EJA epaper 06

2016 / 06 第六期

魔鬼藏在細節裡──如何找出環說書瑕疵？ 二階環評的核心──範疇界定 主動出擊！第一次打公民訴訟就上手 環評訴訟──輸贏的關鍵！ 環評變更──以大巨蛋為例 她們如何成為環保超級名模？ 美國環境影響評估制度簡介

​為這土地來學習的六堂課：

環評與訴訟實務

2016 / 06 第六期

P.04 主編的話 P.06 魔鬼藏在細節裡──如何找出環說書瑕疵？

整理自《如何閱讀環說書》授課內容

講師／詹順貴 記錄／林峰寧 編寫／邱瑛琦

P.10 二階環評的核心──範疇界定

整理自《第二階段環評審查實務》授課內容

講師／曾雨涵 記錄／林峰寧 編寫／楊品妏、董思妤、姜任軒

P.20 主動出擊！第一次打公民訴訟就上手

整理自《公民訴訟》授課內容

講師／詹順貴 記錄／謝蓓宜 編寫／張家瑋

P.24 環評訴訟──輸贏的關鍵！

整理自《訴訟實質攻防》授課內容

講師／簡凱倫、蔡易廷、張譽尹 記錄／董芃旻、謝蓓宜 編寫／王絃如、楊元豪、黃筱涵

P.31 環評變更──以大巨蛋為例

整理自《環評變更》授課內容

講師／游藝 記錄／莊雅筑 編寫／黃正琪

P.39 她們如何成為環保超級名模？

整理自《環境運動實務》授課內容

講師／王婉盈、賴滿足 記錄／莊雅筑 編寫／林仁惠

P.50 美國環境影響評估制度簡介

作者／王迺宇

主編的話

4

李崇僖、張譽尹

環境法律人協會期刊，好久沒有跟

貴、簡凱倫、蔡易廷、曾雨涵、李建良

大家見面了。但好的內容，是值得等待

、張譽尹、王婉盈、賴滿足、王鐘銘、

的。

蔡嘉陽（隨機排列），皆為學術、實務

這一期的內容，是源於本會在 104

與運動面第一線的優秀師資。

年 6 月～ 9 月間所開辦的「環境訴訟實

環境訴訟的專業門檻高，一般律師

務培訓課程」。當時本會開辦此課程的

若非經過環境影響評估法及相關法規的

目的，乃著眼於環境訴訟案件持續發生

訓練，很難勝任。再者，縱令有受過環

，但是有能力為受害的當地居民辦理環

境影響評估法及相關法規訓練的律師，

境訴訟案件爭取權利對抗不當開發的律

若沒有機會實際了解當地居民所面臨的

師卻屈指可數。人力不足，是我們推展

汙染威脅，也很難感同身受地持續不斷

工作的困境之一，因此我們決定匯聚資

的投入。最後，環評訴訟經常涉及高度

源開辦為期三個月的連續課程，並採小

專業的科學或環境工程知識，如果律師

班制，課程結束後，也請學員持續參與

的背後沒有專業的顧問團隊，很多涉及

本會所關心的環境訴訟案件（例如：震

專業的事實主張，也無法適當地在法院

南案、桃園航空城案），以期真正能夠

提出。因此，這個課程除了專業的訓練

訓練一批有能力也有熱情投入環境訴訟

之外，也營造一個不同領域間的專業工

的同道夥伴。

作者彼此認識交流的環境。

此課程內容及師資橫跨理論、實務

課程結束了，但我們的工作以及課

與運動層面，共分十一堂課，九大主題

程的成果，仍然可以持續的累積並發揮

：「環境影響評估法架構簡介」、「如

影響力。因此我們在課程開辦之初就決

何閱讀環說書」、「一階環評程序審查

定，將來課程的內容會摘錄精華成為本

實務」、「第二階段環評審查實務」、

會期刊，也要出版專書，讓專業的知識

「環評變更」、「訴訟實質攻防（三堂

可以分享給更多的讀者，也就教於各界

課）」、「訴訟程序攻防」、「公民訴

專家，促成環境法實務的專業對話交流

訟」、「環境運動實務」。授課老師王

。在本期期刊，我們以「如何閱讀環說

毓正、游 藝、施月英、林子淩、詹順

書」、「第二階段環評審查實務」、「

環境 ‧ 法律 ‧ 人

環評變更」、「訴訟實質攻防」、「公

最後，本期得以順利出刊，要特別

民訴訟」、「環境運動實務」等主題當

感謝課程的志工王仁邑、林峰寧、莊雅

中的精華內容，請參與課程的學員重新

筑、董芃旻、謝蓓宜、鍾雨珊、林瑞珠

編寫，讓本刊讀者可以快速的掌握重點

、周伯彥、孔德澔（隨機排列）。因為

。這六堂課是當前關心台灣這片土地未

你們無私費心的協助整理與記錄，本會

來的你絕不能錯過的，我們呈現的是第

得以把豐富的課程內容留存下來，並以

一手的課堂筆記。另外，我們還特別邀

不同的形式，持續分享給社會大眾。

請王迺宇老師為讀者簡介美國環境影響 評估制度，讓讀者可以比較我國與美國 制度。

5

魔鬼藏在細節裡

───

如何找出環說書瑕疵？

講師／詹順貴 記錄／林峰寧 編寫／邱瑛琦

前 言 環境影響說明書，是開發單位為開發行為前，針對開發可能影響之範圍，記載環 境現況、預測開發行為可能引起之環境影響、提出環境保護對策、替代方案等，所提 出之說明書（以下簡稱為「環說書」）[1]。而環說書應記載事項，則是依環評法第 6 條規定，其中第 6 款「開發行為可能影響範圍之各種相關計畫及環境現況」，是環說 書最容易出現瑕疵之處。 開發單位委託顧問公司撰寫環說書，而顧問公司既然受開發單位委託，為完成受 委託之任務，自會盡量美化環說書的內容，以便開發單位能順利通過環評程序。所以 環說書的「本文」通常都是在避重就輕、隱惡揚善以利環評通過，重要的是詳讀環說 書的「附件」，這才是實際的評估資料。 雖然環說書的內容涉及大量自然科學等專業領域，但法院發展出「八大判準」

[2]

以審查環說書的作成是否有應被撤銷之事由，此八項標準為：

1. 行政機關所為之判斷，是否出於錯誤之事實認定或不完全之資訊。 2. 法律概念涉及事實關係時，其涵攝有無明顯錯誤。 3. 對法律概念之解釋有無明顯違背解釋法則或牴觸既存之上位規範。 4. 行政機關之判斷，是否有違一般公認之價值判斷標準。 5. 行政機關之判斷，是否出於與事物無關之考量。 6. 行政機關之判斷，是否違反法定之正當程序。 7. 作成判斷之行政機關，其組織是否合法且有判斷之權限。 8. 行政機關之判斷，是否違反相關法治國家應遵守之原理原則，例如平等原則等。

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環境 ‧ 法律 ‧ 人

其中，最常見的瑕疵是「出於錯誤之事實認定或不完全之資訊」，以下謹以此種 瑕疵類型，分享實務上出現過的各種案例情況。

一、是否問對主管機關？

候鳥棲息時間 - 如國光石化案，因開

主管機關回覆與環說書勾選是否相符？

發地點鄰近彰化泥灘自然海岸，是野生保 育類動物「大杓鷸」在冬天的棲息地，因

確認相關評估項目是否向正確的目的

大杓鷸是冬天的候鳥，於十月份至隔年三

事業主管機關詢問，以及逐一核對主管機

月會過境台灣，但開發單位故意避開此段

關回覆與環說書勾選內容是否相符，是確

期間，在「夏天」去調查，而得出不正確

認環說書有無瑕疵第一步基本功。

的結果。

如雲林林內焚化爐案，需確認開發地

季節季風不同 - 如民國 79 年之鶯歌

點周邊是否有水利設施，以評估會否影響

環境污染訴訟，因為鶯歌燒窯導致硫氧化

民生用水，此時開發單位應詢問「自來水

物飄到稻田，使葉子枯黃沒有辦法結穗，

公司」附近有無水利設施，即可知悉距離

農民因而提告。但調查時，需注意台灣冬

焚化爐 1.8 公里處有林內淨水廠，但開發

天吹東北季風、夏天則是西南氣流，在不

單位卻錯誤詢問「河川局」，河川局回覆

同季節調查要注意燒窯工廠與農田的相對

沒有水利設施，因此造成環說書的瑕疵。

位置，才能確實測量到落塵。

另外，我們必須逐一核對主管機關的

噪音測量 - 如對於噪音背景測量，開

回覆與環說書勾選是否相符，如開發單位

發單位如果選在廟會、十字路口等地方，

可能詢問該地是否為山坡地或原住民保留

噪音背景值就較大，相對開發單位施工或

地？主管機關只回覆非位於山坡地，未回

營運時造成的噪音就不夠明顯。

答是否屬於原住民保留地，但環說書仍兩

空污測量 - 如對於空氣污染之測量，

個都勾選否，這也會造成環說書的瑕疵。

應該要在下風處測量最為精準，但開發單 位可能故意選在上風處或是 45 度斜下風

二、調查故意避開敏感熱點

處，能夠測量到的污染值就比較少。 取水測量 - 如開發之工業營運需向河

開發單位可能用對自己有利的推估模

川取水，需評估取水後會不會導致河川水

式，或用不適當、不符適用條件之重要參

量過小影響河川基本生態，開發單位可能

數的設定，或假設錯誤、失真；故意避開

挑下雨過後測量河川逕流量，因為下雨過

敏感熱點的方式，來規避對開發單位不利

後 12 小時河川的逕流量會變多，但一個

的環境現況事實。舉例言之：

開發行為要營運，真正會影響的是在枯水 期而非豐水期，因此造成落差。

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碰到此種情況，必須藉由學術調查報

五、開發計畫影響鄰近其他相關計畫，

告、NGO 報告、在地居民調查、實地調查

但環說書規避評估

，蒐集當地訪談資訊，才能挑戰環說書的 調查失真。

如淡北道路案，依環評法第 6 條第 6 款需評估「開發行為可能影響範圍之各種

三、民調失真

相關計畫及環境現況」，所謂「相關計畫 」不限於開發計畫，也包含保育型的計畫

如永揚事業廢棄物掩埋場案，為了營

、已規劃定案但尚未施工的計畫（如雲林

造當地居民歡迎蓋掩埋場的假象，開發單

林內焚化爐案，其預定開發地點所鄰近之

位偽造居民的簽名做問卷調查，但檢察官

林內淨水廠，即是已定案但因預算問題尚

發現問卷簽名的筆跡都很類似，開發單位

未施工）。

佯稱是因為有居民不識字而代簽，但經檢

又如線型式的開發行為（如高鐵、捷

察官傳喚居民，才發現簽名是被偽造。

運），需將沿線兩側各 500 公尺範圍內的 相關計畫納入評估範圍內，區域型的評估

四、以大範圍平均值稀釋不利因素影響

範圍，則是開發行為周界 5 公里內，但開 發單位常會主張從「開發行為中心點」往

如開發單位在模擬污染情況時，可能

外算 5 公里，此是對法官的誤導，因周界

會以月或季的「平均值」作為背景值的評

應是以「工業區最邊緣」往外計算，並非

估基準，如此污染的瞬間最大值就會被忽

從中心點。

略，但有時對環境產生危害的，恰恰是那 污染最大值產生的時候。而應該用單點或

六、環說書以法定公法資訊為唯一依

是平均值評估環境危害，此必須確認相關

據，而忽略實地狀況

技術規範對於調查方法的要求。

8

又如建築技術規則第 226 條，坡度如

如要確認開發地點是否位於斷層帶，

果大於 30% 不可作為開發建築基地，而調

不能只以法定公告為準，必須評估實際的

查方法通常是以 5 平方公尺作為一個區塊

狀況，譬如中科四期案，其中二林園區都

，來確認坡度是否大於 30%，但開發單位

是位於嚴重地層下陷區，雖然該區並非法

可能以 100 平方公尺為區塊，以大面積為

定公告的嚴重地層下陷區，但天災或地震

區塊計算時，平均坡度會被拉低，如此就

的發生，不會因為不是政府公告的斷層帶

看不出陡峭的區塊。

就不會產生危害，此時我們可以藉由中央

又，在確認地形地貌時，常會發生該

地質所出版的地圖籍來比對確認，其中有

地已經被預先破壞、整地的情形，而看不

完整斷層帶、破碎帶等地區資料。

出原始的坡度是否超過 30％，所以必須

再如我國空污法所定的法定污染物

找出原始地形圖來確認。

質落後國際所公告之種類，常有歐盟、美

環境 ‧ 法律 ‧ 人

國已公告之法定污染物質，但台灣沒有公 告，因此開發單位便不測量或不揭露台灣 未公告之污染物質，但此種污染物質仍有 必要納入環說書一併評估。

結 語 雖然我們是要針對環說書的評估挑出瑕疵，但我們在訴訟中的主張， 不可不切實際或過度偏向環境至上基本教義派，必須在經濟開發與環境保 護間找到平衡，才能說服法院。譬如說台中科學園區的案子，起初是以在 地空氣品質很糟糕、PM2.5 常超標為主要訴求來訴訟，但是如果做詳細調 查，會發現當地的 PM2.5 有部分是境外移入、部分是台中火力發電廠所造 成、部分是周邊電弧爐業所造成、部分是汽機車所造成，台中科學園區的 產業特性是光電、半導體、晶圓代工，這些產業製程所造成的 pm2.5 可能 很少，而在地居民訴訟到最後，甚至出現一顆樹木都不能移的訴求，但當 地多是生長很快的相思樹，這樣的論述就會欠缺正當性，而過度訴諸激情 ，不會引起法官的共鳴。 做案件不能只有 NGO 的聲音，還要有在地人的發聲，但在地居民或環 團的訴求，也必須去蕪存菁，轉化為法律上有力且有證據支持的主張，才 能成功結合訴訟及運動。

[1] 環評法第 4 條第 2 款、環境影響評估：指開發行為或政府政策對環境包括生活環境、自然環境、 社會環境及經濟、文化、生態等可能影響之程度及範圍，事前以科學、客觀、綜合之調查、預測、分 析及評定，提出環境管理計畫，並公開說明及審查。環境影響評估工作包括第一階段、第二階段環境 影響評估及審查、追蹤考核等程序。 [2] 最高行政法院 98 年判字 475 號、最高行政法院 99 年判字 30 號、最高法院 103 年判字 66 號參照。

