecuatoriano Juan García se refiere a esta fuente de poder como “Nosotros la gente…”, es decir, nosotros somos: capaces de sobrevivir, negociar, triunfar, crear, imponernos, demandar nuestros derechos, reclamar recursos y demás.

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En Sucre, Bolivia, el Centro Cultural Masis, fundado por un conocido grupo musical, ha llevado a cabo actividades culturales para promover el desarrollo de la comunidad, influenciar el currículum de la educación pública y fortalecer el orgullo local y la identidad de las comunidades quechuas. Otro grupo boliviano, el Taller de Historia Oral Andina (THOA), utilizó la colección y diseminación de historias orales para reforzar la identidad étnica entre los aimaras y promover formas de organización democrática, basadas en la tradición de la comunidad andina. En Perú, el Centro de Estudios Andinos Rurales Bartolomé de las Casas estableció una estación de radio y un centro campesino en el Cuzco, con el fin de fortalecer la identidad cultural y la concientización de los indígenas de habla quechua, enseñándoles habilidades e impartiendo conocimientos. Asimismo, el Centro Latinoamericano de Producciones Tele-Educativas (Ceptel) de Lima produjo 50 guiones para una telenovela con el fin de introducir dentro de la programación televisiva latinoamericana el pensamiento crítico y la toma de conciencia sobre ciertos temas relacionados con el cambio cultural y social, así como percepciones relativas a los grupos étnicos. Finalmente, en Colombia, el Cabildo Kamzá, una entidad multicomunal y autogobernada, recopiló y publicó historias orales y simultáneamente trabajó para asegurar los derechos de propiedad de miles de hectáreas de tierras tradicionales en el valle subtropical de Sibundoy. Todas las organizaciones mencionadas comprendieron la importancia de la relación entre una firme identidad social y étnica, el empoderamiento y el desarrollo socioeconómico. Para una descripción más detallada de estos esfuerzos destinados a vincular la expresión cultural, el desarrollo de base y la democratización, véase Kleymeyer (1993, 1994).

La innovación indígena estratégica en el siglo XX en América del Sur: insurrección y organización no violenta de amplia base La acción disciplinada no violenta es la innovación esencial que ha logrado que los actuales movimientos indígenas de la región andina sean más exitosos que los intentos del pasado por obtener logros significativos, extensivos y duraderos en los campos de la justicia, los derechos y la participación. Las fuentes y manifestaciones subyacentes de las tácticas no violentas son numerosas, variadas y bien documentadas (Ackerman y Duvall, 2000; Boulding, 2000; Schock, 2004). Mientras que dos de los movimientos precursores más prominentes del siglo XX –el movimiento para la independencia de la India de Mahatma Gandhi y el movimiento de derechos civiles en Estados Unidos, liderado por Martin Luther King, Jr.– se basaron fundamentalmente tanto en la espiritualidad como en tácticas sustentadas en la no violencia, la evidencia sugiere que el enfoque no violento adoptado y adaptado por la mayoría de los movimientos indígenas de América Latina ha sido impulsado en gran parte por el pragmatismo. A las generaciones de frustrados intentos violentos de cambio les siguieron nuevas tácticas que enfatizaban un

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estilo diferente de confrontación, acompañadas por el uso inteligente de los medios masivos de comunicación, apelando a la opinión pública nacional e internacional. Hasta hace poco tiempo, la historia andina ha sido un círculo vicioso continuo en el cual grupos indígenas se veían periódicamente envueltos en levantamientos violentos, los que a su vez provocaban contraofensivas enérgicas aun más masivas por parte de la fuerza pública y privada (Cleary, 2000:1123-1153; Gosner y Ouweneel, 1996; Kicza, 1993; Stern, 1987; Zamosc, 2003:37-63). Aunque en ocasiones se obtenía una u otra ganancia temporal, pocos fueron los avances a largo plazo logrados en materia de calidad de vida, derechos humanos o poder social. Lo usual era que hubiese levantamientos contenidos entre largos períodos de resistencia pasiva, debilitadora e inútil, hasta que la situación explotaba en otra erupción de violencia. La desesperación incitaba a la gente a escoger la violencia como un último recurso contra la represión, cuando se le cerraban todos los caminos alternativos. El resultado era consabido, en vista de que los esfuerzos de liberación indígena terminaban aplastados, y los grupos e individuos quedaban físicamente destruidos y desmoralizados, y los movimientos, fragmentados y fracturados. Es más: los testimonios de que los movimientos populares violentos de cualquier índole hayan logrado avances directos hacia la democracia son casi inexistentes. La democracia consolidada es generalmente producto de la organización y la gobernancia, y requiere el esfuerzo sostenido de individuos, grupos y movimientos para lograr el acceso al poder en sistemas letárgicos o post revolucionarios que (aun después de haber habido una revolución) suelen estar dominados por una elite. Por ejemplo, Estados Unidos se formó con el fin de que hubiese igualdad para “Nosotros la gente” (“We the People”), pero por generaciones la participación política y el poder estuvo sólo en manos de terratenientes blancos de género masculino. Pasaron 145 años antes de que las mujeres obtuvieran el derecho a voto y 230 años más tarde, los afroamericanos aún están luchando por mantener ese derecho, que hace solamente un par de generaciones se les ha conferido. Mientras tanto, los indígenas nativos norteamericanos están aún marginados política y económicamente del “sueño americano”, el mismo sueño que es ostensiblemente asequible a todos los que hoy habitan las tierras en las que originalmente estaban asentados los antepasados de dichos indígenas. En términos históricos, el propio acto de participar en una insurrección violenta ha producido cambios contradictorios en los grupos e individuos, a menudo distorsionando sus ideales y transformándolos en reflejos sombríos de sus propios opresores. En el acto de derrocar tiranías de manera violenta parece que los insurgentes aprendieran e internalizaran los métodos de los tiranos que desalojan, e irónicamente reemplazan. Lo mismo ocurre, por supuesto, en rebeliones violentas fallidas, incluidas las que no son indígenas como la de Sendero Luminoso en Perú, cuyos líderes se convirtieron en una caricatura de la ideología de Pol Pot, masacrando campesinos, asesinando funcionarios electos y bombardeando sitios urbanos. Los militares peruanos también llevaron a cabo masacres, siguiendo las órdenes del propio Alberto Fujimori, elegido democráticamente pero con tendencias de dictador, quien llevó a cabo un “autogolpe” a fin de consolidar su poder en

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un clima de terror. Los campesinos se encontraban “atrapados entre dos fuegos” (Amnistía Internacional, 1989). Por consiguiente, la democracia estaba acabada en ambos frentes de la lucha y, significativamente, en la sierra no ha habido todavía ningún movimiento indígena sólido que se levantase de las cenizas.7 Entonces, muchos líderes y militantes de movimientos indígenas saben que la violencia y las amenazas de violencia pueden incrementar el poder social por un corto tiempo, pero que la amarga experiencia histórica les demuestra que esos avances son generalmente frágiles, efímeros y en última instancia, se prestan a la corrupción. Sólo en ocasiones excepcionales la violencia ha generado ventajas duraderas y de gran alcance. Estas tienden a estar localizadas geográficamente y limitadas a ciertos grupos, y a menudo provocan una reacción política negativa desde arriba que deja a los interesados aún más desmoralizados y con menos poder que antes, destruyendo sus organizaciones y comunidades. Ya para el último tercio del siglo XX estaba surgiendo una innovación institucional de enorme importancia, basada en el consenso informal de las lecciones aprendidas de esta historia social y en la necesidad de intentar un camino diferente. Esta nueva idea consiste en el desarrollo de movimientos indígenas no violentos de gran alcance a través de la región, diseñados para confrontar injusticias perpetuadas de carácter social, cultural y económico. Aunque rara vez descritos así (posiblemente para mantener la amenaza de violencia como una fuente de poder latente, agazapada como un puma dormitando pero listo para el ataque), estos movimientos han empleado deliberada y sistemáticamente una cantidad de estrategias no violentas, en el mundo de las ideas y en la práctica, como las huelgas nacionales, las manifestaciones públicas y la desobediencia civil organizada, que ya se ha mencionado. A veces, en situaciones conflictivas, los grupos e individuos indígenas toman decisiones diferentes acerca de la violencia, especialmente cuando no están enfrentando una desventaja abrumadora de parte de la cultura dominante. Un ejemplo lo constituye el caso de la violencia desatada entre partidos políticos en Bolivia. Tanto el Movimiento Indígena Pachakuti (MIP) como el Movimiento al Socialismo (MAS) han utilizado la fuerza para evitar que los militantes del otro partido hicieran campaña en sus áreas de dominio. En otras instancias, campesinos varones han utilizado la violencia contra consejeras, concejales y alcaldes mujeres.8 Además, durante décadas ha habido enfrentamientos violentos entre católicos y protestantes en Ecuador y en otras partes, lo cual a veces ha dividido en dos a las comunidades indígenas.

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embargo, como apunta Martin Scurrah en una comunicación de enero de 2007, acaba de surgir un movimiento indígena en la sierra peruana cuya gente está comenzando a vindicar su identidad y sus derechos como indígenas en alianza con organizaciones indígenas amazónicas que han estado haciendo lo mismo desde los años ochenta. Si es que esta colaboración se convierte en una alianza duradera y relativamente libre de problemas, estará en contraste con las experiencias ecuatorianas y bolivianas, signadas por tensiones entre sierra y amazonía que han sido problemáticas en varias ocasiones.

8 Comunicación

personal con Donna Lee Van Cott, diciembre de 2006.

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Es más: en ciertos momentos y lugares, en los paros, las manifestaciones y los casos de desobediencia civil, la violencia ha surgido de forma no intencional, ni planeada ni preparada, fuera de los parámetros tácticos de ciertas acciones. En esos casos se han arrojado piedras y se han aplastado los bloqueos de carreteras. Dichos incidentes suelen ser aprovechados por la prensa, la embajada de Estados Unidos y otros, con el fin de demostrar la ilegitimidad de las acciones y del propio movimiento. Por supuesto, existe también violencia por parte de las fuerzas civiles y militares, a menudo planeada y siempre anticipada (escudos protectores, armas pequeñas y sus municiones, gases lacrimógenos, tanques, cañones de agua, entrenamiento especial, formaciones de combate, etc.). Esta violencia es a menudo el resultado de órdenes pasadas por una cadena de comando. Desde el punto de vista de un observador avezado, cuando se desata la violencia en manifestaciones y otras acciones, es generalmente de parte de las “fuerzas del orden”.9 En fin, a pesar de esta tendencia tan humana a utilizar la violencia, la mayoría de los movimientos andinos contemporáneos, antes de brindar a las autoridades una razón fácil para la represión violenta –frecuentemente desproporcionada– han elegido repetidamente, aunque no siempre, poner en práctica tácticas y estrategias no violentas que se convirtieron en un factor clave para aumentar su empoderamiento a largo plazo. Sin embargo, esa decisión aún está en proceso de llevarse a cabo y todavía no se ha escrito el último acto de esta obra.

La potencia de movilización de los movimientos y organizaciones indígenas La comunidad de Gatazo Hospital tomó su nombre de una sangrienta batalla entre conservadores y liberales que tuvo lugar hace más de un siglo, y en la cual las heridas de las víctimas eran tales y tan numerosas que los afectados tuvieron que ser transportados a la casa de la hacienda de Gatazo para su atención. Por muchos años la comunidad había dependido de las lluvias y de una ración de agua para la irrigación proveniente del otro lado de una loma maciza. Desde los jueves por la noche hasta los domingos por la mañana los campesinos contaban con el permiso de las autoridades de Riobamba para abrir una pequeña compuerta de una zanja de irrigación y dejar circular el agua alrededor de la montaña, hasta que finalmente desembocaba en las tierras de la comunidad. Desgraciadamente, la única ruta de la zanja de irrigación atravesaba las tierras de una hacienda. Resentidos por esta insignificante intrusión, los dueños de la hacienda cambiaban repetidamente el curso del agua de la comunidad hacia sus propias tierras. Para remediarlo, los miembros de la comunidad tenían a su vez que tratar de cambiar el curso del agua, a escondidas durante la noche, evadiendo perros guardianes y 9 Comunicación

personal con Kevin Healy, octubre de 2006.

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guardias armados para evitar pagar un tributo alto y abusivo (además de ilegal) a los hacendados a fin de que liberaran el paso del agua a la cual tenían derecho legal. Finalmente los campesinos se hartaron. Establecieron un comité de agua, formado por veteranos de marchas y protestas locales y de trabajadores de carreteras y del ferrocarril cercanos, así como entrenadores del propio pueblo que eran parte del revolucionario programa de alfabetización instituido en 1979 por el entonces presidente progresista Jaime Roldos. El comité decidió que la comunidad entera recuperaría, con sólo picos y palas, un precario y arruinado túnel de irrigación que cruzaba la montaña y que databa de medio siglo atrás. Esto significaba atravesar 300 metros de tierra y roca, y de esta forma eludir completamente el paso a través de las tierras de la hacienda. Con el fin de movilizar la mano de obra voluntaria necesaria, la comunidad empleó la tradicional minga andina, o sea el sistema de trabajo comunitario voluntario. Aproximadamente 50 hombres adultos y jóvenes cavaron turnándose durante cuatro meses la mitad de dicho túnel desde uno de los lados y la mitad desde el otro. Trabajaron día y noche –un trabajador falleció por causa de un derrumbe– durante un total de 6.300 días. Unas 50 mujeres adultas y jóvenes cocinaban y transportaban rocas y tierra extraídas del túnel, además de asear residencias en Riobamba a fin de juntar fondos para la adquisición de herramientas, harina y aceite de cocina. El ingeniero gubernamental que inspeccionó el túnel una vez terminado declaró que desde un punto de vista técnico esta hazaña era imposible. Entonces, sumergió su mano en el agua que corría y emitió improperios en voz baja. A medida que el agua cubría los surcos de la árida parcela de 100 hectáreas, los campesinos se arrojaron a la zanja y mezclaron su sudor con el líquido de vida. Los movimientos indígenas tienen puntos fuertes –muchos aprendidos de lecciones asimiladas a través de su propia historia de organización–, que generan un impacto no sólo en la democratización sino en el planeamiento y la ejecución de emprendimientos locales de desarrollo (y que pueden aplicarse a otros asuntos grupales). Particularmente, los movimientos indígenas han tenido la capacidad excepcional de movilizar recursos para la obtención de objetivos difíciles. Estos son los resultados materiales medibles de las inversiones sociales anteriores. Existen, por lo menos, cuatro tipos de movilización de recursos para los cuales los movimientos indígenas son especialmente aptos: r Movilización de recursos humanos, también conocida como poder de convocatoria: los indígenas son capaces de reclutar una masa inmensa de hombres y mujeres para trabajar en los proyectos y actividades de los movimientos. En un caso particular, una pequeña

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federación de siete comunidades en Zocabón (Chimborazo, Ecuador), hombres y mujeres, con el solo empleo de herramientas sencillas más sus manos y brazos, construyeron un sistema de irrigación que abarcaba más de 25 kilómetros, con un aporte de 700 días de trabajo gratuito por familia. Un estimado conservador del valor financiero equivalente de los casi 250.000 días de trabajo resultantes dio un total de más de US$1,5 millón, lo que superó ampliamente el aporte de US$50.000 de dos organismos extranjeros. r Movilización de recursos materiales: a pesar de los niveles de pobreza existentes, las organizaciones indígenas tienen acceso a importantes recursos locales, como la tierra, el agua, los productos madereros, las piedras y otros materiales, particularmente para proyectos de infraestructura como las terrazas agrícolas y otros emprendimientos para la conservación de la tierra, sistemas de agua, escuelas, centros comunitarios, carreteras, puentes y pistas de aterrizaje. A menudo estos recursos son de propiedad comunal o por lo menos comunalmente controlados. r Movilización de recursos socioculturales: los pueblos indígenas pueden apelar a su herencia cultural y estructura social para producir los resultados deseados. Un ejemplo clave lo constituyen las múltiples antiguas y dinámicas tradiciones laborales, como la minga andina (trabajo comunal), que ha sido utilizada por siglos para construir la infraestructura mencionada anteriormente y para cultivar y cosechar tierras comunales. Es aquí donde el concepto de energía cultural juega un papel esencial: muchas tradiciones y estructuras sociales (festivales, prácticas sagradas, sistemas religiosos y políticos locales y otros) actúan como generadores de la energía cultural necesaria para promover la afiliación, la participación y el trabajo en organizaciones de desarrollo y en otras actividades. La relación entre la expresión cultural (en forma de música y danza, comidas tradicionales, etc.) y energía cultural (canalizada a través de acciones como la minga) es recíproca. Por ejemplo, las expresiones culturales alimentan a la minga y esta a su vez se convierte en un vehículo para preservar esas formas de expresión (Kleymeyer y Moreno, 1988:32-40; 1993:20-28 y 2000). r Movilización de recursos financieros: se trata del recurso al cual los indígenas tienen menos acceso y de los cuatro aquí detallados es, por supuesto, el que las organizaciones de apoyo externas están mejor equipadas para proveer. Esas diferencias en cuanto a capacidades es precisamente lo que define a las asociaciones innovadoras, y en ese sentido los movimientos indígenas han demostrado ser expertos en iniciar, negociar y administrar estas asociaciones junto con OSC locales, regionales, nacionales e internacionales, así como con otros aliados.

El impacto de los movimientos indígenas en la democracia En 1992 un líder de una federación indígena, Mariano Curicama, se convirtió de acuerdo con sus propias palabras en “el primer indio en ser elegido alcalde en América

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Latina”. Era ciertamente el primero en Ecuador y el impacto fue significativo a todos los niveles de la sociedad. Después de todo, esto ocurrió tan sólo 13 años después de que se hubiera otorgado el derecho a voto a los analfabetos: es decir, fundamentalmente a indígenas, gente de la afrodiáspora y otros que durante mucho tiempo habían sido marginados del proceso electoral por razones raciales o de clase social. En la municipalidad de Guamote, la misma que había elegido a Curicama, las elites de mestizos locales le informaron al líder que bloquearían su “toma de posesión” de la alcaldía desde el primer día de su administración. Curicama los miró a los ojos y señalando una ladera muy lejana, replicó: “Bien, si ustedes hacen eso, me veré forzado a establecer las oficinas municipales allí arriba, en mi comunidad y ustedes tendrán que viajar diariamente, por horas, de ida y vuelta para llevar a cabo sus trámites oficiales.” Cuando llegó el día de la inauguración, las elites se hicieron a un lado. En el primer aniversario de Curicama como alcalde, miembros de esas mismas elites celebraron una cena en su honor, reconociendo la eficiencia e integridad con que se manejaba la municipalidad. Hasta se escuchó a un mestizo decir: “Este indio ha hecho lo que los blancos no pudieron hacer”. La historia de la influencia de los movimientos indígenas y de las estructuras sociales en la democracia de las Américas va más allá de lo que se reconoce. Desde el bicentenario de la Constitución de Estados Unidos (documento que ha incidido literalmente en decenas de constituciones nacionales a nivel mundial) ha existido una importante polémica acerca de hasta qué punto sus autores fueron inspirados por el conocimiento de los gobiernos indígenas precolombinos y de la América colonial. En particular, la ya citada Haudenosaunee o Confederación de Seis Naciones ofreció a los diseñadores de dicha Constitución un único ejemplo de la vida real, el de un gobierno inclusivo, sin clases sociales e igualitario, lo cual era desconocido para estos europeos trasplantados que estaban estableciendo su nueva nación. Ciertamente la carta magna y la revolución inglesa, junto con la idea de contrato social introducida por Rousseau y Locke, constituyeron influencias importantes, pero la historia europea había sido dominada por la aristocracia y la monarquía desde los antiguos Estados griegos y la República romana. Con mordaz ironía (y tal vez sin quererlo), Benjamin Franklin, quien representaba la Colonia de Pennsylvania como comisionado de indígenas, escribió en la década de 1750: “Sería algo muy extraño si seis naciones de salvajes ignorantes fueran capaces de formar un proyecto para su unión y ejecutarlo de tal manera que subsista por siglos y parezca indisoluble, y sin embargo una unión semejante fuera impracticable para 10 ó 12 colonias inglesas” (Johansen, 1982: 29). Es más, el 11 de junio de 1776, mientras se discutía el tema de la independencia, los jefes visitantes de la Haudenosaunee fueron formalmente invitados al salón de reuniones del Congreso Continental en el Independence Hall en Philadelphia, donde dieron sus discursos frente a todos los presentes (Grinde y Johansen, 1990).

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Con referencia a los movimientos indígenas de hoy, así como a todos los movimientos sociales, se debe tener en cuenta que ellos son en sí mismos la democracia. No se trata de un fenómeno distinto que actúa sobre otro, sino de democracia nata –expresada en forma de movimientos sociales– que configura y reconfigura la democracia institucionalizada. ¿Cuáles son algunas de las formas específicas en que los movimientos indígenas están transformando y profundizando las tradiciones democráticas? En primer lugar, los movimientos indígenas han extendido el alcance y diversificado la naturaleza de la democracia, no sólo a través de los países andinos sino también en el resto de América Latina. Ha habido un gran aumento de la participación indígena en la política electoral y el discurso cívico, lo cual incluye –pero sin limitarse a– demostraciones y protestas, que son formas legítimas de participación, particularmente en años no electorales (Andolina et al., 2002:289-305). Este impacto de abajo hacia arriba se ha incrementado a medida que las organizaciones indígenas y los partidos políticos que han surgido de ellas han nominado y elegido más y más candidatos, en primer lugar a nivel local, luego regional y al final, nacional. Basados en esos éxitos, numerosos individuos de origen indígena –como los ecuatorianos Luis Macas y Nina Pacari– se están convirtiendo en legisladores y/o ministros en Colombia, Ecuador, Perú y Bolivia. Un gran paso fue la elección de Víctor Hugo Cárdenas Conde como vicepresidente de Bolivia en 1993, a quien siguieron dos presidentes de ascendencia indígena: Alejandro Toledo Manrique en Perú (2001-2006) y Evo Morales Ayma en Bolivia (cuya asunción tuvo lugar en enero de 2006). Pero el impacto mayor y más profundo de los movimientos indígenas sobre la democracia institucionalizada se ha visto reflejado a nivel local en las campañas para las alcaldías municipales y para elegir a los miembros de los consejos municipales y provinciales. En regiones muy pobladas por indígenas se espera que eventualmente, si no todas, por lo menos la mayoría de las autoridades sean de origen indígena. Este énfasis de los movimientos en el ámbito local es demográficamente astuto y estratégicamente acertado. Es mucho más fácil forjar acuerdos y establecer lazos políticos a nivel local que hacerlo a nivel nacional, y en varios países se puede lanzar ahora una candidatura como independiente sin que forme parte de un partido nacional, lo cual ha abierto las elecciones a muchos candidatos indígenas. Un enfoque local también refleja las historias internas de crecimiento de los movimientos con respecto a su organización. Al encontrar el éxito de abajo hacia arriba, están reconstruyendo la historia desde los cimientos de la vida civil. A modo de ilustración, pasaremos a estudiar los resultados de las elecciones de 2004 en Ecuador. De no existir ningún funcionario público indígena a fines de los años setenta, en escasamente un cuarto de siglo se arribó a las siguientes cifras: cinco prefectos (de 22 provincias), 28 alcaldes (de 215 municipios), 110 concejales municipales, 21 consejeros/as provinciales y 750 miembros de juntas parroquiales. A nivel nacional, los indígenas contaban

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con 11 diputados elegidos para el Congreso (de un total de 100).10 Esta cifra representa el 11% del total, un logro significativo comparado con los datos del pasado, aunque aún muy por debajo del porcentaje de indígenas que constituye la población nacional y que, dependiendo de las fuentes que se consideren, varía entre un 25% y un 45%. En Bolivia los resultados han sido aún más impresionantes aunque es más difícil encontrar estadísticas (Albó, 2002:74-102). En síntesis, aproximadamente dos tercios de las municipalidades bolivianas están hoy en día a cargo de funcionarios indígenas, desde alcaldes hasta concejales. A un nivel todavía mucho más visible, el movimiento indígena boliviano encabezó las victorias electorales que otorgaron al sector indígena el control del Poder Ejecutivo (con el porcentaje más alto en medio siglo: 53%), así como parte del Poder Legislativo. Este logro ha aumentado el orgullo y la autoestima de los indígenas, como resultado de la elección de un líder indígena para ocupar la presidencia. Por primera vez en la vida, los indígenas bolivianos pueden identificarse plenamente con su jefe de Estado, lo que promete la conquista de un compromiso renovado con la democracia y un aumento en la confianza con respecto a su equidad y eficacia. En general el movimiento indígena boliviano ha logrado “descolonizar el sistema político”, siendo la manifestación más significativa de que los indígenas se encuentran ocupando espacios que nunca habían ocupado en el pasado. Debe subrayarse, por supuesto, que esto no significa que todo cambie. El primer paso es ocupar el espacio, el segundo es utilizar ese espacio para efectuar cambios positivos, de carácter duradero e inclusivo.11 Un resultado menos deseado en Bolivia ha sido la contrarreacción de resentimiento, así como un aumento del deseo de volver a las prácticas de exclusión del pasado que mantuvieron a los indígenas como espectadores. Aunque en el presente parece posible, está por verse si el efecto a largo plazo en la democracia continuará siendo positivo. Un riesgo es que las altas expectativas que el electorado indígena abriga con respecto a lo que el Presidente Evo Morales será capaz de alcanzar con su administración, podrían generar desilusión y resentimiento y hasta una disminución considerable del apoyo a su gobierno. Algunos signos de esta recaída ya se están haciendo evidentes.12 Según David Bray, los movimientos indígenas todavía no han logrado confrontar satisfactoriamente el desafío más grande de todos: es decir, ejercer sabiamente el poder para toda una sociedad, con sus manos en las meras palancas del poder político nacional.13 El lado positivo lo representa el hecho de que tanto a nivel de las comunidades, como de las federaciones y confederaciones, los movimientos indígenas andinos, así como los de otras regiones, han preparado a los líderes para gobernar y luego los lanzaron al proceso

10 Comunicaciones

personales con Carlos Moreno, octubre de 2006. personales con Kevin Healy, octubre de 2006. 12 Comunicaciones personales con Rita Murillo, octubre de 2006. 11 Comunicaciones

13 Comunicación

personal con David Bray, enero de 2007.

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electoral y eventualmente al poder en todos los niveles del gobierno. Aun cuando no hayan podido obtener mayorías electorales absolutas, los movimientos han llegado a un punto en el cual si los partidos políticos dominantes pretenden obtener poder y después mantenerlo, no tendrán otra alternativa más que buscar alianzas políticas con las organizaciones indígenas y sus líderes. A veces estas alianzas se han convertido en un problema para los movimientos porque las fuerzas políticas establecidas las han utilizado con el objeto de dividir y manipular grupos y políticos indígenas, generando divisiones internas y competencia, debilitando a los movimientos y dificultándoles la posibilidad de formar frentes unidos.14 Sin embargo, como lo demostraron las campañas de Evo Morales en Bolivia, los movimientos indígenas pueden aprender y obtener beneficios de estas experiencias, y montar campañas exitosas bajo sus propios términos en el futuro (por ejemplo, el propio Morales surgió de un proceso sindicalista –los cocaleros del Chapare– y pudo a su vez abrazar la causa del descontento indígena). Un segundo impacto importante de los movimientos indígenas en la democracia con relación a los triunfos electorales se ha registrado a nivel de las políticas y la legislación. Un ejemplo lo constituyen los programas de educación bilingüe de Bolivia promovidos por los movimientos de los años ochenta y por el vicepresidente indígena Víctor Hugo Cárdenas en los años noventa. Cárdenas también ayudó a revitalizar los esfuerzos de la reforma agraria, aunque finalmente el programa no fue bien implementado.Morales está retomando las riendas y se esperan avances más sólidos. Además, después del cambio de siglo, los movimientos indígenas encabezaron los significativos cambios en la ley de hidrocarburos, ley que también contaba con el apoyo de varias organizaciones de la sociedad civil. Actualmente el gobierno de Morales ha incrementado el impacto de esa ley con la nacionalización del gas natural y del petróleo, un antiguo objetivo tanto de los grupos indígenas como de los no indígenas. Un tercer impacto también destacado de los movimientos indígenas sobre la democracia institucionalizada ha sido indirecto y ha ayudado a reformar, por medio de la presión y del ejemplo, las normas de la sociedad dominante. En otras palabras, los no indígenas interesados en ser elegidos, así como los que actualmente ocupan cargos, están gradualmente cambiando sus filosofías y estilos de trabajo, como resultado del contacto y de la competencia con políticos indígenas. Este cambio funciona tanto a nivel de la sociedad como individual: por ejemplo, la descentralización de la autoridad estatal que se está llevando a cabo en Bolivia, con el empoderamiento financiero y político de las comunidades, ayuda a que los líderes locales ejerzan poder real, fortaleciendo su base para el desarrollo de futuras acciones democráticas. No ha pasado suficiente tiempo como para poder medir la intensidad y el alcance de estos cambios, pero muchos gobiernos electos ya han tenido que hacer concesiones políticas y transformar sus prácticas, a fin de obtener y mantener el poder ante el despertar de los movimientos indígenas. 14 Comunicación

personal con José Chávez, septiembre de 2006.

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No todos los impactos de los movimientos sobre la democracia han sido precisos y simples o unidireccionales. Auki Tituaña, el popular alcalde indígena de Cotacachi (Imbabura, Ecuador), desde 1996, lo expresa de la siguiente forma: “Pensé que ser alcalde sería algo emocionante y que estaría haciendo cosas importantes. ¡Ahora que ocupo el puesto me doy cuenta que soy realmente alcalde de los cementerios, de la reparación de calles y de la recolección de desperdicios!” Su transición de líder de movimiento indígena a funcionario electo trajo consigo desafíos inesperados, como una demanda inmediata por parte de los miembros de su federación de que despidiera a todos los mestizos empleados por la municipalidad y que los reemplazara por candidatos indígenas. Sin embargo, ocupar el cargo brindó a Tituaña una perspectiva diferente, forzándolo a recordar a sus amigos, a riesgo de antagonizar con ellos: “Primero, hay leyes laborales que prohíben esto. Pero lo que es aún más importante: no soy alcalde de los indios. Soy alcalde de todo el pueblo.” 15 Un cuarto impacto de los movimientos indígenas sobre la democracia ha sido la reforma de la opinión pública general, que instó a los ciudadanos no indígenas a tener un pensamiento crítico con respecto a sus gobiernos y sobre los derechos humanos y culturales de los ciudadanos menos afortunados. La mayoría de los votantes y políticos latinoamericanos de más de 30 años recuerdan muy bien los tiempos en que sus países eran dirigidos por dictadores. Muchos otros han experimentado una democracia limitada donde las elecciones nacionales sólo servían para delegar el poder de un miembro a otro de la elite, o donde los militares mantenían un poder de facto detrás de la escena política, sin importar quién ocupara el palacio presidencial. Por lo anterior, muchos ciudadanos comprenden instintivamente los anhelos y tácticas de las organizaciones indígenas. El resultado es no sólo una apertura a los objetivos de los movimientos indígenas, sino un deseo de ver que los gobiernos nacionales adopten algunas de las prácticas y políticas indígenas. Por medio de un hábil manejo de las imágenes y mensajes de los medios de comunicación, así como por el contacto directo con la población, los movimientos indígenas se han convertido en expertos en enfocar actitudes públicas no sólo para producir un impacto en los resultados electorales sino también para llevar a cabo protestas masivas a fin de responsabilizar por sus acciones a los oficiales del gobierno y lograr políticas con objetivos diferentes. En algunas oportunidades esto ha llevado a la remoción de un oficial electo y otras veces ha resultado en un cambio en las políticas o incluso en su descarte, como fue el caso durante los últimos años de los esfuerzos oficiales por privatizar el agua en Ecuador y Bolivia. Tal vez la manifestación más llamativa de movilización pública sea la marcha de larga distancia en la que un alto número de participantes se apresta a caminar 300 Km o más durante semanas, por ejemplo desde la región amazónica de Bolivia o Ecuador hasta los centros de poder de La Paz o Quito. Estas marchas, que se han convertido en algo común en la región, atrapan a lo largo del camino la imaginación y la energía de docenas de comu15 Comunicación

personal con Auki Tituaña, 1999.

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nidades, tanto mestizas como indígenas, que proveen a los manifestantes con comida, agua y primeros auxilios (Healy, 2001; León Trujillo, 2003:61; Whitten et al., 1997:335-391). La radio, la televisión y los periódicos informan intensamente sobre la situación, transmitiendo imágenes e historias personales de los sacrificios llevados a cabo por los participantes y del apoyo que reciben de ciudadanos ordinarios. Las demandas y críticas de los manifestantes son noticia de primera plana a medida que el país entero sigue el drama político que se desarrolla ante sus ojos. Las marchas más cortas también son tácticas populares, y los visitantes de La Paz, Quito y otras ciudades suelen toparse con protestas callejeras con militantes que portan banderas y corean consignas contra las políticas oficiales, especialmente las políticas neoliberales a favor de la privatización de los derechos del agua, de la venta de los derechos al petróleo y al gas a corporaciones extranjeras, de las alzas en el precio de la gasolina, el gas y el agua (y ni hablar de los esfuerzos impulsados por Estados Unidos para erradicar la producción de la coca). En estas marchas los grupos indígenas frecuentemente unen fuerzas con grupos de presión no indígenas, como los sindicatos de obreros y los estudiantes.

Lecciones de los movimientos indígenas para la democracia y la sociedad civil En 1989 yo era el único extranjero no residente presente en el XXV Congreso Anual de la Federación de Centros Shuar-Achuar. El Congreso se llevó a cabo en un gran salón de reuniones, colmado de representantes (dos por cada una de las más de 300 comunidades que formaban la federación), que ocupaban todos los asientos y algunos de los cuales se encontraban de pie apoyados contra la pared del fondo. Y esto sólo era la copa floreciente de un árbol con raíces muy profundas. Cada comunidad estaba formada por 100-150 individuos, y las asociaciones locales de más de una docena de comunidades cada una se habían reunido periódicamente durante el año anterior con el fin de discutir problemas, responder a consultas de las oficinas centrales de la federación y planear este evento. A cierta altura del desarrollo del Congreso se me solicitó acercarme a la mesa principal y decir algunas palabras sobre la fundación para la cual trabajaba y la donación que efectuaría a la federación para un proyecto de medición y titulación de terrenos. Me adelanté y fui guiado hasta un asiento frente a la multitud. La persona que me entregó el micrófono sonrió y dijo: “Hable claramente por aquí. Su voz será escuchada por 50.000 oyentes shuaras a través de la selva del Amazonas, a quienes estamos transmitiendo el contenido total de esta reunión”. Tomado por sorpresa, me recuperé lo suficiente como para explicar mi función y el proyecto, y para declarar lo impresionado que estaba por el nivel de representación comunal en la reunión, así como también por el hecho de que cada individuo shuar

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El establecimiento y la consolidación de la democracia se centran en el empoderamiento de amplia base, al igual que el crecimiento de los movimientos indígenas. Los cambios significativos en las relaciones de poder permiten compartir cada vez más la toma de decisiones y la influencia tanto dentro de un grupo democrático como a través de toda una sociedad en vías de democratización. Por lo tanto, las lecciones aprendidas por los movimientos indígenas emergentes pueden aplicarse a la democracia en general y ser utilizadas por otros grupos que buscan ser escuchados (mujeres, discapacitados, etc.). Entre estas técnicas y lecciones se encuentran las relacionadas con los siguientes desafíos: r Cómo maximizar la democracia representativa y participativa y al mismo tiempo evitar la parálisis derivada del exceso de diálogo y disidencia interna, utilizando varios niveles de cuerpos representativos, desde abajo hacia arriba, para construir estructuras más amplias, que en principio dependen de un alto nivel de participación de individuos o grupos en la base (Chalmers et al., 1997; Korovkin, 2001:37-67). r Cómo formar organizaciones multiétnicas, en las cuales la diversidad representa una ventaja en vez de un motivo mayor de conflicto, caos y debilidad institucional: después de todo, los movimientos indígenas a menudo combinan lenguas y culturas múltiples, aunque para un observador externo sus miembros puedan parecer una amplia población indígena homogénea (Albó et al., 1996). r Cómo comunicar y negociar, a través de las diferencias culturales y de clase, y a veces a través de abismos profundos, tanto dentro de un grupo como con individuos, entidades y grupos externos de la sociedad dominante que los rodea (Karákras, 2003:20-47). r Cómo lograr que los líderes mantengan un alto grado de responsabilidad e integridad en los distintos niveles organizacionales (en las mejores circunstancias, seguimiento de cerca de los líderes y mecanismos y procesos de evaluación efectivos, de abajo hacia arriba, con consecuencias para los individuos que fallan, incluido hasta el despido). r Cómo movilizar grandes cantidades de personas y recursos (ya descrito previamente).

La inclusión de la otra mitad: el rol de las mujeres Durante la década de 1980, como representante ante Ecuador de la Fundación Interamericana, mantuve por muchos años una serie de reuniones con líderes de la Federación de Campesinos de Licto (Fedecal). Sabía que Licto era una región militante y era obvio que estos señores me estaban evaluando (como bien debían). Normalmente

se encontraba más cercano a la toma colectiva y representativa de decisiones que en muchas democracias mucho más antiguas, incluida la de mi propio país.

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estaban esperando para hablar conmigo cuando yo llegaba a alguna otra organización en la provincia de Chimborazo o a veces en la ciudad capital, Riobamba. Finalmente fui invitado a hablar ante todos los líderes de la Federación. Viajé en un vehículo de tracción de cuatro ruedas hasta el pueblo en cuya iglesia se llevaría a cabo la reunión. En la escalinata había un puñado de hombres para recibirme. Reconocí la mayoría de las caras. Conversamos un poco y luego me hicieron señas para que los siguiera hacia el interior del edificio. Al pasar del brillo de la luz solar andina al interior de la iglesia, mis ojos tuvieron dificultad en ajustarse a la oscuridad sólo interrumpida por un rayo de luz solar que se colaba entre las puertas y unas pocas ventanas cercanas al techo. Seguí por el pasillo, casi ciegamente, a mis anfitriones, sabiendo que la iglesia estaba llena pero sin poder divisar más que los flameantes ponchos que había delante de mí. Ya llegando al altar, mis ojos comenzaron a ajustarse. Todos nos dimos vuelta y el presidente de la Fedecal comenzó a hablar en quichua. Mantuve mi mirada sobre él, haciendo lo posible para entender algo de su mensaje, y en un momento escuché que me mencionaba, por lo que me di vuelta hacia la multitud, asintiendo con la cabeza en reconocimiento. Lo que vi me pegó como un rayo: esta organización tenía una cara masculina, pero poseía principalmente manos y pies femeninos. Casi todos los bancos de la iglesia estaban ocupados por mujeres, con niños a su lado y bebés en sus espaldas. En los años ochenta esto era algo inusual, casi inexistente. Con curiosidad, me incliné para hablarle al oído al líder más cercano y le pregunté: “¿Y dónde están los hombres?” Respondió: “En la costa. En Quito. Trabajando de peones. Cada líder hombre tiene a su mujer como suplente. ¡Esta fue nuestra decisión colectiva!” La Federación de Licto había silenciosamente dado un paso adelante, tomando su puesto en la vanguardia. En los últimos tiempos, el rol de las mujeres en los movimientos indígenas ha cambiado drásticamente, aunque muchos hoy coinciden con que aún queda mucho por mejorar. Históricamente las mujeres siempre han sido militantes en las luchas y resistencias andinas, aunque rara vez como líderes. Dos excepciones destacadas en el pasado fueron Micaela Bastidas Phuyuqhawa (quechua) en el Perú colonial y Bartolina Sisa (aimara) en la Bolivia colonial. Con diferentes niveles de celeridad e intensidad, los movimientos indígenas de América Latina han llegado a entender que la solidaridad colectiva y la gobernabilidad democrática no pueden sostenerse paradas en una sola pata, por lo menos no por largo tiempo. Esta conclusión nace desde adentro (en respuesta a la presión de las mujeres indígenas por participar, sumada a la conciencia creciente de los hombres progresistas) y desde afuera (en respuesta a feministas no indígenas, y fuentes de financiamiento internacionales y aliados). Hoy en día, a medida que las mujeres van ganando experiencia y desenvoltura, algunas han sido elegidas para dirigir organizaciones indígenas (por ejemplo, Carmen Yamberla de

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FICI en Imbabura, Ecuador) y nombradas para ocupar cargos de jerarquía (Nina Pacari como Canciller de Ecuador, cargo equivalente al de ministro de Relaciones Exteriores). Una de las líderes elegidas fue también Avelina Morocho, quien en 1996 se convirtió en la primera mujer alcalde indígena de América Latina (era la cabeza de la federación local, la Asociación Indígena Cañar Ayllu, AINCA, en la municipalidad de Suscal, en la provincia de Cañar, Ecuador). La aparición de federaciones y luego de otros movimientos más amplios ha brindado a muchas mujeres la oportunidad de liderar y participar en procesos democráticos a nivel comunal. En los años ochenta, en la provincia de Chimborazo, una ONG indígena/mestiza, la Corporación Ecuatoriana de Promoción Popular, Investigación y Desarrollo (CEPID) se preocupó por el hecho de que las mujeres indígenas no querían romper el tabú de no hablar en público. La táctica empleada para contrarrestarlo fue cultural. Se formó un grupo de jóvenes mujeres cantantes y músicas que actuaban exitosamente en festivales locales y reuniones de la comunidad y la federación. El mensaje subliminal fue tan poderoso como indirecto: las mujeres, incluidas las más jóvenes, pudieron levantar su voz en público y el ejercitarlo no trajo repercusiones. Al contrario, trajo elogios. Pronto surgieron grupos similares en la provincia, y los observadores notaron luego un aumento en la cantidad de preguntas formuladas por mujeres, así como comentarios y críticas tanto en reuniones públicas como informales. Por supuesto que todavía persiste alguna resistencia a la participación igualitaria de las mujeres en los movimientos indígenas y en la política local. A algunos hombres indígenas no les agrada que sus esposas e hijas colaboren en actividades fuera de la casa, a menos que sean de naturaleza económica. En otro ejemplo de resistencia, resulta revelador un caso acontecido en Bolivia: la candidatura de una mujer del Chapare, Juana Quispe, fue impuesta en Chimoré por el partido indígena, el MAS. Quispe resultó elegida y después fue destituida por hombres indígenas locales que no querían tener nada que ver con el hecho.16 Parece ser que el progreso raras veces toma un camino uniformemente recto.

Problemas y dilemas: el alto costo y los dilemas recurrentes de la participación en movimientos indígenas A pesar de los logros de los movimientos indígenas, estos no han estado libres de costos y dificultades. Los individuos y grupos que participan en movimientos indígenas, así como sus acciones públicas, generalmente pagan un alto precio (aunque no tan alto como durante los viejos tiempos de rebeliones violentas). Adicionalmente, los líderes a todo nivel pueden tener problemas, debilidades y dilemas, algunos de los cuales se resumen a continuación: r La pérdida de ingreso y productividad durante las huelgas, paros, marchas y demostraciones. Debido a estos altos costos, las huelgas sostenidas sólo pueden llevarse a 16 Comunicación

personal con Donna Lee Van Cott, diciembre de 2006.

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cabo cada tantos años, ya que los miembros de las federaciones y de las comunidades no pueden invertir tanto tiempo y recursos en participar más a menudo. Si no se tiene en cuenta lo anterior, se corren riesgos de no llegar a los números de participantes necesarios para producir cambios. Esta situación se puede moderar a medida que los movimientos se hacen más fuertes y sofisticados, y las formas y recursos de protesta se van institucionalizando dentro de las estructuras democráticas. r Los altos niveles de estrés psicológico y cansancio físico derivados del trabajo, la amenaza de violencia, el desplazamiento y la discordancia cultural. Los líderes a menudo desarrollan problemas de salud, a veces misteriosos para los médicos, pero no así para los curanderos tradicionales. r Los riesgos físicos, incluidas las lesiones y la muerte, y las amenazas de daño y muerte. Por ejemplo, el Consejo Regional Indígena del Cauca (CRIC) –tal vez el miembro más fuerte de la confederación nacional colombiana, la Organización Nacional Indígena de Colombia (ONIC)– ha perdido cientos de líderes y militantes en ataques llevados a cabo por asesinos a sueldo, conocidos con el eufemístico nombre de “pájaros”. En 1988, en una reunión con un líder del CRIC, cuyo nombre no se puede dar a conocer, discutimos sobre el problema agotador y mórbido de reemplazar a lo que en ese momento constituía un grupo de más de 125 líderes asesinados. Sorprendentemente, este líder no se encontraba desmoralizado ni intimidado; frente a estas reiteradas atrocidades, su determinación había aumentado. Por supuesto, existen también costos similares en la participación en la democracia institucionalizada, como en Perú, donde los funcionarios electos eran sistemáticamente asesinados por Sendero Luminoso y se atacaban los comicios y las oficinas municipales. r La alienación o el alejamiento de los líderes de sus bases, particularmente cuando los deberes de liderazgo requieren la residencia en ciudades lejanas, culturalmente diferentes, con nuevos estilos de vida, a veces en peldaños más altos de la escala socioeconómica. Esta alienación o alejamiento a menudo se traduce en separación de la familia cuando los demás miembros permanecen en sus comunidades de origen o, lo que es más desconcertante, cuando las familias acompañan a los líderes y los niños crecen monolingües y significativamente diferentes de sus padres en lo que se refiere a valores culturales y comportamiento, debido al ambiente urbano de las clases profesionales. r La montaña rusa de gobernación y liderazgo a medida que los líderes se retiran, se cansan, entran en la política o son llamados a ocupar cargos de liderazgo de más alto nivel dentro del movimiento, u ocasionalmente cuando caen en la corrupción debido a la tentación, y las ofertas y propuestas recibidas. r El desafío de los líderes (y sus seguidores) para lograr una transición sin problemas desde su participación en los movimientos hasta su elección o nombramiento para ocupar cargos oficiales. Las experiencias de Auki Tituaña, que recibió presiones de sus viejos camaradas en Cotacachi, y de Mariano Curicama, enfrentando la oposición mestiza de

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las oficinas municipales en Guamote, son ejemplos de cómo manejar estos casos. Sin embargo, en otros casos, gente que ha pasado toda una vida en la oposición, fuera del sistema, encuentra problemas para integrarse a una entidad de ese sistema y adaptarse rápidamente al cambio para ser un participante en una buena gobernación en vez de ser un manifestante que protesta por una mala gobernación, y aprender a transformar la ideología de identificar y definir problemas en el pragmatismo de resolverlos (por ejemplo, modificar presupuestos inadecuados para salud y educación). r La ocasional concentración de poder político y administrativo en manos de lo que algunos críticos han dado en denominar una elite indígena. Esto puede deberse a la falta de otras personas listas para asumir roles de liderazgo o también a las tendencias autocráticas que aún prevalecen en el contexto andino, donde la tradición de caciques locales generalmente ha sido poderosa. r Los casos de algunos líderes y funcionarios indígenas elegidos mezclando intereses personales (económicos, familiares, etc.) con los intereses colectivos del movimiento. Ha habido también casos ocasionales de líderes verticalistas y autoritarios (por ejemplo, que amenazaron a comunidades con cortarles el servicio de agua si no se sumaban a una protesta). En las palabras de una indígena joven: “Es necesario hacer una evaluación general de los pros y contras que el movimiento ha tenido en esta última década y volver a las bases en donde radica el verdadero poder del movimiento”. r Los complicados desafíos debidos a diferencias étnicas: las que existen tanto entre movimientos/organizaciones indígenas y las sociedades dominantes, como entre dichos movimientos/organizaciones y otros movimientos/organizaciones populares que no son indígenas (por ejemplo, sindicatos laborales), pero también las diferencias étnicas que existen dentro del mundo indígena. r La paradoja de transformación social y estancamiento económico, en la medida en que los avances en derechos humanos y culturales y participación política no son aparejados con cambios significativos en el bienestar social. Para muchos participantes y observadores de los movimientos indígenas, esto constituye el dilema más grande de todos. En cuanto a este último dilema, cabe citar las palabras de Shelton Davis de la Universidad de Georgetown, Washington, D.C.: Es notable que en el caso de Ecuador y también de Bolivia y otros países andinos, algunas de las razones originales para establecer movimientos indígenas tenían que ver con las amenazas a las tierras y los recursos indígenas, y la inhabilidad de algunas políticas de reforma agraria y otros programas nacionales de desarrollo de tomar en cuenta identidades étnicas indígenas, patrimonio cultural y derechos a la autonomía política. Es también notable que haya habido una crítica persistente de parte de muchos de estos movimientos indígenas a las reformas económicas neoliberales

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introducidas por sus gobiernos, a la apertura de numerosas áreas y comunidades indígenas a la minería y al desarrollo petrolero, así como a acuerdos globales de comercio para los cuales raramente se consultaba a los pueblos indígenas y en los cuales pocas veces se consideraba su acceso a los mercados y al empleo. Es importante subrayar esto porque queda cada vez más claro que en casi todos los países latinoamericanos los pueblos indígenas siguen en la extrema pobreza a pesar de la formación de nuevos movimientos indígenas, del creciente empoderamiento de indígenas a medida que aparecen alcaldes locales, congresistas y otras autoridades nacionales, además de autoridades políticas nacionales y reformas constitucionales que han reconocido derechos indígenas y han exigido el establecimiento de democracias multiculturales. De igual manera, las últimas décadas también han visto una intensa migración de gente indígena (especialmente de jóvenes indígenas) tanto de sus comunidades rurales a áreas urbanas como también a países extranjeros, tales como España, Canadá, Estados Unidos y Argentina. Entonces uno de los desafíos mayores consiste no sólo en aumentar el empoderamiento de los pueblos indígenas y el avance de la democracia, sino también en establecer posibilidades para el mejoramiento de las condiciones económicas de los pueblos indígenas, especialmente en una época de marketing y comercio global.17

Conclusiones En resumen, los movimientos sociales, como los de los indígenas de América Latina, son parte integral de la democracia, ya sean espontáneos o planeados, temporales o prácticamente permanentes. Es importante tener en cuenta que estos movimientos, cuando están compuestos por personas en posiciones de desventaja y grupos marginados por la sociedad o del fondo de un sistema de clases, tienen que ver sobre todo con el empoderamiento. Por eso, hay que destacar que las estrategias de empoderamiento y los esfuerzos relacionados son condiciones necesarias, aunque no suficientes para la democratización. El empoderamiento es exactamente hacia dónde tanto los indígenas como sus aliados saben que deben enfocar sus esfuerzos en su lucha para mejorar los derechos humanos, la participación en la toma de decisiones, el acceso a los recursos y la equidad en el desarrollo socioeconómico, de manera amplia y sostenible, y con gran alcance. Existen quienes alegan que los movimientos indígenas han tenido un impacto poco significativo o duradero a nivel nacional y que sus logros han sido más bien de naturaleza simbólica. Ese es un juicio prematuro. Aun en las democracias más estables, los movimien17 Comunicación

personal con Shelton Davis, octubre de 2006.

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tos de liberación pueden llevar muchas generaciones para desarrollarse y lograr frutos. Por ejemplo, con respecto al movimiento de derechos civiles de Estados Unidos, los esfuerzos por liberar a los esclavos y alcanzar justicia social y económica para estos descendientes de africanos, comenzaron a principios del siglo XIX. Dos siglos después hay solamente un senador y dos gobernadores de estados que son afroamericanos, y todavía sigue en pie la lucha para adquirir en la práctica el derecho a voto, así como lograr la igualdad económica para la gente de color en general en ese país. Resulta significativo para el punto final del análisis de este capítulo que, como argumenta Bebbington, los grupos étnicos y las categorías raciales formen el eje principal de las diferencias y los conflictos en América Latina (y especialmente en los Andes). Esto quiere decir que el principal “bloqueo de caminos” en el viaje hacia la democracia en la mayoría de los países latinoamericanos está en las cuestiones de etnia y raza. Los movimientos indígenas lo han mostrado claramente y su nivel de éxito se debe precisamente al hecho de que esto constituye el dilema principal. Si este problema no se confronta ni se resuelve, la democratización y la justicia seguirán viéndose perjudicadas. Los movimientos indígenas en los Andes están sentando cuidadosamente las bases para la construcción de una sociedad futura más equitativa, en cuanto a lo económico y lo social, en la región con más desigualdad del mundo entero. La revitalización cultural y la formación de una identidad firme han sido pilares cruciales de esta construcción. Generaciones de represión de la expresión cultural y erosión de la autoestima y de la identidad han dejado sus huellas, y se necesita un gran esfuerzo para reconstruir. Sin embargo, es desconcertante y frustrante notar la ausencia persistente de avances económicos en casi toda comunidad y área indígena. Se trata de una cosecha demorada que amenaza a los movimientos en sí y a las democracias dentro de las cuales estos han luchado por tanto tiempo y con tanta energía para convertirse en una parte integral (con diferentes grados de éxito). La historia de las comunidades indígenas andinas ha sido la de una rebelión violenta tras otra. Una y otra vez los cambios duraderos no se producían, y las condiciones injustas y la presión levantada a través del tiempo culminaban en alguna otra acción social o rebelión masiva. Este ciclo de aplacamiento, levantamiento y represión brutal se ha repetido a través de los siglos, tanto bajo la autoridad colonial como republicana, y bajo dictaduras y democracias. Muchos coinciden en que ya es hora de romper el círculo vicioso. El logro clave en cuanto a la táctica de los movimientos indígenas andinos contemporáneos ha sido la exitosa introducción de la no violencia. Lo anterior no pretende sugerir que los indígenas del siglo XX fueron más inteligentes que los pertenecientes al siglo XIX o a períodos previos. Es posible que la no violencia no hubiera funcionado en épocas anteriores cuando casi no existía ninguno de los medios de comunicación actuales, había menos instrumentos legales progresivos y la tradición de derechos humanos estaba en pañales, sin siquiera tener un nombre. Si hace 200 años las 1.100 familias indígenas de Llinllín hubieran dejado sus herramientas y se hubieran rehusado a trabajar, posiblemente hubieran sido ma-

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sacradas como carneros en sus propias parcelas y su sangre se hubiese dejado derramar para fertilizar la tierra. En cambio, en los años ochenta su huelga no fue reprimida violentamente y en el final, prevalecieron. Esto debido no sólo a la decisión táctica indígena de optar por la no violencia, sino también a la mano relativamente suave de la policía, los militares y las autoridades civiles ecuatorianas, que actuaron ante los ojos de toda la nación y el mundo. Sin embargo, fue la decisión indígena lo que enmarcó el conflicto desde el principio e hizo posible su resolución constructiva. Por lo tanto, en términos históricos amplios, los movimientos indígenas andinos y de otros lugares todavía se encuentran en sus años de formación, con una inmensa cantidad de planeamiento y trabajo todavía pendiente. Pero son oportunos y están bien diseñados, y surgen en el momento del gran regreso a la democracia que comenzó a fines de los años setenta. El estado actual de la democratización en los Andes ha ido desarrollándose en conjunto con la aparición de dichos movimientos. Este proceso interrelacionado y mutuamente cooperativo sigue ofreciendo una promesa para aquellos que por tanto tiempo han sido marginados en base a su raza o su clase. Si finalmente triunfan, los beneficiarios serán tanto los indígenas como también los no indígenas, tanto los gobiernos como las sociedades civiles. Sin duda los procesos puestos en marcha por los movimientos indígenas andinos tienen la posibilidad de transformar definiciones y prácticas existentes de ciudadanía hacia un mayor pluralismo y una mayor participación política, lo cual abre las puertas hacia una democracia fortalecida. Asimismo, dichos movimientos tienen la posibilidad de aumentar las tensiones sociales, los conflictos y la inestabilidad política. Algunos los ven como amenazas para la meta de integración nacional; otros, como fuerzas clave en un proceso de descentralización que resulta imprescindible para la consolidación y legitimización de instituciones locales y para lograr compartir ampliamente el poder. Es una historia que sigue desplegándose. Todo un hemisferio espera con expectación el final del relato.

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La campaña “Y Ikatu Xingu”1 en el estado de Mato Grosso (Brasil) Lincoln Avelino de Barros con Marie-Madeleine Mailleux Sant’Ana

Entre los estados de Mato Grosso y Pará, en la Amazonía brasileña, se localiza la extensa cuenca del río Xingu. En su corazón, el Parque Nacional del Xingu constituye la más importante área indígena continua, área que cobija a 5.000 indígenas de 14 etnias diferentes. El proceso de ocupación de la región centro oeste del país se inició en la década de 1960, con la construcción de carreteras federales que ligaban la capital de Mato Grosso con el norte del país. Las carreteras estimularon una intensa exploración forestal, la roza de tierras para la cría extensiva de ganado y, en menor escala, de tierras dedicadas a la agricultura familiar en pequeña escala. Paralelamente a este desarrollo rural se multiplicaron los núcleos urbanos. En los últimos 15 años, con la expansión del cultivo de soya, el proceso de ocupación se aceleró al punto de alcanzar los límites del parque, circundándolo. El uso de tecnologías inadecuadas de explotación de los recursos naturales provocó una degradación generalizada del ambiente natural en esta área de transición entre los ecosistemas de la sabana y de la amazonía. La agresividad de este proceso de ocupación agravó significativamente los problemas sociales y ambientales. Al inicio de la década de 2000 estos problemas comenzaron a afectar las condiciones de vida de las comunidades indígenas en el interior del parque, y fueron objeto de vehementes denuncias por parte de sus líderes. En aquel entonces dentro del parque se encontraba trabajando el Instituto Socio Ambiental (ISA), organización de la sociedad civil (OSC) enfocada en cuestiones indígenas fundada en 1994. El ISA no sólo avaló las denuncias de los indígenas sino que también las amplió, y comenzó a movilizar segmentos de la población de los municipios de la cuenca del Xingu, representantes de los gobiernos locales, estatales y federal, de la sociedad civil, de la universidad y del sector privado vinculado a la agroindustria. De esta movilización resultó el primer Encuentro de Canarana, durante el cual los participantes

1 La expresión “Y Ikatu Xingu”, escogida para la campaña de referencia, significa “salven el agua buena y limpia del Xingu”,

en la lengua indígena kamaiurá.

Capítulo 8

234

Lincoln Avelino de Barros con Marie-Madeleine Mailleux Sant’Ana

Considerando: Que el Xingu es uno de los ríos más extensos del país y una fuerte referencia de nuestra diversidad biológica y cultural; Que la región comprendida por su cuenca es habitada por diversos pueblos indígenas y poblaciones oriundas de las diversas regiones brasileñas; Que el proceso histórico de ocupación de esta región demostró que se trata de un importante polo de desarrollo agropecuario; Que, mientras tanto, este proceso resultó en la deforestación de áreas extensas, afectando los bosques ribereños que tienen importancia fundamental para la protección de las nacientes de los ríos, Los actores sociales, indios, pequeños y grandes productores, ambientalistas, investigadores y líderes municipales, reunidos en el Encuentro Nacientes del Xingu (…), decidieron unirse en colaboración activa, en torno a una campaña para la protección y recuperación de los bosques ribereños y de los recursos hídricos de la cuenca del Xingu. Estos actores, representantes de las instituciones signatarias, solicitan el apoyo de todo el pueblo brasileño y la acción integrada de los varios niveles de gobierno en el sentido de promover políticas y de proveer recursos técnicos y financieros que permitan la protección de los derechos de las tierras indígenas, la viabilidad económica de los asentamientos, la reducción de los costos de recuperación de los bosques ribereños en las propiedades rurales y la provisión de servicios de saneamiento básico en las ciudades de esta región, a modo de garantizar la preservación del Xingu y su inestimable valor simbólico para las futuras generaciones. Carta de Canarana, 27 de octubre de 20052

2 Carta

de Canarana, firmada por los participantes del Primer Encuentro de la Campaña Y Ikatu Xingu. La lista de las instituciones signatarias se incluye en el cuadro 8.1.

decidieron en conjunto lanzar la campaña “Y Ikatu Xingu”, y firmaron la siguiente carta de compromiso:

El estudio de esta experiencia demuestra que el compromiso asumido por los signatarios de la Carta de Canarana se está cumpliendo y que todos los segmentos de la población están involucrados en la campaña, en distinta medida. La experiencia de la Y Ikatu Xingu demuestra cómo una entidad de la sociedad civil fue capaz de promover la toma de conciencia de los problemas socioambientales derivados del proceso irresponsable de ocupación de la cuenca, y de lograr que los diversos estratos de la población se organizaran para minimizar los efectos más perjudiciales y para concebir e implementar proyectos correctivos consistentes. Al asumir estas responsabilidades, los ciudadanos locales quedaron cada vez más comprometidos con el desarrollo sostenible de la cuenca del Xingu. Si bien el ISA asumió el liderazgo de toda la campaña, a lo largo de su implementación surgieron otras entidades y actores que demostraron su capacidad de asumir, individual y colectivamente, los compromisos de la campaña no sólo en el presente, sino indefinidamente en el futuro.

El contexto del estudio Los seres humanos se integran al “ambiente natural” cuando utilizan los recursos naturales para su supervivencia o para transformarlos en nuevos medios de producción. Al hacerlo, independientemente de su nivel de conciencia ambiental, se tornan responsables, individual y colectivamente, de las alteraciones que este ambiente venga a sufrir en razón de la amplitud de los impactos de la acción humana. Al escoger el estudio de caso de la campaña Y Ikatu Xingu, intentamos demostrar el rol que la sociedad civil asumió en un contexto socioeconómico y ambiental particularmente crítico: el de la expansión de la frontera agrícola en la región amazónica. Los grupos de la sociedad civil fueron capaces de organizarse y movilizar a otros actores, y de participar activamente ellos mismos, asumiendo en conjunto la responsabilidad de revertir, o al menos minimizar, los daños ambientales causados en la cuenca del río Xingu por el agresivo proceso previo de ocupación y de explotación de sus recursos naturales. Las razones que inicialmente nos llevaron a escoger este caso fueron de carácter ambiental: observamos la agresividad del proceso de ocupación de la cuenca, particularmente la rápida expansión de la producción agrícola y el cultivo de soya en gran escala. Esta expansión provocó daños considerables a un ecosistema de transición cuyas características no se prestan a este tipo de explotación. Pero hay también razones importantes de carácter social que son inseparables de las ambientales. La severidad de los problemas ambientales repercute directamente en las condiciones socioeconómicas y culturales de los diversos segmentos de la población de la cuenca. Cuando los participantes de la campaña Y Ikatu Xingu, convocados por distintas OSC, se comprometieron en conjunto a preservar, proteger y recuperar los recursos de la cuenca del río Xingu, deteniendo la devastación de las sabanas tropicales y bosques exuberantes, lo hicieron porque la situación socioambiental se había

La campaña “Y Ikatu Xingu” en el estado de Mato Grosso (Brasil) 235

Lincoln Avelino de Barros con Marie-Madeleine Mailleux Sant’Ana

tornado insostenible. Al unirse al proyecto, pasaron a formar parte de una experiencia pionera de compromiso ciudadano para la acción socioambiental y cultural en “…una gama de alianzas inéditas en Brasil, que unió sectores históricamente ubicados en bandos opuestos en campañas anteriores”.3 La campaña proponía fundamentalmente la creación de mecanismos de organización de la sociedad civil y la implementación de proyectos que fuesen capaces de evitar el deterioro irreversible de las cabeceras de los ríos, de generar mejores alternativas de desarrollo a mediano y largo plazo, y de garantizar la sostenibilidad ambiental y socioeconómica de la cuenca del Xingu. Para entender la naturaleza de la campaña Y Ikatu Xingu, conviene explicar brevemente el contexto ecológico. El río que nos ocupa nace en los suelos cristalinos de la planicie central de Brasil, planicie que se encuentra recubierta por la vegetación de la sabana tropical. El río fluye de sur a norte, atravesando gran parte de los estados de Mato Grosso y Pará, antes de desembocar en el río Amazonas, ayudando a formar el archipiélago de su delta.4 Su cuenca, una de las más importantes de la Amazonía brasileña, ocupa un área total de 51,1 millones de hectáreas distribuida en los estados de Mato Grosso y Pará. El área cubierta por este estudio comprende el tercio de la cuenca ubicado en el noroeste del estado de Mato Grosso. En su margen oeste corre una carretera importante, la BR-163. Esta ruta tiene un impacto directo en toda la región, y aceleró la ocupación de la misma en el transcurso de la última década, provocando un rápido incremento de la deforestación y contribuyendo de manera significativa a la formación del llamado “arco de deforestación”. La segunda carretera, BR-158, corre en la orilla izquierda de la cuenca, donde está en marcha un proceso de ocupación más consolidado. En el corazón de la cuenca se encuentra el Parque Nacional del Xingu, localizado en su totalidad en el estado de Mato Grosso. Contiene un área protegida continua de 2,8 millones de hectáreas, que no incluye las nacientes de los ríos que forman la cuenca del Xingu. El parque fue creado a fines de los años sesenta, al tiempo que se construían las carreteras federales en ambos lados del parque. A lo largo de los últimos 40 años, el ambiente físico del parque ha sido progresivamente dominado por nuevas ciudades, numerosos asentamientos –promovidos por el Instituto Nacional de Colonización y Reforma Agraria (INCRA) y por el Instituto de Tierras de Mato Grosso (Intermat)–, así como por leñadores y madereros que rozaban las tierras vírgenes para la ganadería en gran escala. La cuenca del Xingu tiene una población estimada de 270.000 personas, de las cuales cerca del 70% está concentrada en las áreas urbanas, y la población restante, que incluye unos 5.000 indígenas además de colonos de la reforma agraria, se encuentra dispersa en áreas rurales. 3 Primer

Encuentro de Canarana.

4 Introducción

del documento producido en el primer encuentro de la Campaña Y Ikatu Xingu.

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Aunque de manera general el parque propiamente dicho se encuentra en buenas condiciones de preservación, en los últimos años también comenzó a sufrir impactos severos por la deforestación de su entorno y por la degradación de los recursos hídricos. Estos impactos reflejan el daño ambiental que se viene acumulando en la cuenca del Xingu, daño que incluye la reducción del caudal de agua de las nacientes, la continuada deforestación de los bosques ribereños, la contaminación de los cauces y de las fuentes de agua, problemas todos derivados de la acción conjugada de la deforestación,5 la erosión de los suelos y el uso de agrotóxicos (por ejemplo, herbicidas, fertilizantes, etc.). La cuenca del Xingu, con sus numerosos tributarios, se sitúa en el nordeste del estado. En el centro de la cuenca está el parque nacional, donde se encuentra la mayor área verde entre las zonas agroecológicas del estado. Las áreas legalmente protegidas, unidades de conservación y tierras indígenas existentes están bajo la responsabilidad de la federación, del estado o de los municipios. Durante los últimos años, algunas áreas han sido propuestas como nuevas unidades de conservación, incluida una zona contigua al límite sur del Parque Nacional del Xingu. Sin embargo, pese al número significativo de áreas legalmente protegidas, y a su expansión en años recientes, el nivel efectivo de protección es modesto o inexistente. Muchas “áreas legalmente protegidas” sufren presiones constantes, aun cuando no sean objeto específico de explotación. En este contexto, el Parque Indígena del Xingu ha gozado de protección excepcional. El mapa 8.1 en su doble versión ayuda a explicar el contexto, mostrando la forma dramática en que el proceso de ocupación de la cuenca del Xingu ha evolucionado entre 1994 y 2005.6 Aquí se aprecia con toda claridad el “arco de deforestación” que circunda y presiona el parque (en gris oscuro). El mapa también revela las razones que llevaron a los grupos indígenas a denunciar los daños causados a los recursos naturales dentro y fuera del parque, e incitaron al ISA a iniciar la movilización de todos los sectores actuantes en la cuenca.

5 Exceptuando las tierras indígenas, reservas y parques naturales, la deforestación ya afectó el 33% de la cobertura vegetal del

estado de Mato Grosso. En palabras de un entrevistado, que se refería de manera irónica a las políticas gubernamentales aplicadas de forma inadecuada en la región: “Si no hubiese habido desvíos de los recursos de inversión de la Superintendencia de la Amazonía (Sudam), aquí no habría más árboles”. (En décadas pasadas la Sudam liberaba incentivos fiscales para la ocupación ambientalmente predatoria de la región norte del país.) 6 Véase

el sitio en Internet: www.yikatuxingu.org.br.

La campaña “Y Ikatu Xingu” en el estado de Mato Grosso (Brasil) 237

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Lincoln Avelino de Barros con Marie-Madeleine Mailleux Sant’Ana

Intereses y conflictos en la ocupación del Xingu En los años anteriores a la campaña, ¿cuál era la situación en la cuenca del Xingu que hizo que las propuestas de la campaña fueran innovadoras? A decir verdad, desde fines de la década de 1980, técnicos de diversas entidades y organismos, inclusive de los gobiernos federal y estatales y representantes de grupos ambientalistas, venían alertando a las autoridades sobre los riesgos del proceso acelerado de ocupación y explotación del estado de Mato Grosso. Estas advertencias tuvieron poco éxito. Al igual que en el resto del estado, la cuenca del Xingu se tornó en una “vasta tierra de oportunidades” a la cual acudieron personas con una variedad de actitudes e intereses. Algunos de ellos, una minoría, actuaron inicialmente de buena fe, desconociendo los impactos de mediano y largo plazo de la explotación inadecuada de los recursos naturales y las leyes creadas para regularla. Otros grupos buscaron obtener los máximos beneficios posibles de la explotación de estos recursos al menor costo (por ejemplo, empresas madereras, grupos dedicados a la ganadería extensiva o a la extracción mineral), sin preocuparse de su reposición ni mucho menos de su eventual escasez futura. Finalmente, los productores de soya en gran escala agravaron el desequilibrio socioambiental de la cuenca. La explotación masiva de recursos naturales por parte de estos emigrantes llevó a su vez a la

Mapa 8.1 La cuenca del Xingu en el estado de Mato Grosso, Brasil, 1994 y 2005

fundación de numerosas ciudades de pequeño y mediano tamaño con total ignorancia de las normas mínimas de urbanización, lo que generó aún más problemas socioambientales. Para entender mejor cómo se pudo haber llegado a la situación actual, y antes de comentar cómo la campaña Y Ikatu Xingu está buscando revertirla, es preciso hablar de los conflictos que fueron surgiendo a lo largo del proceso de ocupación de la cuenca, conforme entraban en escena nuevos actores que iniciaban nuevas actividades económicas y creaban conflictos sobre la posesión y explotación de los recursos naturales. Algunos conflictos son más visibles; otros se originan en las contradicciones y discontinuidades del diseño y de la implementación de las políticas sectoriales aplicadas en la región. El conflicto más palpable tuvo lugar entre los diferentes grupos indígenas residentes dentro y fuera del parque, y la población no nativa. Los “forasteros” arribaron a la región en oleadas sucesivas; provenían de distintas regiones del país y sus condiciones socioeconómicas y culturales eran muy diversas.7 Su forma de explotar los recursos naturales generó antagonismos con la población nativa8 y aumentó la presión sobre las tierras indígenas, las cuales, más allá de su función primordial de abrigar y proteger a la población indígena sobreviviente, constituían (y siguen constituyendo) las áreas de más efectiva preservación ambiental en la región.9 Entre los principales causantes de conflictos entre “blancos e indígenas”, figuran los madereros, extractores de madera noble que operan ligados a aserraderos. Además de deforestar para la apertura de carreteras y la construcción de obras públicas, los aserraderos trabajan con agricultores pequeños, medianos y grandes, interesados en abrir de forma rápida nuevas tierras de cultivo.10 Los madereros seleccionan árboles del más alto valor comercial, destruyendo la vegetación de menor valor. A menudo invaden tierras indígenas y áreas de protección ambiental. Aunque son menos comunes, también existen conflictos locales entre los grupos indígenas y los mineros, cazadores y ocupantes ilegales de tierras indígenas dedicados a la explotación depredadora de los recursos naturales. Otros conflictos graves se originaron por las políticas de inversión aplicadas por sucesivos gobiernos o por grupos empresariales. Entre las inversiones del sector público, quizá la política de “integración nacional” sea la más importante. Esta política promueve la construcción de carreteras federales (tales como la BR-163 y la BR-158) y de otras carreteras estatales y

7 “Legítimos pioneros y bandidos”: agricultores pobres en busca de tierra, especuladores o invasores de tierras de cualquier

origen, explotadores de productos diversos, trabajadores urbanos en busca de nuevas alternativas de trabajo, etc. los años sesenta, los indígenas eran casi los únicos habitantes de la cuenca del Xingu. Residían allí desde tiempos inmemoriales, viajaban por lo general en grupos y vivían de la recolección de los recursos naturales necesarios para su sustento. Los indígenas limitaban estrictamente la deforestación a la apertura de espacios para sus aldeas itinerantes y para el cultivo de pequeñas plantaciones de yuca. 9 Actualmente quedan poco más de 300.000 indígenas, de una población nativa estimada en 4 millones a 6 millones en el momento de su descubrimiento. La población del país es de aproximadamente 180 millones de habitantes. 10 En el caso de los grandes y medianos productores, esas tierras han sido luego sustituidas por pastos destinados a la cría de ganado y más recientemente por grandes áreas de producción de granos (soya, arroz) a escala comercial. 8 Hasta

La campaña “Y Ikatu Xingu” en el estado de Mato Grosso (Brasil) 239

Lincoln Avelino de Barros con Marie-Madeleine Mailleux Sant’Ana

vecinales, lo que condujo a una rápida deforestación masiva y al desarrollo económico de la cuenca. A su vez, entre 1995 y 2003 el Ministerio del Desarrollo Agrícola (MDA) y entidades encargadas de aplicar la política de reforma agraria, crearon en la cuenca 46 asentamientos de reforma agraria destinados a pequeñas granjas familiares. A pesar de sus buenas intenciones, esta política ha sido incongruente, y ha promovido asentamientos en áreas remotas inapropiadas para la agricultura familiar, sin garantizar a los colonos el apoyo mínimo requerido. Esta desatención de los asentamientos dio lugar a un alto porcentaje de abandono de las tierras reformadas y a una reconcentración de la tenencia de la tierra. También produjo un aumento del número de agricultores sin tierra, alimentando nuevos conflictos rurales en contradicción con los propósitos explícitos del gobierno. Otra fuente de conflictos ha sido la política ambiental, definida y aplicada por el Ministerio del Medio Ambiente (MMA) y las correspondientes entidades municipales y estatales. En el sector rural los conflictos ocurren entre los pequeños, medianos y grandes productores que buscan autorización para rozar florestas, el transporte de productos forestales, el cumplimiento de la obligación de reposición forestal, la definición e implementación de áreas de reserva legal, el uso de productos químicos agrícolas, y la aplicación y el pago de derechos y multas. En el sector urbano se producen conflictos con las industrias en torno al destino de efluentes y de subproductos tóxicos, y con las municipalidades con respecto a la recolección y el tratamiento de la basura. El origen de estos conflictos está en los altos costos de cumplimiento de la legislación ambiental, la burocracia, la ausencia de información clara, la falta de asistencia técnica y los problemas relacionados con la fiscalización, entre otros. En el sector empresarial la política energética ha dado lugar a conflictos entre grupos y consorcios públicos y privados. Los grupos empresariales buscan explotar el potencial hídrico de la cuenca e instalar usinas hidroeléctricas (UHE). Un ejemplo es la UHE de Paranatinga, recientemente ocupada por grupos indígenas que paralizaron las obras en curso.11 Una de las razones principales de la movilización indígena fue la falta de información acerca de la ubicación de la UHE. La decisión sobre estas plantas fue tomada únicamente en base a parámetros técnicos y económicos, sin debate ni consideración efectiva de los criterios ambientales, socioculturales y económicos de las poblaciones afectadas, ni de los derechos “inalienables” que tienen los indígenas sobre sus tierras. Finalmente, las políticas agrícolas y las prácticas de las grandes corporaciones agroempresariales afectan a la pequeña agricultura familiar, perjudicando su capacidad de competir con el agronegocio. Estas políticas también están siendo cuestionadas por las entidades ambientalistas.

