EL MUNDO DEL ABOGADO
U n a re v i s t a a c tu a l Luis Genar o Vá squez R odríguez: Justicia y tecnología, binomio inseparable
EDITORIAL
Marisela Morales en la PGR POSICIONES
¿Estamos ante los estertores de la prisión preventiva? UNA REVISTA ACTUAL
Humberto Castillejos
Enriquecimiento de particulares con el procesamiento electrónico de datos Juan González Bravo OPINIÓN
La ilusión de la democracia Clemente Valdés S. DEBATE
¿Regular la publicidad oficial fortalece la libertad de expresión? ENTREVISTA
Luis de la Barreda OCTUBRE 2011
¿Cómo se resuelve el problema de la inseguridad? Año 15, núm. 150 Octubre 2011 $40.00
Miguel Carbonell: “Es urgente una nueva Constitución”
Editorial Marisela Morales en la PGR
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e cuenta que, durante la transición entre el régimen de López Mateos y Díaz Ordaz, éste preguntó al que todavía era su jefe qué características debía buscar en su procurador general de la República. López Mateos, siempre lúdico, respondió que la persona que ocupara dicho cargo debía tener tres características: “Primero, que sea leal; segundo, que sea leal y, tercero, que sea leal… Si, además, tiene carácter y sabe Derecho, mejor”. A casi 50 años de aquella respuesta —sea cierta o falsa la anécdota—, la pregunta sigue teniendo sentido. Ahora, sin embargo, no sólo hay que cuestionar a la persona sino al cargo mismo: ¿qué posibilidades de éxito tiene una institución tan extrañamente diseñada como la Procuraduría General de la República? Frente a una Secretaría de Seguridad Pública Federal, ¿puede seguir realizando tareas policiales? Ante un Poder Judicial tan cauteloso como el nuestro, ¿puede darse el lujo de distraerse a la hora de perseguir el delito ante los tribunales? Por otra parte, ¿conviene que sea independiente del Poder Ejecutivo, para poder perseguir la corrupción a sus anchas, o esa labor debe cedérsela a una dependencia como la Secretaría de la Función Pública, cuyas sanciones tienen un carácter administrativo? Si esto no se responde, no hay modo de imaginar a un procurador ideal: ¿debe ser un constitucionalista o un penalista?, ¿debe ser un académico o un litigante?, ¿debe ser un policía avezado o, más bien, un hábil procesalista? Porque las cualidades que uno requiere son distintas a las que requiere el otro. Antes, la Procuraduría también fungía como Consejería del Ejecutivo Federal, por lo
DIRECTOR GENERAL Ángel M. Junquera Sepúlveda director@elmundodelabogado.com DIRECTOR ADMINISTRATIVO Carlos Alamán Bueno CONSEJO DE ADMINISTRACIÓN F. Javier Sánchez Campuzano Gonzalo Linaje Aréchiga Andrés Sánchez Abbott ABOGADO GENERAL Manuel E. Forcada Warren
que el perfil de procurador se complicaba aún más. Para enviar un mensaje a la sociedad civil y a la clase política, el presidente solía designar a un jurista de cierto prestigio y punto. La anterior reflexión viene al caso a propósito de la designación de Marisela Morales como procuradora general de la República. ¿Fue un acierto o un desatino del presidente Felipe Calderón ponerla al frente de la PGR? Sus simpatizantes destacan que es la primera mujer en el cargo. El elogio parece quedarse ahí. Ser mujer tiene su mérito en el México contemporáneo, pero vale la pena ir más a fondo: aunque no es la primera agente del Ministerio Público que se hace cargo de la oficina en los últimos tiempos —Humberto Benítez también lo había sido—, sí es la que ha tenido más larga trayectoria como fiscal y —hay que destacarlo de modo especial— la primera que, con esta larga trayectoria, no tiene filiación partidista. Genera confianza. ¿No era esto, precisamente, lo que necesitaba la Procuraduría General de la República? Ahora que el desempeño de sus labores se ha tornado más peligroso y la percepción pública no es la óptima, los agentes del Ministerio Público necesitaban un líder moral, una figura legitimada por una verdadera carrera de éxitos en la institución y no por el compadrazgo político. Si, además, ese líder es mujer, la ecuación se antoja convincente. Sus detractores señalan que no es la mejor comunicadora. Pero, salvo que se le hubiera designado para explicar los descalabros de otras instituciones ante los medios —que no fue el caso—, esto se corrige con la práctica. Olvidan, en cambio, los inmejorables vínculos que
CONSEJO EDITORIAL Fabián Aguinaco Bravo, Elisur Arteaga, Mario Becerra Pocoroba, Humberto Benítez Treviño, Néstor de Buen, José Ramón Cossío, Óscar Cruz Barney, Miguel Estrada Sámano, Héctor Fix Fierro, Jorge García de Presno, Sergio García Ramírez, José Antonio González Fernández, Fernando Hegewisch Díaz Infante, María de la Luz Lima Malvido, Alejandro Ogarrio, Luis Ortiz Hidalgo, Javier Quijano, Luis Rodríguez Manzanera, Andrés Roemer, Rafael Ruiz Mena, Ignacio Soto Borja, Diego Valadés, Clemente Valdés, Juan Velásquez, Manuel Villalpando César, Álvaro Vizcaíno Zamora, Claus von Wobeser, Arturo Zaldívar, Jesús Zamora Pierce, Alberto Zínser Cieslik
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tiene Marisela Morales con Estados Unidos, con nuestras Fuerzas Armadas, con la Marina y con la Secretaría de Seguridad Pública, factores sin los cuales ningún procurador podría resultar eficaz en las tareas que se le han encomendado. Pocos procuradores en la historia de México han comenzado con tan buenos vínculos. Pero ni su condición de mujer, ni su preparación —cuenta con una maestría por el INACIPE—, ni su neutralidad política, ni sus buenas relaciones con los vecinos del norte y con el ejército constituyen su principal activo. El principal es, sin duda, su valentía. Arrojada e inteligente, Marisela Morales promete ser una pieza fundamental en la constitución de nuestro Estado de Derecho. Nunca titubeante a lo largo de su carrera, conoce la relevancia de ejercer la acción penal y, además, conoce al dedillo los recovecos de la institución para lograr ese objetivo. Tiene claro dónde y cómo aceitar la maquinaria en todos los niveles, para construir una Procuraduría moderna. Estas transformaciones sólo podrán rendir sus frutos con el paso del tiempo. Si bien tendrá que enfrentarse a retos significativos en los tiempos que vienen —desde garantizar que los tribunales castiguen a los delincuentes que asolan al país, hasta resolver qué se va a hacer con la AFI—, Marisela Morales representa una de las elecciones más atinadas del presidente Calderón a la hora de configurar su gabinete. Cuando las elecciones presidenciales de 2012 prometen ser ríspidas, una mujer valiente, preparada, con experiencia y sin filiaciones partidistas resulta una opción inmejorable. Hay que desearle éxito…
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El Mundo del Abogado, una revista actual, año 14, núm. 150, octubre de 2011, revista mensual, editada y publicada por Editorial Revista El Abogado, S.A. de C.V., Santa Catalina 416, Col. Insurgentes San Borja, Del. Benito Juárez, México, D.F., C.P. 03100. Precio por ejemplar: $40.00. El contenido de los artículos firmados es responsabilidad del autor. Editor responsable: Luis Arturo Pelayo Gutiérrez. Registrada en la Dirección General del Derecho de Autor, Reserva núm. 001059/98 de fecha 27 de marzo de 1998. Certificado de Licitud de Título núm. 10899. Certificado de Licitud de Contenido núm. 7548. No se devuelven originales no solicitados. Impresión: Grupo Infagon, Alcaicería 8, Col. Zona Norte Central de Abastos, México, D.F., C.P. 09040. Tel. 5640-9265. Distribuida en el Distrito Federal por la Unión de Voceadores de México y en locales cerrados por Distribuidora de Impresos, S.A. de C.V.
2011 Índice octubre DEBATE
POSICIONES
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¿Estamos ante los estertores de la prisión preventiva? Humberto Castillejos Cervantes El control difuso de la constitucionalidad de leyes electorales José Luis Flores Mosqueda Enriquecimiento de particulares con el procesamiento electrónico de datos Juan González Bravo
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Luis de la Barreda ¿Cómo se resuelve el problema de la inseguridad?
La ilusión de la democracia Clemente Valdés S.
REPORTAJE
Miguel Carbonell: “Es urgente una nueva Constitución” Luis Genaro Vásquez: Justicia y tecnología, binomio inseparable
¿Regular la publicidad oficial fortalece la libertad de expresión? Javier Corral, Irene Levy, Miguel Pulido y Justine Dupuy
OPINIÓN
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ENTREVISTAS
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Los sistemas de gestión de calidad en los organismos electorales Alejandro Medina Pérez
CINE
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4 meses, 3 semanas y 2 días Juan Carlos Gómez Martínez
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DERECHO EN EL MUNDO
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La odisea del atún mexicano Víctor Emilio Corzo y Ernesto Eduardo Corzo
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Buz贸n La desregulaci贸n normativa del Ejecutivo federal
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México, D.F., a 27 de julio de 2011 Lic. Roberto J. Quintana Manzanilla Director general adjunto de Eficiencia Unidad de Políticas de Mejora de la Gestión Pública Secretaría de la Función Pública Con relación a su oficio ssfp/upmgp//dgaegp/ /, cuyo original se me entregó el día 27 de julio de 2011, con el que se da respuesta a mi escrito enviado al C. Presidente de la República (folio 22230411-54 de fecha 9 de mayo de 2011), y con el que remití el artículo que denominé “La desregulación normativa del Ejecutivo federal”, publicado en el número 143 de la revista El Mundo del Abogado, me permito hacer los siguientes comentarios: 1) En primer lugar me congratulo de que se hayan tomado en consideración mis puntos de vista, los que tuvieron como propósito hacer más eficiente la administración pública federal. 2) En el punto tres del oficio en comento se alude a cuatro de los argumentos que esgrimo en mi artículo. De lo expresado en el mismo derivo que se da respuesta a tres de los argumentos, expresando que: a) La desregulación no fue producto de la precipitación (puntos 5, 6, 7 y 8 del oficio), ya que la misma data desde 2004 y en ella participó un grupo de más de 400 expertos técnicos y de abogados expertos en Derecho administrativo. b) Que la desregulación sí cumplió con su objeto porque se produce certeza jurídica (puntos 14, 15 y 16 del oficio). c) Que la desregulación administrativa no generó caos, sino que la operación de las instituciones ha mejorado, y por ello se generaron grandes ahorros durante 2009 y 2010; que la OCDE realizó un estudio el 15 de abril sobre el proyecto de los nueve manuales im-
plementados por México, y que la ONU otorgó a México el 23 de abril de 2011 un reconocimiento por la mejor práctica internacional en la categoría denominada “Promoviendo la prevención y lucha contra la corrupción en la administración pública” (puntos 10, 11 12 y 13 del oficio). No obstante, no se da respuesta al cuarto señalamiento, de que el problema de la poda regulatoria se centra en los criterios que utilizó esa Secretaría para determinar cuáles disposiciones jurídicas debieron quedar incluidas en la relación única de la normativa vigente en cada dependencia o entidad. En el punto 6 del oficio sólo se dice de manera abstracta que la desregulación normativa es el resultado del trabajo de más de 400 expertos técnicos y de abogados expertos en Derecho administrativo —lo que no constituye un argumento—, pero ninguno de esos expertos rebate, entre otros, los siguientes argumentos contenidos en el artículo: a) Que no es posible, jurídicamente hablando, que el presidente de la República abrogue disposiciones emitidas por los consejos de administración de los organismos descentralizados. b) Que el Consejo de Administración de Petróleos Mexicanos no puede abrogar las disposiciones emitidas por sus organismos subsidiarios. c) Que la Secretaría de la Función Pública no cuenta con los conocimientos técnicos para determinar si es necesario expedir una disposición de un organismo descentralizado que se relacione con aspectos técnicos tan disímbolos como la materia eléctrica, la cardiología, la aeronáutica, etcétera (precisamente parte de la esencia de la descentralización administrativa por función consiste en la especialidad sobre una materia determinada). d) Que los nueve manuales expedidos se encuentran abrogados, en virtud de que no fueron incluidos en la relación única publicada por la Secretaría de la Función Pública. De lo antes expresado se concluye que en su oficio no existen argumentos que desvirtúen las afirmaciones hechas en el punto anterior, por lo que puedo asegurar que sí existe incertidumbre jurídica en la desregulación normativa y que no se descarta la posibilidad de que en el futuro se genere caos en la administración pública federal. Como expresó Rabindranath Tagore: “No porque gritéis más fuerte quiere decir que tenéis la razón”. Atentamente, Un ciudadano preocupado por hacer un México mejor. Lic. Jorge García Martínez
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Celebra Curtis, Mallet-Prevost, Colt & Mosle su vigésimo aniversario
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on motivo de las celebraciones del vigésimo aniversario de la oficina en México del despacho internacional de abogados Curtis, Mallet-Prevost, Colt & Mosle, el 7 de septiembre se llevó a cabo un coctel en el hotel St. Regis de la Ciudad de México, al que acudieron destacados empresarios, clientes de la firma, así como distinguidos abogados del foro mexicano. Curtis logró reunir en el festejo a un buen número de colegas que a lo largo de sus 20 años en México han trabajado en ese despacho, a quienes se vio brindar con los socios fundadores de la firma en México, Ricardo Díez y Antonio Prida, así como con los demás socios, Santiago Corcuera, Eloy Barbará, Javier Jiménez, Rodrigo Valverde y Gabriela Álvarez. Por allí se pudo ver a arbitralistas de la talla de Claus von Wobeser y Fernando Estavillo, lo mismo que a litigantes como Javier Quijano, Fabián Aguinaco, Ángel Junquera y Víctor Manuel Montoya, y aun a socios de firmas internacionales como Fernando de Ovando y Javier Martínez del Campo de Jones Day, quienes brindaron con los consultores de la firma Miguel I. Estrada Sámano y Kate Brown.