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二階環評的核心：

範疇界定 講師／曾雨涵

記錄／林峰寧

編寫／楊品妏、董思妤、姜任軒

什麼是範疇界定？ 範疇界定的法源是環境影響評估法（

「其他有關執行環境影響評估作業之事項

以下簡稱「環評法」）第 10 條。其中，

」，是指第二款（範疇界定指引表）以外

第 1 項規定：「主管機關應於公開說明會

想新增的評估項目。而列於第三款「其他

後邀集目的事業主管機關、相關機關、團

」，可能較難像第二款討論的那麼仔細，

體、學者、專家及居民代表界定評估範疇

這完全要看會議現場的能量。

。」居民代表，依環保署的概念是指戶籍

範疇界定簡單來說，就是決定二階環

在當地的居民，跟我們環保團體認為「住

評評估書究竟要調查哪些項目，包括列出

在那邊的就是居民」定義不太一樣。第 2

調查大綱與規定項目、時間長短、頻率、

項規定：「前項範疇界定之事項如下：一

調查範圍、調查方法。這就像寫論文前，

、確認可行之替代方案。二、確認應進行

要跟指導老師討論論文大綱，而大綱決定

環境影響評估之項目；決定調查、預測、

論文可不可以寫、怎麼寫、最後會不會通

分析及評定之方法。三、其他有關執行環

過，還有中間討論的東西有沒有辦法夠精

境影響評估作業之事項。」範疇界定會議

細的關鍵。

，會按照這三款順序來開會，其中第三款

10

環境 ‧ 法律 ‧ 人

範疇界定指引表 環評法第 10 條第 2 項第 2 款「確認

再者，環境項目又可能細分為多個環

應進行環境影響評估之項目」，要藉由「

境因子，例如「地形地質及土壤」中，再

範疇界定指引表」（以下簡稱「指引表」

分為地形、地質、特殊地形或地質、土壤

）的幫助來進行。指引表為開發行為環境

、取棄土、沖蝕及沉積、邊坡穩定……等

影響評估作業準則的附件六，依據開發行

環境因子。指引表中，環境因子前會有個

為環境影響評估作業準則第 30 條第 1 項

方格，我們在範疇界定會議中會討論各個

，開發單位在評估範疇界定之前要填寫範

環境因子是否再做實地調查，若方格畫滿

疇界定指引表，以供範疇界定會議確定評

或打勾，是指開發單位會針對這個項目新

估範疇之用。

增現場調查，若方格未畫滿或打勾，則表

指引表將要評估的主題分成幾個層次 。首先，指引表將欲評估的環境分成五大 類別：1 物理及化學、2 生態、3 景觀及

示開發單位會延續一階環說書的資料再加 以補充說明，不會就該環境因子新增調查 預算及現場調查項目。

遊憩、4 社會經濟、5 文化。這五項是固

表中的範疇界定參考資料，則是為了

定的，沒有辦法改。所以像是大家認識的

幫助討論環境因子的分析，例如「地形」

健康風險評估，並不在這五項裡面，就須

的參考資料包括地形圖、水深圖、坡向等

歸類在「其他」去討論。

。假設今天是山坡地開發，可能需要知道

其次，每個環境類別又細分成數個環 境項目，例如「物理及化學」中，又分為 ：地形地質及土壤、水、氣候及空氣品質 、噪音……等 11 個環境項目。

坡度、坡長，如果是順向坡可能引起山崩 ，所以它必須列出坡向。這裡的參考資料 可再依個案個別補充，所以只有前三個（ 環境類別、環境項目、環境因子）完全不 能動，參考資料可以補充。

▲範 疇 界 定 指 引 表 部 分 截 圖 11

指引表與評估技術規範 有什麼關係？ 有些環境項目會訂立相關的評估技

，往往還有一年以上的時間才會送審，因

術規範。指引表與評估技術規範之間的關

此必須據理力爭。最後，要注意「評估、

係及應用，主要在於指引表裡的評估項目

調查」與「檢測」是不一樣的。評估、調

、範圍、調查、地點、頻率、起訖時間、

查可以僅是書面或是簡易理論分析，但檢

備註等部分。不同的環境因子會訂立不同

測必須要有實際作為，需要現場數據，例

的評估技術規範，然而，技術規範就只是

如派人實際測風向、測地形、測噪音，這

個參考，實際上各案件的評估項目、範圍

才叫檢測。

、調查、地點、頻率、起訖時間，還是要

調查範圍是什麼？簡單來說就是環

在範疇界定會議上討論決定，我們的老大

評要調查的邊界，不僅限於計畫範圍。像

其實是環評委員。所以我們要如何在各部

環境因子的調查範圍大小會牽涉到開發

分據理力爭，需要一些藝術，就是如何跟

案的自然度，自然度分為 0、1、2、3、4

開發單位進行話術攻防，爭取環評委員的

、5。舉例來說 5 就像森林，0 就像寸草

支持。如果真的不行，還是要把該講的話

不生的沙地。依據環保署民國 100 年 7 月

說出來，讓對話留在會議紀錄裡，這樣爭

12 日公告修訂動物調查技術規範中，動

議部分仍可能成為影響開發案的關鍵，也

物生態調查之建議範圍，宜以開發區邊界

能在後面訴訟層面處理。

向外延伸五百公尺為基礎，若此範圍內百

就評估項目部分，像動物生態調查之

分之五十之環境內容為自然度小於或等

物種，陸域生態系至少應包括哺乳類、鳥

於二之區位，則應擴展至一公里為界。

類、爬蟲類、兩生類、昆蟲類等，這些東

就調查、地點、頻率、起訖時間部分

西寫出來，就是單獨的項目，它不是含括

，各個評估技術規範都會有相關的規定。

在一起。「但得視」開發區預知環境特性

學界有很多理論跟模型是先有一個假設

，予以增減，這就是為何環評委員敢幫忙

才有推估。但今天解決問題，並不一定符

、放手的部分。不同環境因子的評估項目

合他們當初模型的假設。有時候學界會說

不同，有些只能書面，只能書面的部分，

這個問題用這個模型就可以預測、解決，

我們要去討論理論跟分析方式符不符合

可是中間的參數可能會變，條件、背景會

我們預期目標。有些評估項目，評估技術

不一樣。所以預測方式、調查點位、時間

規範會要求使用兩年內的調查資料就可

、頻率是最重要的東西，要跟環評委員討

以進行要求。有些評估項目業者則會聲稱

論這些。

「已併入一階環評」，但範疇界定結束後

12

環境 ‧ 法律 ‧ 人

範疇界定實務操作小撇步 總而言之，二階環評除了公民參與重 要性外，我們更要調查具體可能的影響。 不管是書面或現地調查都要能具體解答各 項環境因子的損失程度。因為有開發就會 有破壞，但哪些屬於絕對不能被負擔的成 本？哪些不能損失？這就是環評會議上討 論的重點。我們在接觸一個案子前，因為 不了解，可能以為全部環境因子都很重要 。但因為環評是官方體制，所以還是要判 斷優先順序，抓住重點環境因子來討論。 另外，要掌握環評的流程，確認每個 流程被確實執行。範疇界定會議，會有一 個綜計處的官員在現場掌握環境因子項目 有無一個一個討論過，可是他也是人，可 能有遺漏，所以我們也要掌握確認。因此 ，那份範疇界定指引表就變得非常重要， 看懂、掌握，還要準備裡面的內容。 調查、預測、分析及評定之方法會影 響到該環境因子是否被確實評估。那我們 要怎麼了解這些科學方法運用於環評案？ 第一，與學者專家請教與討論。然而學界 有不同方法，針對一個問題有不同的理論 ，判斷就得由個人了。第二，確實掌握該 案進二階環評的審查結論，並做確實討論 。通常一、二階的環評委員應該是同一批 ，若是同一批，會蠻關注自己做出來的審 查結論。所以如果我們討論的議題可連結 到一階的審查結論，就是範疇界定會議的 重點。

13

淡海二期案例分享

淡海二期背景介紹

14

淡海二期，簡而言之，一、是新市鎮

一定會出現的設施，也會造成環境影響。

計畫。二、是大規模破壞的開發計畫。預

舉個例子：施工便道。施工時如果旁邊沒

計引進十五萬人口。一階環評結論只有兩

有既有道路可利用或是用既有道路會塞

點：「一、本案對環境資源、環境特性及

車的話，為了讓水泥預拌車、工程車可以

當地眾多居民之遷移、權益，有顯著不利

會車，施工便道的寬度至少會做到三米到

影響之虞，經本署環境影響評估審查委員

五米，那就是一個省道寬度。施工單位認

會認定應依據環境影響評估法第 8 條規定

為是臨時性便道，之後就撤掉了，所以不

，進行第二階段環境影響評估。二、對本

會有環境影響。但真的是這樣嗎？若開發

處分如有不服者，得自本處分公告之翌日

便道的地方剛好有一排樹，珍貴鳥類指定

起 30 日內，繕具訴願書逕送本署後，再

要停那排樹，就會有影響。這個情況在環

由本署轉送行政院審議。」第一點提到「

評中慢慢被發現。

眾多居民之遷移、權益」，指引表沒有可

其次，淡海二期需要大規模整地，地

以完全反映出徵收影響的相對調查項目，

貌完全改變。第三，影響土地所有權人達

但在淡海二期裡面，區段徵收所衍生的問

四千多名。實際影響搬遷一千多戶，遷移

題非常重要。

估計達萬人。為什麼會有數字的落差，因

淡海二期的個案特性：第一，新市鎮

為那邊有很多古厝，是大家族共有的一塊

計畫會引來龐大人口，開發案的環境影響

土地，所以可能分割成好幾個部分。營建

不會只有施工階段，但開發公司跟顧問公

署常說，我們只有影響一千多戶，四千多

司著重的就只有施工階段與營運後的永

名，玩文字遊戲，因為他們也想影響媒體

久性設施，但其實有很多在開發計劃上不

走向。但其實實際數字不含違建，還有戶

環境 ‧ 法律 ‧ 人

籍地不在那裡的人，為什麼說不含違建？ 因為很久以前就有二十五年限建計畫，規 定不能做任何房屋的修繕增建。一旦兩層 樓變三層，就會被認為是違建。可是居民 長期居住總有修繕房屋的需求，所以遷移 估計達萬人不是開玩笑的數字。 第四點，當地民眾因淡海二期被禁建 、限建，使得民怨沸騰。他們有些會覺得 ，太好了，終於可以把舊房子拆掉，可以 住新房子了。但這可能是個誤解，一坪換 一坪？這是不可能的。第五點，該區已成 都市計畫用地，無法回歸一般農業用地， 但卻也可成為農業發展新想像。因為那邊 長期禁建、限建，所以它所保存的農村樣 貌很完整。有一些原本務農、回流的人， 在那裡想要一個新的生活方式。因為它已 被劃為都市用地，所以在名義上不是農地 。可是實際上是大規模農地使用。

