CÊà Äã Ù®Ê Eø ¦ ã® Ê ½ TUO ½ L ù ½ PÙÊ ®Ã® ÄãÊ A îĮÝãÙ ã®òÊ G Ä Ù ½ © MARCO A. CABRERA VÁSQUEZ © ROSA QUINTANA VIVANCO © FÉLIX M. ALIAGA DÍAZ © EDITORA Y DISTRIBUIDORA EDICIONES LEGALES E.I.R.L. Jr. Azángaro 1075, Of. 604, Lima-Perú Teléfonos (511) 427-2076 / 426-2406 RUC: 20523085345 web: www.legales.pe e-mail: ventas@legales.pe Primera edición: 2017 Tiraje: 1000 ejemplares Hecho el Depósito Legal en la Biblioteca Nacional del Perú N° 2017-10002 Registro ISBN: 978-612-4321-27-6
Reservados todos los derechos. Ni la totalidad ni parte de este libro puede reproducirse o transmiƟrse por ningún procedimiento electrónico ni mecánico, incluyendo fotocopia, sin previa autorización escrita del autor y el editor. Diseño de portada: José L. Aguirre Pizarro Diagramación de interiores: Gustavo S. Marơnez Puente Impresión y encuadernación: Editorial San Marcos de Aníbal Jesús Paredes Galván
VENTAS: Lima: Jr. Azángaro 1075, Of. 604, Lima-Perú Teléfonos (511) 427-2076 / 426-2406 ventas@legales.pe
Índice General Prefacio 1. El Derecho Público Subjetivo ............................................................. 2. ¿Que es el Derecho Administrativo? .................................................. 3. Evolución del Procedimiento Administrativo en el Perú ..................... 4. Los contratos de la administración pública......................................... 5. Los bienes públicos ............................................................................ 6. Función y servicio público .................................................................. 7. Funcionario y servidor público ............................................................
1 4 9 18 31 45 53
Título preliminar Título I Del régimen jurídico de los actos administrativos Capítulo I De los actos administrativos Artículo I Artículo II Artículo III Artículo IV
Ámbito de aplicación de la ley .......................................... Contenido.......................................................................... Finalidad ........................................................................... Principios del procedimiento administrativo Inc. 1 ............ 1.1. Principio de legalidad ................................................. 1.2. Principio del debido procedimiento ............................ 1.3. Principio de impulso de oficio .................................... 1.4. Principio de razonabilidad .......................................... 1.5. Principio de imparcialidad .......................................... 1.6. Principio de informalismo ........................................... 1.7. Principio de presunción de veracidad ........................ 1.8. Principio de buena fe procedimental.......................... 1.9. Principio de celeridad................................................. 1.10. Principio de eficacia ................................................. 1.11. Principio de verdad material..................................... 1.12. Principio de participación ......................................... 1.13. Principio de simplicidad ........................................... 1.14. Principio de uniformidad .......................................... 1.15. Principio de predictibilidad o de confianza legítima . 1.16. Principio de privilegio de controles posteriores........ 1.17. Principio del ejercicio legítimo del poder..................
IX
59 89 100 102 113 120 126 127 128 129 131 132 134 135 137 138 138 140 141 142 143
MARCO A. CABRERA VÁSQUEZ - ROSA QUINTANA - FELIX ALIAGA 1.18. Principio de responsabilidad .................................... 1.19. Principio de acceso permanente.............................. Artículo IV Principios del procedimiento administrativo Inc. 2 ............ Artículo V Fuentes del procedimiento administrativo Inc 1 .................................................................................. Inc. 2.1 .............................................................................. Inc. 2.2 .............................................................................. Inc. 2.3 .............................................................................. Incs. 2.4, 2.5, 2.6 .............................................................. Inc. 2.7 .............................................................................. Inc. 2.8 ............................................................................. Inc. 2.9 .............................................................................. Inc. 2.10 ............................................................................ Inc. 3 ................................................................................. Artículo VI Precedentes administrativos ............................................. Artículo VII Función de las disposiciones generales ........................... Artículo VIII Deficiencia de fuentes.......................................................
