Acción electoral, revista del Jurado Nacional de Elecciones by Martín Soto Florián

Acción Electoral Revista Electrónica del Jurado Nacional de Elecciones

www.accionelectoral.org

La democracia, comunicada.

Año 1, Número 1

Revocatoria Principios Proceso Reembolso

Vacancia Suspensión Experiencia comparada

Acción Electoral Sobre esta edición Tema: Revocatoria de autoridades en el Perú. Principales aspectos: orígenes, principios y experiencia comparada; el proceso de revocatoria en el Perú, el reembolso de gastos en el proceso de revocatoria; diferencias entre vacancia y revocatoria; y la revocatoria como desafío constitucional a las democracias contemporáneas. Palabras clave: revocatoria, reembolso, vacancia, suspensión, democracia, derecho electoral, autoridades locales, autoridades regionales, experiencia comparada, democracia directa, mandato de representación, representatividad, legitimidad democracia, Perú.

Acción Electoral Fundada en 2012, es una revista especializada en asuntos electorales, democracia y buen gobierno, del Jurado Nacional de Elecciones. Los artículos presentados son de responsabilidad exclusiva de sus autores y no reflejan necesariamente la opinión del JNE. La pertenencia del autor a un centro laboral sirve solo como información complementaria y no implica una posición oficial en la misma. Jurado Nacional de Elecciones (JNE) accionelectoral@jne.gob.pe www.accionelectoral.org

Acción Electoral Revista Electrónica del Jurado Nacional de Elecciones Año 1, Número1 Junio, 2012 ISSN versión electrónica 432-X23V Director Roque Bravo Basaldúa Co-Director Virgilio Hurtado Cruz Editor Martín Soto Florián Comité de redacción Hernán Espino, Omar Livia, José Naupari, Silvia Sánchez, Fernando Velezmoro, Tereza Villanueva Corrección de estilo Enrique Huerlig Asistentes Jimmy Cusi y Ronald Castillo Esta revista está publicada bajo una licencia Creative Commons Atribución 2.5 Perú. Queda permitida su reproducción, traducción y comunicación pública total o parcial, siempre que se cite la fuente. Todos los artículos pueden ser descargados desde www.accionelectoral.org

Acción Electoral

Jurado Nacional de Elecciones Presidente Hugo Sivina Hurtado Miembros del Pleno José Humberto Pereira Rivarola Elva Greta Minaya Calle Modesto Olegario De Bracamonte Meza José Luis Velarde Urdanivia

Acción Electoral

Comité editorial Bruce Ackerman Carlos Blancas Jacobo Domínguez Francisco Ezquiaga Flavia Freidenberg Owen M. Fiss Roberto Gargarella Gorki Gonzales Stephen Holmes Ulises Montoya A. Joan Oliver Araujo Henry Pease Yanina Welp Eugenio R. Zaffaroni Daniel Zovatto

Índice Presentación Hugo Sivina Hurtado Presidente del Jurado Nacional de Elecciones

Editorial

La revocatoria: orígenes, principios y experiencia comparada Martín Soto Florián

El proceso de revocatoria peruano Silvia Sánchez Gómez El reembolso de gastos en el proceso de revocatoria Omar Livia Quiñonez, Martín Soto Florián y Tereza Villanueva López Una aproximación a la revocatoria del mandato, la vacancia y la suspensión de autoridades regionales y municipales en el Perú Fernando Velezmoro Pinto

El desafío de la revocatoria: obstáculo o requisito para el desarrollo local y regional Hernán Espino Cortés y José Naupari Wong

Bibliografía

Comité Editorial

Sobre los autores

Presentación Dentro del elenco de herramientas institucionales para el ejercicio de la democracia directa, se cuenta con la figura de la revocatoria de autoridades. Al ser esta una figura reciente y controversial, es necesario poner en perspectiva dicha institución, sus usos, fundamentos, consecuencias, así como la reciente experiencia peruana y la más relevante de países en donde también se tiene dicha figura legal. La revocatoria de autoridades es una institución introducida en el Perú por la Constitución de 1993, y cuya primera acción legal se registra en el año 1997. A la fecha se han realizado 3367 consultas de revocatoria, siendo que han sido efectivamente revocados de sus cargos: 1057 autoridades entre alcaldes (740), y regidores (847). Si bien las consecuencias socio políticas de dicha realidad escapan a los alcances de la presente investigación, es importante dejar anotado que este primer esfuerzo institucional sentará las bases para posteriores trabajos sobre el particular. La revocatoria es una figura pensada para brindar, garantizar y hacer expeditivo el derecho de participación de los ciudadanos, empoderando a los electores en atención a sus autoridades locales y regionales, en momentos posteriores de su elección. En ese sentido, el Jurado Nacional de Elecciones desarrollará investigaciones cuya finalidad es compartir información relevante para la construcción de una sociedad respetuosa de la democracia constitucional y sus instituciones, siendo la prime-

ra de estas, la referida al tema de revocatoria de autoridades regionales y municipales. La revista busca no solo divulgar los criterios con los que se administra justicia electoral, sino también contribuir a la reflexión sobre los problemas jurídicos vinculados a la democracia, el ejercicio del poder y el buen gobierno. La publicación esta compuesta por un Comité Editorial integrado por académicos y profesionales de reconocida trayectoria en temas ligados al quehacer electoral, el estado de derecho y la reflexión crítica del sistema democrático, cuenta también con un Comité de redacción, liderado por su director, co-director y editor. Deseo que este primer esfuerzo editorial que realiza el Jurado sea de relevancia y utilidad para la sociedad peruana en su conjunto, para las autoridades y representantes, así como para la comunidad académica.

Hugo Sivina Hurtado

Presidente del Jurado Nacional de Elecciones

Editorial Existe un sistema electoral que proyecta en la democracia la legitimidad ciudadana, que cuida la confianza del pueblo y que se esfuerza por vehiculizar los derechos políticos de todos los peruanos y peruanas. Desde 1931, el Jurado Nacional de Elecciones (JNE) se ocupa de dicho sistema, su funcionamiento y garantía. Parafraseando a los profesores Cass R. Sunstein y Stephen Holmes, podríamos decir que los derechos de los ciudadanos peruanos no son un don divino ni tampoco un fruto de la naturaleza; no se exigen por sí solos, y es imposible protegerlos de manera confiable si el gobierno es insolvente en sus obligaciones; pero también si los ciudadanos no los conocen o no cuentan con las herramientas suficientes para hacerlos respetar. Acción Electoral, revista especializada del JNE en asuntos electorales, democracia y buen gobierno, busca desarrollar una publicación que guardando el rigor académico sea vehículo para compartir con la ciudadanía los temas y asuntos de mayor relevancia electoral; y cuya difusión resulte relevante para la consolidación de la democracia peruana y sus instituciones. Es por ello que nuestra línea editorial será una de verdadera educación cívica y afirmación democrática, una publicación dirigida a la mayor cantidad de peruanos y peruanas, que buscar tratar temas de interés público, ligados al quehacer electoral. De esta forma, el JNE, a través de la Secretaría General y con el apoyo de la Escuela Electoral y de Gobernabilidad, cumple con sus políticas y objetivos de calidad: contribuir a la educación cívica electoral así como a la afirmación de la democra-

cia, al tiempo que fortalece las capacidades y buenas prácticas ciudadanas. En una democracia constitucional el rol más importante es el de ser ciudadano; por ello, será un objetivo central del proyecto: colaborar con las autoridades locales, y sociedad en general, al correcto entendimiento de las instituciones que la democracia ofrece, así como respecto a su uso responsable, costos, consecuencias y resultados. Dice Dieter Nohlen que la justicia electoral ha cumplido en varios países una actividad ejemplar, pero los valores que representa todavía no han sido integrados a la cultura política. Nuestro país no escapa a dicha afirmación, la misma que refleja la tarea pendiente de instituciones como la nuestra. Es necesario comprender que el sistema electoral peruano no se agota en las reglas procedimentales, ni en las resoluciones que se emiten; ni tampoco es de uso exclusivo de las organizaciones políticas. Todo peruano goza de plenos derechos políticos, no solo a elegir y ser elegido, sino que cuenta también con un elenco moderno de herramientas que afirman los derechos ciudadanos más allá de las elecciones. Hoy en día, es posible participar de la gestión y controlar la actuación de los representantes de la voluntad popular. Contribuir al buen gobierno, señalar deficiencias, reclamar mejoras y también celebrar democráticamente los logros a que haya lugar. Conforme ha sido expuesto por numerosos académicos, existe una tendencia que busca acercar el quehacer de los representantes a los representados, brindar transparencia a la gestión pública y dotar de eficacia y eficiencia la labor por estos re-

alizada. Leyes que demandan la participación ciudadana, la deliberación de las decisiones que toman los representantes, herramientas institucionales para la rendición de cuentas, integran el andamiaje legal con el que es posible afirmar los derechos políticos y afirmar así la democracia constitucional. Los representados cuentan con iniciativa para proponer proyectos, pueden acceder a todo tipo de información y les asiste pleno derecho a conocerla en un plazo razonable bajo responsabilidad del funcionario; asimismo, poseen pleno derecho a remover autoridades democráticamente electas frente a determinados supuestos. Precisamente, uno de ellos es el tema que inaugura la presente publicación: la iniciativa popular de revocatoria de autoridades. La revocatoria es una de las herramientas con que las democracias modernas se construyen y afianzan. Es una institución que reclama la atención del país, en la medida que cada vez son más los peruanos y peruanas que acuden a ella, en busca de respuestas a sus inquietudes sobre la legimitidad de sus representantes, frente a determinadas acciones u omisiones. De 1997 a 2009 han sido 3 367 las autoridades sometidas por la ciudadanía a la consulta popular de revocatoria. De ellas, han sido efectivamente revocadas un total de 1 057 autoridades locales: 210 alcaldes y 847 regidores. Para el año 2012, la cifra no es menor: serán 1 310 las autoridades que consultadas por medio del proceso de revocatoria, deberán de enfrentar nuevamente la voluntad ciudadana. En atención a ello, y por las consideraciones expuestas, el JNE, máxima autoridad de la justicia electoral peruana, dedica la

primera edición de Acción Electoral a tratar el asunto de la revocatoria. Es así que el itinerario editorial de la revista, inicia ocupándose de los orígenes, principios y experiencias comparadas en procesos de revocatoria. Para ello, se recurre a diferentes fuentes y autores que permiten comprender que la institución jurídica de la revocatoria se encuentra presente desde las primeras discusiones constitucionales, así como en los diferentes cuerpos normativos de los países de la región. El texto comparte, además, cifras y datos de interés referidos a los más recientes procesos de revocatoria en el Perú. El segundo artículo hace un recuento del proceso de revocatoria en cada una de sus etapas y frente a cada una de las instituciones que componen el Sistema Electoral. De esta forma, es posible observar el recorrido de cada una de las solicitudes de revocatoria, desde que son propuestas por los promotores, hasta su culminación, cuando, luego de la votación, el JNE proclama los resultados. En lo que constituye el primer trabajo sobre la figura legal del reembolso, jóvenes abogados de la Secretaría General se encargan de desarrollar los principios e implicancias de dicha institución. En ese sentido, es posible apreciar un primer esfuerzo por dotar de contenido, a partir de lo resuelto por el JNE, al reembolso de gastos en los procesos de revocatoria. Es importante mencionar que solo se han presentado ante el JNE tres casos en los que se ha requerido el reembolso por los gastos de difusión ante autoridades del Sistema Electoral, por lo que la lectura de este texto resulta de primera importancia para quienes deseen tener una aproximación a dicha institución.

Otro tema que suele suscitar confusión, tanto entre los representantes y la ciudadanía, como en la prensa en general, es el referido a la vacancia, suspensión y revocatoria de autoridades. Por ello, el ensayo titulado “Una aproximación a la revocatoria del mandato, la vacancia y la suspensión de autoridades regionales y municipales en el Perú”, plantea con claridad las diferencias y similitudes entre las figuras descritas, siendo que las dos primeras constituyen una suerte de sanción, en tanto que la última (la revocación) es más bien una herramienta íntimamente ligada a la legitimidad de la autoridad, pero sin los matices de punición por una determinada acción u omisión. Es decir, mientras que la naturaleza de una decisión frente al supuesto de una vacancia o suspensión es jurídica, para el caso de una revocación será estrictamente política. En esa medida, los primeros tendrán como supuesto de procedencia causas legalmente establecidas, mientras que la última no requerirá de justificación alguna. Finalmente, cierra la presente edición una lectura de la revocatoria como problema y posibilidad de la democracia constitucional. Para ello, los autores sitúan dicha figura en las diferentes posibilidades de comprensión que ofrece un sistema democrático: dando cuenta de las experiencias, dificultades y ajustes necesarios para la consolidación de dicha institución legal. Como todo esfuerzo editorial, la presente construcción colectiva representa un primer esfuerzo por compartir conocimientos y herramientas, generadas en el seno del JNE, con toda la ciudadanía. Resulta necesario reconocer el compromiso que el Pleno del JNE ha tenido para con la presente publicación. Los señores

Hugo Sivina Hurtado, Presidente del JNE, así como los miembros titulares del Pleno: Modesto Olegario De Bracamonte Meza, Elva Greta Minaya Calle, José Humberto Pereira Rivarola y José Luis Velarde Urdanivia, han brindado su apoyo constante y fundamental para la realización de esta primera edición de Acción Electoral. Tenemos la esperanza de no defraudar dicho respaldo. Por otro lado, es oportuno agradecer la desinteresada colaboración de los profesores, nacionales y extranjeros, que integran nuestro comité editorial: Bruce Ackerman, Carlos Blancas, Flavia Freidenberg, Jacobo Domínguez, Francisco Ezquiaga, Owen M. Fiss, Roberto Gargarella, Gorki Gonzales, Stephen Holmes, Ulises Montoya A., Joan Oliver, Henry Pease, Yanina Welp, Eugenio R. Zaffaroni y Daniel Zovatto; todos ellos destacados expertos y especialistas en diversas áreas del derecho, provenientes de centros especializados, escuelas de gobierno y universidades de primer nivel, con una vasta producción en temas referidos a democracia, constitucionalismo, participación política y otros. A nombre de Acción Electoral y del JNE, es legítimo y necesario expresar gratitud por su participación en este esfuerzo./

Roque Bravo Basaldúa Director 15

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La revocatoria: orígenes, principios y experiencia comparada MARTÍN SOTO FLORIÁN

Martín Soto Florián es investigador de la Secretaría General del Jurado Nacional de Elecciones y editor de la presente publicación. Ha sido Comisionado de la Adjuntía para los Derechos Humanos y Personas con Discapacidad de la Defensoría del Pueblo, y ha asesorado a la Comisión de Constitución y Reglamento del Congreso de la República. Profesor Adjunto en la Facultad de Derecho de la Pontificia Universidad Católica del Perú (PUCP). Estudios de Maestría en Derecho con mención en Política Jurisdiccional por la PUCP.

tes de aquellos días. No obstante ello, la existencia de un poder representativo que legisle, un ejecutivo unipersonal dotado de amplios poderes y un aparato judicial encargado de la aplicación correcta de leyes, será un producto contramayoritario[4], fruto de una necesidad concreta: “corregir, purificar o ‘filtrar’ la voz de la mayoría, pasándola por el ‘tamiz de un grupo selecto de representantes’”[5].

A partir de tales debates, los padres fundadores de la democracia norteamericana sostuvieron la necesidad de un sistema de frenos y contrapesos[3], el que sirvió de inspiración a las repúblicas nacien-

ciones en las que ya vivimos[7].

La participación de las mayorías fue vista como posibilidad de “turbulencia y excesos”. La democracia fue tenida entonces como “el peor de todos los males políticos”: de la expresión ‘directa’ de la ciu1. Revocatoria y democracia dadanía solo podían esperarse decisiones basadas en la mera ‘pasióLa democracia se desarrolla de muchas irrazonables, [6] n’ . formas. En sus orígenes, James Madison, plantea dos dificultades que todo gobier- Más allá de las novedades institucionales, no debe enfrentar: la responsabilidad de los rasgos del sistema representativo de los controlar a los ciudadanos y la obligación albores republicanos fueron instaurados y de controlarse a sí mismo[1]. De dicha idea mantenidos en las jóvenes democracias de surgirán extensas discusiones cuyo arribo nuestros países. Ello es así, puesto que si dará vida a las bases del sistema represen- bien las ideas cambian, nuestra capacidad tativo y a su organización, instituciones y colectiva para definir esquemas alternatigobierno[2]. vos se encuentra limitada por las institu-

1 “In framing a government which is to be administered by men over men, the great difficulty lies in this: you must first enable the government to control the governed; and in the next place oblige it to control itself”. En: “The Structure of the Government Must Furnish the Proper Checks and Balances Between the Different Departments” [Feb 8, 1788]. Extraido de: The Federalist Papers. “The Federalist n. 51”. New York: Random House, 1973, p. 337. Disponible también en: http://www.foundingfathers.info/ federalistpapers/fedindex.htm También: Tribe, Laurence H., y Dorf, Michael C. Interpretando la Constitución. Lima: Palestra editores, 2010, p. 39 y ss. 2 Gargarella, Roberto. Nos los representantes. Crítica a los fundamentos del sistema representativo. Buenos Aires: Ciepp, 1995, Capítulo II y III. 3 Cfr. Ackerman, Bruce. La nueva división de poderes. Barcelona: Fondo de Cultura Económica, 2007.

Como parte del escenario descrito, se observa que los asuntos electorales se enmarcan en la oportunidad ciudadana de participar en la democracia, por medio de la elección popular. Fuera de ello, su presencia es tenue y su desarrollo pobre. Ello hace sentido si se considera que los 4 Gargarella, Roberto. Nos los representantes. Crítica a los fundamentos del sistema representativo. Buenos Aires: Ciepp, 1995, pp. 69.-70. 5 Manin, Bernard. Elections, elites and Democracy: On the Aristocratic Character of elections. Chicago: The University of Chicago, 1993, Capítulo 2. 6 Farrand, Max (ed.) The records of the Federal Convention of 1787. 4 vols. New Haven, Conn: Yale University Press, 1937. Citado por Gargarella, Roberto. Loc. Cit. 7 Nedelsky, Jennifer. Private Property and the Limits of American Constitutionalism: The Madisonian Framework and its legacy. Chicago: The University of Chicago Press, 1994, p. 202.

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derechos y libertades políticas no han sido ca) a condiciones de razonamiento público un asunto pacífico, sino más bien se han (deliberación colectiva)[11], no aparece del caracterizado por presentar siempre resis- todo presente en dichas miradas. tencias y temores[8]: El derecho electoral se transforma así en Liberales y conservadores compartían, en conocer y dominar reglas, procedimientos muchos aspectos, su mirada sobre los de- y plazos; y no en un asunto de principios y rechos: ambos miraban con desconfianza contenidos ligados a la esencia misma del los derechos más vinculados con las aspi- sistema democrático. Se piensa en eleccioraciones sociales de la comunidad; ambos nes antes que en un sistema electoral, depreocupados por asegurar protección para jando muchas veces de lado los fundamenel que consideraban el sagrado derecho a tos que deben dar vida a las instituciones la propiedad privada, y ambos resistían, que sirven a la consecución de los fines de sobre todo, una aproximación generosa la democracia y el buen gobierno. en relación con los derechos políticos: era demasiado arriesgado –o demasiado tem- En el marco de una democracia deliberatiprano– para ampliar los derechos políticos va, se tienen diferentes formas de construir la democracia misma. Para el caso peruano (…)[9]. es la Ley de los Derechos de Participación En consonancia a ello, intelectuales como y Control Ciudadanos, Ley N.° 26300 (en Blackstone afirmaban que “los derechos adelante Ley N.° 26300, LDPCC)[12], la políticos debían corresponder únicamente que desarrolla cuáles son aquellas formas a aquellos dotados de voluntad propia”. en las que es posible participar y ejercer Dicha “voluntad propia” tenía relación los derechos políticos. Dentro de dicho directa con –y se lograba por medio de– elenco de posibilidades se encuentra la fiderechos de propiedad[10]. gura de la consulta popular de revocatoria de autoridades. Los asuntos electorales y su justicia han sido tradicionalmente relegados a lo pro- El Perú necesita mejorar la forma en que cedimental. Los debates académicos nos se hace y realiza la política. Es necesario remiten a la elección como acto y a la téc- renovar la confianza en las instituciones nica para el conteo y asignación de votos, pero por sobre todo en la ciudadanía. En así como a las estrategias para ganarlos. el ánimo de compartir los principales alLa idea de vincular de modo manifiesto el cances, en atención a la institución de la ejercicio del poder (representación políti- revocatoria y su experiencia legislativa comparada, el presente texto ofrece un 8 Hamilton, A., Madison, J., y Jay, J.. El Federalista. acercamiento preliminar de la consulta México: FCE, 2010. También: Holmes, Stephen. “Precommitment and the paradox of Democracy”. En: popular de revocatoria de autoridades a la Elster, Jon y Slagstad, Rune (ed.) Constitucionalism ciudadanía en su conjunto. De esta forma, and Democracy. Cambridge: Cambridge University Press, 1997, pp. 197-207. Nino, Carlos Santiago. La constitución de la democracia deliberativa. Barcelona: Gedisa, 2003, pp. 154-201, y 202-257.

9 Gargarella, Roberto (coord.). “Los fundamentos de una comunidad de iguales”. En: La Constitución en 2020. 48 propuestas para una sociedad igualitaria. Buenos Aires: Siglo XXI editores, 2011, p. 226. 10 Blackstone, William. Commentaries on the Laws of England. 4 vols. London: 2nd edition, Spettigue, 1844. Citado por Gargarella, Roberto. Nos los representantes. Crítica a los fundamentos del sistema representativo. Buenos Aires: Ciepp, 1995, pp. 3738.

11 Cohen, Joshua. “Democracia y libertad”. En: Jon Elster (comp.). La democracia deliberativa. Barcelona: Gedisa, 2001, pp. 237 y ss. A propósito de dicha lectura, es posible pensar que en el Perú la precariedad del sistema democrático haya sido regla antes que excepción. Cfr. Dargent, Eduardo. Demócratas precarios. Élites y debilidad democrática en el Perú y en América Latina. Lima: IEP, 2011. 12 La Ley N.° 26300, Ley de los Derechos de Participación y Control Ciudadanos fue promulgada el 18 de abril de 1994. Posteriormente, algunos de sus artículos fueron suspendidos, para ser luego restablecidos por la Ley N.° 37520, del 26 de septiembre de 2001.

será posible conocer además de los principales motivos que sustentan dicha institución, los principales países en la región en los que tiene vigencia. 2. Consulta popular de revocatoria de autoridades: apuntes preliminares y expectativas La democracia requiere para su mejora y fortalecimiento de la participación constante de la ciudadanía[13]. Para ello, se ocupa de generar reglas y procedimientos que permitan dicha participación, más allá de la sola elección de representantes[14].

dense, sin embargo, el hecho de que la iniciativa popular, el plebiscito y la revocación de mandato no hayan sido tan utilizados “se debe a que mejoró el nivel de las legislaturas locales”[17]. Además de ello, es importante anotar que, de modo general, recurrir a métodos de democracia directa no ha dado lugar a la adopción de medidas radicales o perjudiciales para las minorías. Su existencia tendió, más bien, a influir sobre las legislaturas y a producir consensos más sólidos[18]. En ese sentido, la revocatoria o “recall” es, como en el Perú, una herramienta de nivel local y estatal[19].

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El derecho de revocar los mandatos de los representantes fue siempre un reclamo poderoso y presente en los debates constitucionales de 1787, sin embargo, para los padres fundadores, la exigencia de tal derecho resultó siempre inaceptable[20]. Se sostuvo que alteraría la voluntad de los representantes, y que promovería autoriLa democracia directa se volvió un rasgo dades elegidas “por los perjuicios de sus permanente de la vida política estadouni- estados, y no por el bien de la Unión”[21]. En atención a la institución de la revocatoria, si bien es de reciente data en el Perú, no lo es en países como los Estados Unidos[15]. A finales de 1800, diferentes estados de la Unión, enmendaron sus constituciones, promoviendo la incorporación de fórmulas de iniciativa popular[16].