15

替代方案的重要性 我們來思考當地二階環評案有什麼

液，要如何處理？這是大家要去思考。還

特性。進入指引表之前，首先要注意，替

有另一種廢水零排放，它可能只處理百分

代方案的重要性。有三個可討論的方向。

之十然後排放。怎麼回收、回收的百分率

第一是目的性替代方案。以淡海二期為例

，還有最後的處理，都需要當場釐清，因

，淡海二期要做「生態新市鎮」。可是我

為還有其他的用水。現在有一些環評案都

們看了說明書，覺得開發單位的設計不太

已經在討論廢水排放怎麼處理的問題，大

可能做到「生態新市鎮」。淡海這邊現有

家也可以去參考前幾年爭議很久的友達桃

資源是農業城市，當地居民也想用「生態

園面板廠的案例。

新市鎮」建構新想像，於是另提了自己的

第三個為地點的替代方案。以中科三

生態新市鎮版本作為替代方案。這就是所

期為例，要做高科技產業園區。但地點只

謂目的性的替代方案。

能在這裡嗎？我們發現台灣仍有其他廢置

第二個替代方案是若非開發不可，要

工業區，彰濱那邊有一大塊土地跟水。但

提環境保護與因應對策。例如中科三期有

淡海二期，地點替代方案可能不像中科三

種百合、馬鈴薯。就百合來講，屬於精緻

期能夠提地點替代，不是每個範疇界定都

花卉產業，水的成分、導電度、汙染物質

可套用其他環評個案的討論方式，要根據

就很重要。中科三期有一個替代方案，是

個案特性。我們以個案來討論，以上三個

中科三期廢水零排放，廢水百分百回收。

重點有哪裡可以發揮？替代方案討論結束

當然問題不止這個，但這可能是居民最重

後才會進入指引表。別等進到指引表再討

視的部分。用水百分之幾回收是什麼意思

論，那就來不及了。

？是指百分之九十、百分之百去處理再回 收使用嗎？若因此提煉出毒性非常高的溶

指引表運用實例

16

替代方案之後就會進入範疇界定指引

很重要的土壤資源之一。而白土層可做瓷

表，大家用表格方式來看，開發單位提出

器，當地居民正在發展瓷器產業，他們很

的版本民間不一定要接受，可以提出自己

重視這項產業來源。而範疇界定中許多意

的版本。民間版本評估項目第一個要求調

見其實都是尊重居民的經驗以及生活感

查特定岩層項目的地質狀況分佈，並製作

受，所以有時候可能有人覺得討論的太細

分布圖。因為安山岩、凝灰岩是當地農業

，但可能卻是居民最重視的問題。

環境 ‧ 法律 ‧ 人

第二個施工前後地質對照。這是幫助

為他們已經做到 103 年 1 月，所以他們想

環評委員從專業角度上判讀地質前後變

要再加做幾次就好。但我們認為不行，因

動多劇烈，地質影響會不會變成不符合開

為許多調查項目的要求已經不一樣。舉地

發單位原先預估的開發情形。範圍與地點

質項目來說，我們認為他們地質鑽探點太

就改成後期發展區全區。頻率只有一次，

少或是鑽孔位置有疑慮，因應其他項目要

因為像這種可以被討論的部分，地質若非

有不同時間，所以我們要求新增鑽孔點位

像東部斷層附近活動劇烈，其實不需調查

，當然要配合其他調查項目，比如說地下

太多次，因 50 年或 100 年應該不會變動

水。再來，就是備註的部分也要另外注意

太大。有些調查項目時間不同是因為開發

。可能多用一些資料去分析。

單位想延用舊資料，補充一次新資料。因

▼ 民間自行提出範疇界定指引表實例

✔地 質

開發單位版本

民間版本 1. 調查安山岩、凝灰岩、白土層、 溫泉等地質狀況分佈，並製作分

本計畫施工對地質之影響

布圖。 2. 本計畫施工對地質之影響，施 工前後地質對照。

範圍與地

二期一區

後期發展區全區

頻率

至少調查 1 次

1次

起訖時間

102.9~12

103.4~103.7

點

已收集相關研究分析說明評估， 備註

詳環境影響說明書 6.2.1 及 6.2.2 節內容。正進行地質鑽探調查工 程。二階環評將再行檢核評估。

大屯火山造成安山岩不時有露出。 有可做為瓷器土的白土層。應具 體說明施工會造成何種影響。

17

社會經濟評估 在淡海二期的重要性

18

社會經濟，以淡海二期為例就是土地

淡海二期很有趣的是每年 3 到 5 月，

所有權的部分。指引表裡有這一項，環保

有一個叫大道公輪祀活動，淡水區還保存

署也要求對土地所有權人有所交代。雖然

的很完整。裡面有個蔡家村，完整保留大

土地所有權人四千多名，但受影響的人多

宗族的文化及農村型態。調查時間就是重

達萬名。有些因限建計畫變成違建，這些

點，若調查時間寫 12 月到 1 月，那就是

人變成違建的問題所受到的後續影響，難

網路文字調查而已。我們要求要隨行調查

道就是「因為是違建」而能夠毫無處理嗎

，讓他見證活動對淡水區的重要性。若拆

？指引表中只討論所有權人有問題，其他

掉，輪祀就沒有地方去了。還有各村社特

沒有土地所有權的居民，至少六千多人甚

有的宗教活動，或家族祭儀，地方傳說與

至更多，這些指引表中其實並沒有能夠妥

傳奇故事，家族故事與開發史。因為那邊

善調查的相對項目。

有行之多年的淡水文史工作室，做出一系

開發單位評估項目，包含對土地所有

列的資料。備註要講清楚幾月份到幾月份

權人參與區段徵收開發之意願（含安置住

一定要做。尤其是八庄大道公已列入新北

宅承購意願及農業專用區需求意願），我

市市定無形文化財產。

看過這裡的問卷調查，同意問卷不能這樣

範疇界定指引表其他可能項目，例如

做，於是居民就自己提新版本。委員很認

健康風險影響評估、社會影響評估、人權

真比對，範疇界定會議是環評委員最沒有

影響評估，這是居民自己提出來範疇界定

壓力能夠自由發揮，所以這個問題比較站

的項目，不在範疇界定指引表裡。社會影

在居民這邊。開發單位有備註已收集相關

響評估，在台灣還不是一個專業項目（見

研究資料分析說明評估，詳環境影響說明

附表）。

書 6.5.3 節及 7.4.3 節內容。這是說我已

有些東西看似跟前面指引表有些重疊

把資料交代了，有一部分資料是從這邊取

，但其實是有差別。前面叫環境因子，是

出。但居民不滿意，提出：一、應該每一

以環境為主體；後面叫社會因子，是以人

土地所有權人都進行調查（普查方式而非

為主體。這些項目，每一部分沒有完全獨

抽樣）。 二、應做土地所有權人的人權

立，有一些部分會稍微重疊。例如家庭關

影響評估。三、土地徵收對私人財產諸多

係跟人民生活方式、物理環境跟公共衛生

衝擊而引發抗爭、造成對立所衍生之社會

。環境指引表裡的環境因子，是評估對環

成本。這看起來很模糊，但為何會特別提

境影響多大，因為人也是環境的一部分，

？每次有土地徵收，常有憂鬱症跟自殺事

但這件事情一直被逃避跟忽略，碰到徵收

件發生，這也是社會成本。四、土地徵收

這個問題才爆發出來，所以才會積極推社

的公益、必要和比例性評估。

會影響評估。

環境 ‧ 法律 ‧ 人

針對兩公約與兩公約施行法當中的財

，所以他們可能覺得足夠了。徵收這件事

產權、工作權與適當生活水準、適當住房

，環保署都會覺得戰場不在環評，請他們

權、健康權、文化權、隱私權，其實跟前

去別的地方吵徵收。但像內政部、土徵主

面有點重疊。範疇界定指引表中的「其他

管機關，公眾參與的空間沒有像環保署這

」在環評會議還沒有一個架構，我們努力

麼完整。若環評通過影響社會風氣，其他

提了兩個「其他」 部分，但最後被合併

部門大概也會跟著通過。具有爭議性的案

討論，最後只做了徵收的影響說明，淡海

件，很難有其他機會、時間、地點，可以

二期唯一的遺憾應該在這邊。但我不知道

讓官方、團體討論徵收爭議，因此未來徵

這邊的居民是不是因為已經努力做過功課

收還是有機會在環評會上遇到。

▼（附表） 社會經濟影響應評估項目

（一）依據國際影響評估學會所建議之社會影響應評估項目 1. 人民生活方式 2. 文化：地方民俗、信仰、價值觀、語言 3. 社區關係：特質、穩定性、該社區所能提供的社會功能 4. 物理環境：物理性污染、公衛層面 5. 健康（生理與心理）與社會福利面（社會影響改變） 6. 個人權益：人權影響評估 7. 地方發展期望、現況與未來可能的社會問題，如開發後阻隔增加、開放性消失。 （二）受影響的群眾 土地所有權人、房屋所有權人、他項權利人、各級產業、各種人際關係社群（如家庭、 祭祀或宗廟系統、宗族系統等）、敏感族群（需保護族群：如老年人、婦女、小孩、 新移民）、文化。 （三）調查與評估的方法 1. 質性、量性研究應兼具、互相配搭研究方向。 2. 大環境與小環境的類比：大環境為全區與鄰近地區、小環境為各聚落（以聚落密集 或里為單位）。 3. 調查方法：問卷、口訪、田野調查計劃。 （四）開發單位應在環評報告書中提出其他舒緩社會衝擊等具體建議或替代方案。

19

主動出擊！ 第一次打公民訴訟就上手 講師／詹順貴 記錄／謝蓓宜 編寫／張家瑋

Q1 要提起環境公民訴訟之前需要做什麼準 備工作？

都問不到是否為山坡地，後來我們想說整

A1 首先要先取得相關書類，例如 BOT 契

法委員去問水土保持局，他們回函這些土

約或計畫書等，再檢視該區土地的性質為

一公頃以上就要經過環評，最後連台北市

何，因為不同性質的土地，各有應遵循的

的都委會想要放水都很難。

不同規範，是否應進行環評的標準也可能

因此，我們如何找出開發案違反什麼

不同。有些東西在開發計畫書內可以找到

法律？首先要把計劃書找出來；第二個要

，如果看不出來就必須想辦法去找出來。

做的是釐清該區土地的性質：有沒有位在

例如是否屬於山坡地？依《山坡地保育利

國家公園範圍內？或在都市計畫範圍內

用條例》各地方政府應該公告哪些土地屬

？或是屬於非都市土地？如果是農地，到

於山坡地，即可從各地方政府所作成的公

底是在特定農業區還是一般農業區？以

告去搜尋。若是無法透過網際網路找到，

及是不是山坡地？是不是位在國家重要

還有另外一個辦法：透過民意代表發文向

濕地範圍？是不是剛好位於斷層帶等。諸

主管機關詢問。

如此類的敏感區位要想辦法查清楚。

以慈濟內湖園區這個案子為例，開發 面積為 4.6 公頃－其實原先的面積更大， 超過 5 公頃－慈濟規避的就是土地利用 5 公頃的門檻，利用 4.6 公頃來開發，但其 實慈濟持有那區的土地總共將近 10 萬公

20

頃，卻故意切割其中一塊來申請。一開始

環境 ‧ 法律 ‧ 人

個園區是位在保護區範圍內，於是透過立 地都是山坡地。既然是山坡地，開發面積

Q2 提起公民訴訟前要如何對主管機關發書 面告知？如果主管機關回覆已經執行了， 要如何判斷是否確實執行？

A2 提起公民訴訟的第一步是發書面告

政府故意說他們查不到收文資料，不確定

知，並且自送達之日起要超過 60 日。告

關在台東，不會自己去蓋收文戳，所以我

知書的內容可以在環保署的網站上找到，

們用寄的，而在訴訟中台東縣府抗辯說不

網站上有提供格式範本。其實不一定要完

確定有沒有收到，反而變成我要證明我的

全遵照它提供的格式，但是要有個基本架

告知書有沒有送達，所以要把回證找出來

構，舉凡告知人是人民還是公益團體？公

，這樣對方才沒辦法胡說。律師應該要知

益團體要有立案證書；接下來最重要的是

道回證是將來絕對會面對的問題，因此不

具體敘明誰是主管機關，主管機關違背什

要隨意存放，以免到時每張都混在一起，

麼法律。把這段交代清楚大概就可以了。

產生爭議。

其次，書面告知自送達之日起超過

法條規定須經過 60 天以上的期間，

60 日以上仍未執行才可起訴，其中所謂

那麼有沒有超過 80 天或 3 個月就會失權

「執行」應當作何解釋？有時政府機關已

的規定？其實並沒有規定，只要曾經發過

經回覆，但是回覆並不代表執行。如桃園

書面告知超過 60 天以上，主管機關仍繼

航空城案，我們發出了公民告知書，主管

續怠於執行，即便是超過 3 個月、5 個月

機關表示現在只是進行先期規劃，交通部

甚至半年其實都還可以起訴，並沒有限制

民航局在 2017 年才有具體規劃，在工程

在多少天之內一定要提告，不然公民告知

設計後就會辦理環評。表面上好像沒有要

書會失效的問題。除非你誤會了，主管機

拒絕辦理環評，但是現在就要開始徵收，

關沒有怠於執行職務，或者你告知之後他

接下來進行整地作業，那我們要不要等到

儘快改正了，原先怠於執行職務的內容已

那麼久？或者如旗山廢爐渣案，高雄市政

經執行，那麼我們目的就達到了，當然就

府回函說環保署認定廢爐渣是產品，我已

沒有需要去起訴。

經依照《區域計畫法》開罰。但是依《區

另外也可能發生的是，我們認為主管

域計畫法》只是規範該土地使用編定為農

機關根本沒有做或是只做了一半，那麼告

地，據以開罰的原因是其並未按照農地使

知的效力還在，另一半我們可以請求他履

用，而是放置廢爐石。我們發公民告知是

行。像蜜月灣的案子，環保署回函要求他

因為廢爐石被當作廢棄物放置在該地，縱

們做環境差異分析，環保署在這一部分至

然不將廢爐石稱作廢棄物，同樣也不應該

少沒有怠於執行職務。但這會產生一個困

丟在該地，應依《廢棄物清理法》處理。

擾，因為我們沒辦法以公司場所為對象提

應該注意的是，發公民告知書後要經

起公民訴訟，環保署要求他要做環差，可

過 60 天的期間，若主管機關仍未依法執

是如果今天觀光局根本不理會環保署的

行才能提起公民訴訟。為了確保期間計算

公文，就發給業者開發許可或建照，那怎

正確，最好用雙掛號寄發公民告知書，並

麼辦？我們只能再去找環保署，要求他要

且把回證留存下來，以確保公民告知書有

執行先前的公文，只能以這樣的方式來解

無送達。在美麗灣案第一次開庭，台東縣

決。

有沒有收到這個公文。一般人會想政府機

21

Q3

如此即會產生一個疑問：如果我們稱之為

60 日的期間經過後，在起訴前要先提起

公民訴訟，或認為其屬於一種公益訴訟，

訴願嗎？

卻又限定在受害人民，豈不反倒是一種權 利救濟的概念？而公益團體何獨可以單

A3 如果發公民告知書超過 60 日以上，

純為了公益即可提起訴訟？這兩種主體

此時就得以主管機關作為被告，直接向行

其實並不清楚，而是當初在立法院協商後

政法院提起訴訟，此屬訴願法所規定的「

就變成這樣的模式。

法律另有規定」的情形，可以不用訴願先

另外，一般常見的撤銷環評訴訟因為

行。在美麗灣案的訴訟中，對造律師在每

需要建立法律上利害關係，原則上不是公

個爭點都會爭。他們的訴訟技巧就是什麼

民訴訟，即便須具有法律上利害關係，能

都否認，譬如當事人適格、有沒有送達，

不能稱為公益訴訟其實也很難講。我們只

並且認為本次公民訴訟依環評法 23 條第

能說一般撤銷環評訴訟不單是為了自己，

8 款、第 9 款規定，並沒有講明可以省掉

可能是為了其他人（沒有站出來的周邊居

訴願程序，對造認為 60 天以後若主管機

民），或許在某程度上可以說它是公益訴

關仍未執行，或者直接回函表明沒有疏於

訟。

執行職務，就屬於一個拒絕處分，而必須 先經訴願程序。但我認為既然在法條是規 定直接向行政法院請求執行，當然毋須訴 願先行，後來法院是採用我們的見解。這 其實就如同有經過聽證的行政處分可以 直接起訴，不須再經過訴願程序。

在立法上為何會有此差別？其中的考量

「受害人民或公益團體」是公民訴訟 的要件之一，第一個會涉及的問題是受害 人民如何判定？像旗山偷埋廢爐渣的案 子中，經過廢爐渣滲透的水都會成為深藍 色的強鹼，進而汙染地下水。為了保險起 見，除了會飲用到地下水的周邊居民外， 我們也將公益團體加入了原告中，以免在

Q4 美麗灣當地居民有沒有提起公民訴訟的

當事人適格的第一關就被篩選掉。

資格？若以公益團體的名義起訴有何限

以美麗灣案為例，在環評案件的階段，

制？跟撤銷環評之訴的關聯為何？

因為講求利害關係，我們可以用當地居民 作為原告；而在公民訴訟的案件，因為條

A4 原先在美國的《潔淨空氣法》裡面，

文是寫受害人民，我們擔心在這個要件上

允許任何的公民或團體起訴－其實我們

，而當時只能找到台東當地的台灣環保聯

的空氣汙染防制法剛引進時也是如此－

盟，所以就由環保聯盟作為原告起訴。

不過後來美國透過實務見解，將「任何公 民」作制度上的限縮。但是引進到台灣後 ，我們將之限為受害人民或者公益團體，

22

環境 ‧ 法律 ‧ 人

不好處理，因此就沒有以當地居民為原告

第二個案例，是在新竹有個垃圾轉運 站的官司，後來我們得到勝訴確定判決。 因為在當地找不到能夠起訴的公益團體， 只好用當地居民作為原告起訴。這個案子 是應環評而規避環評的開發行為，我們打 了公民訴訟與撤銷環評訴訟，以當地居民 作為利害關係人，可以用相同的判斷方式 。台北高等行政法院認為當地居民就是受 害人民，之後最高行政法院也接納此見解 ，駁回上訴確定。 要件中第二個部分是「公益團體」， 這對我們而言是另外一個問題。以環評案 件來說，公益團體的章程要不要跟環保有 關？譬如說專門在做菸害防制的董氏基金 會，可不可以發公民告知並作為原告而起 訴？其實我很想要去挑戰，但是後來因為 我們找了環保聯盟，它的章程就與環境保 護息息相關，所以當我們應法官的要求提 出章程後，法官就認為我們是與環境保護 有關的公民團體，因此適合提起此種公民 訴訟，其實這部分很值得進一步探究。

