Amparo 73 contra ley de seguridad interior by EjeCentral

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Juicio de amparo indirecto 73/2018-II y sus acumulados 75/2018-III y 76/2018-IV

Elaboraron el proyecto: Castillo Gómez Víctor Castro Ortiz Karla Isabel Esparza López Fátima Alejandra Martínez Jiménez Nery Edith Márquez Ávila Jonathan Montejo Aragón Gerardo Prieto López Carlos Alberto Verdeja Jiménez Paulina

Vistos los autos para dictar sentencia en el juicio de amparo 73/2018-II y sus acumulados 75/2018-II y 76/2018-IV; y, R e s u l t a n d o:

PRIMERO. PRESENTACIÓN DE LAS DEMANDAS. Mediante escritos presentados el veintiséis de enero del año en curso en la Oficina de Correspondencia Común de los Juzgados de Distrito en el Estado de Guanajuato, con residencia en esta ciudad, por estimar violados los artículos 1, 6, 7, 13, 14, 16, 21, 29, 35, fracción III, 115, 129 y 133 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, **** ******* ***** ***** ******** **** ******* * ********* ***** *******, solicitaron el amparo y protección de la Justicia Federal contra las autoridades y actos que a continuación se transcriben: “III. AUTORIDADES RESPONSABLES A. Como Autoridades Ordenadoras involucradas en el proceso legislativo de la Ley de Seguridad Interior que por esta vía se reclama: I.-C. Enrique Peña Nieto, PRESIDENTE DE LOS ESTADOS UNIDOS MEXICANOS, con domicilio en la Residencia Oficial de los Pinos, Puerta número 1, Colonia Lomas de Chapultepec, Delegación Miguel Hidalgo, Ciudad de México, C.P. 11850. II.- Cámara de Diputados del Congreso de la Unión, con domicilio en Avenida del Congreso de la Unión, número 66, Colonia del Parque, Delegación Venustiano Carranza, Código Postal 15969, Ciudad de México; III.-Cámara de Senadores del Congreso de la Unión, con domicilio en Avenida de la Reforma número 135, esq. Insurgentes Centro, Colonia Tabacalera, Delegación Cuauhtémoc, Código Postal 06030, Ciudad de México. IV. Secretario de Gobernación Miguel Ángel Osorio Chong, con domicilio en su respectivo Recinto Oficial. V. Director del Diario Oficial de la Federación dependiente de la Secretaría de Gobernación. B. EJECUTORAS: VI. C. Enrique Peña Nieto, PRESIDENTE DE LOS ESTADOS UNIDOS MEXICANOS, con domicilio en la Residencia Oficial de los Pinos, Puerta número 1, Colonia Lomas de Chapultepec, Delegación Miguel Hidalgo, Ciudad de México. VII. Secretario de la Defensa Nacional con domicilio en su recinto oficial. VIII. Secretario de Marina con domicilio en su respectivo recinto oficial. IV. NORMA GENERAL, ACTO U OMISIÓN RECLAMADOS: 1) Se reclama de todas las Autoridades Ordenadoras la aprobación, promulgación y publicación de la ilegal Ley de Seguridad Interior, misma que fue

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publicada en el Diario Oficial de la Federación el día 21 de diciembre de 2017; siendo las disposiciones que me afectan la de los artículos 2, 3, 4, 6, 7, 9, 11, 12, 16, 26 y 30, los reclamo con motivo de su entrada en vigor, es decir de manera autoaplicativa, en tanto que tengo el temor fundado de no tener claro los conceptos de los términos de Seguridad Interior, Amenaza a la Seguridad Interior, además otorgando amplias facultades al Presidente Constitucional de los Estados Unidos Mexicanos. Para emitir la Declaratoria de Protección a la Seguridad Interior, violándose el principio de legalidad y seguridad jurídica contemplada en los artículos 14 y 16 constitucionales. 2) Se reclama del Presidente Constitucional de los Estados Unidos Mexicanos la orden de promulgación, impresión y Publicación de la Ley de Seguridad Interior, publicada el día 21 veintiuno de diciembre de 2017 dos mil diecisiete; así como el acuerdo por que dicho presidente ordenó al Secretario de Gobernación la publicación para su observancia de la Ley impugnada; así como los acuerdos, órdenes y todo acto de ejecución que el Presidente emita, que tenga por objeto la ejecución de la Ley que se reclama mediante el presente juicio de amparo, específicamente la Declaratoria de Protección a la Seguridad Interior. Estos actos del Presidente al ser derivados de una ley inconstitucional adolece de los mismos vicios de inconstitucionalidad, por lo que violan en perjuicio de la quejosa los derechos humanos y las garantía para su protección que otorgan los artículo 1, 6, 7, 13, 14, 16, 21, 29, 35, fracción III, 115, 129 y 133 constitucionales. 3) De la Cámara de Diputados y de la Cámara de Senadores del Congreso de la Unión, se reclama el Proceso Legislativo, consistente en el inicio, discusión, aprobación y expedición de la Ley de Seguridad Interior, publicada en el Diario Oficial de la Federación el día 21 veintiuno de diciembre de 2017 dos mil diecisiete, en específico los artículos 2, 3, 4, 6, 7, 9, 11, 12, 16, 26 y 30. 4) Del Secretario de Gobernación se reclama el refrendo y rúbrica de la Ley de Seguridad Interior, así como las órdenes para que el Director del Diario Oficial de la Federación de la Secretaría de Gobernación publicara dicha Ley. Actos que por ser derivados de una ley inconstitucional adolecen de los mismos vicios; en violación a los derechos humanos y las garantías para su protección a que se refieren los artículos 1, 6, 7, 13, 14, 16, 21, 29 y 35, fracción III, 115, 129 y 133 constitucionales. 5) Del Director del Diario Oficial de la Federación dependiente del Secretario de Gobernación se reclama la publicación de la Ley de Seguridad Interior, publicada el 21, veintiuno de diciembre de 2017 dos mil diecisiete, que adolece de los mismos vicios de inconstitucionalidad de la ley referida. Del Secretario de la Defensa Nacional y del Secretario de Marina se les reclama; todos y cada uno de los actos de ejecución de la ley que se reclama mediante el presente juicio de amparo, específicamente la participación de la fuerzas armadas y de la marina en actos civiles, actos de ejecución, todos estos que adolecen de los mismos vicios de inconstitucionalidad de las ordenadoras que se reclaman, violándose por ello mis derechos humanos y las garantías para su protección consagradas en los artículos 1, 6, 7, 13, 14, 16, 21, 29 y 35, fracción III, 115, 129 y 133 constitucionales. […]”

SEGUNDO. ADMISIÓN Y TRÁMITE. De dichas demandas correspondió conocer a este juzgado de distrito, que en proveído de treinta de enero de dos mil dieciocho, ordenó su acumulación, las admitió y registró los expedientes con los números 73/2018-II, 75/2018-III y 76/2018-IV, solicitó informe justificado a las autoridades

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responsables y fijó día y hora para la celebración de la audiencia

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constitucional. CONSIDERANDO

PRIMERO. COMPETENCIA. Este juzgado de distrito es competente para resolver el presente juicio de amparo con fundamento en los artículos 107, fracción VII, de la Constitución General de la República; 33, fracción IV, 37 segundo párrafo y 107, fracción I de la Ley de Amparo; 48 de la Ley Orgánica del Poder Judicial de la Federación; y en el Acuerdo General 3/2013 del Pleno del Consejo de la Judicatura Federal, pues se reclama una norma de

carácter general que puede tener ejecución en cualquier parte del país y las demandas fueron presentadas en la Oficina de Correspondencia Común de los Juzgados de Distrio, con residencia en esta ciudad.

SEGUNDO. PRECISIÓN DEL ACTO RECLAMADO. En términos de lo dispuesto en el artículo 74, fracción I, de la Ley de Amparo, luego de la lectura íntegra de las demandas de amparo y de las constancias que integran el presente juicio1, se precisa que la quejosa reclama toda la Ley de Seguridad Interior, por vicios del procedimiento, así como los artículos 2, 3, 4, fracciones I, II, VII y X, 6, 7, 8, 9, 11, 12, 16, 26, 30 y 31 de la Ley de Seguridad Interior, por vicios materiales.

Es verdad que los quejosos no señalan en forma expresa los artículos 8 y 31 de la Ley de Seguridad Interior2 como actos reclamados; sin embargo, en sus demandas exponen argumentos Es aplicable, en lo conducente, la tesis P. VI/2004 emitida por el Pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, visible en la página 255 del Tomo XIX, Abril de 2004, correspondiente a la Novena Época del Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, cuyo rubro y texto son: “ACTOS RECLAMADOS. REGLAS PARA SU FIJACIÓN CLARA Y PRECISA EN LA SENTENCIA DE AMPARO. El artículo 77, fracción I, de la Ley de Amparo establece que las sentencias que se dicten en el juicio de garantías deberán contener la fijación clara y precisa de los actos reclamados, así como la apreciación de las pruebas conducentes para tenerlos o no por demostrados; asimismo, la Suprema Corte de Justicia de la Nación ha sostenido el criterio de que para lograr tal fijación debe acudirse a la lectura íntegra de la demanda sin atender a los calificativos que en su enunciación se hagan sobre su constitucionalidad o inconstitucionalidad. Sin embargo, en algunos casos ello resulta insuficiente, por lo que los juzgadores de amparo deberán armonizar, además, los datos que emanen del escrito inicial de demanda, en un sentido que resulte congruente con todos sus elementos, e incluso con la totalidad de la información del expediente del juicio, atendiendo preferentemente al pensamiento e intencionalidad de su autor, descartando las precisiones que generen oscuridad o confusión. Esto es, el juzgador de amparo, al fijar los actos reclamados, deberá atender a lo que quiso decir el quejoso y no únicamente a lo que en apariencia dijo, pues sólo de esta manera se logra congruencia entre lo pretendido y lo resuelto”. 2 “Artículo 8. Las movilizaciones de protesta social o las que tengan un motivo político-electoral que se realicen de conformidad con la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, bajo ninguna circunstancia serán consideradas como Amenazas a la Seguridad Interior, ni podrán ser materia de Declaratoria de Protección a la Seguridad Interior.” 1

dirigidos a combatir los elementos normativos que componen el artículo 8 de la ley y, por otro lado, para analizar el artículo 30 de esa

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ley (que sí se reclamó expresamente) es necesario estudiar el artículo 31, porque ambos integran un sistema normativo, pues éste faculta a las fuerzas armadas para requerir información a distintos entes, en el marco de las actividades de inteligencia que deben desempeñar en materia de seguridad interior, como se detallará en el estudio de fondo.

TERCERO. CERTEZA DE LOS ACTOS RECLAMADOS. La Cámara de Senadores del Congreso de la Unión, el Director del Diario Oficial de la Federación, la Secretaría de Gobernación, la Cámara de Diputados del Congreso de la Unión y el Presidente de la República por conducto del Secretario de Gobernación, aceptaron la existencia de la ley reclamada en su informe justificado. Por su parte, en sus informes justificados el Secretario de la Defensa Nacional y el Secretario de Marina negaron la existencia de los actos reclamados. Sin embargo, debido a las funciones que tienen encomendadas y toda vez que las autoridades ordenadoras reconocieron la existencia del acto que aquí se controvierte, se desvirtúa su negativa, pues aun cuando no hayan recibido la orden de aplicar la ley reclamada, basta que la reciban posteriormente para ejecutar el acto que se les atribuye.

Además, el Secretario de Marina, en su informe justificado, negó el acto que se le atribuye, pues refiere que no está facultado para aplicar y ejecutar el contenido de la Ley de Seguridad Interior, dado que dichas atribuciones corresponden a la Armada de México; sin embargo, de acuerdo con lo dispuesto en los artículos 5, fracción II y 7 de la Ley Orgánica de la Armada de México, la Armada de México, para el cumplimiento de su misión, ejercicio de sus atribuciones y desarrollo de sus operaciones navales, comprende, entre otros, el nivel de Alto Mando, el cual recae en el Secretario de Marina.

La Cámara de Senadores del Congreso de la Unión en su informe justificado adujo que se está en presencia de actos futuros e 4

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inciertos porque los quejosos no acreditaron su interés jurídico ni la existencia actual, real, concreta, objetiva y verificable de perjuicio

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alguno en su esfera jurídica; empero, toda vez que los artículos reclamados forman parte de una ley, cuya existencia es un hecho notorio para este órgano jurisdiccional en términos de los artículos 86 y 88 del Código Federal de Procedimientos Civiles, porque se publicó en el Diario Oficial de la Federación3, se tienen ciertos los actos reclamados.

Será en el considerando relativo al análisis del interés jurídico o legítimo de los quejosos donde se analizará la existencia o no de la afectación de la esfera jurídica de los quejosos. CUARTO. AMICUS CURIAE. Mediante acuerdo de cuatro de abril de dos mil dieciocho, se recibieron los amicus curiae presentados por el Centro de Derechos Humanos Miguel Agustín Pro Juárez Asociación Civil (Centro Prodh), la Red en Defensa de los Derechos Digitales Asociación Civil, (R3D), el Programa de Protección y Defensa de la Asociación Civil “Campaña Global por la Libertad de Expresión A19 (artículo 19)” y FUNDAR, Centro de Análisis e Investigación, con los cuales emitieron su opinión respecto de los actos reclamados. Con los escritos respectivo se dio vista a las partes.

QUINTO. PROCEDENCIA DEL JUICIO. I. Improcedencia por ausencia de conceptos de violación respecto del artículo 7 de la Ley de Seguridad Interior En las demandas de amparo los quejosos señalaron como norma reclamada el artículo 7 de la Ley de Seguridad Interior, el cual establece:

Sirve de apoyo a lo anterior, la tesis de la Novena Época, sustentada por la Segunda Sala de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, visible en el Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, Tomo XII, agosto de 2000, Tesis 2a./J. 65/2000, página 260, la cual es del tenor literal siguiente: “PRUEBA. CARGA DE LA MISMA RESPECTO DE LEYES, REGLAMENTOS, DECRETOS Y ACUERDOS DE INTERÉS GENERAL PUBLICADOS EN EL DIARIO OFICIAL DE LA FEDERACIÓN. Respecto de las leyes, reglamentos, decretos y acuerdos de interés general, no se necesita probar su existencia en autos, pues basta que estén publicados en el Diario Oficial, para que la autoridad judicial esté obligada a tomarlos en cuenta, en virtud de su naturaleza y obligatoriedad, y porque la inserción de tales documentos en el órgano oficial de difusión tiene por objeto dar publicidad al acto de que se trate, y tal publicidad determina precisamente que los tribunales a quienes se les encomienda la aplicación del derecho, por la notoriedad de ese acontecimiento, no puedan argüir desconocerlo.” 3

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“Artículo 7. Los actos realizados por las autoridades con motivo de la aplicación de esta Ley deberán respetar, proteger y garantizar en todo momento y sin excepción, los derechos humanos y sus garantías, de conformidad con lo dispuesto por la Constitución, los tratados internacionales y los protocolos emitidos por las autoridades correspondientes.”

Sin embargo, de una lectura íntegra de las demandas se obtiene que no hicieron valer argumento o razonamiento jurídico concreto contra dicha disposición, para poner de manifiesto por qué es contraria a la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos; por tanto, se actualiza la causa de improcedencia prevista en el artículo 61, fracción XXIII, en relación con el 108, fracción VII de la Ley de Amparo4.

En ese sentido, procede sobreseer respecto del artículo 7 de la Ley de Seguridad Interior, en términos del numeral 63, fracción V, de la Ley de Amparo.

ll. Improcedencia por falta de interés legítimo respecto de los artículos 11, párrafo segundo, y 12 de la Ley de Seguridad Interior

La Primera Sala y el Pleno5 de la Suprema Corte han determinado que una norma puede incluir distintos contenidos o Sirve de apoyo a contrario sensu la tesis aislada: AMPARO INDIRECTO CONTRA LEYES. NO SE ACTUALIZA LA CAUSAL DE IMPROCEDENCIA QUE DERIVA DE LA INTERPRETACIÓN DE LOS ARTÍCULOS 61, FRACCIÓN XXIII Y 108, FRACCIÓN VIII, DE LA LEY DE AMPARO (AUSENCIA DE CONCEPTOS DE VIOLACIÓN), SI EL JUZGADOR TIENE EL DEBER DE SUPLIR LA DEFICIENCIA DE LA QUEJA EN LOS SUPUESTOS EN QUE OPERA. Uno de los cambios más importantes que se introdujeron en la Ley de Amparo, vigente a partir del tres de abril de dos mil trece, consiste en que la suplencia de la queja opera respecto de las fracciones I (declaratoria de inconstitucionalidad de leyes); II (menores, incapaces, orden o estabilidad de la familia); III (materia penal); IV (materia agraria); V (materia laboral), y VII (condiciones de pobreza o marginación del quejoso), del artículo 79 del propio ordenamiento, aun ante la ausencia de conceptos de violación o agravios. Por tanto, si en un amparo indirecto contra leyes promovido con motivo de un acto concreto de aplicación no se formula algún concepto de violación en contra de la norma reclamada y el Juez advierte que debe suplirse la deficiencia de la queja ante la ausencia de dichos motivos de inconformidad por ser aplicables cualquiera de las fracciones mencionadas, no procede el sobreseimiento en el juicio respecto de la disposición reclamada, sino que, por el contrario, al actualizarse una de las excepciones al principio de definitividad en relación con el respectivo acto concreto de aplicación, precisamente aquella que se refiere a la impugnación de normas generales, el juzgador debe analizar el fondo del asunto y resolver lo conducente. Datos de localización: Décima Época. Registro: 2009883. Instancia: Tribunales Colegiados de Circuito. Tipo de Tesis: Aislada. Fuente: Gaceta del Semanario Judicial de la Federación. Libro 22, Septiembre de 2015, Tomo III. Materia(s): Común Tesis: I.1o.A.28 K (10a.). Página: 1906. 5 Tesis aislada LXIV/2011 del Pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, visible en la página 553 del Libro III (Diciembre de 2011), Tomo 1, del Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, de rubro y texto: “PROTECCIÓN A LA SALUD DE LOS NO FUMADORES EN EL DISTRITO FEDERAL. LA LEY RESPECTIVA Y SU REGLAMENTO CONTIENEN UN SISTEMA NORMATIVO DESTINADO A REGULAR EL CONSUMO DE PRODUCTOS DERIVADOS DEL TABACO EN LOS ESTABLECIMIENTOS MERCANTILES, IMPUGNABLE EN AMPARO DESDE SU ENTRADA EN VIGOR”. El Tribunal en Pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Nación ha sostenido que tratándose de sistemas normativos complejos es innecesario que el gobernado se sitúe en cada uno de los supuestos del sistema para impugnar su articulado desde su entrada en vigor, de modo que no debe esperar el impacto del acto de autoridad privativo o de molestia que pueda dictarse en su perjuicio. Así, por una parte, de la Ley de Protección a la Salud de los No Fumadores en el Distrito Federal y su Reglamento deriva un sistema normativo en virtud del cual los titulares de establecimientos mercantiles en la entidad deben hacer cumplir la prohibición de fumar en espacios cerrados y, por la otra, las diversas categorías de sujetos contempladas por la Ley están vinculadas a respetar las distintas prohibiciones de fumar, sin que para ello medie condición alguna, lo que autoriza a sus destinatarios a impugnar en amparo todas las disposiciones que les sean aplicables o que eventualmente se les puedan aplicar con motivo de su entrada en vigor. Esto es así, pues si bien algunas de las obligaciones que conforman el sistema son autoaplicativas, otras están sujetas a que se surta el supuesto normativo concreto, por lo que una clasificación pormenorizada entre las normas heteroaplicativas y autoaplicativas que componen al ordenamiento generaría la carga para el gobernado de promover una diversidad de juicios de amparo conforme se vayan actualizando los distintos supuestos previstos por la norma, lo que podría afectar el derecho a la tutela judicial efectiva de las personas frente a las leyes estimadas 4

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efectos normativos: algunos autoaplicativos y otros heteroaplicativos y, además, la parte quejosa puede impugnar toda la regulación con

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motivo de la afectación autoaplicativa, sin la necesidad de acreditar un acto de aplicación de la parte heteroaplicativa. La Suprema Corte de Justicia de la Nación ha establecido que las normas autoaplicativas son aquellas que imponen obligaciones a los gobernados desde su entrada en vigor, sin que estén sujetos a ninguna condición, es decir, vinculan al gobernado a su cumplimiento desde el inicio de su vigencia, en virtud de que crean, transforman o extinguen situaciones concretas de derecho. Por otra parte, las normas heteroaplicativas requieren de la materialización de una condición para que surja la obligación de los particulares de acatarlos, esto es, las obligaciones de hacer o de no hacer que impone la ley no surgen en forma automática con su sola entrada en vigor, sino que se requiere para actualizar el perjuicio de un acto diverso que condicione su aplicación.6 Así,

cuando

individualización

incondicionada

(autoaplicativa) las obligaciones contenidas en la norma general: 1. Son consustanciales a la disposición legal desde que entran en vigor.

inconstitucionales. Tesis aislada del Pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, visible en la página 70 del Volumen CXXXII (Primera Parte) del Semanario Judicial de la Federación (sexta época), de rubro: “LEYES AUTOAPLICATIVAS. PUEDEN SERLO LAS REGLAMENTARIAS DE UN PRECEPTO NO AUTOAPLICATIVO (ARTÍCULO 26 DE LA LEY DE SANIDAD FITOPECUARIA DE LOS ESTADOS UNIDOS MEXICANOS”. Una ley es autoaplicativa cuando, desde su promulgación, impone a las personas comprendidas dentro de los supuestos que previene, obligaciones que no requieren de actos ulteriores y concretos de aplicación, sino que derivan directa e inmediatamente de las normas, esa característica dimana, pues, de la concepción que la voluntad del legislador imponga a cada norma en particular, y por ello no cabe aceptar, como principio, que las normas reglamentarias de un precepto no autoaplicativo, sean también no autoaplicativas necesariamente. Es preciso analizar esas normas reglamentarias en sí mismas consideradas, para determinar si en ellas el legislador estableció obligaciones directas e inmediatas a las personas comprendidas dentro de los supuestos que previenen, caso en el que serán autoaplicativas, independientemente de que lo sea o no lo sea la ley reglamentada. 6 Sustenta tales argumentos, la jurisprudencia P./J. 55/97, emitida por el Pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, que expresa: "LEYES AUTOAPLICATIVAS Y HETEROAPLICATIVAS. DISTINCIÓN BASADA EN EL CONCEPTO DE INDIVIDUALIZACIÓN INCONDICIONADA. Para distinguir las leyes autoaplicativas de las heteroaplicativas conviene acudir al concepto de individualización incondicionada de las mismas, consustancial a las normas que admiten la procedencia del juicio de amparo desde el momento que entran en vigor, ya que se trata de disposiciones que, acorde con el imperativo en ellas contenido, vinculan al gobernado a su cumplimiento desde el inicio de su vigencia, en virtud de que crean, transforman o extinguen situaciones concretas de derecho. El concepto de individualización constituye un elemento de referencia objetivo para determinar la procedencia del juicio constitucional, porque permite conocer, en cada caso concreto, si los efectos de la disposición legal impugnada ocurren en forma condicionada o incondicionada; así, la condición consiste en la realización del acto necesario para que la ley adquiera individualización, que bien puede revestir el carácter de administrativo o jurisdiccional, e incluso comprende al acto jurídico emanado de la voluntad del propio particular y al hecho jurídico, ajeno a la voluntad humana, que lo sitúan dentro de la hipótesis legal. De esta manera, cuando las obligaciones derivadas de la ley nacen con ella misma, independientemente de que no se actualice condición alguna, se estará en presencia de una ley autoaplicativa o de individualización incondicionada; en cambio, cuando las obligaciones de hacer o de no hacer que impone la ley, no surgen en forma automática con su sola entrada en vigor, sino que se requiere para actualizar el perjuicio de un acto diverso que condicione su aplicación, se tratará de una disposición heteroaplicativa o de individualización condicionada, pues la aplicación jurídica o material de la norma, en un caso concreto, se halla sometida a la realización de ese evento."

2. Vinculan al gobernado a su cumplimiento desde el inicio de situaciones concretas de derecho. 3. Nacen con ella misma.

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la vigencia, pues desde ese momento crean, transforman o extinguen

4. No se requiere de la actualización de alguna condición. En el otro supuesto de individualización condicionada los deberes de hacer o no hacer impuestos por el legislador: 1. Requieren la realización de algún acto necesario para que la ley adquiera individualización, que bien puede provenir de la autoridad o del particular, para situarlo en la hipótesis legal (condición).

2. No surgen de manera automática con la sola entrada en vigor, sino que requieren un acto diverso que actualice el perjuicio, que puede ser de la autoridad, de un tercero o del propio quejoso. 3. Se hallan sometidos a la realización o aplicación jurídica o material de la norma en un caso concreto.

A partir de que se introdujo en nuestro sistema la figura del “interés legítimo”, la Corte mexicana precisó que debe entenderse por normas autoaplicativas aquellas cuyos efectos ocurran en forma incondicionada, esto es, sin necesidad de un acto de aplicación, lo que sucede cuando se constata la afectación individual o colectiva, calificada, actual, real y jurídicamente relevante de la parte quejosa con la mera entrada en vigor de la ley, es decir, una afectación a la esfera jurídica del quejoso en sentido amplio, que puede ser de índole económica, profesional, de salud pública o de cualquier otra, siempre que dicho interés esté garantizado por un derecho objetivo y que pueda traducirse, en caso de concederse el amparo, en un beneficio jurídico al quejoso7.

Así se determinó en la jurisprudencia Tesis: 1a. CCLXXXI/2014 (10a.), Décima Época, registro 2006963, visible en la Gaceta del Semanario Judicial de la Federación, Libro 8, Julio de 2014, Tomo I, p. 148, que dice: “INTERÉS LEGÍTIMO Y JURÍDICO. CRITERIO DE IDENTIFICACIÓN DE LAS LEYES HETEROAPLICATIVAS Y AUTOAPLICATIVAS EN UNO U OTRO CASO. Para determinar cuándo una norma general causa una afectación con su sola entrada en vigor y cuándo se requiere de un acto de aplicación, existe la distinción entre normas heteroaplicativas y autoaplicativas en función de las posibilidades de afectación de una norma general. Desde la Novena Época, el criterio de clasificación de ambos tipos de normas gira alrededor del concepto de "individualización incondicionada", con el cual se ha entendido la norma autoaplicativa como la que trasciende directamente para afectar la esfera jurídica del quejoso, sin condicionarse a ningún acto. Si su contenido está condicionado, se trata de una norma heteroaplicativa. Así, el criterio de individualización incondicionada es formal, esto es, relativo o dependiente de una concepción material de afectación que dé contenido a ambos tipos de normas, pues sin un concepto previo de agravio que tome como base, por ejemplo, al interés jurídico, interés legítimo o interés simple, dicho criterio clasificador no es apto por sí mismo para determinar cuándo una ley 7

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En el caso, los artículos 11, párrafo segundo, y 12 de la Ley

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de Seguridad Interior8 regulan la emisión de la Declaratoria de Protección a la Seguridad Interior por parte del Presidente de la República, con motivo de la cual ordenará la intervención de la Federación para ejecutar Acciones de Seguridad Interior en el territorio de una entidad federativa o zona geográfica del país, la cual se expedirá, dentro de las setenta y dos horas siguientes, contadas a partir de recibir la solicitud, deberá notificarse por conducto de la Secretaría de Gobernación a la Comisión Bicamaral de Seguridad genera perjuicios por su sola entrada en vigor o si se requiere de un acto de aplicación. Por tanto, dada su naturaleza formal, el criterio clasificador es adaptable a distintas concepciones de agravio. Así pues, en el contexto de aplicación de las nuevas reglas reguladoras del juicio de amparo se preserva la clasificación de normas autoaplicativas y heteroaplicativas, para determinar la procedencia del juicio de amparo contra leyes, ya que dada su naturaleza formal, es suficiente desvincular el criterio rector -de individualización incondicionada- del concepto de interés jurídico y basarlo en el de interés legítimo. Un concepto de agravio más flexible, como el de interés legítimo, genera una reducción del espacio de las leyes heteroaplicativas y es directamente proporcional en la ampliación del espacio de leyes autoaplicativas, ya que existen mayores posibilidades lógicas de que una ley genere afectación por su sola entrada en vigor, dado que sólo se requiere constatar una afectación individual o colectiva, calificada, actual, real y jurídicamente relevante, siempre que esté tutelada por el derecho objetivo y, en caso de obtener el amparo, pueda traducirse en un beneficio para el quejoso. No obstante, si se adopta el estándar de interés jurídico que requiere la afectación a un derecho subjetivo y excluye el resto de afectaciones posibles, ello lógicamente generaría una ampliación del ámbito de las leyes heteroaplicativas, pues reduce las posibilidades de afectación directa de esas normas con su mera entrada en vigor y las condiciona a un acto de aplicación que afecte un derecho subjetivo del quejoso. De esta forma, los jueces de amparo deben aplicar el criterio clasificador para determinar la procedencia del juicio constitucional, siempre y cuando hayan precisado previamente si resulta aplicable la noción de interés legítimo o jurídico. Asimismo en la tesis 1a. CCLXXXII/2014 (10a.), Décima Época, registro 2006964, visible en la Gaceta del Semanario Judicial de la Federación, Libro 8, Julio de 2014, Tomo I, p. 149, que dice: LEYES AUTOAPLICATIVAS. NORMAS QUE ACTUALIZAN ESTA CALIFICATORIA SOBRE LA BASE DEL INTERÉS LEGÍTIMO. Tratándose de interés legítimo, se entenderá que son normas autoaplicativas aquellas cuyos efectos ocurran en forma incondicionada, esto es, sin necesidad de un acto de aplicación, lo que sucede cuando se constata la afectación individual o colectiva, calificada, actual, real y jurídicamente relevante de la parte quejosa con la mera entrada en vigor de la ley, es decir, una afectación a la esfera jurídica del quejoso en sentido amplio, que puede ser de índole económica, profesional, de salud pública o de cualquier otra, siempre que dicho interés esté garantizado por un derecho objetivo y que pueda traducirse, en caso de concederse el amparo, en un beneficio jurídico al quejoso. Conforme a esta definición de interés legítimo, los quejosos no deben ser destinatarios directos de la ley impugnada, sino que es suficiente que sean terceros que resientan una afectación incondicionada, pues se requiere un análisis integral de las relaciones jurídicas en que se encuentran los particulares, siendo en el contexto de este tráfico de relaciones donde se puede apreciar la afectación de la ley. Por tanto, las normas autoaplicativas, en el contexto del interés legítimo, sí requieren de una afectación personal, pero no directa, sino indirecta, la cual puede suceder en tres escenarios distintos: a) Cuando una ley establezca directamente obligaciones de hacer o no hacer a un tercero, sin la necesidad de un acto de aplicación, que impacte colateralmente al quejoso -no destinatario de las obligaciones- en un grado suficiente para afirmar que genera una afectación jurídicamente relevante; b) Cuando la ley establezca hipótesis normativas que no están llamados a actualizar los quejosos como destinatarios de la norma, sino terceros de manera inmediata sin la necesidad de un acto de aplicación, pero que, por su posición frente al ordenamiento jurídico, los quejosos resentirán algunos efectos de las consecuencias asociadas a esa hipótesis normativa; y/o c) Cuando la ley regule algún ámbito material e, independientemente de la naturaleza de las obligaciones establecidas a sus destinatarios directos, su contenido genere de manera inmediata la afectación jurídicamente relevante. En caso contrario, cuando se requiera un acto de aplicación para la consecución de alguno de estos escenarios de afectación, las normas serán heteroaplicativas. 8 Artículo 11. Corresponde a las autoridades federales, incluyendo las Fuerzas Armadas, por sí o en coordinación con los demás órdenes de gobierno, identificar, prevenir, atender, reducir y contener las Amenazas a la Seguridad Interior. El Presidente de la República podrá ordenar por sí o a petición de las Legislaturas de las entidades federativas, o de su Ejecutivo en caso de receso de aquellas, la intervención de la Federación para la realización e implementación de Acciones de Seguridad Interior en el territorio de una entidad federativa o zona geográfica del país, previa emisión de una Declaratoria de Protección a la Seguridad Interior, cuando se actualice alguna de las Amenazas a la Seguridad Interior y éstas: I. Comprometan o superen las capacidades efectivas de las autoridades competentes para atenderla, o II. Se originen por la falta o insuficiente colaboración de las entidades federativas y municipios en la preservación de la Seguridad Nacional, de conformidad con lo previsto en el segundo párrafo del artículo 1 de la Ley de Seguridad Nacional. Aquellas amenazas a la Seguridad Interior que no requieran Declaratoria en términos del presente artículo serán atendidas por las autoridades conforme sus atribuciones y las disposiciones legales que resulten aplicables. Artículo 12. En los casos a los que se refiere el artículo anterior, el Presidente de la República, previa consideración del Consejo de Seguridad Nacional, determinará la procedencia de la intervención de la Federación y expedirá, dentro de las setenta y dos horas siguientes, contadas a partir de recibir la solicitud, la Declaratoria de Protección a la Seguridad Interior, la cual deberá notificarse por conducto de la Secretaría de Gobernación a la Comisión Bicamaral de Seguridad Nacional y a la Comisión Nacional de los Derechos Humanos, así como publicarse en el Diario Oficial de la Federación y en los periódicos o gacetas oficiales de las entidades federativas afectadas.

Nacional y a la Comisión Nacional de los Derechos Humanos, así como publicarse en el Diario Oficial de la Federación y en los

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periódicos o gacetas oficiales de las entidades federativas afectadas. Respecto de dichos preceptos es improcedente el juicio de amparo, pues son de carácter heteroaplicativo y en el caso no se encuentra acreditada la emisión de la Declaratoria de Protección a la Seguridad Interior, ni siquiera la presentación de una solicitud de declaratoria, por lo cual, los quejosos carecen de interés legítimo respecto de la aplicación de los artículos 11, párrafo segundo, y 12 de la Ley de Seguridad Interior.

En efecto, los citados artículos regulan la emisión de la Declaratoria de Protección a la Seguridad Interior, señalan los casos en los que ésta será procedente, quién deberá solicitarla u ordenarla y la forma en la que será notificada.

Estas disposiciones son de carácter heteroaplicativo, pues requieren la realización de un acto para actualizar el perjuicio, a saber: ordenar la intervención de la Federación para la ejecución de acciones de seguridad interior con motivo de la declaratoria de protección.

Es decir, los efectos de las normas en estudio no surgen de manera automática con la sola entrada en vigor, sino que requieren un acto distinto que actualice el perjuicio: la emisión de la declaratoria.

Por tanto, la sola entrada en vigor de los artículos 11, párrafo segundo, y 12 de la Ley de Seguridad Interior no crea una obligación, ni modifica la situación jurídica de los quejosos, pues tales preceptos sólo regulan el modo y las circunstancias para la emisión de la Declaratoria de Protección a la Seguridad Interior. El artículo 61, fracción XII, de la Ley de Amparo dispone: “Artículo 61. El juicio de amparo es improcedente: (…)

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XII. Contra actos que no afecten los intereses jurídicos o legítimos del quejoso, en los términos establecidos en la fracción I del artículo 5o de la presente Ley, y contra normas generales que requieran de un acto de aplicación posterior al inicio de su vigencia”.

Según el artículo transcrito, un presupuesto esencial para la procedencia del juicio de amparo consiste en que el quejoso demuestre tener interés jurídico o legítimo en el acto reclamado. El interés jurídico se acredita cuando se demuestra la incidencia directa del acto reclamado en la esfera de derechos del quejoso, mientras que el interés legítimo supone una afectación aun indirecta (por tratarse de un derecho colectivo o un daño colateral provocado por el acto reclamado) pero que en todo caso debe ser cierta, actual y palpable. Tratándose de leyes heteroaplicativas (como en el caso), la Primera Sala de la Suprema Corte de Justicia de la Nación9 ha sostenido que lo relevante, desde la perspectiva del interés legítimo, es determinar si generan una afectación especial, que corra de manera paralela, afectando al quejoso de manera individual o colectiva, calificada, actual y de una forma relevante jurídicamente. En el caso, no se encuentra acreditado el interés legítimo de los quejosos para combatir los artículos 11, párrafo segundo, y 12 de la Ley de Seguridad Interior, porque tales preceptos no generan una afectación real y jurídicamente relevante, cierta, actual y palpable por su sola entrada en vigor, ya que regulan el modo y las Así se advierte en la tesis 1a. XXXI/2016 (10a.), sustentada por la Primera Sala de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, visible en la Gaceta del Semanario Judicial de la Federación Libro 27, Febrero de 2016, Tomo I, página 678, Décima Época, de rubro y texto: “INTERÉS LEGÍTIMO EN AMPARO CONTRA LEYES PENALES. SE ACTUALIZA ANTE NORMAS CUYA MERA EXISTENCIA GENERA UN EFECTO DISUASIVO EN EL EJERCICIO DE LA LIBERTAD DE EXPRESIÓN Y EL DERECHO FUNDAMENTAL DE ACCESO A LA INFORMACIÓN. Aunque las normas penales, que tipifican conductas ilícitas, pueden contener obligaciones de hacer o no hacer condicionadas a un acto de aplicación y, por tanto, en su estructura normativa resultar heteroaplicativas, lo relevante, desde la perspectiva del interés legítimo, es determinar si generan una afectación especial, que corra de manera paralela, afectando al quejoso de manera individual o colectiva, calificada, actual y de una forma relevante jurídicamente. Ahora bien, la libertad de expresión y el derecho de acceso a la información no sólo protegen un espacio de autonomía personal de los individuos, sino también garantizan un espacio público de deliberación política. De lo que se sigue que las normas penales pueden resultar autoaplicativas por su afectación directa, cuando se alegue que esas normas obstaculicen, impidan o estorben el acceso a dicho espacio. Ello exige de los jueces apreciar las posibilidades de afectación del precepto impugnado en las condiciones de desenvolvimiento de la persona en el espacio público de deliberación, especialmente cuando el tipo de discurso afectable por la norma es de naturaleza política y cuando quien acude al juicio es una persona que se dedica a difundir dicha información a la sociedad. Por tanto, aquí no es relevante determinar si la norma impugnada trasciende en la esfera jurídica del quejoso desde la perspectiva de las consecuencias punitivas exigidas como respuesta de reproche a su conducta, esto es, si el quejoso ha actualizado la hipótesis normativa que activa el aparato punitivo del Estado a través de sus facultades persecutorias y judiciales, lo que implicaría asignar el énfasis al contenido heteroaplicativo de la norma. Un caso paradigmático es el de un periodista, a quien se debe reconocer interés legítimo para impugnar normas que alegue impidan, obstaculicen o impongan requisitos de entrada al espacio público para participar en el debate público, independientemente si acredita un acto de aplicación. En suma, si el quejoso se duele de la imposibilidad del ejercicio desinhibido del ejercicio de deliberación pública, el juez de amparo debe verificar si, prima facie, se genera un efecto obstaculizador de participación en la deliberación pública que permita tener por acreditado el interés legítimo”. 9

circunstancias para la emisión de la Declaratoria de Protección a la declaratoria.

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Seguridad Interior; pero no se encuentra acreditada la emisión de tal

Por tanto, si en el caso no se encuentra acreditada la emisión de la Declaratoria de Protección a la Seguridad Interior, no existe acto de aplicación ni afectación a los quejosos generada por los artículos que se analizan.

Por esas razones, de conformidad con la fracción XII, del artículo 61 y 63, fracción V, de la Ley de Amparo, se sobresee en este juicio respecto de los artículos 11, párrafo segundo, y 12 de la Ley de Seguridad Interior.

Cabe destacar que el efecto amedrentador derivado de la promulgación de las normas impugnadas no se actualiza respecto de las disposiciones en examen, porque la inhibición en el ejercicio de derechos fundamentales como la libertad de expresión o reunión, o el derecho a libre desarrollo de la personalidad, requiere de la emisión de la Declaratoria de Protección a la Seguridad Interior, que hasta el momento no se ha producido. Por ejemplo, sería necesaria la emisión de una declaratoria respecto del Estado de Guanajuato, para que un habitante de esta entidad viera afectado su interés legítimo, ante la incertidumbre sobre los límites del ejercicio de sus derechos fundamentales, en tanto que esa declaratoria no afectaría el interés legítimo del gobernado que habite el Estado de Veracruz. En cambio, las hipótesis jurídicas previstas en el resto de los preceptos reclamados se actualizan sin necesidad de tal declaratoria; de ahí que en esos casos sí se produzca la inhibición o el amedrentamiento en los quejosos, respecto del ejercicio de sus derechos fundamentales, como se explica en el siguiente epígrafe. III. Interés legítimo de los quejosos para promover el juicio de amparo

Los quejosos reclaman la expedición de los artículos 2, 3, 4, fracciones I, II, VII y X, 6, 8, 9, 11, párrafos primero y último, 16, 26, 12

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30 y 31 de la Ley de Seguridad Interior, publicada en el Diario Oficial de la Federación el veintiuno de diciembre de dos mil diecisiete, con

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motivo de su entrada en vigor, es decir, en su carácter de autoaplicativas, y aducen tener interés legítimo para impugnar tales preceptos normativos, pues consideran que dichas normas inhiben su ejercicio del derecho a la información y libertad de expresión, entre otros derechos fundamentales.

Para sustentar su interés legítimo, los quejosos invocan la tesis 1a. XXXII/2016 (10a.) de la Primera Sala de la Suprema Corte de Justicia de la Nación de rubro y texto siguientes: “INTERÉS LEGÍTIMO EN EL AMPARO CONTRA LEYES. NORMAS CUYA SOLA EXISTENCIA GENERA UNA AFECTACIÓN AUTOAPLICATIVA QUE LO ACTUALIZA. Esta Primera Sala ha determinado que, de manera excepcional, pueden encontrarse en el ordenamiento jurídico normas generales heteroaplicativas, identificables así por su estructura normativa interna, que no obstante, generan una afectación de tal gravedad para nuestra democracia constitucional, que pueden identificarse como autoaplicativas, por lo que debe tenerse por acreditado el interés legítimo para impugnarlas. El primero de este tipo de normas corresponde al de aquellas que son estigmatizadoras, es decir, aquellas que con independencia de que establezcan contenidos condicionados a un acto de aplicación, terminan por proyectar un mensaje discriminatorio contra ciertos sujetos, que resienten una afectación generada por la parte valorativa de la norma, al incluir criterios vedados por el artículo 1o. constitucional. Un segundo tipo de normas en este supuesto, corresponde a aquellas que se erigen como barreras de acceso al debate público o que inhiben la propia deliberación pública, entendiendo que las condiciones normativas para la generación óptima de esta última se encuentran constitucionalmente protegidas, en tanto que son condiciones de existencia de un espacio público sin el cual un gobierno democrático de naturaleza deliberativa no sería posible. La afectación que producen este segundo tipo de normas no es generada por su parte valorativa, sino por sus repercusiones sobre la apropiada preservación de canales de expresión e intercambio de ideas que deben mantenerse abiertos, por ejemplo, estableciendo impedimentos, requisitos u obligaciones, aún de abstención, que obstaculicen el desenvolvimiento de las personas en el debate público, especialmente cuando se refieran al discurso político o a quienes se dedican a informar. Ante este segundo tipo de normas, lo relevante para el juzgador no es determinar si la norma impugnada trasciende en la esfera jurídica del quejoso desde la perspectiva de los actos de aplicación requeridos para su materialización, sino la afectación generada a los canales de deliberación pública” 10.

En el amparo en revisión 152/201311, la Primera Sala de la Suprema

Corte

Justicia

Nación

realizó

diversas

consideraciones en torno al tema de interés legítimo. En principio, reconoció que los quejosos tenían tal interés por resentir un agravio específico actualizado “en virtud de su especial Publicada en la Gaceta del Semanario Judicial de la Federación, Décima Época, libro 27, febrero de dos mil dieciséis, tomo I, página 679. 11 En el cual se impugnó el artículo 143 del Código Civil para el Estado de Oaxaca, que establecía reglas específicas dirigidas a quienes desearan contraer matrimonio, a través de la indicación de los requisitos que debían satisfacer para lograr la celebración de ese acto. 10

situación frente al orden jurídico”. Así, determinó que contaban con interés legítimo para impugnar una norma, en cuyo ámbito personal

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de validez no se encontraban incluidos. Para ello desarrolló el concepto de interés jurídico y legítimo en relación con la clasificación de las normas en autoaplicativas y heteroaplicativas. El criterio de clasificación de heteroaplicación y autoaplicación es formal y relativo o dependiente de una concepción material de afectación que dote de contenido a ambos tipos de normas, ya que sin un concepto previo de agravio, ya sea con base en un interés jurídico,

legítimo

simple,

concepto

individualización

incondicionada no es apto por sí mismo para determinar cuándo una ley genera perjuicios por su sola entrada en vigor o si se requiere de un acto de aplicación.

Un concepto de agravio más flexible genera una reducción del espacio de las leyes heteroaplicativas y es directamente proporcional en la ampliación del espacio de leyes autoaplicativas, pues las posibilidades de afectación generadas de manera inmediata en la esfera jurídica de las personas se amplifican.

Las normas autoaplicativas y heteroaplicativas se deben seguir

distinguiendo

con

concepto

individualización

incondicionada, que puede proyectarse en dos espacios de posible afectación: el de interés jurídico y el de interés legítimo. Tratándose de interés legítimo son normas autoaplicativas aquellas

cuyos

efectos

ocurren

forma

incondicionada

trascienden en la afectación individual, colectiva, calificada, actual real y jurídicamente relevante para la parte quejosa; es decir, se trata de una afectación al quejoso en sentido amplio, siempre que dicho interés esté garantizado por un derecho objetivo y que pueda traducirse, para efectos de la concesión del amparo, en un beneficio jurídico para el quejoso12.

De dicha ejecutoria dio origen a la tesis 1a. CCLXXXII/2014 (10a.) publicada en la Gaceta del Semanario Judicial de la Federación, Décima Época, libro 8, julio de 2014, tomo I, página 149, de rubro y texto: “LEYES AUTOAPLICATIVAS. NORMAS QUE ACTUALIZAN ESTA CALIFICATORIA SOBRE LA BASE DEL INTERÉS LEGÍTIMO. Tratándose de interés legítimo, se entenderá que son normas autoaplicativas aquellas cuyos efectos ocurran en forma incondicionada, esto es, sin necesidad de un acto de aplicación, lo que sucede cuando se constata la afectación individual o colectiva, calificada, actual, real y jurídicamente relevante de la parte quejosa con la mera entrada en vigor de la ley, es decir, una afectación a la esfera jurídica del quejoso en sentido amplio, que puede ser de índole económica, profesional, de salud pública o de cualquier otra, siempre que 12

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Luego, la Primera Sala, al resolver el amparo en revisión

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492/201413, retomó las consideraciones del amparo en revisión 152/2013, y estableció que las personas pueden combatir las leyes de las que no sean destinatarias cuando resientan una afectación jurídicamente relevante. Así, las normas autoaplicativas, en el contexto del interés legítimo, sí requieren de una afectación personal, pero no directa, sino indirecta, la cual puede suceder en tres escenarios distintos:

a) Cuando una ley establezca directamente obligaciones de hacer o no hacer a un tercero, sin la necesidad de un acto de aplicación, que impacte colateralmente al quejoso –no destinatario de las obligaciones– en un grado suficiente para afirmar que genera una afectación jurídicamente relevante; b) Cuando la ley establezca hipótesis normativas que no están llamados a actualizar los quejosos como destinatarios de la norma, sino terceros de manera inmediata sin la necesidad de un acto de aplicación, pero que, por su posición frente al ordenamiento jurídico, los quejosos resentirán algunos efectos de las consecuencias asociadas a esa hipótesis normativa de forma colateral; y/o, c) Cuando la ley regule algún ámbito material e, independientemente de la naturaleza de las obligaciones establecidas a sus destinatarios directos, su contenido genere de manera inmediata la afectación jurídicamente relevante.

Finalmente, en dicho amparo en revisión la Primera Sala exploró el tema del interés legítimo de manera progresiva y estableció una segunda categoría de casos en los que ciertas normas –que por su contenido normativo serían heteroaplicativas— puedan resultar autoaplicativas por su sola existencia desde la perspectiva del interés legítimo, al poder generar una afectación real, concreta, frente aquellos preceptos acusados de imponer barreras ex ante al debate público o que resultan inhibidoras de la deliberación pública, entendiendo que las condiciones normativas que permiten la generación

óptima

deliberación

están

protegidas

constitucionalmente, pues son condiciones de existencia de un dicho interés esté garantizado por un derecho objetivo y que pueda traducirse, en caso de concederse el amparo, en un beneficio jurídico al quejoso. Conforme a esta definición de interés legítimo, los quejosos no deben ser destinatarios directos de la ley impugnada, sino que es suficiente que sean terceros que resientan una afectación incondicionada, pues se requiere un análisis integral de las relaciones jurídicas en que se encuentran los particulares, siendo en el contexto de este tráfico de relaciones donde se puede apreciar la afectación de la ley. Por tanto, las normas autoaplicativas, en el contexto del interés legítimo, sí requieren de una afectación personal, pero no directa, sino indirecta, la cual puede suceder en tres escenarios distintos: a) Cuando una ley establezca directamente obligaciones de hacer o no hacer a un tercero, sin la necesidad de un acto de aplicación, que impacte colateralmente al quejoso -no destinatario de las obligaciones- en un grado suficiente para afirmar que genera una afectación jurídicamente relevante; b) Cuando la ley establezca hipótesis normativas que no están llamados a actualizar los quejosos como destinatarios de la norma, sino terceros de manera inmediata sin la necesidad de un acto de aplicación, pero que, por su posición frente al ordenamiento jurídico, los quejosos resentirán algunos efectos de las consecuencias asociadas a esa hipótesis normativa; y/o c) Cuando la ley regule algún ámbito material e, independientemente de la naturaleza de las obligaciones establecidas a sus destinatarios directos, su contenido genere de manera inmediata la afectación jurídicamente relevante. En caso contrario, cuando se requiera un acto de aplicación para la consecución de alguno de estos escenarios de afectación, las normas serán heteroaplicativas”. 13 Del cual derivó la tesis 1a. XXXII/2016 (10a.) que citan los quejosos para justificar su interés.

espacio público, sin el cual el gobierno democrático de naturaleza deliberativa –como está consagrado en los artículos 39 y 40

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constitucionales— no sería posible14.

En el caso, los quejosos aducen tener interés legítimo para impugnar disposiciones normativas de la Ley de Seguridad Interior, pues refieren que son miembros de la asociación civil ******** ******** *********, de manera que dicho ordenamiento jurídico incide en su esfera jurídica desde su entrada en vigor, en virtud del efecto inhibidor que les genera en el ejercicio de los derechos de acceso a la información, libertad de expresión y de asociación, entre otros.

En ese contexto, se actualizaría el inciso b) de los supuestos posibles, tratándose de afectaciones con motivo de una norma autoaplicativa, pues los artículos impugnados contienen obligaciones e hipótesis que no están llamados a actualizar los quejosos directamente; no obstante, dichas normas generarían, prima facie, una clase especial de afectación, que correría de manera paralela a tales

obligaciones

(contenidos

que

pueden

calificarse

como

autoaplicativos) y que afectaría directamente a los quejosos como terceros: el efecto amedrentador para ejercer los derechos al acceso a la información y a la libertad de expresión, la cual, de comprobarse, sería incondicionada.

En el citado amparo en revisión 492/2014, la Primera Sala de la Suprema Corte de Justicia de la Nación estimó que el quejoso acreditaba la afectación exigida por el concepto de interés legítimo al considerar lo siguiente: i) el quejoso era periodista; ii) director de una organización de derecho a la libertad de expresión y acceso a la información, y; iii) había publicado artículos periodísticos en Página 29 del Amparo en Revisión 492/2014. En ese sentido, la Primera Sala de la Corte ha señalado en tesis aislada CDXIX/2014, de número de registro 2008101 visible en la página 234 del Libro 13 (diciembre de 2014) Tomo 1, de la Gaceta del Semanario Judicial de la Federación: “LIBERTAD DE EXPRESIÓN. DIMENSIÓN POLÍTICA DE ESTE DERECHO FUNDAMENTAL. La libertad de expresión en su vertiente social o política, constituye una pieza central para el adecuado funcionamiento de la democracia representativa. En este sentido, se ha enfatizado la importancia de la libre circulación de las ideas para la formación de la ciudadanía y de la democracia representativa, permitiendo un debate abierto sobre los asuntos públicos. La libertad de expresión se constituye así, en una institución ligada de manera inescindible al pluralismo político, valor esencial del Estado democrático. Esta dimensión de la libertad de expresión cumple numerosas funciones, entre otras, mantiene abiertos los canales para el disenso y el cambio político; se configura como un contrapeso al ejercicio del poder, ya que la opinión pública representa el escrutinio ciudadano a la labor pública; y contribuye a la formación de la opinión pública sobre asuntos políticos y a la consolidación de un electorado debidamente informado. Dicho ejercicio permite la existencia de un verdadero gobierno representativo, en el que los ciudadanos participan efectivamente en las decisiones de interés público”. 14

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diferentes entidades federativas, incluida Chiapas –entidad federativa donde se originó la norma controvertida en dicho asunto–. Por tanto,

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indicó que el solicitante del amparo formaba parte de un gremio cuya actividad principal es justamente la realización de las actividades relacionadas con obtener y proporcionar información. Para robustecer tales afirmaciones, hizo referencia a los enlaces de internet de donde se corroboraba dicha información sobre el quejoso.

En el caso, los solicitantes del amparo manifiestan que pertenecen a la agrupación “******** ******** ********* ”, que se define como una “red nacional de organizaciones de la sociedad civil (OSC) y líderes ciudadanos independientes y apartidistas que buscan actuar como mandantes a través del ejercicio pleno del artículo 39 de la Constitución” 15.

En el portal de internet de dicha agrupación se aprecia que realiza actividades de difusión de información cuyo contenido versa, esencialmente, sobre derechos político electorales y democracia16. Además, es un hecho notorio para este órgano jurisdiccional, en términos del artículo 88 del supletorio Código Federal de Procedimientos Civiles, que se encuentra radicado en este juzgado el juicio de amparo ********. Dicha demanda fue presentada por el *****

*********

********,

formado

por

diversas

asociaciones activistas del medio ambiente, conocidas como ****** ********* ******** y ***** *; entre las asociaciones integrantes de dicho grupo se encuentra la asociación civil denominada “*****”, de la cual el aquí quejoso **** ******* ***** **** se ostentó como integrante, en cuya página de internet se observa que es una asociación que trabaja en favor de los Derechos Económicos, Sociales, Culturales y Ambientales17.

Según se aprecia del sitio en internet de la agrupación, consultable en la liga https://*************************.wordpress.com/quienessomos/ 16 Véase la siguientes publicaciones: https://congresonacionalciudadano.wordpress.com/2018/04/01/que-es-el-voto-digno/; https://congresonacionalciudadano.wordpress.com/2018/04/30/de-la-dictadura-a-la-democracia/; https://congresonacionalciudadano.wordpress.com/2018/04/21/el-fuero-para-fuera-en-medio-del-circo-electorero/ 17 Véase el sitio en internet www.aahora.org/. 15

Estas circunstancias concuerdan con el contenido de las demandas de amparo, en las cuales varios fragmentos sugieren la

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amplitud de los bienes que los quejosos pretenden preservar: “[…] A su vez, dada la importancia de la magnitud de dicha supuesto (sic) en la vulneración de la esfera jurídica elemental como lo es la seguridad e integridad de la persona humana en las actuaciones de los elementos de Seguridad Pública civil, así como de las Fuerzas Armadas de México, refiriéndose a los tratados internacionales vinculan con la norma toda vez que como individuo e integrante de una colectividad política determinada, los mensajes están dirigidos precisamente hacia nosotros en el plano individual y hacia la colectividad política a la que pertenecemos, comunidad que, para el ejercicio pleno de sus derechos, requiere que la dimensión individual y la dimensión social del derecho a la información sean respetadas […] Por otra parte, según lo explicado en la jurisprudencia Interamericana en numerosas ocasiones, "la libertad de expresión y el derecho a la información se caracterizan por ser derechos con dos dimensiones: una dimensión individual, consistente en el derecho de cada persona a expresar los propios pensamientos, ideas e informaciones; y una dimensión colectiva o social, consistente en el derecho de la sociedad a procurar y recibir cualquier información, a conocer los pensamientos, ideas e informaciones ajenos y a estar bien informada así como que se pueda expresar auténticamente el parecer directo del Gobernado sobre las iniciativas antes de su entrada en vigencia […]”. [El subrayado es énfasis añadido].

Esto se traduce, además, en que los quejosos no son reactivos frente a un acto concreto de las autoridades que actúan al amparo de la ley reclamada, sino proactivos frente al potencial dañino que atribuyen a la propia norma.

De este modo, respetuosamente se disiente de lo sostenido por numerosos órganos jurisdiccionales federales18, cuyo argumento toral para sustentar la falta de interés de los quejosos es que la afectación alegada constituye una mera aseveración hipotética del agravio que pudieran resentir en caso de que la ley en comento fuera aplicada arbitrariamente en su perjuicio, para amedrentarlos en el ejercicio de sus libertades; o que a su vez, podría afectar a la sociedad en general o a aquellas personas que pretendan hacer uso de derechos fundamentales tales como la libertad de expresión o de asociación19.

Una búsqueda en el Sistema Integral de Seguimiento a Expedientes “SISE” arroja que, aproximadamente, 196 demandas se encuentran relacionadas con la Ley de Seguridad interior; en su mayoría han sido desechadas por la falta de interés legítimo de los promoventes, o han sobreseído en el juicio, por la misma razón. 18

Argumentos similares sostuvo, por ejemplo, el Juzgado Séptimo de Distrito en Materia Administrativa y de Trabajo en el Estado de Jalisco, al resolver el juicio de amparo ********, que consideró que los quejosos no acreditaron él interés legítimo para combatir con el carácter de autoaplicativa la norma referida. 19

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Este juzgado considera que la sola entrada en vigor de las

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normas impugnadas, sí afecta y condiciona conductas inherentes a la actividad de los quejosos como promotores de derechos humanos. A raíz de la aprobación de la Declaración sobre los defensores de los derechos humanos20 en mil novecientos noventa y ocho, se ha extendido el empleo de la expresión “defensor o defensora de derechos humanos”, que no se ciñe sólo al desarrollo de determinadas actividades distintivas, sino que serán consideradas como tal aquellas personas que actúen en favor de un derecho o varios derechos humanos, tanto individual como colectivamente. Sobre este punto, el artículo 1º de la Declaración sobre el derecho y el deber de los individuos, los grupos y las instituciones de promover y proteger los derechos humanos y las libertades fundamentales universalmente reconocidos, se indica que: “toda persona tiene derecho individual o colectivamente a promover y procurar la protección y realización de los derechos humanos y las libertades fundamentales en los planos nacional e internacional y esforzarse por ellos”21.