13 Cfr. Nino, Carlos Santiago. La constitución de la democracia deliberativa. Barcelona: Gedisa, 2003. Gargarella, Roberto. Nos los representantes. Crítica a los fundamentos del sistema representativo. Buenos Aires: Ciepp, 1995. Lawurence H. Tribe y Dorf, Michael C. Interpretando la Constitución. Lima: Palestra editores, 2010. 14 Manin, Bernard. The principles of Representative Government, Cambridge: Cambridge University Press, 1997. 15 Beard, Charles Austin y Shultz, Birl E. Documents on the State wide iniciative, referendum and recall. New York: The MacMillan Company, 1912. El “recall” permite a los ciudadanos a remover a una autoridad electa de su cargo. Cfr. Drage, Jennifer. “Initiative, Referendum, and Recall: The Process”. En: Journal of the American Society of Legislative Clerks and Secretaries. Vol. 5, Num. 2, 2000. Disponible en: http://www.ncsl.org/legislatures-elections/elections/ initiative-referendum-and-recall-overview.aspx 16 Tal es el caso de Dakota del Sur, Utah y Oregon. Entre 1906 y 1918, diecinueve estados más adoptaron este procedimiento. En 1959, otros cuatro se sumaron a los anteriores. Vid. Prud’homme, JeanFrançois. Consulta popular y democracia directa. México: Instituto Federal Electoral, 1997. También: Beard, Charles Austin y Shultz, Birl E. Documents on the State wide iniciative, Referendum and Recall. New York: The MacMillan Company, 1912.

Los defensores de la revocación de mandatos fueron conocidos como los “populistas”. Ellos afirmaban que para los manda17 Prud’homme, Jean-François. Consulta popular y democracia directa. México: Instituto Federal Electoral, 1997. 18 No obstante ello, desde 1904 se han aprobado entre 35 y 40 % de las iniciativas populares sometidas a votación a nivel estatal, sin embargo, la revocación de mandato prácticamente no se ha empleado. Cronin, Thomas E. Direct Democracy: The Politics of Initiative Referendum and Recall. Harvard University Press, Cambridge, Mass., 1999, pp. 69, 195 y ss. 19 Los mecanismos de la democracia directa han sido discutidos pero nunca adoptados a nivel nacional. Cronin, Thomas E. Direct Democracy: The Politics of Initiative Referendum and Recall. Loc. Cit. 20 Gargarella, Roberto. Nos los representantes. Loc. Cit., p. 122. 21 Williams, Norman R. “Direct Democracy, the Guaranty Clause, and the Politics of the “Political Question” Doctrine: Revisiting Pacific Telephone”. Oregon Law Review, Vol. 87, 979, 2008. Disponible en: http:// law.uoregon.edu/org/olrold/archives/87/NWilliams. pdf Farrand, Max (ed.) The records of the Federal Convention of 1787. 4 vols. New Haven, Conn: Yale University Press, 1937, p. 298.

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tos prolongados (superiores a un año), los electores debían de contar con una herramienta adicional que les permita controlar a sus elegidos. Mandatos prolongados –insistían los “populistas”– traerían como resultado que los representantes se desentendieran de sus votantes y comenzaran a actuar con autonomía respecto de estos[22].

3. Revocatoria en el Perú: principales alcances

Actualmente, la revocatoria se inserta en un contexto de empoderamiento ciudadano para la mejora de las autoridades que nos representan. Dicha figura legal favorece el ejercicio de los derechos de participación y control, al tiempo que busca lograr que las decisiones de las autoridades electas sean el mejor reflejo posible de la voluntad deliberada del pueblo[24].

Los rasgos principales que permiten describir dicha institución jurídica en el Perú son:

Por medio de la consulta popular de revocatoria, los electores pueden destituir o ratificar en su cargo al representante anteriormente electo. Se fortalece de esta forma, el compromiso de los ciudadanos con el buen funcionamiento del sistema demoEs pertinente anotar que los temores de crático y sus instituciones, al permitir a las los “populistas” parecen tener vigencia. peruanas y peruanos decidir asuntos espeNo es inusual que representantes, al día cíficos directamente en las urnas. siguiente de haber sido electos, anuncien planes y medidas contradictorios con sus Los mecanismos de participación y conpromesas y propuestas electorales. “De trol político y ciudadano constituyen una allí que los ‘populistas’ no hayan hecho precondición para la democracia. En ese más que tratar de frenar un mal previsible, sentido, la democracia será resultado de apelando a la razonable idea de que, aún la forma en la que constitucionalmente se [25] luego de las elecciones, el pueblo seguía participe y controle el quehacer político . siendo depositario del poder. Sostuvieron La revocatoria es una de las herramientas entonces que ‘cuando una persona autori- constitucionales con las que es posible parza a otra a llevar adelante un cierto traba- ticipar, mejorar y afirmar la democracia jo en su nombre debe retener el poder de peruana, en sus ámbitos correspondientes: locales y regionales. reemplazarla’”[23].

Es un derecho de corte constitucional, que asiste a todo ciudadano. Se fundamenta en la necesidad de controlar la representación política. Busca retirar de sus funciones a la autoridad electa[26]. Los sujetos a los que se dirige son: autoridades regionales y municipales, así como jueces de paz, cuya elección sea popular.

22 Llegando incluso a buscar el favor de quienes no apostaron por ellos en un primer momento, pero a cuyos interesen sirven, en el ánimo de beneficiarse con su voto, en una próxima elección. Cfr. Gargarella, Roberto. Nos los representantes. Loc. Cit., p. 122123. 23 Storing, H. (ed.). The Complete anti-Federalist. Chicago: University of Chicago Press, 1981, p. 289. Citado en: Gargarella, Roberto. Nos los representantes. Loc. Cit., p. 123. 24 Zovatto, Daniel y Orozco, J. Jesús. Reforma política electoral en América Latina 1978-2007. México: Instituto de Investigaciones Jurídicas UNAM / IDEA Internacional, 2008, pp. 3-209.

Su promoción no requiere acreditación legal de los motivos que la inspiran: su legi25 Holmes, Stephen. “Precommitment and the paradox of Democracy”. En: Elster, Jon y Slagstad, Rune (ed.) Constitucionalism and Democracy. Cambridge: Cambridge University Press, 1997, pp. 195-240. 26 Siendo su naturaleza diferente a la de una vacancia o suspensión. Cfr. En esta publicación: Velezmoro. Fernando. “Una aproximación a la revocatoria del mandato, la vacancia y la suspensión de autoridades regionales y municipales en el Perú”.

timidad se encuentra en las firmas y en los municipales y regionales; votos que la iniciativa logré. Consulta previa en el caso de los pueblos Para su procedencia se requieren las firmas originarios, y; del 25% de los electores de determinada circunscripción, hasta un máximo de 400 Otros mecanismos de participación establecidos en la legislación vigente. 000 firmas. No puede interponerse durante el primer Son derechos de control ciudadano: ni el último año del mandato. Revocatoria de autoridades, Dependiendo de los resultados del proce- Remoción de autoridades; so, el Jurado Nacional de Elecciones reemplaza a la autoridad revocada o convoca a Demanda de rendición de cuentas; y, nueva elecciones. Otros mecanismos de control establecidos A continuación, una breve descripción so- por la legislación vigente. bre su naturaleza, finalidad, función, sujetos, requisitos, plazos y temporalidad, así Los derechos descritos se encuentran en un proceso de afirmación y desarrollo. Se como sobre sus efectos y consecuencias: insertan en el marco de una tendencia que 3.1. Sobre su naturaleza reclama la incorporación de la voz y el voto ciudadano, de modo más constante y La ciudadanía cuenta con un elenco im- con vocación de permanencia. portante de derechos constitucionales, entre los que se encuentran los denominados Ya en 1914, la Corte Suprema de los Esderechos políticos, los que clásicamente tados Unidos de América fijaba algunos han sido expresados como el derecho a criterios, entre ellos, el más importante, elegir y ser elegido. que “los asuntos de democracia directa municipal (pensando en la “recall”) son En el marco de una democracia delibera- políticos más que judiciales” (Bonner v. tiva, dichos derechos tienen por finalidad Belsterling, 1911, también Pacific State generar accesos y garantías para la parti- Tel. & Tel Co. v. Oregon, 1912).[27] De ello cipación y el control ciudadano de la ac- se desprende que en el Perú la revocatoria tividad política. Dado que la democracia no constituye una sanción, sino más bien es una construcción colectiva de libertad una suerte de cuestionamiento a la legitiy cooperación para una vida buena en so- midad en la representación lograda en las ciedad, son los ciudadanos los llamados a urnas, un llamado de atención, un retiro asumir el desafío de vigilar el desempeño y de la confianza depositada por los electocumplimiento de la autoridad electa. Para res en la autoridad. ello, el sistema les brinda determinadas herramientas, entre las que se cuenta la revo- 3.2. Sobre su objeto catoria. El inicio de un procedimiento de revocatoSon derechos de participación ciudadana ria tiene por objeto someter a evaluación, los siguientes: mediante la consulta, la gestión de una autoridad local o regional democráticamente Iniciativa de reforma constitucional; electa y plenamente individualizada. Incluye también a los jueces de paz que proIniciativa en la formación de las leyes; Referéndum; Iniciativa en la formación de ordenanzas

27 May, Janice C. The Texas State Constitution: A referente guide. Texas: Greenwood Press, 1996, pp. 39-40.

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Revocatoria vengan de elección popular[28].

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Sujeto activo: El promotor. Es el ciudadano que adquiere el kit electoral y se comEn el Perú, la revocatoria es una institu- promete con el proceso de revocatoria. ción no aplicable a congresistas, ni al Presidente de la República. Eso quiere decir Sujeto pasivo: Autoridades sometidas a que su objeto se limita a circunscripciones consulta. Son los sujetos a los que se disubnacionales. rige la solicitud, vale decir, autoridades regionales y municipales democráticamenEs importante mencionar que, pese a que te electas (alcaldes, presidentes regionaa la fecha no se ha suscitado ningún caso les, regidores y consejeros regionales), así ante el Jurado Nacional de Elecciones, se- como jueces de paz, cuya elección sea poría posible incorporar también a las auto- pular[29]. ridades electas en los municipios de Centros Poblados. Son instituciones que también participan del proceso: Reniec, Onpe y JNE. 3.3. Sobre su función y fundamentos 3.5. Sobre sus requisitos La institución de la revocatoria de autoridades, al ser un procedimiento de control, Para la realización de la consulta se resirve para reforzar o retirar la confianza quiere: y legitimidad democrática con que cuenta Presentar una solicitud ante la Onpe y reudicha autoridad. nir el 25% firmas de los electores de la cirEn atención a ello, las razones por las que cunscripción electoral, hasta un máximo se inicia una revocatoria no requieren ser de 400 mil firmas[30]. probadas. Los fundamentos del pedido de revocatoria se exponen sin necesidad de Superar la verificación de autenticidad de las firmas recolectadas, ante el Reniec. motivación ni desarrollo ulterior. Los fundamentos más frecuentes por los Subsanar –de ser el caso– las observacioque se solicita la revocatoria de autorida- nes planteadas por el Reniec. des municipales son: Luego de ello, el JNE convocará a un proceso de consulta de revocatoria en un plaMal uso de los recursos públicos. zo de noventa días después de presentada Incumplimiento de funciones. la solicitud. El voto en este proceso electoral es obligatorio. Incumplimiento de las promesas electorales, planes de gobierno, otros ofrecimien- 3.6. Sobre su oportunidad, plazos y tos. 3.4.

Sobre sus sujetos

28 Constitución Política peruana de 1993: Art. 2.17: A participar, en forma individual o asociada, en la vida política, económica, social y cultural de la Nación. Los ciudadanos tienen, conforme a ley, los derechos de elección, de remoción o revocación de autoridades, de iniciativa legislativa y de referéndum. Art. 31: Los ciudadanos tienen derecho a participar en los asuntos públicos mediante referéndum; iniciativa legislativa; remoción o revocación de autoridades y demanda de rendición de cuentas (…). Art. 139.17: La participación popular en el nombramiento y en la revocación de magistrados, conforme a ley.

29 Mediante la revocatoria el pueblo destituye del cargo a una autoridad previamente electa. Por otro lado, existe la remoción como figura legal que permite cesar en el ejercicio de cargo a una autoridad que ha sido designada por el gobierno central o regional, y que no ha sido democráticamente elegida. Por ejemplo, gobernadores, directores regionales, gerentes municipales, etcétera. La remoción no comprende a los jefes políticos militares en las zonas declaradas en estado de emergencia. Cfr. Ley 26300, artículo 27. 30 Esto quiere decir que si el 25% del total de electores de un determinado distrito, provincia o departamento excede las 400 000 personas, solo se requerirá de este último número de firmas para que proceda la realización de la consulta.

temporalidad

Las autoridades revocadas no pueden participar de las elecciones a que hubiere lugar para cubrir su vacancia. En las demás elecciones no tendrán impedimiento alguno tras haber sido revocadas.

La oportunidad para presentar la petición de revocatoria se da luego de finalizado el primer año y antes de iniciar el último de la gestión de la autoridad que se desea someter a dicho procedimiento. Los promotores de aquel proceso de revocatoria que finalice con la salida de la Los plazos de mayor relevancia se encuen- autoridad sometida a consulta, tienen el tran previstos en el cronograma que el derecho a reclamar el reembolso por los JNE publica con ocasión de este procedi- gastos efectuados[32]. miento. Al cierre del presente artículo, el JNE se encuentra ad portas de aprobar el 4. Experiencia comparada: revocato[31] padrón electoral remitido por el Reniec . ria por países Las autoridades reemplazantes asumen funciones a partir del momento de la entrega de credenciales por parte del JNE, y por el tiempo que reste del mandato de la autoridad revocada. 3.7.

Sobre sus efectos

La autoridad sometida a consulta quedará revocada si la propuesta a favor de la revocatoria alcanza la mitad más uno de los votos válidos, siempre que hayan votado el 50% o más de electores hábiles en el padrón electoral del lugar donde se realiza la consulta.

A continuación, un recuento de los países de la región en los que es posible encontrar la figura de la revocatoria de autoridades democráticamente electas. Al final del presente texto se inserta un cuadro resumen con las dinámicas correspondientes a los países glosados (Tabla 1).

Acción Electoral AÑO 1, NÚMERO 1

4.1. Ecuador

En Ecuador la revocatoria de mandato es un derecho ciudadano plasmado en la Constitución Política, en sus artículos 109 al 113, y en los artículos 199 al 201. Además de ello, se encuentra tipificada en el Código de la Democracia, en donde se Se realizarán nuevas elecciones cuando plasman los lineamientos básicos para el se revoque a más de un tercio (1/3) de procedimiento de consulta que son los silos miembros del concejo municipal o del guientes: consejo regional. Solo pueden ser revocados los cargos elePara el caso de las regiones, al presidente gidos por el pueblo mediante procesos revocado lo reemplaza el vicepresidente, electorales, incluyendo al Presidente de la al vicepresidente revocado lo reemplaza el República. consejero hábil de la lista a la que pertenece el revocado que resulte electo mediante Para las autoridades municipales es necevotación de la mitad más uno del número saria la firma del 10% de ciudadanos de legal de los consejeros. la circunscripción electoral, mientras que para el Presidente el 15% de firmas. En los demás casos, la autoridad revocada será sustituida por su correspondiente ac- Solo se podrá realizar un proceso de recesitario. vocatoria, después de culminado el primer año de gestión y antes del último. 31 El cronograma para la consulta popular de revocatoria correspondiente al presente año se encuentra en la Web del JNE: http://portal.jne. gob.pe/procesoselectorales/Documentos%20%20 Procesos%20electorales/Revocatorias%202012/ CRONOGRAMA%20DE%20REVOCATORIA.pdf

Para la aprobación de la revocatoria se re32 Cfr. en esta misma publicación: Omar Livia Quiñonez, Martín Soto Florián y Tereza Villanueva López. “El reembolso de gastos en el proceso de revocatoria”.

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querirá la mayoría absoluta de los votos La Constitución venezolana, en su artículo válidos emitidos. 72, reconoce el derecho, de los ciudadanos que gocen de sus derechos, a revocar a Si la autoridad es revocada cesará de su toda autoridad democráticamente electa, cargo y será reemplazada por quien co- incluyendo al Presidente de la República. rresponda de acuerdo con la Constitución. Dicho derecho de revocatoria se encuenEn la mencionada Ley no se hace referen- tra desarrollado en la Ley Orgánica de cia al reembolso de fondos utilizados en Participación Ciudadana y Poder Popular, el proceso de revocatoria. Sin embargo, el artículos 75 y 76, donde además fija que Consejo Nacional Electoral, en en su Re- para iniciar dicho proceso es necesario que solución N. PLE-CNE-2-6-1-2011, Regla- la autoridad sometida a revocación se enmento para el ejercicio de la democracia cuentre a la mitad del mandato para el que directa a través de la iniciativa popular nor- fue elegido. mativa, consultas populares, referéndum y revocatoria de mandato, se ocupa de los procedimientos de las instituciones glosadas, así como de los correspondientes a los gastos, conforme se aprecia también en la Resolución N. PLE-CNE-3-27-7-2010. El presupuesto para realizar la revocatoria es asumido por el Estado y destinado a las instituciones encargadas. Con respecto a la campaña, está prohibida la contratación privada de propaganda y publicidad sobre el proceso electoral en prensa escrita, radio, televisión y vallas publicitarias, siendo el gasto máximo permitido en la campaña electoral un monto no mayor al límite establecido para la elección de la máxima autoridad de la jurisdicción en la cual se realiza la campaña. Los fondos utilizados en la campaña son privados, no existiendo el reembolso de lo utilizado. 4.2. Bolivia En el Estado Plurinacional de Bolivia, la Ley de Régimen Electoral, en sus artículos 25 al 34, permite la revocatoria de todas las autoridades elegidas por medio de una elección popular. La propuesta de revocatoria será llevada a cabo por cualquier persona que goce de plenos derechos políticos, y siempre que ello sea a la mitad y antes del último año del mandato de la autoridad sometida a proceso de revocación. 4.3. Venezuela

4.4. Colombia La Constitución de la República, en sus artículos 103 al 106, así como en la Ley 134, del 31 de mayo de 1994, sobre mecanismos de participación ciudadana, consagra en su punto 4 el derecho a revocar autoridades popularmente electas. Concretamente, se refiere al gobernador o alcalde, siempre que haya transcurrido al menos un año de la toma del cargo. Dicho derecho podrá ser ejercido solo por aquellos ciudadanos que hayan participado (votado) en el proceso electoral en el que la autoridad sometida a revocatoria fue electa. 4.5. Chile En Chile, la revocatoria no se encuentra regulada. 4.6. Argentina En la República Argentina no se encuentra tipificado en las leyes electorales nacionales los procesos de revocatoria de autoridades. Los únicos procesos de consulta son los referidos en la Ley N° 25.432 donde se regulan los procesos para que mediante el voto ciudadano se aprueben proyectos de ley. Para este caso los partidos tienen derecho a mostrar su postura a favor o en contra de los proyectos sometidos a consulta, para lo cual el Estado asume los costos de espacios en medios de comunicación masiva.

Sin embargo, ciudades como Buenos Ai- una autoridad electa, como es el caso del res, al abrigo de sus propias constituciones gobernador, se puede votar por un aspilocales, han estatuido el derecho a revocar. rante a dicho cargo[33]. Al respecto, se puede ver la Ley N° 19.945 del Código Electoral Nacional, así como la Ley N° 25.432 de Consulta Popular Vinculante y No Vinculante.

4.7. Panamá En Panamá, la revocatoria se sustenta en el artículo 151 de la Constitución, y es desarrollada por los artículos 361 al 376 del Código Electoral. Tanto los partidos políticos como cualquier ciudadano son los sujetos legitimados para promover la consulta popular de revocatoria. Podrán ser revocados de sus mandatos, luego del primer año y antes del último, diputados y corregidores, sean principales o suplentes.

Acción Electoral AÑO 1, NÚMERO 1

4.8. México Los estados que integran los Estados Unidos Mexicanos tienen regulaciones específicas para el ejercicio de los derechos de control y participación política. En ese sentido, se han identificado que 18 de los 32 estados cuentan con procedimientos de revocatoria para autoridades locales: gobernaciones, municipios y/o ayuntamientos. Cualquier ciudadano puede iniciar dicho proceso, siendo los plazos diferentes, dependiendo de cada Estado (ver cuadro). 4.9.

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Estados Unidos de América

Los Estados Unidos de América cuentan con el “recall” como procedimiento estadual. En ese sentido, no es un derecho constitucional de la federación, sino más bien uno propio de las constituciones de los respectivos estados que las han implementado. Actualmente, 26 estados cuentan con dicha institución. La forma en que ha sido reglamentada depende de cada estado. A modo de ejemplo, es posible mencionar el caso de California, en donde en la misma elección en la que se somete a “recall” a

33 Al respecto: Garrett, Elizabeth. “Democracy in the wake of the California recall”. En: The Elgar Handbook on Public Law and Public Choice. California: USC Center in Law, Economics and Organization, 2009, pp. 239-284.

Tabla 1. Cuadro comparativo de países.

Revocatoria

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PAÍS

ECUADOR

Constitución Política Título IV, Capítulo II Sección Segunda Art.109 al Art. 113 Ley Orgánica Electoral – Código de la democracia Art. 199 al Art. 201

PANAMÁ

Constitución Política, Título V, Capítulo I, Art. 151 Código Electoral de Panamá, Capítulo XV, Sección I, II, y III Art. 361 al Art. 376

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UBICACIÓN NORMATIVA

BOLIVIA

COLOMBIA

VENEZUELA

ARGENTINA

ESTADOS UNIDOS MEXICANOS

ESTADOS UNIDOS DE AMÉRICA

Ley de Régimen Electoral Título II, Capítulo II Art.25 al Art. 34 Constitución Política, Título IV, Capítulo I Art. 103 al Art. 106 Ley 134, Mecanismo de Participación Ciudadana Punto 4 Constitución Política, Título III, Capítulo IV, Art. 72 Ley Orgánica de Participación Ciudadana y Poder Popular, Título III, Capítulo IV, Art. 75 y Art. 76

Constitución de la Ciudad de Buenos Aires Libro II, Título II, Art. 67

Constitución Política de diferentes estados, así como sus respectivas leyes municipales. Constitución Política de diferentes estados, así como sus respectivas leyes municipales.

SUJETO ACTIVO

SUJETO PASIVO

PERIODO PARA LA ACCIÓN

Una vez cumplido Personas Autoridades el primero que gocen elegidas por la y antes del de derechos voluntad popular último año del políticos periodo que fue elegido Una vez Diputados cumplido Partidos principales el primero políticos y o suplentes, y antes del ciudadanos en corregidor último año del general principal o periodo que suplente fue elegido A la mitad Personas Autoridades y antes del que gocen elegidas por último año del de derechos elección popular periodo que políticos fue elegido Solo los Al menos ciudadanos debió que Gobernador o transcurrir participaron Alcalde un año de la en la elección toma de sus de la autoridad funciones Después Todos los Toda autoridad de que la ciudadanos elegida por autoridad con pleno medio de cumpla con goce de sus elección popular la mitad de su derechos cargo elegido Todos los ciudadanos con pleno goce de sus derechos

Una vez cumplido un Toda autoridad año hasta elegida por antes de los medio de seis meses elección popular para finalizar su mandato

Cualquier ciudadano, Ayuntamientos y luego el gobernaciones Congreso del estado Cualquier Gobernaciones y ciudadano, cargos estaduales luego el de elección Congreso del popular estado

No determina un plazo exacto, solo da requisitos Los plazos varían según los Estados.

