本期目錄 主編的話 1
下一代的「看見台灣」是美麗或哀愁，是喜悅或傷痛／施淑貞
專題：看不見的台灣：誰在蠶食鯨吞我們的家園 命土悲歌：多年以後，看見台灣／廖本全 從全國區域計畫談台灣國土問題／詹順貴 「自由經濟示範區特別條例」草案中土地取得規定的憲法疑慮／陳仲嶙 科技矽島迷失下區段徵收橫行的罪惡／鍾麗娜
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環境法照過來 論《毒性化學物質管理法》最新修正部分條文--化學品登錄制度與毒化物釋放 量紀錄資訊公開／劉如慧 20
環境行動手冊 行使公民權的第五步：行使罷免權／蔡雅瀅
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國際新聞 「鳥看」風車--美國杜克再生能源公司因風場造成鳥類死亡遭受重罰未定／ 環境法律人協會秘書處編譯
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主編的話 專題：誰在蠶食鯨吞我們的家園
下一代的「看見台灣」 是美麗或哀愁，是喜悅 或傷痛 施淑貞（環境法律人協會理事、永信法律事務所主持律師）
1
2013年12月，齊柏林導演的紀錄片「看
台灣，除了高度，還要有深度。簡單的說，
見台灣」熱映，鳥瞰我們既熟悉又陌生的母
要看得夠徹底，要看得痛徹心扉。而你願意
親--台灣，一幕幕不忍卒睹的畫面進入眼
嗎？」詹順貴律師《從全國區域計畫談台灣
簾，震懾了民眾的心。職司國土保護規劃管
國土問題》，提到「許多人文、環境生態的
制的最高行政首長江宜樺院長，看完電影
價值不能也無法僅用價錢來衡量。阿凡達電
後，責成行政院副秘書長召開「國土保育專
影的『I see you』，包括了理解、尊重與
案小組」，解決片中有關國土保育的16項問
認同，而台灣人民以及早已被企業財團併購
題，彷彿政府歷年不曾編列預算空拍台灣，
的政府，除了繼續掠奪、破壞土地與消耗自
此番第一次看見台灣環境被蹂躪破壞痛徹心
然資源外，我們真的珍惜台灣嗎？」
扉的呻吟；也彷彿不曾看過官方統計數據與
陳仲嶙副教授檢視「自由經濟示範區特
分析資料，從不知台灣有山坡違法開發、河
別條例」草案，為文《「自由經濟示範區特
川污染等問題。而就在同一個時間點，台灣
別條例」草案中土地取得規定的憲法疑慮》
民眾票選出2013年年度代表字「假」，莫非
指摘，「過去那些濫行擴大徵收權力的立
呼應了政府的作為。
法，是在欠缺對人民權利足夠尊重的背景下
本期「環境‧法律．人」期刊專題，真
通過並施行。而在資訊管道多元、公民社會
實的回應「看見台灣」紀錄片，從國土規劃
活躍，使許多徵收悲劇暴露在大眾眼前的今
的角度看見台灣，也看見與這塊土地緊密依
天，吾人應當醒覺，那些法律與其伴隨的行
存的人民，在政府與財團聯手圈地炒房中的
政決定，不但不是理所當然，甚且是背負著
無奈困境，幾位撰稿者都是長期關心此議
違憲瑕疵的。」鍾麗娜博士所著《科技矽島
題，親身實踐者。
迷失下區段徵收橫行的罪惡》，提到「區段
廖本全副教授以《命土悲歌：多年以
徵收中，政府將土地徵收侷限於技術面而忽
後，看見台灣》一文，深沈的省思，「看見
略結構面問題是主要關鍵，由於土地徵收是
環境．法律．人第五期 2014/3/1 對於人民財產權、生存權及人格權的剝奪，
直接適用於全歐盟，而且規章全文共有141
因此，土地徵收所應具備嚴謹之前提要件缺
條，附件17個，內容詳盡、鉅細靡遺。我國
一不可，如公益性、必要性、比例性、完全
卻僅在《毒管法》中增訂幾個條文確立主要
補償及最後手段…重振土地正義，不僅是大
原則，其餘均授權中央主管機關以法規命令
地的子民應有醒悟，更是現行政府應固守的
為之，仍有違重要性理論。今年的農曆春節
為政之道。」
前後，擁核立委罷免案如火如荼的進行，本
本期「環境法照過來」專欄，則請劉如
期「環境行動手冊」專欄，蔡雅瀅律師也針
慧助理教授針對「毒性化學物質管理法」修
對此撰寫了《行使公民權的第五步：行使罷
正條文撰文《論「毒性化學物質管理法」最
免權》。
新修正部分條文－－化學品登錄制度與毒性
「看見台灣」以鳥飛行的高度拍攝，大
化學物質釋放量紀錄資訊公開》，此文認
地的美麗與哀愁，人民的喜悅與傷痛在同一
為，化學物質源頭登錄制度之建置，與毒化
個鳥瞰高度中交織呈現。我們每一個選擇，
物釋放量公開之規定，固開啟我國化學物質
將決定下一代的「看見台灣」是美麗或是哀
管理以及環境資訊公開的新頁，但相較於歐
愁，是喜悅或是傷痛。▉
盟建置REACH體系，是以對歐盟人民有直接 效力之「規章」為之，不待會員國轉換即可
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誰在蠶食鯨吞我們的家園
3
看不見的台灣：
本期專題 專題：誰在蠶食鯨吞我們的家園
環境．法律．人第五期 2014/3/1
本期專題：誰在蠶食鯨吞我們的家園（一）
命土悲歌： 多年以後，看見台灣 廖本全（台灣農村陣線理事、台北大學不動產與城鄉環境學系副教授） 齊柏林導演的空拍記錄片《看見台灣》，
的台灣，政府體制相形重要，制度的規範必須
以極為簡單的幾個元素：自然的震撼、人文的
有效的管理土地利用行為，這是政府的基本職
美妙、向天搶地的傷痛，以及愛與希望的夢
責與機能。而《看見台灣》的一切問題，實在
想，不僅讓長期失溫的台灣社會感動並且有感
是政府長期失職、失能、縱容的惡果。
覺，也讓長期失職的政府有壓力。
媒體報導，行政院江宜樺院長觀賞《看見
其實，《看見台灣》並沒有揭露什麼，所
台灣》後感觸良多，有感而發，責成行政院副
有現象早已發生，而且無止盡的惡化；所有的 真相早就看見，只是政府不願面對。拍攝並呈 現這些國土長期失控的景象，齊導演稱「沒有 批判、沒有控訴」，這樣的表白實是最沈痛的 控訴，也是最嚴厲的批判。
想想過去：電影顯現崩壞的真相 讓我們這樣想吧，如果這部記錄片更早一 些拍攝，那麼影片中所呈現的所有病態，會有 什麼不同？ 早5年，壞就少一點；早10年，病情又輕 一點；早20年，台灣就更好一些。因此，《看 見台灣》用高度引領我們看見的是「結果」， 是個從未改善，而且不斷地往壞、更壞發展的 惡果。看得究竟，長期以來的台灣，就是一隻 為了發展而吞自己尾巴的蛇，而發展從來只是 假象，真實是無止境的崩壞。 事實上，地狹人稠、地體脆弱、環境敏感
●1992年，營建署號稱為了紓解大台北人 口壓力而推動淡海新市鎮特定計畫區，徵 收了第一期440多公頃土地大肆的開發。當 時計畫區包含珊瑚礁海岸等生態環境敏感 區，同時也是淡水河口北岸重要的漁場。 營建署不顧地方民眾、漁民與民間團體的 反對，肆意取消了漁會在此的漁業權，執 意動工在海岸築堤造地。原本豐富的海洋 生態、綠蠵龜產卵的重要棲息地、美麗的 貝 殼沙 岸 遭受 破 壞已 不復 存 在。 而 20 年 後，淡海新市鎮的開發並不如預期的引入 30萬人口，反而淪為地皮炒作、高空屋率 以及許多尚未開發的荒地。 攝影／紀榮達 4
專題：誰在蠶食鯨吞我們的家園 秘書長簡太郎召開「國土保育專案小組」，解
抵墾丁，漫佈的是觀光飯店。又飛過農鄉，違
決片中有關國土保育的16項問題。
章工廠與豪宅取代農田，飛過僅存的、灌排
看電影治國是非常短視而危險的。行政院
不分的農地。最後，飛越災難與工程，從治
若是真要徹底解決問題，就必須面對這些問題
水不斷的水患災區到更加殘敗崩壞的山林，
的根源，明確的告訴我們：1.為什麼地方政府
飛……。
成為共犯，而中央政府漠視，以及這過程中民
這樣的影像，如果還需要口白，那就在開
意代表扮演什麼角色，讓行政體制完全失能；
頭說：看見台灣，除了高度，還要有深度。簡
2.是什麼樣的價值信仰，可以讓人民對破敗的 國土無感，並且庸庸碌碌的消費這一切而從不 在乎；3.政府如何對這一切情狀喊停、止血， 避免繼續惡化；4.政府如何有計畫、有配套的 解決現況，讓山林水土回復。這才是我們真正 想看到的行政院，否則，信誓旦旦仍將只是治 標不治本，問題的處理只是敷衍的表面美化，
● 淡海二期計畫區盧家古厝附近海邊之 石滬。在淡海新市鎮特定計畫區第一期開 發的20多年後，營建署又捲土重來的推動 淡海新市鎮的第二期開發，第二期開發區 廣達1,100多公頃。由於開發案涉及大規模 的土地徵收以及對環境可能造成的衝擊重 大，目前該開發案已進入二階環評審查程 序。 照片提供╱淡海二期反徵收自救聯盟
以及末端的擦屁股，這是看電影繼續誤國。
單的說，要看得夠徹底，要看得痛徹心扉。而
《看見台灣》如果看不見自己，那麼從政
你願意嗎？
府官僚到企業財團，從教育體制到普羅大眾，
結尾再說：這是我們的先民與長輩們，在
其實只是一場消費行為，集體的消費齊柏林導
這幾十年來所做的一切，他們都說這是為了後
演，消費了重創的台灣命土。那麼《看見台
代，是必要之惡。作為一個後輩子孫，今天回
灣》就真的只是一部電影，觀眾們在收拾淚水
頭俯視這一切，竟然發現，我們只是他們掠奪
與掌聲之後，日復一日照舊過活。
大地的藉口，而且我們竟是他們掠奪之後的受
想想未來：停止，或者繼續當下的掠奪
害者。我們怎麼會有這樣的先輩，為了窮盡當
讓我們這樣想像吧，如果多年以後拍攝
下享樂，不管未來死活，他們到底在想些什
《看見台灣》，會有什麼不同？5年後，問題
麼？那麼，看完這愚蠢的幾十年之後，我們想
又嚴重一點；10年後，情況再惡化一些；20年
要留下什麼給幾十年後的未來呢？
後，我們還能看見什麼？會不會是傷痛與災難
本文不是預言，也沒有嘲諷，更沒有前
完全取代自然與人文？會不會連夢與希望都不
瞻，只是實話實說，這是當下的台灣。▉
復存在？ 到時，飛越城市，從過度發展的台北都 會、失控蔓延的淡海新鎮，連接炒作後荒蕪的 桃園航空城，從被蠶食的城市保護區到鯨吞的 山坡地，從科學園區到產業專區到經貿特區。 飛越海岸，除了消波塊之外，高聳的風力發電 機成為嶄新地景，而從花東海岸一路散放，南 5
環境．法律．人第五期 2014/3/1
本期專題：誰在蠶食鯨吞我們的家園（二）
從全國區域計畫 談台灣國土問題 詹順貴（環境法律人協會理事長、元貞聯合法律事務所主持律師）
壹、前言
區的水庫集水區放寬管制以便利旅館、豪華別 墅大舉入侵的修法。行政院國土保育小組四大
行政院長江宜樺觀賞了「看見台灣」後，
工作面向之一的「敏感地區開發管理」，顧名
立即指示行政院副秘書長簡太郎成立「國土保
思義是否仍舊要以管理之名行放寬開發之實？
育專案小組」，針對盜採砂石、山坡地超限利
此外，江宜樺於內政部長任內，即是全交由時
用與國土永續三大面向，跨部會研議解決國土
任內政部政務次長的簡太郎主持都市計畫委員
破壞與污染問題，並要在一個月內完成初步成
會審議，二人對都市計畫的浮濫，顯然「功不
果。令人訝異的是，整個博士內閣竟然是透過
可沒」，現在再由他們二人來主責國土保育工
電影鏡頭，才看見存在已久的台灣國土潰爛問
作，會否「請鬼拿藥單」適得其反？
題。究竟是過去心盲、眼盲的無知？抑或根本
要談國土永續，即應提出定位明確且共識
是刻意視而不見，如今藉機表演一番？何況，
基礎深厚的國土計畫，藉以有秩序地引導國土
在電影內容中，僅點名了農漁民超抽地下水與
與自然資源永續利用。因此，我們應如何看待
山坡地超限利用，誰污染了河川與海洋這個更
與期待等同國土計畫（或其前身）的全國區域
嚴重的問題卻輕描淡寫帶過，加上對圈地炒房
計畫？民間質疑，哪些有理？哪些是誤解？筆
現象毫無著墨的侷限，想依賴電影所呈現的問
者試以此次全國區域計畫內容為本，簡介其重
題治理國土，未免過於天真虛假。
點與不足、妥協之處。
電影成功，政治人物都想沾光。其實行政
貳、國土管理的法律體系
院長不待看電影，立委諸公也不必假藉名義花
內政部於去年10月17日公告最新全國區域
公帑搭直昇機遊台灣，從許多既有官方統計數
計畫（預計年2014年初納入相關部會的部門計
據與分析資料，即可看出台灣國土根本的病灶
畫後會再修正公告一次），此乃國土計畫法完
所在。而內政部長李鴻源自諛對「看見台灣」
成立法前，國土空間計畫體系中最上位的法定
的製作過程有貢獻，果如此，則更應言行一致
計畫。也因為屬最上位的政策計畫，所以內容
地反對：依水土保持法應劃定為特定水土保持
僅是指導綱要，而且是經過行政院會整合其他 6
專題：誰在蠶食鯨吞我們的家園 各部會意見並納入各部會涉及
表一、國土計畫體系
土地利用的部門計畫後的統合
全國區域計畫
最上位法定計畫
（國土計畫）
政策指導計畫
政策指導綱要。至於國土規劃
部門計畫（各部會涉及土地利用目的事業計畫）
治理政策的具體落實，仍需靠
整體海岸管理計畫 （海岸法草案）
地方政府的直轄市、縣（市） 海岸防護計畫
區域計畫。惟此次全國區域計 畫公告前的民眾參與不足，以 致部分內容引起民間團體高度 疑慮，細探民間質疑，雖部分
海岸保護計畫
中位階法定計畫 實質土地使用規