11 Otros

ejemplos comprenden la mega UHE de Belo Monte, en la parte del Xingu localizada en el estado de Pará, en la proximidad de la ciudad de Altamira y al lado de la carretera Transamazónica, y también la UHE propuesta en la región del Aripuanã, región noroeste del estado de Mato Grosso.

240

La campaña “Y Ikatu Xingu” en el estado de Mato Grosso (Brasil) 241

El escenario está montado y se ha presentado a los actores principales. Los conflictos de intereses y de derechos han sido identificados. A través del tiempo se fueron configurando modos de convivencia y de relaciones entre grupos, a medida que cada grupo luchaba por sus intereses, buscando principalmente un beneficio material inmediato. En este contexto, ¿por qué una organización no gubernamental (ONG) asume el papel de convocar y aglutinar a todos estos actores en torno a “un futuro común y sostenible”? En las regiones de ocupación más antigua este papel fue casi siempre desempeñado por el sector gubernamental. En democracias consolidadas, los aparatos del Estado permitían la interlocución y la mediación entre los diferentes grupos de ciudadanos. Estos actores estatales comenzaron gradualmente a definirse como los guardianes de la coexistencia social. En la cuenca del Xingu, por el contrario, hay una presencia limitada del Estado y de sus mecanismos correspondientes de interlocución. Con todo, si examinamos la historia de varios otros países, y en particular los de la cuenca amazónica, la situación de la cuenca del Xingu no es en realidad excepcional. En regiones de expansión de la frontera agrícola, la sociedad establece sus propias maneras de organizarse “antes de que intervenga el Estado”.12 Se trata de organizaciones que han surgido inicialmente para defender los intereses de la sociedad frente a los intereses corporativos. Debido a intereses contradictorios dentro de estos grupos, así como a fuertes asimetrías de poder, los grupos hegemónicos tienden a cooptar las “otras” expresiones de la ciudadanía, “neutralizándolas” cuando no destruyéndolas. En Brasil este fenómeno se repite a lo largo de la historia. El autoritarismo y el centralismo que caracterizaron la vida brasileña en el pasado contribuyeron a la existencia de un patrón de bajos niveles de cooperación y de diálogo entre estos grupos. En áreas de frontera, el arbitraje y la intermediación entre los diferentes intereses y grupos políticos estaba asegurada, en muchos casos, por la religión y por las jerarquías eclesiásticas de varias congregaciones. En el caso brasileño siempre fue reconocido el papel desempeñado por la Iglesia católica. Inicialmente lo ejerció a través de sus sacerdotes; en un segundo momento, surgieron entidades laicas dedicadas a obras sociales; posteriormente la Iglesia llegó a intervenir en el dominio de las políticas públicas e inclusive en la política de los partidos. En el caso del Y Ikatu Xingu, el papel de la religión ha sido muy limitado, si no inexistente. Este hecho se explicaría porque el ISA es una OSC de naturaleza laica cuyos principios, misión, visión y objetivos se originan en paradigmas humanistas que toman en consideración la cuestión crucial de los derechos humanos (por ejemplo, la actuación directa junto a los pueblos indígenas), y más recientemente, por el Informe de la Comisión Brundtland, la UNCED 92, la Agenda XXI y las correspondientes convenciones de las Naciones Unidas. Otras razones podrían asociarse con la expansión de las iglesias evangélicas o sectas, lo cual 12 Este

mismo movimiento se observó en la ocupación del oeste norteamericano.

Contexto histórico de la intervención de la sociedad civil

Lincoln Avelino de Barros con Marie-Madeleine Mailleux Sant’Ana

coincide con un cierto debilitamiento de las organizaciones asociadas con la Iglesia católica y la “teología de la liberación”.13 Pero hay también un tercer factor. El ISA, a diferencia de otras ONG, no es una entidad corporativa. Defiende y se organiza en torno a “intereses colectivos y difusos”. Siendo una ONG (y por lo tanto, privada), opera en la esfera de la res publica, o sea del interés público, y no en la esfera del interés privado. Forma parte de lo que se comienza tímidamente a reconocer y proclamar como el “sector público no estatal”. Nótese que de hecho, en el contexto específico de la campaña Y Ikatu Xingu, el ISA asume papeles y mandatos tradicionalmente descritos (o entendidos) como “del Estado” o “del gobierno”. Podría argumentarse que se trata de un “desvío de función”, o que en una situación semejante, el “papel legítimo” de la sociedad civil sería el de movilizar a la comunidad, denunciar la “ausencia del Estado/gobierno” y cabildear para que este asuma sus papeles constitucionales. Sin desmerecer dicho argumento, hay que ponerlo en el contexto brasileño. Brasil tiene una larga tradición del Estado autoritario y centralizado; ha tenido pocos interludios democráticos en sus más de 500 años de historia. Esta es la primera vez en la historia del país que se vive una secuencia de dos décadas ininterrumpidas de experiencia democrática. A lo largo de los siglos, los brasileños han presenciado el poder absoluto del Estado sobre la sociedad. La batalla librada por la sociedad contra el régimen militar (1964-1986) para la “redemocratización del país” ha sido de hecho una lucha por la construcción de un inédito “Estado democrático de derecho”. En esta situación, la ciudadanía y la sociedad civil se configuran como protagonistas y no meras comparsas de los procesos democráticos formales controlados por los aparatos del Estado. El proceso en Xingu, que contó con una intensa participación de entidades de la sociedad civil y de movimientos sociales de todo tipo, fue incorporado en la Constitución Federal de 1988, que establece por primera vez la idea de mecanismos de “democracia participativa” asociada a la tradicional “democracia representativa”. Si bien tímidamente al comienzo, este nuevo concepto de la “cosa pública” deja de ser un monopolio del Estado y se abren espacios para que organizaciones ciudadanas asuman nuevos papeles antes considerados de la esfera exclusiva del aparato estatal. En resumen, la experiencia Y Ikatu Xingu se hizo posible por la conjunción de varios factores, entre los cuales cabe destacar la existencia y adopción de paradigmas de desarrollo sostenible, la emergencia de ONG no corporativas de la sociedad civil, y un proceso para la construcción y el fortalecimiento de la democracia brasileña.

13 Esta

teoría ha sido representada por Gustavo Gutiérrez en Perú y Leonardo Boff en Brasil, entre otros.

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La campaña “Y Ikatu Xingu” en el estado de Mato Grosso (Brasil) 243

En este contexto, ¿quiénes son y cómo se autodefinen los actores involucrados o las partes interesadas de la campaña Y Ikatu Xingu? En conjunto, representan la diversidad, riqueza y complejidad sociocultural emanadas de la mezcla de población oriunda de etnias indígenas seculares y de inmigrantes del sur y del nordeste de Brasil. Abarcan tanto OSC como sectores que sustentan las bases de la economía regional, con sus respectivas asociaciones. Incluyen también comités que representan a las ramas ejecutiva, legislativa y, en menor grado, judicial del gobierno en los niveles local, estatal y federal, además de miembros del mundo académico: la universidad y otras instituciones de enseñanza e investigación. En suma, la lista del cuadro 8.1 demuestra cómo se involucraron en la campaña representantes de casi14 todos los sectores de la población residente en la región, con sus diferentes niveles de organización. En la caracterización de las principales entidades involucradas se incluyen autodefiniciones y opiniones de algunos de los actores entrevistados en relación con la función que desempeñan en la campaña. Entre las OSC se destaca el ISA, que coordina, propone y desarrolla proyectos, proporciona detalles y negocia en todos los niveles. Actúa también como copartícipe en la ejecución de varios proyectos. Otros actores lo definen como “el alma y el puntero de la campaña”. El ISA es un instituto con actuación destacada en asuntos indígenas en diversas áreas del país. Creado en abril de 1994 como ONG, en 2001 ganó la categoría de OSC de interés público (OSCIP). Su creación tuvo lugar a raíz del gran momento de resurgimiento de los movimientos sociales (explicado en la sección anterior) a fines de la década de 1980, y de la realización de diversas campañas importantes en términos de participación de la sociedad civil, entre las cuales se destacan: la promulgación de los derechos sociales colectivos y del medio ambiente, la campaña Alianza de los Pueblos Indígenas, la formación del Foro Brasileño de ONG, la preparación y participación en la Conferencia de las Naciones Unidas Eco 1992 en Rio de Janeiro. Los 28 fundadores del ISA tomaron parte activa en estos eventos; en conjunto constituyen un grupo multidisciplinario en el cual predominan antropólogos, abogados, ambientalistas, biólogos, ingenieros forestales, geógrafos, profesionales de ciencias políticas, filosofía, análisis de sistemas, periodistas, etc.

14 La ausencia más notable fue la de los representantes del sector maderero, cuyas actividades siguen siendo intensas a lo largo

de la carretera BR-163. La participación fue casi nula de parte de iglesias de las diversas confesiones que históricamente han tendido a ser muy activas en el proceso de ocupación de las fronteras agrícolas de Brasil.

Actores de la campaña Y Ikatu Xingu

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Lincoln Avelino de Barros con Marie-Madeleine Mailleux Sant’Ana

Cuadro 8.1 Entidades participantes del Encuentro de Canarana

Profesores de la Universidad Estatal del Mato Grosso (Unemat) (Nova Xavantina); ONG Ongara y Sindicato de Trabajadores Rurales (Agua Boa); Secretaría de Agricultura y del Medio Ambiente; Cámara e Intendencia Municipal (Canarana); Ediles, Asociación del Asentamiento Pingo d’Água; Sindicato de Trabajadores Rurales (Querencia); Ediles (São José do Xingu); Prelado de la Iglesia católica (São Felix de Araguaia); Asociación Tierra Indígena Xingu (ATIX) y miembros de diversos grupos indígenas (Parque del Xingu); Instituto Socio Ambiental (ISA), diversos técnicos y representantes de otras instituciones actuantes en los asentamientos y haciendas del entorno del parque. A nivel estatal: Forum Matogrosense del Medio Ambiente y Desarrollo (Formad); Fundación Estatal del Medio Ambiente (FEMA); Federación de Agricultura de Mato Grosso (Famato); Fiscalía Pública Federal de Mato Grosso (conocida en Brasil como Ministerio Público, MPF-MT). A nivel federal (Brasilia): Ministerio del Medio Ambiente (MMA); Ministerio del Desarrollo Agrario (MDA); Agencia Nacional de Agua (ANA); Confederación Nacional de Agricultura (CNA); Instituto Nacional de Colonización y Reforma Agraria (INCRA); Asociación de los Hacendados del Xingu e Araguaia (Asfax); Fundación Nacional del Indio (Funai); Grupo de Trabajo Amazónico (GTA); Fondo Mundial para Naturaleza (WWF); Empresa Brasileña de Investigación Agropecuaria (Embrapa); Confederación de Trabajadores de la Agricultura (Contag); Centro Gestor y Operacional del Sistema de Protección del Amazonia (Censipam); Banco Mundial y Banco Internacional de Reconstrucción y Desarrollo (BIRD).

La misión del ISA consiste en proponer soluciones integradas a las cuestiones sociales y ambientales; el Instituto tiene por objetivo principal la defensa de los intereses colectivos y generales relativos al medio ambiente, al patrimonio cultural, y a los derechos humanos y de la comunidad. El ISA ha estado activo en la cuenca del Xingu desde 1994, contribuyendo inicialmente en el tratamiento de cuestiones indígenas. Realizó el diagnóstico del Parque del Xingu y aseguró el control constante del medio ambiente, apoyando a los grupos indígenas en la vigilancia y manutención de los límites de sus tierras. Más adelante, las denuncias de los grupos indígenas y el constante deterioro de la situación ambiental llevaron al ISA a articularse con las entidades localizadas en los municipios de la región a lo largo del eje de la vía BR-158 y al sur oeste. Más tarde, la organización amplió la articulación a otras entidades estatales y federales actuantes en la cuenca, buscando involucrarlas en la campaña. Varias otras ONG participantes, de tamaño menor, tienen una actuación más localizada o un área de trabajo específica. Los representantes de estas ONG y de otras entidades (listadas en el cuadro 8.1) se convirtieron en actores principales de la campaña. Las 14 etnias indígenas del parque participan a través de la Asociación de Tierras Indígenas Xingu (ATIX), la cual asegura la movilización de líderes indígenas y actúa en la fiscalización de los límites del parque. Su presidente considera que “lo más importante es la posibilidad de que los indígenas participen y acompañen lo que se está haciendo”, y afirma

A nivel regional:

que la campaña permitió que la comunidad indígena abriera un camino para el diálogo con los blancos. La comunidad académica y las instituciones de investigación están representadas por la Universidad Estatal de Mato Grosso (Unemat), la Empresa Brasileña de Investigación Agropecuaria (Embrapa) y el Instituto de Investigación Amazónica (IPAM). En la línea de actuación más directa se destaca la Unemat, una importante institución educativa de la región que, por su proximidad, es accesible a los jóvenes de diversos estratos sociales y ciudades de la cuenca. En la campaña, la universidad desarrolla tecnologías alternativas de bajo costo, coparticipa de la ejecución de proyectos de campo, realiza investigación en etiología y calidad del agua, y subsidia a los otros actores, integrándose de esta manera en la realidad regional. En el sector productivo agropecuario se distinguen tres asociaciones, lo cual refleja la diversidad existente entre los productores rurales. Los Sindicatos de Trabajadores Rurales (STR) representan a los pequeños productores de la agricultura familiar, con propiedades de hasta 100 Ha. Los STR actúan casi exclusivamente en el diseño de actividades de reforma agraria, “estableciendo –en palabras del presidente de un STR regional– las condiciones iniciales para obtener recursos, y organizar cursos de formación y otras actividades que permitan a los pequeños productores mejorar sus formas de trabajar y producir”.15 Los sindicatos de productores rurales de la región representan a productores con un promedio de 500 Ha que generalmente hacen de la ganadería su actividad productiva principal aunque algunos están ahora sustituyendo pastos por áreas de cultivo. Finalmente, los grandes productores, con propiedades de miles de hectáreas (de 80.000 a 200.000 Ha) dedicadas al cultivo de soya o arroz, participan a través de grupos empresariales. Es necesario diferenciar los intereses de los medianos y grandes productores que se dedican a la ganadería extensiva de los de aquellos que practican la agricultura comercial en gran escala. Cada grupo tiene una mentalidad y un comportamiento empresarial distintos, y explotan los recursos naturales de diferente manera. Es esencial entender que los intereses de los tres segmentos del sector agropecuario descritos son únicos y raramente coinciden. La situación privilegiada del sector de agronegocios se debe a una sucesión de incidentes que transformó al estado de Mato Grosso en una tierra de oportunidades para grandes inversionistas y, por esa razón, atractiva para la agroindustria. Aquí existía la posibilidad de expansión territorial con una abundancia de tierras inexploradas de dominio público (y por lo tanto de bajo costo), en una localización central y con características geofísicas de sabana y de área de transición, favorables tanto para la cría extensiva de ganado como para el cultivo de grandes áreas continuas. Y además, lo que es de suma importacia, podía contarse con apoyo gubernamental16 en términos técnicos, políticos e incluso financieros. Como resultado de esta conjunción de factores, el estado adquirió una pujanza económica que lo tornó en el estado 15 Entrevista 16 El

con el presidente de un STR de la región, junio de 2006.

actual gobernador del estado es dueño de una de las mayores empresas de agronegocios.

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de mayor producción bovina y de soya del país, modificando también significativamente la economía de la cuenca del Xingu. Los representantes del poder político local se definen como promotores del diálogo entre representantes de la sociedad civil, en particular entre ONG ambientalistas y productores, ayudando a ambas partes a superar preconceptos mutuos derivados de puntos de vista antagónicos. Finalmente, las entidades estatales y federales, con actuación en la cuenca, participan a través de sus representantes en las oficinas locales. En cuanto a las entidades estatales, estas desempeñan un papel relativamente poco importante en la campaña.

La campaña, los problemas socioambientales y la búsqueda de soluciones En el primer Encuentro de Canarana los participantes, distribuidos en diversos grupos de trabajo (GT), consiguieron realizar el diagnóstico de la situación socioeconómica y ambiental de la cuenca.17 Aunque enfocados en la óptica específica de su sector, los resultados de estos GT demuestran una alta coincidencia en los principales problemas identificados, entre los cuales se destacan, globalmente: la erosión de los afluentes, que provoca la aparición de bancos de arena y de islas; la reducción del volumen de peces y de agua; la contaminación de cabeceras y de la napa freática debido a residuos de aserraderos, a agrotóxicos, y a la limpieza de máquinas agrícolas; la alteración y disminución del régimen de lluvias, lo cual afecta al clima, y el aumento de los problemas de salud (particularmente respiratorios) en la época de quema de vegetación. Los actores atribuyen los problemas referidos, por un lado, al uso inapropiado de los recursos naturales: deforestación18 del bosque ribereño, erosión de suelos, extracción de arena, y falta de atención a los senderos de acceso a las carreteras, lo que ocasiona un drenaje inadecuado. Por otro lado, se presentan dificultades debidas a la mala información sobre la importancia de las nacientes de ríos y de las leyes ambientales que regulan su uso, a la insuficiencia de políticas municipales en relación con la educación y la fiscalización ambiental, y a la falta de planeamiento urbano de los municipios de la región. A las causas de estos problemas globales se agregan otras que afectan a grupos específicos. Hay varias cuestiones que son características de los pequeños productores, tales como la incongruencia de las políticas adoptadas para la agricultura familiar y para el establecimiento de pequeños proyectos agrícolas en áreas pobres y remotas. La infraestructura básica en la región es, por lo general, inadecuada (carreteras, energía, agua potable, etc.), y la mayoría de los asentamientos no recibe licencias ambientales, lo cual imposibilita la legalización de

17 Para

más información acerca de la campaña, visítese el sitio www.yikatuxingu.org.br. prácticas de deforestación y la quema están muy arraigadas en la tradición cultural de los agricultores de la región; revertirlas requiere una mayor difusión de información y un esfuerzo educativo consciente que dé cuenta del impacto que estas prácticas tienen en la sabana, además de proporcionar asistencia técnica que ayude a cambiarlas.

18 Las

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la tenencia de la tierra para los colonos. Otro problema reside en la debilidad de las organizaciones de pequeños agricultores para diseñar y ejecutar programas de desarrollo más equilibrados. Los grandes productores tienen también su propio lote de inconvenientes. En primer lugar, la incongruencia de la legislación ambiental que les impone costos elevados y les crea dificultades para la observancia del Código Forestal, y la falta de información relativa a la nueva legislación propuesta. A su vez, el GT de los indígenas tiene un conjunto diferente de problemas, tales como la usurpación esporádica de sus tierras por parte de pescadores, cazadores, madereros y mineros,19 la muerte de animales del bosque provocada por la contaminación de los ríos, la falta de información sobre la calidad del agua de los ríos, el incremento de la quema de bosques, la construcción de puentes, carreteras y represas que –al producir un aumento de la población y/o de la densidad del tráfico de vehículos– intensifican la presión sobre el parque y, finalmente, la falta de diálogo con el resto de la población. Para minimizar estas complicaciones se propuso una combinación de programas de acción. En relación con la recuperación de bosques ribereños, hay varias técnicas aplicables, como el enriquecimiento del bosque mediante la introducción de nuevas especies con valor económico, la reserva y el aislamiento de áreas de preservación permanente en las zonas rurales y un mayor acceso a los recursos gubernamentales. En cuanto a la contaminación de los ríos, las propuestas incluyen la recolección e incineración de agrotóxicos, la planificación de la propiedad para impedir el acceso del ganado a las nacientes, la recolección selectiva de materiales reciclables, el depósito de basura de acuerdo con normas técnicas específicas, y la instalación de sistemas de tratamiento de aguas servidas en los municipios. Para la protección de las tierras indígenas, se proponen varias líneas de acción: la creación de una franja de 50 Km de tierras indígenas protegidas y libres de agrotóxicos alrededor del parque; la prohibición de establecer nuevos asentamientos de la reforma agraria en esta franja; la prohibición de depositar en los ríos residuos de las cloacas urbanas, y de haciendas y hoteles; un control más riguroso de la degradación de la vegetación ribereña y de la contaminación de los ríos; la capacitación de actores indígenas para prevenir intrusiones en tierras indígenas; la consulta previa a las comunidades involucradas antes de construir puentes, carreteras y represas, con estrategias claras de recuperación de daños ambientales; la realización de estudios de impacto socioambiental, cultural, económico y político para cualquier proyecto (grande, mediano, pequeño) que tenga repercusiones en áreas indígenas,20 y la promoción de actividades conjuntas con los vecinos. Se propusieron otras acciones de carácter institucional concernientes a la creación de secretarías (municipales) de medio ambiente, la realización de consultas ambientales, y la elaboración, publicación e implementación del Plan Director en los municipios de la cuenca. 19 Este

tipo de problema suele acontecer más en tierras indígenas no incluidas en el parque.

20 Como

en el caso reciente de la UHE de Paratininga.

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También se solicitó el establecimiento de términos de compromiso en cada municipio, según los cuales todos los actores se comprometerían a apoyar la protección y recuperación de la vegetación ribereña, la articulación de los municipios de la cuenca del Xingu para llevar a cabo un acuerdo entre municipalidades, y la creación de un comité de la cuenca del Xingu y de subcomités afines. Paralelamente, hay propuestas para incentivar la educación ambiental: sensibilizar a la población sobre el tema de la campaña, diseñar materiales educativos, revitalizar los grupos de trabajo de educación ambiental en los municipios, y desarrollar actividades prácticas en las escuelas sobre el tema de la conservación ambiental. En relación con las grandes propiedades, las propuestas incluyen reformas a la legislación forestal, a fin de garantizar que las áreas de preservación permanente degradadas y en proceso de recuperación no sean penalizadas por los servicios de fiscalización ambiental, sino objeto de seguimiento en los plazos acordados para su regeneración. Otras propuestas se refieren al apoyo económico y financiero para la manutención, conservación, recuperación y aislamiento de las áreas de preservación permanente.21 Igualmente se propone la creación de vínculos asociativos con grandes corporaciones (Bunge, Amaggi, Coimbra, Cargill) para la implantación de viveros de especies arbustivas nativas en las escuelas y asentamientos rurales, con miras a la recuperación y el enriquecimiento de la vegetación ribereña. En vista de los múltiples problemas y sus respectivas causas, en el primer Encuentro de Canarana se acordó adoptar cuatro líneas prioritarias de acción a fin de corregirlos o por lo menos minimizarlos: r Protección de las tierras y derechos indígenas. r Viabilidad económica de los asentamientos. r Reducción de los costos de recuperación en propiedades privadas. r Saneamiento básico en las áreas municipales. Para cada una de estas líneas de acción, se previó la articulación con entidades gubernamentales competentes, así como la realización de movilizaciones para generar un mayor grado de conciencia en cada sector interesado, todo lo cual se vería reforzado por nuevas estrategias de educación ambiental. En este contexto, la campaña Y Ikatu Xingu ha venido desarrollando un volumen considerable de acciones orientadas al cumplimiento de sus objetivos y de las líneas de acción prioritaria. Con respecto a la primera prioridad de protección de las tierras y derechos indígenas, hasta mayo de 2006 no figuraba entre las iniciativas de la campaña ningún proyecto que involucrase directamente a grupos indígenas. Esto no implica que haya una ausencia de 21 Se

estima que se ha incurrido en grandes gastos para deforestar y que, por lo tanto, los costos de reforestación deberían ser cubiertos por el erario público.

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acciones por parte de dichos grupos. Sus líderes enumeran cuatro factores que generan resultados positivos y que resultan clave para la sostenibilidad de las tierras indígenas: i) la creación de canales efectivos de comunicación entre indios y blancos, lo cual posibilita por primera vez un diálogo constructivo entre ambos lados, ii) la constitución de la Asociación de las Tierras Indígenas del Xingu (ATIX) como entidad de representación política de los 14 grupos indígenas del parque, iii) la continuación de las actividades de vigilancia de las fronteras y límites del parque y la formación de indígenas para la realización de esta tarea, y iv) la producción de plantones de árboles nativos dentro del parque, destinados al mercado para la reforestación de las áreas de explotación maderera. A pesar del éxito de las actividades arriba mencionadas y del mérito de la campaña en cuanto al hecho de “haber despertado la conciencia de los blancos con respecto a la necesidad de conservación”, los indígenas apuntan diversos inconvenientes relacionados con el proceso: hay demora en generar resultados a pesar de que existen prometedoras iniciativas localizadas. La participación limitada de ATIX en la coordinación de la campaña es otro problema. Los recursos son insuficientes para garantizar la capacitación de los indígenas, requisito fundamental para la autogestión de los diversos grupos. Los grandes propietarios no han adoptado una postura coherente; en las reuniones concuerdan con las medidas de preservación propuestas pero no han contribuido con los recursos para ponerlas en práctica. Finalmente, no hay modo de que los indígenas puedan evaluar la campaña. Aún así, los representantes indígenas entrevistados concluyen que el saldo actual de la campaña es positivo. En la opinión de un entrevistado blanco, activo participante de la campaña: “La cuestión de las tierras indígenas adquiere un peso decisivo para la sostenibilidad de la campaña, en razón de la importancia que los indígenas asignan a la protección del medio ambiente y a la defensa de sus territorios”. Con respecto a la segunda línea de acción prioritaria, la viabilidad económica de los asentamientos, se llevó a cabo un estudio exhaustivo de la situación de los asentamientos de reforma agraria de la cuenca del Xingu. El estudio buscaba caracterizar el perfil económico, social y ambiental de los asentamientos localizados en la cuenca que surgieron de los programas del MDA, del INCRA y de entidades de la sociedad civil, y definir directrices, políticas, estrategias y financiamiento para refinar los criterios de asentamiento y asegurar su viabilidad futura. Hasta la fecha del estudio, en el estado de Mato Grosso había registrados 472 asentamientos de la reforma agraria, con un área de 5,5 millones de hectáreas y una población estimada de 234.000 personas (78.000 familias). El estudio se enfocó en 20 asentamientos de la cuenca del Xingu, distribuidos en 12 de los 14 municipios que abarca la campaña y administrados por el INCRA. Los asentamientos objeto del estudio cubren un área total de 358.341 Ha, dividida en 5.407 parcelas, de las cuales 4.418 Ha (81,7%) se encuentran ocupadas de alguna manera,

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aunque no de forma regular.22 El estudio mostró que estos asentamientos, creados todos después de 1995, surgieron como resultado de políticas agraria y ambiental incongruentes, y que aun en el momento de su creación el daño ambiental era ya evidente en la cuenca. Aunque los datos oficiales del INCRA se refieran a 5.375 familias beneficiadas, el número de asentados encontrados en las parcelas por los investigadores fue muy inferior: 2.449 familias (45% del cálculo oficial). Las parcelas tienen un área media de 81,1 Ha/flia. (el máximo es de 100 Ha y el mínimo de 30 Ha), extensión que en esta región caracteriza a la pequeña propiedad de agricultura familiar. Las unidades del INCRA representan un 29,6% de las propiedades rurales del estado, y ocupan apenas el 1,2% de las tierras agrícolas.23 En estos reasentamientos reside una población de 16.328 personas, de las cuales 10.515 viven en las parcelas y las 5.515 restantes en las agrovillas (pequeños centros creados en los asentamientos, pero con infraestructura y equipamiento muy limitados, cuando los hay). Estas personas constituyen el 2,5% de la población del estado y el 6% de su población rural. La mayoría de los asentamientos de la reforma está organizada en asociaciones de productores. La efectividad de estas asociaciones varía siendo muy elevada en cuatro de los asentamientos, buena en otros cuatro y nula en los siete restantes. Entre las razones más importantes del bajo desempeño de las asociaciones, se destacan la inadecuada movilización de los beneficiarios, la limitada capacidad de sus líderes para representarlos y defenderlos, la insuficiente divulgación de los objetivos de las asociaciones, y la dificultad de desplazamiento para participar en reuniones y otros eventos. Aunque el Sindicato de Trabajadores Rurales opera en 13 asentamientos, el estudio revela que su actividad es limitada. 24 El INCRA está escasamente presente, limitándose por lo general a realizar una visita 25 anual de carácter fundamentalmente burocrático. El estudio confirma el estado de abandono de los asentamientos de la reforma agraria. No obstante el diagnóstico bastante sombrío de la situación de los asentamientos, la campaña Y Ikatu Xingu ha fomentado iniciativas significativas de los pequeños productores asentados, demostrando el potencial para su expansión y propagación en la cuenca del Xingu. Asimismo caben destacarse: la recuperación de áreas degradadas en diversos municipios y asentamientos, basada en iniciativas de los propios colonos, particularmente la implantación de viveros para la producción de plantones y la reforestación; la introducción de nuevas alternativas tecnológicas de protección, y la introducción de cultivos permanentes. Todos estos proyectos se han llevado a cabo con la participación de STR y ONG, y del ISA, de la Unemat y la Embrapa, entre otros.

22 Se

encontraron irregularidades en la posesión de parcelas debido a su venta, división, concentración u ocupación por parte de personas que no eran beneficiarias legales de la reforma agraria. 23 La mayoría (86,6%) de las propiedades rurales del estado tienen menos de 500 Ha y ocupan 18% del área cultivable total. 24 Este hecho ha sido comprobado en las entrevistas de campo realizadas para la elaboración de este estudio. 25 El

51% de los asentamientos no tuvo seguimiento alguno por parte del INCRA durante cuatro años.

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La tercera línea de acciones prioritarias, la reducción de los costos de recuperación en propiedades privadas, corre pareja con actividades para la reforestación de la vegetación ribereña, que la campaña también promueve. Las universidades y los centros de investigación del estado (como la Embrapa y el IPAM) están realizando estudios relacionados con estos temas. Los estudios identifican y prueban alternativas de reforestación y de protección de las cabeceras, y también de reducción de los costos, buscando hacerlas técnica y económicamente factibles para los productores agrícolas. Las investigaciones en curso están centradas en temas como el diagnóstico y la planificación del uso de la tierra, el análisis de la calidad del agua de los ríos principales y sus afluentes, la transferencia de la tecnología disponible para la recuperación de áreas protegidas, la identificación de nuevas tecnologías apropiadas para las condiciones de la cuenca del Xingu, y la introducción de nuevas prácticas agroecológicas en los asentamientos rurales. Junto con las actividades de investigación y de recuperación de la vegetación ribereña, se están ejecutando otros proyectos con la misma finalidad en asociación con los municipios. Particularmente digno de mención es el proyecto de capacitación socioambiental financiado por el Fondo Nacional de Medio Ambiente (FNMA), cuyos resultados son muy prometedores. Este proyecto involucra a 50 personas oriundas de seis municipios del entorno del parque, con perfiles, formación previa y sectores de actividad diferentes (por ejemplo, pequeños productores, biólogos y profesores rurales). Su trabajo está siendo reconocido a nivel local, por lo que estos agentes se han convertido en puntos de referencia sobre el tema de la campaña Y Ikatu Xingu. La cuarta prioridad de la campaña se refiere al saneamiento básico en las áreas municipales. A solicitud del ISA, el Ministerio de Urbanismo brasileño realizó el diagnóstico de la situación de saneamiento de los 14 municipios ubicados en la cuenca del Xingu, y de la ciudad de Sinop, adyacente a la carretera BR-163, la cual concentra a más de la mitad de la población de la cuenca. Los resultados del estudio indican diferencias sustanciales en las condiciones y en los servicios de salubridad, en particular con respecto a la distribución de agua, en las ciudades ubicadas al oeste y al este del Parque Nacional del Xingu, lo cual demuestra que existe una brecha en el desarrollo de las diversas áreas de la cuenca. Las siete ciudades del oeste, con mayor densidad de población, presentan condiciones de distribución y de calidad de agua significativamente mejores en relación con las ciudades ubicadas al este, que sufren de escasez periódica y baja calidad del agua. No obstante estas diferencias, algunas condiciones de saneamiento ambiental son comunes a todas las ciudades. Se trata de ciudades con pocos declives, localizadas a cierta distancia de las fuentes de agua, con lo cual se ven reducidos los depósitos de desperdicios en el lecho de ríos y riachuelos. Todas disponen de reservas de aguas subterráneas, de suelos con buena permeabilidad y con napa freática profunda. Por esta razón, los sistemas individuales de agua y alcantarillado consisten en pozos rudimentarios y letrinas.

La campaña “Y Ikatu Xingu” en el estado de Mato Grosso (Brasil)

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Las condiciones actuales del saneamiento urbano se consideran críticas en todas las sedes municipales por la falta de tratamiento adecuado de residuos sólidos y por la continua degradación ambiental, especialmente del agua superficial. Ante esta realidad, el estudio sugiere la elaboración inmediata de proyectos para orientar las decisiones con respecto a la mejora y ampliación de los sistemas existentes de tratamiento de residuos sólidos y del agua.

Organización y financiamiento de la campaña Pero, ¿cuál fue el trayecto de la organización social que llevó a los actores al nivel de compromiso observado y a la realización de todas estas actividades? Desde sus inicios, la campaña contó con la movilización, organización y participación de diversos actores, tanto locales como externos. Esta organización, originalmente en el nivel de los grupos indígenas del Parque del Xingu, fue gradualmente extendiéndose a otros actores, y se vio significativamente reforzada con el apoyo del ISA a fines de la década de 1990 y comienzos de la de 2000. Cuando los problemas ambientales en el exterior del parque comenzaron a afectar las condiciones socioambientales de los grupos indígenas, el ISA entró en acción, buscando identificar todas las entidades que tuviesen una relación directa o indirecta con la degradación de las cabeceras de la cuenca del Xingu en el entorno del parque. De este proceso de identificación y movilización de estas entidades, resultó el primer Encuentro de Canarana, punto de partida de la campaña. La metodología adoptada en ese primer encuentro (así como en las fases subsecuentes) facilitó el diagnóstico sectorial e integral de la cuenca y acrecentó la toma de conciencia de los participantes acerca de los problemas ambientales que afectaban a todos. Este ejercicio metodológico también hizo posible un mayor reconocimiento de la diversidad cultural y de las diferentes interpretaciones de los distintos actores. Fue de esta diversidad, y a causa de las divergencias, que surgió la decisión de unirse y organizarse para adelantar intereses comunes. Como lo define muy bien una entrevistada: “La chispa que encendió la campaña fue encontrar un objetivo común a todos”. La Carta de Canarana definió y selló el compromiso de todos los participantes en la campaña con la preservación y recuperación de las nacientes y cabeceras. Pero, ¿cómo se desenvolvieron la coordinación y los actores para cumplir el compromiso colectivo adoptado en dicha carta? Por razones de logística, después de la reunión inicial de Canarana, la coordinación de la campaña optó por trabajar sobre las prioridades sectoriales, es decir, sobre las cuestiones de mayor interés para los actores.26 El proceso de coordinación fue reforzado en el nivel sectorial. El ISA, que inició el proceso de articulación, lo sigue coordinando dentro de cada grupo sectorial y entre los diversos sectores. Tiene una oficina en 26 En

un segundo encuentro realizado en Agua Boa a fines de 2005, volvieron a reunirse los coordinadores de los grupos sectoriales.

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Canarana responsable de la implementación de los proyectos sectoriales y de otros proyectos, así como también de la coordinación de las actividades de campo de la campaña. En la sede del ISA de Brasilia se encuentra la oficina central de coordinación general de la campaña. Esta oficina promueve la coordinación con otros centros de poder en diferentes niveles, incluso internacional, y apoya la interacción institucional con entidades públicas y privadas; identifica patrocinadores y busca fuentes de financiamiento; elabora, encamina y negocia proyectos, y divulga los avances y resultados de la campaña. Este sistema descentralizado de organización y coordinación de la gestión y ejecución ha resultado eficiente: permite que los actores de diversos niveles, situaciones e influencias desarrollen sus propias iniciativas al mismo tiempo que las instancias de coordinación local y central interactúan, asegurando una línea común de trabajo de la campaña y el control global de su desempeño. Este sistema de organización, si bien ha funcionado hasta ahora, no deja de ser causa de preocupación para el futuro. En el mediano plazo, la campaña todavía no ha sido definida e institucionalizada para asegurar una coordinación colegiada, en la cual el ISA mantenga una situación privilegiada, pero delegando progresivamente responsabilidades a otros actores directamente afectados, de modo que se garantice la continuidad y sostenibilidad de la campaña. Algunos entrevistados debidamente informados han sugerido lo siguiente: r Políticamente, es posible que el ISA se retire en el corto plazo, y que surja un grupo local, comité u otra forma de coordinación. r Financieramente, no se puede depender indefinidamente de proyectos; es necesario identificar y viabilizar otras formas de financiamiento. r Si el ISA se retira, puede disminuir la intensidad de las acciones pero el proceso iniciado no se detendrá. Dada la repercusión que ha tenido, incluso a nivel internacional, la campaña Y Ikatu Xingu podría contar con apoyo externo para financiar sus proyectos.27 Hasta julio de 2006, los proyectos de la campaña han tenido un valor total de US$1.793.394.28 Aunque la campaña ha divulgado diversas fuentes de apoyo, el 83,4% corresponde a fondos públicos provenientes de ministerios del gobierno federal.29 Las otras fuentes, mixtas (públicas y privadas) o exclusivamente privadas (Banco HSBC, Fundación DOEN), aportan recursos significativamente menores. 27 La

más reciente publicación de la campaña incluye una fotografía y una declaración de apoyo de la modelo más famosa de Brasil, Gisele Bündchen, lo que fue facilitado por una gran empresa del sur del país. 28 Aunque el costo de las campañas de este tipo es significativo, representa apenas US$6,64 por habitante de la cuenca. 29 Los fondos del MMA, del FNMA y de Proyectos Demostrativos (PDA/PADEQ) suman hasta ahora 64,9% de los recursos totales de la campaña; el Ministerio de las Ciudades, el MDA y el INCRA contribuyen con un aporte equivalente al 5,7% del total, y el MCT con el 12,8%.

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Los elementos clave de la campaña Y Ikatu Xingu pueden resumirse en los siguientes términos: r El hecho de haberse originado con una entidad de la sociedad civil. r La capacidad de penetración del ISA en la cuenca del Xingu, basada en un saber y en un trabajo reconocido de 10 años en la región previos al lanzamiento de la campaña. r El papel fundamental ejercido por el ISA en la identificación de cuestiones ambientales clave, en la movilización de los diversos grupos preocupados por el ambiente,30 y su capacidad de poner el tema en la esfera pública de manera decisiva. r La movilización de sectores con intereses diferentes, cuando no antagónicos, incluso del sector privado (aunque en el caso de este último, en forma limitada).31 r La cohesión creciente de la mayor parte de las entidades participantes, especialmente las universidades y los centros de investigación. r La celebración de un acuerdo entre todos los actores, tanto locales como regionales, en apoyo de la campaña. r La participación en la campaña de más de la mitad de las autoridades locales de la cuenca del Xingu. r La mejora sensible de las relaciones entre indígenas y no indígenas, lo cual ha generado un principio de diálogo y un mayor respeto entre ambos grupos. r La capacidad de obtener el apoyo de diversos ministerios del gobierno federal y de otras entidades. r La divulgación amplia y competente del tema en el ámbito nacional, alcanzando tanto al sector público como al privado. Entre las limitaciones de la campaña hasta ahora, hay que señalar: r Una casi excesiva perspectiva sectorial, que hace difícil la participación plena de las diferentes entidades y amenaza con “oscurecer” los principios y objetivos de la campaña. r La falta de una evaluación sistemática y continua de la campaña, que podría comprometer sus logros (por ejemplo, la mejora del diálogo entre actores antagónicos, la superación gradual de conflictos). r La excesiva dependencia de algunos sectores en relación con el ISA y su papel coordinador de la campaña.32

30 Actores que pueden ser tanto causantes de los problemas ambientales como, por el contrario, sufrir sus impactos negativos. 31 No

se trata de desmerecer la participación del sector privado, sino de mostrar que su contribución relativa es pequeña. estos asentamientos de la reforma agraria se destacan los grupos indígenas del parque y, en menor escala, los agentes ambientales.

32 Entre

Oportunidades potenciales y limitaciones de la campaña

Hay también ciertas limitaciones relativas a las decisiones de la campaña sobre sus prioridades de acción. Entre dichas prioridades, la protección de las tierras y derechos indígenas se concentra en el interior del parque, sin atender a los grupos que residen fuera de este. En cuanto a la viabilidad de los asentamientos, las mayores barreras a la participación no se deben a fallas de la campaña misma, sino más bien a una concepción errónea de la política de reforma agraria en una cuenca como la del Xingu, a la falta de una mayor capacidad organizativa en los asentamientos –que puede atribuirse al aislamiento y a la distancia física entre ellos–, a su contexto histórico, al tamaño inadecuado de los lotes, a la ausencia de la infraestructura básica requerida, y a la falta de comunicación entre los asentamientos y los agentes externos. Dadas sus características estructurales (exceptuando la última), ninguna de estas fallas puede ser corregida por la campaña. En lo que se refiere a la reducción de los costos de recuperación en propiedades particulares, se registra una contribución insuficiente a la campaña por parte de los grandes productores, a pesar de la participación de algunos de ellos y de un representante de las mayores empresas de agronegocios. Aunque ha habido algún progreso en este sentido, aún no se han establecido relaciones formales entre la coordinación de la campaña y la CNA, ni tampoco con la Famato. La resistencia de estas entidades y el reducido volumen de sus inversiones en los objetivos mayores de la campaña es una limitación significativa. Este es un motivo de preocupación, dada la indiscutible influencia de las grandes empresas productoras y exportadoras sobre el medio ambiente en la cuenca del Xingu y el hecho de que las áreas de cultivo continúen expandiéndose.33 Ni siquiera el hecho de que, después de varios años de bonanza, el sector esté ahora atravesando una crisis económica producida por la disminución de los precios de las materias primas en el mercado internacional puede justificar una participación y una inversión tan bajas en la campaña. Desde un punto de vista estrictamente económico, el sector debería interesarse en garantizar su productividad y lucro con una perspectiva de mediano y largo plazo, como justificación para un uso más racional y equilibrado de los recursos naturales. En relación con el saneamiento de las sedes municipales, aunque el poder público local ha crecido, el compromiso de los municipios con la campaña sigue siendo tímido en vista de la amplitud de los problemas existentes. En la campaña no se menciona la participación de las secretarías municipales de educación ni de salud, lo que es una contradicción dada la importancia de la función que ejercen y que está directamente ligada al tema de la campaña. La fragilidad de las instituciones públicas locales y su dificultad para asumir compromisos con la campaña pueden comprometer los resultados de la misma. La campaña tiene otras limitaciones adicionales. Una de ellas es la casi total ausencia de participación de grupos ligados a las diversas iglesias locales que tradicionalmente juegan un papel importante en promover medidas que mejoren las condiciones de vida de la gente. Evi33 Esto

sigue sucediendo a pesar de su mayor peso económico, de las áreas ocupadas y de la responsabilidad que estas entidades tienen en buena parte de los problemas ambientales que comprometen las cabeceras de los ríos.

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dentemente, las iglesias todavía no han comenzado la tarea de ganar prosélitos en las regiones de frontera. Las asociaciones de grandes empresas comerciales están también ausentes, a pesar de la oleada de nuevas actividades económicas en las áreas rurales del entorno (aserraderos, ganadería, agricultura extensiva, maquinaria y diversos insumos agrícolas, industrias de transformación de granos, etc.). Estos últimos grupos desempeñan un rol prominente en la economía local, junto a las autoridades locales. Ningún representante de iglesias o entidades comerciales figura entre los participantes del primer Encuentro de Canarana, ni tampoco aparece, más tarde, como coautor o patrocinador de la campaña.

Empoderamiento y compromiso ciudadano Entretanto, las limitaciones antes referidas no impiden que la mayor parte de los participantes se consideren habilitados y comprometidos con la campaña Y Ikatu Xingu. Como queda en evidencia a partir de este estudio, el compromiso ciudadano se ha manifestado en la adopción y la firma de la Carta de Canarana, y en el hecho de que la mayoría de los actores se ha mantenido activa en la campaña. Obviamente, no todos los participantes se sienten igualmente “habilitados” o “empoderados”, sintiéndose dueños del compromiso con la campaña como individuos y como miembros de sus respectivos grupos, cualquiera sea su influencia o el poder que tengan en ellos. Pero a la luz de los documentos analizados y las declaraciones de los entrevistados, es evidente que para la mayoría de las personas involucradas34 la campaña fue una oportunidad inigualable para despertar los problemas ambientales más cruciales de la cuenca del Xingu, analizarlos en una perspectiva global e intersectorial, y entender mejor sus causas, extensión e impacto. Sobre la base de esta mayor toma de conciencia, la campaña puede transformar este nuevo entendimiento en múltiples acciones concretas, y buscar soluciones alternativas para estos problemas ambientales. Con el tiempo, muchos actores fueron cambiando de actitud en relación con la situación socioambiental de la cuenca. Varios de estos cambios fueron registrados y figuran en el cuerpo de este estudio. La adopción de estas nuevas actitudes es en sí misma una prueba de un mayor compromiso ciudadano y del empoderamiento individual y colectivo. Asumir compromisos ciudadanos no se limita a realizar proyectos puntuales de la campaña ni a tratar problemas exclusivamente ambientales; es también aprender a reconocer a “los otros”, es decir, a aquellos que son diferentes en términos raciales, socioeconómicos, de origen, y en virtud de las experiencias acumuladas (productivas, políticas) y de sus valores culturales, y aceptar gradualmente las consecuencias de este reconocimiento, incluso cuando haya conflictos de intereses entre grupos. Sería demasiado afirmar que la campaña consiguió 34 Las

entidades ambientalistas, indígenas y de investigadores ya estaban sensibilizadas sobre el tema, aunque cada una dentro de su campo específico de actuación, que la campaña a su vez amplió.

256

257

romper las barreras generadas por las diferencias existentes entre los diversos actores. No obstante, se puede afirmar sin lugar a dudas que contribuyó significativamente a reducir la resistencia de estas barreras y, en algunos casos, a romperlas.

Sostenibilidad del proceso iniciado con la campaña ¿Será la campaña Y Ikatu Xingu sostenible a mediano y largo plazo? La palabra “sostenibilidad”, usada en los más diversos contextos, se ha convertido en modismo y casi ha perdido significado.35 Etimológicamente, la sostenibilidad se entiende como la “acción de sostener, mantener el equilibrio, conservar”. Así definida, la sostenibilidad implica volver a equilibrar, ambiental y económicamente, la cuenca del Xingu. Obviamente, una tarea de tal naturaleza y alcance requiere algo más que la campaña. Los autores de este capítulo entienden que la sostenibilidad no debe ser analizada en relación con la campaña Y Ikatu Xingu, la cual –debido a su naturaleza– tiene principio, duración y fin, sino más bien en relación con sus objetivos implícitos y de largo plazo, objetivos que van más allá del horizonte inmediato de la campaña. Devolver el equilibrio socioeconómico y ambiental a la cuenca es una tarea de largo alcance que involucrará los esfuerzos de más de una generación. La campaña tiene el gran mérito de haber iniciado esta tarea y de haber generado mecanismos para su continuación en la medida en que las diversas entidades y actores locales, y sus contrapartes en otras instancias, asuman la responsabilidad de revertir los daños ambientales causados en la cuenca, particularmente en las nacientes y cabeceras de los ríos. La sostenibilidad futura implica también que los actores asuman cada vez más estas responsabilidades voluntariamente y por su propia iniciativa, sin depender de la campaña que los movilizó e impulsó a la acción ni limitarse a ella.36 La dependencia y la falta de visión de futuro son actitudes que no coadyuvan a los propósitos de la campaña. La continuidad de la ejecución de algunos proyectos de la campaña deberá ayudar a consolidar la toma de conciencia de los actores para que avancen en definir, probar y adoptar tecnologías de explotación eficaz y sostenible de los recursos naturales. Estos nuevos métodos –sumados a las investigaciones aplicadas a la recuperación del bosque ribereño, a la regeneración de suelos degradados, al uso de plantas como mecanismo eficaz de protección de suelos y al enriquecimiento de pastos– darán acceso a nuevos medios para lograr

35 En

muchos proyectos se tiende a relacionar la sostenibilidad meramente con la disponibilidad inicial de recursos, y la capacidad de autofinanciamiento. Otras veces, el término se aplica a cualquier proyecto, idealizándolo sin llegar a especificar lo que significa en el contexto pertinente. 36 Como esperar a que el gobierno asuma los costos de la recuperación o altere la legislación ambiental de acuerdo con los intereses del sector de agronegocios.

La campaña “Y Ikatu Xingu” en el estado de Mato Grosso (Brasil)

Lincoln Avelino de Barros con Marie-Madeleine Mailleux Sant’Ana

un “desarrollo ambiental y económicamente sostenible” de la cuenca.37 La afirmación de la Secretaría de Agricultura y del Medio Ambiente de Canarana es oportuna y refuerza la opinión de los autores: La campaña es sostenible; camina despacio pero con seguridad. Las propuestas están siendo transformadas en acciones continuas. La responsabilidad está siendo transferida a los ciudadanos. Nuestro análisis de la campaña confirma que sus objetivos específicos están siendo alcanzados en su mayor parte, lo que demuestra que fueron definidos de manera coherente. Además de comprobar su “sostenibilidad temporal”, este análisis deja en evidencia que la campaña está creando los cimientos de un proceso de desarrollo sostenible a más largo plazo en tanto que los actores locales de la campaña, algunos de ellos sólo moderadamente involucrados en el proceso, están dispuestos a asumirlo hasta sus últimas consecuencias. Tal opción requiere no sólo invertir sus propias fuerzas en la recuperación de las potencialidades de la cuenca del Xingu, sino también demostrar su capacidad de articular este proceso con otras instancias de poder, sin esperar que estas otras asuman la responsabilidad por decisiones que pueden y deben tomarse a nivel individual, local y regional.

Significado del proceso: lecciones aprendidas De la campaña Y Ikatu Xingu se desprenden algunas lecciones importantes, tal como destacaron tres de los entrevistados: Se trata de una iniciativa ambiental que dejó de lado la actitud defensiva para proceder al ataque preventivo. Salió de la mera denuncia, de la fiscalización; [los interesados] demandaron acciones críticas que involucran a la sociedad (…) y procuran detener la barbarie y eventualmente poder recuperar lo que fue destruido. Desde otro punto de vista: Una lección fundamental fue la de vincular los resultados de los estudios e investigaciones a las necesidades de la sociedad.

37 Por

ejemplo, la introducción de cultivos más rentables y ambientalmente adecuados para la agricultura familiar, la ampliación del plantío directo en grandes propiedades, la rotación de pastos y cultivos, la regeneración de vegetación, etc.

258

La campaña “Y Ikatu Xingu” en el estado de Mato Grosso (Brasil) 259

El sector público sólo avanza y se compromete si interactúa con la sociedad; cualquier acción, a su vez, presupone participación. Se pueden listar aun otras lecciones valiosas, apuntadas por entrevistados o identificadas por los coautores: r Amplitud del tema: la capacidad de pasar de un enfoque inicial exclusivamente indigenista y socioambiental a propiciar el diálogo con los grandes hacendados, derribando los prejuicios existentes entre “los verdes” (ambientalistas), los medianos y grandes productores, los indígenas, los diversos segmentos de la población, o como lo describe una persona entrevistada: “el enfoque inicial en las nacientes y bosques ribereños fue lo que hizo posible la creación de la campaña Y Ikatu Xingu”. r Papel ejercido por las poblaciones indígenas: la importancia de la participación de los grupos indígenas del Parque Nacional, en razón de su renombrada preocupación ambiental y su capacidad de defender sus territorios.38 r Consenso entre actores respecto del tema: el hecho de haber escogido un tema principal de interés para todos los segmentos de población. r Carácter interdisciplinario de los actores: esto generó la capacidad de analizar los problemas existentes desde diversos puntos de vista, e hizo que las actividades propuestas fueran realizables y aceptables por los diversos grupos involucrados. r Desarrollo de mecanismos de participación: el ISA fue capaz de promover la movilización de los diversos sectores y de seguir sosteniendo, apoyando y creando condiciones para su participación, autoorganización y desarrollo más allá de la campaña. r Papel vital desempeñado por el sector académico en el desarrollo de alternativas aplicables en el contexto de la cuenca: significativa contribución de universidades e instituciones de investigación, que generaron un mayor nivel de conciencia de la situación y de las limitaciones de la cuenca del Xingu, y reducción de la resistencia a los cambios requeridos para recuperar o conservar las nacientes. r Agentes ambientales como piezas clave de comunicación de la campaña: la participación de los agentes ambientales en la promoción de cambios de actitudes en todos los segmentos de la población de la cuenca del Xingu, así como también en la búsqueda de soluciones alternativas a los problemas ambientales específicos de la cuenca, y un esfuerzo constante para producir soluciones técnicas para los problemas sectoriales identificados, con una percepción clara de que un mayor uso de la tecnología ayuda a entender mejor la situación de la cuenca. 38 Esta

lección queda especialmente realzada por la incapacidad de los otros tres grupos indígenas, localizados fuera del parque, de proceder de la misma forma.

Y finalmente, la opinión más importante:

Lincoln Avelino de Barros con Marie-Madeleine Mailleux Sant’Ana

r Valorización de la cuenca del Xingu como un recurso independiente, y no simplemente vinculado a la cuenca del Aranguaia. r Implementación de proyectos piloto para demostrar la rentabilidad económica de la recuperación del bosque ribereño. Esto ayuda a los pequeños productores a cambiar sus métodos de extracción de recursos naturales y a introducir nuevos cultivos en sus propiedades que sean más adecuados a las condiciones y restricciones de la cuenca.39

Replicabilidad de la campaña ¿Es posible duplicar la experiencia de la campaña Y Ikatu Xingu? En opinión de Márcio Santilli, Coordinador General de la campaña Y Ikatu Xingu: “No se puede hablar de replicabilidad de la experiencia de la campaña, sino más bien de su adaptabilidad a otras regiones o cuencas”. Este comentario es convincente: no existen dos experiencias idénticas de proyectos. Cuando mucho, pueden identificarse experiencias que presentan cierta similitud de objetivos, diseño, métodos de implementación, actores involucrados. Pero aun así, cuando estas experiencias se observan de cerca, se descubre que cada una es única. Desde el punto de vista de las demandas futuras, en Brasil y en otros países de América Latina, hay numerosas cuencas hidrográficas que están en proceso de ocupación intensa y presentan problemas socioambientales similares a los de la cuenca del Xingu. Allí se necesitan campañas capaces de movilizar a los actores para encontrar soluciones a sus problemas, con características propias. Como modelo de intervención en cuencas, la experiencia del Y Ikatu Xingu demostró que es posible desarrollar con éxito planes y proyectos realizables, y que el modelo puede ser adaptado a otras cuencas, así como esta campaña adaptó elementos de otros proyectos. El elemento más importante fue la capacidad del ISA para tener en cuenta las características ambientales, socioeconómicas y culturales de la cuenca, traduciéndolas para la situación de cada grupo de participantes, de modo que ellos puedan movilizarse, organizarse y trabajar en conjunto con actores de otros sectores. Para explicar mejor la adaptabilidad de la campaña, se procuró identificar lo que aconteció en el Proyecto de Gestión Ambiental Integrada (PGAI), un proyecto realizado en el mismo estado por iniciativa de la Secretaría Estatal del Medio Ambiente.40 Aunque la sociedad civil se involucró significativamente más tarde en este proyecto, nunca le fue posible desempe39 La lógica de los grandes propietarios muestra la relación entre la aplicación de la legislación ambiental y el comportamiento

del mercado de granos. Como comentó uno de los entrevistados: “Si por causa de la legislación no puedo abrir nuevas tierras agrícolas, las entrego a invasores para que las deforesten”. 40 El PGAI se inició en 1997 en seis municipios del noroeste del mismo estado de Mato Grosso, región del Aripuanã, en el contexto del Programa de Protección de las Florestas Tropicales (PPG7). La diferencia sustantiva existente entre el PGAI del Aripuanã y el Y Ikatu Xingu es que el primero surgió de la iniciativa de la Secretaría del Medio Ambiente del estado y del MMA, y no de la sociedad civil.

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ñar un papel tan decisivo como el del ISA, porque la “suerte” del proyecto dependía de los altibajos de la administración pública estatal y local. Aún así, vale la pena rescatar lecciones aprendidas de este proyecto, porque ambas experiencias comparten algunas características comunes. El PGAI también se propuso identificar, probar y aplicar mecanismos de recuperación, preservación y conservación de recursos naturales de la región del Aripuanã, en base a propuestas de acciones interinstitucionales, a la organización y capacitación de participantes de los diversos segmentos de la sociedad civil, de los sectores económicos presentes (pequeños, medianos y grandes productores) y de las distintas instancias de gobierno. Además de los participantes mencionados en la campaña Y Ikatu Xingu, el PGAI contó con una fuerte presencia de madereros, de mineros en escala menor, de siete grupos indígenas con diferentes características y niveles de aculturación; participaron también activamente representantes del Poder Legislativo de todos los municipios, ya que una de las metas del proyecto consistía en elaborar, aprobar y reglamentar códigos municipales del medio ambiente en razón de la descentralización política. La historia de la campaña Y Ikatu Xingu evidencia que su metodología inicial fue adaptada de la experiencia del PGAI en cuanto a la identificación de los actores públicos y privados invitados a participar, la inclusión de los diversos sectores económicos, la metodología adoptada para el diagnóstico, la incorporación de proyectos de demostración por sectores económicos, el desarrollo de un plan de formación de participantes clave, etc. En el caso del PGAI se incluyeron allí las mejores experiencias desarrolladas por la sociedad civil. Entre las condiciones para reproducir proyectos de esta naturaleza, se destacan las siguientes: r Que los actores se convenzan de que nunca es tarde para comenzar, sea cual fuere la gravedad de los daños ambientales y socioeconómicos. r Respeto a la realidad local, y habilidad y paciencia para construir el proyecto de campaña a partir de esta realidad. r Disponibilidad de recursos externos al menos para iniciar las actividades. r Necesidad de desarrollar iniciativas factibles. r Participación de entidades y personas que se ha hecho posible gracias a la integración objetiva y palpable de los problemas ambientales y económicos. r Existencia de un capital social (recursos humanos) con formación técnica y sensibilidad para involucrar a los actores locales e invertir en su capacitación. r Capacidad de sobrepasar el nivel de los discursos y desarrollar prácticas que se adapten al perfil de cada segmento de la población participante. r Necesidad de que estas prácticas se originen desde la base y no de arriba hacia abajo porque “nada acontece por imposición” (…) “la adhesión es siempre una conquista”. En síntesis, todo indica que la experiencia de la campaña Y Ikatu Xingu puede ser adaptada a otras cuencas en tanto se basa en una identificación consistente de los problemas ambientales, tiene propósitos claros y un esquema de coordinación capaz de promover la

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articulación entre los diversos sectores de la sociedad y de generar su adhesión. Este estudio confirma también claramente que la sociedad civil organizada desempeña un papel fundamental en campañas o proyectos de esta naturaleza, pero sin ser capaz, por sí sola, de provocar los cambios profundos requeridos. Un factor que limita la adaptabilidad de la campaña en otros contextos es la incapacidad de la sociedad civil de actuar con sus propios recursos. Este hecho ilustra otra lección importante de este estudio: ninguno de los actores, sea de la sociedad civil, de la universidad, del gobierno, o del sector privado, podría revertir ni mitigar los daños ambientales de la cuenca del Xingu por sí solo. Si bien hay que reconocer y enaltecer el papel fundamental desempeñado por la sociedad civil en todo el proceso de la campaña Y Ikatu Xingu, es importante no perder de vista que las perspectivas de un desarrollo sostenible de la cuenca del Xingu sólo es posible gracias al esfuerzo conjunto de todos los actores. La campaña Y Ikatu Xingu demuestra también que la sociedad civil no puede cruzar los brazos ante la falta de compromiso y/o morosidad burocrática del gobierno. Tampoco puede esperar que las soluciones de los problemas vengan de actores y recursos externos. Una de las tareas fundamentales de la sociedad civil consiste en movilizar y organizar a la población, hacerla consciente de los problemas socioambientales presentes y futuros, y ayudar a los ciudadanos a asumir responsabilidades políticas. Sólo la persistencia de la sociedad civil organizada es capaz de convencer a las poblaciones afectadas para tomar las decisiones requeridas. Al asumir su compromiso, los actores de la campaña no sólo contribuyen a un desarrollo más sostenible de la región: indican también nuevos caminos de fortalecimiento de la democracia que sobrepasan ampliamente los límites de la cuenca del Xingu. Cuadro 8.2 Personas entrevistadas a los ﬁnes de este estudio* Nombre Rosely Alvim Sánchez Amintas Rossete Alupá Kayabi Makupá Kayabi Célio Renato Freitas Eliane Felten Gilmar Celestino dos Santos Jorge Rakowski e Ivan Loch Luciana Akemi Maristela Furlan B. Rosa Eduardo Malta Campos Fo. Fernando Gorgen Marcos da Rosa Márcio Santilli

Entidad ISA/Nova Xavantina Unemat/Nova Xavantina Asociación Tierra Indígena Xingu (ATIX) ATIX Secretaría de Agricultura y M.A. Canarana Sind. de Trabajadores Rurales Agua Boa Prefectura de Canarana ISA, Canarana Proyecto Agentes Ambientales ISA/Nova Xavantina Prefectura de Querencia Aprosoja, Sind. Rural Patronal Canarana ISA

Función Asesora local del programa Asesor local del programa Director de ATIX Presidente de ATIX Propietario rural en Canarana Secretaria Presidente Técnicos Proyecto Gurupá Coordinadora administrativa Agente ambiental Coordinador local Prefecto y productor (soja) Presidente y productor rural Coordinador general

* Otros actores fueron contactados por e-mail o por teléfono, pero no estuvieron disponibles para la entrevista.

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La campaña “Y Ikatu Xingu” en el estado de Mato Grosso (Brasil) 263

El gran desafío de la campaña consiste en encontrar un equilibrio de término medio entre producción y conservación, equilibrio al que sólo puede arribarse a través de puntos de vista, conocimientos y especialidades diferentes. La campaña es la primera oportunidad de diálogo entre concepciones distintas; está alcanzando sus objetivos, pues antes no existía posibilidad de diálogo entre ambientalistas, productores e indígenas. La campaña es una oportunidad de desmitificar las divergencias entre los defensores del medio ambiente y los productores; (...) puede llevar a una quiebra de paradigmas, a cambios de concepción y cambios en la cultura anterior de explotación de los recursos naturales, tornándose en referencia y ejemplo pionero; (...) no ser solamente una campaña de preservación, pero cambiar los métodos de producción; no exactamente cambiar, pero crear métodos que sean viables en la pequeña propiedad; (...) y de suscitar un cambio cultural tanto de las personas que solamente conocen el trabajo dentro de la propiedad, sin percibir las cuestiones más generales, como de las personas que trabajan en un ambiente aislado sin conocer la realidad del campo”. “[La campaña] alcanzó un nivel del que no se puede bajar porque sus objetivos ya están siendo incorporados por la población; los productores comienzan a asumir el rol de agentes de cambio al igual que los ambientalistas. El carácter fundamental del Encuentro de Canarana y de la campaña consiste en abrir caminos de diálogo entre partes diversas, y de esta manera reducir las resistencias existentes, atribuidas al miedo, a los conceptos previos sin fundamento, a las pérdidas financieras, a la tendencia de cada sector de acomodarse en su propia visión de la realidad, etc.

Para finalizar, se deja la última palabra a los entrevistados:

Página en blanco a propósito

El traje nuevo del emperador: las políticas de financiamiento de vivienda social en Santiago de Chile Alfredo Rodríguez y Ana Sugranyes

A mediados de julio de 2006 el gobierno chileno anunció importantes cambios en las políticas habitacionales para el período 2007-2010. Estos cambios se refieren no sólo a la cantidad de viviendas sociales que se construirán, sino muy específicamente a la calidad tanto de las futuras viviendas como de las ya construidas. Así, se ha expresado una nueva preocupación por las características materiales y arquitectónicas de las nuevas viviendas, por su localización en la trama urbana, por la integración de sus residentes a la ciudad y por el mejoramiento del stock1 ya construido. Lo más significativo de estas declaraciones es que por primera vez se reconoce explícitamente la mala calidad del stock de viviendas sociales construidas, y se proponen medidas para resolver este problema. La mala calidad no se refiere únicamente a las características materiales de las viviendas. Asimismo son de mala calidad –de muy mala calidad– las condiciones sociales de las familias que allí residen, la convivencia entre ellas, y la localización e inserción de los grupos en la trama urbana. Dichas condiciones han sido reconocidas no sólo explícitamente (“No queremos que los próximos gobiernos tengan que deshacer lo que nosotros hayamos hecho mal en vivienda, del mismo modo en que ahora nosotros estamos recuperando barrios porque antes no se pensó en ellos”),2 sino que literalmente se ha comenzado a deshacer lo que estaba mal hecho: se inició la demolición de viviendas en dos grandes conjuntos de viviendas sociales, uno de 900 y otro de 1.400 viviendas.

La fábula Hasta 2006, cuando se preguntaba a las autoridades del sector vivienda sobre las deficiencias que mostraban los conjuntos de viviendas sociales, la respuesta habitual tendía a minimizar las

los propósitos de este trabajo se empleará el término “stock” para referirse a las viviendas sociales en tanto mercancías y también en cuanto a la dimensión masiva de las unidades construidas entre 1980 y 2000.

2 Entrevista

a la Ministra de Vivienda y Urbanismo, El Mercurio, 2006.

Capítulo 9

Alfredo Rodríguez y Ana Sugranyes

limitaciones, argumentado que las críticas no tomaban en cuenta las “miles de unidades construidas”, y desconocían que “nuestra política habitacional es un ejemplo en América Latina”. En parte, las autoridades tenían razón. Durante los últimos 16 años se construyeron muchas viviendas en el país: casi dos millones de unidades, de las cuales más de 500.000 han sido viviendas sociales.3 Esta producción masiva, que ha reducido el déficit habitacional acumulado, fue el producto de un mecanismo de financiamiento público, del presupuesto del Estado, que subsidia la demanda y así garantiza la oferta: el “subsidio habitacional”. Este modelo de financiamiento se ha difundido en otros países de América Latina. Salas (2002:66) señala que el modelo chileno “ha deslumbrado a no pocos países del continente americano. Ecuador impulsó un fugaz programa por el ‘Método A+B+C’ (…) Guatemala, Colombia, Honduras, Venezuela publicitan acciones testimoniales y convulsivas de financiación de viviendas, miméticas con la alianza virtuosa que combina ahorro, subsidio y crédito”. Diversos autores han escrito informes sobre el mecanismo del subsidio en Chile para diferentes organismos internacionales –CEPAL (Held, 2000); Banco Interamericano de Desarrollo (BID) (Mayo, 1999; Rojas, 1999; Gilbert, 2001); PNUD (Acevedo y Pleitez, 2003)–, en los cuales explican su génesis y lo comparan con experiencias posteriores implementadas en otros países. En lo que no tenían razón las autoridades era en que, en estos y otros informes de expertos, tal como nos lo señaló en una entrevista un ex Subsecretario de Vivienda de Ecuador, “se citan cifras, estadísticas, se incluye alguna referencia marginal a efectos colaterales, pero nunca se muestran los productos materiales: las viviendas, los barrios degradados”.4 Dado que tradicionalmente las políticas han sido concebidas para reducir el déficit habitacional y mejorar la calidad de vida de las familias pobres, trasladándolas desde asentamientos precarios a conjuntos de viviendas sociales nuevas, es razonable que el stock construido se considere parte de la solución al problema. Sin embargo, diversos estudios realizados desde mediados de los años noventa señalaban lo contrario: el stock construido no formaba parte de la solución, sino que era un nuevo problema.5 Tal como lo formulamos tiempo atrás: “Si las familias ‘sin techo’ eran en los años setenta u ochenta el gran problema social habitacional en Santiago de Chile, ahora en la década de 2000 lo son las familias ‘con techo’” (Rodríguez y Sugranyes, 2005:16). Ahora, después de casi 12 años de publicado el primer artículo crítico (Ducci, 1994), se reconoce que la política de vivienda social en Chile no era tal, sino que sólo se trataba de una política de financiamiento para la construcción de viviendas baratas. Política muy exitosa para

3 Los

resultados del Censo de Población y Vivienda (INE, 2002) identifican un parque de aproximadamente 4,5 millones de viviendas en el país. Según el Banco Central de Chile (2002), durante los últimos 20 años (de 1980 a 2000) se han construido 1.912.521 viviendas, que representan el 43% del parque total. 4 Entrevista a A. Andino, Quito, octubre de 2006. 5 Desde la segunda mitad de los años noventa han surgido numerosas voces que llamaron la atención, por ejemplo: Ducci (1997), CChC (1997), SUR Profesionales Consultores (2000), Crespo et al. (2000), Rodríguez (2001), SUR (2002a), Rodríguez y Sugranyes (2002).

266

267

las empresas constructoras en cuanto les permitió edificar un gran número de viviendas, pero que ha terminado creando un nuevo problema de vivienda y urbano: los guetos urbanos. Todo esto nos recuerda la fábula del traje nuevo del emperador de Hans Christian Andersen. ¿No estará desnudo el emperador?

Cómo una política habitacional exitosa se convierte en un fracaso: algo de historia El tema de los “con techo” se viene forjando desde fines de los años setenta. Durante la dictadura militar, y bajo los auspicios de un grupo de jóvenes economistas formados en la teoría neoliberal de cuño estadounidense –más tarde conocidos en Chile como “Chicago boys”–, el Ministerio de Vivienda y Urbanismo (Minvu) creó el sistema enlazado de subsidio-ahorrocrédito para asegurar la participación de las empresas constructoras. La figura es excepcional y no tiene parangón en América Latina: combina una larga tradición de intervención estatal en temas sociales, con la protección del mercado habitacional. La respuesta empresarial a esta iniciativa estatal fue rápida: durante lo más profundo de la crisis económica de comienzos de los años ochenta, los empresarios compraron grandes extensiones de terrenos en lo que era entonces la periferia de Santiago. Estas reservas de terrenos han sido la garantía de funcionamiento, y ahora son una señal de agotamiento, de este sistema de producción masiva de viviendas sociales. Con estas reservas, las empresas han definido la localización de la vivienda social. Ahora estos terrenos, con sus conjuntos de viviendas sociales, ya no son la periferia; forman parte de la ciudad consolidada. El aumento del valor del suelo urbano, especialmente durante la década de 1990, contribuyó a poner al sistema en jaque; ahora el mundo empresarial decidió que estas reservas de terrenos ya no soportan inversiones bajas como las de la vivienda social, que actualmente se construyen lejos, fuera del Gran Santiago. Desde 1985, el Estado chileno ha centrado su política de financiamiento habitacional en la disminución del déficit acumulado, y lo ha logrado.6 La reducción del déficit se ha dado con tasas de construcción similares a las que conocieron los europeos después de la segunda guerra mundial, a razón de 10 viviendas anuales por cada 1.000 habitantes. Pero después de más de 20 años de lo mismo, el objetivo de reducir el déficit ya no es suficiente. El mayor déficit de calidad de vida se da ahora en los proyectos de vivienda social que el Estado ha financiado. Es un problema que muchos otros países han conocido, especialmente los europeos, y lo han superado.

6 Casi

todos los pobres del país tienen techo en propiedad, en viviendas de muy bajos estándares y en terrenos urbanizados. Quedaron fuera del modelo los pobladores de “campamentos”, o asentamientos irregulares, que representan tan sólo el 4% de la población total después de los planes radicales de erradicación del ex Presidente Augusto Pinochet. El Programa “Chile Barrio” tiene por misión terminar con los campamentos o erradicar a sus habitantes. Tendremos así más pobres “con techo”.

El traje nuevo del emperador: las políticas de ﬁnanciamiento de vivienda social

Alfredo Rodríguez y Ana Sugranyes

Uno de los mayores obstáculos que impide innovar y proponer alternativas es que el modelo de producción de viviendas sociales en Chile está aprisionado en un mercado cautivo con actores plenamente satisfechos. Las bases del entendimiento entre el Estado que financia y unas pocas empresas que producen sin riesgo son perfectas: el Minvu otorga subsidios y asigna las viviendas a quienes se han postulado; las empresas construyen y, al final del año, el Estado les devuelve el 65% del impuesto al valor agregado (IVA) de los costos de construcción. Pero el Estado no sólo protege a las empresas, sino también al mercado financiero, que ha aceptado financiar los créditos de los postulantes al subsidio. A los bancos que otorgan el crédito, el Minvu les financia los gastos de operación de cada préstamo más los seguros sobre los préstamos, y asume la responsabilidad por el remate del bien inmueble en caso de insolvencia del deudor. Para quienes llevan adelante los emprendimientos no hay riesgo. Tampoco hay competencia: son muy pocas las empresas especializadas en el rubro capaces de adjudicarse los cupos anuales de construcción de conjuntos de viviendas sociales por región. Tampoco hay innovación: la tecnología de la vivienda social en Chile es la misma desde hace 20 años. En este mercado cautivo las empresas que construyen estas viviendas de bajos estándares no necesitan mirar los aportes, ideas ni ensayos que han desarrollado organizaciones no gubernamentales (ONG), universidades y profesionales. Además, ni el ministerio ni los empresarios han necesitado abrir un debate sobre el costo social y urbano de esta producción masiva de viviendas sociales que incluya los costos de localizar servicios y equipamiento en la periferia (no considerados en los proyectos de vivienda social) versus las ventajas que ofrecen las áreas ya consolidadas de la ciudad. Otra deficiencia importante es la ausencia de críticas desde el punto de vista de la arquitectura.7 No se critican los diseños de los conjuntos, y menos aún el de las viviendas. No hay innovación en ellos, ni propuestas de crecimiento progresivo de la vivienda ni de su entorno. La idea de mejoramiento no ha formado parte de la agenda de la vivienda social. Para qué cambiar, entonces, si la producción masiva y sostenida de centenares de miles de viviendas en todas las regiones del país es evaluada de forma positiva desde los distintos ámbitos políticos. Desde la transición democrática en 1990, la gestión de los ministros de Vivienda ha sido alabada por los gobiernos y por la oposición. Ha generado votos para el gobierno, por lo menos hasta 1997, cuando surgieron las primeras señales de agotamiento del modelo. Tan sólo en el Parlamento se ha expresado algún cuestionamiento sobre la distribución de los recursos estatales y respecto de la protección a los bancos versus la desprotección de los beneficiarios. Y los pobladores siguen esperando y recibiendo “la casa que les toca”, ausentes en todas las decisiones del proceso exitoso de construcción de soluciones habitacionales para ellos y sus familias. 7 El

Programa “Elemental” de la Universidad Católica de Chile ha sido la única excepción, con la construcción de 100 viviendas progresivas en Iquique dentro del Proyecto Elemental Quinta Monroy.