Apuntes finales

2001, 2004, julio y octubre de 2005, 2008 y 2009. Desde 1997 a la fecha, han sido A la fecha, el Jurado Nacional de Elecciorevocadas un total de 1 057 autoridades nes ha convocado y llevado a cabo prolocales; de ellas, 210 han sido alcaldes 210 cesos de consulta popular de revocatoria y 847 regidores. (Ver Tabla 2) de autoridades locales en los años 1997, Tabla 2. Autoridades Consultadas y Revocadas desde 1997 a 2009. Fuente: JNE. Elaboración propia. AUTORIDADES CONSULTADAS VS AUTORIDADES REVOCADAS CONSULTADAS REVOCADAS % AUTORITOTAL DE TOTAL DE AÑO DADES REVOAUTORIDADES ALCALDE REGIDOR AUTORIDADES ALCALDE REGIDOR CADAS CONSULTADAS REVOCADAS 1997 2001 2004 2005 (JUL)

71,10% 6,10% 15,70%

190 628 878

61 166 187

729 462 691

135 38 138

42 11 29

93 27 709

64,70%

2005 (OCT)

37,10%

2008 2009

43,50% 45,60%

1,239 338

240 67

999 271

539 154

95 22

444 132

Conforme es posible apreciar, existe una cantidad importante de autoridades que han sido sometidas a consulta popular de revocatoria: de 1997 a 2009, 3 367 autoridades han visto su legitimidad cuestionada por parte de la ciudadanía a la que representan. En ese sentido, resulta fundamental estudiar la institución de la revocatoria de autoridades, toda vez que dicha herramienta se viene consolidando en su uso por parte de la ciudadanía. Observar los procesos de revocatoria permite conocer, de alguna manera, el clima social en determinadas jurisdicciones, las mismas que

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podrían tener conflictos sociales actuales o en latencia. Por otra parte, resulta importante atender la incidencia de los principales partidos políticos en lo que será el proceso de revocatoria correspondiente al año 2012. Al respecto, el Partido Aprista peruano descuella con un total de 103 autoridades susceptibles de ser revocadas en septiembre próximo. Asimismo, es relevante también la presencia de agrupaciones y movimientos políticos de índole local y regional que exhiben un alto número de alcaldes y regidores que podrían ser revocados.

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Tabla 3. Organizaciones políticas con mayor cantidad de solicitudes de revocatoria 2012. Fuente: JNE. Elaboración propia. Organización política Provincial Distrital TOTAL Alcalde Regidor Alcalde Regidor PARTIDO APRISTA PERUANO 21 82 103 ACCIÓN POPULAR 1 13 57 71 ALIANZA PARA EL PROGRESO 1 1 12 54 68 CONCERTACIÓN PARA EL DESARROLLO 9 40 49 REGIONAL - LIMA PERÚ POSIBLE (*) 1 1 7 32 41 FUERZA 2011 (**) 9 32 41 UNIÓN POR EL PERÚ 8 31 39 MOVIMIENTO INDEPENDIENTE REGIONAL 7 29 36 RÍO SANTA CAUDALOSO MOVIMIENTO REGIONAL FUERZA SOCIAL 8 27 35 CAJAMARCA PARTIDO DEMOCRÁTICO SOMOS PERÚ 7 26 33 MOVIMIENTO INDEPENDIENTE REGIONAL 4 25 29 TODOS CON AYACUCHO MOVIMIENTO POPULAR KALLPA 6 21 27 MOVIMIENTO INDEPENDIENTE 5 20 25 TRABAJANDO PARA TODOS NUEVA AMAZONÍA 1 6 17 24 MOVIMIENTO REGIONAL INDEPENDIENTE 3 18 21 CUENTA CONMIGO RESTAURACIÓN NACIONAL 4 16 20 JUNTOS SÍ SE PUEDE 4 15 19 MOVIMIENTO INDEPENDIENTE 5 14 19 INNOVACIÓN REGIONAL FRENTE REGIONAL PROGRESISTA IQUEÑO 1 7 3 7 18 MOVIMIENTO INDEPENDIENTE SURGE 5 12 17 AMAZONAS FUERZA LORETANA 4 13 17 PARTIDO POPULAR CRISTIANO - UNIDAD 4 12 16 NACIONAL MOVIMIENTO INDEPENDIENTE 3 13 16 RECONSTRUYAMOS ÁNCASH FRENTE REGIONAL TUNA 3 13 16 ALIANZA POR AREQUIPA 3 13 16 PARTIDO HUMANISTA PERUANO 3 12 15 TOTAL GENERAL 4 22 261 1023 1310 (*) PERÚ POSIBLE - SÚMATE presenta un total de seis. (**) ALIANZA CAJAMARCA SIEMPRE VERDE - FUERZA 2011 presenta un total de veintidós.

Tabla 4. Distribución de solicitudes de revocatoria 2012 por regiones Fuente: JNE. Elaboración propia. REGIÓN ÁNCASH LIMA-PROVINCIA CAJAMARCA APURÍMAC AYACUCHO HUANCAVELICA AREQUIPA SAN MARTÍN AMAZONAS LA LIBERTAD PUNO LORETO JUNÍN PIURA ICA HUANUCO TACNA LAMBAYEQUE CUSCO LIMA MOQUEGUA TOTAL GENERAL

PROVINCIA DISTRITO 1 39 32 27 20 20 15 15 1 14 14 1 10 9 9 9 8 1 6 5 3 3 3 3 2 4 266

TOTAL 40 32 27 20 20 15 15 15 14 11 9 9 9 8 7 5 3 3 3 3 2 270

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Tabla 5. Cuadro histórico de revocatorias. Fuente: JNE. Elaboración propia. Años 1997 2001 2004 2005 2005 2008 2009 2012 Consultas Populares de 23 de 25 de 29 de 30 de Revoca17 de 30 de 7 de noviem- noviem3 de julio noviem- septiemtoria de octubre octubre diciembre bre bre bre bre Autoridades en el Perú

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Circunscripcio60 172 187 242 4 nes en distritos distritos distritos 15 distritos 72 provincias 6 distritos donde se y 01 y 01 y 01 distritos y 03 distritos y 266 realizó la provincia provincia provincia provincias distritos consulta Número 61 166 187 13 240 67 265 de auto6 alcaldes alcaldes alcaldes alcaldes alcaldes alcaldes alcaldes alcaldes ridades y 21 y 129 y 462 y 691 y 54 y 999 y 271 y 1045 consultaregidores regidores regidores regidores regidores regidores regidores regidores das En proNúmero ceso: 30 42 11 29 95 22 de auto8 alcaldes 3 alcaldes de sepalcaldes alcaldes alcaldes alcaldes alcaldes ridades y 35 y 07 tiembre y 93 y 27 y 109 y 444 y 132 revocaregidores regidores serán las regidores regidores regidores regidores regidores das votaciones.

Padrón Electoral

128016

314,476

367,046

94,290

11,263

603,924

El padrón se cierra 164,274 el 2 de junio

El Jurado Nacional de Elecciones, mediante la Resolución N.° 0561-2012-JNE, del 31 de mayo del año en curso, ha convocado a consulta popular de revocatoria en 266 distritos y cuatro provincias del país. En este proceso de revocatoria se verán involucradasun total de 1 310 autoridades, las que se dividen en 265 alcaldes, distritales y provinciales, así como 1 043 regidores. Todos ellos deberán enfrentar en las urnas la voluntad de sus electores el próximo 30 de septiembre. Las solicitudes de revocatoria aprobadas que cumplieron con los requisitos establecidos por la Ley N° 26300, vale decir, referirse a una autoridad en particular, contar con fundamento no motivado, alcanzar el número mínimo de firmas aprobadas, y cumplir con los plazos establecidos por el JNE, fueron 270. Los distritos que participarán en la consulta popular se encuentran distribuidos en veinte regiones del país, ubicándose la mayor parte de ellos en Áncash (39), Lima (35)34, Cajamarca (27), Apurímac y Ayacucho (20), Arequipa y Huancavelica (15),

San Martín y Amazonas (14), La Libertad (10), Junín, Loreto y Puno (9), Piura (8), Ica (6), Huánuco (5), Lambayeque, Cusco, Tacna (3) y Moquegua (2). Se estima que el número de electores que participarán en este proceso asciende a 762 357, si se toma en cuenta el padrón electoral de las Elecciones Generales de 2011. Es difícil conocer que espera la sociedad peruana de sus instituciones, de sus representantes, y de cada uno de quienes la integran. No es fácil tampoco enfrentar la realidad de nuestra democracia: frágil aun y en construcción constante. A pesar de la importancia social y jurídica que la institución de la revocatoria tiene en el Perú, los estudios sobre democracia no se han ocupado de dicha figura. En el ánimo de contribuir a la reflexión sobre una herramienta en la que peruanos y peruanas depositan su confianza, se inserta el presente texto. Comprender las razones por las que dicho fenómeno se presenta y las condiciones bajo las que se suscita deben ser objeto de posteriores reflexiones./

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Revocatoria

Silvia Sánchez Gómez

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El proceso de revocatoria peruano SILVIA SÁNCHEZ GÓMEZ

Silvia Sánchez Gómez es abogada de la Secretaría General del Jurado Nacional de Elecciones. Licenciada en Derecho por la Universidad Nacional Mayor de San Marcos (UNMSM). Egresada de la Maestría con mención en Derechos Humanos y Derecho Constitucional por la misma casa de estudios. Post Título de Derecho Procesal Constitucional por la Pontificia Universidad Católica del Perú (PUCP). Es autora de varios artículos de investigación sobre derecho electoral.

1. Justificación La revocatoria es un derecho constitucional reciente en su aparición y ejercicio. El presente artículo tiene por finalidad compartir la forma en que dicho derecho se vehiculiza. Para tal fin, se expone, de modo ordenado y claro, el marco normativo aplicable, las instituciones que participan de la revocatoria, así como los trámites, etapas y plazos que deben ser realizados para el correcto ejercicio del derecho de revocatoria. En ese ánimo, se comparten también apuntes sobre casos que permiten apreciar la forma en que el procedimiento de revocatoria se concretiza.

Normativa aplicable

La consulta popular de revocatoria es un proceso que permite a los ciudadanos decidir si las autoridades que los representan, y que fueron democráticamente electas, continuarán en sus cargos hasta culminar el periodo o no. Este derecho ha sido reconocido como fundamental en la Constitución Política peruana de 1993[1]. El proceso de consulta popular de revocatoria, en adelante proceso de revocatoria, se regula por la Ley de los Derechos de Participación y Control Ciudadanos (en adelante Ley N.° 26300, LDPCC), la 1 Véase en esta misma edición: “La revocatoria: orígenes, principios y experiencia comparada”, de Martín Soto Florián.

misma que se ocupa del referéndum, la iniciativa legislativa, la iniciativa de reforma constitucional, la remoción de autoridades y demanda de rendición de cuentas, como mecanismos de participación directa de la ciudadanía en los asuntos propios de una democracia[2]. Los artículos referidos al proceso de revocatoria se recogen en el Capítulo III de la citada Ley, “De la revocatoria y remoción de autoridades”, el mismo que en el año 2009 fue modificado en varios de sus artículos, conforme a las Leyes N.° 28421 y N.° 29313.

33 Acción Electoral AÑO 1, NÚMERO 1

Es importante destacar que el marco normativo descrito no establece los procedimientos específicos que competen a las instituciones que conforman el Sistema Electoral peruano: Jurado Nacional de Elecciones (JNE), Organismo Nacional de Procesos Electorales (ONPE) y Registro Nacional de Identificación y Estado Civil (Reniec); no obstante, corresponde a cada uno de ellos emitir la reglamentación pertinente. Por otra parte, las autoridades municipales y regionales pasibles de ser sometidas a consulta serán aquellas elegidas en el proceso electoral del año 2010[3]. Las autoridades elegidas durante el año 2011 (34 distritos de las Elecciones Municipales Complementarias, a excepción del distrito de Huacachi, en el que aún no se eligen a sus autoridades), así como las Nuevas Elecciones Municipales de los cuatro distritos

2 Es importante anotar que en el año 1996, por medio de las Leyes N.° 26592 y N.° 26670, se modificaron algunos de sus artículos, los mismos que fueron restituidos en 2001, mediante la Ley N.° 27520. 3 Solo es posible someter a proceso de revocatoria durante el periodo que dure el mandato de la autoridad, excluyendo la posibilidad de llevarse a cabo en el primer o último año del mandato. Cfr. Ley N.° 26300, LDPCC, artículo 21.

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de reciente creación, se encuentran exclui- papeles importantes: i) administrar la vendas del proceso de revocatoria 2012[4]. ta de los kits electorales; y ii) recibir las solicitudes de la consulta popular de revo3. Etapas del proceso catoria.

de consulta popular de revocatoria

Sobre la venta de los kits electorales

3.1. Etapa previa a la convocatoria. Cumplimiento de los requisitos para la procedencia de la consulta

Los kits electorales son el conjunto de documentos, formatos y materiales necesarios para iniciar los procedimientos de Durante la etapa previa a la convocatoria inscripción de organizaciones políticas, de de la consulta popular de revocatoria, así participación ciudadana y de control pocomo en su etapa posterior, participan las líticos[5]. tres instituciones que componen el Sistema Electoral. En atención a la etapa posterior, Para el año 2012, la venta de los kits elecse ha optado por aplicar supletoriamente torales para iniciar los procesos de consulla Ley Orgánica de Elecciones, Ley N.° ta popular de revocatoria se inició el pri26859; sin embargo, no se cuenta con pre- mer día hábil del año. El ciudadano que visión legal alguna referida a la etapa pre- adquiera un kit electoral será tenido por promotor de la consulta y será el único via a la convocatoria. legitimado para cualquier reclamación o A continuación, haremos un breve recuen- escrito[6]. En una misma circunscripción, to del tránsito procedimental previo al más de un ciudadano puede adquirir el kit proceso de revocatoria, que se realiza ante electoral para solicitar la consulta popular cada una de las instituciones que integra el de una o varias autoridades[7]. Sistema Electoral. No obstante lo descrito, ante la ausencia de regulación específica no resulta claro a. Ante la Oficina Nacional de si el inicio del procedimiento se da con la Procesos Electorales (ONPE) adquisición de los kits electorales o cuanLa ONPE es la entidad responsable de or- do se presenta la solicitud con las firmas ganizar y ejecutar los procesos electorales habilitantes ya reunidas. en el Perú. En atención al proceso de revocatoria, y pese a que la Ley N.° 26300, Pese a dicha deficiencia normativa, es poLDPCC no lo señala, es esta institución la sible sostener que el inicio del proceso de encargada de la venta de los kits electo- revocatoria se da con la presentación, por rales (instrumento con el que se inicia la parte del promotor, de la solicitud de reetapa previa). Dicha práctica ha sido revocatoria. Ello, por las siguientes razones: conocida por los organismos que compo- i) frente a la compra-venta de kits electonen el Sistema Electoral, así como por las rales, no existe posibilidad de pronunciademás instituciones que conforman el sis- miento que incida sobre la procedencia o tema democrático, por lo que actualmen- no de la consulta de revocatoria, mientras te se encuentra consolidada y no ha sido 5 Para mayor detalle de lo que contiene un kit electoral, cuestionada. véase http://www.web.onpe.gob.pe/venta-kits.html.

Durante esta etapa, la ONPE cumple dos 4 La ONPE solo podrá vender kits electorales respecto de los lugares en los que se eligió autoridades durante el proceso de Elecciones Regionales y Municipales del 2010, mas no se toma en cuenta a los elegidos durante el 2011.

6 Más adelante se hará la diferenciación entre promotor y representante. Ver punto referido al Reniec. 7 El promotor es aquel ciudadano que representa los derechos de participación y control ciudadano o el petitorio de una determinada acción de demarcación territorial. Tiene las mismas características que las de un personero.

que, ante la presentación de la solicitud de consulta, la ONPE realiza una primera calificación formal de los requisitos exigidos por Ley para luego remitirlo al JNE, a efectos de que este se pronuncie sobre su procedencia en la resolución que convocará al proceso[8]; y ii) existe la posibilidad de que el promotor desista de reunir las firmas y su pedido (en abstracto, este nunca llegaría ante la ONPE).

de dichos kits, con la presentación de la primera solicitud ante la ONPE o con la resolución de convocatoria por parte del JNE. Sobre la solicitud de la consulta popular de revocatoria

La solicitud de inicio del procedimiento se presenta acompañada de la iniciativa correspondiente, la relación de los nombres, Conforme al Texto Único Ordenado de la documentos de identidad, firma o huellas ONPE, los requisitos para adquirir los kits digitales de los promotores de la iniciativa, así como del domicilio común, ante la electorales son: autoridad electoral. Dicha solicitud debePresentar una solicitud de compra de los rá señalar qué autoridades son las que se formatos para la recolección de firmas de someterán a consulta, individualizando a adherentes, dirigida a la jefa de la ONPE cada una de ellas, y no necesita acreditar (existe un formato que es facilitado por la el fundamento que justifica el pedido de ONPE, es el Formato 020). revocatoria.

35 Acción Electoral AÑO 1, NÚMERO 1

Debe señalarse la autoridad o autorida- Las autoridades respecto de quienes se des a las cuales se solicitará sean someti- puede solicitar la revocatoria son: das a consulta, así como el fundamento Gobierno de la revocatoria (el fundamento debe ser Gobierno Municipal mencionado, no justificado, sustentado, ni probado). Regional (provincial o Adjuntar una copia del Documento Nacional de Identidad (DNI) vigente del promotor o promotores. Si el promotor nombra a un representante, este debe de ser acreditado mediante una carta poder simple, adjuntando copia simple de su DNI. Realizar el pago de la tasa correspondiente y adjuntar una copia.

Presidente Regional VIce Presidente Regional

distrital) Alcalde (provincial o distrital) Regidores (provinciales o distritales)

Fuente: JNE. Elaboración propia.

Los supuestos más frecuentes por los cuaAsimismo, cabe establecer una diferencia les se solicita la realización de la consulta información difunentre el inicio del procedimiento aludido de revocatoria, según dida por la ONPE[9], son: y el inicio del proceso de consulta popular. Este último tampoco ha sido definido por • Asumen con desinterés y negligencia sus funciones. el Pleno del JNE, por lo que existe aún la incertidumbre sobre si se inicia el primer • No responden a la demanda de servicios para la comunidad. día de la venta de los kits, con la compra • Son incapaces de dialogar o escuchar. 8 Esto debe diferenciarse del pronunciamiento que • Se encuentran habituados al consumo emite el Reniec respecto de la verificación de firmas. de licor. Ello se realiza una vez que el solicitante presenta ante dicha entidad la cantidad de firmas requeridas por • Malversan los fondos del municipio. Ley. No obstante, este pronunciamiento incide solo sobre si se ha alcanzado o no el mínimo de firmas de adherentes.

9 Cfr. Portal institucional Onpe: http://www.web.onpe. gob.pe/revocatoria2012.html.

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Revocatoria

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• Contratan familiares en el municipio (nepotismo). • Incumplen con las promesas ofrecidas en campaña. • Utilizan los bienes de la municipalidad o gobierno regional. • Se asignan dietas indebidas. • Abusan del poder y maltratan a la población. • No reconocen los acuerdos del consejo regional o concejo municipal. • No viven en la localidad. • Cometen irregularidades en las licitaciones de obras. La consulta se llevará adelante siempre que el 25% de los electores de una autoridad, con un máximo de 400 000, firme la solicitud de revocatoria. Una vez culminado el proceso de verificación de firmas por parte del Reniec, y solo si se ha alcanzado el mínimo de adherentes requerido por la Ley N.° 26300, LDPCC (no hay pago de tasas en este caso), la ONPE recibe la solicitud y realiza una calificación formal de los requisitos que, en caso de ser positiva, es remitida al JNE. Recibidas la solicitud (ONPE) y el acta de verificación de firmas (Reniec), el JNE convocará a la consulta de revocatoria, pudiendo acumular las iniciativas para realizar dicho acto electoral de forma conjunta. b.

gistros del mismo ciudadano en listas de adherentes diferentes. Recabadas las firmas, se deberá solicitar al Reniec la verificación de las mismas[10]. Estas serán admitidas siempre y cuando asciendan a una cantidad igual o mayor al número requerido de firmas (25% de electores, hasta un máximo de 400 000)[11]. La norma vigente que rige los procedimientos de verificación de firmas es la Directiva DI-287/GOR/008 “Verificación de firmas de listas de adherentes y libros de actas de constitución de comités”, aprobada mediante la Resolución Jefatural N.° 262-2010-JNAC/RENIEC. Superada satisfactoriamente esta etapa, el Reniec expide una “constancia de verificación positiva de firmas”, en la que señala, además, si el promotor ha alcanzado o superado el mínimo requerido. Dicha constancia es entregada al promotor o a su representante, a efectos de que se adjunte a su solicitud ante la ONPE. Al respecto, cabe indicar que en el transcurso de este procedimiento el promotor puede designar a un representante, quien lo representará frente al acto de comprobación de firmas. Ello sucede –principalmente– en los casos en los que el promotor se encuentra en algún distrito o ciudad alejada de la capital (en la cual se encuentra el local central del Reniec), lugar donde se realiza la comprobación de firmas.

Ante el Registro Nacional de Identificación y Estado Civil (Reniec)

Además, cabe señalar que la adquisición del kit electoral concluye con la entrega de los documentos y materiales que aquel conlleva, por lo que no cabe desistimiento Una vez adquirido el kit electoral se de- de la compra-venta de los kits, a diferenberá reproducir (fotocopiar) la lista de cia del procedimiento de recolección de adherentes las veces que sea necesario, a las firmas, del que sí es posible desistirse. efectos de alcanzar la cantidad de firmas Solo basta que el promotor presente una requeridas. Los adherentes deberán llenar solicitud de desistimiento ante la ONPE, para que este organismo emita pronunciasus datos en las listas, conforme aparecen en sus DNI (nombres, número de DNI y 10 Esta competencia ha sido determinada por la Ley firma). Ley N.° 26300, LDPCC, y su modificatoria, la Ley Un ciudadano puede firmar varias peticiones de revocatoria, aunque tengan como origen la iniciativa de diferentes promotores, tomando en cuenta, por ejemplo, si se ha iniciado dicho proceso en su distrito, en su provincia o en su región. La firma no será invalidada en caso de hallarse re-

N.° 27706. En ella se señala que corresponde al Reniec la verificación de las firmas de adherentes para dar inicio a cualesquiera de los procedimientos establecidos en dicha ley. 11 Es la Resolución N.° 604-2011, de fecha 6 de julio de 2011, la que ha definido las cantidades exactas de firmas requeridas para solicitar la revocatoria de autoridades de cada distrito, provincia y región de nuestro país, en base al último padrón de electores de las Elecciones Generales del 2011.

miento al respecto. En ningún supuesto, de proceder dicho desistimiento, se podrá devolver la tasa cancelada por la adquisición del kit[12].

tir de ese momento se inicia la organización del proceso mismo, el que está a cargo de la ONPE, y en el que también intervienen el Reniec y el propio JNE, en el marco de sus respectivas competencias. Durante esta etapa se aplica supletoriamente la Ley c. Ante el Jurado Nacional Orgánica de Elecciones, dado que la Ley de Elecciones (JNE) N.° 26300, LDPCC no regula dicho proSuperadas las etapas anteriores, ante Re- cedimiento. niec (entrega de la constancia de verificación positiva de firmas) y ONPE (presenta- La ONPE es la encargada de la organización de solicitud); el expediente generado ción y difusión del proceso a través de su por esta última instituciòn será remitido al sede central y oficinas descentralizadas. Entre sus labores se incluye la elaboración JNE. del material electoral, cédulas de sufragio El JNE generará un expediente jurisdiccio- y actas electorales, la distribución de las nal por cada solicitud ingresada. También mesas de sufragio y de los miembros de realizará un control, tanto sobre la forma dichas mesas, la distribución de los loca(cumplimiento de los requisitos), como les de votación, así como la realización del respecto a la existencia de recursos legales cómputo y capacitación a los miembros de recaídos sobre el pedido de someter a de- mesa. terminada autoridad a consulta. Por su parte, el Reniec tiene la función de Respecto a las solicitudes ingresadas antes confeccionar el padrón electoral que será del vencimiento del plazo previsto (fecha utilizado el día de la votación (consulta), y límite a la convocatoria), el JNE procede cuyos principales problemas se detallarán a expedir una resolución en la que se acu- más adelante. mulan dichas solicitudes para realizar en un solo acto y fecha, en forma conjunta o Finalmente, el JNE, en base a sus atribucon otros procesos electorales, el proceso ciones jurisdiccionales, es el encargado de administrar la justicia electoral y resolver de consulta de revocatoria[13]. cualquier controversia que se genere duEl JNE, máxima autoridad de la justicia rante el desarrollo del proceso. Para ello electoral, es el ente encargado de emitir cuenta con sus órganos descentralizados: la resolución con la que formalmente se los Jurados Electorales Especiales (JEE), convoca al proceso de consulta popular que se instalan en los lugares en los que de revocatoria. Cada uno de sus actos será se realizarán las consultas. Entre las prindebidamente notificado a los interesados cipales funciones de los JEE se cuentan: i) (promotor y autoridad, o autoridades, de resolver en primera instancia los conflicquienes se solicita sean sometidas a con- tos legales que pudieran suscitarse, anasulta). lizar las actas electorales observadas por las Oficinas Descentralizadas de Procesos Electorales de la ONPE, así como los pe3.2. Convocatoria y realización de la didos de nulidades a que hubiere lugar; ii) consulta popular de revocatoria acreditar a los personeros y observadores El acto que origina formalmente la consul- electorales; iii) proclamar los resultados ta popular de revocatoria es, en estricto, la y emitir las actas correspondientes; y iv) convocatoria que realiza el JNE[14]. A par- acreditar a las nuevas autoridades. Las actuaciones del JEE son susceptibles de ser apeladas ante el JNE, pues esta es la 12 Ver la Resolución Jefatural N.° 004-2012-SGCAAmáxima y definitiva instancia en materia SG/ONPE, de fecha 27 de enero de 2012. electoral. 13 El artículo 46 de la Ley N.° 26300, LDPCC señala que: “La autoridad electoral podrá acumular las iniciativas que se acrediten y someterlas a consulta de los ciudadanos en forma conjunta o con otros procesos electorales”. 14 El artículo 21 de la Ley N.° 26300, LDPCC establece que: “El Jurado Nacional de Elecciones convoca a consulta electoral, la que se efectúa dentro de los

3.3. Etapa posterior a la consulta a.

Procedencia y aprobación de la consulta noventa días siguientes de solicitada formalmente”.