145 145 146 147 155 157 157 160 164 165 165 166 166 167 168 173
Título I Del régimen jurídico de los actos administrativos Capítulo I De los actos administrativos Artículo 1 Artículo 2 Artículo 3 Artículo 4. Artículo 5 Artículo 6 Artículo 7
Concepto de acto administrativo....................................... Modalidades del acto administrativo ................................. Requisitos de validez de los actos administrativos ........... Forma de los actos administrativos .................................. Objeto o contenido del acto administrativo ....................... Motivación del acto administrativo .................................... Régimen de los actos de administración interna ..............
175 188 191 200 201 206 209
Capítulo II Nulidad de los actos administrativos Artículo 8 Artículo 9 Artículo 10 Artículo 11 Artículo 12 Artículo 13
Validez del acto administrativo.......................................... Presunción de validez ....................................................... Causales de nulidad ......................................................... Instancia competente para declarar la nulidad ................. Efectos de la declaración de nulidad ................................ Alcances de la nulidad ......................................................
X
211 213 215 219 223 224
COMENTARIO EXEGÉTICO AL TUO DE LA LEY DEL PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO GENERAL Artículo 14 Artículo 15
Conservación del acto ...................................................... Independencia de los vicios del acto administrativo .........
227 231
Capítulo III Eficacia de los actos administrativos Artículo 16 Artículo 17 Artículo 18 Artículo 19 Artículo 20 Artículo 21 Artículo 22 Artículo 23 Artículo 24 Artículo 25 Artículo 26 Artículo 27 Artículo 28
Eficacia del acto administrativo......................................... Eficacia anticipada del acto administrativo ....................... Obligación de notificar ...................................................... Dispensa de notificación ................................................... Modalidades de notificación.............................................. Régimen de la notificación personal ................................. Notificación a pluralidad de interesados ........................... Régimen de publicación de actos administrativos ............ Plazo y contenido para efectuar la notificación................. Vigencia de las notificaciones ........................................... Notificaciones defectuosas ............................................... Saneamiento de notificaciones defectuosas..................... Comunicaciones al interior de la administración...............
232 236 238 243 246 250 256 257 266 271 273 278 280
Título II Del procedimiento administrativo Capítulo I Disposiciones Generales Artículo 29 Artículo 30 Artículo 31 Artículo 32 Artículo 33 Artículo 34 Artículo 35 Artículo 36 Artículo 37 Artículo 38 Artículo 39 Artículo 40 Artículo 41
Definición de procedimiento administrativo ...................... 286 Procedimiento administrativo electrónico ........................ 319 Calificación de procedimientos administrativos ................ 322 Régimen del procedimiento de aprobación automática .... 323 Fiscalización posterior ...................................................... 325 Procedimiento de evaluación previa con silencio positivo 329 Aprobación de petición mediante el silencio positivo ....... 334 Aprobación del procedimiento .......................................... 335 Procedimientos de evaluación previa con silencio negativo ... 337 Plazo máximo del procedimiento administrativo de evaluación previa ....................................................................... 340 Legalidad del procedimiento ............................................. 340 Procedimientos administrativos estandarizados obligatorios . 343 Vigencia indeterminada de los títulos habilitantes. ........... 344
XI
MARCO A. CABRERA VÁSQUEZ - ROSA QUINTANA - FELIX ALIAGA Artículo 42 Artículo 43 Artículo 44 Artículo 45 Artículo 46 Artículo 47 Artículo 48 Artículo 49 Artículo 50 Artículo 51 Artículo 52 Artículo 53 Artículo 54 Artículo 55 Artículo 56 Artículo 57 Artículo 58
Contenido del texto único de procedimientos administrativos ... 346 Aprobación y difusión del Texto Único de Procedimientos Administrativos ..................................................................... 350 Consideraciones para estructurar el procedimiento ......... 352 Acceso a información para consulta por parte de las entidades .................................................................................... 354 Documentación prohibida de solicitar ............................... 355 Presentación de documentos sucedáneos de los originales 359 Validez de actos administrativos de otras entidades y suspensión del procedimiento.................................................... 362 Presunción de veracidad .................................................. 363 Valor de documentos públicos y privados......................... 365 Derecho de tramitación ..................................................... 367 Límite de los derechos de tramitación .............................. 371 Cancelación de los derechos de tramitación .................... 373 Reembolso de gastos administrativos .............................. 374 Cumplimiento de las normas del presente capítulo .......... 376 Régimen de entidades sin Texto Único de Procedimientos Administrativos Vigente ........................................................ 379 Tercerización de actividades ............................................. 383 Rol de la Contraloría General y de los órganos de control interno................................................................................... 383
Capítulo II De los sujetos del procedimiento Artículo 59
Sujetos del procedimiento.................................................