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El traje nuevo del emperador: las políticas de ﬁnanciamiento de vivienda social

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Entre 1980 y 2001 se construyó en Santiago un total de 489 conjuntos de viviendas sociales Serviu, que ocupan una superﬁcie de 2.500 Ha. En estos conjuntos hay 202.026 unidades, donde residen unas 910.000 personas. La densidad bruta de estos conjuntos es de 364 personas por hectárea, frente a la densidad de 80 personas por hectárea que tiene en promedio el resto de Santiago.

Fuente: SUR (2002a).

Ilustración 9.1 Santiago de Chile: localización de conjuntos de viviendas sociales construidos entre 1980 y 2001

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Alfredo Rodríguez y Ana Sugranyes

Dado que se ha construido y terminado un gran número de viviendas sociales con el propósito de resolver el déficit habitacional, es razonable suponer que el stock construido forme parte de la solución al problema. Pero el resultado inesperado del modelo chileno es que esto no ha ocurrido y que gran parte de las familias que obtuvieron viviendas nuevas (pobres “con techo”) siguen teniendo nuevos y graves problemas habitacionales. Se trata de problemas referidos tanto a las viviendas en cuanto a su calidad de productos materiales, como a la calidad de vida en las nuevas agrupaciones de viviendas sociales. La solución dada al problema de los “sin techo” –la producción masiva de vivienda social– ha llevado a una situación de insatisfacción de sus beneficiarios respecto de la materialidad y del diseño de las viviendas y su entorno, y particularmente respecto de las condiciones de convivencia familiar y social que tienen lugar en ellas, y de su localización (marginal) en la ciudad. El stock actualmente construido no sólo es un problema habitacional, sino también social.

Resultados materiales Una parte del problema de los “con techo” corresponde al producto que se ha entregado como “vivienda”. A continuación se presentan algunas de las características resultantes de nuestro estudio en Santiago de Chile.8 Tipos de vivienda. Durante los últimos 20 años el subsidio habitacional ha permitido la construcción en Santiago de más de 200.000 viviendas sociales de bajos estándares y con un diseño que nunca ha sido pensado para ampliaciones o mejoramientos. La situación alcanza una nueva dimensión cuando se examina la cantidad de gente que vive en ellas: casi una quinta parte de la población de la ciudad. El fenómeno de transición de los pobladores sin techo a los pobres con techo queda ilustrado por los siguientes datos: r La mitad de estas viviendas sociales ha sido construida en lotes individuales de uno, dos o hasta tres pisos. Mal que bien, el lote facilita procesos de apropiación y ocupación de todos los espacios disponibles. El tamaño de estos lotes ha variado con los años: a principios de los años ochenta, los militares erradicaron los “campamentos”, trasladando a los pobladores

8 En

Santiago se construyeron 489 conjuntos de viviendas sociales entre 1980 y 2001. Constituyen un total de 202.026 unidades financiadas por el Minvu. Nuestro estudio consistió en: a) un catastro georeferenciado de estos conjuntos, con los datos de las memorias anuales del Minvu, rectificados en terreno y en las direcciones de obras municipales correspondientes; b) un análisis de los conjuntos, según tipos de diseño, períodos y localización, y c) una encuesta a 1.300 hogares (SUR, 2002a).

El resultado inesperado: los “con techo”

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a viviendas básicas con lotes de entre 100 m2 y 120 m2; durante los años noventa, la presión por la producción masiva redujo el tamaño de los lotes individuales a menos de 60 m2. r La otra mitad de las viviendas está conformada por departamentos en edificios, o blocks, de mediana altura, de tres o cuatros pisos. Es un sistema de condominio o propiedad horizontal que sus habitantes no logran entender, ya que nadie se lo ha explicado previamente. La convivencia entre los habitantes en estas viviendas y edificios hacinados es difícil. Los espacios comunes, que son más bien espacios residuales entre los edificios, no facilitan el encuentro ni el recreo. A pesar de las restricciones del diseño inicial y de la normativa vigente, las viviendas tienen todo tipo de ampliaciones informales. La gran mayoría de los beneficiarios con techo construye algo adicional, casi tan grande como la vivienda original. Los riesgos de terremoto, incendio o de multa municipal no frenan la necesidad urgente de más espacio. Estas ampliaciones son nuevas “callampas” que ocupan antejardines, pasajes y espacios comunes, o burbujas adosadas a las fachadas y apoyadas en palillos enclenques. Los proyectos convocados por el Minvu y construidos en terrenos de las empresas licitadoras pueden llegar, en algunos casos, a tener más de 2.000 viviendas, con una densidad superior a los 600 habitantes por hectárea. Todos los criterios de diseño de los conjuntos están supeditados al interés de las empresas constructoras y dan por resultado una repetición monótona de casas, de filas de casas y de espacios residuales. La distribución de edificios se presenta como en “tierra de nadie”, como por obra de un tampón de tinta repetido sobre el plano, y los edificios son como un pan de molde que se corta al llegar a la calle, sin fachada alguna. Ni el Minvu, ni el arquitecto, ni el empresario ni el constructor se han detenido a pensar el impacto de tales condiciones de hacinamiento en las personas y en la ciudad, y menos aún en su costo social. Las reservas de terreno de algunos constructores han llevado a la configuración de grandes manchas urbanas cubiertas de unidades habitacionales, aisladas las unas de las otras. En el trazo de estas manchas nunca han participado las instancias de urbanismo del Minvu; su función reguladora del uso del suelo no ha logrado traducirse siquiera en un plan maestro para estas áreas. Y desordenadamente, alrededor de las grandes concentraciones de viviendas sociales, algunos municipios y compañías privadas han construido un equipamiento social rudimentario, con escuelas, puestos de salud y servicios privados de transporte público. Hay servicios, pero están precariamente concebidos y su calidad es deficiente. Muchas cosas han cambiado en Chile durante los últimos 15 años, para bien y para mal: el ingreso per cápita se ha duplicado, las desigualdades son más profundas y las redes sociales han desaparecido. Pero el modelo de producción y la tipología de las viviendas sociales se mantiene, más para mal que para bien. Ampliaciones. Un 40% de los residentes de estas viviendas invierte en ampliaciones, con un promedio de 16,5 m2, lo que corresponde prácticamente a la mitad de la superficie

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promedio entregada por vivienda. Hay más ampliaciones en las viviendas en lote individual que en propiedad horizontal: 59% con 21 m2 y 23% con 14 m2, respectivamente. Este es un indicador importante de la capacidad individual (no comunitaria) para el mejoramiento de las viviendas. Las ampliaciones invaden los espacios comunes y así los residentes terminan ocupando espacios comunes y públicos. Esta expresión individual de mejorar lo propio en perjuicio del bien común obedece ante todo al hecho de que el producto “vivienda social” no está concebido para que las familias puedan adecuarlo a sus necesidades. Las restricciones del diseño inicial y de la normativa vigente no logran imponerse a las necesidades de las familias, y las viviendas crecen. Los riesgos de incendio, de sismo o de multa no frenan la necesidad urgente de más espacio. Las ampliaciones son de iniciativa individual, pero también se presentan casos concertados, con acuerdos entre los vecinos para realizar construcciones prácticamente coordinadas en todos los pisos del edificio, o construcciones en serie en viviendas adosadas. Algunos vecinos organizados buscan formalizar su intervención, pero no tienen la menor posibilidad de legalizarla. La ley de condominios vigente en Chile exige que los vecinos de un conjunto de viviendas asuman por su propia iniciativa la elaboración y aprobación de su reglamento de copropiedad para que este incluya todas las especificaciones de las posibles ampliaciones que los diseños de la vivienda y del conjunto nunca Ilustración 9.2 Santiago de Chile: localización contemplaron. El empeño de estos de grandes agrupaciones de viviendas sociales vecinos es notable: existen escritu- construidas entre 1980 y 2001 ras ante notario donde formalizan su inversión coordinada, por lo menos con el propósito de no molestarse entre ellos y de evitar las demandas judiciales de unos contra otros. En los últimos 20 años sólo ha habido en Santiago una experiencia de ampliaciones con apoyo institucional. Se trata del sector B del conjunto Los Quillayes en la comuna de La Florida, donde una ONG, la municipalidad, una facultad de arquitectura, una instancia organizadora de la demanda habitacional, una empresa y altos subsidios estatales ajenos al Minvu lograron ampliar 15 departaFuente: SUR (2002a).

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mentos.9 Esta iniciativa sentó un precedente para el diseño de un programa de mejoramiento de las condiciones habitacionales en los condominios de viviendas sociales;10 sin embargo, fue aún un precedente caro, difícil de repetir, y en el cual predomina la intervención institucional por sobre la comunitaria. Autoavalúo. Nuestra encuesta permitió analizar el valor que cada propietario le atribuye a su vivienda. El autoavalúo promedio de las viviendas sociales es de 382,5 Unidades de Fomento (UF, medida reajustable basada en la variación de la inflación que se utiliza en Chile para la valuación de los bienes inmuebles). Una minoría de los encuestados (13%) sitúa el valor por debajo de 185,1 UF; la mitad (51%), entre 185,1 UF y 370,1 UF, y una tercera parte, por encima de las 400,1 UF. Los diferentes autoavalúos se deben principalmente a las distintas percepciones sobre la calidad del entorno urbano y el precio del suelo que tienen los propietarios. Como puede apreciarse, estos valores siguen siendo inferiores al límite máximo de lo que puede ser una vivienda social (400 UF). Las percepciones de valor emitidas por los encuestados más pobres son las más elevadas, correspondiendo a viviendas de alrededor de 493 UF. Tal sobrevalorización por parte de las familias más pobres es sintomática de la importancia que adquiere para ellas la vivienda como un capital social, el cual, sin embargo, no tiene una equivalencia en valor de mercado. Este es un aspecto que vale la pena destacar, porque mientras que en los últimos 10 años las propiedades del resto de la ciudad han quintuplicado su precio, las viviendas sociales lo han mantenido (Sabatini, 2005). Incluso las “mejoras” y ampliaciones hechas por los propietarios no valorizan la vivienda al momento de su venta. Es un esfuerzo y ahorro que se pierde, sea porque las obras se han hecho informalmente –no estaban consideradas en el proyecto original y no cuentan con permisos municipales–, o porque están mal construidas, o porque el deterioro físico y social del barrio afecta el precio del suelo. Especialistas y asesores del Minvu (Almarza, 2000; Ciedess, 1995; Profiv, 2000 y 2002) han sugerido con regularidad que debido a la puesta en uso de la vivienda social –y sobre todo debido a los subsidios ocultos que implica la intervención del Estado–, el valor de mercado de una unidad de vivienda social debería duplicarse automáticamente. Si en los autoavalúos los residentes suelen rebajar el valor de sus casas, puede decirse que la lógica del mercado de la

9 En la ampliación de estos 15 departamentos participaron: la ONG Cordillera, que ha estado promoviendo la organización

comunitaria desde fines de los años ochenta; el Instituto de la Vivienda (INVI) de la Facultad de Arquitectura y Urbanismo de la Universidad de Chile, cuyos integrantes diseñaron el proyecto con participación de los beneficiarios; la municipalidad de La Florida, que realizó mejoras en el entorno, pero que por conflictos políticos no intervino en las ampliaciones; la Corporación Habitacional de la Cámara Chilena de la Construcción (CChC), que realizó los estudios legales y financieros, y eligió y supervisó a la empresa constructora, y la Subsecretaría de Desarrollo Regional y Administrativo del Ministerio del Interior, que financió el proyecto. 10 A fines de 2004 se puso en marcha un programa de mejoramiento de las condiciones físicas de las viviendas, que consistió en la entrega de un subsidio con el cual los residentes podían contratar a una empresa para que realizase los trabajos.

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vivienda social es más compleja que la simple suma de subsidios ocultos, donaciones y precios de la tierra. En este sentido, los residentes encuestados han tenido una percepción muy realista del valor de sus viviendas cuando puntualizaron que la imagen del vecindario (35%), la delincuencia y la inseguridad (33%), el tamaño de la unidad (12%) y la calidad de la construcción (12%) contribuían a la desvalorización de sus viviendas. Los encuestados tienen razón; estudios posteriores de Trivelli (2006), Sabatini (2005) y Brian y Sabatini (2006) señalan que el precio de la tierra en Santiago ha aumentado en promedio más de 14 veces en el período 1990-2004, mientras que el precio de las viviendas sociales prácticamente se ha mantenido estable. Esto quiere decir que estas viviendas para los pobres no son como habitualmente se dice una fuente de ahorro. Cualquier dinero que hayan puesto en ellas para mejorarlas o ampliarlas, al final de cuentas es sólo un gasto, ni siquiera un ahorro, y mucho menos una inversión.

Resultados sociales Los resultados de una encuesta sobre el universo de quienes habitan estas viviendas sociales nos permiten trazar un perfil de las familias beneficiarias.

Gráﬁco 9.1 Evolución del precio promedio de la tierra y de las viviendas sociales en Santiago de Chile, 1990-2004 (en UF) 460 420

380 340

300 b2 Tamaño del núcleo familiar. 260 c2 a1 En estas unidades hay en promedio 220 b1 1,9 núcleos familiares por vivienda. 180 Por cierto, esta concentración de nú140 cleos familiares está relacionada con 100 el tema de los “allegados” y el pro60 c1 blema del déficit habitacional, que 20 no corresponde analizar aquí. Sin 1990 1992 1994 1996 1998 2000 2002 2004 2006 embargo, cabe señalar que es habi2 a1 a2 = Precio promedio de una unidad de vivienda social (40 m ). b1 b2 = Precio de una unidad de vivienda en Villa Volcán II (232 UF en 1995; 280 tual considerar a los allegados como UF en 2006). un grupo que integra la demanda c1 c2 = Precio por 30 m2 de terreno según el valor promedio de la ciudad (22 UF en1990; 240 UF en 2006). de viviendas nuevas. Consideramos que la cuestión de los allegados que Fuente: SUR (2002b). habitan en estas viviendas sociales exige nuevos estudios en los que se analice detenidamente en qué medida la presencia de más de un núcleo familiar por vivienda tiene que ver con la demanda de más viviendas o, más bien, de mejores viviendas que puedan ir adecuándose a las exigencias y a los recursos de cada familia en sus distintas fases de desarrollo. De los últimos estudios sobre el tema de los allegados (Arriagada

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et al., 1999), se desprende que muy a menudo la familia allegada dispone de mayores recursos que el núcleo propietario inicial de la vivienda. Y al obtener el allegado una vivienda nueva a través del subsidio, se llega a duplicar el número de familias con problemas habitacionales: en muchos casos, la aplicación del subsidio habitacional representa la creación de dos núcleos pobres en vez de un sólo grupo familiar. Así, los problemas habitacionales se multiplican, y además se rompen las redes sociales debido a la separación de las familias nucleares y a la mudanza a nuevas viviendas ubicadas cada vez más lejos en la periferia. Niveles de ingreso de los residentes. Al analizarse los niveles de ingresos de la población residente en viviendas sociales al momento de la encuesta, la distribución corresponde a 15% de indigentes, 30% de pobres y 55% de no pobres (véase el cuadro 9.1). Desde la perspectiva de la eficiencia en la aplicación de recursos estatales en materia de política social, esta dispersión de niveles de ingresos en la vivienda social podría ser preocupante, puesto que una parte considerable de los recursos ha sido destinada a familias no pobres, lo que indicaría una focalización deficiente. Sin embargo, podemos pensar que los pobres de hace 20, 15 o 10 años atrás ya no lo son necesariamente hoy, y que los porcentajes de población indigente y pobre se han reducido. Por otra parte, sería en verdad alarmante que todos los indigentes y pobres del Gran Santiago vivieran concentrados en un 3% del territorio de la ciudad (2.500 Ha de las más de 60.000 Ha totales). La concentración de la pobreza en manchas homogéneas de un solo tipo de barrio sería el epítome de la segregación socioterritorial. Independientemente de las preocupaciones de focalización de recursos por parte del Minvu, la ciudad puede considerarse feliz de esta forma de integración de distintos sectores sociales, o “mixité”, que tanto anhelan otras políticas habitacionales, como la francesa, empeñada ahora en crear barrios residenciales donde convivan distintos sectores sociales (Baudouï, 2000; Ingallina, 2001). Cuadro 9.1 Proporción de indigentes, pobres y no pobres que habitan viviendas sociales de Santiago de Chile, por períodos y tipos de vivienda Tipología Lotes individuales

Indigentes Pobres No pobres

1980-85 14,6 23,0 62,4

1986-90 15,3 30,1 54,6

1991-97 1998-2000 1980-2000 17,0 17,6 15,7 35,8 30,9 29,0 47,2 51,5 55,3

Condominios

Indigentes Pobres No pobres

8,6 23,9 67,5

13,7 20,0 66,3

17,1 35,7 47,2

9,5 40,0 50,5

13,0 30,8 56,2

Toda la muestra

Indigentes Pobres No pobres

11,7 23,5 64,8

14,7 26,7 58,6

17,0 35,8 47,2

12,9 36,2 50,9

14,3 29,9 55,8

Fuente: SUR (2002a).

Valor de dividendos y arriendos. Resulta particularmente importante comparar distintos valores vinculados al mantenimiento de las viviendas: la amortización del crédito, el arriendo,

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el monto máximo que las familias estarían dispuestas a pagar por otra opción habitacional y el autoavalúo de las viviendas. Los residentes del stock de viviendas sociales manifiestan estar dispuestos a pagar por otra opción el doble de lo que actualmente pagan de dividendo. El promedio del monto mensual por concepto de amortización del crédito de la vivienda es de 1 UF, y el promedio de la intención de un pago máximo se sitúa en 2,4 UF. La encuesta ha detectado que el 11% de las unidades está declarado como arrendado, lo que indica que –contrariamente a lo que señalan los estudios de la Cámara Chilena de la Construcción (Ciedess, 1995; Profiv, 2000 y 2002)– no estamos en presencia de un amplio mercado de arrendamiento. Los montos de los arriendos, que en promedio llegan a triplicar el valor del dividendo, resultan sorprendentes. Los datos también dejan en claro que las unidades construidas a comienzos de la década de 1980 constituyen un mejor mercado de arrendamiento. Teniendo en cuenta que el 97% de los arriendos se detectó en viviendas edificadas entre 1980 y 1997, puede afirmarse que existía una mayor satisfacción de los residentes con las viviendas del primer período que con las construidas en forma más reciente, por lo que se rentan menos unidades en los conjuntos de viviendas más nuevos. En las últimas viviendas entregadas, la relación entre dividendo y arriendo es de 1 a 2, mientras que en las construidas en el período 1980-85, la relación es de 1 a 7. Esta ventaja puede explicarse por la localización menos aislada de estos conjuntos en la trama urbana y porque se trata de viviendas unifamiliares (pareadas o continuas). Valorización de la vivienda social por parte de los residentes. De la encuesta aplicada a residentes del stock de viviendas sociales surge un dato determinante: el 64,5% quiere “irse de la vivienda”. Los motivos que inciden en esta intención son de índole social. Entre las razones aducidas por un 52,6% de los encuestados, se mencionan problemas de convivencia entre los vecinos, y percepciones relacionadas con la seguridad, la delincuencia y las drogas. Para un 21,6% de los pobladores incide también la imagen que ellos mismos tienen de su propio conjunto habitacional, la “villa” o población. De ahí que los aspectos físicos vinculados a la estrechez de la vivienda (13,4%), al aislamiento de la trama urbana y a la falta de servicios y parques (12,4%) no sean tan importantes como los relacionados con la convivencia entre los vecinos. Cruzando datos de la encuesta sobre la intención de movilidad y la satisfacción por el conjunto, se desprende que entre los residentes con ganas de irse de la vivienda, el 90% siente miedo y vergüenza de su barrio, mientras que quienes están satisfechos sienten cariño por él. Estas apreciaciones son el reflejo de la estrecha relación entre los problemas de convivencia y de espacio físico. Si esto se analiza en función del tipo de vivienda, puede observarse que hay mayor intención de irse de las viviendas en copropiedad que de aquellas construidas en lotes individuales (70% y 55%, respectivamente). Esta es una tendencia que crece desde los indigentes hasta los no pobres (de 55% a 65%) y cobra mayor fuerza entre quienes accedieron a su vivienda en el período 1986-1990 (70%), si se compara con la situación de quienes lo hicieron en forma más reciente (de 1998 a 2000), en cuyo caso quiere irse el 50%. Varios estudios

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realizados sobre el nivel de satisfacción de los residentes en el stock de viviendas sociales han insistido en el sentido de que el aprecio decrece con el paso de los años de residencia: el desencanto de los propietarios que soñaron con la casa propia aparece entre los seis meses y los dos años de instalación en el conjunto (Arriagada y Sepúlveda, 2001 y 2002; Invi, 2002). La intención de irse o no irse de la casa y la percepción de afecto o desafecto por el conjunto demuestran la importancia de los sentimientos de la gente hacia el lugar y el entorno urbano. En términos comparativos con otras ciudades de América Latina, Santiago tiene un contexto de violencia delictiva no muy grave, pero la percepción de violencia resulta proporcionalmente muy elevada. Como lo explica Tudela (2003), en términos de seguridad ciudadana no hay relación directa entre la violencia efectiva y su percepción. No obstante, para la convivencia en la ciudad, el hecho de que la población perciba inseguridad es tan grave como los delitos en sí. Conversando con pobladores en la gran mayoría de los conjuntos de vivienda social, en especial los situados en grandes concentraciones homogéneas de este tipo de emprendimiento habitacional, el primer tema reiterado de preocupación diaria es la violencia: “Vivir aquí es como estar en la cárcel”. “A los niños los tenemos encerrados en la casa”. “Aquí somos humildes, pero buenos; los malos son los de allá”, apuntando hacia cualquier conjunto vecino. Otro indicador preocupante es que la gran mayoría de los hechos de violencia reportados por la televisión se localiza en los parajes donde se sitúan Ilustración 9.3 Santiago de Chile: las viviendas sociales. lugares de mayor densidad de denuncias Para comprobar estas per- de violencia doméstica en 2004 y localización cepciones, los investigadores de los conjuntos de viviendas sociales cruzaron la información georeferenciada de los conjuntos de vivienda social con otra sobre la localización de las denuncias de violencia en la ciudad (Tudela, 2003). El resultado obtenido deja al descubierto que los lugares donde hay mayor cantidad de denuncias de violencia familiar en Santiago coinciden exactamente con la geografía del conjunto analizado, mientras que los hechos de robo con violencia e intimidación muestran menor cantidad de coincidencias. Esto confirma que el problema principal de los Nota: Las áreas de color negro muestran la localización de viviendas sociales; las áreas cercadas presentan mayor cantidad de denuncias sobre violencia familiar. barrios de viviendas sociales es un Fuentes: SUR (2002a) y Dirección de Seguridad Ciudadana, Ministerio del Interior de Chile (2004). asunto de convivencia. Como lo

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explica Jara (2002), la convivencia en este tipo de conjuntos, especialmente en los edificios en copropiedad, es una práctica diaria de violencia, exclusión e inseguridad. Siguiendo a Wacquant (2004), el estigma, las restricciones, el confinamiento espacial y el encasillamiento institucional hacen que los conjuntos de vivienda social parezcan guetos, con un impacto específico en las mujeres. En ese sentido, la política social parece haber creado nuevos problemas sociales y urbanos.

Lo que la política de vivienda no ha visto y la gente valora Si se sigue el paso desde los campamentos hasta las viviendas sociales, se observa que los aspectos positivos y las limitaciones de los modelos de organización espacial derivados de las prácticas populares se contraponen a aquellos que son producto de las políticas de vivienda. Se contrasta así la complejidad espacial de los campamentos con la uniformidad de los conjuntos de las viviendas sociales, la organización con la fragmentación, la “toma” de tierras como acto de integración a la ciudad con la percepción de expulsión de la ciudad que tienen los residentes. Esto dicho sin el propósito de echar una mirada romántica sobre los campamentos, sino para destacar aspectos que las políticas actuales no reconocen y que podrían enriquecerlas. Es indiscutible que ha habido mejoras en las condiciones de habitabilidad, en particular en lo referido a la sanidad y la regulación legal de las propiedades; sin embargo, persisten graves problemas asociados a la pobreza y la exclusión, y se ha perdido la riqueza de las redes sociales (Skewes, 2005). La política de vivienda de por sí no mejora las condiciones sociales. Según el diagnóstico de los mismos pobladores con techo: “La vivienda mejora la calidad de vida de las personas, [pero] los deseos de superación de la pobreza se topan con la evidencia de una realidad que, contra las expectativas de la gente, no propicia procesos de movilidad social. Los ingresos siguen siendo los mismos, las deudas y los gastos mayores, el barrio continúa igual o peor, el espacio de la familia se ha hecho más restringido; la urgencia de la supervivencia sigue siendo tanto o más central que antes en la vida de las familias” (Aravena y Sandoval, 2005).

La política de vivienda como política social Uno de los interrogantes que se plantea a partir de esta realidad excluyente se refiere a las posibilidades de integración de los residentes de las villas a sus nuevos barrios, en tanto vecinos, y al Estado, en su calidad de ciudadanos; ambos en términos del derecho de pertenencia a una unidad territorial, cultural y económica. Esto puede explorarse a partir de dos preguntas muy específicas, y no contempladas en las políticas habitacionales: ¿Qué pasa en la vida de las personas más pobres cuando obtienen la primera casa propia? ¿Qué transformaciones

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ocurren en las relaciones familiares, vecinales, con el Estado y con el entorno en general? La respuesta nos lleva a valorizar la organización de los pobladores y su participación en los procesos de acceso a la vivienda, y a relevar una ausencia: “el Estado no encuentra entre sus mecanismos los necesarios para relacionarse con ellos desde su nueva condición, la de pobres con techo. Al contrario, los mecanismos usados por el Estado son los mismos que aplica para relacionarse con la clase media o con quienes están en extrema pobreza: los coloca en una de esas dos categorías. En su nueva condición, no existen para el Estado” (Cáceres, 2005). Dimensión simbólica de la vivienda. Frente a esta situación de exclusión y las posibilidades de integración, es necesario distinguir entre integración funcional e integración simbólica: “La integración funcional supone la interdependencia con un todo social; la integración simbólica, en cambio, supone la implicación de los sujetos en tanto ciudadanos en un sistema de derechos, normas y valores” (Márquez, 2005). Desde esta perspectiva, se puede afirmar que las políticas de vivienda social mejoran “en el corto plazo la integración funcional de las familias” –es decir, se resuelve el problema de los sin techo–, pero no han contemplado “la construcción de una comunidad de sociabilidad y sentidos desde donde sostener procesos de construcción de sujetos y ciudadanos” (Ibid.). En este ámbito, rescatamos la afirmación de Bourdieu, según la cual tratar la casa como un mero bien de capital y su compra como una estrategia económica en el sentido restringido del término, haciendo abstracción de la trayectoria recorrida por aquellos que la habitarán, es simplemente despojarla de todas sus propiedades históricas y simbólicas (Bourdieu, 2001). La vida social en los conjuntos. La pregunta que se nos presenta tras todo lo anterior es cómo recuperar la vida social en los conjuntos de viviendas sociales, y ella a su vez se abre en diversos interrogantes, que se pueden sintetizar en cómo continuar con programas de vivienda masiva y, a la vez, resolver los problemas de las unidades ya construidas y de las necesidades sociales y culturales que surgen en esos asentamientos urbanos (Jara, 2002).

Los desafíos Retomando el inicio de nuestro análisis, los anuncios no sólo son ambiciosos sino que también implican una revisión profunda de la forma en que ha operado el Minvu. Esta es la voluntad que ha expresado la Ministra Patricia Poblete en diversas declaraciones y entrevistas, y con inusual franqueza. El desafío del Minvu es cambiar y asumir los errores del pasado (errores que, en gran parte, se deben a no haber hecho cambios cuando correspondía). Asumirlos no como quien se hace cargo de una culpa, sino haciéndose cargo de una solución. Difícil opción, pero creemos que a la fecha es la única válida. Tal vez habría sido más fácil mantener ese relato triunfalista

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que hablaba de nuestra política habitacional como un “ejemplo en América Latina”, insistiendo en las “miles de unidades construidas”. Sin embargo, hubiera sido un error político: tal como lo hemos visto a lo largo de pocos meses este año, ese discurso se ha desmoronado velozmente, y hoy quedan muy pocas voces que lo mantengan. Resolver o intentar resolver el problema de la vivienda de los pobres es sin duda un tema social y político, pero sobre todo es un tema ético: simplemente no puede ser que el gobierno siga teniendo como única alternativa formalmente “legal”ofrecerles a los pobres el stock de viviendas sociales. Ahora bien, si estamos de acuerdo con el imperativo ético de resolver el problema habitacional de los pobres, tenemos que aceptar que en un principio los resultados de los cambios propuestos no serán extraordinarios. Esto sucederá porque avanzar es algo lento cuando se navega contra la corriente. Para establecer una nueva forma de hacer las cosas, hay que romper la inercia, sobre todo la inercia de un modelo de financiamiento sostenido durante 30 años, que ha creado actores institucionales y económicos muy fuertes. Estos actores abarcan desde una burocracia estatal acostumbrada a operar mecanismos financieros hasta empresas constructoras que se desenvuelven en un mercado en el que no hay riesgos, e incluyen instituciones financieras cuyas operaciones están aseguradas por el Estado, entidades organizadoras de la demanda que articulan el mercado, y –como muy bien lo dice la palabra– beneficiarios que se organizan para que las entidades organizadoras de la demanda les permitan acceder a un producto en el cual no han tenido ninguna injerencia. En primer lugar, está la inercia de quienes continúan operando en la creencia de que una política de financiamiento de construcción de viviendas (baratas y de mala calidad) es una política de vivienda, sin asomo de comprender el desfase (enorme brecha) entre el “sueño de la casa propia” que moviliza los esfuerzos de los pobres, y la “vivienda mercancía” que moviliza los esfuerzos de las empresas. Desfase que lleva a no reconocer la gran cantidad de recursos no monetarios de que las familias pobres disponen: por ejemplo, la organización, la autoayuda, la autoconstrucción. Tres palabras que aún continúan ausentes del discurso oficial en Chile, y muy presentes en otros países de América Latina. Está también la inercia de los modos de operar de las instituciones estatales. Un muy buen ejemplo de ello es el de los avisos publicados en periódicos llamando a licitación pública para la venta de terrenos urbanos de varios de los Servicios Regionales de Vivienda y Urbanismo (Serviu) del país, tal como se ha venido haciendo desde años, cuando –por otra parte– en el Minvu, para cumplir con los cambios anunciados, se elaboran modificaciones y anteproyectos de ley que permitan generar suelo para viviendas sociales. Es decir, en una misma estructura institucional gubernamental operan tendencias diferentes: por un lado, la búsqueda de cambios y el freno de la inercia; por otro, el rechazo a toda modificación. Hay, igualmente, una inercia respecto de los productos que ofertan las empresas de la construcción. Un ejemplo: el Proyecto Elemental Quinta Monroy, en Iquique, es el único

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caso de innovación social, constructiva, de diseño y de localización.11 Se trata tan sólo de 100 viviendas entre las miles construidas –digamos, para ser benevolentes– desde el año 2000 en adelante. Es mucho más fácil seguir produciendo, repitiendo agrupaciones de viviendas con modelos que, bien se sabe, terminarán degradándose. Durante los últimos 30 años la política habitacional chilena ha sido definida y establecida desde arriba, desde el Estado y los productores, y la integración meramente secundaria de los beneficiarios. Pero no puede decirse que en el esquema chileno estos últimos no participan: se organizan, ahorran por años, hacen innumerables trámites de todo tipo, e incluso en algunos casos ocupan terrenos donde viven por décadas en condiciones extremadamente precarias. Pero, ¿es esto verdaderamente participar? ¿Es participación el ser aceptados como “beneficiarios” o “deudores” de entidades públicas o de la banca privada a través de programas que los incluyen en cuanto receptores, y los excluyen como actores que intervienen en las decisiones respecto de los productos que necesitan?

11 El ya mencionado Proyecto Elemental Quinta Monroy, premiado en la última Bienal de Arquitectura de Santiago de Chile

en octubre de 2006, es un ejemplo de cómo se pueden combinar la producción masiva de una estructura inicial con un proceso posterior de ampliación y terminación de las viviendas por parte de los usuarios.

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esde la época de los movimientos por el derecho al sufragio de los años 1920 hasta 1950, las mujeres de América Latina se han organizado a fin de promover el cambio político y social. Ellas han sido parte activa en movimientos guerrilleros, movimientos de partidos políticos de izquierda y sindicatos. Los movimientos femeninos también jugaron un papel de relevancia en el derrocamiento de presidentes progresistas como Salvador Allende en Chile y João Goulart en Brasil. El presente capítulo examinará los movimientos sociales femeninos que emergieron en los años setenta durante las dictaduras y crisis económicas en América del Sur y los movimientos guerrilleros opositores a regímenes autoritarios en Centroamérica. Este período también coincide con el nacimiento de una segunda ola de feminismo. Reseñaremos la evolución de las organizaciones y movilizaciones femeninas, su naturaleza, y sus estructuras, objetivos y estrategias a fin de estudiar los modelos del pasado y aprender lecciones para el futuro.

Contexto histórico El activismo femenino por los derechos políticos data de la primera batalla exitosa de las mujeres de clase media y alta para lograr el derecho a voto en 1929 en Ecuador. Inesperadamente, el derecho a voto tardó más tiempo en arraigarse en países de más altos ingresos, como Argentina y Chile, donde las mujeres tuvieron que esperar hasta después de la segunda guerra mundial para poder votar. En Perú y México las mujeres no obtuvieron el derecho a voto hasta mediados de los años cincuenta, y en Colombia hasta 1957. Los partidos izquierdistas o progresistas no promovían el sufragio femenino por percibir a las mujeres como conservadoras y susceptibles de ser influenciadas por la Iglesia católica (Calderón et al., 1992:3). En ocasiones el sector femenino se movilizó por causas conservadoras. Por ejemplo, en Brasil las mujeres religiosas y conservadoras protestaron contra el gobierno progresista de João Goulart en “Marchas con Dios por la Patria y la Familia” mientras rezaban el rosario. El gobierno de Goulart fue reemplazado por un régimen militar represivo en 1964. Las

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mujeres también tuvieron influencia en el derrocamiento del gobierno socialista de Salvador Allende en Chile. Con motivo de su victoria electoral en 1970, las mujeres de clase media y alta demostraron públicamente su pesar por la pérdida de la democracia. Más tarde, como presagiando su papel contra la dictadura en ciernes, las mujeres organizaron marchas, golpeando ollas en protesta por la escasez de productos de consumo, resultante de las huelgas llevadas a cabo por camioneros bajo el gobierno de Allende (Sternbach et al., 1992:218-229; Soares et al., 1995: 306). La naturaleza de los movimientos femeninos en América Latina sufrió un cambio durante las siguientes dictaduras militares y las crisis económicas de los años setenta. Podremos apreciar que en el contexto de represión política, y debido a los problemas de su entorno privado, las mujeres se vieron obligadas a organizarse tanto para protestar contra los dictadores como para cubrir las necesidades básicas del consumo familiar. En el contexto de recesión, crisis de la deuda y políticas de estabilización económica de los años ochenta, los grupos femeninos continuaron proveyendo bienes y servicios que ya no eran proporcionados por el Estado. Aunque en un principio el activismo femenino no estuvo motivado por ambiciones políticas, en su propio proceso las mujeres forjaron una identidad colectiva, y con el tiempo comenzaron a luchar por sus propios derechos políticos y sociales como mujeres (Molyneux, 1998: 221).

Transiciones de regímenes autoritarios El 11 de septiembre de 1973 las fuerzas armadas chilenas, bajo el mando del General Augusto Pinochet, tomaron violentamente el poder de manos del presidente electo democráticamente, Salvador Allende. El golpe militar rompió bruscamente la tradición chilena de democracia legítima constitucional y de respeto por las instituciones políticas como medios para resolver conflictos. Las políticas económicas y metodología implementadas por la junta militar revirtieron la historia chilena de décadas de justicia distributiva implementada por un Estado activista (Remmer, 1980:282). Pinochet recurrió a medidas represivas extremas, en parte para desmantelar la resistencia a su programa económico radical de libre mercado. Sus políticas económicas generaron un alto nivel de desempleo y provocaron una erosión en las áreas de salud, educación y vivienda. Pinochet atacó con la represión más severa a aquellos grupos que más se resistían a sus políticas –sindicatos, partidos políticos, profesores universitarios, estudiantes y sectores pobres urbanos–, desarticulando así a la población. A pesar de la casi inexistencia de espacio político y de la falta de movilización de los actores políticos tradicionales, hubo sectores de la sociedad chilena que respondieron con una redefinición del “hacer política”. Fueron sobre todo las mujeres quienes surgieron para llenar el vacío dejado por la represión contra los sindicatos y los líderes de los partidos polí-

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ticos. Afectadas por la crisis económica y política en su entorno privado, en tanto madres y proveedoras de la familia, las mujeres se volcaron hacia la acción política. A la luz de las crisis económica y política, los primeros grupos en organizar demostraciones fueron femeninos. Esto sucedió en parte porque los hombres estaban imposibilitados de movilizarse debido a que eran las principales víctimas de la represión; estaban ausentes (encarcelados o desaparecidos), o bien corrían grave peligro en caso de actuar. Así, los roles marginales que las mujeres tenían en los partidos políticos y sindicatos que se encontraban en la mira les dieron cierta invisibilidad inicial para actuar en la política (Chuchryk, 1989b:131). El carácter de la movilización femenina reflejaba la doble naturaleza de la represión: política y económica. Brasil sufrió un golpe de Estado en 1964 que se prolongó hasta 1985, con diferentes grados de brutalidad y apertura. Durante las primeras etapas del régimen la represión era flagrante y la protesta política, limitada. La actividad política comenzó a resurgir a mediados de los años setenta, con el activismo del sector popular y de las mujeres (Soares et al., 1995:306). Como en Chile, las mujeres en Brasil lograron organizarse gracias a que eran prácticamente invisibles para el régimen, que –al contrario de lo que sucedía en el caso de los sindicatos y partidos políticos– no veía en ellas una fuerza política o amenaza. A mediados de la década de 1970, coincidiendo con la apertura del gobierno militar, el Movimiento Amnistía Femenino tuvo la posibilidad de organizarse, mientras que no se hubiese permitido que lo hiciera un movimiento similar compuesto por hombres (Álvarez, 1989:26). A través de la región las mujeres formaron dos tipos de grupos: de derechos humanos y de subsistencia. En el proceso de organizarse con el fin de proteger a sus familias de las torturas y el encarcelamiento, y de proveerlas de sus necesidades básicas, las mujeres de todas las clases sociales comenzaron a crear un vínculo entre la violencia institucionalizada de la represión estatal y la opresión patriarcal experimentada en sus relaciones domésticas (Jaquette, 1989:210). Veremos cómo fue surgiendo un tercer tipo de movimiento basado en la experiencia de las mujeres con el activismo político y social fuera de sus hogares: un movimiento femenino tímido, a veces determinadamente feminista. La conciencia de los grupos feministas nació de la lucha por la democracia, a menudo en colaboración con activistas de los partidos políticos de izquierda.

Grupos de derechos humanos El ejemplo más conocido de activismo femenino en defensa de los derechos humanos bajo las dictaduras sudamericanas lo constituye el caso de las Madres de Plaza de Mayo en Argentina. Este grupo de madres y abuelas actuaban exclusivamente desde un punto de vista personal, preocupadas por sus hijos y cónyuges “desaparecidos”. Estas mujeres no consideraban que estaban “haciendo política” cuando marchaban silenciosamente frente al palacio presiden-

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cial en protesta por los abusos a los derechos humanos cometidos por la dictadura militar. En efecto, parte de su habilidad para actuar sin desencadenar una respuesta represiva del gobierno emanaba de su aparente naturaleza apolítica. La actividad política partidaria estaba prohibida por la dictadura argentina. Las Madres tampoco tenían interés en entrar en la escena política. Sus demandas partían de su preocupación por sus familias y solamente apuntaban a restablecer la integridad familiar (Jaquette, 1989:189). Por supuesto que las repercusiones de sus actos eran de naturaleza política, y que las Madres inspiraron a otras mujeres fuera de Argentina para la acción política. También en Chile, como reacción frente a la desaparición, al encarcelamiento, al exilio o a la tortura de algún miembro familiar, las mujeres formaron asociaciones como esposas y madres de víctimas de la represión, abogando por el retorno de los prisioneros políticos y por poner punto final a la tortura. Estas esposas y madres principalmente buscaban una respuesta del gobierno: ya sea que liberara a sus familiares o que dijera la verdad sobre su destino. Uno de estos grupos fue la Agrupación de los Familiares de los Detenidos y los Desaparecidos, formada en 1974. Al igual que las Madres de Plaza de Mayo en Argentina, las mismas mujeres se encontraban constantemente en oficinas del gobierno, hospitales y cárceles en busca de información sobre los miembros desaparecidos de su familia. Al principio buscaban apoyo emocional mutuo como una ayuda para superar sus traumas como víctimas, ya que no percibían entonces que su situación fuese de carácter “político”. La Iglesia, que también intercedía ante el gobierno por los detenidos y desaparecidos, ayudó a estas esposas y madres a formar una organización con el fin de coordinar su lucha y convertirla en una fuerza colectiva (Chuchryk, 1989a:134). La Agrupación dirigía sus esfuerzos preliminares hacia el sistema judicial criminal, solicitando órdenes judiciales de habeas corpus. Sin embargo, los militares a menudo negaban la existencia de detenciones, desestimando así cualquier recurso legal. Entonces los familiares recurrieron a métodos extralegales, como hacer huelgas de hambre, encadenarse a las puertas del palacio presidencial y realizar protestas callejeras. En ocasión de una protesta llevada a cabo en 1975, el gobierno arrestó a muchas mujeres. El carácter del grupo decididamente se politizó después de 1976, cuando los miembros del derrocado Partido Comunista se unieron a la Agrupación. Esto llevó a que se calificara claramente como “político” el tema de los detenidos y desaparecidos. Sus esfuerzos se extendieron para incluir el apoyo general en la lucha por el retorno de la democracia, así como el respaldo de los derechos de los trabajadores y por el regreso de los exiliados (Chuchryk, 1989b:158). Además de expandir sus objetivos, la Agrupación también implementó una amplia gama de estrategias, orientadas tanto hacia adentro como hacia afuera. El Grupo Folklórico formado en 1978 abarcaba ambas orientaciones. Se trataba de pequeños grupos que se reunían para dedicarse a la artesanía, lo que constituía un desahogo terapéutico para las mujeres, a la vez que proporcionaba un vehículo para articular la protesta en contra del régimen. La Agrupación también organizó talleres de trabajo para el desarrollo de sus miembros en las

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áreas de educación política, relaciones públicas y entrenamiento para el liderazgo. Las estrategias orientadas hacia afuera incluían emprendimientos para la educación pública dirigidos a despertar la conciencia de la población en cuanto al carácter político de la crisis (ya que muchos chilenos no reconocían al régimen de Pinochet como una crisis) y una campaña de información para movilizar la solidaridad internacional en contra del régimen (Chuchryk, 1989a:135-136). Otros grupos orientados a la defensa de los derechos humanos eran las Familias de Prisioneros Políticos Ejecutados, el Comité Femenino de la Comisión de Derechos Humanos Chilena y la Corporación de Promoción y Defensa de los Derechos del Pueblo (Codepu) (Ríos, 1986). El Comité Femenino, establecido en 1979 por profesionales, amas de casa y líderes de sindicatos, comenzó a publicar un boletín denominado Hojita en 1982. Su atención se enfocaba en la solidaridad con las mujeres que habían sido encarceladas y torturadas. Este enfoque femenino se extendió hacia sus programas educacionales inclusivos que buscaban concienciar sobre los derechos femeninos y documentar la situación legal de las mujeres en Chile (Chuchryk, 1989a:137). En contraste, Codepu no constituía exclusivamente una organización femenina, sino que también proporcionaba defensa legal para prisioneros políticos, aun para aquellos acusados de actos de resistencia armada.

Grupos de subsistencia El segundo tipo de grupos nacidos en respuesta a la represión económica de los regímenes militares estaba dedicado a satisfacer necesidades de subsistencia. Además de imponer un modelo económico de laissez faire con consecuencias devastadoras para los niveles de desempleo, el gobierno militar chileno recortó muchos servicios sociales, tales como el programa de leche gratis y las clínicas de salud vecinales, y clausuró los grupos de autoayuda locales. Las políticas de Pinochet aumentaron el hambre y la malnutrición, especialmente entre la clase trabajadora urbana. Las mujeres abogaron por el agua potable en las poblaciones y, uniendo sus recursos como cacerolas, sartenes y trabajo, instalaron ollas populares en sus comunas para alimentar a los niños de los desempleados. Aunque se oponía a esa acción colectiva, la junta no cerró las ollas populares por miedo a exacerbar la malnutrición, si bien las vigilaba constantemente para detectar indicios de actividad política (Andreas, 1977:121-125). Un fenómeno similar estaba ocurriendo en Perú, país que también atravesaba una crisis económica a fines de los años setenta. En respuesta a ella, surgieron varias organizaciones femeninas locales, apoyadas por organismos de ayuda internacional y gobiernos, creadas y conducidas por mujeres profesionales y de la política, a menudo feministas. Al igual que en otros países, estos grupos se formaron con el fin de cubrir las necesidades de subsistencia, como nutrición, cuidado de la salud, ayuda legal y entrenamiento para el empleo. Algunos,

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como los comedores comunales, eran apoyados por la Iglesia católica, y otros, como el programa “Vaso de Leche”, por el gobierno municipal izquierdista de Lima, y los grupos que proporcionaban asistencia en materia legal y de salud eran a menudo organizaciones no gubernamentales (ONG) feministas (Blondet, 1995:255-256). Blondet destaca que cada una de estas entidades patrocinantes utilizaba la distribución de alimentos y servicios y más tarde la asistencia técnica como un modo de aumentar su base de apoyo. Para los grupos femeninos, estas actividades de colaboración sirvieron para afianzar sus vínculos con las mujeres de los sectores urbanos pobres (Ibíd.:259-261).

El rol de la Iglesia católica La Iglesia católica comenzó a desempeñar un papel importante bajo las dictaduras sudamericanas. Después del Segundo Concilio Vaticano (de 1962 a 1965) y del Concilio de Obispos de América Latina llevado a cabo en Medellín (1968), la Iglesia dio la espalda a su exclusiva alianza con las poderosas oligarquías sociales y políticas y comenzó a dedicarse a proteger e incluir a los pobres y sectores marginados de la sociedad. La teología de la liberación, introducida en la conferencia de Medellín, reclamaba una “opción preferencial para los pobres” y centraba su atención en los problemas sociales y la injusticia de la región. Estas nuevas posturas a menudo hicieron que la Iglesia católica entrara en conflicto con las dictaduras militares en Chile y Brasil (aunque no en Argentina) en lo referente al abuso de los derechos humanos y al aumento de la desigualdad, como resultado de las políticas económicas de libre mercado (Htun, 2003:79). En Chile, la Vicaría de Solidaridad de la Iglesia católica tuvo un papel importante en la asignación de espacio, recursos y accesorios necesarios para que los grupos femeninos pudieran cubrir sus necesidades de subsistencia. La Vicaría fungió como un paraguas de protección de grupos que de otra manera no hubieran podido funcionar bajo la dictadura. También tuvo un rol vital en la defensa de los derechos humanos de los prisioneros políticos y sus familias (Delsing et al., 1983:24; Chuchryk, 1989a:149; Chuchryk 1989b:154). De igual manera, la Iglesia católica de Brasil, conservadora en materia de sexualidad y relaciones entre ambos sexos, se encontraba horrorizada por los abusos del régimen militar en los años sesenta y setenta, y comenzó a proteger a los opositores. Las mujeres pobres y de la clase trabajadora fueron las primeras en reaccionar contra las políticas sociales y económicas del régimen, participando como “mujeres auxiliares” en comunidades cristianas, organizadas bajo mecanismos de supervivencia. Esta experiencia original de participación en el activismo social fuera de sus hogares politizó a muchas mujeres. Su experiencia las llevó a cuestionar no solamente las políticas sociales y económicas del régimen sino también sus propias relaciones de subordinación frente al hombre en su contexto familiar y comunitario. Álvarez (1989, 21:22) atribuye a esta participación en actividades apoyadas por la Iglesia –y

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a la participación de mujeres de grupos de izquierda y grupos estudiantiles opuestos a la dictadura– el aumento de la cantidad de mujeres deseosas de adoptar el feminismo. La Iglesia católica también participó en el desarrollo de los movimientos femeninos en Perú. Las mujeres adquirieron el derecho al sufragio bajo el gobierno del General Manuel Odría en 1955. La primera generación de mujeres que ejerció el derecho a voto en Perú fue la de las nacidas en 1930. Los años de formación en escuelas católicas instigaron en este grupo un profundo sentido de responsabilidad y justicia social. De hecho, Odría concedió a las mujeres el derecho a voto precisamente porque pensaba que la influencia de la Iglesia las empujaría a votar por su partido conservador. Sin embargo, a principios de los años sesenta, la Iglesia católica posterior a la Conferencia General del Episcopado de Medellín, influenciada por la teología de la liberación, había derivado su atención hacia la apremiante situación de los pobres. Las primeras feministas se introdujeron en el activismo político a través de los grupos de reforma de la Iglesia, que estaban abocados a la creación de una sociedad más equitativa, participando en conjunto con mujeres de las clases sociales más pobres. Las mujeres de la elite social de la época desarrollaron y profundizaron su compromiso con el cambio social trabajando como voluntarias en grupos auspiciados por la Iglesia como el Instituto de Educación Rural y Hacia una Iglesia Solidaria, lo que promovió el intercambio entre las clases sociales (Bourque, 1985:35-40). Si bien eventualmente la jerarquía eclesiástica se retractó de sus ideas progresistas en lo referente a ciertos temas, como la planificación familiar, las mujeres mantuvieron sus relaciones con los sacerdotes y monjas con los que habían trabajado para el cambio social. La generación más joven de feministas peruanas que despertaron al activismo político en los años ochenta no lo hizo como resultado de la exposición a la teología de la liberación, sino que tomó su inspiración de los partidos políticos de izquierda y más bien tendió a criticar a la Iglesia por su posición con respecto a sus derechos en cuanto al control de la natalidad y al aborto (Ibíd.:42-43).

Una nueva conciencia femenina La represión atravesó las clases sociales, lo que ayudó a las organizaciones de familiares y a la Iglesia a unir a mujeres de diferentes clases socioeconómicas. El ama de casa pobladora, al asumir nuevas responsabilidades dentro de las organizaciones, tomó contacto con las profesionales envueltas en la lucha por los derechos humanos, como doctoras, abogadas, profesoras y trabajadoras sociales. Las mujeres descubrieron que una vez que se les brindaba la oportunidad de llevar a cabo un trabajo, podían hacer la tarea tan bien como un hombre (Ríos, 1986; Rozas, 1986:247-249). Esta experiencia infundió en ellas, que habían sido previamente marginadas de la arena política, un nuevo sentido de empoderamiento. Esta nueva confianza, combinada con una creciente conciencia política –creada a través de contactos con diferentes clases socioeconómicas– llevó a las mujeres a pensar en términos

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de su subordinación compartida. En sus trabajos dentro de los sectores populares, las mujeres de la clase media se afiliaron a grupos eclesiásticos que a menudo estaban involucrados con partidos políticos de izquierda. Cuando las mujeres de las clases populares trajeron a la mesa de discusión asuntos tales como el control de la natalidad y las situaciones desiguales de poder con respecto a los hombres en otros grupos políticos a los cuales ellas mismas pertenecían, algunas se dieron cuenta de que no estaban necesariamente unidas a estos hombres en contra de un opresor común, sino que –como mujeres– se encontraban reprimidas tanto en su hogar como en el mundo. Esta nueva conciencia operó en la formación de los movimientos femeninos que eventualmente se identificaron como feministas, aunque no todas las mujeres siguieron la misma trayectoria (Álvarez, 1989:31-32). Hasta cierto punto la naturaleza de este activismo se ajusta a la imagen proyectada por Chaney (1971:273) con respecto al estilo femenino de participación política que ella caracteriza como el de la “súpermadre”. Aunque su investigación se enfoca en mujeres que ocupan posiciones importantes de poder político, sus observaciones empíricas pueden también aplicarse al activismo local. Chaney entendió que una mujer entraba en la política como “una extensión de su rol familiar” y que actuaba en el medio como “si estuviera atendiendo las necesidades de una gran familia”. Sin embargo, el estudio de Chaney sobre las mujeres que son figuras públicas la condujo a concluir que aquella propensión impidió que las mujeres compitieran por roles de liderazgo, inhibiéndolas en su esfuerzo por alcanzar reformas sociales significativas. Este no fue el caso de las mujeres que se organizaron para la protesta o para proteger a sus familias bajo las dictaduras militares sudamericanas. Como los gobiernos militares restringieron considerablemente el espacio para la actividad política, surgieron nuevas formas más flexibles de acción política y protesta social. Los grupos resultantes incorporaron a actores previamente marginados –pobladores comunes y mujeres–, quienes probablemente habrían permanecido excluidos de la política aun bajo condiciones democráticas. Más todavía: la lucha e inquietud por las numerosas demandas dieron paso a la convergencia entre dos sectores sociales. Mujeres profesionales de la clase media alta contribuyeron con recursos materiales a los esfuerzos de subsistencia de las poblaciones, favelas y pueblos jóvenes (barriadas periféricas en Chile, Brasil y Perú) y las incitaron a la reflexión e investigación, lo que ayudó a despertar la conciencia de aquellas que se movilizaban contra las dictaduras (Serrano, 1986:74). La naturaleza y estructura de las organizaciones –el hecho de que fueran independientes de afiliación política alguna y que frecuentemente incluyeran a mujeres de diversas clases socioeconómicas– les permitió hacer hincapié en la unidad de su movilización y estrategia y definir una agenda sin interferencias de partidos políticos (entonces reprimidos), y por consiguiente, abrir un espacio para que emergieran nuevos movimientos y para tal vez poder triunfar, de tal modo que la política partidaria fracasara (Garretón, 1989:272-273). En un folleto de la época, una mujer resume las implicancias de las mujeres frente a la junta chilena (Alamoneda, 1985:6):

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Curiosa paradoja, pero las dictaduras crearon las condiciones favorables para acrecentar la conciencia femenina (…) Las mujeres tuvieron que salir de sus casas y organizarse entre ellas, forzadas por los despidos masivos generalizados (…) La lucha por la supervivencia rompe todos los mitos, especialmente aquel que dice que el hombre es quien debe trabajar y mantener a la familia y que las mujeres deben permanecer en sus hogares y encargarse del cuidado de los niños (…) Las mujeres descubrieron (…) que es más probable lograr algo unidas que separadas. La participación tuvo un innovador efecto de onda expansiva a través de todo el espectro político. Dejando la esfera privada, las mujeres comenzaron a valorar la organización y el proceso de trabajar colectivamente. Una vez fuera de sus hogares, descubrieron su propio potencial, lo que las llevó a cuestionarse el aislamiento de su rol tradicional en la familia. Más aún, participar en la comunidad las puso en contacto con otras mujeres con las que compartían problemas comunes, como sus relaciones con los hombres dentro de un sistema patriarcal (Delsing et al., 1983:39). Este proceso de solidaridad aumentó la autoestima de las mujeres y las llevó a un elevamiento de la conciencia femenina (Ibíd.:24).

Centroamérica: la guerra civil, el proceso de paz y el debate actual Los movimientos femeninos en Centroamérica están ligados de manera inextricable a la historia de revolución de la región. A diferencia de lo acontecido en el Cono Sur, la mayoría de las organizaciones femeninas centroamericanas nacieron de los movimientos guerrilleros que se formaron durante los años setenta y ochenta. En Nicaragua, El Salvador y Guatemala, las mujeres se integraron a movimientos clandestinos para poder derrocar a los gobiernos represivos. Sin embargo, estas mujeres raramente se integraron a la revolución con objetivos feministas en mente. Para la mayoría fue su experiencia como guerrilleras y su organización como parte de la revolución lo que las condujo a desarrollar eventualmente una agenda feminista. Los grupos de mujeres inicialmente se formaron bajo los auspicios del liderazgo revolucionario, con el fin de cubrir sus necesidades. Empero, la realidad demostró que estos grupos sirvieron principalmente como un mecanismo para reclutar nuevas mujeres en los movimientos y proporcionar un apoyo generalizado a la revolución. Más tarde estas mismas organizaciones revaluaron sus objetivos y persiguieron la autonomía de los partidos revolucionarios a fin de ir en pos de una agenda feminista explícita.

Contexto histórico Los movimientos revolucionarios de América Latina comenzaron con el famoso derrocamiento del gobierno de Fulgencio Batista en Cuba en 1959. No obstante, a las mujeres cubanas sólo

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se les permitió asumir un rol limitado en la lucha de la guerrilla y aquellas mujeres que efectivamente se integraron a la revolución lo hicieron primordialmente por medio de funciones de apoyo. La mayoría de los historiadores calcula que el número de mujeres combatientes que participó en la contienda cubana asciende aproximadamente a un 5% (Kampwirth, 2002:118). En comparación, entre los años sesenta y setenta la participación femenina en los movimientos guerrilleros de Centroamérica aumentó. Los estudios indican que en Nicaragua tanto como un 30% de los participantes del Frente Sandinista de Liberación Nacional (FSLN) estaba compuesto por mujeres. Asimismo, los anales de desmovilización de las Naciones Unidas señalan que casi el 40% de los miembros del Frente Farabundo Martí para la Liberación Nacional (FMLN) de El Salvador era femenino (Molyneux, 1986).1 Los eruditos atribuyen a dos factores la elevada participación femenina en las revoluciones centroamericanas. En primer lugar, la guerrilla cubana utilizaba la “estrategia del foco” para derrocar la dictadura. Esta táctica se basaba en un número pequeño de combatientes armados para destituir a un dictador, en vez de utilizar la fuerza de las masas. De acuerdo con Kampwirth (2002:127), los líderes revolucionarios cubanos percibían a las mujeres como parte de “una categoría de gente que no valía la pena movilizar”. Las mujeres sirvieron en puestos de apoyo, por ejemplo como cocineras, pero en su mayoría no participaron en puestos de combate (Ibíd.:127). Adicionalmente, en el gobierno revolucionario cubano que tomó el poder en los años subsiguientes se incluyeron pocas mujeres en posiciones de liderazgo. En contraste, la táctica de movilización masiva, eventualmente adoptada por los líderes del FSLN en Nicaragua y el FMLN en El Salvador, requirió de la participación de tantos ciudadanos como fuera posible para poder deponer las dictaduras: una estrategia que exigía la inclusión de las mujeres. En las revoluciones nicaragüense y salvadoreña estas pelearon como combatientes y fungieron como trabajadoras de apoyo, y muchas alcanzaron posiciones de liderazgo. Dora María Téllez fue cabeza de las fuerzas del FSLN en el frente oeste y Mónica Baltodano lideró las tropas del FSLN en la rendición de Granada. Un segundo factor que cambió la fachada de la política latinoamericana entre las revoluciones cubana y centroamericanas fue la aparición de la teología de la liberación dentro de la Iglesia católica. Al igual que en América del Sur, el vuelco hacia la teología de la liberación con frecuencia colocó a los líderes religiosos en oposición a las dictaduras. Aunque la Iglesia católica en Centroamérica era de naturaleza notoriamente conservadora, la teología de la liberación eventualmente encontró su lugar en la región. Un gran número de líderes de la revolución pertenecía también al clero, como el Padre Ernesto Cardenal y su hermano, el Padre Fernando Cardenal, en Nicaragua, así como el Arzobispo Oscar Romero en El Salvador.

1 Citado

en Kampwirth (2002:2). Sin embargo, debe notarse que existe cierta controversia con respecto al número de mujeres participantes en el FSLN, lo que gira alrededor de la definición de la palabra “combatiente” y de las fechas en que se recolectaron los datos. Los estimados según los cuales las mujeres constituían un 30% de los miembros del FSLN fueron calculados en los años finales, antes de la insurrección. Para un análisis detallado de este debate, véase Luciak (2001:16-23).

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Romero resultó ser uno de los líderes más importantes en la lucha salvadoreña contra el régimen militar, debido a su condena pública de los abusos de los derechos humanos por parte del Estado. Durante sus misas semanales denunciaba casos de tortura y desapariciones, lo que era transmitido a las estaciones de radio a nivel nacional. En 1980 Romero fue públicamente asesinado en medio del servicio. Una mujer, que contaba solamente con 11 años al momento del asesinato, aún recuerda la conmoción que el incidente provocó. “Así también en todo El Salvador el impacto fue tremendo” (Kampwirth, 2002:69). Un método clave que la Iglesia utilizó para combatir la desigualdad fue la creación de las Comunidades Eclesiales de Base (CEB), dedicadas a educar a los campesinos tanto en la doctrina religiosa como en la justicia social. Las CEB trabajaron para movilizar a los campesinos –en gran medida mujeres– por medio de organizaciones locales, con la esperanza de superar su histórica marginación (Walker, 2003:41). De hecho, muchas mujeres fueron originalmente “politizadas” en CEB o a través de otras actividades de la Iglesia. Líderes del clero como la Hermana Maura Clarke, una religiosa maryknoll de Ciudad Sandino en Nicaragua, ayudó a las mujeres en la lucha por conseguir servicios públicos básicos. La acción colectiva en casa fue muchas veces el primer paso para la integración a la guerrilla. Enrolándose en grupos religiosos o de estudiantes aumentaba la posibilidad de las mujeres de ser reclutadas eventualmente por la guerrilla (Ibíd.:12, 31). Tanto Dorotea Wilson como Aminta Granera, dos líderes notables del FSLN, se unieron a los sandinistas a través de actividades religiosas.

Grupos femeninos revolucionarios Desde 1837 las mujeres nicaragüenses se organizaron para apoyar tanto causas feministas como no feministas. La primera camada de mujeres peleó por el derecho al sufragio y el acceso a la educación. Para los años veinte ya un pequeño grupo de mujeres educadas de la burguesía se denominaban a sí mismas “feministas” y posteriormente, en los años cincuenta, un movimiento femenino apoyó al partido de Anastasio Somoza. No obstante, el movimiento femenino contemporáneo en Nicaragua tiene poca conexión con sus predecesoras. Actualmente, el activismo de la mayoría de las feministas nicaragüenses está conectado con su participación en la revolución sandinista.2 Sin embargo, en realidad la mayoría de las mujeres no se unió al FSLN con miras feministas. Aunque algunas lo hicieron desde una explícita perspectiva de esa índole,3 la mayoría colaboraba por las mismas razones que lo hacían los hombres: deponer la dictadura de Somoza. No obstante,

2 Para

información adicional sobre el movimiento femenino previo al FSLN en Nicaragua, véase González y Kampwirth (2001:41-78). 3 Sofía Montenegro fue una líder del movimiento femenino que se unió a los sandinistas, incitada en gran parte por sus creencias feministas. Véase Randall (1994:286-311).

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dentro de las fuerzas del FSLN, las mujeres comenzaron a coordinarse. En septiembre de 1977 un grupo de mujeres sandinistas fundó la Asociación de Mujeres ante la Problemática Nacional (Ampronac), que perseguía defender tanto los derechos femeninos como los derechos humanos. En 1979, luego del triunfo de la revolución, el nombre de Ampronac fue sustituido por el de Asociación de Mujeres Nicaragüenses Luisa Amanda Espinosa (AMNLAE), asociación que se convirtió en la organización oficial de las mujeres del FSLN (Fernández Poncela, 1997:38). Los primeros proyectos del grupo se enfocaban en la alfabetización, la salud, la vivienda y otros asuntos que afectaban la vida de las mujeres. Sin embargo, la prioridad de la AMNLAE fue siempre la revolución, y en 1982 concentró sus recursos en incorporar mujeres a la milicia con el fin de enfrentar a los contrarrevolucionarios, conocidos como “contras”. Durante los años ochenta, la AMNLAE se mantuvo fiel al FSLN, lo que producía frustración en las mujeres que percibían claramente el machismo existente, aun dentro del contexto revolucionario. La propia experiencia de participar en la lucha guerrillera hizo aún más evidente para las mujeres sandinistas el sexismo imperante. Las mujeres –que entrenaron y pelearon en combate en las montañas a la par de los hombres– regresaron a sus trabajos para ser discriminadas por esos mismos hombres. A pesar del liderazgo que habían demostrado durante la insurrección, comandando batallones y escuadrones de soldados, el directorio nacional del FSLN, compuesto por nueve miembros, no contaba con ninguna representante femenina.4 En 1989 las mujeres solamente ocupaban tres posiciones ministeriales dentro del gobierno del FSLN. Asimismo, la representación femenina dentro de la Asamblea Nacional Nicaragüense era escasa. En 1984 las mujeres constituían el 13% de los delegados electorales y para 1990 ese número sólo había aumentado al 16%. En otras profesiones los hombres también representaban una mayoría (Fernández Poncela, 1997: 41-43). Las estadísticas demuestran que existe todavía una tendencia a la discriminación por el género, a pesar de los supuestos objetivos feministas del FSLN. Daisy Zamora, una guerrillera sandinista que más tarde se convertiría en viceministra de cultura en el gobierno del FSLN, explica el contraste entre los ideales de la revolución y la realidad femenina en Nicaragua: Es una realidad que la revolución abrió un nuevo espacio para la mujer aquí. Luchamos a la par de nuestros camaradas masculinos y eso provocó un estallido de nuevas posibilidades. Al final de la guerra, el viejo orden había sido completamente trastornado y todas las mujeres que habían tomado parte tuvieron la oportunidad de contribuir a la formación de una sociedad más justa. Creo que el problema fue que este nuevo espacio no estuvo acompañado por una nueva mentalidad por parte de la mayoría del liderazgo, que estaba fundamentalmente en manos de los hombres. Esto significaba que existía un abismo entre lo que la revolución ofreció 4 Dora

María Tellez se postuló para un sitio en el Directorio Nacional en 1991, pero no logró ser elegida por el Congreso.

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Enfrentadas a la discriminación por el género, las mujeres nicaragüenses no se ponían de acuerdo en cuanto a la estrategia más efectiva para luchar contra el sexismo. Algunas creían que el mejor camino era continuar apoyando al FSLN. Otras vieron la necesidad de desligarse del partido. La AMNLAE se negó a tratar temas centrales a la causa femenina, como el aborto y otras cuestiones relacionadas con la sexualidad, a fin de preservar la relación del FSLN con la Iglesia católica.6 A mediados de la década de 1980 un pequeño grupo de mujeres que se identificaban a sí mismas como feministas formaron el Partido de la Izquierda Erótica (PIE) con el fin de abordar asuntos femeninos, excluidos de la agenda de la AMNLAE. Entre estos tópicos se incluían la violencia contra las mujeres, la libre elección de la maternidad y el aborto, la sexualidad, la libertad de orientación sexual y el derecho a la participación política (Stephen, 1997: 60). Otras mujeres abogaron por una mayor autonomía de la AMNLAE con respecto a los líderes del partido, particularmente para poder contar con el derecho de elegir al secretario general de dicha asociación. No obstante, en 1989 el FSLN anunció que nominaría a Doris Tijerino como secretaria general, ignorando las demandas femeninas de democratización dentro del movimiento. El nombramiento de Tijerino –quien a su vez era jefa de la policía nacional y miembro incondicional del partido– representó un paso atrás para las mujeres que esperaban democratizar la AMNLAE. La situación que debieron enfrentar los movimientos femeninos en El Salvador fue similar. La guerra civil de este país duró desde 1979 hasta enero de 1992 y se estima que durante la misma uno de cada cien salvadoreños perdió la vida. Al igual que en Nicaragua los grupos femeninos salvadoreños nacidos bajo el patrocinio del FMLN lucharon por mantener su rol como partidarios de la revolución, mientras defendían los derechos de las mujeres. A diferencia del FSLN, el FMLN en El Salvador estaba dividido en cinco ramas y durante la lucha por la revolución cada división formó su propia organización femenina. Como consecuencia, en El Salvador existían varios grupos femeninos organizados bajo la estructura del partido revolucionario.7 En 1977 un grupo de mujeres salvadoreñas, con la ayuda de la Iglesia católica, fundó las Co-Madres, una organización dedicada a protestar por las desapariciones de familiares y la violencia de la dictadura. Originalmente el grupo se formó con sólo nueve miembros, pero en pocos años dicha cifra había ascendido a 30. Para los años ochenta a la organización

5 Entrevista

con Daisy Zamora (Randall, 1994:111). la Iglesia católica apoyó la organización de mujeres y campesinos para ocuparse del problema de la pobreza, la jerarquía de la Iglesia se mantuvo conservadora en temas de sexualidad. 7 Véase Kampwirth (2004:77-80) para una lista completa de organizaciones femeninas en El Salvador y sus afiliaciones políticas y religiosas. 6 Aunque

a sus mujeres y lo que nosotras, las mujeres, encontramos en nuestra relación cotidiana con el ‘Comandante X’, un hombre aún imbuido de ideas del pasado.5

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se le habían unido delegaciones de solidaridad de Estados Unidos (Stephen, 1997:30-31). El trabajo de las Co-Madres se concentró en terminar con los abusos a los derechos humanos, lo que provocó que muchas militantes fueran secuestradas y torturadas por la dictadura. En conversaciones sobre la violencia del Estado, las Co-Madres se enteraron de que casi todas las mujeres detenidas en El Salvador también habían sido violadas. Más aún, los cónyuges casi siempre estaban en desacuerdo con la participación de sus mujeres en las Co-Madres. Se esperaba que las mujeres se mantuvieran dentro de sus hogares y no que participaran en protestas callejeras. Como resultado de estos intercambios entre los géneros, las Co-Madres comenzaron a trabajar no solamente por los derechos humanos sino también por los derechos femeninos, y en 1991 el grupo fue anfitrión de una serie de discusiones encaminadas a examinar estos temas en El Salvador. La transición hacia una agenda más feminista resultó difícil para algunos de los miembros más antiguos y conservadores, pero la mayoría de los integrantes de Co-Madres reconoció el cambio como una mejora necesaria. Otro grupo femenino de influencia en El Salvador lo constituyó Las Dignas (Mujeres por la Dignidad y la Vida). Las Dignas fue creado en julio de 1990 como un subgrupo de la Resistencia Nacional (RN), uno de los cinco brazos del FMLN, con el fin de ocuparse de los intereses femeninos dentro del partido. Pero poco después de su formación, comenzó a desarrollar su propia agenda autónoma. Para 1991 Las Dignas sabía que el FMLN seguramente se convertiría en un partido político legal. En vez de mantenerse afiliadas a la RN, las mujeres decidieron cobrar autonomía. El contacto con otras feministas latinoamericanas contribuyó a fortalecer estas convicciones. Un miembro de Las Dignas viajó a Argentina en 1990 para participar en el Quinto Encuentro Feminista Latinoamericano y del Caribe, una experiencia que afianzó aún más su determinación de enfocarse en los derechos de la mujer, en lugar de ocuparse de los objetivos políticos de la RN. El grupo comenzó a trabajar con feministas nicaragüenses, organizando talleres de sexualidad, trabajo doméstico, violencia en contra de las mujeres y poder. Sus miembros también comenzaron a movilizarse para organizar una reunión feminista centroamericana en Nicaragua en 1992.8 Las Dignas se separaron de la RN en 1992, declarando su autonomía, lo que las posicionaba como una organización femenina independiente, incluso de las mujeres participantes en los partidos políticos. Como la AMNLAE en Nicaragua, Las Dignas tuvieron que luchar para romper con sus antiguos lazos con la revolución. Mientras que durante la década del gobierno sandinista la AMNLAE continuó sirviendo como bastión de apoyo al FSLN, Las Dignas rápidamente establecieron su independencia de la RN y del FMLN. Aunque la organización de las Co-Madres no se formó originalmente como parte de un grupo revolucionario, su trayectoria ideológica se asemeja a la de grupos con raíces revolucionarias, como Las Dignas. Pocos de los grupos revolucionarios de Centroamérica fueron originalmente creados con una agenda feminista. Las Co-Madres inicialmente se concentraron sólo en los abusos de los derechos 8 Para

un estudio completo de la historia de Las Dignas, véase Stephen (1997:56-107).

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humanos derivados de la dictadura. A medida que continuaba su actividad, comenzaron a dialogar sobre las diferencias entre los géneros, lo que eventualmente las llevó a revaluar su misión organizacional y enfocarse más bien en los derechos de la mujer. Es importante tener en cuenta que esta transición hacia una agenda feminista no se logró sin conflictos, tanto por parte de las propias mujeres como de los grupos femeninos y del liderazgo revolucionario, compuesto en su mayoría por hombres. Como en Nicaragua, las mujeres de El Salvador no estaban de acuerdo respecto de las estrategias a utilizar en la lucha por la igualdad de género. ¿Era mejor apoyar a la revolución, que prometía una sociedad diferente? ¿O era necesario, en un contexto de dominio masculino de izquierda, trabajar por las causas femeninas como una organización autónoma? En su ensayo “Analyzing Women’s Movements”, Molyneux (1998:226) se refiere a la cuestión de la autonomía de estos movimientos. La autora identifica la autoridad como esencial para las decisiones que las mujeres tuvieron que tomar con respecto a la autonomía, y menciona específicamente la pregunta: “¿De dónde proviene la autoridad para definir los objetivos, prioridades y acciones femeninas?”. Al igual que en América del Sur, preguntas de esta naturaleza también enmarcaron el debate en Centroamérica, donde las organizaciones femeninas fueron creadas bajo la estructura jerárquica de las organizaciones guerrilleras. Durante los años ochenta, la cuestión de la autonomía fue a menudo reducida a la frase “doble militancia”. En otras palabras, ¿puede una mujer ser a la vez feminista y apoyar un partido político? (Álvarez et al., 2002:543). Este debate se extendió en Nicaragua y El Salvador por más de una década, y eventualmente se llegó a la conclusión de que tanto los grupos independientes feministas como los partidos políticos eran necesarios (Luciak, 1998). Sin embargo, en Guatemala el tema de la doble militancia nunca logró alcanzar el mismo sentido de urgencia, ya que hasta hace poco el movimiento femenino guatemalteco carecía de una conexión oficial con el partido de la revolución. Aunque las mujeres guatemaltecas se organizaron para pelear por el derecho al sufragio durante el gobierno de Jacobo Árbenz en los años cincuenta, el tema del género se encontraba ausente del discurso oficial de los grupos revolucionarios. Más adelante, cuatro facciones revolucionarias, formadas en la década de 1960 en oposición al régimen militar, se unieron para formar la Unidad Revolucionaria Nacional Guatemalteca (URNG). Pero a lo largo de los 36 años de conflicto civil, ninguna de estas organizaciones dio prioridad al tema de la igualdad de género. La Comandante Lola, quien más tarde presidió el secretariado femenino de la URNG, señaló: “No se trató de que no consideráramos importantes los problemas del género, sino que nuestra vida era muy ardua, llena de actividades relacionadas directamente con el combate y el reclutamiento de unidades militares”. El secretariado femenino de la URNG no se formó hasta 1997, después de haberse firmado los acuerdos de paz (Luciak, 2001:181-189). Ante la ausencia de un brazo femenino dentro del partido revolucionario, las mujeres guatemaltecas se organizaron independientemente para pelear en contra de los masivos

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abusos a los derechos humanos y la desaparición de sus familiares. Aunque estos grupos estaban organizados en contra del régimen militar, no se encontraban oficialmente ligados a la URNG. El Grupo de Apoyo Mutuo (GAM) fue fundado por cuatro mujeres guatemaltecas el 4 de junio de 1984 con el objetivo de presionar al gobierno para localizar a sus esposos, hermanos, padres e hijos desaparecidos. De manera similar, la Coordinadora Nacional de Viudas de Guatemala (Conavigua) fue formada en 1988 por Rosalina Tuyuc con el fin de encontrar a sus familiares desaparecidos. Estos grupos, así como otros grupos de mujeres en Guatemala, dependían primordialmente del financiamiento internacional ya que no recibían apoyo alguno por parte del gobierno. Aunque las subvenciones internacionales representaban una importante fuente de recursos, a menudo obligaban a las organizaciones a satisfacer las expectativas de los donantes. Estos preferían proyectos a corto plazo, con resultados visibles. Con el surgimiento de nuevas ONG en Centroamérica durante los años noventa, los movimientos femeninos debieron atenerse con frecuencia a estas preferencias (Berger, 2006:32).