直轄市、縣市區域計畫
劃計畫 都市計畫
非都市土地
（含特定區計畫）
分區使用計畫
都會區域計畫
國家公園
特定區域計畫（如流域治理、原住 民自治）
計畫
有理，惟亦有部分確實是出於 都市更新計畫
誤會。 為利讀者瞭解我國土地管
土地徵收事業計畫
理法律體系架構，爰先製表如 一般徵收
右表一：
區段徵收
參、全國區域計畫自行承認的台灣國土環境現況摘要 問題概況 ( 一 ) 都市土地 1. 都市計畫的都市發展用地供過於求現有都市計畫 區可容納人口 2,512 萬人，實際居住人 1,873 萬 人（另約 450 萬人居住於非都市的鄉村區），落 差 639 萬人。如再加上屬都市發展備用地的都市 計畫農業區土地，則可容納近 4,000 萬人。 一、土地利用 2. 非都市土地申請新訂或擴大都市計畫應更為審慎 ，因為人口成長趨緩，且工業區土地閒置嚴重。 ( 二 ) 非都市土地 1. 缺乏使用分區指導使用管制概念，因此違章工廠 與非法假農舍嚴重林立。 2. 未納入因地制宜考量。 3. 無法反映環境資源特性。 ( 一 ) 水土林自然資源遭受破壞，生態環境質劣化。 ( 二 ) 坡地與環境地質災害規模及頻率加劇。 ( 三 ) 河川流域水患治理及水資源利用成效不彰。 二、國土保育 ( 四 ) 海岸長期遭受侵蝕及沿海地區地層下陷。 ( 五 ) 農地生產及生態功能受損。 ( 六 ) 能源使用與國土空間配置未能相互配合。
法源及管理機制。 台灣目前有 12 個沿海保護區計畫，除部分係依 野生動物保育法或文化資產保存法公告之野生 動物保護區、重要棲息環境或自然保留區外， 餘皆無法源依據，亦無明確的權責管理機關。 ( 五 ) 海域區使用管理權責重疊或競合。 ( 一 ) 糧食 ( 熱量 ) 自給率 32.6%，嚴重不足。 ( 二 ) 帳面上農地存量（84 萬公頃）似乎足夠，但違 四、農地與農 法使用與污染問題嚴重，實際可供生產安全糧。 業 食的農地總量，仍有待仔細盤查。 ( 三 ) 農地取得成本低，始終為地方政府、交通、工 業建設部門、財團建商優先覬覦的對象。 ( 一 ) 人口成長將轉負： 行政院經建會 2012 的「2012 年至 2060 年人口 推計報告」，依「中推計」結果，台灣總人口將 於 2024 年達到 2365.6 萬人的高峰，之後開始轉 為負成長。 ( 二 ) 人口分布過於集中都會地區，造成各種能源、 自然資源在供給運送過程中增加耗損。 ( 三 ) 高齡少子化的人口趨勢日益明顯，人口生產力 五、人口問題 將逐漸降低，青壯年齡層與政府社會福利負擔 日益加重。 ( 四 ) 住宅供給過剩 目前全台餘屋高達 156 萬戶，其中新北市 32.9 萬、台中 19.9 萬、高雄 17.6 萬、桃園 15.4 萬 、台南 12.6 萬、台北市 12.2 萬，合計達 111 萬 戶，閒置嚴重，惟都會地區房價卻不合理地過度 攀高至令人咋舌地步！
( 一 ) 海岸地區土地不當利用 1. 海岸地區資源具有高度敏感性與脆弱性，一經破 壞或變更地貌，即難以復原。 2. 生態資源豐富，價值難以衡量，卻也因而長期遭 到輕賤。 3. 海岸地區土地價格便宜，成為各種土地利用方式 競逐吞噬的首選。 ( 二 ) 海岸線嚴重人工化 三、海岸及海 1. 依 2011 年監測資料，台灣本島加上離島的人工海 域的主要課題 ( 一 ) 都市計畫工業區及中央工業主管機關編定的工 岸線已占總海岸線 43.89％；台灣本島的人工海岸 業區，現況閒置、低度使用或老舊不敷使用。 線比例更高達 55.5％。 六、產業結構 ( 二 ) 未登記工廠林立，破壞農業生產環境。 2. 海岸侵蝕嚴重，海洋生態資源面臨嚴重威脅。 ( 三 ) 產業偏重做技術的代工，欠缺競爭條件。 ( 三 ) 海岸地區遭受氣候變遷衝擊加鉅 1. 海平面上升，造成海岸地形變遷。 海島台灣受全球氣候異變影響，雨量雖仍豐沛，但降 2. 地層下陷，颱風暴潮，造成土壤鹽化。 雨日益集中，旱澇日益明顯，以致越來越容易致災。 七、氣候環境 3. 海岸人工化，喪失天然緩衝調節功能。 而且屬水資源貧瘠國家，可供興建水庫的地形幾已利 ( 四 )「台灣沿海地區自然環境保護計畫」缺乏明確 用殆盡。
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肆、全國區域計畫的計畫目標與所使用的管理工具 ( 一 ) 賡續劃設環境敏感地區，落實國土保育管理 ( 二 ) 配合流域綜合治理計畫，進行土地使用規劃檢 討 ( 三 ) 加強海岸地區管理，因應氣候變遷與防災 ( 四 ) 確保農地總量，維護糧食生產現況 ( 五 ) 整合產業發展需求，提升產業發展競爭力 ( 六 ) 檢討各級土地使用計畫，促使產業土地活化與 再發展 計畫目標 ( 七 ) 落實集約城市理念，促進城鄉永續發展 1. 優先推動都市更新，整體發展 2. 如有不足，再使用都市計畫農業區 3. 再次使用新訂或擴大都市計畫地區或得申請設施型 使用分區變更地區 4. 其他申請設施行使用分區變更地區 ※ 例外：屬興辦國防、行政院核定之重大建設或緊急 救災安置需要者，不受上述發展順序之限。 ( 一 ) 土地使用指導原則 此為上位法定計畫指導（同時含有計畫性約束之意） 直轄市、縣市區域計畫（實質土地使用管理計畫）擬 訂的基本原則，直轄市、縣市政府應依此指導原則， 規劃其地方區域計畫，並劃設可以、不可以變更開發 的區位。 此為民間團體特別應關注監督之處，尤其是全國區域 計畫針對下列地區土地所訂的使用指導原則，是否能 解決其所揭露國土問題現況並達成其計畫目標？ 1. 環境敏感地區 此類地區最需加強保育與管制，因此尤應檢視其保護 管制強度與例外容許開發使用及一般相容使用項目的 細部規定。 2. 海岸及海域 3. 花東地區 4. 離島 5. 農地維護：包括特定農業區、一般農業區及都市農 業區的檢討變更原則。 管理工具 6. 城鄉發展（都市計畫） Ⅰ住商型：限於既有都市計畫發展率或計畫人口超過 80%，方能再新訂或擴大都市計畫。惟經行政院核定之 大眾運輸系統場站所在地，則不受上述限制。 Ⅱ產業型：限於既有工業區、產業專區發展率須超過 80%，方能再新設。 Ⅲ管制型：雖然僅限於觀光或保育等項目方能加以， 但基於觀光理由，卻易形成管制一般人民而縱容財團 申設旅館飯店。 ※ 惟經行政院認定係為配合國家重大建設需要者，完 全不受上述指導、管制原則之限制。依過去經驗可知 ，行政院所認定的國家重大建設，幾無任何標準可言 ，非常浮濫，形同門戶大開！ ( 二 ) 專案輔導合法化原則 主要針對農業區上的違章工廠，惟此為 2011 年工廠 輔導管理法修正通過後必須面對的問題，並非本次全 國區域計畫予以放寬。 ( 三 ) 土地使用管制規則 ( 四 ) 土地容許使用細目
環境．法律．人第五期 2014/3/1 一、它雖是法定計畫，但只是最上位的政策指 導，無法鉅細靡遺規範所有土地利用方式，這 是本質問題，無法苛求。 二、但既明知現有都市計畫浮濫，人口將轉為 負成長，住商型都市計畫應先禁止，也不再放 任以交通建設來提供人口平移的小型都市造鎮 後門。 屬環境敏感地區的水庫集水區的管制過 寬，甚至變相鬆綁，讓財團可以輕易大舉入 侵，佔領山海美景第一排，山林生態與水土保 持的最後防線即將全面瓦解。沒有足夠乾淨的 山林水土，就沒有可以供給產業的完整自然資 源，人也將難以維生。 三、計畫擬定階段，資訊公開不夠，民眾參與 不足，導致疑慮加深、推動困難。未來應區分 計畫種類及其與人民權益直接關聯程度，於母 法建置民眾參與機制。 四、褐地（指已經被利用甚至污染過的土地， 通常指荒廢或閒置工業區、閒置或老舊都市計 畫住宅區用地；相對於褐地概念，另為綠地， 一般指森林、自然濕地及農地等未經或低度人 為開發使用之土地）再利用的概念，未放入成 長管理原則，藉以嚴格要求直轄市、縣市區域 計畫、部門計畫並配套制訂各該縣市之土地使 用管制時，納入人口或產業實際進駐率與土地 開發再利用區位先後次序。 五、修法 為賦予新公告的全國區域計畫更能發揮實
伍、全國區域計畫不足妥協之處
質功能，以下做為其法源依據、下位法律以及
前述土地使用指導與管制原則，原本應該
下授的法規命令也均應依全國區域計畫所揭櫫
是此次區域計畫的亮點，可能是來自行政院本
的計畫目標、土地使用指導與管制原則，一併
身與其他部會的壓力，例外的後門開得太大，
檢討修正。
因而使得實際管制指導功能大幅萎縮。
1.區域計畫法
此外，尚有下列問題：
（1)非都市土地使用管制規則 8
專題：誰在蠶食鯨吞我們的家園 （2)容許使用項目與細目
衡量。阿凡達電影的「I see you」，包括了
2.都市計畫法
理解、尊重與認同，而台灣人民以及早已被
六、全國區域計畫的擬定是否需要政策環
企業財團併購的政府，除了繼續掠奪、破壞
評？
土地與消耗自然資源外，我們真的珍惜台灣
此為環保團體的質疑之一，惟因全國區
嗎？▉
域計畫性質僅為最上位的政策計畫，筆者認 為要求舉行每縣市至少假日、非假日各一場
延伸閱讀／附件：內政部營建署102年10月17
以上之公聽會即可。政策環評的訴求，應該
日公告實施版全國區域計畫
針對已屬實質土地利用管理計畫的直轄市、
http://www.cpami.gov.tw/chinese/
縣市區域計畫。
filesys/file/chinese/dept/rp2/
七、可否大量下授地方政府審查設施型使用
rp1021017.pdf
分區變更申請案件？ 如果從中央與地方分權的憲法法理與地 方制度法看，理應如此。但因選舉出身的地 方政府首長難期客觀，加上地方派系利用糾 葛（關於此部分的探討，請參閱王振寰教授 著《誰統治台灣》與陳東升教授著《金權城 市》，均巨流出版。因非本文重點，不擬加 以申論），筆者不認為台灣地方自治已成熟 到可以完全信賴地方政府首長，因此，並不 贊同大量下授。 陸、結論： 我們真的「看見台灣」了 嗎？許許多多人文、環境生態 的價值不能也無法僅用價錢來 ●目前台灣土地使用現況都市土 地佔全國面積約13.2％，非都市 陸域土地佔全國面積約78.1％， 國家公園陸域土地佔全國面積約 8.7％。截至2011年底，現行的都 市計畫用地是供過於求，總計畫 人口為2512萬人（密度53人/公 頃），但是實際現況卻只有1873萬 人（密度39.35人/公頃），落差 639萬人。 資料來源╱內政部，全國區域計 畫，2013年10月17日公告，頁11 9
環境．法律．人第五期 2014/3/1
本期專題：誰在蠶食鯨吞我們的家園（三）
「自由經濟示範區特別條例」 草案中土地取得規定的憲法疑慮 陳仲嶙（清華大學科技法律研究所副教授）
一、前言
物。打著經濟發展的大旗，或許可以得到不少 民眾的支持。但不能忘記的是，國家行為無論
我國政府的經濟政策始終包含著一項迷
如何不能超越憲法的界限，否則我們每一個人
思，即必須仰賴大量取得土地提供產業使用，
的基本權利，都會在國家權力濫用的威脅下朝
才能促進產業發展；以設置園區為目的的徵
不保夕。土地徵收涉及對人民財產權的重大侵
收法制因此不斷蔓生。從土地法第209條的概
害，國家權力的行使必須受到憲法的節制。我
括宣示：「政府機關因實施國家經濟政策，得 征收私有土地。但應以法律規定者為限。」以 降，科學工業園區設置管理條例第12條、加工 出口區設置管理條例第11條、農業科技園區設 置管理條例第11條、產業創新條例第42條等法 律，創造了為設置科學工業園區、加工出口 區、農業科技園區、產業園區而徵收人民土地 的法源依據。其中，產業創新條例係於2010年 05月12日公布，為接續同日廢止的促進產業升 級條例之立法。而在這承繼之過程中，促進產 業升級條例中的工業區，到了產業創新條例變 為包含「農業、工業及服務業等各行業」產業 的產業園區，顯現經濟發展徵收在我國法制中 的不斷擴大，即至晚近，仍未停歇。而許多人 民的土地，就在這些法律規定下被取走。 2013年12月26日，行政院通過並函請立法 院審議「自由經濟示範區特別條例」草案（以 下簡稱本草案）（註1），當中有關土地取得 與利用之規定，又是相同的圈地思維下的產
●中部科學工業園區第三期發展區七星農 場，2006年，未對環境的影響以及對當地居 民健康風險進行審慎考量，第一階段有條 件通過環境影響評估。后里農民向行政院提 訴願及向台北高等行政法院提訴訟請求撤銷 原處分，展開了多年的訴訟。2008年，環評 審查結論經台北高等行政法院撤銷，環保署 提出上訴；上訴在2010年遭最高法院駁回。 環保署再次於2010年08月底做出了有條件通 過一階環評的結論。針對中科三期七星農場 第二次的環評結論，后里農民再次的提起訴 願與訴訟。目前訴訟仍舊進行當中，但環保 署於2014年01月21日做出「進入第二階段環 評」的決議。究竟這樣的決議能夠如何改變 已經開發且營運的中科三期七星農場所造成 環境破壞的事實？ 攝影／曾雨涵 10