De acuerdo con esta definición general, pueden ser defensores cualesquiera personas o grupos de personas que se esfuercen en promover los derechos humanos, desde organizaciones intergubernamentales asentadas en las mayores ciudades del mundo hasta individuos que trabajan en sus comunidades locales22. La Comisión Interamericana de Derechos Humanos se ha pronunciado respecto a las notas distintivas de una persona defensora de derechos humanos. En el Informe sobre la Situación de las Defensoras y Defensores de los Derechos Humanos en las Américas (2006) señaló que se considera como defensor o defensora de derechos humanos “toda persona que de cualquier forma La Declaración sobre defensores de derechos humanos es el primer instrumento en definir oficialmente la defensa de los derechos humanos como un derecho en sí mismo. Con posterioridad a este reconocimiento, el derecho a defender los derechos ha sido acogido por los sistemas de protección internacional de los derechos humanos universal, americano, europeo y africano. 21 Aprobada por la Asamblea General de la ONU el 9 de diciembre de 1998, mediante resolución 53/144. 22 Folleto informativo Nº 29, de la serie Folletos informativos sobre los derechos humanos es una publicación de la Oficina del Alto Comisionado de las Naciones Unidas para los Derechos Humanos, de la Oficina de las Naciones Unidas en Ginebra. en torno a cuestionamiento sobre quienes pueden ser defensores de derechos humanos indica “Sin embargo, lo que más caracteriza a un defensor de los derechos humanos no es su título o el nombre de la organización para la que trabaja sino el carácter de la actividad que desarrolla”. 20

promueva o procure la realización de los derechos humanos y las fundamentales

internacional”23.

reconocidos

nivel

nacional

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libertades

Asimismo, en el artículo 2 de la Ley para la Protección de Personas Defensoras de Derechos Humanos y Periodistas, se señala que serán consideradas como personas defensoras de derechos humanos todas aquéllas “que actúen individualmente o como integrantes de un grupo, organización o movimiento social, así como personas morales, grupos, organizaciones o movimientos sociales cuya finalidad sea la promoción o defensa de los derechos humanos”. El rol de los defensores de derechos humanos se ha considerado como un elemento fundamental en el desarrollo de la democracia y el Estado de Derecho. De acuerdo con la Comisión Interamericana de Derechos Humanos (CIDH), su labor es esencial en la implementación universal de estos derechos24. La función de un defensor de derechos humanos se construye sobre la Declaración de los defensores de los derechos humanos, la cual protege, entre otros, los siguientes derechos: 1)

A procurar la protección y realización de los derechos

humanos en los planos nacional e internacional. 2)

A realizar una labor en favor de los derechos humanos

individualmente o en asociación con otros. 3)

A presentar a los órganos y organismos gubernamentales

y organizaciones que se ocupan de los asuntos públicos críticas y propuestas para mejorar su funcionamiento y a llamar la atención sobre cualquier aspecto de su labor que pueda impedir la realización de los derechos humanos. 4)

A denunciar las políticas y acciones oficiales en relación

con los derechos humanos y a que se examinen esas denuncias.

Informe sobre la Situación de las Defensoras y Defensores de los Derechos Humanos en las Américas, 2006. CIDH, Segundo Informe sobre la Situación de las Defensoras y Defensores de los Derechos Humanos en las Américas, párr. 13 23 24

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A dirigirse ante las organizaciones no gubernamentales e

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intergubernamentales y a comunicarse sin trabas con ellas. Entonces, las actividades primordiales que llevan a cabo quienes se desempeñan como defensores de derechos humanos se encuentran íntimamente vinculadas con el derecho a la información y la libertad de expresión, dado que versan primordialmente sobre la reunión y difusión de información sobre violaciones de los derechos humanos.

En el caso, se aprecia que los quejosos son defensores de derechos humanos, cuyas actividades implican el disfrute del derecho a la libertad de expresión, asociación y reunión, constitutivos de la protesta social y, si bien la Ley de Seguridad Interior va dirigida a todos los ciudadanos, **** ******* ***** ***** ******** **** ******* y ********* ***** ******* resienten una afectación directa, real y efectiva respecto de estas disposiciones por sus actividades concretas.

La defensa de derechos no sólo en su titularidad subjetiva sino en una dimensión social y colectiva, se aprecia, entre otros, en los fragmentos de las demandas que enseguida se transcriben: “[…] A su vez, dada la importancia de la magnitud de dicha supuesto (sic) en la vulneración de la esfera jurídica elemental como lo es la seguridad e integridad de la persona humana en las actuaciones de los elementos de Seguridad Pública civil, así como de las Fuerzas Armadas de México, refiriéndose a los tratados internacionales vinculan con la norma toda vez que como individuo e integrante de una colectividad política determinada, los mensajes están dirigidos precisamente hacia nosotros en el plano individual y hacia la colectividad política a la que pertenecemos, comunidad que, para el ejercicio pleno de sus derechos, requiere que la dimensión individual y la dimensión social del derecho a la información sean respetadas […]”. [El subrayado es énfasis añadido]. “SEGUNDO.- El artículo 129 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos establece que: "[transcribe]" Por lo cual, causa agravio esta ley ya que contraviene fundamentalmente en las labores de seguridad que son competencia de las fuerzas civiles previstas en el artículo 21 constitucional, así también, este artículo solo tiene la excepción comprendida en la Ley General de Protección Civil, donde las funciones del ejercito sólo podrán ser para participar en temas de Desastres Naturales con el plan DN-III, la cuales servirán para prestar

Los

promoventes

del

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auxilio en las zonas geográficas que se requieran y por la orden expresa de la Secretaría de Gobernación. Además de esto, la ley que se combate resulta contraria a la propia Constitución Mexicana al establecer en el citado artículo 129, que en tiempos de paz ninguna autoridad militar puede ejercer más funciones de las que tenga (sic) exacta conexión con la disciplina militar; sin embargo, la legislación de seguridad interior a la que hemos venido haciendo referencia la cual causa perjuicio a todos los ciudadanos, refiere otros supuestos de participación de las fuerzas militares, que contravienen nuestra Ley Superior al otorgar facultades que dicha constitución no prevé por salvaguardar la integridad de la población y que esta Ley que se reclama violenta los derechos protegidos por la constitución y brinda un desequilibrio en el sistema político para que las autoridades militares puedan actuar con la fuerza en situaciones que no lo ameriten poniendo en riesgo a que la población civil sufra daños irreparables por el uso de protocolos militares que solo deben de ser utilizados en circunstancias especiales que sea necesaria la intervención de dichas fuerzas. […]”.

amparo

actúan

como

personas

defensoras de derechos humanos, por lo que aducen que el contenido normativo de las disposiciones jurídicas que impugnan, los inhibe en el ejercicio de ciertos derechos —libertad de expresión y reunión en su modalidad de manifestación pública, acceso a la información, protección a la privacidad e incluso la defensa de derechos digitales— que son inherentes a la actividad de defensa y promoción de los derechos humanos a la que se autoadscriben los quejosos.

Esta afectación debe considerarse en un contexto adicional que la torna en objetiva, concreta y real, a saber: las normas impugnadas que imponen una obligación de abstención respecto del acceso a la información y libertad de expresión frente a “potenciales riesgos a la seguridad interior”, actividades que son propias e inherentes al ejercicio de la defensa y promoción de los derechos humanos y respecto de la cual, prima facie, en virtud de la laxitud en que se encuentran redactadas las normas impugnadas, generan un efecto inhibidor y amedrentador en agravio de los quejosos. Como señaló la Comisión Interamericana de Derechos Humanos:

“La criminalización de las defensoras y defensores a través del uso indebido del derecho penal consiste en la manipulación del poder punitivo del Estado por parte de actores estatales y no estatales con el objetivo de controlar, castigar o impedir el ejercicio del derecho a defender los derechos humanos. Esta puede tomar lugar, por ejemplo, mediante la presentación de denuncias infundadas o basadas en tipos penales no conformes con el principio de legalidad, o en tipos penales que no cumplen con los estándares interamericanos atendiendo

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a las conductas que castigan. También puede darse a través de la sujeción a procesos penales prolongados y mediante la aplicación de medidas cautelares con fines no procesales. La manipulación del derecho penal en perjuicio de las defensoras y los defensores se ha convertido en un obstáculo que amerita la atención prioritaria por parte de los Estados, pues tiene por efecto amedrentar la labor de defensa y protección de los derechos humanos, y paralizar el trabajo de las defensoras y defensores, dado que su tiempo, recursos (financieros y demás) y energías deben dedicarse a su propia defensa”25. [Énfasis añadido]

Sobre el contexto adicional que debe considerarse para establecer la afectación que el contenido y el ámbito de prohibición de ciertas normas puede producir, la Primera Sala de la Suprema Corte de Justicia de la Nación ha emitido la tesis 1a. XXXIII/2016 (10a.), Libro 27, Febrero de 2016, Tomo I, consultable en la Gaceta del Semanario Judicial de la Federación, Décima Época, página 680, del siguiente rubro y texto:

“LIBERTAD DE EXPRESIÓN Y DERECHO DE ACCESO A LA INFORMACIÓN. LOS PERIODISTAS CUENTAN CON INTERÉS LEGÍTIMO PARA IMPUGNAR EN AMPARO, SIN ACTO DE APLICACIÓN PREVIO, EL ARTÍCULO 398 BIS, DEL CÓDIGO PENAL PARA EL ESTADO DE CHIAPAS, POR SU POTENCIAL DE AFECTACIÓN EN LAS CONDICIONES DE ACCESO A LA DELIBERACIÓN PÚBLICA. El artículo citado impone a las personas en general una obligación de abstención (no hacer), consistente en no obtener ni proporcionar información confidencial o reservada de los cuerpos de seguridad pública o de las fuerzas armadas, con el propósito de evitar que el sujeto o los sujetos activos del delito sean detenidos o para que puedan concretar una actividad delictiva en agravio de un tercero. Ahora bien, cuando un periodista acuda al amparo, debe considerarse que la obligación que impone la norma constituye una razón para la acción que resulta protegida jurídicamente, por lo que es perentoria y, luego, debe ser suficiente para que el sujeto excluya cualquier otra consideración de oportunidad para actuar en sentido contrario a la obligación de abstención impuesta por la norma impugnada. Así, la parte quejosa acredita la afectación suficiente exigida por el concepto de interés legítimo con el seguimiento de la obligación primaria impuesta por la norma impugnada, pues se ostenta como periodista, por lo que forma parte de un gremio cuya actividad principal es justamente la realización de las actividades que se encuentran excluidas mediante una obligación de no hacer: obtener y proporcionar información; además, el seguimiento de la obligación primaria lo lleva a considerarla como una razón para la acción que, de tenerla como una razón perentoria y autónoma para guiar su conducta, lo llevaría a ver frustrado un beneficio: el ejercicio robusto y desinhibido de su actividad como periodista. Esta afectación debe considerase cualificada por un contexto adicional que torna su afectación en objetiva, concreta y real, a saber: que la información respecto de la cual se impone la obligación de abstención, por sus características propias, la torna de interés público, ya que se trata de información relacionada, en general, con temas de seguridad pública y el eficiente funcionamiento de las instituciones encargadas de su cuidado. Así, el planteamiento del quejoso no es un ejercicio hipotético, sino que constituye una afectación real en su ámbito profesional. En efecto, esta Primera Sala considera que la labor realizada por los profesionales de la información consiste, precisamente, en buscar y difundir información de interés público. La existencia de una norma que penalice ab initio la búsqueda de información puede constituir un efecto amedrentador (tener un chilling effect) en dicho profesional. No obstante, al tenerse por acreditado el interés legítimo del quejoso para combatir el precepto impugnado, no implica prejuzgar sobre su validez

Criminalización de la labor de las defensoras y los defensores de derechos humanos, Comisión Interamericana de Derechos Humanos, página 18, párrafo 12. 25

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constitucional, pues será en el fondo donde se determinará si esa afectación en sentido amplio resulta ajustada a la Constitución o no.” [Énfasis añadido]

Lo anterior pone de manifiesto el interés legítimo de los quejosos para impugnar las normas citadas, porque alegan que afectan su esfera jurídica, ya que crean una nueva situación que inhibe y necesariamente limita el ejercicio y cumplimiento de sus actividades. En este sentido, la concesión del amparo que solicitan los quejosos les generaría un especial beneficio, debido a que removería las presuntas limitaciones ilegítimas para el ejercicio de tales derechos.

Los quejosos aducen que las normas impugnadas generan un efecto inhibitorio (chilling effect)26, el cual en los defensores de derechos humanos es amplio en la medida en que las disposiciones normativas son ambiguas. Si bien la constitucionalidad de los artículos impugnados se abordará en el estudio de fondo, la alegada ambigüedad e incertidumbre sobre los términos que pretenden regular la intervención de las fuerzas armadas del Estado puede generar una afectación inhibitoria en el ejercicio de los derechos humanos de los activistas y actualizar su interés legítimo. Luego, derivado de que los quejosos se encuentran en el grupo que podría, en su quehacer cotidiano, resentir los efectos de la norma de manera cualificada, real, objetiva y concreta, no sólo especulativa y conjetural, la entrada en vigor de las disposiciones señaladas al inicio de este numeral repercute en un perjuicio diferenciado y por lo tanto se acredita el interés legítimo para promover amparo indirecto.

Los efectos de las normas que se impugnan se desprenden de la alegada naturaleza ambigua, equívoca, vaga e imprecisa de dichas normas, que generan un efecto inhibidor al ejercicio de los derechos de acceso a la información, libertad de expresión, reunión, asociación, privacidad, protección de datos personales de los quejosos.

Desarrollados doctrinalmente por Frederick Schauer, en “Fear, Risk and the First Amendment: Unraveling the Chilling Effect”. 26

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Así, por ejemplo, prima facie, es posible que los quejosos se vean amedrentados o inhibidos27 para acudir a una protesta y ejercer

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su libertad de expresión y asociación, toda vez que su conducta estaría influida por la posibilidad y temor de una intervención de las fuerzas armadas en las protestas sociales o movilizaciones, además del uso de la fuerza que pudiera emprender, conforme al contenido del artículo 8 la Ley de Seguridad Interior28. La Corte Interamericana se ha referido en otros casos al efecto intimidante en el ejercicio de la libertad de expresión que puede causar el temor a verse sometido a una sanción penal o civil innecesaria o desproporcionada en una sociedad democrática, que puede llevar a la autocensura tanto a quien le es impuesta la sanción como a otros miembros de la sociedad29. Entonces, las normas reclamadas pueden generar un efecto inhibidor en los quejosos, tomando en consideración las actividades propias a los defensores de derechos humanos, que se encuentran vinculadas estrechamente con el derecho de acceso a la información, así como con la libertad de expresión. Ahora, no se soslaya el criterio aislado CXXIII/2013 (10a.)30, sustentado por la Primera Sala de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, de rubro y texto siguientes:

Corte IDH. Caso Norín Catrimán y otros (Dirigentes, miembros y activista de Pueblo indígena Mapuche) vs Chile. Fondo, Reparaciones y Costas. Sentencia de veintinueve de mayo de dos mil catorce. 28Bajo ese contexto, al resolver el recurso de queja 8/2018 el Primer Tribunal Colegiado en Materia Administrativa del Decimosexto Circuito, señaló como factor determinante para la procedencia de la demanda de amparo en contra del ordenamiento impugnado, con base en las consideraciones de la Primera Sala en el amparo en revisión 492/2014, lo siguiente: “[l]o relevante es determinar si dicha norma genera un clase especial de afectación, que correría de manera paralela y que afectaría directamente al quejoso como tercero: en el caso el efecto amedrentador para ejercer los derechos al acceso a la información y a la libertad de expresión. […] En concreto y para el tema específico que se plantea en la demanda de amparo, es aplicable en este asunto la concepción de interés legítimo delineado en el criterio anterior, porque una premisa que deriva de las anteriores consideraciones del Alto Tribunal, consiste en identificar si la norma tiene un efecto “amedrentador” para ejercer, por ejemplo el derecho de acceso a la información y a la libertad de expresión, adquiriendo relevancia las preguntas ya precisadas, como son: ¿La norma combatida impide de alguna manera el ejercicio de la autonomía personal del quejoso? o ¿La norma impugnada obstaculiza, impide o estorba, de alguna manera, al quejoso para ingresar o participar en el espacio de la deliberación pública? […] . En esa línea de pensamiento, atento a que el interés legítimo es un tema que, en casos como el que se presenta, por la naturaleza de la norma impugnada y atendiendo a las circunstancias de hecho en que la propia quejosa sustenta su pretensión, requiere de un análisis detenido que es propio de la sentencia, no es factible justificar el desechamiento de la demanda de amparo con base en una posible falta de ese interés legítimo. […]” 29 Caso Tristán Donoso Vs. Panamá. Excepción Preliminar, Fondo, Reparaciones y Costas. Sentencia de 27 de enero de 2009. Serie C No. 193, párr. 129, y Caso Fontevecchia y D`Amico Vs. Argentina. Fondo, Reparaciones y Costas. Sentencia de 29 de noviembre de 2011. Serie C No. 238, párr. 74. 30 Publicada en la Gaceta del Semanario Judicial de la Federación, décima época, libro 18, mayo de 2015, tomo I, página 448. 27

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“INTERÉS LEGÍTIMO. NO SE ACTUALIZA CUANDO LA AFECTACIÓN ALEGADA, DE RESULTAR EXISTENTE, SE EXTIENDA A LA POBLACIÓN EN GENERAL. Cuando una persona acude al juicio de amparo y alega una afectación jurídica provocada por un acto de autoridad que, en todo caso, es resentida por toda la población en general -y no se involucre un derecho colectivo-, no puede dar lugar al nacimiento de un interés legítimo, por la imposibilidad lógica de identificar un agravio cualificado que surja de una especial situación del quejoso frente al orden jurídico. Por virtud del principio democrático, contenido en el artículo 40 constitucional y del principio de división de poderes, contenido en el artículo 49, debe concluirse que son los órganos democráticos los que deben resolver las inconformidades que son igualmente resentidas por toda la población.”

Sin embargo, el contenido de dicha tesis no cobra aplicación al caso en estudio, dado que si bien trata el tema de interés legítimo respecto de una norma general, los supuestos en que se sustenta son diversos a los que se analizan en el caso.

Es así, en virtud de que la ejecutoria que dio origen a la tesis fue el amparo en revisión 216/2014, la cual tenía por objeto el análisis del artículo 9, último párrafo de la Ley de Ingresos de la Federación para el Ejercicio Fiscal de dos mil trece; en dicho asunto los quejosos controvirtieron una condonación que estimaron violatoria del derecho colectivo de los contribuyentes contenido en el artículo 31, fracción IV, constitucional.

La norma fue impugnada en su carácter de autoaplicativa, pues los solicitantes del amparo adujeron tener un interés legítimo con base en su calidad de contribuyentes, razón por la cual consideraron se surtía en su favor el interés diferenciado del resto de la sociedad, además, ligaron su legitimación activa con la posibilidad de hacer justiciable los principios contenidos en el artículo 134 constitucional.

Sin embargo, la Corte razonó que la figura fiscal de la condonación es evaluable conforme a esa norma constitucional, pero sólo cuando los quejosos la combatan por no incluirse en ese beneficio; así, respecto a la posible afectación que pudieran resentir los quejosos, indicó:

“Sin embargo, la afectación que puedan resentir por las condonaciones otorgadas a favor de terceros extraños, al existir una merma en el gasto público total realizado por el Estado, no es resentida por las personas en su calidad de contribuyentes, sino en su calidad de sujetos beneficiarios de los servicios del Estado, es decir, de potenciales destinatarios del gasto público. Si esto es así, esta Sala estima que la distinción entre contribuyentes y no contribuyentes es artificial para impugnar una condonación otorgada a un tercero:

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ambos son igualmente beneficiarios del gasto público y ambos son igualmente afectables por las modificaciones en las condiciones de integración general del gasto público del que buscan beneficiarse. Por tanto, los quejosos acudieron al juicio de amparo para proteger un interés que asiste a una categoría más amplia de sujetos: toda la población”.

De lo anterior se observa que la Primera Sala estimó que la afectación con motivo de la norma impugnada podía ser resentida no sólo por los contribuyentes, sino que es igualmente padecida por toda la población, por lo que el interés de los recurrentes “forma parte del interés societario y general de que el Estado administre los recursos públicos de una forma apegada a la Constitución, cuya resolución debe mantenerse fuera de la esfera de competencias de los jueces de amparo”.

En el caso, el agravio que pudieran resentir los quejosos con motivo de la entrada en vigor de la norma impugnada sí es cualificado y distinto de las afectaciones que pudiera padecer el resto de la población, precisamente, por el hecho de su actividad, que los vuelve susceptibles al escrutinio del poder estatal, con motivo de las labores de promoción y protección de derechos humanos; máxime que su línea de acción versa sobre derechos políticos y temas relacionados con democracia y ciudadanía.

De ahí que se estime inaplicable el criterio aislado citado, en virtud de que, si bien la afectación alegada podría extenderse a la población en general, en el caso es patente la situación diferenciada de los quejosos del resto de las personas que se encuentren en territorio nacional, por lo que sí cuentan con un interés a efecto de impugnar la norma con motivo de su entrada en vigor, sin necesidad de un acto ulterior de aplicación31.

Sin que ello implique que la parte quejosa tenga la carga de probar que se encuentra en los supuestos normativos previstos por los preceptos de la ley impugnada, es decir, que en vista de que dicha legislación regula la función del Estado para preservar la Seguridad Interior, deba demostrarse que quien solicita el amparo es Contrariamente a lo que sostuvo el Juzgado Decimoquinto de Distrito en Materia Administrativa en la Ciudad de México, al resolver el juicio de amparo indirecto ******* así como el Juzgado Quinto de Distrito en el Estado de México, al sobreseer el juicio de amparo ******** de su índice. Ambos órganos jurisdiccionales argumentaron similares consideraciones en torno al carácter heteroaplicativo de los artículos impugnados de la Ley de Seguridad Interior, y consideraron improcedente el juicio al no haberse demostrado un acto concreto de aplicación. 31

una amenaza para el país32, pues precisamente, los quejosos acuden al amparo aduciendo la equivocidad en los términos contenidos en

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dicho ordenamiento, que imposibilitan tener certeza respecto del significado concreto de los mismos, lo cual genera ese efecto inhibidor en el despliegue de conductas de los quejosos que, eventualmente, ante los vicios del lenguaje que afectan a los enunciados normativos, pudieran encuadrar en los supuestos previstos por la ley.

Al respecto, a manera de ejemplo y con el objeto de evidenciar la afectación autoaplicativa de las normas impugnadas, el contenido del artículo 30 de la ley en comento33, prevé que las Fuerzas Armadas y las Fuerzas Federales desarrollarán actividades de inteligencia en materia de Seguridad Interior, en el ámbito de sus competencia; asimismo, establece que para la realización de las tareas de inteligencia las autoridades facultadas por dicha ley podrán hacer uso de cualquier medio lícito de recolección de información. En virtud de la naturaleza secreta de dichas operaciones de vigilancia encubierta contemplada en las disposiciones impugnadas, resultaría irrazonable exigir un acto de aplicación concreto para reclamar su inconstitucionalidad, pues, dada la imposibilidad de conocer si se ha sido sujeto de alguna intervención de esta índole, se haría nugatorio el acceso a un recurso efectivo para remediar las violaciones cometidas por virtud de su uso abusivo o desmesurado ante la demostración de tal exigencia34.

Al respecto, el Tribunal Europeo de Derechos Humanos, al examinar la legislación que prevé medidas de vigilancia sobre Así lo sostuvo el Juzgado Quinto de Distrito de Amparo y Juicios Federales en el Estado de Querétaro, al resolver el amparo indirecto *******, en el cual consideró lo siguiente: “[…] Al efecto, se aprecia de las constancias del juicio de amparo que el quejoso no ofreció prueba alguna para acreditar que se encuentre dentro del supuesto normativo, a pesar de haber impugnado como autoaplicativa la norma reclamada, esto es, afirma ser destinatario de la norma sin acreditar que, efectivamente, constituya una amenaza para el Estado Mexicano para que las autoridades federales, incluyendo las Fuerzas Armadas, por sí o en coordinación con los demás órdenes de gobierno, identifiquen, prevengan, atiendan, reduzcan y contengan riesgos y amenazas a la seguridad interior y, en ese entender, no puede sostenerse que se haya generado un perjuicio en su esfera jurídica ni esta Juzgadora puede hacer, por consiguiente, un examen en abstracto de las normas. Ello es así, en tanto no se advierte que el quejoso se encuentre en el supuesto de ser una amenaza para el Estado. […]”. 33 “Artículo 30. Las Fuerzas Federales y las Fuerzas Armadas desarrollarán actividades de inteligencia en materia de Seguridad Interior en los ámbitos de sus respectivas competencias. Al realizar tareas de inteligencia, las autoridades facultadas por esta Ley podrán hacer uso de cualquier método lícito de recolección de información. Toda obtención de información de inteligencia se realizará con pleno respeto a los derechos humanos reconocidos por la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos”. 34 Tal como se sostiene en el amicus curiae presentado por la Red en Defensa de los Derechos Digitales A.C., (R3D). 32

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correspondencia, envíos postales y telecomunicaciones, en la sentencia del Caso Klass y otros contra Alemania35, aceptó que un

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individuo puede, en determinadas circunstancias, considerarse víctima de una violación ocasionada por la simple existencia de medidas secretas o de una legislación que permita dichas medidas, sin tener que alegar que le han sido aplicadas, pues cuando un Estado establece una medida de esa naturaleza, resulta desconocida para quien es controlado y, por tanto inatacable, la garantía puede ser reducida a la nada.

En el ámbito nacional, un razonamiento similar sostuvo el Juzgado Segundo de Distrito en Materia Administrativa, Especializado en Competencia Económica, Radiodifusión y Telecomunicaciones, en el juicio de amparo 116/201436, al considerar que diversos artículos de la Ley Federal de Telecomunicaciones y Radiodifusión que contemplan medidas de acceso y tratamiento de datos personales similares a los que prevé el ordenamiento impugnado-, podían ser combatidos como normas autoaplicativas: "¨[…] En ese sentido, debido a la secrecía con la que se origina tanto la solicitud como el desahogo de los requerimientos de información y localización geográfica en tiempo real, el gobernado se encuentra imposibilitado para indicar la existencia de algún requerimiento concreto que le agravie de manera específica. Ante tal circunstancia, resulta factible estimar que tratándose de esta clase de requerimientos de carácter confidencial, en los que se encuentra involucrada la probable afectación de derechos fundamentales como el derecho a la vida privada, el gobernado se encuentra en aptitud de controvertir su constitucionalidad bajo la calidad de disposiciones autoaplicativas, en razón de que la afectación en su esfera de derechos cobra sentido con la entrada en vigor de los preceptos normativos que prevean tales mandatos. No podría ser de otra manera, pues de estimarse que las disposiciones que se tildan de inconstitucionales poseen el carácter de heteroaplicativas y, por ende, que se requiere la acreditación de un primer acto concreto de aplicación para su impugnación, se estaría constriñendo al quejoso de que se trate a la aportación en el juicio de amparo de una prueba imposible, también conocido en la doctrina jurídica como prueba diabólica, es decir, de un medio de convicción que no puede ser exhibido, en cuanto, como se dijo, el gobernado carece de oportunidad para conocer cuando una autoridad ha requerido la realización de una de las medidas previstas en los artículos 189 y190, fracciones I, II y III, de la Ley Federal de Telecomunicaciones y Radiodifusión. De igual manera, atribuirle dicha naturaleza a las disposiciones normativas de mérito, conllevaría a restringir al solicitante de amparo su derecho fundamental de acceso a un recurso judicial efectivo, pues se le sujetaría a impugnar su contenido hasta en tanto tuviera conocimiento del resultado obtenido con la realización de la medida respectiva, lo que sin duda reduciría, o incluso,

Sentencia de 6 de septiembre de 1978, demanda número 15473/1989. Precedente citado en el amicus curiae presentado por la Red en Defensa de los Derechos Digitales A.C., (R3D). 35 36

anularía la posibilidad de que sea restituido en el pleno goce de los derechos indebidamente afectados, ante una eventual sentencia protectora. […]".

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Bajo esa línea argumentativa, en el caso se hace patente la posibilidad de que la norma en estudio se impugne como autoaplicativa, pues, como sostuvo el órgano jurisdiccional antes citado, no es dable exigir un acto concreto de aplicación en este tipo de situación, dado el carácter confidencial de dichas operaciones, pues presupone un desconocimiento del interesado que es sujeto de las medidas de vigilancia e investigación por parte de las autoridades facultadas para tal actividad.

Además, el efecto inhibidor a que se ha hecho referencia, es posible que también se presente en situaciones como las que prevé el artículo citado, en virtud de que las tareas de inteligencia y recolección de información inciden directamente en el derecho a la libre autodeterminación de las personas, principalmente, el derecho a decidir por sí mismos, cuándo y dentro de qué límites los asuntos de la vida personal habrán de ser públicos.

En la sentencia BVerfGE 65,137, la Primera Sala del Tribunal Constitucional Alemán determinó que la autodeterminación individual presupone que los individuos tienen la libertad para decidir sobre qué actividades emprender y cuáles omitir, incluyendo la posibilidad de comportarse efectivamente conforme a esa decisión. Quien no pueda estimar con suficiente seguridad qué informaciones sobre sí mismo son conocidas en determinadas esferas de su medio social y, quien no pueda de algún modo valorar el conocimiento previo que los posibles interlocutores tienen de uno mismo, puede verse restringido esencialmente en su libertad para planear o decidir con base en su propia autodeterminación. Es decir, si los quejosos creen, por ejemplo, que la participación en una asamblea o una iniciativa ciudadana será registrada por las autoridades y que ello pueda generarles algún riesgo, posiblemente renunciarán al ejercicio de su derecho Sentencia 1bVr209, 269, 362, 420, 440, 484/83, del 15 de diciembre, 1983, en Jurisprudencia del Tribunal Constitucional Federal Alemán. Extractos de las sentencias más relevantes compiladas por Jürgen Schwaben. Programa Estado de Derecho para Latinoamérica. México, 2009, páginas 95 – 102. 37

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fundamental; lo cual iría no solo en detrimento de las posibilidades de desarrollo individual, sino también de la comunidad, porque la

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autodeterminación es una condición funcional elemental de una nación democrática, libre, fundada en la capacidad de sus ciudadanos para cooperar y actuar. En conclusión, debido al efecto amedrentador que aducen los quejosos, así como a la imposibilidad de demostrar un acto concreto de aplicación respecto de ciertos artículos de la ley, se estima que los solicitantes del amparo cuentan con interés legítimo para acudir a esta instancia constitucional a impugnar las normas reclamadas. De ahí que no se actualice la causa de improcedencia que hacen valer las autoridades responsables Presidente de los Estados Unidos Mexicanos, Secretario de Gobernación, Cámara de Senadores y Cámara de Diputados del Congreso de la Unión, relativa a la falta de interés de los quejosos para impugnar la norma como autoaplicativa.

IV. Improcedencia hecha valer por el Director General Adjunto del Diario Oficial de la Federación y por el Secretario de Gobernación relativa a que las normas reclamadas no se impugnaron por vicios propios

El Director General Adjunto del Diario Oficial de la Federación y el Secretario de Gobernación en su informe justificado manifestaron que el refrendo y la publicación de las normas reclamadas no se impugnaron por vicios propios.

Es infundada la alegación. No se actualiza la causa de improcedencia mencionada pues si bien el artículo 108, fracción III, de la Ley de Amparo establece que las autoridades que intervinieron en la publicación y refrendo de una ley no deben ser señaladas por el quejoso como responsables en caso de que no se impugnen las normas por vicios propios del proceso legislativo, se estima que dicha disposición tiende a darle celeridad a los juicios, pero no significa que las autoridades carezcan del carácter de responsables para los efectos del amparo. 31

Al respecto el artículo 5, fracción II, de la ley citada dispone:

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Artículo 5o. Son partes en el juicio de amparo: (…) II. La autoridad responsable, teniendo tal carácter, con independencia de su naturaleza formal, la que dicta, ordena, ejecuta o trata de ejecutar el acto que crea, modifica o extingue situaciones jurídicas en forma unilateral y obligatoria; u omita el acto que de realizarse crearía, modificaría o extinguiría dichas situaciones jurídicas.

Tal precepto establece que son autoridades responsables en el juicio de amparo las que dictan, ordenan o ejecutan el acto reclamado. Esto significa que tiene tal carácter los órganos del Estado –o particulares dotados de facultades de imperio- que intervienen en la emisión o materialización del acto reclamado. Por lo cual se estima que, en principio, los órganos que intervienen en el proceso de creación de una ley sí tienen el carácter de responsables al participar en su elaboración. El artículo 108, fracción III, de la Ley de Amparo, establece: “Artículo 108. La demanda de amparo indirecto deberá formularse por escrito o por medios electrónicos en los casos que la ley lo autorice, en la que se expresará: (…) III. La autoridad o autoridades responsables. En caso de que se impugnen normas generales, el quejoso deberá señalar a los titulares de los órganos de Estado a los que la ley encomiende su promulgación. En el caso de las autoridades que hubieren intervenido en el refrendo del decreto promulgatorio de la ley o en su publicación, el quejoso deberá señalarlas con el carácter de autoridades responsables, únicamente cuando impugne sus actos por vicios propios;

En dicho numeral se establece que no es necesario que el quejoso

señale

como

autoridades

responsables

las

que

intervinieron en la promulgación y publicación de la ley si no se reclaman sus actos por vicios propios.

Pero ello no implica que tales organismos carezcan del carácter de autoridades responsables en el juicio, sino únicamente que para estudiar la constitucionalidad del acto reclamado no es indispensable su intervención por no atribuirse a su actuación vicios propios y, por ende, que no resulta forzoso emplazarlas.

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Empero, si el quejoso las señaló no podría desconocerse el carácter de autoridad responsable, salvo si no hubiera participado en

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la emisión de las normas reclamadas, lo cual no acontece en el caso concreto. Pues se estima que la sola formulación de conceptos de violación no podría dotar del carácter de responsable a una autoridad que no lo tiene o restárselo a la que sí. Razón por la cual, no se actualiza la causal de improcedencia en estudio. Lo mismo sucede, por ejemplo, con el actuario al que se le encomienda la materialización de un auto que ordena la realización de un embargo, si no se le atribuyen vicios propios a su actuación. En este caso no será indispensable para el dictado de la sentencia que se emplace a la mencionada autoridad ejecutora, pero si es señalada por el quejoso no podría sostenerse que no tiene carácter de autoridad responsable, pues finalmente sí participó en la ejecución del acto de autoridad.

Máxime que en ciertos casos, en suplencia de la deficiencia de la queja, sería posible estudiar el procedimiento legislativo que dio origen a las normas reclamadas.

Además, debe tomarse en cuenta que en el supuesto en examen, el acto reclamado es la ley, a la que se atribuyen vicios de inconstitucionalidad, en virtud de su procedimiento de creación, no las etapas que conforman ese procedimiento, es decir, no se reclama la discusión de la ley o su sanción o refrendo de manera destacada, sino la norma, aun cuando la literalidad del precepto en la expresión “cuando se impugne sus actos por vicios propios” podría dar lugar a interpretación.

Esto es, cuando se promueve un amparo contra una norma se reclama, ya sea por vicios materiales (en cuanto a su contenido) o formales (referidos al proceso que le dio origen). Y, según el criterio sostenido por el Pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, tales etapas no pueden ser consideradas como actos reclamados

destacados de manera individual, sino como una unidad indisoluble

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para efectos de su estudio en amparo38. De esta manera, no sería posible sobreseer en el juicio respecto a la publicación o refrendo de la ley por no impugnarse por vicios propios, de la misma forma que no sería posible negar el amparo o concederlo respecto a tales actos en forma aislada. V. Improcedencia derivada de la imposibilidad jurídica de que se produzcan los efectos de una eventual concesión de amparo sin transgredir el principio de relatividad de las sentencias

La Cámara de Diputados al rendir su informe justificado señaló que debe decretarse el sobreseimiento del juicio de amparo en virtud de la imposibilidad jurídica de que se materialicen los efectos de una eventual concesión de amparo, sin transgredir el principio de relatividad de las sentencias previsto en el artículo 107, fracción II, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos. En virtud de lo anterior, manifestó que se actualiza la causa de improcedencia contenida en el artículo 61, fracción XXIII, de la Ley de Amparo, en relación con los numerales 73 y 77 del mismo ordenamiento.

Es infundada la causa de improcedencia que hace valer la autoridad responsable, ya que al analizar el fondo del asunto, en caso de que este órgano jurisdiccional concluya que debe concederse el amparo, en términos del artículo 78 de la Ley de Amparo, el efecto consistiría en desincorporar de la esfera jurídica de los quejosos las normas impugnadas que fueran declaradas inconstitucionales.

Así se determinó en la tesis P. LXIV/99, Novena Época, registro 193251, Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, Tomo X, Septiembre de 1999, p. 8, que dice: INICIATIVA DE LEYES Y DECRETOS. SU EJERCICIO ES IMPUGNABLE MEDIANTE EL JUICIO DE AMPARO, POR FORMAR PARTE DEL PROCESO LEGISLATIVO. El artículo 71 de la Constitución establece los entes políticos que cuentan con la potestad de iniciativa de leyes o decretos federales, así como la consecuencia inmediata que produce su presentación en el proceso legislativo que regula el siguiente precepto. En relación con este último, la Suprema Corte de Justicia de la Nación ha sostenido que los actos que lo integran constituyen una unidad indisoluble para efectos de su análisis por el juzgador de amparo, por lo que no pueden quedar subsistentes o insubsistentes de manera aislada, debido a que son esos actos instrumentales los que, en conjunto, otorgan vigencia a la ley, siendo que la impugnación de los posibles vicios de inconstitucionalidad es reclamable no sólo del Poder Legislativo que la expidió, sino también contra las autoridades que participaron en su promulgación, publicación y refrendo del decreto promulgatorio respectivo. En consecuencia, debe concluirse que el ejercicio de iniciativa de leyes y decretos es susceptible de control mediante el juicio de amparo, por formar parte inicial y esencial del proceso legislativo, por cuanto a que es ahí donde se propone al órgano parlamentario su intervención a través de la predeterminación de las normas jurídicas, que pueden o no ser aprobadas. 38

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Por tanto, contrariamente a lo que alega la autoridad declaración

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responsable, una eventual concesión de amparo no implicaría una general

inconstitucionalidad

las

normas

impugnadas, pues la declaración de inconstitucionalidad sólo produciría la desaplicación de esas normas a las personas que solicitaron la protección federal, respetando con ello el principio de relatividad de las sentencias que rige el juicio de amparo. No existe otra causa hecha valer por las partes o advertida de oficio.

SEXTO. CONTEXTO. El veintiuno de diciembre de dos mil diecisiete se publicó en el Diario Oficial de la Federación la Ley de Seguridad Interior, precedida

por cuatro iniciativas de Ley

presentadas ante el Congreso de la Unión. La ley fue aprobada el treinta de noviembre en la Cámara de Diputados, con 248 votos a favor, 115 en contra y 48 abstenciones, y el quince de diciembre en la Cámara de Senadores, con 71 votos a favor, 34 en contra y 3 abstenciones, fecha en la que también la Cámara de Diputados aprobó los cambios propuestos por el Senado y la remitió al Poder Ejecutivo Federal para su publicación. En el Informe sobre la Situación de derechos humanos en México, emitido en dos mil quince, la Comisión Interamericana de Derechos Humanos destacó lo siguiente: En los últimos años han tenido lugar incidentes emblemáticos con participación de agentes del Estado en actos violentos, reportados ampliamente en los medios de comunicación, por ejemplo, el homicidio de veintidós personas en Tlatlaya, Estado de México en junio de dos mil catorce, algunas de ellas presuntamente ejecutadas extrajudicialmente por miembros del ejército, lo que derivó en consignación contra elementos militares por homicidio calificado, entre otros probables delitos; así como el homicidio, lesiones y desaparición de estudiantes normalistas en Iguala, Guerrero, en septiembre de dos mil catorce, entre otros. Asimismo, se han perpetrado cuantiosos actos de violencia y asesinatos contra 35

periodistas.39

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Las actividades de seguridad ciudadana interna por fuerzas armadas trajeron considerables quejas por violaciones a derechos humanos. Hasta esa fecha, según la Secretaría de la Defensa Nacional, la Comisión Nacional de Derechos Humanos tenía ciento quince recomendaciones por violaciones a los derechos humanos por elementos militares: tortura, homicidios, violaciones sexuales; y en enfrentamientos entre militares y civiles entre dos mil siete y dos mil doce, resultaron muertos ciento cincuenta y ocho militares, dos mil novecientos cincuenta y nueve “presuntos agresores” civiles, y cuarenta “personas ajenas a los hechos”.40 Frente a la situación de militarización que atraviesa México, la Comisión manifestó su preocupación ante la participación de las fuerzas armadas en tareas profesionales que, por su naturaleza, corresponderían

exclusivamente

las

fuerzas

policiales.

reiteradas ocasiones, la Comisión y la Corte Interamericana de Derechos Humanos han señalado que las fuerzas armadas carecen del entrenamiento adecuado para el control de la seguridad ciudadana, y corresponde a una fuerza policial civil, eficiente y respetuosa de los derechos humanos combatir la inseguridad, la delincuencia y la violencia en el ámbito interno.41 Además, la Comisión recordó su Informe sobre Seguridad Ciudadana y Derechos Humanos, emitido en dos mil nueve, según el cual la política pública de seguridad ciudadana, que se constituya en una herramienta eficiente para que los Estados Miembros cumplan adecuadamente sus obligaciones de respetar y garantizar los derechos humanos de todas las personas que habitan en su territorio, debe tener una institucionalidad y una estructura operativa profesional adecuadas y afines.42

La distinción entre funciones que competen a las fuerzas armadas, limitadas a la defensa de la soberanía nacional, y las que Situación de derechos humanos en México, Informe de México por la Comisión Interamericana de Derechos Humanos , documento 44/15, treinta y uno de diciembre de dos mil quince, párrafo 35. 40 Supra, párrafo 37. 41 Supra, párrafo 91. 42 Ídem. 39

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competen a las fuerzas policiales, exclusivas de la seguridad ciudadana, es un punto de partida en el diseño e implementación de

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esa política pública. Recordó que la Corte Interamericana ha señalado que “los Estados deben limitar al máximo el uso de las fuerzas armadas para el control de disturbios internos, puesto que el entrenamiento que reciben está dirigido a derrotar al enemigo, y no a la protección y control de civiles, entrenamiento que es propio de los entes policiales”.43

En relación con las desapariciones y desapariciones forzadas, la Comisión Interamericana constató durante la visita in loco que la desaparición de personas ha alcanzado niveles críticos en grandes extensiones de México. Las cifras y los testimonios recogidos constataron también secuestros a manos de grupos de delincuencia organizada. El fenómeno de la desaparición forzada de personas ha ocurrido en México en diferentes momentos y con diversas intensidades, como en los años setentas en el contexto de la “guerra sucia” hasta finales de los ochentas y actualmente ha aumentado en forma dramática. Es grave la amplia información recibida por la Comisión a través de sus distintos mecanismos sobre la existencia de una práctica de desapariciones forzadas a manos de agentes del estado o con la participación, aquiescencia, o tolerancia de las mismas.44

Puso atención a los hechos de dos mil catorce y dos mil quince: graves violaciones de derechos humanos atribuidas a policía federal, fuerzas armadas y marina;45 destacando el de treinta de junio de dos mil catorce en Tlatlaya, Estado de México, seis de enero de dos mil quince en Apatzingán, Michoacán y veintidós de mayo de dos mil quince en Tanhuato, Michoacán.46 Puntualizó que en los tres casos, la primera versión de las autoridades –sin investigación de por medio- fue que las muertes de civiles eran resultados de enfrentamientos. Sin embargo, los testimonios y los indicios apuntaron a la presunta participación de Ídem. Supra, párrafo 100. 45 Supra, párrafo 215. 46 Supra, párrafos 216 a 234. 43 44

autoridades federales y miembros de las fuerzas armadas en hechos que constituirían casos de ejecución extrajudicial, alteración

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de la escena del crimen para simular un enfrentamiento, e irregularidades en las investigaciones.47

La Comisión concluyó que continúan siendo de especial preocupación

las

denuncias

por

desapariciones,

ejecuciones

extrajudiciales y tortura, así como la situación de inseguridad de personas o grupos más expuestas por razones de discriminación histórica o por sus actividades, como las mujeres, la niñez, las personas migrantes, pueblos indígenas, defensoras de derechos humanos y periodistas, víctimas de asesinatos, desapariciones, secuestros, tortura, amenazas y hostigamientos.48 Particularmente, la Comisión alertó sobre la situación contra las personas y grupos defensores de derechos humanos49, entre amenazas y desapariciones y ataques contra la vida e integridad personal, hostigamiento y amenazas, vigilancia, intercepción de comunicaciones y desafíos en la aplicación del mecanismo para la protección de las personas defensoras de derechos humanos y periodistas.50

La Comisión recordó que ha otorgado una serie de medidas cautelares para personas defensoras de derechos humanos al medio

ambiente,

migrantes,

pueblos

indígenas,

personas

desplazadas internamente, la comunidad Lesbianas, Gay, Bisexuales, Personas Trans e Intersex (LGBTI), y de organizaciones que impulsan

esclarecimiento

personas

desaparecidas

forzadamente, investigación de actos de tortura, ejecuciones extrajudiciales y otras violaciones a derechos humanos en México.51 Incluso, personas defensoras de derechos humanos, entre ellas beneficiarias de medidas cautelares, manifestaron a la Comisión que continúa el desprestigio y estigmatización contra su labor de defensa, así como asesinatos, agresiones, amenazas que incluirían a Supra, párrafo 231. Supra, párrafo 536. 49 Supra, párrafo 353. 50 Supra, párrafo 354. 51 Supra, párrafo 355. 47 48

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los miembros de sus familias y seguimientos.52

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De hecho, la Comisión observó que la posible utilización de querellas judiciales o el inicio de investigaciones sin fundamento contra personas defensoras de derechos humanos, puede tener un efecto amedrentador y la paralización de su trabajo en defensa de los derechos humanos.53

Frente a ese contexto, reconoció los avances y reformas en derechos humanos a partir del dos mil once, destacando que la Suprema Corte de Justicia de la Nación restringió la jurisdicción militar cuando las fuerzas armadas violen derechos humanos de civiles; la facultad del control de convencionalidad54; la nueva Ley de Amparo55, y el Mecanismo de Protección de Personas Defensoras de Derechos Humanos y Periodistas56, entre otras.57 Empero, así como hay avances también hay desafíos, pues según la Comisión Interamericana, el gran problema en términos de acceso a la justicia en México es la impunidad sistémica y estructural que aqueja el país58. Resaltó que las violaciones a derechos humanos cometidas por integrantes de las fuerzas armadas ejemplifican la relación entre impunidad y denegación de justicia y resumió dos de los graves problemas en México para esclarecer este tipo de violaciones: la falta de acceso a la información y la falta de investigación de la cadena de mando.59 En la visita in loco la Comisión notó un progresivo retroceso en la política de transparencia activa e información pública de las muertes de civiles y militares en operativos de seguridad, en particular cuando intervienen las fuerzas armadas; los organismos de defensa han dejado de informar periódicamente sobre muertes ocurridas en operativos; y que los medios de comunicación y las organizaciones sociales habían acudido al recurso de acceso a la

Supra, párrafo 356. Supra, párrafo 361. 54 Supra, párrafo 461. 55 Supra, párrafo 462. 56 Supra, párrafo 463. 57 Supra, párrafos 465 y 465. 58 Supra, párrafo 485. 59 Supra, párrafo 492. 52 53

información para obtener parcialmente dicha información.60

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Derivado de lo anterior, la Comisión Interamericana formuló varias recomendaciones al Estado mexicano en materia de desapariciones y desapariciones forzadas, tortura, ejecuciones extrajudiciales, acceso a la justicia, personas en situación particular de vulnerabilidad, acceso a la información y seguridad ciudadana.61 En este último rubro, la Comisión recomendó: 1) Desarrollar un plan para el retiro gradual de las Fuerzas Armadas de la seguridad pública; 2) Recuperar y fortalecer la capacidad de la policía en la seguridad pública; 3) Adoptar una Ley General sobre el Uso de la Fuerza; 4) Medidas contra funcionarios que a priori declaren públicamente sobre la legalidad de la actuación de las fuerzas de seguridad; 5) Implementar medidas de rendición de cuentas; 6) Incluir cadenas de mando en las investigaciones sobre desaparición forzada, ejecuciones extrajudiciales y tortura; 7) Sistemas de información sobre violencia contra grupos incluidos en el informe, como las personas defensoras de derechos humanos; y 8) Reorientar el tema de drogas en México del enfoque de militarización y “combate frontal” usando la fuerza pública vis a vis a una perspectiva integral, de derechos humanos y salud pública sobre las adicciones y el consumo sin fines de distribución.62

El reciente Informe del Relator Especial sobre la situación de los defensores de los derechos humanos en su misión a México, relata

que

nivel

violencia

México

sigue

siendo

alarmantemente alto. El Relator Especial destacó que el uso del ejército en la seguridad pública plantea preocupaciones a la gobernanza democrática y su eficacia con respecto a la eliminación de la violencia.63

Sostuvo que las personas defensoras de los derechos

Supra, párrafo 503. Supra, páginas 231 a 241. 62 Supra, página 539. 63 “Report of the Special Rapporteur on the situation of human rights defenders on his mision to Mexico”, Relator Especial sobre la situación de los defensores de los derechos humanos, ONU, 2018, párrafo 15, disponible en https://www.hchr.org.mx/images/doc_pub/A_HRC_37_51_Add_2_EN.pdf. (Traducción propia). 60 61

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humanos son castigadas por denunciar las violaciones64 y son objeto de penalización por su trabajo65, lo cual puede conducir a la

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autocensura66; y consideró que México es uno de los lugares más peligrosos del mundo para periodistas.67 El informe menciona la Iniciativa Mesoamericana de Mujeres Defensoras (IM-Defensoras), quienes sostienen que México es el país más violento para las defensoras de los derechos humanos en Mesoamérica: entre dos mil diez y dos mil diecisiete, más de cuarenta y tres mujeres defensoras y periodistas fueron asesinadas y al menos cinco mujeres activistas fueron asesinadas en dos mil diecisiete; sin embargo, pese a la violencia de género, las mujeres están a la vanguardia de las batallas por los derechos humanos.68 El Relator concluyó que el éxito en la lucha contra la impunidad dependerá de superar los desafíos de la corrupción, crimen organizado y continua militarización de la seguridad pública69; y colocar a la protección para defensores de los derechos humanos como prioridad nacional.70 SÉPTIMO. ESTUDIO DE FONDO. Por cuestión de método se analizarán en primer término los vicios de procedimiento atribuidos a la ley (falta de consulta previa y popular) y enseguida los presuntos vicios materiales.

I. Vicios atribuidos al procedimiento legislativo Los quejosos aducen como un vicio de procedimiento en el proceso legislativo de la Ley de Seguridad Interior, la falta de una consulta previa y una consulta popular. a. Consulta previa

Los quejosos reclaman la vulneración al derecho a la consulta previa, reconocido en los artículos 2º y 26 de la Constitución.

Supra, párrafo 26. Supra, párrafo 27. 66 Supra, párrafo 28. 67 Supra, párrafo 35. 68 Supra, párrafo 53, nota original: see http://im-defensoras.org/2017/12/statement-national-network-of-womenhuman-rights-defendersin-mexico-29november-in-mexico-an-attack-every-day-against-women-defenders. 69 Supra, párrafo 112. 70 Supra, párrafo 113. 64 65

El argumento es inatendible, porque el presente asunto no

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versa sobre derechos de pueblos o comunidades indígenas o tribales. El derecho a la consulta previa de los pueblos indígenas y tribales se reconoce en artículo 2° constitucional, así como en el Convenio 169 de la Organización Internacional del Trabajo. La Suprema Corte de Justicia de la Nación ya se ha pronunciado al respecto.

La Segunda Sala, al resolver el amparo en revisión 500/2015, se pronunció sobre quién y cómo procede verificar el derecho de los Pueblos y Comunidades Indígenas de ser consultadas respecto de aquellos proyectos implementados por la administración pública federal y las entidades federativas que puedan causarles un impacto significativo71; los requisitos esenciales para cumplir con tal derecho72 y el estándar de dicho impacto73.

Por su parte, la Primera Sala se ha pronunciado respecto a la obligación de todas las autoridades a consultar previamente a las comunidades y pueblos indígenas antes de adoptar cualquier acción o medida susceptible de afectar sus derechos e intereses74. En el caso, la lectura íntegra de las demandas de amparo no permite advertir la alegación de violaciones de derechos de pueblos y comunidades indígenas o tribales.

De ahí lo inatendible de dicho argumento. b. Consulta popular

“PUEBLOS Y COMUNIDADES INDÍGENAS. DERECHO A SER CONSULTADOS. LA COMISIÓN NACIONAL PARA EL DESARROLLO DE LOS PUEBLOS INDÍGENAS ES LA AUTORIDAD COMPETENTE EN LA MATERIA.” Tesis aislada 2a. XXVIII/2016 (10a.), materia constitucional, de la décima época, publicada en la Gaceta del Semanario Judicial de la Federación, Libro 31, Junio de 2016, Tomo II, página 1211, Registro 2011955. 72 “PUEBLOS Y COMUNIDADES INDÍGENAS. DERECHO A SER CONSULTADOS. REQUISITOS ESENCIALES PARA SU CUMPLIMIENTO.” Tesis aislada 2a. XXIX/2016 (10a.), materia constitucional, de la décima época, publicada en la Gaceta del Semanario Judicial de la Federación, Libro 31, Junio de 2016, Tomo II, página 1212, Registro 2011956. 73 “PUEBLOS Y COMUNIDADES INDÍGENAS. EN SU DERECHO A SER CONSULTADOS, EL ESTÁNDAR DE IMPACTO SIGNIFICATIVO CONSTITUYE ELEMENTO ESENCIAL PARA QUE PROCEDA.” Tesis aislada 2a. XXVII/2016 (10a.), materia constitucional, de la décima época, publicada en la Gaceta del Semanario Judicial de la Federación, Libro 31, Junio de 2016, Tomo II, página 1213, Registro 2011957. 74 “COMUNIDADES Y PUEBLOS INDÍGENAS. TODAS LAS AUTORIDADES, EN EL ÁMBITO DE SUS ATRIBUCIONES, ESTÁN OBLIGADAS A CONSULTARLOS, ANTES DE ADOPTAR CUALQUIER ACCIÓN O MEDIDA SUSCEPTIBLE DE AFECTAR SUS DERECHOS E INTERESES.” Tesis aislada 1a. CCXXXVI/2013 (10a.), materia constitucional, de la décima época, publicada en el Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, Libro XXIII, Agosto de 2013, Tomo 1, página 736, registro 2004170. 71

Juicio de amparo indirecto 73/2018-II y sus acumulados 75/2018-III y 76/2018-IV

Los quejosos reclaman “que la falta de consulta popular acarrea la inconstitucionalidad de la Ley de Seguridad Interior por

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vicio propio del Presidente de los Estado Unidos Mexicanos al haber desatendido las obligaciones plasmadas en los artículos 1°, 26, 35 y demás relacionados Constitucionales, pues mermó en la posibilidad de que el gobernado participara en consulta pública como indica la Ley quienes debieron de haber externado su opinión respecto a la Ley de Seguridad Interior, siendo esa discriminación del ejecutivo nacional materializando un menoscabo a las personas gobernadas en sus derechos constitucionales, lo cual causa es en tales términos causadora general de agravio hacia mi persona”, en relación con el artículo 26 constitucional.

Este argumento es infundado, pues los quejosos parten de la premisa de que el Presidente de la República se encontraba obligado a solicitar una convocatoria para una consulta popular respecto a la Ley de Seguridad Interior.

Esta premisa es inexacta.

En efecto, en principio, no existen reglas o normas que obliguen al Presidente de la República para solicitar la convocatoria para una consulta popular respecto de los temas que se deben considerar de trascendencia nacional. Asimismo, de conformidad con el artículo 35, fracción VIII constitucional75 y 1276 de la Ley Federal de Consulta Popular, el Presidente es uno de los legitimados para solicitar la consulta popular, pero no el único, pues también lo pueden hacer las Cámaras del Congreso (el equivalente al treinta y tres por ciento de los integrantes de ellas) o los ciudadanos (al menos dos por ciento de los inscritos en la lista nominal de electores).

Artículo 35. Son derechos del ciudadano: (…) VIII.Votar en las consultas populares sobre temas de trascendencia nacional, las que se sujetarán a lo siguiente: 1o. Serán convocadas por el Congreso de la Unión a petición de: (…) a) El Presidente de la República; (…) 76 Artículo 12. Podrán solicitar una consulta popular: I. El Presidente de la República; II. El equivalente al treinta y tres por ciento de los integrantes de cualquiera de las Cámaras del Congreso, o III. Los ciudadanos en un número equivalente, al menos, al dos por ciento de los inscritos en la lista nominal de electores. (…) 75

Al respecto, el Pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, al resolver la Consulta a trámite prevista en el párrafo

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segundo de la fracción II del artículo 14 de la Ley Orgánica del Poder Judicial de la Federación 1/201477, hizo algunas consideraciones obiter dicta sobre el mecanismo:

La Suprema Corte precisó que la convocatoria a una consulta popular, supone la existencia de una petición formulada al Congreso de la Unión por quien se encuentra legitimado para ello y precisa la intervención sucesiva de diversos órganos del Estado, de manera previa a su emisión.

Señaló que tratándose de la solicitud hecha por el Presidente Constitucional de los Estados Unidos Mexicanos, o bien, por el equivalente al treinta y tres por ciento de los integrantes de cualquiera de las Cámaras del Congreso Federal, es necesario, primero, que la petición se apruebe por la mayoría de cada una de las Cámaras del referido órgano legislativo.

En tanto que, cuando la solicitud es realizada por el equivalente a cuando menos el dos por ciento de los ciudadanos inscritos en lista nominal de electores, es menester que el Instituto Nacional Electoral, o en su caso, el Tribunal Federal Electoral, verifique que se cumpla con el porcentaje mínimo de participación ciudadana requerido.

Hecho lo anterior, si el Congreso Federal determina que la solicitud se formuló por parte legitimada y, en su caso, que fue aprobada por ambas Cámaras, entonces, deberá remitirla a la Suprema Corte de Justicia de la Nación para que decida sobre la constitucionalidad de la materia de la consulta popular de que se trate.

De ahí lo infundado del argumento, pues en el caso del Presidente, la facultad para pedir una convocatoria de consulta popular es discrecional y además no es exclusiva para él. De la ejecutoria aludida derivó la tesis aislada P. XXXVIII/2014 (10a.), de la décima época, consultable en la Gaceta del Semanario Judicial de la Federación, libro 11, página: 199, octubre de 2014, tomo I, materia constitucional, 2007549, rubro: “CONSULTA POPULAR. LOS CIUDADANOS QUE LA SOLICITEN, CARECEN DE LEGITIMACIÓN PARA REQUERIR DIRECTAMENTE A LA SUPREMA CORTE DE JUSTICIA DE LA NACIÓN QUE SE PRONUNCIE SOBRE LA CONSTITUCIONALIDAD DE LA MATERIA DE AQUÉLLA.” 77

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En consecuencia, la falta de consulta popular no constituye un Interior.