390
Subcapítulo I De los administrados Artículo 60 Artículo 61 Artículo 62 Artículo 63 Artículo 64 Artículo 65 Artículo 66 Artículo 67
Contenido del concepto administrado............................... 395 Capacidad procesal .......................................................... 398 Representación de personas jurídicas.............................. 403 Libertad de actuación procesal ......................................... 407 Derechos de los administrados......................................... 408 Deberes generales de los administrados en el procedimiento ................................................................................... 438 Suministro de información a las entidades ....................... 443 Comparecencia personal .................................................. 445
XII
COMENTARIO EXEGÉTICO AL TUO DE LA LEY DEL PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO GENERAL Artículo 68 Artículo 69
Formalidades de la comparecencia .................................. Terceros administrados .....................................................
446 448
Subcapítulo II De la autoridad administrativa: Principios generales y competencia Artículo 70 Artículo 71 Artículo 72 Artículo 73 Artículo 74 Artículo 75 Artículo 76 Artículo 77 Artículo 78 Artículo 79 Artículo 80 Artículo 81 Artículo 82 Artículo 83 Artículo 84
Fuente de competencia administrativa ............................. 451 Presunción de competencia desconcentrada ................... 461 Carácter inalienable de la competencia administrativa..... 465 Conflicto con la función jurisdiccional ............................... 467 Ejercicio de la competencia .............................................. 470 Cambios de competencia por motivos organizacionales .. 473 Delegación de competencia.............................................. 474 Deber de vigilancia del delegante ..................................... 479 Avocación de competencia ............................................... 480 Disposición común a la delegación y avocación de competencia ................................................................................ 483 Encargo de gestión ........................................................... 484 Delegación de firma .......................................................... 486 Suplencia .......................................................................... 488 Desconcentración ............................................................. 490 Deberes de las autoridades en los procedimientos .......... 495
Subcapítulo III Colaboración entre entidades Artículo 85 Artículo 86 Artículo 87 Artículo 88
Colaboración entre entidades ........................................... Medios de colaboración interinstitucional ......................... Ejecución de la colaboración entre autoridades ............... Costas de la colaboración.................................................
503 506 508 509
Subcapítulo IV Conflictos de competencia y abstención Artículo 89 Artículo 90 Artículo 91 Artículo 92 Artículo 93 Artículo 94
Control de competencia .................................................... Conflictos de competencia ................................................ Declinación de competencia ............................................. Conflicto negativo de competencia ................................... Conflicto positivo de competencia .................................... Resolución de conflicto de competencia...........................
XIII
510 511 513 514 517 519
MARCO A. CABRERA VÁSQUEZ - ROSA QUINTANA - FELIX ALIAGA Artículo 95 Artículo 96 Artículo 97 Artículo 98 Artículo 99 Artículo 100 Artículo 101 Artículo 102 Artículo 103.
Competencia para resolver conflictos ............................... Continuación del procedimiento........................................ Causales de abstención.................................................... Promoción de la abstención.............................................. Disposición superior de abstención .................................. Consecuencias de la no abstención ................................. Trámite de abstención ...................................................... Impugnación de la decisión .............................................. Apartamiento de la autoridad abstenida ...........................
520 522 522 529 531 532 534 535 536
Subcapítulo V Órganos colegiados Artículo 104 Artículo 105 Artículo 106 Artículo 107 Artículo 108 Artículo 109 Artículo 110 Artículo 111
Régimen de los órganos colegiados ................................. Autoridades de los órganos colegiados ............................ Atribuciones de los miembros ........................................... Régimen de las sesiones .................................................. Quórum para sesiones...................................................... Quórum para votaciones .................................................. Obligatoriedad del voto ..................................................... Acta de sesión ..................................................................