結 語 公民訴訟作為行政機關怠惰時，維護環境利益的一道防線，在 諸多環境法律皆有所規範。公民訴訟條款雖然構造看似簡單，但在 具體適用與操作上，仍有許多「眉角」要注意，尤其是看似平凡的 程序性規定，都可能讓行政機關有技術性阻擋的空間。例如在旗山 廢爐渣棄置案中，主管機關對於廢爐渣非法棄置之狀態，並未依最 適切的廢棄物清理法執行，而僅以違反區域計畫法處以罰鍰，在提 起公民訴訟之後則有機會予以導正。詹順貴律師以其豐富的實務經 驗，就公民訴訟條款程序與實體事項逐一解析，並輔以大量案例佐 證，對於實際操作公民訴訟可說是重要的實戰手冊！

23

環評訴訟 ──

輸贏的關鍵！ 講師／簡凱倫、蔡易廷、張譽尹 記錄／董芃旻、謝蓓宜 編寫／王絃如、楊元豪、黃筱涵

概述：如何切入環評訴訟 相較於一般民刑事訴訟，與環境影

響評估法（以下稱「環評法」）相關之

就個案所涉及之專業知識請教相關學者

訴訟（以下稱「環評訴訟」）有其特殊

面向（例如：健康、地質、水文或文化

性，概分為兩點。其一在於環評法畢竟

遺址等），並搭配由司法實務判決累積

方興未艾，故於法條之適用及解釋上，

之檢視標準，進而架構案件之主張及答

較為抽象，容易流於各說各話之局面。

辯。此外，為落實預防原則，環評訴訟

其二在於環評訴訟之事實面涉及高度專

所搭配的暫時權利保護機制亦有其重要

業性，故一開始的進入門檻較高。是以

性，惟於適用上非無衝突或扞格之處。

，初始或可透過閱讀環境影響說明書（

為此，本文接下來將針對環評訴訟之暫

以下稱「環說書」）、環評委員會之會

時權利保護機制及其難題、審視環評個

議紀錄（特別是各環評委員就該案所提

案之檢視標準進行介紹。

出之質疑）、開發廠商之回覆對照表及

24

環境 ‧ 法律 ‧ 人

專家等，藉此獲悉個案應關注之議題和

環評訴訟之暫時權利保護機制：難題與因應之道 由環評法第 1 條可知，環評法之規

利影響未發生，何來急迫性可言，故若

範目的在於「預防及減輕開發行為對環

無法證明急迫性要件，恐遭法院駁回。

境造成不良影響」，且因環境法益具有

因應之道

不可回復性，故應確保開發行為在造成 環境破壞之實害前，係經過合法之環評 程序。然問題在於，實務運作上，人民 對於違法之環評結論通常係提起撤銷之 訴以資救濟，惟於環評審查結論經行政 法院撤銷確定前，其是否因撤銷判決的 作成而溯及失效，尚有爭議。故開發單 位通常仍持續進行施工、整地，甚或是 營運，如此一來本案縱獲勝訴判決，由 於環境破壞既已造成，該勝訴判決亦無 實益。於此，依最高行政法院 102 年度 裁字 1558 號裁定揭示「對於撤銷訴訟 ，因其訴訟之目的係請求法院撤銷違法 之行政處分，而行政處分一經生效即具 有執行力，故以停止執行制度提供暫時

1) 透過主張本案行政處分之合法 性顯有疑義，降低法院對於急迫性要件 審查的標準，亦即將「本案勝訴蓋然性 」此一審查要件與「急迫性認定」之判 斷互補，故若本案請求勝訴蓋然性甚高 ，急迫性認定之審查標準即可降低一點 （最高行政法院 103 年裁字 1127 號參 照）。舉例來說，在中科三期訴訟中， 因原處分已被法院撤銷過一次，故法院 認為該合法性顯有疑義不具立即執行之 公益，此係法治國家之依法行政原則之 具體化，而為維護憲法原則之重大公益 所要求，准予停止執行（最高行政法院 99 年裁字第 2032 號參照）。

權利保護」，即突顯暫時權利保護機制

2) 急迫性的認定應兼顧考量環境

之功能性。惟此暫時權利保護機制於目

法益的不可回復性與聲請人受到影響的

前實務運作上亦遭遇數項難題，使得制

權利大小，係指若對聲請人之利益影響

度目的大打折扣，故於現實情況中應如

越大，受保護之急迫性越高，則權利形

何因應，亦不可忽視。

式審查的嚴格性將會相對降低（最高行 政法院 102 年裁字第 1235 號參照）。

第一個難題－急迫性要件認定困境 以此為基礎申請後續開發許可，方能開

第二個難題－停止執行訴訟勝訴後 ，能否有效阻止後續開發？

始施工。部分實務見解認為，既然開發

於停止執行案取得勝訴裁定後，效

單位尚未實際施工營運，對於環境的不

力是否及於環評後之開發許可與實際開

開發單位於環評審查通過後，尚需

25

發行為？對此實務尚未有定見，部分最

發單位續行開發，此時因環評審查結論

高法院見解認為停止執行係針對環評審

已溯及失效，等於該開發行為自始未經

查結論，其續行之開發程序，主管機關

作成環評審查結論，聲請人即得依環境

不同，適用法規不同，處分內容亦不同

評估法第 22 條與第 23 條，提出公民告

，故開發許可作成後，開發單位據此所

知，若主管機關怠為處置，再提起公民

為之行為，尚非停止執行裁定效力所及

訴訟（課與義務之訴）搭配假處分制度

。

，於勝訴後即可藉由假處分裁定作為執

因應之道

行名義聲請強制執行，惟如此迂迴的訴

依據行政訴訟法第 116 條第 5 項「 停止執行之裁定，得停止原處分或決定

訟程序曠日費時，制度設計十分不合理 。

之效力、處分或決定之執行或程序之續

因應之道

行之全部或部分。」故翁岳生大法官稱

建議參考李建良老師見解「於提起

所謂停止「程序之續行」係指「以有效

撤銷訴訟時，併為行政訴訟法第 196 條

之處分為前提，所為之進展性之法律關

回復原狀之結果除去請求權之聲明」，

係，應停止其後續處分（或後續程序）

即進行本訴撤銷訴訟同時，一併請求行

之進行。」，且依照多數學者看法，所

政法院命行政機關為回復原狀之必要處

謂「程序之續行」應當及於以前階段行

置，進行「階次訴訟」，如此一來，訴

政處分為前提做成之後階段行政處分，

訟類型即轉化為一個撤銷訴訟加上一個

方有保障人民主觀公權利之實益。

課予義務或一般給付訴訟，來迴避前述 撤銷訴訟只能搭配停止執行之困境，如

第三個難題－停止執行訴訟勝訴後 ，無法聲請強制執行，該如何阻止 開發單位實際施工？ 最高行政法院 99 年執字第 57 號裁 定指出「停止執行之裁定為具有形成效 力之裁判，系爭開發許可經法院裁定停 止執行後，即生停止其法律上見解之效 力，不待法院之強制執行」，是以，停 止執行訴訟勝訴後，無法聲請強制執行 ，該如何阻止開發單位實際施工？現行 法規下可能之解決方式為於針對環評審 查結論提起撤銷訴訟勝訴確定後，若開

26

環境 ‧ 法律 ‧ 人

此一來勝訴後即可聲請強制執行，建議 環評訴訟有志之士盡量嘗試，一起破除 這個難題。

環評審查結論常見瑕疵 環評訴訟之發展雖難謂久遠，惟

，再個別表示意見，將使『意見交流

於十幾年下來，亦累積相當之司法判決

、集思廣義、交互辯證』之合議制精

及學術論著，故於審視環評個案時，亦

神蕩然無存，有違環境影響評估法第 3

可歸納出數項標準以檢視環評審查結

條規定要求主管機關應設環境影響評

論可能出現之違法瑕疵。例如：作成判

估審查委員會審查之規範目的。」（

斷之行政機關，其組織是否合法、有判

最高行政法院 102 年度判字第 120 號判

斷之權限及決策過程是否以合議制之

決可資參照）

方式作成？審查結論是否透過實質審

以日月潭向山旅館 BOT 案為例，於

議及討論之正當法律程序？環評委員

該案訴願決定書即指出：「然該次會議

會是否基於不充足或不正確之資訊作

另決議請開發單位將水保處所提系爭

成有條件通過環評審查結論？環評委

BOT 案污水量處理方式、廢水流向、污

員會是否以附款之附加取代環評法第 8

水回收滯洪池影響滯洪功能、雨天排

條「對環境有重大影響之虞」之不確

放逕流污水對日月潭水庫影響及改善

定法律概念之判斷？以下將搭配案例

具體作法等補充說明資料納入環說書

說明此等檢視標準之具體適用。

定稿，送原處分機關備查，並作成建 議日管處就日月潭地區之水質涵容能

一、作成判斷之行政機關組織是否 合法、有判斷之權限及決策過程是 否以合議制之方式作成？審查結論 是否透過實質審議及討論之正當法 律程序？

力與總量管制進行調查與評估之附帶 建議。惟據原處分機關代表於前開會 議為言詞辯論時稱，開發單位所提廢 污水排放減緩措施已納入環說書定稿 ，另附帶建議僅係敦促日管處預先調 查日月潭水庫水質涵容能力，並作成

關於環評委員會之決策過程是否

評估報告，俾未來進行開發行為之總

符合正當法律程序，最高行政法院明指

量管制等語，並未就開發單位依該次

：「環境影響評估審查委員會係採合議

會議決議所為應補充說明事項及雨天

制方式作成意思決定，以普通多數決原

逕流污水改善具體作法，暨日管處就

則通過決議，並無規定委員得個別以書

日月潭地區之水質涵容能力與總量管

面確認之方式代替，乃係以全體委員過

制進行調查及查估結果另行召開會議

半數以上出席共同審查所有提出之資

審議，其處理有未盡周妥之處。」是

料，經過意見交換後，而形成決策，

以，如環評委員會未於就開發單位補

如以委員個別為書面資料之形式審查

充事項進行實質審議前即作成環評審

27

查結論，顯與合議制精神相違背，當

查，於此之下，法院即以「截至原處

無維持之必要。

分作成時，開發單位就紅樹林自然保 留區之地界調查，仍未與相關單位確

二、環評委員會是否基於不充足或 不正確之資訊，作成有條件通過環 評審查結論？ 按「環評主管機關所屬環評委員 會，以合議制方式審查開發行為是否 『對環境有重大影響之虞』，依環評 法第 3 條第 2 項規定，委員會其中專 家學者不得少於委員會總人數三分之 二，故其審查結論具有專業判斷性質

樹林自然保留區內，而依照文化資產 保存法第 84 條不得於該區域內施作， 而須調整系爭道路工程範圍，即屬不 明，且開發單位環說書就系爭道路此 部分對環境影響之預測，是否因保留 區之位置未予確認」（最高行政法院 103 年判字第 704 號判決參照）認定環 評委員會係基於不充足之資訊而為作 成有條件通過環評審查結論。

，法院對此專業判斷之審查，原則上

(2) 依環評法施行細則第 19 條第

當予以尊重，而承認其判斷餘地，惟

1 款，若有與周圍相關計畫有顯著不利

行政機關之判斷於有判斷濫用、判斷

之衝突且不相容者，則屬於對環境有

逾越或其他違法情事時，仍得予撤銷

重大影響之虞，依法應繼續進行第二

或變更，其情形包括：1. 行政機關所

階環境影響評估。本案涉及之周圍相

為之判斷，是否出於錯誤之事實認定

關計畫為「國家重要濕地保護計畫」

或不完全之資訊……故法院於審查環

及「永續海岸整體發展方案」，雖屬

評委員會之判斷有無恣意違法情事時

不具有法規範效力之計畫，惟按最高

，應就形成審查結論之環評整體審查

行政法院 103 年度判字 704 號指出：「

過程而為觀察。」（最高行政法院 103

環評法施行細則第 19 條第 1 款所謂之

年判字第 704 號判決足資參照）

『周圍之相關計畫』，本未規定以具

以淡北快速道路案為例，即有以 下判決瑕疵之情形：

28

認，則系爭道路是否因位於淡水河紅

有法規範效力之計畫為限，且開發行 為如為具有法規範效力之計畫予以限 制或禁止，則亦無由環評委員會，依

(1) 於地界調查尚未確定，環評委

個案事實為專業判斷之空間」，是以

員會在淡北道路新舊界樁位置不明確

，縱使是不具法規範效力之計畫，倘

，無從得知系爭道路範圍是否在紅樹

環評委員會未將之一併納入考量，審

林保護區內、抑或與保護區之最近距離

查結論判斷則係出於錯誤之事實認定

如何之情形下，通過第一階段環評審

或不完全之資訊，具判斷瑕疵。

環境 ‧ 法律 ‧ 人

(3) 對於淡北快速道路定性究竟為

討論事項」第（二）段載明：「開發

省道、鄉道亦或是市區道路，複數主

單位承諾於取得使用執照後一年內達

管機關大打太極推諉卸責不願面對，

成廢水零排放之目標，解決因污水排

反可推導出於環評審查結論通過以前

放所造成之環境影響。」、原處分函

本案之重要事實尚未釐清，故環評委

評述理由第 2、（1）段載明：「本環

員會逕自作成結論，顯係基於錯誤的

評書件……並擬定具體之減輕預防對

事實認定與不完全之資訊。

策，如增設砂濾及活性炭等高級處理 單元、區外設置人工濕地在淨化、尋

三、環評委員會是否以附款之附加 取代環評法第 8 條「對環境有重大 影響之虞」之不確定法律概念之判 斷？

求鄰近農、林地澆灌用水需求、檢討

按「環評法第 8 條第 1 項所謂『

污水排放所造成之環境影響。」及第 3

對環境有重大影響之虞』係指『開發行

段載明：「開發單位……且已承諾增

為對環境有重大影響之虞而言』。至

設三級處理、中水回收系統及增設人

於開發單位履行其所擬訂之預防及減

工濕地，以達零排放之目標，經評估

輕開發行為對環境不良影響對策或審

後本案對於保育類物種或珍貴稀有動

查結論所附加之負擔後，是否可以化

植物之棲息生存，並無顯著不利之影

解開發行為對環境有重大影響之虞。

響。」該案之環評委員會明顯以開發單

乃主管機關應於事後檢查驗證其核定

位有關一年內達成廢水零排放及污水

之環境保護對策成效之事項，自難以

處理應達一定承諾值等承諾事項，及諸

事先預測的可能成果作為免除繼續進

如設置人工濕地、尋求鄰近農、林地澆

行第二階段環境影響評估的理由……

灌用水需求等環境保護措施，作為認

如果其擬訂之環境保護對策可以化解

定系爭開發行為對周圍環境無重大影

『對環境有重大影響之虞』，即不須

響之虞之理由，顯屬倒果為因之舉。

區內源頭減量及規劃中水回收系統等 措施，不致因污水排放造成環境影響 ，開發單位並承諾於取得使用執照一 年內達成廢水零排放之目標，解決因

進行第二階段環境影響評估，環評法 規定第二階段環境影響評估的程序， 豈不成為具文？」（最高行政法院 102 年度判字第 120 號可資參照） 以墾丁悠活渡假村案為例，該案 環評委員會第 48 次審查會議之「八、