Para conmemorar la ocasión vinieron a México miembros de las oficinas de Curtis en Nueva York, Washington y Houston, incluido el socio presidente, George Kahale III, y el socio administrador, Matías A. Vega. Trascendió durante el coctel que George Kahale III daría una conferencia magistral en el Consejo Mexicano de Asuntos Internacionales sobre la experiencia de la firma en la representación de gobiernos en arbitrajes internacionales de inversión y que también participaría en una mesa redonda sobre temas actuales del arbitraje internacional, junto con su socia Gabriela Álvarez y la consultora de la firma Kate Brown, en el seno del Instituto Mexicano de la Mediación. Como cierre de los festejos, la Unión de Empresarios para la Tecnología en la Educación otorgó a Curtis la Medalla Max Shein, en reconocimiento al apoyo jurídico pro bono que ha prestado a dicha institución desde su fundación hace 12 años, lo que ha contribuido al equipamiento con computadoras e internet de 6,300 escuelas públicas de primaria y secundaria, beneficiando a más de dos millones de alumnos y a 85,000 maestros cada año.
Antonio Prida, Manuel Galicia, Enrique González Calvillo, Javier Quijano y Francisco Martín del Campo
Carlos Matuk, George Kahale III y Gerardo de la Peza
Antonio Prida, Jorge Cervantes, Matías Vega y Ricardo Díez
Miembros de Curtis, Mallet-Prevost, Colt & Mosle
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Luis Genaro Vásquez Rodríguez, subprocurador de Averiguaciones Previas Desconcentradas de la Procuraduría General de Justicia del Distrito Federal
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ntre el 7 y el 9 de septiembre se llevó a cabo en el Palacio de Minería, en la Ciudad de México, la VIII Semana Nacional de Transparencia, “Estado fuerte, Estado transparente”, organizada por el Instituto Federal de Acceso a la Información y Protección de Datos, en la que diversos expertos reflexionaron acerca de la transparencia y el impacto que ésta tiene para fortalecer al Estado. Asimismo, el Banco Mundial, el Instituto Federal de Acceso a la Información y Protección de Datos, el Instituto
Nacional de Administración Pública y la Secretaría de la Función Pública hicieron entrega del Premio a la Innovación Tecnológica en Transparencia para la Mejora de la Gestión Institucional, convocado en agosto de 2010. Entre los participantes estuvo Luis Genaro Vásquez Rodríguez, subprocurador de Averiguaciones Previas Desconcentradas de la Procuraduría General de Justicia del Distrito Federal, quien presentó uno de los trabajos premiados en materia de transparencia, el
programa Ministerio Público Transparente, cuyo origen está en la necesidad de la ciudadanía de tener acceso inmediato a la información básica de las personas que son puestas a disposición del Ministerio Público, por haber sido acusadas de la comisión de algún delito. El programa, tal como funciona actualmente, permite consultar esta información a través de internet, en el sitio web de la Procuraduría General de Justicia del Distrito Federal, www.pgjdf. gob.mx, en el apartado MP Transparente, que permite ingresar el nombre de la persona y sus apellidos (incluso uno solo), con lo cual se puede obtener información sobre la agencia donde está la persona, junto con un croquis de ubicación geográfica, ya que en la Ciudad de México existen 72 coordinaciones territoriales y un total de 100 agencias del Ministerio Público. Asimismo, la información disponible incluye el nombre del fiscal, y el del responsable de la agencia, los teléfonos y una encuesta de opinión para que el ciudadano evalúe la utilidad del servicio. Además, la aplicación se encuentra disponible para BlackBerry y cuenta, desde marzo de 2011, con más de 8,000 descargas. Se trata de una iniciativa que vale la pena aplaudir, ya que demuestra que es posible mejorar la administración de justicia utilizando la tecnología como un aliado.
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Reconocen el uso de la tecnología al servicio de la justicia
Semana Nacional de Transparencia, Estado fuerte, Estado transparente
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Humberto Castillejos Cer vantes
驴Estamos ante los estertores de la prisi贸n preventiva?
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al margen El sistema de prisión preventiva en México viola los derechos humanos a la libertad personal y a la presunción de inocencia, porque se impone como regla a partir de la clasificación del delito imputado y no como consecuencia de un ejercicio judicial que analice las circunstancias del caso concreto. La facultad que ahora tendrán los jueces para aplicar de forma directa los tratados internacionales en materia de derechos humanos implicará un parteaguas para esta medida.
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on base en el control difuso de la constitucionalidad y la convencionalidad, y en aplicación del recientemente reformado artículo 1° de la Constitución General, los jueces de cualquier fuero pueden inaplicar el sistema constitucional y legal de prisión preventiva para adoptar el establecido en las convenciones de derechos humanos. Lo anterior, en aplicación de los principios pro homine, de progresividad, universalidad, interdependencia e indivisibilidad. Apuntes sobre la reforma de derechos humanos El 10 de junio de este año se publicó una importante reforma constitucional en materia de derechos humanos. Nos incorporamos como país a la internacionalización del Derecho constitucional estableciendo un bloque entre éste y el Derecho de los tratados internacionales. El Derecho constitucional en materia de derechos humanos ya no puede ignorar los avances logrados por el Derecho internacional público, pues ante el reconocimiento de jurisdicciones supranacionales, las normas internas eventualmente podrán ser cuestionadas ante esas jurisdicciones a la luz del Derecho internacional. A fin de cuentas, la tendencia mundial es a la subordinación del Derecho constitucional al internacional en materia de derechos humanos, por propia disposición del primero, que reconoce su supremacía, o, como en nuestro caso, al incorporar principios de interpretación que llevan a la inaplicación de lo constitucional por mayor beneficio a la persona por lo internacional. El nuevo artículo 1° constitucional dice: “Las normas relativas a los derechos humanos se interpretarán de conformidad con esta Constitución y con los tratados internacionales de la materia favoreciendo en todo tiempo a las personas la protección más amplia”. Impone como principios de interpretación el pro homine así como los de progresividad, interdependencia, universalidad e indivisibilidad. De esta norma se sigue que los derechos humanos deben aplicarse mediante una “interpretación conforme” en la que congenien los derechos constitucional y el de los tratados, así como la jurisprudencia sobre los mismos. De no poder interpretar armónicamente sus normas por existir contradicción entre uno y otro, debe estarse al principio pro homine y de progresividad, de manera que el Derecho constitucional sólo prevalece al internacional de los derechos humanos cuando establezca una protección más amplia al derecho en cuestión; de lo contrario, debe estarse a lo establecido en los tratados y en la jurisprudencia o interpretación generada por sus órganos especializados.