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Padrón electoral igual a 100 electores Procede la Revocatoria con un mínimo de 500 electores Fuente: JNE. Elaboración propia.

Revocatoria Sí

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No Blancos

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Nulos 05

100

150

200

250

La consulta popular de revocatoria proconsejeros. cede (es válida) siempre que hayan asistido a sufragar no menos del 50% de los d) Tratándose de un consejero regional, electores hábiles del padrón electoral. Para la acreditación recaerá en el corresponrevocar efectivamente a una autoridad se diente accesitario. requiere de la mitad más uno de los votos válidos[15]. e) Tratándose del alcalde, se acreditará al primer regidor hábil que sigue en la En tal sentido, para revocar a una autorilista electoral a que pertenece la autodad deben cumplirse, en forma concurrenridad revocada. te, los dos supuestos antes mencionados. Un ejemplo simple es el que se detalla a f) Tratándose de un regidor, se acreditará continuación: al correspondiente suplente en la lista electoral a que pertenece el regidor reProclamados los resultados y resueltos los vocado. recursos planteados (nulidades), el JNE, a través de los JEE, acredita a quienes reem- Proclamados los resultados, el JNE acreplazarán a las autoridades revocadas y dita a las nuevas autoridades. Si no se completarán el mandato, conforme se in- revocó a más de un tercio de sus miemdica a continuación: bros, las nuevas autoridades acreditadas completarán el periodo para el que fueron a) Tratándose del presidente regional, se elegidas las autoridades revocadas. De lo contrario, si se revocó a más de tercio de acredita al vicepresidente regional. sus miembros, las autoridades acreditadas b) Tratándose del vicepresidente regional, ocuparán el cargo hasta que se elija a los se acreditará a quien resulte elegido reemplazantes mediante nuevas elecciones. por el Consejo Regional entre los consejeros hábiles integrantes de la lista 3.4. Nuevas Elecciones Municipales (agrupación o partido) a la que pertenece la autoridad revocada, mediante La Ley señala que si se confirma la revovotación de la mitad más uno del nú- catoria de más de un tercio de los miembros del concejo municipal o del consejo mero legal de dichos consejeros. regional, se convocará a nuevas elecciones, c) Tratándose simultáneamente del pre- dentro de los plazos establecidos, tanto en sidente regional y el vicepresidente re- la Ley de Elecciones Municipales como en gional, se acreditará a quienes resulten la Ley de Elecciones Regionales. No obselegidos por el Consejo Regional entre tante, surge la disyuntiva acerca de si dilos consejeros hábiles integrantes de la chas nuevas elecciones serán convocadas lista a la que pertenecen las autorida- solo respecto de aquellas autoridades que des revocadas, mediante votación de la fueron revocadas en sus cargos o respecto mitad más uno del número legal de los de todo el concejo municipal o consejo regional. 15 Para llegar a establecer la cantidad de los votos válidos se requiere sumar la totalidad de los votos efectuados, descontando los votos nulos o blancos.

Sobre este particular, hasta las nuevas elecciones convocadas para el 2009, el JNE

realizaba la convocatoria del total de los miembros de los concejos municipales en los que se revocó a más de un tercio de los mismos, incluyendo a aquellos cuya revocatoria no se solicitó, o que, aunque habiendo sido sometidos a consulta, el número de votos para lograr su revocatoria no fue logrado. Dicho criterio se sustentó en que debía aplicarse el mecanismo que más favorecía a la lista ganadora, cuyo propósito era que la misma obtenga el mayor número de cargos en los concejos municipales. Su fuente fue el artículo 25, numeral 2, de la Ley de Elecciones Municipales[16]. Posteriormente, el Pleno del Jurado definió un nuevo criterio: la convocatoria a nuevas elecciones se realizará sólo con relación a aquellos miembros que fueron revocados de sus cargos. Dicho criterio fue definido en el Acuerdo del Pleno, de fecha 17 de abril del 2009. Sus principales argumentos fueron:

candidatos en igual número que las autoridades revocadas. De igual forma, las autoridades que fueron revocadas no podrán postular en las elecciones que se realicen para cubrir sus cargos, pero sí en las siguientes elecciones ordinarias[17]. 3.5. Transferencia del cargo Las normas que regulan el procedimiento de transferencia del cargo de autoridades son la Ley N.° 26864, Ley de Elecciones Municipales (artículo 34) y la Ley N.° 26997, Ley que establece la conformación de comisiones de transferencia de la administración municipal. Según estas, se debe conformar comisiones de transferencia de la administración municipal, las que deben constituirse a los cinco días hábiles siguientes a la proclamación de las autoridades electas. De no producirse ello, la instalación se realizará dentro de los cinco días hábiles siguientes. En este caso, el alcalde electo designará a todos los integrantes de la comisión.

• El propósito es que las autoridades que no fueron revocadas completen el pe- La labor de la comisión de transferencia riodo para el que fueron electas, democráticamente, en un proceso regular de culmina a más tardar un día antes de la instalación pública del nuevo concejo muelección ciudadana. nicipal. De acuerdo con la Ley de Eleccio• En la Ley de los Derechos de Partici- nes Municipales, los alcaldes y regidores pación y Control Ciudadanos el mecanismo de revocatoria está orientado electos asumen sus cargos el primer día de a que las autoridades que no cuentan enero del año siguiente al de la elección. con respaldo popular sean excluidas En tal sentido, se entiende que en dichos de sus cargos. Por ende, realizar nue- casos el plazo máximo con que cuenta una vas elecciones respecto del total de los autoridad electa para asumir funciones es miembros, incluyendo a aquellos que no fueron revocados resulta contradic- el primer día de enero del año siguiente al torio con los fines de la citada Ley. Las de su elección. Para ejercer dichas funcioautoridades no revocadas tienen dere- nes, las autoridades deben juramentar sus cho a mantenerse en sus cargos para cargos conforme al procedimiento señalacompletar el periodo de gobierno al do en el artículo 6 de la Ley de Transfecual fueron elegidos. rencia. En el mismo sentido fue emitida la Resolución N.° 502-2009-JNE, de fecha 5 de A partir de las Resoluciones N.° 148agosto de 2009. En ella se preciso que las 2003-JNE y N.° 554-2009-JNE, el Juraorganizaciones políticas que participen do establece que los ciudadanos que sean de las nuevas elecciones deberán presen- proclamados o convocados para asumir tar listas de candidatos conformadas por los cargos de alcaldes y regidores, por circunstancias diferentes a la realización de elecciones municipales ordinarias, tienen 16 Dicha norma establece que una de las reglas en las un plazo máximo de treinta días calendaque se sustenta la elección de regidores y alcaldes rios posteriores a su proclamación o conde un concejo municipal es que a la lista ganadora vocatoria para que puedan asumir sus resse le asigna la cifra repartidora o la mitad más uno de los cargos de regidores del concejo municipal, o lo que más le favorezca, según el orden de candidatos propuestos por las agrupaciones políticas.

17 El artículo 29, en concordancia con el artículo 25 de la Ley N.° 26300, LDPCC.

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pectivos cargos. Dicho plazo fue reducido Caso del distrito de Aquia a diez días hábiles, conforme a la Resolución N.° 827-2009-JNE, último criterio “En este caso, posteriormente a la convocatoria del proceso de consulta popular definido por el JNE. de revocatoria del 2009, realizada por el Cualquier incumplimiento de la Ley que JNE, se impugnaron la inscripción del doimpide la instalación de las nuevas autori- micilio de veintidós ciudadanos con los dades, sea de parte del alcalde en ejercicio, que presuntamente se habría alcanzado de autoridades, funcionarios o servidores, el mínimo de firmas para que procediese deberá ser puesto en conocimiento del Mi- la convocatoria a revocatoria en el distrinisterio Público, a afectos de las denuncias to de Aquia. Frente a ello, Reniec declay responsabilidades correspondientes. ró fundadas las impugnaciones de veinte de los veintidós ciudadanos cuestionados, 4. Casos y principales problemas dieciocho de los cuales habían suscrito el padrón de adherentes. Como dato adique se presentan durante cional, en este caso se declararon válidos 375 adherencias cuando solo se necesitaba el proceso de consulta 365, siendo esto así, existía la posibilidad popular de revocatoria de que al restársele 18 firmas a la solicitud presentada por el promotor, se pudiera ex4.1. Pedidos de exclusión del proceso cluir a las autoridades de este distrito del de revocatoria de determinadas proceso ya convocado. autoridades o del distrito, una vez efectuada la convocatoria Sobre dicho caso, el JNE advirtió en la Resolución N.° 751-2009-JNE lo siguiente: Uno de los pedidos más frecuentes, en el marco del proceso de consulta popular de revocatoria durante el año 2009, fue a) Observó el procedimiento de impugla exclusión de determinadas autoridades nación del domicilio de los ciudadanos (por ejemplo, el alcalde) o del distrito (en del Reniec, principalmente en cuanto este caso, significaba la exclusión de toa las notificaciones, en razón de que, dos los miembros de quienes se solicitaba durante el procedimiento, los veintidós sean sometidos a consulta). Los motivos ciudadanos no fueron notificados del eran diversos, pero todos ellos apuntaban mismo (en sus domicilios); solo se les a un mismo objetivo: lograr el retiro de puso en conocimiento a través del dialas firmas de adherentes con las que se hario oficial El Peruano, además del diabía alcanzado el mínimo exigido para que rio de mayor circulación de la región. proceda la consulta popular; ello con el fin Al culminar el proceso del que eran de no cumplir con dicho requisito exigido parte, se les notificó en sus domicilios por ley (alcanzar el 25% de firmas que resla resolución final. El Reniec pese a que paldan la solicitud de revocatoria). estimó procedente la impugnación de sus domicilios, al notificárseles, seis de Entre otros fundamentos, se señalaba que ellos fueron encontrados en sus domilos adherentes se desistían de sus firmas de cilios, once fueron recibidos por famirespaldo al proceso de revocatoria, para liares directos y solo a tres no se les lo cual adjuntaron declaraciones juradas ubicó. Ello significó que, por lo menos suscritas por dichos adherentes, en las que seis de los ciudadanos cuya impugnasostenían haber sido sorprendidos para ción de domicilio fue declarada fundafirmar en base a engaños, o que las firmas da habían sido notificados personaleran falsas, o que los adherentes eran permente en sus domicilios supuestamente sonas fallecidas, o que no eran vecinos, etincorrectos o que no les correspondían. cétera. el Jurado consideró errado Estos pedidos eran efectuados ante el JNE b) Asimismo, el criterio del Reniec, al considerar que por las mismas autoridades sujetas a conlas constancias domiciliarias, en las que sulta o por terceros. También hubo impugse da cuenta de que los ciudadanos no naciones planteadas ante el Reniec. Uno domiciliaban en Aquia, servirían para de estos pedidos fue el simbólico caso del acreditar que, efectivamente, dichos distrito de Aquia. ciudadanos no domicilian en el referido distrito, en virtud de que las cita-

das constancias fueron expedidas por la misma autoridad de quien se solicitó sea sometido a consulta (el alcalde). c) Se consideró que el inicio del procedimiento de impugnación (9 de julio de 2009) se realizó más de once meses después de que el Reniec emitiera la constancia de verificación positiva de firmas, a efectos de que sea adjuntada a la solicitud de consulta popular de revocatoria (el 1 de agosto de 2008) y que la verificación ulterior del distrito de residencia, en el marco de procedimiento de impugnación de domicilio, no desvirtuaba que los dieciocho ciudadanos sí hayan tenido la calidad de vecinos del distrito de Aquia al momento de adherirse a la solicitud de revocatoria.

4.2. Impugnaciones posteriores a la fecha de la consulta Durante la etapa posterior a la consulta popular de revocatoria, se presentan mayormente casos de apelación de resoluciones de los JEE vinculadas a actas observadas, nulidades de actas electorales, de mesas de sufragio, o de todo el proceso de consulta en el distrito, provincia o región, sea por las causales de los literales a, c y d del artículo 363 de la Ley Orgánica de Elecciones, esto es, por incidentes registrados el mismo día de la elección y en la misma mesa de sufragio o por la causal del literal b del indicado artículo, es decir, cuando haya mediado fraude, cohecho, soborno, intimidación o violencia para inclinar la votación a favor de alguna de las opciones sometidas a consulta. En este último supuesto, los motivos son diversos: realizar propaganda prohibida en los alrededores del local de votación, parcialidad del personal de la ONPE a favor de alguna de las opciones, apagón durante el conteo de los votos, existencia de votantes golondrinos, uso de cédulas y actas adulteradas, etcétera.

Por dichos fundamentos, el JNE declaró infundada la solicitud de exclusión del distrito de Aquia de la consulta popular de revocatoria, y exhortó al Reniec a que evalúe la legalidad del procedimiento llevado a cabo en este caso, recomendando nuevamente a dicha entidad que adecúe su procedimiento de impugnación de domicilio a los principios de preclusividad, En jurisdicciones electorales pequeñas, celeridad y razonabilidad, que rigen todo principalmente las del interior del país, resulta claro que existiendo pocos ciudaproceso electoral. danos habilitados para votar, la pugna por Casos similares a este, fueron resueltos, cada uno de los votos resulta siendo trasdurante los últimos procesos de revoca- cendental, ya que un voto podría definir la toria, de los años 2008 y 2009, mediante exclusión de las autoridades de sus cargos. las Resoluciones N.° 611-2009-JNE, N.° Por ello, la interposición de recursos resul553-2009-JNE[18], N.° 286-2008-JNE, N.° ta siendo una práctica frecuente. 140-2008-JNE[19], 284-2008, Auto N.° 2 del Expediente N.° J-2008-776[20] y Auto Acreditar de modo fehaciente dichos hechos, a fin de lograr la nulidad de la mesa N.° 3 del Expediente N.° J-2008-797. de sufragio o del proceso de revocatoria en el distrito, provincia o región, resulta muy difícil. En atención a ello, el Jurado, en 18 En este caso, el Pleno definió que las únicas partes abundantes pronunciamientos, ha declalegitimadas en el proceso de revocatoria son el rado infundadas las nulidades planteadas, promotor y las autoridades; ello en virtud de que bajo dichos supuestos, durante los procefue el procurador público de la municipalidad la que sos de consulta del 2008 y 2009. pertenecían las autoridades sometidas a consulta quien solicitó la exclusión del pedido de revocatoria del distrito al que pertenece la municipalidad. 19 Se resolvió un pedido de exclusión por cuestionamientos al procedimiento de verificación de firmas por parte del Reniec. El JNE derivó dicho pedido al citado organismo electoral para los fines correspondientes. 20 El JNE devolvió el expediente al Reniec, a efectos de que se pronuncie en primera instancia sobre pedido de nulidad de cuatro firmas de ciudadanos que se habrían adherido a la solicitud de consulta.

Otro caso que merece atención es el siguiente:

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Cantidad de votos necesarios para revocar a una autoridad, el caso del distrito de Jeberos Durante el proceso de consulta de revocatoria del año 2009 en el distrito de Jeberos, provincia de Alto Amazonas, departamento de Loreto[21], la resolución del JEE que dispuso la conformación de un nuevo concejo distrital fue apelada. En dicho proceso, habría procedido la revocatoria al lograrse 633 votos por el sí frente a 632 votos por el no. En atención al recurso presentado, el Pleno del JNE, en aplicación del artículo 23 de la Ley, determinó que para que se confirme la revocatoria de una autoridad se necesita de la votación favorable (por el sí) de por lo menos la mitad más uno de los votos válidos: dado que en el distrito de Jeberos los votos validos sumaban 1265 (633 + 632), era necesario contar con 633.5 votos[22]. Por lo tanto, el Pleno consideró que para revocar al alcalde se necesitaban 634 votos y no 633./

21 Resolución N.° 873-2009-JNE, seguida en el Expediente N.° J-2009-964. 22 El resultado de dividir 1265 votos entre dos y adicionarle uno es 633,5 votos. Ello, producto del redondeo al número inmediato superior, representaba 634 y no 633 votos.

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El reembolso de gastos en el proceso de revocatoria de mandato de autoridades OMAR LIVIA QUIÑONEZ MARTÍN SOTO FLORIÁN TEREZA VILLANUEVA

Omar Livia Quiñonez es abogado de la Secretaría General del Jurado Nacional de Elecciones. Licenciado por la Facultad de Derecho de la Pontificia Universidad Católica del Perú (PUCP). Actualmente cursa estudios de Maestría en Derecho con mención en Política Jurisdiccional por la PUCP. Martín Soto Florián es investigador de la Secretaría General del Jurado Nacional de Elecciones y editor de la presente publicación. Ha sido Comisionado de la Adjuntía para los Derechos Humanos y Personas con Discapacidad de la Defensoría del Pueblo, y ha asesorado a la Comisión de Constitución y Reglamento del Congreso de la República. Profesor Adjunto en la Facultad de Derecho de la Pontificia Universidad Católica del Perú (PUCP). Estudios de Maestría en Derecho con mención en Política Jurisdiccional por la PUCP. Tereza Villanueva López es abogada de la Secretaría General del Jurado Nacional de Elecciones. Licenciada por la Facultad de Derecho de la Pontificia Universidad Católica del Perú (PUCP), con tesis sobresaliente en Filosofía del Derecho. Docente del curso Introducción a la Teoría General del Derecho en la Universidad Particular Ricardo Palma.

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1. Justificación

los criterios desarrollados por la justicia electoral peruana a partir de un estudio de Las instituciones de democracia directa casos, y en la parte final algunos comentaimplican costos que no son exclusivos de rios críticos sobre esta institución[2]. la revocatoria de autoridades, sino que integran un elenco más grande de derechos 2. Fundamentos del reembolso que tienen por finalidad empoderar a la ciudadanía, a la vez que generan mecanis- Los sistemas democráticos contemporámos para acercar la representación políti- neos observan en el financiamiento de los ca, dotándola de un sentido democrático[1]. actos políticos institucionales el camino para mejorar el funcionamiento del queEn el ordenamiento jurídico peruano pue- hacer cotidiano de la política. Para ello, se de observarse que el reembolso de gastos han generado instituciones y mecanismos es el mecanismo adoptado para recompen- que actúen en función de reglas que persar algunos costos incurridos por los pro- mitan ejercer derechos políticos que conmotores (ciudadanos que adquieren el kit tribuyan a la afirmación de la democracia. electoral y se comprometen con el proceso de revocatoria) en el ejercicio de sus dere- El reembolso constituye una cara diferenchos de participación y control ciudadano. te pero complementaria a lo que significa la financiación[3]. En ambos casos, dichas El presente texto se ocupará del reembolso instituciones persiguen finalidades similade gastos ante el proceso de revocatoria res: colaborar al buen funcionamiento de de autoridades (en adelante, el reembolso), la democracia al tiempo que se contribuye en consonancia con la normativa vigente; con el buen gobierno de las autoridades la misma que delimita el reembolso a: i) democráticamente electas, reconociendo los gastos efectuados ante la autoridad electoral; y ii) los gastos por concepto de 2 Lo dicho aquí es aplicable también a las figuras del referéndum, iniciativa legislativa, y otros contemplados difusión, los cuales se materializan en conen el artículo 47. sonancia a: i) las posibilidades presupuestales del JNE; y ii) en la forma en que este 3 De la revisión a la legislación de los países de América Latina, puede observarse que la lo decida. Posteriormente, se abordarán financiación, con recursos públicos, a partidos 1 Holmes, Stephen y Sunstein, Cass R. El costo de los derechos. Buenos Aires, Siglo Veintiuno editores, 2011.

políticos, suele caracterizarse por el acceso gratuito a medios públicos o privados de comunicación, las exoneraciones tributarias y el uso de bienes públicos para actividades políticas, entre otros mecanismos.

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además que dicho ejercicio de derechos te cercanía con los representados. comporta costos que merecen ser asumiDe esta forma, esta institución opera como dos[4]. una suerte de recompensa o reconocimienPor otro lado, una institución como la del to pecuniario a una parte de los costos en reembolso es, quizá de modo intuitivo, que un ciudadano incurre en el ejercicio de consistente con teorías complejas desarro- sus derechos de control[6]. Por dicha razón, lladas desde la public choice: personas sin la Ley N.° 26300, Ley de los Derechos de recursos económicos y sin organización Participación y Control Ciudadanos (en carecerán de cualquier oportunidad de in- adelante Ley N.° 26300, LDPCC) provee fluir en los escenarios institucionales o de un incentivo que se traduce en el reconocitoma de decisión[5]. En ese sentido, incen- miento de los gastos, sujeto a ciertas contivar la participación y el control del que- diciones y categorías, conforme veremos hacer de los representantes demanda la en los siguientes párrafos. internalización de dichos costos por parte de quien se beneficia de dicho accionar: el 3. Propuesta y origen del sistema democrático y sus instituciones. reembolso en el Perú La Constitución de 1993 consagra un elenco de nuevos derechos políticos de participación y control, los cuales fueron desarrollados por el Congreso de la República en la Ley N.° 26300, LDPCC, creando además una nueva figura legal: el reembolso. Esta figura, al plantear la posibilidad de que sean devueltos los gastos en los que incurren quienes logran, a través de un proceso electoral, hacer realidad sus pretensiones de remover a sus autoridades, incide de forma concreta en promover el ejercicio de los derechos de participación y control político. He aquí el origen y funEn atención a ello, debe comprenderse el damento legal del derecho al reembolso. sentido institucional que la consecución de dicho propósito tiene: colaborar y ser- El debate constitucional que produce la civir al correcto funcionamiento del sistema tada ley tiene como insumos los proyectos democrático. La revocatoria contribuye de ley N° 1375-94 y 1454-94, recibidos a la búsqueda de idoneidad en los repre- por la Comisión de Constitución y Regla[7] sentantes, luego de haber sido elegidos, al mento del Congreso de la República . De tiempo que favorece la rendición de cuen6 Es importante anotar que si bien existe un tas, la transparencia y fomenta la constanreconocimiento económico a la colaboración que El reembolso —en el contexto peruano— se habilita legalmente i) frente al ejercicio del derecho de control que busca revocar a una autoridad (local o regional), electa por voto popular; siempre que ii) dicha iniciativa de revocatoria concluya con la separación del cargo de la autoridad consultada. Es decir, es un requisito de cualquier solicitante del reembolso haber iniciado —en calidad de promotor— dicho procedimiento, y que el mismo concluya con la separación del cargo de la autoridad sometida a consulta popular.