537 539 541 542 543 544 545 547
Capítulo III Iniciación del procedimiento Artículo 112 Artículo 113 Artículo 114 Artículo 115 Artículo 116 Artículo 117 Artículo 118 Artículo 119 Artículo 120 Artículo 121 Artículo 122 Artículo 123 Artículo 124 Artículo 125 Artículo 126
Formas de iniciación del procedimiento............................ Inicio de oficio ................................................................... Derecho a formular denuncias .......................................... Derecho de petición administrativa ................................... Solicitud en interés particular del administrado ................ Solicitud en interés general de la colectividad .................. Facultad de contradicción administrativa .......................... Facultad de solicitar información ...................................... Facultad de formular consultas ......................................... Facultad de formular peticiones de gracia ........................ Requisitos de los escritos ................................................. Copias de escritos ............................................................ Representación del administrado ..................................... Acumulación de solicitudes............................................... Recepción documental .....................................................
XIV
549 551 554 556 562 564 567 570 574 576 577 584 585 588 594
COMENTARIO EXEGÉTICO AL TUO DE LA LEY DEL PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO GENERAL Artículo 127 Artículo 128 Artículo 129 Artículo 130 Artículo 131 Artículo 132 Artículo 133 Artículo 134 Artículo 135 Artículo 136 Artículo 137 Artículo 138 Artículo 139
Reglas para celeridad en la recepción.............................. Reglas generales para la recepción documental .............. Presentación mediante correo certificado......................... Recepción por medios alternativos ................................... Presunción común a los medios de recepción alternativa.... Recepción por transmisión de datos a distancia .............. Obligaciones de unidades de recepción ........................... Observaciones a documentación presentada................... Subsanación documental.................................................. Régimen de fedatarios ...................................................... Potestad administrativa para autenticar actos propios ..... Ratificación de firma y del contenido de escrito................ Presentación de escritos ante organismos incompetentes ..
596 598 599 600 601 603 604 606 609 611 614 614 616
Capítulo IV Plazos y Términos Artículo 140 Artículo 141 Artículo 142 Artículo 143 Artículo 144 Artículo 145 Artículo 146 Artículo 147 Artículo 148 Artículo 149 Artículo 150 Artículo 151 Artículo 152
Obligatoriedad de plazos y términos................................. Plazos máximos para realizar actos procedimentales ...... Inicio de cómputo .............................................................. Transcurso del plazo ......................................................... Término de la distancia ..................................................... Plazos improrrogables ...................................................... Régimen para días inhábiles ............................................ Régimen de las horas hábiles........................................... Cómputo de días calendario ............................................. Efectos del vencimiento del plazo .................................... Adelantamiento de plazos................................................. Plazo máximo del procedimiento administrativo ............... Responsabilidad por incumplimiento de plazos ................
617 628 629 631 633 634 636 637 639 641 644 645 646
Capítulo V Ordenación del Procedimiento Artículo 153 Artículo 154 Artículo 155 Artículo 156 Artículo 157 Artículo 158
Unidad de vista ................................................................. Impulso del procedimiento ................................................ Medidas cautelares ........................................................... Cuestiones distintas al asunto principal ............................ Reglas para la celeridad ................................................... Acumulación de procedimientos .......................................
XV
648 651 658 662 664 669
MARCO A. CABRERA VÁSQUEZ - ROSA QUINTANA - FELIX ALIAGA Artículo 159 Artículo 160 Artículo 161 Artículo 162 Artículo 163 Artículo 164 Artículo 165 Artículo 166 Artículo 167
Regla de expediente único ............................................... Información documental.................................................... Presentación externa de expedientes............................... Intangibilidad del expediente ............................................ Empleo de formularios ...................................................... Modelos de escritos recurrentes ....................................... Elaboración de actas ........................................................ Medidas de seguridad documental ................................... Queja por defectos de tramitación ....................................