Ahora que, en virtud de un indulto presidencial, Antonio Ortega Gallardo ha quedado libre, luego de cuatro años en prisión, no sólo hay que revisar por qué metieron a un inocente a la cárcel. Las coincidencias, el parecido físico con el auténtico violador —que ya está preso— y las declaraciones de dos adolescentes perturbadas pueden justificar la sentencia... Lo que no se justifica es la renuencia que tuvo Raúl Campos Rábago, magistrado del Tribunal Superior de Justicia del Distrito Federal, a la hora de reconocer la inocencia del detenido: “Hacerlo pondría en evidencia la fragilidad de la justicia”, dicen que dijo. Se excusó en algún tecnicismo fútil... ¡Qué vergüenza! Lo que pone en evidencia a la justicia de la Ciudad de México es la actitud de juzgadores como él. ¿Por qué no hay jueces en prisión? Es lo que se preguntan muchos observadores de nuestro sistema de justicia. ¿Será porque todos son incólumes? Si en otra época fue un orgullo pertenecer al Poder Judicial, los escándalos que terminan en felices arreglos han provocado que muchos jueces y magistrados ya no se sientan tan orgullosos de la casa a la que pertenecen. El Consejo de la Judicatura Federal se ha propuesto ponerse más estricto a la hora de examinar las cuentas y propiedades de muchos juzgadores que, con apenas seis meses en el cargo, ya tienen casas y automóviles difíciles de justificar. Pero el Consejo no halla cómo hacerle. El principio de que “la ropa sucia se lava en casa” no beneficia a nadie... salvo a los corruptos. El dato de que, en lo que va del año, se han sancionado a más de 200 servidores del Poder Judicial Federal —pero sin decir a quién y cómo— no abona a la modernización del país. Finalmente, el presidente de la República halló una salida digna para Alejandro Poiré y, al mismo tiempo, una coartada para desmantelar una oficina que, al informar a la sociedad con tanta puntualidad y rigor, comenzaba a resultar más perjudicial que benéfica. Nadie espera que Alejandra de la Sota vaya a agarrar la estafeta que dejó su antecesor... El Mundo del Abogado octubre 2011
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Según el Cuarto Tribunal Colegiado en Materia Administrativa del Primer Circuito, es obligatorio el principio pro homine que “implica que la interpretación jurídica siempre debe buscar el mayor beneficio para el hombre, es decir, que debe acudirse a la norma más amplia o a la interpretación extensiva cuando se trata de derechos protegidos y, por el contrario, a la norma o a la interpretación más restringida, cuando se trata de establecer límites a su ejercicio”.1 Por lo tanto, la tradicional concepción de que el Derecho constitucional es el de mayor jerarquía, en términos reales, queda superada, pues es la propia ley fundacional la que ahora obliga a que se busque la norma que conceda una mayor protección de los derechos humanos, por lo que nuestra Constitución se subordina a normas inferiores si éstas generan un beneficio más amplio para los derechos fundamentales. La discusión jurisprudencial será, más adelante, si los tratados internacionales siguen en un segundo plano con respecto a la Constitución o se encuentran en la misma jerarquía formando un solo bloque normativo de los derechos humanos. Habrá quienes se inclinen por la supremacía constitucional y hacia una “interpretación conforme”; otros sostendrán la existencia del bloque constitucional de derechos humanos. La reforma fue la base para que la Suprema Corte de Justicia de la Nación (SCJN) modificara su tradicional esquema de control concentrado de la constitucionalidad e incorporara definitivamente y de una vez por todas el control difuso de la convencionalidad. Control difuso de la constitucionalidad y convencionalidad. Una transición sin precedente El artículo 133 constitucional establece: “Los jueces de cada estado se arreglarán a dicha Constitución, leyes y tratados, a pesar de las disposiciones en contrario que pueda haber en las constituciones o leyes de los estados”. No obstante que la lectura de este artículo deja clara la intención de que cada juez, independientemente de si es federal o no, realice control de constitucionalidad, durante mucho tiempo la SCJN sostuvo que ésa era una facultad exclusiva del Poder Judicial de la Federación cuando actuaba dentro de un juicio de amparo, una controversia o una acción de inconstitucionalidad. Sin embargo, esto no siempre fue así y para ello es muy ilustrativa la participación del ministro José Ramón Cossío Díaz en el pleno del 11 de julio de este año. El ministro destaca que en 1934 la segunda sala de la SCJN refrendaba lo que era la cotidianidad judicial: el control difuso de la constitucionalidad, pues decía que “sería ilógico y antijurídico pretender que cumplieran con esa obligación (la del artículo 133 constitucional) si no tuvieran a la vez la facultad correlativa de discernir si las leyes que rigen los actos materia de la contienda se ajustan o no al Código Supremo de la República, cuando esa cuestión forma parte del debate, ya que de aceptarse la tesis contraria sería imponer a los jueces una obligación sin darles los medios necesarios para que pudieran cumplir”.2 Destaca el ministro Cossío que la composición de esa SCJN fue suprimida por el general Lázaro Cárdenas, que sustituyó
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por una que sirviera “como instrumento en la construcción de su política, de lo que algún historiador importante denominó ‘una política de masas’ ”.3 Señala que los nuevos integrantes de nuestro más alto tribunal consolidaron en 1934 la idea de prohibir el control difuso de la constitucionalidad y concentrarlo en el Poder Judicial de la Federación.4 Continúa reseñando que en 1940 se restableció la Corte (no sin antes cuestionar la legitimidad democrática del órgano jurisdiccional de 1934 a 1940), cuando Gabino Fraga retomó la discusión sobre el control difuso de la constitucionalidad, aunque no se impuso en definitiva, siendo que en 1968 surgió una tesis que prohibía la protección difusa de la constitucionalidad, la cual es refrendada en 1995 en la novena época.5 El 14 de julio de 2011 siete ministros votaron por reorientar la protección de la Constitución mediante el establecimiento de su control difuso, por lo menos en lo referente a los derechos humanos. Sus argumentos son diversos, pero se centran en la reforma al artículo 1° de la Ley Fundacional, la obligatoriedad del control convencional impuesto en las sentencias de la Corte Interamericana de Derechos Humanos (Corte IDH) y, en algunos casos, en una nueva reflexión sobre el propio artículo 133. En esta discusión de la SCJN, iniciada el 4 de julio de 2011 a propósito de la recepción de la sentencia de la Corte IDH sobre el caso Rosendo Radilla, se incorpora un tema que ya tribunales de menor jerarquía habían abordado:6 el control difuso de la convencionalidad, es decir, la capacidad de los órganos judiciales de velar por la prevalencia de los tratados internacionales sobre las normas jurídicas nacionales en materia de derechos humanos. La SCJN señaló que las sentencias de la Corte IDH son obligatorias y, en esa medida, el párrafo 339 que lo impone es de imperativo cumplimiento. El proyecto de la ministra Margarita Luna Ramos concentraba el control convencional en el Poder Judicial de la Federación; sin embargo, no fue aprobado en sus términos y la mayoría votó por que fuese una facultad de cualquier órgano judicial, local o federal. Previo a esta decisión se concluyó por unanimidad que: a) las sentencias de la Corte IDH son obligatorias para el Estado mexicano en virtud del reconocimiento de su jurisdicción y los órganos nacionales no pueden cuestionar su contenido; b) la jurisprudencia de la Corte IDH es obligatoria para nuestro país cuando emerja de una sentencia contra nuestra nación; c) la jurisprudencia de la Corte IDH, construida en casos contenciosos o no respecto de otras naciones, son criterios orientadores sobre el contenido, el alcance y la protección de los derechos humanos en cuestión. Sobra decir que la jurisprudencia siempre es orientadora y no aplicarla implicaría hacer un ejercicio racional sobre la equivocada interpretación y construir una distinta para el caso concreto. Hay que mencionar que hubo ministros que se pronunciaron por la obligatoriedad plena de la jurisprudencia interamericana. Así, México aceptó el control de convencionalidad que en el sistema interamericano de protección de derechos humanos tiene importantes antecedentes. Nació en 2006, en el caso Almonacid Arellano vs. Chile y, dos meses después, se
al margen precisó que su estudio debía ser oficioso en el caso Trabajadores Cesados del Congreso (Aguado Alfaro y otros) vs. Perú. Esta doctrina se fue consolidando en casi todos los casos del conocimiento de la Corte IDH.7 Resulta fundamental recordar que hay cuatro casos en los que México es parte demandada, que imponen el control convencional en forma obligatoria a nuestro país.8 Como se ha mencionado, el día 14 de julio de 2011 se dejó asentada la votación sobre este tema en la versión estenográfica del pleno de SCJN que por su interés se transcribe: “por mayoría de siete votos de los señores ministros cossío díaz, franco gonzález salas, zaldívar lelo de larrea, valls hernández, sánchez cordero de garcía villegas, ortíz mayagoitia y presidente silva meza, se determinó que el modelo de control de convencionalidad y constitucionalidad que debe adoptarse a partir de lo establecido en el párrafo 339, de la sentencia de la Corte Interamericana de Derechos Humanos, en el caso 12.511, Rosendo Radilla Pacheco contra los Estados Unidos Mexicanos, y en los artículos 1°, 103, 105 y 133, de la Constitución Federal, propuesto por el señor ministro Cossío Díaz, es en el sentido de que: 1) los jueces del Poder Judicial de la Federación, al conocer de controversias constitucionales, acciones de inconstitucionalidad y de amparo, pueden declarar la invalidez de las normas que contravengan la Constitución Federal y/o tratados internacionales que reconozcan derechos humanos; 2) los demás jueces del país, en los asuntos de su competencia, podrán desaplicar las normas que infrinjan la Constitución Federal y/o los tratados internacionales que reconozcan derechos humanos, sólo para efectos del caso concreto y sin hacer una declaración de invalidez de las disposiciones, y 3) las autoridades del país que no ejerzan funciones jurisdiccionales, deben interpretar los derechos humanos de la manera que más los favorezca, sin que estén facultados para declarar la invalidez de las normas o para desaplicarlas en los casos concretos”. Por ello, hoy no queda duda de que los jueces deben hacer control difuso de la constitucionalidad y la convencionalidad, pero además es obligatorio en términos del artículo 1° constitucional aplicar los principios de interpretación de los derechos humanos a que nos hemos referido. Prisión preventiva en México Desde la publicación original de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, la prisión preventiva se ha establecido como una regla, al ser la consecuencia legal del auto de formal prisión que justifica la detención durante el juicio. El paliativo fue la libertad provisional bajo caución, que pretendía reducir el número de presos sin condena mediante una medida cautelar sustitutiva de la prisión preventiva que garantizara la comparecencia del procesado al juicio, figura que ha sido objeto de distintas reformas que oscilan entre su ampliación y la protección de los derechos de las víctimas a una reparación del daño. Para el caso del fuero federal, el Distrito Federal y aquellas entidades que no tienen en vigor el nuevo sistema de justicia penal acusatorio, así como para todos los delitos cometidos con anterioridad a este nuevo sistema, la prisión preventiva sigue imponiéndose como consecuencia del auto de formal prisión y la libertad provisional bajo caución sólo procede en caso de delitos no graves como regla, aunque excepcionalmente, y por las razones señaladas en la propia Constitución, aun en estos casos puede el juez negar el acceso a esa medida sustitutiva de la prisión. No sobra decir que la definición legal de delitos graves ha caído en el abuso, siendo significativo mencionar que en el Distrito Federal y en algunas entidades optaron por regresar a la regulación constitucional anterior a la reforma de 1993, estableciendo como grave todo aquel delito cuyo término medio aritmético de la pena sea mayor a cinco años de prisión. En las legislaciones, como la federal, donde hay un listado de delitos graves, el mismo ha ido creciendo con el tiempo, orientado más por una concepción de la prisión preventiva como medida punitiva que por su carácter cautelar, violando así la presunción de inocencia. Por ello, ve-
Dentro del Poder Judicial de la Federación, los puntajes cobran cada día mayor importancia para cualquier tipo de promoción o ascenso. Esto ha incentivando la ambición de algunas escuelas “patito”, que están a la orden del día para otorgar diplomas, certificados o lo que se les solicite. Cualquier juez que aspire a ser magistrado no tiene más que localizar una de estas universidades y, en menos de seis meses, asistiendo sólo los sábados, puede ser maestro o doctor. Algunos consejeros de la Judicatura Federal se preguntan si estos títulos deben tener el mismo valor que el de las universidades serias. Aunque, ciertamente, la respuesta es no, por lo pronto hay que conformarse con un sí a la hora de sumar puntos para el escalafón judicial.
Según Federico Andreu Guzmán, integrante de la Comisión Colombiana de Juristas, México es el país más retrasado en la regulación del fuero militar. Si esto no se resuelve a la brevedad posible, advirtió el abogado, el Estado de Derecho y la legitimidad del gobierno estarán en peligro. Invitado por el Senado de la República, criticó “el régimen de castas” que se preserva en nuestro país y dijo estar horrorizado ante la posibilidad de que un comandante pueda ser, al mismo tiempo, un juez militar. El fuero militar, insistió, debe restringirse a los delitos de carácter militar.