專題：誰在蠶食鯨吞我們的家園 國既有的那些園區徵收立法，本即有違憲之
款，使用的是「公用徵收」一詞；美國憲法增
虞。延續相同思維的本草案，也將面臨合憲性
補條文第5條更明確表示，私有財產僅能在為
上的質疑。本文之目的，即在分析本草案中土
公共使用（public use）之目的下被徵收。
地取得相關規定，是否以及如何違反了憲法的
（註2）顯示不論在我國或美國，制憲時對徵
要求。
收概念的理解並不包含為移轉私人使用而發動
二、以「公共利益」為名的私用徵收 雖然很少有人會全盤否認徵收制度的價 值，但值得關注的是，本草案所創設出來的徵 收型態，恐怕不是我們傳統上所理解的那種 徵收。本草案第19條第1項規定：「依第十四 條規定設置之示範區，其區內不動產……屬私 有者，得由管理機關協議價購、徵收、區段徵 收、租用、設定地上權或合作開發。」授予得 為設置自由經濟示範區而發動徵收的權力。 區，其區內土地、建築物及設施，管理機關得
●2008年環評結論遭台北高等行政法院撤 銷後，中科廠商仍舊「停工不停產」。 攝影／林仁惠
依相關規定使用、收益及管理，並得出租或設
者。這並不難理解，因為，私用徵收將A的土
定地上權予區內營業之事業使用，不受土地
地強取後交給B的本質，違反吾人素樸的正義
法第二十五條、國有財產法第二十八條、第
感。（註3）但是隨著現代國家職能的擴張，
六十六條及地方公產管理法令之限制。出租予
堅持完全否定私用徵收並不符合需求，因此不
區內示範事業者，其租金得予優惠；其租金優
論在我國或美國，釋憲的主流發展傾向將「公
惠之辦法，由主管機關定之。」第2項：「前
用」的限制轉換為「公益」的要求。但是，即
項土地、建築物或設施為私有者，經管理機關
使私用徵收不是必然違憲，它為私人強取財產
核准後得辦理處分。其以區段徵收取得者，得
的本質，使其比起公用徵收應該要面對更嚴格
標售或經行政院核准專案讓售。」則顯示區內
的違憲審查考驗。試想，如果B想使用A的土
的不動產，得透過租賃、設定地上權與讓售等
地，為什麼不是像其他任何人一樣去租、去
方式，移轉使用收益權限或所有權給區內營業
買，而可以透過公權力強行取得？破壞以自願
事業或其他私人。第19、23條這二個條文連結
交易為基礎的財產原則，很可能也會破壞此一
起來，所構築出的是「私用徵收」，也就是目
原則背後的經濟效率與公平性。
的在移轉所有權給私人或透過租賃、借貸、特
更深入地來看，一旦開啟允許為私用而徵
許、許可等方式提供私人排他使用的徵收型
收之門，有能力藉由大規模土地開發獲利的政
態；這與以提供公共使用為目的的古典徵收概
商集團，自然會趨之若鶩，而容易被武斷認定
念，大不相同。
為低效率土地使用的弱勢群體，則容易成為徵
我國憲法中提及徵收的第108條第1項第14
收下的受害者。因為政商集團與弱勢群體在立
第23條第1項：「依第十四條規定設置之示範
11
法與行政等政治程序中影響力懸殊，很自然會
環境．法律．人第五期 2014/3/1 發展所必要，無法被認為已符合嚴格審查標準
導致，私用徵收之立法與行政決定，會不成比
的高門檻要求。因此綜上所述，本草案私用徵
例地偏向促成政商集團索求之不必要的徵收。
收之條款，不論在目的或手段的面向，均難以
這不但與平衡地進行公益考量後的結果不符，
通過憲法的檢驗。（註5）
且也呈現劫貧濟富的背反正義的財產移動。這 些都在在彰顯，憲法必須對私用徵收抱持更加
三、不當限制人民財產權：凍結示範 區內所有權移轉及建築申請
懷疑的態度。換言之，對於允許私用徵收的法
本草案仿照產業創新條例第41條，創設一
律是否符合憲法第23條之問題，應該以嚴格審
項對不動產所有權移轉及新建建築之限制，也
查標準來檢視，要求政府證明具備強烈重要的
產生合憲性上的疑義。本草案第26條第1項規
目的，並採取最小侵害、最嚴密裁製的手段。
定：「依第十四條規定設置之示範區於核定設
（註4）
置後進行開發前，由直轄市或縣（市)政府公
以此檢視本草案，會發現本草案系爭規定
告停止土地及建築物所有權之移轉，並停止受
欠缺足夠的正當性，手段的採取也過於浮泛。
理建築之申請；其公告停止之期限，不得逾二
首先在立法目的方面，草案第19條的立法說明
年；已領有建造執照與雜項執照者，應經管理
中，並未有隻字片語說明為何必須採取徵收的
機關同意後，始得興建。」其立法目的依草案
手段；而如果以整個草案的立法目的來看，也
說明，係「為防止開發示範區時，發生土地投
只能從總說明與第1條中找到「為提升經濟成
機情事，增加土地取得之困難」。詳言之，本
長動能及國家競爭力」此一籠統含糊的理由。
條似乎是考量到不動產價格若因預定開發示範
這與我國既有的各類園區立法，如出一轍，而
區而上漲，會增加協議價購或徵收補償的成
也同樣存在正當性上的問題：空洞的經濟發展
本，成本一旦增加，土地取得的障礙也隨之提
說詞本身，不足以構成強烈重要的政府利益。
高。但是，凍結移轉與建築畢竟是對人民財產
經濟發展或許有助於增進國民福祉，但並非保 護或實現基本權利所必要。從另一個角度來 說，如果經濟發展可以成為理由，「強烈重要 的政府利益」所要求的高門檻也就喪失意義， 因為經濟發展概念的空泛性，幾乎讓任何政府 行為都可以以之作為藉口。 其次，在手段方面，只要是示範區內之私 有土地，便可能成為徵收的標的，而本草案對 示範區的勘選與核定，雖有程序要求，卻未設 定任何實體要件，其結果，任何國土都面臨著 成為示範區而被徵收的陰影。本草案沒有裁製 明確的實體要件限縮徵收之使用，並提供充分 證據，說明在此範圍內使用徵收乃是追求經濟
●2009年從事科技產業污染監督近30年的 「矽谷毒物聯盟」資深策略顧問Ted Smith 受邀來台走訪台灣遭受高科技污染的地區。 圖為Ted Smith與彰化漁民一同抗議科學園 區廢水嚴重破壞環境與漁業資源。 攝影／張家維 12
專題：誰在蠶食鯨吞我們的家園 權的重大限制，前述理由是否足以正當化？又
A的土地由農業區變更為商業區，而B想向A購
在徵收之補償方面，藉由限制移轉與建築來抑
買那塊土地，他會以農業區的價格還是商業區
制補償價格，是否符合給予公正補償的憲法要
的價格來出價？答案很肯定是後者。而徵收補
求？
償作為買賣對價的替代，也沒有道理認為應以
有徵收必有補償，是普遍被肯認的憲法原
前者的價格為準。
則。大法官釋字第579號解釋提到：「國家因
國家若企圖藉由凍結土地狀態的方式來抑
公用或其他公益目的之必要，得依法徵收人民
制價格上漲，即是在規避公正補償的要求，違
之財產，對被徵收財產之權利人而言，係為公
反憲法至為明確。美國法院對於所謂「凍結」
共利益所受之特別犧牲，國家應給予合理之補
（"freezing"）預定被徵收人之土地狀態防止
償，且補償與損失必須相當。」而所謂合理、
其改良或變更之法規，是否違反徵收之公正補
相當之補償，應達到何種程度，才能說已符合
償要求的問題，其判斷準則是去看系爭法規，
憲法的要求呢？本文以為，國家給予之補償，
究竟是基於公共衛生、安全、道德或公眾福
應完全填補被徵收人之損失。主要理由在於：
祉；還是假借警察權力的外衣，但實際上只是
國家欲取得土地，本來也應該跟任何其他人一
作為抑制或壓低土地價值，以在未來的徵收程
樣透過買賣的方式，雖然在某些情形賦予徵收
序中讓取得財產之成本最小化的手段？（註
權力有其必要性，但在使用徵收的情狀，所給
8）依此判準，同樣彰顯出本草案系爭規定違
予之補償應是買賣對價的替代，沒有道理僅
反公正補償要求的結果。因為該規定從其立法
提供一個低於完全補償的價額；一般被用來
說明可以看出，是為了抑制不動產價值以利土
解釋為何僅給予不完全補償的理由，是政府
地之取得，而非有其他公共衛生、安全、道德
之財政負擔，但事實上，政府有無財源支付
或公眾福祉的正當目的。
徵收補償，僅是政府內部財務分配的問題，
同時，抑制價格上升以減少取得困難此一
無法作為剝削個別人民財產權的理由。（註
理由，似無法成為限制財產權之合憲的立法目
6）美國對於徵收應符合之公正補償（just
的。蓋如前所述，本草案系爭規定之目的，正
compensation）的憲法解釋，即認為應以所有
是在規避公正補償的要求。而一項企圖規避憲
人損失了多少為準，並原則上以土地「最高且
法要求的立法目的，豈能構成合憲的立法目
最佳」（highest and best）使用情狀下的市
的，而得以通過憲法第23條的檢驗？美國法院
場價值（market value）為判斷準則。（註7）
對於「凍結」預定被徵收人之土地狀態防止其
在此理解下，為減少取得困難而抑制價格
改良或變更之法規，是否違反正當法律程序而
上升的作法，正違反了公正補償的要求。首先
剝奪人民財產之問題，（註9）相當大程度地
應予理解的是，示範區設置的核定，本質上是
倚賴著去判斷系爭法規，究竟是可被認為是為
土地使用分區的變動。當土地因為經濟社會發
了公共衛生、安全、道德或公眾福祉；還是對
展、自然環境變遷等因素影響使用需求，政府
人民財產的使用上一項恣意的、不合理的與歧
將之由低市場價值之分區變更為高市場價值之
視性的限制？（註10）本草案系爭規定欠缺公
分區時，土地價格的上升乃是自然現象。假設
共衛生、安全、道德或公眾福祉上的公益追
13
求，且因其出於規避公正補償之不合憲目的，
環境．法律．人第五期 2014/3/1 用，可以得到印證。或許拋棄以開發園區為中
並僅針對核定設置之示範區內之不動產所有權
心的思維，國家的經濟動反而才能轉移到真正
人，而構成恣意的、不合理的與歧視性的限
具有生產性的事務上，而人民的財產權也才能
制；因此在此判準下，亦彰顯出違憲限制人民
從浮濫徵收的威脅中得到解脫。▉
財產權的特質。
四、結論
註1：行政院網站，行政院會通過「自由經
綜上所述，本文認為，本草案第19條與連
濟示範區特別條例」草案，http://www.
結條文所構築的私用徵收規定，違憲剝奪人民
ey.gov.tw/News_Content2.aspx?n=F8BAEBE
財產權；第26條凍結移轉與建築之規定，也違
9491FC830&s=9EB9BB0D18236BFC（最後瀏覽
反憲法對徵收之公正補償要求並違憲限制人民
日期：2014/1/20）；行政院經濟建設委員會
財產權之行使。這些條款不僅不應通過，立法
網站，102.12.26行政院院會通過「自由經濟
者甚且應該回頭檢討產業創新條例等既有園區
示範區特別條例」草案，http://www.fepz.
法律中的類似規定。過去那些濫行擴大徵收權
org.tw/m1.aspx?sNo=0020355（最後瀏覽日
力的立法，是在欠缺對人民權利足夠尊重的背
期：2014/1/20）（草案內容可於此一網頁下
景下通過並施行。而在資訊管道多元、公民社
載）。
會活躍，使許多徵收悲劇暴露在大眾眼前的今
註2：U.S. Const. amend. V (“[N]or shall
天，吾人應當醒覺，那些法律與其伴隨的行政
private property be taken for public
決定，不但不是理所當然，甚且是背負著違憲
use, without just compensation.”)
瑕疵的。
註3：See, e.g., Calder v. Bull, 3
本草案具有爭議性的規定，其實非僅此一
U.S. 386, 388 (1798) (“An ACT of the
端。舉例來說，其將土地計畫、徵收、環評等
Legislature (for I cannot call it
法制中許多要求與機制削減或排除，是否具有
a law) contrary to the great first
充分的正當性，疑問重重。對此議題，尚有待
principles of the social compact, cannot
各界先進關注。或許更根本的是，去重新省思
be considered a rightful exercise of
以土地開發為中心的經濟發展模式。廠商需要
legislative authority.… a law that
土地，國家就想辦法取來土地，這種線性的思
takes property from A. and gives it to
維看似順理成章。但如從更全面的視角來看，
B: It is against all reason and justice,
此一經濟政策對經濟的傷害會不會反而比貢獻
for a people to entrust a Legislature
更多？當寬泛不設防的園區立法存在時，自然
with SUCH powers; and, therefore, it
吸引政商集團將其資金與心力，投注在藉由變
cannot be presumed that they have done
更地目成立園區以快速獲利的土地炒作上；這
it.”) (emphasis deleted).