4 En ese sentido, los derechos “no son un don divino, ni tampoco fruto de la naturaleza; no se exigen solos”; por ello, será difícil garantizarlos y favorecer su desarrollo, si no se asumen los costos que todo derecho (y su realización) comporta. Holmes, Stephen y Sunstein, Cass R. El costo de los derechos. Buenos Aires; Siglo Veintiuno editores, 2011, pp. 53-99, 135140, y 242-252. 5 Al respecto: Mueller, Dennis C. Public Choice: A survey. Journal of Economic Literature, Volume 14, Issue 2 (Jun., 1976), 395-433.

presta quien promueve una revocatoria, es también cierto que para la consecución de dicha recompensa (reembolso), el promotor debe lograr la revocatoria. Es aquí donde se observa que, en el ánimo de evitar un uso perverso de dicha institución, solo se reconocen los gastos de quien promueve la iniciativa y tiene éxito (y por los conceptos descritos). 7 Dichas iniciativas fueron presentadas por los congresistas Róger Cáceres, Gustavo García y José Barba, quienes acogieron el documento presentado por CEPYS; y por los integrantes del Movimiento Democrático de Izquierda, Henry

ellos, solo el anteproyecto elaborado por el Centro de Estudios Parlamento y Sociedad (CEPYS) propuso la figura del reembolso[8]. Como puede apreciarse, más allá de la clásica fórmula legislativa que estipula un plazo típico para la reglamentación de toda norma (noventa días), en el caso concreto del reembolso —proyecto del CEPYS— se propuso que este se reglamente de modo específico. Concretamente, en lo referido a los gastos efectuados ante la autoridad y los de difusión. Así, es posible leer en la única disposición final del referido proyecto: Las iniciativas normativas que deriven en la expedición de una ordenanza, ley o reforma constitucional, y las peticiones de revocatoria o remoción que concluyan con la separación del cargo de una autoridad, así como las iniciativas de referéndum que culminen desaprobando la norma legal expedida o aprobando la iniciativa legislativa rechazada o modificada sustancialmente por el Congreso, otorgan derecho al Comité Promotor de la iniciativa para solicitar reembolso de los gastos efectuados ante la autoridad electoral, así como para su difusión de acuerdo con los lineamientos dispuestos por el reglamento de la presente ley” [énfasis nuestro][9].

ciado refleja, en su construcción lingüística, una disposición abierta susceptible de producir problemas de ambigüedad y vaguedad, debido a la indeterminación del contenido de los conceptos a ser reembolsados y por dejarse al arbitrio del JNE la forma en que se hace efectivo el mismo[10]; además, no proporciona ningún límite respecto de los alcances de los conceptos susceptibles de reembolso. Por otro lado, la propuesta también prevé la existencia de un Comité Promotor, y no la de un solo ciudadano promotor:

8 Cfr. Comisión de Constitución y Reglamento. Dictamen sobre el Proyecto de Ley de Participación y Control Ciudadano. Lima, Congreso de la República, 12 de abril de 1994. 9 Proyecto de Ley N° 1375-94.

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Se prevé el reembolso de los gastos efectuados durante el proceso de promoción por aquellos comités cuya iniciativa haya culminado con éxito, en retribución de su aporte al fortalecimiento del sistema democrático y a la eficacia de los mecanismos de participación y control ciudadano.[11] [énfasis nuestro] El texto aprobado no recogió la propuesta para una específica reglamentación del reembolso, contenida en el proyecto citado, sino que dejó en manos del JNE la definición de dicho asunto, en cuanto a sus montos y formas.

El reembolso en la normativa peruana vigente

En lo que respecta al reembolso en la normativa peruana vigente, la Ley N.° 26300, en su artículo 47 la siEl sentido fijado por la propuesta CEPYS LDPCC contempla [12] guiente redacción : (requerir una reglamentación del reembolso) es consistente con sus fundamentos y la fórmula legislativa enunciada. De una primera lectura se aprecia que dicho enunPease, Gloria Helfer y otros, respectivamente. Cfr. Comisión de Constitución y Reglamento. Dictamen sobre el Proyecto de Ley de Participación y Control Ciudadano. Lima, Congreso de la República, 12 de abril de 1994.

10 Sobre los problemas, en el contexto lingüístico, que pueden presentarse en el lenguaje jurídico, ver: Gascón, Marina y García Figueroa, Alfonso. La argumentación en el derecho: algunas cuestiones fundamentales. Lima; Palestra, 2003, pp.120-124. 11 Exposición de motivos del Proyecto de Ley N° 137594. 12 Artículo modificado por el artículo 2 de la Ley Nº 26670, publicada el 11.10.96, y, restituido en su plena vigencia, de conformidad con el artículo 2 de la Ley Nº 27520, publicada el 26-09-2001.

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Las iniciativas normativas que deriven en la expedición de una ordenanza, ley o disposición constitucional, y las peticiones de revocatoria o remoción que concluyan con la separación del cargo de una autoridad, así como las iniciativas de referéndum que culminen desaprobando la norma legal expedida o aprobando la iniciativa legislativa rechazada o modificada sustancialmente por el Congreso, otorgan derecho a los promotores de la iniciativa para solicitar reembolso de los gastos efectuados ante la autoridad electoral, así como para su difusión, conforme a las posibilidades presupuestales de los recursos del Jurado Nacional de Elecciones y en la forma que Este lo decida. [énfasis nuestro]

PAS de cada institución. Así, por ejemplo, de manera didáctica, podría realizarse la siguiente subdivisión: • Gastos estrictamente administrativos • Gastos procesales ante la autoridad jurisdiccional b.

Gastos de difusión:

Son aquellos costos que tienen relación con la publicidad o propaganda del proceso de revocatoria, los mismos que podrían implicar:

• Difusión y propaganda de determinada opción política a favor de la revocatoria. • Difusión y propaganda de determinada opción política en contra de la revocatoria. El contenido del artículo puede ser desa- • Difusión y propaganda del proceso de gregado conforme se muestra en la Tabla revocatoria, en términos de neutrali1 de la siguiente página. dad, sin ninguna opción a favor o en contra. Si bien existe un plexo de posibilidades susceptibles de ser reembolsadas, se han En ese sentido, estarían relacionadas las considerado solo dos opciones: gastos rea- siguientes actividades: lizados ante la autoridad electoral y gastos por concepto de difusión[13]. Dichos con- • Gastos de difusión de contenido. ceptos podrían comprender: • Gastos de producción de contenido. • Gastos de distribución de contenidos. a. Gastos ante la autoridad electoral • Gastos de implementación de contenidos (en soportes). En general, pueden identificarse con aquellos costos que se realizan frente a los organismos que conforman el sistema electo- 5. El reembolso en la ral[14]. Suelen estar fijados, previamente, en perspectiva de la justicia una norma emitida por la administración electoral peruana: Criterios pública o también reconocidos en los TU13 A efectos de la presente investigación, se entenderá por gasto: aquellos desembolsos dinerarios acreditados en un documento legalmente reconocido susceptible de ser sustentado ante la autoridad pertinente. 14 En el Perú, con la Constitución de 1993, se estableció que el Sistema Electoral está compuesto por el JNE, ONPE, Reniec, siendo cada una responsable, respectivamente, de verificar la legalidad de los procesos electorales, llevar el registro de los cambios en el estado civil de los ciudadanos y dictar las normas que permitan el desarrollo adecuado en los procesos electorales.

desarrollados por el Jurado Nacional de Elecciones

En el marco de los procesos de revocatoria del mandato de autoridades de los años 2008 y 2009, han sido presentadas ante el JNE un total de tres solicitudes de reembolso de gastos[15]. Dichos casos se encuentran 15 Es importante anotar que durante el año 2008 y 2009 se sometieron a revocatorias 1239 y 338 autoridades, siendo efectivamente revocadas 549 y 154, respectivamente.

Tabla 1 Fuente: Ley N.° 26300, LDPCC. Elaboración propia. ¿CUÁNDO SE REEMBOLSA? Iniciativas normativas Se logra la expedición de: ordenanzas municipales / regionales, ley o disposición constitucional. Revocatoria o Se concluya con remoción de la separación del autoridades cargo de la autoridad sometida a consulta. SUPUESTOS

¿QUÉ SE REEMBOLSA? Los gastos efectuados ante la autoridad electoral. Los gastos por concepto de difusión.

CONDICIÓN LIMITATIVA La realización del reembolso está sujeta a: i) las posibilidades presupuestales del JNE, y ii) en la forma en que este lo decida.

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Tabla 2 Casos de revocatoria presentados durante los años 2008 y 2009. Fuente: JNE. Elaboración propia.

RESOLUCIÓN

PROCEDENCIA

Resolución N.° 524-2009-JNE Provincia de Padre Abad, departamento de Ucayali Resolución N.° 526-2009-JNE Distrito de Jacas Chico, provincia de Yarowilca, departamento de Huánuco Resolución N.° 035-2010-JNE Distrito de Lloque, provincia de General Sánchez Cerro, departamento de Moquegua

MONTO SOLICITADO (expresado en nuevos soles) S/. 99 703,20 S/. 8 060,23

S/. 1 764,50

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contenidos en los expedientes jurisdiccionales N.° J-2009-547, N.° J-2009-549 y N.° J-2010-004, los que fueron tratados de manera uniforme y culminaron con la denegación de su solicitud (ver Tabla 2 en la página anterior).

Además, debe tenerse presente que con las solicitudes de reembolso de los promotores no puede dejarse de adjuntar la documentación que acredite los gastos realizados (boletas o facturas), así como una copia del material difundido (en soporte impreso o digital, según sea el caso) que En las resoluciones N.° 524-2009-JNE, permita al JNE verificar el acto y su neuN.° 526-2009-JNE y N.° 035-2010-JNE, tralidad. correspondientes a los expedientes antes señalados, se observa que el JNE, máximo Finalmente, puede apreciarse que para el intérprete de la justicia electoral, desarro- JNE no serían gastos reembolsables los silló los alcances normativos respecto a los guientes: consumo de alimentos, compra conceptos que pueden ser reembolsables, de combustibles, pinturas, papelería, útiasí como a otros aspectos que deben ser les de oficina, alquileres de locales o vetomados en cuenta por los promotores. En hículos, así como aquellos que no tengan ese sentido, se señaló lo siguiente: directa relación con la difusión de la revocatoria en sí o que promocionen o incentia. Gastos administrativos: ven en el electorado una intención de voto Comprenden aquellos pagos efectuados específica. ante los organismos que componen el sistema electoral. En atención a estos, el JNE ha interpretado que se refieren al costo del kit electoral, el mismo que debe ser reclamado ante la entidad que lo brinda; es decir, la ONPE, y no ante el JNE. b.

Gastos de difusión:

Como ya se ha mencionado, son aquellos gastos relacionados, de manera directa, con los actos de propagación, divulgación y publicidad que los promotores hayan realizado en el marco del proceso de revocatoria. Para el JNE solo serían reconocidos aquellos que cubran la inacción o insuficiente labor estatal dirigida a esta misma actividad, y de allí que exija la neutralidad en la difusión de la revocatoria. También se precisó el lapso de tiempo respecto del cual se reconocerían estos gastos: desde la convocatoria al proceso hasta el mismo día de la votación (nuevamente bajo el supuesto de neutralidad en la difusión)[16]. 16 Es oportuno señalar que los otros actos de difusión, que por lo general propician los promotores y que estarían cargados de una intención valorativa a favor de que las autoridades sean revocadas, tendrían que estar limitados por la prohibición establecida

Por lo tanto, de dichos lineamientos jurisprudenciales creemos que, al menos, es posible sostener que el JNE ha respondido de la siguiente forma (ver Tabla 3).

Propuesta para la mejora del reembolso

Se ha establecido que el reembolso debe darse de conformidad con las posibilidades presupuestales del JNE, y en la forma en que este disponga. De la experiencia comparada, los mecanismos que mejor contribuyen al fortalecimiento de las instituciones de democracia directa se sitúan entre la financiación (directa o indirecta) y el reembolso (en términos generales, y no tan precisos, también se suele hablar de compensación y resarcimiento). En ese sentido, puede verse que otros ordenamientos jurídicos reconocen como actividades que contribuyen al ejercicio de la democracia directa, y que, por lo tanto, para la propaganda electoral: solo serán pasibles de reembolso los actos de difusión neutros. Por otra parte, la temporalidad se rige por lo dispuesto en el artículo 190 de la Ley Nº 26859, Ley Orgánica de Elecciones: “(…) [d]esde veinticuatro horas antes [del día señalado para las elecciones] se suspende toda clase de propaganda política.”

Tabla 3 Fuente: JNE. Elaboración propia ¿Quién está habilitado para solicitar el reembolso? ¿Desde qué momento es posible solicitar el reembolso? ¿Cuáles son los gastos reembolsables?

El promotor de la revocatoria.

La solicitud de reembolso de gastos puede ser presentada desde el día siguiente y posterior a la proclamación de resultados del proceso de revocatoria. Los gastos materia de reembolso se dividen en: Gastos realizados ante las entidades que conforman el Sistema Electoral (JNE, ONPE y Reniec). Gastos por concepto de difusión. ¿Ante qué autoridad Los reembolsos por concepto de gastos realizados ante las se debe solicitar el entidades que conforman el Sistema Electoral deben ser reembolso? solicitados ante la institución donde se efectuó el mismo. Los demás gastos que comprenden aquellos relacionados con las actividades de difusión deben ser solicitados al JNE. ¿Cómo debe ser la La difusión debe realizarse en respeto del principio de difusión del reembolso? neutralidad, sin incurrir en incitaciones para que la ciudadanía vote por determinada opción, sino solo favoreciendo la información y participación en el proceso electoral. Aquellos gastos que propicien una alternativa o lesionen el principio de neutralidad no serán considerados para un posible reembolso. ¿Cómo se deben justificar Los documentos para justificar los gastos, administrativos y de los gastos efectuados por difusión, deben contar con el sustento legal debido: boletas los promotores? de venta, facturas, órdenes de servicio, recibos por honorarios. En los lugares en donde no sea posible acceder a dichos documentos, se deberán presentar declaraciones juradas.

¿Qué gastos no son reembolsables?

Por ejemplo: Los gastos realizados en actividades de difusión cuyo fin haya sido apoyar o inducirá una intención determinada de voto en el electorado, realizando actos de proselitismo. Los gastos efectuados por concepto de hospedaje, alimentación, pasajes y movilidad no guardan ninguna relación con el derecho que les asiste a los promotores de solicitar el reembolso por la difusión de la consulta popular de revocatoria.

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son materia de financiamiento o reembolso, las siguientes:

la posibilidad de dar a conocer a la ciudadanía sus puntos de vista[20].

• En España, para el caso de la iniciativa legislativa popular[17], existe la figura de la compensación o resarcimiento estatal de gastos[18] en favor de la Comisión Promotora de la iniciativa (similar al promotor, en el caso peruano). Para ello, se ha fijado un tope presupuestal que es revisado anualmente, de acuerdo a la variación del índice de precios de consumo, por los órganos de gobierno de las Cámaras de las Cortes Generales[19].

En el Perú se optó por el reembolso como el mecanismo para contribuir con la promoción de las iniciativas de democracia directa, respecto de dos conceptos: gastos ante la autoridad electoral y gastos de difusión. Por ello, más allá de la partida presupuestal asignada a la ONPE[21] para gastos de difusión de los distintos procesos electorales, es importante resaltar que lo dicho no debe ser obstáculo para materializar el reembolso a los promotores.

• En Ecuador existe una suerte de financiamiento indirecto para el ejercicio de la iniciativa popular normativa, consultas populares, referéndum y revocatoria del mandato de autoridades. En ese sentido, el Consejo Nacional Electoral, en uso de sus facultades reglamentarias, ha establecido la posibilidad de contratar espacios publicitarios (prensa escrita, radio, televisión o vallas publicitarias), así como de utilizar los espacios en los medios de comunicación, que por ley le corresponden, para otorgar a las diferentes opciones

17 Institución que en el caso peruano se encuentra desarrollada, como parte de los derechos de participación ciudadana, en el artículo 2 de la Ley DPCC, y que constituye, así como la revocatoria, un mecanismos de democracia directa. 18 En España, la Ley Orgánica 3/1984, que regula la Iniciativa Legislativa Popular, prevé en su artículo 15 dicha figura (en favor de la Comisión Promotora, y siempre que se alcance la tramitación parlamentaria de la iniciativa) por dos conceptos: la difusión de las proposiciones y el recojo de firmas. Para ello, se estable un tope máximo de 300 000 euros, monto que es revisado anualmente, según las variaciones del índice de precios al consumo, por los órganos de gobierno de las Cámaras de sus Cortes Generales. 19 Por ejemplo, con fecha 25 de enero de 2012, mediante acuerdo de la Mesas del Congreso de los Diputados y del Senado español, se fijó la cuantía de la compensación estatal en 327 894 euros. Ver: Boletín Oficial de Las Cortes Generales, 6 de febrero de 2012, Núm. 2 <www.congreso.es/public_oficiales/ L10/CORT/BOCG/A/CG_A002.PDF>.

Es necesario contar con mecanismos que permitan hacer un uso eficiente y eficaz de los recursos públicos asignados para este rubro, más aún si consideramos que todos estos gastos pueden ser reconducidos a los contribuyentes. En ese sentido, el reembolso encuentra un límite para su viabilización, en el hecho de que el Estado prevé y ejecuta recursos públicos para dicha actividad. Por ejemplo, del presupuesto total de los organismos que componen el Sistema Electoral, la ONPE contó para los procesos de revocatoria con los siguientes montos (ver Tabla 4). De dichos montos, un porcentaje es empleado en actividades de difusión: Es por todo lo anterior que resulta necesario desarrollar alternativas que contribuyan a maximizar el reembolso como 20 Artículo 33 del Reglamento para el ejercicio de la democracia directa a través de la iniciativa popular normativa, consultas populares, referéndum y revocatoria del mandato. Aprobado con la Resolución PLE-CNE-2-6-1-2011 el 6 de enero de 2011: <www.cne.gob.ec/index.php?option=com_ docman&Itemid=94>. 21 Artículo 17 de la Ley N. 26487, Ley Orgánica de la Oficina Nacional de Procesos Electorales: La gerencia de Información y Educación Electoral estará a cargo de las comunicaciones con las Oficinas Descentralizadas de Procesos Electorales y con los Jurados Electorales, las relaciones interinstitucionales, campaña de educación, difusión y orientación al elector, relaciones con los medios de prensa, comunicación a los ciudadanos designados miembros de mesa, así como de la difusión de los resultados.

institución, en lo que respecta a los gastos de difusión, fijando para ello una partida específica en el presupuesto de cada proceso electoral pertinente. Junto a ello, es necesario establecer topes para el reconocimiento de gastos, que incluya los dos conceptos susceptibles de ser reembolsables. Todo esto, en función de variables, cálculos y resultados, según los siguientes valores mínimos:

la autoridad o autoridades que serían consultadas. 2. El presupuesto asignado por el Estado, en lo correspondiente a gastos de difusión, para el proceso electoral.

De esta forma, los promotores podrán distribuir de una mejor manera su presupuesto, al tiempo que diseñan estrategias electorales acordes a los recursos disponibles. De manera adicional, también sería a. Las variables necesario establecer mecanismos para el Para establecer un parámetro objetivo que control y fiscalización del financiamiento permita fijar los montos máximos factibles económico de gastos de los promotores en de reembolso es necesario conocer: las revocatorias.

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1. El número de electores hábiles por Dichos valores no deberán superar lo que distrito electoral, a los que pertenece en principio el Estado ya gasta en dicha actividad. En atención a ello, será necesaTabla 4 Fuente: ONPE. Elaboración propia. Proceso

Años

Consulta 1997 2001 2004 2005-1 Popular de Revocatoria Presupuesto 6 000 000 17 232 800 15 249 883 3 690 765 institucional modificado (S/.)

2005-2 34 872

2008

2009

21 800 000 18 926 104 24 773 259

rio que dicha información sea detallada, ¿Cuánto gastaría (idealmente) el Estado accesible y desglosada. por cada elector (considerando el universo electoral de los 60 distritos)? El resultab. El cálculo do de dividir el total presupuestario (tres A partir de las variables antes señaladas, a millones) entre el total de electores (130 modo de ejemplo, imaginemos un proceso 000), arroja como resultado la cantidad de 20 nuevos soles. de revocatoria con los siguientes datos: 1. Corresponde a 60 distritos electorales.

2012

El resultado

2. La cantidad de electores en cada distri- Siguiendo con la dinámica del ejemplo: to fluctúa entre 500 a 5 000 ciudadanos, siendo el total de electores hábiles 1. En el distrito electoral A, donde se encuentran 500 electores, correspondería para el proceso: 150 000. realizar una inversión de 10 000 nue3. El presupuesto total asignado para vos soles. gastos de difusión es 3 000 000 de nue2. En el distrito electoral B, con 5 000 vos soles. electores, corresponderán S/. 100 000.

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Es importante anotar que se requiere incorporar otras variables a la asignación de presupuesto por distrito electoral, tales como accesibilidad geográfica y a medios de comunicación, número de autoridades a ser consultada, niveles educativos y de pobreza de la ciudadanía, idioma mayoritariamente hablado, entre otros. No obstante ello, el presente ejemplo busca mostrar cómo ante la ausencia de fórmulas objetivas para la asignación y distribución de un presupuesto, el ejercicio del derecho se dificultaría hasta hacerse inviable.

ser un distrito urbano y la facilidad en el desplazamiento a los centros de votación que ello conlleva. Por otro parte, los distritos del interior del país (Apurímac, por ejemplo), aun cuando requieren una menor cantidad de votos, tienden a contar con menor participación ciudadana. Ello podría tener relación con la difusión de la información, así como el acceso a los centros de votación y los costos de acudir efectivamente, entre otros[23]. Como se ha podido apreciar de los párrafos precedentes, es fundamental realizar estimaciones y cálculos objetivos que permitan acercarnos a un justo medio que, considerando las diferentes variables presentes al momento de votar, permitan maximizar la participación democrática de los ciudadanos en este tipo de procesos, así como la correcta asignación (económica) a la labor que realizan quienes promueven estas iniciativas.

Si llevamos el ejemplo propuesto al más reciente proceso de revocatoria ocurrido en el año 2009 en el Perú, se tiene que, de un total de 72 distritos que sometieron a procesos de revocatoria a sus autoridades, 26 de ellos contaban con una población menor a 1 000 electores; por otro lado, 26 distritos tenían un electorado que oscilaba entre los 2001 y los 10 000 ciudadanos. Así, distritos como Ancón (Región Lima, Provincia Lima) contaron con un total de 7. Apuntes críticos 20 221 electores, mientras que otros más A. Conforme a la norma habilitante, el apartados e inaccesibles, solo tuvieron JNE ha fijado algunos parámetros que 201 electores registrados en el padrón; tal están referidos a exigir neutralidad y fue el caso del distrito de San Antonio (Resubsidiariedad en la labor de difusión gión Apurímac, Provincia Grau). del promotor. Ocurre sin embargo que en los hechos, la figura del reembolso Resulta paradójico, sin embargo, que en por gastos de difusión se ha tornado los distritos donde se requiere mayor canimpracticable. tidad de votantes, como Ancón (en Lima) se logré revocar a las autoridades (alcalde Al respecto, la concepción actual jusy cinco regidores) con un total de 14 779 tifica el reembolso en tanto los provotantes, mientras que en el distrito de motores desarrollan una labor que le San Antonio (Apurímac) ello no haya sido corresponde al Estado y que este no posible, dado que solo votaron 61 ciudalogra realizar, la misma que se predica danos[22]. Es posible que el universo elecneutral. No obstante, dicha exigencia toral limeño (Ancón) haya participado en (neutralidad y subsidiariedad en la dimayor número en virtud a las diferentes fusión) contraviene al natural propófuentes de información con las que cuensito del promotor, que es retirar a la tan, así como por otras circunstancias, autoridad del cargo. tales como la accesibilidad que brinda el 22 Para que una autoridad sea revocada se requiere que hayan asistido al menos el 50% de los electores hábiles. Al votar 61 ciudadanos de un total de 201 del padrón electoral, no se satisface dicho requisito, el mismo que reclamaba 101 votantes.