Movimientos femeninos autónomos y el rol de las ONG Con motivo de la derrota electoral del FSLN en 1990 en Nicaragua, la desmovilización posterior de los contras y la firma de los acuerdos de paz en El Salvador en 1992 y en Guatemala en 1996, las organizaciones femeninas de Centroamérica comenzaron a romper con los movimientos revolucionarios. De los tres países, solamente los acuerdos de paz guatemaltecos incluían una cláusula relativa a la igualdad de género y al rol de la mujer. Algunos analistas atribuyen esta circunstancia al hecho de que en Guatemala estos acuerdos comenzaron a planearse después de la Conferencia Mundial de las Naciones Unidas sobre las Mujeres que tuvo lugar en Pekín en 1995, la cual urgía una mayor participación de las mujeres en la resolución de conflictos globales. Como resultado, los grupos femeninos guatemaltecos se convirtieron en una parte importante de la Asamblea de Servicio Civil (ASC), que representaba a la sociedad civil en los acuerdos de paz (Nakaya, 2003:463). Infortunadamente, muchas de las reformas incluidas en los acuerdos nunca fueron implementadas. Esto se debió a una combinación de factores como el tiempo que llevó aprobar las reformas constitucionales, el fracaso en la elección de un nuevo Congreso y la fuerza de los militares guatemaltecos comparada con la de la URNG (Ibíd.:464-465). A diferencia de Guatemala, Nicaragua y El Salvador no mencionaron el género en sus acuerdos de desarme. Sin embargo, el final de las guerras civiles abrió nuevos espacios para la organización de las mujeres. En Nicaragua la elección de Violeta Chamorro en 1990 –y el final del gobierno del FSLN– trajo consigo muchos cambios en los movimientos femeninos. En primera instancia, con el FSLN fuera del poder, la AMNLAE ya no representaba un brazo del Estado. En segundo lugar, Chamorro, en apoyo a la política económica neoliberal, inmediatamente suprimió los fondos del Estado para programas sociales, y los organismos

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ligados al FSLN (incluida la AMNLAE) perdieron aportes. Además, se introdujeron cargos a los usuarios en los sectores de salud y educación. Estos costos hicieron que el cuidado básico de la salud y la educación fueran inalcanzables para los segmentos más pobres de la ciudadanía. En respuesta a lo anterior, la sociedad civil nicaragüense se organizó para cubrir estos baches, y el movimiento feminista autónomo comenzó a incluir no sólo redes de activistas sino también ONG. En Nicaragua la primera de estas ONG feministas surgió antes del final del gobierno del FSLN. En 1988 un grupo de mujeres de la asociación de trabajadores profesionales del FSLN fundó la Colectiva Masaya. Su objetivo era proporcionar servicios para el cuidado de la salud femenina, así como un lugar físico para que las mujeres pudieran congregarse y compartir ideas. Después de 1990 surgieron más ONG, muchas de las cuales se centraban en el cuidado de la salud del sector femenino. Aunque los sandinistas habían logrado grandes adelantos en el ámbito de la salud, especialmente a través de las campañas masivas de vacunación, las mujeres de Nicaragua todavía enfrentaban grandes riesgos en esa área, incluidos la morbosidad y mortalidad maternas y el cáncer cervical (Ewig, 1999:85). Las ONG brindaron los servicios necesarios a las mujeres pobres al tiempo que creaban empleo para mujeres instruidas de la clase media que habían trabajado anteriormente para el Estado. Como en Guatemala, la mayoría de las ONG de Nicaragua estaba financiada a través de donaciones internacionales y subsidios. En esa época se crearon dos grandes e influyentes ONG para mujeres: Servicios Integrales de la Mujer (S.I. Mujer) y el Centro de la Mujer IXCHEN (Ibíd.). 9 En El Salvador muchas mujeres rompieron sus vínculos con el FMLN después de que los acuerdos de paz ignoraran las contribuciones femeninas a la guerra, y pasaron a trabajar en ONG para cubrir las faltas del Estado. Una de las ONG más exitosas de El Salvador es Las Madres Demandantes (LMD), una filial de Las Dignas que se dedica a asegurar el cumplimiento de las órdenes judiciales para el pago de alimentos, tema que afecta a mujeres de todas las clases sociales. A pesar de que LMD ayuda principalmente a mujeres pobres, las mujeres de clase media y alta apoyan el trabajo de la organización. LMD ha logrado también atraer la atención nacional hacia la causa, mediante la aprobación de una serie de medidas que garantizan fondos de ayuda para los niños. Al enfrentar un problema que afecta a las mujeres a nivel nacional, LMD ha logrado conseguir cambios sustanciales. Asimismo, las representantes femeninas del Congreso salvadoreño formaron una comisión para combatir la violencia contra las mujeres, lo que constituye un problema a todo nivel social en el país. También lograron aprobar una serie de leyes que condenan la violencia doméstica (Blumberg, 2001). El éxito de las ONG de Nicaragua y el Salvador se debe principalmente a dos factores. El primero es que estas organizaciones contaban con las habilidades aprendidas por las mujeres dentro de los movimientos revolucionarios. Aunque muchos grupos feministas 9 Curiosamente,

la fundadora de los centros IXCHEN, María Lourdes Bolaños, era parte del grupo feminista PIE en los años ochenta. Para apreciar los logros de los miembros del PIE, véase Randall (1994:307-308).

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eligieron distanciarse oficialmente de los partidos políticos, la experiencia de las mujeres en la guerrilla aguzó su pericia como líderes y organizadoras. Como resultado de redes creadas durante la revolución, las mujeres se unieron a nivel nacional. La segunda razón por la cual las ONG prosperaron en Centroamérica fue el fracaso del Estado en proveer servicios básicos a la ciudadanía, particularmente a los más pobres. La falta de servicios sociales por parte del Estado creó una necesidad de urgencia que las ONG estaban dispuestas a subsanar con el financiamiento masivo de grupos de ayuda internacional. Adicionalmente al crecimiento de las ONG en el sector de servicios sociales, las feministas nicaragüenses y salvadoreñas se coordinaron a través del país para atender las necesidades de las mujeres y aumentar la representación femenina en la política. Para entonces, el movimiento feminista internacional ya había comenzado a influenciar a las mujeres de Centroamérica. Cuarenta y cuatro mujeres nicaragüenses, incluidas miembros del PIE10 y una delegación de la AMNLAE, asistieron al Cuarto Encuentro Feminista Latinoamericano, llevado a cabo en Taxco, México, en 1987 (Randall, 1994:304). Infortunadamente muchas feministas de larga trayectoria en América del Sur encontraron que la presencia de las novatas de Centroamérica –consumidas por el problema de la doble militancia– constituía una carga (Álvarez et al., 2002:546). Sin embargo, las mujeres centroamericanas consideraron este encuentro como un momento importante para el movimiento femenino de sus propios países. La confirmación de sus creencias feministas, comparadas con el enfoque limitado de la revolución en sus propios lugares de origen, constituyó una experiencia refrescante. Inmediatamente después del encuentro, se formaron en Guatemala dos grupos femeninos: Tierra Viva y el Grupo Guatemalteco de Mujeres (GGM). La feminista nicaragüense Sofía Montenegro se alejó de Taxco sintiéndose igualmente inspirada, y explicó a Margaret Randall que la “experiencia en México fue como una catarsis para nosotros. Volvimos a Nicaragua sintiéndonos mucho más fuertes” (Randall, 1994:307). En los años que siguieron al final de la revolución en Nicaragua y El Salvador, se llevaron a cabo numerosas reuniones de mujeres. En marzo de 1991 feministas de Nicaragua organizaron el “Festival del 52%” (en referencia al porcentaje de mujeres en el país) para celebrar el Día Internacional de la Mujer y ofrecer una alternativa al Congreso nacional de la AMNLAE. Las mujeres de El Salvador llevaron a cabo la Primera Reunión Nacional de Mujeres a fines de 1991, mientras que el Primer Encuentro de Mujeres Nicaragüenses celebrado el 8 de enero de 1992 convocó a 800 mujeres. La temática del encuentro nicaragüense era “unidad en la diversidad”, reconociendo las diversas facciones del movimiento femenino de Nicaragua. Por espacio de tres días, mujeres de diferentes sectores se juntaron para discutir el futuro del movimiento femenino nicaragüense. El resultado fue una serie de redes destinadas a atender las necesidades de la mujer (Babb, 2001:39-40). Las mujeres nicaragüenses se mantuvieron 10 Entre

estos miembros se encontraban: Sofía Montenegro, Gioconda Belli, María Lourdes Bolaños, Milú Vargas, Yvonne Siu, Malena de Montis, Ileana Rodríguez, Olguita Espinoza, Ana Criquillón y Vilma Castillo.

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también conectadas con otras feministas de América Latina. En marzo de 1992 las feministas salvadoreñas y nicaragüenses se reunieron en Montelimar, un lugar de veraneo de la costa del Pacífico, con miras a prepararse para el Sexto Encuentro Feminista Latinoamericano, a llevarse a cabo en El Salvador en noviembre de 1993 (Ibíd.; Stephen, 1997:70-71). Las mujeres nicaragüenses y salvadoreñas también organizaron campañas de apoyo a las candidatas femeninas y a las políticas que beneficiaban a la mujer. Una coalición de grupos femeninos en El Salvador organizó Mujeres ’94, una campaña para crear una plataforma nacional sobre intereses femeninos a ser adoptados por todos los partidos políticos. Una plataforma similar fue creada para las elecciones de 1997. Obstaculizado por desacuerdos internos, el movimiento femenino salvadoreño no logró alcanzar a tiempo un consenso entre organizaciones para influenciar de manera efectiva a los partidos políticos. En Nicaragua las mujeres lograron una alianza pluralista para las elecciones de 1996 y presentaron una agenda seis meses antes de las mismas. Las mujeres de ambos países también presionaron por un sistema legal de cuotas, animadas por el éxito alcanzado en otros países latinoamericanos. Aunque para las elecciones de 1994 en El Salvador el FMLN no adoptó un sistema legal de cuotas, para las elecciones llevadas a cabo en 1997, el partido había alcanzado una cuota efectiva del 35% (Luciak, 1998:41). En Nicaragua se aplicó una cuota del 30% por primera vez al FSLN en 1996. El número de mujeres elegidas superó al de años anteriores, pero la falta de apoyo por parte de los hombres y la resistencia de muchas mujeres para postularse a nivel local continuaron entorpeciendo la participación femenina (Ibíd.). En Guatemala inicialmente las mujeres parecían haber adquirido poder político significativo después de la guerra civil. En las elecciones de 1995 tres de seis representantes del Frente Democrático Nueva Guatemala (FDNG, un partido nacido de la URNG) eran mujeres: Nineth Montenegro, Manuela Alvarado y Rosalina Tuyuc. Sin embargo, la elección de estas mujeres tenía poco que ver con el movimiento feminista y más con sus reconocidas capacidades de liderazgo: Nineth Montenegro había fundado el Grupo de Apoyo Mutuo (GAM), y Alvarado y Tuyuc habían sido instrumentales en la pelea por los derechos indígenas (Luciak, 1998:182), por lo que las mujeres resultaron poco representadas en los partidos políticos guatemaltecos. Para los comicios de 1999 sólo ocho mujeres fueron elegidas para el Congreso. Además de todos los desafíos que debieron enfrentar Nicaragua y El Salvador, que ya se han expuesto en estas páginas, en el caso de Guatemala, la población indígena y sus bajos niveles de alfabetización dificultaron aún más la inclusión de las mujeres en la política. Asimismo, dentro de la URNG se hablaban 16 dialectos indígenas y muchas de estas mujeres no conocían el español. En áreas de apoyo a la URNG, más del 80% de los residentes vivía en extrema pobreza y la alfabetización de la población era de sólo el 66%. Estas condiciones sociales dificultaron la unidad femenina para lograr una mayor representación en la política (Ibíd.:58). Sin una representación de importancia en el Congreso o a nivel del Poder Ejecutivo en ninguno de estos países, el movimiento femenino y las ONG feministas de Centroamérica se encontraron continuamente enfrentados al gobierno en asuntos relacionados con la mujer.

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Un sinnúmero de cambios estructurales –así como la agenda política de los líderes elegidos– amenazaron con ahogar la efectividad de los grupos femeninos. En Nicaragua la elección de Arnoldo Alemán como presidente en 1996 marcó una derrota para el movimiento feminista. Alemán intentó minimizar el rol del Instituto Nicaragüense de la Mujer (INIM) degradándolo de organismo estatal a una oficina de menor poder, dentro del nuevo Ministerio de la Familia. El nuevo ministerio promovería una estructura familiar tradicional, totalmente opuesta a aquella por la que trabajaba el movimiento femenino. Al mismo tiempo, Alemán propuso una revisión del Artículo 147 del código civil. Esta revisión aumentaría el control gubernamental sobre las ONG, otorgándole poder al gobierno sobre la capacidad de las ONG de recaudar y solicitar fondos. Afortunadamente, ninguno de los cambios propuestos fue aprobado en su forma original, y las sucesivas revisiones debilitaron sus mandatos. Así, los líderes de las ONG y feministas tomaron conciencia del potencial del Ejecutivo para socavar sus movimientos (Kampwirth, 2003:139). Las ONG han logrado un progreso significativo en brindar servicios a las mujeres, pero el movimiento feminista continúa enfrentando un gran número de desafíos. Ninguno de los países centroamericanos mencionados en este capítulo ha despenalizado el aborto. En El Salvador una enmienda constitucional en 1998 declaró ilegal el aborto bajo toda circunstancia, aumentando el castigo por el mismo hasta 50 años de prisión. El artículo 1 de la Constitución salvadoreña establece ahora que el gobierno debe proteger la vida desde “el mismo momento de la concepción” (Hitt, 2006). El lenguaje de la revisión surge de la influencia de la Iglesia católica de El Salvador. En Nicaragua la situación es igualmente desalentadora para las activistas de derechos femeninos. La jerarquía eclesiástica prácticamente redactó la nueva ley aprobada en noviembre de 2006, según la cual se prohíbe aun el aborto terapéutico en casos de violación o en caso de peligro de la vida de la madre. Tanto los sandinistas como la Alianza Liberal, que ocupan 91 de los 92 puestos en la Legislatura nicaragüense, aprobaron la ley. Aunque Daniel Ortega, el recientemente electo presidente, perteneciente al FSLN, profesaba ideas liberales con respecto a los derechos reproductivos durante la revolución, su reciente regreso al catolicismo deja pocas esperanzas para un cambio en la ley durante su presidencia (Tobar, 2006). El aborto también es ilegal en Guatemala. Y lo que es peor, este país sufre cada vez más crímenes violentos en contra de las mujeres. Desde 2001 más de 700 mujeres han sido asesinadas en Guatemala. Los observadores han comenzado a catalogar estos crímenes como “femicidios” (NACLA, 2004:46). La situación de las mujeres se ha agravado debido a acciones antidemocráticas recientes por parte de los gobiernos. En Nicaragua la agenda del movimiento femenino se enfoca hoy en la falta de democracia estatal, además de hacerlo en los temas tradicionales de los derechos femeninos. En 2004 un gran número de feministas de larga data se congregaron para formar el Movimiento Autónomo de Mujeres de Nicaragua (MAM) con el fin de protestar por la falta de democracia en el país. El eslogan de la organización –“Por la democracia, la autonomía y la libertad: ¡A derribar el pacto!”– enfatiza una agenda más política que feminista. El pacto,

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un acuerdo entre el líder sandinista Daniel Ortega y el líder de la Alianza Liberal, Arnoldo Alemán, para consolidar su poder, es un ejemplo del reciente deterioro de la democracia nicaragüense. Las líderes del movimiento femenino de Nicaragua alegan que el mayor problema actual para las mujeres en su país lo constituye la ausencia de un gobierno democrático.11 Las redes nacionales femeninas y ONG feministas han sido cruciales en la promoción de los derechos femeninos en Centroamérica, y estas organizaciones continúan jugando un papel importante en la distribución de la ayuda internacional que llega a la región. Desde el final de las guerras, las mujeres han progresado en muchas áreas, implementando leyes de cuotas, aumentando el diálogo entre sectores y proveyendo servicios sociales a mujeres. Sin embargo, la violencia contra las mujeres y la falta de libertades continúa motivando a los grupos femeninos para organizarse y pelear por el cambio en estos países. Podrían obtenerse ganancias adicionales con la elección de más mujeres al poder, tanto a nivel regional como nacional. Aunque para ser efectivas, las mujeres elegidas –así como también los hombres– deberán trabajar con grupos feministas a fin de asegurar que la voz de las organizaciones feministas alcance a las legislaturas nacionales. Los grupos femeninos muchas veces se han sentido ignorados por funcionarias del gobierno, debido a que estas últimas estaban ocupadas en otras prioridades. Las alianzas entre las mujeres elegidas y las líderes feministas podrían ayudar a asegurar los derechos femeninos en Centroamérica.

Autonomía e influencias externas

Los movimientos femeninos frente a los partidos políticos Durante los años treinta y cuarenta los movimientos femeninos lucharon por el derecho a voto independientemente de los partidos políticos, sobre todo porque dichos partidos pensaban que las mujeres no constituían un aliado natural en la lucha debido a su posición conservadora y su asociación con la Iglesia católica. Una vez conseguido el derecho al sufragio (en 1932 en Brasil, en 1946 en Guatemala, 1949 en Chile, 1955 en Perú y Nicaragua, y en 1961 en El Salvador12) las mujeres entraron a los partidos políticos porque estos conformaban la arena donde se jugaba el juego político por el que tanto habían luchado. Como lo indica Chuchryk (1989a:173-174), el objetivo del movimiento de sufragio femenino era la participación polí11 Azahálea Solís Román, a cargo del programa Ley e Igualdad del Centro de Derechos Constitucionales de Managua, y Sofía

Montenegro, del Centro de Investigación de la Comunicación en Managua, citaron la amenaza nacional a la democracia como el peor problema enfrentado por las mujeres en Nicaragua hoy en día (Entrevista de Thayer Hardwick con Azáhalea Solís en Managua el 17 de abril de 2007 y entrevista con Sofía Montenegro en Managua el 19 de abril de 2007). 12 Aunque las mujeres salvadoreñas adquirieron el derecho a voto en 1939, no se les permitió postularse para las elecciones hasta 1961.

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tica y no el cambio de gobierno. Para la década de 1980, cuando Brasil y Chile comenzaban su transición a la democracia, las mujeres eran conscientes de la necesidad de mantener la autonomía bajo peligro de que sus temas de interés fueran cooptados y se diluyeran debido al regreso de los partidos políticos. Estos últimos, así como los gobiernos democráticos que siguieron, incorporaron comités o agencias femeninas, pero los temas femeninos eran sólo algunos de los tantos asuntos de una larga lista de conflictos (Ibíd.). Así es la naturaleza de la democracia, y en una democracia los partidos necesitan canalizar las demandas de la sociedad civil hacia el proceso de diseño de políticas, lo que implica una serie de negociaciones. A través de la región los movimientos femeninos se mantuvieron separados de los partidos políticos o lucharon por alcanzar un balance entre su trabajo dentro de dichos partidos y sus esfuerzos para promover los objetivos feministas del movimiento. En el contexto de políticas emergentes bajo un régimen autoritario, las activistas se enfrentaron con tener que elegir entre mantener la unidad de la oposición en su lucha por derrocar al régimen y restablecer la democracia, por un lado, o la fragmentación entre los partidos que representaban intereses de diversos sectores, por el otro. Para las mujeres esto suponía tener que elegir entre perseguir las políticas generales de sus movimientos o aunar fuerzas con grupos de interés particular y no entrar en conflicto con sus partidos. El resultado fue que los grupos mencionados anteriormente –ocupados de temas tales como la violencia doméstica o la obtención de igual pago por igual trabajo– sobrevivieron, mientras que los grupos feministas orientados al movimiento se vieron debilitados por el regreso de los partidos políticos (Álvarez, 1989:45-48). El caso brasileño ofrece un ejemplo de la tensión que comenzó a tejerse en torno de las mujeres que querían enfocarse en su lucha por la igualdad de género y por asuntos de derechos femeninos dentro del movimiento femenino, y aquellas que pensaban que recobrar la democracia y perseguir la justicia social eran temas de mayor prioridad. En el Segundo Congreso Femenino llevado a cabo en Brasil en 1980, las mujeres integrantes de partidos políticos de izquierda intentaron recuperar la agenda de las feministas y regresar la atención de los movimientos femeninos hacia los problemas económicos de las mujeres del sector popular. Las feministas se mantuvieron en sus convicciones contra las presiones, a veces violentas, y la manipulación de la izquierda, y se abocaron a su misión de unir a las mujeres alrededor de las demandas específicas de género (Álvarez, 1989:42-43). Al año siguiente Brasil llamó a sus primeras elecciones después del golpe militar, lo que derivó en el renacimiento de los partidos políticos y la profundización de divisiones partidarias entre las mujeres del movimiento. Entonces, entre los varios partidos de oposición se desencadenó una lucha inevitable por conseguir el apoyo y los votos de los participantes en las organizaciones de movimientos femeninos. Los partidos políticos vieron el respaldo de las feministas como algo importante para engalanar sus credenciales y su reputación como demócratas comprometidos (Álvarez, 1989:41). En Ecuador, así como en otros lugares, durante los años setenta las mujeres se organizaron en oposición a la dictadura, pero eran pocas y sólo participaban como parte de los

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frentes femeninos establecidos en los sindicatos, federaciones campesinas, organizaciones de la comunidad y partidos políticos. Y aunque participaron en las protestas contra la dictadura, en el período de retorno a la democracia, sus intereses eran raramente discutidos. Así como también sucedía en otros lugares, se pensaba que estos intereses estaban por debajo de los esfuerzos por restablecer los derechos humanos. No fue sino hasta la crisis económica de los años ochenta que las mujeres comenzaron a organizarse como una fuerza. Inspiradas por la División Adelanto de la Mujer de las Naciones Unidas y frustradas por el abandono de sus causas por parte de los partidos políticos, las mujeres ecuatorianas comenzaron a formar sus propios grupos para ejercer presión fuera de las estructuras de poder tradicionales. Doblegado por la presión de estos grupos y la presión internacional, el gobierno comenzó a enfocarse hacia los temas de la mujer (Lind, 1992:135-139). En Perú la relación entre los movimientos sociales y el gobierno militar tomó otro camino. El golpe militar liderado por el General Juan Velasco en 1968 representó una reacción en contra de la clase política dominante y no en contra de la gente. En realidad, en un principio abrió nuevas oportunidades para la participación política y la representación para grupos previamente excluidos. Sin embargo, a fines de los años setenta el gobierno militar reemplazó las reformas progresistas del período de Velasco con políticas de ajuste social que afectaron a los pobres, quienes entonces se movilizaron en contra del gobierno. Sus demandas, adoptadas por los partidos de izquierda, eran más económicas que políticas. Las mujeres de todas las clases socioeconómicas se veían afectadas y se unieron a las protestas en contra del gobierno (Barrig, 1992:115-117). Al mismo tiempo, comenzaron a formarse grupos femeninos, con el apoyo de organismos de ayuda internacional y fundaciones privadas, guiados por un compromiso tanto hacia el desarrollo de la comunidad como hacia los derechos de la mujer. En Perú, como en otros lugares, las mujeres se convirtieron en activistas políticas con el fin de ayudar a los pobres. Trabajaron por mejorar sus índices de alfabetización, su nutrición, su salud, sus derechos legales y perspectivas de empleo. Estas mujeres lucharon para producir el cambio social y económico a través de su membresía en grupos reformistas apoyados por la Iglesia, grupos independientes y partidos políticos de izquierda (Bourque, 1985:40-42). Al principio algunas mujeres peruanas ejercieron la doble militancia, trabajando tanto dentro de los partidos para causar el cambio político como fuera de ellos, apoyando causas feministas y en oposición al dominio masculino (Jaquette, 1989:190). Aquellas que trabajaban por la reforma desde el interior de los partidos políticos se encontraron con líderes que ignoraban sus preocupaciones feministas o las aislaban para que no influenciaran las plataformas partidarias. Estas mujeres se consideraban a sí mismas feministas, pero decidieron no presentarse como tales para evitar ser acusadas de “socavar el potencial revolucionario de los pobres al enfrentarlos con los hombres” (Bourque, 1985:41). Aunque la generación más joven de feministas en Perú llegó al activismo político por medio de su conexión con los partidos de izquierda, esas mujeres se sintieron excluidas e

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ignoradas por esos mismos partidos. Lo anterior las llevó a la creación de grupos feministas independientes, como Acción por la Liberación de las Mujeres Peruanas (Alimuper), el Centro Flora Tristán para la Mujer Peruana, el Movimiento Manuela Ramos, Mujeres en la Lucha, Perú Mujer y el Frente Socialista Femenino, entre otros. Estos grupos se interesaron por una amplia gama de temas femeninos, incluida la legalización del aborto, y se organizaron en solidaridad con el FSLN de Nicaragua. Eventualmente formaron una organización aglutinadora, el Comité Coordinador de Organizaciones Femeninas, con miras a combinar sus esfuerzos en apoyo a la reforma social progresista (Bourque, 1985; Blondet, 1995:258). Estos grupos femeninos compartían el compromiso de bregar por los derechos de los pobres pero dentro del contexto de lucha contra toda opresión. Sin embargo, se desilusionaron con el sexismo y las jerarquías rígidas de los partidos de izquierda. Al igual que sucedió en Nicaragua donde las mujeres sandinistas se sintieron frustradas en relación con sus pares masculinos, las mujeres peruanas encontraron la desigualdad de género aun en partidos progresistas. En 1981 los movimientos femeninos de Perú organizaron en Lima un encuentro metropolitano, donde se unieron en la crítica de la desigualdad socioeconómica, denunciando las relaciones de poder patriarcales entre hombres y mujeres. Allí se comenzó a abogar abiertamente por la autonomía de los movimientos femeninos de los partidos políticos (Barrig, 1989:125-126). Como lo definiera Virginia Vargas, el feminismo es una expresión de las mujeres que se encuentran “unidas en su opresión sexual contra toda forma de opresión” (Jaquette, 1989:190). El aislamiento de los partidos políticos tuvo un precio político. Las mujeres peruanas debieron abandonar los partidos de izquierda porque se sentían marginadas y sus reclamos eran ignorados, por lo que se aislaron en grupos feministas autónomos. Al regreso de la democracia competitiva, algunos de estos grupos combinaron sus recursos y formaron una coalición de izquierda autónoma para postularse en las elecciones, pero fueron vencidos (Jaquette, 1989). La autonomía no es solamente una estrategia de fracaso electoral, sino también un factor que disminuye el acceso a foros donde los temas de interés del movimiento tendrían oportunidad de ser promovidos. Las mujeres se marginaron a sí mismas del poder político y también marginaron sus causas. Esto llevó a que muchos grupos femeninos pasaran a depender del apoyo exterior –de fundaciones internacionales y organismos de desarrollo de gobiernos extranjeros– colocando irónicamente su autonomía en peligro una vez más (Barrig, 1989:125-127).

Inﬂuencias internacionales Durante este período las mujeres comenzaron a compartir sus experiencias a través de los países y continentes. Durante las dictaduras militares, muchas de las mujeres del Cono Sur emigraron a Europa. Algunas exiliadas regresaron a Brasil durante la apertura de mediados de

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los años setenta, trayendo consigo influencias de movimientos que luchaban por los derechos reproductivos en Italia y Francia, e ideas sobre la necesidad de que los grupos femeninos aseguraran su autonomía respecto de las instituciones dominadas por los hombres, como la Iglesia, los partidos políticos y los sindicatos (Álvarez, 1989:40). El movimiento femenino emergente en América Latina se vio reforzado por la presión internacional y la solidaridad resultantes del lanzamiento de la División Adelanto de la Mujer de las Naciones Unidas en 1975. La reunión mundial que se congregó en Ciudad de México ese año instó a los gobiernos a mejorar la salud, las oportunidades de empleo y los niveles de educación para las mujeres. Estas proclamas resonaron a nivel nacional a través de la región. En 1975, influenciadas por la Conferencia de las Naciones Unidas en Ciudad de México y teniendo en cuenta que la apertura militar había cedido a la sociedad civil un espacio para el diálogo, las mujeres de Brasil organizaron la celebración del Día Internacional de la Mujer, la primera movilización masiva desde 1967 (Álvarez, 1989:26). Como en otros países, las mujeres brasileñas de clase media –algunas ligadas a grupos eclesiásticos, otras a partidos políticos–interactuaron con mujeres de sectores populares en su trabajo en las favelas, supliendo el déficit de servicio social que había habido bajo el régimen militar. Estas mujeres de clase media escolarizadas trajeron una conciencia feminista que comenzó a impregnar las agendas de los grupos de mujeres populares. Para 1978 las celebraciones del Día Internacional de la Mujer llamaron específicamente a una justicia social femenina. Por ejemplo, en vez de preocuparse por el agua potable, las mujeres demandaron igual paga por igual trabajo, centros de cuidado infantil para los hijos de madres de la clase trabajadora, servicios sociales para las jefas de hogar y reformas de las leyes de salud familiar y reproductiva (Ibíd.:26-35). Para 1979 en Brasil se estaba formando un fuerte movimiento femenino, lo cual quedaba en evidencia por el nacimiento de 100 grupos compuestos por mujeres de todas las clases sociales y provenientes de todo el espectro político. El enfoque de los grupos se centraba en los problemas de la mujer, como el trabajo doméstico, los centros de cuidado infantil, el reclamo de igual paga por igual trabajo, la participación política de las mujeres y, por primera vez, la sexualidad femenina. Sin embargo, en el Congreso de São Paulo de 1979 las organizadoras de la plataforma, temerosas de perder el apoyo de aliados con quienes habían trabajado a la par en la Iglesia y los partidos políticos de izquierda, cuidadosamente seleccionaron temas que no hirieran susceptibilidades. Por consiguiente, la plataforma se refugió en cuestiones poco conflictivas, como la provisión de centros de cuidado infantil por parte del Estado y de las empresas privadas, y el reclamo de igual paga por igual trabajo (Álvarez, 1989:36-38). La División Adelanto de la Mujer de las Naciones Unidas también fue importante en Ecuador, donde las organizaciones femeninas recibieron el respaldo de otros grupos femeninos de América Latina y también el apoyo financiero –y la influencia ideológica– de organismos de desarrollo internacional en todo el mundo (Lind, 1992:143). El gobierno de Velasco en Perú, aunque progresista en algunos aspectos, no se ocupó mucho de los asuntos de la mujer. Sin embargo, su activismo en los movimientos no alineados

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hizo que apoyara movimientos internacionales múltiples, incluida la primera Conferencia de las Naciones Unidas sobre la Mujer en 1975. La participación de Perú en las conferencias previas trajo una nueva vida al Consejo Nacional de Mujeres Peruanas. Perú envió una gran delegación de mujeres a la reunión de la Ciudad de México, insertándose así firmemente dentro del movimiento femenino internacional. Abogadas y otras profesionales peruanas criticaron las leyes que discriminaban a las mujeres y trabajaron para reformar el código penal. En 1979 la Asamblea Constitucional, formada por el gobierno militar, incluyó en la Constitución garantías de igualdad de derechos para las mujeres y el Congreso reformó el código civil para remover las leyes discriminatorias (Bourque, 1985:41).

Inﬂuencias intrarregionales: los “encuentros” A partir de 1981 las feministas latinoamericanas se unieron a través de los países del continente para compartir sus experiencias en movimientos sociales abocados a la restauración de la democracia y los derechos humanos, y algunas para luchar como mujeres, promoviendo una agenda feminista. El primer encuentro se llevó a cabo en Bogotá (Colombia) en 1981 y atrajo a unas 200 mujeres de la región. Desde el comienzo surgieron desacuerdos sobre la cuestión de la autonomía, lo cual enfrentó a mujeres que opinaban que sus organizaciones debían mantener la independencia ideológica y organizacional frente a los partidos políticos contra otras que practicaban la doble militancia (participación simultánea en partidos políticos de izquierda dedicados a la lucha de clases y en grupos feministas abocados a acabar con la opresión basada en el género). A pesar de estos desacuerdos sobre las tácticas, las participantes concordaron en que las mujeres sufrían una particular opresión, tanto en el hogar como en la sociedad en general. Su agenda incluía la lucha por eliminar la doble carga, garantizar la misma paga por el mismo trabajo y demandar el derecho a la elección reproductiva. La mayoría de las mujeres provenía de la izquierda política y permanecía fiel a los objetivos de sus partidos. Otras, frustradas con los partidos controlados por los hombres, pensaban que el socialismo no podía solucionar la opresión de la mujer, sino más bien que las mujeres debían establecer su independencia frente a los partidos políticos. Esto plantó la semilla de la discordia entre aquellas que se dieron en llamar institucionalistas –feministas deseosas de trabajar con otras instituciones como los partidos, el Estado o las ONG– y las autónomas, que bregaban por la independencia (Sternbach et al., 1992:217). El segundo encuentro tuvo lugar en Lima en 1983, con la participación de 600 mujeres de toda América Latina, y el tema dominante fue el patriarcado y las relaciones de poder entre los géneros. La tensión en este caso tuvo lugar entre los intereses de las mujeres del sector popular y los de las feministas. El tercer encuentro se desarrolló en 1985 en Bertioga (Brasil), donde se congregaron 900 mujeres. En esta ocasión el conflicto entre las partidarias de la izquierda y las feministas tuvo un vuelco dramático. Al sitio del encuentro arribó un

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ómnibus lleno de mujeres de las favelas que demandaban ser admitidas sin pagar. Este incidente añadió el problema de la raza y la clase social –y de la manipulación de los partidos políticos– en todos los frentes del movimiento femenino regional. Las organizadoras de la conferencia ya habían acordado la participación de una cantidad de mujeres locales de bajos ingresos sin cargo. Las feministas locales responsabilizaron al Partido de los Trabajadores (PT) de planear la intrusión como una manera de desacreditar a las feministas, catalogándolas de burguesas y desinteresadas por los problemas de las mujeres pobres y marginadas. Este conflicto sobre las prioridades de clase, raza y género aún continúa. El cuarto encuentro tuvo lugar en 1987 en Taxco (México), donde se reunieron 1.500 mujeres, incluida por primera vez una cantidad importante de mujeres centroamericanas. Este encuentro trajo una combinación de activistas feministas que centraron la atención en temas relacionados con la salud, la violencia doméstica, el control de la natalidad, el aborto y la sexualidad, y mujeres preocupadas por cuestiones de supervivencia. El quinto encuentro se celebró en San Bernardo (Argentina) en 1990 y atrajo aproximadamente a 3.000 mujeres, entre las cuales esta vez se incluían legisladoras: el feminismo había arribado (Sternbach et al., 1992: 217-230). Gracias en parte a la Conferencia Mundial de la Mujer de las Naciones Unidas de 1975, el feminismo comenzaba a alcanzar aceptación pública. El sexto encuentro se realizó en Costa del Sol (El Salvador) en 1993. Los encuentros facilitaron un lugar para que las activistas de movimientos femeninos de todos los países pudieran reunirse y compartir teorías y estrategias como individuos y no como representantes de algún grupo o comprometidas con instituciones oficiales internacionales, como en el caso de las conferencias de las Naciones Unidas. Como hemos podido apreciar, muchas mujeres se plegaron a las actividades de los movimientos femeninos en respuesta a sus necesidades de supervivencia. A través de esta acción, sus preocupaciones gradualmente evolucionaron hasta incluir temas feministas, previamente ignorados por los partidos de la izquierda y el Estado, como la elección en materia reproductiva, los problemas de salud femeninos, la violencia doméstica y el cuidado de niños subvencionado por el Estado. La posibilidad de encontrarse con mujeres de otros países, embarcadas en las mismas demandas y enfrentadas a los mismos obstáculos, hizo que en muchas mujeres naciera una conciencia feminista y fortaleció los movimientos (Sternbach et al., 1992: 226). Los encuentros también fomentaron el desarrollo de redes de solidaridad regional de mujeres que trabajaban por objetivos comunes, como la Red de Mujeres Afrodescendientes de América Latina y el Caribe en San Bernardo, la red feminista de lesbianas –formada en una reunión regional preparatoria antes del encuentro de Taxco– y la Red de Salud de las Mujeres Latinoamericanas y del Caribe (Álvarez et al., 2002:546). Por otro lado, los encuentros también dejaron en evidencia las divisiones que existían entre las mujeres presentes, basadas en su clase, su ideología y sus relaciones con las instituciones ya establecidas. Así, se abrió una brecha entre las mujeres “autónomas”, que insistían en mantenerse independientes de cualquier institución –partidos políticos, el Estado o las

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ONG– y ponían los derechos femeninos en una posición subsidiaria con respecto a otros objetivos, y las mujeres “políticas” o “institucionalizadas”, que ejercían una estrategia de doble militancia, trabajando tanto dentro de los partidos políticos como de grupos de movimientos femeninos (Álvarez et al., 2002:543). Estas tensiones estallaron en el séptimo encuentro, que se llevó a cabo en Cartagena (Chile) en 1996. Las autónomas, que se consideraban a sí mismas como las verdaderas feministas, acusaron a las institucionalizadas de venderse al orden establecido y así fue como emergió una tercera corriente que se denominaba a sí misma “ni las unas, ni las otras”. Estas trataron de reclamar y ampliar aún más el concepto de autonomía para que no se refiriera solamente a las fuentes financieras o a los grados de institucionalización, sino al compromiso con una agenda para mejorar la vida de las mujeres y la sociedad (Álvarez et al., 2002:557). La realidad es que la mayoría de las mujeres vivía tanto los ideales de las institucionalizadas como de las autónomas, y mantenía una participación en el movimiento y un compromiso con su visión, mientras trabajaba en entornos institucionales (Ibíd.:560). En el octavo encuentro, que se realizó en Juan Dolio (República Dominicana) en 1999, surgió una división generacional dentro del movimiento femenino, lo que sugiere que las preocupaciones e intereses de los movimientos, así como su metodología, son susceptibles de cambio. Las feministas jóvenes argumentaban que las mujeres mayores mantenían el control y el poder dentro del movimiento. Otros grupos tradicionalmente excluidos, como las feministas de ascendencia africana, las mujeres pobres y las feministas lesbianas trajeron a discusión el hecho de cómo la raza, el origen étnico, la clase y la sexualidad ofrecían diferentes puntos de vista en cuanto a la forma de experimentar la opresión. A pesar de que estos puntos han estado presentes en los encuentros desde el principio y la diversidad siempre ha sido presentada como un ideal de los movimientos femeninos, los problemas raciales y de orientación sexual nunca fueron explícitamente incluidos en la agenda (Álvarez et al., 2002:563-566).

Organismos femeninos en el gobierno El despertar de una nueva conciencia con respecto a los problemas de género no sólo tenía efecto sobre las mujeres, sino también sobre los gobiernos y la sociedad en general. La Primera Conferencia Mundial de las Naciones Unidas sobre las Mujeres realizada en Pekín en 1995 probó ser instrumental para fortalecer las organizaciones femeninas y presionar a los gobiernos a fin de que respondieran a sus demandas. En el contexto de una conciencia más elevada dentro de la sociedad civil con respecto a los asuntos de género, muchos gobiernos –y hoy en día, casi todos– formaron organismos y departamentos, y hasta en algunos casos, ministerios, dedicados a promover los derechos femeninos y a mejorar la situación de las mujeres (Franceschet, 2007:1).

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Después de las transiciones a la democracia, la tensión entre las participantes de organizaciones femeninas se tornó hacia la relación de estas con los nuevos organismos creados. Algunas mujeres estaban a favor de permanecer autónomas con respecto a dichos organismos, a fin de poder mantener el control de la agenda de los movimientos y evitar la cooptación. Otras, en cambio, apoyaban a los nuevos organismos, y trabajaban en ellos o en ONG contratadas por ellos para llevar a cabo sus tareas. Esta división entre los movimientos feministas aún persiste (Franceschet, 2007:5). En Brasil el primer gobierno democrático creó en 1985 el Consejo Nacional para los Derechos de la Mujer (CNDM), que probó ser efectivo, a pesar de tener sólo una capacidad de consejero, limitada autoridad presupuestal y ningún poder para implementar o ejecutar políticas. El Consejo estaba formado por representantes de organizaciones femeninas, abiertas a tomar en cuenta las experiencias de sus colegas del pasado. En realidad, en lugar de cooptar el poder de manejar la agenda de los movimientos sociales como muchos analistas temían que sucedería, en este caso el hecho de contar con compañeros que abogaran por las prioridades de estos movimientos dentro del gobierno fortaleció al movimiento femenino y creó un canal de comunicación para que los grupos de base manifestaran sus intereses a las autoridades gubernamentales por medio del Consejo (Álvarez, 1989:52-57). Lo anterior descarta la noción de que las feministas deben elegir entre la autonomía o la integración. Las feministas en Brasil pudieron al mismo tiempo mantener su integridad e independencia trabajando en grupos de interés especial, presionando al gobierno para que adoptara las prioridades de los movimientos, mientras que sus contrapartes, que habían optado por tomar posiciones dentro de un organismo gubernamental, se encontraban en situación de promover sus intereses desde adentro. El éxito de esta estrategia se hizo notar en los avances que lograron los movimientos femeninos de Brasil, y que se tradujeron en estaciones femeninas de policía, una severa legislación en materia de violencia doméstica, políticas progresistas para el cuidado de los niños, una reforma educacional antisexista, planeamiento familiar y políticas de salud reproductiva, y acceso femenino a los medios controlados por el gobierno (Álvarez, 1989). En 1970, mucho antes de la transición a la democracia, en respuesta a la presión de la Comisión Interamericana de Mujeres de la Organización de los Estados Americanos (OEA), el gobierno ecuatoriano había creado un organismo dentro del Ministerio de Trabajo: el Departamento Nacional de la Mujer, que en 1980 se convirtió en la Oficina Nacional de la Mujer (Ofnamu). A diferencia de Chile y Brasil, este organismo del gobierno de Ecuador resultó ser la fuente de conciencia máxima para las mujeres que trabajaban en él. Eventualmente algunas mujeres abandonaban sus empleos en el gobierno, frustradas por la lentitud del cambio, la falta de independencia y los presupuestos exiguos, y pasaban a trabajar en centros de investigación autónomos y grupos activistas. Esta afluencia de mujeres de los organismos gubernamentales sirvió para fortalecer un movimiento feminista independiente que continuó presionando e influyendo la política del gobierno. En el caso de Ecuador, el

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Estado no sólo contribuyó sino que se vio afectado por el avance de la movilización femenina en los movimientos (Chuchryk, 1989a:140-141). El primer gobierno democrático que subió al poder en Chile en 1990, encabezado por el Presidente Patricio Aylwin de la Concertación, inauguró un organismo femenino con rango ministerial: el Servicio Nacional de la Mujer (Sernam). Los partidos de la derecha se oponían al Sernam y pretendían limitar su figura meramente a la coordinación, para evitar el contacto directo con las feministas. El Sernam también encontró resistencia por parte del partido de centroderecha de la propia coalición, los demócratas cristianos, disgustados por su tendencia feminista. Como resultado, mantuvo alianzas con organizaciones femeninas y ONG profesionales, fungiendo como consultoría técnica y no como representante de la sociedad civil. De acuerdo con lo expresado por Ríos Tobar, Álvarez y otros críticos, este arreglo debilitó a los movimientos femeninos en Chile (Ríos Tobar, 2003:262-3). Sin embargo, esta mirada pesimista no tiene en cuenta la influencia del Sernam en la agenda política adoptada por los grupos femeninos. De acuerdo con la investigación y el análisis realizados por Franceschet (2007), el Sernam ha desarrollado considerable capacidad para recolectar, analizar y diseminar información sobre la situación económica, política y social en Chile. La recolección de datos desagregados por género no es fácil y es algo que los grupos femeninos habían demandado por años a los gobiernos e instituciones internacionales, con el fin de establecer puntos de referencia y vigilar el cumplimiento de los compromisos por parte del gobierno. El Sernam promovió con éxito una reforma agresiva de la legislación chilena sobre violencia doméstica, educando al pueblo y a los legisladores sobre su alcance y seriedad dentro del país. También presionó al Instituto Nacional de Estadísticas de Chile para que produjera información desagregada por sexo, y diseñó un programa entre organismos que requiere que todos los servicios públicos incorporen objetivos de género dentro de sus programas. La falta de cumplimiento resulta en castigo financiero para los burócratas. La información resultante ha proporcionado al Sernam y a los defensores de las mujeres en la sociedad civil herramientas útiles para promover legislación y formular políticas que permitan avanzar en materia de igualdad de género (Ibíd.). A través de los países, el trabajo de los organismos femeninos ha resultado más efectivo cuando el personal de un organismo trabaja en coordinación con las bancadas legislativas femeninas y con defensores de movimientos femeninos de la sociedad civil. Franceschet (2007:4-8) documenta la efectividad de estas alianzas entre sectores, que fueron responsables por la reforma –que parecía imposible– de las leyes de violencia doméstica en Chile y Brasil en 2005 y 2006, respectivamente. Otros factores que determinan la efectividad de los organismos femeninos son: su posición de poder dentro de la jerarquía del Estado –solamente ocho cuentan con rango ministerial–, el tamaño de sus presupuestos y personal, y si tienen autoridad sobre los organismos del gobierno o su “poder” se limita solamente a la persuasión (Ibíd.:5-7).

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La serie de conferencias internacionales auspiciadas por las Naciones Unidas 13 y otros eventos internacionales (como la Convención sobre la eliminación de todas las formas de discriminación contra la mujer, de las Naciones Unidas) promovieron la globalización de los movimientos femeninos y el avance a nivel mundial de los temas de la agenda femenina (Jaquette, 2003:334). La Cuarta Conferencia Mundial de las Naciones Unidas sobre las Mujeres fue de particular influencia. Promovió el flujo del financiamiento internacional propiciando la proliferación de conferencias preparatorias regionales y nacionales. Estos hechos, aunque bienvenidos, reavivaron antiguas dudas sobre si el financiamiento internacional representaba una amenaza para la independencia de las organizaciones locales femeninas y debilitaría su capacidad para controlar su propia agenda. No obstante, la mayoría de los grupos femeninos considera que la conferencia de Pekín ha sido una bendición para los movimientos, un evento que revigorizó sus organizaciones y atrajo la atención a los asuntos relacionados con la igualdad de los géneros (Álvarez et al., 2002:552-553). Si se realiza un balance, puede afirmarse que la globalización ha sido favorable para la promoción de los problemas de la mujer y el desarrollo de organizaciones femeninas en toda América Latina. La serie de conferencias internacionales auspiciadas por las Naciones Unidas sirvió para marcar pautas adoptadas por los gobiernos y ha engendrado una ola de ONG dedicadas a ayudarlos a diseñar e implementar políticas para el avance de la igualdad de los géneros. Este avance ya se puede apreciar si se observa que la Primera Conferencia Mundial sobre la Mujer realizada en Ciudad de México en 1975 contó con la presencia de 5.000 ONG y 20 años más tarde, en la Conferencia de Pekín participaron 25.000 ONG.

El regreso de la política Con la transición a la democracia en el Cono Sur y Brasil, el debate acerca de la autonomía pareció disolverse, a medida que las mujeres ingresaban a los partidos políticos, los organismos estatales y las ONG, trayendo consigo sus ideales feministas, preocupaciones y objetivos. En 1990 se produjo otra desavenencia entre aquellas mujeres que perseguían un modus operandi de promoción de políticas, trabajando para avanzar en la agenda de los derechos femeninos a través de los gobiernos, ONG y foros internacionales, y aquellas que preferían eludir las

13 La

Conferencia de las Naciones Unidas sobre el Medio Ambiente y el Desarrollo (Rio de Janeiro, 1992); la Conferencia Mundial de Derechos Humanos (Viena, 1993); la Conferencia Internacional sobre la Población y el Desarrollo (Cairo, 1994); la Cuarta Conferencia Mundial de las Naciones Unidas sobre las Mujeres (Pekín, 1995); la Cumbre Mundial sobre Desarrollo Social (Copenhagen, 1995); la Segunda Conferencia de las Naciones Unidas sobre los Asentamientos Humanos (Habitat II) (Estambul, 1996).

Globalización

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instituciones formales y centraban su enfoque en temas de identidad y solidaridad dentro de los movimientos femeninos, a nivel de la comunidad (Álvarez et al., 2002:548). Había muchas fuerzas en juego para fomentar el dominio de las feministas que perseguían sus objetivos a través de instituciones formales. Con el retorno de la democracia, las mujeres no sólo se incorporaron a los partidos políticos, sino que comenzaron a competir por puestos en las legislaturas, designaciones gubernamentales, trabajos en los nuevos organismos femeninos y, mediante el apoyo de fundaciones internacionales y gobiernos extranjeros, muchas entraron a trabajar en organizaciones profesionales no gubernamentales, con intereses en el tema de la igualdad de los géneros. Algunas analistas (Álvarez, 1999:181-209; Franceschet, 2007; Álvarez et al., 2002; Ríos Tobar, 2003 y 2007) destacan que los organismos gubernamentales comenzaron a depender cada vez más de estas ONG profesionales como sustitutas de la sociedad civil, considerándolas como intermediarias del electorado. Álvarez y otras autoras señalan que el problema en relación con esta situación es que si bien las ONG empleaban a mujeres profesionales que compartían una agenda feminista, habían perdido sus vínculos con los grupos femeninos. Las ONG de mayor capacidad técnica tienden a atraer financiamiento de fundaciones internacionales y contratos del gobierno, lo que fortalece su capacidad para evaluar políticas e implementar programas. Los analistas coinciden en que, aunque sean técnicamente competentes, estas organizaciones no representan necesariamente a ningún sector, y aun así están estableciendo la agenda de políticas de género. No es de sorprender que los grupos femeninos que critican al gobierno no sean consultados como interlocutores ni seleccionados como socios para llevar a cabo programas (Álvarez, 1999:181-194). La voz independiente de estas ONG se ve aún más socavada si se tiene en cuenta su dependencia financiera del Estado. Los donantes internacionales han reducido su ayuda a los países sudamericanos al mismo tiempo que el Estado está restringiendo sus actividades de servicio social y apoyándose en las ONG profesionales para llevar a cabo entrenamientos y otros programas. De acuerdo con un estudio realizado por Barrig en 1997, muchas ONG feministas chilenas dependen del gobierno para cubrir de un 10% a un 25% de sus presupuestos, y en Colombia el presupuesto de estas ONG depende del gobierno en un 40%-50% (Álvarez, 1999:196). Debido a lo expuesto, el enfoque sobre el impacto en las políticas de las ONG técnicas orientadas a resultados tiende más bien a atraer financiamiento y a tener más influencia que los grupos femeninos tradicionales, dedicados a despertar la conciencia feminista y a organizar movilizaciones contra el orden establecido (Ibíd.:197). Si bien no es malo que existan ONG profesionales preocupadas por los temas femeninos, en el proceso puede perderse la discusión creativa que forma parte del diseño de una agenda y su potencial de transformar el ámbito cultural. Las ONG profesionales quizá se resistan a “morder la mano que les da de comer”, por lo que los grupos feministas, orientados hacia los movimientos, pueden estar en peligro de extinción.

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Los movimientos sociales femeninos de los años setenta y ochenta se formaron para desafiar al gobierno, sus políticas económicas y prácticas políticas, así como también para cambiar las actitudes sociales. Como era predecible, las transiciones de las dictaduras militares a los gobiernos civiles trajeron nuevamente a los partidos al escenario político. Ha habido cierta preocupación entre las feministas sobre si esto significaría la desaparición de los movimientos sociales femeninos. Pero no se debe perder la perspectiva de la limitación de los movimientos. Con el advenimiento de la política democrática competitiva, la autonomía de las instituciones podría resultar en la marginación de las mujeres y disminuir su influencia dentro del proceso político. Muchas mujeres se han dado cuenta de que si logran introducir sus temas dentro de la agenda de política pública deben resignarse a jugar el juego de la política. A veces esto puede significar tener que participar en instituciones dominadas por hombres, como los partidos políticos, e incluso en el propio gobierno, para poder promover la igualdad entre los géneros. Para los años noventa, muchos de los grupos que originalmente habían formado parte del movimiento comenzaron a evolucionar para poder sobrevivir y continuar en busca de sus objetivos dentro del nuevo contexto político. En la mayoría de los grupos femeninos se ha producido un claro vuelco hacia lo que Hugo Heclo ha dado en llamar “alianzas de grupos de interés” (Htun, 2003). De acuerdo con el análisis de Htun (2003:15), las alianzas de grupos de interés tienen una conexión con los movimientos sociales y a menudo brotan de ellos, como es el caso de muchas ONG femeninas. A diferencia de los movimientos sociales, las alianzas de grupos se enfocan en asuntos específicos de política y no están compuestas exclusivamente por individuos de la sociedad civil. Las ONG que emergieron del movimiento feminista de los años setenta y ochenta se encuentran peleando por asuntos específicos, como la legalización del divorcio, el trato igualitario de los géneros ante la ley, la elección en materia reproductiva y el aborto, mientras que los objetivos de un movimiento per se serían de más largo alcance, como transformar las actitudes de la sociedad e incluso las instituciones culturales (Ibíd.). La aparición de estas ONG limitadas en sus intereses generó en muchos activistas el miedo de perder la posibilidad de avanzar en su agenda, al cooperar con el Estado (Jaquette, 2003:342.). Otros lamentan que el dominio de las ONG haya interferido con las formas tradicionales de movilización feminista, como marchas callejeras o grupos para despertar conciencia (Ríos Tobar, 2003:365-366). Pero, ¿no es que estas ONG habían nacido debido al fracaso de los partidos políticos y gobiernos en ocuparse de los temas de la mujer, como los derechos reproductivos, la violencia doméstica y el aborto? ¿No representaban acaso una expresión de los grupos femeninos que buscaban establecer una agenda? La propia existencia de estas ONG es un testimonio de la evolución de los movimientos femeninos desde haberse constituido como una respuesta práctica a asuntos de supervivencia hasta representar un enfoque innovador en los temas que ahora absorben a las ONG limitadas. Podría considerarse un triunfo interesar a los gobiernos en lo que ellas tienen para ofrecer.

Algunos pensamientos concluyentes sobre la trayectoria futura

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Otro punto que se percibe como amenaza a la naturaleza de “movimiento” de las ONG femeninas es su creciente profesionalización y su relación simbiótica con el financiamiento del Estado y de los organismos donantes internacionales. Álvarez (1999:342) analiza este fenómeno en su artículo sobre el boom de las ONG feministas latinoamericanas. La autora muestra preocupación por lo que llama la “ONG-ización” o creciente profesionalización de las políticas de los movimientos femeninos, lo cual sabotea la capacidad de las ONG femeninas de vigilar y criticar de manera eficiente la política del gobierno. Álvarez reconoce el importante rol desempeñado por las ONG en los años ochenta y noventa, y atribuye su éxito a la habilidad de las mismas para mantener una “naturaleza híbrida”. En otras palabras, las ONG fueron capaces de avanzar en una agenda de políticas feministas y mantener al mismo tiempo la relación con sus bases: el movimiento femenino más amplio y las organizaciones comunitarias de mujeres pobres. Sin embargo, Álvarez observa que en el presente las ONG han perdido su “naturaleza híbrida” debido a la influencia del apoyo financiero y de los contratos con el gobierno y los organismos de ayuda internacional, que dependen cada vez más de las ONG como expertas técnicas en temas de género. Estos donantes y organismos estatales han llegado a considerar a las ONG como “sucedáneas” de la sociedad civil en la formación de una política de género (Ibíd.:183). Es en su carácter de sucedáneas que el Estado y los donantes consultan a las ONG como representantes del pueblo, aunque en realidad, muchos de estos grupos han perdido su conexión con las mujeres. Los grupos que aún mantienen su contacto con sectores más amplios –organizaciones de mujeres pobres o grupos feministas declarados que pueden resultar críticos en la agenda del Estado– no son consultados en razón de su falta de capacidad técnica, comparados con las ONG profesionales. Por ello, los grupos que realmente representan el corazón del feminismo son completamente eliminados del proceso de formulación de una política de género. Lo anterior trae consigo consecuencias en cuanto al valor de las políticas y los programas llevados a cabo por los gobiernos. Pero para los propósitos de este estudio es interesante notar el efecto que esta dinámica podría ejercer sobre los propios grupos (Álvarez, 1999). Irónicamente, el hecho de que el Estado se preocupe cada vez más por la política de género y el aumento del apoyo por parte del mismo Estado y de los organismos donantes internacionales, aunque fortalece a las ONG que trabajan por los intereses de la mujer, pueden al mismo tiempo debilitar su capacidad de abogar por una crítica feminista más cabal de la política estatal (Álvarez, 1999). Esta situación destaca el continuo debate en círculos de mujeres sobre si es peligroso para los grupos femeninos acercarse mucho al Estado y así perder su autonomía y credibilidad. Pero como nos recuerda Jaquette (2003:342), después de todo, el Estado es “la única institución social con la legitimidad, alcance y credibilidad para entregar los bienes que reclaman las feministas, desde los derechos reproductivos a la ayuda para las minorías…”. Por lo tanto, a las ONG no solamente les incumbe proveer asistencia técnica e implementar proyectos, sino también aguzar su capacidad para vigilar y responsabilizar al Estado.

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Antes que permitir a lo perfecto ser enemigo de lo bueno, sería recomendable que las activistas de los movimientos sociales apreciaran el potencial de los grupos femeninos y de las ONG para conservar su doble naturaleza, como lo indica Álvarez. Las mujeres, famosas por su habilidad de llevar a cabo varias tareas al mismo tiempo, son seguramente capaces de desarrollar proyectos técnicos específicos al mismo tiempo que mantienen su objetividad crítica, e intentan dar forma a la agenda propuesta por el Estado. Como también sugiere Álvarez, es imperativo que las ONG femeninas mantengan sus lazos con la sociedad civil por medio de la organización de foros abiertos con grupos representativos de la diversidad del pensamiento feminista y del activismo de base. A diferencia de los partidos políticos y de las ONG limitadas a un solo interés particular, que tienen como base políticas interesadas, los movimientos sociales femeninos bajo las dictaduras se caracterizaban por su solidaridad y colaboración ( Álvarez, 1999:340). Actualmente los grupos femeninos han cambiado su retórica y se han movido de lo puramente moral y del lenguaje universal de la arena de los derechos humanos para adaptarse al juego escabroso de la política, que se caracteriza por la negociación y el compromiso (Jaquette 1989:196-206). De acuerdo con lo expresado por Hellman (1992:60), esto no debe considerarse como un dilema. Los movimientos sociales no necesitan desaparecer porque hayan regresado los partidos políticos, ni tampoco su existencia se ve amenazada por aliarse con partidos políticos: (…) esta posición ignora la posibilidad de que los movimientos puedan influir en los partidos o contribuir al surgimiento de una nueva formación política, radicalizando y transformando los programas políticos y proponiendo una agenda de nuevos temas (…) La capacidad de los nuevos movimientos sociales de movilizar sectores de la población dinámicos y en crecimiento, que han sido ignorados por los partidos políticos o han sido resistentes a las modalidades tradicionales de organización de los partidos, ha contribuido a la crisis de la política partidaria (…) Y es precisamente esta crisis lo que ha obligado a los partidos a abrirse a nuevos movimientos en la esperanza de alcanzar a aquellos sectores de la población (…) cuya relevancia política no puede continuar siendo ignorada. La brecha entre los activistas de partidos políticos y feministas independientes ignora el potencial positivo de unificar los dos proyectos. El feminismo añade una perspectiva crucial al análisis de las clases, y a su vez, entender las relaciones entre las clases profundiza el análisis feminista. En realidad, las dos variables son complementarias (Chinchilla, 1992:49). La distinción conceptual de Molyneux (1998:232) entre intereses prácticos y estratégicos resulta útil al considerar si todavía existe un movimiento femenino, y si acaso esto importa. Cuando las demandas de los grupos femeninos se extiendan más allá de lo práctico (de la satisfacción de necesidades inmediatas) para llegar a lo estratégico (mediante reclamos que tengan la capacidad de transformar radicalmente las relaciones entre los géneros y las es-

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tructuras sociales que subordinan a la mujer), entonces se reconocerán como partes de un “movimiento” que opera fuera de los canales políticos tradicionales (Ibíd.). La pregunta aún vigente es si los actores individuales, sean estos las ONG, los partidos políticos, los organismos gubernamentales, las legislaturas nacionales, los grupos de teatro de lesbianas radicales, o cualquier combinación de los anteriores, pueden formar un movimiento. ¿Se debe dejar de lado la capacidad de ofender al statu quo y proponer una agenda transformadora en la puerta de entrada de las instituciones políticas? Creemos que no.

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El rol de las OSC para incluir a la población pobre e indigente en los beneficios del desarrollo Roberto Sansón Mizrahi

Se considera que la eliminación de la pobreza está en la base de cualquier proceso de desarrollo con aspiraciones de ser justo y vigoroso. Para encarar este desafío es imprescindible alinear las grandes políticas macroeconómicas con los intereses de los pobres, promover efectivas iniciativas mesoeconómicas que comprometan a todo el aparato productivo, pero muy especialmente a las empresas que lideran tramas productivas y cadenas de valor, e implementar acciones de apoyo directo a nivel microeconómico en favor de los pequeños y micro productores. Este esfuerzo debe complementarse con políticas sociales de nuevo cuño que, al tiempo que salgan al cruce de la emergencia social, estimulen la cultura del trabajo y el enfoque emprendedor. Las soluciones parciales pueden aportar lo suyo, pero una estrategia comprehensiva de lucha contra la pobreza es el factor determinante para poder abatirla. Una de las principales variables estratégicas es la movilización productiva de los pobres, y para materializarla resulta imprescindible asegurar una justa distribución de resultados. No habrá desarrollo mientras el crecimiento sólo beneficie a unos pocos. Si estos son elementos importantes del enfoque estratégico para profundizar las democracias latinoamericanas, entonces de ellos se deriva una serie de roles para las organizaciones de la sociedad civil (OSC), a saber: r Expandir los campos habituales de acción. En general, las OSC tienden a concentrar su participación en acciones de nivel microeconómico, y a hacer muy poco a nivel macroeconómico y casi nada a nivel mesoeconómico. Es necesario balancear el interés de estas organizaciones de modo que también cubran la acción meso y macroeconómica. Hay grandes vacíos en esos niveles para apoyar a los sectores populares y vigilar la forma en que se definen y ejecutan las políticas públicas desde una perspectiva no partidista. Sin la capacidad de hacer converger acciones micro, meso y macroeconómicas, los programas de acción de las OSC se hacen muy cuesta arriba, y sus resultados son modestos. La lucha de las OSC debe apuntar tanto a su propio fortalecimiento a fin de que puedan cumplir cada vez mejor su mandato específico, como a promover la implantación de estrategias comprehensivas de desarrollo que les permitan crear el contexto necesario para desenvolverse con efectividad.

CAPÍTULO 11

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r Expandir los acuerdos de colaboración de las OSC con el sector público. La ejecución de buenos acuerdos público-privados permitiría implementar proyectos de gran escala que puedan adaptarse a las necesidades locales. En este campo hay muchas oportunidades para que organismos públicos y OSC se complementen y que cada parte pueda realizar lo que mejor sabe hacer: promover, financiar y regular en el caso de los primeros; plantear opciones, innovaciones y operar programas específicos en el caso de las segundas. Se trata de lograr soporte político y de la opinión pública para implementar una estrategia comprehensiva de superación de la pobreza con un eje importante en la propia movilización productiva de los sectores hoy rezagados.

Política y administración ﬁscal Todo impuesto y gasto público tiene notables implicancias económicas, sociales y políticas. Para lograr una nueva dirección estratégica como la que se ha descrito anteriormente, deben encararse importantes desafíos en materia de política y de administración fiscal. r Alinear la política de gasto público con los intereses de los pequeños y micro productores. Las OSC especializadas pueden aportar valiosa información para mejorar la composición del presupuesto tanto a nivel nacional como local.1 r Optimizar la productividad del gasto. Los recursos fiscales deben ser utilizados con efectividad y eficiencia. Las OSC pueden hacer un seguimiento de la ejecución presupuestaria evaluando no sólo el nivel y el ritmo de los desembolsos (que es lo que generalmente se hace), sino también el impacto que se hubiese logrado. Esto obligará a cotejar resultados con objetivos y no tan sólo el grado de utilización de las partidas. Se trata de un campo propicio para la acción de evaluación de las OSC. r Promover una política fiscal progresiva. La influencia de los sectores de bajos ingresos ha sido escasa a la hora de tomar decisiones de política fiscal. Hay fuertes diferencias de información y en cuanto al conocimiento necesario para comprender las múltiples implicaciones de los diversos impuestos y cargas fiscales. Las OSC especializadas en sistemas tributarios pueden contribuir significativamente para reducir o eliminar su carácter regresivo. r Mejorar la administración tributaria. Este esfuerzo suele ser deficiente porque carece de respaldo político y los organismos de ejecución están pobremente dotados para cumplir su misión cabalmente. Aquí también se abre un espacio de contribución para las OSC especializadas en administración tributaria.

1 En

relación con esta iniciativa, véase el capítulo 5, donde se trata el tema del presupuesto participativo.

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r Simplificar regulaciones impositivas y permisos de funcionamiento. Este es un campo donde las OSC pueden realizar estudios y hacer propuestas para mejorar las normativas y sus mecanismos de implementación.

Instituciones y políticas monetarias Para lograr que se produzcan cambios en las políticas se debe reconocer la necesidad de transformar las instituciones y políticas monetarias. r Promover la estabilidad monetaria. Tanto las instituciones como las políticas monetarias inciden muy directamente sobre la lucha contra la pobreza y la profundización de la democracia. Disponer de un contexto estable de precios importa por igual a los sectores pobres como a otros actores productivos. Es la población de escasos recursos la más indefensa ante los efectos nocivos de la inestabilidad, ya que no tiene capacidad de ajustar sus ingresos para acompañar la inflación. Los procesos inflacionarios suelen terminar en una monumental transferencia de ingresos de los sectores de ingresos fijos y de menor capacidad de negociación hacia otros más poderosos. Las OSC especializadas en política monetaria pueden vigilar la evolución de las variables monetarias e intervenir en apoyo de los sectores populares. r Incidir sobre el comportamiento del banco central. El banco central cumple un rol determinante en todo esto y, como tal, no puede quedar al margen de la lucha contra la pobreza. Es imperioso que sus políticas y regulaciones faciliten y fortalezcan esa lucha. Sus directivos deberían saber combinar el conocimiento financiero y monetario con la decisión y determinación de forjar un desarrollo justo y vigoroso. Aquí hay un campo muy poco explorado por las OSC y en el que, sin embargo, podrían hacer una valiosa contribución. r Ampliar el acceso del pequeño productor al crédito institucional. Se requiere revisar las normativas que rigen las operaciones crediticias, algunas de las cuales limitan u obstaculizan el acceso al crédito de pequeños y micro productores. De superarse estas barreras, podrían asignarse recursos mucho mayores para financiar programas masivos de microcréditos, así como programas crediticios para pequeñas empresas. Dada su experiencia en este campo, las OSC pueden sumar un aporte considerable. r Ayudar a la formación de capital de los sectores pobres. La condición de forzada austeridad de estos sectores puede derivar en formación de capital, pero para ello es necesario contar con apropiados mecanismos de captación y movilización de pequeños ahorros: las OSC pueden ayudar a los intermediarios financieros a diseñarlos y ponerlos en práctica. r Hacer un seguimiento del destino de los ahorros populares. Las OSC pueden analizar cómo fluyen los ahorros populares y procurar que se inviertan en las propias comunidades que los generaron, en vez de ser transferidos y aplicados en otros lugares.

El rol de las OSC para incluir a la población pobre e indigente

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r Promover una banca especializada y otros proveedores públicos y privados de microcrédito. Las OSC pueden procurar mayor efectividad en la gestión de programas de microcrédito y promover un salto de escala y la participación de intermediarios financieros para ampliar masivamente su cobertura. r Expandir el uso de sistemas de garantía. Las OSC pueden impulsar un mayor uso de sistemas de garantía para que pequeños y micro productores puedan acceder al crédito institucional. El apoyo crediticio es muchas veces condición necesaria (aunque no suficiente) para definir la viabilidad de una operación productiva; de no disponer de garantías reales, ese acceso se restringe. r Capitalizar a los intermediarios financieros especializados. La política monetaria debe contemplar mecanismos que faciliten la capitalización de intermediarios financieros decididos a abordar el segmento del microcrédito. Dichos intermediarios complementarían la inversión de sus accionistas alentando la participación de OSC y otras fuentes de recursos, como aportes públicos, de organismos multilaterales y de financistas privados. r Procurar incluir representantes de pequeños productores y de OSC en directorios de entidades financieras. Esta sería una forma de asegurar que sus perspectivas fuesen escuchadas y de familiarizarlos con la dinámica y los desafíos que enfrentan dichas entidades. r Facilitar la capitalización de entidades financieras populares, sobre todo cajas de crédito, cooperativas, asociaciones de ahorro y préstamo, entre otras. r Reforzar la responsabilidad fiduciaria de intermediarios financieros y prestatarios. Esto implica adoptar principios contables generalmente aceptados que satisfagan tanto a las autoridades monetarias como fiscales. Incluye también gestión profesional, adecuada supervisión y auditorías.

La acción innovadora de las OSC a nivel mesoeconómico En este nivel las OSC pueden desempeñar roles catalíticos que se extienden desde ayudar a desarrollar la responsabilidad mesoeconómica de las empresas líderes de cadenas de valor y de tramas productivas hasta promover el uso de moderna ingeniería de negocios capaz de articular la pequeña producción dispersa en organizaciones de porte medio, pasando por el apoyo a pequeños productores, a fin de promover mecanismos que permitan fortalecer la formación de capital en la base de la pirámide productiva.

Programas de acción microeconómica r Acciones de las OSC para desarrollar sistemas de apoyo para los pequeños y micro productores. Las OSC pueden proveer efectivos servicios de asesoría técnica, comercial y de gestión, así

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como también establecer “desarrolladoras” de negocios locales o comunitarios, e instaurar redes de inversores “ángeles” socialmente responsables, fondos locales de apoyo a la inversión productiva (capital de riesgo), fondos de inversión especializados en pequeñas y medianas empresas, y otros mecanismos de apoyo para que estas últimas puedan acceder al mercado de capitales. Con ello se ayudaría a desarrollar conocimiento y se abriría el acceso a mejores oportunidades productivas. Un factor clave es utilizar moderna ingeniería de negocios para articular la pequeña producción dispersa que los pequeños productores desconocen: esto incluye conocimiento tecnológico, organizacional, financiero, comercial y de contactos. Las OSC pueden ayudar generando y adaptando las teorías de negocios a la realidad del pequeño productor a fin de que este pueda asomarse a umbrales más elevados de tamaño y sofisticación e integrarse a redes económicas dinámicas. r Asesoría para identificar mejor los activos de que disponen los pequeños y micro productores. Los pequeños productores conocen las redes informales que existen y que cumplen funciones clave tanto para la gobernabilidad local como para el movimiento de ideas, bienes y servicios; tienen acceso a los singulares códigos de comunicación de su comunidad, y conocen los valores y aspiraciones de los diferentes estamentos que la conforman. Esto no es reconocido como un activo, si bien resulta útil para quien quiera comercializar productos en esas áreas, utilizar la fuerza de trabajo disponible, proveerse de ciertos insumos (bienes y especialmente servicios) que sea preferible producir localmente, o extender en esas comunidades nuevas actividades sociales, culturales o de comunicación social. Los pequeños productores también disponen de cierta capacidad de ahorro y de fuerza de trabajo, elementos importantes para ayudar a la formación de capital. Las OSC pueden identificar estos activos y trabajar con las comunidades para hacerlos valer. r Modernizar los sistemas de registro de activos muebles e inmuebles de los pequeños y micro productores. Las OSC pueden incidir sobre los registros nacionales y locales de propiedad para que atiendan mejor a los sectores pobres y se adapten a sus necesidades y circunstancias. r Movilizar a la comunidad científica y tecnológica para generar conocimiento y asesoramiento. Las OSC pueden alentar y en ocasiones orientar a universidades, centros tecnológicos y grupos de investigadores para desarrollar investigaciones operativas y programas de consultoría o asesoría en micro y pequeña producción, así como también actividades de formación y capacitación especializadas.