29

結 論 環境影響評估雖係評估開發案是否適當而作，但運作上卻無法盡 善盡美，有相當多的環評審查結論是存有合法性疑義的，常見的瑕疵 有上開所舉「審查結論是否透過實質審議及討論之正當法律程序」、 「環評委員會是否基於不充足或不正確之資訊作成有條件通過環評審 查結論」等，若貿然同意開發單位進行開發，將帶給環境不可回復之 損害。而針對有合法性疑義之環評審查結論，雖可透過訴願及撤銷訴 訟撤銷，惟訴訟曠日廢時，若開發單位遽以開發，將使訴願或撤銷訴 訟失其意義，因此應搭配暫時權利保護制度（停止執行）使開發單位 停止開發，進而達到保護環境之目的。此制度於實務運作上固有急迫 性如何認定、如何阻止後續開發程序之進行及停止執行訴訟勝訴並無 執行力等爭議，惟學者亦已提出對應之道處理上開爭議，進而使暫時 權利保護制度可發揮其功效。

30

環境 ‧ 法律 ‧ 人

※ 圖為 2016 年 4 月 28 日現勘大巨蛋照片， 松菸護樹─蕭啟仁導演拍攝提供

環評變更：以大巨蛋為例 一顆變形巨蛋的故事 講師／游藝 記錄／莊雅筑 編寫／黃正琪

壹、松山菸廠的美麗與哀愁

松山菸廠當時的移樹完全沒有按照這 種方式。為什麼是四方形 ? 因為怪手在旁

松山菸廠過去是日治時期台灣總督

邊挖了四鏟，它挖了四鏟後直接把樹推倒

府公賣局的松山菸草工廠。這一塊土地是

。推倒以後，上面葉子枝幹鋸一鋸就直接

台北市區非常少數的「活的土地」。所謂

吊走。把那棵樹鋸到光禿禿，連土球都沒

「活的土地」，是指它累積了台北從海岸

有包，就直接上車。

時期，到現在的地表植栽演變，擁有相當

松菸老樟樹，台北市第一個抱樹運動

豐富的自然生態。

從它開始。老樟樹長得非常巨大，在樹下

從這塊土地森林被開發的過程裡，我

可以感覺到非常安全和舒服，但這棵樹就

們看到這些樹的土球都是四方形。若你有

在這樣的移植過程中結束了生命。

看過樹木移植就知道，樹木移植大部分都 是先挖，做斷根，斷根以後，養完根再挖 第二次，再把土球包起來，全部都綁得緊 緊地。下面固定好以後，上面稍微做一些

貳、環評過程十部曲 一、 大巨蛋環評大會

修枝再把樹吊起來，這是現行最基本的移

大巨蛋是在民國 92 年 7 月 10 日環評

植標準作業流程。

大會一次通過，卻到民國 95 年 10 月 3 日

31

簽約後的隔天（10 月 4 日）才公告定稿

等，這些所有的樓地板面積的總合。

本。當時的開發單位是台北市文化局跟教

公告後，遠雄一開始的協力建築師劉

育局，環評單位是台北市環保局，開發單

培森先生就發文給台北市政府詢問：「文

位和環評單位都是台北市政府的單位，如

中所稱總樓地板面積指的是法定容積面

同左手審右手，這是個大問題。從當時的

積，還是實際開發的總樓地板面積 ?」劉

會議紀錄看到，非常多民間的環評委員提

培森知道這其實是有模糊的空間。市政府

出反對意見，要求補件或要求應該再提供

回函：「本案開發之總樓地板面積，係指

更詳細的資料，但在環評大會裡，就是有

法定容積面積」也就是說像這個樓層若有

條件通過了這個開發案。

陽台、電梯、梯廳等，這一些面積小於該

在環評說明書附錄裡面的資料，當時

樓層面積 10% 時，不用算在樓地板面積裡

有做意見調查，它的問題：「請問您贊不

。又如屋頂突出物、避難空間、樓梯機電

贊成台北市政府在原松山菸廠進行台北文

設施等，這些空間也可以不算在總樓地板

化園區開發案，興建一座包含大型綜合室

面積裡。再來是停車空間也可以不算在樓

內體育館及各項文化設施的多功能文化體

地板面積裡。當 316,800 平方公尺可以排

育園區？」由此可知居民真的不知道是商

除這些空間時，遠雄開發量體就暴增。而

城，用這種騙人的問卷內容，取得非常高

台北市政府回函給劉培森先生有關總樓

的民意支持度。當時我們周邊 16 個里，

地板面積的解釋，直到截標前一天，才公

有 73.76 % 民意支持，台北市民有 69.48

告在政府採購公報上請大家上網下載，隔

% 支持，這個民意支持度造成什麼結果 ?

天就截標了！所以只有遠雄一家知道量

這幾年來可以看出，台北市議會沒有議員

體變更的重大資訊，最後也只有遠雄獨家

敢去盯這件事情，只要去盯這件事情就是

來投標。

跟民意作對，所以我們反巨蛋八年多來， 願意跟我們打巨蛋案的議員大概只有兩、 三位，其他幾十位台北市議會議員幾乎都 不動，也沒人要去追這個案子。

二、大巨蛋 BOT 招商過程爭議

32

三、遠雄重辦環評 松山菸廠土地被清空的過程中，其 實遠雄還在做環評。民國 95 年 10 月 3 日 台北市政府與遠雄簽約，但遠雄直到民國 96 年 12 月才提出環評報告書送審。遠雄

民國 92 年 12 月底，台北市政府公

當時送審的理由是依據環境影響評估法

告大巨蛋的 BOT 申請須知。當時公告開發

施行細則第 38 條，規模擴增超過 10% 以

量上限是「總樓地板面積 96,000 坪（約

重辦環評。

316,800 平方公尺）」。總樓地板面積在

民國 96 年 12 月遠雄第一次送出重辦

建築技術規則的定義裡是指各個樓層的

環評說明書，內容寫總樓地板面積有 36

面積，包含地下室、屋頂、突出物跟夾層

萬多平方公尺，但現在開發量卻高達 40

環境 ‧ 法律 ‧ 人

萬 5,500 平方公尺。民國 91 年遠雄合作 的羅興華建築師早已經算好，這一顆蛋就 是要蓋多少商業設施，才能賺錢營運。而 當初整個大巨蛋園區是包含整個松山菸廠 ，沒有分體育園區、文化園區。但因為在 民國 92 年環境影響說明書中有規畫一個 觀光旅館坐落的位置，就是現今松菸文創 那一棟的位置 ( 參圖 1)。後來馬市府決 定把文化、體育園區分開拆成兩個 BOT 案 ，所以除了松菸文創大樓外，又另外讓遠 雄增加了一整棟旅館的量體。

圖 1：民國 92 年台北文化體育園區整 ▲

體規劃環境影響說明書定稿本。▼

33

那時候我們在光復國小，家長會自己 發起一個問卷調查，我們的問卷內容跟台 北市政府原本的問卷內容大致相同，但我

六、 台北市政府的打算 我們那時候以為贏了。民國 99 年 6

們把遠雄的開發包含一座大型室內體育

月 30 日是遠雄的改善期限到期日，依照 合約內容，遠雄在簽約後一年內要拿到建

館及百貨公司、商場寫進去，然後把規劃

照。若遠雄拿不到建照，也沒有拿到融資

圖給家長看，問卷結果跟市政府的截然不

契約，台北市政府就可以跟遠雄解約，然

同！商場加巨蛋的規劃有 60% 反對！幾乎

後將存活的樹木搬回來，恢復成森林公園

多數都認為台北不需要第二個巨蛋。如果

，但當時台北市政府並沒有這麼做。

是整個森林公園的規劃有 79% 贊成。我們 每一份都有簽名，一般民調是不簽名的。 這樣的問卷結果，讓我們當地居民及 NGO 開始進行抗爭及參與會議，開始引起媒體 關注這件事。

七、在都市設計審議委員會捲土重來 環評遭否決後，在郝市府的協助下， 遠雄另闢蹊徑改從都市設計審議委員會（ 以下簡稱都審會）來突破，將開發量體從

四、遠雄提出第二版重辦環評報告書

原本 590,100 平方公尺降到 570,059 平方

民國 98 年 8 月遠雄提出第二版重辦

有 1 萬 8 千多是地下停車場面積，等於是

環評的修訂本，開發量體暴增到 59 萬多

把停車問題外部化。

平方公尺！這表示遠雄提出開發量體面積

遠雄在民國 99 年 10 月 7 日以開發量

要在環評會議裡準備讓大家來喊價。

體 570,059 平方公尺送至都審會，出席都

原本民國 98 年 9 月 11 日早上召開環

審會時就回覆已修減量體。在那次都審會

評審查會議、下午召開都市審查會議。結

議裡，都發局長、都審主席，當時很強勢

果在前一天監察院提出大巨蛋的糾正案，

，不管委員反不反對，原則通過，所有討

所以環評審查會議、都審會議全部暫緩。

論時的反對意見全部講完後，回到主席就

公尺，刪減的 2 萬多平方公尺量體，其中

說：「好，那今天這個案子就原則通過吧

五、 環評認定不應開發

，送大會 !」當時郝龍斌正在爭取連任。

民國 99 年 6 月 28 日環評審查大巨蛋

民國 99 年 11 月 24 日郝龍斌順利連

案，就認定不應開發。大會審查結論是

任，12 月 9 日都審大會就通過大巨蛋案

因此案開發量體過大，交通問題無法解決

。我們認為這部分已經違反環評，遠雄的

，用這兩個條件否決大巨蛋的重辦環評。

環評被否決，不可以去違反原本被否決的 理由。但市政府先用兩次都審的專案委員 會讓案件通過，通過後我們去爭執這件事 ，北市府就說這不是行政處分，因為還沒 做最後核備，只是大會先原則上的通過。

34

環境 ‧ 法律 ‧ 人

八、 都審結論強壓環評 當開發量體 570,059 平方公尺送到環 評會議上的時候，遠雄開始跟環評委員說 ：「這個量體沒有問題啊，都審都通過， 交通沒有問題，都審都通過。」變成用都 審的結論去壓環評的委員，因為都審專家 、學者都審過沒問題。

九、環評未能進入投票

佔著會場，硬說也要說，環評主席就在上 面一直干擾你，包括我們光復國小家長會 會長到現場，環評主席都不讓我們會長發 言，直接把我們大家趕出來，就進行閉門 會議了。 閉門會議有紀錄，在會議裡面民間委 員一樣都反對，但主席就一直在引導，台 北市交通局的副局長、府內委員林麗玉， 當時提出一個建議，遠雄量體有問題，量 體對交通的影響也很大，不然我們把遠雄

民國 100 年 2 月遠雄提出替代方案的

現在送審的商業量體，加上 92 年原本通

環評，就是用 570,059 平方公尺開發量體

過的商業量體，相加除以二，大巨蛋跟地

。當時委員幾乎一面倒反對！這個環評會

下停車場的量體不要變動。閉門會議委員

議，其實是府外委員有八個人，府內委員

們當場沒有辦法明確知道量體數字到底

只有兩個，所以投票一定是府外贏。當時

是多少，而是在會後新聞稿上才對外公告

我們就一直要求投票，但環評主席說，我

，開發量體數字是 492,764 平方公尺。還

們讓遠雄補件再審，打死也不願意進入投

記得 92 年的數字嗎？這就是一場騙局，

票程序。

遠雄開發量體就是要 492,764 平方公尺。

十、操弄數字的環評結果 民國 100 年 5 月環評會議，遠雄把開 發量體降到 535,510 平方公尺送審。當天 環評大會門一開，就是 7 個府內委員先坐 在裡面，市政府的官員都在，府外委員有 7 個，一開會就有府外委員就直接講：「 今天是 7 個對 7 個，如果到最後投票結果 一樣的時候，請以我們府外委員的意見為 主。」說的很直白，請市政府不要操作。 後來市政府就是用開發量體 535,510 平方 公尺進行審查，當天會議不讓我們發言， 簡報完就把我們趕出去，說你們上次 100 年 2 月時已經把該講的都講完了。環評主 席就是操作不讓我們講話，當時我們就是

35

參、松菸文創鑽漏洞─ 規避重辦環評 當時文化園區是用環境影響差異分析

差，變更後拿來做松菸文創大樓的開發基

( 以下簡稱「環差」) 進行環評審查，但

地。我們在第一次的環評會議裡面，有提

其實不應是環差，而應該是「重辦環評」

出相關的質疑。當時的環評委員也認為有

。因原本大巨蛋在民國 92 年環評時，文

疑慮，所以也要求北市府去釐清。但是北

化園區規劃蓋旅館跟商務出租住宅

[1]

，

市府當時用了一個，我們看起來非常不合

後來台北市政府（以下簡稱「北市府」）

理的方式，規避重辦環評的法規，就是台

把文化園區切割出來，單獨進行松菸文創

北市文化局以這一整塊（旅館、商務住宅

ＢＯＴ案。

與城市博物館預定地），作為文化園區的

事實上，文化園區這一個角（現今松

範圍提出環差。

菸文創大樓）實際開發量體，比原本民國 92 年的環評還多了百分之 12 點多，應該 要重辦環評，但台北市文化局企圖只做環

▲圖 2：民國 99 年 1 月環境影響差異分析報告。 ▲

圖 3：民國 92 年台北文化體育園區整體規劃環境影 響說明書定稿本。

[1] 商務住宅，非台北文化體育園區特定專用區都市計 畫許可項目。

36

環境 ‧ 法律 ‧ 人

本次提送之環境影響差異分析，因「古蹟歷史建築區」為修復再利用，面積 與 92 年環境影響說明書並無增減差異，加上重新規劃之「松菸文化創意產業資 源基地」後，樓地板面積較原規劃面積增加 0.64 %。內容經目的事業主管機關釐 清確認，並無超過原 92 年環境影響說明書量體之 10 %。變更前後內容對照表如 表 2-1 所示，基地變更前平面配置圖如圖 2-1 所示，基地變更後平面配置圖如圖 2-2 所示，基地立面配置圖如圖 2-3 所示，基地立面圖如圖 2-4 所示。