23 Es importante destacar que el ausentismo electoral en el área rural no responde necesariamente a incentivos como la multa por el no sufragio. Un estudio a profundidad del tema podría dar cuenta de cuáles son las razones que explican dicho fenómeno, el mismo que resulta fundamental, pero que desborda la presente investigación.

En ese sentido, resulta necesario analizar si es correcto que el fundamento del reembolso, institución que toma vida del derecho constitucional de revocatoria de autoridades, se encuentre sujeto a tratar de remediar la inacción del Estado, en términos de neutralidad y con la condición de que se logré efectivamente la revocatoria. Por lo anterior, pensar el reembolso bajo las condiciones actuales (la exigencia de que se comporten de modo neutro y siempre que la autoridad no cumpla con su labor de difusión), no hace sentido con generar incentivos para que los ciudadanos se involucren en el control político de sus autoridades. B. Conforme ha sido dicho, el límite objetivo al reembolso debe ser adoptado en función a un cálculo promedio entre el presupuesto anual destinado a la revocatoria y la cantidad de población hábil en determinado distrito electoral donde ha de realizarse la misma; de modo que pueda extraerse la media por cada elector, y que cuando dicho proceso concluya con la revocatoria de la autoridad, los promotores no puedan recibir más de la sumatoria del número de ciudadanos que efectivamente acudieron a votar. C. Un punto no tratado por la legislación nacional, y que es importante dejar anotado, es el referido a la labor de fiscalización de gastos que debe ser realizada en todo proceso electoral. Al respecto, es necesario contar con regulación que permita dicha labor, la cual podría ser promovida por el propio JNE mediante la facultad de iniciativa legislativa que ostenta./

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Una aproximaci贸n a la revocatoria del mandato, la vacancia y la suspensi贸n de autoridades regionales y municipales en el Per煤 FERNANDO VELEZMORO

Fernando Velezmoro es asesor de la Secretaría General del Jurado Nacional de Elecciones. Abogado por la Universidad Nacional Mayor de San Marcos (UNMSM). Estudios de Maestría en Derecho con mención en Política Jurisdiccional por la PUCP. Actualmente cursa estudios de Maestría en Derecho Constitucional y Derechos Humanos por la UNMSM. Es autor de artículos de investigación y expositor en programas de capacitación a magistrados en diversas cortes superiores de justicia del país.

1. Introducción La permanencia en el cargo de una autoridad democráticamente elegida depende de muchos factores. Contra lo que pudiera pensarse regularmente, existen situaciones en las cuales dicha autoridad se ve impedida de continuar ejerciendo el cargo hasta el término de su mandato, dándose por culminada la relación representativa entre los electores y el representante político[1], posibilitándose el reemplazo por una nueva autoridad. Así, la ausencia del ejercicio del cargo representativo puede originarse, en el ordenamiento jurídico peruano vigente, por la presencia de tres instituciones, independientes entre sí, a saber: la revocatoria, la vacancia y la suspensión de autoridades políticas. En las líneas que siguen se desarrollarán sus diferencias conceptuales y de diseño institucional. Ello porque es evidente que un mínimo nivel de conocimiento exige, desde una perspectiva analítica, una diferenciación terminológica preliminar, de modo tal que en el desarrollo de la discu-

1 Sánchez Agesta, Luis. Principios de teoría política. Madrid: Editora Nacional, 5° ed., 1974, p. 277. Citado por: Falconí, Juan, “La vacancia de autoridades elegidas democráticamente: necesarias precisiones conceptuales para su mejor entendimiento”. En: Revista Electrónica del Centro de Estudios de Derecho Municipal. Lima: Universidad de San Martín de Porres, año 2, núm. 2, 2008, p. 10.

sión pueda hablarse de dichas instituciones sin caer en confusiones inútiles. Pero no solo eso. Es obvio que el ejercicio de comparación solo puede ser posible si se tienen claramente definidos los objetos de estudio y los sujetos que intervienen, para lo cual será necesario recurrir a la legislación nacional, específicamente a la Ley N.° 26300, Ley de los Derechos de Participación y Control Ciudadanos (LPDC), la Ley N.° 27867, Ley Orgánica de Gobiernos Regionales (LOGR), Ley N.° 27972, Ley Orgánica de Municipalidades (LOM), entre otras; así también, se contará con la ayuda de alguna bibliografía especializada.

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La elección popular como punto de partida

El presente texto trata, obvio es decirlo, de la interrupción del ejercicio del cargo por parte de autoridades políticas elegidas democráticamente. Esto supone ya un primer nivel de diferenciación entre el conjunto de funcionarios y servidores del Estado. Así, es posible diferenciar dos clases de funcionarios públicos: aquellos provenientes de elección popular y aquellos que no, y cuya presencia en el aparato estatal depende de la voluntad de otro órgano estatal o de otros funcionaros públicos. Precisamente, por esta diferencia de origen, el ordenamiento ha reservado mecanismos distintos para exigir su salida del cargo y permitir su reemplazo por otras autoridades. Se trata así de situaciones en las cuales el legislador establece un régimen especial para que se dé por vacía la posición que ocupaba el funcionario. Este apartamiento del régimen general del funcionariado público común tiene unas notas características, sea por el órgano que lo declara, por el procedimiento que se sigue y por las consecuencias que de él se derivan. Dichas diferencias se justifican por el origen popular de su elección.

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A lo largo de la historia parece haberse consolidado la elección popular como mecanismo de legitimación del poder estatal. En las circunstancias actuales, un conjunto de cargos, en específicas e importantes posiciones del entramado estatal, son ocupados como consecuencia de un proceso electoral abierto. El proceso electoral se constituye, pues, en el mecanismo legitimador, por cuanto se expresan allí, específicamente en el acto de sufragio, la voluntad ciudadana para que determinada persona sea el titular del cargo público. Como es notorio, no todos los puestos públicos provienen de elección popular. La dinámica de los sistemas constitucionales ha reservado el origen popular solo para ciertos cargos. Ello parece ser consecuencia de una determinada ingeniería constitucional, presente en cada momento constituyente, lo cual varía según los procesos políticos y no obedece, en modo alguno, a la importancia intrínseca de tales órganos a ocupar. Factores como la historia, las modas o las conveniencias políticas pueden influenciar en este hecho. Piénsese por un momento en los organismos constitucionales autónomos que, separados de los clásicos poderes del Estado, han adquirido cada vez más importancia. Respecto de ellos no se ha impuesto la necesidad de legitimarlos democráticamente a través del voto popular, es decir, que esté compuesto por funcionarios elegidos democráticamente; antes bien, por ejemplo, en el caso del Tribunal Constitucional se ha preferido dotarlo de legitimidad, derivada de su elección por el Parlamento.

Pues bien, como quiera que no es posible ni necesaria a los efectos del presente trabajo enunciar razones generales por las que determinados cargos son elegidos popularmente y otros no, más allá de lo establecido normativamente, nos limitare-

mos a analizar los supuestos en los que es procedente separar del cargo a autoridades democráticamente elegidas.

Revocatoria, vacancia y suspensión de autoridades regionales y municipales

3.1. Revocatoria de autoridades regionales y municipales La revocatoria, según la legislación nacional, es el proceso de consulta popular que viabiliza un derecho de control de la ciudadanía sobre la autoridad popularmente elegida[2]. Tiene por finalidad inmediata el apartamiento del cargo derivado del resultado del proceso electoral en el que se pregunta a la ciudadanía sobre la permanencia de la autoridad[3]. Se trata, por decirlo de algún modo, de una antielección, es decir, de una manifestación popular, expresada en las urnas, que busca la salida de la autoridad, lo cual es exactamente lo contrario a lo que sucedió en su elección[4]. 2 Solo de manera marginal, por no ser objeto del presente trabajo, podemos decir que no existe un derecho ciudadano a revocar a una autoridad. Antes bien, según la legislación nacional, existe sí un derecho a someter a consulta popular a una autoridad popularmente elegida, previo cumplimiento de los requisitos establecidos, para decidir si es revocada o no de su cargo. Pensar que existe un derecho a revocar a una autoridad comportaría admitir que este es afectado cuando el resultado de la consulta popular es negativo a la pretensión revocatoria. En la teoría de los derechos fundamentales podría decirse que se trata de un derecho prestacional sujeto a determinados requisitos, cuyo contenido consiste en exigir al Estado la instauración de un proceso electoral de consulta sobre la permanencia en el cargo, hasta su término, de la autoridad democráticamente elegida. 3 “La revocación constituye un procedimiento a través del cual los electores pueden destituir a un cargo público con anterioridad a la expiración del periodo para el que fue elegido” (Cfr. Instituto Interamericano de Derechos Humanos, “Revocatoria del mandato” (voz). En: Diccionario Electoral, Centro de Asesoría y Promoción Electoral, Costa Rica, p. 1. 4 “La revocatoria plantea un diseño institucional que tiene una función negativa, dado que una revocatoria se gana cuando el funcionario objeto del proceso en cuestión no logra permanecer en el cargo que ejerce, y viceversa, se pierde el fin último de este mecanismo, el cual es la anulación del contrato,

El proceso electoral de consulta popular de revocatoria, por lo menos en el Perú, no es causalizado, es decir, para su procedencia no se exige la demostración de que la autoridad haya incurrido en determinada conducta, o lo que es lo mismo, en una causal de revocatoria. Basta como requisito formal y, por lo tanto, primer filtro de procedencia, recolectar una cantidad de firmas a favor de la consulta para que esta proceda[5]. Se trata de un procedimiento de orden enteramente político, puesto que se sustenta no en la comisión de una conducta prevista normativamente, sino en el convencimiento de la ciudadanía de que debe someterse a consulta la permanencia del cargo de una autoridad elegida. Consecuentemente, el resultado es también de índole político: al igual que el acto eleccionario, la ciudadanía acude a las urnas para determinar el futuro destino de la autoridad sometida a consulta, solo que esta vez en sentido inverso, es decir, para determinar su salida del cargo.

el acto de elección de la autoridad: un voto de confianza. Debe señalarse, además, según la ley, que la posibilidad de revocar se limita únicamente a autoridades regionales y municipales, mas no así a los congresistas, ni al Presidente y vicepresidente de la República. La razón estriba, en nuestra opinión, en evitar que el proceso de formación y trámite de la revocatoria se convierta en un factor desestabilizante del sistema político. Para impedir que el proceso de revocatoria genere un debate constante sobre la permanencia o no del Presidente de la República o de los congresistas (que representan a la nación en su conjunto), el legislador ha preferido admitirla únicamente en ámbitos electorales reducidos geográfica y demográficamente, como son las regiones, las provincias y los distritos. Ello impediría, según el diseño, que la revocatoria sea un tema central en la política nacional que interrumpa el normal desenvolvimiento de la cosa pública en todo el país. Algo permisible, en cierto modo, en ámbitos regionales y locales en los que las competencias de los entes territoriales ostentan distintas competencias, consideradas de menor importancia que los órganos del gobierno central o nacional.

De allí que se sostenga también que la revocatoria y sus resultados descansen sobre razones de índole política, relacionadas con la valoración de la ciudadanía respecto al desempeño de sus autoridades[6]. Al no estar regladas las razones para solicitar la revocatoria, ni para expresarla en el sufragio, la decisión es igual de política que Con todo, tampoco parece ser cierta la justificación de que la ausencia de revocatoria de congresistas se deba a que en el Parlamento se encuentra representada la cuando la persona logra permanecer en el cargo” pluralidad del cuerpo electoral, y no solo (García Chourio, José Guillermo. Instituciones de democracia directa y participación ciudadana. Lima: la de los vencedores de la lid eleccionaInstituto Universitario de Investigación Ortega y ria[7]. Así, según esta lógica, las minorías Gasset, Escuela Electoral y de Gobernabilidad del parlamentarias canalizarían las voces disiJurado Nacional de Elecciones, Serie Cuadernos dentes de la política general del gobierno para el Diálogo N.° 19, 2008, p. 44). nacional, por lo que no se concibe que se 5 Si bien la normativa infralegal exige que la solicitud de adquisición de planillones para la recolección de recurra a una institución de la democracia firmas sea fundamentada, es decir, que se expongan directa, como lo es la revocatoria, para que los motivos que llevan al promotor a solicitar la ese descontento popular con la gestión de revocatoria, ello en la práctica no supone limitación alguna, puesto que no requiere ser probada. En la mayoría sea adecuadamente canalizado. otras palabras, se trata solamente de completar el formulario con la invocación de alguna razón por la que se solicita la revocatoria sin que esta pueda constituir objetivamente un límite para su procedencia. 6 García Chourio. Óp cit., p. 45.

7 Este es el sentido expresado por el autor de la voz “Revocatoria del mandato” del Diccionario Electoral CAPEL. Loc. Cit.

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Tal razonamiento no es correcto desde el momento en que órganos colegiados como los concejos municipales y los consejos regionales reflejan también una pluralidad en su conformación y no por ello resultan excluidos de la posibilidad de ser sometidos a una consulta popular de revocatoria del mandato. En efecto, según la legislación electoral, los escaños o posiciones al interior de dichos entes de gobierno local y regional se completan mediante el uso de la cifra repartidora, lo que asegura que quienes no resultaron vencedores integren el colegiado, aunque constituyan una minoría respecto de la organización política vencedora.

La consulta popular de revocatoria solo puede ser solicitada y llevada una sola vez durante el periodo del mandato de la autoridad, con independencia de si resultado fue negativo. De allí que se sostenga que la revocatoria puede suponer la confirmación de la legitimidad democrática de la autoridad, porque de este modo, siendo sometida al juicio de las urnas, y siendo confirmado por el cuerpo electoral, la autoridad no solo ratifica su permanencia en el cargo hasta el final de su mandato sino que también descarta de una vez por todas los cuestionamientos encaminados a separarla del cargo por parte de sus opositores políticos.

Por otro lado, constituye una nota definitoria de los procesos de revocatoria que no procedan al inicio del mandato de los funcionarios públicos ni tampoco al final. En uno u otro caso obedecen a razones diferentes. Así, en la medida en que la revocatoria constituye un juicio sobre la idoneidad para continuar ejerciendo el cargo público hasta la culminación del mandato, es obvio que tal evaluación debe realizarse sobre la base de la actuación desempeñada en un determinado periodo de tiempo; de allí que no resulte procedente solicitar la revocatoria antes de dicho plazo inicial. De otra parte, la imposibilidad de peticionar la convocatoria a consulta de revocatoria en la última parte del mandato obedece a cuestiones de orden práctico: tratándose de un proceso electoral que conlleva una considerable cantidad de tiempo en la preparación de los comicios como en su cómputo, un probable resultado favorable a la revocatoria imposibilita que la autoridad reemplazante desarrolle una gestión de gobierno adecuada o siquiera eficaz por el escaso tiempo con el que cuenta, que es solamente el que resta hasta la finalización de mandato original de la autoridad revocada[8].

Finalmente, su trámite se asemeja al de las elecciones políticas. Precisamente, por tratarse de un proceso estrictamente político, intervienen las entidades estatales propias de los procesos electorales. Así, a grosso modo, según la norma peruana, la Oficina Nacional de Procesos Electorales (ONPE) se encarga de la venta de los planillones para la recolección de las firmas necesarias para solicitar la convocatoria al proceso de revocatoria, las cuales son verificadas por el Registro Nacional de Identificación y Estado Civil (Reniec). Una vez realizado esto, la ONPE remite el expediente al Jurado Nacional de Elecciones (JNE) para que realice la convocatoria y dé inicio oficial al calendario electoral, en el que se elabora y aprueba el padrón de electores por el Reniec y el JNE, respectivamente. Luego, la ONPE se encarga de las actividades preliminares al sufragio (sorteo y capacitación de miembros de mesa, impre-

8 Por lo demás, también se argumenta que esta improcedencia de someter a consulta en el último tramo del mandato se sustenta en que el juicio negativo que el electorado pudiera tener respecto

de la autoridad puede expresarse en los siguientes comicios periódicos. Así: “no tiene sentido desarrollar una consulta popular cuando ya está próxima la terminación del periodo para el cual fue electa la persona. Si bien es cierto que existen diferencias notables entre una votación para la revocación y una votación para la designación, las elecciones ordinarias permitirán la acción gubernativa y, eventualmente, elegir a otra persona o partido”. (Cfr. García Campos, Alan. “La revocación del mandato: un breve acercamiento teórico”. En: Quid Juris. México: año 1, núm.1, Tribunal Estatal Electoral de Chihuahua, 2005, p. 28).

sión de cédulas, distribución del material electoral, entre otros), así como el cómputo del mismo, reservándose al JNE como máxima instancia de la jurisdicción electoral, la resolución de los conflictos electorales (nulidad de elecciones o de actas electorales computadas) y la proclamación definitiva de resultados. 3.2. Vacancia y suspensión de autoridades regionales y municipales En términos generales, la vacancia puede ser entendida como la situación en la cual un cargo o una posición carecen de titular. En esa medida, se comprende que en el lenguaje ordinario se diga que un puesto se encuentra vacante cuando no ha sido cubierto por persona alguna, pero también cuando se sostenga que existe un número determinado de posiciones por completar. En el ordenamiento jurídico peruano, en el caso de las instancias regional y municipal de gobierno, la vacancia es además de una situación fáctica (ausencia de titular) también un procedimiento por el cual se arriba a esa situación. Con esto se afirma que al hablar de vacancia no solo se refiere a la ausencia de titular de un cargo regional o municipal, como en el lenguaje común, sino también al procedimiento para declarar la vacancia, a pesar de que cuenta con un titular. La vacancia así entendida se aproxima al concepto de destitución[9]. El procedimiento de vacancia en el ordenamiento jurídico peruano en materia regional y municipal no sería otro que el de destitución de la autoridad que detenta el cargo para que, una vez producido ello, se genere la situación de vacancia propiamente dicha, y se complete dicha posición con otro titular.

esbozar respecto de la vacancia. La única nota distintiva es la definitividad de esta última frente a la temporalidad de la primera, por cuanto la vacancia se pronuncia por única vez y determina la salida de la autoridad sin que sea posible su retorno, mientras que la suspensión provoca el alejamiento temporal del cargo, cada vez que ella sea declarada. La suspensión y la vacancia son así procedimientos que se inician con un pedido y culminan con una decisión. Vacar o suspender significa declarar jurídicamente que una autoridad debe abandonar el cargo, definitiva o temporalmente, y que otra, de manera inmediata, ha de asumirlo, para que el gobierno regional o municipal no se vea interrumpido, con todos los inconvenientes que ello involucra (p.e.: ineficiencia en la prestación de los servicios públicos).

La vacancia o la suspensión solo pueden ser declaradas luego de un procedimiento que se asemeja a los de tipo administrativojurisdiccional, por cuanto solo proceden a pedido de parte, mediante una solicitud formal ante la propia entidad regional o municipal; con la invocación del acaecimiento de una de las causales señaladas en la ley (artículos 30 y 31 de la LOGR y 22 y 25 de la LOM), se garantiza el derecho de defensa o contradicción de los términos de la solicitud, a fin de que se siga un trámite formal en etapas y plazos previamente establecidos y, finalmente, que la decisión sea expresada en un acto formal, del mismo modo que las resoluciones judiciales, con expresión de las razones de hecho y de derecho que la sustentan. Asimismo, es posible impugnar dicha decisión, sea estimatoria o desestimatoria, ante otra instanLa suspensión, por su parte, comparte las cia, para que resuelva de manera definitiva mismas características que se acaban de la controversia presentada. 9 De allí que se haya afirmado que “vacancia significa pérdida del cargo o empleo”. Ver al respecto: Hernández Canelo, Walter. Elecciones, vacancia y suspensión de alcaldes y regidores. Lima: Jurado Nacional de Elecciones, s/f, p. 5.

La vacancia y la suspensión de autoridades regionales y municipales se encuentran causalizadas. Tanto para iniciar el procedimiento como para definir si el titular es

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vacado o suspendido debe demostrarse permanente: el concejo municipal o el conque este ha incurrido en alguna de las cau- sejo regional. Estos son los que han de desales establecidas en la ley. cidir, en primera instancia, si la causal ha sido realizada, sin que se puedan valer, por Las causales de vacancia y suspensión pue- inexistentes, de pronunciamientos de otros den ser de dos tipos: i) aquellas que refie- órganos externos. Todas estas conductas, ren a una sanción como consecuencia de consideradas como causales de vacancia una conducta desarrollada; y ii) las que re- y suspensión constituyen una sanción a fieren el acaecimiento de un hecho que im- conductas que afectan bienes jurídicos de posibilita el ejercicio del cargo por quien índole estrictamente municipal y no de fue elegido popularmente para ello. otro tipo, con prescindencia de que sean Dentro de las causales de vacancia que pluriofensivos, es decir, que afecten bienes constituyen una sanción, podemos men- jurídicos de otro orden, como el penal, por cionar en el ámbito municipal: i) el ejerci- ejemplo. cio de cargos o funciones administrativas o ejecutivas por parte de los regidores; ii) ausencia de la jurisdicción municipal por más de treinta días consecutivos sin autorización del concejo municipal; iii) cambio de domicilio fuera de la jurisdicción municipal; iv) inconcurrencia justificada a tres sesiones ordinarias consecutivas o a seis no consecutivas durante tres meses; v) nepotismo; vi) infringir las prohibiciones de contratar sobre bienes municipales. En el ámbito regional: i) dejar de residir injustificadamente por 180 días en la región o por un término igual al máximo permitido para el uso de la licencia; e ii) inasistencia injustificada a las sesiones del consejo regional a tres sesiones consecutivas o a cuatro no consecutivas en el periodo de un año. La suspensión constituye una sanción en el ámbito municipal cuando sea consecuencia de la comisión de una falta grave, de acuerdo al reglamento interno del concejo municipal. Las causales de vacancia y suspensión como sanción tienen una característica fundamental: constituyen la descripción de actos cometidos por los alcaldes, regidores, presidentes o consejeros regionales en el ámbito de su desempeño como tales. De allí que la instancia que ha de constarlos será el propio órgano del que forman parte o con el que se relacionan de manera

Como se dijo, existen también causales que no dependen directamente del accionar de los alcaldes, regidores, presidentes o consejeros regionales, sino que comportan la constatación de situaciones externas a ellos o de la que si bien son responsables, se han desarrollado en ámbitos externos al gobierno regional o municipal. En esos casos, el concejo municipal o regional se encarga de constatar su realización, para lo cual se sirven de pronunciamientos emitidos por entidades externas. El procedimiento de vacancia y suspensión tendrá por finalidad declarar la existencia de la imposibilidad fáctica o jurídica para desempeñar el cargo popularmente elegido, de modo tal que se posibilita que otro lo desempeñe temporal o definitivamente. Tales causales de vacancia, en el ámbito municipal, son: i) muerte; ii) asunción de otro cargo proveniente de mandato popular; iii) enfermedad o impedimento físico permanente que impida el desempeño normal de sus funciones, condena consentida o ejecutoriada por delito doloso con pena privativa de la libertad; iv) por sobrevenir alguno de los impedimentos establecidos en la Ley de Elecciones Municipales, después de la elección. En el ámbito regional: i) fallecimiento; ii) incapacidad física o mental permanente debidamente acreditada por el organismo competente y declarada por el Consejo Regional; iii) condena consentida o ejecutoriada por delito dolo-

so con pena privativa de la libertad.

otros)[10].

Las causales de suspensión que no constituyen sanciones, en el ámbito municipal, son: i) incapacidad física o mental temporal; ii) licencia autorizada por el concejo municipal, por un periodo no mayor a treinta días; iii) mandato de detención penal; iv) sentencia judicial condenatoria emitida en segunda instancia por delito doloso con pena privativa de la libertad. En el ámbito regional: i) incapacidad física o mental temporal debidamente acreditada por el organismo competente y declarada por el Consejo Regional; ii) mandato firme de detención derivado de un proceso penal.

De lo anterior se descarta la viabilidad de una solicitud de vacancia o suspensión por hechos que puedan ser considerados lesivos a bienes jurídicos municipales o regionales, pero que no se encuentren considerados como causales en la ley. Asimismo, se asegura que la decisión se adopte con criterios estrictamente jurídicos de aplicación e interpretación de las normas jurídicas, con lo que se descarta cualquier posibilidad de evaluación política válida. La vacancia o suspensión han de determinarse así sobre la base de los hechos referidos en la solicitud y estrictamente demostrados en el curso del procedimiento.