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vicio del proceso legislativo para la emisión de la Ley de Seguridad

II. Indeterminación de los conceptos y las potestades contenidas en la Ley de Seguridad Interior Los quejosos refieren que el artículo 2 de la Ley de Seguridad Interior es ambiguo, ya que contiene conceptos como “instituciones” y “gobernabilidad”, los cuales no son definidos en la ley. Además, el mismo artículo señala que la ley tiene como finalidad la protección de las entidades federativas; empero, no se precisa de qué se les protege y, en consecuencia, se vulneran los artículos 14 y 16 constitucionales, con lo cual los quejosos están sujetos a decisiones arbitrarias.

Asimismo, los promoventes del amparo aducen que los artículos 3 y 4 son ambiguos, pues no es claro qué se debe entender por actos de resistencia, que constituye uno de los supuestos en que se califica como legítimo el uso de la fuerza, por lo cual la ley crea situaciones dudosas en cuanto al ejercicio legítimo de la fuerza. Los quejosos refieren que tampoco son claros los conceptos Acciones de Seguridad Interior y Amenazas a la Seguridad Interior. Aducen también que se faculta al Ejército, Armada y Fuerza Aérea, para realizar acciones a su libre albedrío, ya que el artículo 6 de la Ley de Seguridad Interior permite a las autoridades federales incluyendo las fuerzas armadas- implementar sin necesidad de Declaratoria de Protección a la Seguridad Interior, políticas, programas

acciones

para

identificar,

prevenir

atender

oportunamente los riesgos contemplados en la Agenda Nacional de Riesgos prevista en el artículo 7 de la Ley de Seguridad Nacional. En otro orden de ideas, los quejosos refieren que son inconstitucionales los artículos 3 y 4, fracciones I y II, 11, párrafo primero, 16 y 26 de la Ley de Seguridad Interior, porque vulneran los artículos 21 y 115, fracción III, inciso h) de la Constitución, ya que 45

facultan a las fuerzas armadas para realizar acciones de seguridad pública, lo cual también vulnera el artículo 129 constitucional, el cual

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dispone que las fuerzas armadas, en tiempos de paz, sólo pueden ejercer las funciones que tengan exacta conexión con la disciplina militar, es decir, aducen que los preceptos mencionados de la Ley de Seguridad Interior, provocan que se intervengan las funciones de las policías civiles, además los referidos artículos transgreden el principio de legalidad, ya que no se funda ni motiva la actuación de las autoridades, esto es, pueden realizar acciones a su libre albedrío. Los anteriores argumentos son sustancialmente fundados, porque el concepto de seguridad interior establecido en los preceptos impugnados es indeterminado.

La Ley de Seguridad Interior dispone en lo que interesa: “Artículo 2. La Seguridad Interior es la condición que proporciona el Estado mexicano que permite salvaguardar la permanencia y continuidad de sus órdenes de gobierno e instituciones, así como el desarrollo nacional mediante el mantenimiento del orden constitucional, el Estado de Derecho y la gobernabilidad democrática en todo el territorio nacional. Comprende el conjunto de órganos, procedimientos y acciones destinados para dichos fines, respetando los derechos humanos en todo el territorio nacional, así como para prestar auxilio y protección a las entidades federativas y los municipios, frente a riesgos y amenazas que comprometan o afecten la seguridad nacional en los términos de la presente Ley.” “Artículo 3. En el ejercicio de las atribuciones de Seguridad Interior se observarán los principios previstos en el artículo 4 de la Ley de Seguridad Nacional y los de racionalidad, oportunidad, proporcionalidad, temporalidad, subsidiariedad y gradualidad, así como las obligaciones relativas al uso legítimo de la fuerza.” “Artículo 4. Para los efectos de esta Ley, se entenderá por: I. Acciones de Seguridad Interior: Aquellas que realizan las autoridades federales, incluyendo las Fuerzas Armadas, por sí o en coordinación con los demás órdenes de gobierno, orientadas a identificar, prevenir, atender, reducir y contener riesgos y amenazas a la seguridad interior; II. Amenazas a la Seguridad Interior: Las que afecten los principios establecidos en el artículo 3 y las contenidas en el artículo 5 de la Ley de Seguridad Nacional que tienen su origen en territorio nacional; las emergencias o desastres naturales en un área o región geográfica del país; las epidemias y demás contingencias que afecten la salubridad general; o las que afecten los deberes de colaboración de las entidades federativas y municipios en materia de seguridad nacional; III. Riesgo a la Seguridad Interior: Situación que potencialmente puede convertirse en una Amenaza a la Seguridad Interior; (…) X. Uso legítimo de la fuerza: La utilización racional y proporcional de técnicas, tácticas, métodos, armamento y protocolos que realiza el personal de las Fuerzas Federales y, en su caso, las Fuerzas Armadas, para controlar, repeler o neutralizar actos de resistencia, según sus características y modos de ejecución.” “Artículo 6. Las autoridades federales incluyendo a las Fuerzas Armadas, en el ámbito de sus respectivas competencias, implementarán sin necesidad de Declaratoria de Protección a la Seguridad Interior, políticas, programas y acciones para identificar, prevenir y atender oportunamente, según su naturaleza, los riesgos contemplados en la Agenda Nacional de Riesgos a la que se refiere el

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artículo 7 de la Ley de Seguridad Nacional. Asimismo, el Consejo de Seguridad Nacional emitirá lineamientos para la participación de las entidades federativas en las Acciones de Seguridad Interior, para la atención eficaz de la Agenda Nacional de Riesgos y, en su caso, para el restablecimiento de la colaboración de las entidades federativas y municipios en las tareas de preservación de la Seguridad Nacional.” “Artículo 11. Corresponde a las autoridades federales, incluyendo las Fuerzas Armadas, por sí o en coordinación con los demás órdenes de gobierno, identificar, prevenir, atender, reducir y contener las Amenazas a la Seguridad Interior. (…) Aquellas amenazas a la Seguridad Interior que no requieran Declaratoria en términos del presente artículo serán atendidas por las autoridades conforme sus atribuciones y las disposiciones legales que resulten aplicables.” “Artículo 26. Las autoridades federales, incluidas las Fuerzas Armadas, en el ámbito de sus competencias de acuerdo con la Constitución y las leyes aplicables, llevarán a cabo las Acciones de Seguridad Interior que sean necesarias, pertinentes y eficaces para identificar, prevenir y atender riesgos en aquellas zonas o áreas geográficas del país, vías generales de comunicación e instalaciones estratégicas que lo requieran, así como para garantizar el cumplimiento del Programa de Seguridad Nacional y la Agenda Nacional de Riesgos. Las acciones que se realicen para identificar, prevenir y atender riesgos a la Seguridad Interior son de carácter permanente y no requieren de la emisión de una Declaratoria de Protección a la Seguridad Interior, pudiendo suscribirse los convenios que en su caso requieran.”

De acuerdo con el artículo 2 de la ley, la seguridad interior es la condición que proporcionan los órganos del Estado para conseguir dos fines:

(1) Salvaguardar al Gobierno y al desarrollo nacional, y (2) Auxiliar y proteger a las entidades federativas y los municipios en contra de los riesgos y amenazas a la seguridad nacional.

Como medio para lograr estos objetivos, el Estado debe “mantener”:

(1) El orden constitucional;

(2) El Estado de Derecho, y (3) La gobernabilidad democrática. Con independencia de la legitimidad de los objetivos que la ley persigue, los vocablos que describen los medios para lograrlos adolecen de vaguedad.

Esta última es una propiedad del lenguaje que produce duda sobre la idoneidad de uno o varios vocablos para identificar un aspecto de la realidad, dada la ausencia de un criterio adicional más 47

preciso78. En otras palabras, un término es vago siempre que la

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pregunta, ¿a qué se refiere?, admita una respuesta dubitada. De acuerdo con el Diccionario de Uso del Español de María Moliner, una de las acepciones del término “vago” es falto de cualquier forma de precisión o determinación.

En los primeros dos conceptos79 se acentúa la vaguedad, porque en ellos cabe cualquier conducta que, al menos en un plano deóntico, toda autoridad -no sólo la involucrada en funciones de seguridad interior- debe observar para lograr sus objetivos. Para demostrar esta afirmación, enseguida se definen ambos conceptos, conforme con los componentes básicos que la doctrina generalizada ha aceptado. 

Orden constitucional: es el cúmulo de principios y

reglas que, por un lado, organizan y facultan a los órganos del poder estatal para el desempeño de ciertas atribuciones y, por el otro, reconocen y garantizan los derechos que el particular puede oponer al poder político. Ambos aspectos integran un referente normativo al que el Estado debe ajustar las tres funciones que generalmente se le atribuyen (jurisdiccional, administrativa y legislativa)80. 

Estado de Derecho: es el modelo de organización

política en que la autoridad ejerce sus atribuciones de forma concentrada81 y con apego a las directrices que establece la ley y, en algunos

casos,

costumbre

inveterada

los

precedentes

judiciales82. Esto, con miras a la realización del fin último de cualquier sociedad estatizada: el bien común.

La carga valorativa83 y extensión conceptual de ambas

GUIBOURG, GHIGLIANI y GUARINONI. INTRODUCCIÓN AL CONOCIMIENTO CIENTÍFICO. Eudeba. Buenos Aires. 1985. Fojas 47 y 48. 79 El orden constitucional y el Estado de Derecho. 80 ESTRADA MICHEL, Rafael. ORDEN CONSTITUCIONAL: PRINCIPIOS Y PROCESOS. Foja 634. Perteneciente al libro electrónico consultado en la página de internet https://archivos.juridicas.unam.mx/www/bjv/libros/8/3825/29.pdf. 81 En contraposición al poder disperso o desconcentrado propio de los feudos medievales. 82 La mayor inclinación por una u otra fuente del derecho dependerá de la tradición en que se adscriba el Estadonación de que se trate. 83 La gran carga valorativa es una noción de la que Alfonso García Figueroa y otros hacen depender la vaguedad de un término. Al respecto, véase GARCÍA FIGUEROA, GASCÓN ABELLÁN, MARCILLA CÓRDOBA, PRIETO SANCHÍS. ARGUMENTACIÓN JURÍDICA. Tirant lo Blanch. México, 2014. Página 244. 78

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nociones desdibuja sus ámbitos de aplicación (núcleo de certeza)84 y, por lo mismo, cualquier autoridad que aspire a que sus actos al

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menos aparenten corrección, podría justificarlos bajo el argumento de que pretende preservar el orden constitucional y el Estado de Derecho.

Siendo así, prácticamente cualquier aspecto de la realidad que amerite el empleo de la fuerza material del Estado, caería en el radio de acción de la seguridad interior: desde hechos que suceden de forma más o menos cotidiana, como el arresto de un transeúnte que arroja basura en la vía pública, pasando por el desahucio del arrendatario de un inmueble, en cumplimiento a la sentencia dictada por un juez civil, hasta llegar a la investigación de conductas que afectan de un modo más sensible a la comunidad, como la delincuencia organizada o delitos graves, como el secuestro o el homicidio doloso.

La vaguedad no es el único vicio en la definición de seguridad interior, sino que ésta también carece de identidad conceptual, porque retoma elementos propios de la seguridad nacional. Lo anterior, dada la similitud entre las palabras que aluden a los medios para lograr los cometidos de la seguridad interior85 y las que describen los fines de la seguridad nacional86. Para ilustrar lo anterior se destacan las porciones de los preceptos que definen ambas clases de seguridad:

Artículo 2 de la Ley de Seguridad Interior

Artículo 2. La Seguridad Interior es la condición que proporciona el Estado mexicano que permite salvaguardar la permanencia y continuidad de sus órdenes de gobierno e instituciones, así como el desarrollo nacional

Artículo 3 de la Ley de Seguridad Nacional Artículo 3. Para efectos de esta Ley, por Seguridad Nacional se entienden las acciones destinadas de manera inmediata y directa a mantener la integridad, estabilidad y permanencia del Estado Mexicano, que conlleven a:

Ídem. Mantención del orden constitucional y la gobernabilidad democrática. 86 El mantenimiento del orden constitucional y el fortalecimiento de las instituciones democráticas de gobierno, así como la preservación de la democracia. 84 85

I. La protección de la nación mexicana frente a las amenazas y riesgos que enfrente nuestro país; II. La preservación de la soberanía e independencia nacionales y la defensa del territorio; III. El mantenimiento del orden constitucional y el fortalecimiento de las instituciones democráticas de gobierno; IV. El mantenimiento de la unidad de las partes integrantes de la Federación señaladas en el artículo 43 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos; V. La defensa legítima del Estado Mexicano respecto de otros Estados o sujetos de derecho internacional, y VI. La preservación de la democracia, fundada en el desarrollo económico social y político del país y sus habitantes.

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mediante el mantenimiento del orden constitucional, el Estado de Derecho y la gobernabilidad democrática en todo el territorio nacional. Comprende el conjunto de órganos, procedimientos y acciones destinados para dichos fines, respetando los derechos humanos en todo el territorio nacional, así como para prestar auxilio y protección a las entidades federativas y los municipios, frente a riesgos y amenazas que comprometan o afecten la seguridad nacional en los términos de la presente Ley.

Como se observa en la comparación de ambas definiciones legales, no es posible establecer con claridad cuáles son los elementos que identifican a la seguridad interior y que, al mismo tiempo, permitan distinguirla de la seguridad nacional. Es probable que el creador de la ley conciba a la seguridad interior como una especie del género seguridad nacional, pues sólo así se entiende que el artículo 1, en lo conducente, disponga: “(…) Sus disposiciones [de la Ley de Seguridad Interior] son materia de seguridad nacional (…)”.

No obstante, aun así, el legislador debió introducir un elemento que distinguiera a la parte (especie) del todo al que pertenece (género). De lo contrario, ambos serían equivalentes, lo cual llevaría a una falacia de confusión del sentido compuesto y del sentido dividido. Es decir, se atribuiría a uno o más de los “componentes” las cualidades que en realidad corresponden al “conjunto” del que forman parte, o viceversa87.

La vaguedad y falta de identidad conceptual del término GUTIÉRREZ SÁENZ, Raúl. INTRODUCCIÓN A LA LÓGICA. Esfinge. Naucalpan, Estado de México. Páginas 212 y 213. 87

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“seguridad interior”, contravienen los derechos de legalidad y seguridad jurídica de los quejosos, porque producen la falta de

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cauces definidos sobre el ámbito de actuación material de las autoridades que aplicarán las disposiciones de la ley. Esto implica que el particular no pueda conocer con precisión las consecuencias que deriven de las situaciones en que se ubique; lo cual propiciará el escenario idóneo para que las acciones de los cuerpos legitimados para usar la fuerza del Estado –incluidas las fuerzas armadas- afecten prácticamente cualquier aspecto de la esfera jurídica de los gobernados, so pretexto de desarrollar funciones de seguridad interior.

Es verdad que una propiedad intrínseca de la norma jurídica es la vaguedad de los vocablos que integran los supuestos que prevé, pues, en palabras de Alejandro Nieto88, la ley es un instrumento de comunicación y “(…) nunca puede haber una comunicación perfecta entre sujetos tan heterogéneos como el autor del texto y sus destinatarios (…) y, por ello, (…) no es posible redactar un texto legislativo [para] que no surjan problemas de interpretación (…)”.

Sin embargo, un razonamiento como ése más bien cabría para salvar la validez de una norma sustantiva aplicable en un proceso judicial, donde un juez [no un elemento policiaco o militar] la interpretaría y, en caso de ser vaga o ambigua, la dotaría del contenido más justo para la solución del conflicto. Más aún, la interpretación de la norma sustantiva que un juez aplicase en esas condiciones, generalmente sería a priori, porque las consecuencias de derecho que aquélla contemplara se actualizarían, precisamente, luego de haber pasado por el filtro de la interpretación judicial.

No sucede lo mismo con la ley que instrumenta la fuerza del Estado –como la que aquí se analiza-, ya que, por su naturaleza, ésta sólo admitiría la interpretación judicial a posteriori, es decir, luego de NIETO, Alejandro. EL ARBITRIO JUDICIAL. Ariel Derecho. Primera edición. Barcelona, España. Octubre de dos mil. Página 256. 88

que el elemento castrense o policiaco la hubiese aplicado en perjuicio del particular. Hasta entonces intervendría un juez –generalmente

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constitucional-, aunque sólo para verificar y, en su caso, reprochar el daño que ya hubiese causado el acto ejecutado al amparo de la ley irregular.

Esto obedece a la inmediatez del contacto entre un elemento policiaco o militar y un particular, lo cual no da mucha oportunidad para que el primero, o aun su superior jerárquico, interprete la ley que rija su actuación, a fin de dotarla de contenido y superar su vaguedad; elucidar el margen de su competencia y, finalmente, decidir el trato que dará al particular que pudiera considerarse como “riesgo o amenaza”. En todo caso, el perfil de un miembro de las fuerzas armadas no es el idóneo para interpretar el sentido de una norma jurídica.

Esto demuestra que la claridad de la ley que instrumenta la fuerza del Estado es un tema al que se debe prestar especial atención. Más aún porque en el caso se habla de una norma que pretende desarrollar una figura que, hasta hace poco, no se había desarrollado en el derecho doméstico89 y que, por lo mismo, cabía el riesgo de que confundiera su naturaleza y fines con los propios de instituciones similares, como la seguridad pública y la seguridad nacional.

Por lo expuesto, la ausencia de límites conceptuales en el término “seguridad interior”, es razón suficiente para declarar la inconstitucionalidad del artículo 2 que lo prevé; pues, según se vio, la inmediatez del contacto entre el particular y la milicia o policía, exige que el marco de actuación de estas últimas se defina claramente, pues, de lo contrario, cabría el riesgo de que una invadiera la competencia de la otra y que ello agraviara al gobernado, quien sólo podría reclamar ex post facto [después de ocurrido el hecho] la transgresión de sus derechos fundamentales.

Contra lo expuesto cabría argumentar que las autoridades

Sólo el artículo 89, fracción VI, de la Constitución preveía la seguridad interior; sin embargo, en esa mención no es posible advertir su naturaleza específica. 89

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encargadas de aplicar la ley reclamada no sólo son las fuerzas armadas, sino también la Secretaría de Gobernación y las

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dependencias de la Administración Pública Federal, según se colige del artículo 5 de la propia ley impugnada. Sin embargo, al respecto habría que recordar que el artículo 10, segundo párrafo, de la consabida legislación, excluye a la seguridad interior de lo dispuesto en la Ley Federal de Procedimiento Administrativo. Por eso, los actos que emita el Secretario de Gobernación y las dependencias de la Administración Pública Federal, ni siquiera deberían ceñirse a los requisitos que cualquier acto administrativo debe reunir, de acuerdo con el artículo 390 de la ley citada en último lugar.

Por eso, la intervención del Secretario de Gobernación y demás autoridades en las tareas de seguridad interior, no ofrecen un mínimo de certidumbre jurídica sobre el margen de actuación de las fuerzas armadas. Menos aún podría equipararse a una garantía como la que ofrece un juez. Ahora

bien,

por

general,

declaración

inconstitucionalidad se circunscribe al precepto en que se detecte el vicio legislativo, sin que ello pueda extenderse a otras disposiciones. Sin embargo, en el caso no podría ser así, porque, según se verá a lo largo de este fallo, la actualización de varios supuestos de la ley depende, precisamente, de lo que se entienda por seguridad interior. Así, los vicios en la definición del concepto seguridad interior ART. 3.- Son elementos y requisitos del acto administrativo: I. Ser expedido por órgano competente, a través de servidor público, y en caso de que dicho órgano fuere colegiado, reúna las formalidades de la ley o decreto para emitirlo; II. Tener objeto que pueda ser materia del mismo; determinado o determinable; preciso en cuanto a las circunstancias de tiempo y lugar, y previsto por la ley; III. Cumplir con la finalidad de interés público regulado por las normas en que se concreta, sin que puedan perseguirse otros fines distintos; IV. Hacer constar por escrito y con la firma autógrafa de la autoridad que lo expida, salvo en aquellos casos en que la ley autorice otra forma de expedición; V. Estar fundado y motivado; VI. (DEROGADA, D.O.F. 24 DE DICIEMBRE DE 1996) VII. Ser expedido sujetándose a las disposiciones relativas al procedimiento administrativo previstas en esta Ley; VIII. Ser expedido sin que medie error sobre el objeto, causa o motivo, o sobre el fin del acto; IX. Ser expedido sin que medie dolo o violencia en su emisión; X. Mencionar el órgano del cual emana; XI. (DEROGADA, D.O.F. 24 DE DICIEMBRE DE 1996) XII. Ser expedido sin que medie error respecto a la referencia específica de identificación del expediente, documentos o nombre completo de las personas; XIII. Ser expedido señalando lugar y fecha de emisión; XIV. Tratándose de actos administrativos (sic) deban notificarse deberá hacerse mención de la oficina en que se encuentra y puede ser consultado el expediente respectivo; XV. Tratándose de actos administrativos recurribles deberá hacerse mención de los recursos que procedan, y XVI. Ser expedido decidiendo expresamente todos los puntos propuestos por las partes o establecidos por la ley. 90

(vaguedad y falta de identidad conceptual) permearán en el sentido, alcance y aplicación de cualquier supuesto jurídico que lo contenga o

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al menos lo suponga, pues, en palabras de la Segunda Sala de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, se habla de un sistema normativo, dada la relación estrecha que hay entre ellos91. Piénsese, por ejemplo, en el artículo 31, primer párrafo, de la Ley de Seguridad Interior, que dice:

“Artículo 31. En materia de Seguridad Interior, las autoridades federales y los órganos autónomos deberán proporcionar la información que les requieran las autoridades que intervengan en los términos de la presente Ley. (…)”. [El subrayado es énfasis añadido].

Las partes de una norma que tiene la estructura de regla son dos: supuesto jurídico y consecuencia de derecho. Así, en el ejemplo, la norma se compone como sigue: Supuesto jurídico: los sujetos que intervienen en actividades de seguridad interior solicitan a las autoridades y órganos autónomos información en materia de seguridad interior. Consecuencias de derecho [activadas por un hecho]: las autoridades y órganos autónomos deben proporcionar la información requerida. La

ausencia

parámetros

claros

para

catalogar

información como “materia de seguridad interior”, ocasiona que los quejosos desconozcan si la información que les pertenece y se halla en poder de autoridades federales y órganos autónomos, se clasificará como tal y si, por tanto, deberá entregarse a las autoridades que intervengan en funciones de seguridad interior. a. Inconstitucionalidad de los artículos 6, 11, último párrafo y 26, segundo párrafo, de la Ley de Seguridad Interior. El común denominador de los tres preceptos es la permisión para que las fuerzas armadas tengan contacto permanente con la Sobre este aspecto véase la sentencia de siete de mayo de dos mil ocho, emitida en el amparo en revisión 1260/2006 del índice de la Segunda Sala de la Suprema Corte de Justicia de la Nación. 91

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población civil.

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En efecto: Según el artículo 6 de la Ley de Seguridad Interior, no es necesaria una declaratoria para que aquéllas atiendan la agenda nacional de riesgos que prevé el artículo 7 de la Ley de Seguridad Nacional.

De acuerdo con el último párrafo del artículo 11, las autoridades -lo cual comprende a las fuerzas armadas-, podrán atender las amenazas a la seguridad interior que de acuerdo con la propia disposición no requieran declaratoria. Conforme al artículo 26, las autoridades federales, incluidas las fuerzas armadas, podrán realizar acciones, de forma permanente, para identificar, prevenir y atender riesgos a la seguridad interior.

Según se verá en el punto IX de este considerando, la Corte Interamericana de Derechos Humanos ya ha destacado, en cuatro sentencias condenatorias al Estado Mexicano92, cuáles son los inconvenientes de que la milicia se halle en contacto permanente con la población civil.

En síntesis, aquel tribunal concluyó que la presencia del ejército que realiza funciones policiacas coloca en una situación de gran vulnerabilidad a la población civil con la cual convive, en especial a las mujeres. Por eso sostuvo la necesidad de limitar al máximo el uso de las fuerzas armadas para el control de la criminalidad común o la violencia interna. Aunque los hechos que la Corte Interamericana analizó son relativamente recientes93, la problemática que deriva del contacto entre la milicia y la población civil no lo es tanto. (1) Caso Radilla Pacheco Vs. México. Excepciones Preliminares, Fondo, Reparaciones y Costas. Sentencia de 23 de noviembre de 2009, Serie C No. 209; (2) Caso Fernández Ortega y otros Vs. México. Excepción Preliminar, Fondo, Reparaciones y Costas. Sentencia de 30 de agosto de 2010, Serie C No. 215; (3) Caso Rosendo Cantú y otra Vs. México. Excepción Preliminar, Fondo, Reparaciones y Costas. Sentencia de 31 de agosto de 2010, Serie C No. 216 y (4) Caso Cabrera García y Montiel Flores Vs. México. Excepción Preliminar, Fondo, Reparaciones y Costas. Sentencia de 26 de noviembre de 2010, Serie C No. 220. 93 Los hechos más antiguos datan de agosto de mil novecientos setenta y cuatro, en que Rosendo Radilla Pacheco fue detenido por elementos del Ejército Mexicano, en Atoyac de Álvarez, Guerrero. 92

En efecto, la experiencia que México ya tenía acumulada

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desde la segunda mitad del siglo XIX, fue suficiente como para que el congreso constituyente de mil ochocientos cincuenta y siete se decantara por suprimir las comandancias de la milicia que se habían fijado en toda la República para, en vez de ello, ubicarlas en instalaciones apartadas de las poblaciones civiles. Así, el producto normativo que al final se generó, es el antecedente directo del actual artículo 129 constitucional. Por su claridad de ideas, conviene destacar algunos fragmentos de la intervención de Ponciano Arriaga: “[…] ese poder [el militar] no debe obrar, saliendo de su esfera, sino cuando la autoridad legítima invoque al auxilio de su fuerza […] Si han causado tantos males a la República esas comandancias generales que se tuvieron inherentes y necesarias a los Estados en términos de que en ningún Estado ha dejado de existir una de ellas con todas sus comandancias secundarias y accesorias, fue porque desgraciadamente reinó la preocupación de que el poder era la autoridad, de que la fuerza era la ley, de que los hechos constituían el derecho. […] Cuidar de la paz y de la seguridad pública, administrar la justicia y la hacienda, reprimir los crímenes y delitos, en fin, gobernar la sociedad, son atribuciones de la autoridad que obra a nombre de la ley: la ley es la expresión de la voluntad popular y los funcionarios militares nada tienen que hacer, por sí y ante sí, si no son requeridos, mandados o autorizados por las potestades civiles, en todos los negocios que no tengan íntima y directa conexión con la disciplina de obediencia que es su primitiva ley […]”.

Además del vicio común a los tres preceptos, cada uno de ellos, en lo individual, adolece de los vicios que enseguida se destacan.

-Artículo 6, primer párrafo-

Este precepto, en lo conducente, dispone: “(…) las Fuerzas Armadas, en el ámbito de sus respectivas competencias, implementarán sin necesidad de Declaratoria de Protección a la Seguridad Interior, políticas, programas y acciones para identificar, prevenir y atender oportunamente, según su naturaleza, los riesgos contemplados en la Agenda Nacional de Riesgos a la que se refiere el artículo 7 de la Ley de Seguridad Nacional (…)”.

[El subrayado es énfasis añadido].

La Ley de Seguridad Interior es el ordenamiento especializado que se supone debe precisar y distribuir la competencia de las autoridades que lo aplicarán. Por ello, se estima incorrecto que, en 56

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vez de hacerlo, remita a otro ordenamiento que prevea las “respectivas competencias” de cada autoridad para que identifiquen,

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prevengan y atiendan los riesgos que establezca la Agenda Nacional de Riesgos; pues, a la fecha, ninguna de las leyes orgánicas de las autoridades policiacas o castrenses ha delimitado su competencia para llevar a cabo esa tarea. Es decir, no queda claro cuál es el ordenamiento que regula las “respectivas competencias” a que remite la ley reclamada.

Es cierto que el artículo 1, fracción III, de la Ley Orgánica del Ejército y Fuerza Aérea Mexicanos, dispone que una de las funciones de la milicia consiste en “garantizar la seguridad interior” mientras que el artículo 1° de la Ley Orgánica de la Armada de México establece que su misión consiste en emplear el poder naval de la Federación para la defensa exterior y coadyuvar en la seguridad interior del país; sin embargo, ésa es la única ocasión que aquellos ordenamientos se refieren a dicha función y, por lo mismo, no precisan cómo ni en qué medida es que el Ejército y la Fuerza Aérea la llevarán a cabo. Por lo demás, tampoco hay certeza de si los riesgos comprendidos en la Agenda Nacional de Riesgos, son los mismos a que alude el artículo 4, fracción II, de la ley reclamada. En caso de que no lo sean, ¿cuál es la diferencia entre unos y otros? Y en caso de que se tratara del mismo aspecto, ¿cuál es la razón para que la Ley de Seguridad Interior remita a una figura prevista en la Ley de Seguridad Nacional, en vez de que esta última se encargue de desarrollar el tema?

-26, segundo párrafo-

“(…) Las acciones que se realicen para identificar, prevenir y atender riesgos a la Seguridad Interior son de carácter permanente y no requieren de la emisión de una Declaratoria de Protección a la Seguridad Interior, pudiendo suscribirse los convenios que en su caso requieran (…)”.

A los inconvenientes del contacto permanente entre las fuerzas armadas y la población civil, se añade que las primeras estén facultadas para identificar, prevenir y atender “riesgos” a la seguridad interior.

La ausencia de una noción clara de seguridad interior impide seguridad interior.

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comprender en qué consiste una amenaza y, por tanto, un riesgo a la

Por lo demás, si de acuerdo con el artículo 4, fracción III, de la ley reclamada, el “riesgo” es una amenaza potencial, la dificultad para identificarlo amplifica aún más el margen de arbitrariedad que de por sí ya hay para detectar una amenaza.

Así, la facultad de los elementos castrenses para detectar cualquier circunstancia que, en su consideración, sea un riesgo, propicia una variedad indeterminada de escenarios que facilitará y aun legitimará a la milicia para trastocar el derecho del particular que, no obstante la licitud de su actividad, moviera a “suspicacia” y se le viera como un riesgo o, lo que es lo mismo, una amenaza que aún no es tal pero que podría llegar a serlo.

Esto se ilustra con un ejemplo:

De acuerdo con los artículos 4, fracciones I y II, de la ley reclamada y 5, fracción XII, de la Ley de Seguridad Nacional94, una amenaza a la seguridad interior es la destrucción de la infraestructura indispensable para la provisión de un servicio público. Por tanto, un riesgo consistiría en cualquier situación que potencialmente implicara esa destrucción.

De acuerdo con el artículo 3, fracciones XXXIII y XLII, de la Ley de la Industria Eléctrica95, la transmisión y distribución de energía eléctrica es un servicio público, mientras que una subestación y tendido eléctrico es parte de la red necesaria para prestarlo. Piénsese que en una calle sólo hay edificios que alojen Artículo 5. Para los efectos de la presente Ley, son amenazas a la Seguridad Nacional: (…) XII. Actos tendentes a destruir o inhabilitar la infraestructura de carácter estratégico o indispensable para la provisión de bienes o servicios públicos. 95 Artículo 3. Para los efectos de esta Ley, se entenderá por: (…) XXXIII. Red Eléctrica: Sistema integrado por líneas, subestaciones y equipos de transformación, compensación, protección, conmutación, medición, monitoreo, comunicación y operación, entre otros, que permiten la transmisión y distribución de energía eléctrica; (…) XLII. Servicio Público de Transmisión y Distribución de Energía Eléctrica: Las actividades necesarias para llevar a cabo la transmisión y distribución de energía eléctrica en la Red Nacional de Transmisión y en las Redes Generales de Distribución; (…). 94

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oficinas gubernamentales y que a lo largo de toda su acera haya varios registros metálicos que contengan cables conductores de

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electricidad. Como las tapas de los registros son fácilmente retirables, ha habido varios casos de robo de cientos de metros de cable conductor, pues el cobre con que están hechos es fácilmente comerciable en el mercado negro. Además, la sustracción es de fácil realización, dada la ausencia de casas habitación en la zona y, por tanto, de transeúntes.

Figúrese que, durante la noche, un jardinero debe caminar a través de esa calle para llegar a su destino y que, dado su oficio, lleva consigo unas tijeras metálicas.

Sabedores de la reiterada sustracción del cable conductor, elementos del Ejército Mexicano circulan por la arteria y detectan al jardinero e, incluso, se percatan de que lleva consigo las tijeras con que hace su trabajo.

Es muy probable que, en las circunstancias de tiempo y lugar descritas, los elementos castrenses supongan que el jardinero representa una amenaza potencial para las instalaciones eléctricas y, por tanto, un riesgo para la seguridad interior. Más aún porque las tijeras de jardinería generalmente son de un tamaño considerable y sus agarraderas casi siempre son de plástico (que es un aislante de la electricidad): es decir, se trata de un instrumento adecuado para trozar el cableado.

En una situación del estilo, ¿cómo actuarían los elementos castrenses?, ¿revisarían preventivamente al jardinero?; y si lo hicieran, ¿acaso ello no sería en el marco de un patrullaje que, por involucrar contacto con la población civil, más bien sería propio de la seguridad pública que debe realizar una corporación policiaca?; ¿cuáles serían, pues, los alcances de los verbos “prevenir” y “atender” un riesgo a la seguridad interior? -Artículo 11, último párrafo“(…) Aquellas amenazas a la Seguridad Interior que no requieran Declaratoria en términos del presente artículo serán atendidas por las autoridades conforme sus atribuciones y las disposiciones legales que resulten aplicables (…)”.

Las disposiciones que prevén la “declaratoria de protección”, propician el contacto permanente entre la milicia y la población civil y

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autorizan que las fuerzas armadas ejerzan, por sí mismas, funciones de seguridad pública, sin sujetarse a un mando civil. Esa declaratoria acaso sea la única garantía que genere un mínimo de certidumbre sobre las condiciones de lugar y tiempo que acoten la actuación de las fuerzas armadas en materia de seguridad interior y eviten mayores efectos negativos.

A pesar de lo dicho, los beneficios que la declaratoria genera se enervan, al grado de desaparecer, porque autoriza que las amenazas que no se ubiquen en alguno de los dos casos que no requieran declaratoria, sean “atendidas por las autoridades de acuerdo con sus atribuciones y las leyes aplicables”. Una vez más, la ley remite a otros ordenamientos jurídicos para distribuir las competencias que se supone ella misma debería regular. De modo que, según se dijo, la remisión carece de sentido. Pero no sólo eso: también trastoca la lógica que cualquier legislación debe atender para establecer casos excepcionales a una regla general.

En efecto, hay que recordar que de acuerdo con el artículo 11 del Código Civil Federal96, la excepción a una regla general prevista en la ley también debe preverse en una norma jurídica, como sucede con el artículo 29 de la Constitución respecto al ejercicio de ciertos derechos fundamentales.

Así, el goce de un derecho fundamental debe entenderse como la regla general, por ser acorde al estado de cosas que de ordinario impera en un Estado de Derecho. La excepción, por tanto, es la restricción de ese derecho o el trastoque del contexto propicio para que el gobernado disfrute de él.

En el caso, la regla general que supone el artículo 129

Artículo 11. Las leyes que establecen excepción a las reglas generales, no son aplicables a caso alguno que no esté expresamente especificado en las mismas leyes. 96

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constitucional, es el repliegue de las fuerzas armadas, ya que esto conlleva un contexto más propicio para el respeto y goce de derechos

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fundamentales, como la libertad de tránsito y la inviolabilidad del domicilio que, en ese orden, tutelan los artículos 11 y 16 de la ley fundamental.

Por tanto, el despliegue de la milicia es la excepción, porque supone acontecimientos cuya magnitud hace necesario que las fuerzas armadas auxilien a las autoridades policiacas en la prestación de la seguridad pública [como el combate a la delincuencia organizada o la presencia de grupos paramilitares]. Entonces, la excepción al contexto propicio para el disfrute de alguno de los derechos que tutela la Constitución, debe preverse en un clausulado, que, como se colige de la etimología del propio vocablo, debe ser cerrado, no abierto ni, por tanto, establecido de un modo residual.

La previsión residual es aquella en que el legislador, luego de establecer ciertas hipótesis de forma expresa, deja abierta la posibilidad para aplicar las mismas consecuencias de derecho a supuestos parecidos.

Esto es inadmisible, tratándose de la excepción a una regla general y, por mayoría de razón, cuando se habla de una disposición que faculte a la autoridad para restringir un derecho humano en supuestos similares a los expresamente previstos. Lo dicho se sostiene, a fortiori, porque, en el caso, la disposición restrictiva97 que se analiza es de carácter secundario, no constitucional o convencional. De modo que no es idónea para restringir derechos fundamentales –menos aún a través de la mecánica que emplea-, pues hay que recordar que las leyes secundarias únicamente pueden amplificar o desarrollar e imponer límites a los derechos que tutela la Constitución, no desconocerlos. b. Indeterminación del concepto de amenaza a la seguridad interior, análisis de los artículos 3, 4, fracción II, y 5 de 97

Nos referimos al artículo 11, último párrafo, de la ley.

la Ley de Seguridad Nacional

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Por otro lado, la noción de amenazas a la seguridad interior que prevé el artículo 4, fracción II, también carece de identidad conceptual, porque, en parte, la define como las amenazas que prevé el artículo 5 de la Ley de Seguridad Nacional, siempre que tengan origen en territorio mexicano.

Sin embargo, el lugar donde “las amenazas” se originan no es un criterio útil para distinguir las que atentan contra la seguridad nacional de las que afectan la seguridad interior. En efecto, cualquier amenaza a la seguridad nacional puede originarse en territorio nacional, según se colige del catálogo de supuestos que prevé el artículo 5 de la Ley de Seguridad Nacional98. Por ejemplo, los delitos de terrorismo y sabotaje [que el artículo 5, fracción I, de la Ley de Seguridad Nacional considera amenazas] bien podrían cometerse en territorio nacional, pues los artículos 13999 y 140100 del Código Penal Federal que en ese orden

Artículo 5. Para los efectos de la presente Ley, son amenazas a la Seguridad Nacional: I. Actos tendentes a consumar espionaje, sabotaje, terrorismo, rebelión, traición a la patria, genocidio, en contra de los Estados Unidos Mexicanos dentro del territorio nacional; II. Actos de interferencia extranjera en los asuntos nacionales que puedan implicar una afectación al Estado Mexicano; III. Actos que impidan a las autoridades actuar contra la delincuencia organizada; IV. Actos tendentes a quebrantar la unidad de las partes integrantes de la Federación, señaladas en el artículo 43 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos; V. Actos tendentes a obstaculizar o bloquear operaciones militares o navales contra la delincuencia organizada; VI. Actos en contra de la seguridad de la aviación; VII. Actos que atenten en contra del personal diplomático; VIII. Todo acto tendente a consumar el tráfico ilegal de materiales nucleares, de armas químicas, biológicas y convencionales de destrucción masiva; IX. Actos ilícitos en contra de la navegación marítima; X. Todo acto de financiamiento de acciones y organizaciones terroristas; XI. Actos tendentes a obstaculizar o bloquear actividades de inteligencia o contrainteligencia, y XII. Actos tendentes a destruir o inhabilitar la infraestructura de carácter estratégico o indispensable para la provisión de bienes o servicios públicos. 99 Artículo 139. Se impondrá pena de prisión de quince a cuarenta años y cuatrocientos a mil doscientos días multa, sin perjuicio de las penas que correspondan por otros delitos que resulten: I. A quien utilizando sustancias tóxicas, armas químicas, biológicas o similares, material radioactivo, material nuclear, combustible nuclear, mineral radiactivo, fuente de radiación o instrumentos que emitan radiaciones, explosivos, o armas de fuego, o por incendio, inundación o por cualquier otro medio violento, intencionalmente realice actos en contra de bienes o servicios, ya sea públicos o privados, o bien, en contra de la integridad física, emocional, o la vida de personas, que produzcan alarma, temor o terror en la población o en un grupo o sector de ella, para atentar contra la seguridad nacional o presionar a la autoridad o a un particular, u obligar a éste para que tome una determinación. II. Al que acuerde o prepare un acto terrorista que se pretenda cometer, se esté cometiendo o se haya cometido en territorio nacional. Las sanciones a que se refiere el primer párrafo de este artículo se aumentarán en una mitad, cuando además: I. El delito sea cometido en contra de un bien inmueble de acceso público; II. Se genere un daño o perjuicio a la economía nacional, o III. En la comisión del delito se detenga en calidad de rehén a una persona. 98

Artículo 140. Se impondrá pena de dos a veinte años de prisión y multa de mil a cincuenta mil pesos, al que dañe, destruya, perjudique o ilícitamente entorpezca vías de comunicación, servicios públicos, funciones de las dependencias del Estado, organismos públicos descentralizados, empresas de participación estatal, órganos constitucionales autónomos o sus instalaciones; plantas siderúrgicas, eléctricas o de las industrias básicas; centros de producción o distribución de artículos de consumo necesarios de armas, municiones o implementos bélicos, con el fin de trastornar la vida económica del país o afectar su capacidad de defensa. 100

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los tipifican, no disponen que su actualización dependa de que se

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cometan en el extranjero. De modo que no sería válido concluir que las amenazas originadas dentro del país sean las únicas que inciden en la seguridad interior y no en la nacional. Por otra parte, la fracción I del artículo 5 de la Ley de Seguridad Nacional, alude a los delitos que, para calificarse como amenaza a la seguridad nacional, deben cometerse en territorio mexicano. Sin embargo, según se vio, este último es el ámbito espacial en que se supone sólo pueden ocurrir las amenazas que atenten contra la seguridad interior. Por eso, el concepto de amenazas a la seguridad interior que prevé el artículo 4, fracción II, no sólo carece de identidad conceptual, sino que también se contradice con el artículo 5, fracción I, de la Ley de Seguridad Nacional.

De conformidad con el artículo 4, fracción II, de la Ley de Seguridad Interior, las amenazas a la seguridad interior son, entre las ya precisadas:

(i) Las que afecten los principios establecidos en el artículo 3 de la Ley de Seguridad Interior: racionalidad, oportunidad, proporcionalidad, temporalidad, subsidiariedad y gradualidad. (ii) Las que afecten los principios previstos en el artículo 4 de la

Ley

Seguridad

Nacional,

consistentes

legalidad,

responsabilidad, respeto a los derechos fundamentales de protección a la persona humana y garantías individuales y sociales, confidencialidad, lealtad, transparencia, eficiencia, coordinación y cooperación.

De la interpretación sistemática101 de los artículos 2 y 4,

Se aplicará pena de seis meses a cinco años de prisión y multa hasta de cinco mil pesos, al que teniendo conocimiento de las actividades de un saboteador y de su identidad, no lo haga saber a las autoridades. Las sanciones a que se refiere el primer párrafo de este artículo se aumentarán hasta en una mitad, cuando los actos de sabotaje se realicen en los ductos, equipos, instalaciones o activos, de asignatarios, contratistas, permisionarios o distribuidores a que se refiere la Ley Federal para Prevenir y Sancionar los Delitos Cometidos en Materia de Hidrocarburos.

fracciones II y III, de la Ley de Seguridad Interior, se obtiene que la Seguridad Interior no se agota en la definición prevista en el artículo

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2, como dispone el diverso 4, fracción VIII, de la propia ley, sino que la Seguridad Interior implica además la protección de los principios enlistados en los puntos (i) y (ii).

Es decir, la Seguridad Interior se entiende en función de las amenazas y los riesgos que atentan contra ella. Conforme con la literalidad de los artículos 2, 3 y 4, fracciones II y III, constituye amenazas a la seguridad interior toda acción u omisión que afecte los siguientes principios: • Legalidad. • Responsabilidad.

• Respeto a los derechos fundamentales de protección a la persona humana y garantías individuales y sociales. • Confidencialidad. • Lealtad. • Transparencia. • Eficiencia. • Coordinación. • Cooperación. • Racionalidad. • Oportunidad. • Proporcionalidad. • Temporalidad. • Subsidiariedad. • Gradualidad.

De acuerdo con las normas descritas, constituye una amenaza a la seguridad interior todo aquello que afecte los principios anteriores, lo que, al igual que el artículo 2 de la ley, contraviene los principios de legalidad y seguridad jurídica previstos en los artículos 14 y 16 de la Constitución, los cuales exigen que la actuación de las autoridades encargadas de la aplicación de la ley esté acotada en el propio texto legal, pues sólo de esa manera los gobernados pueden Esta clase de interpretación se utiliza para establecer el sentido y alcance del precepto analizado en relación con las otras disposiciones de la ley, como parte de un todo. Véase https://archivos.juridicas.unam.mx/www/bjv/libros/6/2534/5.pdf 101

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saber de antemano lo que les obliga por voluntad del legislador y en

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qué medida.102 De esta manera el gobernado está en aptitud de conocer qué puede y qué no puede hacer, así como cuál será la consecuencia jurídica de su conducta y, al mismo tiempo, la actuación de la autoridad se sujeta a límites de manera que no resulte arbitraria o caprichosa. Es verdad que las normas reclamadas no prevén normas de conducta para los gobernados (quejosos), sino reglas de competencia para ciertas autoridades. Sin embargo, la ejecución de las potestades conferidas por esa competencia modifica la esfera jurídica del gobernado sobre quien se ejerce, porque condiciona sus acciones.

Los artículos citados no cumplen este mandato constitucional, ya que abren el espectro de afectación a la seguridad interior de manera tal, que prácticamente cualquier cosa admite ser considerada como amenaza a la Seguridad Interior. El grado de indeterminación y la falta de acotación del ámbito de aplicación de los artículos 2, 3 y 4, fracciones II y III, de la Ley de Seguridad Interior, trasgreden los principios de seguridad jurídica y de legalidad, puesto que la aplicación de la norma queda al arbitrio de las autoridades competentes en la materia. La importancia de acotar la actuación de la autoridad, redunda necesariamente en otorgar de seguridad jurídica a los gobernados e impide que los actos de la autoridad sean arbitrarios. La garantía de seguridad jurídica contenida en los artículos 14 y 16 de la Constitución, implica que las normas que facultan a las autoridades para actuar en determinado sentido deben contener los Es aplicable la jurisprudencia 2a./J. 106/2017 (10a.) de la Segunda Sala de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, consultable en la página 793, libro 45, agosto de dos mil diecisiete, tomo II, Décima Época, de la Gaceta del Semanario Judicial de la Federación, registro 2014864, que dice: “DERECHOS FUNDAMENTALES DE LEGALIDAD Y SEGURIDAD JURÍDICA. SU CONTRAVENCIÓN NO PUEDE DERIVAR DE LA DISTINTA REGULACIÓN DE DOS SUPUESTOS JURÍDICOS ESENCIALMENTE DIFERENTES. La Suprema Corte de Justicia de la Nación ha determinado que los derechos fundamentales de legalidad y seguridad jurídica reconocidos por los artículos 14 y 16 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, se respetan por el legislador cuando las normas que facultan a las autoridades para actuar en determinado sentido encauzan el ámbito de esa actuación a fin de que, por un lado, el gobernado conozca cuál será la consecuencia jurídica de los actos que realice, y por otro, que el actuar de la respectiva autoridad se encuentre limitado, de manera que la posible afectación a la esfera jurídica de aquél no resulte caprichosa o arbitraria. Por tanto, tratándose de normas generales, la contravención a los precitados derechos no puede derivar de la distinta regulación de dos supuestos jurídicos esencialmente diferentes, sino en todo caso, de la ausente o deficiente regulación del supuesto normativo que es materia de impugnación.” 102

elementos mínimos que permitan al particular hacer valer su derecho y conocer las consecuencias jurídicas de los actos que realice, lo

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cual, se insiste, la Ley de Seguridad Interior no cumple. En ese orden de ideas, la afectación a los aludidos principios (i) y (ii) deja un marco de actuación amplísimo a las autoridades que aplican la ley impugnada, cuyos confines no es posible definir aun a través de los métodos de interpretación jurídica, pues toda vulneración de dichos principios es una amenaza según la ley. A fin de patentizar tal amplitud se ejemplificará la vulneración de alguno de los principios enlistados mediante argumentos de reducción al absurdo. Legalidad

En un juicio ejecutivo mercantil, el actuario, al ejecutar el auto de exequendo, no se ajusta a los artículos 1394 y 1395 del Código de Comercio,103 pues emplaza al demandado sin que previamente le hubiera requerido de pago, cuando lo correcto es: a) requerimiento de pago, b) embargo y c) emplazamiento.

Responsabilidad, Eficiencia y Lealtad.

Un policía de la seguridad pública del Estado que no realice su trabajo de manera comprometida con la institución a la que pertenece, vulnera los principios previstos en la Ley General del Sistema Nacional de Seguridad Pública;104 o bien, si tal policía no es fiel a su cargo, se vulneraría el objetivo de la carrera policial.105 Código de Comercio Artículo 1394. La diligencia de embargo se iniciará con el requerimiento de pago al demandado, su representante o la persona con la que se entienda, de las indicadas en el artículo anterior; de no hacerse el pago, se requerirá al demandado, su representante o la persona con quien se entiende la diligencia, para que señale bienes suficientes para garantizar las prestaciones reclamadas, apercibiéndolo que de no hacerlo, el derecho para señalar bienes pasará al actor. A continuación, se emplazará al demandado. (…). Artículo 1396.- Hecho el embargo, acto continuo se notificará al demandado, o a la persona con quien se haya practicado la diligencia para que dentro del término de ocho días, el que se computará en términos del artículo 1075 de este Código, comparezca la parte demandada ante el juzgado a hacer paga llana de la cantidad reclamada y las costas, o a oponer las excepciones que tuviere para ello. 104 Ley General del Sistema Nacional de Seguridad Pública “De las obligaciones y sanciones de los integrantes de las Instituciones de Seguridad Pública Artículo 40.- Con el objeto de garantizar el cumplimiento de los principios constitucionales de legalidad, objetividad, eficiencia, profesionalismo, honradez y respeto a los derechos humanos, los integrantes de las Instituciones de Seguridad Pública se sujetarán a las siguientes obligaciones: (…) XVIII. Fomentar la disciplina, responsabilidad, decisión, integridad, espíritu de cuerpo y profesionalismo, en sí mismo y en el personal bajo su mando; (…).” 105 Ley General del Sistema Nacional de Seguridad Pública Artículo 78.- La Carrera Policial es el sistema de carácter obligatorio y permanente, conforme al cual se establecen los lineamientos que definen los procedimientos de reclutamiento, selección, ingreso, formación, certificación, permanencia, evaluación, promoción y reconocimiento; así como la separación o baja del servicio de los integrantes de las Instituciones Policiales. 103

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Respeto a los derechos fundamentales de protección a la

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persona humana y garantías individuales y sociales El sujeto A -elementos del ejército mexicano- en un retén militar, al confundir con miembros de la delincuencia organizada a los sujetos B, que tripulan una camioneta, disparan al vehículo y mueren los sujetos B. En este supuesto, A no respetó el derecho fundamental de B a la vida.

El patrón impone una jornada laboral al trabajador de doce horas; en este caso, el patrón no respeta la garantía social del trabajador consistente en que la duración de la jornada máxima será de ocho horas, tal como lo prevé el artículo 123, apartado A, fracción I, de la Constitución.

Confidencialidad

De conformidad con el artículo 79 de la Ley General de Transparencia y Acceso a la Información Pública Gubernamental, de los documentos que obren en el expediente de registro de las asociaciones -sindicatos que reciben y ejerzan recursos públicos-, únicamente estará clasificada como información confidencial, los domicilios de los trabajadores que estén en los padrones de socios. Por lo cual en caso de que los sindicatos publiquen tal información domicilio

los

confidencialidad.

trabajadores-,

vulnera

principio

Transparencia

Se vulnera tal principio si el Poder Ejecutivo Federal omite poner a disposición del público los nombres de las personas a quienes se habilitó para ejercer como corredores y notarios públicos, así como sus datos de contacto, la información relacionada con el proceso de otorgamiento de la patente y las sanciones que se les hubieran aplicado.106

Artículo 79.- Los fines de la Carrera Policial son: (…) IV. Instrumentar e impulsar la capacitación y profesionalización permanente de los Integrantes de las Instituciones Policiales para asegurar la lealtad institucional en la prestación de los servicios, y (…). 106 Ley General de Transparencia y Acceso a la Información Pública De las obligaciones de transparencia específicas de los sujetos obligados Artículo 71. Además de lo señalado en el artículo anterior de la presente Ley, los sujetos obligados de los Poderes Ejecutivos Federal, de las Entidades Federativas y municipales, deberán poner a disposición del público y actualizar la siguiente información: I. En el caso del Poder Ejecutivo Federal, los poderes ejecutivos de las Entidades Federativas, el Órgano Ejecutivo del Distrito Federal y los municipios: (…)

Coordinación

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Se vulnera tal principio si el Consejo Nacional de Seguridad Pública, que integra el Sistema Nacional de Seguridad Pública, omite establecer los instrumentos y políticas públicas tendentes a cumplir los objetivos y fines de la Seguridad Pública, que consisten en establecer la distribución de competencias y las bases de coordinación entre la Federación, los Estados, el Distrito Federal y los Municipios, en materia de seguridad pública.107 Cooperación108

Se transgrede tal principio si el Consejo Nacional de Seguridad Pública omite promover políticas de coordinación y colaboración con el Poder Judicial de la Federación y los órganos jurisdiccionales de las entidades federativas.109

Tales principios, como rectores de la actuación de las autoridades encargadas de aplicar la Ley de Seguridad Interior, per se, no implican la afectación a algún derecho humano de los quejosos, sino que la inconstitucionalidad de los preceptos deriva de que el legislador consideró que la vulneración a esos principios es una amenaza a la seguridad interior; es decir, el vicio de constitucionalidad deriva de la falta de técnica legislativa110 por el hecho de que la amenaza a la seguridad interior consiste en la e) Los nombres de las personas a quienes se les habilitó para ejercer como corredores y notarios públicos, así como sus datos de contacto, la información relacionada con el proceso de otorgamiento de la patente y las sanciones que se les hubieran aplicado; (…). 107 Ley General del Sistema Nacional de Seguridad Pública “Artículo 1.- La presente Ley es reglamentaria del artículo 21 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos en materia de Seguridad Pública y tiene por objeto regular la integración, organización y funcionamiento del Sistema Nacional de Seguridad Pública, así como establecer la distribución de competencias y las bases de coordinación entre la Federación, los Estados, el Distrito Federal y los Municipios, en esta materia. Sus disposiciones son de orden público e interés social y de observancia general en todo el territorio nacional.” “Artículo 10.- El Sistema se integrará por: I. El Consejo Nacional de Seguridad Pública, que será la instancia superior de coordinación y definición de políticas públicas; (…).” “Artículo 14.- El Consejo Nacional tendrá las siguientes atribuciones: I. Establecer los instrumentos y políticas públicas integrales, sistemáticas, continuas y evaluables, tendientes a cumplir los objetivos y fines de la Seguridad Pública; (…).” 108 Debe entenderse que la coordinación y cooperación forman parte del principio de colaboración del sistema federal mexicano. Al respecto véase “Colaboración y coordinación en el sistema federal mexicano” de Manuel Jiménez Dorantes, consultable en https://archivos.juridicas.unam.mx/www/bjv/libros/4/1594/11.pdf 109 Ley General del Sistema Nacional de Seguridad Pública “Artículo 14.- El Consejo Nacional tendrá las siguientes atribuciones: (…) XVII. Promover políticas de coordinación y colaboración con el Poder Judicial de la Federación y los órganos jurisdiccionales de las entidades federativas; (…).” 110 La técnica legislativa es una parte del Derecho Parlamentario que tiene como objeto de estudio el conocimiento de los pasos que se adoptan para la elaboración y adecuada redacción de las leyes en general y de las disposiciones normativas particulares, así como para sus reformas o enmiendas. Al respecto véase http://www.diputados.gob.mx/sedia/biblio/virtual/dip/dicc_tparla/t.pdf

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vulneración a esos principios rectores.

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Incluso, en la Iniciativa con proyecto de decreto por el que se expide la Ley de Seguridad Interior, presentada por el Senador Roberto Gil Zuarth, el artículo 6º no preveía como afectaciones a la seguridad interior la vulneración de tales principios, ya que ese precepto disponía:

“Artículo 6.- Para los efectos de esta Ley son afectaciones a la seguridad interior:

I. Actos tendentes a infiltrar o capturar las instituciones de seguridad nacional o de seguridad pública, de los órdenes federal, local o municipal; II. Actos tendentes a obstaculizar o impedir la prestación del servicio de seguridad pública por parte de las autoridades federales, locales, o municipales, o de otras funciones o servicios públicos pertenecientes a las áreas estratégicas o prioritarias previstas en la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos; III. Actos tendentes a obstaculizar o impedir a las autoridades federales, locales o municipales, la administración o ejecución de programas de apoyo federal; IV. Actos tendentes a obstaculizar o impedir a las autoridades federales, locales o municipales la prevención, auxilio, recuperación y apoyo a la población en casos de emergencias o desastres naturales; V. Actos tendentes a consumar violaciones graves de derechos humanos o delitos de lesa humanidad en una entidad federativa, en un municipio, en una demarcación territorial de la Ciudad de México o en una Región del territorio nacional, y VI. Actos tendentes a destruir o inhabilitar la infraestructura de carácter estratégico o indispensable para la provisión de bienes o servicios públicos en una entidad federativa, en un municipio, en una demarcación territorial de la Ciudad de México o en una Región del territorio nacional.”

c. La amplitud del concepto de Seguridad Interior propicia equivalencia entre esta última y la Seguridad Pública El artículo 21 constitucional, en lo que interesa, dispone: “Artículo 21.- (…) La seguridad pública es una función a cargo de la Federación, las entidades federativas y los Municipios, que comprende la prevención de los delitos; la investigación y persecución para hacerla efectiva, así como la sanción de las infracciones administrativas, en los términos de la ley, en las respectivas competencias que esta Constitución señala. La actuación de las instituciones de seguridad pública se regirá por los principios de legalidad, objetividad, eficiencia, profesionalismo, honradez y respeto a los derechos humanos reconocidos en esta Constitución. Las instituciones de seguridad pública serán de carácter civil, disciplinado y profesional. El Ministerio Público y las instituciones policiales de los tres órdenes de gobierno deberán coordinarse entre sí para cumplir los objetivos de la seguridad pública y conformarán el Sistema Nacional de Seguridad Pública, que estará sujeto a las siguientes bases mínimas: a) La regulación de la selección, ingreso, formación, permanencia, evaluación, reconocimiento y certificación de los integrantes de las instituciones de seguridad pública. La operación y desarrollo de estas acciones será competencia de la Federación, las entidades federativas y los Municipios en el ámbito de sus respectivas atribuciones. b) El establecimiento de las bases de datos criminalísticos y de personal para las instituciones de seguridad pública. Ninguna persona podrá ingresar a las

Como

aprecia,

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instituciones de seguridad pública si no ha sido debidamente certificado y registrado en el sistema. c) La formulación de políticas públicas tendientes a prevenir la comisión de delitos. d) Se determinará la participación de la comunidad que coadyuvará, entre otros, en los procesos de evaluación de las políticas de prevención del delito así como de las instituciones de seguridad pública. e) Los fondos de ayuda federal para la seguridad pública, a nivel nacional serán aportados a las entidades federativas y municipios para ser destinados exclusivamente a estos fines.” [Énfasis añadido]

por

mandato

constitucional,

las

instituciones de seguridad pública deben ser de carácter civil. La seguridad pública es una función a cargo de la Federación, las entidades federativas y los Municipios, que comprende la prevención de los delitos, la investigación y persecución para hacerla efectiva, así como la sanción de las infracciones administrativas. Esta es una regla constitucional clara, incluida en la reforma publicada en el Diario Oficial de la Federación el dieciocho de junio de dos mil ocho, conforme con la cual los cuerpos castrenses -Ejército, Armada y Fuerza Aérea Nacionales- se excluyen de los cuerpos de seguridad pública, porque no comparten el requisito de ser de carácter civil.