¿Qué tienen los penalistas alemanes que cualquier chifladura que se les ocurre encuentra, rápidamente, un promotor español e, inmediatamente después, una caterva de abogados mexicanos que repiten con devoción lo que se le ocurrió al alemán? Figuras tan disparatadas como la “ofendícula” o, a últimas fechas, el “derecho penal del enemigo”, ya tienen a nuestros penalistas escribiendo artículos y libros, así como dictando conferencias y organizando seminarios al respecto. Hay que ver qué está pasando en Alemania hoy, para diagnosticar de qué se estará hablando en España dentro de cinco años y, en México, dentro de diez... El Mundo del Abogado octubre 2011
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mos delitos patrimoniales no violentos, fiscales, financieros y otros que son considerados absurdamente como graves. Esta concepción ha generado un mecanismo de extorsión legalizada mediante el procedimiento penal para el cobro de deudas civiles, mercantiles o fiscales, y que la prisión preventiva se convierta en una pena anticipada. En 2008, con la adopción del nuevo sistema de justicia penal acusatorio, la prisión preventiva se modifica sustancialmente en la Constitución con dos regímenes: a) La prisión preventiva oficiosa que procede tratándose de “delincuencia organizada, homicidio doloso, violación, secuestro, trata de personas, delitos cometidos con medios violentos como armas, explosivos, así como delitos graves que determine la ley en contra de la seguridad de la nación, el libre desarrollo de la personalidad y de la salud”. Se aprecia una reserva de ley que permite, mediante normas secundarias, ampliar el catálogo de delitos graves atendiendo a los bienes jurídicos tutelados. b) La prisión preventiva a solicitud del Ministerio Público, “cuando otras medidas cautelares no sean suficientes para garantizar la comparecencia del imputado en el juicio, el desarrollo de la investigación, la protección de la víctima, de los testigos o de la comunidad, así como cuando el imputado esté siendo procesado o haya sido sentenciado previamente por la comisión de un delito doloso”. La prisión preventiva en México: una violación a los derechos humanos. Interpretación de la Corte IDH Los dos sistemas constitucionales (el antiguo y el nuevo) son contrarios a los derechos de libertad personal y presunción de inocencia por varias razones: a) establecen la prisión preventiva oficiosamente, sin posibilidad de medida sustitutiva, atendiendo al tipo de delito imputado y no a las características del caso concreto; b) no respetan los fines legítimos de la prisión preventiva según la jurisprudencia de la Corte IDH, y c) por su construcción normativa es una regla y no una excepción. En efecto, la libertad personal es un derecho fundamental cuya protección está garantizada por la Convención Americana sobre Derechos Humanos, el Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos, y otros tratados de derechos humanos. La prisión preventiva es una afectación a la libertad personal que riñe con el concepto de presunción de inocencia; por ello se ha señalado que debe tratarse de una excepción y cumplir, en términos de los derechos humanos reconocidos convencionalmente, con ciertos requisitos. Es decir, no puede imponerse como regla atendiendo sólo a la existencia de indicios racionales de culpabilidad o al tipo de delito de la imputación, sino que debe cumplir otros requisitos que la hagan racional y proporcional en el caso concreto. La Corte IDH señala que es detención arbitraria toda aquella que, aun establecida en la ley, sea irrazonable, imprevisible o desproporcionada.9 Por esa razón, la prisión preventiva se encuentra limitada por los principios de legalidad, presunción de inocencia, necesidad y proporcionalidad de la medida en una sociedad democrática,10 debiendo aplicarse en forma excepcional porque la libertad del procesado debe
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ser la regla mientras se resuelve sobre su responsabilidad plena.11 Las características personales del supuesto autor y la gravedad del delito imputado no son justificación suficiente para imponer esta medida cautelar, que por ningún motivo debe concebirse como de carácter punitivo en virtud de la presunción de inocencia.12 Bajo los principios enunciados la Corte IDH interpreta que el artículo 7.3 de la Convención Americana sobre Derechos Humanos obliga a los Estados parte a no restringir la libertad personal más allá de los límites estrictamente necesarios para asegurar que aquél no impedirá el desarrollo eficiente de las investigaciones ni eludirá la acción de la justicia.13 Así las cosas, si bien la existencia de indicios de responsabilidad es requisito sine qua non para la detención preventiva, no pueden implicar la presunción de que la persona procesada intentará entorpecer el proceso y sólo puede imponerse si se persiguen los fines legítimos de la prisión preventiva, que son asegurar que el acusado no impedirá el desarrollo del procedimiento ni eludirá la acción de la justicia.14 Muy importante resulta el caso Barreto Leiva vs. Venezuela, en el que se impuso la prisión preventiva porque la Ley Orgánica de Salvaguarda del Patrimonio Público la preveía desde la imputación por el tipo de delito y no por las características del caso concreto, por lo que se sentenció por la Corte IDH que Venezuela “incumplió su obligación consagrada en el artículo 2 de la Convención, puesto que su ley interna no establecía garantías suficientes al derecho a la libertad personal, ya que permitía el encarcelamiento de comprobarse únicamente indicios de culpabilidad, sin establecer que, además, es necesario que la medida busque un fin legítimo”.15 Es importante destacar que esta consideración es exactamente aplicable a México, pues con el auto de formal prisión basta para dictar la prisión preventiva como efecto oficioso sin requerir del fin legítimo de esta medida cautelar. Además, respecto de delitos graves en el anterior sistema o de la prisión preventiva oficiosa en el nuevo, se impone la medida sin posibilidad de obtener la libertad, lo que hace que para todos los imputados la detención durante el juicio sea una regla y no una excepción, dejando a un lado los fines legítimos que la justifican e imponiéndola más con un fin preventivo-punitivo que por su carácter cautelar. Resulta muy relevante citar a la Comisión Interamericana de Derechos Humanos en su visita in locu a México de 1998: “233. Otra de las causas del grave hacinamiento carcelario en México es la aplicación, como regla general, de la prisión preventiva del procesado. La CIDH ha establecido que la prisión preventiva como regla de aplicación general en los procesos penales, es contraria a las normas de la Convención Americana, pues viola el derecho a la libertad personal y a la presunción de inocencia. Por ello, no resulta alentador ni protector el actual régimen jurídico constitucional (artículo 18), que restringe la prisión preventiva a los casos de delitos sancionados con pena corporal. La prisión preventiva debe restringirse a los casos particulares donde así lo aconsejen las condiciones individualizadas, junto con la amenaza fundada contra la sociedad y el orden público. En todo caso, debe tenderse a la
al margen agilización de los procesos penales, al mejoramiento de las condiciones de los centros de detención, y a una revisión periódica de la detención”.16 Por todo lo anterior, se considera que la normativa mexicana impone la prisión preventiva como regla general, atendiendo a la clasificación de delitos graves o taxativamente a los establecidos en la Constitución y en las leyes sin atender a los fines legítimos establecidos por los tratados internacionales, lo que es violatorio del derecho humano a la libertad personal previsto por los artículos 7, 7.1, 7.3 y 7.5 de la Convención Americana sobre Derechos Humanos, y al de presunción de inocencia establecido en el numeral 8.2 del mismo tratado internacional. Conclusiones Cualquier juez penal del país tiene la ineludible obligación de hacer control difuso de la convencionalidad respecto de los derechos humanos de libertad personal y presunción de inocencia, atendiendo a los criterios de la Corte Interamericana de Derechos Humanos. En esa medida, aplicando los principios pro homine y de progresividad, puede inaplicar el sistema de prisión preventiva mexicano e imponerla únicamente cuando el caso concreto cumpla con los fines legítimos establecidos en los tratados internacionales de derechos humanos. Finalmente, es imperativo modificar el régimen constitucional de la prisión preventiva para no incurrir en una violación sistemática de los derechos humanos en el país.
1 Sentencia del Cuarto Tribunal Colegiado en Materia Administrativa al resolver el amparo directo número 202/2004, el 20 de octubre de 2004, que dio origen a su tesis aislada I.4°.A.464 A del rubro “Principio pro homine. Su aplicación es obligatoria”. 2 Participación del ministro José Ramón Cossío Díaz en el pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, el 11 de julio de 2011. 3 Idem. 4 Cf. Idem. 5 Cf. Idem. 6 En 2010, el Cuarto Tribunal Colegiado en Materia Administrativa del Primer Circuito emitió la tesis de rubro “Control de convencionalidad. Debe ser ejercido por los jueces del Estado mexicano en los asuntos sometidos a su consideración, a fin de verificar que la legislación interna no contravenga el objeto y finalidad de la Convención Americana sobre Derechos Humanos”, y el Primer Tribunal Colegiado en Materias Administrativa y del Trabajo del Décimo Primer Circuito la de rubro “Control de convencionalidad en sede interna. Los tribunales mexicanos están obligados a ejercerlo.” 7 La Cantuta vs. Perú (2006); Boyce y otros vs. Barbados (2007); Heliodoro Portugal vs. Panamá (2008); Manuel Cepeda Vargas vs. Colombia (2010); Comunidad indígena Xákmok Kásek vs. Paraguay (2010); Ibsen Cárdenas e Ibsen Peña vs. Bolivia (2010); Vélez Loor vs. Panamá (2010); Gomes Lund y otros (Guerrilha do Araguaia) vs. Brasil (2010). 8 Rosendo Radilla Pacheco vs. Estados Unidos Mexicanos (2009); Fernández Ortega y otros vs. México (2010); Rosendo Cantú y otra vs. México (2010); y Cabrera García y Montiel Flores vs. México (2010). 9 Corte IDH, caso García Asto y Ramírez Rojas, sentencia de 25 de noviembre de 2005, serie C, núm. 137, párrafo 105; caso Acosta Calderón, sentencia de 24 de junio de 2005, serie C, núm. 129, párrafo 57. Corte IDH, caso Tibi, sentencia de 7 de septiembre de 2004, serie C, núm. 114, párrafo 98. Corte IDH, caso de los hermanos Gómez Paquiyauri, sentencia de 8 de julio de 2004, serie C, núm. 110, párrafo 83. 10 Corte IDH, caso López Álvarez, sentencia de 1° de febrero de 2006, serie C, núm. 141, párrafo 67. Corte IDH, caso García Asto y Ramírez Rojas, sentencia de 25 de noviembre de 2005, serie C, núm. 137, párrafo 106. Corte IDH, caso Palamara Iribarne, sentencia de 22 de noviembre de 2005, serie C, núm. 135, párrafo 197. Corte IDH, caso Acosta Calderón, sentencia de 24 de junio de 2005, serie C, núm. 129, párrafo 74. 11 Corte IDH, caso López Álvarez, sentencia de 1° de febrero de 2006, serie C, núm. 141, párrafo 67. 12 Corte IDH, caso López Álvarez, sentencia de 1° de febrero de 2006, serie C, núm. 141, párrafo 69. Corte IDH, caso García Asto y Ramírez Rojas, sentencia de 25 de noviembre de 2005, serie C, núm. 137, párrafo 106. Corte IDH, caso Acosta Calderón, sentencia de 24 de junio de 2005, serie C, núm. 129, párrafo 75. Corte IDH, caso Tibi, sentencia de 7 de septiembre de 2004, serie C, núm. 114, párrafo 180. 13 Corte IDH, caso López Álvarez, sentencia de 1° de febrero de 2006, serie C, núm. 141, párrafo 69. Corte IDH, caso Palamara Iribarne, sentencia de 22 de noviembre de 2005, serie C, núm. 135, párrafo 198. Corte IDH, caso Acosta Calderón, sentencia de 24 de junio de 2005, serie C, núm. 129, párrafo 111. Corte IDH, caso Tibi, sentencia de 7 de septiembre de 2004, serie C, núm. 114, párrafo 180. 14 Corte IDH, caso Chapparo Álvarez y Lapo Íniguez, sentencia de 21 de noviembre de 2007, serie C, núm. 170, párrafo 103. 15 También en su párrafo 115 se dice: “La Corte nota que la orden de detención judicial en ninguna de sus 454 hojas hace mención a la necesidad de dictar la prisión preventiva del señor Barreto Leiva porque existen indicios suficientes que persuadan a un observador objetivo de que éste va a impedir el desarrollo del procedimiento o eludir la acción de la justicia. Lo anterior, sumado al hecho de que la legislación interna (supra párrafo 112) únicamente requería de ‘fundados indicios de la culpabilidad’, sin hacer alusión a fin legítimo que la medida debe buscar, llevan al tribunal a concluir que la prisión preventiva en el presente caso se aplicó como la regla y no como la excepción”. 16 Véase dicho informe de la Comisión Interamericana sobre Derechos Humanos en http://www.cidh.org/countryrep/Mexico98sp/Capitulo-3.htm.