也意味著，公、私的經濟動能便被錯置在無助
註4：詳細論證請參照陳仲嶙，2011/9，徵收
經濟發展的地方。這從現實中各式園區如雨後
之憲法拘束：以「私用徵收」的違憲審查為
春筍般四處出現，卻大量閒置或供低價值使
中心，《臺大法學論叢》，第40卷第3期，頁 14
專題：誰在蠶食鯨吞我們的家園 1058-1065。另並參照陳仲嶙，2010/9，圈地 惡法立即停止：對私用徵收的憲法批判，《台 灣法學雜誌》，第159期，頁14；陳仲嶙， 2013/8，審視都市更新條例的合憲性─從審查 標準之選擇與運用為司法院釋字第七○九號補 述，《月旦法學雜誌》，第219期，頁91-92； 藍瀛芳等，2012/3，我國土地徵收制度之評 估，行政院研考會委託研究，頁151-152。 註5：針對現有園區立法所進行的相關討論， 參照陳仲嶙，2011/9，徵收之憲法拘束：以 「私用徵收」的違憲審查為中心，《臺大法學 論叢》，第40卷第3期，頁1065-1070。 註6：陳仲嶙，2013/8，審視都市更新條例的 合憲性─從審查標準之選擇與運用為司法院釋 字第七○九號補述，《月旦法學雜誌》，第 219期，頁93-94。 註7：JOHN E. NOWAK & RONALD D. ROTUNDA, CONSTITUTIONAL LAW § 11.14(a) (8th ed. 2010). 註8：J. R. Kemper, Eminent Domain:
Validity of "Freezing" Ordinances or Statutes Preventing Prospective Condemnee from Improving, or Otherwise Changing, the Condition of His Property, 36 A.L.R.3d 751, § 2. 註9：此一違憲審查操作，類似我國違憲審查 中，是否違反憲法第23條合憲立法目的與比例 原則要求之操作。 註10：Kemper, supra note 7.
15
環境．法律．人第五期 2014/3/1
本期專題：誰在蠶食鯨吞我們的家園（四）
科技矽島迷失下 區段徵收橫行的罪惡 鍾麗娜（國立政治大學地政學系研究所博士） 2012年10月11日台北高等行政法院判決撤 銷中部科學工業園區第四期二林園區（中科四 期二林園區）的開發許可，成了內政部區域計
一、大埔毀稻事件－－區段徵收制度 史上永無法磨滅的傷痕與血淚
畫委員會（內政部區委會）開發許可遭司法撤
2013年09月19日，天兔颱風來襲，大家圍
銷的首例，唯對此行政機關並不認同，可預期
爐烤肉慶中秋的氣氛不減，唯當天各大報的頭
此一開發案的戰火將繼續延燒。在台灣，長久
版消息卻是「大埔張藥房溺斃」，一個再平凡
以來有一種信仰，認為經濟發展是社會進步的
不過的小市民溺死住家附近大排，竟成為中秋
先決條件，尤其是對科學園區的迷思。在發展
佳節各大新聞媒體的頭版消息，引發全國關
的信仰下，整個社會被科技至上與經濟發展的
注，何以如此？是台灣的媒體已到飢不擇食的
價值觀所支配，即市場與科技決定一切，當中
炒作嗎？心中縱有再多的疑問，卻是無法磨去
土地不僅成為投機炒作的對象，更甚者為政經
「公權力殺人」、「制度殺人」的陰霾……。
權力者行「圈地」、「養地」之實，而過程中
回顧2010年06月09日凌晨，兩百多名警力
最主要的土地開發手段即實施區段徵收。
封鎖苗栗縣竹南鎮大埔里一隅，怪手開進即將
近年來，政府為紓解民怨、發展經濟及解
結穗的稻田裡，壓毀稻作，此事件經公民記者
決施政困境，不僅祭出區段徵收預標售，更拍
披露後迅速流傳，引起各界嘩然，不僅挑動台
板定案出史上最大的區段徵收案，此區段徵收
灣人的憤怒神經，更激起人們對政府浮濫徵收
制度之發展不僅緊扣著台灣的政經之發展脈
的痛恨，為此，台灣農村陣線等相關社會團體
絡，現行抵價地式區段徵收土地政策之實行，
發起「台灣人民挺農村」行動，數千位農民與
更已成為政府發展經濟解決施政難題的萬靈
群眾聚集於總統府前抗議，並二次夜宿凱道，
丹，而非為一謀求全民福祉的政策，更甚者淪
迫使政府修訂徵收惡法。
為政府與資本利益團體共生且汲取土地開發利
而針對民間「土地正義」的呼喚，2011年
得的工具。
底隨著總統大選的逼近，同（2011）年12月06 日總統在國民黨中山會報下達「必須在本會期 16
專題：誰在蠶食鯨吞我們的家園 通過」的指令後，立法院隨即進行馬拉松式的
設」之競選承諾，政府此舉遭村民陳情抗議嗆
朝野協商，同（12）月13日將土地徵收條例部
「和搶劫沒兩樣！」對此，內政部地政司司長
分條文修正草案列為「表決議案」，並在執政
表示：「本案是政院指示內政部研擬訂定，
黨挾帶人數優勢下，以違反民主程序的立法過
整個計畫在去年就核定了。」（註1）言下之
程，逐條表決，強勢通過執政黨團的版本，再
意，本案行政院早在2010年03月11日院會就核
度引發立法院外土地被徵收人、農民團體等強
定通過採區段徵收預標售方式辦理，內政部僅
烈抗爭，而成為社會關注事件。而政府開怪手
是「奉命行事」、「配合政策」完成「法定程
挖稻－－大埔農民永遠忘不了這一天……，那
序」而已。面對監察院的糾正，行政部門不僅
最令人怵目驚心的毀稻事件，卻是區段徵收制
無動於衷，更枉顧土地所有權人的權益，企圖
度史上永無法磨滅的傷痕與血淚。
將預標售違法事項予以合法化，亦即，內政部
而延燒五年的苗栗大埔區段徵收案張藥房
執行機場捷運A7站區段徵收預標售案不僅未停
等四戶，逆轉勝2014年01月03日臺中高等行政
滯，反而積極推動。
法院更一審判決，內政部徵收無理、縣府拆
而在機場捷運A7站區段徵收預標售案沸沸
屋違法，張藥房等4戶勝訴。期間，內政部除
揚揚之際，緊接著，針對延宕多年的桃園航空
「驚訝」及「不解」何以敗訴應撤銷徵收外，
城計畫，行政院於2012年09月18日宣示桃園航
仍堅持整個區段徵收案「過程嚴謹且完全依法
空城核心計畫啟航，未來官方與民間共將投入
行事」，迄至同（01）月28日農曆過年前，內
4,630億元，總計特定區計畫之區段徵收面積
政部始無奈以為化解社會重大分歧，減輕司法
約3,200公頃，成為史上最大的區段徵收案。
負擔為由，決定不提上訴。此政府官僚不僅至
據行政院估計，核心計畫開發完成後，將可
始至終沒有認錯的勇氣，還以假亂真硬ㄠ。顯
創造2兆3,000億的經濟效益，帶動840億元稅
然，「假」的問題，不僅僅是人民的疑惑，更
收，以及26萬個工作機會，這一政策宣示，使
是民心的徹底崩潰，只是，時光荏苒送走2013
得原本「只看到土地炒作，看不到產業策略」
年的「假」後，2014年政府還要繼續「假」下
的桃園航空城計畫，不僅捨去「空城」的夢
去嗎？
饜，在誘人的數字下出現生機，更使得區段徵
二、經濟發展掛帥下區段徵收土地開 發已為噬地性的大怪獸
收預標售土地開發方式，拋開被監察院糾正的
2008年金融海嘯雖促使房地產景氣回升，
關對區段徵收土地開發方式之倚重，然此相對
卻也助長房價飆漲，2009年高房價成為民怨之
於農民團體等接二連三的反對聲浪，區段徵收
首。為平息民怨，2010年03月行政院祭出「改
土地開發方式雖是政府機關施政的萬靈丹，更
善庶民生活行動方案」（改善庶民生活行動方
是一噬地性的大怪獸。
案－機場捷運沿線站區周邊土地開發－A7站區
三、區段徵收土地開發政策之權力思維
開發案興辦事業計畫）規劃林口特定區機場捷
(一)經濟發展掛帥－－非經建部門的邊陲化與
運沿線站區土地，採區段徵收預標售方式以取
自我矮化
得平價住宅用地，進而落實總統「愛台12項建
在台灣，以行政院經濟建設委員會（經
17
陰霾，再度為政府機關所青睞。顯見，政府機
建會）為核心所主導的經濟發展建設計畫，
環境．法律．人第五期 2014/3/1 （二）共犯結構氾濫――政客與官僚自我利益
後續政策的推動端賴邊陲部門的配合。如行
最大化下土地政策之淪喪
政院農業委員會（農委會）要配合釋出農
現今，台灣面臨另一重大的挑戰就是如
地，不再是農地的守護者；內政部要負責完
何建立各種理性、合乎公平、正義的徵收制
成土地使用計畫與土地徵收計畫，也不再是
度。惟長期以來，在政府霸權的意識型態
土地徵收的最後捍衛者；更重要的，政府以
下，政府決策者所制定的往往就是一個偏頗
技術性、制度性的將這些非經建部門制衡的
的制度。首先，隨著政經環境的變遷，政府
阻力化為經建政策的助力，使得中央（經建
對權力的運籌，已不再是隱而未顯的掌控，
會）主導國家的經濟發展建設計畫，其它相
而是赤裸裸的權力操縱；其次，在台灣選票
關部會在「政策決定一切」、「政策凌駕專
至上的枷鎖下，行政立法權力勾稽。政客在
業」下，悖離本身所掌管政策之核心價值，
權力、利益的腐蝕下，政策成為選舉語言，
不僅已喪失了自主性，更自我窄化為執行政
政策的制定只為贏得選舉，而官僚在名利束
策的工具，淪為附庸，一味盲目的「配合
縛下，一謂的「迎合」上意，甚而淪為政客
政策」，而不是理直的「捍衛政策」。此
的工具，成為選戰的打手，使得政客官僚在
國家威權體制未完全
自利心驅動下所建構的制度，是一個偏頗的
解下，國家內部
瓦
制度。
組織結構的病 態，是為現行土地 徵收的制定與實施 所面臨最大的窘 困之一。
●圖為苗栗縣竹南鎮大埔里張藥房的住家，因區段徵收而被怪手無情的摧毀。即便2014年01 月03日臺中高等行政法院更一審判決，內政部徵收無理、縣府拆屋違法，張藥房等4戶勝訴。 已經被強拆的房子不會再恢復成原來的面貌，已逝去的生命也無法重來。 攝影／黃重豪
18
專題：誰在蠶食鯨吞我們的家園 （三）政府傲慢與無知－－將徵收侷限於技術
將為土地正義所降服，期望更多公民的力量讓
面而忽略結構面問題之困窘
台灣得以邁向公民的社會，而重振土地正義，
現行區段徵收土地開發利得的實現，並不
不僅是大地的子民應有醒悟，更是現行政府應
全然是為達成土地政策的初衷目的，亦即，現
固守的為政之道。▉
行土地徵收制度為一個只思考「價格」不考慮 「價值」的徵收制度。政府將土地徵收侷限於
註1：鐘聖雄（2011年07月27日），土地徵收
技術面而忽略結構面問題是主要關鍵，由於土
預標售 A7居民嗆：和搶劫沒兩樣！，公視新
地徵收是對於人民財產權、生存權及人格權的
聞議題中心。
剝奪，因此，土地徵收所應具備嚴謹之前提要 件缺一不可，如公益性、必要性、比例性、完 全補償及最後手段。畢竟，土地徵收首應思考 的是「該不該徵收」，而非「如何徵收」，且 「該不該徵收」並不等同「如何徵收」。然現 行政府卻採行程序式階段論，即興辦事業計畫 土地使用計畫土地徵收計畫循序漸進，使 得所謂徵收首應具備之「公益性」與「必要 性」，不僅是虛應了事，更是充斥著政府權力 的傲慢。
四、大怪獸終將為土地正義所降服－－ 代結論 作為空間規劃的平台，土地位居關鍵地 位，並應承擔更多的使命，則如何遏止政府意 識型態的霸權，杜絕政經權力者吞食土地的野 蠻遊戲，跨出永續與正義的第一步，是為政之 道，更是當代子民應有的醒悟與使命。當農民 放下鋤頭走上街頭捍衛家園，在苗栗後龍科技 園區與中平工業區（苗栗縣銅鑼鄉中平工業區 開發計畫）開發案中，展現公民力量的最佳典 範時，我們除看到無能的鴨霸政府外，更看到 農民的堅忍，及對土地關愛的情感，而從農民 團體二次夜宿凱道捍衛土地正義，促成政府機 關進行土地徵收條例之修法，雖修法結果與真 正的民意上仍有一大落差，惟我們深信現為政 府視為施政萬靈丹的大怪獸－－區段徵收，終 19
環境．法律．人第五期 2014/3/1
環境法照過來
論《毒性化學物質管理法》 最新修正部分條文 －－化學品登錄制度與毒性化 學物質釋放量紀錄資訊公開 劉如慧（環境法律人協會理事、國立臺北大學公共行政暨政策學系助理教授）
壹、前言
業，卻只有19世紀的防治標準！」Ted Smith 先生當時對我國政府提出三項具體建議：首先
立法院於日前，即2013年11月22日三讀通
應要求企業資訊公開，其次是仿效歐盟REACH
過《毒性化學物質管理法》（以下簡稱《毒管
指令，修正《毒管法》，最後則是針對高科技
法》）部分條文修正案，總統並已於同年12月
產業制定適當的水污、空污及廢棄物管制標準
11日公布之（註1）。這次修法建立我國化學
（註2）。
品登錄制度，以及毒性化學物質（以下簡稱毒
所謂REACH制度，是指歐盟於2006
化物）釋放量紀錄資訊公開，為我國化學品管
年12日公布之《化學品註冊、評估、授
理以及環境資訊公開制度開啟新頁！在這歷史
權暨限制（Registration, Evaluation,
時刻，有必要將民間團體過去共同努力的軌跡
Authorisation and Restriction of
以及最新修法內容，向社會大眾報告。
Chemicals; REACH）」規章》（註3）所建立
早在2009年09月底，美國「矽谷毒物聯
的化學品註冊、評估、授權及限制的一套整合
盟」（Silicon Valley Toxics Coalition,
體系。REACH制度要求化學物質製造商及進口
SVTC）創辦人暨資深策略顧問，同時也是「責
商，於製造或進口前必須註冊登錄，否則不得
任科技跨國運動」（International Campaign
製造或輸入。業者有義務申報使用該化學物質
for Responsible Technology, ICRT）共同創
的風險以及所採取之適當管理措施。即所謂No
始人暨總召集人的Ted Smith先生應我國民間
data, no market。換言之，歐盟REACH制度以
團體邀請訪台時，針對台灣高科技污染治理政
源頭管制為基礎，要求製造商及進口商提供各
策即公開批評：「台灣有21世紀的高科技產
該化學物質之安全性及風險評估資訊，以逐步 20
環境法照過來 專題：誰在蠶食鯨吞我們的家園 建立化學物質資訊系統，並促進危險化學物質
實質審查；第7條之2明定與其他化學物質管理
之替代，俾達成永續發展的目標。該制度推行
法規之關係，以及登錄業務之委託；第35條之
至今，已經為許多國家所採用，儼然成為國際
1規定違反登錄義務及附款之罰則；第41條明
上化學物質管理的新趨勢。
定登錄資料以公開為原則；以及第44條第2項
有鑑於上述情形，我國民間團體多年來
規定自公布後一年施行等；而與毒化物釋放量
一再呼籲政府引進歐盟REACH制度，並且揭露
資訊公開規定則見於第8條第3項。至於其他增