Ya se dijo que la vaguedad y falta de identidad conceptual del artículo 2 de la ley reclamada, conlleva el riesgo de que las fuerzas armadas desarrollen funciones que, aun cuando formalmente se clasifiquen como de seguridad interior, materialmente correspondan a las de seguridad nacional y, más aún, de seguridad pública. Ahora, si lo anterior ocurriera, no sólo se debería a que la falta de técnica legislativa hubiese producido un escenario propicio para ello: también obedecería a la intención del legislador. En efecto, durante el proceso legislativo, varios miembros del Congreso Federal expresaron la necesidad de generar certidumbre jurídica sobre las tareas que la milicia ha desplegado para colaborar en el desempeño de las funciones de las corporaciones de policía local, las cuales, desde hace varios años, han sido rebasadas por la delincuencia. 70

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Esto se aprecia en algunos fragmentos de los documentos

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generados en el proceso legislativo: Documento que integra el proceso legislativo Exposición de motivos de veintisiete de octubre de dos mil dieciséis, presentada por los diputados de la LXIII Legislatura del Congreso de la Unión e integrantes del Grupo Parlamentario del Partido Revolucionario Institucional

Dictamen de la Comisión de Gobernación de la LXIII Legislatura de la Cámara de Diputados, emitido el treinta de noviembre de dos mil diecisiete.

Fragmento relevante de la exposición de los legisladores “[…] Una realidad que no podemos ignorar es que nuestras Fuerzas Armadas se encuentran en las calles realizando tareas de seguridad interior con el más alto grado de compromiso y lealtad al estado mexicano, tarea que en el Partido Verde reconocemos con cabal respeto y admiración. Resultará necesario trabajar el Estado Mexicano en su conjunto, con el fin de dotarlas de un marco normativo que las proteja, determine el grado y temporalidad de su actuación, al tiempo que establezca los lineamientos para trabajar conjuntamente con los distintos órdenes de gobierno con objeto de fortalecer y profesionalizar a sus policías para que cuando existan las condiciones requeridas, los elementos de las Fuerzas Armadas puedan regresar a sus cuarteles […]. “[…] b) De la militarización del país. Otra de las preocupaciones que se hicieron patentes durante la realización de dichos trabajos tiene que ver con la militarización del país. Al respecto, se estima que del contenido de las iniciativas analizadas puede desprenderse que las Fuerzas Armadas constituyen el último recurso del Estado para proteger el legítimo derecho del pueblo mexicano a la paz, de acuerdo a lo establecido en la Declaración sobre el Derecho de los Pueblos a la Paz. En ese sentido, su participación se realiza en auxilio a las autoridades encargadas de la seguridad pública cuando estas se ven rebasadas en sus capacidades institucionales por una amenaza que sobrepasa los alcances de la seguridad pública y afecta directamente a los pilares 71

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Participación de José Rosas Aispuro, Gobernador de Durango, en el marco de la reunión de trabajo de los presidentes de las comisiones dictaminadoras del Senado de la República con gobernadores y alcaldes.

fundamentales del Estado […]”. “[…] No es que nosotros estemos abandonando la responsabilidad que tenemos en materia de seguridad pública, esa la estamos asumiendo, pero al vernos rebasados en algunos casos por la debilidad institucional de las corporaciones policíacas, indudablemente que eso pasa o transgrede la seguridad interior. Y en esa parte es donde necesitamos que el Ejército mexicano pueda tener un marco jurídico que le permita actuar con toda certeza e igual que la sociedad tenga la certeza de la actuación del Ejército. […]”.

La voluntad que subyace en los fragmentos reproducidos, es congruente con el hecho de que el artículo quinto transitorio de la ley apremie a los gobiernos locales para que en un lapso relativamente corto -ciento ochenta días- fortalezcan los cuerpos policiacos a su cargo.

Enseguida se transcribe el precepto transitorio: “(…) Artículo Quinto. Dentro de los 180 días siguientes a la entrada en vigor de esta Ley, las entidades federativas, municipios y demarcaciones territoriales en los que se estuvieren realizando acciones que puedan ser materia de una declaratoria de protección en términos de la misma, a efecto de solicitar la declaratoria correspondiente, deberán, en el ámbito de sus atribuciones, presentar un programa con plazos, acciones y presupuesto para dar cumplimiento al modelo de función policial aprobado por el Consejo Nacional de Seguridad Pública, el cual incluya los objetivos respecto al estado de fuerza mínimo requerido, las condiciones de desarrollo policial, así como protocolos, evaluaciones y las unidades operativas y de formación necesarias para el fortalecimiento de las instituciones de seguridad. El Secretariado Ejecutivo del Sistema Nacional de Seguridad Pública, en un plazo de 90 días, contados a partir de que las entidades federativas, municipios o demarcaciones territoriales, según corresponda, acrediten la presentación del programa señalado en el párrafo anterior, deberá emitir el dictamen correspondiente, mismo que le será entregado al solicitante. (…)”.

Así, al tiempo que el legislador instrumenta un esquema de intervención militar como remedio para solucionar, en el corto plazo, la inseguridad que apremia en el país; procura atender la raíz del problema social en el plano local, es decir, la deficiencia de las 72

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corporaciones

policiacas

las

entidades

federativas

los

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municipios. El modelo de función policial aprobado por el Consejo Nacional de Seguridad Pública a que hace referencia el artículo transitorio, tiene su sustento en el artículo 14 de la Ley General del Sistema Nacional de Seguridad Pública, el cual dispone: “Artículo 14.- El Consejo Nacional tendrá las siguientes atribuciones: I. Establecer los instrumentos y políticas públicas integrales, sistemáticas, continuas y evaluables, tendientes a cumplir los objetivos y fines de la Seguridad Pública; II. Emitir acuerdos y resoluciones generales, para el funcionamiento del Sistema; III. Establecer los lineamientos para la formulación de políticas generales en materia de Seguridad Pública; IV. Promover la implementación de políticas en materia de atención a víctimas del delito; V. Promover la efectiva coordinación de las instancias que integran el Sistema y dar seguimiento de las acciones que para tal efecto se establezcan; VI. Promover la homologación y desarrollo de los modelos ministerial, policial y pericial en las Instituciones de Seguridad Pública y evaluar sus avances, de conformidad con las leyes respectivas; VII. Vigilar que en los criterios para la distribución de recursos de los fondos de aportaciones federales para la Seguridad Pública de los Estados y del Distrito Federal, se observen las disposiciones establecidas en la Ley de Coordinación Fiscal; VIII. Resolver la cancelación de la ministración de las aportaciones, a las entidades federativas o, en su caso a los municipios, por un periodo u objeto determinado, cuando incumplan lo previsto en esta Ley, los Acuerdos Generales del Consejo o los convenios celebrados previo cumplimiento de la garantía de audiencia; IX. Formular propuestas para los programas nacionales de Seguridad Pública, de Procuración de Justicia y de Prevención del Delito en los términos de la Ley de la materia; X. Evaluar el cumplimiento de los objetivos y metas de los programas de Seguridad Pública y otros relacionados; XI. Llevar a cabo la evaluación periódica de los programas de Seguridad Pública y otros relacionados; XII. Expedir políticas en materia de suministro, intercambio, sistematización y actualización de la información que sobre Seguridad Pública generen las Instituciones de los tres órdenes de gobierno; XIII. Establecer medidas para vincular al Sistema con otros nacionales, regionales o locales; XIV. Promover el establecimiento de unidades de consulta y participación de la comunidad en las Instituciones de Seguridad Pública; XV. Recomendar la remoción de los titulares de las instituciones de Seguridad Pública, previa opinión justificada del Secretariado Ejecutivo, por el incumplimiento de las obligaciones establecidas en la presente Ley; XVI. Establecer mecanismos eficaces para que la sociedad participe en los procesos de evaluación de las políticas de prevención del delito, así como de las instituciones de Seguridad Pública; XVII. Promover políticas de coordinación y colaboración con el Poder Judicial de la Federación y los órganos jurisdiccionales de las entidades federativas; XVIII. Crear grupos de trabajo para el apoyo de sus funciones, y XIX. Las demás que se establezcan en otras disposiciones normativas y las que sean necesarias para el funcionamiento del Sistema.” [Énfasis añadido]

Como se observa, todas las funciones implican cuestiones de

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Seguridad Pública, y dentro de ellas se incluye el modelo policial fracción VI-, lo que significa que el artículo quinto transitorio trastoca las atribuciones del Consejo Nacional en materia de Seguridad Pública.

A partir de la base de que la Ley de Seguridad Interior es una unidad normativa y sólo para efecto de evidenciar que esta ley trastoca a la Seguridad Pública, es importante citar el artículo 10 de la legislación reclamada, el cual dispone:

“Artículo 10. A falta de disposición expresa en esta Ley, se aplicará supletoriamente la Ley de Seguridad Nacional y, en su caso, la Ley General del Sistema Nacional de Seguridad Pública, en el ámbito de sus competencias. La materia de Seguridad Interior queda excluida de lo dispuesto en la Ley Federal de Procedimiento Administrativo.”

Como se aprecia, el artículo dispone que a falta de disposición expresa se aplicará supletoriamente la Ley de Seguridad Nacional y, en su caso, la Ley General del Sistema Nacional de Seguridad Pública; esta última es la ley reglamentaria del artículo 21 constitucional en materia de seguridad pública.

Esta supletoriedad parte del supuesto de que en la ley no se fijen todas las normas de seguridad interior, y entonces, después de acudir a la Ley de Seguridad Nacional, se debe acudir a la ley reglamentaria del artículo 21 constitucional local para llenar la insuficiencia de la Ley de Seguridad Interior.

De ahí que los artículos 10 y quinto transitorio de la Ley de Seguridad Interior permiten concluir que la Seguridad Interior comprende también a la Seguridad Pública.

No se soslaya que el artículo 18 de la ley reclamada dispone que en ningún caso las acciones de seguridad interior que lleven a cabo las fuerzas armadas se considerarán o tendrán la condición de seguridad pública; sin embargo, lo importante es cuál será la verdadera naturaleza de esas acciones, acorde al nuevo marco normativo, no el nombre que se decida darles. Lo contrario llevaría al absurdo de variar la realidad de las cosas con sólo cambiar la 74

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denominación que originalmente se les hubiere asignado.

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Ahora, el artículo 129 de la Constitución dispone: “Artículo 129.- En tiempo de paz, ninguna autoridad militar puede ejercer más funciones que las que tengan exacta conexión con la disciplina militar. Solamente habrá Comandancias Militares fijas y permanentes en los castillos, fortalezas y almacenes que dependan inmediatamente del Gobierno de la Unión; o en los campamentos, cuarteles o depósitos que, fuera de las poblaciones, estableciere para la estación de las tropas.”

De tal precepto se obtiene que en tiempo de paz, ninguna autoridad militar puede ejercer más funciones que las que tengan exacta conexión con la disciplina militar. Como se verá, acorde con el Pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Nación el artículo 129 constitucional debe interpretarse de manera histórica y teleológica.

El cinco de marzo de mil novecientos noventa y seis, el Pleno resolvió la acción de inconstitucionalidad 1/96, en la cual interpretó el artículo 21 de la Constitución (derogado) y sostuvo que la milicia puede actuar en cuestiones de seguridad pública siempre que sea en auxilio de las fuerzas civiles y subordinada a éstas. El artículo 21 constitucional objeto de interpretación disponía: “Artículo 21.- La imposición de las penas es propia y exclusiva de la autoridad judicial. La persecución de los delitos incumbe al Ministerio Público y a la Policía Judicial, la cual estará bajo la autoridad y mando inmediato de aquél. Compete a la autoridad administrativa la aplicación de sanciones por las infracciones de los reglamentos gubernativos y de policía, las que únicamente consistirán en multa o arresto hasta por treinta y seis horas; pero si el infractor no pagare la multa que se le hubiese impuesto, se permutará ésta por el arresto correspondiente, que no excederá en ningún caso de treinta y seis horas. Si el infractor fuese jornalero, obrero o trabajador, no podrá ser sancionado con multa mayor del importe de su jornal o salario de un día. Tratándose de trabajadores no asalariados, la multa no excederá del equivalente a un día de su ingreso. Las resoluciones del Ministerio Público sobre el no ejercicio y desistimiento de la acción penal, podrán ser impugnadas por vía jurisdiccional en los términos que establezca la ley. La seguridad pública es una función a cargo de la Federación, el Distrito Federal, los Estados y los Municipios, en las respectivas competencias que esta Constitución señala. La actuación de las instituciones policiales se regirá por los principios de legalidad, eficiencia, profesionalismo y honradez. La Federación, el Distrito Federal, los Estados y los Municipios se coordinarán, en los términos que la ley señale, para establecer un Sistema Nacional de Seguridad Pública.”

En la comparación del texto del artículo 21 constitucional vigente y el interpretado por el Pleno, cabe destacar que este último 75

contemplaba

porción

normativa

consistente

“Las

instituciones de seguridad pública serán de carácter civil”.111 Sin

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embargo, no resulta claro que las jurisprudencias -originadas a partir de la ejecutoria de la referida acción de inconstitucionalidad- ya no sean aplicables actualmente.112

Las jurisprudencias P./J. 34/2000, P./J. 35/2000, P./J. 36/2000, P./J. 37/2000, P./J. 38/2000 y P./J. 39/2000113 del Pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, son obligatorias para la suscrita, en términos del artículo 217 de la Ley de Amparo114. Aunado a lo anterior, el Pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Nación consideró en la contradicción de tesis 299/2013 –que dio origen a la a la jurisprudencia P./J. 64/2014 (10a.) – que la obligación de las autoridades jurisdiccionales contenida en los artículos 1º y 133 de la Constitución, de realizar un control de constitucionalidad o convencionalidad ex officio en materia de derechos humanos y dar preferencia a los contenidos en la propia Constitución y en los tratados internacionales, aun a pesar de las disposiciones en contrario contenidas en cualquier norma inferior, no contempla a la jurisprudencia emitida por la Suprema Corte de Justicia de la Nación, porque el artículo 94 constitucional establece que será obligatoria para todos los órganos jurisdiccionales de conformidad con lo que disponga la ley y así lo indica el artículo 217 de la Ley de Amparo. Por lo cual únicamente la Suprema Corte está facultada para modificar sus propios criterios jurisprudenciales115. Tal porción normativa se agregó al artículo 21 mediante la reforma publicada en el Diario Oficial de la Federación el dieciocho de junio de dos mil ocho. 112 Lo anterior tiene sustento en la tesis aislada 1a. LXX/2006, de la Primera Sala de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, consultable en la página 156, tomo XXIII, abril de dos mil seis, Novena Época , del Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, registro 175300, que dice: “JURISPRUDENCIA. LA REFORMA SUSTANCIAL DE LOS PRECEPTOS LEGALES A QUE SE REFIERE, LA HACEN INAPLICABLE PARA LOS CASOS QUE VERSAN SOBRE TALES NORMAS. Cuando el precepto legal interpretado en la jurisprudencia se reforma sustancialmente, cambiando su sentido y alcance, resulta evidente que la jurisprudencia emitida por los Tribunales del Poder Judicial de la Federación ya no es aplicable a los casos que versen sobre la norma reformada, toda vez que sería ilegal la aplicación de una jurisprudencia derivada de un artículo que ha dejado de tener vigencia, o bien, que se razonara en forma ilógica o incongruente para forzar su aplicación a un caso concreto.” 113 Que derivaron de la referida acción de inconstitucionalidad 1/96. 114 “Artículo 217. La jurisprudencia que establezca la Suprema Corte de Justicia de la Nación, funcionando en pleno o en salas, es obligatoria para éstas tratándose de la que decrete el pleno, y además para los Plenos de Circuito, los tribunales colegiados y unitarios de circuito, los juzgados de distrito, tribunales militares y judiciales del orden común de los Estados y del Distrito Federal, y tribunales administrativos y del trabajo, locales o federales. (…).” 115 Consultable en la página 8, libro 13, diciembre de dos mil catorce, tomo I, Décima Época, de la Gaceta del Semanario Judicial de la Federación, registro 2008148, que dice: “JURISPRUDENCIA DE LA SUPREMA CORTE DE JUSTICIA DE LA NACIÓN. NO ES SUSCEPTIBLE DE SOMETERSE A CONTROL DE CONSTITUCIONALIDAD Y/O CONVENCIONALIDAD EX OFFICIO POR ÓRGANOS JURISDICCIONALES DE MENOR JERARQUÍA. La obligación de las autoridades jurisdiccionales contenida en los artículos 1o. y 133 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, de realizar un control de constitucionalidad y/o convencionalidad ex officio en materia de derechos humanos y dar preferencia a los contenidos en la propia Ley 111

Juicio de amparo indirecto 73/2018-II y sus acumulados 75/2018-III y 76/2018-IV

Como se adelantó, en la acción de inconstitucionalidad 1/96 la

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Corte señaló que el artículo 12116 de la Ley General que establece las Bases de Coordinación del Sistema Nacional de Seguridad Pública117 no contravenía el artículo 21 constitucional, ya que del análisis de este último se desprende, por una parte, que la Federación, el entonces Distrito Federal, los Estados y los Municipios, se coordinarán para establecer un Sistema Nacional de Seguridad Pública, de conformidad con las reglas que prevenga la ley reglamentaria relativa y, por otra, que la importancia de ese objetivo es función y responsabilidad del Estado mexicano en su conjunto y no sólo de las autoridades policiacas o del Ministerio Público. Asimismo, se observó que el texto constitucional no señala a ninguna dependencia u organismo ni para incluirlos ni para excluirlos, por lo que válidamente se puede inferir que ello se dejó al legislador ordinario.

La Corte consideró que el propósito del Poder de Reforma, al establecer un Sistema Nacional de Seguridad Pública, es hacer frente a la sofisticación de la delincuencia organizada, articulando en su contra a todas las autoridades del Estado mexicano en sus tres niveles de gobierno, sin excluir a alguna de las que tengan, dentro de sus atribuciones, coadyuvar a lograr los objetivos de seguridad pública traducidos en libertad, orden y paz pública, como condiciones imprescindibles para gozar de las garantías que la Constitución reconoce a los gobernados, aunado a que el artículo 21 constitucional no excluye a alguna autoridad. El precepto previene la coordinación y articulación de los tres niveles de gobierno para llevar a cabo el Suprema y en los tratados internacionales, aun a pesar de las disposiciones en contrario contenidas en cualquier norma inferior, no contempla a la jurisprudencia emitida por la Suprema Corte de Justicia de la Nación, porque el artículo 94 constitucional establece que será obligatoria para todos los órganos jurisdiccionales de conformidad con lo que disponga la ley y, en este caso, la Ley de Amparo así lo indica tanto en la abrogada como en el artículo 217 de la vigente; de ahí que no privan las mismas razones que se toman en cuenta para inaplicar una disposición emitida por el legislador cuando viola derechos humanos de fuente constitucional o convencional. Cabe precisar que en los casos en los que se pudiera advertir que una jurisprudencia del Alto Tribunal desatiende o contradice un derecho humano, cualquiera que sea su origen, existen los medios legales para que se subsane ese aspecto. En conclusión, aun partiendo del nuevo modelo de interpretación constitucional, no es posible determinar que la jurisprudencia del Máximo Tribunal del país pueda ser objeto de la decisión de un órgano de menor grado que tienda a inaplicarla, como resultado del ejercicio de control de convencionalidad ex officio, porque permitirlo daría como resultado que perdiera su carácter de obligatoria, ocasionando falta de certeza y seguridad jurídica.” 116 “El Consejo Nacional será la instancia superior de coordinación del Sistema Nacional y estará integrado por: I. El secretario de Gobernación, quien lo presidirá; II. Los gobernadores de los Estados; III. El secretario de la Defensa Nacional; IV. El secretario de Marina; V. El secretario de Comunicaciones y Transportes; VI. el procurador general de la República; VII. El jefe del Gobierno del Distrito Federal; y VIII. El secretario ejecutivo del Sistema Nacional de Seguridad Pública.” 117 Cabe precisar que esta ley se abrogó mediante Decreto publicado el dos de enero de dos mil nueve, por el cual se publicó la Ley General del Sistema Nacional de Seguridad Pública. Sin embargo, la ley vigente, al igual que la abrogada, dispone que el Consejo Nacional de Seguridad Pública se integra, entre otros, por el Secretario de la Defensa Nacional y el Secretario de Marina.

objetivo de la seguridad pública, lo cual supone necesariamente que tendrá que ser el legislador ordinario el que haga la determinación

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específica de cuáles autoridades u organismos de esos niveles de gobierno tienen facultades para participar en esas tareas. De ahí que la Corte puntualizó que, desde su perspectiva, no sólo no existe oposición entre lo dispuesto por el artículo 21 de la Constitución y el artículo 12 de la Ley General que Establece las Bases de Coordinación del Sistema Nacional de Seguridad Pública, sino que se encuentran perfectamente concatenados. El Pleno añadió que, por el bien de la comunidad a la que se debe

otorgar

seguridad

pública,

resulta

inadmisible

constitucionalmente sostener un criterio que propicie la proliferación y fortalecimiento de los fenómenos que atentan gravemente contra los integrantes del cuerpo social, ni tampoco otro diverso, que favoreciera la arbitrariedad de los órganos del Estado que, so pretexto de la seguridad pública, pudieran vulnerar las garantías individuales consagradas en la Constitución.

Además, consideró infundado el concepto de invalidez esgrimido por los actores respecto a que las autoridades que deben coordinarse en materia de seguridad pública, acorde con el artículo 21 constitucional, son exclusivamente las policiacas. El Pleno destacó que dicho precepto se refiere a que la seguridad pública es una función a cargo de la Federación, el Distrito Federal,

los

Estados

los

Municipios

las

respectivas

competencias que la Constitución dispone. Por lo que no se transgrede tal norma constitucional, al integrarse al Consejo Nacional de Seguridad Pública a los secretarios de Marina y Defensa Nacional, en primer lugar porque ese órgano administrativo no tiene facultades ejecutivas; y en segundo término, tampoco se vulnera ese precepto porque el Ejército, la Fuerza Aérea y la Armada tienen, dentro de sus atribuciones

constitucionales

legales,

múltiples

funciones

relacionadas directa e indirectamente con la seguridad pública, lo cual presupone que las Secretarías de la Defensa Nacional y de Marina, de las que dependen, deban estar incluidas dentro de un Consejo en 78

Juicio de amparo indirecto 73/2018-II y sus acumulados 75/2018-III y 76/2018-IV

el que, aunque no en forma ejecutiva, se tendrán que examinar, seguridad pública.

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programar y tomar decisiones sobre todos los aspectos de la

La Corte precisó que no debe identificarse al Ejército, Armada y Fuerza Aérea con las Secretarías de Defensa Nacional y Marina, pues, por una parte, éstas tienen funciones que van más allá de las militares, como se desprende de los artículos 29 y 30 de la Ley Orgánica de la Administración Pública Federal, que establecen una gran variedad de funciones que exceden a las estrictamente militares. Por otro lado, si bien se trata de entidades diferentes, se encuentran íntimamente relacionadas, lo cual significa que al participar dichas Secretarías

Consejo

Nacional

Seguridad

Pública,

implícitamente participan las Fuerzas Armadas. Para determinar el alcance del artículo 129 de la constitución, la Corte acudió a sus antecedentes. El Pleno precisó que esa disposición fundamental tiene como antecedentes la proposición de la mayoría de los diputados y el voto particular de Ponciano Arriaga, relativos a la supresión de las comandancias generales fijas en la República, presentados ante el Congreso Constituyente el veinticuatro de enero de mil ochocientos cincuenta y siete. Posteriormente, el mismo Congreso Constituyente aprobó el artículo 122 de la Constitución Política de la República Mexicana, sancionada el cinco de febrero de mil ochocientos cincuenta y siete. Dicho mandato fue incluido sin discusión en la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos de mil novecientos diecisiete, mediante la presentación del artículo 128 del proyecto de Constitución, durante la quincuagésima cuarta sesión ordinaria, celebrada la tarde del domingo veintiuno de enero de mil novecientos diecisiete y aprobado en la sexagésima segunda sesión ordinaria celebrada el veinticinco de enero de mil novecientos diecisiete, sin discusión, por ciento cincuenta y tres votos a favor y, uno en contra. El debate que se suscitó aporta importantes elementos para discernir lo que pretendió establecerse en el precepto que hoy se reproduce en la Constitución vigente. 79

La Corte advirtió que, ante todo, una de las preocupaciones fundamentales que se dejaron sentir fue que el Ejército no

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interviniera por sí y ante sí en cuestiones de carácter civil. Diversas expresiones, tanto de la iniciativa de los diputados, como del voto del diputado Arriaga, destacan lo indebido de que esas “comandancias generales” a las que aludieron, se constituyeran como “adversarios

terribles”

para

los

gobiernos

civiles.

Estas

manifestaciones, por un lado, tendían al fortalecimiento de las autoridades civiles y, por el otro, a que el Ejército, además de no actuar por sí y ante sí, quedara sujeto siempre a las autoridades civiles.

Es decir, la intención del Constituyente, en primer lugar, se dirige a prohibir las comandancias generales fijas, como feudos donde gobiernan las autoridades militares, incluso hacia los gobernados. Un objetivo claro de los documentos sobre los que giró el debate, fue acabar con las comandancias militares fijas que existían como un poder paralelo a la autoridad civil e independiente de ella.

La Corte destacó que en el debate se reiteró la posibilidad del Ejército de auxiliar y apoyar a las autoridades civiles, reconociendo, por otro lado, que “el poder militar, en todo caso, estará sometido a la autoridad civil” y podrá actuar cuando la autoridad legítima invoque el auxilio de su fuerza.

De esta forma, siempre según la Corte mexicana, la interpretación histórica y teleológica del numeral 129 constitucional no lleva a concluir que el Ejército esté impedido para actuar en auxilio de las autoridades civiles y a restringir el concepto de disciplina militar a actividades que no trasciendan de los cuarteles. Lo anterior, debido a que la intención del constituyente fue que cuando se invoque la necesidad de contar con el apoyo de la fuerza militar, ésta pueda actuar en apoyo de las autoridades civiles. De este modo, la Corte concluyó

que

tiempo

paz

los

militares

están

constitucionalmente facultados para auxiliar o apoyar a las autoridades civiles, pero a petición expresa de ellas y sin usurpar su esfera de competencia. 80

Juicio de amparo indirecto 73/2018-II y sus acumulados 75/2018-III y 76/2018-IV

En ese orden de ideas, el Pleno consideró que en nuestro

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sistema constitucional, la intervención de los militares en auxilio o apoyo de las autoridades civiles, se apega al orden constitucional, lo que supone, por un lado, el más escrupuloso respeto a las garantías individuales y, por otro, que las acciones de auxilio y apoyo deben condicionarse necesariamente a que exista dicha petición expresa, así como a que no puedan usurpar la esfera de competencia de esas autoridades. Además, no debe perderse de vista que en estos casos como en cualquier otro, se encuentra plenamente vigente el principio constitucional de que las autoridades sólo pueden realizar lo que expresamente les faculta la ley, consagrado en el artículo 16, primer párrafo, de la Constitución. La Corte interpretó en forma sistemática el primer párrafo del artículo 16 constitucional con los artículos 1º y 3º de la Ley Orgánica del Ejército y Fuerza Aérea Mexicanos y 1º y 2º de la Ley Orgánica de la Armada de México, y concluyó que el Ejército, Fuerza Aérea y Armada de México son competentes para intervenir en labores que trascienden el contenido de un concepto limitado y estrecho de “disciplina militar”.

Bajo esa línea argumentativa, el Pleno consideró que la interpretación armónica del artículo 89, fracción VI de la Constitución con el 129, lleva a concluir que el contenido de este último no puede interpretarse en forma restringida; esto es, la actuación del Ejército, Fuerza Aérea o Armada no está condicionada al estallido de una guerra o a una suspensión de garantías. Lo fundamental para el caso en estudio es que aun en la interpretación de una norma constitucional que no atribuía de manera expresa la función de seguridad pública al poder civil, la Corte insistió en que, derivado del origen histórico del artículo 129 constitucional, salvo la situación excepcional de suspensión de garantías, en todo caso y bajo cualquier circunstancia, las Fuerzas Armadas no pueden actuar automáticamente, sino en estricto auxilio a las autoridades civiles y siempre y cuando se solicite expresamente su apoyo. Esto significa que las Fuerzas Armadas no pueden, 81

por sí mismas, intervenir en asuntos de la competencia de las autoridades civiles. Es imprescindible que se requiera su

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participación y que estén subordinadas al poder civil. Finalmente, el Pleno precisó que las funciones que tienen exacta conexión con la disciplina militar a las que se refiere el artículo 129 constitucional, van más allá de las labores internas de la vida militar y se circunscriben necesariamente a cumplir con las facultades y funciones que la Constitución y las leyes emanadas de éste asignan al Ejército, Armada y Fuerza Aérea Nacionales, dentro de las cuales se encuentra la de auxiliar a las autoridades civiles con el uso de la fuerza de la que disponen en labores relacionadas directa o indirectamente con la seguridad pública y con las limitaciones estrictas que establece nuestro régimen jurídico. La anterior ejecutoria dio lugar a las jurisprudencias de rubro: “EJÉRCITO, ARMADA Y FUERZA AÉREA. SU PARTICIPACIÓN EN AUXILIO DE LAS AUTORIDADES CIVILES ES CONSTITUCIONAL (INTERPRETACIÓN DEL ARTÍCULO 129 DE LA CONSTITUCIÓN).”118 “EJÉRCITO, FUERZA AÉREA Y ARMADA. LA DETERMINACIÓN DE CUÁLES SON SUS FUNCIONES, EXIGE EL ESTUDIO SISTEMÁTICO DE LA CONSTITUCIÓN Y, POR LO MISMO, LA COMPRENSIÓN DE LAS GARANTÍAS INDIVIDUALES Y DE LA SEGURIDAD PÚBLICA, CONFORME AL RÉGIMEN JURÍDICO VIGENTE.”119 “EJÉRCITO, FUERZA AÉREA Y ARMADA. PUEDEN ACTUAR ACATANDO ÓRDENES DEL PRESIDENTE, CON ESTRICTO RESPETO A LAS GARANTÍAS INDIVIDUALES, CUANDO SIN LLEGARSE A SITUACIONES QUE REQUIERAN LA SUSPENSIÓN DE AQUÉLLAS, HAGAN TEMER, FUNDADAMENTE, QUE DE NO ENFRENTARSE DE INMEDIATO SERÍA INMINENTE CAER EN CONDICIONES GRAVES QUE OBLIGARÍAN A DECRETARLA.”120 “EJÉRCITO, FUERZA AÉREA Y ARMADA. SI BIEN PUEDEN PARTICIPAR EN ACCIONES CIVILES EN FAVOR DE LA SEGURIDAD PÚBLICA, EN SITUACIONES EN QUE NO SE REQUIERA SUSPENDER LAS GARANTÍAS, ELLO DEBE OBEDECER A LA SOLICITUD EXPRESA DE LAS AUTORIDADES CIVILES A LAS QUE DEBERÁN ESTAR SUJETOS, CON ESTRICTO ACATAMIENTO A LA CONSTITUCIÓN Y A LAS LEYES.”121 “SEGURIDAD PÚBLICA. LA PARTICIPACIÓN DE LOS SECRETARIOS DE LA DEFENSA NACIONAL Y DE MARINA EN EL CONSEJO NACIONAL DE SEGURIDAD PÚBLICA, NO VIOLA EL ARTÍCULO 21 CONSTITUCIONAL.”122 Jurisprudencia P./J. 38/2000, consultable en la página 549, tomo XI, abril de dos mil, Novena Época, del Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, registro 192080. 119 Jurisprudencia P./J. 34/2000, visible en la página 550, tomo XI, abril de dos mil, Novena Época, del Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, registro 192084. 120 Jurisprudencia P./J. 37/2000, consultable en la página 551, del tomo XI, abril de dos mil, Novena Época, del Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, registro 192081. 121 Jurisprudencia P./J. 36/2000, visible en la página 552, tomo XI, abril de dos mil, Novena Época, del Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, registro 192082. 122 Jurisprudencia P./J. 39/2000, consultable en la página 556, tomo XI, abril de dos mil, Novena Época, del Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, registro 192079. 118

Juicio de amparo indirecto 73/2018-II y sus acumulados 75/2018-III y 76/2018-IV

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“SEGURIDAD PÚBLICA. SU REALIZACIÓN PRESUPONE EL RESPETO AL DERECHO Y EN ESPECIAL DE LAS GARANTÍAS INDIVIDUALES.”123

Como puntos a destacar, en la ejecutoria de la acción de inconstitucionalidad 1/96 se precisó que: a) Para determinar cuáles son las funciones que pueden desempeñar el Ejército, la Fuerza Aérea y la Armada, se debe atender al estudio sistemático de la Constitución y, en especial, la garantía de legalidad, prevista en el artículo 16 constitucional, de lo que se sigue que, especialmente tratándose de seguridad pública, tiene dos limitaciones: no vulnerar las garantías previstas en la carta magna y no rebasar las atribuciones que las leyes le confieren. b) El ejército mexicano y todas las autoridades que tengan atribuciones relacionadas, directa o indirectamente, con la seguridad pública, deben coadyuvar a lograr los objetivos de ésta. c) De la interpretación armónica de los artículos 16, 29, 89, fracción VI y 129 de la Constitución, es posible que el Ejército, Fuerza Aérea y Armada, en tiempos en que no se haya decretado suspensión de garantías, pueden actuar en apoyo de las autoridades civiles en tareas de seguridad pública. d) De ningún modo esas tareas de seguridad pública pueden realizarse “por sí y ante sí”, sino que es imprescindible que se lleven a cabo a solicitud expresa, fundada y motivada, de las autoridades civiles.

e) Esas labores de apoyo que las fuerzas armadas realizan, deben ser subordinadas a las autoridades civiles. Por mayoría de razón, si el artículo 21 de la Constitución vigente prevé ahora de manera expresa que las instituciones de seguridad

pública

serán

carácter

civil,

entonces,

inconstitucional que el Ejército participe en esa función de manera autónoma (por sí) como dispone la ley en los artículos 4, fracción I, y Jurisprudencia P./J. 35/2000, visible en la página 557, tomo XI, abril de dos mil, Novena Época, del Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, registro 192083. 123

11 de la Ley de Seguridad Interior.124

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En todo caso, en observancia a la jurisprudencia P./J. 64/2014 (10a.)125, compete a la Corte definir si en el nuevo marco constitucional persiste la facultad de las fuerzas armadas de actuar en auxilio de las autoridades civiles en labores de seguridad pública. Ahora, los artículos 4, fracción I, 11, primer párrafo y 16, primer párrafo, de la Ley de Seguridad Interior disponen que las Fuerzas Armadas pueden realizar acciones de seguridad interior por sí o en coordinación con los demás órdenes de gobierno.126 Incluso el artículo 16 de la legislación en comento, faculta al Presidente de la República a ordenar acciones inmediatas a las fuerzas armadas.

Sin que sea inadvertido que el artículo 11 de la Ley de Seguridad Interior, además de lo transcrito, regula la Declaratoria de Protección a la Seguridad Interior, aspecto por el cual se consideró improcedente el juicio de amparo; sin embargo, como se precisó en el considerando respectivo, tal improcedencia sólo atañe a la porción normativa que regula tal declaratoria, no así al primer párrafo del numeral en comento, el cual, se reitera, prevé las acciones que tienden a identificar, prevenir, atender, reducir y contener las amenazas a la seguridad interior, aspecto sobre el cual no se sobreseyó en el juicio de amparo, tan es así que la vaguedad del concepto -amenazas a la seguridad interior- sí es analizado en el estudio de fondo de la presente resolución.

Sin que pase inadvertido que en varias consideraciones del Pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, se precisó que el Ejército, Armada y Fuerza Aérea Nacionales estén facultados para salvaguardar la seguridad interior del país, pues como se explicó, la inconstitucionalidad de la Ley de Seguridad Interior se sustenta en la indeterminación de tal concepto. 125 Que derivó de la contradicción de tesis 299/2013, resuelta por el Pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Nación. 126 “Artículo 4. Para los efectos de esta Ley, se entenderá por: I. Acciones de Seguridad Interior: Aquellas que realizan las autoridades federales, incluyendo las Fuerzas Armadas, por sí o en coordinación con los demás órdenes de gobierno, orientadas a identificar, prevenir, atender, reducir y contener riesgos y amenazas a la seguridad interior; (…).” “Artículo 11. Corresponde a las autoridades federales, incluyendo las Fuerzas Armadas, por sí o en coordinación con los demás órdenes de gobierno, identificar, prevenir, atender, reducir y contener las Amenazas a la Seguridad Interior. (…).” “Artículo 16. En aquellos casos en que las Amenazas a la Seguridad Interior representen un grave peligro a la integridad de las personas o el funcionamiento de las instituciones fundamentales de gobierno, el Presidente de la República de acuerdo a sus facultades podrá ordenar acciones inmediatas a las dependencias y entidades de la Administración Pública Federal, incluidas las Fuerzas Federales y las Fuerzas Armadas. (…).” [Énfasis añadido] 124

Juicio de amparo indirecto 73/2018-II y sus acumulados 75/2018-III y 76/2018-IV

Anteriormente se explicó que la seguridad interior es un

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concepto tan amplio que casi cualquier cosa puede implicar una vulneración a ésta, inclusive cuestiones de seguridad pública. De ahí que, si las fuerzas armadas, acorde con la Ley de Seguridad Interior, pueden realizar labores de seguridad pública, su actuación debe ceñirse a lo resuelto por la Suprema Corte de Justicia de la Nación en la acción de inconstitucionalidad 1/96. Esto es, el apoyo que proporcionan a las autoridades civiles necesariamente debe ser a solicitud expresa, fundada y motivada, presupuesto que la Ley de Seguridad Interior no prevé. Con ello se vulnera el principio que subyace en los artículos 21, párrafos noveno y décimo, y 129 de la Constitución, relativo a que el Ejército, Armada y Fuerza Aérea Nacionales no intervengan por sí y ante sí en cuestiones de carácter civil, y queden siempre sujetos a las autoridades civiles.

Además, acorde con los criterios jurisprudenciales citados, de ningún modo esas tareas de seguridad pública pueden llevarlo a cabo “por sí y ante sí”; mientras que según los artículos 4, fracción I, y 11, primer párrafo, de la Ley de Seguridad Interior, las fuerzas armadas pueden actuar por sí.

Aunado a lo anterior, se faculta al Presidente de los Estados Unidos Mexicanos a que ordene acciones inmediatas a las fuerzas armadas; esto es, el numeral 16 de la Ley de Seguridad Interior, desatiende la ejecutoria de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, en virtud de que la facultad que otorga al Presidente de la Repùblica no prevé la previa solicitud de las autoridades civiles. Además, en la definición de las acciones de seguridad interior no se prevé que las fuerzas armadas estén subordinadas a las autoridades civiles, por el contrario al permitir que las autoridades castrenses actúen por sí, se excluye la intervención de las autoridades civiles. 85

Sin que se inadvierta que esas acciones pueden también realizarse en coordinación con los demás órdenes de gobierno, pues

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tal porción normativa no subsana el vicio de constitucionalidad, debido a que la coordinación no implica la subordinación de las fuerzas castrenses a las autoridades civiles.

Es así, porque acorde al Diccionario de la Lengua Española127 el verbo coordinar significa “unir dos o más cosas de manera que formen una unidad o un conjunto armonioso” o “dirigir y concertar varios elementos”.

Esto es, la coordinación entre las fuerzas armadas y los demás órdenes de gobierno -autoridades civiles-, no implica la subordinación de las primeras autoridades a las segundas. Por tanto, la regulación de las acciones de seguridad interior contraviene lo dispuesto en los artículos 21, 89, fracción VI y 129 de la Constitución.

Sin que sea inadvertido que la interpretación de una norma general debe partir de la presunción de su constitucionalidad, lo que se traduce en que cuando una disposición legal admita más de una interpretación, debe privilegiarse la que sea conforme a la Constitución. Entonces,

cuando

una

norma

legal

admite

distintos

significados, algunos de las cuales podrían conducir a declarar su oposición con la Constitución, siempre que sea posible se debe optar por acoger aquél que haga a la norma compatible con la Constitución, es decir, se debe adoptar el método de interpretación conforme a ésta que conduce a la declaración de validez constitucional de la norma impugnada,

tiene

como

objetivo

evitar,

abstracto,

inconstitucionalidad de una norma.128

Véase http://dle.rae.es/?id=Aj3jl6N. Es aplicable por identidad de razones la tesis aislada P. IV/2008, sustentada por el Pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, consultable en la página 1343, tomo XXVII, febrero de dos mil ocho, Novena Época, del Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, registro 170280, que dice: “INTERPRETACIÓN CONFORME EN ACCIONES DE INCONSTITUCIONALIDAD, CUANDO UNA NORMA ADMITA VARIAS INTERPRETACIONES DEBE PREFERIRSE LA COMPATIBLE CON LA CONSTITUCIÓN. La interpretación de una norma general analizada en acción de inconstitucionalidad, debe partir de la premisa de que cuenta con la presunción de constitucionalidad, lo que se traduce en que cuando una disposición legal admita más de una interpretación, debe privilegiarse la que sea conforme a la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos. Entonces, cuando una norma legal admita distintas interpretaciones, algunas de las cuales podrían conducir a declarar su oposición con la Ley Suprema, siempre que sea posible, la Suprema Corte de Justicia de la Nación 127 128

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Sin embargo, en el caso no es factible realizar una

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interpretación conforme129 del concepto de acciones de seguridad interior, pues su definición, dada por el propio legislador, no deja lugar a dudas de que las fuerzas armadas pueden realizar tales acciones por sí o en coordinación con los demás órdenes de gobierno. Es así, porque acorde con el Diccionario de la Lengua Española por sí significa por propia deliberación y sin consultar a nadie ni contar con nadie; mientras que en coordinación, como se dijo, quiere decir “unir dos o más cosas de manera que formen una unidad”130.

Por lo anterior, no es posible realizar la interpretación conforme de la porción normativa que refiere que las acciones de seguridad interior son las que realizan las fuerzas armadas por sí o en coordinación con los demás órdenes de gobierno; ya que ello significaría alterar y adicionar el texto de la Ley de Seguridad Interior, es decir, sustituirse al legislador y transgredir los límites de la interpretación.

III. Artículo 8 de la Ley de Seguridad Interior. Libertad de expresión y reunión (en su vertiente de manifestaciones y protestas sociales)

optará por acoger aquella que haga a la norma impugnada compatible con la Constitución, es decir, adoptará el método de interpretación conforme a ésta que conduce a la declaración de validez constitucional de la norma impugnada, y tiene como objetivo evitar, en abstracto, la inconstitucionalidad de una norma; sin embargo, no debe perderse de vista que la acción de inconstitucionalidad es un medio de control que tiene como una de sus finalidades preservar la unidad del orden jurídico nacional, a partir del parámetro constitucional; como tampoco debe soslayarse que tal unidad se preserva tanto con la declaración de invalidez de la disposición legal impugnada, como con el reconocimiento de validez constitucional de la norma legal impugnada, a partir de su interpretación conforme a la Ley Suprema, ya que aun cuando los resultados pueden ser diametralmente diferentes, en ambos casos prevalecen los contenidos de la Constitución. En consecuencia, el hecho de que tanto en el caso de declarar la invalidez de una norma legal, como en el de interpretarla conforme a la Constitución, con el propósito de reconocer su validez, tengan como finalidad salvaguardar la unidad del orden jurídico nacional a partir del respeto y observancia de las disposiciones de la Ley Suprema, este Tribunal Constitucional en todos los casos en que se cuestiona la constitucionalidad de una disposición legal, debe hacer un juicio razonable a partir de un ejercicio de ponderación para verificar el peso de los fundamentos que pudieran motivar la declaración de invalidez de una norma, por ser contraria u opuesta a un postulado constitucional, frente al peso derivado de que la disposición cuestionada es producto del ejercicio de las atribuciones del legislador y que puede ser objeto de una interpretación que la haga acorde con los contenidos de la Ley Suprema, debiendo prevalecer el que otorgue un mejor resultado para lograr la observancia del orden dispuesto por el Constituyente y el órgano reformador de la Norma Suprema.” 129 Al respecto resulta aplicable la jurisprudencia 2a./J. 176/2010, sostenida por la Segunda Sala de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, consultable en la página 646, tomo XXXII, diciembre de dos mil diez, Novena Época, del Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, registro 163300, que dice: “PRINCIPIO DE INTERPRETACIÓN DE LA LEY CONFORME A LA CONSTITUCIÓN. La aplicación del principio de interpretación de la ley conforme a la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos exige del órgano jurisdiccional optar por aquella de la que derive un resultado acorde al Texto Supremo, en caso de que la norma secundaria sea oscura y admita dos o más entendimientos posibles. Así, el Juez constitucional, en el despliegue y ejercicio del control judicial de la ley, debe elegir, de ser posible, aquella interpretación mediante la cual sea factible preservar la constitucionalidad de la norma impugnada, a fin de garantizar la supremacía constitucional y, simultáneamente, permitir una adecuada y constante aplicación del orden jurídico.” 130 Véase http://dle.rae.es/?id=TgJ7yhD.

Dicho precepto dispone:

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“Artículo 8. Las movilizaciones de protesta social o las que tengan un motivo político-electoral que se realicen de conformidad con la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, bajo ninguna circunstancia serán consideradas como Amenazas a la Seguridad Interior, ni podrán ser materia de Declaratoria de Protección a la Seguridad Interior”.

Los quejosos alegan en esencia: 

La ambigüedad de los conceptos “seguridad interior”,

“amenaza a la seguridad interior”, “uso legítimo de la fuerza”, “inteligencia para la seguridad interior” y “acciones de seguridad interior” menoscaba los derechos humanos de libertad de expresión, reunión, y asociación contenidos en los artículos 6 y 9 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos. 

Al ser materia de seguridad interior cualquier tópico al

arbitrario discrecional de las autoridades que así lo declaren, inhibe que las personas se expresen o manifiesten libremente, como puede ser para cuestionar la actividad de los servidores públicos o sobre cómo se emplean las políticas públicas que afectan directa e indirectamente su esfera jurídica, económica, social, familiar y persona.

Los argumentos son fundados. a. Libertad de expresión

El derecho a la libertad de expresión está reconocido en los artículos 6, primer párrafo y 7 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, 19 de la Declaración Universal de Derechos Humanos, 19 del Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos y 13 de la Convención Americana sobre Derechos Humanos.

Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos “Artículo 6. La manifestación de las ideas no será objeto de ninguna inquisición judicial o administrativa, sino en el caso de que ataque a la moral, la vida privada o los derechos de terceros, provoque algún delito, o perturbe el orden público; el derecho de réplica será ejercido en los términos dispuestos por la ley. El derecho a la información será garantizado por el Estado. (…)

Juicio de amparo indirecto 73/2018-II y sus acumulados 75/2018-III y 76/2018-IV

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Artículo 7. Es inviolable la libertad de difundir opiniones, información e ideas, a través de cualquier medio. No se puede restringir este derecho por vías o medios indirectos, tales como el abuso de controles oficiales o particulares, de papel para periódicos, de frecuencias radioeléctricas o de enseres y aparatos usados en la difusión de información o por cualesquiera otros medios y tecnologías de la información y comunicación encaminados a impedir la transmisión y circulación de ideas y opiniones. Ninguna ley ni autoridad puede establecer la previa censura, ni coartar la libertad de difusión, que no tiene más límites que los previstos en el primer párrafo del artículo 6o. de esta Constitución. En ningún caso podrán secuestrarse los bienes utilizados para la difusión de información, opiniones e ideas, como instrumento del delito” Declaración Universal de Derechos Humanos Artículo 19. Todo individuo tiene derecho a la libertad de opinión y de expresión; este derecho incluye el de no ser molestado a causa de sus opiniones, el de investigar y recibir informaciones y opiniones, y el de difundirlas, sin limitación de fronteras, por cualquier medio de expresión Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos “Artículo 19.

1. Nadie podrá ser molestado a causa de sus opiniones. 2. Toda persona tiene derecho a la libertad de expresión; este derecho comprende la libertad de buscar, recibir y difundir informaciones e ideas de toda índole, sin consideración de fronteras, ya sea oralmente, por escrito o en forma impresa o artística, o por cualquier otro procedimiento de su elección. 3. El ejercicio del derecho previsto en el párrafo 2 de este artículo entraña deberes y responsabilidades especiales. Por consiguiente, puede estar sujeto a ciertas restricciones, que deberán, sin embargo, estar expresamente fijadas por la ley y ser necesarias para: a) Asegurar el respeto a los derechos o a la reputación de los demás; b) La protección de la seguridad nacional, el orden público o la salud o la moral públicas.” Convención Americana sobre Derechos Humanos “Artículo 13.

1. Toda persona tiene derecho a la libertad de pensamiento y de expresión. Este derecho comprende la libertad de buscar, recibir y difundir informaciones e ideas de toda índole, sin consideración de fronteras, ya sea oralmente, por escrito o en forma impresa o artística, o por cualquier otro procedimiento de su elección. 2. El ejercicio del derecho previsto en el inciso precedente no puede estar sujeto a previa censura sino a responsabilidades ulteriores, las que deben estar expresamente fijadas por la ley y ser necesarias para asegurar: a) el respeto a los derechos o a la reputación de los demás, o b) la protección de la seguridad nacional, el orden público o la salud o la moral públicas. 3. No se puede restringir el derecho de expresión por vías o medios indirectos, tales como el abuso de controles oficiales o particulares de papel para periódicos, de frecuencias radioeléctricas, o de enseres y aparatos usados en la difusión de información o por cualesquiera otros medios encaminados a impedir la comunicación y la circulación de ideas y opiniones. 4. Los espectáculos públicos pueden ser sometidos por la ley a censura previa con el exclusivo objeto de regular el acceso a ellos para la protección moral de la infancia y la adolescencia, sin perjuicio de lo establecido en el inciso 2. 5. Estará prohibida por la ley toda propaganda en favor de la guerra y toda apología del odio nacional, racial o religioso que constituyan incitaciones a la violencia o cualquier otra acción ilegal similar contra cualquier persona o grupo de personas, por ningún motivo, inclusive los de raza color, religión, idioma u origen nacional.”

Los artículos regulan la libertad de expresión, la obligación de los estados de no interferir en el ejercicio de ese derecho y los límites

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para su ejercicio. La Constitución establece que la libertad de expresión no es un derecho absoluto y su restricción puede contemplarse en los siguientes casos: cuando la manifestación de las ideas ataque a la moral, los derechos de tercero, provoque algún delito o perturbe el orden público. Por lo que hace a los límites a su ejercicio, el Pacto señala que deben estar expresamente establecidas en la ley, respetar los derechos y reputación de los demás, así como la protección a la seguridad nacional, orden público, salud o moral públicas.

La Observación General No. 34 sobre la libertad de opinión y de expresión131, la cual constituye la interpretación autorizada que realiza el Comité de Derechos Humanos del artículo 19 del Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos, señala que la libertad de opinión y expresión son condiciones indispensables para el pleno desarrollo de la persona y fundamentales para toda sociedad, pues constituyen la piedra angular de todas las sociedades libres y democráticas. Asimismo, la libertad de expresión es una condición necesaria para el logro de los principios de transparencia y rendición de cuentas que, a su vez, son esenciales para la promoción y la protección de los derechos humanos, por ejemplo, es fundamental para el disfrute de los derechos a la libertad de reunión y asociación y para el ejercicio del derecho de voto.

Agrega que el párrafo 3 del Pacto prevé los dos tipos de restricciones que pueden imponerse al ejercicio de la libertad de expresión; sin embargo, precisa que cuando un Estado impone restricciones, éstas no pueden poner en peligro el derecho propiamente dicho y recuerda que la relación entre el derecho y la restricción, o entre la norma y la excepción no debe invertirse, que las restricciones deben estar previstas en la ley y para ser calificada de “ley”, la norma debe estar formulada con precisión suficiente

para

que

una

persona

pueda

regular

comportamiento de conformidad con ella, además, no pueden Observación general No. 34 sobre la libertad de opinión y libertad de expresión. Comité de Derechos Humanos. CCPR/C/GC/34, 102° periodo de sesiones. Ginebra, 11 a 29 de julio de 2011, párrs. 2 y 3. 131

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conferir a los encargados de su aplicación una discrecionalidad sin trabas para restringir la libertad de expresión, sino que deben

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proporcionar suficientes orientaciones a los encargados de su ejecución para que puedan distinguir cuáles expresiones pueden restringirse correctamente y cuáles no.132 Asimismo, señala que las restricciones no deben ser excesivamente amplias y cuando un Estado haga valer una razón legítima para restringir la libertad de expresión, deberá demostrar en forma concreta e individualizada la naturaleza precisa de la amenaza y la necesidad y la proporcionalidad de la medida concreta que se haya adoptado, en particular estableciendo una conexión directa e inmediata entre la expresión y la amenaza. La Corte Interamericana de Derechos Humanos también se ha pronunciado sobre la importancia de la libertad de expresión, en el sentido de que particularmente en asuntos de interés público, “es una piedra angular en la existencia misma de una sociedad democrática”. Ha manifestado que sin una efectiva garantía de la libertad de expresión se debilita el sistema democrático y sufren quebranto el pluralismo y la tolerancia; los mecanismos de control y denuncia ciudadana pueden volverse inoperantes y, en definitiva, se crea un campo fértil para que arraiguen sistemas autoritarios. No sólo debe garantizarse en lo que respecta a la difusión de información o ideas que son recibidas favorablemente o consideradas como inofensivas o indiferentes, sino también en lo que toca a las que resultan ingratas para el Estado o cualquier sector de la población.133 Asimismo, la Corte Interamericana ha señalado que la libertad de expresión tiene una dimensión individual y una dimensión social, de las cuales ha desprendido una serie de derechos que se encuentran protegidos; ambas dimensiones poseen igual importancia y deben ser garantizadas plenamente en forma simultánea para dar efectividad total al derecho a la libertad de expresión en los términos previstos por el artículo 13 de la Convención. Para el ciudadano común tiene tanta importancia el conocimiento de la opinión ajena o Ibídem. Párrs. 21, 25, 34 y 35. CoIDH. Caso López Lone y otros vs. Honduras. Excepción Preliminar, Fondo, Reparaciones y Costas. Sentencia de 5 de octubre de 2015. Serie C No. 302. Párr. 165. 132 133

de la información de que disponen otros como el derecho a difundir la propia. Es por ello que a la luz de ambas dimensiones, la libertad de

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expresión requiere, por un lado, que nadie sea arbitrariamente menoscabado o impedido de manifestar su propio pensamiento y representa, por tanto, un derecho de cada individuo; pero implica también, por otro lado, un derecho colectivo a recibir cualquier información y a conocer la expresión del pensamiento ajeno.134 La Suprema Corte de Justicia de la Nación se ha pronunciado en el mismo sentido, tal como se puede advertir en las tesis aisladas de

rubro:

“LIBERTAD

EXPRESIÓN.

ESTE

DERECHO

FUNDAMENTAL SE RELACIONA CON PRINCIPIOS QUE NO PUEDEN REDUCIRSE A UN SOLO NÚCLEO.”135, “LIBERTAD DE EXPRESIÓN. DIMENSIÓN INDIVIDUAL DE ESTE DERECHO FUNDAMENTAL.”136 y “LIBERTAD DE EXPRESIÓN. DIMENSIÓN POLÍTICA DE ESTE DERECHO FUNDAMENTAL.”137. b. Libertad de reunión

El derecho a la libertad de reunión está contemplado por los artículos 9° de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, 20 de la Declaración Universal de los Derechos Humanos, 21 del Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos y 15 de la Convención Americana sobre Derechos Humanos. Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos “Artículo 9o. No se podrá coartar el derecho de asociarse o reunirse pacíficamente con cualquier objeto lícito; pero solamente los ciudadanos de la República podrán hacerlo para tomar parte en los asuntos políticos del país. Ninguna reunión armada, tiene derecho de deliberar. No se considerará ilegal, y no podrá ser disuelta una asamblea o reunión que tenga por objeto hacer una petición o presentar una protesta por algún acto, a una autoridad, si no se profieren injurias contra ésta, ni se hiciere uso de violencias o amenazas para intimidarla u obligarla a resolver en el sentido que se desee.” Declaración Universal de Derechos Humanos Ibídem. Párr. 166. Décima Época. Registro: 2008104. Instancia: Primera Sala. Tipo de Semanario Judicial de la Federación. Libro 13, Diciembre de 2014, Tomo I. CDXVIII/2014 (10a.). Página: 236. 136 Décima Época. Registro: 2008100. Instancia: Primera Sala. Tipo de Semanario Judicial de la Federación. Libro 13, Diciembre de 2014, Tomo I. CDXX/2014 (10a.). Página: 233. 137 Décima Época. Registro: 2008101. Instancia: Primera Sala. Tipo de Semanario Judicial de la Federación. Libro 13. Diciembre de 2014, Tomo I. CDXIX/2014 (10a.). Página: 234 134 135

Tesis: Aislada. Fuente: Gaceta del Materia(s): Constitucional. Tesis: 1a. Tesis: Aislada. Fuente: Gaceta del Materia(s): Constitucional. Tesis: 1a. Tesis: Aislada. Fuente: Gaceta del Materia(s): Constitucional. Tesis: 1a.

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“Artículo 20. Toda persona tiene derecho a la libertad de reunión y de asociación pacíficas. Nadie podrá ser obligado a pertenecer a una asociación.”

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Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos “Artículo 21. Se reconoce el derecho de reunión pacífica. El ejercicio de tal derecho sólo podrá estar sujeto a las restricciones previstas por la ley que sean necesarias en una sociedad democrática, en interés de la seguridad nacional, de la seguridad pública o del orden público, o para proteger la salud o la moral públicas o los derechos y libertades de los demás.” Convención Americana sobre Derechos Humanos “Artículo 15. Derecho de Reunión Se reconoce el derecho de reunión pacífica y sin armas. El ejercicio de tal derecho sólo puede estar sujeto a las restricciones previstas por la ley, que sean necesarias en una sociedad democrática, en interés de la seguridad nacional, de la seguridad o del orden públicos, o para proteger la salud o la moral públicas o los derechos o libertades de los demás.”