表 2-1 變更前後內容對照表 原環境影響說明書 (92 年 8 月) 建築內容(三棟)： 1. 旅館 松山菸廠文化園區 2. 商務出租住宅 興建營運移轉 3. 城市博物館(轉移自原 BOT 計畫案 有 6~9 號倉庫，依建 物登記謄本) →( 72,169.93 m2 ) 停車場(2 區)： 1. 旅館附設停車場 BOT 計畫案 →14,792.00 m2 附設停車場 2. 商務出租大樓停車場 →17,924.00 m2

項 目

松菸文 化創意 產業資 1 源基地

文 化 園 區

本次提送之 環境影響差異分析 建築內容(一棟)： 1. 文創辦公室 2. 文創主題旅館 3. 文創商場 4. 文創展演設施 →( 76,586.82 m2 ) 停車場(1 區)： 1. BOT 案附設停車場 設置於 B2F~B4F →29,155.73 m2

與原案 增減額

+ 4,416.89 m2

- 3,560.27 m2

古蹟 歷史 古蹟及歷史建築物 建築區

29,684.58 m2

29,684.58 m2

不 變

合 計 樓 地 板 面 積

134,570.51 m2

135,427.13 m2

+ 856.62 m2 ( + 0.64 % )

2

BOT 案建築樓層數

3

建築物高度

1. 主體建築物一幢一棟 1. 旅館 (B2F~16F) (B4F~14F) 2. 商務住宅 (B4F~18F) 3. 城市博物館 (轉移自 原有 6~9 號倉庫，依 建物登記謄本為 2F) 1. 主體建築物 (69.5m) 1. 旅館 (60m) 2. 商務住宅 (60m) 3. 城市博物館 (10m，依 原有 6~9 號倉庫之實 測值)

低於原規劃 設計

符合 90 m 航 高限制

資料來源：本計畫整理 註 1： 原 92 年「旅館」樓地板面積為 36,279 m2 (包括客房 23,751 m2、大廳 12,528 m2)，「旅館」附設停車場面積 為 14,792 m2。 註 2： 原 92 年「商務出租住宅」樓地板面積為 23,940 m2 (包括商務住宅 22,740 m2、大廳 1,200 m2)，「商務出租住 宅」附設停車場面積為 17,924 m2。 註 3：原 92 年「城市博物館預定地」無具體描述樓地板面積，所述樓地板面積係轉移自原有之 6~9 號倉庫，依建 物登記謄本為 11,950.93 m2。 註 4：原 92 年「古蹟與歷史建築物」無具體描述樓地板面積，所述樓地板面積係轉移自建物登記謄本，登記謄本 面積為 31,128.71 m2，經都審確認樓地板面積為 29,684.58 m2。 資料出處／民國2-12 99 年 1 月臺北文化體育園區整體規劃─文化園區環境影響差異分析報告

37

在民國 92 年環評裡，文化園區環評

樓 的 開 發 量 體， 已 經 遠 超 過 百 分 之 12

範圍就是指旅館及商務出租住宅、辦公

點 多， 依 環 評 法 施 行 細 則 第 38 條「 開

廳舍、製菸工廠、一至五號倉庫、鍋爐

發 規 模 超 過 10 ％」 應 該 要 重 辦 環 評。

房與機械修理場等古蹟歷史建築。而旅

台北市文化局被質疑後，把原本位於

館西側的「城市博物館預定地」，當時

城市博物館預定地的六至十五號倉庫量

並 沒 有 任 何 的 環 評 資 料， 在 民 國 92 年

體，強行加進民 92 年環評的開發總量中

環評裡只有提到未來要做城市博物館，

，去稀釋松菸文創大樓變更開發量體的百

但不管是用電量、用水、廢棄物、交通

分比，將實際增加百分之 12 大幅下降到

衝擊、停車計算等，這一塊地全部從來

百分之 3 點多，規避環評施行細則第 38

沒有納入評估，所以在我們的認知裡，

條應重辦環評的規範，改採環評施行細則

這部分當時沒有實質評估。因此如果單

第 37 條進行環境影響差異分析報告。

就旅館及商務出租住宅來算松菸文創大

肆、小叮嚀 如果未來大家再遇到開發案，開發單

的對照，如果可以抓出問題，就有辦法反

位送環評審查資料時，資料內寫的內容不

駁。在環評審查會議或其他的過程中，你

一定是對的，你要自己重新算過、對照原

就有機會把它擋下。「環差」跟「重辦環

本舊的環評書，究竟那塊被開發的土地上

評」的標準差很多，因為環差只有做變更

實際的開發量體是多少 ? 而非只有核對開

內容對照，與重辦環評的強度差很多。基

發的樓地板面積的表，還要去核對用水量

礎的資料分析一定要做，一定要有人做這

、用電量、廢棄物等內容是否有被評估到

些事情，如果單純相信開發單位的資料，

未來會產生的影響 ? 如果沒有被評估，我

這個世界大概就毀了，這個部分，提醒大

們應該要質疑，開發單位提供的資料到底

家參考。

是否為真實？我們一定要去做非常詳實

38

環境 ‧ 法律 ‧ 人

※ 左一、左二圖由北海岸環境自救會提供

她們如何成為環保超級名模？ Ｉ . 三芝賴滿足的故事

滿足，ㄧ個令人聽了就心滿意足的名字。 在北海岸三芝鄉下長大的滿足，三芝的祖厝是她的爸爸媽媽爺爺奶奶世代居 住的家園，老人家們過著與世無爭、平靜安和的日子，而自己在台北城內過著平 凡上班族的生活，不時總會回家探親，自認只是一般老百姓，與社會運動或抗爭 完全扯不上關係。 但 2010 年 9 月，三芝將設置大型風力發電機的事，把她推上了抗爭之路。 講師 / 賴滿足 記錄 / 莊雅筑 編寫 / 林仁惠

台灣的唐吉軻德 一般人聽到風機，大多聯想到環保的

來說，這些大風扇等於是威脅原本平靜生

風力發電、浪漫的海岸、美美的婚紗照。

活的「變形瘋機」。

但當這架大型風力發電機即將要插在滿

2011 年 4 月滿足的母親叫她回去：

足的三芝老家旁時，為了保護家人，她必

「你回來看看現在是要怎麼用？」她才知

須挺身出來反抗，要面對的不只是開發商

道有開發商要到三芝架設風機，當地的地

，還有政府、法院及社會的異樣眼光─為

主跟鄉親已經奔走半年多，不管是找相關

什麼要反風機？但對這群三芝當地居民

39

單位、民意代表、甚至寫陳情書到行政院

臉，誰要先出來跟廠商嗆聲，如何讓它流

，政府單位跟開發商似乎覺得這些都是一

會，這場 5 月 6 日的說明會都記錄在公視

群不識字的、種田的、很好欺負的人，所

《我們的島》「三芝之戰」。

以都置之不理。

擔任自救會會長的滿足不停地上網

居民得知 2011 年 5 月 6 日開發商硬

搜尋國外資料，知道風機除了產生噪音

要去三芝開「施工前說明會」，滿足被媽

之外還有眩影，及所謂的風車症。滿足

媽緊急叫回去幫忙組織自救會。接下來的

有一個長期住日本的堂姊，那時因為 311

抗爭歲月中，滿足結識自救會的靈魂人物

的事情回到台灣，本來要返日，也因為風

黃文慶，他的土地也緊鄰風機預定地，

機事件又留下來。堂姊也上網找日文資料

2011 年他尋求環境法律人協會（以下簡

，當時日本醫學會已經做出一系列的相關

稱「EJA」）的法律協助，同時他的人文

研究，兩姊妹把日文資料整理表列，翻譯

素養及對土地、對人文、對傳統各方面的

成中文，才知道風機的噪音跟一般噪音不

理念，深深感動了滿足，提供更多行動的

同，風機的低頻噪音不是把門窗關起來就

能量及內涵；她也認識了一群環保團體跟

可以隔離，它會跟你的心血管脈動的頻率

媒體朋友，透過這些夥伴的相挺，滿足才

一樣，造成的影響非常大。根據日文資料

慢慢透過網路找到抗爭需要的資訊。

，風車造成人如何的不舒服、失眠、焦慮

就這樣，自救會在 2011 年 4 月 29 日

、心血管疾病等等，也上網找到 Youtube

倉促成軍，滿足被鄉親們推出來擔任自救

的影片，讓人知道風車扇葉轉動呼呼呼呼

會會長，因為其中一台百米高的大風機距

的聲音。因為文字對鄉親來講是困難的，

離滿足的老家不到 100 公尺。想到門一打

自救會就拼命地放影片，大概每個月就會

開就看到一台 106 公尺高的大風機矗立在

聚集所有的鄉親到社區活動中心放影片，

家門前，她責無旁貸也義無反顧地接下這

讓他們知道說風車會有爆炸的危險，會有

個重擔，滿足的生活變成反風機的戰場。

聲音的干擾，會有眩影之類的，用影片來 說服他們。雖然一開始也沒那麼順利，可

開啟作戰人生 2011 年 5 月的滿足開始台北─三芝 兩頭跑。只要碰到自救會開會，她五點半 一下班就閃人，一路衝回三芝，自救會都 會等她等到七點多。滿足還記得說明會的 前一晚開會碰到大風雨，回到三芝已是七 點半，自救會的成員熱烈地討論及排演隔 天說明會的場景─誰要扮黑臉、誰要扮白

40

環境 ‧ 法律 ‧ 人

是到後來關心風機的鄉親越來越多，就這 樣慢慢地說服大家一起動員。 其實廠商原本的計畫是在三芝架設 總共 23 支大風機，也就是從靠近淡水一 直到白沙灣的北海岸腳踏車步道，滿足難 以想像沿著大風車下面一路騎到北海岸 的情景。廠商剛開始只有申請兩支，很容 易就通過能源局審查，滿足後來才知道，

廠商的慣用手法是：宣稱政府都核准了，

是每三天一封公文，搞到最後當自救會拜

老百姓聽到政府已經核准，還能抗議嗎？

會能源局時，承辦人跟滿足說不要再發文

抗議會有用嗎？但是自救會有共識，知道

了，因為公務人員只要接到公文，兩個禮

這兩支一旦讓他們放上去，就會跟桃園觀

拜以內一定要回。同時，自救會透過 EJA

音的案例一樣沒完沒了，後續的 12 號、

的律師對環保署提起公民訴訟，雖然老人

10 號、14 號還在申請中，未來可能愈來

家覺得，法院是政府開的，老百姓怎麼可

愈密集；且一旦讓廠商放上風機，居民的

以告贏政府，但透過自救會到三芝每一個

信心就沒了，以後怎麼做就任由廠商了。

村里、社區發展協會公開說明，老人家也

自救會成立之初有點薄弱，只有幾個

開始支持自救會的行動。

人，當地里長、區長都不支持，里長甚至 說給他建建看啊，如果不行的話再來拆， 跟廠商說法一模一樣。風機廠商也很惡劣 ，做了假資料遞送給交通部觀光局北海岸 觀音山風景區管理處 ( 以下簡稱北觀處 ) ，因為法規明訂只要屬於這個範圍以內， 任何的建設或建築物都要先送審 [1]。當時 北觀處一位遊憩課課長主動通知地主，有 風機廠商要經過私人土地，詢問是否如廠 商資料所言已經同意。但事實上地主並沒 有同意廠商使用私人地作為運輸道路，資 料造假這件事情才整個張揚開來。地主在 EJA 律師的建議下，直接把那條路封起來 ，不准廠商擅自進入，也有效地阻擋整個 開發案的進度。

2011 年 6 月的死線：摸清廠商時程 開發廠商海威公司 ( 屬英華威集團 ) 也是一直申請，但他們的申請一直被駁回 ，因此廠商面臨時間壓力，自救會知道廠 商的時間壓力，必須在 6 月 21 日前拿到 施工許可證，所以除了 4 月 29 日及 5 月 6 日的說明會，廠商在 5 月 20 日又開了 一次。5 月 20 日他們直接找下游包商開 說明會，自救會及居民在場外抗議。因為 自救會的策略是讓廠商的說明會流會， 拖過 6 月 21 日的期限，而能源局的審查 要件裡有一項是說明會一定要有風機開 發基地 250 公尺內的居民參與才有效，廠 商後來急到說明會臨時被迫改地點，只 好當天用快遞送開會通知給當地居民。

全面思考、策略行動 滿足首要之務是摸清楚三芝風機開 發案的相關政府部門，知道有三個單位─

自救會的組織動員

新北市政府、能源局、北觀處。北觀處扮

自救會的運作都是靠幾位幹部平均

演一個很重要的角色，在審查及資訊傳遞

出資，居民捐款時，一定會在開會時公布

上，滿足都能夠即時得到所需要的訊息。

現金帳。自救會若到各地開說明會的便當

再來就是能源局，滿足對能源局的策略就

、炒米粉也都是鄉親半送半贊助。抗爭的

41

過程，最大的力量都是來自這群一輩子跟

下停止開發，這個案子終於在 2012 年的

這塊土地生活，超過 65 歲的鄉親。這些

夏天畫下句點。

來自鄉親點點滴滴的支持，自救會成員都

風機案逐漸退燒後，滿足除了回到原

深感窩心。當時滿足曾經做過最壞的打算

來上班族的生活方式，也開始關注台灣各

，如果這個案子一直拖下去，她可能辭掉

地風機開發案的事件，雖然滿足老家的

台北的工作，長期在家鄉耕耘，或者更深

案子在 2012 年告一段落，可是同樣的事

入到鄉下去做一些事情。

又接二連三的在台灣其他鄉鎮發生。2012

在開會期間，不管幹部、居民都感到

年 8、9 月，同一家風機廠商連續到桃園

壓力及不安，他們一直問滿足訴訟會不會

開說明會，接著就是 9 月 21 日發生在苑

贏？廠商會不會過來蓋？即使滿足有時

裡，滿足永遠記得 9 月 21 日那天，苑裡

會害怕回去，可是還是咬緊牙根回去面對

鄉親開始抗議，直到 2014 年才稍微告一

壓力。加上廠商也會過來鄉間放話，說自

段落。一開始，滿足將三芝案蒐集到的所

救會幹部拿人家多少錢，幾萬幾萬的，此

有資料全部都轉寄給苑裡自救會，她還記

時滿足必須先鼓勵幹部自己要先有信心，

得那一年 (2012)11 月底好冷好冷的一天

幹部間要無私且互相信任。

，她跟桃園葉大哥到苑裡跟鄉親說明，想

抗爭期間，自救會透過很多管道行動

到苑裡居民面對的情形就跟當初三芝一

，從新北市政府到能源局、北觀處，從市

樣，被中央及地方政府部門、廠商及民意

議員、立法委員到媒體。因為那時候有位

代表欺負，想到這中間的利益糾葛，真是

小有名氣的陶爸住在三芝，自救會主要幹

苦了人民。

部就請他幫忙寫篇短文，再請商業周刊一 位專門做記錄片的記者做專題報導，商周 報導也用一些數據將風機開發的問題說 得更清楚。自救會也透過當地立委開說明 會及協調會，滿足則透過德國的客戶去找 到德國當地相關風機設備的基本規範資 料，並把原文資料拿到政府官員面前。