En su libro El miedo a gobernar, Carlos Arriola analiza la timidez y la cautela del PAN —disfrazadas de ética y convicción democrática— para no intervenir cuando la sociedad exige que intervenga su gobierno. Las dificultades que ha tenido el PAN para remover al alcalde de Monterrey o para presentar sólo un par de precandidatos sólidos a la presidencia de la República constituyen pruebas contundentes de que a Arriola no le falta razón. Más allá de que se esté de acuerdo o no con el proyecto de Código de Procedimientos Penales que el presidente de la República envió al Congreso, hubo muchas sorpresas por parte de quienes apostaban a que sería un código garantista que privilegiaría la transparencia y la publicidad... Algunas aristas del código los dejaron estupefactos. Aunque son muchos los apuntados para sustituir al consejero Óscar Vázquez Marín, ahora que deja su sitio en el Consejo de la Judicatura, el rumor que se escucha en los pasillos de la Suprema Corte —la encargada de designar en esta ocasión al nuevo consejero— es que, por razones de género, se elegirá a una mujer. El rumor tiene desencantados a muchos varones pero debe mirarse con optimismo. El punto de vista femenino es fundamental en toda institución. ¿Quién gana con la decisión de la Suprema Corte de Justicia de no echar abajo las reformas constitucionales de San Luis Potosí y Baja California para penalizar el aborto? Ganan los hospitales clandestinos de esas entidades, que podrán elevar los precios por sus servicios; ganan quienes quieren seguir contando con mano de obra barata y prefieren llenar el país de desempleados y delincuentes antes que perder negocios lucrativos; ganan algunos grupos religiosos que han convertido esta causa en su razón de ser… ¿Quién pierde? Pierden las mujeres que no pueden costear su viaje y estancia al Distrito Federal para practicarse un aborto en condiciones higiénicas; pierde el ministro Jorge Pardo, a quien se le mirará, en adelante, como un ministro a modo; pierde la Federación, que pronto verá cómo los gobernadores de las entidades federativas hacen y deshacen las constituciones locales a su antojo para garantizar la inviolabilidad de sus respectivos feudos… 13 El Mundo del Abogado octubre 2011
Guillermo Fajardo Sotelo
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¿Cuál es el papel de una Constitución a la hora de definir un sistema político, cultural, social y educativo de una nación? La Constitución contiene las grandes decisiones de un país: cómo queremos organizarnos, cómo queremos vivir. Se refiere fundamentalmente a dos cuestiones. Las constituciones modernas contemplan la división de poderes, es decir, cómo vamos a dividir el poder para que funcione, para que los órganos del Estado puedan cumplir con su tarea, sin poner en riesgo los derechos de las personas. Por otra parte, se refiere también a los derechos fundamentales; qué derechos tenemos, cómo nos vamos a relacionar con el gobierno y también entre nosotros los ciudadanos. Ésas son las funciones básicas de una Constitución. En realidad, toda Constitución es una síntesis de gestas históricas, de propósitos y sueños a veces cumplidos, a veces incumplidos, de un pueblo. Finalmente, una Constitución es una carta de navegación, una hoja de ruta, no de lo que somos sino de lo que queremos llegar a ser; no de lo que ya alcanzamos, sino de lo que queremos alcanzar. En ese sentido, se ha dicho que la Constitución es una especie de utopía concreta de nuestro tiempo. Es el moderno contrato social. ¿Qué propósitos incumplidos tiene la Constitución mexicana? Yo creo que en América Latina, en general, y por supuesto en México, en lo específico, si uno examina todo lo que está ordenado por la Constitución y lo compara con la realidad, se va a dar cuenta de que hay un abismo importante. Nuestras constituciones están, todavía en buena medida, creo yo, incumplidas. No hemos podido cerrar la brecha entre lo que ordena la Constitución y nuestra realidad. ¿Dónde están los mayores problemas? En la efectiva garantía de los derechos fundamentales. La Constitución establece que tenemos derecho a la educación, a la salud, a la vivienda, a un medio ambiente adecuado, al acceso a la cultura, a la protección de nuestros datos personales, que hay derechos de los niños, de las mujeres… y esto todavía no se traslada a la realidad. Creo que en la efectiva garantía de los derechos fundamen-
En el horizonte político, social y jurídico de México se vislumbra la necesidad de una nueva Constitución, sostiene en esta entrevista Miguel Carbonell, prolífico investigador del Instituto de Investigaciones Jurídicas de la UNAM, quien reflexiona para El Mundo del Abogado sobre el significado del texto constitucional, las reformas que recientemente se le han hecho que vale la pena destacar y los cambios que requiere para convertirse en la brújula que indique el rumbo que nuestro país debe seguir. tales nos jugamos el futuro de nuestro texto constitucional. Si usted pudiera cambiar una cosa de nuestra Constitución, ¿cuál sería? La reforma más importante, si hubiera sólo una, sería cambiar al Poder Legislativo. Porque si uno cambia y mejora a quien toma las decisiones se genera un efecto de sinergia, un efecto multiplicador hacia el resto de los problemas, para poder acercarnos a las soluciones que les debemos dar. De tal suerte que si nosotros tenemos buenos decisores podremos mejorar el reto del ordenamiento jurídico, el reto de las leyes. Esto es algo por lo cual deberíamos empezar: tener mejores legisladores.
En ese sentido, el puro cambio sin más pues no nos dice nada. O le dice muy poco al ciudadano que está aquí afuera trabajando, al ama de casa, al taxista... Yo creo que la reforma en realidad impacta en cuestiones más sustantivas. Y ésta ciertamente no es una de ellas, si bien es cierto que terminológicamente nos equipara con otros países. Con la reforma nos insertamos en la modernidad terminológica del constitucionalismo de nuestros días. Vaya, nadie hablaba de garantías individuales en el mundo. Nadie. México era una nación atrasada en ese sentido. Ahora bien, insisto, creo que el cambio terminológico, en sí mismo, tampoco representa mucho.
Hablando de las recientes reformas constitucionales, ¿qué tan relevante es cambiar el concepto de “garantías individuales” por el de “derechos humanos”? Como terminología creo que es un mensaje, en el orden de lo pedagógico, en el orden de lo informativo; pero no cambia la realidad. Las constituciones deben estar al servicio de la realidad, no al servicio de doctrinas, de nomenclaturas o de nombres determinados.
Respecto al control convencional o control difuso, ¿nuestros jueces están preparados para aplicarlo? Nuestros jueces deben prepararse para aplicar el control difuso. El control difuso se basa en una premisa absolutamente indiscutible, que es la de que si un Estado firma un tratado internacional, esa firma obliga a todas las autoridades del Estado y a todos los niveles de gobierno. No nada más a los jueces federales. Todos los jueces, y éste es el
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Miguel Carbonell es licenciado en Derecho por la Facultad de Derecho de la UNAM y doctor en Derecho por la Universidad Complutense de Madrid, España. Es investigador del Instituto de Investigaciones Jurídicas de la UNAM, donde funge como coordinador del Área de Derecho Constitucional y de la Unidad de Extensión Académica y Proyectos Editoriales. Asimismo, es investigador nacional nivel III del Sistema Nacional de Investigadores desde enero de 2005, siendo el más joven científico del país en alcanzar ese grado. Es autor de 40 libros y coordinador o compilador de otros 44. Ha coordinado las obras colectivas más importantes de México en materia jurídica, como la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos comentada y concordada (5 tomos), la Enciclopedia jurídica mexicana (15 tomos), la Enciclopedia jurídica latinoamericana (10 tomos) y Los derechos del pueblo mexicano. México a través de sus constituciones (25 tomos). Ha publicado más de 400 artículos en revistas especializadas y obras colectivas de México, España, Italia, Inglaterra, Argentina, Brasil, Colombia, Ecuador, Perú, Chile, República Dominicana y Uruguay. Varios de sus trabajos han sido traducidos al inglés, al portugués, al catalán y al italiano. Ha recibido diversos premios y reconocimientos, como el Premio Anual de Investigación Jurídica Ignacio Manuel Altamirano y el Premio Universidad Nacional para Jóvenes Académicos. mensaje importante, son custodios de la Constitución y de los tratados internacionales. Si un juez de primera instancia, un juez del fuero común en materia penal o familiar o un juez laboral infringen un tratado internacional, el que incurre en responsabilidad es el Estado mexicano. Por eso debemos involucrar a todos los jueces en esta lucha y prepararlos. No sé si estén preparados o no pero tienen que estarlo; tienen que prepararse. Es un horizonte muy promisorio el que se abre a raíz del control convencional y tenemos que estar todos en esa tesitura. ¿Cómo ha sido la evolución de los derechos humanos en América Latina? Se ha dado una evolución muy significativa. Por un lado, se han ido construyendo catálogos más robustos de derechos. Si uno revisa, por ejemplo, la Constitución que más derechos tiene en América Latina, que es la Constitución de 2008 de Ecuador, y la compara con textos anteriores en la historia del Estado constitucional, se dará cuenta de que hay un cambio muy significativo. Tenemos catálogos más amplios y más completos. Además, poseemos mecanismos de garantía de los derechos que hoy en día están más desarrollados que en el pasado.
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La acción de tutela en Colombia, el amparo contra particulares en Argentina, un amparo mejorado en México... En ese sentido, los derechos humanos cada día han tomado mayor preeminencia en el discurso jurídico, en el discurso político y en el discurso cívico de nuestros países de América Latina. De la reforma en materia de amparo, ¿cuál le parece el punto más relevante? Hay muchos, evidentemente. Yo creo que uno es que finalmente ya nos quitamos esa camisa de fuerza de la llamada Fórmula Otero. Es decir, esta idea de que las sentencias no podían tener efectos generales cuando se declara la inconstitucionalidad de una norma jurídica. En ese sentido, el habernos quitado esta visera que teníamos es un mensaje muy relevante, que considero como la principal fortaleza de la reforma. Yo creo que es una buena reforma. No es perfecta. Esta cosa de que no haya inconstitucionalidad general para materia tributaria es ciertamente extraña. Sin ser perfecta, creo que podemos afirmar que sí supone un avance cualitativo de enorme importancia para el amparo mexicano y para el constitucionalismo en general.
A veces parecería que el legalismo o el hipergarantismo resultan una especie de obstáculo a la hora de investigar y perseguir a los presuntos delincuentes. El caso más claro es el de Hank Rohn. ¿Cómo equilibrar esta visión de los derechos humanos con un ataque frontal al crimen organizado? En primer lugar, quiero decir que lo he escuchado varias veces, pero el término hipergarantismo no se utiliza en ninguna parte del mundo, salvo en México. Es una invención mexicana. El hipergarantismo es algo que no existe; es algo que, creo yo, lo usan para encubrir y justificar abusos y excesos de la autoridad. El caso Hank Rohn, por ejemplo. Yo pregunto: ¿en qué país democrático del mundo se permite que el ejército, una autoridad de orden militar, sin ninguna orden judicial, sin ningún apoyo de ninguna autoridad civil, entre a un domicilio particular a las cuatro de la mañana, con la excusa de que creen que hay armas en el interior? Esto es verdaderamente patético. Ahora, si el ejército, en el caso Hank Rohn, quiso o hubiera querido cumplir con la formalidad que requiere nuestro texto constitucional vigente, pues levanta el teléfono, le habla a un ministerio público y éste, a su vez, pide una orden a un juez de garantía. Hay seis jueces de control que trabajan 24 horas al día y se le puede pedir la orden por celular, por correo electrónico, por mensaje de BlackBerry, etcétera. Se pueden otorgar las órdenes de cateo 24 horas al día por cualquier medio (no tiene que ser por escrito). Es decir, tampoco es que haga falta tanto para cumplir con la Constitución. Vaya, no nos hagamos los inocentes o los ingenuos en este caso: si hay voluntad de cumplir con la Constitución, se puede hacer sin grandes demoras ni grandes esfuerzos. Más bien creo que hay un exceso de autoritarismo y una serie de clamorosas violaciones a los derechos humanos. ¿Un exceso de autoritarismo? ¿Cómo se puede cuantificar el autoritarismo? En los últimos años han aumentado 130 por ciento las quejas por desaparición forzada. Han aumentado 43 por ciento las quejas ante la Comisión Nacional de los Derechos Humanos por tortura. Tenemos ya reiteradas condenas
de cortes internacionales de derechos humanos en contra del Estado mexicano. Entonces, realmente los excesos de la autoridad en el combate a la delincuencia no son imaginarios; son reales. ¿Entonces debe aminorarse el combate a la delincuencia? Nosotros apoyamos la idea de que se tiene que combatir con toda energía a los delincuentes. Tenemos la convicción de que la lucha contra la inseguridad es una lucha no del gobierno sino de toda la ciudadanía. En ese sentido, las autoridades que estén determinadas a emprender esta lucha van a tener todo el apoyo de nosotros como investigadores de la Universidad Nacional, que siempre estará del lado del Estado de Derecho y en contra de la impunidad que hoy prevalece. Pero también pensamos que sí se puede combatir eficazmente la impunidad y la delincuencia respetando los derechos humanos. ¿Y por qué se puede? Porque ha sido posible en muchos países. Porque los países que son más eficaces contra el crimen también son más respetuosos de los derechos humanos. Desde su perspectiva, no hay contradicción entre la lucha contra el delito y el respeto a los derechos humanos… Si revisamos el catálogo de derechos humanos, vamos a constatar que ninguno de éstos es un obstáculo insalvable para el combate al crimen. Nos podemos ir artículo por artículo. Este es un ejercicio que llevo a cabo con mis alumnos. A ver: todos los derechos son para todos. ¿Eso estorba? No. Los tratados internacionales tienen rango constitucional, ¿eso estorba? No. Artículo primero, no discriminación, ¿eso estorba? No. Artículo segundo, derecho de pueblos indígenas, ¿eso estorba? No. Artículo tercero, derecho de acceso a la educación, ¿eso? Tampoco. Artículo cuarto, igualdad entre hombre y mujer, ¿eso? No. ¿Vivienda? No. ¿Salud? No. ¿Dónde está lo que estorba? Cuando dicen: “Es que los derechos humanos estorban”, yo les pregunto: ¿qué derechos estorban?, ¿cuál quitamos? Ahí está la Constitución. Querían arraigo, les dimos arraigo. Querían extinción de dominio, les dimos extinción de do-
No nos hagamos los inocentes o los ingenuos: si hay voluntad de cumplir con la Constitución, se puede hacer sin grandes demoras ni grandes esfuerzos minio. Querían un régimen excepcional para delincuencia organizada, se los dimos. ¿Qué más quieren? Lo que tenemos es un régimen todavía no preparado en lo que respecta a las fuerzas armadas para el combate a la inseguridad en las calles. ¿Hay tolerancia frente a estos abusos? Hay denuncias muy significativas, recomendaciones puntualmente documentadas de la CNDH en contra de miembros del ejército y no hay sentencias en el fuero de guerra. No hay sentencias firmes. Esto obviamente abre un bo-
quete en la credibilidad y en la legitimidad del gobierno respecto de su compromiso con los derechos humanos. Mencionó que la palabra hipergarantismo sólo se usa en México. ¿Cómo se le llama a esa corriente a nivel internacional? No existe. Lo que tenemos es garantismo, un sistema jurídico y un sistema político que requiere la efectiva defensa de los derechos de todos, a través de un adecuado sistema de garantías, idóneo para proteger cada derecho: de libertad, sociales, de pueblos indígenas, de personas con discapacidad. Pero esta idea
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cámaras, pues hacía sus propias reformas constitucionales, como mejor le parecían. Por ejemplo, en los años treinta llegó Lázaro Cárdenas y mandó inscribir en la Constitución mexicana que toda la educación que impartiera el Estado debía ser de carácter socialista. Eso estuvo en la Constitución mexicana, en el artículo 3, pero era un proyecto personal de alguien que creía que eso tenía que ser así; cuando llegaron otros presidentes, mandaron cambiar la Constitución, la cual de esa manera ha ido acumulando un sinnúmero de reformas.