Programas de movilización productiva de la población indigente Finalmente, este es un rol clave que las OSC pueden realizar con apoyo financiero público y privado para no dejar atrás a la capa más rezagada de quienes se ven afectados por la pobreza. Los programas especializados para personas indigentes requieren combinar soluciones

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La propuesta El propósito de este capítulo es explorar cómo pueden las OSC contribuir a una efectiva inclusión económica de la población pobre e indigente de modo de facilitar un mejor acceso a los beneficios del desarrollo profundizando el proceso democrático en los países de la región. Esa población se concentra mayoritariamente en el sector de la pequeña y micro producción, o bien se encuentra desempleada. A partir de este análisis se reconoce la necesidad de cambiar hacia un paradigma que considere a la población pauperizada como parte de la solución y no del problema. Luego se explicita el enfoque estratégico que, a juicio del autor, posibilita encarar la pobreza y promover un desarrollo sostenible: no soluciones simplistas sino una acción comprehensiva en varios frentes de trabajo. Enseguida se analizan acciones que podrían encararse a nivel micro, meso y macroeconómico. En la siguiente sección se considera la brecha que existe entre propósitos e instrumentos y se plantea una nueva generación de mecanismos entre los que se destacan las desarrolladoras de negocios locales o comunitarios, los fondos locales de apoyo a la inversión productiva y las redes de inversores ángeles socialmente responsables. Luego se considera el desafío que significa movilizar y coordinar las responsabilidades de los diversos actores que resulta imprescindible involucrar. A lo largo de todo el capítulo se pone especial énfasis en analizar el papel que desempeñan en todo esto las OSC, y cómo comprometer mejor su participación en el trabajo de profundización democrática. Se concluye entonces enunciando un amplio conjunto de sugerencias para la acción de las OSC en este campo.

Un cambio necesario de paradigma Cuando se enfrentan problemas de larga data y crisis recurrentes, se impone preguntarse cómo hacer para no incurrir en los mismos errores y no volver a caer en soluciones que demostraron ser inefectivas. En situaciones complejas hay muchos frentes a encarar, y no es posible concentrarse sólo en algunos sin arriesgarse a reeditar otro ciclo de crisis, dolorosa salida hacia un crecimiento una vez más “angosto” y concentrado. Esto significa volver a poner en marcha un proceso de desarrollo que termina siendo muy pobre en cuanto a la distribución de ingresos y oportunidades y, por ende, no sostenible. No sirve de nada tomar simples medidas de reactivación que dejen a la mayoría de la población subempleada o abiertamente desocupada.

sostenibles y la aplicación inicial de subsidios para crear una dinámica de salida de la crítica situación en que esas personas se encuentran.

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Hoy la pobreza presenta cifras dramáticas que encierran tremendo dolor, frustración y un peligroso nivel de riesgo. En América Latina más del 43% de la población –unos 224 millones de personas– malvivió durante 2005 en condiciones de pobreza. De esa cantidad, casi 100 millones soportaron una situación de indigencia o pobreza extrema. Si a esto se le suma que la precariedad afectó especialmente a mujeres, jóvenes y niños, la urgencia para actuar se vuelve más que apremiante. Así, se impone la necesidad de transformar la manera de concebir el problema y de plantear las soluciones. Esto comienza con un cambio de paradigma que reconozca que la población de escasos recursos representa un enorme potencial productivo inmovilizado o severamente subutilizado. Necesitamos elaborar soluciones que permitan activar esos tremendos recursos adormecidos. En lugar de reprimir, contener u ofrecer asistencialismo a los pobres habrá que dar paso a políticas y estrategias capaces de movilizar la voluntad, las iniciativas, el talento y la capacidad de realización de ese enorme segmento poblacional. Esto exige soluciones creativas y el diseño de formas efectivas de movilización de recursos. Felizmente en este campo existen ideas, propuestas y valiosas experiencias, muchas de ellas surgidas de la acción y de la reflexión de diversas OSC. Hay una opinión muy extendida en América Latina, según la cual cuando la dinámica de los mercados deja fuera de los beneficios del sistema económico a importantes mayorías, es imprescindible ajustar el rumbo. No sólo la desocupación y la subocupación azotan a casi todos los países de la región sino que, para empeorar la situación, las diferencias sociales se agudizan peligrosamente transformándose en verdaderas bombas de tiempo. No sabemos si explotarán, pero los riesgos son reales y su poder destructivo puede ser traumático. Por eso urge poner en marcha acciones correctivas y propuestas superadoras. Es importante reconocer la energía productiva (casi brutal) de los mercados; son millones y millones las voluntades que coexisten en ellos, compitiendo y colaborando. Esa energía y capacidad de realización no puede ni debe ser ignorada. Lo que hace falta es agregarle orientación y una nueva direccionalidad que posibilite y aliente la movilización productiva de los que no están plenamente incluidos en el sistema. Nos referimos a acciones catalíticas que se introducen en la dinámica de los mercados para mejorar su desempeño y la distribución de sus resultados. Hay una enorme variedad de posibilidades e instrumentos para realizar esto. En este capítulo se presenta un pequeño número de esos nuevos instrumentos –propuestos en su mayoría por OSC–, pero existen muchos más. Lo importante es innovar con creatividad y prudencia para no caer en situaciones inviables o no sostenibles. El mejor servicio que podemos ofrecer para abatir la pobreza es encararla desde la realidad de lo viable y lo sostenible. Al emerger de una muy complicada década, los países de América Latina tienen ahora la oportunidad de transformarse de modo de forjar un desarrollo más sólido y sostenible. Para lograrlo y no perderse entre tantos frentes, demandas, propuestas, inconvenientes y forcejeos (todas expresiones de países que se encuentran otra vez en movimiento), resulta muy necesario contar con ciertos criterios esenciales que orienten la acción. Allí están los

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valores que dan sentido, direccionalidad y consistencia a nuestros esfuerzos. Nuestros países buscan un desarrollo justo, solidario, sólido, que premie el esfuerzo, castigue la corrupción y esté basado en la educación y el conocimiento. Para superar la pobreza es necesario comprender cómo se genera y se reproduce, e identificar los niveles y puntos estratégicos de intervención, en particular aquellos que puedan ser encarados por OSC. No se trata de imponer voluntarismo sino de transformar y reorientar la dinámica con que se mueven las cosas para asegurar un mejor funcionamiento del conjunto socioeconómico. Para ello se requiere una estrategia integrada y una movilización concertada, aunque descentralizada, de los recursos disponibles.

El enfoque estratégico Como se indicó, la pobreza y la indigencia crecieron en el último medio siglo en casi todos los países de América Latina. Aunque estos indicadores retroceden en fases de crecimiento, nunca terminan de reducirse de manera que impliquen un cambio de tendencia: la pobreza y la indigencia constituyen rasgos ya estructurales de los sistemas económicos de la región: crecen y retroceden según las coyunturas, pero con un piso muy duro que hasta hoy aparece como imposible de horadar.

Una acción comprehensiva Un problema estructural de esta envergadura no se aborda con medidas simplistas que encaran los efectos y no las causas. Así, por ejemplo, las carencias de los pobres no se resuelven con la entrega de subsidios, por más que en situaciones de emergencia sea imprescindible acudir a ellos. Se requiere flexibilidad, compasión y solidaridad para tender la mano ante la urgencia de los compatriotas. Pero precisamos de estos valores más una mirada estratégica para evitar que la pobreza se reproduzca indefinidamente. La eliminación de la pobreza está en la base misma de cualquier proceso de desarrollo que quiera ser justo y vigoroso. Para encarar este desafío es imprescindible alinear las grandes políticas macroeconómicas con los intereses de los pobres, promover efectivas iniciativas mesoeconómicas que comprometan a todo el aparato productivo pero muy especialmente a las empresas que lideran tramas productivas y cadenas de valor, e implementar acciones de apoyo directo a nivel microeconómico en favor de los pequeños y micro productores. Este esfuerzo debe complementarse con políticas sociales de nuevo cuño que estimulen la cultura del trabajo y el enfoque emprendedor. Las soluciones parciales pueden aportar lo suyo pero una estrategia comprehensiva de lucha contra la pobreza es el factor determinante para poder abatirla. Una de las principales piezas de esta estrategia es la movilización productiva de los pobres y para materializarla resulta imprescindible asegurar una justa distribución de resultados. No

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habrá desarrollo mientras el crecimiento sólo beneficie a unos pocos. Las teorías del derrame han conducido a estrepitosos fracasos. Las nuevas soluciones no pueden proponer secuencias teóricas que la realidad no convalida; la generación y la distribución de la riqueza deben ser parte de un mismo esfuerzo. Un país no se desarrolla de forma sostenible si sufre de groseros desequilibrios sociales que minan su funcionamiento. Los procesos económicos desatan ciertas dinámicas de crecimiento y acumulación que, si no están bien estructuradas, pueden tender a ahondar y no a reducir las diferencias. Es necesario relanzar sobre nuevas bases el trabajo de desarrollo de modo de lograr sociedades que sean inclusivas y movilicen la propia capacidad de sostener cada vez mejores iniciativas económicas y educativas. Las nuevas orientaciones deben sustentarse en el conocimiento, la creatividad y un sólido cuerpo de valores de solidaridad y eficacia. En el proceso de profundización de las democracias latinoamericanas las OCS son actores primordiales. Su contribución está condicionada por una serie de factores y circunstancias, y también –muy especialmente– por el enfoque que se adopte sobre cómo encarar con efectividad la compleja problemática de la pobreza y del desarrollo. De ese enfoque surgen las opciones de trabajo para las OSC. Si se adoptase un enfoque simplista –por ejemplo, considerar que con microcrédito y asistencia técnica el problema queda resuelto–, ignoraríamos otras variables y campos de acción igualmente decisivos, como las políticas macroeconómicas y la acción a nivel mesoeconómico con redes y tramas productivas. Al ampliar el campo de trabajo de las OSC, emergen numerosas opciones para combatir la pobreza.

Las acciones macro, meso y microeconómica combinadas Queda claro entonces que para enfrentar la pobreza, promover un desarrollo sostenible y profundizar la democracia es necesario actuar en varios frentes complementarios: i) el macroeconómico, alineando las políticas fiscal, de gasto público y monetaria con la movilización productiva del potencial económico nacional y con los intereses de los pobres; ii) el mesoeconómico de las cadenas de valor, promoviendo proyectos “locomotores” liderados por empresas medianas o grandes que arrastren en su crecimiento a centenares o miles de productores, y iii) el microeconómico, brindando asistencia por medio del crédito, y de la asesoría en gestión empresarial y comercialización. Esos tres frentes de acción se refuerzan mutuamente. Trabajar en los niveles mesoeconómico y microeconómico sin la cobertura y el aliento de buenas políticas macroeconómicas hace que el esfuerzo sea frustrante y cuesta arriba. Las buenas políticas de gasto público, fiscal y monetaria crean condiciones favorables para reducir la pobreza, aunque esas mejores condiciones muchas veces no se aprovechan debido a la extrema situación de carencia en que se encuentran los pobres y a la articulación deficiente con otros actores económicos. Por eso, si bien la acción macroeconómica es una condición necesaria, no constituye por sí sola condición suficiente en la lucha contra la pobreza.

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Trabajar en lo macroeconómico y microeconómico sin apuntar también al nivel mesoeconómico deja afuera una de las principales dimensiones de articulación y transformación de los pequeños productores: su integración a cadenas de valor y su vinculación con proyectos locomotores. La vinculación que establecen los pequeños productores con otros actores es determinante para poder obtener resultados compensatorios. Las grandes y medianas empresas tienen un papel protagónico en la trama productiva en cuanto a la apertura de mercados, el desarrollo tecnológico, la gestión corporativa moderna, la formación de cuadros, el desarrollo de una visión estratégica, el conocimiento de ingeniería de negocios, etc. Es a través de las redes y tramas productivas que fluyen el conocimiento, la información sobre nuevas oportunidades y los recursos económicos. Pero, aun así, si no hay un contexto macroeconómico favorable ni un apoyo directo a los pequeños y micro productores, la acción mesoeconómica no puede materializar todo su potencial: esa es otra condición necesaria pero no suficiente para abatir la pobreza y promover el desarrollo sostenible. Fortalecer las condiciones de producción de los pequeños productores otorgándoles crédito y brindándoles asesoría de excelencia resulta esencial para que puedan desenvolverse con efectividad; de lo contrario, quedaría inconcluso el esfuerzo de movilización de unidades productivas de menor envergadura, que es donde anidan los sectores pauperizados. Pero para facilitar esto es imprescindible contar con un mejor contexto macroeconómico y mesoeconómico. Por lo tanto, la acción microeconómica de apoyo directo a pequeños y micro productores es también condición necesaria pero no suficiente en la lucha contra la pobreza. De este modo, son las acciones en todos los niveles –macro, micro y mesoeconómico– las que cierran la condición de suficiente; aunque, si quisiésemos ser rigurosos, deberíamos relativizar el alcance de esa condición suficiente al plano económico, ya que es bien sabido que hay muchos otros factores que afectan los procesos sociales. Esto no desvaloriza los esfuerzos específicos que ya se están realizando, muchos de ellos muy meritorios. Simplemente se trata de fundamentar la necesidad de una estrategia comprehensiva contra la pobreza, explicitando por qué ciertas simplificaciones o soluciones parciales, si bien contribuyen en esta lucha, no logran erradicar el problema o disminuirlo significativamente para que deje de ser un mal endémico.

La complementariedad entre las OSC y los organismos públicos En general las OSC tienden a concentrar su participación en acciones de nivel microeconómico, y su incidencia es escasa a nivel macroeconómico y casi nula a nivel mesoeconómico. Lo que más abunda son OSC que proveen microcrédito y, con algunas limitaciones, asesoría técnica y de gestión empresarial. Muchas OSC nacen con serias restricciones organizativas y financieras, y tienen un fuerte compromiso social más que capacidad de gestión o un cabal conocimiento del mundo de los negocios. Estas OSC se financian con fondos privados y públicos a través de una gran diversidad de programas y formatos institucionales.

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Por ejemplo, en el caso de Argentina existen programas públicos como el Fondo de Capital Social (Foncap), el Plan Manos a la Obra, la acción del Instituto Nacional de Tecnología Industrial (INTI), los planes de la Secretaría PyME (especializada en pequeños y micro emprendimientos) y la iniciativa del Banco Nación, entre varios otros, que canalizan recursos técnicos y financieros a través de OSC. Hay programas similares en casi todos los países de la región, algunos de los cuales –como es el caso de Colombia, Chile, Brasil y Bolivia– tienen años de experiencia y financian a OSC muy bien estructuradas. A nivel macroeconómico hay poca presencia de OSC, ya que dicho lugar ha sido ocupado por el sector público. Esto no significa que los diversos grupos de interés no hagan valer sus posiciones a la hora en que se definen las principales políticas macroeconómicas, pero es sin duda el sector público el que canaliza esa red de influencias y la materializa en propuestas y asignaciones específicas. En ese proceso los grupos mejor posicionados o con acceso a información privilegiada tienen mayores posibilidades de incidir sobre la direccionalidad y composición de las políticas. En cambio, los sectores populares, y también en menor medida los sectores medios, no disponen de las mismas condiciones para hacer oír su voz y valer sus intereses. Si bien son los partidos políticos los que en su accionar democrático concilian tantos y tan diversos intereses, la verdad es que quedan grandes vacíos donde las OSC pueden desempeñar importantes roles complementarios. Algunas OSC ya se dedican a hacer un seguimiento de la forma en que se definen y ejecutan las políticas públicas. No son muchas, y los recursos técnicos de que disponen son modestos. Su afán es levantar el nivel de eficacia de dichas políticas y el nivel de eficiencia de los organismos responsables de implementarlas. No es pequeño el desafío especialmente si se espera que esas OSC actúen de forma independiente en relación con partidos políticos y grupos de interés sectoriales. Vale citar los siguientes grupos de Argentina que trabajan en ese sentido: el Centro de Implementación de Políticas Públicas para la Equidad y el Crecimiento (CIPPEC), interesado en mejorar la solvencia fiscal y en una asignación equitativa del gasto público; el Grupo Sophia, que promueve mejoras en la calidad de las políticas públicas y en la efectividad de la acción de los órganos de aplicación; el Foro del Sector Social; la Fundación de Investigaciones Económicas Latinoamericanas (FIEL); Avina Argentina; la Fundación para el Desarrollo en Justicia y Paz (Fundapaz); el Instituto Argentino de Responsabilidad Social Empresaria (IARSE); el Instituto para el Desarrollo de la Mujer y la Infancia (Idemi); Endeavor Argentina; centros de estudio como el Centro de Análisis Social y Económico, el Centro de Estudios de Estado y Sociedad (CEUR) y la Fundación Mediterránea; además de universidades y consultoras económicas que se dedican a analizar la marcha del desarrollo económico y el impacto de las principales políticas macroeconómicas. En cambio, a nivel mesoeconómico hay muy poca participación de las OSC. Se trata de un campo muy nuevo, aunque promisorio. En Argentina opera una pequeña OSC llamada Sur Norte Inversión y Desarrollo, que logró conformar en el área de influencia de Rosario la primera desarrolladora de negocios locales llamada Procentro y una red pionera de inversores ángeles.

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El trabajo de las organizaciones de desarrollo es en general dificultoso porque, además de contar con escasos recursos, enfocan problemas muy complejos utilizando herramientas de alcance limitado. Sin la capacidad de hacer converger acciones micro, meso y macroeconómicas, sus programas de acción se hacen muy cuesta arriba y los resultados que se obtienen, aunque meritorios, no logran impactar en forma significativa sobre la extendida pobreza cristalizada en nuestras sociedades y así profundizar las democracias jóvenes. En cambio, si la acción de las OSC se insertase en estrategias comprehensivas de desarrollo, su impacto se potenciaría. Por eso, hoy por hoy, la lucha de las OSC se centra tanto en fortalecerse a sí mismas para poder cumplir cada vez mejor su mandato específico, como en promover la implantación de estrategias comprehensivas de desarrollo que les permitan crear el contexto necesario para desenvolverse con efectividad. Por su parte, los organismos públicos tienen dificultades para actuar con la especificidad que las diversas situaciones exigen. El universo de la pobreza dista mucho de ser homogéneo; más bien presenta una gran diversidad de casos y desafíos que los esfuerzos de asistencia para pequeños y micro productores deberían contemplar. Sin embargo, la estructura organizativa y la lógica institucional de los organismos públicos se ajusta más a plantear programas estandarizados que soluciones singulares. Las soluciones diferenciadas exigen creatividad y adaptación fina a las distintas situaciones en que se desenvuelven los pequeños productores y a cada fase específica en la que se encuentren. Esto no se compadece con el enfoque burocrático que, en general, se siente más cómodo administrando soluciones uniformes, fáciles de reproducir, de instalar y de controlar, aunque terminen pecando de inefectivas. Hay organismos del sector público que actúan de este modo para reducir el riesgo de incurrir en la corrupción o el clientelismo: los programas singulares y las soluciones específicas debilitan la referencia a patrones uniformes y fuerzan a flexibilizar las reglas, lo que podría facilitar la discrecionalidad de los funcionarios que implementan los programas de apoyo. Obviamente, esto podría evitarse o minimizarse de contar con efectivos sistemas de supervisión y seguimiento. Si bien la dinámica de las organizaciones burocráticas –sean estas públicas, privadas o de la sociedad civil– tiende hacia la homogeneidad de las soluciones, no es inevitable que así sea. La concreción de buenos acuerdos público-privados permitiría llevar a cabo acciones a gran escala que al mismo tiempo pudieran ajustarse a situaciones diferentes. En este campo hay muchas oportunidades para que los organismos públicos y las OSC se complementen y pueda cada parte realizar lo que mejor sabe hacer: promover, financiar y regular, en el caso de las primeras; plantear opciones e innovaciones y operar programas específicos, en el caso de las segundas.

La acción macroeconómica: políticas de gasto público, fiscal y monetaria El campo macroeconómico de acción incide sobre todas las dimensiones del sistema económico; por eso, las políticas macroeconómicas deben conciliar una multiplicidad de objetivos. Es en ese contexto de objetivos múltiples que debe promoverse un salto de escala en la lucha

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contra la pobreza, empleando también todos los instrumentos de política macroeconómica disponibles de modo de fortalecer un factor clave: la movilización productiva de los sectores empobrecidos. Por cierto, esta acción no está exenta de complejos y riesgosos desafíos. No es sencillo volver a orientar recursos, ya que resulta difícil reajustar intereses, cambiar perspectivas, despejar prejuicios y movilizar voluntades que permitan ofrecer oportunidades a los sectores postergados. Será necesario desandar nuevos caminos. Las grandes variables de la economía se resisten al cambio porque desde sus orígenes históricos los beneficiarios ganaron poder mediante la imposición de sus puntos de vista e intereses. Hay por cierto mayor margen de maniobra cuando el ajuste de la composición de las variables macroeconómicas va unido a un proceso de crecimiento, ya que en ese contexto pueden encontrarse soluciones con menor conflictividad. También es cierto que ciertas estructuras macroeconómicas podrían estar impidiendo procesos sostenibles de crecimiento y, de ser esto así, el cambio de composición pasaría a ser una condición necesaria para remover las limitaciones al crecimiento. Hay quienes creen que lo macroeconómico no es un ámbito para luchar contra la pobreza sino un espacio de gestión que apunta a resolver otras temáticas de interés nacional. Nada más errado que esta perspectiva. Para derrotar la pobreza y profundizar la democracia es imprescindible alinear las políticas macroeconómicas con los intereses de los pequeños y micro productores pobres. He aquí otro espacio crítico para la participación constructiva de las OSC. El contexto de políticas macroeconómicas es muy amplio, pero dentro de él se destacan las políticas de gasto público, la política fiscal y la política monetaria. Es importante considerar cómo se aplica el gasto público, cómo se distribuye la carga tributaria, cómo funciona la política monetaria. La lucha contra la pobreza no puede concebirse como un esfuerzo desconectado de esas políticas sino que necesita ser encarada en ese contexto: si las políticas macroeconómicas incorporan en su seno decisiones que van en la dirección de combatir la pobreza y apoyar a pequeños y micro productores, habrá mejores posibilidades de superar la pobreza; si no las hay y el contexto macroeconómico se torna adverso, entonces la marcha se hará cuesta arriba y las posibilidades de abatir la pobreza se restringirán enormemente.

El gasto público como herramienta para reducir la pobreza El gasto público en servicios sociales básicos (educación, salud, seguridad social), en infraestructura de apoyo (vías primarias y secundarias, comunicaciones, regadío) y en tantos otros rubros presupuestarios (incluidos los subsidios a sectores carentes a fin de generar empleo y no sólo sostener un consumo de subsistencia) resulta fundamental para abatir la pobreza y apoyar a los pequeños y micro productores. La asignación del gasto público y la forma que se escoja para financiarlo es una de las principales decisiones que la sociedad en su conjunto debe tomar y revisar permanentemente. Allí se decide la cuantía de lo que aportaremos en impuestos, tasas y endeudamiento, y a quiénes habremos de sostener o promover con esos gastos.

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La elaboración del presupuesto nacional no es un tema sólo de políticos y funcionarios sino que interesa grandemente a todos los sectores sociales; cada asignación que se aprueba y cada modalidad de financiamiento que se establece tiene serias implicaciones económicas, sociales y políticas. Son múltiples las partidas que pueden canalizarse en apoyo de la pequeña producción; sin embargo, no siempre se logra materializar este apoyo porque hay otras fuerzas que compiten con más influencia para utilizar esos recursos. Existen muchos privilegios y discrecionalidades escondidos en la composición de los presupuestos, lo que refleja la correlación de fuerzas que prevalece en el Poder Legislativo y Ejecutivo, que es donde se toman las decisiones de asignación de partidas. Esto hace difícil modificar el perfil del presupuesto y consagra ciertas situaciones que funcionan por inercia y resultan difíciles de alterar. Las OSC especializadas en cuestiones de gasto público podrían aportar valiosa información para mejorar su composición. Cuando se asignan partidas presupuestarias no siempre se considera la productividad del gasto. Las OSC pueden vigilar los presupuestos y los desembolsos, y evaluar asimismo el impacto del financiamiento. Esto obligará a cotejar resultados con objetivos y no tan sólo observar el grado de utilización de las partidas. Este es un campo propicio para la acción de evaluación de las OSC.

La estructura regresiva de los impuestos La política fiscal determina entre quiénes se reparte el peso de financiar el gasto público. Sorprende comprobar el carácter regresivo del sistema tributario en la mayoría de los países de América Latina: resulta paradójico que aquellos que menos tienen sean los que relativamente más carga impositiva sostienen. Esto atenta contra la base de la pirámide social que es la que más sufre los impuestos al consumo. Es en verdad imperioso encarar reformas impositivas que alienten la producción y no castiguen el consumo popular. Esto incidiría muy directamente sobre la distribución del ingreso y la posibilidad de profundizar la democracia. La estructura regresiva de los sistemas tributarios se explica por el grado diferente de poder que tienen los distintos sectores sociales para influir sobre las políticas públicas y la política impositiva en particular. La incidencia de los sectores de bajos ingresos ha sido escasa a la hora de tomar decisiones presupuestarias. Hay fuertes diferencias de información y en cuanto al conocimiento necesario para comprender las múltiples implicaciones de los diversos impuestos y cargas fiscales. OSC especializadas en sistemas tributarios pueden contribuir significativamente para reducir o eliminar su carácter regresivo. Nadie se atreve a postular que los sectores pobres sean efectivamente castigados con un peso impositivo desproporcionado; sin embargo, los mecanismos económicos hacen silenciosamente ese trabajo porque pueden esconder en su seno injusticias distributivas que nadie se animaría a proponer abiertamente. Hay otros factores que también inciden sobre el carácter regresivo de un sistema tributario. Por ejemplo algunos impuestos son más fáciles de cobrar que otros y, por lo tanto, e

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independientemente del grado de justicia que impliquen, se los escoge con más frecuencia. Se trata justamente de los impuestos que gravan el consumo y los salarios, y que son más difíciles de evadir. Cuando no hay voluntad o capacidad para luchar contra la evasión, se acude a impuestos injustos pero sencillos de recaudar, en lugar de gravar en función de los ingresos, ganancias y patrimonio neto de los contribuyentes. De esta forma se termina alentando la evasión porque la injusta distribución de la carga tributaria hace insostenible la desventaja de quienes pagan impuestos respecto de quienes no lo hacen. La tendencia a evadir es alta porque el costo fiscal puede llegar a comprometer la propia viabilidad de la pequeña producción, al tiempo que no se percibe determinación o capacidad para recaudar por parte de la autoridad competente. La administración tributaria suele ser deficiente porque carece de respaldo político y está pobremente dotada para cumplir cabalmente su misión. Aquí también se abre un espacio de contribución para las OSC especializadas en administración tributaria.

La estabilidad monetaria y el manejo del crédito La estabilidad monetaria y el manejo del crédito inciden muy directamente sobre la lucha contra la pobreza y la profundización de la democracia; se trata de uno de los pilares sobre el que se asienta el funcionamiento de la economía nacional. Aunque no es en esencia tan compleja, hay quienes pretenden distanciar la política monetaria de la lucha contra la pobreza. Sin embargo, una política monetaria que acompañe activamente esta lucha es un elemento crítico y determinante para asegurar su éxito. La estabilidad monetaria resulta fundamental para desarrollar programas sostenibles en apoyo de pequeñas empresas mediante el microcrédito y las microfinanzas. Importa por igual a sectores pobres como a otros actores productivos disponer de un contexto estable de precios. La población de escasos recursos es la más indefensa ante los efectos nocivos de la inestabilidad, ya que no tiene capacidad de ajustar sus ingresos para acompañar la inflación. Los procesos inflacionarios suelen terminar en una monumental transferencia de ingresos de los sectores de pequeña producción, de ingresos fijos y de menor capacidad de negociación hacia otros más poderosos. Para quienes dependen de pequeñas ventas, de un salario o de rentas fijas, la inflación es un elemento demoledor aunque un sutil mecanismo de transferencia de ingresos. Con una alta inestabilidad de precios se generan condiciones favorables para la especulación financiera, que logra así acumular rendimientos extraordinarios que se utilizan más tarde de modo de consagrar su preeminencia económica. Esto se agrava con un sistema financiero que suele canalizar los mayores recursos prestables a los sectores ya concentrados que ofrecen mayores garantías reales. En cambio, la estabilidad monetaria puede permitir ajustar los precios relativos para premiar el trabajo productivo. Ninguna política monetaria irresponsable termina siendo positiva a la hora de acortar las brechas sociales. Las OSC tienen

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un rol clave –pocas veces ejercido– para asegurar la estabilidad monetaria y una más justa distribución del crédito institucional. A nivel de los grandes agregados monetarios es necesario no afectar los delicados balances macroeconómicos, pero pueden explorarse diversas opciones y modalidades de aplicación respetando esos balances. En particular, se requiere revisar las normativas que rigen las operaciones crediticias, algunas de las cuales limitan u obstaculizan el acceso al crédito de los pequeños y micro productores. De superarse esto pueden asignarse recursos mucho mayores para financiar programas masivos de microcrédito, así como programas crediticios para pequeñas empresas. La experiencia de las OSC en microfinanzas puede ser muy útil a la hora de mejorar las normativas crediticias. Los sistemas de garantía también resultan fundamentales para que los pequeños y micro productores puedan tener un mejor acceso al crédito institucional. El apoyo crediticio es muchas veces condición necesaria (si bien no suficiente) para definir la viabilidad de una operación productiva; por lo que, al no disponer de garantías reales, ese acceso se restringe. Las OSC tienen experiencia con estos sistemas de garantías, pero debe hacerse un esfuerzo mucho mayor para extender su cobertura. La política monetaria debe contemplar mecanismos que faciliten la capitalización de los intermediarios financieros que se especialicen en el segmento de microcréditos. Serían modalidades de aportación de capitales que complementen la inversión de sus accionistas alentando la participación de otras fuentes de recursos (aportes públicos, de organismos multilaterales y de financistas privados en temas de desarrollo). Algunas OSC (organizaciones de desarrollo y fundaciones) pueden sumarse a ese trabajo de capitalización y, desde allí, vigilar mejor el desempeño de quienes proveen microcréditos y otras líneas de préstamos para la pequeña producción. Se trata de desarrollar un sistema financiero abierto a los pobres que apoye el desarrollo de negocios en regiones no centrales y en los suburbios de las grandes aglomeraciones urbanas. Será un segmento de entidades financieras especializado en pequeños y micro productores, que sepa adaptarse y ajustarse a sus particulares circunstancias y características, pero que sea en esencia solvente y sostenible. Ya hay probada experiencia (entre otros, de OSC) en el área de microfinanzas, lo que puede servir de guía para adoptar regulaciones que faciliten su desarrollo, protegiendo al mismo tiempo los ahorros populares. En todo esto el banco central tiene un rol determinante y, como tal, no puede quedar al margen de la lucha contra la pobreza. Es imperioso que sus políticas y regulaciones faciliten y fortalezcan esa lucha. Los miembros de su directorio deberían saber combinar el conocimiento financiero y monetario con la decisión y determinación de forjar un desarrollo justo y vigoroso. Aquí hay un campo muy poco explorado por las OSC y en el que, sin embargo, podrían hacer una valiosa contribución.

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Consideraremos ahora las circunstancias mesoeconómicas que prevalecen en la región, recordando que la mesoeconomía se refiere a las redes o tramas económicas que involucran a muy diversos actores económicos.

El funcionamiento de redes productivas y cadenas de valor En general, la articulación de las pequeñas empresas con otros actores de mayor envergadura no las ayuda a materializar todo el potencial productivo que podrían desplegar. De esta forma su capacidad de crecer y de superar la pobreza se ve limitada. Estas relaciones tienen lugar dentro de las tramas productivas en las que los pequeños productores se desenvuelven. Estas redes son más o menos formales y constituyen el espacio económico en que se materializa el proceso de producción de bienes y servicios. En este proceso existen múltiples dimensiones: tecnológica, financiera, de manejo de información y contactos, comercial, de distribución de resultados. Allí intervienen un gran número de variables que, para hacer más compleja la interacción, no son inmutables sino que se desplazan y transforman con el tiempo y con la propia dinámica del proceso de producción-distribución. Dentro de una red económica participan actores de diferente tamaño e influencia: empresas líderes, empresas medianas y pequeñas empresas y productores que ocupan la base de la pirámide productiva y disponen de mucho menos poder para negociar la compensación por su participación. Aunque, para ser precisos, deberíamos mencionar a los micro productores que son quienes, en verdad, constituyen el estamento más bajo de la trama productiva. En el funcionamiento de una trama productiva no suele existir un esquema formal de distribución de resultados. Lo que existe es un mercado y un mecanismo de precios por el que cada contribución se valora en función de las múltiples decisiones de los participantes. El poder para expresar preferencias –y, por lo tanto, la capacidad de asignar valor– está distribuido entre muchos pero no de forma homogénea. Es bien conocido que los mercados son imperfectos (en el sentido que le da la teoría económica pero también el sentido común). Existen diferencias significativas de influencias basadas en el tamaño de los actores, y el mayor o menor grado de acceso que estos tienen a información privilegiada, a contactos y al conocimiento. También pesan diferencias de experiencia, capacidad empresarial, determinación, y habilidades de gestión y tecnológicas. De este modo, la dinámica económica del crecimiento es extremadamente compleja. Diversos actores con muy diferente capacidad de influir en el curso de los acontecimientos se interrelacionan obligados por reglas que no son inmutables sino que evolucionan con el tiempo en función de correlaciones de fuerzas que sustentan el Estado, el mercado y las propias empresas.

La acción mesoeconómica: tramas productivas, cadenas de valor y la responsabilidad mesoeconómica de las empresas líderes

Roberto Sansón Mizrahi

Lo dramático es que el resultado de la forma de funcionamiento de tramas productivas en economías no plenamente desarrolladas deja subocupado o abiertamente desocupado a un inmenso segmento de la población; en muchos países, esto es la mayoría de su gente. Por eso, la pobreza y la indigencia llegan a ser rasgos estructurales de la región. Si esta pobreza no existiese (al menos con la magnitud y virulencia que conocemos), entonces quizá se podría prescindir de una acción deliberada para corregir la situación; pero si el desborde alcanza las proporciones que hoy prevalecen, sería irresponsable no procurar cambiar la dinámica presente. El desafío consiste en modificar sin destruir los elementos positivos que también existen en nuestras sociedades y sistemas productivos. Las transformaciones destructivas conllevan un elevado costo social y generan situaciones traumáticas de las que después resulta muy difícil recuperarse. También los integrantes de los sectores pauperizados anidan en su desesperación elementos positivos y negativos. Ellos ya están sumidos en situaciones traumáticas, y a veces consideran que poco tienen que perder en procesos de cambios draconianos. Agredidos como están por democracias que no les abren oportunidades, pueden volcarse a aventuras –ilusorias o no– capaces de comprometer el propio proceso democrático. ¿Por qué traemos a este análisis mesoeconómico temas que algunos considerarían sólo reservados a la sociología o a las ciencias políticas? Porque vemos que es dentro de las redes o tramas productivas donde se juega la posibilidad de muchísimas personas de obtener ingresos que les permitan emerger de su situación de pobreza y, lo que es más grave aún, de desesperanza. Los pequeños y micro productores forman parte de tramas productivas; algunas de esas tramas tienen potencial para crecer y otras son más bien endebles y existen en los márgenes del sistema ecónomico, alejadas de las más promisorias cadenas de valor. De un modo u otro, micro, pequeños, medianos y grandes productores se articulan unos con otros en tramas productivas cada vez más complejas, que forman parte de cadenas de valor dentro de economías nacionales o locales. En esos espacios económicos hay actores que lideran; es decir, empresas cuyas decisiones influyen más definitivamente sobre la evolución de su trama productiva y, a través de ella, sobre la cadena de valor y la economía de la que forman parte. Si las empresas líderes, sus empresarios, accionistas y gerentes ignorasen los efectos secundarios que sus propias decisiones ocasionan en el conjunto de su trama productiva e indirectamente sobre las cadenas de valor y la economía local, y sólo atendiesen los impactos primarios de esas decisiones (aquellos que afectan a sus propias empresas), entonces estarían actuando torpemente, indiferentes a las consecuencias de sus acciones. En cambio, si las empresas líderes tomasen en cuenta las implicaciones secundarias de sus propias decisiones sobre otros actores y actuasen en consecuencia, entonces se accedería a un mayor nivel de racionalidad en todo el proceso productivo. Esta racionalidad está ligada a la responsabilidad en la manera de actuar. Es lo que llamamos la responsabilidad mesoeconómica de las empresas.

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Cada vez que se toma una decisión empresarial suele ser necesario analizar más de una opción. Si el único criterio que guiase a la empresa fuese el de maximizar beneficios financieros en el más corto plazo posible, sin asomarse a considerar qué otros impactos tienen esas decisiones en el resto de los actores, entonces la selección de opciones se resolvería linealmente, estableciendo una jerarquía de resultados y adoptando la opción que asegurase el mayor beneficio financiero a corto plazo. Pero la vida no suele ser tan simple, ni siquiera para las empresas. Hay en el círculo de decisiones de la propia empresa horizontes de mediano y largo plazo; vale decir que a la empresa le importan no sólo los resultados del presente ejercicio y los del próximo sino también los del trienio, la década y aun más allá. Algunos directivos tendrán esa visión y se conducirán en consecuencia, pero otros más cortos de vista se preocuparán exclusivamente por la cosecha del ejercicio en curso. Habrá argumentos para justificar ese foco en lo inmediato, algunos atendibles y otros que no resistirían una seria evaluación. Pero si en definitiva se tratase de maximizar la rentabilidad de mediano plazo, allí comenzarían a incluirse otras consideraciones adicionales de igual o mayor importancia que la simple obtención de resultados inmediatos: entre otras, el posicionamiento en el mercado, la imagen corporativa ante clientes y reguladores del sector público, el desarrollo de lealtades y de alianzas estratégicas, una constante inversión en capacitación y en equipamiento para incrementar su productividad y la de su red. Si al considerar los horizontes temporales la empresa se quitase sus eventuales anteojeras e incorporase a su agenda la preocupación por fortalecer al resto de los actores que forman parte de su trama productiva o cadena de valor, entonces emergería todo otro conjunto de consideraciones al momento de tomar sus decisiones estratégicas. Esto se extendería aún más si la empresa incluyese considerar el impacto de su accionar en el conjunto de la comunidad en la que basa sus negocios. Por ejemplo, si hubiese dos opciones tecnológicas que arrojasen resultados financieros semejantes (no necesariamente idénticos pero dentro de la gama de lo considerado provechoso para la empresa), y una opción fuese mucho más intensiva en capital y por lo tanto menos generadora de empleo que la otra, entonces el impacto de optar entre las dos diferentes decisiones tecnológicas podría ser neutro en términos de resultados financieros, pero no en términos de la absorción productiva de fuerza de trabajo. Con esto no se trata de simplificar decisiones que son mucho más complejas de lo que este ejemplo sugiere, porque hay en verdad otras variables que también deberían considerarse. Podría suceder que una tecnología intensiva en capital pudiera servir para competir en mejores condiciones en mercados globales, en cuyo caso –si efectivamente se lograsen conquistar esos nuevos mercados–, en lugar de reducirse la cantidad de puestos de trabajo, se estaría por el contrario generando mayor empleo.

El ejercicio de la responsabilidad mesoeconómica

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En todo caso, y más allá de los ejemplos y contraejemplos, lo que se quiere señalar es que una empresa ejercerá su responsabilidad mesoeconómica cuando considere no sólo los efectos primarios sino también los impactos secundarios de sus decisiones estratégicas. Con ello, lejos de descuidar su rentabilidad, estaría construyendo un sustento mucho más sólido a su viabilidad de mediano plazo, objetivo para nada despreciable en una visión estratégica en la que las interacciones con el entorno social y político se acentúan cada vez más. En síntesis, la forma en que los pequeños productores puedan llegar a articularse con otros actores en redes productivas que formen parte de promisorias cadenas de valor resulta de importancia fundamental. La creación de valor y la capacidad de retener ese valor sustentan la formación de capital en la base de la pirámide productiva. En esto es determinante la actitud de las grandes y medianas empresas locomotoras, aquellas que en su crecimiento son capaces de arrastrar consigo a decenas o centenas de pequeños y micro productores. Esta actitud está asociada con el grado de responsabilidad mesoeconómica que practiquen las empresas locomotoras; es decir, que sepan considerar no sólo los efectos primarios sino también los impactos secundarios de sus decisiones económicas. De lo que se trata es de maximizar el desempeño de toda la trama productiva: de las propias empresas líderes, pero también de los pequeños productores. La potencialidad que aporta a todo esto la moderna ingeniería de negocios es enorme, ya que posibilita la articulación de un buen número de pequeños emprendimientos en organizaciones económicas de porte medio. Con esto se evidencia una vez más la importancia estratégica de contar con conocimiento empresarial y tecnológico de excelencia, y no aquel conocimiento residual o de descarte que usualmente se vuelca a la pequeña y micro producción. Toda esta temática mesoeconómica ha sido pobremente considerada por las OSC, siendo que su opinión y prédica pueden influir notoriamente sobre los niveles de responsabilidad mesoeconómica de las medianas y grandes empresas.

El enfoque mesoeconómico de la pobreza Dado este contexto, al encarar situaciones específicas de pobreza deberían entonces identificarse las tramas económicas en las que se insertan o podrían insertarse los pequeños y micro productores. Habrá que considerar la efectividad de la red frente a otras redes o conjuntos con los que se articula o compite, detectar qué actores lideran sus procesos clave y cómo se distribuyen los resultados económicos entre los participantes. Será también necesario caracterizar las condiciones en que se desenvuelve la pequeña y micro producción: explicitar tanto las carencias como los activos estratégicos de que disponen para contribuir al desarrollo de la red o trama productiva. En esa perspectiva se pueden diagnosticar dificultades, problemas y rigideces que limitan el pleno desarrollo de la red como conjunto económico; identificar los desafíos y opciones que la red tiene por delante, y establecer cuáles serán los complementos o recursos adicionales que deberán movilizarse. Las soluciones deberían poner el énfasis en ajustar la naturaleza y dinámica de

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la trama productiva para asegurarle mayor efectividad con respecto a otras redes con las que se articula o compite, al tiempo de promover una distribución más equitativa de resultados entre los participantes de la cadena de valor. El propósito será lograr mejores resultados que sean compartidos de forma más igualitaria. Se trata de consolidar tramas productivas competitivas dentro de cadenas de valor promisorias, que sean inclusivas de los pequeños y micro productores. Esto implica respaldar aquellas empresas locomotoras con potencial de crecimiento y con una actitud favorable para el desarrollo a mediano plazo de pequeños proveedores, distribuidores o clientes que forman parte de su red económica. También implica adoptar nuevos mecanismos institucionales para poner la moderna ingeniería de negocios hoy disponible (franquicias, consorcios, centrales de servicios) al servicio de emprendedores con capacidad para articular a pequeños productores dispersos a fin de formar con ellos organizaciones de porte medio que resulten efectivas. Pueden desarrollarse negocios que sirvan a los pequeños productores si se aprovechan ingenierías de negocios ya experimentadas en otras latitudes pero que no suelen utilizarse a nivel local porque nuestros organizadores de la producción las desconocen o no tienen los medios o la determinación para implantarlas en sus emprendimientos. Esta ausencia de tramas productivas articuladoras de la pequeña producción dispersa atenta contra las posibilidades de superar gravosas situaciones de pobreza estructural. Se requieren organizadores de la producción con la habilidad y el conocimiento para estructurar mejor las relaciones con los pequeños emprendimientos en tramas productivas con buen potencial de crecimiento. En todo esto las OSC pueden desempeñar roles catalíticos que se extienden desde la ayuda para desarrollar la responsabilidad mesoeconómica de las empresas líderes hasta la promoción del uso de moderna ingeniería de negocios que permita articular la pequeña producción dispersa en organizaciones de porte medio, pasando por la asistencia a pequeños productores en redes y tramas productivas de modo de impulsar mecanismos para fortalecer la formación de capital en la base de la pirámide productiva.

La acción microeconómica: deficiencias, activos y programas de apoyo En general, en la región prevalece una visión segmentada de la problemática de la pobreza y de la pequeña producción. No siempre se observa que sus dificultades y restricciones surgen de la forma de funcionamiento del sistema económico (muy influido por políticas macroeconómicas y acciones mesoeconómicas): dichas dificultades y restricciones se ven en cambio como dislocaciones no deseadas en algunos campos puntuales. Es por eso que cuando se llega a la instancia de proponer soluciones muchas veces se privilegian acciones a nivel microeconómico: básicamente programas de microcrédito y de asistencia técnica de diversos niveles de calidad. Por ejemplo, un gran número de OSC trabaja intensamente para gestionar programas de microcrédito. Los esfuerzos son grandes y los resultados variables porque el microcrédito

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por sí solo no hace sino una parte del trabajo. Quedan sin atender otros aspectos críticos de la situación, que muchas veces condicionan la acción específica del microcrédito, como la comercialización, los contextos de precios, tributario y de gasto público, y la dinámica de las tramas productivas en las que operan los pequeños productores. Si todo esto trabase o dificultase el accionar de la pequeña y micro producción, entonces los eventuales efectos positivos del microcrédito podrían esfumarse o esterilizarse en gran medida. Y al igual que con el ejemplo del microcrédito ocurre algo similar cuando una OSC impulsa alguna otra medida única para enfrentar una cuestión tan compleja como la de la pobreza y el desarrollo. En verdad, el cúmulo de factores que explican la postergación económica de inmensas mayorías poblacionales en América Latina cubre un amplísimo espectro. Como se indicó, existen factores macroeconómicos, mesoeconómicos y también microeconómicos, para no hablar de factores de naturaleza no económica. No se trata de uno o dos, sino de un gran número de factores. En este capítulo se los analizó con cierto detalle, pero vale explicitar que pueden verse influidos por una firme y sostenida decisión política a favor de un desarrollo que integre a esas mayorías. No es un trabajo imposible ni mucho menos una utopía inalcanzable. Se trata de lograr soporte político y apoyo de la opinión pública para implementar una estrategia comprehensiva de superación de la pobreza con un eje importante en la propia movilización productiva de los sectores hoy rezagados.

Deﬁciencias de los pequeños y micro productores En general, la pequeña producción opera en un contexto de múltiples carencias. Quizá la expresión más dramática de esas carencias de todo orden sea la falta de conocimiento y acceso a mejores opciones productivas. Con frecuencia se reiteran soluciones productivas de bajísima productividad, como establecer un pequeño comercio barrial, producir comidas caseras para vender, o adquirir una máquina de tejer para ofrecer prendas confeccionadas en casa, etc. Esto tiende a abarrotar un mercado ya de por sí poco promisorio en el que languidecen micro productores que compiten por una ínfima porción de magros ingresos vecinales. Mucho menos acceden los micro productores a información sobre oportunidades en mercados más distantes y, cuando ocasionalmente se cruzan con esas oportunidades, no saben aprovecharlas o no tienen las condiciones para hacerlo (por falta de recursos, contactos y/o conocimientos). Es que su situación carencial les impide acceder a la escala necesaria para poder asomarse a oportunidades que sólo están disponibles a partir de umbrales más elevados de tamaño y sofisticación. Es cierto que, aun en esas difíciles condiciones, hay individuos que logran emerger por su cuenta de la pobreza y consiguen cierta acumulación de riqueza. Esto es encomiable y sirve como referencia para que otros se animen a seguir sus pasos, pero en general no se trata de soluciones masivas capaces de abatir la pobreza de una comunidad.

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Una forma de acceder a mejores oportunidades puede lograrse cuando los pequeños productores se integran en redes económicas dinámicas. Esto exige un firme liderazgo empresarial y la utilización de moderna ingeniería de negocios para articular la pequeña producción dispersa. El problema es que los pequeños productores no conocen esa moderna ingeniería de negocios y dependen de otros que las planteen y conduzcan. Esto es parte de la brecha de conocimiento que afecta a nuestras sociedades en los campos tecnológico, organizacional, financiero, comercial y de contactos. Las OSC pueden ayudar en ese sentido mediante la generación de conocimiento y su adaptación a la realidad del pequeño productor.

Activos de los pequeños y micro productores Junto con carencias de todo tipo, los pequeños y micro productores, los asalariados informales y aun los desocupados disponen de ciertos activos estratégicos que, bien utilizados, pueden servir para mejorar sus condiciones de vida. En primer lugar están el talento y la capacidad de trabajo. El talento va asociado a características individuales y al conocimiento del medio en que le toca vivir y trabajar a una persona. En el caso de los pequeños productores, el talento les permite navegar con comodidad por aguas desconocidas para los foráneos y adaptarse a las circunstancias de su comunidad. El pequeño productor conoce las redes informales que existen y que cumplen roles importantes tanto para la gobernabilidad local como para el movimiento de ideas, bienes y servicios. Tiene acceso a los singulares códigos de comunicación de su comunidad y un conocimiento de los valores y aspiraciones de los diferentes estamentos que la conforman. Esto es muy útil para quien quiera comercializar productos en esas nuevas comunidades, utilizar la fuerza de trabajo disponible, proveerse de ciertos insumos (bienes y especialmente servicios) que convenga producir en el ámbito local, o extender nuevas actividades sociales, culturales o de comunicación social en esas áreas. Las OSC pueden identificar estos activos y trabajar con las comunidades para hacerlos valer. Un segundo activo estratégico es la capacidad de formación de capital que tienen los sectores pobres cuando logran movilizarse económicamente. Esto podría parecer una paradoja, ya que dichos sectores se desenvuelven en condiciones de extrema escasez y presentan una alta propensión al consumo porque viven con necesidades familiares muy represadas. De producirse incrementos de ingresos, parte de los mismos deberán atender esa demanda contenida, y es entendible que así sea. Sin embargo, esa misma condición de forzada austeridad podría derivar en la dirección opuesta si se ofreciesen apropiados mecanismos de captación y movilización de pequeños recursos: la generación de una masa de pequeños ahorros podría servir para ayudar a sustentar procesos locales de inversión productiva. Si bien son los intermediarios financieros especializados en pequeña y micro producción los que deberían ofrecer los mecanismos de captación y movilización de los pequeños ahorros,

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las OSC podrían participar tanto en su diseño como en el control de su implementación de modo de asegurar que esos ahorros terminen siendo invertidos en las propias comunidades que los generaron y no transferidos y aplicados en otros lugares. Otro activo estratégico de los pequeños y micro productores en América Latina tiene que ver con su cantidad y su valor como una de las fronteras de expansión del sistema económico nacional. Es en los sectores de menores recursos donde anida un muy significativo potencial de crecimiento de la demanda económica y social y, por ende, del mercado interno y regional. Los objetivos de inclusión socioproductiva pueden entonces encontrar sustento en la ética, la solidaridad y el reconocimiento de la dignidad de las personas, pero también en motivaciones económicas, ya que allí germina un gran mercado potencial que puede ser movilizado. Ambos tipos de argumentación convergen así para provocar esta requerida transformación de valores y de políticas.

Diferencias entre los pequeños productores de América Latina y los de las economías desarrolladas En economías desarrolladas existe toda una serie de instancias de apoyo para el pequeño productor. Por lo pronto cuentan con la ayuda de familiares y amigos, algo parecido a lo que sucede en América Latina, pero con la gran diferencia de que en los países centrales los familiares y amigos tienen relativamente mayor capacidad de ayuda que en las economías emergentes. Los pequeños productores del norte también acceden a efectivos servicios públicos o privados de asistencia técnica y comercial, no siempre disponibles en el sur. Y si además quisiesen apoyarse en los llamados “inversores ángeles”, existe un gran número de ellos en los países desarrollados y muy pocos en nuestra región. Otra importante instancia de apoyo la constituyen los fondos de capital de riesgo, abundantes en el norte y casi inexistentes en el sur. Luego están los fondos de inversión y la posibilidad de que una empresa chica o mediana exitosa sea comprada por una empresa similar o por empresas mayores. Finalmente, una empresa mediana puede acudir al mercado de capitales a través de una oferta pública de acciones. En América Latina y el Caribe, estas últimas opciones son muy limitadas. Las OSC podrían explorar formas de fortalecer todo este sistema de apoyo al pequeño y micro productor, por ejemplo promoviendo redes de inversores ángeles (como la inducida por Sur Norte en el área de Rosario en Argentina), ayudando a establecer fondos locales de apoyo a la inversión productiva (como los promovidos por el Fondo Multilateral de Inversiones, Fomin) y conformando desarrolladoras de negocios comunitarios al estilo de Procentro. Para colmo, las regulaciones impositivas y el otorgamiento de permisos de funcionamiento suelen ser onerosos y burocráticos, lo que traba la gestión de los pequeños productores y los empujan hacia la informalidad como una estrategia para sobrevivir en ese contexto regulatorio adverso. En el sector público prima muchas veces un enfoque fiscal y restrictivo en lugar de

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haber una orientación hacia la promoción, el aliento y el apoyo a la pequeña producción. Aquí otra vez se abre un espacio enorme para la acción de OSC, donde podrían simplificar normativas y respaldar más firmemente los intereses y la lógica de funcionamiento de los pequeños y micro productores.

Programas de acción microeconómica Vemos entonces que en los países de América Latina no sólo pesan el adverso entorno regulatorio y las severas carencias de recursos del pequeño productor, sino que además casi no existen servicios apropiados de apoyo ni mecanismos institucionales que faciliten capital, información, conocimientos y contactos para poder identificar y aprovechar mejores oportunidades. En definitiva, el contexto microeconómico no es favorable para la pequeña producción, lo que hace muy cuesta arriba la posibilidad de una buena inserción económica de las mayorías de bajos ingresos y, por lo tanto, torna muy difícil la profundización del proceso democrático en la región. El foco de la acción a nivel microeconómico debería estar centrado entonces en procurar superar las múltiples carencias que afectan a los pequeños y micro productores. Lo importante en especial es resolver la brecha de conocimiento y asegurar el acceso a mejores opciones productivas, incluidas en la medida de lo posible las relaciones comerciales con mercados distantes. La movilización productiva de los sectores pobres es uno de los ejes principales de una estrategia comprehensiva para abatir la pobreza, que tendrá un impacto directo sobre el crecimiento, la distribución del ingreso y la expansión del mercado interno. En todo ello las OSC pueden realizar importantes contribuciones. Para materializar esa movilización productiva de los sectores pobres habrá que desarrollar sistemas de apoyo, tal como sucede en economías ya consolidadas. Esta tarea incluirá una serie de programas y acciones complementarias: r La movilización de la comunidad científica y tecnológica para generar conocimiento y asesoramiento: programas de asesoría y consultoría en micro y pequeña producción. r El acceso a financiamiento crediticio a través de una banca especializada y de otros proveedores públicos y privados de microcrédito: mayor efectividad en la gestión de programas de microcrédito y salto de escala para ampliar masivamente su cobertura. r El acceso de los emprendimientos promisorios a fuentes de capitalización, sea a través de redes de inversores ángeles, sea con el respaldo de fondos locales de apoyo a la inversión productiva. r El apoyo de desarrolladoras de negocios locales o comunitarios para identificar y aprovechar buenas oportunidades comerciales. r La simplificación de regulaciones impositivas y municipales.

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r La modernización de los sistemas de registro de activos muebles e inmuebles de pequeños y micro productores. r Programas clave de movilización productiva de las personas indigentes para no dejar atrás a la capa más rezagada de la población pobre.

Cerrar la brecha entre propósitos e instrumentos Para construir desarrollo hace falta sumar y no restar energías. Estas energías tienen que tener a su vez una cierta direccionalidad y organización. Sin embargo existe una brecha importante entre los propósitos y los instrumentos de acción disponibles. Las herramientas institucionales pueden y deben mejorarse, ajustándose a los tiempos que corren y aprovechando al máximo la riqueza de conocimientos que fluye en el planeta. Será necesaria una nueva generación de instrumentos de desarrollo que permitan agregarle dirección y racionalidad a la enorme energía social y económica del mundo contemporáneo. Algunos de estos instrumentos ya se mencionaron; entre ellos se encuentran: desarrolladoras de negocios locales o comunitarios, los fondos locales de apoyo a la inversión productiva, las redes de inversores ángeles socialmente responsables y los fondos para innovación social. Con ellos se busca asociar efectividad y dinamismo con justicia y equidad; forman parte importante del andamiaje necesario para dar paso a un desarrollo justo y vigoroso. Estos cuatro instrumentos –y también muchos otros que no mencionamos– pueden funcionar perfectamente en los mercados existentes, aunque requieren un esfuerzo inicial para poder establecerse. Ese esfuerzo tiene un componente económico, pero esencialmente uno más importante aún de promoción y organización, donde las OSC pueden aportar lo suyo. Se trata de instrumentos que facilitan la movilización productiva de sectores hoy pobremente utilizados y, con ello, alientan una mejor distribución social y territorial del ingreso. Las oportunidades de negocios que se persiguen contemplan al mismo tiempo el acceso a mercados más allá de lo local así como la máxima utilización posible de factores productivos locales. Ninguno de estos instrumentos está concebido para ser financiado por el sector público (aunque su participación los fortalecería aún más), de modo que su incidencia en los presupuestos a nivel nacional o local será muy limitada. No obstante, los gobiernos deberían reconocer que nuevos emprendimientos productivos ampliarían la base fiscal sobre la que se asienta buena parte de los ingresos públicos.

Coordinar responsabilidades de múltiples actores Son múltiples los actores que participan de una estrategia de inclusión económica para profundizar la democracia, entre ellos: el Estado nacional, los gobiernos provinciales, los

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municipios (actor estratégico), las empresas individuales de todo tamaño, las compañías que lideran conglomerados de negocios o cadenas de valor, los pequeños y micro emprendedores, las organizaciones sociales y gremiales, las OSC, la comunidad científica y tecnológica, las organizaciones cívicas y religiosas, los educadores, y los medios de comunicación. Si bien es imprescindible desarrollar formas de organizar esos múltiples aportes, no vale forzar soluciones uniformes ya que no existen recetas ni manuales para encorsetar las energías. Deberíamos estar abiertos a una diversidad de fórmulas sostenidas en la creatividad, la innovación y la exploración de soluciones ajustadas a las específicas y siempre cambiantes circunstancias nacionales y locales. Las OSC pueden explorar las ventajas y desventajas de innovaciones organizativas, proponiendo nuevas modalidades de complementación de esfuerzos. El siglo XXI será cada vez más dependiente del conocimiento. La comunidad científica y tecnológica está llamada a cumplir uno de los principales roles estratégicos. Las universidades, institutos tecnológicos, y centros de investigación y desarrollo forman parte de esa columna vertebral que no ha sido debidamente considerada en la región. Hay mucho que hacer y mucho que decidir en cuanto a la dinámica de generación y aplicación del conocimiento. El protagonismo debería ser compartido, encontrando cada cual la función que mejor se adapte a su naturaleza y capacidad. Nadie disputará al Estado su función promotora y reguladora del desarrollo, máxima instancia para concertar y alinear intereses de modo de alentar la cooperación y la sinergia entre actores. De allí surgen las principales políticas y la asignación y administración de incentivos, así como también se gesta la protección de los más débiles y el apoyo a los sectores rezagados. En la presente fase del desarrollo de América Latina resulta imperativo adoptar estrategias sostenibles y completar la transición de sólo paliar emergencias. Los múltiples resortes públicos deberían converger en apoyo a la movilización productiva de la inmensa mayoría de la población económicamente activa, muy particularmente de sus sectores rezagados y empobrecidos, capitalizando y haciendo viables iniciativas que materialicen esa movilización de la base de la pirámide social. Erradicar la corrupción y el clientelismo es un elemento clave que va de la mano con el esfuerzo de profundización democrática. También es fundamental provocar un cambio decisivo de actitud en relación con el esfuerzo emprendedor. Es de la mayor importancia poder iniciar y fortalecer emprendimientos productivos que favorezcan a los sectores rezagados, donde se concentra la pobreza y la indigencia. Esas iniciativas necesitan contar con una moderna y eficaz gestión sustentada en el conocimiento de excelencia. Enmarcando y alentando todo esto, es preciso promover y practicar una ética de trabajo y de honestidad, aspectos que pueden ser explicitados y detallados por aquellos actores con mayor responsabilidad en la formación de valores. Los formadores de valores no tienen el timón de la gestión, pero constituyen la brújula ética de todos. Su rol orientador en cuanto a direccionalidad y significación de los esfuerzos resulta determinante a la hora de definir rumbos que permitan profundizar las democracias de la región. Líderes cívicos y religiosos, pensadores, escritores, artistas, publicistas, medios de comunicación, y hasta las instituciones deportivas, tienen su cuota de responsabilidad.

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Ya se puntualizó que quienes lideran redes económicas tienen que encarar el desafío ahora ya explicitado de incluir en sus decisiones empresariales no sólo los efectos primarios en la propia empresa, sino también los impactos secundarios en los demás integrantes de la red y de las comunidades involucradas. El rol del sector privado debe alinearse en la vanguardia de la lucha contra la pobreza y la generación de empleos e ingresos que ayude a abatirla. Las OSC tienen un rol catalizador que consiste en apoyar y vigilar la orientación del proceso de desarrollo, participando con su esfuerzo y alertando sobre consecuencias negativas no deseadas. En la próxima sección se explicitan a modo de conclusiones algunas áreas donde la acción de OSC resulta necesaria para balancear el curso de los acontecimientos y promover un desarrollo justo y vigoroso. Básicamente se plantea que a nivel microeconómico las OSC deben hacer mejor y con más cobertura lo que ya están haciendo en materia de microcrédito y de gestión empresarial. En el ámbito mesoeconómico, deben especializarse en responsabilidad mesoeconómica para acompañar y fortalecer el trabajo a nivel de redes y cadenas de valor, ayudando a desarrollar una nueva generación de instituciones e instrumentos económicos (entre otros, desarrolladoras de negocios comunitarios, redes de inversores ángeles socialmente responsables, fondos locales de apoyo a la pequeña y mediana inversión productiva). Por último, en lo macroeconómico las OSC especializadas pueden acompañar y mejorar el proceso de programación y ejecución presupuestaria, y el desarrollo y la aplicación de las principales políticas fiscales y monetarias. Ensamblar todo esto escapa a una racionalidad centralizada y programadora. Pero hace imprescindible avanzar hacia coordinaciones, articulaciones, desarrollo de redes y estructuras capaces de potenciar los esfuerzos a través de las sinergias y la cooperación. El llamado es amplio, el conocimiento incipiente, la necesidad inmensa. No queda sino trabajar paso a paso, día a día, año tras año y en esa marcha acumular experiencia, mejorar el conocimiento y renovar incansablemente las fuentes de inspiración.

Sugerencias para el apoyo de las OSC a la profundización democrática En esta sección se compilan las sugerencias ofrecidas a lo largo del capítulo para la acción de las OSC comprometidas con un proceso de profundización democrática. Este listado no es obviamente exhaustivo, pero da una idea de los desafíos que dichas organizaciones ya están encarando o podrían encarar. Cambiar los paradigmas. Las OSC pueden ayudar a desarrollar un cambio de paradigma que reconozca que la población de escasos recursos representa un enorme potencial productivo inmovilizado o severamente subutilizado. A partir de allí, habrá que elaborar soluciones que permitan, en esencia, activar esos tremendos recursos adormecidos.

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Formar valores. Los criterios esenciales que orientan la acción se asientan en valores que dan sentido, direccionalidad y consistencia a los esfuerzos. Las OSC tienen una destacada trayectoria en este campo, pero vale seguir desarrollando y explicitando los valores que nos guían con la contribución de aquellos que más inciden en la conformación de esos valores. Ajustar el enfoque estratégico. Se considera que la eliminación de la pobreza está en la base de cualquier proceso de desarrollo con aspiraciones de ser justo y vigoroso. Para encarar este desafío es imprescindible alinear las grandes políticas macroeconómicas con los intereses de los pobres, promover iniciativas mesoeconómicas efectivas que comprometan a todo el aparato productivo pero muy especialmente a las empresas que lideran tramas productivas y cadenas de valor, e implementar acciones de apoyo directo a nivel microeconómico en favor de pequeños y micro productores. Este esfuerzo debe complementarse con políticas sociales de nuevo cuño que, al tiempo que salgan al cruce de la emergencia social, estimulen la cultura del trabajo y el enfoque emprendedor. Las soluciones parciales pueden aportar lo suyo, pero una estrategia comprehensiva de lucha contra la pobreza es el factor determinante para poder abatirla. Una de las principales variables estratégicas es la movilización productiva de los pobres, y para materializarla resulta imprescindible asegurar una justa distribución de resultados. No habrá desarrollo mientras el crecimiento beneficie sólo a unos pocos. Si estos son elementos importantes del enfoque estratégico para profundizar las democracias latinoamericanas, entonces de ellos se derivan una serie de roles para las OSC. Expandir los campos habituales de acción. En general, las OSC tienden a concentrar su participación en acciones de nivel microeconómico, y a hacer muy poco a nivel macroeconómico y casi nada a nivel mesoeconómico. Es necesario balancear el interés de estas organizaciones de modo que también cubran la acción meso y macroeconómica. Hay grandes vacíos en esos niveles para apoyar a los sectores populares y vigilar la forma en que se definen y ejecutan las políticas públicas desde una perspectiva no partidista. Sin la capacidad de hacer converger acciones micro, meso y macroeconómicas, los programas de acción de las OSC se hacen muy cuesta arriba y sus resultados terminan siendo modestos. La lucha de las OSC debe apuntar tanto a su propio fortalecimiento a fin de que puedan cumplir cada vez mejor su mandato específico, como a promover la implantación de estrategias comprehensivas de desarrollo que les permitan crear el contexto necesario para desenvolverse con efectividad. Expandir los acuerdos de colaboración de las OSC con el sector público. La concreción de buenos acuerdos público-privados permitiría implementar proyectos de gran escala, que puedan adaptarse a las necesidades locales. En este campo hay muchas oportunidades para que organismos públicos y OSC se complementen y que cada parte pueda realizar lo que mejor sabe hacer: promover, financiar y regular, en el caso de las primeras; plantear opciones, innovaciones y operar programas específicos, en el caso de las segundas. Se trata de lograr

El rol de las OSC para incluir a la población pobre e indigente

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soporte político y de la opinión pública para implementar una estrategia comprehensiva de superación de la pobreza con un eje importante en la propia movilización productiva de los sectores hoy rezagados. Alinear la política de gasto público con los intereses de los pequeños y micro productores pobres. Las OSC especializadas pueden aportar valiosa información para mejorar la composición del presupuesto tanto a nivel nacional como local, teniendo en cuenta que cada asignación aprobada y cada modalidad de financiamiento establecida tienen serias implicaciones económicas, sociales y políticas. Optimizar la productividad del gasto. Los recursos fiscales deben ser utilizados con efectividad y eficiencia. Las OSC pueden hacer un seguimiento de la ejecución presupuestaria evaluando no sólo el nivel y el ritmo de los desembolsos (que es lo que generalmente se hace), sino también el impacto que se hubiese logrado. Esto obligará a cotejar resultados con objetivos y no tan sólo el grado de utilización de las partidas. Se trata de un campo propicio para la acción de evaluación de las OSC. Promover una política fiscal progresiva. La influencia de los sectores de bajos ingresos ha sido escasa a la hora de tomar decisiones de política fiscal. Hay fuertes diferencias de información y en cuanto al conocimiento necesario para comprender las múltiples implicaciones de los diversos impuestos y cargas fiscales. Las OSC especializadas en sistemas tributarios pueden contribuir significativamente para reducir o eliminar su carácter regresivo. Mejorar la administración tributaria. Este esfuerzo suele ser deficiente porque carece de respaldo político y los organismos de ejecución están pobremente dotados para cumplir su misión cabalmente. Aquí también se abre un espacio de contribución para las OSC especializadas en administración tributaria. Promover la estabilidad monetaria. Disponer de un contexto estable de precios resulta fundamental tanto para los sectores pobres como para otros actores productivos. Es la población de escasos recursos la más indefensa ante los efectos nocivos de la inestabilidad, ya que no tiene capacidad de ajustar sus ingresos para acompañar la inflación. Los procesos inflacionarios suelen terminar en una monumental transferencia de ingresos de los sectores de ingresos fijos y de menor capacidad de negociación hacia otros más poderosos. Las OSC especializadas en política monetaria pueden vigilar la evolución de las variables monetarias e intervenir en apoyo de los sectores populares. Ampliar el acceso del pequeño productor al crédito institucional. Se requiere revisar las normativas que rigen las operaciones crediticias, algunas de las cuales limitan u obstaculizan

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el acceso al crédito de pequeños y micro productores. De superarse estas barreras podrían asignarse recursos mucho mayores para financiar programas masivos de microcréditos, así como programas crediticios para pequeñas empresas. Dada su experiencia en este campo, las OSC pueden sumar un aporte considerable. Expandir el uso de sistemas de garantía. Las OSC pueden impulsar un mayor uso de sistemas de garantía para que los pequeños y micro productores puedan acceder al crédito institucional. El apoyo crediticio es muchas veces condición necesaria (aunque no suficiente) para definir la viabilidad de una operación productiva; de no disponer de garantías reales, ese acceso se restringe. Capitalizar a los intermediarios financieros especializados. La política monetaria debe contemplar mecanismos que faciliten la capitalización de intermediarios financieros decididos a abordar el segmento del microcrédito. Dichos intermediarios complementarían la inversión de sus accionistas alentando la participación de OSC y otras fuentes de recursos, como aportes públicos, de organismos multilaterales y de financistas privados. Incidir sobre el comportamiento del banco central. El banco central cumple un rol determinante en todo esto y, como tal, no puede quedar al margen de la lucha contra la pobreza. Es imperioso que sus políticas y regulaciones faciliten y fortalezcan esa lucha. Sus directivos deberían saber combinar el conocimiento financiero y monetario con la decisión y determinación de forjar un desarrollo justo y vigoroso. Aquí hay un campo muy poco explorado por las OSC y en el que, sin embargo, podrían hacer una valiosa contribución. Innovar a nivel mesoeconómico. A este nivel las OSC pueden desempeñar roles catalíticos, que se extienden desde la ayuda para desarrollar la responsabilidad mesoeconómica de las empresas líderes de cadenas de valor y de tramas productivas, hasta la promoción del uso de moderna ingeniería de negocios que permita articular la pequeña producción dispersa a fin de que forme parte de organizaciones de porte medio, pasando por el respaldo a pequeños productores que integran redes y tramas productivas, de modo de promover mecanismos que fortalezcan la formación de capital en la base de la pirámide productiva. Desarrollar sistemas de apoyo para los pequeños y micro productores. Las OSC pueden proveer efectivos servicios de asesoría técnica, comercial y de gestión, así como también desarrolladoras de negocios locales o comunitarios, e instaurar redes de inversores ángeles socialmente responsables, fondos locales de apoyo a la inversión productiva (capital de riesgo), fondos de inversión especializados en pequeñas y medianas empresas, y otros mecanismos de apoyo para que estas últimas puedan acceder al mercado de capitales. Con ello se ayudaría a desarrollar conocimiento y se abriría el acceso a mejores oportunidades pro-

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ductivas. Un factor clave es utilizar moderna ingeniería de negocios para articular la pequeña producción dispersa que los pequeños productores desconocen: esto incluye conocimiento tecnológico, organizacional, financiero, comercial y de contactos. Las OSC pueden ayudar generando y adaptando las teorías de negocios a la realidad del pequeño productor a fin de que este pueda asomarse a umbrales más elevados de tamaño y sofisticación e integrarse a redes económicas dinámicas Identificar mejor los activos de que disponen los pequeños y micro productores. Los pequeños productores conocen las redes informales que existen y que cumplen roles importantes tanto para la gobernabilidad local como para el movimiento de ideas, bienes y servicios; tienen acceso a los singulares códigos de comunicación de su comunidad y un conocimiento de los valores y aspiraciones de los diferentes estamentos que la conforman. Esto no se reconoce como un activo, si bien resulta útil para quien quiera comercializar productos en esas nuevas comunidades, utilizar la fuerza de trabajo disponible, proveerse de ciertos insumos (bienes y especialmente servicios) que convenga producir a nivel local, o extender nuevas actividades sociales, culturales o de comunicación social en dichas áreas. Las OSC pueden identificar estos activos y trabajar con las comunidades para hacerlos valer. Ayudar a la formación de capital de los sectores pobres cuando logran movilizarse económicamente. La condición de forzada austeridad de los sectores pobres puede derivar en formación de capital, pero para ello es necesario contar con apropiados mecanismos de captación y movilización de pequeños ahorros: las OSC pueden ayudar a los intermediarios financieros a diseñarlos y ponerlos en práctica. Controlar el destino de los ahorros populares. Las OSC pueden analizar cómo fluyen los ahorros populares y procurar que se inviertan en las propias comunidades que los generaron en vez de ser transferidos y aplicados en otros lugares. Simplificar las regulaciones impositivas y los permisos de funcionamiento. Este es un campo donde las OSC pueden realizar estudios y propuestas para mejorar las normativas y sus mecanismos de implementación. Movilizar a la comunidad científica y tecnológica para generar conocimiento y asesoramiento. Las OSC pueden alentar y en ocasiones orientar a universidades, centros tecnológicos y grupos de investigadores para desarrollar investigaciones operativas y programas de consultoría o asesoría en micro y pequeña producción. Promover una banca especializada y otros proveedores públicos y privados de microcrédito. Las OSC pueden impulsar una mayor efectividad en la gestión de programas de

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Trabajar para modernizar los sistemas de registro de activos muebles e inmuebles de los pequeños y micro productores. Las OSC pueden incidir sobre los registros nacionales y locales de propiedad para que atiendan mejor a los sectores pobres y se adapten a sus necesidades y circunstancias. Impulsar programas de movilización productiva de las personas indigentes. Este es un rol clave que las OSC pueden realizar con apoyo financiero público y privado para no dejar atrás a la capa más rezagada de la población en situación de pobreza. Los programas especializados para personas indigentes requieren combinar soluciones sostenibles y la aplicación inicial de subsidios para crear una dinámica de salida de la crítica situación en que se encuentran.

microcrédito, y promover un salto de escala y el compromiso de intermediarios financieros para ampliar masivamente su cobertura.

Página en blanco a propósito

Promover la participación ciudadana y el apoyo a las OSC en la economía trasnacional Nelson Stratta

l objeto de este capítulo es analizar los caminos que deberán recorrer las organizaciones de la sociedad civil (OSC) que estén abocadas a la acción comunitaria en nuestra región y que quieran fomentar la participación ciudadana trasnacional y participar en el mercado globalizado de donaciones que se está gestando. Las OSC a que nos referimos son aquellas organizaciones que trabajan en forma directa y en todos los niveles para combatir la pobreza y la desigualdad, y conseguir un desarrollo sostenible. En la primera sección se examinan los desafíos para estas OSC luego de dos décadas de crecimiento insuficiente, desigual e insostenible en nuestra región. La evidencia demuestra que siguen sin abrirse los espacios para su participación con el Estado en las políticas para combatir la pobreza y la exclusión, sin importar la orientación política de los gobiernos. Por lo tanto, la situación parece bastante comprometida: tienen mucho trabajo por hacer y muy pocas opciones para financiarlo. El ingreso a la economía trasnacional podría ser una alternativa para la necesidad de diversificar esas fuentes de financiamiento. En la segunda parte del capítulo se analizan tres manifestaciones de la globalización que estarían definiendo un marco favorable para atraer el apoyo desde el exterior hacia nuestras causas sociales: i) la formación de una nueva conciencia ciudadana en el mundo; ii) la crisis del paradigma de participación ciudadana en los países desarrollados; iii) la creación de un mercado global de donaciones por Internet que, en principio, coloca a nuestras causas sociales al mismo nivel que todas las demás. Este marco favorable no está exento de obstáculos ni desafíos para nuestras OSC, los que también se estudian en ese contexto. En la tercera parte se plantea la oportunidad de incorporar a nuestras poblaciones emigrantes al capital social de los países. Allí se presentan algunos ejemplos interesantes para mostrar las posibilidades que podrían generarse cuando se reactiva correctamente esta parte del capital social. Se analizan ejemplos bastante relacionados con la filantropía tradicional, como los de las hometown associations (asociaciones de la ciudad natal), y ejemplos ya insertados en este nuevo paradigma de participación trasnacional, como el de Conexión Colombia. Finalmente, en la última sección se proponen algunas ideas para promover la participación trasnacional y se explican en detalle algunos factores críticos para el éxito. Estos

Capítulo 12

Nelson Stratta

factores surgen del análisis de experiencias exitosas y de algunos fracasos conocidos, realizado a los fines de este estudio. Aquí se incluyen: el dilema de la legitimidad y credibilidad de las OSC, el nuevo rol de los medios de comunicación, la presencia y presentación de las OSC en Internet y la importancia de forjar alianzas. En los dos estudios de casos presentados (el del tsunami de 2004 y el de Conexión Colombia) se examina en detalle la realidad asociada con los principales conceptos desarrollados en las secciones 2 y 3.