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敗訴判決背後的真義 滿足在訴訟期間跟律師學著釐清相 關法規，她覺得學法律的人真是太厲害了 ，好有條理。她記得第一次跟張譽尹律師 討論，她劈哩啪啦一直講，把事情原委一 拖拉庫地倒出來，張律師就幫她把事情釐

從 2010 年起，三芝風機開發案在自

清，一條一條地說明解釋，讓滿足覺得相

救會持續抗爭下，廠商一直無法動工，只

當有助益。由於滿足也是臨時被趕鴨子硬

好一再申請展延，滿足也更積極連絡立委

上架，當上自救會會長，每次都很急著想

辦公室及行政部門，要求能源局不再核發

說明所有的事情，這時更覺得律師會幫忙

展延許可。自救會在 2012 年 7 月確認能

讓繁瑣複雜的事情條理化，讓自救會更了

源局不同意廠商展延施工許可證的情況

解如何面對法規的侷限與不足。

環境 ‧ 法律 ‧ 人

滿足記得最後一次開言詞辯論庭時，

組織贏了，對法律人而言，三芝案看到的

她邀集ㄧ些居民到法庭旁聽，那一次他們

不只是判決，而是判決背後的過程、力量

聽完都會覺得說，不得了，律師的陳述令

及真義。

人感動，她深刻體會到，許多事情光靠看

望著海岸、聽著海浪，滿足的焦慮及

新聞都沒什麼用，要到現場參與才會真的

壓力隨風而去，她心中想著：「老人家們

很感動。

總算不用再擔心害怕，可以安心種菜過活

雖然公民訴訟最後是敗訴，但對滿足

，也可以一夜好眠。」這場戰役雖然有圓

而言不是失敗，每一次開庭滿足都會到，

滿結局，但滿足知道風機還是四處亂竄，

雖然開庭她都聽不太懂，但是她知道透過

這位北海岸的環保名模還是要繼續扮演

訴訟，不但讓廠商有壓力，也可以拿到一

唐吉軻德，聲援各地的受害的民眾。

些被隱匿的文件及重要的資訊；而且透過 訴訟，居民感覺到真的有人願意幫忙，也 建立起他們的信心。如何將憤怒轉換成力 量，滿足覺得這是她個人從三芝風機案學 習到的功課。 眼見台灣西海岸矗立一隻隻大風機， 滿足不禁問道─如果台灣社會都認為風 機是一種真正好的能源時，那它用錯的方 式，放在不對的地方，這中間的問題就必 須要被討論，必須要被檢視。透過訴訟， 人民知道廠商跟經濟部的關係；透過訴訟 ，很多被隱匿的過程及文件也無處遁形， 雖然三芝風機案是第一個因風力發電機

[1] 摘錄自交通部觀光局北海岸及觀音山國家風景區管理處網頁：

設立所提起的行政訴訟，對日後的案例仍

有關海威風力發電股份有限公司準備在三芝區古庄里及新庄里各設

有相當大的助益。

置一組風力發電機，前經臺北縣政府 97 年 12 月 16 日函覆「原則

如律師所言，自救會的組織動員都是

事項包括廠址、裝置容量電源線引接點等，有效期限為 2 年。

關鍵動作：公文一直去、訴訟一直打，當

都市計畫保護區農業區土地使用審查要點」規定設置；惟後續仍須

法院公文一直去能源局查詢，能源局就覺

由經濟部審核施工許可及「交通部觀光局北海岸及觀音山國家風景

得這個案子有人在盯，有壓力，當能源局

觀光局北觀處為維持風景特定區內自然及文化資源之完整，

最後的決定就是不展延，人民就贏了，這 個案子贏的不是法律的表面判決，而是運 用法律戰術強化組織能量，最後的結果是

同意」、經濟部於 98 年 6 月 22 日通知「准予登記備案」；其核定 另新北市政府於 100 年 6 月 3 日函核覆同意該公司依「臺北縣

區維護自然文化資源暨發展觀光諮詢委員會」審查通過。 依據「發展觀光條例」第 12 及 17 條之規定，成立「交通部觀光 局北海岸及觀音山國家風景區維護自然文化資源暨發展觀光諮詢 委員會」，審查相關設施計畫、建築申請案件……。http://www. northguan-nsa.gov.tw/user/Article.aspx?Lang=1&SNo=04003922

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她們如何成為環保超級名模？ II. 后里王婉盈的故事

對婉盈而言，中部科學工業園區第三期發展區（以下簡稱「中科三期」）若 要從頭細說起，一整天的時間也不夠。 講師 / 王婉盈 記錄 / 莊雅筑 編寫 / 林仁惠

土徵環評，內外交迫 想起 2006 年中科三期環境影響評估

土地被徵收的事件，實在心有餘而力不足

審查會議 ( 以下簡稱「環評審查會議」)

，只好跟會長婉拒，請他再找找別人。

進行時，婉盈因為女兒剛出生不久，沒能

直到 2007、2008 年，廖會長又再到

參與。後來家中果園因中科三期開發而被

婉盈家遊說：「現在在打官司了，行政訴

強制徵收，頓時成了受害者，家庭生活亂

訟，妳要不要幫忙關心一下？現在參與的

了調，失去重心。當時反對中科三期自救

攏是老歲阿，瞴認幾字，暗時開會又度咕

會（現今是台中市后里區農業與環境保護

。」會長跟婉盈的家人說：「你家土地

協會，以下簡稱為「后里協會」）的廖明

也被徵收，出來幫忙一下，我們也幫你忙

田會長找她加入，希望有年輕人幫忙文書

，孩子叫老人家看顧一下。」

工作，但婉盈一邊要顧孩子，一邊忙家中

44

[1]

環境 ‧ 法律 ‧ 人

廖會長的名言就是「什麼都可以進口

當環境法律人協會傳來二階範疇會

，就是土地不能進口」。大家都知道他世

議的資料，婉盈跟老農們急忙晚上找時間

居后里，已在地方深耕，對后里有很濃厚

討論，開會開到很晚，廖明田會長已經坐

的情感，所以三番兩次地到婉盈家拜託，

在椅子上眼皮睜不開，馮詠淮里長也開始

也感動了婉盈夫家的長輩們。婉盈的公婆

夢周公，只見婉盈邊唸他們邊點頭如搗蒜

於是說：「好啦好啦，你孩子放著啦，會

，被問說：有沒有聽到？他們都說有啦，

長說成這樣，我看你去幫忙啦。」婉盈是

只是眼睛不聽話。

個非常守禮儀份際的傳統台灣女性，就先

雖然大家都很累，不過他們認為環保

跟公婆告知，后里協會大部分都男性，就

團體的律師們和所有一起走來的夥伴們

她一個女生，開會可能到很晚才回來，需

比他們更累，因為要先做功課提供給后里

要公婆跟先生的支持跟體諒。

農民討論，因此他們格外珍惜，婉盈也更

對婉盈而言，中科三期環評的過程不

認命地幫大家做工。廖會長常開玩笑：「

只是環評，因為家中梨園被劃作連外道路

好啦，雖然我們也睡一覺了，我們就是打

，也正在做土地徵收，她家的土地就這樣

拼一點！」

被科技部中部科學工業園區管理局（以下 簡稱「中科管理局」）一筆割開，整個果 園亂七八糟，瞬間整年的生計都成了問題 。她知道，光靠自己一個人的力量，也沒 有懂那麼多，會長說的沒錯，團結力量大 。於是點頭說：「那麼要從哪裡開始？」

即使前一天晚上開會開到很晚，老農 們累到邊開會、邊度咕（打瞌睡），婉盈 還是得喊他們「起床、起床，唸到第 XX 點了。」等到婉盈回到家都十二點多，還 要整理當晚的討論內容，才能上床睡覺， 一早又趕去廖會長家跟大家會合。廖會長

讀不完資料、開不完的會

每次要北上開會那天，透早三、四點多，

廖會長拿出一堆資料說：「我們現在

已經巡過他所有的田地，繞一大圈回到家

都要去台北開會，妳來幫我們打資料。」

，雙腳沾滿了泥土。就這樣，大家一起齊

看著厚厚一疊資料，沒碰過環評的婉盈硬

心協力、相互支持。

著頭皮說：「幫忙資料 OK，那你要跟我 說資料看哪些？」廖會長簡略說明以往的 做法：「沒問題，環境法律人協會 Echo 會把資料給我們，妳幫我們看，去台北開 會之前，我們找個晚上開個會前會，可能 三天或一個禮拜前，把我們后里協會一些 成員叫來開會前會。」就這樣，婉盈開始

天稍亮，就跑到田裏巡水，六點多會長就

因為中科三期，婉盈閱讀環評資料、 參與環評審查、開記者會的功力，被硬逼 著「訓練」出來。她從沒接觸過環評，透 過詢問環保團體的 Echo，及自己上網搜 尋做功課，這樣土法煉鋼、邊做邊學的日 子過了十年。

加入開會陣營。

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爭取環評委員的目光

不知從哪一次開始，真的起作用了！

婉盈真正參與中科三期後，深感需要

金水伯說：「今天去開會不錯，有人把目

調整策略。每次北上參加環評會議後，深

光轉過來。」在這樣一群人共同努力，終

夜時分她總會細心看過自己錄製的影音

於把環評委員的目光轉過來。

檔，發現每次當廖會長、欽全叔等發言時 頭看一眼在地居民都沒有。婉盈覺得這樣

二階環評的荒謬： 邊施工、邊營運、邊環評

下去不行，農民們重覆講同樣的話，還被

中科三期的農民們在婉盈的建議及

限制發言三分鐘，但就是沒人聽進去。不

引領下進行攻防策略的改變，也感受到起

斷思考著，要用什麼樣的策略把環評委員

了作用。他們覺得開會不一樣了，每一次

的目光轉過來？

都會引起注意，同時每次去台北開會後，

婉盈想像如果自己是環評委員，為什

中科管理局的主管就會去拜訪后里協會，

麼在地居民們說的話引不起她的注意？

這讓婉盈有點擔心，一再提醒廖會長等人

當環評委員回問：「你說的都是真的嗎？

，如果中科管理局拜訪后里協會時，她若

」一般人的直覺反應如果不是被嚇到，就

不在場，請幫忙錄音蒐證，避免到時候可

是會反駁，如果要反駁，就要有準備及鋪

能被賣掉也不知道。

陳。婉盈仔細思考後，跟農民們解釋發言

對中科管理局而言，他們是來工作的

要如何分工，每人三分鐘的時間，不要重

人；對婉盈及農民們這群在地人而言，要

複內容。每次北上開會前，婉盈會負責幫

的也只是一個事實─政府剝奪屬於在地

每位農民擬一份稿，根據每個人情況分配

農民的東西，有這個必要嗎？中科三期有

跟他們相關的發言內容，然後要老農們用

一個很大的問題，讓農民們百思不解，就

自己的口語去表達，她負責錄影，讓每個

是「停工不停產」。環評裡面為什麼可以

人好好運用三分鐘的發言，達到最大的效

有「停工不停產」？大家忙著參加環評審

果。

查中科三期七星農場的開發行為會帶來

剛聽到婉盈的規劃，養殖鴨及文蛤的

什麼影響，但中科管理局卻加緊腳步一直

金水伯就說：「甘有可能？我們這群草包

開發、一直蓋，這是什麼環評啊！

他們要聽嗎？」婉盈回答：「你試看嘪

當中科三期宣布進入二階環評之後，

[2]