Al establecerse las causales específicas de vacancia y suspensión regional y municipal puede decirse que son de aplicación ineludible los principios de legalidad y tipicidad. Así, según el principio de legalidad, la vacancia o suspensión solo serán posibles si se constata la realización de la conducta (tratándose de sanción) o del acontecimiento, previstos previamente en la ley. Por el principio de tipicidad, la vacancia y suspensión solo serán aplicadas si se ha constatado que tales conductas o acontecimientos coinciden con la descripción realizada por el legislador en la norma que las regula.

Tratándose la declaración de vacancia o suspensión de la constatación de actos o situaciones específicas y concretas descritas en la norma la oportunidad de su presentación no se encuentra limitada temporalmente ni tampoco a un número específico de solicitudes. Al no estar prohibidos, la ley permite la existencia de varios procedimientos de vacancia y suspensión en curso contra una misma autoridad regional o municipal, simultáneos o sucesivos, puesto que el pronunciamiento desfavorable a la solicitud únicamente comporta la no constatación de la realización del acto o de la situación que según la ley sería generadora de la vacancia o la suspensión, lo que no El planteamiento realizado, según el cual descarta que ellas se realicen en el futuro una gran parte de las causales de vacan- mientras dure el mandato de la autoridad. cia y suspensión constituyen sanciones, trae como consecuencia la asunción de los Por eso mismo, la ley no exige mayores reconceptos y categorías del derecho sancionador, los cuales constituyen, en últi- 10 Al desarrollarse el procedimiento, según la ley peruana, en sede administrativa, en primera instancia mo término, una garantía de los derechos (como el concejo municipal o el consejo regional), del alcalde, regidor, presidente o consejero como en la sede especial del Jurado Nacional de regional, no solo de los de tipo material, Elecciones, le son aplicables las garantías de un derecho disciplinario general. Al respecto, puede como trabajo o ejercicio del cargo repreverse Gómez Pavajeau, Carlos Arturo. Dogmática del sentativo, sino también de los de orden derecho disciplinario. Bogotá: Universidad Externado formal o procedimental, como los que de Colombia, 3ª ed., 2004. Específicamente, para el procedimiento administrativo sancionador resultan se derivan del debido proceso y la tutela de utilidad: Nieto, Alejandro. Derecho administrativo procesal (a la defensa, la doble instancia, sancionador. Madrid: Tecnos, 4ª ed, 2005; Gómez a probar, a impugnar, motivación, proTomillo, Manuel y Sánz Rubiales, Iñigo. Derecho administrativo sancionador: parte general. Pamplona: cedimiento preestablecido por ley, entre Aranzadi-Thomson Reuters 2ª ed., 2010.

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quisitos para el inicio del procedimiento: apenas, para la vacancia municipal, que el solicitante sea vecino, esto es, que se encuentre domiciliado en el ámbito territorial sobre el que la autoridad ejerce su cargo, y acompañe los medios probatorios que sustentan su pretensión. No se exige lo mismo para la vacancia regional, ni para la suspensión, sea regional o municipal. Finalmente, en cuanto al procedimiento, la solicitud de vacancia o suspensión se presenta y resuelve ante el concejo municipal o consejo regional, según corresponda, el que correrá traslado de la misma a la autoridad para que ejerza su derecho de defensa, luego del cual y en el plazo establecido para cada caso, se estima o desestima la solicitud. Tanto el solicitante como la autoridad pueden impugnar la decisión administrativa para que el Jurado Nacional de Elecciones emita pronunciamiento definitivo e inapelable.

Diferencias entre la revocatoria del mandato, la vacancia y la suspensión de autoridades regionales y municipales

Como se ha visto, entre la revocatoria de autoridades regionales y municipales y la vacancia y suspensión de las mismas existen múltiples diferencias que van desde su propia definición o naturaleza jurídica hasta el procedimiento seguido y las entidades estatales que intervienen. El cuadro de la siguiente página resume, a modo de colofón, estas diferencias./

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PROCESO/CONCEPTO

CONSULTA POPULAR DE PROCEDIMIENTO DE VACANCIA REVOCATORIA Y SUSPENSIÓN

Naturaleza de la decisión Política (cuerpo electoral)

Jurídica (entidad estatal)

Supuestos de procedencia

Incausado (fundamentos no Causales legalmente establecidas probados)

Mecanismo de viabilización

Proceso electoral

Procedimiento administrativo especial

Inicio del procedimiento

Solicitud de compra de planillones de adherentes

Solicitud de vacancia o suspensión

Entidades competentes ONPE-RENIEC- JNE

Municipalidad/Gobierno Regional - JNE

Oportunidad para solicitarla

Entre el segundo y tercer año Dentro del periodo regional/ del mandato municipal

Número de veces que puede realizarse

Una sola vez en el mandato

Ilimitado

Manifestación de la decisión

Proclamación de resultados electorales

Acto administrativo (acuerdo/ resolución)

Fuente: JNE. Elaboración propia.

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El desafío de la revocatoria: obstáculo o requisito para la democracia HERNÁN ESPINO CORTÉS JOSÉ NAUPARI WONG

Hernán Espino Cortés es asesor de la Secretaría General del Jurado Nacional de Elecciones. Bachiller en Derecho y Ciencia Política por la Universidad Nacional Mayor de San Marcos (UNMSM), con estudios de Máster I en Derecho Público por la Universidad de Montesquieu - Bordeaux IV (Francia), y en Ciencia Política por la Escuela de Gobierno de la Pontificia Universidad Católica del Perú (PUCP).

las autoridades regionales y municipales democráticamente elegidas.

En efecto, la Ley de los Derechos de Participación y Control Ciudadanos, Ley N.° 26300 (en adelante Ley N.° 26300, LDPCC), publicada el 2 de mayo de 1994, ya cerca cumplir veinte años de vigencia, operativiza y establece los requisitos para que proceda una solicitud de revocatoria y pueda retirarse a la autoridad regional o municipal, ha sido el soporte jurídico para que se lleve a cabo un considerable númeJosé Naupari Wong es abogado de la Se- ro de procesos de consulta de revocatorias cretaría General del Jurado Nacional de como, efectivamente, lo prueba la revocaElecciones. Licenciado por la Facultad toria del mandato de varias autoridades de Derecho de la Pontificia Universidad municipales. Católica del Perú (PUCP) y estudiante de la Maestría en Derecho Constitucional y Sin embargo, bajo argumentos tales como Derechos Humanos de la Universidad Na- la ingobernabilidad que se genera con su cional Mayor de San Marcos (UNMSM). ejercicio, la instrumentalización de la figuProfesor Adjunto del curso de Derecho ra por parte de las organizaciones políticas Administrativo en la Facultad de Derecho que perdieron en el proceso electoral y una de la PUCP. inusitada reivindicación de la ausencia del mandato imperativo, se ha pretendido cuestionar la continuidad del derecho de revocatoria con propuestas que van de la 1. Introducción limitación de su ejercicio a la desaparición A pesar de que la Constitución Política de dicha figura legal. vigente reconoce al Estado peruano como unitario y descentralizado, lo cierto es que En las siguientes líneas, se pretende connos encontramos aún distantes del final textualizar el derecho a la revocatoria de del camino en lo que respecta al proceso autoridades, en el marco de un Estado constitucional y democrático de derecho, de descentralización. y observar si esta figura se contrapone a Sin perjuicio de los reconocidos esfuerzos la existencia de una moderna democracia por impulsar este proceso con la dación política. de normas tales como la Ley de Bases de Descentralización, la Ley Orgánica de Go- 2. Una definición mínima biernos Regionales y la Ley de Elecciones de democracia Regionales, la mentalidad de muchos poen un único líticos y la mayoría de los medios de co- La democracia no consiste [1] conjunto de instituciones . Existen difemunicación, así como de un importante sector de la sociedad civil, continúa siendo 1 Se entiende por institución un sistema de reglas centralista. aceptadas colectivamente (procedimientos, Un claro ejemplo de ello lo constituye precisamente la vigencia que ha cobrado el debate en torno al ejercicio de los derechos de participación y control ciudadano, específicamente el derecho de revocatoria de

prácticas), que nos permite crear hechos institucionales. Véase Searle, John R. “¿Qué es una institución?”. En: Revista de Derecho Político, núm. 66, 2006, p. 117. El mecanismo preferido de institucionalización es un cuerpo escrito de leyes cimentado en una constitución escrita (p. e. Estados Unidos y Francia), no obstante muchas normas políticas presentes pueden tener una base informal,

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rentes tipos de democracia y sus diversas prácticas producen un conjunto similar de variados efectos. Por lo tanto, la forma específica que tome una democracia dependerá de las condiciones socioeconómicas del país, así como también del enraizamiento de sus estructuras y prácticas políticas.

nima de democracia, más robusta que las descritas, debemos de asumir que, como todas las formas de gobierno, las democracias dependen de la presencia de gobernantes que ocupen roles especializados de autoridad y que puedan dar órdenes legítimas a los gobernados. Pero lo que distinguirá a los gobernantes democráticos de los que no lo son (sean estos autocráticos, autoritarios, despóticos, dictatoriales, tiránicos, totalitarios absolutistas, tradicionales, monárquicos, oligárquicos, plutocráticos, aristocráticos o sultanísticos) serán las normas que condicionan cómo los primeros llegan al poder y las prácticas que los hacen responsables de sus acciones.

La definición formalmente más divulgada de democracia la asocia con elecciones regulares conducidas y contabilizadas en forma transparente. Algunos aún consideran al mero acto de las elecciones como una condición suficiente para la democracia. Esta falacia ha sido llamada “electoralismo” o “fe en que las elecciones canalizarán la acción política en contiendas Así, si bien los gobernantes en una demopacíficas entre élites y otorgarán legitimi- cracia moderna no están sujetos a mandad pública a los ganadores”[2]. dato imperativo[3], Robert Dahl observa que una característica clave de ésta es la Otra definición generalmente aceptada continua responsividad del gobierno (conde la democracia la identifica con la re- dición del representante que consiste en gla de la mayoría. Desde esta perspectiva, actuar de manera tal que está siempre precualquier gobierno que tome decisiones parado para dar cuenta y razón de sus acreuniendo los votos de más de la mitad tos, ante sus electores y la sociedad) frente de los presentes, es llamado democrático, a las preferencias de sus ciudadanos. En siempre y cuando esa mayoría emerja de igual sentido, Riker señala que los goberun electorado, de un comité, de un consejo nantes son totalmente responsables ante ciudadano o de un partido. Pero, ¿la de- los gobernados; mientras que Schmitter mocracia es simplemente el poder del nú- y Karl sostienen que la democracia polítimero o es el poder del número razonable? ca moderna es un sistema de gobierno en En este punto cabe mencionar que las de- el cual los gobernantes son tenidos como mocracias modernas han tendido a modi- responsables de sus acciones por los ciuficar el principio de la regla de la mayoría dadanos que actúan indirectamente a trapara proteger los derechos de las minorías, vés de la competencia y cooperación de por lo que se han asumido precauciones sus representantes elegidos. De esta forma constitucionales que colocan ciertos pro- la relación entre ciudadanos y las accioblemas fuera del alcance de las mayorías, nes del gobierno democrático se describe brindando incluso tratamientos preferen- como “responsividad”, “responsabilidad” tes y diferenciados a los grupos desprotegidos o desaventajados. 3 Para formalizar la separación del representante A fin de poder optar por una definición míprudencial o tradicional (p.e. Gran Bretaña e Israel). 2 Schmitter, Philippe C. y Karl, Terry Lynn. “¿Qué es y qué no es democracia?”. En: Romeo Grompone, ed. Instituciones políticas y sociedad: Lecturas introductorias. Lima: Instituto de Estudios Peruanos, 1995, p. 175.

del representado, los constituyentes franceses, siguiendo la opinión eficazmente presentada por Siéyès (1748-1836), introdujeron en la Constitución de 1791 la prohibición del mandato imperativo con el artículo 7 de la sección III del capítulo I del título III, que estipula: “Los representantes nominados en los departamentos no serán representantes de un departamento en particular, sino de toda la nación, y no se les podrá imponer a ellos mandato alguno”. Cfr. Bobbio, Norberto. Liberalismo y Democracia. México: Fondo de Cultura Económica, 2001.

y también “transparencia”[4]. Nótese que los representantes son considerados responsables de sus acciones por aquellos sobre quienes afirman tener el derecho de representar. En las democracias la rendición de cuentas funciona no solo de manera vertical, de modo que los funcionarios elegidos sean responsables frente al electorado, sino también en forma horizontal, a través de una red de poderes relativamente autónomos, es decir, otras instituciones que puedan cuestionar y castigar, las formas incorrectas de liberar de responsabilidades a un funcionario determinado (Poder Judicial, Contraloría de la República, etcétera). Considerando las características mencionadas, Dahl ofrece una relación ampliamente aceptada de “condiciones del procedimiento mínimo” que deben estar presentes para que exista una moderna democracia política; así tenemos que esta se distingue porque[5]: 1) El control sobre las decisiones del gobierno acerca del programa político esté constitucionalmente investido en los funcionarios elegidos. 2) Los funcionarios elegidos son escogidos en elecciones frecuentes y legítimamente conducidas.

buscar fuentes alternativas de información (las que existen y están protegidas por ley). 6) Los ciudadanos tienen el derecho de formar asociaciones u organizaciones independientes, incluyendo partidos políticos independientes y grupos de interés. La democracia moderna puede ser entendida como aquel régimen o forma de gobierno en el que el ejercicio del poder, fundado en la atribución de derechos políticos a todos los miembros adultos de la colectividad, se encuentra formal y materialmente limitada. La democracia garantiza de este modo los derechos fundamentales de los individuos, así como que estos se sientan ciudadanos y participen en la construcción de la vida colectiva. Esto, a su vez, supone un alto grado de deliberación, es decir, que la toma de decisiones se realice con la participación de todos los que han de ser afectados por estas o por sus representantes, y que la decisión se dé por medio de argumentos ofrecidos por y para los participantes que están comprometidos con los valores de racionalidad e imparcialidad. En consecuencia, el desarrollo de la democracia moderna no supone simplemente el desarrollo de más democracia (directa), sino de más reflexión, de más deliberación. Introducir la razón y la responsabilidad de los representantes es una definición y garantía de la democracia.

3) Prácticamente todos los adultos tienen el derecho de votar en la elección de funcionarios, y el de postular a puestos 3. electivos en el gobierno.

Una convivencia difícil: democracia representativa y democracia directa

4) Los ciudadanos tienen el derecho de expresarse sin peligro de castigo sobre problemas políticos ampliamente defi- La experiencia histórica ha producido y ensayado dos tipos de democracia: i) La nidos. democracia directa o democracia como 5) Los ciudadanos tienen el derecho de participación; y ii) La democracia indirecta o democracia representativa[6]. 4 Przeworski, Adam. Qué esperar de la democracia: límites y posibilidades del autogobierno. Buenos Aires: Siglo Veintiuno editores, 2010, p. 227.

La primera es definida como un ejercicio

5 Dahl, Robert. Dilemmas of Pluralism Democratic. New Haven: Yale University Press, 1982, p. 11.

6 Sartori, Giovanni. ¿Qué es la democracia? Madrid: Editorial Taurus, 2006, p. 201.

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directo del poder, mientras que la segunda es un sistema de control y de delimitación del poder. En el primer caso, un régimen democrático está fundado en la participación de todos los ciudadanos en el gobierno de su ciudad. En el segundo, este está confiado a los mecanismos representativos de ejercicio y transmisión del poder.

dadanos durante una contienda electoral, siendo esto lo que legitima la revocatoria. Es preciso recordar que la revocatoria del mandato, como alternativa al principio del mandato no imperativo, tiene sus orígenes en el pensamiento político marxista, que asimila la representación no revocable a la sociedad burguesa y capitalista.

Son mecanismos de democracia directa la consulta popular (plebiscito/referéndum), la iniciativa legislativa popular y la revocatoria de mandato. Dichas herramientas son diferentes al esquema propuesto por la democracia representativa donde el poder es ejercido por autoridades electas que representan a la ciudadanía. De ello surge la controversia en torno a cuáles son los alcances de dicha representación y qué mecanismos de control existen en torno a la satisfacción de ese mandato.

De esta difícil convivencia entre democracia representativa y directa, surgió la idea de participación. La democracia como participación cuenta con mecanismos por medio de los cuales la ciudadanía puede decidir de manera directa sobre los asuntos públicos —no todos, desde luego—, expedir normas y, además, ejercer control sobre las autoridades electas, es decir, sobre los representantes, siendo la cuestión a dilucidar cuáles serían los alcances o parámetros para el ejercicio de dicho control.

Efectivamente, la esencia de la democracia representativa reside en que las autoridades electas no están sujetas a mandato imperativo: los representantes electos no lo son de un grupo específico o particular al que deben rendir cuentas, sino que, una vez electos, representan al conjunto de la colectividad. Respecto a las características de la democracia representativa, Bobbio señala: a) (la autoridad) en cuanto goza de la confianza del cuerpo electoral, una vez elegida ya no es responsable frente a sus electores y, en consecuencia, no es revocable; b) no es responsable directamente frente a sus electores, precisamente porque esta autoridad está llamada a tutelar los intereses generales de la sociedad civil y no los intereses particulares de esta o aquella profesión[7].

Descritas estas tres formas de concebir la democracia, consideramos que, si bien la Constitución vigente define (formalmente) al Estado peruano como un sistema representativo, nuestro ordenamiento jurídicoconstitucional aspira a la realización de una democracia participativa. Desde esta óptica, la noción de democracia representativa en nuestra realidad ha sido matizada por el de democracia participativa que, a nuestro juicio, se erige como el tipo de democracia más adecuado para el ejercicio de los derechos de participación y control ciudadanos que, vale la pena recordarlo, son derechos fundamentales.

Finalmente, no obstante la experiencia en el Perú, hasta la fecha no parece haber indicadores de que los mecanismos de la democracia directa hayan tenido el impacPor otra parte, la representación no puede to deseado en cuanto a mejora de la reser “gratuita”, sino que es necesario el esta- presentación y la participación. Tampoco blecimiento de mecanismos que permitan puede afirmarse que hayan coadyuvado el a los ciudadanos evaluar y “sancionar”, de descontento con la política y los partidos. ser el caso, a todas aquellas autoridades Pero más allá de la valoración que pueque no cumplan con lo ofrecido a los ciu- da hacerse en relación con su empleo, hay que aceptar que estos mecanismos se han 7 Bobbio, Norberto. El futuro de la democracia. México: consolidado. De ahí que el tema central Fondo de Cultura Económica, 1986, p. 37.

pase por cómo utilizarlos adecuadamente y, más importante aún, cuándo y en qué casos.

La revocatoria como derecho de control ciudadano

con la voluntad individual del promotor de la revocatoria, siendo que solo así, a través de la confluencia de intereses particulares, pueden alcanzar cada uno de ellos su objetivo específico de revocar a la autoridad.

A efectos de determinar si resulta conve- b. Se trata de un derecho colectivo que, niente o necesaria la permanencia de la en consecuencia, se ejerce de manera revocatoria, tendríamos que preguntarcolectiva. Así, el titular del derecho a nos en primer lugar qué debemos entenla revocatoria no es el solicitante ni der por esta o cuál es su alcance. tampoco los adherentes al pedido de promover una consulta popular de Al respecto, tendríamos que señalar que revocatoria ni tampoco los que, una se trata de un derecho fundamental que vez que se lleva a cabo el proceso de se encuentra reconocido en la Constituconsulta popular, votan a favor de reción precisamente porque consagra de vocar a la autoridad. Bajo esta percepmodo material un modelo de democracia, ción, consideramos que el titular del antes que representativa, participativa, lo derecho es la ciudadanía de la circunsque exige necesariamente que exista un cripción electoral en su conjunto, que “cogobierno”, aunque residual y parcial, es la que, al final de cuentas, decidientre los representantes y los ciudadanos. rá revocar o no a su autoridad, pero que el mero ejercicio del derecho de Ahora bien, siendo un derecho fundasufragio, independientemente del senmental, cabría preguntarnos: ¿quién es el tido del voto, es decir, la potencialidad titular del referido derecho? Aquí, desde de definir la continuidad o no de la nuestro modesto punto de vista, hay dos autoridad en el ejercicio de su cargo, alternativas: lo hace titular del derecho, el mismo a. Se trata de un derecho de titularidad que solo podrá materializarse, preciindividual pero de ejercicio colectivo, samente, a través de la actuación de es decir, cualquier persona se encuenese sujeto colectivo, pero a su vez únitra plenamente legitimada para, de co, llamado “población electoral” de manera individualizada y sin asumir la circunscripción. la representación de colectivo alguno, iniciar los trámites para que se lleve a Expuestas las alternativas en torno a la cabo un proceso de consulta popular titularidad del derecho a la revocatoria, de revocatoria, como ocurriría con la corresponde trasladarnos a su dimensión adquisición del kit electoral. Sin em- objetiva y preguntarnos en qué consiste bargo, para que pueda materializar- este derecho. Este elemento no resulta se dicha pretensión de revocar a una menor si tomamos en cuenta las repercuautoridad en concreto, es necesario siones de su ejercicio, lo que supone neceque un determinado porcentaje de la sariamente determinar dónde o cuándo se población, es decir, que un grupo de agota el mismo (entiéndase, el ejercicio). personas individualmente consideradas, decidan, a través, en primer lu- Aquí, nuevamente se presentan dos altergar, de la suscripción de kit electoral nativas: adhiriéndose a la pretensión de revo- a. Consiste en un derecho de “promocatoria y, posteriormente, a través del ción”, es decir, carente de cualquier sufragio, ejercer su derecho de revocontenido valorativo. Dicho en otras catoria, coincidiendo de esta manera

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palabras, se trata de un derecho fundamental a través del cual se pretende someter a la población una consulta. Carece de absoluta relevancia el resultado de la consulta popular, porque lo importante es que esta se lleve a cabo. Si esto es así, el derecho a la revocatoria tendría que ser asimilado al ejercicio de un derecho de acción o, en términos coloquiales, el “derecho a demandar” o acudir ante el órgano competente para que se pronuncie sobre la pretensión. En este caso, el órgano competente sería la autoridad que decide o no la procedencia de la consulta popular de revocatoria. Dentro de esta percepción, entonces, el ejercicio del derecho a la revocatoria se agota y satisface con la convocatoria al proceso de consulta popular, que es lo que el solicitante “promovió”: que se consulte, no que se revoque. b. Consiste en un derecho a “retirar el mandato de representación” a una autoridad democráticamente elegida, lo que, como resulta evidente, supondría asignarle una alta carga valorativa o intencional al derecho a la revocatoria. Dentro de esta concepción, el derecho se agota no con la convocatoria a la consulta popular de revocatoria, que es absolutamente neutral, máxime si esta es realizada y difundida por las autoridades electorales, sino que se agota y satisface con la proclamación de resultados electorales sobre la consulta popular. Aquí, la “autoridad competente” para pronunciarse respecto de la pretensión del solicitante no es la autoridad electoral, que canaliza la pretensión y proclama los resultados, sino que será la ciudadanía misma, la que decidirá en las urnas si dicha autoridad, como lo pretende el solicitante o promotor, debe ser revocada.

tiene por finalidad retirar el mandato de representación a una autoridad democráticamente elegida. En ese sentido, carecería de toda lógica que el derecho se agote únicamente a través de la promoción de la consulta popular, sin el más mínimo contenido valorativo, puesto que la consulta popular de revocatoria, una vez convocada, debe ser difundida por los organismos electorales antes que por el promotor de la misma. De considerarse que el derecho a la revocatoria es “acrítico” o “neutral”, nada obstaría para que, antes que su configuración como un derecho de acción, pueda ser regulado como una consulta popular que tenga que realizarse en calendario fijo (es decir, sin que medie ningún promotor), a mitad del periodo representativo, lo que implicaría una absoluta “neutralidad” en la promoción o convocatoria del proceso de consulta popular, circunscribiendo el “derecho a revocar” al derecho de sufragio o el derecho a “elegir” por una opción (si se queda o se va la autoridad sometida a consulta), siendo deber del Estado no el establecimiento de mecanismos para “promover” la realización de la consulta popular, sino que más bien esta pueda llevarse a cabo con normalidad y puedan otorgarse las garantías para la voluntad popular.

