9 minute read
Federico Romero Gómez y Juan Diego Miranda Perles
Federico Romero Gómez y Juan Diego Miranda Perles
Abogados. Asesoría Jurídica del COA Málaga
Advertisement
El Plan General y la L.I.S.T.A.
«El planeamiento general no es, ni puede ser, este 'mapa del futuro' de la ciudad que se ha venido pretendiendo hasta ahora, sino, a lo sumo, el foco que ilumina el camino hasta un cierto tramo del recorrido» El necesario protagonismo de las instituciones democráticas y de los ciudadanos.
Flexibilidad, apertura, agilidad… son algunas de las características que hoy se requieren para el planeamiento urbanístico general. Ya no caben rigideces o formas cerradas de planificación: ni es posible, ni necesario, ordenar al detalle y acabadamente un futuro que no conocemos, ni podemos conocer.
Nuestra comprensión del hecho social objeto del urbanismo, el hacer ciudad, la que hacemos ahora, y que queremos hacer, sólo tiene certezas cuando se refiera a lo pasado, lo presente o lo inmediato; pero no más allá: para la tarea de construir la ciudad que viene, sólo tenemos a nuestro alcance una nebulosa de datos, ideas y proyectos que cuando más visionarios o certeros pretenden ser, más ahogan las propuestas de futuro.
El futuro sólo se hace presente de muy limitado modo y manera, apenas nada. Intentamos proyectar los datos —económicos, demográficos, sociológicos, etc.—, seguir las líneas que parecen marcar los hechos —tendencias de crecimiento—, las conductas —demandas de servicios— o las ideas —visión liberal o progresista—, e identificar bienes, intereses y valores que están relacionados con este «hacer ciudad», y, con todo ello, concebimos la ciudad que querríamos; también buscamos el modo y medio de lograrla en estas circunstancias y en las que están por venir. Pero, lamentablemente, es mucho más lo que condicionamos por nuestros errores que por lo que acertamos en nuestras previsiones cuando del futuro se trata. Porque, en definitiva, esto que tan limitadamente podemos conocer del futuro, no justifica que hagamos el concreto «dibujo» de la futura ciudad; si tiene que haber decisiones, no pueden ser la de ordenar, clasificar o calificar «esto» y «aquí» y «hoy» o «mañana», sino de establecer las directrices que, no como determinaciones vinculantes de modo absoluto, sino como guías, señalaran las decisiones del futuro.
El planeamiento general no es, ni puede ser, este «mapa del futuro» de la ciudad que se ha venido pretendiendo hasta ahora, sino, a lo sumo, el foco que ilumina el camino hasta un cierto tramo del recorrido. Y no sólo el plan general urbanístico, así entendido, puede servir para iluminar y orientar en este recorrido, sino que los planes sectoriales, planes territoriales, la programación o revisión, los principios reguladores y otros muchos modos de ejercicio de las potestades, pueden hacerlo. Y precisamente estas otras herramientas pierden su virtualidad y eficacia si el planeamiento general petrifica la imagen del futuro. Y buen cuidado hay que tener de que, por su parte, los planes sectoriales y territoriales no provoquen tampoco esa fosilización.
Este carácter abierto y flexible del planeamiento general no se resuelve tan sólo con una reducción de las determinaciones del plan —no basta que haya menos decisiones en el plan o menos normas o con menos contenido o alcance— o con una relativización o atenuación de su grado de vinculación normativa —no basta pasar de normas a directrices—, sino que se requiere una lógica distinta del planeamiento; una lógica que tenga en cuenta la extraordinaria cantidad y mutabilidad de los datos y de las opciones, incluso dentro de un mismo «modelo de ciudad» o incluso en posibles variaciones de éste. Tal necesidad de una lógica distinta se acentúa porque el «modelo» tiene que configurarse no sólo como abierto, sino como permeable: no basta que las líneas que definan el planeamiento y el modelo de ciudad no sean rígidas, sino que también es necesario que incluso los presupuestos con que dicha definición del modelo se hizo, sean considerados precisamente como difusos, cambiantes, condicionados y susceptibles de diversa lectura e interpretación. Por ejemplo, que incluso la ciudad imaginada bajo determinado modelo de usos o servicios —v. g. turismo y/o tecnología—, por ser los predominantes hasta ese momento, encierre en sí posibilidades distintas, hasta hacer desaparecer lo predominante: el modelo de la ciudad debe fundamentarse en el protagonismo de las personas, su inventiva, sus biografías y posibilidades. Ezquiaga habla de la lógica heurística en el planeamiento, en los términos expresados por Rowe —«implica un proceso de toma de decisiones en el que no es posible conocer si se dispone de una solución hasta que el conjunto de la línea de razonamiento se completa y todos los pasos se materializan»—, pero también podría hablarse de la lógica borrosa o difusa —fuzzy logic—, de Zadeh. Se trata de una lógica que utilizan ya muchos programas informáticos y que, precisamente, tiene como presupuesto el carácter impreciso de la información —aunque sean muy precisos los datos en los que se basa: como precisamente ocurre con los datos de población, crecimiento, servicios, infraestructuras, etc., que son datos ciertos pero que proporcionan en realidad una información imprecisa a efectos del futuro desarrollo de la ciudad— estableciendo reglas que, con base a dicha información, da una respuesta completamente distinta a la que resultaría de un esquema lógico basado en la certeza de la inmutabilidad de los datos. La aplicación de esta lógica en la ingeniería sugiere que algunos de los elementos con los que se realiza la tarea de «hacer ciudad» podrían aprovecharse más de esta lógica, más allá de cuestiones como la movilidad o la programación de las infraestructuras.