企業污染資訊。事實上環保署也在幾年前開
修訂條文則是我國政府因為起雲劑事件，加強
始呼應民間團體的要求，對外宣示將比照歐
第四類毒化物之管制，冀以杜絕業者違法使用
盟 REACH制度精神，建立化學物質登錄註冊之
毒化物所增修訂（註6），與本文脈絡較無關
管理機制，同時積極著手草擬法案，擬透過
聯，因此本文予以略去不談。
《毒管法》部分條文修正案為該機制創設法源
整體而言，這次《毒管法》增修條文採納
基礎。環保署先是在2011年04月18日及2011年
民間版本精神主要可歸納為四點（註7）：
08月16日舉行二次公聽研商會議，嗣後先後向
1、新化學物質需經實質審查才准予製造或輸入
行政院提出三個版本的修法草案，分別是2011
我國過去對於新化學物質之製造或輸入，
年12月30日版、2012年04月02日版以及2012年
未有任何事先審查機制。相較之下，例如美國
08月版。行政院最後在2012年11月09日將《毒
《毒性物質管理法》（the Toxic Substances
管法》部分條文修正草案函請立法院審議（註
Control Act; TSCA）第5條規定，擬製造或輸
4）。歷經一年來的朝野協商，立法院終於在
入新化學物質者，必須於90天前向環保署提交
日前即今年（2013年）11月22日予以三讀通
「製造前通知」（PMN）（註8）。製造前通知
過，並經總統於同年12月11日公布之。民間團
（PMN）的資料內容包括化學辨識、產量、副
體長期以來的訴求終於獲得實現，令人雀躍萬
產物、使用、環境釋出、廢棄處置方法以及人
分。尤其值得慶賀的是，這次修法在主要以地 球公民基金會、看守台灣協會、環境法律人協 會等民間團體的長期合作下，並且有賴部份立 委的支持，尤其是林淑芬委員的努力不懈之 下，最後終於使得三讀通過的條文納入了民間 版部份條文的精神（註5）。
貳、新法主要內容概述 詳言之，這次修法總計增修訂17個條文， 其中與建置化學物質源頭登錄制度有關者共7 條，包括：第1條修訂立法目的；第3條第5及 6款新增「既有化學物質」及「新化學物質」 定義；第7條之1規定既有化學物質及新化學物 質於登錄後始得製造或輸入、新化學物質須經 21
●立法院於2013年11月22日三讀通過《毒 性化學物質管理法》修正案，圖為一起同推 動修法的奮戰團體：元貞聯合法律事務所、 地球公民基金會、看守台灣協會、綠色和平 基金會、環境法律人協會，舉杯慶祝毒管法 修正案的通過。 攝影／環境法律人協會
類暴露等（註9）。環保署得在新化學物質進
環境．法律．人第五期 2014/3/1 化學物質之數據公開於網路上，使民眾得以監
入市場之前，規定其使用條件，甚至禁止其生
督業者（註12），此制度被譽為美國環境保護
產，俾管理新進入市場之化學物質對人類健康
相關規定中最成功的規定之一（註13）。而在
及環境之潛在風險。
國際層次上，聯合國1992年的《21世紀議程》
澳洲也有類似制度，新化學物質須經審核
（Agenda 21）第19章中亦呼籲各國政府應和
評估後始准予生產或進口。1989年之聯邦《工
產業及民眾協力合作，落實和改善化學物質資
業化學品（申報及評估）法》規定，對於工業
料庫，包括排放清單在內。經濟合作暨發展組
化學品實施申報評估制度，新化學物質於生產
織（OECD）理事會並於1996年通過實施污染物
或進口之前進行評估，並且對於現有化學物質
排放和轉移登記之建議，籲請會員國建立「污
訂出優先化學品清單進行評估。其中新化學物
染物排放和轉移登記」（Pollutant Release
質的申報與評估，是由國家工業化學品申報和
and Transfer Registers; PRTRs）制度（註
評估機構（National Industrial Chemicals
14），並出版指導手冊協助各國政府發展實施
Notification and Assessment Scheme,
之（註15）。後來隨著聯合國歐洲經濟委員會
NICNAS）負責毒理評估、公眾健康評估及職業
之《環境決策之資訊取得、公民參與及司法訴
安全衛生評估，環境資源部（Department of
訟公約》（即《奧爾胡斯公約》）（註16）在
the Environment, Water, Heritage and the
1998年生效，該公約授予公眾取得環境資訊的
Arts）風險管理與政策處的專家負責環境風險
權利，而在此公約下，締約方於2003年05月21
評估，經審核核准後效期為五年（註10）。有
日的特別會議中通過一個特殊的《污染物釋放
鑑於台灣高科技產業興盛，為避免成為先進國
及轉移登記議定書》(Protocol on Pollutant
家的化學實驗場，因此民間團體基於預警原則
Release and Transfer Registers; PRTR)
的精神，特別要求新化學物質在登錄後，必須
（註17），該議定書乃成為《奧爾胡斯公約》
經過初步評估審查判斷其危害並進行必要的限
的附加議定書，並且是第一個對於污染物釋放
制或管制後，才能准予輸入或製造，此項要求
和轉移登記具有法律約束力的國際性工具。該
較歐盟REACH制度嚴格，乃因應我國需求及實
議定書要求締約國將各類污染源所製造之各種
際狀況而設（參見第7條之1）。
指定污染物質，予以紀錄和通報，並將蒐集的
2、毒化物釋放量資訊必須上網公開
資料以網上公開登記冊等方式向公眾公開（註
除了建立化學物質登錄註冊制度以外，企
18）。其目的是藉由提升公眾環境資訊之取
業的毒化物或污染物排放資訊揭露也是重要的
得，確保公民在環境事務上的真正參與。該議
新興環境管制工具。實施此一制度最著名者，
定書並於2009年10月生效。因此，迄今全球先
為美國1986年制定之《緊急計畫暨社區知的權
進國家，包括歐盟在內，均已建立相關制度。
利法》（Emergency Planning and Community
反觀我國，對於企業排放資訊之揭露始終
Right-to-Know Act）（註11）當中實施之
欠缺制度性規定。政府資訊公開法由於使用高
「有毒物質排放清單」(Toxics Release
度抽象之不確定法律概念，而且涉及利益衡
Inventory System; TRI)。它將工廠排放有毒
量，操作不易，因此在個案適用上爭議頻仍， 22
環境法照過來 專題：誰在蠶食鯨吞我們的家園 人民得否據以要求政府公開個別廠商之污染物
卻完全消失不見，顯然是遭刻意刪除。
排放資訊，易滋生疑義。此外，各環境專法中
嗣後經前述民間團體及立法委員極力斡旋
也未明白規定政府應公開廠商污染物或毒化物
交涉，最後終於得以在立法院三讀通過之毒管
排放資訊。再就行政實務方面，環保署前於
法第41條中就資訊公開問題中增訂原則性規
2012年10月02日發布新聞稿宣布，建置完成
定。按之，登錄之化學物質資料應予公開，但
一個「列管污染源資料查詢系統」（網址：
涉及國防或工商機密者例外不予公開；不予公
http://prtr.epa.gov.tw），主動將各列管事
開之資料若對公益有必要或為保護人民生命、
業（公私場所）依法規向地方主管機關申報之
身體、健康有必要、或經製造或輸入者同意，
當季或當年度之空水廢毒等污染排放量資料上
仍應予以公開。並且於第41條原先規定之但書
網公開，開放供全民查閱（註19）。然而其中
中增加化學物質之「名稱」、「分類」、「標
關於毒化物資料，僅能查詢到各場廠為申請毒
示」。最後並明訂登錄資料公開之申請適用政
化物製造許可或核可證、輸入許可或核可證
府資訊公開法。藉此，我國資訊公開規定將更
時，廠商提交之月運作量，換言之，只有製造
為完備，而未來若產生污染事件，人民藉由法
及輸入量紀錄，並無釋放量紀錄。有鑑於上述
律途徑為自身爭取權益時，也將更有保障（第
情形，前述民間團體及立法委員遂趁此次修
41條）。
法，要求於增訂毒化物釋放量資訊公開規定。
4、新增奈米物質之登錄規定
藉此，我國法制在落後多年後，終於能與世界
在修法過程中，民間團體認為有必要就奈
接軌，令人振奮（第8條第3項）。
米物質明文加以規範（註20）。因為奈米物質
3、化學物質登錄資訊必須全面公開
尺度小、活性大、穿透力強，毒性可能更甚於
在建置化學物質源頭登錄制度後，登錄資
同一分子式之非奈米物質，因此應將之視為不
訊是否公開、公開程度如何？就此，行政院最
同物質，分開登錄，而且登錄門檻應低於非奈
後在2012年11月09日送立法院審議之修法版本
米物質。立法過程中幾經協商，最終雖然未能
中隻字未提。但稍早之修法版本並非如此：環
在毒管法中明訂之，但立法院以建議修正立法
保署於2011年12月30日第一次報行政院之修法
理由以及附帶決議方式加以處理。附帶決議一
草案第7條之1第3項明文授權中央主管機關訂
當中表示：「惟奈米化學物質之定義仍有爭
定「資訊公開」辦法；2012年04月02日第二次
議，難臻完善。為免因為本院審酌其定義，而
報院之修法草案於同條第5項甚至明定：「中
致延誤本法之修法期程，故要求環保署於依本
央主管機關審查第一項之新化學物質及既有化
法授權訂定登錄管理規定時，必須納入奈米物
學物質登錄資料，如認化學物質有危害人體健
質之定義及登錄規定，並要求『奈米化學物質
康及環境安全之虞，得公開該化學物質之登錄
與非奈米化學物質，即使分子式相同，亦為不
資料，不受前項辦法有關工商機密保密規定之
同物質，應分開登錄。』且訂定登錄門檻時，
限制。」然而在環保署2012年08月第三次報院
非奈米化學物質之登錄門檻不得高於年運作量
版以及行政院最後在2012年11月09日送立法院
一公噸以上，奈米化學物質之登錄門檻不得高
審議之修法草案中，這些關於資訊公開之規定
於年運作量一公斤以上。」
23
環境．法律．人第五期 2014/3/1 經立法通過，但目前各界對於登錄制度之輪廓 及內容仍然一無所悉，必須等到環保署公布相 關辦法草案，始能進一步討論。 其次，新建置之化學物質源頭登錄制度涵 蓋每年生產及輸入達一定數量之所有化學物 質，涵蓋範圍廣泛，各主管機關將來也將在這 一個基礎上，依各專業法規分頭管理各化學物 質，因此，將建置此一登錄制度之法源，安置 ●在2011年塑化劑事件後，政府研擬從源 頭管理毒性化學物質，仿照歐盟化學品管理 制度REACH（Registration, Evaluation, Authorisation and Restriction of Chemicals）修正《毒性物質管理法》，但 是由環保署草擬、行政院提出的修正草案， 無法達到源頭管理的目的，民間團體遂於 2013年01月10日舉行「實現化學品源頭管 理，毒管法修法不能跛腳！」記者會，嚴格 監督修法方向。左起分別為地球公民基金會 台北辦公室主任李怡蒨、環境法律人協會理 事／台北大學助理教授劉如慧、看守台協會 秘書長謝和霖與環境法律人協會秘書長林仁 惠。 攝影／環境法律人協會
參、未來展望
於目前僅管理302種毒化物之《毒管法》中， 並不適當，好比是在小廟中塞進一尊大菩薩。 再者，無論是美國的TRI制度或是國際之 PRTR制度，都是建置一個中央資料庫，包括排 放地圖，並以各種檢索方式方便民眾搜尋，而 且每年公布官方分析報告。我國這次修法僅在 《毒管法》第8條第3項加入短短的一句話，亦 即要求主管機關將毒化物之釋放量紀錄分期上 網公開供民眾查閱，相當簡約。 但無論如何，先求有再求好，恐怕是我國 目前立法實務的寫照。雖然以法規命令建置化 學物質源頭登錄制度不符合重要性理論，法源
化學物質源頭登錄制度之建置，與毒化物
置於《毒管法》中也不盡理想，而且毒化物排
釋放量公開之規定，開啟我國化學物質管理以
放資訊公開規定也非常簡約，但若能讓這些制
及環境資訊公開的新頁，可喜可賀！不過從這
度在我國盡早落地生根，我國政府在化學物質
次《毒管法》修法也可以明顯發現，我國法律
的管理工作上及毒化物排放資訊公開方面，均
規範密度太低，於環境法領域尤然。歐盟建
將往前邁進一大步。此次難得環保署主動積極
置REACH體系，是以對歐盟人民有直接效力之
推動化學物質源頭登錄制度，機不可失，因此
「規章」為之，不待會員國轉換即可直接適用
兩相權衡之下，讓目前的修正草案盡速立法通
於全歐盟，而且規章全文共有141條，附件17
過仍然是利多於弊。當未來這些制度根基逐漸
個，內容詳盡、鉅細靡遺。相照之下，我國卻
穩固後，則應尋求適當時機將之充分法制化，
僅在《毒管法》中增訂幾個條文確立主要原
並且獨自立法，毋須繼續依附在《毒管法》之
則，其餘均授權中央主管機關以法規命令為
下。即使是毒化物釋放量資訊公開規定亦然，
之。對於人民權益及公共利益影響如此重大深
未來可參考世界各國PRTR立法例，將之擴充為
遠的制度，僅以法規命令為之，實在違反重要
污染物釋放資訊公開制度獨立立法。
性理論。也正因為如此，雖然毒管法修正案已
不過據政府資料統計，現今我國共有7.9 24
環境法照過來 專題：誰在蠶食鯨吞我們的家園 萬多種化學物質於市面上流竄，每年約增加
of 18 December 2006 concerning the
100多種新化學物質。面對龐大的化學品登錄
Registration, Evaluation, Authorisation
資料，以目前環保署毒管處僅僅四名員額之人
and Restriction of Chemicals (REACH),
力配置，可以想見其負荷之困難。即使據悉未
establishing a European Chemicals
來在環境資源部下將成立「化學品及污染防制
Agency, amending Directive 1999/45/EC
局」，員額將有20多人，假設以半數從事污染
and repealing Council Regulation (EEC)
防治工作，其餘半數人力投入數以萬計之化學
No 793/93 and Commission Regulation (EC)
品註冊登錄、評估、授權、限制等工作，仍然
No 1488/94 as well as Council Directive
相當勉強。誠所謂徒法不足以自行，行政院應
76/769/EEC and Commission Directives
立即檢討現行組織架構、預算與人力配置，建
91/155/EEC, 93/67/EEC, 93/105/EC and
立化學物質專責單位，給予充分專業人力與經
2000/21/EC.