de que pueda haber un exceso de garantías, y más en América Latina, suena absolutamente chocante. ¿Cuándo hemos tenido un exceso de garantías? Yo muchas veces exijo: menciónenme un solo caso de un solo país cuya democracia haya quebrado por exceso de derechos. No existe. ¿Cuántas democracias han quebrado por exceso de autoritarismo? Eso sí. Y ésa es la historia real de la humanidad que tenemos enfrente. No hay que inventar: “Es que estamos en peligro porque hay demasiados derechos”, dicen algunos. ¿Dónde? ¿Dónde hay demasiados derechos? En ese sentido, creo que estos discursos en contra del garantismo en realidad encubren unas convicciones profundamente autoritarias y regresivas. Hay que combatir esa tentación autoritaria utilizando las buenas
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razones que nos ofrece la mejor teoría constitucional. ¿Cómo explicar la volatilidad constitucional que hay en México? ¿Por qué sucede? Hay varias explicaciones. La primera es que no ha habido interpretación constitucional. Durante décadas no hubo interpretación constitucional; apenas se está empezando hacer interpretación constitucional. Esto significa que cada vez que se quería cambiar algo, en vez de cambiar la interpretación (como se hace en Estados Unidos) se cambiaba el texto. Por otra parte, también hemos tenido un texto muy atado a coyunturas políticas. ¿Qué significa esto? Que cuando llega un presidente de la República, sobre todo hace algunos años, en una época en que tenía el control de las
¿Le parece, entonces, que vamos lentos a la hora de ajustar la Constitución? México, a diferencia de muchísimos otros países de América Latina, ha optado por cambiar el régimen constitucional paso a paso. Es decir, en pequeñas pero permanentes dosis de reforma, cuando en otros países se han dado nuevas constituciones. Guatemala en el 85. Brasil en el 88. Colombia en el 91. Reforma integral de Argentina en el 94. Venezuela en el 99. Ecuador en 2008. Bolivia en 2009. República Dominicana en 2010. Toda la Europa del Este, cuando cayó el muro de Berlín. Toda Europa trae nuevas constituciones: Portugal en el 76, España en el 78… Y nosotros, en lugar de hacer un gran pacto constitucional, una gran renovación de nuestro texto constitucional, hemos buscado estas pequeñas dosis. Esta suerte de poder reformador motorizado. Ésta es la imagen que queda al fin del día porque cada dos semanas —en promedio— nos están publicando una reforma constitucional. Hay algunas que sí son muy sustantivas, como la de amparo, la de derechos humanos, la penal de 2008 o la reforma en materia de transparencia de 2007. Hay otras que son simples ocurrencias o cuestiones sin ninguna relevancia. ¿Necesitamos una nueva Constitución? Sin duda. Yo estoy total y absolutamente convencido de que una nueva Constitución está en el horizonte político, en el horizonte social y en el horizonte jurídico de México. Es urgente, es necesaria y es algo adecuado para nuestro desarrollo como país.
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VĂctor Emilio Corzo Aceves y Ernesto Eduardo Corzo Aceves
La odisea del atĂşn mexicano En marzo de 2009 MĂŠxico solicitĂł el establecimiento del panel ante el Ă“rgano de SoluciĂłn de Diferencias (OSD) de la OrganizaciĂłn Mundial del Comercio (OMC) para analizar la legislaciĂłn de Estados Unidos que prohĂbe que se comercialice el atĂşn capturado con redes de cerco en presencia de delďŹ nes con el etiquetado dolphin safe. Casi dos aĂąos despuĂŠs el panel, compuesto por Mario Matus (Chile), Franz Perrez (Suiza) y Elisabeth Chellieah (Singapur) emitiĂł una decisiĂłn a favor de MĂŠxico al establecer que los requisitos de etiquetado al atĂşn mexicano son comercialmente mĂĄs restringibles de lo necesario para lograr la protecciĂłn de delďŹ nes en el OcĂŠano PacĂďŹ co, lo que provoca la anulaciĂłn o el menoscabo de las ventajas derivadas para MĂŠxico bajo los acuerdos de la OMC. Legalmente, la disputa todavĂa no acaba, ya que se espera que Estados Unidos apele la decisiĂłn ante el Ă“rgano de ApelaciĂłn en menos de dos meses; sin embargo, la victoria temporal del Estado mexicano esboza una ventaja sustancial para la conclusiĂłn de este asunto que MĂŠxico ha peleado durante mĂĄs de 30 aĂąos. En este contexto, el secretario de EconomĂa de nuestro paĂs, Bruno Ferrari, seĂąalĂł: “Estoy convencido de que este fallo es un ĂŠxito rotundo para la justicia en MĂŠxico y para la industria pesqueraâ€?. Antecedentes La liberalizaciĂłn de los mercados ha facilitado la introducciĂłn de productos extranjeros en los mercados mundiales. En especĂďŹ co, desde que entrĂł en vigor el Tratado de Libre Comercio y la Ronda de Uruguay que establece la OMC, la interrelaciĂłn comercial entre Estados Unidos y MĂŠxico nunca fue tan estrecha. Sin embargo, quedan algunos resquicios en los cuales los productos mexicanos o norteamericanos no han encontrado entrada; uno de ĂŠstos es la industria del atĂşn de aleta amarilla. Des-
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de hace ya algunas dĂŠcadas las empresas atuneras en MĂŠxico han emprendido una batalla titĂĄnica para vender sus productos en los mercados mundiales, con factores en contra como el cambio climĂĄtico, la competencia internacional y el llamado “boicotâ€? estadounidense. De ahĂ que la queja del gobierno mexicano cobre sustancial importancia para la industria pesquera en el paĂs. La disputa se iniciĂł en los aĂąos setenta cuando MĂŠxico, entre otros paĂses, empezĂł por adoptar la extensiĂłn de su “zona pesquera exclusivaâ€?, que tradicionalmente tenĂa un rango de 50 millas por una de 200 millas. A pesar de que esta regla no se cristalizara como costumbre internacional hasta casi dos dĂŠcadas despuĂŠs, Estados Unidos respondiĂł con un embargo atunero a MĂŠxico de 1980 a 1986. La razĂłn estaba en que las embarcaciones atuneras estadounidenses se quedaban sin posibilidad de explotar el atĂşn, ya que los bancos de peces tienden a localizarse a mĂĄs de 100 millas de la costa en las aguas orientales de la zona del OcĂŠano PacĂďŹ co, ĂĄrea que se extiende desde San Diego hasta al sur de Chile. El segundo embargo atunero a MĂŠxico empezĂł en 1989, cuando las cortes norteamericanas obligaron al gobierno federal a acatar la Ley de ProtecciĂłn a MamĂferos Marinos (Marine Mammal Protection Act) de 1972, que tenĂa el objetivo de proteger especies marinas como los delďŹ nes. El llamado “pretexto ecologistaâ€? yace en el nuevo fundamento jurĂdico para detener la venta de atĂşn mexicano en el mercado norteamericano. Es decir, la mayorĂa de las veces los bancos de atĂşn aleta amarilla se desplazan por debajo de los grupos de delďŹ nes que nadan en la superďŹ cie. Esto facilita su localizaciĂłn y cuando las embarcaciones atuneras pescan con “redes de cercoâ€? los delďŹ nes quedan atrapados en ellas. Si los delďŹ nes atrapados en las redes no son liberados, muchos llegan a morir.