Los desafíos para las OSC luego de dos décadas de crecimiento insuficiente, desigual e insostenible El regreso a la democracia en América Latina no respondió a las expectativas de la ciudadanía, que tenía la convicción de que se iban a realizar los grandes cambios que generarían prosperidad y que compensarían las desigualdades que se habían profundizado durante las dictaduras militares. Los nuevos gobiernos democráticamente elegidos parecieron preocuparse menos de los problemas de la equidad y la exclusión que de los ajustes macroeconómicos, el orden fiscal, el control de la inflación, el pago de la deuda externa y el diseño de sucesivas reformas para achicar el Estado. Esa forma de conducción partía de la hipótesis de que esos objetivos asegurarían el crecimiento económico y que entonces la prosperidad “caería en cascada” hacia todos los sectores sociales por igual. La visión, potenciada por un consenso generalizado de los organismos multilaterales de crédito en Washington, nunca funcionó. Hay quienes argumentan que eso sucedió porque en la mayoría de los países las reformas se hicieron a medias o mal (Rodrik, 2006). Otros afirman que de todos modos nunca habría ocurrido. Lo que sí quedó demostrado es que los objetivos macroeconómicos buscados ni siquiera se consiguieron y que las economías siguieron siendo frágiles e inestables. La región entró en una dinámica bastante perversa. Los períodos de prosperidad económica fueron pocos y cortos, y cuando los hubo, sólo llegaron a un número muy reducido de personas. Las bonanzas fueron sucedidas por fuertes crisis económicas que, esas sí, golpearon democráticamente a toda la población. Nuestras sociedades tuvieron que acostumbrarse a sobrevivir en un régimen de “sálvese quien pueda” con gobiernos negligentes que, además de generar inestabilidad económica, fomentaron el individualismo y la desintegración social. De ese modo se exageró la concentración económica existente llevándola a niveles nunca antes vistos en nuestros países. En estas dos décadas nos convertimos en los campeones de las diferencias y la exclusión, y hoy América Latina es la región de mayor desigualdad en todo el planeta (CEPAL, 2004). La apuesta ciudadana en esta primera década del nuevo milenio fue la de darles la posibilidad de gobernar a los partidos de izquierda que, desde la oposición, ponían a la pobreza

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y la equidad en el tope de su agenda política y que prometían ofrecer alternativas frente al “neoliberalismo” de los gobiernos anteriores. Esto se hizo dentro del marco de la democracia, incluso en los casos en los que los ciudadanos tuvieron que salir a la calle para deponer a los gobiernos que percibían como corruptos, mentirosos o ineficaces. Desde entonces, navegamos en territorios de exploración económica y política. En lo que se refiere a la lucha contra la pobreza y la desigualdad, las políticas que se están aplicando son de lo más variadas. Algunos países han puesto en marcha fórmulas populistas que apuntan más que nada a redistribuir excedentes de la economía para mitigar las manifestaciones de la pobreza y la desigualdad, sin necesariamente atacar sus causas. En estos casos, los fondos públicos se destinan para acciones asistencialistas que provienen de una visión paternalista del Estado, y la sostenibilidad de las políticas no parece importar demasiado. También hay gobiernos que siguen manteniendo el mismo perfil de responsabilidad para la gestión económica que los anteriores, pero que al mismo tiempo exploran la implementación de políticas de mediano y largo plazo para atacar las causas de la pobreza, asegurar la igualdad de oportunidades y el crecimiento equitativo. Antes de seguir, es importante realizar una aclaración: el objeto de estudio de este capítulo son las OSC abocadas a la acción comunitaria en nuestra región. Así, la mención a estas organizaciones en particular incluye a quienes están trabajando en forma directa y en todos los niveles para combatir la pobreza y la desigualdad y conseguir un desarrollo sostenible,1 y excluye a otro tipo de organizaciones (como sindicatos, movimientos sociales, gremios empresariales, etc.) que también pertenecen a la sociedad civil. Contrariamente a lo esperado, los cambios de orientación ideológica de los gobiernos no abrieron nuevos espacios para que las OSC pudiesen trabajar en conjunto con el Estado a fin de diseñar e implementar soluciones y colaborar para que la inversión pública social se haga en forma transparente, eficiente y eficaz. Un indicador de esta falta de interés es que apenas una media docena de países de América Latina y el Caribe firmó en marzo de 2005 la Declaración de París sobre la Eficacia de la Ayuda para el Desarrollo.2 En dicha iniciativa los países de ingreso medio y bajo, así como los principales donantes bilaterales y multilaterales, trabajan en conjunto para identificar y aplicar estrategias que mejoren el impacto de las políticas de lucha contra la pobreza y la desigualdad. Uno de los principales compromisos que asumen los países pobres es el de liderar y asegurar la debida apropiación de las políticas en cuanto a su diseño, implementación y evaluación, abriendo amplios procesos de participación de la sociedad civil y demás partes interesadas. En muchos

1 En

el capítulo 1 se establece una distinción entre organizaciones basadas en la comunidad, organizaciones no gubernamentales y movimientos sociales, y todos ellos podrían considerarse como organizaciones de la sociedad civil (OSC). Sin embargo, no todas las OSC tienen necesariamente como objetivos la igualdad y el desarrollo.

2 Los

países que participaron fueron: Bolivia, Guatemala, Honduras, Jamaica, Nicaragua y la República Dominicana.

Promover la participación ciudadana y el apoyo a las OSC

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casos esto se manifiesta con una redefinición de los formatos de participación de la sociedad civil, que llegan incluso hasta la creación de nuevos marcos legales para ese propósito. 3 El hecho de que la gran mayoría de los países de América Latina no participara en esta iniciativa es un claro indicador de la falta de sintonía de nuestros gobiernos con este enfoque. Hay autores que afirman que como consecuencia de este ascenso de la izquierda se puede constatar un retroceso, y no un avance, en la relación entre las OSC y el Estado (Piñeiro, 2006). Por lo tanto, el panorama de corto y mediano plazo para las OSC es incierto y complejo. Hay mucho trabajo todavía por hacer y pocas opciones para conseguir financiamiento. Todo indica que tendrán que inventar nuevas formas de financiarse para poder sobrevivir y mantener su capacidad de seguir trabajando. Si bien es cierto que todavía queda mucho terreno para avanzar en materia de filantropía en nuestros países, esta no será una tarea fácil. El mercado para donaciones individuales es limitado, especialmente porque las clases medias tienen poca capacidad de contribuir ya que han sido las que recibieron el principal impacto de las crisis económicas. Por otra parte, si bien las empresas han comenzado a transitar por la vía de asumir su responsabilidad social, en la mayoría de los países su capacidad de aporte es relativamente reducida. La incorporación de estas prácticas está demostrando ser un proceso lento, que también se ve afectado por los vaivenes de las economías (Sanborn, 2002). Este capítulo apunta a señalar algunos caminos alternativos que se podrían explorar para la búsqueda de ese financiamiento tan necesario, aprovechando un fenómeno del que se conoce todavía poco: la globalización. Planteamos que la globalización ofrece oportunidades que podrían ser mejor aprovechadas por nuestras OSC, y que hay caminos alternativos y complementarios que valdría la pena explorar y recorrer. Y además de presentar las oportunidades, examinamos algunos de los principales desafíos que deberán enfrentar las OSC de nuestra región para poder ingresar en la economía trasnacional.

La globalización y las nuevas tendencias para la participación ciudadana El propósito de esta sección es explorar con más detalle las posibles consecuencias de la globalización sobre la participación ciudadana y las nuevas oportunidades que se abren para las OSC de nuestra región. Para ello, se propone primero analizar con algo de detalle tres manifestaciones de la globalización que están generando cambios fundamentales en la forma de participación ciudadana en el mundo desarrollado y que estarían definiendo un marco favorable para atraer apoyo desde el exterior hacia nuestras causas sociales. 3 Como en el caso de Bolivia, Honduras y Nicaragua, que transformaron en leyes los procesos de participación ciudadana. La

Declaración de París puede consultarse en: http://www.oecd.org/dataoecd/53/38/34579826.pdf (disponible en francés).

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En general, los argumentos sobre la globalización tienden a ser extremos; a menudo se la presenta como algo que es “todo bueno” y que está lleno de promesas para un futuro mejor, o –por el contrario– como algo irreparablemente fallado y diabólico, y la causa de casi todos los males (Clark, 2003). Pero el proceso de globalización es demasiado complejo y multifacético como para poder caricaturizarlo de este modo, por lo que conviene separar dos procesos que ocurren en forma simultánea (Falk, 2000): La “globalización desde arriba”, que refleja la acción entre los Estados líderes y los principales agentes de formación de capital muchas veces simbolizada por las organizaciones creadas en Bretton Woods (el Banco Mundial, el Fondo Monetario Internacional y el Banco Internacional de Reconstrucción y Desarrollo). Esta globalización viene liderada también desde las grandes corporaciones trasnacionales, los nuevos medios de comunicación e Internet. Contra ella es que normalmente se dirigen las protestas “antiglobalización”, como una respuesta directa a la percepción de que en instituciones y empresas supranacionales que no rinden cuentas a los ciudadanos se están tomando en forma no transparente decisiones importantes, que afectan la vida de las personas y su bienestar. Estas decisiones sobre reglas de comercio, propiedad intelectual, políticas de reestructuración macroeconómica, privatizaciones de servicios públicos vitales y alivio de la deuda se hacen a puertas cerradas, en formas que –según se percibe– son claramente no democráticas.

La “globalización desde abajo” es una expresión que se acuñó con ocasión de la inesperada protesta contra el “capitalismo global” realizada en Seattle en 2001. Con ella se afirma que también existe una globalización que se desarrolla principalmente desde organizaciones que no tienen fuertes lazos con los gobiernos o las grandes corporaciones, y que se produce gracias a la creación de espacios supraterritoriales de encuentro y de participación ciudadana facilitados por las comunicaciones y especialmente por Internet. En estos espacios, personas de diferentes religiones, naciones, clases, géneros, razas o sexualidades pueden interrelacionarse para producir identidades y afiliaciones complejas y cambiantes (Brecher y Smith, 2000). Organizaciones como Amnistía Internacional y Greenpeace son ejemplos de grupos globalizados de la sociedad civil. Pero esta globalización abarca mucho más que esto, e incluye organismos de ayuda, asociaciones profesionales y religiosas, grupos de diásporas y otros movimientos sociales de diversas clases.

La formación de una nueva conciencia ciudadana global

Nelson Stratta

En la sección siguiente se analizará un poco más este segundo proceso. Aunque hay pocos estudios profundos sobre la “globalización desde abajo” y escasas pruebas empíricas, todo parece indicar que se está forjando una nueva corriente ciudadana trasnacional que surge “de abajo hacia arriba” y que es la expresión de la formación de lo que podría definirse como una nueva conciencia ciudadana global. En todo el mundo cada vez son más las personas que reclaman, incluso desde los países ricos, democratizar las instituciones (globales y locales), reducir las disparidades de la riqueza mundial, cuidar la sostenibilidad ambiental y los derechos humanos, y que apoyan la búsqueda de nuevas formas de creación de prosperidad que respeten las necesidades humanas y ambientales. Esta nueva conciencia ciudadana global surge como un gran contrapeso social que se manifiesta para intentar corregir los excesos que cometen los gobiernos o las empresas. Aunque viven en países diferentes, estas personas tienen preocupaciones muy similares sobre las grandes desigualdades que hay en el mundo. Si bien este es un proceso reciente, todo parece indicar que no se trata de una moda pasajera sino de algo que está aquí para quedarse. Esta nueva conciencia ciudadana global es una fuerza que subyace a las sociedades y no tiene una expresión política que la coalicione. Cada vez que surge una oportunidad concreta, se manifiesta abiertamente y, cuando esto sucede, genera sorpresa por su alcance y magnitud. Para ilustrar esta afirmación se proponen dos ejemplos recientes. Con el eslogan de “Hagamos de la pobreza historia”, los organizadores de la serie de conciertos Live 8 demandaban que los líderes mundiales de los países del G-8 perdonaran la deuda de las naciones más pobres del planeta, aumentaran y mejoraran la ayuda internacional y negociaran reglas de comercio más justas que también beneficiaran a los países más pobres. Se les pedía a los que brindaban su apoyo: “no queremos vuestro dinero, queremos vuestra voz” (“we don’t want your money, we want your voice”). Bob Geldof, el principal promotor de este evento, ya había intentado 20 años atrás una iniciativa similar con la organización del concierto benéfico Live Aid para recaudar fondos por la hambruna en Etiopía. En ambos casos, la respuesta ciudadana a la convocatoria fue fenomenal. Las diferencias entre Live Aid y Live 8 describen la evolución y los aprendizajes que se realizaron en estas dos décadas. La serie de conciertos Live 8 no pretendió recaudar dinero y tenía un objetivo claramente político, pero de “política globalizada”: ciudadanos de todo el planeta que presionaran al unísono a los gobiernos de los países más ricos. Las respuestas fueron también muy diferentes: el dinero recaudado para Etiopía no resolvió el problema de las hambrunas, mientras que la presión ciudadana acumulada por Live 8 efectivamente forzó a los gobiernos del G-8 a tener que ofrecer una respuesta. En efecto, pocos días después del evento los líderes del G-8 anunciaron una serie de medidas como el aumento de los niveles de ayuda a África de US$25.000 millones a US$50.000 millones para el año 2010, la cancelación de la deuda para 38 países, y acciones más decididas para combatir el SIDA, la malaria y la poliomielitis. Estas promesas son seguidas de cerca por Live

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8, que ahora con el eslogan “Hagamos que las promesas ocurran” 4 mantienen informada a toda la comunidad que apoyó la iniciativa sobre lo que esos gobiernos hacen o dejan de hacer. Otro ejemplo que vale la pena analizar es el de la ola de manifestaciones que recorrieron todo el mundo cuando se conoció que era inminente la invasión de Irak. Las manifestaciones ciudadanas tuvieron su epicentro el 15 de febrero de 2003, cuando millones de personas protestaron en aproximadamente 800 ciudades del mundo. Este hecho fue catalogado como “la más grande protesta en la historia de la humanidad”.5 Dos millones de manifestantes se reunieron en Hyde Park en Londres y casi tres millones de personas salieron a la calle en Roma. Asombrado por la fuerza de esta expresión ciudadana global, el redactor del New York Times Patrick Tyler escribió: “Hoy en día hay dos superpotencias en el planeta: Estados Unidos y la opinión pública”(New York Times, 2003). Aunque la movilización no consiguió sus objetivos de corto plazo, los gobernantes que decidieron ignorar esta gran demostración (salvo en el caso de Estados Unidos) fueron duramente castigados por sus electorados y se tuvieron que retirar de sus cargos con pena y sin gloria. Por lo general, cada vez que se produce una manifestación abierta de esta nueva conciencia ciudadana global confluyen varios factores: i) una situación concreta que conmueve al mundo; ii) un elemento catalizador como la convocatoria de un grupo de personas o una desgracia mundial; iii) una gran cobertura mediática global que lo comunique adecuadamente, y iv) una forma accesible de participación. No ha sido estudiado todavía cómo funcionan los procesos de liderazgo para quienes comparten esta nueva conciencia ciudadana global. Es claramente una manifestación apolítica, y salvo algunas raras y contadas excepciones (Nelson Mandela, Bill Clinton), los líderes políticos no suelen movilizar a estas personas. Algo similar ocurre con los líderes religiosos. Las organizaciones globales como Amnistía Internacional o Greenpeace interactúan, pero solo en forma parcial, con estas comunidades. Son muy pocos los casos de liderazgo personal que efectivamente logran movilizar a esta gran comunidad global. Tal vez el ejemplo de liderazgo natural más emblemático de esta corriente lo constituye el cantante irlandés Bono, que ha aprovechado su “estatura global” para promover estas causas y agregarles su poder personal de convocatoria. Gran parte de los resultados de la declaración del G-8 con respecto a África se deben a su iniciativa de invitar al entonces Secretario del Tesoro de Estados Unidos Paul O’Neill a acompañarlo a África a tomar contacto directo con la pobreza, el SIDA y la realidad dramática de ese continente, y así disparar un debate mundial sobre este tema. Tan fuerte es el impacto de

4 Véase

http://www.live8live.com/makepromiseshappen.

5 Según el Libro Guinness de los récords, las protestas tuvieron lugar en Alemania, Australia, Canadá, Corea del Sur, Estados

Unidos, India, Irlanda, Italia, Japón, Reino Unido, Rusia, Sudáfrica, Suiza, Siria y hasta en la estación McMurdo de la Antártida.

Promover la participación ciudadana y el apoyo a las OSC

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Bono hoy en día, que cuando se buscaba reemplazante para el Presidente del Banco Mundial James D. Wolfensohn, se especuló con que el irlandés podía ser uno de los nominados por el gobierno de Estados Unidos para ocupar ese cargo. El diario Los Ángeles Times defendió su candidatura hasta último momento y el Secretario del Tesoro de Estados Unidos, esta vez John Snow, declaró: “Es alguien a quien admiro (…) mucha gente lo ve como una estrella de rock y de algún modo se ha convertido en una estrella del desarrollo (…) es una persona pragmática, efectiva e idealista que podría hacerle mucho bien al mundo del desarrollo”. 6 Si bien es cierto que Bono es un líder natural para un grupo importante de las personas que tienen esta nueva conciencia ciudadana global, la generación de confianza en su figura es un fenómeno complejo que no se produjo automáticamente por el hecho de tratarse de un músico internacionalmente famoso. Se podría pensar incluso que hay una contradicción importante en el hecho de que un músico rico y famoso sea el abanderado de una causa que proclama “Hagamos de la pobreza historia”. El surgimiento de esa confianza fue un largo proceso cuyo protagonista asumió compromisos políticos arriesgados y encaró desafíos muy innovadores con los que luego tuvo que ser consecuente a lo largo de toda su carrera. La creación de esta nueva conciencia ciudadana global es un factor que puede ser positivo para nuestra realidad y que podría abrir nuevos caminos para conseguir apoyo para nuestras causas sociales. Si este fenómeno pudiera ser aprovechado por nuestras OSC, si estas organizaciones pudieran conectarse con ese gran número de personas que en todo el mundo tienen interés en nuestras causas sociales y que podrían movilizarse para participar y ayudar, se podrían conseguir resultados interesantes. Este es un gran desafío para nuestras OSC. Sin embargo, como se verá a continuación, conectarse con estas personas y movilizarlas no es una tarea sencilla. Estas personas no se manifiestan ni participan respondiendo a los patrones o modelos tradicionales conocidos hasta ahora, y los procesos de formación de opinión y de generación de confianza para estos grandes grupos son complejos y han sido poco estudiados.

La crisis del modelo tradicional de participación En la sociedad moderna, el desafío de movilizar a las personas, al menos en el sentido tradicional, presenta nuevas dificultades. La “globalización desde arriba” ha producido indirectamente cambios importantes en los hábitos de vida de los ciudadanos, que tienden a reducir el contacto humano y su propensión a participar en causas sociales. En su libro Bowling Alone, Putnam (2000) advierte que el stock de capital social en Estados Unidos está en caída libre y afirma que con eso se desploma una buena parte del tejido social que unía a la sociedad, empobreciendo por igual las vidas de personas y comu6 Estas

declaraciones se pueden leer en: http://www.msnbc.msn.com/id/7109561.

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nidades. En una investigación realizada sobre una base de casi 500.000 entrevistas en ese país, se muestra que las personas cada vez pertenecen a menos organizaciones que se reúnen periódicamente, conocen menos a sus vecinos, se reúnen menos con los amigos e incluso socializan menos con sus propias familias. El contacto humano directo es cada vez menor en las sociedades más desarrolladas. Según Putnam, los principales factores que contribuyen a este declive provienen de los cambios en el trabajo, la estructura familiar, la vida suburbana, la influencia de la televisión y de las computadoras, y los nuevos roles de la mujer. La presión del tiempo de las personas, especialmente en las familias con dos empleos, es uno de los principales responsables de la situación. Pero también se hace hincapié en que los formatos convencionales de promoción del compromiso cívico no están bien diseñados para acoger a solteros o personas sin hijos, que son cada vez más. El desarrollo de la vida suburbana, que ha fracturado la integridad espacial de las vidas de las personas, es otro elemento importante, al que hay que sumarle, por supuesto, la llegada del entretenimiento electrónico, especialmente la televisión, que ha “privatizado” profundamente el uso del tiempo libre. En su libro, Putnam nota que todavía no se puede emitir un juicio sobre el rol que tendrá Internet en este proceso, ya que puede ser positivo y reforzar las redes sociales actuales del mismo modo que en su tiempo lo hizo el teléfono, pero también puede ser negativo y transformarse en un sustituto virtual de esas redes sociales. A pesar de todo esto, el autor es optimista y argumenta que hace aproximadamente un siglo en Estados Unidos sucedió algo similar y que en ese entonces la sociedad civil tuvo que reinventarse a través de varias décadas de ferviente innovación social. Esto se conoce hoy en día como la “era progresista”, momento en el que se crearon instituciones que se convirtieron en pilares de la sociedad civil actual. 7 Hay dos conclusiones de este trabajo que encierran gran importancia para nuestro análisis: r Quienes hoy en día participan “al estilo tradicional” son solamente las personas de las generaciones mayores. Se nota que el crecimiento reciente del voluntariado se debe a la llegada de la edad de retiro de las personas todavía vinculadas con la vieja “era progresista”. r Las generaciones más jóvenes están menos comprometidas en la mayoría de las formas de vida comunitaria y de participación tradicional, y ninguno de los canales para conectar a las comunidades encaja con las formas en las que estas personas han decidido vivir sus vidas.

7 Estas

instituciones son: la Cruz Roja, los Boy Scouts, la National Parent Teacher Association (PTA), la Liga de Mujeres Votantes, la National Association for the Advancement of Colored People (NAACP), la Liga Urbana, Boys and Girls Clubs, la Hadassah, Caballeros de Columbus, el Rotary Club, la mayoría de los sindicatos, la Asociación Cristiana de Jóvenes, el Sierra Club, etc.

Promover la participación ciudadana y el apoyo a las OSC

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No es descabellado suponer que algo similar está sucediendo en todos los países, incluidos en menor medida los de América Latina y el Caribe, ya que los mismos factores que analiza Putnam están presentes en casi todas las sociedades modernas y son en realidad una consecuencia de lo que suele llamarse “la modernidad”. Aunque no hay evidencia empírica para esta afirmación, es razonable aceptar que posiblemente sea válida. Si tomamos como cierta esta realidad, puede decirse que en las sociedades modernas el paradigma y los patrones tradicionales de participación de los ciudadanos en las OSC están en crisis y deben ser reinventados. Esto seguramente tendrá un impacto para aquellas de nuestras organizaciones que quieran fomentar la participación y recibir apoyo de los ciudadanos u organizaciones de estos países. A continuación se analizan algunos elementos de este nuevo paradigma de participación que pueden resultar útiles para quienes quieran atraer filantropía trasnacional.

Hacia un mercado globalizado de donaciones sin participación directa Son muy escasos los trabajos disponibles que hayan analizado en detalle estas nuevas formas de participación. Sin embargo, de las experiencias conocidas en los últimos años hay algunas tendencias claras que han tomado cierta consistencia: r Aumento de las donaciones por Internet. Donar por Internet ha dejado de ser una “rareza” para convertirse en la forma más usada de ayuda en el mundo desarrollado. Solamente en Estados Unidos en 2004 estas donaciones crecieron un 71% totalizando unos US$2.000 millones (Verisign, 2005). r Una relación más impersonal donante-causa. El acto de donar por Internet permitió eliminar la necesidad de desarrollar un vínculo personal entre OSC y donante. Al tiempo de facilitar el acceso de personas que no tienen ningún contacto directo con las organizaciones o las causas que se promueven, la web también permite que la interacción se realice sin generar ningún tipo de vínculo personal que luego tenga la obligación de mantenerse. r Interés cambiante para elegir las causas a apoyar. Con el bombardeo mediático, el interés del ciudadano sigue más de cerca lo que se reporta que ocurre en el mundo y eso genera la propensión del donante a tener un objetivo móvil para elegir cómo canalizar su ayuda. Este nuevo formato de participación es más volátil y no tiene la misma fidelidad hacia la causa o la organización que la que había en el caso de las formas tradicionales. La evidencia empírica reciente sustenta la idea de que la forma de participar para un número cada vez mayor de personas consiste en realizar donaciones puntuales a causas diferentes, elegidas año tras año, sin involucrarse demasiado con quienes las promueven (Alliance Roundtable, 2004).

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Según los nuevos parámetros de participación, se estaría definiendo la creación de un “mercado” de donaciones que funcionaría con reglas parecidas a las de los demás mercados de consumo. Por lo tanto, las donaciones se comportarían como un “producto” más que los ciudadanos “compran” año tras año y que, como tal, tiene que satisfacer determinadas necesidades personales. La llegada de Internet tiene mucho que ver con estos cambios de paradigma y aportó un elemento adicional: la propiedad de poder cerrar la brecha entre ciudadanos de diferentes culturas y países globalizando la oferta y la demanda. Es por esto que en realidad se habla de la creación de un “mercado global de donaciones”, donde tanto quienes las solicitan como quienes las realizan se pueden encontrar y llevar a cabo sus transacciones en Internet. Si estas fueran efectivamente las características del nuevo paradigma de participación, se abrirían nuevas oportunidades para nuestras OSC. En este mercado virtual los potenciales donantes de todo el mundo están a un click de distancia de todas las OSC que tienen presencia en Internet. Por lo tanto, se estaría creando un mercado sin barreras económicas y abierto para que también nuestras OSC puedan beneficiarse y participar. Otro aspecto positivo es que las donaciones por Internet emparejan las oportunidades de grandes y pequeñas OSC, haciéndolas igualmente accesibles en las campañas de recaudación de fondos (Boyce, 2005). Sin embargo, para poder tener éxito en ese mercado global, es necesario vencer algunos obstáculos importantes y plantearse nuevos desafíos que se analizarán en detalle más adelante en este capítulo. El estudio de caso que se plantea a continuación muestra con más claridad algunas de estas oportunidades y desafíos.

Estudio de caso: lecciones aprendidas del tsunami sobre las oportunidades y los desafíos del mercado global de donaciones El tsunami que el 26 de diciembre de 2004 devastó las costas del océano Índico es un ejemplo reciente para medir la capacidad de la población mundial de solidarizarse y de responder. Fue un desastre con una amplia cobertura mediática y una publicidad altamente emotiva, lo que generó una respuesta de donantes individuales nunca antes vista. Pero no todas las lecciones que se pueden extraer de este caso son positivas. Lección I: El potencial de los donantes individuales es muy importante. En los 30 días siguientes al desastre se generó un verdadero “tsunami” de pequeñas donaciones individuales en todo el mundo desarrollado. El Disasters Emergency Comitee8 (DEC) del Reino Unido entró en el Libro Guiness de los récords porque en las 24 horas siguientes a la catástrofe recibió la mayor cifra de donaciones que se había conocido en la historia en un lapso tan breve: 8 El

DEC es una alianza entre las principales organizaciones de la sociedad civil, los medios de comunicación y el sector público.

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166.936 donaciones por un total de £10.676.836 (unos US$20,3 millones de la época). El DEC seguiría rompiendo récords y finalmente recaudaría más de £250 millones para fines de enero de 2005. En Estados Unidos ocurrió algo parecido y también se generó una gran cantidad de donaciones individuales que para fines de enero de 2005 se estimaba en alrededor de US$ 540 millones. Este aluvión de donaciones fue tan rápido y tan grande que avergonzó a los propios gobiernos que originalmente habían ofrecido como respuesta cifras considerablemente menores y que quedaron en ridículo comparadas con las donaciones individuales. Los gobiernos no tuvieron más remedio que subir la apuesta y acompañar mejor la voluntad expresa de sus propios ciudadanos. Esta desgracia abrió los ojos de mucha gente sobre la enorme capacidad latente que existe en la ciudadanía de los países ricos y sobre cuántas personas en realidad estarían dispuestas a donar dinero cuando la causa es justa, sin importar lo lejos que se encuentre geográficamente localizado el problema. Lección II: Las donaciones por Internet son un vehículo clave pero para aprovecharlo resulta imprescindible estar preparado. Hasta el momento del tsunami poco se hablaba de la capacidad de realizar donaciones por Internet. Se estima que en Estados Unidos el 65% del total de las donaciones recibidas en esa ocasión se realizó a través de Internet y llegó a totalizar unos US$350 millones para fines de enero. En el Reino Unido, este tipo de ayuda fue la segunda fuente de recepción de donaciones. El DEC pedía a las personas que trataran de realizar sus donaciones por Internet ya que eran mucho más fáciles de procesar y hacían que el dinero pudiera llegar mucho más rápidamente a las instituciones. Las donaciones por Internet tuvieron mucho que ver con la increíble velocidad de respuesta de la gente y descomprimieron los mecanismos tradicionales (donaciones por teléfono, etc.) que rápidamente quedaban saturados. En los primeros días posteriores al tsunami varias organizaciones reportaban recibir por medio de la web cantidades que oscilaban entre los US$2 millones y los US$10 millones por día. A fin de compensar la falta de preparación para recibir donaciones por Internet de las principales organizaciones internacionales de ayuda, se generaron alianzas espontáneas entre estas y algunas empresas emblemáticas de la web. Las empresas de Internet aportaron la credibilidad que los usuarios tenían en la seriedad de sus procedimientos para realizar transacciones en línea y la capacidad instalada para poder manejar estos grandes volúmenes de transacciones. De este modo, la alianza entre la Cruz Roja de Estados Unidos y Amazon. com canalizó más de US$15 millones en menos de un mes, y cifras igualmente sorprendentes se movilizaron con las alianzas que realizaron Unicef y Pay Pal, y Oxfam-USA y e-Bay. Las donaciones por Internet agregaron además un gran capital de nuevos donantes que hasta ese momento no figuraban en los registros de las instituciones receptoras. Este flujo de nuevos donantes casi duplicó los registros existentes. Sin embargo, en la mayoría de los casos,

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los nuevos donantes “virtuales” prefirieron usar la opción de “opt-out” y solicitaron no volver a ser contactados en el futuro para recibir información sobre otras causas. Lección III: La credibilidad del receptor es el factor clave en las donaciones por Internet. Este enorme caudal de donaciones individuales por Internet se canalizó hacia las instituciones más conocidas y respetadas por los ciudadanos comunes en esos países aunque no quedara claro que tuvieran la capacidad de operar en los países donde había ocurrido el desastre. En muchos casos, los usuarios siguieron las recomendaciones o selecciones realizadas por las empresas de Internet,9 a las que sí conocían y en las cuales confiaban para seleccionar a las OSC que recibían las donaciones. La Cruz Roja Internacional fue tal vez la organización que más recursos recibió y, como era predecible, también lo hicieron Unicef, Save the Children, CARE, Oxfam, Médicos sin fronteras, Action Aid y Christian Aid. De los recursos que llegaron por Internet desde el mundo desarrollado casi no hubo donaciones directas a las organizaciones de los países afectados. Algunos de los factores que seguramente más influyeron en este resultado se relacionan con: i) la falta de conocimiento de su existencia (para esa comunidad internacional, quien no está en Internet, “no existe”); ii) la falta de referencias acerca del trabajo de las organizaciones por parte de los medios internacionales (aunque tuvieran presencia en Internet nadie promocionó su existencia); iii) la falta de confianza en su capacidad y honestidad (aunque hubiesen encontrado esos sitios, los usuarios no tenían garantías de que pertenecían a instituciones creíbles). Lección IV: La globalización de la ayuda tiene todavía grandes desafíos por resolver. La contracara de esta gran experiencia es que, a pesar de que el volumen de recursos recaudados fue más que suficiente para resolver el problema, finalmente el dinero quedó en los bancos y cuando se gastó no siempre se hizo con buen criterio y en forma responsable. En una reciente investigación realizada por la BBC,10 se reveló que a dos años de sucedida la tragedia más de la mitad de los US$6.700 millones recibidos de la ayuda internacional todavía no ha sido gastada y permanecen en los bancos mientras que gran parte de la población afectada sigue viviendo en tiendas de campaña. Los datos fueron obtenidos del Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo (PNUD) y están disponibles en su base de datos.11 En ese informe se asienta que la Cruz Roja Mundial, que recibió cerca de US$2,2 billones, todavía no pudo utilizar US$1.300 millones, y que de las 50.000 casas prometidas, apenas se pudieron terminar 8.000 en dos años. La pregunta que muchos se hacen luego de este episodio es: ¿ a quién le rinden cuentas las OSC cuando no cumplen con lo prometido? Este tema de la rendición de cuentas es de fundamental importancia y se planteará más adelante en este capítulo.

9 Especialmente 10 Véase

Amazon, Pay Pal y e-Bay. http://news.bbc.co.uk/2/hi/programmes/newsnight/6193737.stm.

11 Véase

http://tsunamitracking.org.

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Quienes se defienden argumentan que la lentitud provino de las precauciones que se tomaron para garantizar el uso responsable de los recursos. Sin embargo, esto no siempre ocurrió. Una encuesta realizada por Oxfam a seis meses del tsunami denunciaba que los fondos de ayuda se estaban otorgando primeramente a los más ricos y a las empresas, dejando de lado a los más pobres y acentuando la división entre ricos y pobres en los países. La gran mayoría de quienes todavía viven en tiendas corresponde a la población más pobre, una situación que seguramente no podría ser tolerada en el mundo desarrollado. En el caso del tsunami, el “escalonamiento” que hubo que hacer para canalizar las donaciones a los pobres dejó probada la ineficiencia del sistema. Gareth Thomas, Ministro del Departamento para el Desarrollo Internacional (DFID) del Reino Unido, señalaba que en otros desastres posteriores, como el terremoto de 2005 en Pakistán, se trabajó con los gobiernos y las OSC locales y se consiguieron resultados mucho mejores. Los gobiernos de los países desarrollados no hicieron mejor papel. Según los mismos datos de las Naciones Unidas, España había prometido aportar US$60 millones y solamente entregó US$1 millón; Francia había prometido US$79 millones y entregó apenas más que US$1 millón; China había prometido mucho más, US$301 millones, y entregó también alrededor de US$1 millón, y Estados Unidos había prometido más de US$400 millones y entregó menos de US$70 millones. Este resultado vergonzoso tuvo como principal origen la desconfianza de los donantes individuales de los países ricos y sus gobiernos en las OSC y los gobiernos nacionales y locales de los países pobres. Lo expuesto en esta sección plantea tres manifestaciones de la globalización que estarían definiendo un marco favorable para potenciar la participación y el apoyo de los ciudadanos de todo el mundo hacia nuestras OSC: r Se estaría formando en el mundo una nueva conciencia ciudadana que reclama reducir las disparidades de la riqueza mundial, y cuidar la sostenibilidad ambiental y defender los derechos humanos. r El viejo paradigma de participación ciudadana de los países desarrollados se encuentra en crisis y está siendo reemplazado por formas más impersonales que eliminan la necesidad del contacto humano. r Se estaría además creando un mercado global de donaciones que se sirve de Internet como vehículo y que, en principio, coloca a nuestras OSC al mismo nivel de acceso que todas las demás. El estudio de caso analizado muestra en la práctica una afirmación que ya se enunció: dadas las condiciones que se mencionaron anteriormente (una situación concreta, un elemento catalizador, una gran cobertura mediática y una forma fácil de participar), esta nueva conciencia ciudadana se puede materializar en una movilización de recursos de gran

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volumen. Asimismo queda en evidencia que la cantidad de ciudadanos que no participa con los mecanismos tradicionales iguala al número de donantes “tradicionales” que figuraban en los registros de las organizaciones. Pero su participación fue una acción puntual: casi todos pidieron no volver a ser contactados en el futuro. El estudio de caso demuestra también que en el sistema actual existen debilidades importantes que hay que tener en cuenta. Los problemas de confianza generaron graves dificultades para efectivizar la operación de la ayuda, y la participación de las OSC de los países afectados fue escasa. Se necesitará tiempo para poder evaluar los efectos negativos que tuvo este episodio sobre la confianza de la ciudadanía que participó y donó los recursos. Pero el tema de la rendición de cuentas y de la falta de confianza en nuestras organizaciones e instituciones es un factor clave que se tratará con más detalle más adelante.

Los emigrantes: una parte de nuestro capital social en la economía trasnacional El proceso de la “globalización desde abajo” también puede verse desde una perspectiva diferente. Una aproximación interesante es analizarlo en el contexto de las diásporas, ya que el fenómeno de las migraciones trasnacionales ha crecido exponencialmente (Radcliffe et al., 2002). Muy recientemente ha surgido un enorme interés en el estudio de las remesas trasnacionales, en particular las que llegan de los ciudadanos de nuestra región que viven en todo el mundo. El Fondo Multilateral de Inversiones (Fomin) del BID ha encabezado la preparación de estudios y la documentación de esta realidad en lo que suelen describir como el proceso de “descubrir las remesas”. Con flujos que en 2006 superaron los US$45.000 millones anuales enviados hacia América Latina por trabajadores emigrantes, no es de extrañar que este fenómeno haya concitado tanta atención. Detrás de las impresionantes cifras de las remesas hay un importante acontecimiento social: el mercado laboral también se está globalizando a gran velocidad. Ese dinero que viaja hacia el sur proviene de trabajadores que viajan hacia el norte en cantidades cada vez mayores. Uno de los aspectos más importantes que confirman las remesas es que esas personas que emigran hacia el norte mantienen vivos los lazos con sus familias y sus países de origen, al menos por un tiempo. A pesar de la distancia, se comportan como si fueran “parientes virtuales” y como “ciudadanos virtuales” de sus propios países. Estos procesos migratorios son algo diferentes de los procesos migratorios históricos y pueden generar interesantes oportunidades para acelerar el desarrollo económico y social de nuestros países. A medida que nuestras sociedades se vuelven cada vez más “virtuales”, parece también inevitable la necesidad de pensar en un cambio del paradigma para la participación ciudadana en nuestras OSC mediante la dimensión de lo trasnacional. Resulta atractivo entonces explorar las variables que rigen esta nueva realidad y buscar respuesta a los siguientes interrogantes:

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r ¿Cómo se puede fomentar la participación ciudadana en sociedades que tienen una gran proporción de ciudadanos viviendo definitiva o temporalmente en otros países? r ¿Es posible aprovechar ese importante componente del capital social de los países para fomentar el desarrollo social, la equidad y la capacidad de las OSC en América Latina? Estos temas deberían ser en realidad objeto de una investigación que todavía no se ha realizado y que trasciende los límites de este capítulo. En la sección que sigue se citan algunas experiencias que podrían orientarnos en la búsqueda de respuestas.

El capital social en la economía trasnacional y la ﬁlantropía de las diásporas Nuestras sociedades todavía no visualizan a sus emigrantes como parte integrante de su capital social y sin embargo estos constituyen un activo de gran potencial que ha sido muy escasamente utilizado. Se han proporcionado múltiples definiciones para el concepto de capital social (Putnam, 2000). Para el argumento que se plantea, es importante rescatar los siguientes matices relacionados con las definiciones más conocidas:12 r Es el grado de colaboración y cooperación que una comunidad o sociedad logra (a través de mecanismos como redes, confianza compartida, normas y valores) para conseguir beneficios mutuos. r Es el valor de las redes sociales que la gente puede trazar para resolver problemas comunes. Los beneficios del capital social fluyen de la confianza, reciprocidad, información y cooperación asociadas con las redes sociales. r Es la actitud, el espíritu y la voluntad de la gente para comprometerse en actividades colectivas y cívicas. El capital social construye con el tiempo lo que podría llamarse una infraestructura social, un elemento clave para el crecimiento social. r Representa el grado de cohesión social que existe en las comunidades. Se refiere a los procesos entre personas que establecen redes, normas y credibilidad social, y facilitan la cooperación y coordinación para el beneficio mutuo. También las comunidades de emigrantes en el extranjero se constituyen en una parte estratégica del capital social de los países. Más adelante, se proporcionan algunos ejemplos de lo que puede pasar cuando este capital social se activa y comienza a trabajar para el país.

12 Para más información sobre este tema, léase la recopilación realizada por Bala Pillai APIC Mind Colonies/Halls Without

Walls Sydney, Australia, en: www.linkedin.com/in/balapillai. Véase también Putnam (2000).

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Un error habitual de nuestras sociedades consiste en ignorar por completo lo que hace la comunidad de sus emigrantes o, en el mejor de los casos, valorarlos como un posible mercado para venderles productos o solicitarles donaciones filantrópicas. En realidad, se puede hacer mucho más que pedirles dinero. Nuestros emigrantes pueden materializar y hacer visibles los valores de nuestras causas sociales con los ciudadanos de los países donde residen y generar la confianza, voluntad de cooperación y solidaridad que se requieren para conseguir su apoyo. Nuestros emigrantes pueden movilizarse y trabajar en varios ámbitos: en sus comunidades, empresas, incluso a nivel político, y sensibilizar a otras personas que, esas sí, podrían movilizar los recursos que siempre se necesita conseguir. Más que como donantes, los que emigran podrían verse también como embajadores, promotores o activistas de nuestras causas sociales en el mundo desarrollado. El mayor impacto para nuestras sociedades se obtendría al “reincorporarlos” al capital social nacional y transformarlos, pese a la distancia, en participantes activos de sus comunidades. Por lo general un alto número de nuestros emigrantes responde positivamente cuando se lo convoca correctamente para participar. Esta participación les proporciona la oportunidad de sentirse útiles, reconocidos y cercanos a sus países de origen. Este es un gran estímulo que les brinda satisfacción personal. Estas afirmaciones se basan en la experiencia del autor del presente capítulo tras cinco años de desempeñarse como administrador de uno de los principales medios de Internet de Uruguay, donde tuvo la chance de articular a una comunidad de alrededor de 100.000 uruguayos residentes en 75 países en todo el mundo. En el caso de los emigrantes de Uruguay, las pocas veces que fueron convocados para ayudar, respondieron muy por encima de las expectativas y demostraron que una de las principales razones por las que no hay más participación es porque no se la pide y porque no hay canales adecuados para canalizarla. En el análisis de otras experiencias que se relevaron para este estudio y que se resumen a continuación,13 los comportamientos y motivaciones de los emigrantes fueron bastante parecidos y permiten fundamentar estas observaciones generales. El valor social y cultural que se agregaría al trabajar de este modo es formidable (Kliksberg, 2005), ya que al activar esta parte del capital social, se crearía una infraestructura social con componentes virtuales y se generarían puntos de contacto directo entre la realidad nacional y la internacional. La interacción con los ciudadanos que viven fuera de sus países de origen puede agregar mucho valor mediante el aporte de ideas, conceptos, prácticas y principios para modernizar la forma de pensar y de trabajar de quienes no se han ido. Los emigrantes están expuestos a campañas, estilos de comunicación y otras prácticas exitosas que realizan OSC “desarrolladas” que persiguen fines similares.

13 Se

trata de las experiencias de las HTA, Conexión Colombia, y la Fundación Brasil.

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El conocimiento de ese “saber hacer” es muy valioso y permitiría que nuestras OSC ajustaran sus estrategias de acuerdo con las prácticas más reconocidas en los países de destino, ahorrando mucho tiempo y esfuerzo. Por otra parte, ese conocimiento también es de gran utilidad para modernizar las prácticas que realizan las OSC en los propios países y actualizarlas con ideas acerca de formas innovadoras de trabajar. A continuación se brindan algunos ejemplos que permitirán visualizar mejor el alcance de estas afirmaciones y aportarán algunas ideas interesantes.

Un ejemplo tradicional: el caso de las HTA en Estados Unidos Los clubes de emigrantes y las asociaciones de la ciudad natal (HTA, por sus siglas en inglés) son organizaciones formadas por emigrantes que buscan apoyar a sus países de origen, mantener una relación con las comunidades locales y conservar un sentido de comunidad al emigrar (Orozco, 2003). Este es un fenómeno que ha sido bastante estudiado en Estados Unidos y que parece estar muy cercanamente vinculado al comportamiento migratorio de poblaciones de origen rural y de escasos recursos. En México, por ejemplo, el movimiento se generó en comunidades como Zacatecas, Guanajuato, Jalisco, Michoacán y Oaxaca, las más pobres del país y de marcada población rural (Banco Mundial, 2002). El caso de las HTA ilustra cómo las poblaciones pobres desarrollan una cultura filantrópica trasnacional (comportamiento que erróneamente se suele estudiar sólo para las poblaciones de altos recursos) y un compromiso con su país que supera ampliamente al de los emigrantes que integran las clases medias y altas. Las HTA muestran que, bien articulado, este capital social puede convertirse en una importante fuente de desarrollo para los países de origen. En los varios estudios disponibles (Alarcón, 2000; Goldring, 2003) se documenta el trabajo que realizan las HTA de salvadoreños, dominicanos y mexicanos en Estados Unidos, de haitianos en Montreal y de ecuatorianos en España. Por lo general las HTA focalizan sus primeras actividades en el financiamiento de proyectos de desarrollo de infraestructura, generalmente relacionados con educación y salud (construcción o reformas de escuelas y hospitales), de infraestructura vial, electricidad y otras áreas que serían propias de la inversión pública. Los cambios que producen en sus ciudades de origen son tan claramente visibles que se argumenta que así como se notan las diferencias de bienestar entre las familias que reciben remesas y las que no lo hacen, algo similar sucede entre los municipios que reciben remesas colectivas de las HTA y los que no las reciben (Portes, 1997). En efecto, los municipios que cuentan con HTA que los apoyan suelen tener electricidad, buenos caminos, escuelas y clínicas razonablemente bien mantenidas. Incluso sus equipos de fútbol tienen buena vestimenta y las canchas donde juegan están bien cuidadas.

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Además de fortalecer la inversión en infraestructura, más recientemente las HTA han incursionado en el rol de actuar como agentes de desarrollo económico. Hay casos interesantes de mecanismos de promoción del desarrollo económico montados por las HTA. Como ejemplos se pueden citar el programa “Mi comunidad” de Guanajuato, México, que canaliza ahorros de las HTA para incentivar el desarrollo de pequeñas y medianas empresas (PyME), o el caso de los emigrantes de Otávalo, Ecuador, que desarrollaron en Europa un canal de venta y distribución de productos de origen indígena fabricados en el país, o el caso de la República Dominicana, donde el capital semilla de las HTA financia el desarrollo de PyME que es a su vez respaldado por una gestión de apoyo comercial a sus exportaciones en Estados Unidos (Portes, 1997). El espacio disponible no alcanza para hacer un análisis pormenorizado de todos estos comportamientos, pero lo expuesto sirve para mostrar que cuando las comunidades de emigrantes se organizan y se mantienen integradas a sus países, pueden suceder cosas muy interesantes (García Zamora, 2000). Asimismo vale la pena destacar que en la gran mayoría de los casos estos procesos sucedieron en forma espontánea y no fueron inducidos por la acción pública. El Estado ha seguido desde atrás estos procesos, y ahora se ha puesto de moda tratar de inventar incentivos para conseguir el apoyo del “hermano lejano”, como se lo denomina en El Salvador. Así, se están experimentando todo tipo de esquemas para promover –con variados grados de éxito– la coinversión público-privada. Este es el caso, por ejemplo, del sistema 3x1 que se originó para el estado de Zacatecas, México, y por el cual el Estado (federal y local) aporta US$3 por cada dólar donado desde el exterior. A través del Fomin, el BID también está impulsando el desarrollo de varios sistemas de incentivos para canalizar la capacidad de ahorro de los emigrantes y promover la inversión productiva, la construcción de viviendas, el microcrédito y otros proyectos.

Estudio de caso de un ejemplo no tradicional: Conexión Colombia Conexión Colombia fue lanzado en diciembre de 2003 como una iniciativa de la revista Semana (la revista más leída en Colombia), Caracol Televisión, Caracol Radio, DHL, Visa, Leo Burnett, la Organización Mundial de Comercio (OMC) y Compartamos con Colombia. La iniciativa fue concebida como una alianza de empresas con el apoyo del sector público y tiene dos objetivos centrales: r Ser el canal más eficiente y transparente para recibir donaciones en dinero, tiempo y especie, destinadas a entidades sin ánimo de lucro que ayudan a miles de colombianos necesitados y de escasos recursos. r Proveer información emotiva, útil y actualizada para que los colombianos en el exterior permanezcan en contacto con el país.

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Se trata de una organización pionera en este campo y desde su creación ha canalizado aproximadamente US$3 millones para el país, no solo provenientes de personas nacidas en Colombia. Las ayudas de Conexión Colombia en ningún momento han sido asistencialistas. Centros de salud, escuelas, niños apadrinados para que reciban estudio, alimentación y asistencia sanitaria, empleo para la población desplazada y proyectos laborales son sólo algunas de las formas en que se manifiestan los aportes que han realizado los donantes de 50 países. De las muchas lecciones que se podrían aprender de esta gran iniciativa, se pueden destacar las siguientes fortalezas de Conexión Colombia que merecen especial consideración: Fortaleza I: Fuerte asociación con los medios de difusión para asegurar la conexión con los emigrantes. Conexión Colombia se inició en realidad como un segmento de la revista Semana, que por sus características generó mucho interés de parte de los colombianos residentes en el exterior, una población que se estima cercana a los cuatro millones de personas. A Claudia García, la responsable de esta iniciativa y luego fundadora de Conexión Colombia, le pareció que esta “conexión” con los colombianos en el exterior podría aprovecharse para movilizar recursos para las causas sociales del país. La base empresarial de apoyo que se consiguió para la comunicación de la iniciativa es impresionante ya que hoy en día agrupa a algunos de los medios más prestigiosos del país, como la revista Semana, Caracol Televisión, Caracol Radio, la W Radio y la casa editorial El Tiempo. También participa otro tipo de empresas clave para la comunicación de la iniciativa, como la agencia de publicidad Leo Burnett, Visa y DHL. Este tipo de alianza les proporcionó automáticamente una plataforma comunicacional excepcional que permitió “conectar” con la población emigrante, pero además hizo posible que sus actividades se iniciaran con una base de confianza muy importante para esas comunidades. Fortaleza II: El cuidado de la transparencia y la selección de las causas que se apoyan. Una de las características de esta iniciativa es que simplemente canaliza recursos, “conecta” a personas con causas sociales. Inicialmente la iniciativa se focalizó en zonas afectadas por desastres naturales, donde la gravedad de los sucesos de algún modo compensaba cualquier problema sobre la credibilidad de las OSC a través de las que se canalizarían los recursos. Cuando se decidió trabajar con otro tipo de poblaciones en riesgo, hubo que afrontar el problema de la generación de confianza en las OSC que se seleccionaban para llevar adelante los proyectos. La respuesta de Conexión a este problema fue singular y una de las mejores que se han puesto en práctica. Se creó en paralelo una iniciativa que se llama Compartamos con Colombia, que es otra corporación sin ánimo de lucro formada para realizar un seguimiento detallado de las entidades apoyadas por Conexión Colombia, con el fin de contribuir a que logren un alto nivel de gestión e impacto. Esta organización “apadrina” a las OSC apoyadas por Conexión Colombia y les brinda asesoramiento en un proceso de mejora continua de su gestión que se extiende por varios años. Compartamos con Colombia fue creada con el apoyo y respaldo internacional de firmas nacionales e internacionales como Citibank, Deloitte & Touche, JP Morgan Chase, IBM, Parra,

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Rodríguez & Cavelier, Estrategias Corporativas y McKinsey & Co., y sus objetivos principales son: i) brindar apoyo institucional a un estudiado grupo de entidades sin ánimo de lucro; ii) incrementar el flujo de donación privada extranjera hacia Colombia; iii) servir como ejemplo para que empresarios y ejecutivos jóvenes adquieran un mayor compromiso social con Colombia, y iv) asesorar en el diseño y la implantación de estrategias de responsabilidad social empresarial y estrategias filantrópicas familiares. Por lo tanto, los problemas de confianza se transformaron en una fortaleza de la iniciativa y en un resultado positivo adicional de su acción. Hoy en día, en el programa de fortalecimiento institucional de Compartamos con Colombia hay unas 21 OSC, todas de alto impacto social en el país, y que se han dedicado a trabajar en temas de niñez, educación, salud y nutrición, así como en cuestiones relacionadas con el conflicto armado que padece el país. Para dar mayor transparencia al proceso de donación, Conexión Colombia le asegura al donante que las fundaciones que reciben la ayuda tienen el compromiso de completar un reporte con el total de las donaciones recibidas. Price Waterhouse Coopers, una firma de auditoría reconocida internacionalmente, realiza una revisión anual de cada una de las OSC. Por último, Conexión Colombia publica periódicamente los avances de los proyectos, ya que quien dona no sólo puede seleccionar a qué fundación desea donar sino también a qué proyecto. A pesar de todo esto, el proceso de generación de confianza no fue automático. Según las personas que trabajan en Conexión, los primeros tres años de vida de la institución fueron invertidos casi exclusivamente en consolidar la confianza y el posicionamiento de la organización en la comunidad de emigrantes. Fortaleza III: La organización de los emigrantes en el exterior. En Conexión Colombia, además de hacer donaciones en dinero o en especie, se ofrecen varios esquemas para que las personas que quieran participar y trabajar desde el extranjero puedan canalizar su interés. Uno de ellos es el “banco de tiempo”, un programa cuya misión es crear conciencia y generar un espacio de participación ciudadana y de responsabilidad social, a través del aporte de tiempo para ayudar a otros y buscar soluciones para el país. El banco de tiempo define posibles actividades para que todos puedan aportar y facilita el encuentro entre quienes tienen tiempo para donarlo a la comunidad y las OSC que trabajan diariamente en pro de la población vulnerable, adelantando proyectos y consiguiendo recursos. En el sitio de Conexión se puede consultar abiertamente la lista de personas que ofrecen tiempo, que en su mayoría son colombianos que viven en todas partes del mundo.14 Los resultados son bastante impresionantes: hoy cuentan con más de 7.500 donantes de tiempo, 703 entidades demandantes de tiempo, han conseguido un promedio de 25.200 horas mensuales donadas, lo que representa cerca del 50% de la cobertura de la demanda y con el aporte de tiempo recibido se han beneficiado más de 300.000 personas. 14 Véase

http://www.conexion-colombia.com/donaciones/tiempo/listaproyectos2.jsp.

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Por su parte, los “círculos de donantes” son grupos de colombianos que desde sus ciudades de residencia asumen el compromiso de trabajar como voluntarios para Conexión Colombia y organizarse a fin de promover proyectos e iniciativas. Los círculos de donantes han creado iniciativas como Compromiso Manhattan, Compromiso Madrid y Compromiso México. Compromiso Manhattan, creado en 2005, se inició con un grupo de colombianos residentes en Nueva York que donaban US$100 mensuales durante un año para financiar la construcción y dotación de un jardín infantil en el municipio antioqueño de Bello y la puesta en funcionamiento de un centro médico en Cartagena. Desde entonces, quienes trabajan en Manhattan desarrollaron mecanismos más elaborados para movilizar recursos, fomentando fondos de contrapartida y compromisos específicos con empresas. Uno de esos mecanismos se implementó con Citibank, que dona un dólar por cada dólar que donan sus empleados en las campañas de Compromiso Manhattan. En todos los casos, es destacable notar que los distintos círculos de donantes definen metas tangibles y realizables, que pueden ser verificadas y que pueden conseguirse por medio de las campañas que se ponen en marcha. Esto sirve para motivar a quienes donan y trabajan buscando donaciones, pero también es importante para poder mostrar resultados. Compromiso México creó un programa para apadrinar menores de la Fundación Pies Descalzos que les ha dado estudio, alimentación y educación a 120 niños de Quibdó, Chocó. Por su parte, el primer proyecto de Compromiso Madrid consistirá en capacitar y garantizar la vinculación laboral de 180 jóvenes desplazados de la Fundación Don Bosco en la ciudad de Cali. Fortaleza IV: La flexibilidad para movilizar recursos. Otra de las fortalezas de Conexión Colombia que vale la pena destacar es la capacidad que desarrolló para facilitar la donación de recursos, especialmente en lo referente a la promoción de donaciones en especie. A través de su programa “Colombia nos une”, la organización ha establecido una alianza estratégica con la Agencia Presidencial para la Acción Social y la Cooperación Internacional, Acción Social y el Ministerio de Relaciones Exteriores a fin de facilitar el proceso de donaciones en especie en Colombia y desde el exterior. Esto está además respaldado por un acuerdo con DHL por el cual la empresa dona el costo de todos los envíos que se realizan. El desarrollo de donaciones en especie demostró ser una fuente muy importante de recursos, ya que en sus tres años de funcionamiento se recaudaron más de US$1,5 millón en donaciones de este tipo. Esto incluyó grandes rubros de productos como: alimentos, ropa y calzado, medicamentos, cobijas, mantas y utensilios para el hogar, carpas y colchonetas, útiles escolares, libros, elementos para el aseo, telas y materiales de confección, muebles y enseres, electrodomésticos, computadoras y aparatos audiovisuales. Es destacable que este proceso que podría ser muy complejo está muy bien organizado. Para ordenar y facilitar la tramitación de este tipo de donaciones, se elaboró una Guía de donaciones en especie,15 en la cual se presenta el procedimiento para que las donaciones lleguen a su destino final, enumerando los pasos que debe seguir el donante. 15 Véase

http://www.conexion-colombia.com/donaciones/especie/index.jsp.

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El caso de Conexión Colombia no es una panacea ni es el único que existe. Quienes tengan interés en este tipo de acciones pueden revisar también lo que hace la Fundación Brasil,16 que, con sedes en Nueva York y Rio de Janeiro, realiza un doble trabajo de promoción de donaciones en una parte y de seguimiento de proyectos desde la otra. Esta fundación organiza eventos benéficos y todo tipo de acciones de recaudación de fondos, y en sus cinco años de existencia ya transfirió más de US$2,4 millones. El modelo de la Fundación Brasil es algo diferente del anterior y la organización trabaja en cinco áreas seleccionadas: educación, salud, derechos humanos, ciudadanía y cultura. Se podrían analizar otros ejemplos más de iniciativas similares que están siendo implementadas y que funcionan con mayor o menor éxito (Ecuador y México), y también especialmente algunos casos que han fracasado o que no han conseguido estar a la altura de las expectativas (Argentina). También hay ejemplos de excelencia en otras regiones, como el de GiveIndia.com. De todas estas experiencias de prueba y error que se están generando en el mundo se pueden extraer algunas lecciones importantes, que se ofrecen a continuación.

Algunas ideas para promover la participación trasnacional A continuación se presentan algunos factores críticos para el éxito y otras ideas que pueden servir para analizar los posibles caminos que deberán recorrerse a fin de promover la participación trasnacional en las OSC de nuestra región. Dichos factores surgen del estudio de las experiencias exitosas y de los fracasos conocidos, y también de algunas iniciativas que se están poniendo en marcha en el mundo.

El dilema de la legitimidad y credibilidad de las OSC Para participar en un mercado globalizado de donaciones, las OSC de nuestra región deberán enfrentar un desafío de credibilidad formidable. Será necesario que puedan comunicar con éxito los aspectos relacionados con su transparencia, representación y capacidad de rendición de cuentas. Esto no solo vale para nuestras OSC sino que es parte de un problema más general y que está hoy sobre la mesa en el ámbito internacional. Habría que volver sobre la misma pregunta que se planteó en el ejemplo del tsunami: ¿a quién le rinden cuentas las organizaciones internacionales cuando fallan en la entrega de lo prometido?

16 Véase

http://www.brazilfoundation.org/en/html/chronology.html.

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Hay quienes afirman17 que el conjunto de la sociedad civil como una “fuerza del bien” en el mundo ha llegado a un punto donde sus nobles ambiciones dependerán de su capacidad de responder mejorando sus prácticas para rendir cuentas. Los cuestionamientos sobre la legitimidad de las OSC provienen de larga data y ya han dejado de ser un lugar común. Estas críticas se suelen escuchar de líderes políticos y ocasionalmente de voces prominentes en las instituciones globales. Para muchos las OSC reflejan “intereses foráneos” o simplemente los intereses de algunos pocos “agitadores”. Se suele aseverar que, en el mejor de los casos, estas organizaciones –a diferencia de los gobiernos, que tienen que responder al electorado, y de las empresas, que al menos tienen que responder a sus accionistas– son “hacedores de bien”, autodesignados que no le rinden cuentas a nadie más que a sí mismos y que cuando lo hacen siempre es “hacia arriba”, a quienes les proveen el financiamiento y no “hacia abajo”, a aquellos a quienes supuestamente sirven. Quienes promueven este tipo de crítica ya acuñaron una larga familia de acrónimos peyorativos para las ONG, que en inglés se expresan como: BONGO (business-organised NGO), PONGO (politically-organised NGO), BRINGO (Briefcase NGO), DONGO (donororganised NGO), GONGO (government-organised NGO), MONGO (My Own NGO), y RONGO (royally-organised NGOs).18 En el Foro Económico Mundial de 2002, el entonces Director General de la Organización Mundial del Comercio (OMC) Mike Moore afirmó que la OMC estaba interesada en discutir con aquellos grupos de la sociedad civil que operaran en forma transparente, que demostraran rendición de cuentas y cuyos miembros fueran elegidos por medio de una participación definida. Poco más adelante y hablando en el Banco Mundial, el Presidente de CIVICUS Kumi Naidoo usaba esta referencia como ejemplo recordando que si la OMC aplicase estos mismos criterios a sus países miembros, la membresía de la organización bajaría notablemente. No es un problema sencillo de resolver. En realidad las OSC tienen que responder a una gran variedad de partes interesadas, entre las que se cuentan: los beneficiarios de sus programas, los donantes e inversionistas sociales, su directorio, su personal, gobiernos, organismos internacionales, empresas y la sociedad en su conjunto. A pesar de que estas organizaciones se crean para hacer el bien (por lo menos aquellas que sí tratan de que así sea), para hacer las cosas realmente bien, tienen que ser más transparentes y creíbles que los gobiernos y las empresas. Volviendo al planteo inicial, nuestras OSC no son ajenas a este debate que aparece como inminente en el futuro cercano. Es más, tienen dificultades adicionales que superar. Además de todo lo que ya se mencionó, hay que agregar la falta de confianza que genera el simple hecho de que provienen de un país menos desarrollado cuyas prácticas no son reconocidas. Esto las obliga a cargar con un estigma adicional de falta de credibilidad que proviene de su origen y no de su acción. 17 Véase 18 Para

la página web de la organización Keystone: http://www.keystoneaccountability.org.

más referencia sobre este argumento, véase Banco Mundial, 2003.

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Muchos de estos problemas se atenuarían si existiera un proceso interno de la propia sociedad civil para definir y crear sistemas y estándares internacionales para reportar resultados y rendir cuentas. En ese sentido existen varias iniciativas que están en marcha en diferentes partes del mundo.19 Desde el nacimiento de la Iniciativa Keystone se afirma que a pesar de la gran diversidad de organizaciones que conforman el universo de la sociedad civil, igualmente es posible avanzar en el desarrollo de estándares y formas internacionalmente comparables para comunicar el resultado y las consecuencias del trabajo de las OSC. Quienes promueven esta idea plantean crear un círculo virtuoso, donde las organizaciones ciudadanas mejoran su desempeño, comunican efectivamente su trabajo, y por lo tanto consiguen aumentar la cantidad y calidad de la inversión recibida.20 Las organizaciones que promueven esta idea aseguran que un estándar internacional de declaración de datos para las OSC es el factor que permitirá comparar el rendimiento de la inversión social y que finalmente hará posible el desarrollo de un mercado global de donaciones (Litovsky, 2005). Esta iniciativa proviene de un número muy importante de OSC que abarca proveedores de capital para proyectos sociales, portales de donaciones, bancos, asesores de donantes, investigación sobre filantropía, certificación de estándares, etc. Este no es un problema sencillo de resolver, y tal vez no se disponga de una solución en el corto plazo. Mientras tanto, igualmente se podrá lograr algún tipo de éxito generando “cadenas de confianza” como las que se mencionaron en los ejemplos anteriores y sobre las que se vuelve a hablar a continuación. Los portales de donaciones, como Global Giving o Network for Good existen más que nada porque agregan ese valor. La generación de confianza debería ser un objetivo estratégico de las organizaciones. Es un trabajo que consume recursos y que debe hacerse con una visión estratégica de mediano y largo plazo, ya que al inicio sus resultados pueden ser modestos.

El rol de los medios de comunicación Otro factor crítico es el nuevo papel que cumplen los medios de comunicación con presencia en Internet en este proceso de globalización, y su posible aporte a las causas sociales. No importa lo locales que estos medios sean, la llegada de la Internet permitió globalizar su cobertura. Un emigrante de la ciudad uruguaya de Paysandú (100.000 habitantes) puede 19 Para

quienes tengan interés en este tema se recomienda revisar la iniciativa Keystone, en http://www.keystoneaccountability.org; la Social Enterprise Ethics Initiative (NESsT), en http://www.nesst.org/SEEINIT.htm; el proyecto conjunto CIVICUS-Hauser Center on Nonprofits (Harvard) “Civil Society Legitimacy, Transparency, and Accountability”; la Global EquityInitiative de la Harvard University, y el estudio de sostenibilidad “The 21st Century NGO: In the Market for Change,” de UN Global Compact. 20 Veáse “The Bosberaad Report” de la organización Keystone en: http://www.keystoneaccountability.org/files/Bosberaad%20Report.pdf.

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leer gratis por Internet el diario El telégrafo de su ciudad natal desde cualquier sitio donde se encuentre. De ese modo puede estar enterado de las noticias policiales, sociales y políticas locales tanto como quienes viven en la ciudad. La página web lo lleva además a conectarse con las radios y canales de televisión locales y le da acceso a todo tipo de vínculos sociales como, por ejemplo, el de la asociación de emigrantes de Lombardía en Paysandú. Viviendo en cualquier parte del mundo y con una conexión a Internet, uno puede estar siempre al tanto de casi todo lo que pasa en su ciudad natal, no importa lo pequeña que esta sea. Esto es bien conocido. Sin embargo, lo más interesante para este ejercicio es analizar el fenómeno desde el extremo opuesto: en la era de Internet, los medios de comunicación actúan como polos concentradores de las comunidades que viven en todo el mundo. En Internet los medios funcionan como los rayos de una rueda de bicicleta, atrayendo a ciudadanos que convergen desde todo el mundo en un solo punto. Un solo medio de comunicación, aunque sea muy local como El telégrafo, actúa como un polo concentrador para la comunidad de ciudadanos interesados en Paysandú que viven en las localidades más remotas de todo el planeta. A sus páginas llegan ciudadanos de todas partes que tienen un identificador común: en este caso, la ciudad de procedencia. De este modo, si uno quisiera comunicarse con los 30.000 ciudadanos de la ciudad de Paysandú que viven en más de 50 países en todo el mundo, alcanza con colocar un mensaje en alguno de los medios locales. Es más, los nuevos avances de Internet amplían el concepto tradicional de “medio de comunicación”. El sitio web de un equipo de fútbol como el Flamengo o el de una escuela de samba como Mangueira pueden ser vehículos mucho más dirigidos y eficaces para llegar a los emigrantes y amantes de la ciudad de Rio de Janeiro en todo el mundo que un medio tradicional y genérico como la Rede Globo. Hoy en día, pueden catalogarse como medios de comunicación todas aquellas organizaciones que tienen presencia en Internet y que agrupan a comunidades de personas que comparten un interés común. Si se toma en cuenta este elemento, queda en evidencia el valor agregado que puede tener la participación de los medios de comunicación para conectar causas sociales con comunidades de emigrantes. Estamos en una época de repensar la comunicación para el desarrollo y se comienza a hablar de “cambio glocal”, un término en el que coinciden la dimensión de lo local con la de lo global, especialmente en lo concerniente a la comunicación para el desarrollo.21En este sentido, el caso de Conexión Colombia constituye un muy buen ejemplo. También resulta interesante el hecho de que esta nueva forma de comunicación para conectar las comunidades de emigrantes es accesible a nuestras OSC, ya que para lograr establecerla rigen las mismas formas y precios que para la comunicación a escala local. Un aviso en El telégrafo digital debe tener un costo similar a uno publicado en el diario local de papel. 21 Véase

también Hemer y Tufte (2005).

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Del mismo modo, para una OSC de Paysandú, conseguir un auspicio de comunicación en ese diario resulta natural y accesible. Sin embargo, este activo de comunicación permitirá a la OSC que su campaña llegue a una población que de otro modo sería imposible contactar y que estará más propensa a sensibilizarse con ese mensaje que cualquier otro emigrante. Sin embargo, esta es una condición necesaria pero no suficiente. Comunicar no es garantía de convencer ni de asegurar la participación. El “apadrinamiento” de un medio de comunicación a una causa social agrega más valor que el mero hecho de la comunicación y la conexión con los emigrantes. Cuando eligen un medio de comunicación, las personas depositan su confianza en ese medio. En el mundo de la comunicación se suele decir que “el medio es el mensaje” para expresar que la gente le tiene que creer primero a quien le dice un mensaje para poder aceptar ese mensaje. Cuando uno elige un medio de comunicación para informarse, está llevando a cabo implícitamente un acto de confianza: el medio seleccionado es el depositario de la credibilidad de la persona en cuanto a la información que recibirá. Por lo tanto, un medio de comunicación agrega credibilidad a cualquier causa social que promueva. Este puede ser un factor que puede servir para resolver en parte algunos de los problemas de confianza que se mencionaron anteriormente para movilizar a las comunidades en torno de nuestras causas sociales.

La presencia y presentación de las OSC en Internet “No hay una segunda oportunidad para causar una primera impresión”. Si la popular creencia es muy cierta en el mundo real, resulta especialmente válida en la web. Los visitantes virtuales rara vez dan una segunda oportunidad a sitios o campañas de comunicación que se ven mal en Internet. En el mundo de hoy, el sitio de Internet de una empresa u organización es su cara visible más importante y se trata casi siempre de la primera impresión que uno obtiene de ella. Todos procedemos de la misma manera: cuando nos hablan de una empresa u organización que no conocemos, lo primero que hacemos es buscarla en Internet y ver qué dice su sitio. Es a partir de ese contacto virtual que generalmente construimos nuestra primera impresión de la compañía en cuestión. Imagine entonces el lector lo importante que esto es cuando se trata de información que tiene que cruzar fronteras. En ese caso, tanto tener un sitio de Internet como la calidad de la información que ahí se publica se vuelven absolutamente imprescindibles. La pobre calidad de la enorme mayoría de los sitios de las OSC de nuestra región las dejan con muy pocas chances de causar una buena impresión y de poder así insertarse y conectarse con las comunidades trasnacionales. Se entiende que el sitio es solamente el envase de la causa social que promueve una organización y que su calidad no debería sustituir a la nobleza del propósito que la OSC persigue.

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También se entiende que un sitio bien presentado no necesariamente es sinónimo de una organización seria. Sin embargo, sí se produce el efecto opuesto: hoy en día un sitio mal presentado es generalmente percibido como un indicador de una organización mal administrada. Cuando alguien navega por un sitio que no presenta en forma transparente la información sobre “quiénes somos” o sobre el origen de la OSC, eso se puede interpretar como si hubiera algo que deliberadamente se quiere ocultar. Si los sistemas que se proponen para recibir donaciones de dinero o tiempo de voluntarios son bizarros o poco prácticos, el visitante puede suponer que así también lo serán los métodos de trabajo y soluciones que la OSC propone. Cuando la información que se ofrece en el sitio es vieja, no está actualizada y resulta obsoleta, uno se puede imaginar que la organización también lo es. Si el sitio no ofrece al navegante la posibilidad de consultar sus contenidos principales en inglés, eso también puede significar para alguien que la organización está de espaldas al mundo. En fin, la lista de impresiones negativas que uno puede hacerse a partir de un sitio pobremente presentado es bastante larga. En la gran mayoría de los casos, estas impresiones negativas ni siquiera tienen relación con la realidad. En muchos casos sucede que una OSC no le ha dado suficiente importancia a su imagen en Internet porque quienes están al frente de la organización no valoran este vehículo o no lo usan ellos mismos, o quizá porque el sitio web se ha hecho con una donación puntual de alguien que una vez participó en su publicación y desde ese entonces no se ha vuelto a actualizar. También puede suceder que, como no se percibe la utilidad que puede tener el sitio, la OSC no desee invertir tiempo ni dinero en desarrollarlo, y así debe haber muchas otras razones más. Para bien o para mal, el sitio en Internet de una empresa u organización de la sociedad civil es un arma de comunicación muy potente. Como instrumento de comunicación, un sitio puede ofrecer algo que ningún otro medio tradicional puede hacer: la posibilidad de establecer una comunicación de dos vías con quien se acerque. El sitio permite que uno pueda conectarse con las personas a quienes les interesa la causa que se promueve, personas con las que luego se puede mantener el contacto por correo electrónico sin importar donde se encuentren, y así desarrollar un sinnúmero de relaciones que pueden ser positivas para la organización. Esta es una herramienta insustituible para generar comunidades, conectar las diásporas y tratar de participar en el mercado global de donaciones. En descargo de nuestras OSC, el estudio de caso del tsunami mostró que el evento sorprendió con la guardia baja a algunas de las OSC más importantes del mundo. Sin embargo, eso ya no sirve más como excusa. Con la popularización de la tecnología necesaria para publicar contenidos en sitios de Internet y la reducción de los gastos relacionados con el “web hosting”, cualquier organización de la sociedad civil puede estar en línea con una calidad más que razonable y a un costo accesible. Con los servicios voluntarios de media jornada de un par de “adolescentes cibernéticos” (de los tantos que hay en todo el planeta), sería más que suficiente para que una OSC pueda disponer de tecnología, diseño y calidad de publicación razonables.

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La obligación de tener que repensar la comunicación de una OSC para crear o mejorar un sitio de Internet puede ser a su vez una oportunidad interesante para efectuar una reingeniería de la propia estrategia de comunicación de la OSC, y refinar y modernizar la forma de presentación de la organización frente al resto de la sociedad de su país y del mundo. Este es un factor crítico sobre el que se puede actuar rápidamente y que debería ser analizado por nuestras OSC como prioritario.