費，以真正落實化學物質登錄與毒化物管理，
註4：修正草案總說明及條文對照表，參見
否則最後恐怕僅淪為純粹官樣文章而已，無
行政院全球資訊網 http://www.ey.gov.tw/
法達成化學物質風險與危害管理之初衷（註
Upload/RelFile/2016/693673/dd76188d-
21）！
bc6e-44c5-838b-1c4097778d8a.pdf，最後瀏
最後要注意的是，如前所述，這次修法只
覽日期：2013 年 11 月 29 日。
是在《毒管法》中增訂幾個條文確立主要原
註5：參見地球公民基金會／民間團體聯合聲
則，化學品登錄制度之詳細建置內容仍然有待
明稿（2013年11月28日）：新毒管法三讀通
環保署公布相關辦法草案。因此在此呼籲社會
過 民間團體促成7.9萬化學物質資訊全都露：
各界密切注意環保署即將於幾個月後公布的相
http://www.cet-taiwan.org/node/1847，最
關辦法草案，共同監督環保署做好制度建置工
後瀏覽日：2013年11月29日。
作，務必使REACH制度的主要精神能夠在我國
註6：行政院環境保護署：立法院三讀通過毒
落實，而非虛有其表、有名無實。▉
性化學物質管理法部分條文修正草案 明年 起製造及輸入的化學物質都要登錄http://
註1：參見總統府公報：http://www.
ivy5.epa.gov.tw/enews/fact_Newsdetail.
president.gov.tw/Portals/0/Bulletins/
asp?InputTime=1021122162558&Parent
paper/pdf/7117.pdf。最後瀏覽日：2013 年
ID=4471#4490。最後瀏覽日：2013年11月30
12月19 日。
日。
註2：環境資訊中心：矽谷毒物專家：台灣高
註7：參見註5之民間團體聯合聲明稿。
科技治污標準落後200年：http://e-info.
註8：參見美國環保署網頁：http://www.epa.
org.tw/node/47848，最後瀏覽日期：2014 年
gov/oppt/newchems/。最後瀏覽日：2013年11
1 月1 日。
月29日。關於美國《毒性物質管理法》對於新
註3：Regulation (EC) No 1907/2006 of the
化學物質之管理，本文感謝看守台灣協會謝和
European Parliament and of the Council
霖秘書長提供下述相關資料。
25
註9：參見美國環保署網頁：http://www.epa.
環境．法律．人第五期 2014/3/1 註17：Kiev Protocol on Pollutant Release
gov/oppt/newchems/pubs/whatinfo.htm。最
and Transfer Registers. 此一議定書於
後瀏覽日：2013年11月29日。
2009年10月8日成為國際法律，約束其締約
註10：郭金鷹，洪肇嘉、廖光裕，台灣化學品
方。締約方第一次會議於2010年4月20日至22
管理現況及未來展望，環保簡訊，第16期，
日在日內瓦舉行。此議定書的目標是「透過
頁10-11，http://setsg.ev.ncu.edu.tw/
建立協調一致之全國污染物釋放和轉移登記
Portals/0/niki/16%E6%9C%9F-%E5%8F%B0%E7%
（PRTRs），以提升公眾之資訊取得」。污染
81%A3%E5%8C%96%E5%AD%B8%E5%93%81%E7%AE%A
物釋放和轉移登記是對來自工業場所和其他來
1%E7%90%86%E7%8F%BE%E6%B3%81%E5%8F%8A%E6
源的污染清查(inventories of pollution)。
%9C%AA%E4%BE%86%E5%B1%95%E6%9C%9B.pdf，
雖然是規範污染資訊，而非直接規範污染本
最後瀏覽日：2013年11月29日。
身，但此一議定書預計將對於污染程度施加重
註11：42 U.S.C. §§ 11001-11050 (1994).
大的調降壓力，沒有任何公司願意被辨識為是
註12：依據美國TRI制度，上網即可查到例如
最大的污染者之一。參見http://www.unece.
台塑美國廠有毒物質排放清單以及其排放量。
org/env/pp/prtr.html及http://prtr.net/
參看守台灣，編輯室報告：美國「毒物排放清
en/。最後瀏覽日：2013年11月29日。
冊」（Toxics Release Inventory; TRI）計
註18：參見葉俊榮主編，國際環境法條約選輯
畫，看守台灣季刊第10卷第4期，2008, 頁30-
與解說，新學林出版，2010年6月，第617頁以
32。
下。
註13：Karkkainen, Bradley C. (2001).
註19：http://ivy5.epa.gov.tw/enews/fact_
Information as Environmental Regulation:
Newsdetail.asp?InputTime=1011002152328。
TRI And Performance Benchmaking,
最後瀏覽日期：2013年11月28日。
Precursor To A New Paradigm? Georgetown
註20：關於奈米物質之資訊則要感謝交通大學
Law Journal, 89, 257: 1-89.
蔡春進教授之協助。
註14：另有譯為「污染物釋出轉運申報制度」
註21：參見註5之民間團體聯合聲明稿。
者，參見林雪美，臺灣建立「社區知權」之研 究－以污染物釋出轉運申報制度（PRTR）為 例，國立臺北大學資源管理研究所碩士在職專 班碩士論文，2002年。 註15：OECD會員國回應實施PRTR情形，參見林 美雪，前註論文，頁37以下。 註16：Aarhus Convention on Access to Information, Public Participation in Decision-making and Access to Justice in Environmental Matters. 26
環境行動手冊 專題：誰在蠶食鯨吞我們的家園
環境行動手冊
行使公民權的第五步： 行使罷免權 蔡雅瀅（環境法律人協會理事、台灣蠻野心足生態協會專職律師） 海豚灣的居民最近都對自己選區的民意代
Q10.我國現行罷免制度，有哪些不合理之處？
表很感冒，選舉的時候鞠躬哈腰，承諾一堆；
分析
當選之後，卻把民意丟一邊，大家都反對的汙
Q1.罷免的「門檻」及「流程」為何？
染產業政策，還硬要強推，怎樣抗爭都沒用，
罷免須經原選舉區選舉人2％「提議」、
覺得非常無奈。
13％「連署」，方能成立罷免案「投票率過
後來居民們聽說《憲法》第17條：「人
半」且「有效同意票過半」，罷免始通過，其
民有選舉、罷免、創制及複決之權。」以及
流程如下：
第133條：「被選舉人得由原選舉區依法罷免
1.提議（2％）
之。」《公職人員選舉罷免法》也有罷免相關
罷免須經被罷免人「當選時」，原選舉區
規定，想發起罷免。
選舉人2％提議（選罷76II、82），由提議人
試問
之領銜人3人填具罷免提議書1份，檢附罷免
Q1.罷免的「門檻」及「流程」為何？
理由書（5000字內）正、副本各1份及提議人
Q2.誰可以擔任罷免案之「提案人」？
名冊（分村里裝訂成冊）2份，送交選委會查
Q3.誰可以擔任罷免案之「連署人」？
對。（選罷76I）
Q4.徵求連署之「期間」為何？
2.「查對」提議及通知「補提」
Q5.「填寫」罷免提議或連署資料時，應注意
選委會於25日內，查對刪除「非原選區選
哪些事項？
舉人」、「現役軍人、替代役男、公務員（含
Q6.罷免案宣告「不成立」、「通過」或「否
公營事業機關服務人員）」、「資料書寫錯誤
決」的法律效果為何？
或不明」、「未簽明或蓋章」、「有偽造情事
Q7.妨害他人罷免，應受何處罰？
者」後（選罷76I、77I、79I）。不足規定人
Q8.能否罷免「就職未滿一年」或「全國不分
數，通知於5日內補提。逾期不提或補提仍不
區」或「僑居國外國民」立委？
足，均不受理（選罷79II）。補提以1次為限
Q9.不服罷免處理結果，如何救濟？
（選罷79III）。
27
因補提時限極短，建議送件前，除詳細檢
環境．法律．人第五期 2014/3/1 後，人數不足，宣告罷免案「不成立」；人
查，減少刪除機率，並預留部分提議人，以備
數符合，為罷免案「成立」之宣告。（選罷
萬一遭刁難刪除，可於期限內，迅速補件。
81I、II、83）
3.連署（13％）
5.答辯
中選會查對符合規定人數後，即函告提議
罷免案宣告成立後，應將罷免理由書送交
人之領銜人自收到通知之次日起10日內領取連
被罷免人，於10日內提出答辯書（不超過1萬
署人名冊格式（選罷79II），並於30日（罷免
字）（選罷84）；答辯期間屆滿後5日內，公
立委、直轄市議員、直轄市市長、縣（市）
告：1.罷免投票日期及投票起、止時間；2.罷
長）、20日（罷免縣（市）議員、鄉（鎮、
免理由書；3.答辯書（未於期間內提出或超過
市）長）、10日內（罷免鄉（鎮、市）民代
規定字數部分，不予公告）（選罷85）。
表、村（里）長）內（選罷80I），徵求被罷
6.投票（「投票率」及「有效同意票」均過
免人「當選時」，原選舉區選舉人13％連署
半）
（選罷81I、82），逾期視為放棄。連署人名
罷免案宣告成立後30日內，投票（距選委
冊，應依規定格式逐欄詳實填寫，並填具連署
會公告罷免投票日期，僅15日（答辯期10日+5
人「國民身分證統一編號」及「戶籍地址」，
日內公告）至20日（答辯期滿立即公告）），
並「分村、里裝訂成冊」，未依規定格式提
但不得與各類選舉之投票同時進行（選罷
出，不予受理（選罷80IV）。
87）。「投票率」及「有效同意票」均過半，
因徵求連署之期限極短，建議在較無時限
罷免始通過；投票人數不足原選舉區選舉人總
壓力之提議人募集階段，一併預告徵求未來願
數1/2以上或同意罷免票數未超過有效票數1/2
意加入連署者，待預估應可在期限內達成連
以上者，均為否決（選罷90）。
署，再送出提議人名冊。如：由每位提議人協
7.開票
助募集6至7位有意罷免之親友（因連署人數門
投票完畢後7日內公告罷免投票結果。罷
檻為提議人數門檻之6.5倍），受邀人不加入
免案「通過」，被罷免人應自公告之日起，
提議，待連署階段再加入連署人；若受邀人願
解除職務（選罷91I），「4年內」不得為同
協助募集，則加入提議人。
一公職人員候選人；其於罷免案進行程序中
4.查對連署（無補提規定）及宣告罷免案「成
辭職者，亦同（選罷92I）；。依規定應辦理
立」或「不成立」
「補選」者，應自罷免投票結果公告之日起
選委會於40日（罷免立委、直轄市議員、
3個月內完成補選投票。但經提起罷免訴訟
直轄市市長、縣（市）長）、20日 罷免縣
者，在「訴訟程序終結前」，不予補選（選罷
（市）議員、鄉（鎮、市）長）、15日內（罷
91II）。罷免案「否決」，在該被罷免人之
免鄉（鎮、市）民代表、村（里）長），連署
「任期內」，不得對其再為罷免案之提議。
人名冊人數不足，或查對刪除「非原選區選舉
（選罷92II）
人」、「為連署人」、「資料書寫錯誤或不 明」、「未簽明或蓋章」、「有偽造情事者」 28
環境行動手冊 專題：誰在蠶食鯨吞我們的家園
表1：罷免流程表 階段
應備資料 / 審查標準
門檻 / 期限
1. 提議 （提議人）
由提議人之領銜人 3 人，填具： 1. 罷免提議書 1 份（5,000 字內） 檢附： 2. 罷免理由書正、副本各 1 份 3. 提議人名冊 2 份（分村里裝訂成冊）
1. 門檻： 被罷免人「當選時」，原選舉區選舉人總數 2％以上 選罷 76、86 （尾數如為小數，該小數以整數 1 計算）提案 2. 期限：無
A. 提議人有下列情事，刪除： 1. 非被罷免人原選舉區選舉人 2. 為現役軍人、服替代役之現役役男、或公務人員 （含公營事業機關服務人員） 3. 姓名、國民身分證統一編號或戶籍地址書寫錯誤 或不明 4. 名冊未經提議人簽名或蓋章 5. 提議有偽造情事
備註
25 日內查對
2. 查對提議（ B. 刪除後，不足規定人數： 選委會） 5 日內補提 1. 通知提議人之領銜人補提 以 1 次為限 2.「屆期不補提」或「補提仍不足規定人數」者，均 不予受理 C. 刪除後，符合規定人數： 1. 函告提議人之領銜人領取連署人名冊格式，並於 一定期間內徵求連署 2. 未依限領取連署人名冊格式者，視為「放棄提議」
3. 連署 （連署人）
4. 連署審查 （選委會）
選罷 76、77 、79
通知之次日起 10 日內領取