，你沒試你怎麼有辦法把他的目光拉過

把整個環評的正當程序及步驟全部打亂，

來？他如果看過來我們就有機會了。環評

婉盈不平地問道，環評不就是一個開發案

委員沒有到過現場，你的說明就是要讓他

到地方開發之前，要評估每一項東西嗎？

看到，你要解說整個情況啊！」

為什麼現在已經在營運量產了，還在做環

，環評委員們都自顧自低頭看資料，連抬

46

環境 ‧ 法律 ‧ 人

評？要評什麼？講到這邊，農民們真的都

說這個資料是從農委會調來的，沒做實際

不知道怎麼辦、怎麼做……。幾位農民都

調查，但這幾年營運排出的廢水早已影響

知道，中科趕著做完環評，因為一階環評

金水伯太平里的水質。

結論被法院撤銷了，新的環評結論要趕快

當二階環評還在進行中，風險卻已經

做出來。

變成實害，農民們看了又氣又累，但婉盈

中科三期至今還在進行二階環評的

還是得鼓勵農民們，雖然后里協會只剩下

範疇界定，最近中科去后里及大安各辦一

幾個核心人物在關心這件事，可是不要鬆

場健康風險評估的說明會，也是鬧到不歡

散，因為和解筆錄裡還是有我們提出的一

而散。每一場婉盈及老農們都出席，他們

些條件值得大家繼續努力，也還有一個因

被形容是打不死的蟑螂。

為大家的堅持而正在籌備設立的「環境權

2014 年 8 月中科三期環評訴訟案在

保障基金會」。大家熱切的心不能冷掉、

台北高等行政法院完成和解筆錄時，本案

聚集的能量也不能散去，因為接下來還有

的二階環評才剛開始。當婉盈跟農民好不

許多值得守護。

容易走出了法院，卻又一頭栽進環保署的 範疇界定會議，對后里農民而言，這些範

無心插柳到后里其他環評案件

疇界定討論的難度跟門檻又更高了，真的

就在此時，水利署也在進行大安大甲

只能怨嘆一刻也不得閒。

水源聯合運用工程，雖然說進入二階，可

婉盈和農民們卻發現開發單位很簡

是大安大甲水源案也遇到這群打不死的

單隨便地把一階環評的那些資料重新貼

蟑螂，水利署無法招架，所以後來就知道

上去，婉盈知道如果沒有去跟他們爭，就

要先跟廖會長等諮詢，尋求替代方案給農

等於讓中科管理局把書皮換成二階環評

民參考，與其在環保署裡交鋒，搞得公家

範疇界定的書件搪塞過去。

單位灰頭土臉，不如就照步驟來，先跟地

比如說，中科在範疇界定會議資料中

方諮詢討論。婉盈跟農民們也提出意見，

說后里沒有養殖業的面積，六位原告其中

直言不只應少花錢，即使有天災地變，造

一位金水伯家正是養殖文蛤，但中科的

成整個工程硬體結構壞掉，也不能讓后里

暴露風險評估卻寫說后里的養殖產業是 0

村莊淹水，以此為原則去設計可以達到聯

公頃。婉盈在會議中劈頭質問中科這點，

合用水的目的。後來婉盈注意到，水利署

然後請金水伯接著講，因為他是養殖漁民

好像有把農民們的話如實拿回去做參考。

，不但有實證，而且很快就發揮功力，兩

另一個案子就是后里的第二淨水廠，

人窮追猛打、相互配合下，受中科委託進

這個環評案也是被婉盈、金水伯、欽全

行健康風險評估的中國醫藥大學團隊才

叔、廖會長四個擋下來。有一次婉盈剛

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好 看到這個開發案的路線規劃經過一個

后里協會的成長

山坡位移的地方，就馬上拍照存證，把山

后里協會的會員很多，可是真的要年

坡位移的照片放進簡報檔，結果那次環保

輕人出來很難，一方面年輕人在地就業不

署開會完後，沒幾天就宣布本案不予開發

是豐興鋼鐵廠就是正隆紙廠，或是只能去

，看到報紙大篇幅報導的鄰里鄉親，因為

小公司，他們覺得今天出來可能會影響他

中科三期案都認得婉盈及這幾位農民，馬

的就業權利，可能會影響家庭生計等，所

上跟他們問個究竟。當地人因為中科三期

以原則上是協會會員，可是要他出來參與

已經不太相信政府，認為「不予開發」是

行動就有困難。

騙肖仔，現在說不開發，改天又挖下去。 經過婉盈耐心說明，當地居民總算相信這 次是真的了。

雖然后里協會裡的老農阿伯們教育 程度有限 [3]，但婉盈發現他們對環境保 護這一塊，如同講書般頭頭是道，這群老

在后里鄉親的眼中，看到中科三期就

人家對這片環境、土地、對從事的農業，

看到婉盈及這幾位農民，這群人好像懂好

都能說出一番令人信服的道理。

多東西。對婉盈而言，她自認沒有懂很多 ，都只是機緣巧合。參與這些議題時，婉 盈都藉由農民們的年齡、智慧及經驗一項 項收集資訊，依照他們每個人所知及特性 擬定策略、問題及發言重點，盡量讓他們 發揮專業及在地知識，再搭配影音照片等 資料，讓農民接力賽式的發言達到統合的 效果。 中科三期走了將近十年，整個后里協 會的核心成員，始終知道他們要什麼，今 天付出是為了什麼。2016 年婉盈發現身 體健康出現狀況，但還是常跟廖會長說「 只要我們活著，我們的身體還有辦法，我 們的眼睛還看的到，我都會盡量幫你們做 。」

農村就是左鄰右舍密切往來，看到隔 壁厝今天這麼多人又這麼熱鬧，就去他家 坐坐。婉盈一群晚上開會時總是會進來一 些老農，就趁機把他叫進來說，明天要去 台北開會，和現在我家受到什麼影響，就 這樣拉人進來。 這時，廖會長總是會起個頭問說，「 你家住那邊，水沒有影響？你們在那邊吸 毒的空氣，沒有影響？」會去他家坐的大 部分都是跟他同村庄，會長住的地方剛好 夾在后里中科三期七星基地跟正隆紙廠 中間，所以只要吹東風、東北風、北風， 這邊村莊的人都會受很嚴重的影響。即使 不是中科衍生出來的問題，會長也要把他 拉進來，因為雖然聞到的臭味不知道從哪 邊來，但能夠引起居民的關心跟討論就是

48

環境 ‧ 法律 ‧ 人

參與的開始。幾年下來，婉盈跟廖會長都

在婉盈及農民的努力下，在地居民看

發現刻意找在地百姓來參與這樣的活動

到了后里農業與環境保護協會，也開始關

真的是很難，你要他們長期參加抗爭是不

心在地的環境議題。來自彰化的婉盈，不

可能的。

但在后里落地生根，更開花結果，讓后里

事實上后里協會在中科三期案從頭

人看到這位環保名模。

到尾都沒有募款過，會長的手骨很勇，欽 全叔的狀況也很好，有時候就大家叫過來 ，口袋有多少就拿多少出來，因為廖會長

[1] 句意指現在參與者都是老人家，不認識多少字，晚上開會又會 打嗑睡。

堅持公款盡量不要動，如果要動公款要開

[2] 語助詞。

理監事會。每年后里協會的會員大會上婉

而廖會長跟金水伯都只有國小。

[3] 唯一學歷比較高的就是比廖會長還年長的欽全叔，念到農校，

盈也都一定會仔細說明收支，有些會員想 要加入但經濟有問題，也沒有硬性收。廖 會長說：為了我們后里的環境、為了我們 的子孫，我做的事情是大家的事情，希望 大家有力出力，你如果經濟稍微過得去， 每次開會就出一點就好。 三個孩子的婉盈，不僅要照顧公婆、 顧梨園、甚至兼差貼補家用，生活忙得像 陀螺，但仍然無怨無悔地參與這一連串的 環評案件，完全被這一群六、七十歲的老 農所感動。婉盈自知確實是因為中科三期 ，今天走出了一條不同的路，也拉近跟農 民間的距離。她時常跟在地居民說：「不 論你是讀幼稚園的，還是不識字的，只要 你在生活當中，覺得今天吸到的空氣怎麼 這麼臭，今天的水怎麼這麼難聞，只要有 發現這樣日常生活的異樣，你都可以跟我 們說；我們會盡量找出這汙染可能從哪裡 來的，盡力幫你們解決問題。」

49

美國環境影響評估制度簡介 王迺宇 靜宜大學法律學系副教授兼系主任、環境法律人協會會員

環評制度源起美國，經各國仿效，

原先的預期之中。換言之，社會應逐漸平

紛紛制定類似的制度，我國也不例外。

穩的接受與運作環評法，關係人自然可信

我國先以行政命令引進環境影響評估（

賴環評制度，並依此預作安排，環評法成

以下簡稱為「環評」）制度，西元 1994

為社會穩定運作中重要的一環，但實際的

年底正式制定環境影響評估法（以下簡

情形卻非如此。

稱為「環評法」）。

至今，似乎沒有人對環評法實際運作

照理來說，引進外國立法且施行一

的結果感到滿意、或至少符合他的期待，

段時間的法律，必定知道外國法立法施

此時此刻應有必要從根本重新認識環評

行的優缺點，更何況正式立法前已以較

制度，尤其是環評制度的核心 － 環境影

低層級的法制方式在本土施行過一段時

響評估。既然環評制度源起於美國，我們

間，應能有效創造出適合本土施行的環

就看看美國的環評有哪些值得我們注意

評法，每個關係人應很清楚所扮演的角

的地方。

色與得發揮的功能，最終的結果也應在

50

環境 ‧ 法律 ‧ 人

一、 法 律層次分明 美國的環評制度出自國家環境政策 法（National Environmental Policy Act，環政法），該法先說明了制定環政 法係「為現今及未來世代創造並保持人類 與自然和諧共存的環境」（……to create and maintain conditions under which man and nature can exist in productive harmony, ……and fulfill …… requirements of present and future generations of Americans）為 達成此目標，聯邦政府的規劃、功能、計 畫、資源，須盡到當代人作為後代子孫受 託者應盡的善良管理環境義務。由此可知 ，環政法早已將永續發展之全面性引導暨 世代責任考量概念注入其中，期待聯邦政 府能徹底調整其作為，故聯邦機關在處理

簡言之，國家環境政策目標明確，屬 於上位、抽象、概念性質的方向性闡述， 為立法民意的宣示，從法律的角度而言 ，應歸類為國家的基本政策，具指引作 用，但很難以其衡量具體決定是否合於 其內涵。至於環說書的準備，則屬於下 位、具體、實作的落實方法，為行政實 踐的手段，從法律的角度而言，行政手 段為具體義務，個案的抉擇為行政決策 ，反映出行政的價值觀。雖應符合環政 法之國家環境政策目標，但很難以此政策 目標實質評斷個案行政決策是否合法。

二、 機 關權責明確 ( 一 ) 環境影響說明書（Environmental

環境評估時，應有促進永續發展的實質義

Impact Statement，環說書）

務。環政法宣示了美國應盡可能（to use

環政法作為國家政策宣示的法律，理

all practicable means）創造並保持人

當要求國家所有組成成員承擔落實此政

類與自然和諧共存的環境，為達此目標，

策之責任，但政府顯然扮演關鍵角色。政

該法規定，當聯邦機關打算要採行任何

府本身的行為，固然可能直接對環境有相

對人類環境品質有深遠影響的重大聯邦

當的影響，人民的行為對環境的影響也不

行動時（proposals for major federal

容小覷。惟現代人民從事各種活動，很難

action significantly affecting the

不受政府某種程度的管制，也因此，政府

quality of the human environment）

的管制決定或行為，實際上也就決定了人

，該機關必須在決定是否要進行該行動

民活動對環境受影響的程度。故環政法明

的決策過程中，準備環境影響說明書（

文要求，聯邦機關打算要採行任何對人類

Environmental Impact Statement），以

環境品質有深遠影響的重大聯邦行動時，

供決定時之參考。

該機關有責任考量因此產生的環境影響。

51

既然法律明定聯邦機關有此責任，所

為落實環政法，避免個別機關本位主

以聯邦機關應準備環說書，以顯示其對應

義與自利因素作祟，環政法創設了環境

考量的環境影響加以調查、分析與說明。

品質委員會（Council on Environmental

此處所指的聯邦機關，並非一個專門負責

Quality，環品會），負責制定落實環政

之專業機關，因為任何機關的決定都有可

法之行政命令，並協調與協助各機關規劃

能對環境產生深遠影響，故只要某機關的

與訂定落實環政法的行政制度，各機關仍

決定符合上述要件，此機關就必須準備環

應在不違反環品會所訂規定的情況下，依

說書。甚至，此機關可依法請求其他具有

據各機關所面臨的情況，形成自我落實環

相關權責或專業能力的機關成為協同機

政法的規定與制度。關於準備環說書的權

關（cooperating agency），協助承擔環

責，主要規定在聯邦行政法規彙編 (Code

評準備與分析之義務。就此而言，環政法

of Federal Regulation)1506.5 條。 依

顯然瞭解任何機關的決定都有可能影響

該條規定，機關於準備環說書時，可要求

環境，也都應該在決策過程中內化考量環

申請人提供環境資訊，但機關仍應獨立的

境因素，理解對環境的影響，也惟有要求

評估該等資訊並確保其正確性。由此可見

所有機關負起這樣的責任，國家才能達成

，準備環說書是機關的責任，不容推辭，

「為現今及未來世代創造並保持人類與自

因為環政法有明文規定。當然，負責機關

然和諧共存的環境」的目標。如果只是由

或可外包委託他人（contractor）負責準

特定專門機關負責，從外加諸各機關，要

備環評書，但負責的官員仍應指導並參與

求其遵守此機關考量的結果，內化考量環

（furnish guidance and participate）

境因素即無由實現，國政法的目標當然也

環評書之準備，同時要在確認前獨立評估

很難達成。

此環評書，並對其範圍及內容負責。負責

當然，這樣的內化要求，也造成機關

機關與受託人之間不得有利益衝突；受託

極大的負擔，因為除了少數機關或許還有

人亦須透過負責機關提供的文件，以書面

環境影響評估所須的專業知識與能力外，

聲明，其對受評估之決定的最終結果無任

例如環保署，其他機關可能無此能力負擔

何財務或其他利益牽涉其中。

起環評的責任。更何況多數機關原本即傾

為處理外包委託環說書事務，美國內

向強化自己管轄事物的質與量，以鞏固自

政部所屬的土地管理局 (Bureau of Land

己在組織中的地位，故可能的結果就是利

Management，土管局 ) 於 2005 年十月即

用法條賦予的決定權，避免準備環說書。

為名，對其各州主管發出標題為「環政 法第三方外包委託契約程序」（National Environmental Policy Act (NEPA) Third Party Contracting Procedures）

52

環境 ‧ 法律 ‧ 人

之「指示備忘錄」(Instruction Memor-

準備環評書並非是環政法的要求，故

andum)，說明利用外包委託他人時土管

機關並無此等法律上的義務與責任，但機

局應有的責任。其中，土管局與提議者

關要依法認定「無深遠影響」，無須準備

（proponent） 之 間 應 有 理 解 備 忘 錄（

環說書，應該要有充分的理由。準備環評

Memorandum of Understanding），此備

書顯然是行政上應該採行的手段，因此，

忘錄應說明該外包準備環說書之費用應

行政理性的決定，即是自行訂立相關的行

由提議者負擔。換言之，外包契約係由機

政規範，自我要求。但既然法律無明文要

關與外包商簽定，但實際費用由提議者負

求以準備環說書的手段作成後續決定，故

擔。除此之外，理解備忘錄中亦應詳載如

形式上由提議者準備環評書亦無妨。惟利

何監督外包商並與其聯繫溝通。提議者可

用環評書作出無須準備環說書之實質認

提出其較偏好的外包商名單供土管局參

定，屬於環政法所賦予機關之裁量權，故

考，但最終由土管局負責擇定，土管局對

機關不能託言係他人準備而卸除其法律

外包商所準備的環評書負最終審核與確

上的責任，仍應對其決定利用之他人準備

保其內容與品質的責任。

的環評書的範疇及內容負責，並對評估結 果承擔應有的責任。

( 二 ) 環境評估書 (Environmental Assessment，環評書 )

前曾述及機關可能利用法條賦予的 決定權，避免準備環說書，可能的方法 之一即是認定機關所要採行的行動對人 類環境品質並無深遠影響。依聯邦行政 法規彙編 1508.9 條的規定，機關得準備 環境評估書 (Environmental Assessment ，環評書 )，以決定是否要進一步依環 政法準備環說書。換言之，若環評書評 估結果顯示無深遠影響（Finding of No Significant Impact），機關即可不用準 備環說書。根據 1506.5 條規定，機關得 允許提議者準備環評書，但機關仍應自行 評估環境議題且對環評書之範疇及內容 負責。

53

54

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□1 千元 年

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(更新 20140410)

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（說明：係指曾在某大專學校肄業或畢業，或曾獲得某種學位或證書。）

□法律程序代理：訴訟、訴願及先行程序、環評、公聽 會等 □法律研究：案件研究、修法法案、論述、報紙投書等 □參與行動：遊說、記者會等 □教育推廣：擔任講者、與談人等

可以提供團體之服務： （可複選）

歷:

學

EMAIL：

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2016 / 06 第六期 主

編：李崇僖、張譽尹

執行編輯：陳文玲 文字校訂：謝蓓宜 封面設計及排版：陳亭瑄 發行單位：環境法律人協會 Environmental Jurists Association 網

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