La primera acciĂłn legal internacional del gobierno mexicano fue la demanda que interpuso a principios de los aĂąos noventa ante un panel del GATT, predecesor de la OMC, y que en septiembre de 1991 determinĂł que Estados Unidos no podĂa adoptar medidas “con el ďŹ n de intentar que se cumpla su legislaciĂłn interna en otro paĂs, ni siquiera para proteger la salud de los animales o conservar recursos naturales agotablesâ€?. Sin embargo, esta decisiĂłn no es legalmente obligatoria, ya que no fue adoptada por los miembros del OSD y porque MĂŠxico y Estados Unidos llegaron a un arreglo extrajudicial en el caso, al mismo tiempo que se negociaba el TLC. En 1997 la posiciĂłn de Estados Unidos cambiĂł y adoptĂł una polĂtica de etiquetado dolphin safe (“delf Ăn seguroâ€?), condicionando la entrada al mercado norteamericano a aquellos productos que tuvieran ese etiquetado. Fue sĂłlo hasta marzo de 2009 que MĂŠxico buscĂł repeler —otra vez— las restricciones a la venta de atĂşn en el territorio norteamericano con una nueva demanda ante la OMC. Estados Unidos-AtĂşn II (MĂŠxico) (WT/DS381/R) MĂŠxico argumentĂł que tres medidas en especĂďŹ co violan los acuerdos de la OMC: la Ley sobre la InformaciĂłn al Consumidor respecto a la ProtecciĂłn de DelďŹ nes (Dolphin Protection Consumer Information Act); la secciĂłn 216.91, tĂtulo 50 del CĂłdigo Federal de Regulaciones y la decisiĂłn del noveno circuito en el caso de Earth Island Institute v. Hogarth de 2007. El argumento central de MĂŠxico es que estas medidas en conjunto tienen “el efecto de prohibir el etiquetado dolphin safe en [‌] productos de atĂşn mexicanos, aun cuando el atĂşn haya sido capturado con mĂŠtodos que cumplen con la norma dolphin safe acordada multilateralmente [‌] mientras que los productos de atĂşn de la mayorĂa de otras naciones, [sĂ] pueden utilizar la etiqueta dolphin safeâ€?. En otras palabras, si el atĂşn mexicano quisiera entrar al mercado de Estados Unidos, tendrĂa que presentar mĂşltiples evidencias a la SecretarĂa de Comercio de Estados Unidos que aseguren que no se matĂł o se lastimĂł a delďŹ nes en el
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uso de las redes de cerco, o que el uso de las redes no se desplegó intencionalmente para cercar a los delfines. México alegó principalmente que las medidas eran discriminatorias e innecesarias y, en consecuencia, violaban el Acuerdo General sobre Aranceles Aduaneros y Comercio (GATT) y el Acuerdo sobre Obstáculos Técnicos al Comercio (AOTC). El panel solamente estudió el tema bajo el AOTC, ejerciendo economía judicial con los argumentos del GATT, ya que el AOTC es un acuerdo que contiene y trata a detalle y en especifico (lex specialis) las obligaciones generales de discriminación contenidas en el GATT. El análisis del panel se enfocó sobre la legalidad de los requisitos de etiquetado norteamericano, según el artículo 2, párrafos 1, 2 y 4 del AOTC. Primero, con respecto al artículo 2, párrafo 1, México alega que “las disposiciones de Estados Unidos sobre el etiquetado dolphin safe son incompatibles porque dan a los productos de atún mexicanos un trato menos favorable que el otorgado a los productos de atún estadounidenses y a los productos de atún originarios de otros países”. En principio, el panel analizó si los dos productos (atún mexicano y atún originario de Estados Unidos o de cualquier otro país) son similares. Es decir, si tienen las mismas características f ísicas, usos finales, clasificaciones arancelarias y preferencias o gustos de los consumidores en el mercado de Estados Unidos. Aunque este tipo de exámenes llegan a ser extremadamente técnicos y un poco dif íciles de establecer, el panel optó por considerarlos similares, recalcando que este artículo “procura preservar las oportunidades de competencia” de cualquier país. Sin embargo, en la segunda parte del análisis optó por darle la razón a Estados Unidos, ya que no estuvo convencido de que las disposiciones norteamericanas sobre la inocuidad para los delfines coloquen en una situación de desventaja a los productos de atún mexicano en comparación con otro grupo similar. Lo que importa, según el panel, es “el trato dado por las medidas mismas y no las consecuencias que resultan de la conducta de los actores privados en el mercado”.
Segundo, México sostuvo que las disposiciones de Estados Unidos sobre el etiquetado dolphin safe son incompatibles con el párrafo 2 del artículo 2 del AOTC porque “no alcanzan un objetivo legítimo o, subsidiariamente, en la medida en que las disposiciones estadounidenses alcanzan cualesquiera objetivos, teniendo en cuenta los riesgos que crearía no alcanzarlos, porque esos objetivos podrían alcanzarse utilizando medidas que restringirían menos el comercio”. El panel determinó que Estados Unidos viola esta disposición, ya que el etiquetado sólo se ocupa parcialmente de informar a los consumidores de los efectos perjudiciales de la pesca con redes de cerco. Los sistemas de etiquetado norteamericano no se ocupan de “la mortalidad observada ni de cualquier efecto perjudicial […] para las poblaciones de delfines en el caso del atún” capturado por otros medios. Y tercero, México aduce que las medidas de Estados Unidos sobre etiquetado dolphin safe no están basadas en una norma internacional pertinente en vigor por las siguientes razones: a) existe una norma internacional pertinente (la “norma del Acuerdo sobre el Programa Internacional para la Conservación de los Delfines [APICD]”); b) Estados Unidos no fundó su reglamento en esa norma internacional, y c) la norma internacional pertinente no es un medio ineficaz ni inapropiado para alcanzar los objetivos legítimos perseguidos. El panel no encontró evidencia suficiente para sostener los argumentos mexicanos ya que, entre otras cosas, aunque Estados Unidos hubiera optado
por la norma del APCID, ésta no es un medio eficaz ni apropiado para lograr los objetivos de Estados Unidos respecto a la protección de delfines porque se ocupa por un cierto tipo de pesca y no incluye otras técnicas que también pueden causar efectos perjudiciales a los delfines. Por eso, el sistema de etiquetado de Estados Unidos no es incompatible con el artículo 2, párrafo 4 del AOTC. Conclusión De todos los alegatos mexicanos, el panel encontró que Estados Unidos solamente viola el artículo 2, párrafo 2 del AOTC. Parecería que la victoria de México en este caso pende de un hilo, en especial si se tiene en cuenta que es muy probable la apelación de Estados Unidos al caso. Varias cuestiones —como la relación entre el artículo 2.1 y 2.2 del AOTC y el GATT; el balance entre el derecho a regular y la necesidad de limitar las medidas que restringen al comercio; la carga de la prueba en el AOTC; las cuestiones sobre si medidas sobre sistemas de etiquetado voluntario son regulaciones técnicas, etcétera— abren la puerta para que el Órgano de Apelación revierta el resultado. Sin embargo, no hay que minimizar la victoria que el gobierno mexicano ha logrado en esta primera fase para tratar de revertir las barreras que desde hace más de 20 años tiene el atún mexicano para ingresar al mercado norteamericano. Será hasta los primeros meses del próximo año, si es que se apela la sentencia, que la resolución final del atún de aleta amarilla mexicano quede concluida.
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José Luis Flores Mosqueda*
El control difuso de la constitucionalidad de leyes electorales Permitir el control difuso de la constitucionalidad de leyes electorales, a través de instancias asequibles a cualquier persona, elevaría la profesionalización de las determinaciones emitidas al respecto, que por su trascendencia requieren un estudio profundo y con conocimiento de causa realizado por peritos en la materia. Así lo sostiene el autor de este artículo.
E
n todo régimen democrático es indispensable tener un sistema político electoral fundado en una Constitución respetada, toda vez que sus disposiciones deben ser la base y el límite de la organización de cualquier Estado. Tal es la trascendencia de las normas constitucionales, que deben prevalecer sobre cualquiera otras. En esa tesitura ha sido redactado el artículo 133 constitucional, cuyo análisis es obligado para poder adentrarnos en el tópico del control de la constitucionalidad. Análisis del artículo 133 constitucional a) Principio de supremacía constitucional Para comenzar es preciso indicar qué denota el vocablo principio en el ámbito jurídico: “En cuanto a la posición de los principios en el ordenamiento hay que insistir en que […] son normas que sirven de fundamento o justificación de reglas […] parecen no requerir a su vez de fundamento o justificación, ya que
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son percibidos como […] intrínsecamente justos”.1 Tal concepción es aplicable al principio de supremacía constitucional, dado que cumple cabalmente con las funciones recién descritas al ser fundamento y justificación de cualquier tipo de normas en nuestro sistema jurídico. La Constitución federal es la base para edificar el Derecho nacional, el cimiento para la apología de las normas jurídicas. El principio de supremacía constitucional no precisa de fundamento ni justificación por ser lo más cercano a la voluntad del pueblo expresada a través de sus representantes. La máxima en cita ha sido analizada por la Suprema Corte de Justicia de la Nación (SCJN), cuya postura se refleja en los siguientes criterios jurisprudenciales: supremacía constitucional y ley suprema de la unión. interpretación del artículo constitucional.2 La jurisprudencia anterior indica que la máxima analizada es la parte angular del sistema jurídico mexicano; es el principio y el fin de todas las legislaciones nacionales, pues emanan de la
Constitución federal y deben contener disposiciones acordes con sus normas; en caso contrario, la Carta Magna prevalecerá sobre cualquier otro cuerpo normativo. Lo anterior se precisa en el siguiente criterio: supremacía constitucional y orden jerárquico normativo, principios de. interpretación del artículo constitucional que los contiene.3 De acuerdo con las jurisprudencias aludidas, se puede aseverar que la relevancia del principio de supremacía constitucional se debe a que en dicho principio se puntualiza que si las leyes expedidas por las legislaturas estatales son contrarias a los preceptos constitucionales, debe predominar la Carta Magna y no las normas contenidas en las leyes ordinarias. Dicho sea de paso, este principio ha sido empleado por la propia SCJN para sustentar su determinación de mantener un control restringido de la constitucionalidad. En efecto, en la última jurisprudencia citada, nuestro Máximo Tribunal se reserva el control exclusivo de la constitucionalidad. Sin embargo, dada la trascendencia de esa actividad, sobre todo en el ámbito político-electoral, es menester analizar el artículo 133 de la Constitución federal desde otra perspectiva: a partir del postulado de que los jueces de cada estado se arreglarán a la Carta Magna a pesar de las disposiciones en contrario de las constituciones y las leyes locales. La cuestión es: ¿cómo se pueden arreglar los juzgadores locales a las disposiciones constitucionales cuando la SCJN ha restringido la facultad para ejercer el control de la constitucionalidad? En lo personal, soy partidario de que siempre se pondere el principio de la supremacía constitucional contenido en el artículo 133, para colegir de esa manera que la Carta Magna sí permite el control difuso de la constitucionalidad, al adjudicar ese deber incluso a los juzgadores locales. b) Principio de inviolabilidad constitucional Esta máxima descansa en los conceptos de poder constituyente y legitimidad, pues la Ley Fundamental, al momen-
to de ser expedida, debió emanar de la voluntad popular, y para ser sustituida se precisa utilizar la misma vía. Tal principio se recoge en el título noveno de la Carta Magna, denominado “De la inviolabilidad de la Constitución”, en el artículo 136, donde sobresale su frase inicial al instaurar que la Constitución federal no perderá su fuerza ni su vigor. Si bien es cierto que tal disposición se complementa con la prevista en el título octavo, intitulado “De las reformas de la Constitución”, numeral 135, que versa sobre la posibilidad de adicionar o reformar a la Ley Fundamental, también lo es que debe concatenarse con la supremacía constitucional tutelada por el artículo 133, pues si se toma en cuenta que la Carta Magna no perderá su fuerza ni su vigor, es más fácil aceptar y justificar el control difuso de la constitucionalidad para salvaguardar, precisamente, su fuerza y su vigor en pro de un Estado democrático.
La segunda jurisprudencia tiene una argumentación parecida, pues se justifica el control restringido de la constitucionalidad con el postulado de que la propia Ley Fundamental consagra un medio de defensa ex profeso para ello, por vía de acción, como es el juicio de amparo, del cual conoce exclusivamente el Poder Judicial de la Federación; empero, en esa concepción obviamente no está contemplado el Tribunal Electoral, autoridad que no conoce de amparo alguno. De cualquier manera, recordemos que el amparo, como medio de control constitucional, sólo opera cuando se vulneran garantías individuales y, ahora, derechos humanos de una persona (gobernado), amén de que tiene un alcance limitado. Aunado a lo anterior, el control de la constitucionalidad, que va de la mano del principio de supremacía e inviolabilidad constitucionales, no debe observarse sólo como una garantía individual o un derecho humano, ya que es
Las autoridades electorales, entre las que están comprendidos los tribunales electorales locales, deben velar por que en el ejercicio de sus funciones se observen los principios comiciales constitucionales. Jurisprudencias emitidas por la SCJN, en las que asume el control exclusivo de la constitucionalidad Son dos las jurisprudencias principales en las que nuestro Máximo Tribunal se asigna el control exclusivo de la constitucionalidad, a saber: control difuso de la constitucionalidad de normas generales. no lo autoriza el artículo de la constitución,4 y control judicial de la constitución. es atribución exclusiva del poder judicial de la federación.5 El primer criterio mencionado prohíbe el control difuso de la constitucionalidad con el argumento de que el artículo 133 constitucional debe interpretarse a la luz del régimen previsto por la propia Carta Magna para ese tipo de protección, refiriéndose primordialmente al juicio de amparo.