Alianzas para generar el interés de posibles donantes en un sitio de Internet Las alianzas constituyen una herramienta importante para que las OSC puedan abrirse camino en Internet, sean reconocidas en el mercado global de donaciones y muchas veces logren primero ganarse la confianza de sus propias diásporas. Las alianzas que una OSC pueda hacer con otras organizaciones similares en su país, en la región o en el mundo agregan valor, ya que si esas otras organizaciones son vehículos conocidos para impulsar las causas que se promueven, constituyen por lo tanto generadores automáticos de confianza. Visto desde el exterior, cuando una OSC tiene la capacidad demostrada de generar espacios de trabajo en común con otras OSC, gobiernos (nacionales o locales) y empresas, eso se percibe como un indicador de la calidad de la gestión de la organización y de su flexibilidad para articular a las demás fuerzas locales y a quienes están al mando, y convencerlos de que esa OSC está tratando de cumplir con sus fines de la mejor forma posible. En caso de existir, todos estos vínculos deberían aparecer en forma explícitamente visible en el sitio de Internet de la OSC. Si fuera necesario para preservar su independencia, se debería publicar una declaración donde se explicara con claridad la política de la OSC con relación a sus alianzas con empresas y gobiernos, y se especificara que esto no afecta la integridad de sus cometidos. En el espacio de Internet las alianzas tienen efectos secundarios positivos y generan otro tipo de beneficios. Se trata de un factor clave para atraer visitantes y generar “tráfico”. Una vez que se desarrolla y publica un sitio de Internet, hay que conseguir que la gente lo visite; de otro modo, este quedará perdido como una gota más en el medio del océano. La lógica del comercio electrónico es, en realidad, bastante simple: lo más importante es el contenido que se publica; ese contenido tiene que ser capaz de generar tráfico de visitantes hacia el sitio, y luego de que se consiga ese tráfico, el arte de la empresa estará en tratar de transformarlo en relaciones comerciales. Para que el sitio no quede perdido en el océano de Internet, lo primero que hay que hacer es asegurarse de que cuando alguien solicite alguno de los temas o conceptos clave de lo que realiza la organización, los buscadores como Google, Ask o Yahoo siempre lo encuentren y lo ubiquen correctamente en sus resultados de búsqueda. Para que esa localización se produzca, quienes programen el sitio tienen que “referenciarlo” adecuadamente, guardando una serie de

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palabras clave que permitan a los buscadores asociar esa página con esos temas de búsqueda. Un sitio mal referenciado no podrá encontrarse tan fácilmente por los buscadores. Este es un problema bastante habitual en los sitios de nuestras OSC. Las alianzas pueden mejorar radicalmente el tráfico que llega a los sitios de Internet. Es muy importante que cada OSC publique en alguna parte de su sitio los vínculos que lleven al navegante desde allí a las páginas web de otras OSC, empresas o medios con los que la OSC en cuestión desarrolló alianzas. También es importante que la OSC solicite a esos sitios que hagan algo recíproco: que publiquen en alguna parte de sus páginas web los vínculos para que sus navegantes puedan conocer y visitar a la OSC en cuestión cuando quieran. Esos vínculos pueden tener formato de texto vinculado (enlaces), logos vinculados o formato de avisos de publicidad (banners). Los vínculos de la OSC generan un tipo de tráfico directo que puede resultar clave. Las personas que vienen desde otros sitios, lo hacen porque tienen algún tipo de interés y un mínimo de confianza o curiosidad: ya vieron un enlace de la OSC en un sitio que conocen, y desde ahí decidieron visitarlo. Hay grandes chances de que estas personas se muestren interesadas y de que muestren mayor propensión a apoyar a la OSC que los visitantes ocasionales. Solamente desde este punto de vista las alianzas son ya relevantes. Pero además hay otro efecto significativo: al estar más vinculados con otros sitios de mayor tráfico, los sitios de Internet ganan importancia para los buscadores. Supongamos que un sitio esté bien referenciado en Internet. O sea, que cada vez que alguien busca una de las palabras clave, el buscador incluye a ese sitio en su lista de resultados. Pero, ¿en qué lugar? Estar ubicado en el puesto número 1.000 de los resultados no es lo mismo que ocupar uno de los primeros lugares. Mientras más alto uno se encuentre en ese ranking, mejor, ya que la gente tiende a consultar solamente unos pocos resultados en cada búsqueda. Para esto, las alianzas (al menos en Internet) son también bastante importantes. Los buscadores asumen que la relevancia de un sitio está dada, entre otras cosas, por el tráfico que generan. Cuando un sitio tiene vínculos con –o está vinculado desde– otros sitios que tienen un tráfico notable, entonces el buscador asumirá que ese sitio también es valioso y le asignará un nivel de importancia superior al que le daría únicamente sobre la base del poco tráfico que genera. Por lo tanto, el mismo sitio, con la misma información publicada, quedará mejor ubicado en el listado de resultados de la búsqueda si está mejor “vinculado” que si no lo está. Este tipo de tráfico generado por buscadores es la mejor forma de atraer a desconocidos y, para conseguirlo, no hay que hacer nada más, ya que esto depende solamente del interés que las personas tengan en lo que publica la OSC. El tráfico por buscadores le otorga también al sitio un sentido de importancia relativa. Cuando uno pide información sobre un tema y el buscador ubica un sitio antes que todos los demás, la gente asume que ese es el mejor o el sitio más destacado de referencia para esa consulta en particular. Como ejemplo, el lector puede hacer el siguiente ejercicio: si uno busca hoy en Google con las palabras clave “ayuda a niños de la calle” y “México”, aparecerá primero el sitio de Canica de Oaxaca

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AC, un sitio que está muy bien presentado. Si uno visita la sección “Enlaces” de ese sitio podrá encontrar en la lista de “Amigos de Canica” enlaces que lo conducirán al Fondo de las Naciones Unidas para la Infancia (Unicef), a la Red por los Derechos de la Infancia, a la Fundación Quiera, al Global Fund For Children, a la organización Rudolf Steiner, a Children for a Better World, a Children of Mexico y al Centro Mexicano para la Filantropía (Cemefi), instituciones todas ellas que, por su tráfico relativo, son de mucho mayor rango para el buscador de Internet. Para un navegante que no conoce para nada a la organización, la experiencia de visitar el sitio de Canica resulta satisfactoria. Si nuestro objetivo era buscar una OSC que trabajase en México con niños de la calle, con el objetivo de donar, lo que hay publicado en el sitio habría sido suficiente para convencernos. En Internet no se necesita mucho más que eso, y este es un ejemplo de cómo algo que no es caro ni demasiado sofisticado puede cumplir perfectamente con su fin. Como la realidad de Internet es tan cambiante, para cuando el lector vea este ejemplo, tal vez los datos ya no sean los mismos. Igualmente, el lector puede hacer en forma aleatoria una búsqueda similar con el tema que más le interese y luego verificar lo mismo para el primer sitio que muestre la lista. Las formas tradicionales de generar tráfico se realizan por fuera de Internet, y también son muy importantes y funcionan como un complemento de las formas ya analizadas. El tráfico de los sitios tiende a crecer también por “contaminación viral” de sus usuarios, que los visitan y lo recomiendan a otros. Eso se puede incluso fomentar, por ejemplo, dándoles la posibilidad a los visitantes de que puedan enviar a un amigo un artículo que hayan considerado relevante. Ese amigo es ya otra persona que conocerá el sitio y que también hoy o mañana podrá hacer lo mismo con otro, y así sucesivamente. La velocidad de propagación de las comunidades de Internet depende de varios factores que no viene al caso analizar ahora, pero puede llegar a ser asombrosa, y lo mejor de todo es que se genera espontáneamente sin que uno la esté buscando. Una vez que se genera el impulso, ese tráfico crece sin que el sitio en cuestión tenga que hacer nada diferente de lo que ya venía haciendo.

Conclusiones Este trabajo no pretende más que mostrar algunos caminos para orientar la futura investigación que será necesario realizar para identificar buenas prácticas a fin de que las OSC de nuestra región puedan fomentar la participación ciudadana trasnacional y participar en un posible mercado globalizado de donaciones. Se recomienda tomar con cautela las sugerencias que aquí se exponen, ya que la realidad es muy dinámica y las tendencias de lo que está sucediendo en este campo se generan y cambian a gran velocidad. Las conclusiones que se resumen a continuación tienen como propósito alentar la profundización del análisis de una realidad que puede ser de mucho valor para nuestra región.

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De los planteos expuestos se destacan los siguientes, que seguramente servirán para orientar el diseño de una posible estrategia para promover la participación en la economía trasnacional: r La consolidación de una nueva conciencia ciudadana global es algo que todavía no ha sido suficientemente estudiado y se trata de un fenómeno social del que no conocemos demasiado. Para nuestra región es importante tratar de entenderlo e incorporarlo como un cambio positivo y fundamental de este nuevo milenio. r Las formas de participación de las personas en las sociedades modernas se rigen por patrones diferentes de los convencionales y, en consecuencia, se están redefiniendo las estrategias para fomentarla. Esto puede generar desafíos importantes para nuestras OSC y también oportunidades para aquellas organizaciones que se animen a liderar el proceso de cambio de paradigma. r Estos cambios podrían llegar a materializarse en la generación de un mercado globalizado de donaciones individuales accesible por Internet, especialmente en cuanto a las donaciones que provienen de las personas que viven en economías más desarrolladas. Estos recursos podrían canalizarse hacia nuestros países, ya que la gente demostró que nuestras causas le interesan. En realidad es verdad que estamos a un “click” de distancia de conseguirlos. r Nuestros emigrantes constituyen un activo sustancial de nuestro capital social que no ha sido movilizado y que nos permitiría tener una forma “no virtual” de activar la promoción de nuestras causas sociales en los países más desarrollados. Su revinculación y participación en nuestras OSC generaría todo tipo de efectos positivos. Para conseguirla, nuestras OSC tienen que generar nuevos puentes y estrategias. r La falta de conocimiento y de confianza son las grandes barreras que deberán afrontar nuestras OSC para poder tener algún tipo de reconocimiento fuera de las fronteras. Esto no sólo vale para posibles donantes de otros países sino también para nuestras propias diásporas, que conocen mucho menos de lo que pensamos sobre lo que hacen las OSC de sus países. r En la economía globalizada el rol de los medios de comunicación resulta clave para movilizar a la comunidad virtual y es mucho más importante de lo que fue históricamente. De la calidad de esa comunicación y de su efectividad depende en gran medida la posibilidad de acceder a las diásporas que viven en todo el mundo. Tomando todos estos elementos en cuenta, el panorama para nuestras OSC parece bastante optimista. Pero este es un camino alternativo y no sustitutivo de los que ya se recorren, por lo que sus resultados comenzarán a verse dos o tres años después de haber comenzado a trabajar. El refrán que dice “no dejes para mañana lo que puedes hacer hoy” no podría ser más apropiado para quienes tengan interés en explorar este camino.

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El compromiso ciudadano y la democracia en la era de los movimientos sociales Arthur Domike

l desafío central de este libro ha sido describir “la dirección que deberán tomar los esfuerzos futuros para fortalecer la confianza de la ciudadanía en sus sistemas de gobierno y fomentar un mayor compromiso de la sociedad civil (…) [y] establecer pautas concretas para que el gobierno, la sociedad civil y las instituciones multilaterales fomenten y mantengan una participación ciudadana eficiente en proyectos de desarrollo económico y social”.1 Comenzamos por hacernos preguntas tales como: ¿por qué un gran número de latinoamericanos aborrece y desconfía de sus gobiernos y sus partidos políticos tradicionales?” y “¿Están realmente las actividades de la ciudadanía organizada ayudando a sus países a alcanzar mejoras sostenibles en el compromiso ciudadano y en las instituciones democráticas?” Buscando respuestas nos preguntamos si una ciudadanía activamente estructurada dentro de organizaciones locales y movimientos sociales ha contribuido a mejorar las instituciones democráticas y las iniciativas de desarrollo económico y social del país, y cómo lo ha hecho. Los analistas sociales y políticos, incluidos aquellos representados en este volumen, pueden ser perdonados si su visión no llega más allá del horizonte ni detrás de las esquinas. Generalmente cada individuo tiende a seguir ideas heredadas acerca de cómo funcionan las organizaciones políticas y sociales, y en cuanto a las causas que las impulsan a tomar una dirección u otra. Instituciones como el Banco Interamericano de Desarrollo (BID) han dedicado esfuerzos importantes para lograr un mejor entendimiento y llegar a un punto de encuentro apropiado con la sociedad civil en sus diversas formas.2 Sin embargo, lo que se desprende del presente estudio no es lo que hubiésemos esperado en función de las ideas heredadas. Encontramos en cambio la que puede ser una mejor manera de responder a las preguntas, basada en la forma en que los movimientos sociales, las ONG y los grupos comunitarios de ciudadanos, tales como los que aquí se examinan, se han revelado como determinantes de los procesos políticos de la región.

Documento de donación del Banco Interamericano de Desarrollo a la Fundação Grupo Esquel do Brasil, octubre, 2005.

Véase, por ejemplo, la página en Internet del BID: http://www.iadb.org/sds/SCS/site_1461_e.htm.

Capítulo 13

Arthur Domike

Un experto observó alguna vez que “las encuestas de opinión miden lo que la gente piensa antes de tener la oportunidad de pensar”. Claramente los movimientos sociales y grupos civiles aquí estudiados reflejan que existe gran actividad pensante por parte de los ciudadanos involucrados en lo concerniente a sus intereses y sus gobiernos. No obstante, el fenómeno de las OSC se encuentra fuera del “alcance del radar”, 3 y carece de los estudios y la cobertura noticiosa que reciben los políticos y las encuestas de opinión. A nuestro modo de ver, un conocimiento más amplio de los movimientos ciudadanos conducirá a una mejor comprensión de cómo evoluciona la democracia en la región y también proveerá respuestas útiles a nuestras preguntas iniciales.

El surgimiento de las organizaciones de la sociedad civil en América Latina Tilly (2004:140) descubrió que “la democratización por sí misma promueve los movimientos sociales”, por lo que “a principios del siglo XXI todo el mundo reconoció el término ‘movimiento social’ como una clarinada, como un contrapeso al poder opresivo, como un llamamiento a la acción popular en contra de una amplia variedad de calamidades”. Sin embargo, su emergencia relativamente reciente como fuerza importante en la región requiere una mayor explicación. Para dar a entender el rápido surgimiento de estos movimientos y la declinación del apoyo a la mayoría de los partidos políticos tradicionales se han sugerido las siguientes razones:4 r Desilusión, tanto por parte de la derecha como de la izquierda política, con el “estatismo” es decir: se ha dejado de creer que el gobierno deba o pueda ser el principal instrumento para diseñar e implementar soluciones a problemas profundos, económicos y sociales. r Trauma político-psicológico de la ciudadanía y sus líderes, causado por largos períodos de gobiernos autoritarios que no respondieron a las demandas de los ciudadanos y reprimieron sus actividades colectivas. r Fracaso de los partidos políticos tradicionales en prestar atención adecuada al impacto causado por los cambios de las políticas gubernamentales que suprimieron la “red de seguridad” que protegía a grupos de bajos ingresos contra el desempleo, el hambre y la falta de cobertura básica de salud.

Como se señaló en el capítulo 1, el apoyo a la “sociedad civil” como una fuerza política y social importante proviene tanto de la izquierda política (Foro Social Mundial) como de la derecha (Instituto Cato). 4 Véanse los ensayos sobre la transición política posterior a las dictaduras de la región en Garretón y Newman (2001), Eckstein (2001) y Escobar y Álvarez (1992).

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r Efecto de demostración –y apoyo logístico– de movimientos sociales exitosos en Estados Unidos y Europa orientados a producir mejoras en lo referente a los derechos humanos, los derechos de la mujer y el medio ambiente. r Los medios, Internet y las comunicaciones instantáneas, que ayudaron a los ciudadanos a desarrollar vínculos comunes, organizarse, y cobrar importancia en el debate político y la toma de decisiones. Posiblemente todas estas razones tengan cierta validez. América Latina ha conocido movimientos de masas en el pasado, en su mayoría organizados por estudiantes, campesinos y grupos laborales urbanos (véase Eckstein, 2001). Pero al derrocar a los dictadores y liberarse de la represión política, nació la mayoría de las más importantes organizaciones de la sociedad civil (OSC) de hoy. Hubo un rechazo general de las restricciones que los dictadores imponían a las prácticas democráticas, y esto contribuyó al incremento de la ya naciente desconfianza en los gobiernos. En la mayoría de los países de la región, la sociedad civil y sus movimientos han sido los protagonistas dominantes en la batalla contra las dictaduras, y muchos de los mismos activistas siguen siendo políticamente activos, dentro y fuera del gobierno. Los estudios presentados en este volumen confirman la contribución de esos grupos a la restauración de la democracia. La necesidad de entender mejor a la sociedad civil y los movimientos sociales formó parte de la agenda de la Cumbre de las Américas de 2001, que se llevó a cabo en Quebec, Canadá. En esa ocasión, el BID (2001:19) ofreció la siguiente evaluación de la situación: La modernización del Estado y la consolidación del gobierno democrático requieren un proceso complementario y recíproco de fortalecimiento de la sociedad civil. No puede existir un Estado democrático eficiente donde la sociedad civil es débil. El Banco promueve una visión de la sociedad civil que abarca tanto a las organizaciones civiles basadas en intereses comunes como aquella dimensión de la ciudadanía que asegura que todos los ciudadanos disfruten de oportunidades socioeconómicas dignas y del ejercicio efectivo de sus derechos políticos. Nuestros puntos de vista con respecto a la creciente relevancia de los movimientos sociales en la región tienen eco también en el Informe Progreso Económico y Social 2006 del BID (2005:112): Durante la década pasada en América Latina se produjo un drástico aumento del poder de los movimientos sociales, importantes no solo en cuanto al número sino también en cuanto a su impacto político. La democracia ha posibilitado un amplio ejercicio de los derechos y de la libertad de expresión, de reunión y de realizar manifestaciones. Sobre la base de esos derechos y libertades, la protesta

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social se ha convertido en un instrumento político eficaz, que en algunos casos ha alcanzado una escala y una intensidad suficientes para provocar la renuncia forzosa o la destitución de presidentes. (…) En vista de su índole generalmente pacífica y de autogestión, y gracias al apoyo que reciben de los medios, que ayuda a darles publicidad, a legitimarlos y a amplificarlos, los movimientos sociales se han convertido en actores políticos complejos e influyentes. De vez en cuando, las manifestaciones sociales pueden ser un instrumento eficaz para la acción de actores políticos bien arraigados en el sistema político tradicional. Movimientos sociales de gran envergadura, como Diretas Já en Brasil, las Madres de Plaza de Mayo en Argentina, Comando Que No en Chile y el Movimiento de Derechos Civiles de Estados Unidos, aumentaron significativamente el compromiso político de los ciudadanos de sus respectivos países y fortalecieron las instituciones democráticas. ¿Puede darse la misma respuesta con respecto a los demás movimientos sociales y organizaciones civiles que proliferan en América Latina? Y si es así, ¿existen efectos contrarios o adversos de los movimientos sociales para la participación ciudadana y las instituciones democráticas? Una pregunta distinta, pero estrechamente relacionada, sería si el aumento de organizaciones y movimientos de la sociedad civil de los pasados 30-40 años ha sido eficaz en cuanto a “fomentar y mantener la participación efectiva de los ciudadanos en proyectos de desarrollo económico y social”.5 En las páginas siguientes se intenta, en primer lugar, aclarar definiciones esenciales, luego examinar evidencia concerniente al impacto democratizador de las OSC y finalmente, encontrar caminos para mejorar las relaciones entre los gobiernos y las OSC, particularmente en el caso de los movimientos más contenciosos. Se presta particular atención a mejorar la participación ciudadana en proyectos de desarrollo, mediante técnicas de resolución de conflictos que permitan reconciliar a los organismos oficiales con las OSC. Finalmente se presentan razones para esperar una mayor influencia de la comunidad de las OSC sobre las instituciones democráticas, y se ofrecen sugerencias para nuevas líneas de acción de las OSC.

Movimientos sociales y grupos de interés En una democracia los ciudadanos tienen dos maneras de atraer la atención del gobierno hacia sus intereses e influir en la toma de decisiones del sector público, es decir, de estar eficazmente involucrados con sus gobiernos:

Como se ve en Domike (1993 y 1997), hay una larga historia de OSC que colaboran estrechamente con gobiernos e instituciones financieras internacionales para patrocinar proyectos de desarrollo.

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r Pueden unirse y votar por partidos políticos y candidatos que apoyen sus puntos de vista. r Pueden formar o enrolarse en organizaciones de ciudadanos que compartan sus puntos de vista (OSC) y que los representen en el foro político y en el debate público en los asuntos que consideren de importancia. La hipótesis fundamental de este estudio es que la democracia se “profundiza” a través de ambos medios, y cuanto más transparente y participativo sea el compromiso ciudadano con la política y con las OSC, más probabilidades de prosperar tendrá la democracia. También es probable que los esfuerzos para lograr el desarrollo social y económico sean más efectivos en tal entorno. Antes de explorar el impacto de las OSC sobre la democracia, es útil reiterar los principales rasgos que diferencian a dichas organizaciones de los “grupos de interés” convencionales. Los grupos de interés históricamente importantes –las empresas, la Iglesia, los sindicatos, los agricultores– utilizan su poder con el fin de proteger y expandir su posición económica y social.6 La mayoría de estos grupos a menudo se opone a las políticas y programas de los nuevos movimientos sociales, porque los ven como una usurpación de su propio poder. La mayoría de los miembros de la “sociedad política”7 se resiste a apoyar a las OSC y a los movimientos sociales porque los ve como competidores menos legítimos por las simpatías de la ciudadanía: “¿A usted quién lo votó?” Como consecuencia, los activistas civiles y los movimientos sociales a menudo están “en pugna” con los grupos de interés tradicionales y la sociedad política (véase McAdam, Tarrow y Tilly, 2001). Como se indicó en el capítulo 1, distinguimos tres categorías diferentes de OSC que apoyan a los grupos que nos ocupan:8 r Organizaciones a nivel comunitario que persiguen objetivos económicos, políticos o sociales específicos importantes a nivel local (por ejemplo, escuelas, carreteras, prevención de la delincuencia). r ONG que proveen investigación, defensa y asistencia en materia de servicios a sus mandantes, y entre las cuales se cuentan grupos de la comunidad o movimientos sociales preocupados por temas tales como la protección del medio ambiente o los derechos de la mujer.9

En este contexto, queda claro que los sistemas económicos de América Latina pueden considerarse en su mayoría “oligárquicos”, más que orientados al capitalismo empresarial. Véase Baumol et al. (2007). 7 La expresión “sociedad política” incluye a los partidos políticos y sus adherentes, así como a los políticos y administradores en el poder. 8 Los grupos que nos ocupan son los que no están representados o están poco representados, como los pobres rurales y urbanos, las mujeres, las comunidades indígenas y las minorías con acceso limitado al poder. Véanse también descripciones de estos grupos en BID (2005:112-122). 9 El interés del BID en utilizar ONG de servicios para trabajar en proyectos financiados por el propio Banco tiene una larga historia. Véase Domike (1997).

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r Movimientos sociales, tanto regionales como nacionales, con objetivos sociales, económicos y/o políticos, que muchas veces trabajan con las otras dos categorías de OSC y que a menudo utilizan tácticas contenciosas y de enfrentamiento (véase Tilly, 2004). (La mayor parte de este estudio se basa en este tipo de OSC.) La gente constituye y se une a movimientos sociales, ONG y organizaciones de base comunitaria buscando superar lo que percibe como “males” políticos, sociales o económicos: por ejemplo, para combatir las dictaduras, la privación de los derechos humanos y el abuso de poder de los latifundistas, y para luchar contra la subordinación y el maltrato de los indígenas y las mujeres, el derroche innecesario y la contaminación de los recursos naturales. Gran parte de la proliferación de OSC se puede atribuir a la insatisfacción con respecto a la seriedad y efectividad de los partidos políticos tradicionales para resolver estos “males”. La participación ciudadana en actividades políticas está íntimamente ligada a la creencia de que existe un problema y que el trabajo en conjunto ayudará a aliviarlo. Las organizaciones de ciudadanos independientes son instrumentos importantes para obligar a los gobiernos y a otros órganos e instancias del poder a dar una respuesta efectiva a esos problemas. En resumen, las OSC emergieron para ejercer presión sobre los políticos y las elites del poder, a fin de que encuentren soluciones a lo que la gente percibe como “males”.10

Dos enfoques para mejorar el compromiso ciudadano Existen dos enfoques distintos, si bien complementarios, para mejorar la capacidad y la voluntad de compromiso de los ciudadanos con sus gobiernos: 1. Educar a los ciudadanos con respecto a la forma en que opera (o debería operar) el gobierno. 2. Hacer que el sistema político sea más receptivo con respecto a las necesidades de los ciudadanos. En lo que concierne a la primera alternativa, las OSC y los grupos de interés, cualquiera sea su orientación política, generalmente exhortan a sus adherentes a alcanzar un claro 10

Los esfuerzos de las OSC en solucionar “males” se hicieron evidentes en 1992 en la Conferencia de las Naciones Unidas sobre el Medio Ambiente y el Desarrollo (UNCED). Una de las conferencias preparatorias –la Conferencia Internacional sobre el Impacto de las Variaciones Climáticas y el Desarrollo Sostenible en las Regiones Semiáridas (ICID), presidida por el Embajador Juan Felipe Yriart, Presidente de la Fundación del Grupo Esquel– concluyó que “los esfuerzos para reparar la situación de empobrecimiento actual deben basarse en una investigación y estudios rigurosos…[pero] Estos esfuerzos no alcanzarán sus objetivos si la sociedad civil y los movimientos a nivel local no se involucran en el proceso de toma de decisiones a nivel nacional y regional [cursiva añadida]” (Ribot, Magalhães y Panagides, 1996)

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entendimiento del entorno político, a fin de participar de forma más efectiva en campañas políticas, ser defensores activos y desempeñar roles de liderazgo en sus comunidades. 11 Las OSC también ayudan a fomentar ideas democráticas, educando tanto a los adherentes como a los funcionarios gubernamentales en cuanto a la importancia de los valores cívicos, proporcionando información sobre temas de interés y figuras políticas, así como generando un mejor entendimiento de los mecanismos gubernamentales y del alcance de la participación ciudadana. Con los mismos fines, también se promueve la instrucción cívica formal a nivel de la escuela secundaria (Torney-Purta y Amadeo, 2004 ). La intención de todos estos esfuerzos es ayudar a desarrollar una ciudadanía que esté más informada, se sienta capaz y esté dispuesta a participar productivamente en asuntos de interés público, ya sea dentro o fuera del gobierno. Ruth Cardoso (1992:291) caracteriza correctamente este tipo de educación cívica de la ciudadanía como una manera “conservadora” de promover los valores democráticos. Esta caracterización es más apropiada cuando la enseñanza de la educación cívica no pone suficiente énfasis en la necesidad de que los ciudadanos estén continuamente comprometidos con el proceso democrático, presten atención a lo que puede fallar y busquen formas de mejorar el proceso continuamente. Las clases de educación cívica a menudo dejan de inculcar en los estudiantes la visión de que las figuras políticas son “servidores” públicos responsables ante los ciudadanos, no “líderes” remotos. Es necesario que en las lecciones de dicha disciplina se reconozca que los problemas del sistema político no se resuelven simplemente con cambiar los procedimientos o las reglas, ya que esos problemas pueden ser más profundos. “La vigilancia eterna es el precio de la libertad” es más que un eslogan vacío. Un corolario podría ser la Ley de Murphy: “Todo lo que pueda fallar, fallará”. 12 La educación cívica resulta también fundamental para los funcionarios gubernativos, particularmente en esta era de movimientos sociales.13 Un paso obvio sería la creación y enseñanza de pautas de acción frente a las organizaciones ciudadanas por parte de las organizaciones del gobierno y de las instituciones multilaterales. Desde nuestro punto de vista, este entrenamiento y estas pautas –particularmente en los procedimientos de resolución de conflictos– deberían estar basados en una aceptación favorable de los movimientos sociales como expresión responsable y legítima de las inquietudes de los ciudadanos, y no simplemente como inconvenientes que tanto los políticos como los funcionarios públicos deben soportar. 11

Véanse particularmente Aguayo, sobre el Movimiento Acción Política de México (capítulo 4); Kleymeyer, sobre los indígenas andinos (capítulo 7); Durston, sobre la pobreza rural (capítulo 6), y Reames, sobre el presupuesto participativo (capítulo 5). 12 Por ejemplo, las mejoras ampliamente difundidas de las reglas electorales en México fueron insuficientes para evitar el conflicto de las elecciones de 2006, como se detalla en el capítulo 4. 13 Un ejemplo de los esfuerzos citados es el ejercicio conjunto del Banco Mundial, el Instituto del Banco Mundial, la Flacso y la ASEAN para “volver a entrenar” a los funcionarios del gobierno a fin de que puedan trabajar mejor con OSC que buscan mitigar la pobreza (Banco Mundial, 2004).

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Las OSC deben ser consideradas como aliados en las causas del desarrollo y la construcción de una democracia sostenible. En este contexto, el BID (2005:3) ofrece una recomendación adicional, que complementa las del presente estudio, ya que aboga por un cambio profundo en la relación de la sociedad política con la ciudadanía. El informe del Banco sobre la formulación de políticas demuestra que las “soluciones” tecnocráticas a los problemas sociales y económicos, generalmente apoyadas por los políticos, simplemente no están funcionando y existe una gran necesidad de negociar con las partes interesadas y, por sobre todo, escuchar. Los movimientos sociales estudiados aquí, así como los movimientos laborales, estudiantiles y campesinos de importancia histórica, deben ser reconocidos en tanto son representativos de partes interesadas fundamentales que merecen un lugar en las mesas de discusión de políticas, donde sus opiniones puedan ser escuchadas.

El impacto de los movimientos sociales sobre las instituciones democráticas Los nuevos movimientos sociales descritos en este volumen han logrado cambiar las relaciones entre los ciudadanos y los gobiernos, y continuarán creciendo en importancia. Esta perspectiva parece estar confirmada por la experiencia de las recientes elecciones de la región en las que los políticos que favorecían el aumento de programas sociales han ganado el poder, tanto a nivel nacional como local. La permanencia de los movimientos sociales también parece estar asegurada por la creciente sofisticación y representación de, por ejemplo, las mujeres, los líderes indígenas y los defensores de los pobres urbanos y rurales. Los esfuerzos exitosos para aumentar la capacidad de estos movimientos y de otros similares permiten esperar la llegada de participantes y líderes que estén mejor informados y sean más eficaces (véase por ejemplo Carroll, 2001). El amplio y fácil acceso a Internet y a las comunicaciones instantáneas (particularmente el uso de teléfonos celulares) brinda nuevas dimensiones a la efectividad de los movimientos, tanto en la obtención de información para el diseño y la defensa de políticas, como en la capacidad de movilizar a sus adherentes. Adicionalmente, los medios populares de comunicación a menudo prestan atención favorable a las situaciones que los movimientos sociales buscan evitar o corregir, como la contaminación de fuentes de agua o los despidos masivos de trabajadores que tratan de organizarse. La erosión de la confianza de la ciudadanía en los partidos políticos tradicionales y sus gobiernos tiene varias implicaciones. Quizá la más importante de ellas sea el hecho de que ahora la mayoría de la gente rechace la idea de que sólo la sociedad política tiene la responsabilidad de definir y resolver los persistentes problemas sociales y económicos. El desafío de la democracia, tanto para los gobernados como para los que gobiernan, consiste en desarrollar estrategias para que aquellos que trabajan con los ciudadanos organizados promuevan el avance de la justicia social, la libertad individual, el control ciudadano de la

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toma de decisiones colectivas, la comunidad y la solidaridad, así como la habilidad de los individuos para realizar su propio potencial. No todas las OSC son igualmente meritorias. Clark (1991:60) describe algunas ONG como “pilares de flaqueza”, con deficiencias tales como excesiva dependencia de líderes carismáticos y elites locales, personal técnicamente inadecuado, falta de acceso a los “seriamente necesitados”, falta de enfoques innovadores, malas comunicaciones, desatención de la sostenibilidad de los proyectos y mala voluntad de trabajar con los organismos del Estado. Sería también absurdamente ingenuo hacer caso omiso de la proliferación de ONG falsas, que se procuran elocuentes elogios públicos a sí mismas, y de los supuestos voceros de los pobres y los poco representados.14 Pocos movimientos sociales nacen con el único objetivo de mejorar las instituciones democráticas. Sin embargo, varios de los movimientos estudiados –específicamente el movimiento de derechos humanos en Guatemala, Acción Política en México y los movimientos de presupuesto participativo– son claros ejemplos de esfuerzos directos de la ciudadanía para rediseñar las instituciones democráticas, utilizando la energía y dedicación de personas ajenas a la elite política y las estructuras de los partidos políticos. Otros movimientos aquí analizados no están tan directamente enfocados hacia la reforma de las instituciones democráticas, pero sin duda buscan llamar la atención de las elites económicas y de los que toman las decisiones políticas hacia los “males a ser corregidos”, como la pobreza rural, la subordinación de los indígenas y las mujeres, los problemas de vivienda inadecuada, la degradación ambiental, la pobreza generalizada y la falta de desarrollo comunitario (véase el recuadro 13.1).

Como se discute en el capítulo 12, entre las variedades de pseudo ONG se incluyen CONGO (ONG comerciales), PONGO (ONG políticas), PORNGO (ONG de portafolio), DONGO (ONG de donantes), GONGO (ONG gubernametales) y MONGO (“mi propia ONG”).

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Los movimientos de derechos humanos (capítulo 3) fueron una respuesta a la represión por parte de líderes no electos contra su propia gente. Rosa María Cruz López examina las dificultades para formar y mantener un movimiento efectivo bajo amenazas serias y represión activa en la Guatemala de hoy. El movimiento Acción Cívica de México (capítulo 4) movilizó a los partidarios tanto de la izquierda como de la derecha política para transformar una estructura gubernamental endogámica y disfuncional. Sergio Aguayo detalla los logros precarios pero reales del movimiento. El presupuesto participativo (capítulo 5) como lo analiza Benjamin Reames no constituye una solución universal para alcanzar un mayor compromiso ciudadano, pero abrió la puerta a una mayor transparencia gubernamental, la licitación libre y la rendición de cuentas. La reciente historia de los movimientos de los indigentes rurales (capítulo 6) –uno de los problemas sociales y económicos más inmanejables de la región– es examinada por John Durston en Guatemala, Chile y Brasil. Los movimientos de los indígenas andinos (capítulo 7) constituyen una “historia de éxito” en lo que respecta a la obtención de reconocimiento y estatus para sus participantes en Ecuador y Bolivia, mediante su adhesión a tácticas de no violencia, según lo describe Charles Kleymeyer. La campaña I Ikatu Xingu, en el alto Amazonas (capítulo 8), una iniciativa ambiental exitosa enfrentada a la inercia oficial, es aquí reseñada por Lincoln Barros y Marie-Madeleine Mailleux Sant’Ana. La iniciativa de vivienda social de Chile (capítulo 9), analizada en el presente libro por Alberto Rodríguez y Ana Sugranyes, generó problemas sociales y económicos virtualmente insuperables al dejar las decisiones en manos de los burócratas y promotores inmobiliarios, sin haber consultado a los beneficiarios o sus defensores. Los movimientos por los derechos de la mujer (capítulo 10) han sido importantes en América Latina por más de medio siglo. Joan Caivano y Thayer Hardwick analizan sus logros y la oposición que se les ha enfrentado para evitar que alcancen igualdad legal, social y política. Por su parte, Roberto Mizrahi ofrece respuestas concretas para la movilización económica de las OSC (capítulo 11) a fin de solucionar los problemas de la pobreza y la utilización deficiente del potencial productivo humano, que constituyen un flagelo para todos los países de la región. Por último, las donaciones globales a través de Internet y las inversiones de los emigrantes en sus países de origen (capítulo 12) crean oportunidades y desafíos para las OSC de América Latina. El potencial de esta promisoria iniciativa es explorado por Nelson Stratta.

Los estudios detallados de casos de OSC proveen amplia evidencia del papel que estas desempeñan en la construcción de democracias latinoamericanas más incluyentes. Aun los movimientos beligerantemente opuestos a las políticas de gobierno –como se discute más adelante– han contribuido positivamente a profundizar la democracia. Esto se observa tanto en la educación ciudadana sobre asuntos públicos como en las mejoras de los sistemas políticos. En los breves párrafos siguientes no seremos capaces de hacer justicia a la amplitud de estos resultados, pero pondremos de relieve las pruebas más contundentes presentadas en los capítulos de este libro.

Recuadro 13.1 Estudios de casos de OSC

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r El movimiento Acción Cívica de México ha sido un líder en la educación de todas las clases sociales en cuanto a la necesidad de crear un sistema político más abierto, reducir la corrupción flagrante en las elecciones y el gobierno, y ayudar a eliminar el control de un solo partido, lo que se había extendido en ese país por 70 años. r El movimiento de presupuesto participativo –que comenzó en Brasil en la década de 1980 y de allí se extendió a toda la región– ha aumentado la percepción de la ciudadanía con respecto a sus derechos de fiscalizar a los funcionarios públicos, los gastos que autorizan y su eventual distribución, así como también la percepción acerca de la necesidad de insistir en la transparencia gubernamental y en los medios disponibles para reducir la corrupción, el padrinazgo y la compadrería. r Los movimientos indígenas en Ecuador y Bolivia han ayudado a desarrollar solidaridad grupal, mayor conciencia cívica y compromiso político, no solamente entre sus adherentes sino también para un público cada vez más amplio. r Los movimientos de protección de los derechos de los campesinos pobres en Chile, Guatemala y Brasil desarrollaron programas específicos para educar a sus miembros sobre sus derechos como ciudadanos y sobre la necesidad de su compromiso cívico activo, incluso en actividades de los partidos políticos. r La campaña I Ikatu Xingu ayudó a reconciliar intereses diversos en la ecológicamente frágil frontera amazónica, mediante una educación cívica eficaz, liderada por una OSC ambientalista, y alcanzó a una amplia gama de grupos comunitarios divergentes, a pesar de la laxitud e indiferencia de las oficinas gubernamentales, tanto nacionales como locales. r Los movimientos rurales e indígenas en Brasil, Chile, Guatemala, Ecuador y Bolivia están incrementando activamente la capacidad de sus adherentes para negociar con entidades oficiales, construir alianzas y formular propuestas. Su éxito tiene además un efecto de demostración para otras OSC en busca de reconocimiento. r Los movimientos de mujeres, tales como las Madres de Plaza de Mayo, tanto en América del Sur como en Centroamérica, se han convertido en las fuentes más fecundas y eficaces de materiales didácticos y entrenamiento para sus adherentes sobre el funcionamiento de los sistemas políticos. Las contribuciones de las OSC y los movimientos sociales a la profundización de las instituciones democráticas y al mejoramiento de los proyectos de desarrollo son aún más extensas. Estos logros señalan que las OSC han adoptado algunos de los roles históricamente asignados a los partidos políticos y/o son capaces de presionar eficazmente a los líderes políticos para que apoyen la profundización de la democracia:

En lo que respecta a las contribuciones específicas de las OSC para mejorar la educación cívica, se observa que casi todos los grupos estudiados han trabajado en ese campo:

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r Los movimientos de campesinos en Chile han logrado efectivamente rescatar al gobierno de inversiones y programas mal diseñados, proporcionando un campo de prueba para nuevas alternativas. r El no haber incorporado a los beneficiarios o a sus defensores en el diseño o en la ejecución de los programas de vivienda obrera en Chile llevó a casi catastróficas pérdidas sociales y a una seria malversación de fondos públicos, y es un crudo ejemplo de cómo no deben llevarse a cabo los programas sociales, que la presente administración del país aún está tratando de remediar. r Con su exitoso ejemplo, los movimientos de pobreza rural han logrado extender a otros grupos los derechos políticos, económicos y sociales que ellos persiguen, incluido el derecho de voto, de libre asociación y de participar en las decisiones públicas. El éxito de los pobres rurales ayuda a acrecentar los derechos de las “doblemente discriminadas” comunidades indígenas, las mujeres y los jóvenes. r Quienes respaldan el presupuesto participativo están directamente involucrados en el control de las decisiones presupuestarias locales y de la ejecución de proyectos, y mantienen la presión política sobre los gobiernos a fin de que implementen legislación esencial y tomen medidas contra los funcionarios públicos corruptos. r Los pueblos indígenas andinos han recurrido a su herencia cultural y a sus estructuras sociales para desarrollar una infraestructura que beneficie a una comunidad más amplia. Estos ejemplos se aprecian en las consagradas y dinámicas tradiciones indígenas, como la minga andina. r Las diásporas de México y de otros países de la región están también ayudando a apoyar la creación de infraestructura en sus comunidades de origen, por medio de contribuciones financieras directas, sin intermediarios costosos. r Los movimientos sociales están facilitando el acceso de los indígenas y de los pobres rurales a información crítica, y entrenándolos en habilidades necesarias para que puedan manejarse en un mundo moderno y reconocer su “derecho a tener derechos”. Estos programas están produciendo líderes potenciales, un cambio generacional, aprendizaje de la experiencia en nuevos entornos, y formas de combatir la “ley de hierro de la oligarquía organizativa”.15 Sus miembros ganan asimismo acceso a tecnologías actuales, incluidas las páginas web dedicadas a programas políticos y económicos. r Para lograr un moderado éxito, el grupo Acción Cívica de México tardó años en forjar alianzas, luchando contra obstáculos legales impuestos por la “vieja guardia” política. El ejemplo de México es relevante para otros países donde los ciudadanos buscan demo-

Durston (capítulo 6) nos recuerda la “ley de hierro de la oligarquía organizacional” de Michels, que sostiene que los líderes de organizaciones políticas a nivel popular “inevitablemente” se convierten en oligarquías una vez que se distancian de los grupos locales: “Los líderes de organizaciones de muchos miembros necesariamente desarrollan sus propios intereses, lo que aumenta su alejamiento de los niveles populares. Esta tendencia a veces sofoca la democracia interna”.

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cratizar plenamente una estructura política y donde los partidos políticos tradicionales se resisten encarnizadamente a perder el poder. r Los movimientos rurales e indígenas han capacitado a sus miembros para iniciar, negociar y administrar sociedades financieras con ONG locales, regionales, nacionales e internacionales, así como con otros aliados. r En Bolivia y Ecuador, los movimientos indígenas han sido una fuerza importante para lograr sistemas electorales y legislativos más democráticos, mediante la participación en campañas y negociaciones. Esta participación ha tenido sus mayores éxitos a nivel local y municipal, ayudando a profundizar la democracia nacional de abajo hacia arriba. r Los movimientos sociales rurales ampliaron el acceso a la toma de decisiones públicas, consiguiendo voz y voto en áreas rurales de Brasil, donde dichos movimientos han sido más activos. La calidad de vida en los asentamientos ha mejorado notablemente, ha aumentado la participación política y la economía local es más dinámica. r Los movimientos están produciendo presiones eficaces sobre los gobiernos y partidos políticos, a fin de lograr una distribución más equitativa de los recursos públicos mediante la canalización de los bienes y servicios directos hacia sectores previamente excluidos. Las instituciones estatales han aprendido que pueden adquirir mayor legitimidad y mejorar su desempeño si establecen relaciones de trabajo con OSC que pueden utilizar el capital social que han acumulado en las comunidades locales. r Las comunidades mapuches chilenas, trabajando en proyectos apoyados por el BID, han ayudado a formular alternativas superiores para proyectos sociales. Estos movimientos sociales han adquirido madurez a la vez que se han mantenido libres de cooptación y favoritismo. Esta independencia resulta crucial si los movimientos pretenden ser la “conciencia” de los partidos políticos con intenciones progresistas.

Movimientos contenciosos frente a los gobiernos Los estudios que conforman este libro proveen evidencia de que la sociedad civil y los movimientos sociales han ayudado a alcanzar, consolidar y profundizar la democracia en la región, a la vez que han logrado dirigir la atención pública hacia las necesidades de los que en el pasado se encontraban “sin voz”. Sin embargo, en el afán de impulsar sus causas, muchos activistas y líderes de movimientos han provocado deliberadamente manifestaciones contenciosas y confrontaciones físicas. Sus tácticas van desde declaraciones públicas bien toleradas, conferencias de prensa y pancartas en edificios, hasta marchas de protesta, cortes de rutas, ocupación de tierras y ataques físicos (véase el cuadro 13.1). La gama de tácticas “aceptables” de las OSC no se compara con las tácticas que la sociedad política es capaz de ejercitar –y a menudo ha ejercitado– en su trato con los movimientos sociales (véase el cuadro 13.2). Una opción la constituyen claramente la cooperación y

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colaboración entre ambas partes, como se discute extensamente en la próxima sección, y ese es el camino que conduce a la resolución de conflictos. Sin embargo, considerando que los gobiernos tienen el monopolio sobre la violencia y el control de la bolsa, las tácticas de las elites políticas que se oponen a las demandas de la sociedad civil frecuentemente escalaron hasta incluir la cooptación, la censura, una estricta regulación oficial, la utilización de pandillas contratadas para atacar a los manifestantes, y hasta intervenciones militares. Cuadro 13.1 Ejemplos de tácticas de acciones directas legales e ilegales de OSC y movimientos sociales Más tolerados Marchas y manifestaciones con permiso de autoridades Conferencias de prensa Movilización de votantes Peticiones y referenda

Desobediencia civil Marchas y manifestaciones sin permiso

Cortes de calles Ocupación de ediﬁcios privados

Violencia contra la propiedad privada

Violencia contra civiles

Peleas callejeras con policías y militares

Menos tolerados Terrorismo con intento de asesinato de oﬁciales y del público

Huelgas de hambre Ocupación de ediﬁcios públicos

Cuadro 13.2 Ejemplos de interacción democrática y no democrática de la sociedad política con las OSC y movimientos sociales Más democráticas Incorporación de Consultas oficiales regulares líderes de las OSC a los partidos con líderes de los movimientos políticos sociales Reconocimiento oficial de las Acción contra corrupción oficial investigaciones de las ONG y de y favoritismo las propuestas de Compromiso de apoyo partidos políticos con OSC Apoyo conjunto de peticiones y referenda

Regulaciones Cooptación de líderes de las OSC costosas de movimientos sociales Creación de Impuestos movimientos injustos a los sociales de movimientos “frente falso” sociales y OSC Demoras Censura guberburocráticas namental a los medios y las OSC

Menos democráticas Arrestos ilegales Líderes y encarcelamiento democráticos de OSC de líderes de reemplazados movimientos por dictadores sociales militares Prohibición Imposición de apoyo de controles internacional militares y viajes para movimientos sociales y líderes

Pandillas contra- Tolerancia oﬁcial tadas para atacar de la violencia a manifestantes privada contra las OSC

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No todas las actividades y grupos contenciosos disfrutan de la misma tolerancia pública y oficial. Se debe hacer una clara distinción entre las tácticas que causan paros económicos o disturbios en la vida cotidiana –pero que están encuadradas dentro de la ley o las costumbres– y los actos deliberados de violencia contra individuos o grupos. Dentro de la gama de tácticas que los movimientos sociales pueden adoptar en su afán de conseguir sus objetivos, los ataques armados a oponentes o funcionarios del gobierno no son compatibles con los valores democráticos. Sin embargo, para construir instituciones democráticas, se requieren reglas del juego recíprocas, tanto para el Estado como para sus ciudadanos. Los grupos “orientados a la violencia” que operan para derrocar a gobiernos legítimos –guerrilla y paramilitares en Colombia, Sendero Luminoso en Perú, Al Qaeda, el KKK y Minutemen en Estados Unidos– no deben considerarse parte de la “sociedad civil”, ya que no aceptan los principios fundamentales de un gobierno democrático. Sin embargo, el límite no siempre es claro cuando movimientos legítimos se enfrentan a un gobierno que utiliza prácticas violentas represivas contra las protestas. Aquellos que viven bajo gobiernos represivos a menudo han reaccionado con violencia para defenderse a sí mismos o como represalia. Por ejemplo, la violencia continuada que enfrentan las organizaciones de derechos humanos y otras OSC en Guatemala impide que se llegue a soluciones fáciles, a menos que cambien las estructuras de poder y las políticas. Bajo estas circunstancias, quienes practican la desobediencia civil y la resistencia pasiva en lugar de la confrontación son en ocasiones masacrados. La adaptación pasiva de la sociedad civil a la acción gubernamental no es una opción seria cuando los poderes policiales se utilizan sin piedad contra grupos de ciudadanos respetuosos de la ley. Donde los gobiernos continúan ignorando o asignando baja prioridad a la mala distribución de oportunidades económicas, tanto en las áreas urbanas como en las rurales, los conflictos locales se intensifican. En esas situaciones, las OSC continuarán siendo contenciosas, utilizando tácticas que incluyan desde huelgas de hambre y protestas callejeras hasta la invasión de tierras y las confrontaciones con la policía, y aun hasta la lucha armada. Durston (capítulo 6) argumenta que los movimientos sociales rurales agresivos, pero que se encuentran básicamente dentro de la ley, proveen un efecto amortiguador para las acciones más perturbadoras de estas OSC, dada la indignación general de los pobres rurales por la falta de acción oficial. Estos precedentes pueden destruir una democracia en desarrollo pero aún inestable. Cuando los movimientos sociales contenciosos se enfrentan a defensores intransigentes del statu quo, pueden anticiparse derramamientos de sangre.

La necesidad de una cultura política deliberativa La búsqueda de respuesta a una de las preguntas centrales de este estudio no ha finalizado: “¿Cómo pueden mejorar sus relaciones de trabajo y su eficiencia los que están en el gobierno

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y las OSC, además de otros participantes tales como organismos internacionales, fundaciones, etc.?” Hemos sugerido que las respuestas relevantes se encuentran en los conceptos y prácticas de la democracia deliberativa y en la búsqueda constante de resolución de conflictos. No todos los conflictos sociales se pueden solucionar con fórmulas, pero el proceso a seguir para alcanzar soluciones viables dentro del marco democrático constituye un modelo útil para nuestra búsqueda de “mejores relaciones de trabajo y mayor eficiencia.” Las conclusiones de este volumen sugieren que no es demasiado temprano para que los gobiernos y los líderes de las OSC busquen acuerdos y compromisos. Dicha colaboración podría surgir tanto de la crisis como de la oportunidad. Ciertamente ha habido suficiente tiempo para que tanto los ciudadanos activistas como aquellos en el poder despierten a las realidades sociales y políticas. La preponderancia del poder efectivo continuará siempre en manos de los gobiernos, en primer lugar con la policía y las fuerzas militares, y luego con sus sistemas judiciales. Sin embargo, el poder del gobierno está siendo restringido no solamente por el acceso público a los medios de comunicación, sino también por la facilidad con que se captan y transmiten los diversos modos de información (mediante Internet, teléfonos celulares, viajes internacionales), así como por ciudadanos que llaman la atención sobre sus intereses a través de OSC. Si se reconoce que el poder del gobierno también puede ser usado para resolver conflictos, las OSC pueden ejercer una influencia considerable. En resumen, mediante la puesta en práctica de mecanismos para resolver conflictos pendientes se benefician tanto los intereses de quienes son representados por las OSC como los de la clase política que trata de retener el poder. En el capítulo 1 se indicó que la mayoría de los gobiernos latinoamericanos cuenta con experiencia limitada de participación de los ciudadanos comunes en la toma de decisiones públicas (Lijphart, 1984). Los ciudadanos que han estado en mayor desventaja dentro de los actuales sistemas políticos, económicos y sociales se han convertido en los más activos. Esto significa que los conflictos ocultos que datan de largo tiempo tienen voceros potentes. Como observa Kleymeyer citando a Bebbington (capítulo 7): “… los grupos étnicos y las categorías raciales forman el eje principal de las diferencias y los conflictos en América Latina (…) Esto quiere decir que el principal “bloqueo de caminos” en el viaje hacia la democracia en la mayoría de los países latinoamericanos está en las cuestiones de etnia y raza. (…) Si este problema no se confronta ni se resuelve, la democratización y la justicia seguirán viéndose perjudicadas”. La lucha constante de los afroamericanos, los nativos americanos y los inmigrantes por tener voz en Estados Unidos nos ofrece una base para estimar el tiempo y los esfuerzos necesarios para que los países de la región lleguen a términos apropiados con sus respectivos conflictos de poder. El modelo de gobierno dominante en la región ha sido el sistema contencioso de “arriba hacia abajo”, donde los interesados presuponen que todas las situaciones políticas son situaciones de “suma cero” y tienen una intención simplemente retórica de alcanzar acuerdos. Esta mentalidad de trinchera, de no transigir, caracteriza no solamente a los gobiernos reaccio-

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narios del statu quo, sino también a algunos gobiernos de la izquierda política. Este entorno político deja poco espacio para los aportes de los movimientos sociales cuyos representantes no son elegidos ni controlados por los líderes políticos dominantes. En las democracias participativas, individuos y grupos deben presentar y defender sus propuestas dentro de la esfera política. Sus preferencias deben ser defendidas en función de lo que contribuyan al bien común, lo que el BID llama “sensibilidad pública” (2005:136). La democracia participativa no elimina las diferencias en materia de políticas, pero crea un sistema donde las prioridades y políticas son negociables y no irreconciliables. Las decisiones sobre políticas son negociadas colectivamente, no impuestas unilateralmente. Los conflictos no desaparecen, pero en medio de las discusiones pueden encontrarse puntos de interés común de los cuales surjan y se adopten soluciones de compromiso. “Los procesos políticos en una democracia deben incorporar el doble requisito de representatividad y efectividad” (BID, 2005:256). Si bien las prácticas deliberativas empleadas en la toma de decisiones colectivas son comunes en las sociedades tradicionales de las Américas y en otros países (en el capítulo 7 Kleymeyer ofrece un registro de algunas de esas prácticas), parecería que la modernización, aun en las comunidades marginales, gravita hacia una visión de la vida pública de suma cero: “nosotros” contra “ellos”. La tensión y el conflicto son aditamentos normales de las sociedades humanas. La existencia de circunstancias diferentes entre individuos, aun dentro de comunidades relativamente homogéneas, conducirá a preferencias diferentes, tanto en las cosas importantes como en las banales. Las tensiones desatendidas pueden desencadenar conflictos. El manejo tanto de unas como de los otros requiere no solamente habilidades específicas para deliberar y solucionar conflictos –lo cual resulta fácil de asimilar– sino también una visión diferente de la vida pública según la cual el interés público no es considerado finito y por lo tanto suma cero, sino un bien colectivo que va en aumento a medida que la comunidad aprende a crearlo. La deliberación efectiva crea un conocimiento público inaccesible a individuos que actúan aisladamente, sin importar cuánto poder tengan o cuán dedicados estén al bien público. Sólo la gente, deliberando en conjunto, es capaz de crear el interés público. La visión simplista de “democracia” como un certamen entre partidos refuerza la idea de que la política es un juego de suma cero en el cual el ganador se lleva todo y el perdedor pierde todo. El cambio necesario en las actitudes públicas no es solamente cosmético. Exige reemplazar a la pelea electoral como el fin último del proceso democrático, con muchos foros donde los ciudadanos que deliberan puedan construir una agenda pública que incluya todas las opiniones y acepte un consenso de valores fundamentales, compartido por todos los ciudadanos. Las diferencias inevitables, reconociendo los legítimos intereses contrapuestos de ciudadanos afectados por diferentes circunstancias, se ofrecen luego a los grupos políticos competidores para ser definidas en el campo electoral. De esta forma, si bien las elecciones siguen siendo eventos de suma cero (alguien debe ganar el derecho de administrar el interés público), el acto democrático fundamental, el diseño de una agenda pública, se ha convertido en un acto “democráticamente” incluyente (Mathews, 2003).

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Por lo tanto, a fin de promover la participación ciudadana y la profundización de la democracia, es esencial que todos los partidos establezcan normas realistas para la deliberación y la toma de decisiones colectivas, y se adhieran a esas normas. Dichas pautas deben incluir límites recíprocos para los comportamientos contenciosos de las OSC, cuyos intereses legítimos pueden ser mutuamente incompatibles, y para el uso del poder represivo por parte de los gobiernos. Tanto la sociedad civil como la política deben interiorizar la noción de respeto por los intereses divergentes, y trabajar para asegurar el cumplimiento de la ley. Los movimientos contenciosos que entran en acuerdos participativos pueden también involucrarse en el proceso electoral, y formar partidos políticos, congresos y gobiernos más atentos a las necesidades de aquellos sectores históricamente excluidos que se ubican en la base de la pirámide social, y así profundizar la democracia.

El lugar para los movimientos contenciosos: conflictos evitables y resolución efectiva de conflictos Los enfrentamientos entre los ciudadanos y sus gobiernos son el resultado del desencanto y el descontento, pero rara vez fortalecen la autoridad de unos u otros. Los funcionarios gubernamentales que se opongan implacablemente a las legítimas demandas de la sociedad civil deben ser reemplazados. Los líderes de los movimientos sociales no sólo deben preocuparse por tácticas callejeras sino que también deben absorber las lecciones de la historia, educando a los adherentes en cuanto a la mejor forma de lograr que el gobierno escuche y actúe. Los errores del gobierno pueden exacerbar las tensiones sociales, pero también pueden crear oportunidades para el accionar de la sociedad civil, que llevado a cabo inteligentemente puede desencadenar cambios sociales, políticos y económicos positivos, como lo demuestran algunos casos presentados en este volumen. Pueden observarse casos de conflictos evitables –o, alternativamente, de espacios para la solución efectiva de conflictos– en varias controversias electorales recientes, donde los procedimientos democráticos han sido impugnados por políticos de izquierda. Estas son demostraciones contemporáneas de que la herencia de la “democracia contenciosa” no es sólo patrimonio de la derecha política. En Bolivia se presentó un caso en el que ambas partes fallaron en aceptar las reglas de la democracia participativa. Una evaluación independiente del gobierno electo, realizada a fines de 2006, concluyó: “A menos que se suprima la retórica amenazante y se abran inmediatamente el diálogo, la mediación y el compromiso, podrán surgir brotes de violencia en 2007” (International Crisis Group, 2007:3). El partido “populista” boliviano, patrocinado mayormente por grupos indígenas de las sierras, se encuentra enfrentado a una oposición compuesta en su mayoría por grupos industriales de los departamentos de la región del este, donde están basadas las prósperas industrias de energía y agrícolas. Según la evaluación,

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ninguna de las partes en conflicto parece estar en busca de áreas de compromiso, sino que juegan a un juego de todo o nada, sin buscar ni tratar de formar consenso con respecto a los temas en discusión, como la reforma agraria, la convocatoria a una Asamblea Constituyente para reformar la Constitución, o la expansión de la autonomía regional. Las predicciones de violencia no se toman a la ligera, pero a menos que el gobierno y su principal oposición confíen en la necesidad de un compromiso, el estancamiento actual puede llevar al caos y al derramamiento de sangre. No es este el lugar para considerar todas las modalidades posibles de resolución de conflictos entre dichos grupos, pero basados en la historia y los casos aquí considerados podemos marcar un rumbo para alcanzar acuerdos mutuos viables. Entre los requisitos básicos para una exitosa resolución de conflictos se incluyen los siguientes: r Todas las partes interesadas deben considerar la necesidad de resolver los conflictos pendientes, reconociendo que todos pueden esperar beneficios, o sea que no se trata de un juego de suma cero. r La violencia y la represión oficial quedan excluidas para ambas partes. r Deben existir organizaciones confiables, que representen a cada una de las partes afectadas, como los indígenas, los pobres rurales, los sin techo, etc., así como a sus antagonistas, como los organismos gubernamentales, los promotores inmobiliarios, los terratenientes, etc. r Las partes entran inicialmente en discusiones informales que gradualmente pasan a ser negociaciones formales con el fin de enmarcar el problema y especificar posibles soluciones. r Las discusiones serias y los compromisos firmes generalmente requieren la participación de un tercero como mediador. r Finalmente, una vez que se alcancen acuerdos, estos deberán cumplirse, ser objeto de un seguimiento y ejecutarse. De este breve resumen de requisitos para la exitosa resolución de conflictos se desprenden varios elementos dignos de mención especial. Hasta que todas las partes interesadas reconozcan que la continuidad del statu quo es inaceptable, y que la violencia cometida por cualquiera de las partes resulta contraproducente, la oportunidad para la resolución de conflictos es limitada o nula. La existencia de organizaciones confiables y efectivas con “autoridad” para negociar por las partes es un elemento esencial. Las organizaciones de la sociedad civil basadas en la comunidad han demostrado su importancia al respecto, a menudo apoyadas técnica y financieramente por ONG favorables a su causa y por movimientos sociales interesados. Un segundo elemento clave es el mediador “desinteresado”, que cuenta con la confianza de ambas partes y que es capaz de concebir cursos de acción aceptables (en América Latina

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este rol ha sido históricamente desempeñado por la Iglesia, los donantes internacionales o los organismos de financiamiento). Ejercer este rol es difícil para los miembros de organismos gubernamentales, y aun para los jueces, ya que a menudo tanto unos como otros se identifican con alguna de las partes en discordia, y pueden ser llamados a intervenir en el eventual seguimiento y cumplimiento de los acuerdos resultantes. El cumplimiento de los acuerdos casi siempre requiere que el sistema legal del país funcione como autoridad para imponer la observancia de las obligaciones. Esto puede constituir un problema cuando las partes más débiles –por ejemplo, los trabajadores sin tierra– no confían en el sistema que con frecuencia ha sido utilizado en su contra. Obviamente cualquier resolución viable de conflictos serios requiere que todas las partes involucradas respeten la ley. Sin embargo, en la mayor parte de la región el papel de los partidos políticos tradicionales con relación a los nuevos movimientos y organizaciones sociales tiene una historia controvertible. Los primeros movimientos –particularmente aquellos que luchaban por los derechos humanos, los indígenas y la protección del medio ambiente– se enfrentaron a una violenta oposición por parte de las elites dominantes y sus aliados políticos, y aún perdura el rencor y la desconfianza de esos períodos. Los organismos internacionales de financiamiento y muchas de las organizaciones y fundaciones bilaterales de ayuda han aunado esfuerzos a fin de mejorar las relaciones de aquellos que detentan el poder con la sociedad civil y sus organizaciones. Estos organismos tienen la capacidad de utilizar su posición de elementos foráneos al negociar con las OSC, aun las contenciosas, mientras que los gobiernos generalmente encuentran una dura oposición política al intentar iniciativas similares. Nuestros estudios de casos citan varios ejemplos explícitos de organizaciones multinacionales y otras entidades externas que han complementado los esfuerzos de las OSC tanto con recursos como sirviendo de intermediarias con la burocracia de gobierno. Aunque diseñar y ejecutar programas participativos requiere mayores recursos que una subvención o un préstamo a un organismo del gobierno, la efectividad de incluir a los beneficiarios en el trabajo de diseño y ejecución está comprobada. He aquí algunos ejemplos: r Las organizaciones de derechos humanos de Guatemala y otros países han contado con el apoyo manifiesto de donantes y organismos del exterior, sin los cuales hubieran sido mucho menos exitosas. r Los esfuerzos de la Alianza Cívica de México para conseguir elecciones limpias fueron financiados por fundaciones de Estados Unidos, las Naciones Unidas y gobiernos europeos. r El BID ha fungido como intermediario entre beneficiarios y organismos gubernamentales. En Chile trabajó para encontrar soluciones a las demandas de los indígenas mapuches a fin de que recobraran sus tierras ancestrales.

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r Los programas del Banco Mundial se encuentran trabajando con grupos indígenas en Ecuador y con grupos de beneficiarios en general, como parte de la estrategia de conjunto del Banco.16 Las OSC comunitarias, especialmente con el apoyo de terceras partes, han logrado que los burócratas gubernamentales escuchen, entren en negociaciones y acepten las “reglas del juego”. Estas experiencias a nivel local no solamente pueden introducir mejoras en el diseño de proyectos, sino que también crean un sentido de apropiación del proyecto por parte de los beneficiarios. Algunos donantes e instituciones financieras internacionales han comenzado a incluir en sus donaciones y préstamos cláusulas que requieren la participación popular en los programas que ellos apoyan.17 A fin de que estos sistemas sean más eficientes, es preciso tomar medidas para una supervisión permanente, en coordinación con la contraparte de los gobiernos beneficiarios. Este apoyo a la sociedad civil por parte de los organismos de ayuda, los gobiernos del norte y fundaciones, podría ser expandido e institucionalizado por los gobiernos interesados en profundizar y consolidar la democracia. En este contexto, la crítica provocativa de los programas de ayuda internacional que formula Easterly (2006) merece un comentario aparte. Su pregunta central, y el subtítulo del libro, es Why the West’s Efforts to Aid the Rest Have Done so Much Ill and so Little Good (Por qué los esfuerzos occidentales para ayudar al resto han hecho tanto daño y tan poco bien). Easterly toma el enfoque de arriba hacia abajo favorecido por los “planificadores”, que trabajan en los organismos internacionales de financiamiento, y lo opone al de los “buscadores”, que encuentran maneras de generar incentivos y hacer que las cosas funcionen a nivel local. Infortunadamente para su argumento, y para el de este estudio, Easterly no busca –ni encuentra– roles específicos para las organizaciones ciudadanas en su camino hacia un mejor enfoque para alcanzar los objetivos del desarrollo, es decir, para vencer la pobreza y la impotencia.

La orientación futura de las OSC en América Latina Los países con una clase media dominante y una larga tradición democrática cuentan con sociedades civiles sólidas y un número creciente de organizaciones comunitarias. Las instituciones democráticas y los procesos de toma de decisiones de los países europeos y de América del Norte sin duda se han beneficiado con la existencia de las OSC en todos los 16

Como referencia de la estrategia del Banco Mundial para respetar a los beneficiarios, véase: http://web.worldbank.org/ WBSITE/EXTERNAL/TOPICS/EXTSOCIALDEVELOPMENT/EXTPCENG/0,,menuPK:410312~pagePK:149018~piP K:149093~theSitePK:410306,00.html. 17 Por ejemplo, la Millennium Challenge Corporation requiere que la sociedad civil participe en los directorios ejecutivos de los programas de los países que la corporación apoya, y que esté estrechamente involucrada en el diseño y la ejecución de los proyectos.

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niveles. Debido a que los países de América Latina comparten el objetivo –aunque sólo de manera implícita– de convertirse mayoritariamente en clase media, y los gobiernos elegidos democráticamente son ahora la norma, podemos anticipar un continuo crecimiento de las OSC, tanto en número como en influencia política. Esta es una apreciación más optimista que la que ofrecían la mayoría de los observadores de hace una década (Chalmers et al., 1997), aunque las perspectivas se deben tomar con reservas. También es más optimista que la de filósofos como Niebuhr (1932) cuando censuraba la inacción de sus colegas religiosos ante la pobreza y el desempleo en Estados Unidos en la década de 1930: “Los moralistas no reconocen que cuando el poder colectivo (…) explota a los débiles no puede ser desalojado nunca, a menos que el poder se levante contra él”. Una pregunta intrigante es la relativa a la dirección y el ímpetu de las mejoras. En países donde los que detentan el poder continúan practicando la represión social y económica, los ciudadanos seguirán apoyando a los movimientos sociales contenciosos y conflictivos y a sus voceros. En los casos más extremos, no sería absurdo contemplar un resurgimiento de confrontaciones violentas. Pero la tendencia política más fuerte de los partidos políticos no tradicionales recientemente elegidos va en el sentido de acomodar las demandas para el cambio social lideradas por los movimientos sociales. La mayoría de la población de la región –incluida virtualmente toda América del Sur– vive actualmente bajo regímenes políticos que al menos son tolerantes de la sociedad civil y aun de movimientos sociales agresivos, aunque las relaciones no sean siempre entusiastas ni estén exentas de problemas. 18 En resumen, se espera que aumenten el número y la diversidad de OSC en la región, con un crecimiento proporcional de su influencia en la sociedad política y en el logro de sus objetivos sociales y económicos. Como señala Kleymeyer, los conflictos sociales y económicos basados en conceptos de raza y etnia no desaparecerán pronto, como no han desaparecido en Estados Unidos. Sin embargo, la fuerza creciente de los movimientos indígenas y de los movimientos de lucha contra la pobreza les garantizará, casi con certeza, un lugar en la mesa de decisiones de política, que antes nunca tuvieron. Para el futuro inmediato, dos de los capítulos de este libro –el capítulo 12, que trata sobre la movilización de las diásporas en apoyo a las OSC locales, y el capítulo 11, que trabaja con el tema de la necesidad de expandir el rol de la sociedad civil con miras a superar el subempleo– marcan nuevos rumbos para las acciones conjuntas de la sociedad civil y los gobiernos, que ayuden a mitigar los persistentes problemas socioeconómicos.

Por ejemplo, el gobierno de Brasil, dominado por el Partido de los Trabajadores, se enfrenta a manifestaciones y demandas de una reforma agraria profunda por parte del Movimiento de los Trabajadores sin Tierra. En Chile, inmediatamente después de que el candidato del partido socialista fuera elegido presidente en 2006, estallaron marchas masivas de movimientos estudiantiles. Igualmente, Uruguay, bajo el control del Frente Amplio, un partido político no tradicional, aún enfrenta la oposición de ciertos movimientos sociales.

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Stratta (capítulo 12) presenta un argumento convincente de que el modelo tradicional y las reglas de participación ciudadana en las OSC deben reinventarse con el fin de promover un mayor compromiso ciudadano. Existe un “nuevo fenómeno social, una conciencia cívica global”, que según Stratta puede apoyar de manera importante a la sociedad civil de la región, particularmente a los grupos comunales con una agenda de desarrollo local. La globalización está haciendo que aumente la participación potencial de ciudadanos alrededor del mundo con las OSC de la región, por varios motivos: r Se está formando una nueva conciencia cívica que reclama la reducción de la disparidad de la riqueza global, la protección del medio ambiente sostenible y una mayor protección de los derechos humanos. r Existe un mercado global para donaciones a través de Internet que, en principio, permite que las OSC de la región sean tan accesibles como todas las demás. Se puede acceder al mercado globalizado para donaciones individuales a través de Internet, como se hizo evidente por la efusión, tanto de compasión como de recursos, en respuesta al tsunami de Indonesia y a los huracanes Katrina en Estados Unidos y Mitch en Centroamérica. En forma paralela, en el mismo capítulo 12 se observa que “nuestros emigrantes constituyen una riqueza sustancial aún no movilizada que nos permitirá (…) promover nuestras causas sociales en países más desarrollados”. La reconexión de los latinoamericanos de la diáspora con las OSC locales puede revigorizar sus esfuerzos. Pero “nuestras OSC necesitan crear nuevos puentes y estrategias para superar (…) la falta de conocimiento y confianza” en este tipo de organizaciones tanto por parte de los donantes extranjeros como de nuestra propia diáspora. Los medios pueden cooperar en la movilización de comunidades virtuales que apoyen a las OSC. Sin embargo, conectarse con donantes externos y con la diáspora depende en gran medida de la calidad de las comunicaciones de las OSC. Los clubes de emigrantes y las home town associations (asociaciones de la ciudad natal, formadas por emigrantes que tratan de apoyar a sus países de origen) mantienen las conexiones y un sentido de comunidad. En México, por ejemplo, el movimiento comenzó en Zacatecas, Guanajuato, Jalisco, Michoacán y Oaxaca, algunas de las áreas rurales más pobres del país. Como se detalla en el capítulo 12, la iniciativa Conexión Colombia fue lanzada por la revista Semana en diciembre de 2003, con el apoyo tanto de las empresas como del sector público, como un canal eficaz y transparente para recibir donaciones en dinero, tiempo y especie para OSC dedicadas a ayudar a los colombianos necesitados y proveer información para que los colombianos que se encuentran fuera del país se mantengan en contacto. Otro ejemplo es la Fundación Brasil que recauda fondos y evalúa proyectos, a la vez que organiza eventos benéficos. La Fundación trabaja en cinco áreas: educación, salud, derechos humanos, ciudadanía y cultura. Iniciativas similares se están poniendo en práctica en Ecuador y México. Otro ejemplo no regional de excelencia es GiveIndia.com.

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En el capítulo 11, Mizrahi proporciona un conjunto de recetas detalladas para que las OSC logren avances en los problemas aún inmensos de desempleo y subempleo, que son endémicos en la región. El autor propone un nuevo paradigma que movilice el enorme potencial poco utilizado de los pobres. La eliminación de la pobreza es la base para un proceso de desarrollo justo y vigoroso. Pero para atender los intereses de los pobres, es esencial modificar las políticas macroeconómicas. Esto significa promover iniciativas que involucren a empresas líderes de redes productivas y cadenas de valor. Las OSC deberán apoyar las políticas dirigidas a los pequeños y micro productores. Estas políticas deben complementarse con políticas sociales que estimulen la cultura del trabajo y el espíritu empresarial. Las OSC tienden a concentrar su asistencia y participación a nivel microeconómico, apoyando a pequeños productores para que tengan acceso a los mercados, combinando el poder de compra con el de venta. Aunque esto es importante, deberían también trabajar para expandir las oportunidades, identificando vacíos que las propias OSC podrían llenar, por ejemplo: ejercer el control del proceso de presupuesto y gastos gubernamentales desde una perspectiva no partidaria. La simplificación de las normas tributarias y de los permisos de operación para llevar a cabo negocios es otra área donde las OSC deberían hacer propuestas con miras a mejorar las regulaciones e implementación. Asimismo pueden animar a las universidades e instituciones de tecnología e investigación para que movilicen a las comunidades científicas y tecnológicas a fin de que asistan a los pequeños y micro productores. Los acuerdos de colaboración entre las OSC y el sector público pueden extenderse a asociaciones público-privadas. Esto, por ejemplo, modificará proyectos a gran escala para acomodarlos a las necesidades locales, empleando mano de obra y recursos locales. Este enfoque fomentará la propiedad a nivel local e incrementará el apoyo político y público para una campaña de erradicación masiva de la pobreza, enfocada en la movilización productiva de los pobres. Las OSC ya están desempeñando un papel clave en asistir a los pobres para que tengan acceso al crédito y en facilitarles la formación de capital. Algunas de las OSC de la región están actualmente promoviendo bancos de microcrédito y otras instituciones de microcrédito públicas y privadas. Es necesario un esfuerzo adicional para aumentar el acceso al crédito institucional por parte de los pequeños productores, incluida la revisión de las regulaciones de crédito que limitan o bloquean su acceso al mismo. Las OSC pueden también ayudarlos a obtener acceso al crédito institucional por medio de sistemas de garantía. Por medio de financiamiento público y privado, las organizaciones pueden asimismo iniciar programas para movilizar a los indigentes. Los programas especializados para los indigentes requieren soluciones sostenibles combinadas con subsidios iniciales, a fin de crear oportunidades para que los pobres puedan cambiar su situación. La formación de capital para los pobres puede también fomentarse mediante mecanismos apropiados, movilizando pequeños ahorros. Las OSC pueden analizar el flujo de los ahorros locales y asegurarse de que se inviertan en las mismas comunidades donde se generan. Pueden

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también asistir a los intermediarios financieros en el diseño y puesta en práctica de dichos mecanismos, y abogar por cambios en la política monetaria con miras a facilitar la capitalización de los intermediarios financieros dedicados al microcrédito. Estos intermediarios complementan las inversiones de sus accionistas promoviendo la participación de las OSC y otras fuentes de financiamiento, como organismos públicos, organizaciones multilaterales y fondos privados. Las OSC pueden promover moderna ingeniería de mercado para unir a los pequeños productores, y trabajar con pequeños productores que sean parte de redes productivas, a fin de introducir nuevas alternativas para aumentar la formación de capital en la base de la pirámide productiva. Las OSC también pueden desarrollar sistemas de apoyo para pequeños y micro productores, que brinden asistencia técnica, comercial y gerencial, desarrollen la empresa local, los negocios de la comunidad, las redes de inversionistas ángeles comprometidos con los problemas sociales, los fondos locales para el apoyo de inversiones productivas (capital de riesgo), los fondos de inversiones especializadas para pequeñas y medianas empresas, y otros mecanismos de apoyo para las mismas.