La Corte Interamericana de Derechos Humanos ha señalado que el artículo 15 de la Convención Americana reconoce el derecho de reunión pacífica y sin armas. Este derecho abarca tanto reuniones privadas como reuniones en la vía pública, ya sean estáticas o con desplazamientos.

posibilidad

manifestarse

pública

pacíficamente es una de las maneras más accesibles de ejercer el derecho a la libertad de expresión, por medio de la cual se puede reclamar la protección de otros derechos. Por tanto, el derecho de reunión es un derecho fundamental en una sociedad democrática y no debe ser interpretado restrictivamente. Menciona que, sobre el tema, el Tribunal Europeo de Derechos Humanos ha señalado que el derecho de reunión es de tal importancia que una persona no puede ser sancionada, incluso por una sanción disciplinaria menor, por la participación en una manifestación que no había sido prohibida, siempre y cuando no cometa actos reprochables durante la misma.138 Asimismo, ha reiterado que, de acuerdo a la propia Convención, el derecho a participar en política, la libertad de expresión y el derecho de reunión no son derechos absolutos y pueden estar sujetos a restricciones, siempre que las injerencias no sean abusivas o arbitrarias, por ello, deben estar previstas en ley, perseguir un fin legítimo y cumplir con los requisitos de idoneidad, necesidad y proporcionalidad.139

138 139

Op. Cit. Caso López Lone y otros vs. Honduras. Párr. 167. Ibídem. Párr. 168.

Pues tal como lo señaló el Relator Especial sobre los

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derechos a la libertad de reunión pacífica y de asociación, estos derechos sirven de cauce para el ejercicio de muchos otros derechos civiles, culturales, económicos, políticos y sociales, y son elementos esenciales de la democracia, pues mediante su ejercicio los hombres y las mujeres pueden “expresar sus opiniones políticas, participar en proyectos literarios y artísticos y en otras actividades culturales, económicas y sociales, participar en cultos religiosos o practicar otras creencias, fundar sindicatos y afiliarse a ellos, y elegir dirigentes que representen sus intereses y respondan de sus actos” (resolución 15/21 del Consejo, preámbulo). Dadas la interdependencia e interrelación existentes con otros derechos, la libertad de reunión pacífica y de asociación constituyen un valioso indicador para determinar en qué medida los Estados respetan el disfrute de muchos otros derechos humanos.140

En el mismo informe hace hincapié en que sólo podrán aplicarse “ciertas” restricciones, es decir que, sin lugar a dudas, la libertad será la regla y la restricción su excepción. En consecuencia, cuando los Estados deseen restringir esos derechos, deberán cumplir todas las condiciones mencionadas. Por tanto, toda restricción debe obedecer a uno de los intereses concretos señalados por el Pacto, poseer un fundamento jurídico (estar “prescrita por la ley”, lo que implica que la ley debe ser accesible y estar formulada con la suficiente

precisión)

democrática”.141

“ser

necesaria

una

sociedad

Cabe mencionar que la Suprema Corte de Justicia de la Nación se ha pronunciado sobre las diferencias entre la libertad de reunión y asociación, señalando que el derecho de libertad de asociación consagrado en el artículo 9o. de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos no debe confundirse con la libertad de reunión prevista en el mismo artículo constitucional, ya que el primero es un derecho complejo compuesto por libertades de índole positiva y negativa que implica entre varias cuestiones la posibilidad de que Informe del Relator Especial sobre los derechos a la libertad de reunión pacífica y de asociación. A/HRC/20/27, 21 de mayo de 2012. Párr. 12. 141 Ibídem. Párr. 16. 140

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cualquier individuo pueda establecer, por sí mismo y junto con otras personas, una entidad con personalidad jurídica propia, cuyo objeto y

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finalidad lícita sea de libre elección. En cambio, la libertad de reunión, aunque es un derecho que mantiene íntima relación con el de asociación, consiste en que todo individuo pueda congregarse o agruparse con otras personas, en un ámbito privado o público y con la finalidad lícita que se quiera, siempre que el ejercicio de este derecho se lleve a cabo de manera pacífica. La diferencia sustancial entre ambos derechos es que la libertad de asociación implica la formación de una nueva persona jurídica, con efectos jurídicos continuos y permanentes, mientras que una simple congregación de personas, aunque puede compartir los fines u objetivos de una asociación, se caracteriza por una existencia transitoria cuyos efectos se despliegan al momento de la reunión física de los individuos.142

c. Manifestaciones públicas y protesta social Las manifestaciones públicas y la protesta social pueden concebirse como un derecho autónomo o como una manifestación de la libertad de expresión y reunión, las cuales encierran una misma lógica, esto es, la manifestación como un elemento indispensable para todas las sociedades democráticas y como un canal para expresar la disidencia, el desacuerdo y la inconformidad ante acciones del gobierno por parte de las persona y comunidades, así como un catalizador del debate abierto de los temas de interés público, es un mecanismo de participación política e instrumento de defensa y garantía de muchos otros derechos humanos. Es un dispositivo de protección y autotutela, entendida como un mecanismo de acción en el que los titulares de un derecho emplean vías directas para su exigencia o defensa, sobre todo ante la indiferencia gubernamental frente a un problema social.143

Datos de localización: Novena Época. Registro: 164995. Instancia: Primera Sala. Tipo de Tesis: Aislada. Fuente: Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta. Tomo XXXI, Marzo de 2010. Materia(s): Constitucional. Tesis: 1a. LIV/2010. Página: 927. 142

Informe Final que presentaron las organizaciones que conforman el Frente por la libertad de expresión y la protesta social en México en relación con la Audiencia Temática de la Comisión Interamericana de Derechos Humanos de 20 de octubre de 2014. 143

La Comisión Interamericana de Derechos Humanos ha reiterado que la protesta social es una herramienta fundamental para

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la defensa de los derechos humanos así como esencial para la expresión crítica política y social de las actividades de las autoridades; de igual forma ha sostenido que “en principio es inadmisible per se la penalización de las demostraciones en la vía pública cuando se realicen en el marco del derecho a la libertad de expresión y del derecho de reunión” y que el ejercicio del derecho de reunión a través de la protesta social no debe sujetarse a una autorización de la autoridad ni a requisitos excesivos que dificulten su realización.144

En la audiencia temática del derecho a la protesta en Argentina ante la Comisión Interamericana de Derechos Humanos, celebrada en el marco del ciento sesenta y siete período de sesiones, el Relator Especial para Libertad de Expresión de la Comisión señaló que conforme a los estándares interamericanos, los Estados deben facilitar y favorecer en una democracia, el ejercicio de la protesta social, separando al foco violento y permitiendo que la protesta social siga llevándose a cabo y puntualizó que al promulgarse leyes que pretenden regular el ejercicio del derecho a la protesta y manifestación pública, debe argumentarse cuál es la proporcionalidad así como definirse protocolos para el uso de la fuerza. Por su parte, el Relator Especial sobre los derechos a la libertad de reunión pacífica y de asociación subraya que los Estados tienen la obligación positiva de proteger activamente las reuniones pacíficas. Esta obligación abarca la protección de los participantes en reuniones pacíficas de los actos perpetrados por personas aisladas o grupos de personas, incluidos agentes provocadores y contra manifestantes, con el propósito de perturbar o dispersar tales reuniones, entre ellos miembros del aparato del Estado o individuos que trabajen a cuenta de este.145

La Relatoría Especial sobre Libertad de Expresión de la Comisión Interamericana de Derechos Humanos en su Informe Anual Informe Anual 2017. Informe de la Relatoría Especial sobre Libertad de Expresión de la CIDH, párr. 881. Informe del Relator Especial sobre los derechos a la libertad de reunión pacífica y de asociación. A/HRC/20/27, 21 de mayo de 2012. 144 145

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de dos mil diecisiete, apuntó su preocupación por la forma en que durante ese año varios Estados en el hemisferio reaccionaron frente a

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manifestaciones y protestas sociales en las que se verificó un uso desproporcional y excesivo de la fuerza.146 Hizo hincapié en la necesidad de que los Estados miembros adopten marcos regulatorios que estén orientados a proteger y facilitar el ejercicio de la protesta social y señaló que los Estados “no deben dejar de tomar en cuenta que cuando se está frente a marcos institucionales que no favorecen la participación, o frente a serias barreras de acceso a las formas más tradicionales de comunicación de masas, la protesta pública puede convertirse en el único medio que realmente permite a sectores de la población descontentos, pero no alineados con partidos políticos y a grupos sociales discriminados o marginados del debate público hacer escuchar su punto de vista e incidir en el debate público”.147

Finalmente, realizó las siguientes recomendaciones a los Estados miembros:

a) garantizar el ejercicio legítimo de la protesta social e impedir la aplicación de restricciones desproporcionadas que puedan ser utilizadas para inhibir o reprimir expresiones críticas o disidentes. Para que resulte compatible con las obligaciones internacionales en materia de derechos humanos, cualquier regulación que afecte el derecho a la protesta social debe cumplir con los principios de legalidad, necesidad y proporcionalidad; b) iniciar las reformas legislativas necesarias para eliminar del ordenamiento jurídico requisitos de autorización o permiso previo para la realización de manifestaciones y protestas en espacios públicos, y establecer expresamente la presunción general en favor del ejercicio de este derecho;

c) asegurar la protección de las personas y abstenerse de estigmatizar o estereotipar a los manifestantes y sus reivindicaciones, Informe Anual 2017. Informe de la Relatoría Especial de la libertad de expresión de la Comisión Interamericana de Derechos Humanos. Capítulo III: conclusiones y recomendaciones, apartado B. Protesta Social. Párr. 7. 147 Ibídem. Párr. 8. 146

evitando hacer generalizaciones con base en el comportamiento de grupos particulares o hechos aislados. Si las fuerzas de seguridad

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deben actuar en una manifestación, deberán utilizar las medidas más seguras y menos lesivas de los derechos de las personas. La respuesta de los cuerpos de seguridad debe estar orientada a la protección y facilitación de los derechos y no a su represión; d) en el marco de las obligaciones positivas de garantizar el derecho y resguardar a quien lo ejerce y a terceros, los Estados deben establecer normas y protocolos de actuación específicos para las fuerzas de seguridad que actúen en situación de protesta social y manifestaciones públicas;

e) garantizar que las armas de fuego estén excluidas de los dispositivos utilizados para el control de las protestas sociales y

f) adoptar medidas especiales para proteger los periodistas que cubren situaciones de conflicto armado y alta conflictividad social y garantizar que no sean detenidos.148

d. Análisis de constitucionalidad del artículo 8 de la Ley de Seguridad Interior.

El artículo 8 de la Ley de Seguridad Interior establece: Artículo 8. Las movilizaciones de protesta social o las que tengan un motivo político-electoral que se realicen de conformidad con la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, bajo ninguna circunstancia serán consideradas como Amenazas a la Seguridad Interior, ni podrán ser materia de Declaratoria de Protección a la Seguridad Interior.

Interpretado a contrario sensu, el artículo establece que las movilizaciones

protesta

social

que

realicen

conformidad con la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, podrán considerarse como Amenazas a la Seguridad Interior y ser materia de Declaratoria de Protección a la Seguridad Interior. En ese sentido, las acciones de prevención y control establecidas en la ley podrán ser aplicadas.

Por tanto, de conformidad con el artículo 6° constitucional, podrán considerarse Amenazas a la Seguridad Interior y será dable

148

Ibídem. Párr. 9.

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que las Fuerzas Armadas intervengan en las manifestaciones públicas y hagan uso de la fuerza en aquellos casos en que se

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ataque la moral, la vida privada o los derechos de terceros, se provoque algún delito o se perturbe el orden público, lo cual no constituye una previsión clara y precisa de los supuestos de hecho en los que las autoridades podrán intervenir y genera por tanto un estado de incertidumbre para los quejosos y cualquier persona que pretenda manifestarse públicamente.

Los derechos de legalidad y seguridad jurídica tienen como finalidad que los particulares tengan certeza sobre su situación jurídica ante las leyes y exigen al legislador la emisión de normas acordes con la Constitución y que delimiten de forma clara y precisa las conductas prohibidas -sea en materia penal o administrativa-. En ese sentido, la norma analizada contiene un lenguaje abierto,

pues

hace

una

remisión

genérica

disposiciones

constitucionales que no son claras ni determinadas, precisamente porque ello es tarea del legislador. Con ello se imcumple la obligación que tiene el legislador de precisar las conductas, permitiendo un margen de aplicación que no es claro y taxativo respecto de los supuestos de hecho en los que las autoridades podrán intervenir. En un escenario hipotético y de acuerdo a la literalidad de la ley, las Fuerzas Armadas podrían intervenir en una marcha ciudadana si durante la misma se insulta a un personaje público o se le caricaturiza.

Aunado a lo anterior, el artículo impugnado únicamente excluye a las movilizaciones de protesta social de ser consideradas como Amenazas a la Seguridad Interior, no así como Riesgos a la Seguridad Interior, lo cual deja abierta la participación de las autoridades federales y Fuerzas Armadas para realizar Acciones de Seguridad Interior, en términos del artículo 26, párrafo segundo, de la propia ley, según el cual las acciones para identificar, prevenir y atender riesgos a la seguridad interior son de carácter permanente y no requieren de la emisión de una Declaratoria de Protección a la Seguridad Interior. 99

Esto

genera

incertidumbre

sobre

qué

momento

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intervendrán las autoridades y bajo qué criterios en el contexto de una manifestación pública, aunado a que se desconoce qué autoridad será la encargada de aplicar la ley, toda vez que tal como ya se señaló en el apartado II de este considerando, el artículo 6, primer párrafo de la ley impugnada no precisa ni distribuye la competencia de las autoridades que aplicarán la ley ni queda claro cuál es el ordenamiento que regula las “respectivas competencias” a que remite la norma.

De lo anterior se desprende la incertidumbre respecto a qué autoridad

corresponde

calificación

sobre

carácter

constitucional o no de una manifestación pública y, en consecuencia, que constituya o no una amenaza a la seguridad interior, así como el otorgamiento de un amplio margen de discrecionalidad a las autoridades al momento de aplicar la ley.

Además, tal como ha señalado la Corte Interamericana de Derechos Humanos, los límites y restricciones para el ejercicio abusivo del derecho a la libertad de expresión solo deben establecerse en condiciones de estricta necesidad y mediante un régimen de responsabilidades previas, evitando en todo momento la censura previa al invocar la protección de fines constitucionalmente legítimos como el honor o el orden público, so pena de que se erijan como medios directos o indirectos para una restricción ilegítima de tales derechos.149

Por su parte, la Relatoría Especial para la Libertad de Expresión de la Comisión Interamericana de Derechos Humanos en una interpretación de los artículos 13 y 15 de la Convención Americana sobre Derechos Humanos, señaló que “los gobiernos no pueden sencillamente invocar una de las restricciones legítimas a la libertad de expresión, como el mantenimiento del ‘orden público’ como medio para suprimir un ‘derecho garantizado por la Convención o para desnaturalizarlo o privarlo de contenido real’. Afirmó que si

Corte IDH. Caso Kimel Vs. Argentina. Fondo, Reparaciones y Costas. Sentencia de 2 de mayo de 2008. Serie C No. 177. Parrs. 54, 55 y 56. 149

100

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esto ocurría así la restricción a los derechos humanos de libertad de

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expresión, reunión y manifestación pública devienen ilegítimas”.150 Por tanto, se reitera, conforme a la interpretación sostenida por la Corte y la Comisión Interamericana de Derechos Humanos, los límites y restricciones frente a un ejercicio abusivo de los derechos de libertad de expresión y reunión, en su vertiente de manifestación pública, sólo pueden ser objeto de responsabilidades ulteriores, ya que su calificación ex ante como actos ilícitos, violentos o contrarios a la Constitución, dada su naturaleza conflictiva, constituye censura previa al disuadir y criminalizar el ejercicio de tales derechos. Por otro lado, la inconstitucionalidad de la norma deriva también de la falta de regulación sobre el tipo de fuerza que se empleará ante las movilizaciones de protesta social no conformes con la Constitución.

En efecto, el artículo 4, fracción X, de la propia ley, define el uso legítimo de la fuerza como “la utilización racional y proporcional de técnicas, tácticas, métodos, armamento y protocolos que realiza el personal de las Fuerzas Federales y, en su caso, las Fuerzas Armadas, para controlar, repeler o neutralizar actos de resistencia, según sus características y modos de ejecución.”. Esto genera más incertidumbre en los quejosos, por las siguientes razones.

Existen principios internacionales respecto al uso de la fuerza contenidos en el Código de conducta para funcionarios encargados de hacer cumplir la ley, adoptado por la Asamblea General de la Organización de las Naciones Unidas y los Principios Básicos sobre el empleo de la fuerza y de armas de fuego por los funcionarios encargados de hacer cumplir la ley, que tienen por objeto orientar a los agentes del orden en su actuación durante las protestas pacíficas. Algunas de sus disposiciones señalan: Código de conducta para funcionarios encargados de hacer cumplir la ley CIDH, Relatoría Especial sobre Libertad de Expresión, Capítulo V, Informe Anual 2005, Las manifestaciones públicas como ejercicio de la libertad de expresión y la libertad de reunión, párrs. 90 a 93. 150

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Artículo 3 Los funcionarios encargados de hacer cumplir la ley podrán usar la fuerza sólo cuando sea estrictamente necesario y en la medida que lo requiera el desempeño de sus tareas. Artículo 5 Ningún funcionario encargado de hacer cumplir la ley podrá infligir, instigar o tolerar ningún acto de tortura u otros tratos o penas crueles, inhumanos o degradantes, ni invocar la orden de un superior o circunstancias especiales, como estado de guerra o amenaza de guerra, amenaza a la seguridad nacional, inestabilidad política interna, o cualquier otra emergencia pública, como justificación de la tortura u otros tratos o penas crueles, inhumanos o degradantes. Principios Básicos sobre el empleo de la fuerza y de armas de fuego por los funcionarios encargados de hacer cumplir la ley 4. Los funcionarios encargados de hacer cumplir la ley, en el desempeño de sus funciones, utilizarán en la medida de lo posible medios no violentos antes de recurrir al empleo de la fuerza y de armas de fuego. Podrán utilizar la fuerza y armas de fuego solamente cuando otros medios resulten ineficaces o no garanticen de ninguna manera el logro del resultado previsto. 5. Cuando el empleo de las armas de fuego sea inevitable, los funcionarios encargados de hacer cumplir la ley: a) Ejercerán moderación y actuarán en proporción a la gravedad del delito y al objetivo legítimo que se persiga; b) Reducirán al mínimo los daños y lesiones y respetarán y protegerán la vida humana; c) Procederán de modo que se presten lo antes posible asistencia y servicios médicos a las personas heridas o afectadas; d) Procurarán notificar lo sucedido, a la menor brevedad posible, a los parientes o amigos íntimos de las personas heridas o afectadas. 9. Los funcionarios encargados de hacer cumplir la ley no emplearán armas de fuego contra las personas salvo en defensa propia o de otras personas, en caso de peligro inminente de muerte o lesiones graves, o con el propósito de evitar la comisión de un delito particularmente grave que entrañe una seria amenaza para la vida, o con el objeto de detener a una persona que represente ese peligro y oponga resistencia a su autoridad, o para impedir su fuga, y sólo en caso de que resulten insuficientes medidas menos extremas para lograr dichos objetivos. En cualquier caso, sólo se podrá hacer uso intencional de armas letales cuando sea estrictamente inevitable para proteger una vida. 13. Al dispersar reuniones ilícitas pero no violentas, los funcionarios encargados de hacer cumplir la ley evitarán el empleo de la fuerza o, si no es posible, lo limitarán al mínimo necesario. 14. Al dispersar reuniones violentas, los funcionarios encargados de hacer cumplir la ley podrán utilizar armas de fuego cuando no se puedan utilizar medios menos peligrosos y únicamente en la mínima medida necesaria. Los funcionarios encargados de hacer cumplir la ley se abstendrán de emplear las armas de fuego en esos casos, salvo en las circunstancias previstas en el principio 9.

Dichos

principios

han

sido

invocados

por

Corte

Interamericana de Derechos Humanos:

262. La Corte ha reconocido que los Estados tienen la obligación de garantizar la seguridad y mantener el orden público dentro de su territorio y, por tanto, tienen el derecho de emplear legítimamente la fuerza para su restablecimiento de ser necesario. Si bien los agentes estatales pueden recurrir al uso de la fuerza y en algunas circunstancias, se podría requerir incluso el uso de la fuerza letal, el poder del Estado no es ilimitado para alcanzar sus fines independientemente de la gravedad de ciertas acciones y de la culpabilidad de sus autores.

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263. Al respecto, la Corte ha sostenido que el uso excepcional de la fuerza letal deberá estar formulado por ley, y ser interpretado restrictivamente de manera que sea minimizado en toda circunstancia, no siendo más que el “absolutamente necesario” en relación con la fuerza o amenaza que se pretende repeler. 264. La Convención Americana no establece un catálogo de casos y/o circunstancias en que una muerte producto del uso de la fuerza pueda considerarse justificada por ser absolutamente necesaria en las circunstancias del caso concreto, por lo que la Corte ha recurrido a los diversos instrumentos internacionales en la materia y, en particular, a los Principios Básicos sobre el empleo de la fuerza y de armas de fuego por los funcionarios encargados de hacer cumplir la ley y al Código de conducta para funcionarios encargados de hacer cumplir la ley, para dotar de contenido a las obligaciones que dimanan del artículo 4 de la Convención. Los Principios básicos sobre empleo de la fuerza establecen que “los funcionarios encargados de hacer cumplir la ley no emplearán armas de fuego contra las personas, salvo en defensa propia o de otras personas, en caso de peligro inminente de muerte o lesiones graves, o con el propósito de evitar la comisión de un delito particularmente grave que entrañe una seria amenaza para la vida, o con el objeto de detener a una persona que represente ese peligro y oponga resistencia a su autoridad, o para impedir su fuga, y sólo en caso de que resulten insuficientes medidas menos extremas para lograr dichos objetivos. En todo caso, sólo se podrá hacer uso intencional de armas letales cuando sea absolutamente inevitable para proteger una vida”. En definitiva, las normas internacionales y la jurisprudencia de este Tribunal han establecido que “los agentes del Estado deben distinguir entre las personas que, por sus acciones, constituyen una amenaza inminente de muerte o lesión grave y aquellas personas que no presentan esa amenaza, y usar la fuerza sólo contra las primeras.151

El Relator Especial sobre Defensoras y Defensores de Derechos Humanos también ha hecho referencia a las medidas administrativas que a juicio de la Comisión Interamericana de Derechos Humanos deben adoptar los Estados para asegurar que el uso de la fuerza durante manifestaciones públicas sea excepcional. Esas medidas son, entre otras: a) la implementación de mecanismos para prohibir de manera efectiva el uso de la fuerza letal como recurso en las manifestaciones públicas; b) la implementación de sistemas de registro y control de municiones; y c) la implementación de un sistema de registro de las comunicaciones para verificar las órdenes operativas, sus responsables y ejecutores.152 Por su parte, el artículo 4, fracción X, de la Ley de Seguridad Interior únicamente se refiere a los principios de racionalidad y proporcionalidad, mientras que tanto en el Sistema Universal como en el Interamericano existen cuatro principios esenciales que deben regir al uso de la fuerza: excepcionalidad, absoluta necesidad, legalidad y

Corte IDH. Caso Cruz Sánchez y otros Vs. Perú. Excepciones Preliminares, Fondo, Reparaciones y Costas. Sentencia de 17 de abril de 2015. Serie C No. 292. 152 CIDH. Informe sobre la situación de las defensoras y defensores de los derechos humanos en las Américas. OEA/Ser.L/V/II.124. Párr. 68. 151

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proporcionalidad. Aunado a que no define qué actos se consideraran “actos de resistencia” pues sólo refiere de manera imprecisa que se

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podrán determinar según sus características y modos de ejecución. La inconstitucionalidad del artículo 8, relacionado con el 4, fracción X, de la Ley de Seguridad Interior, se actualiza porque no existe una ley nacional que regule el uso de la fuerza, como establece la Corte Interamericana de Derechos Humanos, cuyo criterio forma parte del parámetro de regularidad constitucional y es vinculante para las autoridades responsables, en términos de la jurisprudencia P./J. 21/2014 de rubro y texto:

JURISPRUDENCIA EMITIDA POR LA CORTE INTERAMERICANA DE DERECHOS HUMANOS. ES VINCULANTE PARA LOS JUECES MEXICANOS SIEMPRE QUE SEA MÁS FAVORABLE A LA PERSONA. Los criterios jurisprudenciales de la Corte Interamericana de Derechos Humanos, con independencia de que el Estado Mexicano haya sido parte en el litigio ante dicho tribunal, resultan vinculantes para los Jueces nacionales al constituir una extensión de la Convención Americana sobre Derechos Humanos, toda vez que en dichos criterios se determina el contenido de los derechos humanos establecidos en ese tratado. La fuerza vinculante de la jurisprudencia interamericana se desprende del propio mandato establecido en el artículo 1o. constitucional, pues el principio pro persona obliga a los Jueces nacionales a resolver cada caso atendiendo a la interpretación más favorable a la persona. En cumplimiento de este mandato constitucional, los operadores jurídicos deben atender a lo siguiente: (i) cuando el criterio se haya emitido en un caso en el que el Estado Mexicano no haya sido parte, la aplicabilidad del precedente al caso específico debe determinarse con base en la verificación de la existencia de las mismas razones que motivaron el pronunciamiento; (ii) en todos los casos en que sea posible, debe armonizarse la jurisprudencia interamericana con la nacional; y (iii) de ser imposible la armonización, debe aplicarse el criterio que resulte más favorecedor para la protección de los derechos humanos.153

Es cierto que se han emitido el Manual de las Fuerzas Armadas y el Protocolo de la Policía Federal; sin embargo, dichos instrumentos

administrativos

prevén

todos

los

principios

internacionales ni coinciden con lo determinado por la Corte Interamericana de Derechos Humanos.

Además, dichos ordenamientos no son uniformes en cuanto a su contenido. En relación con su fuerza vinculante, el Manual de las Fuerzas Armadas señala que es una guía para la actuación del personal integrante de las fuerzas armadas en el ejercicio de sus funciones y que el uso indebido de la fuerza genera la Datos de localización: Décima Época. Registro: 2006225. Instancia: Pleno. Tipo de Tesis: Jurisprudencia. Fuente: Gaceta del Semanario Judicial de la Federación. Libro 5, Abril de 2014, Tomo I. Materia(s): Común. Tesis: P./J. 21/2014 (10a.). Página: 204. 153

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responsabilidad penal y administrativa para el personal en términos de lo dispuesto en el Código de Justicia Militar, Código Penal Federal,

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Ley Federal de Responsabilidades Administrativas de los Servidores Públicos y demás normativa vigente; por su parte, el Protocolo de la Policía Federal señala que es de observancia general y obligatoria para los integrantes de la Policía Federal. No obstante, dichos ordenamientos tienen el rango de reglamento y no existe una ley que regule el uso de la fuerza a partir de la cual se establezcan principios y exista uniformidad para todas las autoridades respecto de la regulación de una cuestión tan importante como lo es el uso de la fuerza. Finalmente, en relación con el tema del uso de la fuerza, cabe señalar que el derecho a la manifestación es un derecho individual y no colectivo, y que se reconoce a cada uno de los participantes por el solo hecho de ser personas. Los actos violentos cometidos por determinadas personas motivarán la limitación o suspensión de su propio derecho a manifestarse, mas no deben afectar el derecho de los demás intervinientes. Así

lo ha determinado el Tribunal Europeo de Derechos

Humanos, al señalar que “el derecho a la libertad de reunión pacífica es un derecho que asiste a cada una de las personas que participan en la reunión. Los actos de violencia esporádica o los delitos que cometan algunas personas, no deben atribuirse a otras cuyas intenciones y comportamiento tienen un carácter pacífico”:154 En ese sentido “una persona que mantenga un comportamiento o intenciones pacíficas no perderá el derecho a la libertad de reunión pacífica como consecuencia de actos esporádicos de violencia u otros actos punibles cometidos por otras personas durante una manifestación”.155 En cualquier caso, tal como sostiene el Relator Especial sobre los derechos a la libertad de reunión pacífica y de asociación, la suspensión del derecho a la manifestación deja a salvo todos los demás derechos y garantías de los intervinientes “aunque los

154 155

TEDH. Zililberg v. Moldov, demanda 61821/00, 4 de mayo de 2004. Ídem.

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participantes en una reunión no actúen de forma pacífica y, como resultado de ello, pierden el derecho de reunión pacífica, conservan

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los demás derechos, con sujeción a las limitaciones normales. Por consiguiente, ninguna reunión debería considerarse desprotegida.”156 La indeterminación de la norma en análisis conlleva el riesgo de vulnerar el derecho a la libertad de reunión pacífica de aquellas personas que no hayan participado en los actos de violencia o en los delitos que puedan cometerse; asimismo, deja abierta la posibilidad a las autoridades del uso de la fuerza de manera abusiva, lo que a su vez puede generar violaciones de otros derechos humanos.157 Por tanto, el artículo 8 de la Ley de Seguridad Interior constituye una restricción a las libertades de expresión y reunión, en específico, en su vertiente de manifestaciones y protestas sociales. Ahora es menester determinar si existe una justificación constitucional para que se restrinjan dichos derechos. Este órgano jurisdiccional considera que sí existe una finalidad constitucionalmente válida para restringir los derechos de libertad de expresión y reunión, a saber, garantizar la seguridad de las personas, así como la protección de su vida e integridad.

Tal como ha señalado la Relatoría Especial sobre Libertad de Expresión de la Comisión Interamericana sobre Derechos Humanos en una declaración conjunta con la Relatoría Especial sobre Libertad de Expresión de Naciones Unidas, los Estados pueden imponer a las manifestaciones límites razonables para asegurar el desarrollo pacífico de las mismas o dispersar aquellas que se tornen violentas, siempre que tales límites se encuentren regidos por los principios de legalidad, necesidad y proporcionalidad a fin de garantizar la seguridad de las personas y de los propios manifestantes, cuando estas se tornen violentas; que además la desconcentración de las manifestaciones debe justificarse a partir de la protección de las Informe conjunto del Relator Especial sobre los derechos a la libertad de reunión pacífica y de asociación y el Relator Especial sobre las ejecuciones extrajudiciales, sumarias o arbitrarias acerca de la gestión adecuada de las manifestaciones, A/HRC/31/66, párr. 68, 4 de febrero de 2016. Párr. 9. 157 Tal como sucedió en los hechos del 1 de diciembre de 2012, respecto los cuales la Comisión de Derechos Humanos del Distrito Federal emitió la Recomendación 7/2013, emitida el 10 de abril de 2013. 156

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personas y deben utilizarse las medidas más seguras y menos

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lesivas para los manifestantes.158 Asimismo, el Relator sobre los derechos a la libertad de reunión pacífica y de asociación159 hace hincapié en que el derecho a la libertad de reunión pacífica no es absoluto, sino que solo pueden aplicarse “ciertas” restricciones, es decir, que la libertad será la regla y

restricción

excepción.

Asimismo,

alerta

contra

las

interpretaciones arbitrarias de esos motivos de restricción.160 Sin embargo, este juzgado considera que no se cumple con el requisito de idoneidad entendido en el sentido de que la medida legislativa abstractamente considerada debe contribuir y facilitar la realización del fin inmediato que persigue. La Comisión Interamericana de Derechos Humanos ha establecido:

(…) Las leyes que establecen las limitaciones a la libertad de expresión deben estar redactadas en los términos más claros y precisos posibles, ya que el marco legal debe proveer seguridad jurídica a los ciudadanos. En este sentido, las normas legales vagas o ambiguas que por esta vía otorgan facultades discrecionales muy amplias a las autoridades son incompatibles con la Convención Americana, porque pueden sustentar potenciales actos de arbitrariedad que equivalgan a censura previa o que impongan responsabilidades desproporcionadas por la expresión de discursos protegidos.161

La medida legislativa analizada no contribuye ni facilita la realización del fin que persigue, toda vez que no satisface el principio de seguridad jurídica al no regular de manera precisa y clara en qué momento intervendrán las autoridades y bajo qué criterios en el contexto de una manifestación pública, aunado a que se desconoce qué autoridad será la encargada de aplicar la ley y de calificar si una manifestación constituye una amenaza a la seguridad interior, ni los parámetros para el uso de la fuerza son acordes a los principios internacionales sobre el tema.

Relator Especial de las Naciones Unidas (ONU) para la Protección y Promoción del Derecho a la Libertad de Opinión y de Expresión Relatora Especial para la Libertad de Expresiónde la Comisión Interamericana de Derechos Humanos de la OEA, 2013, Declaración conjunta sobre violencia contra periodistas y comunicadores en el marco de de manifestaciones sociales. 159 Informe del Relator Especial sobre los derechos a la libertad de reunión pacífica y de asociación. A/HRC/20/27, 21 de mayo de 2012 160 Guidelines on Freedom of Peaceful Assembly (Directrices sobre la libertad de reunión pacífica), pág. 33. 161 OEA, Relatoría para la Libertad de expresión de la Comisión Interamericana de Derechos Humanos, Marco jurídico interamericano sobre el derecho a la libertad de expresión, OEA/SER.L/V/IL, 2009, párrafos 69-71 158

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Así, el hecho de que la norma no esté formulada con precisión

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suficiente impide que las personas puedan regular su comportamiento de conformidad con ella, aunado a que confiere a los encargados de su aplicación gran discrecionalidad para restringir los derechos a la libertad de expresión y reunión y no proporciona suficiente orientación a los encargados de su ejecución para que puedan distinguir cuáles expresiones pueden restringirse y cuáles no.

Por el contrario, dicha restricción genera un efecto inhibidor para el ejercicio de las libertades de expresión y reunión, pues como ha señalado la Suprema Corte de Justicia de la Nación, los derechos a la libertad de expresión y acceso a la información no sólo protegen libertades necesarias para la autonomía personal de los individuos, sino también pretenden proteger y garantizar un espacio público de deliberación política, por tanto, existen normas:

[…] que se erigen como barreras de acceso al debate público o que inhiben la propia deliberación pública, entendiendo que las condiciones normativas para la generación óptima de esta última se encuentran constitucionalmente protegidas, en tanto que son condiciones de existencia de un espacio público sin el cual un gobierno democrático de naturaleza deliberativa no sería posible. La afectación que producen este segundo tipo de normas no es generada por su parte valorativa, sino por sus repercusiones sobre la apropiada preservación de canales de expresión e intercambio de ideas que deben mantenerse abiertos, por ejemplo, estableciendo impedimentos, requisitos u obligaciones, aún de abstención, que obstaculicen el desenvolvimiento de las personas en el debate público, especialmente cuando se refieran al discurso político o a quienes se dedican a informar.162

Asimismo, la Suprema Corte de Justicia de la Nación ha analizado el efecto amedrentador que ciertas normas pueden tener sobre las personas:

“La mera existencia de una norma que penalice ab initio la búsqueda de información y que, además, se considere prima facie y sin una declaratoria previa de clasificada o reservada y sin que supere una prueba de daño, puede constituir un efecto amedrentador (chilling effect) en un periodista, puesto que, al margen de que se llegue o no a comprobar su responsabilidad, el simple hecho de ser sometido a un proceso penal puede fácilmente disuadirlo de cumplir con su labor profesional, ante la amenaza real de ser sometido a uno o varios procesos de carácter penal. De manera que puede existir una afectación por el simple hecho de someter a un periodista a un proceso penal como consecuencia del ejercicio legítimo del derecho de acceso a la información y puede, además, llevar a un uso desproporcionado del derecho penal. En consecuencia, las normas penales no pueden restringir el goce del núcleo esencial del derecho de acceso a la información, ni criminalizar la discusión pública de un fragmento de la actividad del Tesis de rubro y datos de localización: “INTERÉS LEGÍTIMO EN EL AMPARO CONTRA LEYES. NORMAS CUYA SOLA EXISTENCIA GENERA UNA AFECTACIÓN AUTOAPLICATIVA QUE LO ACTUALIZA.” Décima Época. Primera Sala. Semanario Judicial de la Federación. 1a. XXXII/2016 (10ª.). 19 de Febrero de 2016. Tomo I, p. 679. 162

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poder público que, idealmente, se debería ubicar en el centro de la evaluación de la sociedad, como lo es lo relativo a la seguridad pública, y que no se limita a restringir aspectos incidentales o periféricos al discurso”163

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En el caso concreto, la falta de claridad y precisión sobre en qué momento intervendrán las autoridades y bajo qué criterios en el contexto de una manifestación pública, el desconocimiento de qué autoridad será la encargada de aplicar la ley y de calificar si una manifestación constituye una amenaza a la seguridad interior, así como la falta de parámetros para el uso de la fuerza acordes con los principios internacionales sobre el tema, genera un estado de incertidumbre y un efecto amedrentador para los quejosos e, incluso, para cualquier persona que se encuentre en el país y que pretenda manifestarse públicamente, entre otras cosas, por el grado de violencia que pueden ejercer las autoridades encargadas de la aplicación de la ley reclamada.

La Comisión Interamericana de Derechos Humanos se ha pronunciado sobre la necesidad de que las Fuerzas Armadas no intervengan en contextos de protesta social por las malas experiencias que se han registrado a lo largo del continente americano, aún más en México, donde existe una historia de actuaciones arbitrarias por parte de los elementos de las Fuerzas Armadas en tareas de seguridad destinadas a instituciones civiles.164 Asimismo, la Comisión Interamericana de Derechos Humanos manifestó que “[…] Dado el interés social imperativo que tiene el ejercicio de los derechos involucrados en los contextos de protesta o manifestación pública para la vida democrática, […] en este ámbito específico esas razones adquieren mayor fuerza para que se excluya la participación de militares y fuerzas armadas en dicho control”.165 En conclusión, el artículo 8 de la Ley de Seguridad Interior restringe de manera injustificada el ejercicio de los derechos de libertad de expresión y reunión, y vulnera con ello los artículos 6, primer párrafo, 7 y 9 de la Constitución Política de los Estados Unidos Tesis de rubro y datos de localización “ACCESO A LA INFORMACIÓN. LAS NORMAS PENALES NO PUEDEN RESTRINGIR EL GOCE DEL NÚCLEO ESENCIAL DE ESTE DERECHO.” Décima Época. Primera Sala. Gaceta del Semanario Judicial de la Federación. 1a. CCCXCIX/2015 (10a.). Libro 25, Diciembre de 2015, Tomo I, p. 253. 164 Comisión IDH. Situación de los derechos humanos en México. OEA/Ser.L/V/II.Doc. 44/15. 31 diciembre 2015, párr. 92 165 Comisión IDH, Informe Anual 2015, Capítulo IV.A. Uso de la fuerza, párr. 38 163

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Mexicanos, 19 y 20 de la Declaración Universal de Derechos Humanos, 19 y 21 del Pacto Internacional de Derechos Civiles y Humanos.

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Políticos y 13 y 15 de la Convención Americana sobre Derechos

No obstante, el artículo impugnado no vulnera el derecho a la libertad de asociación, toda vez que no impide que las personas puedan formar una entidad con personalidad jurídica propia, cuyo objeto y finalidad lícita sea de libre elección, sino que el estado de incertidumbre ocasionado por la indeterminación, falta de claridad y precisión del precepto genera un estado de incertidumbre y efecto amedrentador para las personas que pretenden congregarse o agruparse con otras de manera transitoria cuyos efectos se despliegan al momento de la reunión física de los individuos. IV. Artículo 9 de la Ley de Seguridad Interior. Derecho de acceso a la información

El precepto impugnado dispone:

“Artículo 9. La información que se genere con motivo de la aplicación de la presente Ley, será considerada de Seguridad Nacional, en los términos de las disposiciones jurídicas aplicables.”

Los quejosos aducen que el artículo reclamado vulnera el artículo 6 constitucional por las siguientes razones: Establece que toda información que se genere con motivo de la Ley de Seguridad Interior será considerada como de Seguridad Nacional, por lo que la persona que hable, interactúe o investigue al respecto será considerada como un riesgo a la Ley de Seguridad Interior.

Restringe el derecho de acceso a la información pública, tutelado por el artículo 6, inciso a), de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, porque los ciudadanos tienen derecho a tener conocimiento del desempeño de las funciones de cualquier órgano de gobierno, incluyendo las fuerzas armadas. No se tiene claro el concepto de “seguridad Interior” por lo que su esfera jurídica sufre un menoscabo ya que tienen interés en 110

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dar seguimiento y vigilar a los servidores públicos e instituciones

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públicas del país. Los dos primeros argumentos son infundados y el tercero es sustancialmente fundado.

El artículo 19 de la Declaración Universal de Derechos Humanos dispone:

“Artículo 19. Todo individuo tiene derecho a la libertad de opinión y de expresión; este derecho incluye el no ser molestado a causa de sus opiniones, el de investigar y recibir informaciones y opiniones, y el de difundirlas, sin limitación de fronteras, por cualquier medio de expresión.

[Énfasis añadido]

Por su parte, el Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos, en el artículo 19, párrafos 2 y 3 establece: “Artículo 19. (…)

2. Toda persona tiene derecho a la libertad de expresión; este derecho comprende la libertad de buscar, recibir y difundir informaciones e ideas de toda índole, sin consideración de fronteras, ya sea oralmente, por escrito o en forma impresa o artística, o por cualquier otro procedimiento de su elección. 3. El ejercicio del derecho previsto en el párrafo 2 de este artículo entraña deberes y responsabilidades especiales. Por consiguiente, puede estar sujeto a ciertas restricciones que deberán, sin embargo, estar expresamente fijadas por la ley y ser necesaria para: (...)

b) La protección de la seguridad nacional, el orden público o la salud o la moral públicas.”

[Énfasis añadido]

El artículo 13 de la Convención Americana Sobre Derechos Humanos dispone:

“Artículo 13. Libertad de Pensamiento y de Expresión 1. Toda persona tiene derecho a la libertad de pensamiento y de expresión. Este derecho comprende la libertad de buscar, recibir y difundir informaciones e ideas de toda índole, sin consideración de fronteras ya sea oralmente, por escrito o en forma impresa o artística, o por cualquier otro procedimiento de su elección. 2. El ejercicio del derecho previsto en el inciso precedente no puede estar sujeto a previa censura sino a responsabilidades ulteriores, las que deben estar expresamente fijadas por la ley y ser necesarias para asegurar: (…)

111

b) la protección de la seguridad nacional, el orden público o la salud o la moral públicas.

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(...).”

[Énfasis añadido]

De acuerdo con dichos preceptos, toda persona tiene el derecho a acceder a la información sobre sí misma, sus bienes o cualquier información pública en forma expedita y no onerosa. En el caso Claude Reyes y otros vs. Chile, la Corte Interamericana de Derechos Humanos estableció que el derecho de acceso a la información es un requisito fundamental para garantizar la transparencia y la buena gestión pública del gobierno y de las restantes autoridades estatales.

Sostuvo que el pleno ejercicio del derecho de acceso a la información es una garantía indispensable para evitar abusos de los funcionarios públicos, promover la rendición de cuentas y la transparencia en la gestión estatal y prevenir la corrupción y el autoritarismo.

La Corte Interamericana ha sostenido que el derecho de acceso a la información no es un derecho absoluto, sino que puede estar sujeto a limitaciones. Sin embargo, dichas limitaciones deben dar cumplimiento estricto a los requisitos derivados del artículo 13.2 de la Convención Americana, esto es: verdadera excepcionalidad, consagración

legal,

proporcionalidad.

objetivos

legítimos,

necesidad

estricta

El derecho de acceso a la información debe ser la regla y el secreto la excepción.

Al respecto, el artículo 6, inciso a), de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos dispone: “Artículo 6o.- (…)

Toda persona tiene derecho al libre acceso a información plural y oportuna, así como a buscar, recibir y difundir información e ideas de toda índole por cualquier medio de expresión. (…)

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Para efectos de lo dispuesto en el presente artículo se observará lo siguiente:

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A. Para el ejercicio del derecho de acceso a la información, la Federación y las entidades federativas, en el ámbito de sus respectivas competencias, se regirán por los siguientes principios y bases: I. Toda la información en posesión de cualquier autoridad, entidad, órgano y organismo de los Poderes Ejecutivo, Legislativo y Judicial, órganos autónomos, partidos políticos, fideicomisos y fondos públicos, así como de cualquier persona física, moral o sindicato que reciba y ejerza recursos públicos o realice actos de autoridad en el ámbito federal, estatal y municipal, es pública y sólo podrá ser reservada temporalmente por razones de interés público y seguridad nacional, en los términos que fijen las leyes. En la interpretación de este derecho deberá prevalecer el principio de máxima publicidad. Los sujetos obligados deberán documentar todo acto que derive del ejercicio de sus facultades, competencias o funciones, la ley determinará los supuestos específicos bajo los cuales procederá la declaración de inexistencia de la información. II. La información que se refiere a la vida privada y los datos personales será protegida en los términos y con las excepciones que fijen las leyes. III. Toda persona, sin necesidad de acreditar interés alguno o justificar su utilización, tendrá acceso gratuito a la información pública, a sus datos personales o a la rectificación de éstos. (…)

V. Los sujetos obligados deberán preservar sus documentos en archivos administrativos actualizados y publicarán, a través de los medios electrónicos disponibles, la información completa y actualizada sobre el ejercicio de los recursos públicos y los indicadores que permitan rendir cuenta del cumplimiento de sus objetivos y de los resultados obtenidos. VI. Las leyes determinarán la manera en que los sujetos obligados deberán hacer pública la información relativa a los recursos públicos que entreguen a personas físicas o morales. (…)

VIII. La Federación contará con un organismo autónomo, especializado, imparcial, colegiado, con personalidad jurídica y patrimonio propio, con plena autonomía técnica, de gestión, capacidad para decidir sobre el ejercicio de su presupuesto y determinar su organización interna, responsable de garantizar el cumplimiento del derecho de acceso a la información pública y a la protección de datos personales en posesión de los sujetos obligados en los términos que establezca la ley. (…) En su funcionamiento se regirá por los principios de certeza, legalidad, independencia, imparcialidad, eficacia, objetividad, profesionalismo, transparencia y máxima publicidad. (…)

La ley establecerá aquella información que se considere reservada o confidencial. (…)”

[Énfasis añadido]

113

Del contenido del artículo 6° constitucional, se advierte que toda la información en posesión de cualquier autoridad, entidad,

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órgano y organismo de los Poderes Ejecutivo, Legislativo y Judicial, órganos autónomos, partidos políticos, fideicomisos y fondos públicos, así como de cualquier persona física, moral o sindicato que reciba y ejerza recursos públicos o realice actos de autoridad en el ámbito federal, estatal y municipal es pública y sólo podrá ser reservada temporalmente por razones de interés público y seguridad nacional, en los términos que fijen las leyes.

Con el objeto de garantizar el acceso ciudadano a la información, en la Constitución se prevé el principio de máxima publicidad, conforme al cual las autoridades están obligadas a buscar siempre la mayor publicitación de la información pública. Sobre ese aspecto, el Pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, al resolver el recurso de revisión 2/2017 estableció que el Estado debe respetar los principios de máxima publicidad y disponibilidad de información; por lo que debe garantizar el derecho a la información de manera amplia, de tal forma que esta exigencia debe cumplirse no sólo respecto de su difusión, sino también de su recepción, incluyendo tanto la información que es producida o se encuentra en posesión de los órganos de gobierno, como la que es propia de los particulares.

Sostuvo que el derecho de acceso a la información admite excepcionalmente restricciones que deben atender a los principios de razonabilidad y proporcionalidad, en aras de salvaguardar otros bienes constitucionalmente tutelados como lo son la seguridad nacional, el orden público, la salud y la moral públicas; o bien, cuando tal información, de ser publicada pueda alterar, afectar o trascender a la vida o al ejercicio de los derechos de las personas. Así, la Corte estableció que los alcances del principio de máxima publicidad en relación con el derecho de acceso a la información se orientan por tres ejes:

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I) el derecho a la información está sometido a un régimen limitado de excepciones;

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II) la reserva de información por parte de las autoridades deberá responder a una justificación realizada mediante una prueba de daño, y

III) el principio de máxima publicidad es la herramienta para interpretar las disposiciones legales relacionadas con el derecho de acceso a la información.

El artículo 8, fracción VI, de la Ley General de Transparencia y Acceso a la Información Pública dispone que conforme al principio de máxima publicidad toda la información en posesión de los sujetos obligados será pública, completa, oportuna y accesible, sujeta a un claro régimen de excepciones que deberán estar definidas y ser además legítimas y estrictamente necesarias en una sociedad democrática.

Asimismo, en la fracción tercera, del inciso a), del artículo 6 constitucional se señala que toda persona, sin acreditar interés alguno o justificar su utilización, tendrá acceso gratuito a la información pública, a sus datos personales o a la rectificación de éstos.

Para la efectiva tutela de este derecho, en la fracción IV del citado inciso, se precisó que se establecerán mecanismos de acceso a la información y procedimientos de revisión expeditos, los cuales se sustanciarán ante los organismos autónomos especializados e imparciales que establece la propia Constitución. En la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos se limitó el derecho de acceso a la información al establecerse categóricamente que la información relativa a la vida privada y los datos personales será protegida en los términos y con las excepciones que fijen las leyes, con lo que se estableció una cláusula de reserva legal por razones de interés público, seguridad nacional, vida privada y datos personales.

115

Sobre los límites al derecho de acceso a la información, la Suprema Corte de Justicia de la Nación ha establecido que es

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jurídicamente adecuado que las leyes de la materia establezcan restricciones al acceso a la información pública, con la condición de que tales límites atiendan a intereses públicos o de los particulares y encuentren justificación racional en función del bien jurídico a proteger, es decir, que exista proporcionalidad y congruencia entre el derecho fundamental de que se trata y la razón que motive la restricción legislativa correspondiente, la cual debe ser adecuada y necesaria para alcanzar el fin perseguido, de manera que las ventajas obtenidas con la reserva compensen el sacrificio que ésta implique para los titulares de la garantía individual mencionada o para la sociedad en general166.

Por otra parte, las fracciones I y II del apartado A del artículo 6° constitucional establecen que el derecho de acceso a la información puede limitarse por: a)

El interés público y seguridad nacional;

La vida privada y los datos personales.

Dichas fracciones enuncian los fines constitucionalmente válidos o legítimos para establecer limitaciones al derecho en comento, sin embargo, ambas remiten a la legislación secundaria para el desarrollo de los supuestos específicos en que procedan las excepciones que busquen proteger los bienes constitucionales enunciados como límites al derecho de acceso a la información. Las leyes General y Federal de Transparencia y Acceso a la Información Pública establecen dos criterios bajo los cuales la Así lo sostuvo el Pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Nación en la tesis P. LX/2000, visible en el Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta Tomo XI, Abril de 2000, página 74, Novena Época, de rubro y texto: DERECHO A LA INFORMACIÓN. SU EJERCICIO SE ENCUENTRA LIMITADO TANTO POR LOS INTERESES NACIONALES Y DE LA SOCIEDAD, COMO POR LOS DERECHOS DE TERCEROS. El derecho a la información consagrado en la última parte del artículo 6o. de la Constitución Federal no es absoluto, sino que, como toda garantía, se halla sujeto a limitaciones o excepciones que se sustentan, fundamentalmente, en la protección de la seguridad nacional y en el respeto tanto a los intereses de la sociedad como a los derechos de los gobernados, limitaciones que, incluso, han dado origen a la figura jurídica del secreto de información que se conoce en la doctrina como "reserva de información" o "secreto burocrático". En estas condiciones, al encontrarse obligado el Estado, como sujeto pasivo de la citada garantía, a velar por dichos intereses, con apego a las normas constitucionales y legales, el mencionado derecho no puede ser garantizado indiscriminadamente, sino que el respeto a su ejercicio encuentra excepciones que lo regulan y a su vez lo garantizan, en atención a la materia a que se refiera; así, en cuanto a la seguridad nacional, se tienen normas que, por un lado, restringen el acceso a la información en esta materia, en razón de que su conocimiento público puede generar daños a los intereses nacionales y, por el otro, sancionan la inobservancia de esa reserva; por lo que hace al interés social, se cuenta con normas que tienden a proteger la averiguación de los delitos, la salud y la moral públicas, mientras que por lo que respecta a la protección de la persona existen normas que protegen el derecho a la vida o a la privacidad de los gobernados. 166

116

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información podrá clasificarse y, con ello, limitar el acceso de los reservada”.

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particulares: el de “información confidencial” y el de “información

La primera clasificación se refiere a la protección de la vida privada y los datos personales y, la segunda a la protección del interés público167.

Así se advierte de la tesis 1a. VII/2012 (10a.), sustentada por la Primera Sala de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, visible en el Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, Libro V, Febrero de 2012, Tomo 1, página 655, Décima Época, de rubro y texto: “INFORMACIÓN CONFIDENCIAL. LÍMITE AL DERECHO DE ACCESO A LA INFORMACIÓN (LEY FEDERAL DE TRANSPARENCIA Y ACCESO A LA INFORMACIÓN PÚBLICA GUBERNAMENTAL). Las fracciones I y II del segundo párrafo del artículo 6o. de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, establecen que el derecho de acceso a la información puede limitarse en virtud del interés público y de la vida privada y los datos personales. Dichas fracciones sólo enuncian los fines constitucionalmente válidos o legítimos para establecer limitaciones al citado derecho, sin embargo, ambas remiten a la legislación secundaria para el desarrollo de los supuestos específicos en que procedan las excepciones que busquen proteger los bienes constitucionales enunciados como límites al derecho de acceso a la información. Así, en cumplimiento al mandato constitucional, la Ley Federal de Transparencia y Acceso a la Información Pública Gubernamental establece dos criterios bajo los cuales la información podrá clasificarse y, con ello, limitar el acceso de los particulares a la misma: el de información confidencial y el de información reservada. En lo que respecta al límite previsto en la Constitución, referente a la vida privada y los datos personales, el artículo 18 de la ley estableció como criterio de clasificación el de información confidencial, el cual restringe el acceso a la información que contenga datos personales que requieran el consentimiento de los individuos para su difusión, distribución o comercialización. Lo anterior también tiene un sustento constitucional en lo dispuesto en el segundo párrafo del artículo 16 constitucional, el cual reconoce que el derecho a la protección de datos personales -así como al acceso, rectificación y cancelación de los mismos- debe ser tutelado por regla general, salvo los casos excepcionales que se prevean en la legislación secundaria; así como en la fracción V, del apartado C, del artículo 20 constitucional, que protege la identidad y datos personales de las víctimas y ofendidos que sean parte en procedimientos penales. Así pues, existe un derecho de acceso a la información pública que rige como regla general, aunque limitado, en forma también genérica, por el derecho a la protección de datos personales. Por lo anterior, el acceso público -para todas las personas independientemente del interés que pudieren tener- a los datos personales distintos a los del propio solicitante de información sólo procede en ciertos supuestos, reconocidos expresamente por las leyes respectivas. Adicionalmente, la información confidencial puede dar lugar a la clasificación de un documento en su totalidad o de ciertas partes o pasajes del mismo, pues puede darse el caso de un documento público que sólo en una sección contenga datos confidenciales. Por último, y conforme a lo dispuesto en el artículo 21 de la ley, la restricción de acceso a la información confidencial no es absoluta, pues puede permitirse su difusión, distribución o comercialización si se obtiene el consentimiento expreso de la persona a que haga referencia la información. Así como la tesis 1a. VIII/2012 (10a.) sustentada por la Primera Sala de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, visible en el Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, Libro V, Febrero de 2012, Tomo 1, página 656, Décima Época, de rubro y texto: INFORMACIÓN RESERVADA. LÍMITE AL DERECHO DE ACCESO A LA INFORMACIÓN (LEY FEDERAL DE TRANSPARENCIA Y ACCESO A LA INFORMACIÓN PÚBLICA GUBERNAMENTAL). Las fracciones I y II del segundo párrafo del artículo 6o. de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, establecen que el derecho de acceso a la información puede limitarse en virtud del interés público y de la vida privada y los datos personales. Dichas fracciones sólo enuncian los fines constitucionalmente válidos o legítimos para establecer limitaciones al citado derecho, sin embargo, ambas remiten a la legislación secundaria para el desarrollo de los supuestos específicos en que procedan las excepciones que busquen proteger los bienes constitucionales enunciados como límites al derecho de acceso a la información. Así, en cumplimiento al mandato constitucional, la Ley Federal de Transparencia y Acceso a la Información Pública Gubernamental establece dos criterios bajo los cuales la información podrá clasificarse y, con ello, limitar el acceso de los particulares a la misma: el de información confidencial y el de información reservada. En lo que respecta al límite previsto en la Constitución, referente a la protección del interés público, los artículos 13 y 14 de la ley establecieron como criterio de clasificación el de información reservada. El primero de los artículos citados establece un catálogo genérico de lineamientos bajo los cuales deberá reservarse la información, lo cual procederá cuando la difusión de la información pueda: 1) comprometer la seguridad nacional, la seguridad pública o la defensa nacional; 2) menoscabar negociaciones o relaciones internacionales; 3) dañar la estabilidad financiera, económica o monetaria del país; 4) poner en riesgo la vida, seguridad o salud de alguna persona; o 5) causar perjuicio al cumplimiento de las leyes, prevención o verificación de delitos, impartición de justicia, recaudación de contribuciones, control migratorio o a las estrategias procesales en procedimientos jurisdiccionales, mientras las resoluciones no causen estado. Por otro lado, con un enfoque más preciso que descriptivo, el artículo 14 de la Ley Federal de Transparencia y Acceso a la Información Pública Gubernamental contiene un catálogo ya no genérico, sino específico, de supuestos en los cuales la información también se considerará reservada: 1) la que expresamente se clasifique como confidencial, reservada, comercial reservada o gubernamental reservada; 2) secretos comercial, industrial, fiscal, bancario, fiduciario u otros; 3) averiguaciones previas; 4) expedientes jurisdiccionales que no hayan causado estado; 5) procedimientos de responsabilidad administrativa sin resolución definitiva; o 6) la que contenga opiniones, recomendaciones o puntos de vista de servidores públicos y que formen parte de un proceso deliberativo en el cual aún no se hubiese adoptado una decisión definitiva. Como evidencia el listado anterior, la ley enunció en su artículo 14 supuestos que, si bien pueden clasificarse dentro de los lineamientos genéricos establecidos en el artículo 13, el legislador quiso destacar de modo que no se presentasen dudas respecto a la necesidad de considerarlos como información reservada. 167

117

El artículo 113 de la Ley General de Transparencia y Acceso a la Información Pública se refiere a la clasificación de la información

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pública como reservada y establece:

“Artículo 113. Como información reservada podrá clasificarse aquella cuya publicación: I. Comprometa la seguridad nacional, la seguridad pública o la defensa nacional y cuente con un propósito genuino y un efecto demostrable; (…)

XIII. Las que por disposición expresa de una ley tengan tal carácter, siempre que sean acordes con las bases, principios y disposiciones establecidos en esta Ley y no la contravengan; así como las previstas en tratados internacionales.” [Énfasis añadido]

Los quejosos aducen que el artículo 9 de la Ley de Seguridad Interior vulnera el artículo 6º constitucional porque establece que cualquier información que se genere con motivo de la Ley de Seguridad Interior será considerada como de Seguridad Nacional, por lo que la persona que hable, interactúe o investigue al respecto será considerada como un riesgo a la Ley de Seguridad Interior. Señalan que los ciudadanos tienen derecho a tener conocimiento del desempeño de las funciones de cualquier órgano de gobierno, inclusive de las fuerzas armadas.

Esos argumentos son infundados porque el artículo 9º de la Ley de Seguridad Interior señala que la información que se genere con motivo de la aplicación de la ley impugnada, será considerada de Seguridad Nacional, en los términos de las disposiciones jurídicas aplicables.