671 673 674 675 678 680 681 684 685
Capítulo VI Instrucción del Procedimiento Artículo 168 Artículo 169 Artículo 170 Artículo 171 Artículo 172 Artículo 173 Artículo 174 Artículo 175 Artículo 176 Artículo 177 Artículo 178 Artículo 179 Artículo 180 Artículo 181 Artículo 182 Artículo 183 Artículo 184 Artículo 185 Artículo 186 Artículo 187 Artículo 188 Artículo 189
Actos de instrucción .......................................................... Acceso al expediente ........................................................ Alegaciones ...................................................................... Carga de la prueba ........................................................... Actuación probatoria ......................................................... Omisión de actuación probatoria ...................................... Hechos no sujetos a actuación probatoria ........................ Medios de prueba ............................................................. Solicitud de documentos a otras autoridades ................... Presentación de documentos entre autoridades .............. Solicitud de pruebas a los administrados ......................... Normativa supletoria ......................................................... Presunción de la calidad de los informes ......................... Petición de informes ......................................................... Presentación de informes ................................................. Omisión de informe ........................................................... Testigos ............................................................................. Peritaje .............................................................................. Actuación probatoria de autoridades públicas .................. Gastos de actuaciones probatorias .................................. Actuaciones probatorias que afecten a terceros............... Proyecto de resolución .....................................................
692 695 701 704 707 710 711 713 718 719 720 724 728 733 736 737 740 741 743 744 746 747
Capítulo VII Participación de los administrados Artículo 190 Administración abierta ...................................................... Artículo 191 Audiencia pública ..............................................................
XVI
749 751
COMENTARIO EXEGÉTICO AL TUO DE LA LEY DEL PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO GENERAL Artículo 192 Convocatoria a audiencia pública .....................................
756
Artículo 193 Desarrollo y efectos de la audiencia pública.....................
757
Artículo 194 Período de información pública ........................................
759
Capítulo VIII Fin del Procedimiento Artículo 195 Fin del procedimiento........................................................
761
Artículo 196 Contenido de la resolución ...............................................
769
Artículo 197 Efectos del silencio administrativo ....................................
773
Artículo 198 Desistimiento del procedimiento o de la pretensión .........
783
Artículo 199 Desistimiento de actos y recursos administrativos ...........
785
Artículo 200 Abandono en los procedimientos iniciados a solicitud del administrado ......................................................................... 787
Capítulo IX Ejecución de resoluciones Artículo 201 Ejecutoriedad del acto administrativo ...............................
790
Artículo 202 Pérdida de ejecutoriedad del acto administrativo .............
797
Artículo 203 Ejecución forzosa..............................................................
800
Artículo 204 Notificación de acto de inicio de ejecución .......................
803
Artículo 205 Medios de ejecución forzosa ............................................
804
Artículo 206 Ejecución coactiva ............................................................
808
Artículo 207 Ejecución subsidiaria ........................................................
810
Artículo 208 Multa coercitiva .................................................................
811
Artículo 209 Compulsión sobre las personas........................................
812
Título III De la Revisión de los Actos en Vía Administrativa Capítulo I Revisión de Oficio Artículo 210 Rectificación de errores ....................................................
814
Artículo 211 Nulidad de oficio ...............................................................
817
Artículo 212 Revocación .......................................................................
824
Artículo 213 Irrevisabilidad de actos judicialmente confirmados...........
830
Artículo 214 Indemnización por revocación ..........................................
831
XVII
MARCO A. CABRERA VÁSQUEZ - ROSA QUINTANA - FELIX ALIAGA
Capítulo II Recursos Administrativos Artículo 215 Artículo 216 Artículo 217 Artículo 218 Artículo 219 Artículo 220 Artículo 221 Artículo 222 Artículo 223 Artículo 224 Artículo 225 Artículo 226
Facultad de contradicción ................................................. Recursos administrativos .................................................. Recurso de reconsideración ............................................. Recurso de apelación ....................................................... Requisitos del recurso ...................................................... Acto firme .......................................................................... Error en la calificación....................................................... Alcance de los recursos .................................................... Silencio administrativo en materia de recursos ................ Suspensión de la ejecución .............................................. Resolución ........................................................................ Agotamiento de la vía administrativa ................................
833 835 840 841 842 844 845 846 847 848 849 850
Título IV Del procedimiento trilateral, del procedimiento sancionador y la actividad administrativa de fiscalización Capítulo I Procedimiento Trilateral Artículo 227 Artículo 228 Artículo 229 Artículo 230 Artículo 231 Artículo 232 Artículo 233 Artículo 234 Artículo 235 Artículo 236
Procedimiento trilateral ..................................................... Marco legal ....................................................................... Inicio del procedimiento .................................................... Contenido de la reclamación ............................................ Contestación de la reclamación ........................................ Prohibición de responder a las contestaciones ................ Pruebas............................................................................. Medidas cautelares ........................................................... Impugnación ..................................................................... Conciliación, transacción extrajudicial y desistimiento .....