Forma parte de este cambio en la «lógica de los planes» lo que la LISTA propone y llama en su Exposición de Motivos «nuevo esquema de instrumentos de ordenación urbanística […] basado en dos figuras», es decir, el Plan General de Ordenación Municipal y el Plan de Ordenación Urbana. Y, en tal sentido, tal esquema es una oportunidad, e incluso un avance respecto a otras propuestas similares. Pero, como enseguida veremos, se queda corto en el cambio de paradigma, salvo que los futuros reglamentos lo remedien.
Según la Exposición de Motivos de la LISTA, el Plan General de Ordenación Municipal, es el instrumento «con el que se configura y define el modelo de ciudad a medio y largo plazo», mientras que el Plan de Ordenación Urbana, es el «instrumento propio de ordenación detallada de la ciudad existente y de respuesta a las necesidades de mejora, regeneración y rehabilitación de ésta y otras actuaciones urbanísticas». Ya antes, la Ley 11/2018, de 21 de diciembre, de Ordenación Territorial y Urbanística Sostenible de Extremadura, entre otras, había previsto un sistema dual similar: el Plan General Estructural y el Plan General Detallado. Creemos que es un avance de la LISTA el que la dualidad no se articule sobre la distinción estructural-detallada —o pormenorizada— sino que, como hace la LISTA, el contraste a la «ordenación detallada» no sea la «estructural» sino la definición del modelo. En este sentido, las determinaciones del artículo 63.1 de la LISTA —v. g. cuando indica que el Plan General de Ordenación Municipal fijará los criterios y directrices para los nuevos desarrollos de las actuaciones de nueva urbanización en el suelo rústico y su coherencia con la ciudad existente— parecen ir en la línea de comprender que la estructura no se establece por el hecho de atribuir carácter «estructural» a ciertas determinaciones, como hizo la LOUA, sino que tal estructura queda establecida con esquemas, directrices y criterios —por cierto, que es dudoso que la clasificación, en su conjunto, y en toda proporción o medida, tenga que ser competencia del Plan General de Ordenación Municipal, como prevé el artículo 63 de la LISTA; esto debiera revisarse—. Precisamente, uno de los errores de la LOUA fue obviar que la competencia municipal quedaba
cercenada de modo injustificado con esa atribución de estructural a determinaciones, que luego, precisamente por llamarlas estructurales, residían su competencia en la Comunidad Autónoma, pero sin justificación en interés supralocal alguno.
Pero la LISTA se queda corta en la comprensión del Plan General de Ordenación Municipal, al decir que es definidor del «modelo de ciudad a medio y largo plazo»: y es que no es la proyección temporal del modelo o la ausencia de inmediatez lo que debe configurar la lógica del Plan General de Ordenación Municipal. No, si el planeamiento general quiere ser abierto, flexible y dinámico, el modelo tiene que ser comprendido considerando la potestad de ordenación urbanística de otro modo: más allá del medio o largo plazo, el modelo es modélico, valga la redundancia, porque admite que su concretización y realidad depende de bienes, intereses y valores que sólo se conocerán al desarrollar las concretas actuaciones de transformación urbanística y que logran cumplir el modelo, respetando directrices y estrategias del Plan General de Ordenación Municipal, no porque éste haya agotado las respuestas. En efecto, lo esencial del Plan General de Ordenación Municipal es definir estrategias, no propuestas concretas, y las previsiones del artículo 63.1 de la LOUA no deben desarrollarse reglamentariamente con esta desviación —muy tentadora… para quienes quieren preservar cuotas de poder—. En este sentido, curiosamente, la Ley de Extremadura, en su artículo 47, es más acertada al atribuir al Plan Estructural los objetivos generales del modelo territorial y urbano y las estrategias de revitalización del núcleo existente, o las alternativas de ordenación y, en su caso, de crecimiento. La LISTA es una oportunidad para que el planeamiento territorial y urbanístico deje de ser percibido como una traba en los procesos urbanos y edificatorios. Una oportunidad que se puede estropear: siendo uno de los principales y mejores rasgos de la LISTA su intención de flexibilización y simplificación, desde ciertos sectores se insiste en hablar de desregulación —una crítica un tanto oportunista y mucho más ideológica que racionalmente motivada—, lo que no se corresponde con la realidad, ni con el concepto. No es desregular cuando la menor regulación obedece a exigencias de principios constituciones como el principio de autonomía local o a exigencias de racionalidad en la técnica normativa planificadora, permitiendo que normas de menor rango y decisiones de los protagonistas públicos y privados tomen las decisiones que legal y constitucionalmente les corresponden.
Esta injusta crítica pone de manifiesto la necesidad de evitar que el debate ideológico de la Ley le haga perder sus cualidades y que en el desarrollo reglamentario se use dicho debate para volver a introducir rigideces y trabas al desarrollo del medio urbano acorde a la realidad y a los intereses de todos.
En conclusión, el Plan General de Ordenación Municipal debería permitir que, en lo que no es ciudad existente, estén abiertas todas las posibilidades que el protagonismo de los ciudadanos, y de quienes ocupen las instituciones democráticas en los años venideros, pueda tener en definir y realizar el interés público. Y el Plan de Ordenación Urbana debe permitir que las iniciativas futuras de actuación urbanística de esa misma ciudadanía e instituciones, sean los protagonistas en esta tarea de lograr la mejora, regeneración y rehabilitación de la ciudad existente. La actuación de los redactores de estos planes, así entendida, puede parecer más humilde, pero tendrá, en realidad, la genialidad de quienes supieron mostrar el camino.