1. 門檻： 被罷免人「當選時」，原選舉區選舉人總數 13％以 由提議人之領銜人於規定期間內，向選委會提出連署 上（尾數如為小數，該小數以整數 1 計算）連署 人名冊 2 份（分村里裝訂成冊），逾期或未依規定格 2. 期限： 選罷 80、81 式，不予受理 A. 立委、直轄市議員、直轄市長、縣（市）長之罷 、82 免：30 日 ＊「提議人」不得為「連署人」 B. 縣（市）議員、鄉（鎮、市）長之罷免：20 日 C. 鄉（鎮、市）民代表、村（里）長之罷免：10 日前 項期間之計算，自領得連署人名冊格式之次日起算。 A. 連署人有下列情事，應予刪除： 1. 非被罷免人原選舉區選舉人 2. 為提議人 3. 姓名、國民身分證統一編號或戶籍地址書寫錯誤或不明 4. 名冊未經連署人簽名或蓋章 5. 連署有偽造情事 B. 人數不足規定： 為罷免案「不成立」之宣告 ＊「原提議人」對「同一被罷免人」 自宣告不成立之日 起，「1 年內」，不能再為罷免案之提案 C. 人數符合規定： 為罷免案「成立」之宣告
A. 立法委員、直轄市議員、直轄市長 、縣（市）長 之罷免應於 40 日內 B. 縣（市）議員、鄉（鎮、市）長之罷 免應於 20 選罷 83 日內 C. 鄉（鎮、市）民代表、村（里）長之罷免應於 15 日內查對
罷免案宣告成立後，應將罷免理由書副本送交被罷免 5. 答辯 10 日內答辯 （被罷免人） 人，提出答辯書（不超過 1 萬字）
選罷 84
6. 公告 （選委會）
公告： 1. 罷免投票日期及投票起、止時間 2. 罷免理由書 3. 答辯書（但被罷免人未於規定期間內提出答辯書 者，不予公告）
選罷 85
7. 投票
1. 門檻： 「投票率」及「有效同意票」均須過半。 選罷 87、89 罷免案之投票人、投票人名冊及投票、開票，準用本 2. 期限： 、90 法有關選舉人、選舉人名冊及投票、開票之規定 應於罷免案宣告成立後三十日內為之。但不得與各類 選舉之投票同時舉行。
8. 開票
A. 罷免案通過： 1. 被罷免人應自公告之日起，「解除職務」；自解 除職務之日起，4 年內不得為同一公職人員候選人； 其於罷免案進行程序中辭職者，亦同。 2. 依規定應辦理「補選」者，應自罷免投票結果公 投票完畢 7 日內，公告罷免投票結果 告之日起 3 個月內完成補選投票。但經提起罷免訴訟 者，在「訴訟程序終結前」，不予補選。 B. 罷免案否決： 在該被罷免人之「任期內」，不得對其再為罷免案之提議。
提出答辯期間屆滿後 5 日內
選罷 91
資料來源：筆者整理自公職人員選舉罷免法
29
環境．法律．人第五期 2014/3/1
Q2.誰可以擔任罷免案之「提案人」？
Q4.徵求連署之「期間」，如下：
擔任罷免「提議人」須為被罷免人「原選
徵求連署之期間如下： 一、立法委員、
舉區選舉人」，且「非」現役軍人、服替代役
直轄市議員、直轄市長、縣（市）長之罷免為
之現役役男或公務人員（含公營事業機關服務
30日。 二、縣（市）議員、鄉（鎮、市）長
人員）：
之罷免為20日。 三、鄉（鎮、市）民代表、
擔任罷免「提議人」須為被罷免人「原選
村（里）長之罷免為10日。 前項期間之計
舉區選舉人」（選罷75），且「非」現役軍
算，自領得連署人名冊格式之次日起算（選罷
人、服替代役之現役役男或公務人員（含公營
80）。
事業機關服務人員）（選罷77、公務員服務法
區繼續居住滿4個月以上（選罷15）。其年齡
Q5.「填寫」罷免提議或連署資料時， 應親自簽名或蓋章，並「正確」書寫姓 名、國民身分證統一編號及戶籍地址， 以免書寫錯誤或不明，遭選舉委員會刪 除：
及居住時間之計算，以罷免案「提出日」為準
「填寫」罷免提議或連署資料時，應親自
（選罷82），算至前1日，並以「戶籍登記資
簽名或蓋章，並「正確」書寫姓名、國民身分
料」為依據（選罷4）。
證統一編號及戶籍地址（含村、里），以免
24）。 選舉人資格：中華民國國民，年滿20歲且 未受監護宣告或已撤銷（選罷14），並在選舉
書寫錯誤或不明，遭選舉委員會刪除（選罷
表2：提議資格核對表 □ 戶籍在 ，滿 4 個月以上 □ 於 年 月 日前年滿 20 歲，且未受監護宣告或已撤銷 （註：填入預定提出日前 1 日或僅寫年滿 20 歲，不註明日期） □非現役軍人、替代役男或公務人員（含公營事業員工） 資料來源：筆者整理自公職人員選舉罷免法
79I、83I）。 若忘記里、鄰，建議按身分證所載戶籍地 址完整填寫，但無須繳交身分證影本；連署書 建議以吸收力較佳，非亮面之紙張印刷，或使 用不易暈開的筆，以免填寫後不小心碰到，字
Q3.誰可以擔任罷免案之「連署人」？
跡糊掉。
被罷免人「原選舉區選舉人」，且「非」 同一罷免案之提議人：擔任罷免「提議人」須
Q6.罷免案宣告「不成立」、「通過」 或「否決」的法律效果如下：
為被罷免人「原選舉區選舉人」，且「非」
經宣告「不成立」之罷免案，原提議人對
原選舉區選舉人（選罷81）。
同一被罷免人自宣告不成立之日起，1年內不 得再行為罷免之提案（選罷83II）；罷免案
表3：連署資格核對表 □戶籍在 ，滿 4 個月以上 □ 於 年 月 日前年滿 20 歲，且未受監護宣告或已撤銷 （註：填入預定提出日前 1 日） □ 非第一階段連署人 資料來源：筆者整理自公職人員選舉罷免法
「通過」者，被罷免人應自公告之日起，解除 職務；自解除職務之日起，4年內不得為同一 公職人員候選人，於罷免程序進行中辭職者， 亦同。依規定應辦理補選者，應自罷免案投票 結果公告之日起3個月內完成補選投票。但經 30
環境行動手冊 專題：誰在蠶食鯨吞我們的家園 提起罷免訴訟者，在訴訟程序終結前，不予補 選（選罷91、92I）；罷免案「否決」者，在 該被罷免人之任期內，不得對其再為罷免案之
Q8.就職未滿一年之公職人員、全國不 分區及僑居國外國民立委，不得罷免：
提議（選罷92II）。
「就職未滿1年」之公職人員，不得罷免
Q7.妨害他人罷免，應受下列處罰：
（選罷75I）。依政黨名單投票選出，以全國
以強暴、脅迫或其他非法之方法， 妨害
為選舉區之「全國不分區」及「僑居國外國民
他人為罷免案之提議、連署或使他人為罷免案
立法委員」（選罷3、35），其當選人亦不適
之提議、連署，處5年以下有期徒刑，未遂犯
用罷免之規定（選罷75II）。
罰之（選罷98）； 罷免之進行，有下列情事
Q9.不服罷免結果之救濟：
之一者，在場助勢之人，處1年以下有期 徒
1.罷免無效之訴：
刑、拘役或科新臺幣10萬元以下罰金；首謀及
選舉委員會【辦理罷免違法，足以影響罷
下手實施者，處5年以下 有期徒刑： 1.聚眾
免結果】，檢察官、被罷免人或罷免案提議
包圍被罷免人、罷免案提議人、連署人或其
人，得自罷免投票結果公告之日起15日內，以
辦事人員之服務機關、辦事處或住、居所。
各該選舉委員會為被告，向管轄法院提起《罷
2.聚眾以強暴、脅迫或其他非法之方法，妨害
免無效之訴》。（選罷118I） 經法院判決無
被罷免人執行職務或罷免案提議人、連署人或
效確定者，其罷免無效，並定期重行罷免。其
其辦事人員對罷免案之進行（選罷107）。
違法屬罷免之局部者，局部之罷免無效，並
意圖妨害罷免，對於公務員依法執行職務
就該局部無效部分，定期重行投票。（選罷
時，施強暴脅迫者，處5年以下有期徒刑。 犯
119）
前項之罪，因而致公務員於死者，處無期徒刑
2.罷免通過或否決無效之訴：
或7年以上有期徒刑；致重傷者，處3年以上10
罷免案之通過或否決，其【票數不實足以
年以下有期徒刑（選罷95）；公然聚眾，犯前
影響投票結果者】，選舉委員會、檢察官、被
條之罪者，在場助勢之人，處3年以下有期徒
罷免人或罷免案提議人，得於罷免投票結果公
刑、拘役或 科新臺幣30萬元以下罰金；首謀
告之日起15日內，以罷免案提議人或被罷免人
及下手實施強暴脅迫者，處3年以上10年以下
為被告，向管轄法院提起《罷免案通過或否決
有期徒刑。 犯前項之罪，因而致公務員於死
無效之訴》。罷免案通過或否決無效之訴，經
者，首謀及下手實施強暴脅迫者，處無期徒刑
法院判決無效確定者，其罷免案之通過或否決
或7年以上有期徒刑；致重傷者，處5年以上12
無效，並定期重行投票。罷免案之通過經判決
年以下有期徒刑（選罷96）。
無效者，被罷免人之職務應予恢復。（選罷
可知，妨害罷免係犯罪行為，如遇他人以
124）
強暴、脅迫或其他非法之方法，妨害罷免，應
3.舉發：
蒐集證據，報警處理。街頭募集提議人或連署
選舉人【發覺有構成罷免無效、罷免案通
人，宜結伴同行，注意人身安全。
過或否決無效之情事時】，得於罷免投票結果 公告之日起7日內，檢具事證，向檢察官或選
31
舉委員會《舉發》之。（選罷125）
環境．法律．人第五期 2014/3/1 高等法院或其分院管轄。（選罷126）
4.管轄法院：
5.審結期限：
第一審罷免訴訟，由「罷免行為地」之該
罷免訴訟，設選舉法庭，採合議制審理，
管地方法院或其分院管轄，其行為地跨連或散
並應先於其他訴訟審判之，以「二審終結」，
在數地方法院或分院管轄區域內者，各該管地
並「不得提起再審之訴」。各審受理之法院應
方法院或分院俱有管轄權。不服地方法院或分
於「6個月內」審結。（選罷127）
院第一審判決而上訴之罷免訴訟事件，由該管
表4.罷免訴訟對照表： 要件 罷免無效之訴
罷免通過或否 決無效之訴
原告
被告
1. 檢察官 選舉委員會「辦理罷免違法」 2. 被罷免人 各該選舉委員會 ，足以影響罷免結果 3. 罷免案提議人
期限
判決無效確定 之法律效力 定期重行罷免；局部罷免無效，就 該局部無效部分，定期重行投票
罷免投票結果 公告之日起 15 1. 選舉委員會 1. 罷免案提議人 日內 1. 定期重行投票； 罷免案之通過或否決，「票數 2. 檢察官 2. 被罷免人 2. 罷免案之通過經判決無效者，被 3. 被罷免人 不實」足以影響投票結果者 罷免人之職務應予恢復 4. 罷免案提議人 本表參考公投法及司法實務規定由作者自製
Q10.我國現行罷免制度，規定本身及實 際執行面，有諸多不合理之處，如：
另一方面，對被罷免人而言，僅保障提出及公 告1萬字以內之答辯書，而禁止其透過宣傳， 為自己辯駁，阻止罷免成功(選罷84、85)，亦
1.除徵求連署之必要活動外，不得「宣傳」：
不合理。
《公職人員選舉罷免法》(下稱：選罷法)
又《選罷法》第86條第3項雖將「徵求連
第86條第3項：「罷免案之進行，除徵求連署
署之必要活動」排除在外，惟同條第4項授權
之必要活動外，不得有罷免或阻止罷免之宣傳
中選會訂定之《公職人員罷免辦事處及辦事人
活動」、同法第 110 條第1項：「違反...第
員之設置及徵求連署辦法》 第11條，竟規定
八十六條…第三項規定者，處新臺幣十萬元以
「除得印發罷免理由書外，不得有其他罷免之
上一百萬元以下罰鍰。」、《公職人員罷免辦
宣傳活動」，將《選罷法》第86條第3項「必
事處及辦事人員之設置及徵求連署辦法》第11
要活動」限縮在「印發罷免理由書」，排除其
條：「罷免案提議人徵求連署，除得印發罷免
他必要活動，顯已增加法律所無之限制，而牴
理由書外，不得有其他罷免之宣傳活動。」、
觸母法；進而妨礙憲法保障之罷免權，亦涉及
中央法規標準法第11 條：「法律不得牴觸憲
違憲。
法，命令不得牴觸憲法或法律，下級機關訂定
2.嚴格限制辦事處設置「時間」、「地點」、
之命令不得牴觸上級機關之命令。」
「設置數量」及「員額」：
罷免要成立、通過，須很多人參與「提
《選罷法》第86條第1項：「罷免案提議
議」、「連署」和「投票」，限制罷免之宣傳
人，於徵求連署期間， 得設立罷免辦事處，
活動，將造成罷免極難成立、通過，實質上剝
置辦事人員。」、同條第2項：「前項罷免辦
奪憲法第17條及第133條賦予人民之罷免權。
事處不得設於機關（構）、學校、依法設立之 32
環境行動手冊 專題：誰在蠶食鯨吞我們的家園 人民團體或經常定為投票所、開票所之處所及
數，由選舉委員會通知提議人之領銜人於五日
其他公共場所。但政黨之各級黨部辦公處，不
內補提，屆期不補提或補提仍不足規定人數
在此限」、《公職人員罷免辦事處及辦事人員
者，均不予受理。…」、同條第3項：「前項
之設置及徵求連署辦法》：「罷免辦事處之設
補提，以一次為限。補提之提議人名冊，應依
置以一所為限。但被罷免人原選舉區跨越省
第一項規定處理。」
(市) 、縣 (市) 行政區域者，每一直轄市、
若選委會刪除之數量較高，除非預留相當
縣 (市) 得各設一所」、同辦法：「罷免辦事
數量之提議人不送件，否則欲在短短5日內補
人員之名額，不得超過下列規定：一、提議罷
提，極為困難；且補提後若又遭刪除，則不能
免直轄市長為五十人。二、提議罷免立法委
再補件，而刪除事由包含「書寫錯誤或不明」
員、直轄市議員、縣（市）長為二十人。三、
等瑕疵，筆誤、字跡潦草難辨等，均可能遭認
提議罷免縣（市）議員、鄉（鎮、市）長為十
定「錯誤或不明」而刪除。使罷免案能否進入
人。四、提議罷免鄉（鎮、市）民代表、村
連署階段？有高度不確定之風險。未來《選罷
（里）長為五人。」
法》若修法，實應「延長」甚至「不限制」補
罷免案要能進入連署階段，須先募集被罷
提時間，並「增加」或「不限制」補提次數。
免人原選舉區選舉人總數2%以上之「提議」
4.實際執行上，中選會拒絕退回被刪除之名冊
(選罷76II、79II)，若僅「徵求連署期間」方
或告知刪除名單，剝奪被刪除之提議人及提議
得設立罷免辦事處，將影響提議人之募集，顯
領銜人補正及陳述意見之權利：
不合理。
實際執行上，在立委吳育生罷免案中，原
罷免辦事處設立地點，允許設置在「政黨
提議人6,012人，經中選會大幅刪除1,008人，
各級黨部辦公處」，卻禁止設置在「依法設立
刪除比例超過1/6。其中，該會認定：不具選
之人民團體」及「其他公共場所」，不僅違反