Es decir, el precepto no clasifica a priori toda la información generada con motivo de la aplicación de dicha ley como de seguridad nacional, sino que remite a las disposiciones jurídicas aplicables, es decir, a la Ley de Seguridad Nacional en términos del artículo 10168 de la Ley de Seguridad Interior.

Artículo 10. A falta de disposición expresa en esta Ley, se aplicará supletoriamente la Ley de Seguridad Nacional y, en su caso, la Ley General del Sistema Nacional de Seguridad Pública, en el ámbito de sus competencias. La materia de Seguridad Interior queda excluida de lo dispuesto en la Ley Federal de Procedimiento Administrativo. 168

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El artículo 50 de la Ley de Seguridad Nacional dispone que cada instancia representada en el Consejo es responsable de la

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administración, protección, clasificación, desclasificación y acceso de la información que genere o custodie, en los términos de dicha ley y de la Ley Federal de Transparencia y Acceso a la Información Pública gubernamental.

El artículo 51 de la Ley de Seguridad Nacional dispone que además de la información que satisfaga los criterios establecidos en la legislación general aplicable, es información reservada por motivos de Seguridad Nacional:

I. Aquella cuya aplicación implique la revelación de normas, procedimientos,

métodos,

fuentes,

especificaciones

técnicas,

tecnología o equipo útiles a la generación de inteligencia para la Seguridad Nacional, sin importar la naturaleza o el origen de los documentos que la consignen, o

II. Aquella cuya revelación pueda ser utilizada para actualizar o potenciar una amenaza.

De igual forma, la fracción V, del artículo 8 de la Ley de Seguridad Nacional establece que en lo relativo a la información de Seguridad Nacional, se estará a la Ley Federal de Transparencia y Acceso a la Información Pública Gubernamental (abrogada). Al resolver el amparo en revisión 2/20107 el Pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Nación determinó que tratándose de los supuestos específicos en los que podría comprometerse la seguridad nacional, la Ley Federal de Transparencia y Acceso a la Información Pública y la Ley de Seguridad Nacional deben interpretarse con un sentido de complementariedad. En ese sentido, el artículo 9 de la Ley de Seguridad Interior no clasifica a priori a “toda” la información generada con motivo de la aplicación de dicha ley como información reservada, pues para ello se deben cumplir las reglas establecidas en la Ley de Seguridad Nacional, la Ley General de Transparencia y Acceso a la Información 119

Pública y la Ley Federal de Transparencia y Acceso a la Información

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Pública. Como se explicó, la Convención Americana Sobre Derechos Humanos y el artículo 6º constitucional establecen que la información puede ser clasificada como reservada a fin de proteger la seguridad nacional.

En la Relatoría Especial para la Libertad de Expresión de la Comisión

Interamericana

Derechos

Humanos,

relatora

sostuvo169 que el principio de máxima divulgación ordena diseñar un régimen jurídico en el cual la transparencia y el derecho de acceso a la información sean la regla general, sometida a estrictas y limitadas excepciones y que de éste se derivan las siguientes consecuencias: a) El derecho de acceso a la información debe estar sometido a un régimen limitado de excepciones, el cual debe ser interpretado de manera restrictiva, de forma tal que se favorezca el derecho de acceso a la información;

b) Toda decisión negativa debe ser motivada y, en este sentido, corresponde al Estado la carga de probar que la información solicitada no puede ser revelada; y c) Ante una duda o un vacío legal, debe primar el derecho de acceso a la información.

La jurisprudencia Interamericana ha establecido que el Estado tiene la carga de la prueba de demostrar que las limitaciones al acceso

información

son

compatibles

con

las

normas

interamericanas sobre libertad de expresión170.

Por su parte, el Comité Jurídico Interamericano en su resolución sobre los “Principios sobre el Derecho de Acceso a la Información”, estableció que “la carga de la prueba para justificar

Consultable en la página de internet: : http://www.cidh.org/relatoria Corte IDH. Caso Claude Reyes y otros. vs Chile. Sentencia de 19 de septiembre de 2006. Serie C No. 151. Párr. 93. 169 170

120

Juicio de amparo indirecto 73/2018-II y sus acumulados 75/2018-III y 76/2018-IV

cualquier negativa de acceso a la información debe recaer en el

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órgano al cual la información fue solicitada”171. Lo anterior permite generar seguridad jurídica en el ejercicio del derecho de acceso a la información, pues al estar la información en control del Estado debe evitarse al máximo la actuación discrecional y arbitraria del mismo en el establecimiento de restricciones al derecho172.

Así, la autoridad debe justificar que la “excepción es legítima y estrictamente necesaria en una sociedad democrática” y que la divulgación de la información podría causar un daño sustancial a un interés protegido por la ley173.

Lo anterior también tiene sustento constitucional en el segundo párrafo del artículo 6 de la Constitución, el cual establece que el derecho de acceso a la información pública debe ser tutelado por regla general, salvo los casos excepcionales previstos en la legislación secundaria.

El artículo 16 constitucional, señala los requisitos mínimos que todo acto de autoridad debe contener, los cuales conviene reiterar: 1.- Que conste por escrito;

2.- Que provenga de autoridad competente, y 3.- Que se encuentre fundado y motivado. Los artículos 103 de la Ley General de Transparencia y Acceso a la Información Pública y 102 de la Ley Federal de Transparencia y Acceso a la Información Pública establecen que para motivar la confirmación de la clasificación de la información y la ampliación del plazo de reserva, se deberán señalar las razones, motivos o circunstancias especiales que llevaron al sujeto obligado a concluir que el caso particular se ajusta al supuesto previsto por la

Comité Jurídico Interamericano. Resolución 147 del 73° Período Ordinario de Sesiones: Principios sobre el Derecho de Acceso a la Información. 7 de agosto de 2008. Punto resolutivo 7. Disponible en: http://www.oas.org/cji/CJI-RES_147_LXXII-O-08_esp.pdf 172 Corte IDH. Caso Claude Reyes y otros. v.s Chile. Sentencia de 19 de septiembre de 2006. Serie C No. 151. Párr. 98. 173 OEA. Asamblea General. AG/RES. 2607 (XL-O/10), a través de la cual acoge una “Ley modelo interamericana sobre acceso a la información”. 8 de junio de 2010. Artículo 53. Disponible en: http://www.oas.org/dil/esp/AGRES_2607-2010.pdf 171

121

norma legal invocada como fundamento y señalarse el plazo al que

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estará sujeto la reserva. Conforme con lo anterior, en caso de que se niegue la información solicitada a un particular, dicha determinación deberá estar fundada y motivada, por lo cual, el sólo hecho de que la información solicitada sea considerada como de interés público, de seguridad nacional o que se refiera la vida privada o a datos personales no es suficiente para restringir el derecho de acceso a la información, sino que la autoridad que niegue la información deberá justificar su decisión.

En el caso, el artículo 9 de la Ley de Seguridad Interior establece que la información generada por la aplicación de la Ley será considerará de “Seguridad Nacional”, en los términos de las disposiciones jurídicas aplicables, es decir, de la Ley de Seguridad Nacional, la Ley Federal de Transparencia de Acceso a la Información Pública y la Ley General de Transparencia de Acceso a la Información Pública.

Lo anterior implica el análisis del caso concreto y la satisfacción de la prueba de daño a que se refiere el artículo 104 de la Ley General de de Transparencia y Acceso a la Información Pública174, mediante una resolución fundada y motivada de dicha restricción en cada caso, de manera que, contrariamente a lo sostenido por los quejosos, sólo la información que de acuerdo con dichas leyes ponga en riesgo la seguridad nacional será información reservada y el resto de la información -que no actualice los supuestos previstos en tales legislaciones- estará a disposición de los quejosos; de ahí que sean infundados los conceptos de violación que se analizan.

Por otra parte, los quejosos aducen que no tienen claro el concepto de “seguridad Interior” por lo que su esfera jurídica sufre un

Artículo 104. En la aplicación de la prueba de daño, el sujeto obligado deberá justificar que: I. La divulgación de la información representa un riesgo real, demostrable e identificable de perjuicio significativo al interés público o a la seguridad nacional; II. El riesgo de perjuicio que supondría la divulgación supera el interés público general de que se difunda, y III. La limitación se adecua al principio de proporcionalidad y representa el medio menos restrictivo disponible para evitar el perjuicio. 174

122

Juicio de amparo indirecto 73/2018-II y sus acumulados 75/2018-III y 76/2018-IV

menoscabo ya que tienen interés en dar seguimiento y vigilar a los

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servidores públicos e instituciones públicas del país. Ese argumento es sustancialmente fundado, pues en las demandas los quejosos reiteradamente señalan que los conceptos previstos en la Ley de Seguridad Interior son indeterminados, lo cual genera incertidumbre jurídica, ya que no se tiene claro qué es “instituciones”, “gobernabilidad”, “grave riesgo”, “uso legítimo de la fuerza” o “seguridad interior”, entre otros. El artículo 9 de la Ley de Seguridad Interior dispone que la información que se genere con motivo de la aplicación de la propia ley, será considerada de Seguridad Nacional, en los términos de las disposiciones jurídicas aplicables.

Dicho precepto no es claro ni preciso acerca de cuál información se “genera” con motivo de la aplicación de la Ley de Seguridad Interior y por qué será considerada como de “seguridad nacional”.

De conformidad con el artículo 9 de la Ley de Seguridad Interior, la Seguridad Interior y la Seguridad Nacional, para efectos de acceso a la información tienen un tratamiento similar, pues para clasificar a la información generada con motivo de la aplicación de la ley reclamada, se remite a la seguridad nacional. No obstante, como se ha sostenido a lo largo de esta resolución, el concepto de seguridad interior no se encuentra definido ni delimitado, por lo que carece de justificación la clasificación como de “seguridad nacional” de toda aquella información que derive de la aplicación de la Ley de Seguridad Interior, precisamente porque se desconoce el ámbito de aplicación material de esa ley. De modo que es imposible para el gobernado prever siquiera de manera aproximada todos los supuestos de hecho que pueden dar lugar a la aplicación de la ley y, por ende, a la actualización de la consecuencia jurídica consistente en la clasificación de la ley como de seguridad nacional. 123

Así, por ejemplo, el artículo 2 de la Ley de Seguridad Interior dispone que la seguridad interior comprende el conjunto de órganos,

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procedimientos y acciones destinados para prestar auxilio y protección a las entidades federativas y los municipios, frente a riesgos y amenazas que comprometan o afecten la seguridad nacional en los términos de la presente ley.

De acuerdo con esta disposición, los órganos que comprende la seguridad interior –entre ellos las fuerzas armadas- deben prestar auxilio y protección en caso de riesgos y amenazas a la seguridad nacional.

Pues bien, acorde con el artículo 3, fracción VI, de la Ley de Seguridad Nacional, por seguridad nacional se entienden las acciones destinadas de manera inmediata y directa a mantener la integridad, estabilidad y permanencia del Estado mexicano, que conlleven a la preservación de la democracia, fundada en el desarrollo económico social y político del país y sus habitantes. La interpretación sistemática de los artículos 2, in fine, de la Ley de Seguridad Interior, y 3, fracción VI, de la Ley de Seguridad Nacional, conduce a estimar que las fuerzas armadas, como órganos que comprende la seguridad interior, están facultadas para llevar a cabo acciones para preservar la democracia.

Empero, la doctrina especializada es bastante uniforme en cuanto a que la democracia es un concepto polisémico175 o profundamente disputado176, que comprende tanto el gobierno de la mayoría, en su acepción más simple, o la inclusión de valores como la tolerancia, como régimen que mira a permitir la convivencia de las diversas creencias y valores que habitan el mundo y a transformar su potencial conflicto en dialogo y en competencia no violenta o reglas como la del consenso, según la cual, todo puede hacerse si se obtiene en consenso del pueblo177.

De acuerdo con el Diccionario de la Real Academia Española, la polisemia es la pluralidad de significados de una expresión lingüística. 176 ITURRALDE SESMA, Victoria, Interpretación Literal y Significado Convencional. Editorial Marcial Pons, Madrid 2014, p. 120. 177 Consideraciones retomadas de la sentencia emitida en el expediente SUP-JDC-021/2002 por la Sala Superior del Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación. 175

124

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Los preceptos citados otorgan una potestad indeterminada a las fuerzas armadas, pues la preservación de la democracia puede

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incluir desde acciones para la protección personal de candidatos, el resguardo del material electoral hasta acciones educativas, sociales o económicas, según la definición del artículo 3, fracción VI, de la Ley de Seguridad Nacional.

Lo anterior patentiza la amplitud y vaguedad de la definición de seguridad interior, que produce que el ámbito material de aplicación de la ley sea indefinido y, por tanto, lo sea también la información que se genere con motivo de su aplicación, lo cual impide considerar a priori, que toda esa información será de seguridad nacional, si ni siquiera se sabe qué potestades confiere la ley, ya no se diga con certidumbre, sino incluso de manera aproximada. La propia Secretaría de la Defensa Nacional178 señaló que la defensa nacional y seguridad interior requieren conceptualizarse jurídicamente, ya que ninguna se encuentra específicamente definida en algún ordenamiento legal, por lo que disponer del marco que las legitime daría certidumbre legal y administrativa a instituciones militares y civiles.

Sin embargo, el concepto de seguridad interior previsto en la ley impugnada no es claro, ni el por qué la información que se genera con la aplicación de dicha ley es considerada como de seguridad nacional.

En suma, si no está claro el significado de seguridad interior no se debe clasificar a la información derivada de la aplicación de dicha ley como de seguridad nacional, pues ante la falta de norma precisa que defina qué es un riesgo o amenaza a la seguridad nacional y qué diferencia a ésta de la seguridad interior, se genera a los quejosos incertidumbre jurídica, sobre todo porque ignoran qué pueden y qué no pueden hacer las fuerzas armadas en materia de seguridad interior y, por tanto, qué información se generará con

Véase Programa Sectorial de Defensa http://www.dof.gob.mx/nota_detalle.php?codigo=5326566&fecha=13/12/2013 178

Nacional

2013-2018,

125

motivo de la aplicación de esa ley y será considerada de seguridad

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nacional. Si bien es cierto que el artículo 9 de la Ley de Seguridad Interior no establece en forma expresamente una reserva absoluta al tipo de información que se genere con motivo de su aplicación, ya que

remite

las

disposiciones

jurídicas

aplicables,

inconstitucionalidad radica en que expande de manera genérica el tipo de información que será considerada de seguridad nacional, ya que señala que la información generada con la aplicación de la Ley de Seguridad Interior es de seguridad nacional, sin considerar que la información que se puede generar con motivo de la aplicación de esa ley no necesariamente deba ser considerada como de seguridad nacional.

Así por ejemplo, en el caso de una protesta social en la que se realicen pintas a inmuebles privados (caso que de acuerdo con el artículo 6 constitucional se afectarían derechos de terceros y por tanto, conforme al artículo 8 de la Ley de Seguridad Interior podrá ser considerada como Amenaza a la Seguridad Interior) será considerada información de seguridad nacional pese a que no sean acciones destinadas de manera inmediata y directa a mantener la integridad, estabilidad y permanencia del Estado Mexicano. Este

juzgado

considera

que

sí

existe

una

finalidad

constitucionalmente válida para restringir el derecho de acceso a la información -garantizar la seguridad nacional-, pues como se ha expuesto en párrafos anteriores, el derecho de acceso a la información no es absoluto, ya que admite restricciones, pero para ello

debe

atender

los

principios

razonabilidad

proporcionalidad para salvaguardar la seguridad nacional, orden público, la salud y la moral, entre otros.

En el caso, se considera que la medida no es idónea para alcanzar el fin perseguido por el legislador, consistente en la protección de la seguridad nacional, pues como se ha expuesto a lo largo de la sentencia, el concepto de seguridad interior no se encuentra definido ni se tiene conocimiento del por qué toda la 126

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información que deriva de la aplicación de la Ley de Seguridad

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Interior es considerada como de Seguridad Nacional. De ese modo, se genera incertidumbre jurídica a los quejosos en la medida que desconocen las potestades y competencia de las autoridades encargadas de aplicar la Ley de Seguridad Interior y por ello, qué información será considerada como de seguridad nacional, de manera que no existe una relación empírica entre la clasificación de toda la información generada con motivo de la aplicación de la ley y la protección a la seguridad nacional. Así, dicho precepto obliga a que esa información sea valorada y analizada como de seguridad nacional pese a que no tenga dicha calidad, por lo que restringe de manera injustificada el derecho de acceso a la información de los quejosos, tutelado por el artículo 6, párrafo segundo e inciso a), de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos.

V. Artículos 30 y 31 de la Ley de Seguridad Interior (inteligencia militar)

Los quejosos aducen que el artículo 30 de la Ley de Seguridad Interior vulnera el artículo 16 constitucional, toda vez que confiere a las autoridades militares la capacidad discrecional para considerar que una actividad pone en riesgo a las “instituciones” y su “gobernabilidad”, para sujetarla a investigación, desplegar actividades de inteligencia y justificar el “uso legítimo de la fuerza”; además, no precisa cuáles son los métodos lícitos para el ejercicio de dicha actividad de inteligencia.

El concepto de violación es sustancialmente fundado. El artículo 30 de la Ley de Seguridad Interior dispone: “Artículo 30. Las Fuerzas Federales y las Fuerzas Armadas desarrollarán actividades de inteligencia en materia de Seguridad Interior en los ámbitos de sus respectivas competencias. Al realizar tareas de inteligencia, las autoridades facultadas por esta Ley podrán hacer uso de cualquier método lícito de recolección de información. Toda obtención de información de inteligencia se realizará con pleno respeto a los derechos humanos reconocidos por la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos.”

127

De acuerdo con dicho precepto legal, las Fuerzas Federales

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(instituciones policiales) y Armadas (Ejército, Armada y Fuerza Área) desarrollarán actividades de inteligencia en materia de seguridad interior en los ámbitos de sus respectivas competencias. Para tal función dichas autoridades podrán hacer uso de cualquier método lícito de recolección de información y la obtención de información se realizará con pleno respeto a los derechos humanos reconocidos por la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos.

Tal precepto legal vulnera los derechos a la vida privada, a la dignidad, a la autodeterminación de la información y al libre desarrollo de la personalidad, como se explica a continuación. De acuerdo con los artículos 1º de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, 1º y 2º de la Declaración Universal de Derechos, 1º y 2º de la Convención Americana sobre Derechos Humanos, y 2 del Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos, en México, todas las personas gozan de los derechos humanos reconocidos

dicha

Constitución

los

instrumentos

internacionales citados, sin discriminación alguna, así como de las garantías para su protección y su ejercicio no puede restringirse ni suspenderse, salvo en los casos y bajo las condiciones que la propia Constitución establece.

El artículo 16 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos dispone:

“Artículo 16. Nadie puede ser molestado en su persona, familia, domicilio, papeles o posesiones, sino en virtud de mandamiento escrito de la autoridad competente, que funde y motive la causa legal del procedimiento. … Toda persona tiene derecho a la protección de sus datos personales, al acceso, rectificación y cancelación de los mismos, así como a manifestar su oposición, en los términos que fije la ley, la cual establecerá los supuestos de excepción a los principios que rijan el tratamiento de datos, por razones de seguridad nacional, disposiciones de orden público, seguridad y salud públicas o para proteger los derechos de terceros. […] Las comunicaciones privadas son inviolables. La ley sancionará penalmente cualquier acto que atente contra la libertad y privacía de las mismas, excepto cuando sean aportadas de forma voluntaria por alguno de los particulares que participen en ellas. El juez valorará el alcance de éstas, siempre y cuando

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contengan información relacionada con la comisión de un delito. En ningún caso se admitirán comunicaciones que violen el deber de confidencialidad que establezca la ley. Exclusivamente la autoridad judicial federal, a petición de la autoridad federal que faculte la ley o del titular del Ministerio Público de la entidad federativa correspondiente, podrá autorizar la intervención de cualquier comunicación privada. Para ello, la autoridad competente deberá fundar y motivar las causas legales de la solicitud, expresando además, el tipo de intervención, los sujetos de la misma y su duración. La autoridad judicial federal no podrá otorgar estas autorizaciones cuando se trate de materias de carácter electoral, fiscal, mercantil, civil, laboral o administrativo, ni en el caso de las comunicaciones del detenido con su defensor. Los Poderes Judiciales contarán con jueces de control que resolverán, en forma inmediata, y por cualquier medio, las solicitudes de medidas cautelares, providencias precautorias y técnicas de investigación de la autoridad, que requieran control judicial, garantizando los derechos de los indiciados y de las víctimas u ofendidos. Deberá existir un registro fehaciente de todas las comunicaciones entre jueces y Ministerio Público y demás autoridades competentes. Las intervenciones autorizadas se ajustarán a los requisitos y límites previstos en las leyes. Los resultados de las intervenciones que no cumplan con éstos, carecerán de todo valor probatorio. […] La correspondencia que bajo cubierta circule por las estafetas estará libre de todo registro, y su violación será penada por la ley. […].”

El artículo 16 constitucional contempla los derechos que se estiman vulnerados, pues prevé, de forma particular, que: a. Nadie puede ser molestado en su persona, familia, domicilio, papeles o posesiones, sino en virtud de mandamiento escrito de la autoridad competente, que funde y motive la causa legal del procedimiento.

b. Toda persona tiene derecho a la protección de sus datos personales, al acceso, rectificación y cancelación de los mismos, así como a manifestar su oposición, en los términos que fije la ley, la cual establecerá los supuestos de excepción a los principios que rijan el tratamiento

datos,

por

razones

seguridad

nacional,

disposiciones de orden público, seguridad y salud públicas o para proteger los derechos de terceros.

c. Las comunicaciones privadas son inviolables y la correspondencia que bajo cubierta circule por las estafetas estará libre de todo registro, por lo que la ley sancionará penalmente cualquier acto que atente contra la libertad y privacía de las mismas, excepto cuando sean aportadas de forma voluntaria por alguno de los particulares que participen en ellas. 129

d. Exclusivamente la autoridad judicial federal, a petición

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de la autoridad federal que faculte la ley o del titular del Ministerio Público de la entidad federativa correspondiente, podrá autorizar la intervención de cualquier comunicación privada; para ello, la autoridad competente deberá fundar y motivar las causas legales de la solicitud, expresando además, el tipo de intervención, los sujetos de la misma y su duración. La

autoridad

judicial

federal

podrá

otorgar

estas

autorizaciones cuando se trate de materias de carácter electoral, fiscal, mercantil, civil, laboral o administrativo, ni en el caso de las comunicaciones del detenido con su defensor.

Las intervenciones autorizadas se ajustarán a los requisitos y límites previstos en las leyes.

a. Derecho a la vida privada y a la dignidad La Primera Sala de la Suprema Corte de Justicia de la Nación ha considerado que lo "privado" es lo que no constituye vida pública; el ámbito reservado frente a la acción y el conocimiento de los demás; lo que se desea compartir únicamente con aquellos que uno elige; las actividades de las personas en la esfera particular, relacionadas con el hogar y la familia o, bien, aquello que las personas no desempeñan con el carácter de servidores públicos. Asimismo,

que

acuerdo

con

los

instrumentos

internacionales, la noción de vida privada atañe a la esfera de la vida en la que las personas pueden expresar libremente su identidad, ya sea en sus relaciones con los demás o en lo individual, y ha destacado su vinculación con un amplio abanico de otros derechos, como la inviolabilidad de la correspondencia y de las comunicaciones en general, la inviolabilidad del domicilio, las garantías respecto de los registros personales y corporales, las relacionadas con la recopilación y registro de información personal en bancos de datos y otros dispositivos; el derecho a una vivienda adecuada, a la salud y a la igualdad; los derechos reproductivos, o la protección en caso de desalojos forzados. 130

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Con lo anterior, la protección constitucional de la vida privada

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implica poder conducir parte de la vida de uno protegido de la mirada y las injerencias de los demás, y guarda conexiones de variado tipo con pretensiones más concretas que los textos constitucionales actuales reconocen a veces como derechos conexos: el derecho de poder tomar libremente ciertas decisiones atinentes al propio plan de vida, el derecho a ver protegidas ciertas manifestaciones de integridad física y moral, el derecho al honor o reputación, el derecho a no ser presentado bajo una falsa apariencia, el derecho a impedir la divulgación de ciertos hechos o la publicación no autorizada de cierto tipo de fotografías, la protección contra el espionaje, la protección contra el uso abusivo de las comunicaciones privadas, o la protección contra la divulgación de informaciones comunicadas o recibidas confidencialmente por un particular179. La propia Primera Sala de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, precisó que el derecho a la vida privada no es absoluto, dado que puede restringirse en la medida en que las injerencias en éste no sean abusivas o arbitrarias.

Al respecto explica que la Corte Interamericana de Derechos Humanos ha sostenido que el ámbito de la privacidad se caracteriza por quedar exento e inmune a las invasiones o agresiones abusivas o arbitrarias de terceros o de la autoridad pública, y prohíbe ese tipo de injerencias en la vida privada de las personas180. El artículo 12 de la Declaración Universal de Derechos Humanos dispone:

“Artículo 12 Nadie será objeto de injerencias arbitrarias en su vida privada, su familia, su domicilio o su correspondencia, ni de ataques a su honra o a su reputación. Toda persona tiene derecho a la protección de la ley contra tales injerencias o ataques.”

Así se observa en la tesis aislada 1a. CCXIV/2009, publicada en la página 277 del Tomo XXX, Diciembre de 2009, Novena Época del Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, de rubro: “DERECHO A LA VIDA PRIVADA. SU CONTENIDO GENERAL Y LA IMPORTANCIA DE NO DESCONTEXTUALIZAR LAS REFERENCIAS A LA MISMA”. 180 Corrobora lo anterior, la tesis aislada 1a. XLIX/2014 (10a.), publicada en la página 641 de Libro 3, Febrero de 2014, Tomo I, Décima Época de la Gaceta del Semanario Judicial de la Federación, de rubro: “DERECHO A LA VIDA PRIVADA. ALCANCE DE SU PROTECCIÓN POR EL ESTADO”. 179

131

Por su parte, el artículo 17 del Pacto Internacional de

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Derechos Civiles y Políticos, prevé: “Artículo 17 1. Nadie será objeto de injerencias arbitrarias o ilegales en su vida privada, su familia, su domicilio o su correspondencia, ni de ataques ilegales a su honra y reputación. 2. Toda persona tiene derecho a la protección de la ley contra esas injerencias o esos ataques.”

El artículo 11 de la Convención Americana sobre Derechos Humanos dispone:

“Artículo 11.- Protección de la Honra y de la Dignidad 1. Toda persona tiene derecho al respeto de su honra y al reconocimiento de su dignidad. 2. Nadie puede ser objeto de injerencias arbitrarias o abusivas en su vida privada, en la de su familia en su domicilio o en su correspondencia, ni de ataques ilegales a su honra o reputación. 3. Toda persona tiene derecho a la protección de la ley contra esas injerencias o esos ataques.”

En la sentencia pronunciada en el Caso Escher y otros vs. Brasil181, la Corte Interamericana de Derechos Humanos consideró que la interceptación y grabación de conversaciones telefónicas constituye una afectación a los derechos a la vida privada, a la honra y a la reputación de las personas, en los siguientes términos: “113. El artículo 11 de la Convención prohíbe toda injerencia arbitraria o abusiva en la vida privada de las personas, enunciando diversos ámbitos de la misma como la vida privada de sus familias, sus domicilios o sus correspondencias. En ese sentido, la Corte ha sostenido que “el ámbito de la privacidad se caracteriza por quedar exento e inmune a las invasiones o agresiones abusivas o arbitrarias por parte de terceros o de la autoridad pública”. 114. Como esta Corte ha señalado anteriormente, aunque las conversaciones telefónicas no se encuentran expresamente previstas en el artículo 11 de la Convención, se trata de una forma de comunicación incluida dentro del ámbito de protección de la vida privada. El artículo 11 protege las conversaciones realizadas a través de las líneas telefónicas instaladas en las residencias particulares o en las oficinas, sea su contenido relacionado con asuntos privados del interlocutor, sea con el negocio o actividad profesional que desarrolla. De ese modo, el artículo 11 se aplica a las conversaciones telefónicas independientemente de su contenido e incluso, puede comprender tanto las operaciones técnicas dirigidas a registrar ese contenido, mediante su grabación y escucha, como cualquier otro elemento del proceso comunicativo mismo, por ejemplo, el destino de las llamadas que salen o el origen de las que ingresan, la identidad de los interlocutores, la frecuencia, hora y duración de las llamadas, aspectos que pueden ser constatados sin necesidad de registrar el contenido de la llamada mediante la grabación de las conversaciones. En definitiva, la protección a la vida privada se concreta en el derecho a que sujetos distintos de los interlocutores no conozcan ilícitamente el contenido de las conversaciones telefónicas o de otros aspectos, como los ya mencionados, propios del proceso de comunicación.

Corte IDH. Caso Escher y otros Vs. Brasil. Excepciones Preliminares, Fondo, Reparaciones y Costas. Sentencia de 6 de julio de 2009. Serie C No. 200. 181

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115. La fluidez informativa que existe hoy en día coloca al derecho a la vida privada de las personas en una situación de mayor riesgo debido a las nuevas herramientas tecnológicas y su utilización cada vez más frecuente. Este progreso, en especial cuando se trata de interceptaciones y grabaciones telefónicas, no significa que las personas deban quedar en una situación de vulnerabilidad frente al Estado o a los particulares. De allí que el Estado debe asumir un compromiso, aún mayor, con el fin de adecuar a los tiempos actuales las fórmulas tradicionales de protección del derecho a la vida privada. 116. No obstante, conforme se desprende del artículo 11.2 de la Convención, el derecho a la vida privada no es un derecho absoluto y, por lo tanto, puede ser restringido por los Estados siempre que las injerencias no sean abusivas o arbitrarias; por ello, deben estar previstas en ley, perseguir un fin legítimo y ser necesarias en una sociedad democrática. 117. Por último, el artículo 11 de la Convención reconoce que toda persona tiene derecho al respeto a su honor, prohíbe todo ataque ilegal contra la honra y reputación e impone a los Estados el deber de brindar la protección de la ley contra tales ataques. En términos generales, el derecho a la honra se relaciona con la estima y valía propia, mientras que la reputación se refiere a la opinión que otros tienen de una persona. […] 129. Como las conversaciones telefónicas de las presuntas víctimas eran de carácter privado y dichas personas no autorizaron que fueran conocidas por terceros, su interceptación por parte de agentes del Estado constituyó una injerencia en su vida privada. Por tanto, la Corte debe examinar si dicha injerencia resulta arbitraria o abusiva en los términos del artículo 11.2 de la Convención o si es compatible con dicho tratado. Como ya se indicó (supra párr. 116), para que resulte conforme a la Convención Americana una injerencia debe cumplir con los siguientes requisitos: a) estar prevista en ley; b) perseguir un fin legítimo, y c) ser idónea, necesaria y proporcional. En consecuencia, la falta de alguno de dichos requisitos implica que la injerencia es contraria a la Convención.” [Énfasis añadido]

De forma que la posibilidad de que el Estado tenga injerencias en la vida privada de las personas debe estar prevista en ley, perseguir un fin legítimo y ser necesaria en una sociedad democrática.

Luis María Díez-Picazo Giménez182 reconoce que el valor o bien jurídico protegido por el derecho a la intimidad es un “ámbito propio y reservado” de las personas, cuya efectiva existencia es necesaria para alcanzar una “calidad mínima de vida humana”, que viene dado por las cuestiones de índole “personal y familiar”. Dicho derecho encarna el aspecto central dentro de la protección constitucional de la vida privada, lo cual significa que el derecho a la intimidad es un derecho genérico en esa materia, mientras que derechos como inviolabilidad del domicilio, secreto de las comunicaciones y control del tratamiento y utilización de datos, hacen referencia a aspectos específicos de la vida privada.

DÍEZ-PICAZO Giménez, Luis María. Sistema de derechos fundamentales. Thomson Ruters. Civitas. Cuarta edición. Pamplona, 2013. Páginas 279 – 290. 182

133

Entonces, el derecho a la intimidad consiste en la facultad de del ámbito propio y reservado.

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excluir del conocimiento ajeno cualquier hecho comprendido dentro

En el Caso Klass y otros contra Alemania183, el Tribunal Europeo de Derechos Humanos consideró que las conversaciones telefónicas se encuentran comprendidas en las nociones de “vida privada” y “correspondencia”, previstas en el artículo 8184 del Convenio Europeo de Derechos Humanos, y que se constatan dos hechos importantes, a saber, los progresos técnicos en materia de espionaje y vigilancia y el desarrollo de terrorismo en Europa, por lo que las sociedades democráticas se encuentran amenazadas por formas muy complejas de espionaje por el terrorismo y el Estado debe ser capaz de combatir esas amenazas y vigilar en secreto a elementos subversivos que operan en su territorio. La

Corte

admitió

que

existencia

disposiciones

legislativas que establezcan poderes de vigilancia secreta de la correspondencia de los envíos postales y telecomunicaciones son necesarios en una sociedad democrática para la seguridad nacional, la defensa del orden y la prevención de delitos; pero en forma excepcional y, aunque el legislador nacional posee cierto poder discrecional para ello, éste no es ilimitado para subordinar a las personas con medidas de vigilancia secretas, pues correría el riesgo de destruir la democracia.

Por tanto, deben existir garantías adecuadas y suficientes contra los abusos, en atención a la naturaleza, alcance y duración de las medidas, razones para ordenarlas, autoridades competentes para autorizarlas, ejecutarlas y controlarlas y recursos previstos en el derecho interno.

Sentencia de 6 de septiembre de 1978, demanda número 15473/1989. “Artículo 8 Derecho al respeto a la vida privada y familiar 1. Toda persona tiene derecho al respeto de su vida privada y familiar, de su domicilio y de su correspondencia. 2. No podrá haber injerencia de la autoridad pública en el ejercicio de este derecho sino en tanto en cuanto esta injerencia esté prevista por la ley y constituya una medida que, en una sociedad democrática, sea necesaria para la seguridad nacional, la seguridad pública, el bienestar económico del país, la defensa del orden y la prevención de las infracciones penales, la protección de la salud o de la moral, o la protección de los derechos y las libertades de los demás.” 183 184

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El tribunal europeo explica que la vigilancia puede sufrir un después de cesar.

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control en tres fases: cuando se ordena, mientras se lleva a cabo y

En cuanto a las dos primeras fases, la naturaleza y la lógica misma de la vigilancia secreta exigen que se ejerzan sin el conocimiento del interesado, no solamente la vigilancia sino también el control que le acompaña, ya que se le impide al interesado presentar un recurso efectivo o tomar parte directa en cualquier control, por lo que es indispensable que los procedimientos existentes proporcionen en sí mismos las garantías apropiadas y equivalentes para la salvaguarda de los derechos del individuo. Lo cual implica que una injerencia del ejecutivo en los derechos de un individuo sea sometida a un control eficaz que asegure, al menos como último recurso, el poder judicial, pues ofrece las mejores garantías de independencia, de imparcialidad y de regularidad en el procedimiento.

b. Derecho a la autodeterminación de la información El ejercicio del derecho a la vida privada conlleva también la facultad de cada persona de elegir qué información del ámbito privado puede ser conocida y con qué fines. En el derecho norteamericano, por ejemplo, a partir del derecho al debido proceso en su aspecto sustantivo se ha desarrollado lo que se conoce como “decisional privacy”185, una vertiente del derecho a la privacidad que está directamente relacionada con la autonomía personal, pues no sólo garantiza un ámbito de libertad en la toma de decisiones que sólo le conciernen al individuo, sino que también da cobertura a una genérica libertad de acción, que incluye aspectos como la manera de comportarse en público o los estilos de vida de la persona186. Vale la pena destacar que en el derecho norteamericano la “decisional privacy” se distingue lo que se conoce como la “physical privacy” y la “informational privacy”. Mientras el derecho a una privacidad física comporta una protección para el domicilio y la integridad personal en contra de intervenciones injustificadas de terceros, el derecho a la privacidad informativa otorga a al individuo el control la información relacionada con su propia persona. Al respecto, véase Mayer-Schönberger, Viktor, “Strands of Privacy: DNA Databases and Informational Privacy and the OECD Guidelines”, en David Lazer (ed.), The Technology of Justice: DNA and the Criminal Justice System, Cambridge, MIT Press, 2004. 186 Rossler, Beate, The Value of Privacy, Cambridge, Polity Press, 2005 p. 89 185

135

Díez-Picazo187 sostiene, en relación con dicha figura, que

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consiste en el derecho a “ser dejado en paz”, y que la existencia de una esfera privada en la cual los demás -poderes públicos o particulares- no pueden entrar sin el consentimiento de la persona no implica sólo un reconocimiento del altísimo valor que tiene la faceta privada de la vida, sino una garantía básica de libertad, pues si toda la

actividad

los

hombres

autodeterminación individual.

fuera

pública

cabría

Por lo que el constitucionalismo exige diferenciar entre las esferas pública y privada y, por tanto, entre lo visible y lo invisible. Dicho autor afirma que la limitación del tratamiento de datos o “autodeterminación informativa” es una garantía para la plena efectividad de derechos como el honor y la intimidad, que consiste en la libertad frente a potenciales agresiones hacia la dignidad y la libertad provenientes de uso ilegítimo de datos mecanizados; el valor o bien jurídico protegido es la libertad del individuo frente a los abusos y presiones a que puede verse sometido como consecuencia del tratamiento automatizado de datos, no sólo de aquellos que se califiquen de íntimos, sino cualquier otro relativo a la persona. De acuerdo con la sentencia Rotaru contra Rumania, de cuatro de mayo del dos mil, de la Corte Europea de Derechos Humanos188, la limitación del tratamiento de datos tiene dos facetas: a) Negativamente, impone topes a la obtención de datos por los poderes públicos, pues cualquiera que sea su nivel, sólo pueden recolectar datos de las personas en la medida que sea necesario para el ejercicio de sus potestades.

Por ejemplo, desde mil novecientos ochenta y tres el Tribunal Constitucional Alemán sostiene que la actividad de censar a la población sólo es lícita si se realiza con fines puramente estadísticos

DÍEZ-PICAZO Giménez, Luis María. Sistema de derechos fundamentales. Thomson Ruters. Civitas. Cuarta edición. Pamplona, 2013. Páginas 279 188 Expediente 28341/95. 187

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y se salvaguarda en la mayor medida posible el anonimato de las

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personas189. b) Positivamente, permite que el interesado acceda a los datos y se oponga a su utilización abusiva, en el entendido de que ello ocurre cuando se usan para fines distintos a los que justifican su obtención y archivo.

Dicha limitación implica también la facultad de instar la corrección de aquellos datos falsos o erróneos y la cancelación de aquellos cuya conservación ya no esté legalmente justificada. La Primera Sala del Tribunal Constitucional Federal Alemán, al resolver el caso 106,28190, determinó que el derecho de autodeterminación consiste en que cada uno puede determinar por sí mismo si el contenido de una comunicación debe ser accesible únicamente al interlocutor, a un determinado grupo de personas o al público en general; de forma que se extiende a la elección de las personas que pueden tener acceso al contenido de una conversación y protege al individuo de que sus conversaciones sean grabadas secretamente y utilizadas sin su consentimiento o, incluso, contra su voluntad.

Pues es deber del Estado proteger las comunicaciones privadas para evitar que las palabras -una expresión poco ponderada o espontánea, una postura meramente transitoria adoptada en el marco de una conversación en desarrollo, una formulación que sólo puede ser comprendida cabalmente dentro de una determinada situación-, sean sacadas de contexto o utilizadas en ocasión distinta en contra del emisor.

En la diversa sentencia 65,1191, la propia Primera Sala del Tribunal Constitucional Federal Alemán consideró que el libre desarrollo de la personalidad presupone la protección de los Sentencia 484/83, del 15 de octubre, 1983, en Jurisprudencia del Tribunal Constitucional Federal Alemán. Extractos de las sentencias más relevantes compiladas por Jürgen Schwaben. Programa Estado de Derecho para Latinoamérica. México, 2009, páginas 95 – 102. 190 Sentencia BVerfGE 106,28, del 9 de octubre, 2002, en Jurisprudencia del Tribunal Constitucional Federal Alemán. Extractos de las sentencias más relevantes compiladas por Jürgen Schwaben. Programa Estado de Derecho para Latinoamérica. México, 2009, páginas 85 – 92. 191 Sentencia 484/83, del 15 de octubre, 1983, en Jurisprudencia del Tribunal Constitucional Federal Alemán. Extractos de las sentencias más relevantes compiladas por Jürgen Schwaben. Programa Estado de Derecho para Latinoamérica. México, 2009, páginas 95 – 102. 189

137

individuos frente a la ilimitada recolección, archivo, empleo y retransmisión de sus datos personales, con lo cual se garantiza su personales.

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capacidad para determinar la transmisión y empleo de sus datos

Sin embargo, ese derecho no es ilimitado, pues el ciudadano debe admitir ciertas restricciones en aras del interés general preponderante, pero requieren de un fundamento legal, con base en el cual los presupuestos y la extensión de las restricciones se den con claridad y sean reconocibles para los ciudadanos, además de que cumplan con el mandato de claridad normativa inherente al Estado de Derecho.

Un dato que por sí mismo puede ser visto como insignificante puede adquirir valor y ello no sólo depende de que toque asuntos íntimos, sino del contexto en que va a ser utilizado. Por regla general existe interés general cuando los datos tienen contenido social, con exclusión de información de carácter íntimo o que impliquen una autoincriminación, pues, en ese supuesto no pueden ser exigidos. Pero, para obligar a una persona a proporcionar sus datos personales es necesario que el legislador haya determinado su finalidad y que la información sea necesaria y adecuada para el logro de dicha finalidad; además, debe regularse el deber de aclaración, información y eliminación de información de las bases de datos.

Por tanto, la recolección de datos en forma no anónima, con finalidad indeterminada o no determinable es inadmisible. Las personas tienen derecho a decidir por sí mismas cuándo y dentro de qué limites los asuntos de la vida personal habrán de ser públicos, lo cual requiere medidas especiales de protección debido a las condiciones actuales y futuras del procesamiento automático de datos, pues ya no se acude a datos y archivos elaborados en forma manual, porque el procesamiento automático de datos permite consultar en segundos información individual sobre las relaciones personales y materiales de una persona determinada o determinable, 138

Juicio de amparo indirecto 73/2018-II y sus acumulados 75/2018-III y 76/2018-IV

que pueden generar una imagen más o menos completa de la personalidad, sin que el implicado pueda controlar suficientemente su

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exactitud y utilización, con lo cual las posibilidades de inspeccionar e injerir en la vida de los individuos se han ampliado y la presión psicológica que ejerce el escrutinio público puede influir de manera determinante en el comportamiento de los individuos. La autodeterminación individual presupone entonces que los individuos tienen la libertad para decidir sobre qué actividades emprender y cuáles omitir, incluyendo la posibilidad de comportarse efectivamente conforme a esa decisión. Un ordenamiento social y un orden legal en el que los ciudadanos no pudieron conocer quiénes, cuándo y en qué circunstancias saben qué sobre ellos, es incompatible con el derecho a la autodeterminación de la información. c. Derecho al libre desarrollo de la personalidad El Pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Nación ha considerado que la dignidad humana es el derecho fundamental superior reconocido por el orden jurídico mexicano del que deriva, entre otros derechos personalísimos, el de todo individuo a elegir en forma libre y autónoma su proyecto de vida. Asimismo, que acorde a la doctrina y jurisprudencia comparadas, constituye el reconocimiento del Estado sobre la facultad natural de toda persona a ser individualmente como quiere ser, sin coacción ni controles injustificados, con el fin de cumplir las metas u objetivos que se ha fijado, de acuerdo con sus valores, ideas, expectativas, gustos, etcétera.

Por tanto, el libre desarrollo de la personalidad comprende, entre otras expresiones, la libertad de contraer matrimonio o no hacerlo; de procrear hijos y cuántos, o bien, decidir no tenerlos; de escoger su apariencia personal; su profesión o actividad laboral, así como la libre opción sexual, en tanto que todos estos aspectos son parte de la forma en que una persona desea proyectarse y vivir su 139

vida

que,

por

tanto,

sólo

ella

corresponde

decidir

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autónomamente192. Por su parte, la Primera Sala de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, al resolver el amparo en revisión 237/2014, explicó que la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos otorga una amplia protección a la autonomía de las personas, al garantizar el goce de ciertos bienes que son indispensables para la elección y materialización de los planes de vida que los individuos se proponen, pues los derechos fundamentales tienen la función de "atrincherar" esos bienes contra medidas estatales o actuaciones de terceras personas que puedan afectar la autonomía personal. De forma que los derechos incluidos en ese "coto vedado" están vinculados con la satisfacción de esos bienes básicos que son necesarios para la satisfacción de cualquier plan de vida. Lo cual tiene como premisa que el bien más genérico que se requiere para garantizar la autonomía de las personas es precisamente la libertad de realizar cualquier conducta que no perjudique a terceros.

En este sentido, la Constitución y los tratados internacionales reconocen un catálogo de "derechos de libertad" que se traducen en permisos para realizar determinadas acciones que se estiman valiosas para la autonomía de las personas (expresar opiniones, moverse sin impedimentos, asociarse, adoptar una religión u otro tipo de creencia, elegir una profesión o trabajo, etcétera), al tiempo que también comportan límites negativos dirigidos a los poderes públicos y a terceros, pues imponen prohibiciones de intervenir u obstaculizar las acciones permitidas por el derecho fundamental en cuestión. El derecho al libre desarrollo de la personalidad brinda protección a un "área residual de libertad" que no se encuentra cubierta

por

las

otras

libertades

públicas.

Estos

derechos

fundamentales protegen la libertad de actuación humana de ciertos Época: Novena Época. Registro: 165822. Instancia: Pleno. Tipo de Tesis: Aislada. Fuente: Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta. Tomo XXX, Diciembre de 2009. Materia(s): Civil, Constitucional. Tesis: P. LXVI/2009. Página: 7. “DERECHO AL LIBRE DESARROLLO DE LA PERSONALIDAD. ASPECTOS QUE COMPRENDE”. 192

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"espacios vitales" que, de acuerdo con la experiencia histórica, son más susceptibles de ser afectados por el poder público; sin embargo,

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cuando un determinado "espacio vital" es intervenido a través de una medida estatal y no se encuentra expresamente protegido por un derecho de libertad específico, las personas pueden invocar la protección del derecho al libre desarrollo de la personalidad. De esta manera, este derecho puede entrar en juego siempre que una acción no se encuentre tutelada por un derecho de libertad específico193.

Como se precisó, la libertad "indefinida" tutelada por el derecho al libre desarrollo de la personalidad complementa otras libertades más específicas, como la libertad de conciencia o la libertad de expresión, puesto que su función es salvaguardar la "esfera personal" que no se encuentra protegida por las libertades más tradicionales y concretas; de ahí la especial importancia de este derecho frente a las nuevas amenazas a la libertad individual que se presentan en la actualidad.

El libre desarrollo de la personalidad tiene las siguientes dimensiones:

a. Externa. Da cobertura a una genérica "libertad de acción" que permite realizar cualquier actividad que el individuo considere necesaria para el desarrollo de su personalidad. b. Interna. Protege una "esfera de privacidad" del individuo en contra de las incursiones externas que limitan la capacidad para tomar ciertas decisiones a través de las cuales se ejerce la autonomía personal.

Si bien en un plano conceptual puede trazarse esta distinción, es complicado adscribir los casos de ejercicio de este derecho a una sola dimensión, porque las acciones que realizan los individuos en el ejercicio de su autonomía personal suponen la decisión de llevar a Época: Décima Época. Registro: 2013138. Instancia: Primera Sala. Tipo de Tesis: Aislada. Fuente: Gaceta del Semanario Judicial de la Federación. Libro 36, Noviembre de 2016, Tomo II. Materia(s): Constitucional. Tesis: 1a. CCLXII/2016 (10a.). Página: 896. “DERECHO AL LIBRE DESARROLLO DE LA PERSONALIDAD. BRINDA PROTECCIÓN A UN ÁREA RESIDUAL DE LIBERTAD QUE NO SE ENCUENTRA CUBIERTA POR LAS OTRAS LIBERTADES PÚBLICAS”. 193

141

cabo esa acción, al tiempo que las decisiones sobre aspectos que en acciones para materializarlas194.

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principio sólo incumben al individuo normalmente requieren de ciertas

Ahora, si bien el libre desarrollo de la personalidad da cobertura prima facie a derechos más específicos, no es absoluto, dado que puede ser limitado para perseguir algún objetivo constitucionalmente válido y encuentra límites en los derechos de los demás y en el orden público, que funcionan como cláusulas que autorizan al legislador a intervenir en el libre desarrollo de la personalidad, siempre que tal intervención sea idónea y no resulte innecesaria o desproporcionada en sentido estricto195. De forma que el derecho al libre desarrollo de la personalidad reconoce en casos concretos que cierto tipo de conductas o decisiones se encuentran protegidas por el derecho y ello se traduce en el reconocimiento de un derecho a realizar esas conductas o a tomar esas decisiones sin interferencias del Estado o de terceros, con lo cual da cobertura a una gran variedad de acciones y decisiones conectadas directamente con el ejercicio de la autonomía individual. La Primera Sala del Tribunal Constitucional Federal Alemán, al resolver el diverso caso 27,1196, determinó que la dignidad humana es el valor fundamental que garantiza al ciudadano, en forma individual, un ámbito inviolable para la configuración de su vida privada que se encuentra fuera del radio de acción del poder público, pues se le atribuye al ser humano en sociedad un derecho a ser respetado y valorado. En ese sentido, hacer del ser humano un simple objeto contraviene la dignidad humana y sería incompatible que el Estado apelara al derecho de registrar y catalogar en forma coercitiva la totalidad de la personalidad de los seres humanos, incluso en el anonimato de una encuesta estadística.

Época: Décima Época. Registro: 2013140. Instancia: Primera Sala. Tipo de Tesis: Aislada. Fuente: Gaceta del Semanario Judicial de la Federación. Libro 36, Noviembre de 2016, Tomo II. Materia(s): Constitucional. Tesis: 1a. CCLXI/2016 (10a.). Página: 898. “DERECHO AL LIBRE DESARROLLO DE LA PERSONALIDAD. SU DIMENSIÓN EXTERNA E INTERNA”. 195 Época: Décima Época. Registro: 2013141. Instancia: Primera Sala. Tipo de Tesis: Aislada. Fuente: Gaceta del Semanario Judicial de la Federación. Libro 36, Noviembre de 2016, Tomo II. Materia(s): Constitucional. Tesis: 1a. CCLXIV/2016 (10a.). Página: 899. “DERECHOS DE TERCEROS Y ORDEN PÚBLICO. CONSTITUYEN LÍMITES EXTERNOS DEL DERECHO AL LIBRE DESARROLLO DE LA PERSONALIDAD”. 196 Sentencia 1BvL 19/63, del 16 de julio, 1969, en Jurisprudencia del Tribunal Constitucional Federal Alemán. Extractos de las sentencias más relevantes compiladas por Jürgen Schwaben. Programa Estado de Derecho para Latinoamérica. México, 2009, páginas 92 - 93. 194

142

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Pues los individuos para desarrollar su personalidad libre y

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responsablemente deben conservar un espacio interior en el que se posean a sí mismos y al que se puedan retirar sin que el entorno tenga acceso, en el que puedan permanecer en paz. Asimismo, reconoció que en ciertos casos el Estado puede intervenir en ese ámbito mediante una inspección y ello puede obstaculizar el desarrollo de la personalidad mediante la presión psicológica de la participación pública, a menos que la información obtenida pierda relación con la persona mediante el anonimato. Como el Tribunal Constitucional alemán explicó en el Caso Elfes,197 estos derechos fundamentales protegen la libertad de actuación humana de ciertos “espacios vitales” que de acuerdo con la experiencia histórica son más susceptibles de ser afectados por el poder público, sin embargo, cuando un determinado “espacio vital” es intervenido a través de una medida estatal y no se encuentra expresamente protegido por un derecho de libertad específico, las personas pueden invocar la protección del derecho al libre desarrollo de la personalidad. De esta manera, este derecho puede entrar en juego siempre que una acción no se encuentre tutelada por un derecho de libertad específico198.

d. Actividades de inteligencia en materia de seguridad interior

Como se precisó, el artículo 30 de la Ley de Seguridad Interior dispone que las Fuerzas Federales (instituciones policiales) y Armadas (Ejército, Armada y Fuerza Área) desarrollarán actividades de inteligencia en materia de seguridad interior en los ámbitos de sus respectivas competencias.

Lo anterior, en el entendido de que para tal función dichas autoridades podrán hacer uso de cualquier método lícito de recolección de información y de que la obtención de información se BVerfGE 6, 32, sentencia de 16 de enero de 1957. Citada por la traducción contenida en Kommers, Donald P., y Miller, Russel A., The Constitutional Jurisprudence of the Federal Republic of Germany, 3ª ed., Durham, Duke University Press, 2012, página 402. 198 Eberle, Eduard J., “Human Dignity, Privacy, and Personality in German and American Constitutional Law”, Utah Law Review, 1997, Página 979. 197

143

realizará con pleno respeto a los derechos humanos reconocidos por

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la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos. Además, el artículo 31199 del propio ordenamiento jurídico dispone que tanto las autoridades federales como los órganos autónomos deben proporcionar la información que les requieran las autoridades que intervengan en los términos de la Ley de Seguridad Interior y que, en el caso de las autoridades de las entidades federativas y de los municipios, la colaboración se llevará a cabo conforme

los

esquemas

colaboración

coordinación

establecidos o que al efecto se establezcan.

Como se observa, este último artículo guarda íntima relación con el artículo 30 de la Ley de Seguridad Interior, que constituye el reclamado en esta instancia constitucional, toda vez que faculta a las fuerzas armadas a requerir información a distintos entes, en el marco de las actividades de inteligencia que deben desempeñar en materia de seguridad interior, con lo cual ambos preceptos integran un sistema normativo, que incide en la esfera jurídica de los quejosos y no puede desmembrarse para su estudio; de modo que si se declara la inconstitucionalidad del artículo 30, se afecta a la del artículo 31. Apoya lo anterior, la jurisprudencia 2a./J. 100/2008 de la Segunda Sala de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, publicada en la página 400 del Tomo XXVII, Junio de 2008, Novena Época del Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, de rubro y texto siguientes:

“AMPARO CONTRA LEYES. PARA IMPUGNARLAS COMO SISTEMA NORMATIVO ES NECESARIO QUE CONSTITUYAN UNA VERDADERA UNIDAD. La Suprema Corte de Justicia de la Nación ha sostenido que en vía de amparo pueden reclamarse disposiciones legales que guarden una íntima relación entre sí, aun cuando el quejoso sólo acredite el acto de aplicación de una de ellas o que se ubique en el supuesto jurídico de una sola, que lo legitima para controvertirlas de manera conjunta como un sistema normativo, al irrogarle un menoscabo en su esfera jurídica. Ahora bien, esta prerrogativa de impugnación de normas desde su sola vigencia o por virtud de un acto de aplicación de alguna de ellas, requiere que en su conjunto formen una verdadera unidad normativa, de modo que si se declara la inconstitucionalidad de una, se afecte a las demás en su sentido, alcance o aplicación; por tanto, no cualquier norma puede integrar junto con otras un sistema impugnable a través del juicio de amparo, ya que deben “Artículo 31. En materia de Seguridad Interior, las autoridades federales y los órganos autónomos deberán proporcionar la información que les requieran las autoridades que intervengan en los términos de la presente Ley. En el caso de las autoridades de las entidades federativas y de los municipios, la colaboración se llevará a cabo en términos de los esquemas de colaboración y coordinación establecidos o que al efecto se establezcan.” 199

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Juicio de amparo indirecto 73/2018-II y sus acumulados 75/2018-III y 76/2018-IV

virtud

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tener una relación directa entre sí, casi indisociable en cuanto a la materia, tema, objeto, causa, principio o fuente; de ahí que no pueda integrarse o abarcar normas que sólo hacen una mera referencia, mención o correlación con otras, sino que deban guardar correspondencia entre ellas, porque precisamente a partir de esa relación estrecha el particular puede controvertir disposiciones generales aunque no hayan sido aplicadas en su perjuicio, siendo heteroaplicativas, o desde su sola vigencia, las autoaplicativas.

realiza

examen

constitucionalidad de los artículos 30 y 31 de la Ley de Seguridad Interior, de manera conjunta.

De acuerdo con lo dispuesto en los artículos 2º y 4º, fracción VII, de la propia norma, se entiende por: - “Inteligencia para la seguridad interior”: El conjunto de conocimientos obtenidos a partir de la recolección, procesamiento, diseminación y explotación de información para la toma de decisiones en materia de seguridad interior, esto es, para salvaguardar la permanencia y continuidad de los órdenes de gobierno e instituciones del Estado mexicano, así como el desarrollo nacional mediante el mantenimiento del orden constitucional, el Estado de Derecho y la gobernabilidad democrática en todo el territorio nacional, que comprende el conjunto de órganos, procedimientos y acciones destinados para dichos fines, mediante el respeto a los derechos humanos, así como para prestar auxilio y protección a las entidades federativas y los municipios, frente a riesgos y amenazas que comprometan o afecten la seguridad nacional. Ahora, en términos de lo dispuesto en los artículos 4, fracción IX, de la Ley de Seguridad Interior y 3º de la Ley de Seguridad Nacional, se entiende por:

- “Seguridad nacional”: Las acciones destinadas de manera inmediata y directa a mantener la integridad, estabilidad y permanencia del Estado Mexicano, que conlleven a la protección de la nación mexicana frente a las amenazas y riesgos que enfrente el país; la preservación de la soberanía e independencia nacionales y la defensa del territorio; el mantenimiento del orden constitucional y el fortalecimiento de las instituciones democráticas de gobierno; el mantenimiento de la unidad de las partes integrantes de la 145

Federación; la defensa legítima del Estado Mexicano respecto de otros Estados o sujetos de derecho internacional, y la preservación de del país y sus habitantes.

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la democracia, fundada en el desarrollo económico social y político

La propia Ley de Seguridad Nacional regula la inteligencia para la seguridad nacional en el título tercero, que comprende los artículos 29 a 55, de acuerdo con los cuales:

- “Inteligencia” es el conocimiento obtenido a partir de la recolección,

procesamiento,

diseminación

explotación

información, para la toma de decisiones en materia de seguridad nacional; en el entendido de que dicha información sólo puede ser recabada, compilada, procesada y diseminada con fines de seguridad nacional por las instancias autorizadas y de que podrá hacerse uso de cualquier método de recolección de información, sin afectar en ningún caso las garantías individuales ni los derechos humanos200.

- Dicha actividad prevé la intervención de comunicaciones, que es la toma, escucha, monitoreo, grabación o registro, que hace una instancia autorizada, de comunicaciones privadas de cualquier tipo y por cualquier medio, aparato o tecnología, siempre que existan amenazas a la seguridad nacional, esto es, se trate de actos: a. Tendentes a consumar espionaje, sabotaje, terrorismo, rebelión, traición a la patria, genocidio, en contra de los Estados Unidos Mexicanos dentro del territorio nacional.

b. De interferencia extranjera en los asuntos nacionales que puedan implicar una afectación al Estado Mexicano. c. Que impidan a las autoridades actuar contra la delincuencia organizada.