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Página en blanco a propósito

Sobre los autores Enrique V. Iglesias (Dedicatoria), uruguayo/español, fue Presidente del Banco Interamericano de Desarrollo desde 1988 hasta 2006, y ahora sirve como Secretario General de la Secretaría para Cooperación Iberoamericana (SECIB) en Madrid. Empezó su carrera como Director de la Unión de Bancos del Uruguay, y en 1966 fue nombrado Presidente del Banco Central de ese país. A partir de 1972, asumió el cargo de Secretario Ejecutivo de la Comisión Económica de las Naciones Unidas para América Latina y el Caribe. Volvió a Uruguay en 1985 como Ministro de Relaciones Exteriores y Presidente de la Conferencia de la Ronda Uruguay de Negociaciones Comerciales Multilaterales en 1986. Arthur Domike (editor del libro y autor de los capítulos 1, 2 y 13), economista norteamericano, ejerce actualmente el cargo de Presidente de la Fundación Grupo Esquel en Washington, D.C., y es Faculty Fellow de la American University School of International Service en la misma ciudad. Empezó a trabajar en América Latina en 1962, y fue oficial regional para la reforma agraria de la Organización de las Naciones Unidas para la Agricultura y la Alimentación (FAO), y Coordinador del Programa Cooperativo de la FAO con el BID. Asimismo dirigió el programa de investigaciones para el Centro sobre Corporaciones Transnacionales de las Naciones Unidas. Con el Centro para la Cooperación Técnica Internacional de la American University, fue responsable de investigaciones sobre el desarrollo rural en México y del programa de enseñanza sobre bancas de desarrollo. Obtuvo su Maestría y su Ph.D. en Economía en la Universidad de Wisconsin, en Madison. Rosa María Cruz López (capítulo 3), guatemalteca, está especializada en estudios de género y enseñanza de derechos humanos en la Universidad Rafael Landívar y el Consejo Superior Universitario Centroamericano (CSUCA). Es consultora para la Fundación Interamericana y la Fundación Lévi Strauss en Guatemala, con experiencia en acompañamiento y ejecución de proyectos de derechos económicos, sociales y culturales, de desarrollo de base e investigación social. Sergio Aguayo Quezada (capítulo 4), mexicano, es profesor de El Colegio de México desde 1977 y autor de obras sobre seguridad nacional, relaciones internacionales, democracia, derechos humanos y sociedad civil. Asimismo, trabaja como columnista del diario mexicano Reforma y de El País de España, entre otros medios. Fue presidente de la Academia Mexicana de

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Anexo: Sobre los autores

Derechos Humanos e integrante de la Coordinación Nacional de Alianza Cívica. Actualmente preside Fundar, Centro de Análisis e Investigación. Es egresado de El Colegio de México y tiene un Ph.D. en la Universidad Johns Hopkins de Washington, D.C. Benjamin Reames (capítulo 5), norteamericano, dirigió un estudio de presupuesto participativo en 10 países de América Latina y el Caribe mientras trabajaba con la organización The Partners of the Americas con sede en Washington, D.C. Previamente trabajó con el Programa de Desarrollo de las Naciones Unidas en Guatemala y con el Inter-American Dialogue en Washington, D.C., así como con Human Rights First en Nueva York. Obtuvo su Licenciatura y su Master en la Universidad de Michigan, y recibió su Ph.D. en Ciencias Políticas en la Universidad de Columbia. Fue becario Fulbright en Brasil durante 2004; asimismo ejerció como profesor adjunto en la Universidad de Nueva York y en el Centro de Estudios de Violencia de São Paulo. John Durston (capítulo 6), norteamericano, trabajó durante 30 años en las Naciones Unidas, la mayor parte de ellos en la CEPAL. Es Doctor en Antropología Social, graduado de la London School of Economics and Political Science en 1970. Sus áreas de especialización incluyen los aspectos sociales y culturales del desarrollo rural, con particular atención a los pueblos indígenas, el clientelismo político, y los proyectos y programas para potenciar el capital social. Es autor de numerosos artículos y libros sobre los temas mencionados, y ha prestado asistencia técnica en desarrollo social a varios gobiernos de América Latina. Charles Kleymeyer (capítulo 7), norteamericano, sociólogo de la cultura y el desarrollo, es miembro superior del cuerpo docente del Center for the Support of Native Lands. Ha participado en trabajos internacionales desde 1966, cuando sirvió en el Cuerpo de Paz en Perú. Investigó y escribió Expresión cultural y desarrollo de base: casos de América Latina y el Caribe. Durante 21 años fue analista de Ciencias Sociales en la Fundación Interamericana (IAF). Llevó a cabo más de 800 proyectos de desarrollo de base, particularmente aquellos enfocados en el empoderamiento, el desarrollo organizacional, la revitalización cultural y el medio ambiente, y cumplió una labor innovadora en su trabajo con pueblos indígenas y la diáspora africana. Durante más de dos décadas colaboró con el movimiento indígena ecuatoriano, y desde 1990 ha estado involucrado en un proceso de consulta con la Coordinadora de las Organizaciones Indígenas de la Cuenca Amazónica (COICA), confederación que abarca las nueve naciones amazónicas. Esto condujo a la formación de la Alianza Amazónica para Pueblos Indígenas y Tradicionales de la Cuenca Amazónica, una coalición de más de 80 ONG ambientalistas, de desarrollo y de derechos humanos. Kleymeyer obtuvo el grado de Bachiller de la Stanford University, y una Maestría en Sociología y el Ph.D. en Estudios del Desarrollo de la Universidad de Wisconsin.

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Lincoln Barros (capítulo 8), brasileño, tiene extensa experiencia como especialista en el diseño y la administración de proyectos y programas de desarrollo. Durante la última década, ha servido como asesor de los proyectos de desarrollo financiados por el BID y el Banco Mundial en las regiones tropical y semitropical de Brasil. Tiene numerosas publicaciones en los campos de gerencia de proyectos y tecnología, y ostenta grados avanzados en Administración Pública y Gerencia de Tecnología de la Fundação João Pinheiro de Belo Horizonte. Marie-Madeleine Mailleux Sant’Ana (coautora del capítulo 8), belga, fue una experta destacada en desarrollo económico y social de la región amazónica. Durante la década de 1960 trabajó durante varios años como voluntaria internacional de un programa de cooperación técnica en América del Sur. A partir de los años setenta se radicó en Brasil, especializándose en supervisión y evaluación de programas. En los años noventa continuó sus actividades profesionales en la región, especializándose en el desarrollo de programas amazónicos de gran escala. Desde mediados de la década de 1990 trabajó como consultora independiente con el BID, el Banco Mundial y otros organismos internacionales, en calidad de analista de política social en proyectos de infraestructura de gran escala, medio ambiente, vivienda urbana, erradicación de tugurios, reasentamiento involuntario de poblaciones, cuestiones de género, y empoderamiento de la sociedad civil. Se había graduado como trabajadora social y contaba con una Maestría en Planificación Regional y Desarrollo Rural. Falleció súbitamente el 28 de junio de 2007. Alberto Rodríguez (capítulo 9), chileno, es arquitecto graduado en su país por la Universidad Católica de Valparaíso. Desde 1978 ha sido investigador de tiempo completo y consultor en SUR Corporación de Estudios Sociales y Educación (Chile), y desde 1992 Director Ejecutivo de la misma institución. En SUR ha llevado a cabo y/o coordinado investigaciones en temas urbanos, y proporcionado asistencia técnica en programas de desarrollo urbano y regional, y de vivienda. Es coordinador de RIADEL, una red enfocada en iniciativas de investigación del desarrollo local en América Latina. Entre 1993 y 1998 fue Coordinador para América Latina de la Iniciativa Global de Estudios Urbanos (IGEU), auspiciada por la Universidad de Toronto, la Fundación Ford, el Banco Mundial y el CIDE. Entre 1988 y 1993 coordinó un proyecto sobre el rol de las municipalidades en ciudades de tamaño mediano, apoyado por el CIDE, con estudios de casos en 21 ciudades de siete países latinoamericanos. Fue también Secretario Coordinador del Comité de Desarrollo Urbano y Regional del Consejo Latinoamericano de Ciencias Sociales (Clacso), y profesor del Centro de Estudios Urbanos y Regionales de la Universidad Católica de Chile. Ha tenido consultorías con la OEA, el PNUD y Habitat, y ha publicado numerosos artículos y libros, entre los que se incluye Los con techo, un estudio acerca de la vivienda de interés social en Chile. Además de su título de arquitecto tiene una Maestría en Planeamiento Urbano de la Universidad de Yale.

Anexo: Sobre los autores

Ana Sugranyes (coautora del capítulo 9), arquitecta, Ph.D., es catalana de corazón, chilena por adopción y ciudadana del mundo por convicción. Desde 2003 trabaja como Secretaria General de Habitat International Coalition (HIC) y representa a esta red internacional por el derecho a la vivienda ante el Consejo Internacional del Foro Social Mundial. Su doctorado sobre productos y actores de la política de vivienda en Chile de 1980 a 2000 ha sido la culminación de más de 30 años de aprendizajes y experiencias acompañando procesos de producción social del hábitat, entre organizaciones sociales, ONG, redes internacionales y varias formas de cooperación. Ha trabajado en distintos ámbitos en organismos de desarrollo: en los años ochenta, con la entidad cofinanciadora holandesa Cebemo; en los noventa, a cargo de un proyecto de cooperación entre la GTZ de Alemania y el Ministerio de Vivienda y Urbanismo de Chile; también se ha desempeñado como consultora para Oxfam-Novib, UN-Habitat y Cities Alliance. Entre sus publicaciones sobre los temas habitacionales, cabe destacar: Cuentos habitacionales (Cebemo, Países Bajos, 1987), Políticas habitacionales y ajuste de las economías en los años ochenta (CSUCA-IDESAC-SIAP, Guatemala, 1991), Asentamientos humanos, pobreza y género (Minvu, GTZ y PGU, Chile, 1996), Mejoramiento y reordenamiento de asentamientos urbanos precarios (MejorHab, Habyted, Cyted, Subdere, Chile, 1999) Consulta sobre la política habitacional en Chile (USAID-Ruloc/LAC, Uniapravi, Chile, 2000) y Los con techo. Desafío para la política de vivienda social (Ediciones SUR, Chile, 2005). Joan Caivano (capítulo 10), norteamericana, es Adjunta del Presidente y Directora de proyectos especiales del Inter-American Dialogue en Washington, D.C. Dirige el trabajo del Diálogo sobre liderazgo de las mujeres en las Américas, así como sus proyectos sobre libertad de prensa, acceso a la información, y los medios y la democracia. Asimismo, coordina el Foro Linowitz, y maneja sus publicaciones y relaciones con los miembros y la prensa. Previamente trabajó en el Overseas Development Council y en la Brookings Institution, y administró varias pequeñas empresas de negocios. Ha sido frecuente conferencista invitada por el Foreign Service Institute sobre temas de interés para las mujeres de América Latina. Tiene una Maestría en Estudios Latinoamericanos de la Universidad de Georgetown (1991), donde también hizo sus estudios de grado. Thayer Hardwick (coautora del capítulo 10), norteamericana, se integró en el Inter-American Dialogue en agosto de 2006 como asistente de programas. Tiene un Bachelor of Arts en Historia de la Universidad de Yale (2006), con especialización en América Latina. Antes de su graduación, vivió en Nicaragua, Cuba y Paraguay, y completó la investigación para su tesis de grado sobre la cruzada de alfabetización en Nicaragua. Roberto Sansón Mizrahi (capítulo 11), argentino, es economista y planificador urbano y regional. Trabajó en varios países de América y Europa, donde dirigió empresas y organizaciones de desarrollo como el Grupo Esquel, la South North Development Initiative y

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Sur Norte Inversión y Desarrollo. Tiene una extensa experiencia internacional en temas de desarrollo rural, microfinanzas, generación de empleo y desarrollo local y municipal, y ha dictado cursos, talleres y jornadas de trabajo en América Latina, África y Asia. Es coeditor de la publicación virtual sobre temas de desarrollo Opinión Sur. Nelson Stratta (capítulo 12), uruguayo, fue Director Ejecutivo de la Fundación de las Américas desde febrero de 2004 hasta comienzos de 2006. Antes de asumir esa posición, ocupó el cargo de Director General del Grupo Media El Espectador en Uruguay. Asimismo, es ex Presidente del Centro para la Innovación y el Desarrollo (1985-1991), Vicepresidente del Grupo Esquel Uruguay (1994-1997), y Director Asociado de las Américas para el Foro Internacional Príncipe de Gales de Empresarios Líderes (1999-2004). Ha trabajado como consultor en proyectos de desarrollo tecnológico para el BID, las Naciones Unidas, UNIDO, gobiernos, empresas privadas y otros organismos. Se ha desempeñado como voluntario y como consultor del BID en proyectos relativos al desarrollo de la sociedad civil y la promoción de la responsabilidad social corporativa. En cuanto a su formación profesional, Stratta es ingeniero industrial, con una Maestría en Gerencia de la Innovación del Imperial College of Science and Technology (Londres).

Anexo: Sobre los autores

Página en blanco a propósito

En la presente lista alfabética se han ignorado los artículos iniciales (p. ej., “la”, “los”), excepto para los nombres propios. Los números de página en el caso de recuadros se indican con r; en el caso de cuadros, con c; en el caso de gráficos, con g y en el caso de notas al pie, con n.

A Aborto, despenalización del, 306 Academia Mexicana de Derechos Humanos (AMDH), 101n Acceso a la información, democratización y, 176–77 Acción por la Liberación de las Mujeres Peruanas (Alimuper), 310 Action Aid, 373 Activismo social, luego de dictaduras, 141, 397 Acuerdo Nacional para la Democracia (Acude), México, 101n Administración fiscal, 328 Agrupación de los Familiares de los Detenidos y los Desaparecidos (Chile), 290–91 Agrupación Política Nacional (APN), México, 112–113 Aguayo, Sergio, 21 Alemán, Arnoldo, 306 Alfonsín, Raúl, 41 Alianza Anticomunista Argentina (AAA), 40 Alianza Cívica (México) agenda posterior a 1994, 105–107 creación, 100–102 intentos de control de Salinas, 103, 103n Allegados, 274 Allende, Salvador, 287–88 Almada, Hugo, 113n Alvarado, Manuela, 305 América Latina compromiso limitado en la toma de decisiones públicas, 410 conflictos étnicos y raciales, 185, 225, 410–11

corrupción en los gobiernos, 119, 119n ingreso desigual y distribución de la riqueza, 21, 362–63 orientación futura de las OSC, 415–19 Amnistía, movimiento por los derechos humanos (Brasil), 34 Amnistía Internacional en alianza con el CALDH, 69 conciencia cívica global y, 367 como OSC globalizada, 365 violencia contra sus delegados, 70 violencia en Perú, 209 Ángel Albizurez, Miguel, 51n, 58n Antunes, Celso, 154 Arana Osorio, Carlos, 53, 82c Arbenz Guzmán, Jacobo, 52, 301 Argentina debilidad de las OSC en, 41 dictadura militar, 40–41 guerra sucia en, 39–40, 40n islas Malvinas y fin de los gobiernos militares, 41, 41n movimientos de mujeres, 289–90 preferencias en la distribución del poder, 42 sufragio femenino, 287 Arzú Irigoyen, Álvaro, 57, 87c Asamblea de la Civilidad (Chile), 48 Asociación de Estudiantes Universitarios (AEU), Guatemala, 53, 66, 84c Asociación Indígena Cañar Ayllu (AINCA), Ecuador, 221 Asociación Independiente del Pueblo Shuar (AIPSE), 201 Asociación de Mujeres ante la Problemática Nacional (Ampronac), Nicaragua, 298 Asociación de Mujeres Nicaragüenses “Luisa Amanda Espinosa” (AMNLAE), 298–99, 302–04 Asociación SER (Perú), 127n, 129 Asociación de Tierras Indígenas Xingu (ATIX), 244, 244c, 249, 262c Avina Argentina, 337

Í n d i c e d e m at e r i a s

Índice de materias

Aylwin, Patricio, 316 Ayuda Popular Noruega (APN), 68

B Bachelet, Michelle, 39 Baltodano, Mónica, 296 Banco Interamericano de Desarrollo (BID) Estrategia para promover la participación ciudadana en las actividades del Banco, 184 Fondo Multilateral de Inversiones (Fomin), 350, 375, 379 movimientos sociales y de la sociedad civil y el, 395–97, 402 organizaciones guatemaltecas de derechos humanos y el, 59 respaldo al presupuesto participativo, 123 sobre el programa de vivienda social de Chile, 266 sobre las relaciones de la sociedad política y la ciudadanía, 397 trabajo con las ONG, 395, 399n Banco Mundial, 365, 368, 384 Barajas, José-Luis, 101n Barreda, Carlos, 51n, 62, 65, 71, 73–74 Barrig, Naruja, 318 Barros, Lincoln, 143 Batista, Fulgencio, 11n, 295 Bebbington, Anthony, 186, 186n, 203n, 225 Bedolla, Doryan, 51n, 66 Belaúnde Terry, Fernando, 35, 36 Belli, Gioconda, 304n Berger, Oscar, 58 Blondet, Cecilia, 292 Bolaños, María Lourdes, 303n, 304n Bolivia firma de la Declaración de París, 363, 363n, 364n programas de educación bilingüe, 216 movimientos indígenas, 207, 209, 215, 216, 221 presupuesto participativo en, 123 Bono (cantante), 367 Borda, Fals, 13n, 142 Bordaberry, Juan María, 43–44 Bourdieu, Pierre, 168, 202, 279 Bowling Alone: The Collapse and Revival of American Community (Putnam), 368 Bray, David, 199, 199n, 215, 215n Brasil campaña para la elección directa de presidente, 34

Consejo Nacional para los Derechos de la Mujer, 315 leyes de violencia doméstica, 315 limitación de los poderes presidenciales, 31–32 movimientos de los trabajadores, 33–35 movimientos femeninos demostraciones contra Goulart, 287 bajo regímenes dictatoriales, 289 movimientos sociales (Véase también Movimento dos Trabalhadores Rurais Sem Terra, MST) rol de la Iglesia católica en los, 155 período dictatorial, 31–35 pobreza rural en, 155–56 políticas de inversión y explotación de la cuenca del Xingu, 239 presupuesto participativo en, 21, 35n, 94, 119–21, 127, 130–32 Programa de Protección de las Florestas Tropicales, 260 redemocratización como lucha por el Estado de derecho, 242 reforma agraria en, 16, 32, 36, 43, 148–49c, 150–51, 158, 163–64, 168, 168n, 172, 174, 178, 245, 250, 254–55 relaciones con EE.UU. bajo el gobierno de Johnson, 32, 32n voto femenino, 307 Brett, Roddy, 166 Buen gobierno, prácticas de, 125–26

C Cabildo Kamzá (Colombia), 207 Cadenas de valor, 355–57, 418 Caivano, Joan, 143 Caja Lúdica (Ciudad de Guatemala) liderazgo y logros, 64, 66–67 lecciones aprendidas por, 74–75 opositores a, 72 origen y objetivos, 63 Cajbón, Joaquín, 67, 75 Calderón, Enrique, 101n, 102, 106 CALDH (Centro para la Acción Legal en Derechos Humanos), Guatemala, alianzas internacionales de, 68 lecciones aprendidas por el, 73 liderazgo y logros, 64

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opositores al, 70–71 orígenes y objetivos, 60–61, 64 Camacho de Torrebiarte, Adela, 65 Cámpora, Héctor, 40 Canel, Eduardo, 45 Capital cultural, 193, 202–05 Capital humano, 203–05 Capital social capital cultural vs., 203 decadencia en EE.UU., 368 definiciones, 203, 261 emigrantes como, 361–62, 392 en la campaña Y Ikatu Xingu, 261 en una economía trasnacional, 375–78 Cardenal, Ernesto, 296 Cardenal, Fernando, 296 Cárdenas, Cuauhtémoc, 100, 105, 112 Cárdenas Conde, Víctor Hugo, 214, 216 Cardero, María Elena, 102 Cardoso, Fernando Enrique, 17n, 127, 149c, 164n Cardoso, Ruth, 401 CARE, 200n, 373 Carothers, Thomas, 17n Carpizo, Jorge, 102, 108 Carretera transamazónica, 33 Carroll, Thomas, 17n Castañeda, Jorge, 1 Castañeda de León, Oliverio, 55, 84c Castillo, Vilma, 304n Castro, Fidel, 43 Caudillos, 11, 11n Cazés, Daniel, 101n, 102, 103 Central Nacional de Trabajadores (CNT) (Guatemala), 64 Central Única de los Trabajadores (CUT) (Brasil), 151 Centro Cultural Masis (Bolivia), 207 Centro de Análisis Social y Económico (Argentina), 337 Centro de Cooperación al Indígena (Cecoin), 200n Centro de Estudios Andinos Rurales, 207 Centro de Estudios de Estado y Sociedad (CEUR), Argentina, 337 Centro de Implementación de Políticas Públicas para la Equidad y el Crecimiento (CIPPEC), Argentina, 337 Centro de la Mujer IXCHEN (Nicaragua), 303 Centro Flora Tristán para la Mujer Peruana, 310 Centro Latinoamericano de Producciones Tele-

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Educativas (Ceptel), 207 Centroamérica, movimientos de mujeres en, 295–302 Cerezo Arévalo, Vinicio, 56–57, 56n, 86c Chamorro, Violeta, 302 Chaney, Elsa, 294 Chávez, Hugo, 11n Chávez, Rosa María, 67 Chile (Véase también Vivienda social, Chile) gobierno dictatorial de Pinochet, 37–38, 288–291 influencia del Consejo de Todas las Tierras sobre la política indigenista, 148c, 151–52 Ley indígena (1993), 160,164 leyes sobre violencia doméstica, 303 Ministerio de Vivienda y Urbanismo (Minvu), 267, 268, 270n, 271–72, 275, 279, 280 pobreza rural en, 142, 146n, 148–49c Programa Orígenes, 165, 165n, 175 reforma agraria (Véase también Movimiento mapuche) 142, 148–49c, 162 Servicio Nacional de la Mujer (Sernam), 316 sufragio femenino en, 287, 307 transición a la democracia, 14, 15n, 22, 39, 109n Choc, Alfredo Che, 155 Christian Aid, 373 Chuchryk, Patricia, 307 Churchill, Winston, 7 Círculos de donantes, 382 CIVICUS, 46, 384 Clark, John, 403 Clarke, Maura, 297 Clinton, Bill, 367 Co-Madres (El Salvador), 299, 300 Coaliciones indígenas, 189–90, 197–98 niveles de aptitud para la formación de, 201 como hecho trasnacional, 199 Colectiva Masaya (Nicaragua), 303 Colectivo Barrio Comparsa (Guatemala), 66 Colectivo de Organizaciones Sociales (COS), Guatemala aliados del, 68–69 lecciones aprendidas por el, 73–74 liderazgo y logros, 65–66 opositores del, 71 orígenes y objetivos, 62 Colom Argueta, Manuel, 55 Colombia nos une, Programa, 382 Colosio, Luis Donaldo, 101, 102 Comando Que No (Chile), 398

Índice de materias

Comarca de Kuna Yala (Panamá), 190 Comisión para el Esclarecimiento Histórico (CEH), Guatemala, 52n, 53n, 58, 67, 67n, 87c Comisión Económica para América Latina y el Caribe (CEPAL), 146n, 266 Comisión Interamericana de Derechos Humanos (CIDH), 68, 166 Comisión Nacional de Reconciliación (Guatemala), 56n Comisión Pastoral de la Tierra (Brasil), 148c, 155 Comisión Presidencial para los Derechos Humanos (Copredeh), Guatemala, 69 Comité Coordinador de Organizaciones Femeninas (Perú), 310 Comité de Unidad Campesina (CUC), Guatemala, 54, 83c, 154 Comité Femenino de la Comisión de Derechos Humanos Chilena, 291 Comité Nacional de Unidad Sindical (CNUS), Guatemala, 54 Compartamos con Colombia, 379 Compromiso ciudadano, 236, 395–403, 404c Compromiso Madrid, 382 Compromiso Manhattan, 382 Compromiso México, 382 Comunidades de base cristiana, 83c, 292, 369 Conciencia ciudadana global, activismo político y, 366 demostraciones contra la invasión a Irak, 367, 367n factores que inciden en, 367 liderazgo y, 365 surgimiento de, 365, 380 Conexión Colombia, 377n, 379–80, 381–82, 386, 417 Confederação Nacional dos Trabalhadores na Agricultura (Contag), Brasil, 150–51, 178 Confederación de Nacionalidades Indígenas de la Amazonía Ecuatoriana (Confeniae), 198 Confederación de Nacionalidades Indígenas del Ecuador (Conaie), 198 Confederación de Seis Naciones (Haudenosaunee o Confederación Iroquois), 189–90, 213 Confederación Kuna (Panamá), 190 Conferencia de las Naciones Unidas sobre el Medio Ambiente y el Desarrollo (UNCED), 400n Conferencia Internacional sobre el Impacto de las Variaciones Climáticas y el Desarrollo Sostenible en las Regiones Semiáridas (ICID), 400n

Conflictos étnicos y raciales, 186, 219, 225, 239, 313, 410, 416 Congreso Nacional Campesino (1992, 1998), Guatemala, 153, 155, 169 Consejo Ciudadano, 102 Agrupación Política Nacional (APN), 112–113 campaña “Juego Limpio”, 103 exitoso pedido de rendición de cuentas para Zedillo, 107–108 programa “Ponte vivo”, 104 promoción de la transparencia y la rendición de cuentas, 106 Consejo de Todas las Tierras, Chile, 148c, 151–52 independencia del, 163, 165 influencia en la política indígena, 152 influencia en la reforma agraria, 167 ocupaciones de grandes predios y su impacto, 164–65 Consejo Nacional de Mujeres Peruanas, 312 Consejo Nacional para los Derechos de la Mujer (CNDM), Brasil, 315 Consejo por la Democracia (México), 101n Consejo Regional Indígena del Cauca (CRIC), Colombia, 222 Contreras, Sergio, 156 Convención sobre la eliminación de todas las formas de discriminación contra la mujer, de las Naciones Unidas, 317 Convergencia de Organismos Civiles por la Democracia (México), 100n Coordinadora de Estudiantes de Educación Media (CEEM), Guatemala, 54 Coordinadora de Organizaciones Indígenas de la Cuenca Amazónica (COICA), 199–200, 199n Coordinadora Nacional de Organizaciones Campesinas (CNOC), Guatemala, 138–39 alianzas de la, 163, 166, 167 diferentes estrategias de la, 159–60, 169 estrategias de confrontación y negociación, 149c, 169 fundación de la, 148c, 153 influencia sobre la política de las tierras, 159, 168 organizaciones miembros de la, 154 participación en los grupos de trabajo del gobierno, 167, 169 reforma agraria y la, 149c, 153

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Coordinadora Nacional de Viudas de Guatemala (Conavigua), 302 Corporación de Promoción y Defensa de los Derechos del Pueblo (Codepu), Chile, 291 Corporación Ecuatoriana de Promoción Popular, Investigación y Desarrollo (CEPID), 221–22 Corporación Nacional de Desarrollo Indígena (Conadi), Chile, 148c, 164–65, 173, 178 Corporativismo, definición, 17n Corrupción en el gobierno, 18–19c, 41, 53, 54, 79c, 84c, 117–19, 119n, 127, 134, 166 Corte Interamericana de Derechos Humanos, 71, 73 CRATER, movimiento estudiantil de Guatemala, 53n Creel Miranda, Santiago, 108 Criquillón, Ana, 280n Cruz Roja Internacional, 373 Cumbre de las Américas (1994), 1 Cumbre de las Américas (Quebec, 2001), 397 Curicama, Mariano, 212–13

D Da Silva, Luis Inácio “Lula”, 148–49c, 156n, 164, 164n, 171, 174, 174n Daubón, Ramón, 4 Davis, Shelton, 223–24 De León, Cecil, 66, 72–73 De León Carpio, Ramiro, 57, 61, 87c De Montis, Malena, 304n Declaración de París sobre la Eficacia de la Ayuda para el Desarrollo (2005), 363, 363n Deforestación en Mato Grosso, 234, 236, 239 explotación de recursos naturales y, 237, 237n, 246 prioridades de reforestación en la cuenca del Xingu, 248, 249, 250–51 Demichelli Lizaso, Alberto, 44 Democracia acción directa de las OSC como reto a los valores democráticos, 14–16 América Latina vs. EE.UU., 10n antagonista y deliberativa o participativa, 9–11, 9n, 374–76 barreras socioeconómicas para la participación en la, 145 caudillos y participación cívica en, 11, 11n

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como cultura y valores, 2 como proceso político, 8 contribuciones de la sociedad civil a la, 14–15 definiciones de, 7–11 democracias incompletas, 93 democratización como promotora de movimientos sociales, 396 desencanto ciudadano con la, 1, 1n, 2, 141, 412 erosión de la confianza de la ciudadanía en la habilidad del gobierno para resolver problemas sociales, 402 herencia colonial y variaciones en los sistemas de América Latina, 11, 11n movimientos indígenas y, 212–220 movimientos sociales rurales en la democratización, 146–47, 407 política de suma cero vs. colaboración, 410–11 presupuesto participativo y, 118–19, 129–31 profundización de la, 20–22, 118, 134, 141–42, 145, 172–75 roles de las OSC en el logro de la, 20, 21, 37–41 Democracia antagonista, 9, 10, 11 Democracia deliberativa o participativa, 9, 10, 11, 190, 219, 242, 410–12 Demostraciones/manifestaciones de la sociedad civil, 15, 15n, 16, 18–19c Derechos Económicos, Sociales y Culturales (DESC), Guatemala alianzas de, 69 lecciones aprendidas por, 73–74 liderazgo y logros, 66, 69 opositores a, 72–73 orígenes y objetivos, 63, 66 Derechos reproductivos de la mujer, 306, 311, 319 Desapariciones forzadas de personas en Argentina, 15n, 40, 143, 289 en Chile, 38, 143, 289–90 en El Salvador, 296–97, 299 en Guatemala, 52, 53, 55, 57n, 58, 59, 69, 82c, 302 en Uruguay, 44 Desarrollo económico y eliminación de la pobreza, 327–59 acciones macroeconómicas alinear políticas con intereses de micro y pequeños productores, 328 gasto público, 328, 335, 338–40 política monetaria y manejo del crédito, 341–42 política tributaria y administración fiscal, 340

Índice de materias

roles de las OSC, 340 acciones mesoeconómicas como enfoque de la pobreza, 346–47 como responsabilidad de negocios, 345–46 redes productivas y cadenas de valor, 343–44 roles de las OSC, 346, 347 acciones microeconómicas acuerdos de colaboración con el sector público, 328, 331, 336–37, 338, 351, 355 desarrollo de sistemas de apoyo, 351–52 para pequeños productores, 351–52 programas de microcrédito, 329, 330, 335, 336, 341, 342, 347–48, 351, 354 redes de inversionistas ángeles, 331, 332, 337–38, 350, 351, 352, 354 roles de las OSC, 351–54 Descentralización, 117, 119, 122–24, 128, 130, 133, 135 Día Internacional de la Mujer, celebraciones, 304 Dictaduras (Véase también por nombre específico de país) ataque a las manifestaciones de la sociedad civil, 12, 19, 15, 15n experiencia bajo relaciones cambiantes entre ciudadanía y política, 94 procesos políticos posteriores a las, 14–15, 14n recuerdos de las, y débil confianza en el gobierno, 2, 2n, 17 represión de la sociedad civil bajo las, 2, 11, 17, 19, 20, 29–30 Dignas, Las (Mujeres por la Dignidad y la Vida), El Salvador, 300 Diretas Já (Brasil), 398 Distribución dispar del ingreso, 21, 73, 332, 340 Do Couto e Silva, Artur Golbery, 43n Doble militancia en los movimientos de mujeres, 301, 304, 309, 312, 314 Domike, Arthur, 398n Donaciones en especie, 379–82, 417 Durston, John, 22, 142, 401n, 406n, 409

E Easterly, William, 415 Ecuador movimientos indígenas, 142, 184–85, 194–98, 201, 209, 223 movimientos femeninos en, 287, 308–09, 311 organismos públicos femeninos, 315

sufragio femenino en, 287 Educación cívica, 401, 405 Edwards, Michael, 4, 11 Ejército Zapatista de Liberación Nacional (EZLN), México, 102, 105n, 106, 108 El Salvador grupos femeninos revolucionarios, 295–96, 299 impacto político de los grupos femeninos, 296, 299 ONG feministas en, 299n, 299–300, 301, 302, 303 sufragio femenino en, 307, 307n Emigrantes trasnacionales como capital social para el país de origen, 375–76 Conexión Colombia, estudio de caso, 379–82 home town associations en EE.UU., 377–79 respuesta positiva a pedidos de OSC, 376–77 Empoderamiento, 183–226 compromiso cívico con la campaña Y Ikatu Xingu, 256–57, 256n definiciones del concepto, 192–93, 196 desarrollo de habilidades y aptitudes, 203–04 formación de coaliciones, 189–90, 198 gestión de proyectos de autoayuda, 191 identidad y, 193–94, 197 movimientos indígenas y, 193, 197–200, 204, 205 narraciones ilustrativas, 194–95, 202 niveles de, 194 obtención de control sobre los resultados deseados, 202 poder social, definición, 196 tácticas y estrategias interrelacionadas, 192, 196–97 teorías o suposiciones subconscientes sobre el, 193–94 Empresa Brasileña de Investigación Agropecuaria (Embrapa), 244c, 245, 250, 251 Encuentros y movimientos femeninos, 312–14 Endeavor Argentina, 337 Escalante, Francisco Cano, 102 Espinoza, Olguita, 304n Estados Unidos Agencia para el Desarrollo Internacional de los Estados Unidos (USAID), 123, 129 condena a las violaciones de los derechos humanos en Guatemala, 60 Constitución, influencia de, 213 lento movimiento hacia la igualdad para todos, 225 movimientos por los derechos civiles, 16, 207, 225, 369

434

relaciones con Brasil bajo el gobierno de Johnson, 32, 32n Estatismo, definición de, 17n, 396 Estrategia para promover la participación ciudadana en las actividades del BID, 184

F Faesler, Julio, 101n Familias de Prisioneros Políticos Ejecutados (Chile), 291 FAO (Organización de las Naciones Unidas para la Agricultura y la Alimentación), 161 Federação dos Trabalhadores na Agricultura Familiar (Fetraf), Brazil, 150 Federación de Campesinos de Licto (Fedecal), Ecuador, 219–20 Federación Indígena y Campesina de Imbabura (FICI), Ecuador, 183 Federación Interprovincial de Centros Shuar-Achuar (Ecuador), 190, 198, 201 Federación Powhatan, 190 Feinberg, Richard, 17 Feminismo (Véase también Movimientos femeninos) aceptación pública de, 313 análisis de clases y, 321 autonomía de los partidos políticos y, 295, 299–300, 307–08 derechos de las mujeres vs., en los movimientos femeninos, 309 Iglesia católica y, 287, 292–93 lucha por la democracia y, 288–90 OSC de base feminista en Nicaragua, 296–98 segunda ola de, 287 Feria educativa, Ecuador, 204–205 Fideicomiso para la Democracia (México), 108 Filantropía internacional, 144 (Véase también Mercado global de donaciones) círculos de donantes, 382 conciencia ciudadana global y, 382–83 Conexión Colombia, estudio de caso, 379–83, 386, 417 donaciones en especie, 379–82, 417 emigrantes y, 376–77, 417 fuerte asociación con los medios, 385–86, 392, 410, 417 movilización de recursos, 374, 377, 380–82 banco de tiempo, 381

transparencia y causas para apoyar, 363, 375, 379, 380, 381, 383–84 Fondo de las Naciones Unidas para la Infancia (Unicef), 372, 373, 391 Fondo Monetario Internacional (FMI), 34, 36, 123, 365 Fondo Multilateral de Inversiones (Fomin), 375 Fondo Nacional de Medio Ambiente (FNMA), Brasil, 251 Fontierras (Guatemala), 173 Foro del Sector Social (Argentina), 337 Foro Mundial sobre la Reforma Agraria (2004), 161 Foro Social Mundial, 4 Fox, Vicente, 112 Franceschet, Susan, 316 Franklin, Benjamin, 8, 213 Frente Amplio (Uruguay), 33, 43, 44–46, 416n Frente Cívico Familiar de Yucatán, 101 Frente Democrático Nacional (México), 100 Frente Farabundo Martí para la Liberación Nacional (FMLN), El Salvador, 296, 299 Frente Republicano Guatemalteco, 58 Frente Sandinista de Liberación Nacional (FSLN), Nicaragua, 296, 296n, 297, 297n, 298–300, 302–03, 305 Frente Socialista Femenino (Perú), 310 Fronteras, expansión, 350 Fujimori, Alberto Kenyo, 17, 19c, 37, 109n, 127, 130, 206 Fundação Grupo Esquel Brasil, 1 Fundación Arturo Rosenblueth (México), 101n, 104 Fundación Brasil, 383, 417 Fundación Comunidades Colombianas (Funcol), 200n Fundación Grupo Esquel, 1 Fundación Instituto Indígena (Chile), 156 Fundación Interamericana, 204 Fundación Mediterránea (Argentina), 337 Fundación Myrna Mack (FMM), Guatemala como grupo técnico, 65, 71 lecciones aprendidas por, 73 liderazgo y logros, 65 opositores a su trabajo, 70–71 orígenes y objetivos, 61 Fundación Nacional para la Democracia (NED), 103n, 109 Fundación para el Desarrollo en Justicia y Paz (Fundapaz), Argentina, 337

Índice de materias 435

Índice de materias

Fundación Pies Descalzos, 382 Fundación Samuel Rubin, 69 Fuentes Mohr, Alberto, 55, 84c Fuerzas Armadas Rebeldes (FAR), Guatemala, 52n Fung, Archon, 21, 141

G G-8, gobiernos del, 366 Galtieri, Leopoldo Fortunato, 41 Gandhi, Mahatma, 175, 207 García, Catalina, 67 García, Juan, 206 Geisel, Ernesto, 33 Geldof, Bob, 366 Gerardi, Juan, Monseñor, 57, 68 69 Global Giving (portal), 385 Globalización de la ayuda, 373 de los derechos sobre la tierra, 159 de movimientos femeninos, 317 desde arriba vs. desde abajo, 365–66, 368 impacto sobre los pobres, 21, 21n medios y, 365, 385–87 participación ciudadana y, 364 protestas contra la, 365, 367, 367n Gobierno interacciones de la sociedad civil/política que afectan al, 12–13 relaciones ciudadanía-gobierno, 13, 16, 18–19, 20 estatista vs. corporativista, 11, 17, 17n Goitia, Francisco, 113n Gomes, José, Obispo, 155 Gómez-Hermosillo, Rogelio, 101n, 104 González Graff, Jaime, 108 Gordillo, Elba Esther, 103 Gordillo, Luis, 55 Goulart, João, 31–32, 32n, 33, 287 Granera, Aminta, 297 Greenpeace, 365, 367 Grobet, Paulina, 103 Grupo de Apoyo Mutuo (GAM), Guatemala, 51, 58, 59, 68, 71, 95c, 302 Grupo Guatemalteco de Mujeres (GGM), 304 Grupo Sophia (Argentina), 337 Grupos de interés vs. OSC, 398–400 Guatemala acuerdos de paz, 51, 56, 58, 59–63, 76, 148c, 153 activismo estudiantil, 52, 53, 57, 62, 65, 79c

conflicto social en, 54–56 democratización en, 56–57, 67, 85 dictadura en, 52–54 enfrentamiento armado, cronología, 79c–87c firma de la Declaración de París, 363, 363n grupos guerrilleros negociaciones de paz con, 56–57 organización de, 52, 53n, 55 vínculos con OSC, 59, 147 Movimiento Pro Justicia, 68 movimientos femeninos, 295, 302, 304 organizaciones de derechos humanos, 71, 76 pobres rurales, 146, 146n, 153–54, 156–57, 159, 160, 173 (Véase también Coordinadora Nacional de Organizaciones Campesinas, CNOC) reforma agraria en, 149c, 160, 166 sufragio femenino en, 307 terremoto de 1976, 54, 83c violaciones de los derechos humanos bajo Lucas García, 54–55 condena internacional de, 60 continuación de prácticas represivas, 72 desapariciones forzadas de personas, 52, 53, 55, 57n, 58, 59, 69, 82c, 302 destrucción del tejido social y, 75 lucha contra la guerilla y, 55–56 luego de la firma de los acuerdos de paz, 72 violencia contra las mujeres, 59 Guerra sucia (Argentina), 39–40 Gutiérrez, Clementina, 103

H Hardwick, Thayer, 143 Heclo, Hugo, 319 Hellman, Judith Adler, 321–22 Heredia, Beatriz, 178 Hernández, Patricia, 113n Herrera, Nelly, 113n Honduras, 119n, 266, 363n, 364n Houtzager, Peter, 158 Htun, Mala, 319 Huaman, Don Marcos, 188, 189 Huilcamán, Aucán, 147, 152

I Ibarra, Carmen Aída, 51n, 65, 70–73 Identidad

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Índice de materias

J Jamaica, 363n Jaquette, Jane, 320 Jara, Ana María de la, 278 Jusidman, Clara, 101n, 103

K Kampwirth, Karen, 296 Karákras, Shuar Ampam, 206 Keystone, Iniciativa, 385 King, Martin Luther, Jr., 207 Kleymeyer, Charles, 22, 142, 410, 411, 416 Kubitschek, Juscelino, 31

L Lagos, Ricardo, 38 Lanusse, Alejandro, 40 Las Madres Demandantes (LMD), 303 Latinobarómetro sobre la indiferencia ciudadana al tipo de régimen, 27, 120n sobre las actitudes ciudadanas hacia la democracia, 1, 1n1, 113 Laugerud García, Kjell Eugenio, 54 Leite, Sergio, 158, 161 Levingston, Roberto M., 40 Ley de Caducidad (Uruguay), 45 Ley de hierro de la oligarquía organizacional, 7, 177, 177n, 406, 406n Ley indígena chilena (1993), 148c, 160, 164 Leyes de transparencia, 122 Linz, Juan, 13, 20, 113 Live 8, conciertos, 366 Live Aid, concierto, 366 Llinllín, hacienda (Ecuador), 194–98, 225 López Rega, José, 40 Lucas García, Romero, 54

M Macas, Luis, 214 Mack, Myrna, asesinato de, 56, 61 (Véase también Fundación Myrna Mack, FMM, Guatemala) Madrazo, Roberto, 107 Madres Angustiadas, Guatemala lecciones aprendidas por, 73 liderazgo y logros, 65

movimientos indígenas e, 152, 156, 169, 193–94, 205–07, 223, 225 movimientos femeninos e, 288, 318 Identidad de espejo, 206 Iglesia católica actitudes hacia la sexualidad, 292, 299 activismo en derechos humanos de la, 15n Comunidades Eclesiales de Base (CEB), 297 influencia limitada en Uruguay, 44 movimientos femeninos e, 287, 292–93, 299, 305 movimientos rurales de base e, 155–56 oposición a la dictadura militar brasileña, 241 papel limitado en la Campaña Y Ikatu Xingu, 241 teología de la liberación de la, 155, 157, 242, 292–93, 296 Vicariato Católico de Solidaridad/Vicaría de Solidaridad, 38, 292 Illia, Arturo, 39 Inflación, impacto sobre los pobres, 329–30 Insatisfacción con el gobierno, 2, 17, 20 Instituto Argentino de Responsabilidad Social Empresaria (IARSE), 337 Instituto Cato (EE.UU.), 4 Instituto de Estudios de Desarrollo, 4 Instituto de Investigación Amazónica (IPAM), 245 Instituto Federal Electoral (IFE), México, 103 Instituto Nacional de Colonización y Reforma Agraria (INCRA), Brasil, 151, 236, 244c, 249–50, 250n Instituto Nicaragüense de la Mujer (INIM), 306 Instituto para el Desarrollo de la Mujer y la Infancia (Idemi), Argentina, 337 Instituto Socio Ambiental (ISA), Brasil, 233, 235, 237–38, 241–44, 244c, 250–54, 259–61, 262c Instituto Superior de Cultura Democrática (ISCD), México, 101n Instituto Tierras de Mato Grosso (Intermat), 236 Internet alianzas y vínculos con sitios de OSC, 373, 389 alianzas entre organizaciones de ayuda y empresas de Internet, 373, 389–90 conexiones mediáticas con, 377, 385–86 donaciones a OSC vía, 370, 371–73 mercado global de donaciones e, 361, 369, 371 participación ciudadana en OSC y, 365 presencia de OSC en, 362, 371, 387–88 Islas Malvinas, invasión a las, 41, 41n Izquierda cívica, 98, 99, 106, 111–115

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Índice de materias

opositores a, 71 orígenes y objetivos, 61 Madres de Plaza de Mayo (Argentina), 15, 15n, 41, 289, 290, 398 Mailleux Sant’Ana, Marie-Madeleine, 143 Maldonado Schaad, Horacio, 55 Mandela, Nelson, 367 Mapuches, centros culturales, 148c, 152, 156 Marcha de los mineros de Ixtahuacán, 54 Marcha de los palos, 205–06 Mato Grosso, 233, 237n McCarthy, Patricia, 113n Medios, 398, 402, 410, 417 Médici, Garrastazu, 33 Médicos sin Fronteras, 373 Medio ambiente, protección del conflicto de intereses en la cuenca del Xingu, 245, 254, 256, 257n propuestas de Y Ikatu Xingu, 244, 247–48, 254–55 Mejía Víctores, Oscar, 55–56 Méndez, Aparicio, 45 Méndez Montenegro, Julio César, 53 Mendoza Ayala, Eduardo, 101n Menem, Carlos Saúl, 41 Mercado global de donaciones (Véase también Filantropía trasnacional) alianzas entre organizaciones de ayuda y empresas de Internet, 389 debilidades del sistema actual, 384–85 donaciones individuales, su potential, 392 donaciones por Internet, 361, 374, 389–90 donaciones sin participación directa, 370–71 emigrantes trasnacionales como capital social, 375–79 importancia de Internet, 361, 370 legitimidad y credibilidad de las organizaciones, 383–84 promesas de ayuda de los gobiernos vs. contribuciones reales, 374 tsunami del océano Índico (2004), estudio de caso, 371–72 Mesoeconomía, 337, 343–46. (Véase también Desarrollo económico y eliminación de la pobreza) México (Véase también Acción Cívica, México) reforma electoral, 105, 106, 112 organizaciones civiles progresistas (OCP), 97–100, 110, 112, 114

concentración en Ciudad de México, 114 concentración en la clase media, 98 ética en la teoría y la práctica de, 99 reforma electoral y, 100–101, 100n surgimiento de, 98–100 transformación de la sociedad y, 98, 99 transición a la democracia, 98, 111, 113 sufragio femenino en, 287 violaciones de los derechos humanos en, 94n Michels, Robert, 7 Microcrédito, programas, papel de las OSC en los, 329, 330, 335, 336, 341, 342, 347–48 política monetaria y, 330, 341, 342 Millennium Challenge Corporation (EE.UU.), 415n Ministerio del Desarrollo Agrícola (MDA), Brasil, 240, 244c, 249 Ministerio de Vivienda y Urbanismo (Minvu), Chile, 267, 268, 270n, 271–73, 275, 279 Misión de las Naciones Unidas en Guatemala (Minugua), 58, 68, 69 Mizrahi, Roberto, 143, 418 Modernidad, 370 Molyneux, Maxine, 301, 321 Montenegro, Nineth, 305 Montenegro, Sofia, 297n, 304, 304n, 307n Moore, Mike, 384 Mora y Araujo, Manuel, 42–43 Morales Ayma, Evo, 214, 215, 216 Morales Bermúdez, Francisco, 36 Morocho, Avelina, 221 Movilización de recursos, 199–211 Movimiento Ciudadano por la Democracia (MCD), México, 101n Movimiento Democrático Brasileño (MDB), 33 Movimento dos Trabalhadores Rurais Sem Terra (Movimiento de los Trabajadores Rurales Sin Tierra, MST), Brasil, 16, 148–49c, 150–51 adaptación en alianzas, 162–63 autonomía del Partido de los Trabajadores, 167 democracia interna del, 151 estrategias cambiantes del, 150–51, 159, 163–64 Iglesia católica y fundación del, 157, 163 influencia en la redistribución de recursos, 167, 172, 178 influencia sobre la reforma agraria, 156n, 157, 158, 168, 171, 380n

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legitimación de las acciones colectivas, 150, 159 liderazgo del, 16, 150 movimiento y estrategias de ocupación del, 150 participación en el sistema electoral, 164–65 resultados democratizadores, 173, 174n Movimiento al Socialismo (MAS), Bolivia, 209, 221 Movimiento Amnistía Femenino (Brasil), 289 Movimiento Autónomo de Mujeres de Nicaragua (MAM), 306 Movimiento de Liberación Nacional (MLN), Guatemala, 54 Movimiento de Liberación Nacional (Tupamaros), Uruguay, 43–44 Movimiento de solidaridad (Polonia), 15 Movimiento Indígena Pachakuti (MIP), Bolivia, 209 Movimiento Manuela Ramos (Perú), 310 Movimiento mapuche (Chile), 147, 148–49c, 152, 152n, 156n adaptación en alianzas, 162–63, 175 alternativas para proyectos sociales, 407 desconfianza en el sistema político, 170 estrategias cambiantes del, 160, 165, 167–68 estrategias de confrontación y negociación, 160, 164–65, 167–68 Iglesia católica en el, 155–56 influencia en la redistribución de recursos, 165, 178 liderazgo del, 152, 157 reforma agraria y, 152, 160, 173, 174–75 resultados democratizadores, 152 Movimiento Nacional de Pobladores (Monap), Guatemala), 54 Movimiento Octubre Azul (Guatemala), 66, 67 Movimiento por los derechos civiles (EE.UU.), 15, 16, 207, 225, 398 Movimientos femeninos, 143, 287–322 a través de las clases sociales, 287–88, 292 autonomía de los, 310 bajo dictaduras militares, 288, 308–09 en Centroamérica, 295–305 autónomos, papel de las ONG, 302–06 desafíos para los derechos de las mujeres, 298–99, 300 grupos revolucionarios y, 296–97, 297n, 301–02 sexismo en Nicaragua y, 298 transición a una agenda feminista en El Salvador, 299–300

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como grupos de derechos humanos, 289–91 como grupos de subsistencia, 289–90 conferencias internacionales sobre temas femeninos, 312, 313, 314, 317 conflicto entre institucionalistas y autónomas, 312–13 cuestiones raciales y de clase en los, 288, 289, 291, 313 derecho a voto, obtención del, 287, 307–08 derechos de las mujeres vs. feminismo, 294, 308 divisiones generacionales en los, 304 doble militancia en los, 301, 304, 309, 312, 314 efecto sobre los participantes, 287–89 globalización de los, 317 historia en América Latina, 288–89 Iglesia católica y, 292, 293–94 influencias internacionales en los, 310–12 influencias intrarregionales (Encuentros), 312–14 organismos femeninos en el gobierno, 314–18 papel de las mujeres indígenas en los, 198, 219–20 participación como extensión del rol familiar, 294 políticas democráticas y, 306–07 relaciones con partidos políticos, 305–06, 307–08 relaciones de las ONG con los, 302–04 sentido de solidaridad, 318 Movimientos guerrilleros apoyo del gobierno de Castro a los, 43 en Guatemala, 52, 52n, 55–56, 79c, 83–86c participación femenina en, 287, 295, 298, 301 Movimientos indígenas, 183–230 aliados no indígenas de los, 199, 200, 200n andinos, 142 capital humano, cultural y social en los, 205–08 como proceso de abajo hacia arriba, 192 conflicto étnico y racial en los, 186 contexto y raíces de, 186–92 contrarreacción de resentimiento, 215 empoderamiento y, 192–95, 197, 202–07, 220 éxito electoral de los, 204 formación de coaliciones, 198–01, 205 identidad y, 186, 205–07, 209 impacto sobre la democracia, 212–18 impacto sobre la política y la legislación, 214–16 influencia en la política local, 205 integración sin asimilación, 206

Índice de materias

lecciones para la sociedad civil, 218–19 movilización de protestas masivas, 211–12, 217 movilización de recursos, 199–201, 210, 211 narraciones reveladoras, 183–84, 186–87, 188–89, 194–96, 202, 210–11, 212–13, 218–20 objetivos de los, 193, 216 panorama general, 184–85 papel de las mujeres en, 219–21 paradoja de la transformación social y el estancamiento económico, 223 tácticas de no violencia, 207–10 violencia entre grupos de un mismo país, 209 Movimientos rurales, 145–78 (Véase también Coordinadora Nacional de Organizaciones Campesinas, CNOC; Movimiento mapuche; Movimento dos Trabalhadores Rurais Sem Terra, MST) adaptación a condiciones adversas, 155 adaptaciones en alianzas, 162–63 apoyo de la Iglesia católica, 140–42 coevolución de estrategias, 159–62 confrontación vs. negociación, 167–68 contenciosos, alternativas a los, 166–67 diferencias con las OSC que trabajan dentro de instituciones jurídicas, 154–55 convergencia con el campo “sistema judicial”, 158–61 cooptación política de los, 163–64 derechos sobre la tierra y, 159–60 estrategias del gobierno hacia los, 143, 159 impacto en la democratización, 146, 150, 155–56 profundización de la democracia, 161–62, 167, 172 Movimientos sociales (Véase también movimientos rurales; movimientos femeninos) características de los, 6–7 como expresión de las inquietudes ciudadanas, 401–02 como OSC, 5, 396 demandas para el cambio social, 416, 416n diferencias con movimientos laborales, 5n empoderamiento y, 194 gobiernos militares peruanos y, 309–10 ideas heredadas acerca de los, 395 importancia creciente en América Latina, 396 profundización de la democracia y, 141–43, 399 promovidos por la democratización, 396

relaciones contenciosas con grupos de interés y con la sociedad política, 398–400 surgimiento posterior a las dictaduras, 20, 33 Xingu, proceso de la cuenca del, y, 242–43 Mujeres derechos reproductivos de las, 306, 311, 319, 320 roles marginales como un activo para integrar movimientos sociales, 289 violencia contra las, 299, 300, 303, 307, 318 violencia contra las, en Guatemala, 59, 62, 67, 306 Mujeres en la Lucha (Perú), 310 Murrieta, Humberto, 102 Museo Comunitario Rabinal Achí, 51n, 63, 67, 69

N Naciones Unidas Conferencia de las Naciones Unidas sobre el Medio Ambiente y el Desarrollo (UNCED,1992), 241, 400n Conferencia Mundial de la Mujer (1975), 313 conferencias internacionales sobre temas de la mujer, 302, 311 Convención sobre la eliminación de todas las formas de discriminación contra la mujer, 317 Cuarta Conferencia Mundial de las Naciones Unidas sobre las Mujeres (Pekín, 1995), 317, 317n División Adelanto de la Mujer, 309, 311 Declaración de las Naciones Unidas sobre los Derechos de los Pueblos Indígenas, 165–66 Misión de las Naciones Unidas en Guatemala (Minugua), 58, 68, 69, 87c Organización de las Naciones Unidas para la Agricultura y la Alimentación (FAO), 161 Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo (PNUD), 60, 64, 66, 102, 266, 373 Naidoo, Kumi, 384 Nava, Luis, 101n Nicaragua descentralización y presupuesto participativo, 122 deterioro de la democracia como amenaza a las mujeres, 307, 307n firma de la Declaración de París, 363, 363n grupos autónomos de mujeres, 295 ONG de base feminista, 295 revolución en, 296, 297, 298–99

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sufragio femenino en, 297, 307 Niebuhr, Reinhold, 416 No violencia, 183–84, 195, 206, 207, 225–26

O Ochoa, Samuel, 67 O’Donnell, Guillermo, 15, 17n, 31, 93, 142 Odría, Manuel, 293 Oficina Nacional de la Mujer (Ofnamu), Ecuador, 315 Oligarquía, herencia colonial y, 11 Oligarquía organizacional, ley de hierro de la, 7, 177, 177n, 406, 406n Olvera, Alberto, 98n, 99, 105 O’Neill, Paul, 367 Onganía, Juan Carlos, 40–41 Organización Internacional del Trabajo (OIT), 200n Organización Mundial de Comercio (OMC), 379, 384 Organización Nacional de Observación Electoral del Magisterio, 103, 103n Organización Nacional Indígena de Colombia (ONIC), 222 Organizaciones civiles progresistas (Véase México) Organizaciones comunitarias, 7, 12, 17, 30, 45, 320, 400, 415 Organizaciones de derechos humanos en Argentina, 41–42 en Brasil, 33–34 en Guatemala, 51–52, 59–64 movimientos femeninos como, 289–91 Organizaciones de la sociedad civil (OSC) (Véase también participación ciudadana en OSC; movimientos sociales) alianzas con partidos políticos, 13, 14, 14n categorías de, 5–6, 399–400, 400n composición de las, 4 crecimiento insostenible como desafío para las, 361–64 de interés público, 243 definición de las, 4 diferentes roles de las, 20–22 educación cívica y, 405–07 entorno político de las, 3 expansión de campos de acción, 327 financiamiento de las, 364

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grupos de interés vs., 398–99 influencia en la sociedad política, 410 influencia en los gobiernos locales, 14–15, 29 influencia en Perú, 37–38 importancia de la adaptación a una realidad cambiante, 113 legitimidad y credibilidad en el mercado trasnacional, 383–85 liderazgo de las, 6 movilización de la población como tarea fundamental de las, 262 movimientos contenciosos y, 398, 407–09, 412–13 objetivos de las, 363, 363n ONG vs., 3n organizaciones de base comunitaria, 5, 400 orientación futura en América Latina, 415–19 preocupaciones de las, 3 prevención y resolución de conflictos, 412–15 reducción de las desigualdades económicas y, 145 roles en la construcción y profundización de la democracia, 20–22, 29–30, 94, 134–35, 145, 354–55, 398 roles en la eliminación de la pobreza, 327–57 surgimiento de las, 5, 396–98 tácticas de acción(es) directa(s), 13–14, 16, 155, 159, 179, 396–98, 408c Organizaciones no gubernamentales (ONG) acrónimos peyorativos para las, 384, 403n alianzas con movimientos indígenas, 198–200 apoyo al presupuesto participativo, 119, 120n, 123, 127, 132 como organizaciones de amparo/apoyo y servicio, 3n4, 6 como una categoría de las OSC, 6, 399 de carácter técnico, como sucedáneas de la sociedad civil, 320 deficiencias de las, 403, 403n dependencia del financiamiento estatal, 320 factores de éxito, 303–04 gestión de proyectos de autoayuda, 188, 191 movimientos femeninos y, 302–07, 313–14, 319–20 Orígenes, programa (Chile), 165, 165n, 175 Ortega, Daniel, 306 Oxfam Novib, 68 Oxfam-USA, 372–74

Índice de materias

P Pacari, Nina, 214 Pacheco, Jorge, 43 Pájaros (asesinos a sueldo), 222 Participación ciudadana en OSC, 361–70 (Véase también Mercado global de donaciones; Filantropía transnacional) como compromiso con el gobierno, 395 conciencia cívica global, surgimiento de, 368, 374, 392 Declaración de París y, 364, 364n filantropía como camino para subsanar males, 400 home town associations en EE.UU., 378–80, 389 Internet y, 370, 371, 372–74 medios y, 362, 365, 371n, 380 modelo tradicional de, 370 prevención y resolución de conflictos, 398 regreso a la democracia y, 362–64 roles de liderazgo, 367 Participación ciudadana trasnacional, 361–65 Partido Acción Nacional (PAN), México, 99 Partido Colorado (Uruguay), 43, 45, 46n Partido de Avanzada Nacional (PAN), Guatemala, 58 Partido de la Izquierda Erótica (PIE), Nicaragua, 299, 303, 303n Partido de los Trabajadores (PT), Brasil, 35, 141, 167 Partido Guatemalteco del Trabajo (PGT), 52n Partido Institucional Democrático (PID), Guatemala, 50 Partido Revolucionario Institucional (PRI), México, 10n, 93n, 97, 97n, 101–103,105 Partidos políticos alianzas de las OSC con los, 13, 13n desencanto ciudadano con los, 1, 17, 141 erosión de la confianza de los ciudadanos en los, 17, 395 Patrullas de Autodefensa Civil (PAC), Guatemala, 55 Pellicer, Olga, 102 Pensión rural, 178 Peralta Azurdia, Carlos, 52–53, 80c Pereira, João Márcio Mendes, 164n

Pérez Bejarano, Martha, 101n, 104 Pericles, 8 Perón, Isabel Martínez de, 40 Perón, Juan D., 40 Perú Constitución de 1979, 36–37 desigualdad de género en, 310 dictaduras, período de, 35–37 manifestaciones civiles para deponer presidente, 19c movimientos femeninos en, 309–10 movimientos indígenas en, 186–87, 198, 199n, 209, 214 presupuesto participativo, 122, 123, 127–30 Sendero Luminoso, rebelión, 37 sociedad civil en, 36–37 sufragio femenino en, 287 transición a la democracia, 36–37 Perú Mujer, 310 Phuyuqhawa, Micaela Bastidas, 220 Pinochet, dictadura, 37–39, 266, 288 protestas femeninas contra, 109n, 291 restauración de la democracia luego de, 14, 14n Pinochet Ugarte, Augusto, 11n, 38–39, 267n, 288 Piscaya, Perú, 188, 191–92 Pobreza (Véase también Desarrollo económico y eliminación de la pobreza; Movimientos rurales) alianzas público-privadas para combatir la, 338, 355 como característica estructural de la economía, 344 desigualdad en la riqueza y del ingreso, 329, 332, 341 en Brasil, Chile y Guatemala, 142, 142n, 145–46, 155 enfoque mesoeconómico de la, 327–28, 330, 334 estudio de movimientos sociales que luchan contra la, 145–55, 148–49c estrategia integral para la eliminación de la, 327 gasto público como herramienta para reducir la, 339–41 Iglesia católica y, 292, 299n movilización productiva de los pobres, 327, 328, 331–32, 333, 334 pobres rurales como sector social marginado políticamente, 145 prevalencia en América Latina, 142, 333, 334, 348 respuesta de organismos del gobierno a la, 338 sociedad civil y reducción de la, 4, 184 Poder social, definición, 196

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Política de las políticas públicas, La: Informe Progreso Económico y Social en América Latina (BID), 397 Política energética y la cuenca del Xingu, 240 Política social, la política de vivienda como, 275, 278–79 Políticas agrícolas, 240–41. (Véase también reforma agraria) Políticas de inversión, 239–40 Políticas económicas gobiernos militares y sus, 32, 288, 292 insatisfacción con el gobierno y, 2, 94 izquierda y sus, 362–63 oligárquicas vs. empresariales, 399n Políticas monetarias, eliminación de la pobreza y, 329–30, 341–42 Políticas tributarias, 340–41 Procesos políticos definición, 8 institucionalización luego de dictaduras, 12 políticas de influencia, 114, 123–24 suma cero vs. colaboración, 410–11 Portillo, Alfonso, 58 Presupuesto participativo, 117–35 adaptabilidad del, 122 definición, 118–19 democracia y, 117, 118–22 enfoques del, 118 en Brasil, 130–32 en Nicaragua, 122 en Perú, 127–30 expansión/propagación, 122–25, 130 marcos de difusión, 125–26, 126g métodos para medir su impacto, 121–22 objetivos del, 118–19 política de, 119–20 propósito del, 118–19 rendición de cuentas/responsabilización y transparencia en el, 134 tasa de participación, 121, 121n Procentro (Argentina), 337, 350 Procuraduría de Derechos Humanos (PDH), Guatemala, 68, 69 Programa de Protección de las Florestas Tropicales (PPG), Brasil, 260n Proyecto de Gestión Ambiental Integrada (PGAI), Brasil, 260–61, 260n Proceso de presupuesto público, 120. (Véase también Presupuesto participativo)

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Procuraduría de Derechos Humanos (PDH), Guatemala, 68, 69 Pueblos indígenas autogobierno como necesidad práctica, 192 como ciudadanos de segunda clase, 187 comunidades libres, 187, 192, 205 dualidad masculina-femenina como norma cultural, 191 empoderamiento, 192–93 en la cuenca del Xingu, 234, 241, 243 poder oculto de las mujeres, 191 protección de las tierras del Xingu, 240, 244 rebeliones violentas vs. resistencia pasiva, 208 tratamiento de los, 174 Putnam, Robert, 10n, 368, 369

Q Quadros, Jânio, 31 Quispe, Juana, 221

R Randall, Margaret, 304 Raza y etnia, conflictos de, 185, 225, 410–11 Reames, Benjamin, 19 Recuperación de la Memoria Histórica, Informe de (Remhi), 57 Red de Mujeres Afrodescendientes de América Latina y el Caribe, 313 Red de Salud de las Mujeres Latinoamericanas y del Caribe, 313 Red Interamericana para la Democracia (RID), 123 Redes productivas, 343–46 Reforma agraria concentración de la tierra como obstáculo a la democratización, 161 conflicto de intereses en la explotación de la cuenca del Xingu, 238–39 en Brasil, 16, 32, 36, 43, 148–49c, 150–51, 158, 163–64, 168, 168n, 172, 174, 178, 245, 250, 254–55 en Chile, 148–49c, 173 en Guatemala, 148–49c, 166, 169, 173 influencia del MST en la, 168n, 171, 172 –73 movimientos rurales y, 155–58 Reforma electoral en Brasil, 34 en México, 105–07

Índice de materias

movimientos rurales y, 169–70 Reilly, Charles A., 11, 13, 13n17 Rendición de cuentas/responsabilización y transparencia en las operaciones de las OSC, 375–385 leyes de transparencia, 122 presupuesto participativo y, 134 promoción de la Alianza Cívica en México, 94, 106 República Dominicana, 122–23, 314, 363n, 379 Resistencia Nacional (RN), El Salvador, 276–77 Resolución de conflictos, 73, 302, 398, 401–02, 408, 410, 412–13 Revolución cubana, participación femenina en la, 295–96 Reygadas Robles Gil, Rafael, 102 Ríos Montt, Efraín, 55 Ríos Tobar, Marcela, 316, 318 Rodríguez, Alberto, 143 Rodríguez, Ileana, 304n Roett, Riordan, 34 Roldos, Jaime, 211 Romero, Oscar, Arzobispo, 296–97 Rondas campesinas, 129–30 Rosales, Luz, 101n Rosenblueth (Arturo), Fundación (México), 101n, 104 Rubin (Samuel), Fundación, 69

S Saba, Roberto, 9n, 42 Salinas, Carlos, 100, 101, 102, 103, 106 Sandinistas (Véase Frente Sandinista de Liberación Nacional, Nicaragua) Saneamiento básico, servicios de, 248 Sanguinetti, Julio María, 45 Santilli, Márcio, 260 Save the Children, 373 Schönwälder, Gerd, 6, 15, 15n Scurrah, Martin, 209n Sendero Luminoso (Perú), 15n, 37, 206, 222 Serrano Elías, Jorge, 18c, 56 Servicio Nacional de la Mujer (Sernam), Chile, 316 Servicios Integrales de la Mujer (S.I. Mujer), Nicaragua, 303 Shearer, Bruce, 6n Shifter, Michael, 29 Silva Henríquez, Raúl, Cardenal, 39, 156 Sindicato Nacional de Trabajadores de la Educación (SNTE), 103

Sindicatos de Trabajadores Rurales (STR), Brasil, 245 Sindicatos laborales, 5n, 33–36, 42 Sisa, Bartolina, 220 Sistema judicial, movimientos sociales y, 158–60 Siu, Yvonne, 304n Sociedad civil diferentes puntos de vista de la, 4 difusión del presupuesto participativo y, 117, 124, 127, 129, 132 educación y participación en el sistema político, 12 elecciones y compromiso con el gobierno, 11–14 interacción con la sociedad política, 12–14 lecciones de los movimientos indígenas para la, 204–05 luego de dictaduras, 362–65, 397, 400 panorama de la, 3–6 regulación por parte del Estado, 13 surgimiento como fuerza política y social, 2, 30 Sociedad política actitud hacia los movimientos sociales, 399 ajuste a las demandas de cambio social, 402–03 definición, 399n influencia de las OSC en la, 14 interacción con la sociedad civil, 12, 13, 41 relaciones contenciosas con OSC, 407–09 Solís Román, Azahálea, 307n Sostenibilidad, definición, 257n Stepan, Albert, 13, 20–21, 113 Stratta, Nelson, 144, 417 Sugiyama, Natasha Borges, 119–20 Sugranyes, Ana, 129 Suma cero, política de, vs. colaboración, 410–11 Sur Norte Inversión y Desarrollo (Argentina), 310, 321

T Taller de Historia Oral Andina (THOA), 189–90 Teología de la liberación, 155, 157, 242, 292, 293, 296 Tellez, Dora María, 296, 298n Thomas, Gareth, 374 Tierra Viva (Guatemala), 304 Tijerino, Doris, 299 Tilly, Charles, 6, 396 Tituaña, Auki, 217, 217n, 222 Toledo Manrique, Alejandro, 214 Toma de decisiones públicas, 9, 13, 145, 176–77, 397 Tomlinson, John, 6n Transparencia (Véase Rendición de cuentas y transparencia)

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Transparencia Internacional, 119n, 123, 134 Tratado de Libre Comercio de América del Norte (TLCAN), 102 Trujillo, Rafael, 11n Tsunami del océano Índico (2004), 371–75 Tudela, Patricio, 277 Tupamaros (Véase Movimiento de Liberación Nacional) Tuyuc, Rosalina, 302, 305 Tyler, Patrick, 367

U Unicef (Véase Fondo de las Naciones Unidas para la Infancia) Unidad de Educación de Chimborazo, 204 Unidad Revolucionaria Nacional Guatemalteca (URNG), 56, 69, 84–87c, 301–302, 305 Unión Cívica Radical (Argentina), 41 Unión Europea (UE), 68, 108, 108n, 163 UN-Habitat (programa de las Naciones Unidas para los Asentamientos Humanos), 123 Universidad de San Carlos de Guatemala (USAC), 53 Universidad Estatal de Mato Grosso (Unemat), 244c, 245 Uruguay dictaduras en, 42–44 doctrina de la seguridad nacional, 43 influencia limitada de la Iglesia católica, 44 OSC y transición a la democracia, 45–46 pérdida de apoyo ciudadano a los partidos políticos, 46 represión de Tupamaros, 43–44 retorno a la democracia, 46–47 Usinas hidroeléctricas, 240

V Vargas, Getúlio, 32, 35 Vargas, Virginia, 310 Vejar, Rebeca, 113n Velasco Alvarado, Juan, 36, 309, 311 Veliz, Claudio, 10n Videla, Jorge Rafael, 40 Violaciones de derechos humanos, 43, 44, 51–53, 56, 94n. (Véase también Desapariciones forzadas de personas; Guatemala, violaciones de los derechos humanos)

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Violencia (Véase también Movimientos guerrilleros) como falla de movimientos indígenas, 208, 209, 225 contra mujeres guatemaltecas, 59, 62, 282, 299 doméstica, 315–19 estrategias de no, 195, 206, 207, 225, 226, 404r grupos orientados a la violencia, su exclusión de la sociedad civil, 5, 409 insatisfacción con la vivienda social y percepción de, 277–78 no intencional, 210 tácticas de las OSC y, 16c Vivienda social (Chile), 143, 265–80 ampliaciones o modificaciones de las unidades, 272–73 allegados y, 274 autoavalúo de la, 273 como guetos urbanos, 278 conocimiento de la mala calidad por parte del gobierno, 280 desafíos de la, 279–80 distribución de la, 271, 275 valorización de los dueños de, 273, 274, 276 falla en la mejora de las condiciones sociales, 278 falta de flexibilidad en el diseño, 268, 270–72 innovación en materia de, 268, 249n, 260, 260n modelo de financiamiento para la, 266–68 perfil socioeconómico de los residentes, 274–75, 275c política en materia de vivienda, 278–79 problemas no contemplados en la, 270–75 propiedad de la, 267n reducción del déficit habitacional y, 270, 274 simbolismo de la, 279 tipos de vivienda, 275c, 276–77 ubicación de la, 275 Voluntarismo, 337

W Wacquant, Loïc, 278 Wiarda, Howard, 10n Wilson, Dorotea, 297 Wright, Erik Olin, 21, 141

X Xingu, Parque Nacional deforestación y daño ambiental, 235, 237

Índice de materias

expansión de asentamientos, 240 geografía del, 236–37 población indígena y etnias, 233, 234, 236 Xingu, cuenca del río conflictos de intereses en, 238–39 contexto ecológico, 237 explotación de recursos, 237, 238 población de la, 239 política agrícola y, 240, 246 política energética y, 240 política de la reforma agraria y, 240 políticas ambientales y, 240 políticas de inversión y, 239 viabilidad económica de los asentamientos, 248–50

Y Y Ikatu Xingu, campaña acciones prioritarias reducción de costos para la recuperación ambiental en propiedades privadas, 248, 251 saneamiento básico en sitios municipales, 248, 251 viabilidad económica de los asentamientos, 248–50 Carta de Canarana, 234, 234n, 235, 252, 256 elementos clave de la, 254

empoderamiento y compromiso ciudadano en la, 256–57 encuentros de Canarana, 252, 252n identificación de problemas y acciones propuestas, 247, 248, 249, 258 limitaciones de la, 254–55 organización y financiamiento, 252–53, 257n papel del ISA en la, 233, 243–44, 254, 260–61 partes interesadas, 243–46 participación limitada de las iglesias, 255–56 personas entrevistadas, 262c protección de las tierras y de los derechos indígenas, 248, 255–56, 257–58 protección del medio ambiente y la, 248, 249 replicabilidad de la, 260–63 significado del nombre, 233n significado del proceso, 242–43, 249, 252, 258–59 sostenibilidad del proceso, 253, 257–58 Yamberla, Carmen, 221–22 Ydígoras Fuente, Miguel, 52 Yriart, Juan Felipe, 366n13

Z Zamora, Daisy, 298 Zedillo, Ernesto, 104, 107

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