區選舉人資格者256人、具軍公役男身分者42
平等原則(獨厚政黨，而不利其他人民團體)，
人、姓名身分證統一編號或戶籍地址書寫錯誤
且嚴重限縮可設置辦事處之地點，影響罷免權
或不明者703人、未簽名蓋章者7人，並以案件
之行使。
尚在進行中，拒絕退回不合規定之名冊（註
又被罷免人之原選舉區有幅員遼闊者，限
1）；且僅告知被刪除之人數，拒絕告知刪除
制僅能設置「一所」或「每一直轄市、縣(市)
名單。
各一所」，對連署人之募集，十分不便。限制
查《選罷法》第79條第2項既准許「補
辦事人員依被罷免人所擔任公職，分別不得超
提」，就「姓名身分證統一編號或戶籍地址書
過5人、10人或20人，不當限縮人力數量，亦
寫錯誤或不明」或「漏未簽名蓋章」，等顯可
妨礙免權之行使。
補正之事項，本應在補提階段，給予補正機
3.提議人名冊經刪除後不足，須於「5日內補
會。中選會拒絕退回名冊或告知刪除名單之作
提」且「僅能補提1次」：
法，不僅剝奪被刪除之提議人，補正之機會，
《選罷法》第79條第2項前段：「提議人
且《選罷法》第81條第3項限制「同一罷免案
名冊，經依前項規定刪除後，如不足規定人
之提議人不得為連署人」，造成渠等因不知自
33
己的提議遭刪除，而喪失參與後續連署之機
環境．法律．人第五期 2014/3/1 末日為星期日、國定假日或其他休息日者，以
會，十分不合理。
該日之次日為期間之末日；期間之末日為星期
又依《行政程序法》第102條：「行政機
六者，以其次星期一上午為期間末日」、《選
關作成限制或剝奪人民自由或權利之行政處分
罷法》第5條：「本法所定各種選舉、罷免期
「前」，除已依第三十九條規定，通知處分相
間之計算，除另有規定外，依行政程序法之規
對人陳述意見，或決定舉行聽證者外，應給予
定。但期間之末日，除因天然災害政府機關停
該處分相對人陳述意見之機會」， 中選會作
止上班外，其為星期六、星期日、國定假日或
成刪除提議之行政處分，既限制或剝奪人民罷
其他休息日時，不予延長」。
免權之行使，本應依法給予被刪除之提議人及
《選罷法》有許多短期間之規定，如：
提議領銜人陳述意見之機會，而中選會拒絕退
「5日」內補提提議人名冊(選罷79II)、「10
回名冊或告知刪除名單，實質剝奪渠等陳述意
日」、「20日」、「30日」內完成連署(選罷
見之機會。
80I)。若末日為假日或休息日，尤其是較長之
5.連署依被罷免人所任職務，須於10日、20
連假，實際可用之時間又被縮減。
日、30日內完成，且不得補提：
7.罷免案宣告成立後30日內投票，10日答辯期
《選罷法》公職人員選舉罷免法第80條
滿後5日內，公告投票日期：
第1項：「前條第二項所定徵求連署之期間如
《選罷法》第 84 條第1項：「罷免案宣
下：一、立法委員、直轄市議員、直轄市長、
告成立後，應將罷免理由書副本送交被罷免
縣（市）長之罷免為三十日。二、縣（市）議
人，於十日內提出答辯書。」、同法第85條：
員、鄉（鎮、市）長之罷免為二十日。三、鄉
「選舉委員會應於被罷免人提出答辯書期間屆
（鎮、市）民代表、村（里）長之罷免為十
滿後五日內，就下列事項公告之：一、罷免投
日。」、同條第2項：「前項期間之計算，自
票日期及投票起、止時間。二、罷免理由書。
領得連署人名冊格式之次日起算。」、同條第
三、答辯書。但被罷免人未於規定期間內提出
3項：「罷免案提議人之領銜人，應將連署人
答辯書者，不予公告。答辯書內容，超過前條
名冊二份，於第一項規定期間內向選舉委員會
第二項規定字數者，其超過部分，亦同。」、
提出，逾期不予受理。」，且《選罷法》就連
同法第87條本文：「罷免案之投票，應於罷免
署並無「補提」之規定。
案宣告成立後三十日內為之。」
查罷免連署階段，須被罷免人原選舉區選
罷免案之投票須於宣告成立後「三十日
舉人總數13%以上參與連署(選罷81I)，卻依被
內」為之，時間極為短暫，選舉權人不易在此
罷免人所任職務，須於10日、20日、30日內完
短暫時間充分瞭解罷免案，並決定參與投票。
成，時間極為緊迫，難以達成，對人民行使憲
而罷免案宣告成立後，並不會立刻公布投票時
法保障之罷免權，造成嚴重限制。
間，而是給與被罷免人10日答辯時間，並於該
6.期間計算，排除行政程序法末日為星期六、
期間屆滿後5日內，公告罷免投票日。在最好
星期日、國定假日或其他休息日延長之適用：
的狀況下，如：10日答辯期滿，立刻公告：在
《行政程序法》第48條第4項：「期間之
法定最後期限即罷免案宣告成立後第30日投 34
環境行動手冊 專題：誰在蠶食鯨吞我們的家園 票，僅有20日可準備；在較糟的狀況下，10日
人，經刪除後提議人人數為5,004人，未符合
答辯期滿後第5日始公告：在法定最後期限投
提議人數應有5,765人之規定，該會已於102年
票，僅有15日可準備；最糟的狀況，拖到最後
11月25日通知提議人領銜人於5日內補提提議
公告，且非以法定最後期限投票，則準備時間
人名冊。
不到15日，極為倉促困難。
至於領銜人102年11月28日來函要求退回
8、「投票率」須過半且「不得與各類選舉之
不合規定之提議人名冊問題，中選會強調，有
投票同時舉行」之高門檻：
關提議人名冊之查對係由戶政事務所及相關機
《選罷法》第 90 條：「罷免案投票人數
關依法查對，其中不合規定之情事及人數統計
不足原選舉區選舉人總數二分之一以上或同意
表，該會業已於102年11月29日函送王淑卿等3
罷免票數未超過有效票數二分之一以上者，均
個領銜人，另因該案尚在進行中，依法除經提
為否決」、同法第 87 條但書：「但不得與各
議人總數3分之2以上同意，得以書面撤回外，
類選舉之投票同時舉行」。
要求退回部分提議人名冊於法無據。」
如前述超短的投票準備期間，加上投票率
http://web.cec.gov.tw/files/13-1000-21397-1.
須過半，且不得與各類選舉之投票同時舉行
php
(通常可提高投票率)，造成罷免案要達到投票 率門檻，極為困難。▉ 註1：中央選舉委員會102年12月2日【中央選 舉委員會說明有關提議罷免吳育昇案依法刪除 不合規定之人數】新聞稿：「中央選舉委員會 2日表示，有關王淑卿、陳鍊忠、陳福齊等3人 領銜提議罷免新北市第1選舉區選出之立法委 員吳育昇一案，經該會交由新北市選舉委員會 依公職人員選舉罷免法第79條第1項各款規定 查對，原提議人人數6,012人，不合規定依法 應刪除人數計1,008人，經刪除後提議人人數 為5,004人，不足規定人數。 中選會表示，該項罷免案經由新北市選舉 委員會函請戶政事務所及相關機關協助查對結 果，其不合規定情形分別是，提議人不具有該 選舉區選舉人資格者256人；具有公務人員、 軍人或服替代役役男身分者42人；提議人姓 名、國民身分證統一編號或戶籍地址書寫錯誤 或不明者703人；未經提議人簽名或蓋章者7 35
環境．法律．人第五期 2014/3/1
「鳥看」風車--美國杜 克再生能源公司因風場 造成鳥類死亡遭受重罰 環境法律人協會秘書處 許多人推崇風力發電是乾淨能源，但因為
合相關政府單位的規範。但美國風力能源協會
風力發電是一種新興能源，風場的開發會如何
（American Wind Energy Association）仍強
衝擊自然生態及人類環境，仍待進一步的檢
調，相較其它能源，風力發電並未對鳥類有顯
視與監督。去（2013）年11月美國法務部首
著影響。美國鳥類保育協會（American Bird
次根據保護鳥類的聯邦法律遷徙鳥類條約法
Conservancy）則表示，雖然環保團體一直認
（Migratory Bird Treaty Act）追究一家風
為再生能源為較佳選項，但風機扇葉的確對鳥
力發電公司的刑責，罰鍰高達一百萬美金，這
類會造成殘忍及無法減低的效果，協會會長
是歐巴馬政府首次引用這部鳥類保育的法則對
George Fenwick指出：「風力發電如果造成
風場開發案進行開罰，以示警惕。
千百隻鳥類的死亡就不能稱之為綠色能源，我
受罰的杜克再生能源公司（下稱杜克公
們支持風力及替代能源，但開發必須具備鳥類
司）位於杜克能源財團旗下，從2009年到2013
智慧，不幸的是，諸如此類的公然違法案例其
年，杜克公司在懷俄明州的兩處風場造成14
實仍非常氾濫。」
隻金鷹及其它149種受保護鳥類死亡。杜克公
杜克案件也凸顯政府如何在風力發電及野
司承認罪行，同時也承認當初在設立風場時就
生動物保育之間的平衡拿捏，引發了歐巴馬政
知道可能會造成鳥類死亡。在此次的認罪協議
府與環團之間的緊張關係。美國歐巴馬政府向
中，杜克公司除了必須給付罰鍰外，也必須提
來對環保相當友善，執政以來也致力於發展再
出未來在該州的風場預防鳥類死亡的規劃，杜
生能源，但該政府在杜克案件發生後一個月卻
克公司在判決起五年內將受到政府的嚴厲監
頒布了一項被視為擴大優惠風力業者的新聯邦
督。罰鍰金額將交由數個鳥類保育團體進行復
法令，原本每個風場要向政府申請為期五年的
育工作。
許可，業者只要五年內不超過法定的保育類鳥
杜克公司雖然已公開表示遺憾，並表示為
類死亡數目，就不會遭受起訴，但歐巴馬政府
了減低對鳥類及野生動物造成的衝擊，一直配
在業者的遊說下，新法令將年限大幅延長為 36
國際新聞 專題：誰在蠶食鯨吞我們的家園 三十年；環保團體大力抨擊這項優惠，指責新
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法令等於給風力業者一張空白支票，讓業者開
Duke Energy Renewables Guilty Plea Nets Big Fine For
發時在環保措施上有太多的迂迴之地，更未能
Bird-Killing Wind Turbines, 2013/11/22,
考量對鷹類數量的長期衝擊。
http://www.huffingtonpost.com/2013/11/22/duke-energy-bird-
針對這項新法令，美國鳥會及以擅長
fine_n_4326596.html?utm_hp_ref=animals
環境訴訟的自然資源保護委員會（Natural
Wind farms that kill bald eagles are now protected from
Resources Defense Council）等數個環保團
prosecution, 2013/12/6,
體在2013年曾聯手提出一項兼顧生態保育及風
http://www.pbs.org/newshour/rundown/wind-farms-that-kill-
力發電平衡的替代方案，雖然這項替代方案也
bald-eagles-are-now-protected-from-prosecution/
得到風力業者的支持，但遭到美國政府的漠
New Federal Rule on Eagles and Wind Turbines Sets False
視，因此這些環保團體已經公開表示反對這項
Choice on Conservation, 2013/12/6,
新的聯邦法令，並將採取法律行動。
http://www.nrdc.org/media/2013/131206.asp
相較於美國政府為發展再生能源而鬆綁法
New planning guidelines for wind turbines include setback
規，愛爾蘭政府在同一時期提出加嚴風力發電
distance, 2013/12/11
的新規劃指導原則，針對風機與建物的距離、
http://www.irishtimes.com/news/environment/new-
噪音及眩影等都提高法定標準，其中包括風機
planning-guidelines-for-wind-turbines-include-setback-
與最近民宅的距離至少需500公尺以上，絕對
distance-1.1624679
噪音值須低於40分貝，且不得對在風扇直徑十
A Struggle to Balance Wind Energy With Wildlife,
倍距離內的任何民宅造成眩影。愛爾蘭政府的
2013/12/16,
這項新政策乃根據國際顧問公司Marshall Day
http://www.nytimes.com/2013/12/17/science/earth/a-struggle-
Acoustics所做的風機噪音研究的結論報告，
to-balance-wind-energy-with-wildlife.html?_r=0
提出加嚴的規範標準，這家顧問公司曾被澳洲 及紐西蘭委託進行相關研究。愛爾蘭政府已將 這份新規範公告於網路，進行為期兩個月的公 開諮詢，希望在今（2014）年能完成立法程 序。▉
參考資料 Wind Farms Get Pass on Eagle Deaths, 2013/5/14, http://bigstory.ap.org/article/ap-impact-wind-farms-get-passeagle-deaths Protecting Eagles While Working to Guide Wind Development, 2013/5/20, http://switchboard.nrdc.org/blogs/kumekubo/eagles_and_wind. 37