“Artículo 29.- Se entiende por inteligencia el conocimiento obtenido a partir de la recolección, procesamiento, diseminación y explotación de información, para la toma de decisiones en materia de Seguridad Nacional.” “Artículo 30.- La información sólo podrá ser recabada, compilada, procesada y diseminada con fines de Seguridad Nacional por las instancias autorizadas.” “Artículo 31.- Al ejercer atribuciones propias de la producción de inteligencia, las instancias gozarán de autonomía técnica y podrán hacer uso de cualquier método de recolección de información, sin afectar en ningún caso las garantías individuales ni los derechos humanos.” 200

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d. Tendentes a quebrantar la unidad de las partes integrantes

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de la Federación. e. Tendentes a obstaculizar o bloquear operaciones militares o navales contra la delincuencia organizada. f. En contra de la seguridad de la aviación. g. Que atenten en contra del personal diplomático. h. Tendentes a consumar el tráfico ilegal de materiales nucleares, de armas químicas, biológicas y convencionales de destrucción masiva.

i. Ilícitos en contra de la navegación marítima. j. De financiamiento de acciones y organizaciones terroristas. k. Tendentes a obstaculizar o bloquear actividades de inteligencia o contrainteligencia.

l. Tendentes a destruir o inhabilitar la infraestructura de carácter estratégico o indispensable para la provisión de bienes o servicios públicos. Pues

ningún

otro

caso

puede

autorizarse

dicha

intervención y, para ello, en términos del párrafo noveno del artículo 16 constitucional, debe obtenerse autorización judicial201. En la solicitud de intervención debe realizarse una descripción detallada de los hechos y situaciones que representen amenaza, las consideraciones que motiven la solicitud y la vigencia de la autorización que se solicita; en tanto que, al emitir la resolución que la autorice, el juez debe precisar el tipo de actividad que autoriza, el lapso durante el cual se autoriza la medida -que no podrá ser mayor “Artículo 34.- De conformidad con lo dispuesto por el párrafo noveno del artículo 16 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, el Centro deberá solicitar en los términos y supuestos previstos por la presente Ley, autorización judicial para efectuar intervenciones de comunicaciones privadas en materia de Seguridad Nacional. Se entiende por intervención de comunicaciones la toma, escucha, monitoreo, grabación o registro, que hace una instancia autorizada, de comunicaciones privadas de cualquier tipo y por cualquier medio, aparato o tecnología.” “Artículo 35.- La solicitud a que se refiere el artículo anterior sólo procederá cuando se esté en uno de los supuestos que se contemplan en el artículo 5 de la presente Ley. En ningún otro caso podrá autorizarse al Centro la intervención de comunicaciones privadas. El Poder Judicial de la Federación, de acuerdo con su ley orgánica, determinará los juzgados que deban conocer de las solicitudes que en materia de Seguridad Nacional se presenten para intervenir comunicaciones privadas.” 201

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de ciento ochenta días naturales y, en casos de excepción debidamente justificados, prorrogable por el propio juez hasta por un

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periodo igual al de la autorización original-202, la autorización expresa para instalar o remover cualquier instrumento o medio de intervención -si es el caso- y cualquier apreciación que el juez considere necesaria203.

En los casos en que dicho procedimiento comprometa el éxito de una investigación y existan indicios de que pueda consumarse una amenaza a la seguridad nacional, el juez, por excepción, podrá autorizar de inmediato la medida que se requiera204. Además, de acuerdo con el artículo 51 de la Ley de Seguridad Nacional, es información reservada por motivos de seguridad nacional aquella cuya aplicación implique la revelación de normas, procedimientos,

métodos,

fuentes,

especificaciones

técnicas,

tecnología o equipo útiles a la generación de inteligencia para la seguridad nacional, sin importar la naturaleza o el origen de los documentos que la consignen, así como aquella cuya revelación pueda ser utilizada para actualizar o potenciar una amenaza. El control y la ejecución de las intervenciones en materia de seguridad nacional están a cargo del Centro de Investigación y Seguridad Nacional -CISEN-, que es un órgano administrativo desconcentrado de la Secretaría de Gobernación, con autonomía, técnica, operativa y de gasto y, entre otras atribuciones tiene la de operar tareas de inteligencia como parte del sistema de seguridad “Artículo 43.- Las intervenciones se autorizarán por un lapso no mayor de ciento ochenta días naturales. Como casos de excepción debidamente justificados, el juez podrá autorizar prórroga a dicho plazo; hasta por un periodo igual al de la autorización original.” 203 “Artículo 38.- La solicitud a que se refiere el artículo 34 debe contener: I. Una descripción detallada de los hechos y situaciones que representen alguna amenaza para la Seguridad Nacional en los términos del artículo 5 de esta Ley. Dicha descripción omitirá datos de identificación de personas, lugares o cosas cuya difusión indebida, ponga en riesgo su seguridad o la investigación en curso. No obstante lo dispuesto en el párrafo anterior, los datos de identificación omitidos en la solicitud, serán presentados en un sobre cerrado, relacionado con la solicitud que acompaña, el cual será debidamente identificado y señalado por el juez mediante acuerdo reservado que recaiga a la solicitud. El expediente que se forma con este motivo, se manejará en sigilo y se guardará en el secreto del juzgado; II. Las consideraciones que motivaran la solicitud, y III. El lapso de vigencia de la autorización que se solicita.” “Artículo 40.- El juez, al emitir la resolución que autorice la medida solicitada, en todo caso deberá precisar: I. Los datos de identificación del expediente en que se actúa; II. El tipo de actividad que autoriza; III. El lapso durante el cual se autoriza la medida; IV. En caso necesario, la autorización expresa para instalar o remover cualquier instrumento o medio de intervención, y V. Cualquier apreciación que el juez considere necesaria.” 204 “Artículo 49.- En casos de excepción, cuando el cumplimiento del procedimiento establecido en la Sección II del presente Capítulo comprometa el éxito de una investigación y existan indicios de que pueda consumarse una amenaza a la Seguridad Nacional, el juez, por la urgencia, podrá autorizar de inmediato la medida que se requiera.” 202

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nacional que contribuyan a preservar la integridad, estabilidad y permanencia del Estado Mexicano, a dar sustento a la gobernabilidad

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y a fortalecer el Estado de Derecho205. Ahora bien, los artículos 30 y 31 de la Ley de Seguridad Interior facultan el despliegue de actividades de inteligencia al Ejército, la Armada y la Fuerza Aérea para garantizar la seguridad interior del país, pero no regulan dichas actividades, como lo exigen los parámetros internacionales y la propia Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, conforme a los cuales, sólo la autoridad judicial federal puede autorizar dichas actividades si implica la intervención de comunicaciones privadas, a petición de la autoridad federal que faculte la ley o del titular del Ministerio Público de la entidad federativa correspondiente, que para ello la autoridad competente deberá fundar y motivar las causas legales de la solicitud, expresando además, el tipo de intervención, los sujetos de la misma y su duración y que la autoridad judicial federal no podrá otorgar esas autorizaciones cuando se trate de materias de carácter electoral, fiscal, mercantil, civil, laboral o administrativo, ni en el caso de las comunicaciones del detenido con su defensor. En cambio, la Ley de Seguridad Interior no precisa qué autoridades federales están facultadas para solicitar la intervención de comunicaciones a fin de determinar el rol del Ejército, la Armada y la Fuerza Aérea en las actividades de inteligencia, en qué supuestos, los tipos de intervención, los sujetos de la misma ni la duración que pueden tener, esto es, no establece los requisitos que permitan verificar que las actividades de inteligencia y, por consecuencia, que las medidas de intervención, se encuentran previstas en ley, que persiguen un fin legítimo y que son necesarias en una sociedad democrática.

“Artículo 18.- El Centro de Investigación y Seguridad Nacional, es un órgano administrativo desconcentrado de la Secretaría de Gobernación, con autonomía, técnica, operativa y de gasto, adscrito directamente al Titular de dicha Secretaría.” “Artículo 19.- Son atribuciones del Centro: I. Operar tareas de inteligencia como parte del sistema de seguridad nacional que contribuyan a preservar la integridad, estabilidad y permanencia del Estado Mexicano, a dar sustento a la gobernabilidad y a fortalecer el Estado de Derecho; […].” 205

149

Además, tampoco se prevén medios de control para dichas actividades de inteligencia, los cuales, de acuerdo con la propia

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Constitución deben ser jurisdiccionales.

Como sí ocurre, por ejemplo, con las actividades de inteligencia para la seguridad nacional, que se encuentran reguladas por la Ley de Seguridad Nacional.

No puede soslayarse el poder altamente invasivo que producen las actividades de inteligencia, por el secreto con el que se llevan a cabo, así como la consecuente dificultad para detectar abusos, lo cual hace indispensable que se prevean medidas de vigilancia, control y contrapesos institucionales, claras y detalladas, que se traducen en requisitos como la determinación de las personas autorizadas para solicitarlas, ordenarlas y llevarlas a cabo; así como el procedimiento para ello.

Por otra parte, la Relatoría Especial de las Naciones Unidas para la Protección y Promoción del Derecho a la Libertad de Expresión y la Relatoría Especial para la Libertad de Expresión de la Comisión Interamericana de Derechos Humanos, señalaron en declaración conjunta que los estados deben garantizar que la intervención, recolección y uso de información personal, estén claramente autorizados por la ley a fin de proteger a la persona contra las injerencias arbitrarias o abusivas en sus intereses privados y debe establecer límites respecto a la naturaleza, alcance y duración de ese tipo de medidas, las razones para ordenarlas, las autoridades competentes para autorizarlas, ejecutarlas y supervisarlas y los mecanismos legales para su impugnación.

En tanto que el Tribunal Europeo de Derechos Humanos206 considera que tratándose de medidas de vigilancia encubierta, los términos de la ley deben ser suficientemente claros para determinar las condiciones y circunstancias en que las autoridades pueden llevarlas a cabo, pues existe un riesgo de abuso de cualquier sistema de vigilancia secreta

206

Caso Uzun contra Alemania. Sentencia de 2 de septiembre de 2010. Párrafo 61.

150

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Ahora, de acuerdo con los Principios Internacionales sobre la Aplicación de los Derechos Humanos a la Vigilancia de las

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Comunicaciones207, invocados en el amicus formulado por R3D, Red en Defensa de los Derechos Digitales, Asociación Civil: 1. Cualquier limitación al derecho a la privacidad debe ser prescrita por ley; el Estado no debe adoptar o implementar una medida que interfiera con los derechos a la privacidad en ausencia de una ley públicamente disponible, que cumpla con un nivel de claridad y precisión suficientes para asegurar que las personas la conozcan por adelantado y puedan prever su aplicación. Dado el ritmo de los cambios tecnológicos, las leyes que limitan el derecho a la privacidad deben ser objeto de revisión periódica por medio de un proceso

legislativo

(Legalidad).

reglamentario

carácter

participativo

2. Las leyes sólo deberían permitir la vigilancia de las comunicaciones por parte de autoridades estatales específicas para alcanzar un objetivo legítimo que corresponda a un interés jurídico preponderante e importante y que sea necesario en una sociedad democrática. Cualquier medida no debe aplicarse de manera que discrimine con base en raza, color, sexo, idioma, religión, opinión política o de otra índole, origen nacional o social, posición económica, nacimiento o cualquier otra condición (Objetivo legítimo). 3. Las leyes que permiten la vigilancia de las comunicaciones por el Estado deben limitar dicha vigilancia a lo que es estricta y evidentemente necesario para alcanzar un objetivo legítimo. La vigilancia de las comunicaciones sólo debe llevarse a cabo cuando es el único medio para alcanzar un objetivo legítimo, o bien cuando habiendo varios medios sea el menos propenso a vulnerar los derechos humanos. La carga de establecer esta justificación, tanto en los procesos judiciales como en los legislativos, recae en el Estado (Necesidad).

Presentados oficialmente en el Consejo de Derechos Humanos de la ONU, en Ginebra, en septiembre de 2013, y consultables en https://es.necessaryandproportionate.org/text. 207

151

4. Cualquier caso de vigilancia de las comunicaciones autorizado mediante ley debe ser apropiado para cumplir el

vigilancia

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objetivo legítimo específico identificado (Idoneidad). las

comunicaciones

debería

ser

considerada como un acto altamente intrusivo que interfiere con los derechos a la privacidad y la libertad de opinión y de expresión, amenazando los cimientos de una sociedad democrática. Las decisiones sobre la vigilancia de las comunicaciones deben tomarse sopesando el beneficio que se persigue contra el daño que se causaría a los derechos de las personas y contra otros intereses en conflicto, y debería incluir un examen de la sensibilidad de la información y de la gravedad de la infracción al derecho a la privacidad (Proporcionalidad)208.

6. Las decisiones relacionadas con la vigilancia de las comunicaciones deben ser realizadas por una autoridad judicial competente que sea imparcial e independiente. La autoridad debe (1) estar separada de las autoridades encargadas de la vigilancia de las comunicaciones, (2) ser experta en materias relacionadas y competente para tomar decisiones judiciales sobre la legalidad de la vigilancia de las comunicaciones, las tecnologías utilizadas y los derechos humanos, y (3) tener los recursos adecuados en el ejercicio de las funciones que se le asignen (Autoridad judicial competente). 7. El debido proceso exige que los Estados respeten y garanticen los derechos humanos de las personas asegurando que los procedimientos legales que rigen cualquier interferencia con los derechos humanos estén enumerados apropiadamente en la ley, sean practicados consistentemente y estén disponibles para el

En concreto, esto requiere que si un Estado busca acceder o usar información protegida obtenida a través de vigilancia de las comunicaciones en el marco de una investigación penal, debe establecer ante una autoridad judicial competente, independiente e imparcial que: 1. existe un alto grado de probabilidad de que un grave delito ha sido cometido o será cometido; 2. la evidencia sobre tal delito sería obtenida al acceder a la información protegida que se busca; 3. otras técnicas de investigación que son menos invasivas y están disponibles ya han sido agotadas; 4. La información a la que se accede se limitará a la razonablemente relevante para el presunto delito y cualquier exceso en la información recopilada será destruido o devuelto sin demora, y 5. Solo tendrá acceso a la información la autoridad especificada y se utilizará solo para el propósito para el cual se le dio autorización. Si el Estado busca el acceso a la información protegida a través de la vigilancia de las comunicaciones para un propósito que no pone a una persona en riesgo de persecución penal, investigación, discriminación o violación de derechos humanos, el Estado debe establecer ante una autoridad independiente, imparcial y competente que: 1. Otras técnicas de investigación que son menos invasivas y están disponibles han sido consideradas; 2. La información a la que se accede se limitará a la que sea razonable y relevante y cualquier exceso de información recopilada será destruido o devuelto a la persona afectada sin demora, y 3. A la información solo tendrá acceso la autoridad especificada y se utilizará solo para el propósito para el cual se le dio autorización. 208

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público general. Específicamente, al decidir sobre sus derechos, toda persona tiene derecho a una audiencia pública y justa dentro de un

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plazo razonable por un tribunal independiente, competente e imparcial establecido por ley, salvo en casos de emergencia donde exista un riesgo inminente de peligro para la vida humana. En tales casos, debe buscarse una autorización con efecto retroactivo dentro de un plazo razonable y factible. El mero riesgo de fuga o de destrucción de pruebas no se considerará suficiente para justificar la autorización con efecto retroactivo (Debido proceso). 8. Las personas deben ser notificadas de una decisión que autoriza la vigilancia de las comunicaciones con el tiempo e información suficientes para permitirles recurrir la decisión, y deben tener acceso a los materiales presentados en apoyo de la solicitud de autorización. El retraso en la notificación solo se justifica en las siguientes circunstancias: 1. La notificación pondría en serio peligro la finalidad para la que se autoriza la vigilancia, o existe un riesgo inminente de peligro para la vida humana; y 2. La autorización para retrasar la notificación es otorgada por la autoridad judicial competente en el momento en que se concede la autorización para la vigilancia; y 3. La persona afectada es notificada tan pronto como el riesgo desaparece o dentro de un período de tiempo razonable y factible, según lo que ocurra primero, y en todo caso en el momento en que la vigilancia de las comunicaciones se ha completado (Notificación del usuario)209.

9. Los Estados deben ser transparentes sobre el uso y alcance de las técnicas y poderes de la vigilancia de las comunicaciones. Deben publicar, como mínimo, información global sobre el número de solicitudes aprobadas y rechazadas, un desglose de las solicitudes por proveedor de servicios, y según el tipo de investigación y sus propósitos. Los Estados deben proporcionar a las personas la información suficiente para que puedan comprender plenamente el alcance, naturaleza y aplicación de las leyes que permiten la vigilancia de las comunicaciones. Los Estados deben

La obligación de notificar recae en el Estado, pero en el caso de que el Estado no haya dado aviso, los proveedores de servicios de comunicaciones están en libertad de notificar a las personas de la vigilancia de las comunicaciones, sea de manera voluntaria o previa solicitud. 209

153

permitir

que

los

procedimientos

proveedores

servicios

publiquen

los

que ellos aplican cuando se trata de la vigilancia

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estatal de las comunicaciones, se adhieran a esos procedimientos y publiquen los registros de vigilancia de las comunicaciones del Estado (Transparencia). 10.

Los

estados

deberían

establecer

mecanismos

independientes de supervisión para garantizar la transparencia y la rendición de cuentas de la vigilancia de las comunicaciones. Los mecanismos de supervisión deben tener la autoridad para acceder a toda la información potencialmente relevante acerca de las actuaciones del Estado, incluyendo, según proceda, al acceso a información secreta o clasificada para valorar si el Estado está haciendo un uso legítimo de sus funciones legales, para evaluar si el Estado ha publicado de forma transparente y precisa información sobre el uso y alcance de las técnicas y poderes de la vigilancia de las comunicaciones; y para publicar informes periódicos y otra información relevante sobre la vigilancia de las comunicaciones. Además de cualquier supervisión ya proporcionada a través de otra rama del gobierno, deben establecerse mecanismos de supervisión independientes (Supervisión pública).

11. A fin de garantizar la integridad, seguridad y privacidad de los sistemas de comunicaciones, y en reconocimiento del hecho de que poner en peligro la seguridad con fines estatales casi siempre afecta la seguridad en términos generales, los Estados no deben obligar a los proveedores de servicios o proveedores de “hardware” o “software” a desarrollar la capacidad de vigilancia o de control en sus sistemas,

recoger

retener

determinada

información

exclusivamente para fines de vigilancia estatal. La retención o la recopilación de datos a priori nunca debe ser exigida a los proveedores de servicios. Las personas tienen el derecho a expresarse anónimamente, por lo que los Estados deben abstenerse de obligar a la identificación de los usuarios como condición previa para la prestación de servicios (Integridad de las comunicaciones y sistemas).

154

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12. En respuesta a los cambios en los flujos de información y en las tecnologías y servicios de comunicaciones, los Estados

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pueden necesitar procurar la asistencia de un proveedor de servicios extranjero. En consecuencia, los tratados de asistencia judicial recíproca (MLAT, por sus siglas en inglés) y otros acuerdos celebrados por los Estados deben garantizar que, cuando la legislación de más de un Estado pueda aplicarse a la vigilancia de las comunicaciones, se adopte la norma disponible con el mayor nivel de protección para las personas. El principio de la doble incriminación debe ser aplicado en el

momento en que los Estados procuren

asistencia para efectos de hacer cumplir su legislación interna. Los Estados no pueden utilizar los

procesos de asistencia judicial

recíproca y las solicitudes extranjeras de información protegida para burlar las restricciones del derecho interno relativas a la vigilancia de las comunicaciones. Los procesos de asistencia judicial recíproca y otros acuerdos deben estar claramente documentados, a disposición del público y sujetos a las garantías de equidad procesal (Garantías para la cooperación internacional). 13. Los Estados deben promulgar leyes que penalicen la vigilancia ilegal de las comunicaciones por parte de actores públicos o privados. La ley debe proveer sanciones penales y civiles suficientes y adecuadas, protección a los denunciantes (“whistle blowers”) y medios de reparación a las personas afectadas. Las leyes deben estipular que cualquier información obtenida de una manera que sea inconsistente con estos principios es inadmisible como prueba en cualquier procedimiento, al igual que cualquier prueba derivada de dicha información. Los Estados también deben promulgar leyes que establezcan que, después de que el material obtenido a través de la vigilancia de las comunicaciones ha sido utilizado con la finalidad por el que fue obtenida la información, el material debe ser destruido o devuelto a la persona (Garantías contra el acceso ilegítimo). En el caso, el artículo 30 de la Ley de Seguridad Interior no cumple con los principios de legalidad, objetivo legítimo, necesidad, idoneidad y proporcionalidad, toda vez que, como ya se precisó, no es claro ni preciso para asegurar que los quejosos conozcan los 155

ámbitos personal, material, temporal y espacial de su aplicación y

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puedan preverla. Además, no es posible verificar si el otorgamiento de facultades a las fuerzas armadas para desarrollar actividades de inteligencia para la seguridad interior tiene un objetivo legítimo, que se justifique y sea estrictamente necesario, porque sea el único medio o el menos propenso a vulnerar derechos humanos, porque la ley no precisa en qué supuestos y para qué fines pueden llevarse a cabo dichas labores de inteligencia, pues, aunque la Ley de Seguridad Interior, en su conjunto, tiene por objeto garantizar la seguridad interior del país, resulta vaga, poco clara e imprecisa al definir tal concepto.

Tampoco se prevé qué miembros, órganos, unidades, direcciones o áreas de las fuerzas armadas, de los previstos en la Ley Orgánica del Ejército y Fuerza Aérea Mexicanos210, son las facultadas para llevar a cabo las actividades de inteligencia, la designación en la norma examinada es indeterminada. Por su naturaleza, la vigilancia de comunicaciones es un acto altamente intrusivo en derechos como la privacidad y libertad de expresión, por lo que es necesaria la regulación de dichas facultades, a efecto de poder sopesar la afectación a tales derechos, frente al beneficio que se persigue.

La norma en examen tampoco cumple con los principios de autoridad judicial competente, debido proceso, notificación al usuario y Garantías contra el acceso ilegítimo, porque no prevé que las actividades

inteligencia

que

importen

intervención

comunicaciones requieran de autorización de la autoridad judicial y, consecuentemente, menos prevé qué autoridad judicial sería la “Articulo 53. El Ejército y Fuerza Aérea Mexicanos desarrollan sus acciones de Defensa Nacional en forma conjunta y se mantienen unidas en una sola Dependencia. Está compuesta por: Unidades de Combate, Unidades de los Servicios, Cuerpos Especiales, Cuerpos de Defensas Rurales y Establecimientos de Educación Militar.” “Articulo 54. El Ejército Mexicano se compone de Unidades organizadas y adiestradas para las operaciones militares terrestres y está constituido por Armas y Servicios.” “Articulo 59. La Fuerza Aérea Mexicana se compone de Unidades organizadas, equipadas y adiestradas para las operaciones militares aéreas y está constituida por: I. Comandancia de la Fuerza Aérea; II. Estado Mayor Aéreo; III. Unidades de Vuelo; IV. Tropas Terrestres de la Fuerza Aérea; y V. Servicios.” 210

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facultada para dicha autorización, el procedimiento para ello, que deba notificarse al particular vigilado ni que una vez cumplido el

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objetivo de la intervención la información obtenida sea destruida. La Relatoría Especial para la Libertad de Expresión de la Comisión Interamericana de Derechos Humanos estima que los individuos deben contar con el derecho a ser notificados que han sido sujetos de medidas de vigilancia y que deben existir mecanismos de supervisión independientes sobre las autoridades encargadas de realizar tareas de vigilancia y es contundente al establecer que las normas

legales

vagas

ambiguas

que

otorgan

facultades

discrecionales muy amplias son incompatibles con la Convención Americana sobre Derechos Humanos, porque pueden sustentar potenciales actos de arbitrariedad que se traducen en la violación del derecho a la privacidad o del derecho a la libertad de pensamiento y expresión.

Por cuanto hace a los principios de transparencia, supervisión pública e Integridad de las comunicaciones y sistemas, tampoco se observan en la norma, porque no regula que los proveedores de servicios puedan publicar los procedimientos que aplican cuando se trata de la vigilancia estatal de las comunicaciones, ni prevé mecanismos independientes de supervisión para garantizar la transparencia

comunicaciones.

rendición

cuentas

vigilancia

Además, aunque el artículo 31 de la Ley de Seguridad Interior faculta a las Fuerzas Armadas a obtener información de autoridades federales, estatales y municipales, así como de órganos autónomos, la legislación aplicable a algunos de ellos restringe el acceso a determinada información.

La Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos prevé en el artículo 41, aparado B, inciso a), número 3211, la

“Artículo 41. […] Apartado B. Corresponde al Instituto Nacional Electoral en los términos que establecen esta Constitución y las leyes: a) Para los procesos electorales federales y locales: […] 3. El padrón y la lista de electores; […].” 211

157

obligación del Instituto Nacional Electoral de llevar el padrón y la lista

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de electores, para los procesos electorales federales y locales. Conforme al título I del libro cuarto de la Ley General de Procedimientos e Instituciones Electorales, el Registro Federal de Electores es de carácter permanente y de interés público, y los documentos, datos e informes que los ciudadanos proporcionen a éste son estrictamente confidenciales y no pueden comunicarse o darse a conocer, salvo cuando se trate de juicios, recursos o procedimientos en los que el Instituto Nacional Electoral fuese parte, para cumplir con las obligaciones previstas por esa Ley, en materia electoral y por la Ley General de Población en lo referente al Registro Nacional Ciudadano o por mandato de juez competente. Asimismo, los miembros de los Consejos General, locales y distritales y las comisiones de vigilancia, tendrán acceso a la información que conforma el padrón electoral, exclusivamente para el cumplimiento de sus funciones y no podrán darla o destinarla a finalidad u objeto distinto al de la revisión del padrón electoral y las listas nominales212.

En dicho padrón constará la información básica de los varones y mujeres mexicanos, mayores de dieciocho años que han presentado la solicitud para incorporarse al padrón, en la que consten firma, huellas dactilares y fotografía del ciudadano213, esto es, apellido paterno, apellido materno y nombre completo, lugar y fecha de nacimiento, edad y sexo, domicilio actual y tiempo de residencia, ocupación y, en su caso, número y fecha del certificado de

“Artículo 126. […] 2. El Registro Federal de Electores es de carácter permanente y de interés público. Tiene por objeto cumplir con lo previsto en el artículo 41 constitucional sobre el Padrón Electoral. 3. Los documentos, datos e informes que los ciudadanos proporcionen al Registro Federal de Electores, en cumplimiento de las obligaciones que les impone la Constitución y esta Ley, serán estrictamente confidenciales y no podrán comunicarse o darse a conocer, salvo cuando se trate de juicios, recursos o procedimientos en los que el Instituto fuese parte, para cumplir con las obligaciones previstas por esta Ley, en materia electoral y por la Ley General de Población en lo referente al Registro Nacional Ciudadano o por mandato de juez competente. 4. Los miembros de los Consejos General, locales y distritales, así como de las comisiones de vigilancia, tendrán acceso a la información que conforma el Padrón Electoral, exclusivamente para el cumplimiento de sus funciones y no podrán darla o destinarla a finalidad u objeto distinto al de la revisión del Padrón Electoral y las listas nominales.” 213 “Artículo 128. 1. En el Padrón Electoral constará la información básica de los varones y mujeres mexicanos, mayores de 18 años que han presentado la solicitud a que se refiere el párrafo 1 del artículo 135 de esta Ley, agrupados en dos secciones, la de ciudadanos residentes en México y la de ciudadanos residentes en el extranjero.” 212

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naturalización214, pues están obligados a inscribirse en el Registro

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Federal de Electores y a informar su cambio de domicilio215. En otro aspecto, el artículo 26, apartado B, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos dispone que el Estado debe contar con un Sistema Nacional de Información Estadística y Geográfica cuyos datos serán considerados oficiales y de uso obligatorio para la Federación, las entidades federativas, los Municipios y las demarcaciones territoriales de la Ciudad de México. De acuerdo con lo dispuesto en los artículos 4º, 37, 38 y 47 de la Ley del Sistema Nacional de Información Estadística y Geográfica, dicho sistema tiene como objetivo producir información, difundirla oportunamente a través de mecanismos que faciliten su consulta, promover su conocimiento y uso y conservarla. Lo anterior, en el entendido de que los datos que proporcionen para

fines

estadísticos

los

informantes

del

sistema,

serán

estrictamente confidenciales y bajo ninguna circunstancia podrán utilizarse para otro fin que no sea el estadístico; en tanto que los datos e informes que provengan de registros administrativos, serán manejados observando los principios de confidencialidad y reserva, por lo que no podrán divulgarse en ningún caso en forma nominativa o individualizada, ni harán prueba ante autoridad judicial o administrativa, incluyendo la fiscal, en juicio o fuera de él y cuando deba divulgarse dicha información deberá estar agregada de tal manera que no se pueda identificar a los informantes del sistema y, en general, a las personas físicas o morales objeto de la información. Asimismo, la información no queda sujeta a la Ley Federal de Transparencia y Acceso a la Información Pública Gubernamental, “Artículo 132. 1. La técnica censal es el procedimiento que el Instituto instrumentará para la formación del Padrón Electoral. Esta técnica se realiza mediante entrevistas casa por casa, a fin de obtener la información básica de los mexicanos mayores de 18 años de edad, consistente en: a) Apellido paterno, apellido materno y nombre completo; b) Lugar y fecha de nacimiento; c) Edad y sexo; d) Domicilio actual y tiempo de residencia; e) Ocupación, y f) En su caso, el número y fecha del certificado de naturalización. […].” 215 “Artículo 130. 1. Los ciudadanos están obligados a inscribirse en el Registro Federal de Electores y a informar a éste de su cambio de domicilio dentro de los treinta días siguientes a que éste ocurra. […].” 214

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sino que se dará a conocer y se conservará en los términos previstos Geográfica.

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en la propia Ley del Sistema Nacional de Información Estadística y

El artículo 102 de dicho ordenamiento jurídico dispone que el Instituto Nacional de Geografía y Estadística no está obligado a proporcionar la información que tenga, en virtud de cualquier disposición legal, el carácter de confidencial, clasificada, reservada o de cualquier otra forma se encuentre restringida su difusión, o cuando el usuario la requiera procesada en cualquier forma distinta a como se encuentra disponible, sin perjuicio de que el Instituto la pueda procesar y poner a disposición de los usuarios en forma onerosa, sujetándose en todo caso a los principios de confidencialidad, accesibilidad y transparencia.

Ahora, el artículo 6º constitucional, dispone en su apartado A, fracción VIII, que la Federación contará con un organismo autónomo, especializado, imparcial, colegiado, con personalidad jurídica y patrimonio propio, con plena autonomía técnica, de gestión, capacidad para decidir sobre el ejercicio de su presupuesto y determinar su organización interna, responsable de garantizar el cumplimiento del derecho de acceso a la información pública y a la protección de datos personales en posesión de los sujetos obligados, que se regirá por la ley en materia de transparencia y acceso a la información pública y protección de datos personales. El artículo 116 de la Ley General de Transparencia y Acceso a la Información Pública, considera información confidencial la que contiene

datos

personales

concernientes

una

persona

identificada o identificable; la cual no está sujeta a temporalidad alguna y sólo pueden tener acceso a ella los titulares de la misma, sus representantes y los servidores públicos facultados para ello. Ahora, la propia ley en sus artículos 113 y 120 considera como información reservada aquella cuya publicación comprometa la seguridad nacional, la seguridad pública o la defensa nacional y cuente con un propósito genuino y un efecto demostrable y que, aunque por regla general se requiere consentimiento de los 160

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particulares titulares de la información para que pueda accederse a información confidencial, no se requiere dicho consentimiento cuando

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la información se encuentre en registros públicos o fuentes de acceso público, por ley tenga el carácter de pública, exista una orden judicial, por razones de seguridad nacional y salubridad general, o para proteger los derechos de terceros, se requiera su publicación, o cuando se transmita entre sujetos obligados y entre éstos y los sujetos de derecho internacional, en términos de los tratados y los acuerdos interinstitucionales, siempre y cuando la información se utilice para el ejercicio de facultades propias de los mismos. Pero, tratándose de razones de seguridad nacional, el organismo garante deberá aplicar la prueba de interés público y corroborar una conexión patente entre la información confidencial y un tema de interés público y la proporcionalidad entre la invasión a la intimidad ocasionada por la divulgación de la información confidencial y el interés público de la información. De forma que la circunstancia de que el artículo 29 de la Ley de Seguridad Interior disponga que las acciones de seguridad interior se apoyarán en los órganos, unidades y procesos de inteligencia previstos en las leyes respectivas, no suple la deficiencia normativa de dichas actividades, dado que no se prevén los aspectos básicos que permitan verificar que aquellas que se implementen son idóneas, necesarias y proporcionales a la afectación que produzcan en la esfera jurídica de los particulares, aun cuando constitucionalmente persiguen un fin legítimo, pues se pretende la seguridad interior, porque, en todo caso, la supletoriedad de diversas normas quedaría a la interpretación del operador de las actividades de inteligencia. De forma que el artículo 30 de la Ley de Seguridad Interior afecta los derechos a la vida privada, a la dignidad, a la autodeterminación de la información y al libre desarrollo de la personalidad, pues faculta a las Ejército, la Armada y la Fuerza Aérea, el despliegue de actividades de inteligencia, esto es, la recolección,

procesamiento,

diseminación

explotación

información, que implican la posibilidad, por ejemplo, de intervenir comunicaciones privadas o, bien, de obtener información privada, 161

respecto de la cual los particulares no han determinado quién debe

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conocerla. Lo anterior, en virtud de que no existe mecanismo legal que regule en qué supuestos puede darse esa intervención, los tipos y sujetos de la misma, ni la duración que pueden tener y, tampoco prevé medios de control.

No obsta a lo anterior, que el propio precepto legal impugnado prevea que las autoridades pueden hacer uso de cualquier método lícito de recolección y que la obtención de información de inteligencia debe realizarse con pleno respeto a los derechos humanos reconocidos por la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, pues como se precisó, por una parte, no existe mecanismo que permita controlar dichas actividades ni parámetros que permitan verificar que el fin perseguido con ellas es lícito y, por otra, queda al arbitrio de dichas corporaciones la determinación de tales aspectos.

De ahí la inconstitucionalidad de los preceptos legales en estudio.

VI. Restricción de derechos (violación al artículo 29 de la Constitución)

Los quejosos refieren que

los preceptos impugnados

restringen o suspenden derechos y garantías de facto, lo cual contraviene el artículo 29 constitucional.

Este argumento es sustancialmente fundado, porque, como aducen los quejosos, las restricciones al ejercicio de derechos fundamentales que derivan de la aplicación de la Ley de Seguridad Interior crean un estado de excepción de facto.

El referido precepto constitucional dispone: “Artículo 29.- En los casos de invasión, perturbación grave de la paz pública, o de cualquier otro que ponga a la sociedad en grave peligro o conflicto, solamente el Presidente de los Estados Unidos Mexicanos, con la aprobación del Congreso de la Unión o de la Comisión Permanente cuando aquel no estuviere reunido, podrá restringir o suspender en todo el país o en lugar determinado el

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ejercicio de los derechos y las garantías que fuesen obstáculo para hacer frente, rápida y fácilmente a la situación; pero deberá hacerlo por un tiempo limitado, por medio de prevenciones generales y sin que la restricción o suspensión se contraiga a determinada persona. Si la restricción o suspensión tuviese lugar hallándose el Congreso reunido, éste concederá las autorizaciones que estime necesarias para que el Ejecutivo haga frente a la situación; pero si se verificase en tiempo de receso, se convocará de inmediato al Congreso para que las acuerde. En los decretos que se expidan, no podrá restringirse ni suspenderse el ejercicio de los derechos a la no discriminación, al reconocimiento de la personalidad jurídica, a la vida, a la integridad personal, a la protección a la familia, al nombre, a la nacionalidad; los derechos de la niñez; los derechos políticos; las libertades de pensamiento, conciencia y de profesar creencia religiosa alguna; el principio de legalidad y retroactividad; la prohibición de la pena de muerte; la prohibición de la esclavitud y la servidumbre; la prohibición de la desaparición forzada y la tortura; ni las garantías judiciales indispensables para la protección de tales derechos. La restricción o suspensión del ejercicio de los derechos y garantías debe estar fundada y motivada en los términos establecidos por esta Constitución y ser proporcional al peligro a que se hace frente, observando en todo momento los principios de legalidad, racionalidad, proclamación, publicidad y no discriminación. Cuando se ponga fin a la restricción o suspensión del ejercicio de los derechos y garantías, bien sea por cumplirse el plazo o porque así lo decrete el Congreso, todas las medidas legales y administrativas adoptadas durante su vigencia quedarán sin efecto de forma inmediata. El Ejecutivo no podrá hacer observaciones al decreto mediante el cual el Congreso revoque la restricción o suspensión. Los decretos expedidos por el Ejecutivo durante la restricción o suspensión, serán revisados de oficio e inmediatamente por la Suprema Corte de Justicia de la Nación, la que deberá pronunciarse con la mayor prontitud sobre su constitucionalidad y validez.”

En el primer párrafo del precepto constitucional se prevé la facultad del Presidente de la República de restringir o suspender el ejercicio de los derechos que fuesen obstáculo para hacer frente, rápida y fácilmente en caso de invasión, perturbación grave de la paz pública, o de cualquier otro que ponga a la sociedad en grave peligro o conflicto, con la aprobación del Congreso de la Unión o de la Comisión Permanente cuando aquel no estuviere reunido. Lo cual deberá hacer por un tiempo limitado, por medio de prevenciones generales y sin que la restricción o suspensión se contraiga a determinada persona.

El segundo párrafo enlista los derechos cuyo ejercicio no admite ser restringidos ni suspendido. El tercer párrafo dispone la observancia del principio de legalidad previsto en el artículo 16 constitucional -fundamentación y motivación-, así como de los principios de proporcionalidad -implica que la medida se encuentre plenamente justificada como un medio idóneo para la obtención de un objetivo legítimo-, racionalidad, no 163

discriminación -limite sustantivo basado en el principio de igualdad entendido en sentido amplio para evitar medidas que puedan lesionar

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a los más vulnerables-, proclamación y publicidad -son dos límites formales que el derecho internacional exige para toda declaración de suspensión o restricción de derechos y con los que se busca evitar la vigencia de situaciones de suspensión de facto-.216 El cuarto párrafo reduce de manera relevante el poder discrecional que la medida podría otorgar al presidente. No sólo porque anula los efectos de las medidas adoptadas durante la situación de emergencia, inmediatamente después de que la suspensión o restricción ha concluido, sino porque precisa que corresponde al poder legislativo la revocación de la suspensión o restricción; esto significa la existencia de un mecanismo de control del poder.

El quinto párrafo confirma el sentido profundo de las modificaciones constitucionales publicadas en el Diario Oficial de la Federación el diez de junio de dos mil once, porque reitera la vigencia de los límites impuestos por el principio de constitucionalidad y de control judicial sobre los actos del poder político. En este caso se advierte que los decretos expedidos por el ejecutivo federal durante la restricción o suspensión son susceptibles de una revisión oficiosa e inmediata por parte de la Suprema Corte de Justicia de la Nación.217 Sobre el tema, el Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos establece:

“Artículo 4 1. En situaciones excepcionales que pongan en peligro la vida de la nación y cuya existencia haya sido proclamada oficialmente, los Estados Partes en el presente Pacto podrán adoptar disposiciones que en la medida estrictamente limitada a las exigencias de la situación, suspendan las obligaciones contraídas en virtud de este Pacto, siempre que tales disposiciones no sean incompatibles con las demás obligaciones que les impone el derecho internacional y no entrañen discriminación alguna fundada únicamente en motivos de raza, color, sexo, idioma, religión u origen social. 2. La disposición precedente no autoriza suspensión alguna de los artículos 6, 7, y 8 (párrafos 1 y 2), 11, 15, 16 y 18. 3. Todo Estado Parte en el presente Pacto que haga uso del derecho de suspensión deberá informar inmediatamente a los demás Estados Partes en el Salazar, Pedro. Del estado de excepción a la suspensión constitucionalizada. Reflexiones sobre la reforma al artículo 29 de la Constitución mexicana. Biblioteca Virtual del Instituto de Investigaciones Jurídicas de la UNAM. Página 273. Consultable en https://archivos.juridicas.unam.mx/www/bjv/libros/7/3033/11.pdf 217 Op. Cit. página 274. 216

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presente Pacto, por conducto del Secretario General de las Naciones Unidas, de las disposiciones cuya aplicación haya suspendido y de los motivos que hayan suscitado la suspensión. Se hará una nueva comunicación por el mismo conducto en la fecha en que haya dado por terminada tal suspensión.”

Por su parte, la Convención Americana sobre Derechos Humanos dispone:

“Artículo 27. Suspensión de Garantías 1. En caso de guerra, de peligro público o de otra emergencia que amenace la independencia o seguridad del Estado Parte, éste podrá adoptar disposiciones que, en la medida y por el tiempo estrictamente limitado a las exigencias de la situación, suspendan las obligaciones contraídas en virtud de esta Convención, siempre que tales disposiciones no sean incompatibles con las demás obligaciones que les impone el derecho internacional y no entrañen discriminación alguna fundada en motivos de raza, color, sexo, idioma, religión u origen social. 2. La disposición precedente no autoriza la suspensión de los derechos determinados en los siguientes artículos: 3 (Derecho al Reconocimiento de la Personalidad Jurídica); 4 (Derecho a la Vida); 5 (Derecho a la Integridad Personal); 6 (Prohibición de la Esclavitud y Servidumbre); 9 (Principio de Legalidad y de Retroactividad), 12 (Libertad de Conciencia y de Religión); 17 (Protección a la Familia); 18 (Derecho al Nombre); 19 (Derechos del Niño); 20 (Derecho a la Nacionalidad), y 23 (Derechos Políticos), ni de las garantías judiciales indispensables para la protección de tales derechos. 3. Todo Estado Parte que haga uso del derecho da suspensión deberá informar inmediatamente a los demás Estados Partes en la presente Convención por conducto del Secretario General de la Organización de los Estados Americanos, de las disposiciones cuya aplicación haya suspendido, de los motivos que hayan suscitado la suspensión y de la fecha en que haya dado por terminada tal suspensión.”

Pedro Salazar señala que la institución de la restricción y suspensión de derechos, que está asociada a la figura de estado de excepción, encarna uno de los supuestos más controvertidos en el constitucionalismo contemporáneo. La razón de fondo que descansa detrás de la misma es que los Estados deben contar con mecanismos especiales para la adopción de medidas urgentes en situaciones de crisis. Por eso, se trata de una figura que evoca la tesis de los “poderes extraordinarios” ante situaciones excepcionales.218 La suspensión de derechos y garantías es un fenómeno jurídico-constitucional que tiene lugar como antecedente necesario para que la actividad gubernativa de emergencia pueda válidamente desarrollarse. Sin que previamente se decrete la suspensión mencionada por los medios y autoridades a que alude la ley fundamental, la labor del gobierno estatal tendiente a prevenir o remediar los males públicos inherentes a la situación anormal, sería jurídicamente válida, teniendo el gobierno el derecho de oponerse a 218

Op. Cit. Página 258.

165

ella a través de los conductos que la Constitución le brinda. En consecuencia, antes de que las autoridades del Estado estén en frente a la situación de emergencia, deben

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condiciones de hacer

suspender los derechos y garantías que constituyan un obstáculo al desarrollo rápido y eficaz de la actividad estatal-autoritaria de prevención o remedio.219

Las causas específicas que originan el estado o situación de emergencia que provocan la suspensión de derechos y garantías, son la invasión, perturbación grave de la paz pública o cualquier otro caso que ponga a la sociedad en grande peligro de conflicto; en este último supuesto, Ignacio Burgoa cita como ejemplos la guerra, epidemias e incluso la delincuencia organizada habitual, por no decir cotidiana, que constantemente lesiona a la sociedad generando inseguridad, la zozobra y alarma colectivas y el pánico en las personas que la integran.220

Jordi Bonet Pérez señala que los tratados internacionales de derechos humanos no ignoran ni son indiferentes a la existencia de situaciones de hecho que, conforme a criterios inicialmente ajenos al Derecho Internacional Humanitario, son calificadas como crisis: la comprensión hacia la responsabilidad que asumen las autoridades en el ejercicio soberano de las competencias estatales -sin perjuicio de su supervisión por órganos jurisdiccionales o cuasijurisdiccionales internacionales-,

fundamenta

existencia

Derecho

Internacional Humanitario de mecanismos que habilitan al Estado para abordar una necesidad objetiva y que, frente a las dificultades para preservar la convivencia social y el adecuado funcionamiento de las instituciones políticas o económicas, le permite adoptar medidas que repercuten en el alcance del goce y disfrute de los derechos y libertades internacionalmente reconocidos.221

El mismo autor refiere que la expresión convencional de esta voluntad de acomodación se proyecta en las cláusulas de habilitación, las cuales divide en dos:

Burgoa, Ignacio. Las garantías individuales. 39ª edición. Editorial Porrúa. México 2007. Páginas 210 y 211. Op. Cit. páginas 211 y 212. 221 Bonet Pérez, Jordi. El derecho internacional de los derechos humanos en periodos de crisis: estudio desde la perspectiva de su aplicabilidad. Editorial Marcial Pons, Madrid 2013, páginas 8 y 9. 219 220

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Cláusulas

derogatorias.

Autorizan

Estado,

ante

suspensivas

reconocidos.

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situaciones excepcionales, a adoptar medidas derogatorias o derechos

libertades

internacionalmente

b) Cláusulas restrictivas o limitativas. A tenor de ciertos fines legítimos y de otras condiciones adicionales para su ejercicio, permiten restringir el goce y disfrute de los derechos y libertades internacionalmente reconocidas.222 Además, Bonet Pérez afirma que una situación excepcional puede depender tanto de causas endógenas -el hecho causante se produce dentro de la jurisdicción estatal-, como causas exógenas -el hecho se produce fuera de la jurisdicción estatal-.223 Asimismo, el autor refiere que las cláusulas derogatorias están condicionadas por los principios jurídicos que han de respetarse para que la conducta estatal se considere conforme a derecho, a saber: principio de la existencia de una amenaza excepcional, principio de proporcionalidad y principio de no discriminación. Aunado a lo anterior, señala que en el plano más formal, las cláusulas derogatorias

incluyen

otros

dos

principios:

notificación

internacional y de proclamación oficial.224 Bonet Pérez precisa que el principio de proclamación oficial está pensado para excluir los estados de excepción de facto, aun cuando no prefigure unívocamente la naturaleza de las disposiciones estatales que deben habilitar medidas de excepción, éstas pueden responder a una cláusula de habilitación constitucional o legal preestablecida y configuradora de un régimen jurídico particular de excepción, o bien, fundarse en la existencia de normas jurídicas estatales que permiten al ejecutivo disponer de poderes excepcionales -es deseable que la autorización y el control de su ejercicio correspondan al legislativo-. Por su parte, en la opinión consultiva OC-8/87, la Corte

Op. Cit. página 9. Op. Cit. página 14. 224 Op. Cit. páginas 16 a 19. 222 223

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Interamericana de Derechos Humanos interpretó el artículo 27 de la Convención Americana sobre Derechos Humanos, y señaló que el

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artículo contiene locuciones que merecen ser destacadas. El título es “suspensión de garantías”, el párrafo primero habla de “suspender las obligaciones contraídas”, el párrafo segundo de “suspensión de los derechos” y el párrafo tercero de “derecho de suspensión”. Así, la Corte Interamericana consideró que cuando la palabra “garantías” se utiliza en el párrafo segundo, es precisamente para prohibir la suspensión de las “garantías judiciales indispensables”. Además, del análisis de los términos de la convención en el contexto de éstos, resulta que no se trata de una “suspensión de los derechos” ya que éstos son consustanciales con la persona, por lo que lo único que podría suspenderse o impedirse es el pleno y efectivo ejercicio. Además, la Corte Interamericana destacó que la suspensión de garantías carece de toda legitimidad cuando se utiliza para atentar contra el sistema democrático, que dispone límites infranqueables en cuanto a la vigencia constante de ciertos derechos esenciales de la persona.

Al respecto el Comité de Derechos Humanos consideró que la única forma de obviar las cláusulas del Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos que rigen las restricciones a las libertades públicas -sin incurrir en la responsabilidad internacionales mediante la declaración de estado de excepción conforme con el artículo 4 de tal pacto.225

En el caso Baena Ricardo contra Panamá, la Corte Interamericana de Derechos Humanos consideró improcedentes los alegatos que pretendían justificar la imposición de medidas excepcionales basándose en la existencia de una situación de emergencia que amenazaba la seguridad nacional, cuando no hubo declaración de un estado de emergencia.226 Sobre

tema,

Daniel

O´Donnell

cita

Informe

E/CN.4/Sub.2/1997/19 del Relator Especial sobre estados de 225 226

Comité de Derechos Humanos, caso Park contra República de Corea, párr.. 10.4 (1998). Fondo, párrafos 89 y 94.

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excepción de la Naciones Unidas, en el que sostuvo:

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“Además, esta verdadera proliferación de estados de excepción tenía lugar en el marco de la confrontación ideológica de la guerra fría y de la que muchísimos gobiernos se sirvieron para combatir su propia disidencia interna. Acontecía con muchísima frecuencia que quienes disentían con un gobierno no eran tratados como legítimos opositores sino como enemigos internos, agentes del enemigo internacional, y por lo tanto, factores de riesgo e inseguridad para la nación. (…) Lo que surge de estas experiencias es que, en todo los casos, la proclamación del estado de excepción, o la aplicación lisa y llana de medidas de esta naturaleza, fue el instrumento jurídico de que se sirvieron muchos dictadores para suprimir los derechos humanos de la mayoría de la población y aniquilar toda forma de oposición política.”

El tratadista refiere que frente a tales deformaciones de esta institución jurídica, cuyo objeto legítimo es la defensa de los derechos humanos y del Estado de Derecho, es menester recordar que la facultad de suspender obligaciones está sujeta, no sólo a los requisitos y las condiciones establecidas por el artículo 4 del Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos y 27 de la Convención Americana sobre Derechos Humanos, sino también al principio general establecido por el artículo 5 de ese pacto y 29 a) de la convención, según el cual ninguna disposición -del instrumento internacional respectivo- podrá ser interpretada en el sentido de conceder derecho alguno a un Estado, grupo o individuo para emprender actividades o realizar actos encaminados a la destrucción de cualquiera de los derechos y libertades reconocidas o a su limitación en mayor medida que la prevista en él.227 Como se aprecia del informe del Relator Especial,228 pueden existir situaciones en las que aun y cuando no se haya realizado una declaratoria de excepción, el Estado impone medidas de restricción de manera lisa y llana.

La figura del estado de excepción -cuando se encuentra regulada como lo hace el artículo 29 de la Constitución y como lo prevén los instrumentos y cortes internacionales de derechos humanos- es una medida extrema que debe utilizarse con prudencia pero, aunque parezca paradójico, constituye la mejor alternativa

O´Donnell Daniel, Derecho Internacional de los Derechos Humanos: normativa, jurisprudencia y doctrina de los Sistemas Universal e Interamericano; publicado por la Oficina en Colombia del Alto Comisionado de las Naciones Unidas para los Derechos Humanos, primera edición, Bogotá 2004. Páginas 1018 y 1019. 228 En el mismo sentido se pronunció Jordi Bonet Pérez, op. cit. páginas 18 y 19. 227

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institucional para enfrentar coyunturas extremas.229 Decretar la suspensión o restricción de derechos -con arreglo a las reglas y

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límites que impone la Constitución- siempre será mejor que restringirlos o suspenderlos por vías no constitucionales, aunque con apariencia de ley.

De la lectura de la Ley de Seguridad Interior, prima facie, podría pensarse que no restringe ni suspende el ejercicio de algún derecho; sin embargo, como quedó precisado en el presente considerando, los artículos tildados de inconstitucionales vulneran las libertades de expresión y reunión, así como los derechos de acceso a la información, intimidad, autodeterminación informativa y libre desarrollo de la personalidad.

De ahí que se considera que la ley en comento genera sobre los quejosos un efecto amedrentador (chilling effect) y, por

ende,

restringe

ejercicio

pleno

los

derechos

precisados, pues la autoridad encargada de aplicar la Ley de Seguridad Interior, fundamentará su actuar en la existencia de normas jurídicas estatales que permiten al ejecutivo disponer de poderes excepcionales.

Así, por ejemplo, conforme con el artículo 26, segundo párrafo, de la Ley de Seguridad Interior, las fuerzas armadas pueden permanecer en cualquier entidad de la república y actuar por sí, sin sujeción a la autoridad civil (según los artículos 4, fracción I y 11, primer párrafo de la ley reclamada), con el fin de identificar, prevenir y atender riesgos a la seguridad interior, sin que quede claro para el gobernado cuáles son esos riesgos, de manera que la actuación de las fuerzas armadas es imprevisible, dado el contenido indefinido de las potestades que le confiere la ley. En el Estado de derecho, las autoridades sólo pueden hacer aquello que la ley les permita, por eso es indispensable que la ley que otorga potestades a las autoridades tenga contenido definido y claro. Cuando se trata de las fuerzas armadas esta exigencia es mayor, Salazar Ugarte, Pedro, Derechos Humanos en la Constitución: comentarios de jurisprudencia constitucional e internacional. Tomo I. Suprema Corte de Justicia de la Nación, Universidad Autónoma de México y Fundación Konrad Adenauer. México, 2013. Página 254. 229

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pues el principio de legalidad opera como freno o salvaguarda para que los poderes conferidos no se utilicen para sojuzgar a la

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comunidad que se pretende proteger. Como ya se explicó, respecto al efecto amedrentador, en el amparo en revisión 492/2014, la Primera Sala de la Suprema Corte de Justicia de la Nación analizó la constitucionalidad de la reforma al artículo 398 Bis del Código Penal del Estado de Chiapas230, publicada el uno de mayo de dos mil trece en el Periódico Oficial del Estado. La Sala consideró que los derechos a la libertad de expresión y acceso a la información no sólo protegen libertades necesarias para la autonomía personal de los individuos, sino también pretenden proteger y garantizar un espacio público de deliberación política. Asimismo,

puntualizó

que

mientras

existan

mejores

condiciones para el ejercicio desinhibido de las libertades de expresión y de acceso a la información, habrá mejores condiciones de ejercicio de los derechos políticos indispensables para el funcionamiento de la democracia representativa. Además, la Sala consideró que la norma distingue dos tipos de destinatarios: a) los servidores públicos que pertenezcan o han pertenecido a alguna institución de seguridad pública, a las fuerzas armadas o se trate de personas que han pertenecido o pertenezcan a personas morales que brinden servicios de seguridad privada, y b) cualquier persona imputable. Y concluyó que el quejoso -periodistaera destinatario de la norma impugnada porque, al no presentar alguna condición de inimputabilidad, debe considerarse que está obligado a abstenerse de obtener o proporcionar la información a que “Artículo 398 Bis. Al que obtenga y proporcione información confidencial o reservada de los cuerpos de seguridad pública o de las fuerzas armadas con el propósito de evitar que el sujeto o los sujetos activos del delito sean detenidos o para que puedan concretar una actividad delictiva en agravio de un tercero, se impondrá una pena de dos a quince años de prisión y multa de doscientos a cuatrocientos días de salario mínimo. Cuando la conducta se lleve a cabo utilizando a personas menores de edad o personas que no tengan la capacidad de comprender el carácter ilícito del hecho, la pena se aumentará hasta en una mitad de la señalada en el primer párrafo. Así mismo, se aumentará la pena hasta en una mitad cuando la conducta se lleve a cabo por servidores públicos que pertenezcan o han pertenecido a alguna institución de seguridad pública, a las fuerzas armadas o se trate de personas que han pertenecido o pertenezcan a personas morales que brinden servicios de seguridad privada. Cuando la conducta se lleve a cabo utilizando equipo o vehículos oficiales, o vehículos de servicio de transporte público o mercantil, o que por sus características sean similares a esos en apariencia, la pena se aumentará hasta en una mitad de la señalada en el primer párrafo. Asimismo, se entenderá por información confidencial o reservada aquella que es relacionada con las actividades provenientes de operativos, investigación, persecución de los delitos o sus autores, misma información que en términos de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos y la Ley que Garantiza la Transparencia y el Derecho a la Información Pública para el Estado de Chiapas, tenga dicha naturaleza.” 230

171

hace referencia la norma penal, esto es, debe considerarse que esa obligación constituye una razón para la acción que resulta protegida

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jurídicamente, por lo que es perentoria y, luego, debe ser suficiente para que el sujeto excluya cualquier otra consideración de oportunidad para actuar en sentido contrario a la obligación de abstención impuesta por la norma impugnada.

En ese sentido, la Sala puntualizó que el quejoso encuentra que el seguimiento de la obligación primaria de la norma lo lleva a considerarla como una razón para la acción que, de tenerla como una razón perentoria y autónoma para guiar su conducta, lo llevaría a ver frustrado un beneficio: el ejercicio robusto y desinhibido de su actividad como periodista. Por tanto, la información cuya obtención o difusión se le obliga a abstenerse como periodista resulta indispensable para el escrutinio público de las instituciones y, por tanto, para el debido funcionamiento de la democracia representativa. La Sala señaló que la existencia de una norma que penalice ab initio la búsqueda de información que, además, se considere prima facie y sin una declaratoria previa de clasificada o reservada y sin que supere una prueba de daño, puede constituir un efecto amedrentador (tener un chilling effect), pues al margen de que no se compruebe su responsabilidad, el simple hecho de ser sometido a un proceso penal puede disuadirlo de cumplir con su labor profesional, ante la amenaza real de ser sometido a uno o varios procesos.

Así, consideró que la norma impugnada restringe el goce del núcleo esencial del derecho de acceso a la información, ya que en su enunciación crea un efecto amedrentador (chilling effect), al criminalizar la discusión pública de un fragmento de la actividad del poder público que idealmente se debería ubicar en el centro de la evaluación de la sociedad como es la seguridad pública (core speech) y no se limita a restringir aspectos incidentales o periféricos al discurso.