854 858 859 860 860 862 862 863 864 865
Capítulo II La actividad administrativa de fiscalización Artículo 237 Definición de la actividad de fiscalización ......................... 869 Artículo 238 Facultades de las entidades que realizan actividad de fiscalización .............................................................................. 872
XVIII
COMENTARIO EXEGÉTICO AL TUO DE LA LEY DEL PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO GENERAL Artículo 239 Deberes de las entidades que realizan actividad de fiscalización.................................................................................. 874 Artículo 240 Derechos de los administrados fiscalizados ..................... 875 Artículo 241 Deberes de los administrados fiscalizados ....................... 876 Artículo 242 Contenido mínimo del acta de fiscalización ...................... 877 Artículo 243 Conclusión de la actividad de fiscalización ....................... 878 Artículo 244 Medidas cautelares y correctivas...................................... 881
Capítulo III Procedimiento Sancionador Artículo 245 Ámbito de aplicación de este capítulo .............................. 883 Artículo 246 Principios de la potestad sancionadora administrativa ..... 906 Artículo 247 Estabilidad de la competencia para la potestad sancionadora ...................................................................................... 920 Artículo 248 Reglas sobre el ejercicio de la potestad sancionadora..... 921 Artículo 249 Determinación de la responsabilidad ................................ 922 Artículo 250 Prescripción ...................................................................... 925 Artículo 251 Prescripción de la exigibilidad de las multas impuestas ... 928 Artículo 252 Caracteres del procedimiento sancionador ...................... 930 Artículo 253 Procedimiento sancionador .............................................. 934 Artículo 254 Medidas de carácter provisional ....................................... 938 Artículo 255 Eximentes y atenuantes de responsabilidad por infracciones .. 941 Artículo 256 Resolución ........................................................................ 943 Artículo 257 Caducidad del procedimiento sancionador ....................... 944
Título V De la responsabilidad de la administración pública y del personal a su servicio Capítulo I Responsabilidad de la administración pública Artículo 258 Disposiciones generales ...................................................
948
Capítulo II Responsabilidad de las autoridades y personal al servicio de la administración pública Artículo 259 Faltas administrativas ....................................................... Artículo 260 Restricciones a ex autoridades de las entidades..............
XIX
959 970
MARCO A. CABRERA VÁSQUEZ - ROSA QUINTANA - FELIX ALIAGA Artículo 261 Registro nacional de sanciones contra servidores civiles... Artículo 262 Autonomía de responsabilidades...................................... Artículo 263 Denuncia por delito de omisión o retardo de función........
971 973 974
Disposiciones Complementarias Finales Primera Segunda Tercera Cuarta Quinta Sexta
Referencias a esta ley ...................................................... Prohibición de reiterar contenidos normativos .................. Integración de procedimientos especiales ........................ Vigencia de la presente ley ............................................... .......................................................................................... ..........................................................................................
975 975 976 976 977 978
Disposiciones Complementarias Transitorias Primera Regulación transitoria ....................................................... Segunda Plazo para la adecuación de procedimientos especiales . Tercera Plazo para la aprobación del TUPA .................................. Cuarta Régimen de fedatarios ...................................................... Quinta Difusión de la presente ley................................................ Sexta .......................................................................................... Sétima .......................................................................................... Octava .......................................................................................... Novena .......................................................................................... Décima. .......................................................................................... Décimo primera. ..................................................................................... Décimo segunda.....................................................................................
979 980 980 981 982 982 983 984 985 985 986 987
Disposiciones Complementarias Derogatorias Primera Segunda Tercera
Derogación genérica ......................................................... Derogación expresa .......................................................... ..........................................................................................
988 992 993
Anexos Anexo I Anexo II Anexo III
Normas concordadas ........................................................ 997 Índice analítico .................................................................. 1008 D. S. N° 13-2008-JUS T.U.O. De la Ley N° 27584, Ley que regula el proceso contencioso administrativo, modificado por el D. Leg. N° 1067 ............................................... 1050 Bibliografía .......................................................................................... 1069
XX