Así, resulta evidente que una persona que “promueve” o “solicita” que se someta a consulta popular de revocatoria a una autoridad municipal o regional, lo que pretende es que esta sea retirada del cargo, siendo que lo que procura es confirmar que su pretensión es compartida por la ciudadanía, para lo cual se requiere utilizar el mismo mecanismo a través del cual dicha autoridad arribó al poder: las urnas, las elecciones. Si no, carecería de sentido, por ejemplo, que la norma vigente, con sus contradicciones y deficiencias, exija al promotor de la revocatoria, no solo adherentes, sino también fundamentar su pedido, más allá que no se requiera probar Particularmente, estimamos que el dere- dicha fundamentación.[8] cho a la revocatoria consiste en un derecho individual de ejercicio colectivo que 8 Lo descrito tendrá una impronta no solo en el plano

Ahora bien, ¿Qué se controla con la con- Particularmente, consideramos que el consulta popular de revocatoria? trol ciudadano en la consulta popular de revocatoria versa fundamentalmente soSobre este punto conviene mencionar que bre el cumplimiento del plan de gobierno la respuesta a dicha interrogante será teó- no solo porque se trata de un parámetro rica antes que empírica, y buscará “racio- objetivo en comparación de la alta dosis nalizar” el referido control ciudadano con de subjetivismo de la evaluación de la leel que se suele vincular a la revocatoria. gitimidad democrática, tal como la hemos Y es que no podemos ingresar a la esfera entendido para estos efectos, sino fundaespiritual ni mental de los individuos para mentalmente porque el plan de gobierno conocer, efectivamente, por qué votan a se erige en la herramienta idónea, junto favor o en contra de la revocatoria de una con la revocatoria en sí misma, para suplir autoridad. o “reemplazar” la ausencia de mandato En ese sentido, el control ciudadano po- imperativo, característica propia de toda dría versar sobre dos puntos, aislada o democracia representativa. conjuntamente considerados: a. Cumplimiento del plan de gobierno, lo cual podría contar con variables de medición si se exigen además planes operativos concretos y disgregados en periodos, lo que exigiría un mayor grado de optimización del principio de transparencia de la administración pública, a efectos de que puedan elaborarse planes de gobierno realistas y objetivos. b. Legitimidad democrática, entendida desde una perspectiva de idoneidad o “moralidad” para el cargo. Si bien el incumplimiento de las promesas electorales y del plan de gobierno inciden también negativamente en la legitimidad democrática, a efectos de la presente clasificación, aludiremos en este punto a las cualidades personales de la autoridad para ejercer un cargo de autoridad o, siendo más precisos, seguir siendo considerado como un “representante”, de los intereses de la población, de los electores. Aquí, desde luego, el parámetro de valoración del cumplimiento de este requisito de legitimidad democrática es altamente subjetivo. material de ejercicio del derecho, sino también en lo que refiere al reembolso de gastos efectuados. Al respecto, ver en esta misma publicación el ensayo de Livia, Soto y Villanueva.

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El mandato imperativo convierte a la autoridad en un servidor público, y tiene por finalidad salvaguardar y mantener la vinculación entre la autoridad y el pueblo que la eligió, en atención, desde luego, a un programa y propuestas concretas que la ciudadanía espera que sean cumplidas una vez confirmado el arribo del candidato al poder. Si bien dicha verificación no puede ser permanente, precisamente porque no existe el mandato imperativo, sí es periódica, y ahí ingresaría la utilidad y necesidad de la consulta popular de revocatoria. Actúa como un desincentivo a la autoridad para que no se desvincule de sus promesas electorales.

La revocatoria en el Perú: experiencias, dificultades y ajustes necesarios

El hecho de que la revocatoria sea entendida como un derecho fundamental de control ciudadano, no debería conducir a la instrumentalización y politización de la misma con la finalidad de socavar la gobernabilidad y estabilidad de la gestión, ni mucho menos debería tener por objeto que determinadas organizaciones políticas, o personas en general, obtengan un provecho individual de la revocatoria, como la asunción al poder en reemplazo de las autoridades revocadas.

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Y es que debemos comprender que, frente a la inexistencia de un mandato imperativo, ante la obligatoriedad del voto, y el deber de las organizaciones políticas de presentar listas y de formular propuestas de gobierno responsables y posibles, la revocatoria debería, en principio, ser la excepción y no la regla, puesto que lo óptimo sería que se respete el periodo de gobierno para el que fueron elegidas las autoridades. Tomando en consideración este punto, debe delimitarse el ejercicio del derecho de control ciudadano de revocatoria, en vista de que esta delimitación puede ser cuantitativa y cualitativa.

motivada, no se requiere que se acrediten los hechos señalados en la solicitud, por lo que esta dimensión cualitativa resulta claramente declarativa, poética e inexistente en el marco normativo actual. Esto, a nuestro juicio, pervierte y desnaturaliza la esencia de la revocatoria, al menos dentro del contexto en el que la hemos ubicado en la sección anterior. Y es que, por ejemplo, esta fundamentación sin acreditación y la inexistencia de controles en torno al sustento de un pedido de revocatoria podrían suponer la legitimación no solo de la politización del control ciudadano, sino además una transgresión a los principios constitucionales. Efectivamente, al no existir mecanismo de control o verificación previo, un pedido de revocatoria podría estar sustentado en la orientación sexual, raza, creencia, estado civil o nacionalidad de la autoridad, por citar unos ejemplos, y ello no podría ser observado ni cuestionado por los órganos electorales. Así las cosas, sería la ciudadanía la que podría legitimar y revocar a una autoridad en atención a un pedido que se sustentó en argumentos evidentemente inconstitucionales.

En lo que respecta a la dimensión cuantitativa, la delimitación puede establecerse en dos momentos: a) al colocar como requisito para el ejercicio del derecho, esto es, para la presentación de la solicitud de revocatoria de autoridades y municipales, un mínimo de adherentes; y b) para que se concretice la pretensión contenida en la solicitud de revocatoria y que, materialmente, se concretice el ejercicio del derecho, que se produciría al momento de imponer un porcentaje mínimo de asistentes y votos favorables a la pretensión, para Atendiendo a ello, y siendo conscientes de que se revoque a una autoridad. las limitaciones del control, consideramos que debería causalizarse y, eventualmente, Con relación a este punto, estimamos que acreditarse el pedido de revocatoria de aulos porcentajes establecidos en la Ley N.° toridades. Aquí, pues, resulta sumamente 26300, LDPCC, resultan adecuados. Sin trascendente la finalidad de la revocatoria embargo, discrepamos sí con el estableci- o lo que motiva la misma. miento de un número máximo de firmas de adherentes a una solicitud de revoca- Desde nuestro punto de vista la revocatotoria. ¿Por qué? Porque el parámetro pre- ria supone la evaluación del desempeño de visto normativamente de 400,000 firmas, la autoridad municipal en su condición de en el caso de las autoridades regionales o tal, careciendo de relevancia algún criterio de la municipalidad metropolitana, podría de índole personal. Para ello, se debería resultar una valla fácilmente superable por objetivizar el control. ¿Cómo? A través de representar un porcentaje inferior al pre- los planes de gobiernos. visto en la referida norma (25%). Ahora bien, con relación a la dimensión cualitativa, cabe mencionar que actual- En síntesis, lo que proponemos es que, en mente esta no existe. Efectivamente, si bien tanto mecanismo de control de la gestión, la solicitud de revocatoria tiene que estar lo que debería analizarse es si las autori-

dades a las que se pretende revocar vienen cumpliendo con sus planes de gobierno o no.

Reflexión final

A modo de reflexión final debemos señalar que en tiempos como los actuales, en que los parlamentos y los partidos no gozan de la confianza de la ciudadanía, los mecanismos de participación ciudadana pueden ser vistos como una opción válida para mejorar la representación, incrementar la participación y mantener la estabilidad de los sistemas políticos. Sin embargo, el legislador deberá hacer las correcciones necesarias a fin de que su uso no devenga en indiscriminado, lo que sería más perjudicial para la consolidación democrática de nuestro país. Desde esta postura, las instituciones de la democracia directa deben ser vistas como complemento de la democracia representativa y no así como un mecanismo o instrumento que socave o ataque a esta última./

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Comité Editorial Bruce Ackerman

Sterling Professor of Law and Political Science de la Universidad de Yale. Máster de la misma universidad y graduado en la Escuela de Leyes de la Universidad de Harvard. Es fellow de la American Academy of Arts and Sciences y miembro del American Law Institute. Autor de The Decline and Fall of the American Republic (Harvard University Press, 2010), Deliberation Day (Yale University Press, 2004), Voting with Dollars (Yale University Press, 2002). Dentro de su obra traducida al castellano destacan: La nueva división de poderes (FCE, 2007), Social Justice in the Liberal State (Centro de Estudios Constitucionales, 1993), La política del diálogo liberal (Gedisa, 1999), entre otros.

Carlos Blancas Bustamante

Profesor Principal de la Facultad de Derecho de la Pontificia Universidad Católica del Perú (PUCP), además de titular de la cátedra de Derecho Electoral. Ha sido Ministro de Justicia y también Ministro de Trabajo. Presidente de la Comisión de Expertos que revisó el anteproyecto de Ley General del Trabajo. Autor de textos sobre derecho constitucional, derecho electoral y derecho del trabajo.

Jacobo Domínguez Gudini

Consejero Electoral del Instituto Electoral Veracruzano, México, para el periodo 2009-2018. Doctor en Derecho por la Universidad de Almería, especialista en Ciencia Política y Derecho Constitucional por la Universidad de Salamanca, con una Maestría en Administración Pública por la Universidad Anáhuac. Con estudios de posgrado en Derecho Penal por la Universidad de Buenos Aires, ha sido profesor en temas de derecho constitucional, electoral y parlamentario en las Universidades de Xalapa, Anáhuac y Veracruz, así como en la División de Estudios de Posgrado de la Universidad Nacional Autónoma de México.

Comité Editorial Francisco Ezquiaga Ganuzas

Doctor en Derecho y profesor de la Facultad de Derecho de la Universidad del País Vasco, Euskal Herriko Unibertsitatea. Ha ofrecido cursos y conferencias en materia electoral en diversos organismos públicos, entre los que destacan el Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación y el Supremo Tribunal de Justicia del Estado de Michoacán.

Flavia Freidenberg

Directora del Instituto de Iberoamérica de la Universidad de Salamanca (España). Profesora del Área de Ciencia Política y de la Administración de la misma Universidad. Directora Académica del Programa de Máster y Doctorado en Estudios Latinoamericanos. Ha impartido docencia en instituciones académicas de excelencia de México, Ecuador, El Salvador, Argentina, Nicaragua, Honduras, Perú, República Dominicana y España y ha desarrollado estancias de investigación en Estados Unidos, México, Ecuador, Perú, Francia, Uruguay y Argentina. También ha sido coordinadora general del Proyecto Ciudadanía 2.0, que organizaron conjuntamente la SEGIB y el Instituto de Iberoamérica de la Universidad de Salamanca.

Owen M. Fiss

Sterling Professor Emeritus of Law and Professorial Lecturer en Derecho en Yale Law School. Estudió en las universidades de Dartmouth, Oxford y Harvard. Fue relator del juez Thurgood Marshall y luego del juez de la Corte Suprema William J. Brennan, Jr. También trabajó para la División de Derechos civiles [Civil Rights Division] del Departamento de Justicia. Antes de incorporarse como profesor en Yale, enseñó en la Universidad de Chicago. Es fellow de la American Academy of Arts & Sciences y miembro del American Council of Learned Societies. Especialista en temas de libertad de expresión, derecho constitucional, teoría legal y derecho procesal, tiene entre sus publicaciones más recientes, Troubled Beginnings of the Modern State, Liberalism Divided, A Way Out/ America’s Ghettos and the Legacy of Racism (Princeton University Press, 2003), Adjudication and its Alternatives (Foundation Press, 2003), entre otras. Ha visto traducidas al español algunas de sus obras, tales como The Irony of Free Speech (Gedisa, 1999), A Community of Equals (Miño y Dávila, 2002), y The Law as It Could Be (Marcial Pons, 2007).

Comité Editorial Roberto Gargarella

Abogado y sociólogo. J.S.D. por la Universidad de Chicago y posdoctorado en Balliol College (Oxford). Doctor en Derecho por la Universidad de Buenos Aires, L.L.M. por la University of Chicago Law School, Máster en Ciencia Política por la Facultad Latinoamericana de Ciencias Sociales (FLACSO). Es, además, profesor ordinario de la Escuela de Derecho de la Universidad Torcuato Di Tella, y profesor asociado de la Facultad de Derecho de la Universidad de Buenos Aires (Argentina). Ha sido profesor e investigador visitante en universidades extranjeras como Columbia University, Universitat Pompeu Fabra, New York University, University of Bergen y University of Chicago. Entre sus publicaciones destacan: La Constitución en 2020 (Siglo XXI, 2011), The Legal Foundations of Inequality (Cambridge University Press, 2010), Courst and Power in Latin America and Africa (Nueva York, 2009), Teoría y crítica del Derecho constitucional (Abeledo Perrot, 2008), De la injusticia penal a la justicia social (Siglo del Hombre, 2008), El derecho a la igualdad (Lexis Nexis, 2007), Social Transformation and the Judiciary (Londres, 2006), Los fundamentos legales de la desigualdad (Siglo XXI, 2005), Derecho a protestar. El primer derecho (Ad Hoc, 2005), Derecho constitucional (Abeledo Perrot, 2004), entre otros.

Gorki Gonzales Mantilla

Profesor Principal de la Facultad de Derecho de la Pontificia Universidad Católica del Perú y Coordinador de la Maestría en Derecho con mención en Política Jurisdiccional de la Escuela de Posgrado de la misma casa de estudios. Doctor en Derecho por la Università di Pisa, Magíster en Derecho Civil por la PUCP, visiting scholar de la Universidad de Wisconsin, becario de la Fundación Ford, tiene a su cargo la cátedra de Filosofía del Derecho, Teoría General del Derecho, Razonamiento Judicial y Argumentación Jurídica. Ha sido editor general de Derecho PUC, revista oficial de la Facultad de Derecho, y coordinador de la Red Nacional de Clínicas Jurídicas de Acciones de Interés Público. Actualmente es coordinador de la Red Peruana de Universidades. Entre sus últimas publicaciones destacan Los jueces. Carrera judicial y cultura jurídica (Palestra/PUCP, 2009), La enseñanza del Derecho o los molinos de viento (Palestra/PUCP, 2008), entre diferentes investigaciones sobre reforma judicial, política jurisdiccional e interés publico.

Comité Editorial Stephen Holmes

Actualmente es profesor Walter E. Meyer de Derecho en la Facultad de Derecho de la Universidad de Nueva York, y codirector del Center on Law and Security. Ph.D., M. Phil., y MA por la Universidad de Yale. Ha sido profesor en las universidades de Harvard, Chicago y Princeton, donde también fue miembro del Institute for Advanced Study. En Chicago y Nueva York se desempeñó como editor general de la revista East European Constitucional Review. Ha sido director del programa de la Fundación Soros para la promoción de la reforma legal en Rusia y Europa del Este. Es autor de obras como El costo de los derechos: ¿Por qué la libertad depende de los impuestos? (Siglo XXI, 2011) (con Cass R. Sunstein), Passions and Constraint: On the Theory of Liberal Democracy (University of Chicago Press, 1995), La anatomía del antiliberalismo (Harvard University Press, 1993).

Ulises Montoya A.

Profesor de la Facultad de Derecho y Ciencias Políticas de la Universidad Nacional Mayor de San Marcos (UNMSM). Abogado y Economista. Doctor en Derecho por dicha universidad, con estudios de posgrado en la Universidad de Illinois. Ha sido miembro del Pleno del Jurado Nacional de Elecciones y Presidente de la Comisión responsable de elaborar el Proyecto de Código Electoral y el Código Procesal Electoral. También ha sido Decano del Colegio de Abogados de Lima, Presidente de la Junta Nacional de Decanos de los Colegios de Abogados del Perú, Decano del Colegio de Economistas de Lima y Decano de la Facultad de Derecho y Ciencias Políticas de la Universidad Nacional Mayor de San Marcos. Es autor de diversos libros de derecho y ha recibido sendas condecoraciones de instituciones nacionales en reconocimiento a su labor.

Comité Editorial Joan Oliver Araujo

Profesor titular de Derecho Constitucional en la Universidad de las Islas Baleares y Vocal del Consejo Consultivo de las Islas Baleares. Ha sido Secretario General de dicha universidad y ha obtenido diversos galardones, como el Premio Extraordinario de Licenciatura, el Premio La Ley, el Premio Extraordinario de Doctorado, el Premio Nicolás Pérez Serrano, la beca de la Faculté Internationale de Droit Compare de Estrasburgo, entre otros. Especialista en temas de derecho constitucional, electoral, con especial atención al derecho de las comunidades autonómicas, ha escrito, solo o en colaboración, una treintena de libros. Su más reciente publicación, Los sistemas electorales autonómicos (Con(Textos), 2011), ha merecido el III Premio Josep Maria Vilaseca i Marcet.

Henry Pease García-Yrigoyen

Director de la Escuela de Gobierno de la Pontificia Universidad Católica del Perú (PUCP). Sociólogo y Periodista. Doctor en Sociología por la Pontificia Universidad Católica del Perú y Profesor Principal de la misma Universidad. Ha sido además congresista de la república (19932006) y presidente del Congreso de la República (2003-2004). Entre sus principales obras se puede mencionar Por los pasos perdidos: el Parlamento peruano entre el 2000 y 2006 (Fondo Editorial del Congreso de la República, 2006), La Autocracia fujimorista. Del Estado intervencionista al Estado mafioso (Fondo Editorial de la PUCP y Fondo de Cultura Económica, 2003), Así se destruyó el Estado de derecho (Fondo editorial del Congreso de la República, 2000), Electores, partidos y representantes. Sistema electoral, sistema de gobierno y sistema de partidos en el Perú (Fondo Editorial PUCP, 1999), entre otros.

Yanina Welp

Directora Regional para América Latina en el Centre for Research on Direct Democracy (C2D), Zentrum für Demokratie Aarau e investigadora asociada al e-Democracy Center (ambos adscritos a la Universidadde Zurich). También es Coordinadora académica del Programa de Doctorado «The Dynamics of Transcultural Governance and Management in Latin America», en el Centro Latinoamericano Suizo de la Universidad de St Gallen. Es Doctora en Ciencias Políticas y Sociales por la Universidad PompeuFabra (UPF) y Licenciada en Ciencia Política y en Ciencias de la Comunicación Social, por la Universidad

Comité Editorial de Buenos Aires (UBA). Ha formado parte de equipos de investigación en el Internet Interdisciplinary Institute (IN3-UOC), en la UPF y en la UBA. También ha realizado investigaciones para INSTRAW y FLACSOMéxico. Recientemente ha co-editado Caleidoscopio de la Innovación Democrática en América Latina, con Laurence Whitehead (FLACSO México, 2011); Armas de Doble Filo. La Participación Ciudadana en la encrucijada, con Uwe Serdült (Prometeo, 2009), y Democracia Directa en Latinoamerica,con Alicia Lissidini y Daniel Zovatto (Prometeo, 2008). Ha publicado extensamente sobre democracia participativa, democracia electrónica, participación ciudadana y mecanismos de democracia directa en revistas especializadas tales como The Taiwan Journal of Democracy; The information Society; Revista Mexicana de Ciencias Políticas y Sociales; Iconos; Communication, Information and Society; Revista internacional de Sociología; Diálogos Latinoamericanos o Nueva Sociedad.

Eugenio R. Zaffaroni

Ministro de la Corte Suprema de Justicia de la Nación de la República Argentina. Doctor en Ciencias Jurídicas y Sociales por la Universidad del Litoral. Es director de la Revista de Derecho Penal y Criminología publicada por la Editorial La Ley. Ha publicado más de veinticinco libros, entre los cuales destacan Manual de Derecho Penal (Ediar, 1982), Tratado de Derecho Penal (Ediar, 1995), En busca de las penas perdidas, Estructuras judiciales (Ediar,1994), Criminología: aproximación desde un margen (Ediar, 2003), entre otras.

Daniel Zovatto

Senior Executive de IDEA International para América Latina. Doctor en Derecho Internacional por la Universidad Complutense de Madrid y Magíster en Diplomacia por la Escuela Diplomática de España. Máster en Gerencia Pública en la John F. Kennedy School of Goverment de Harvard University. Fue asimismo Director Adjunto del Instituto Interamericano de Derechos Humanos y Director Ejecutivo del Centro de Asesoría y Promoción Electoral (CAPEL). Ha sido también asesor de numerosos gobiernos latinoamericanos en programas de gobernabilidad democrática y reformas constitucionales, políticas y electorales. East Europe (en co-autoría con S. Gloppen et al, Palgrave, Nueva York, 2009).

Autores Hernán Espino Cortés

Asesor de la Secretaría General del Jurado Nacional de Elecciones. Bachiller en Derecho y Ciencia Política por la Universidad Nacional Mayor de San Marcos (UNMSM), con estudios de Máster I en Derecho Público por la Universidad de Montesquieu - Bordeaux IV (Francia), y en Ciencia Política por la Escuela de Gobierno de la Pontificia Universidad Católica del Perú (PUCP).

Omar Livia Quiñones

Abogado de la Secretaría General del Jurado Nacional de Elecciones. Licenciado por la Facultad de Derecho de la Pontificia Universidad Católica del Perú (PUCP). Actualmente cursa estudios de Maestría en Derecho con mención en Política Jurisdiccional por la PUCP.

José Naupari Wong

Abogado de la Secretaría General del Jurado Nacional de Elecciones. Licenciado por la Facultad de Derecho de la Pontificia Universidad Católica del Perú (PUCP) y estudiante de la Maestría en Derecho Constitucional y Derechos Humanos de la Universidad Nacional Mayor de San Marcos (UNMSM). Profesor Adjunto del curso de Derecho Administrativo en la Facultad de Derecho de la PUCP.

Silvia Sánchez Gómez

Abogada de la Secretaría General del Jurado Nacional de Elecciones. Licenciada en Derecho por la Universidad Nacional Mayor de San Marcos (UNMSM). Egresada de la Maestría con mención en Derechos Humanos y Derecho Constitucional por la misma casa de estudios. Post Título de Derecho Procesal Constitucional por la Pontificia Universidad Católica del Perú (PUCP). Es autora de varios artículos de investigación sobre derecho electoral.

Autores Martín Soto Florián

Investigador de la Secretaría General del Jurado Nacional de Elecciones y editor de la presente publicación. Ha sido Comisionado de la Adjuntía para los Derechos Humanos y Personas con Discapacidad de la Defensoría del Pueblo, y ha asesorado a la Comisión de Constitución y Reglamento del Congreso de la República. Profesor Adjunto en la Facultad de Derecho de la Pontificia Universidad Católica del Perú (PUCP). Estudios de Maestría en Derecho con mención en Política Jurisdiccional por la PUCP.

Fernando Velezmoro Pinto

Asesor de la Secretaría General del Jurado Nacional de Elecciones. Abogado por la Universidad Nacional Mayor de San Marcos (UNMSM). Estudios de Maestría en Derecho con mención en Política Jurisdiccional por la PUCP. Actualmente cursa estudios de Maestría en Derecho Constitucional y Derechos Humanos por la UNMSM. Es autor de artículos de investigación y expositor en programas de capacitación a magistrados en diversas cortes superiores de justicia del país.

Tereza Villanueva López

Abogada de la Secretaría General del Jurado Nacional de Elecciones. Licenciada por la Facultad de Derecho de la Pontificia Universidad Católica del Perú (PUCP), con tesis sobresaliente en Filosofía del Derecho. Docente del curso Introducción a la Teoría General del Derecho en la Universidad Particular Ricardo Palma.

87 Acción Electoral

JUNIO - AGOSTO 2012 AÑO 1, NÚMERO 1

www.accionelectoral.org

Jurado Nacional de