Por su parte, la Corte Interamericana de Derechos Humanos se ha pronunciado en varias ocasiones respecto del efecto amedrentador en periodistas que genera las acciones y sanciones 172

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que se les pudieran imponer:

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“129. Finalmente, si bien la sanción penal de días-multa no aparece como excesiva, la condena penal impuesta como forma de responsabilidad ulterior establecida en el presente caso es innecesaria. Adicionalmente, los hechos bajo el examen del Tribunal evidencian que el temor a la sanción civil, ante la pretensión del ex Procurador de una reparación civil sumamente elevada, puede ser a todas luces tan o más intimidante e inhibidor para el ejercicio de la libertad de expresión que una sanción penal, en tanto tiene la potencialidad de comprometer la vida personal y familiar de quien denuncia a un funcionario público, con el resultado evidente y disvalioso de autocensura, tanto para el afectado como para otros potenciales críticos de la actuación de un servidor público.”231 [Énfasis añadido] “74. Por último, dado que el Tribunal ha establecido que la medida de responsabilidad ulterior impuesta internamente no cumplió con el requisito de ser necesaria en una sociedad democrática, no analizará si el monto de la condena civil en el presente caso resultó o no desproporcionado. Sin perjuicio de lo anterior, la Corte estima oportuno reiterar que el temor a una sanción civil desproporcionada puede ser a todas luces tan o más intimidante e inhibidor para el ejercicio de la libertad de expresión que una sanción penal, en tanto tiene la potencialidad de comprometer la vida personal y familiar de quien denuncia o, como en el presente caso, publica información sobre un funcionario público, con el resultado evidente y disvalioso de autocensura, tanto para el afectado como para otros potenciales críticos de la actuación de un servidor público.”232 [Énfasis añadido] “148. La Corte considera razonable concluir que la agresión perpetrada por militares contra el señor Vélez Restrepo, mientras cubría una manifestación pública, y su amplia difusión en los medios de comunicación colombianos tienen un impacto negativo en otros periodistas que deben cubrir hechos de esa naturaleza, quienes pueden temer sufrir actos similares de violencia. Asimismo, el Tribunal ha constatado que dicha agresión impidió al señor Vélez Restrepo continuar grabando los acontecimientos del 29 de agosto de 1996 cuando la fuerza pública se encontraba controlando una manifestación, lo cual correlativamente afecta la posibilidad de hacer llegar esa información a los posibles destinatarios.”233 [Énfasis añadido]

Con sustento en los dos primeros casos, mutatis mutandi, la Corte Interamericana consideró que el efecto intimidante en el ejercicio de la libertad de expresión que puede causar el temor a verse sometido a una sanción penal o civil innecesaria o desproporcionada en una sociedad democrática, que puede llevar a la autocensura tanto a quien le es impuesta la sanción como a otros miembros de la sociedad.234

En el informe 130/99, de diecinueve de noviembre de mil Caso Tristán Donoso vs. Panamá. Excepción Preliminar, Fondo, Reparaciones y Costas. Sentencia de 27 de Enero de 2009. Párr. 129. 232 Caso Fontevecchia y D’Amico vs. Argentina. Fondo, Reparaciones y Costas. Sentencia de 29 de Noviembre de 2011. Párr. 74. 233 Caso Vélez Restrepo y familiares vs. Colombia. Excepción Preliminar, Fondo, Reparaciones y Costas. Sentencia de 3 de Septiembre de 2012. Párr. 148. 234 Caso Norín Catrimán y otros (dirigentes, miembros y activista del pueblo indígena Mapuche) vs. Chile. Fondo, reparaciones y costas. Sentencia de 29 de Mayo de 2014. Párr. 376. 231

173

novecientos noventa y nueve, la Comisión Interamericana de Derechos Humanos analizó el caso del periodista mexicano Víctor

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Manuel Oropeza, quien fue asesinado el tres de julio de mil novecientos noventa y uno, presuntamente porque escribía desde mil novecientos ochenta y cuatro una columna llamada “A mi manera”, en el Diario de Juárez, en la que criticaba a las autoridades y denunciaba la estrecha relación entre los cuerpos policíacos y los narcotraficantes en Ciudad Juárez, Chihuahua. Además, en el informe 50/99 de trece de abril del mismo año, la Comisión analizó un caso similar, pues en este informe examinó el homicidio de un periodista en Tijuana, Baja California.

La Comisión precisó que este tipo de crímenes -contra periodistas- tiene un efecto amedrentador sobre otros periodistas, pero también sobre cualquier ciudadano, pues genera el miedo a denunciar los atropellos, abusos e ilícitos de todo tipo.235 En el caso de la Ley de Seguridad Interior sucede lo mismo, pues tal legislación restringe a los quejosos, como quedó precisado en el considerando de procedencia son defensores de derechos humanos, en el ejercicio de las libertades de expresión y de reunión, así como de los derechos de acceso a la información, intimidad, autodeterminación informativa y libre desarrollo de la personalidad, lo cual vulnera el artículo 29 constitucional, pues sin que exista una declaratoria del Presidente de la República del estado de excepción que restrinja el ejercicio de los derechos, los promoventes del amparo se verán limitados en el ejercicio de tales derechos. Esto es, ante la amenaza real de que las fuerzas armadas realicen acciones de seguridad interior, cuyo concepto como anteriormente se explicó es indeterminado, de manera permanente, a fin de prevenir amenazas y riesgos a la seguridad interior, se genera un efecto amedrentador en los quejosos -defensores de derechos humanos-.

En efecto, el miedo es una reacción humana natural e

Informe 50/99, caso 11.739. Héctor Félix Miranda (México), 13 de abril de 1999, párr. 52. Así como Informe 130/99, caso 11.740. Víctor Manuel Oropeza (México), 19 de noviembre de 1999, párr. 58. 235

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Juicio de amparo indirecto 73/2018-II y sus acumulados 75/2018-III y 76/2018-IV

inevitable ante el ejercicio de la fuerza.

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Así, ante la posibilidad legal (acorde con el artículo 8 de la ley) de que las autoridades castrenses intervengan en una manifestación en la que participen los quejosos, los investiguen por las actividades que realicen como defensores de derechos humanos (artículo 30), soliciten sus datos personales a cualquier autoridad (artículo 31), o bien, se les impida acceder a la información relacionada con la seguridad interior (artículo 9), se disuade a los promoventes del amparo de realizar sus actividades como defensores de derechos humanos e incluso, como cualquier persona que se encuentre en territorio nacional.

Es oportuno reiterar aquí la postura del Tribunal Alemán en la sentencia de la Primera sala de quince de diciembre de mil novecientos ochenta y tres, que dice: “Quien piense que los comportamientos atípicos pueden en todo momento ser registrados y archivados como información, utilizados o retransmitidos, intentará no llamar la atención incurriendo en este tipo de comportamientos. Quien crea que, por ejemplo, la participación en una asamblea o una iniciativa ciudadana será registrada por las autoridades y que ello pueda generarle algún riesgo,

posiblemente

renunciará

ejercicio

derecho

fundamental (…). Esto no sólo iría en detrimento de las posibilidades de desarrollo individual de los individuos, sino también de la comunidad, porque la autodeterminación es una condición funcional elemental de una nación democrática libre, fundada en la capacidad de sus ciudadanos para cooperar y actuar.”236 Por otro lado, la restricción al ejercicio de los derechos en comento, no tiene su origen en una orden fundada y motivada del Presidente de los Estados Unidos Mexicanos, con sus respectivos contrapesos de los poderes legislativo y judicial, sino que la ley sienta las condiciones para la existencia de un estado de excepción de facto, fundado en la existencia de normas jurídicas estatales que

Schwabe, Jürgen. Jurisprudencia del Tribunal Constitucional Federal Alemán. Editorial Konrad Adenauer Stiftung. México, 2009. Página 96. 236

175

permiten al ejecutivo disponer de poderes excepcionales.

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Lo anterior, se reitera, sin contrapeso alguno, puesto que a diferencia de lo que dispone el artículo 29 constitucional, no interviene en el otorgamiento de las facultades extraordinarias al Ejecutivo. Mucho menos se prevé el aviso a instancias internacionales regulado en artículo 4 del Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos informar inmediatamente a los demás Estados Partes en el presente Pacto, por conducto del Secretario General de las Naciones Unidas-, y 27 de la Convención Americana sobre Derechos Humanos -deberá informar inmediatamente a los demás Estados Partes por conducto del Secretario General de la Organización de los Estados Americanos-.

Incluso en la Ley de Seguridad Nacional se prevé un mecanismo de control del legislador, consistente en que las políticas y acciones vinculadas con la Seguridad Nacional estarán sujetas al control y evaluación de una Comisión Bicamaral integrada por 3 senadores y 3 diputados, lo anterior de conformidad con el artículo 56 de la Ley de Seguridad Nacional.

No se explica por qué este mecanismo es necesario en asuntos de seguridad nacional, pero no en la materia de seguridad interior, cuya distinción como se vio no es clara. Todo lo anterior contraviene el artículo 29 constitucional porque la única manera en que se puede restringir el ejercicio de los derechos es a través del mecanismo previsto en tal precepto, lo cual se inobserva en los artículos tildados de inconstitucionales. Cabe resaltar que la restricción de los derechos que en examen no tiene su origen en la Declaratoria de Protección a la Seguridad Interior -respecto de la cual se consideró el juicio de amparo es improcedente-, sino que deriva de los artículos analizados en la presente resolución. Máxime que el segundo párrafo del artículo 26 de la Ley de Seguridad Interior, dispone que “Las acciones que se realicen para identificar, prevenir y atender riesgos a la Seguridad Interior son de carácter permanente y no requieren de la emisión 176

Juicio de amparo indirecto 73/2018-II y sus acumulados 75/2018-III y 76/2018-IV

de una Declaratoria de Protección a la Seguridad Interior,

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pudiendo suscribirse los convenios que en su caso requieran.”. En suma, las restricciones que prevé la Ley de Seguridad Interior -en los artículos analizados en la presente sentencia- vulneran los artículos 29 de la Constitución, así como 4 del Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos y el 27 de la Convención Americana sobre Derechos Humanos.

VII. Vicios de redacción e imprecisión de términos como motivo de inconstitucionalidad de las leyes El Pleno, así como la Primera y Segunda Sala de la Suprema Corte

Justicia

Nación

han

considerado

que

inconstitucionalidad de las leyes no depende de los vicios en la redacción e imprecisión de los términos en que el legislador ordinario pueda incurrir, sino que la inconstitucionalidad se basa en aspectos objetivos que generalmente son los principios previstos en la Constitución.237

Así lo sostuvieron en las siguientes jurisprudencias: Tesis aislada P. CIV/2000, del Pleno, consultable en la página 145, tomo XII, agosto de dos mil, Novena Época, del Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, registro 191425, que dice: “LEYES. SU INCONSTITUCIONALIDAD NO DEPENDE DE LOS VICIOS EN LA REDACCIÓN Y PRECISIÓN DE TÉRMINOS EN QUE EL LEGISLADOR ORDINARIO PUEDA INCURRIR. Si bien la claridad de las leyes constituye uno de los imperativos apremiantes y necesarios para evitar o disminuir su oscuridad, ambigüedad, confusión y contradicción, de una lectura integral de la Constitución Federal, se aprecia que ninguno de los artículos que la componen establece, como un requisito para el legislador ordinario, el que en cada uno de los ordenamientos secundarios defina los vocablos o locuciones ahí utilizados. Ello es así, porque las leyes no son diccionarios y la exigencia del citado requisito tornaría imposible la función legislativa, en vista de que la redacción de las leyes se traduciría en una labor interminable y nada práctica, provocando que no se cumpliera, de manera oportuna, con la finalidad que se persigue con dicha función, consistente en regular y armonizar las relaciones humanas. De ahí que sea incorrecto afirmar que cualquier norma se aparte del texto de la Ley Suprema al incurrir en una deficiencia de definición o irregularidad en su redacción, pues la contravención a ésta se basa en aspectos objetivos que generalmente son los principios consagrados en ella, ya sea prohibiendo una determinada acción de la autoridad en contra de los particulares gobernados u ordenando la forma en que deben conducirse en su función de gobierno. Además, del análisis de lo dispuesto por los artículos 94, párrafo séptimo y 72, inciso f), de la Carta Magna, se advierte el reconocimiento, por parte de nuestro sistema jurídico, de la necesidad de que existan métodos de interpretación jurídica que, con motivo de las imprecisiones y oscuridad que puedan afectar a las disposiciones legales, establezcan su sentido y alcance, pero no condiciona su validez al hecho de que sean claras en su redacción y en los términos que emplean.” Jurisprudencia 2a./J. 92/2005, de la Segunda Sala, consultable en la página 310, tomo XXII, agosto de dos mil cinco, Novena Época, del Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, registro 177584, que dice: “LEYES. SU INCONSTITUCIONALIDAD NO DEPENDE DE LOS VICIOS EN LA REDACCIÓN E IMPRECISIÓN DE TÉRMINOS EN QUE EL LEGISLADOR ORDINARIO PUEDA INCURRIR. Si bien la claridad de las leyes constituye un imperativo para evitar su ambigüedad, confusión o contradicción, ningún artículo constitucional exige que el legislador defina los vocablos o locuciones utilizados en aquéllas, pues tal exigencia tornaría imposible su función, en vista de que implicaría una labor interminable y nada práctica, provocando que no se cumpliera oportunamente con la finalidad de regular y armonizar las relaciones humanas. Por tanto, es incorrecto pretender que una ley sea inconstitucional por no definir un vocablo o por irregularidad en su redacción, pues la contravención a la Carta Magna se basa en aspectos objetivos que generalmente son los principios consagrados en ella, ya sea prohibiendo una determinada acción de la autoridad en contra de los particulares gobernados u ordenando la forma en que deben conducirse en su función de gobierno. Además, de los artículos 14, 94, párrafo séptimo y 72, inciso f), de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, se advierte el reconocimiento, por parte de nuestro sistema jurídico, de la necesidad de que existan métodos de interpretación jurídica que, con motivo de las imprecisiones y oscuridades que puedan afectar a las disposiciones legales, establezcan su sentido y alcance, pero no condiciona su validez al hecho de que sean claras en su redacción y en los términos que emplean.” Jurisprudencia 1a./J. 83/2004, de la Primera Sala, consultable en la página 170, tomo XX, octubre de dos mil cuatro, Novena Época, del Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, registro 180326, que dice: “LEYES. SU INCONSTITUCIONALIDAD NO PUEDE DERIVAR EXCLUSIVAMENTE DE LA FALTA DE DEFINICIÓN DE LOS VOCABLOS O LOCUCIONES UTILIZADOS POR EL LEGISLADOR. Es cierto que la claridad de las leyes constituye uno de los imperativos apremiantes y necesarios para evitar o disminuir su vaguedad, ambigüedad, confusión y contradicción; sin embargo, de un análisis integral de la Constitución Política de los Estados Unidos 237

177

En el caso, la inconstitucionalidad de los artículos analizados

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estriba en la vulneración a las libertades de expresión y reunión, así como los derechos de acceso a la información, intimidad, autodeterminación informativa y libre desarrollo de la personalidad, tutelados en la Constitución; esto es, los preceptos reclamados por los quejosos transgreden principios esenciales protegidos en aquélla. La Primera Sala señaló que es incorrecto afirmar que cualquier norma se aparta del texto constitucional al incurrir en una deficiencia de definición o irregularidad en su redacción, en virtud de que la contravención a ésta se basa en aspectos objetivos que generalmente son los principios reconocidos en ella. Por otra parte, la Primera Sala recordó que el legislador ordinario al redactar las disposiciones jurídicas, utiliza varios tipos de vocablos, entre ellos, los conocidos como de uso común, entendidos como aquellos utilizados cotidianamente en la sociedad y cuyo significado se sobreentiende, igualmente se emplean palabras cuya utilización se contrae a un determinado sector de la población, por el grado de especificidad o tecnicismo que encierran, pero también es común que se utilice algún vocablo de uso común otorgándole un significado diverso o más amplio al que ordinariamente se le da e, incluso, modificando éste, en estos casos es el mismo legislador Mexicanos, se llega a la conclusión de que ninguno de los artículos que la componen establece, como requisito para el legislador ordinario, el que en cada uno de los ordenamientos secundarios -considerando también a los de la materia penal- defina los vocablos o locuciones ahí utilizados. Lo anterior es así, porque las leyes no son diccionarios y la exigencia de un requisito así, tornaría imposible la función legislativa, pues la redacción de las leyes en general se traduciría en una labor interminable y nada práctica, teniendo como consecuencia que no se cumpliera, de manera oportuna, con la finalidad que se persigue con dicha función. De ahí, que resulte incorrecto y, por tanto, inoperante, el argumento que afirme que una norma se aparta del texto de la Ley Fundamental, porque no defina los vocablos o locuciones utilizados, pues la contravención a ésta se debe basar en aspectos objetivos que generalmente son los principios consagrados en ella, ya sea prohibiendo una determinada acción de la autoridad en contra de los particulares gobernados y ordenando la forma en que deben conducirse en su función de gobierno. Además, del análisis de lo dispuesto por los artículos 94, párrafo séptimo y 72, inciso f), de la Carta Magna, se advierte el reconocimiento, por parte de nuestro sistema jurídico, de la necesidad de que existan métodos de interpretación jurídica que, con motivo de las imprecisiones y oscuridades que puedan afectar a las disposiciones legales, establezcan su sentido y alcance, pero no condiciona su validez al hecho de que sean claras en los términos que emplean.” Jurisprudencia 1a./J. 117/2007, de la Primera Sala, consultable en la página 267, tomo XXVI, septiembre de dos mil siete, Novena Época, del Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, registro 171433, que dice: “LEYES. SU INCONSTITUCIONALIDAD NO DEPENDE DE LOS VICIOS EN LA REDACCIÓN E IMPRECISIÓN DE TÉRMINOS EN QUE EL LEGISLADOR ORDINARIO PUEDA INCURRIR. Si bien es cierto que la claridad de las leyes constituye un imperativo para evitar su ambigüedad, confusión o contradicción, también lo es que ningún artículo constitucional exige que el legislador defina los vocablos o locuciones utilizados en aquéllas, pues tal exigencia tornaría imposible su función, en vista de que implicaría una labor interminable e impráctica, provocando que no se cumpliera oportunamente con la finalidad de regular y armonizar las relaciones humanas. Por tanto, es incorrecto pretender que una ley sea inconstitucional por no definir un vocablo o por irregularidad en su redacción, pues la contravención a la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos se basa en aspectos objetivos que generalmente son los principios consagrados en ella, ya sea prohibiendo una determinada acción de la autoridad contra los particulares gobernados u ordenando la forma en que deben conducirse en su función de gobierno. Además, de los artículos 14, 94, párrafo séptimo y 72, inciso f), de la Constitución Federal, se advierte el reconocimiento, por parte de nuestro sistema jurídico, de la necesidad de que existan métodos de interpretación jurídica que, con motivo de las imprecisiones y oscuridades que puedan afectar a las disposiciones legales, establezcan su sentido y alcance, pero no condiciona su validez a que sean claras en su redacción y en los términos que emplean.”

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Juicio de amparo indirecto 73/2018-II y sus acumulados 75/2018-III y 76/2018-IV

quien precisa en las propias disposiciones que integran la ley el alcance del término, por lo que de no existir tal precisión, debe

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entenderse que el vocablo empleado se utiliza según su acepción común y así debe interpretarse.

En el caso, los artículos reclamados son inconstitucionales porque vulneran la seguridad jurídica de los quejosos, las libertades de expresión y de reunión, así como los derechos de acceso a la información,

intimidad,

autodeterminación

informativa

libre

desarrollo de la personalidad.

Aunado a lo anterior, el concepto de Seguridad Interior no es un vocablo de uso común -que se sobreentienda-, ya que el Diccionario de la Real Academia de la Lengua Española define uso como “costumbre o hábito”, mientras que común quiere decir “muy sabido”; esto es, el uso común del vocablo seguridad interior, significaría que habitualmente es sabido. Es así, porque la propia Ley de Seguridad Interior pretende definir qué se entiende por Seguridad Interior; de ahí que precisamente su concepto debe ser materia de análisis para verificar si es claro o no el significado de seguridad interior, esto es, si da lugar a algún conflicto de interpretación.

Además, la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos tampoco es un referente para considerar si la acepción de seguridad interior que la ley establece, es correcta o no, ya que la Constitución sólo menciona que es una facultad y obligación del Presidente disponer de la totalidad de la Fuerza Armada permanente -Ejército, Armada y Fuerza Aérea- para la seguridad interior de la Federación, tal como se aprecia del artículo 89, fracción VI.238 Tampoco es factible acudir a otras legislaciones para obtener el significado del término seguridad interior, ya que el legislador ordinario no ha definido tal concepto; por ejemplo el artículo 1º de la “Artículo 89.- Las facultades y obligaciones del Presidente, son las siguientes: (…). VI.- Preservar la seguridad nacional, en los términos de la ley respectiva, y disponer de la totalidad de la Fuerza Armada permanente o sea del Ejército, de la Armada y de la Fuerza Aérea para la seguridad interior y defensa exterior de la Federación. (…).” 238

179

Ley Orgánica de la Armada de México239 sólo dispone que la Armada es una institución militar nacional, de carácter permanente, cuya

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misión es emplear el poder naval de la Federación para coadyuvar en la seguridad interior del país; por su parte el artículo 1º de la Ley Orgánica del Ejército y Fuerza Aérea Mexicanos240 dispone que el Ejército y Fuerza Aérea Mexicanos son instituciones armadas permanentes que tienen la misión, entre otras, de garantizar la seguridad interior; mientras que la Ley de Seguridad Nacional tampoco define seguridad interior; es decir, ninguna de las legislaciones define el concepto.

VIII. Imposibilidad de realizar interpretación conforme con la Constitución y los tratados internacionales Tal como lo señaló el Pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, en la tesis P.II/2017241, el principio de interpretación conforme establecido en el artículo 1°, segundo párrafo, de la Constitución

Política

los

Estados

Unidos

Mexicanos,

fundamenta en el diverso de conservación legal, lo que supone que dicha interpretación está limitada por dos aspectos: uno subjetivo y otro objetivo; por un lado, aquél encuentra su límite en la voluntad del legislador, es decir, se relaciona con la funcionalidad y el alcance que el legislador imprimió a la norma y, por otro, el criterio objetivo es el resultado final o el propio texto de la norma en cuestión. En el caso de la voluntad objetiva del legislador, la interpretación conforme puede realizarse siempre y cuando el sentido normativo resultante de la ley no conlleve una distorsión, sino una atemperación o adecuación frente al texto original de la disposición normativa impugnada; asimismo, el principio de interpretación Ley Orgánica de la Armada de México Artículo 1.- La Armada de México es una institución militar nacional, de carácter permanente, cuya misión es emplear el poder naval de la Federación para la defensa exterior y coadyuvar en la seguridad interior del país; en los términos que establece la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, las leyes que de ella derivan y los tratados internacionales. 240 Ley Orgánica del Ejército y Fuerza Aérea Mexicanos Artículo 1.- El Ejército y Fuerza Aérea Mexicanos, son instituciones armadas permanentes que tienen las misiones generales siguientes: I. Defender la integridad, la independencia y la soberanía de la nación; II. Garantizar la seguridad interior; III. Auxiliar a la población civil en casos de necesidades públicas; IV. Realizar acciones cívicas y obras sociales que tiendan al progreso del país; y V. En caso de desastre prestar ayuda para el mantenimiento del orden, auxilio de las personas y sus bienes y la reconstrucción de las zonas afectadas. 241 “INTERPRETACIÓN CONFORME. SUS ALCANCES EN RELACIÓN CON EL PRINCIPIO DE INTERPRETACIÓN MÁS FAVORABLE A LA PERSONA.” Datos de localización: Décima Época. Registro: 2014204 .Instancia: Pleno. Tipo de Tesis: Aislada. Fuente: Gaceta del Semanario Judicial de la Federación. Libro 42, Mayo de 2017, Tomo I . Materia(s): Constitucional. Tesis: P. II/2017 (10a.). Página: 161 239

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Juicio de amparo indirecto 73/2018-II y sus acumulados 75/2018-III y 76/2018-IV

conforme se fundamenta en una presunción general de validez de las normas que tiene como propósito la conservación de las leyes; por

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ello, se trata de un método que opera antes de estimar inconstitucional o inconvencional un precepto legal. En ese sentido, sólo cuando exista una clara incompatibilidad o contradicción que se torne insalvable entre una norma ordinaria y la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos o algún instrumento

internacional,

realizará

una

declaración

inconstitucionalidad o, en su caso, de inconvencionalidad; por tanto, el operador jurídico, al utilizar el principio de interpretación conforme, deberá agotar todas las posibilidades de encontrar en la disposición normativa impugnada un significado que la haga compatible con la Constitución o con algún instrumento internacional. Dicha técnica interpretativa está íntimamente vinculada con el principio de interpretación más favorable a la persona, el cual obliga a maximizar la interpretación conforme de todas las normas expedidas por el legislador al texto constitucional y a los instrumentos internacionales, en aquellos escenarios en los que permita la efectividad de los derechos humanos de las personas frente al vacío legislativo que previsiblemente pudiera ocasionar la declaración de inconstitucionalidad de la disposición de observancia general. Por tanto, mientras la interpretación conforme supone armonizar su contenido con el texto constitucional, el principio de interpretación más favorable a la persona lo potencia significativamente, al obligar al operador jurídico a optar por la disposición que más beneficie a la persona y en todo caso a la sociedad. En ese sentido, el juzgador debe realizar la interpretación más amplia si se trata de reconocer derechos protegidos y la más restringida cuando se trata de establecer límites a los derechos, es decir, si un derecho es regulado en dos o más normas debe elegirse aquella que favorezca más ampliamente a la persona o que implique una menor restricción, y si la norma admite varias interpretaciones jurídicamente válidas, debe preferirse aquella que represente una mayor protección para el individuo o una menor restricción del derecho. 181

En el caso, las normas a analizar no admiten una

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interpretación conforme, pues como se evidenció, son vagas e imprecisas, lo cual implica un defecto legislativo, ya que inobservan el principio de certeza y seguridad jurídica reconocido en la Constitución y, en ese sentido, no es dable conocer la voluntad del legislador, es decir, el alcance que le imprimió a la norma.

Si bien frente a la vaguedad e imprecisión de una norma, una decisión interpretativa permitiría adecuarla a las exigencias de la Constitución, en aras de no generar un vacío normativo en el ordenamiento jurídico, lo cierto es que, la claridad e inteligibilidad de los textos normativos conectan con la previsibilidad, entendida como la posibilidad del conocimiento efectivo de la norma por parte de los ciudadanos y si se opta por solucionar los problemas de certeza de una norma a partir de una interpretación conforme, ésta debe contribuir a una mayor claridad y precisión.

Como se demostró, las normas analizadas no determinan con un lenguaje jurídico adecuado sus condiciones de aplicación ni las autoridades encargadas de ello, por el contrario, están redactadas de una manera excesivamente vaga, es decir, el legislador ni siquiera ha concretado los casos y características esenciales que permitan la aplicación de la ley.

La doctrina estadounidense sobre la “amplitud excesiva” (overbreadht)

“vaguedad”

(vagueness)

sostiene

que

interpretación conforme no debe aplicarse en casos relacionados con el mandato de certeza, pues en vez de determinar si resulta demasiado vaga o imprecisa, lo que realmente se hace es reescribir la ley.242

Así, las normas que establecen los conceptos básicos que rigen la Ley de Seguridad Interior son imprecisas, en virtud de lo cual, ante la falta de certeza, de realizar una interpretación conforme, en vez de determinar la descripción de las mismas, se estaría reescribiendo la ley y modificando su contenido. Véase Berry, William W. (2014): “Criminal Constitutional Avoidance”, Journal of Criminal Law & Criminology Vol. 104, nº. I: pp. 105-132. 242

182

Juicio de amparo indirecto 73/2018-II y sus acumulados 75/2018-III y 76/2018-IV

Por tanto, en el caso, este órgano jurisdiccional considera que impugnadas

por

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no se puede realizar una interpretación conforme de las normas los

quejosos,

pues

demostró

que

son

excesivamente vagas e imprecisas y restringen derechos humanos como las libertades de expresión, reunión y los derechos de acceso a la información, intimidad, autodeterminación informativa y libre desarrollo de la personalidad, los cuales requieren de la mayor claridad, precisión y concreción posible para que las personas puedan ajustar su conducta a partir de la posibilidad del conocimiento efectivo de normas que pueden restringir sus derechos humanos. IX.

Violación

Interamericana La

columna

vertebral

jurisprudencia

los

artículos

Corte

declarados

inconstitucionales es el otorgamiento de potestades indeterminadas (discrecionales) a las fuerzas armadas que permiten su presencia o intervención, por sí o en coordinación con autoridades civiles, en un rango indefinido de ámbitos. Al

respecto,

Corte

Interamericana

Derechos

Humanos ha enfatizado la importancia de limitar el papel de las Fuerzas Armadas en México.

Dicho tribunal ha condenado al Estado mexicano en varias ocasiones y en cuatro de ellas el Ejército ha estado involucrado en la comisión de graves violaciones a derechos humanos. En el caso Radilla Pacheco, la Corte Interamericana declaró la responsabilidad internacional del Estado mexicano por la desaparición forzada de Rosendo Radilla Pacheco a manos de agentes militares.

Ante la Corte Interamericana quedó demostrado que Rosendo Radilla Pacheco fue detenido por militares del Ejército en un retén militar ubicado a la entrada de la Colonia Cuauhtémoc, en Atoyac de Álvarez, Guerrero, el veinticinco de agosto de mil novecientos setenta y cuatro, y posteriormente trasladado al Cuartel Militar de Atoyac de 183

Álvarez, lugar en el que habría permanecido detenido de forma clandestina por varias semanas, donde fue visto por última vez, con

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los ojos vendados y signos de maltrato físico, y que transcurridos más de treinta y cinco años desde su detención, los familiares de Radilla Pacheco desconocen su paradero, a pesar de las gestiones realizadas y el Estado continuaba negando el paradero de la víctima, en tanto no ha dado una respuesta determinante sobre su destino.243 El contexto en el que ocurrieron los hechos se caracterizó porque en diversas partes del territorio mexicano tuvieron lugar numerosas desapariciones forzadas de personas perpetradas durante el fenómeno calificado como la Guerra sucia de los años setenta.244 Para la Corte Interamericana, el patrón de dichas detenciones permitió concluir que Rosendo Radilla Pacheco fue detenido por ser considerado

simpatizante

guerrilla,

pues

detenciones

semejantes se realizaban sin orden expedida por autoridad competente y en la clandestinidad, teniendo como propósito sustraer al individuo de la protección de la ley, con el fin de quebrantar su personalidad y obtener confesiones o informaciones sobre la insurgencia.245

La Corte destacó que conforme al “Informe Histórico a la Sociedad Mexicana” de la Fiscalía Especial para Movimientos Sociales y Políticos del Pasado, entre noviembre de mil novecientos setenta y tres y noviembre de mil novecientos setenta y cuatro, en los reportes de la Secretaría de Defensa Nacional se registraron doscientos siete detenidos ilegalmente por el Ejército reportados como ‘paquetes’, quienes fueron interrogados, torturados, y muchos de ellos forzados a ser delatores, no eran entregados a la autoridad competente y permanecían en cárceles militares y centros de detención clandestinos, durante mucho tiempo y, muchos de ellos, aún desaparecidos.246

Corte Interamericana de Derechos Humanos, Caso Radilla Pacheco Vs. México. Excepciones Preliminares, Fondo, Reparaciones y Costas. Sentencia de 23 de noviembre de 2009, Serie C No. 209, párrafo 150. 244 Ídem, párrafo 132. 245 Ídem, párrafo 151. 246 Ídem, párrafo 136. 243

184

Juicio de amparo indirecto 73/2018-II y sus acumulados 75/2018-III y 76/2018-IV

Al margen de lo anterior, la Corte Interamericana enfatizó, entre otros aspectos, que la investigación de violaciones de humanos

ordinaria247.

corresponde

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derechos

siempre

justicia

En otra de sus consideraciones, la Corte señaló que en el marco de los artículos 1.1, 8 y 25 de la Convención Americana sobre Derechos Humanos, los familiares de las víctimas tienen el derecho, y los Estados la obligación, a que los hechos sean efectivamente investigados por las autoridades estatales y, en ese sentido, a conocer la verdad de lo sucedido.248 Además, determinó que en un Estado de Derecho, la comisión de actos tales como la desaparición forzada de personas en contra de civiles por parte de elementos de la fuerza militar nunca puede ser considerada

como

medio

legítimo

aceptable

para

cumplimiento de la misión castrense, pues tales conductas son abiertamente contrarias a los deberes de respeto y protección de los derechos humanos.249

Con base en lo anterior, la Corte Interamericana declaró responsable al Estado mexicano de la violación de los derechos a la libertad

personal,

integridad

personal,

reconocimiento

personalidad jurídica y a la vida, en relación con la obligación de respetar y garantizar, y los artículos I y XI de la Convención Interamericana sobre Desaparición Forzada de Personas, en perjuicio de Rosendo Radilla Pacheco, así como la violación del derecho a la integridad personal, en perjuicio de sus familiares. Posteriormente, en los casos Fernández Ortega y Rosendo Cantú, la Corte Interamericana reiteró las consideraciones del caso Radilla, y recordó que las garantías del artículo 8.1 de la Convención Americana sobre Derechos Humanos se aplican, particularmente, a las tareas de investigación de cuyo resultado depende el inicio y el avance de un proceso judicial250.

Ídem, párrafo 273. Ídem, párrafo 180. 249 Ídem, párrafo 277. 250 Corte Interamericana de Derechos Humanos, Caso Fernández Ortega y otros Vs. México. Excepción Preliminar, Fondo, Reparaciones y Costas. Sentencia de 30 de agosto de 2010, Serie C No. 215, párrafo 175, y 247 248

185

estas

sentencias

declaró

responsabilidad

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internacional del Estado por la violación sexual y tortura cometida por agentes militares contra Inés Fernández Ortega y Valentina Rosendo Cantú, así como la indebida diligencia por la falta de investigación y sanción de los responsables.

Ambos casos se produjeron en un contexto de importante presencia militar en el Estado de Guerrero, dirigida a reprimir actividades ilegales como la delincuencia organizada, estado en el que un

importante porcentaje de la población pertenece a

comunidades indígenas,

quienes conservan sus tradiciones e

identidad cultural y residen en los municipios de gran marginación y pobreza.

251

Ante el Tribunal Interamericano se acreditó que entre las formas de violencia que afectan a las mujeres en el estado de Guerrero se encuentra la “violencia institucional castrense”, pues en general, la presencia del Ejército cumpliendo labores policiales en el estado de Guerrero ha colocado a la población en una situación de gran vulnerabilidad, afectando a las mujeres de una manera particular. De acuerdo con la Secretaría de la Mujer del Estado de Guerrero,

las

mujeres

indígenas

siguen

padeciendo

las

consecuencias de una estructura patriarcal ciega a la equidad de género, especialmente en instancias como fuerzas armadas o policiales, donde se les entrena para la defensa, el combate o el ataque a criminales, pero no se les sensibiliza en los derechos humanos de la comunidad y de las mujeres. En este contexto, entre mil novecientos noventa y siete y dos mil cuatro se presentaron seis denuncias de violaciones sexuales a mujeres indígenas atribuidas a miembros del Ejército en el Estado de Guerrero, las cuales fueron conocidas por la jurisdicción militar sin que conste que en alguno de esos casos se hubiera sancionado a los responsables.

252

Inés Fernández Ortega es una mujer indígena perteneciente a la comunidad indígena Me’phaa, residente en Barranca Tecoani, Caso Rosendo Cantú y otra Vs. México. Excepción Preliminar, Fondo, Reparaciones y Costas. Sentencia de 31 de agosto de 2010, Serie C No. 216 párrafo 159. 251 Fernández Ortega y otros, supra, párrafo 78 y Rosendo Cantú y otra, supra, párrafo 70. 252 Fernández Ortega y otros, supra, párrafo 79 y Rosendo Cantú y otra, supra, párrafo 71.

186

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Estado de Guerrero. Al momento de los hechos tenía casi veinticinco años, estaba casada con Prisciliano Sierra, con quien tenía cuatro

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hijos y un año y medio después nació una hija más. Fernández Ortega se dedicaba a las tareas domésticas, al cuidado de los animales que criaban y a la siembra de diferentes cultivos en la parcela familiar. La comunidad de Barranca Tecoani se encuentra en una zona montañosa, aislada y, por lo tanto, de difícil acceso.

253

El veintidós de marzo de dos mil dos, alrededor de las tres de la tarde, Inés Fernández Ortega se encontraba en su casa en compañía de sus cuatro hijos, Noemí, Ana Luz, Colosio y Nélida, todos ellos de apellidos Prisciliano Fernández, cuando un grupo de aproximadamente once militares, vestidos con uniformes y portando armas, se acercaron a su casa. Tres de ellos ingresaron en el domicilio, sin su consentimiento y le preguntaron, en varias ocasiones, a dónde había ido a robar carne su marido, a lo que no les contestó por no hablar bien español y por miedo. Los militares le apuntaron con sus armas insistiendo con la misma pregunta y, seguidamente, uno de ellos la tomó de las manos y, apuntándole con el arma, le dijo que se tirara al suelo y así lo hizo. Una vez en el suelo, otro militar con una mano tomó las manos de la presunta víctima y con la otra le levantó la falda, le bajó la ropa interior y la violó sexualmente mientras los otros dos militares miraban. Posteriormente, esas tres personas salieron de la casa, junto con los que se habían quedado afuera se retiraron del lugar254. Por tales conductas, la Corte Interamericana declaró al Estado responsable por la violación de los derechos a la integridad personal, dignidad y vida privada, así como los artículos 1, 2 y 6 de la Convención Interamericana para Prevenir y Sancionar la Tortura; por el incumplimiento del deber establecido en el artículo 7.a de la Convención Interamericana para Prevenir, Sancionar y Erradicar la Violencia contra la Mujer, en perjuicio de Inés Fernández Ortega; por la violación del derecho a la integridad personal y a no ser objeto de injerencias arbitrarias o abusivas en el domicilio, en perjuicio de Prisciliano Sierra y de Noemí, Ana Luz, Colosio, Nélida y Neftalí, 253 254

Fernández Ortega y otros, supra, párrafo 80. Ídem, párrafos 81 y 82.

187

todos de apellidos Prisciliano Fernández, el último derecho también en perjuicio de Inés Fernández; por la violación de los derechos a las

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garantías judiciales y a la protección judicial y el incumplimiento del deber establecido en el artículo 7.b de la Convención Interamericana para Prevenir, Sancionar y Erradicar la Violencia contra la Mujer; así como el incumplimiento de México de obligación de garantizar, sin discriminación, el derecho de acceso a la justicia, en perjuicio de Fernández Ortega.

Por otro lado, Valentina Rosendo Cantú es una mujer indígena perteneciente a la comunidad indígena Me´phaa, en el Estado de Guerrero. Al momento de los hechos tenía diecisiete años, estaba casada con Fidel Bernardino Sierra y tenía una hija. El dieciséis de febrero de dos mil dos, Valentina Rosendo Cantú se encontraba en un arroyo cercano a su domicilio. Cuando se disponía a bañarse, ocho militares, acompañados de un civil que llevaban detenido, se acercaron a ella y la rodearon. Dos de ellos la interrogaron sobre “los encapuchados”, le mostraron una foto de una persona y una lista con nombres, mientras uno de ellos le apuntaba con su arma. Ella les indicó que no conocía a la gente sobre la cual la interrogaban. El militar que la apuntaba la golpeó en el estómago

con el arma,

haciéndola caer al suelo. Luego uno de los militares la tomó del cabello mientras insistió sobre la información requerida. Finalmente le rasguñaron la cara, le quitaron la falda y la ropa interior y la tiraron al suelo, y uno de ellos la penetró sexualmente, al término de lo cual el otro que también la interrogaba hizo lo mismo.

255

Por tales conductas, el Estado resultó responsable por la violación de los derechos a la integridad personal, dignidad y vida privada, y por los artículos 1, 2 y 6 de la Convención Interamericana para Prevenir y Sancionar la Tortura, así como por el incumplimiento del deber establecido en el artículo 7.a de la Convención Interamericana para Prevenir Sancionar y Erradicar la Violencia contra la Mujer, en perjuicio de la Rosendo Cantú; asimismo, por la violación del derecho a la integridad personal, en perjuicio de Yenys Bernardino Sierra. 255

Rosendo Cantú y otra, supra, párrafo 72.

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En el caso Cabrera García y Montiel Flores, la Corte

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Interamericana reiteró los precedentes de los casos Radilla Pacheco, Fernández Ortega y Rosendo Cantú, sobre la intervención militar en la investigación de violaciones a derechos humanos256. El caso se refiere a la responsabilidad internacional del Estado por la detención arbitraria y tratos crueles y degradantes a los que fueron sometidos Teodoro Cabrera García y Rodolfo Montiel Flores, así como por la falta de investigación y sanción de los responsables. Las

víctimas

eran

miembros

Organización

Campesinos Ecologistas de la Sierra de Petatlán y Coyuca de Catalán (OCESP), incluso han sido premiados por su labor en defensa del medio ambiente.

Los hechos del caso iniciaron el dos de mayo de mil novecientos noventa y nueve, cuando Rodolfo Montiel Flores se encontraba fuera de la casa de Teodoro Cabrera García, junto a otras personas, en la comunidad de Pizotla, Municipio de Ajuchitlán del Progreso, Estado de Guerrero. Ese mismo día, alrededor de las nueve horas con treinta minutos, aproximadamente cuarenta miembros del 40º Batallón de Infantería del Ejército Mexicano entraron en la comunidad, en el marco de un operativo de lucha contra el narcotráfico, que verificaba información respecto a un grupo señalado como “gavilla” presuntamente encabezado por Ramiro "N" y Eduardo García Santana. En dicho contexto, un disparo proveniente de una de las armas de los efectivos militares impactó en Salomé Sánchez, quien perdió la vida en el acto. Cabrera y Montiel se escondieron entre arbustos y rocas, y permanecieron allí por varias horas. Aproximadamente a las dieciséis treinta horas de ese mismo día fueron detenidos y las fuerzas militares los mantuvieron en dicha condición a orillas del Río Pizotla hasta el cuatro de mayo. Ese día, pasado el mediodía, los trasladaron en un helicóptero hasta las instalaciones del 40º Batallón de Infantería, ubicado en la ciudad de Altamirano, Estado de Guerrero.

257

Corte Interamericana de Derechos Humanos, Caso Cabrera García y Montiel Flores Vs. México. Excepción Preliminar, Fondo, Reparaciones y Costas. Sentencia de 26 de noviembre de 2010, Serie C No. 220, párrafo 197. 257 Ídem, párrafos 67 y 68. 256

189

Teodoro Cabrera y Rodolfo Montiel

fueron torturados,

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golpeados y maltratados durante su privación de la libertad. Posteriormente, miembros del Ejército presentaron una denuncia penal en contra de Cabrera y Montiel por la presunta comisión de los delitos de portación de armas de fuego de uso exclusivo de las Fuerzas Militares y siembra de amapola y marihuana, iniciándose la respectiva investigación penal.

258

El veintiocho de agosto de dos mil el Juez Quinto de Distrito del Vigésimo Primer Circuito en Coyuca de Catalán dictó sentencia mediante la cual condenó a pena privativa de libertad de seis años y ocho meses de duración a Cabrera García y de diez años a Montiel Flores. Esta decisión fue objetada a través de diversos recursos judiciales y se modificó parcialmente a su favor. En el dos mil uno fueron liberados para continuar cumpliendo la sanción que se les impuso en su domicilio, debido a su estado de salud. La

Corte

Interamericana

declaró

259

responsabilidad

internacional del Estado por la violación del derecho a la libertad personal, integridad personal, la obligación de investigar los alegados actos de tortura, por utilizar una confesión coaccionada, por haberse sometido el conocimiento de las alegadas torturas a la jurisdicción penal militar, y por extender la competencia del fuero castrense a delitos que no tienen estricta relación con la disciplina militar o con bienes jurídicos propios del ámbito castrense.

Los hechos del caso, según la Corte Interamericana, se produjeron en un contexto de importante presencia militar en el Estado de Guerrero en los años noventa, como respuesta estatal al narcotráfico y a grupos armados como el Ejército Zapatista de Liberación Nacional (EZLN) y el Ejército Popular Revolucionario (EPR). Dicha respuesta consistió en el despliegue de fuerzas armadas en los estados en los cuales operaban estos grupos y donde se desarrollaban actividades de narcotráfico260.

Ídem, párrafo 69. Ídem, párrafo 70. 260 Ídem, párrafo 81. 258 259

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Ante la Corte Interamericana se tuvo acreditado que a partir de dicha década, las Fuerzas Armadas asumieron funciones y

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tareas de seguridad pública en algunos estados, entre ellos Guerrero, a través del establecimiento de patrullajes en carreteras y caminos, instalación de retenes, ocupación de poblados, detenciones e interrogatorios y cateo de domicilios en busca de uniformes, armas y documentos. Estableció que Guerrero es de los pocos estados que concentra dos zonas militares del total de 41 y, además, incluye una región militar, la IX, del total de XII regiones, región cuyo presupuesto tuvo un incremento porcentual de 50.14% del dos mil al dos mil nueve, aumento superior a todas las otras regiones a excepción de la I.

261

En el caso concreto, la Corte observó que en el operativo militar en la localidad de Pizotla realizado el dos de mayo de mil novecientos noventa y nueve, en forma previa a la detención de Cabrera y Montiel, el grupo militar que intervino estuvo constituido por cuarenta y tres elementos de tropa.

262

Al respecto, la Comisión Nacional de Derechos Humanos constató que esta comisión militar se trasladó a dicha localidad con la finalidad de verificar una información referida a una “gavilla” y dicha comisión consideró acreditado que el poblado fue sitiado, se mantenía en vigilancia y que personal militar efectuó disparos de arma de fuego, atemorizando a la población civil de la comunidad de Pizotla, además de haber tratado con violencia a las mujeres y niños, manteniendo incomunicada durante dos días la citada comunidad.

263

Con ello, la Comisión Nacional estableció que la conducta desplegada por los militares encargados de dirigir, supervisar y autorizar el citado operativo, lesionaron los derechos humanos de los habitantes de la comunidad al impedirles, e incluso limitarles ejercer su derecho a la libertad de tránsito.

264

A partir de ese contexto, la Corte Interamericana determinó que el caso tenía relación con jurisprudencia previa donde, a partir de Ídem, párrafo 82. Ídem, párrafo 83. 263 Ídem. 264 Ídem. 261 262

191

un documento oficial del Estado, se constató que la presencia del Ejército cumpliendo labores policiales en Guerrero ha sido un tema

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controvertido en relación con los derechos y libertades individuales y comunitarias, y ha colocado a la población en una situación de vulnerabilidad.

265

La Corte Interamericana sostuvo que, en algunos contextos y circunstancias, la alta presencia militar acompañada de intervención de las Fuerzas Armadas en actividades de seguridad pública, puede implicar la introducción de un riesgo para los derechos humanos.

266

Precisó que organismos internacionales que han analizado las implicaciones de permitir que cuerpos militares realicen funciones de policía judicial, como el Comité de Derechos Humanos de Naciones Unidas y el Relator Especial sobre la Independencia de Magistrados y Abogados, han manifestado su preocupación por el hecho de que los militares ejerzan funciones de investigación, arresto, detención e interrogatorio de civiles, y han indicado que las funciones de la policía judicial deberían estar exclusivamente a cargo de una entidad civil267. Pues

así

respetaría

independencia

las

investigaciones y se mejoraría mucho el acceso a la justicia por parte de las víctimas y testigos de violaciones de derechos humanos, cuyas denuncias suelen ser investigadas actualmente por las mismas instituciones a las que acusan de perpetrar esas violaciones268. Por otro lado, la Corte recordó que si bien el Estado tiene el derecho y la obligación de garantizar su seguridad y mantener el orden público, su poder no es ilimitado, pues tiene el deber, en todo momento, de aplicar procedimientos conformes a Derecho y respetuosos de los derechos fundamentales, a todo individuo que se encuentre bajo su jurisdicción269.

De tal forma que remarcó el extremo cuidado que los Estados deben observar al utilizar las Fuerzas Armadas como elemento de

Ibídem, párrafo 86. Ibídem, párrafo 86. 267 Ídem. 268 Ídem. 269 Ibídem, párrafo 87. 265 266

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control de la protesta social, disturbios internos, violencia interna,

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situaciones excepcionales y criminalidad común270. La Corte consideró que los Estados deben limitar al máximo el uso de las Fuerzas Armadas para el control de la criminalidad común o violencia interna, puesto que el entrenamiento que reciben está dirigido a derrotar un objetivo legítimo, y no a la protección y control de civiles, entrenamiento que es propio de los entes policiales271.

El deslinde de las funciones militares y de policía debe guiar el estricto cumplimiento del deber de prevención y protección de los derechos en riesgo a cargo de las autoridades internas272. Asimismo, consideró que la posibilidad de otorgar a las Fuerzas Armadas funciones dirigidas a la restricción de la libertad personal de civiles, además de atender a los requisitos de estricta proporcionalidad en la restricción de un derecho, debe responder, a su vez, a criterios estrictos de excepcionalidad y debida diligencia en la salvaguarda de las garantías convencionales, teniendo en cuenta, que el régimen propio de las fuerzas militares al cual difícilmente pueden sustraerse sus miembros, no se concilia con las funciones propias de las autoridades civiles273. Y concluyó que la incompatibilidad de la Convención Americana con la intervención del fuero militar en este tipo de casos no se refiere únicamente al acto de juzgar a cargo de un tribunal, sino fundamentalmente a la propia investigación, dado que su actuación constituye el inicio y el presupuesto necesario para la posterior intervención de un tribunal incompetente274. Estas consideraciones de la Corte Interamericana de Derechos Humanos forman parte del parámetro de regularidad constitucional al que se encuentran vinculadas las autoridades Nota original: Cfr. Caso Montero Aranguren y otros (Retén de Catia) vs. Venezuela. Excepción Preliminar, Fondo, Reparaciones y Costas. Sentencia de 5 de julio de 2006. Serie C No. 150, párr. 78; Caso Zambrano Vélez y otros Vs. Ecuador, supra nota 24, párr. 51, y Caso Perozo y otros vs. Venezuela, supra nota 24, párr. 166. 271 Nota original: Cfr. Caso Montero Aranguren y otros (Retén de Catia) vs. Venezuela, supra nota 120, párr. 78, y Caso Zambrano Vélez y otros vs. Ecuador, supra nota 24, párr. 51. 272 Nota original: Cfr. Caso Zambrano Vélez y otros vs. Ecuador, supra nota 24, párr. 51. 273 Caso Cabrera García y Montiel Flores, supra, párrafo 89. 274 Ibídem, párrafo 200. 270

193

responsables y todos los jueces del país275, de modo que estimar constitucionales

los

artículos

impugnados

contravendría

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jurisprudencia de dicho tribunal y haría que el Estado mexicano incurriera en responsabilidad internacional por violación a los artículos 1.1276 y 2277 de la Convención Americana sobre Derechos Humanos, que establecen la obligación de respetar los derechos humanos y garantizar los mismos, en concreto, el deber de adoptar disposiciones de derecho interno, en relación con los derechos y libertades de expresión, reunión, honra y dignidad, así como la prohibición de suspenderlos en casos de excepción, reconocidos en los numerales 11, 13, 15 y 27 del propio ordenamiento, 4, 17, 21 y 19 del Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos y 12, 19 y 20 de la Declaración Universal de Derechos Humanos, cuyo contenido y alcances se ha expuesto a lo largo de esta sentencia. Conforme a lo sostenido por la propia Corte Interamericana en el caso Almonacid Arellano y otros vs. Chile, cuando el legislativo falla en su tarea de no adoptar leyes contrarias a la Convención Americana,

inconvencionalidad

obligación

del

juez

nacional

declarar

o inaplicar la norma, según sea el caso; así

procede la suscrita en este juicio de amparo, dado que observa que la incompatibilidad entre las disposiciones impugnadas y la Convención y su interpretación por la Corte Interamericana es manifiesta278. Según la jurisprudencia de rubro “DERECHOS HUMANOS CONTENIDOS EN LA CONSTITUCIÓN Y EN LOS TRATADOS INTERNACIONALES. CONSTITUYEN EL PARÁMETRO DE CONTROL DE REGULARIDAD CONSTITUCIONAL, PERO CUANDO EN LA CONSTITUCIÓN HAYA UNA RESTRICCIÓN EXPRESA AL EJERCICIO DE AQUÉLLOS, SE DEBE ESTAR A LO QUE ESTABLECE EL TEXTO CONSTITUCIONAL.”, tesis de jurisprudencia P./J. 20/2014 (10a.), derivada de la contradicción de tesis 293/2011, del Pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, de la décima época, publicada en la Gaceta del Semanario Judicial de la Federación, Libro 5, Abril de 2014, Tomo I, materia constitucional, página 202, registro 2006224. 276 Artículo 1 Obligación de respetar los derechos 1. Los Estados Partes en esta Convención se comprometen a respetar los derechos y libertades reconocidos en ella y a garantizar su libre y pleno ejercicio a toda persona que esté sujeta a su jurisdicción, sin discriminación alguna por motivos de raza, color, sexo, idioma, religión, opiniones políticas o de cualquier otra índole, origen nacional o social, posición económica, nacimiento o cualquier otra condición social. 277 Artículo 2 Deber de adoptar disposiciones de derecho interno Si el ejercicio de los derechos y libertades mencionados en el artículo 1 no estuviere ya garantizado por disposiciones legislativas o de otro carácter, los Estados Partes se comprometen a adoptar, con arreglo a sus procedimientos constitucionales y a las disposiciones de esta Convención, las medidas legislativas o de otro carácter que fueren necesarias para hacer efectivos tales derechos y libertades. 278 Corte Intermericana de Derechos Humanos, Caso Almonacid Arellano y otros Vs. Chile. Excepciones Preliminares, Fondo, Reparaciones y Costas. Sentencia de 26 de septiembre de 2006. Serie C No. 154, párrafos 123 y 124: “123. La descrita obligación legislativa del artículo 2 de la Convención tiene también la finalidad de facilitar la función del Poder Judicial de tal forma que el aplicador de la ley tenga una opción clara de cómo resolver un caso particular. Sin embargo, cuando el Legislativo falla en su tarea de suprimir y/o no adoptar leyes contrarias a la Convención Americana, el Judicial permanece vinculado al deber de garantía establecido en el artículo 1.1 de la misma y, consecuentemente, debe abstenerse de aplicar cualquier normativa contraria a ella. El cumplimiento por parte de agentes o funcionarios del Estado de una ley violatoria de la Convención produce responsabilidad internacional del Estado, y es un principio básico del derecho de la responsabilidad internacional del Estado, recogido en el Derecho Internacional de los Derechos Humanos, en el sentido de que todo Estado es internacionalmente responsable por actos u omisiones de cualesquiera de sus poderes u órganos en violación de los derechos internacionalmente consagrados, según el artículo 1.1 de la Convención Americana 124. La Corte es consciente que los jueces y tribunales internos están sujetos al imperio de la ley y, por ello, están obligados a 275

194

Juicio de amparo indirecto 73/2018-II y sus acumulados 75/2018-III y 76/2018-IV

En los términos expuestos, se declaran inconstitucionales

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los artículos 2, 3, 4, fracciones I, II, VII y X, 6, 8, 9, 11, párrafos primero y último, 16, 26, 30 y 31 de la Ley de Seguridad Interior. OCTAVO. EFECTOS DEL AMPARO. Con fundamento en lo dispuesto en el artículo 78 de la Ley de Amparo, se concede el amparo a los quejosos para el efecto de que una vez que cause ejecutoria este fallo, se desincorporen de su esfera jurídica los artículos 2, 3, 4, fracciones I, II, VII y X, 6, 8, 9, 11, párrafos primero y último, 16, 26, 30 y 31 de la Ley de Seguridad Interior, declarados inconstitucionales.

De igual forma, con fundamento en el artículo 78, último párrafo, de la Ley de Amparo279, como medida adicional a la inaplicación de los preceptos indicados y a fin de restablecer a los quejosos en el pleno goce del derecho violado, se ordena entregar a los

quejosos

salvoconducto280

para

que

las

autoridades

encargadas de ejecutar281 la Ley de Seguridad Interior se abstengan de aplicar los artículos materia de la concesión del amparo a **** ******* ***** ***** ******** **** ******* * ********* ***** *******.

aplicar las disposiciones vigentes en el ordenamiento jurídico. Pero cuando un Estado ha ratificado un tratado internacional como la Convención Americana, sus jueces, como parte del aparato del Estado, también están sometidos a ella, lo que les obliga a velar porque los efectos de las disposiciones de la Convención no se vean mermadas por la aplicación de leyes contrarias a su objeto y fin, y que desde un inicio carecen de efectos jurídicos. En otras palabras, el Poder Judicial debe ejercer una especie de “control de convencionalidad” entre las normas jurídicas internas que aplican en los casos concretos y la Convención Americana sobre Derechos Humanos. En esta tarea, el Poder Judicial debe tener en cuenta no solamente el tratado, sino también la interpretación que del mismo ha hecho la Corte Interamericana, intérprete última de la Convención Americana.” Artículo 78. Cuando el acto reclamado sea una norma general la sentencia deberá determinar si es constitucional, o si debe considerarse inconstitucional. Si se declara la inconstitucionalidad de la norma general impugnada, los efectos se extenderán a todas aquellas normas y actos cuya validez dependa de la propia norma invalidada. Dichos efectos se traducirán en la inaplicación únicamente respecto del quejoso. El órgano jurisdiccional de amparo podrá especificar qué medidas adicionales a la inaplicación deberán adoptarse para restablecer al quejoso en el pleno goce del derecho violado. 280 Salvoconducto. El permiso por autoridad pública, o el despacho de seguridad para que se pueda pasar de un lugar a otro sin reparo o sin peligro. (Rodríguez de San Miguel, Juan. Diccionario razonado de legislación civil, penal, comercial y forense. Instituto de Investigaciones Jurídicas de la Universidad Nacional Autónoma de México. 1ª edición, México 1996, p. 631). Conducto: Es una especie de pasaporte que durante la guerra se concede a un enemigo por el poder público, autorizado para hacer paz o la guerra, o por el general en jefe de un ejército, a fin de que pueda transitar libremente sin que nadie le inquiete ni ponga embarazo alguno. (Montiel Duarte, Isidro A. Vocabulario de Jurisprudencia. Imprenta de V. e Hijos de Murguía, Segunda reimpresión, México 2016, p. 217). 281 Ley de Seguridad Interior. Artículo 5. La aplicación de esta Ley corresponde al Ejecutivo Federal, a través de la Secretaría de Gobernación, con la participación de las dependencias y entidades de la Administración Pública Federal, Fuerzas Federales y, en su caso, Fuerzas Armadas, en coordinación con los otros órdenes de gobierno, en el ámbito de sus atribuciones y competencia. 279

195

Por lo expuesto y fundado, además con apoyo en los artículos

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73, 74, 119, 123, 124 y demás relativos de la Ley de Amparo se R E S U E L V E:

PRIMERO. Se SOBRESEE en el juicio de amparo promovido por **** ******* ***** ***** ******** **** ******* * ********* ***** *******, respecto de los actos señalados en el considerando quinto, puntos l y ll, por los motivos y fundamentos ahí precisados. SEGUNDO. La Justicia de la Unión AMPARA Y PROTEGE a **** ******* ***** ***** ******** **** ******* * ********* ***** *******, respecto los actos y autoridades precisadas en el considerando tercero, por las razones y para los efectos previstos en el considerando séptimo y para los efectos precisados en el último considerando de esta sentencia. NOTIFÍQUESE;

HAGASE

PERSONALMENTE

LAS

PARTES QUE HAYAN SEÑALADO DOMICILIO PARA TAL EFECTO.

Así lo resolvió y firma Karla María Macías Lovera, Juez Noveno de Distrito en el Estado, asistida de Víctor Castillo Gómez, Secretario con quien actúa y da fe, hasta el cuatro de mayo de dos mil dieciocho, en que lo permitieron las labores del Juzgado. Doy fe.

196

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El once de mayo de dos mil dieciocho, la licenciada Nery Edith Martínez Jiménez, Secretario de Juzgado, con adscripción en el Juzgado Noveno de Distrito en el Estado de Guanajuato, hago constar y certifico que en esta versión pública no existe información clasificada como confidencial o reservada en términos de la Ley Federal de Transparencia y Acceso a la Información Pública. Conste.