mucho más que eso: es un deber asignado a las autoridades judiciales para salvaguardar la base del sistema jurídico nacional y del Estado de Derecho. La protección de la constitucionalidad, supeditada a su denuncia en un amparo, se queda muy corta, sobre todo si tomamos en cuenta que no se trata de una garantía individual o de un derecho humano, amén de ponderar el hecho de que sólo los gobernados pueden denunciar o combatir la inconstitucionalidad de una ley a través de él, situación que da pie a juzgar varios asuntos con legislaciones inconstitucionales que no pueden ser denunciadas por las autoridades, quienes figuran como contraparte de un particular, toda vez que al ser favorable el resultado para éste, obviamente no denunciará tal inconstitucionalidad, omisión que rompe
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el control constitucional, su supremacía y su inviolabilidad. Al tolerarse una práctica tan lamentable, indirectamente se pondera el interés de los particulares sobre el interés de la colectividad, a la que, como sociedad, le resulta fundamental el respeto absoluto de la Carta Magna. Asimismo, la SCJN ha justificado el control exclusivo de la constitucionalidad, indicando que de aceptarse su protección difusa se rompería con principios como la preclusión;6 sin embargo, recordemos que la supremacía constitucional y su inviolabilidad constituyen el umbral de todos los principios: por ende, no importa mucho el quebrantamiento de cualquier otro principio en aras de defender las normas tuteladas por la Carta Magna. De cualquier manera, el artículo 133 constitucional, contrariamente a lo que ha sostenido la Suprema Corte, no le confiere el control exclusivo de la constitucionalidad. Cabe recordar que en el seno de la SCJN ya hubo quien defendió el control difuso de la constitucionalidad; a saber, el maestro Gabino Fraga, que básicamente precisó que “todos los poderes de la Federación pueden, en el ámbito de su actuación, interpretar los textos constitucionales relativos; y que el propio Ejecutivo, al tener el deber de ejecutar las leyes que expida el Congreso de la Unión, ello no se refiere a leyes inconstitucionales, pues sería absurdo pensar que la propia Constitución autoriza y obliga a cumplir leyes que la contradigan o la deroguen”.7 En efecto, el tema ha sido controvertido desde antaño, pues no es del todo aceptable el control restringido de la constitucionalidad. Un punto de quiebre de esa determinación de la Corte es el tratamiento especial que se le da a dicho tópico en materia electoral, donde nuestro Máximo Tribunal sólo se ha reservado el control de la constitucionalidad de las leyes electorales, dejando fuera el relativo a los actos y las resoluciones de las autoridades electorales que vulneren a la Carta Magna, lo que se corrobora con las siguientes jurisprudencias consecutivas: leyes electorales. la única vía para impugnarlas es la acción de inconstitucionalidad;8
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tribunal electoral del poder judicial de la federación. carece de competencia para pronunciarse sobre inconstitucionalidad de leyes;9 tribunal electoral del poder judicial de la federación. si resuelve respecto de la inconstitucionalidad de una norma electoral o se aparta de un criterio jurisprudencial sustentado por la suprema corte de justicia de la nación respecto a la interpretación de un precepto constitucional, infringe, en el primer caso, el artículo , fracción ii, de la constitución federal, y en el segundo, el artículo de la ley orgánica del poder judicial de la federación.10 En las jurisprudencias referidas se vislumbra el tratamiento especial del control de constitucionalidad en materia electoral que la SCJN ha establecido, donde se permite su control difuso, aunque limitado, por parte del Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación, excluyendo lo relativo a las leyes electorales. De los tres criterios anteriores, si bien tienen un sustento constitucional, vale la pena resaltar que en ninguno de ellos se tomó en consideración lo preceptuado por el artículo 133, ni mucho menos se toman en cuenta los principios de supremacía e inviolabilidad de la Carta Magna, pues se limitan a interpretar, de manera aislada, algunas normas constitucionales, sin aplicar el método sistemático o el teleológico, a partir de los cuales sería factible hablar de un control difuso pleno de la constitucionalidad de leyes electorales. A lo anterior, es preciso agregar que al no proceder el amparo en dicho rubro, la denuncia de inconstitucionalidad de las leyes electorales se restringe a la interposición de una acción de inconstitucionalidad, medio de impugnación en que los tiempos y los entes legitimados para plantearlo son extremadamente limitados para la trascendencia del asunto en comento. En ese contexto, cabe plantearnos lo siguiente: “¿Dónde queda la posibilidad de que una minoría no representada por un partido o […] un ciudadano en lo individual, hagan valer efectivamente sus derechos constitucionales en materia
político-electoral frente a una norma general de cuya constitucionalidad duden, si carecen de la legitimación para hincar una acción de inconstitucionalidad ante la Corte y si, por otra parte, el Tribunal Electoral está impedido para hacer la interpretación de la constitucionalidad de dicha norma general respecto a esos casos concretos de aplicación de la misma?”11 Justificación del control difuso de la constitucionalidad de leyes electorales Como ya se puntualizó, la Constitución sí permite el control difuso de la constitucionalidad en materia electoral, aunque de manera limitada. El asunto es hacerlo extensivo a las leyes comiciales, para que los tribunales electorales puedan controlar su constitucionalidad. En principio, debemos aclarar que nuestra Ley Fundamental precisa que las constituciones y las leyes de los estados en materia electoral garantizarán que en el ejercicio de la función electoral, a cargo de las autoridades comiciales, sean principios rectores los de certeza, imparcialidad, independencia, legalidad y objetividad. En esa tesitura, los tribunales electorales desarrollan un control de la constitucionalidad al preservar dichos principios. De tal suerte que los principios rectores en esta rama jurídica deben imperar en el ejercicio de la función electoral de las autoridades comiciales, en pro de la democracia. Además, esas máximas también se plasman en las diversas legislaciones electorales; por ende, es fundamental que siempre estén presentes en ellas, pues de lo contrario resultarían ser inconstitucionales; así, el control de su constitucionalidad, de acuerdo con los supuestos de la propia Ley Fundamental interpretados de manera sistemática y teleológica, puede ser válidamente desarrollado por las autoridades electorales. En el mismo tenor, el artículo 99 constitucional señala que, sin perjuicio de lo dispuesto por el artículo 105 de la propia Carta Magna, las salas del Tribunal Electoral podrán resolver la no aplicación de leyes sobre la materia electoral contrarias a la Constitución. En tales casos la Sala Superior informará lo conducente a la SCJN.
A lo anterior se agrega que cuando una sala del Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación sustente una tesis relativa a la inconstitucionalidad de algún acto o resolución, o sobre la interpretación de un precepto de la Carta Magna, que pueda ser contradictoria con una de las salas o del pleno de la Suprema Corte, podrá denunciarse su contradicción para que el pleno de la Suprema Corte decida en definitiva. Entonces, el referido Tribunal Electoral puede resolver sobre la no aplicación de leyes electorales contrarias a la Carta Magna, así como sustentar tesis de inconstitucionalidad de actos, resoluciones o interpretación directa de un precepto constitucional. Al respecto, no olvidemos que las autoridades electorales, entre las que están comprendidos los tribunales electorales locales, deben velar por que en el ejercicio de sus funciones se observen los principios comiciales constitucionales. Finalmente, estas facultades se deben concatenar con lo sustentado por el artículo 133 de la Carta Magna, en el que el legislador prevé claramente el control difuso de la constitucionalidad, para colegir, de manera válida, que en materia electoral es plenamente justificable ese control aplicado a las normas de la materia. Y por si fuera poco, se requiere tomar en consideración que los tribunales electorales son especializados en la materia, donde prácticamente son peritos, y quién mejor que sus funcionarios para analizar si una norma electoral se
¿Cómo que estás preso por errores en la interpretación de la ley?
apega a las disposiciones constitucionales, opinión previa que resultaría valiosa para una posible revisión del asunto, misma que se sugiere sea del conocimiento del Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación. Es necesario señalar que en México ya existen varias entidades federativas que contemplan un control constitucional en materia electoral: Aguascalientes, Baja California Sur, Campeche, Morelos, Nuevo León, Puebla y Tabasco.12 Frente a esta situación, ante la plena justificación del control difuso de la constitucionalidad de leyes electorales, obviamente se comprende la derivada del proceso legislativo, pues el fin primigenio de los principios de supremacía e inviolabilidad constitucionales es que las disposiciones de la Carta Magna imperen por sobre cualquier otra para que sea siempre respetada, pues es la base de la organización política, económica, social y cultural del Estado, razón suficiente para evitar, a toda costa, que sus normas no sean acatadas. El panorama de la situación que se vive hoy en día en nuestro país exige mecanismos que den resultados positivos. Permitir el control difuso de la constitucionalidad de leyes electorales, a través de instancias asequibles a cualquier persona, elevaría la profesionalización de las determinaciones emitidas al respecto, que por su trascendencia requieren un estudio profundo y con conocimiento de causa realizado por peritos en la materia.
* El autor es licenciado en Derecho por la UNAM, con estudios de maestría en Derecho electoral en el Instituto Prisciliano Sánchez del Tribunal Electoral del Estado de Jalisco. 1 Jaime Cárdenas García, La argumentación como derecho, IIJ, UNAM, México, 2007, pp. 112-113. 2 Novena época; registro: 172667; instancia: pleno; tesis aislada; fuente: Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, XXV, abril de 2007; materia(s): constitucional; tesis: P. VIII/2007; p. 6. 3 Novena época; registro: 180240; instancia: primera sala; jurisprudencia; fuente: Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, XX, octubre de 2004; materia(s): constitucional; tesis: 1a./J. 80/2004; p. 264. 4 Novena época; registro: 193435; instancia: pleno; jurisprudencia; fuente: Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, X, agosto de 1999; materia(s): constitucional; tesis: P./J. 74/99; p. 5. 5 Novena época; registro: 193558; instancia: pleno; jurisprudencia; fuente: Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, X, agosto de 1999; materia(s): constitucional; tesis: P./J. 73/99; p. 18. 6 Véase la ejecutoria de la jurisprudencia intitulada “control difuso de la constitucionalidad de normas generales. no lo autoriza el artículo de la constitución”, con número de registro 193435. 7 Citado por Rubén A. Sánchez Gil, “El control difuso de la constitucionalidad en México. Reflexiones en torno a la tesis P./J. 38/2002”, Cuestiones Constitucionales. Revista Mexicana de Derecho Constitucional, núm. 11, juliodiciembre, IIJ, UNAM, México, 2004, p. 212. 8 Novena época; registro: 165517; instancia: pleno; jurisprudencia; fuente: Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, XXXI, enero de 2010; materia(s): constitucional; tesis: P./J. 25/2002; p. 20. 9 Novena época; registro: 165367; instancia: pleno; jurisprudencia; fuente: Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, XXXI, enero de 2010; materia(s): constitucional; tesis: P./J. 23/2002; p. 22. 10 Novena época; registro: 165366; instancia: pleno; jurisprudencia; fuente: Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, XXXI, enero de 2010; materia(s): constitucional; tesis: P./J. 26/2002; p. 23. 11 Alberto Begné Guerra, Democracia y control de la constitucionalidad. Los derechos político-electorales del ciudadano y el acceso a la justicia, Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación, México, 2003, p. 42. 12 Véase María Macarita Elizondo Gasperín et al., Control constitucional en materia electoral, Instituto Estatal Electoral de Chihuahua, México, 2007, pp. 239-242.
Sí, estaba en el karaoke interpretando “La ley del monte”, me equivoqué en la letra, me chiflaron y que se arma la bronca; lesioné a tres...
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¿Regular la publicidad oficial fortalece la libertad de expresión? ¿Debe regularse la publicidad oficial para fortalecer la libertad de expresión, el derecho a la información y la pluralidad informativa en México? Representantes de los partidos políticos y expertos debaten sobre la urgencia de una regulación en esta materia y sobre el impacto del uso de la publicidad oficial en la relación entre los gobiernos, los medios de comunicación y los ciudadanos.
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Justine Dupuy: Para sentar las bases del debate, me gustaría compartir una breve definición de la publicidad oficial: es un canal de comunicación entre los gobiernos de todos los niveles, de los tres poderes, y los ciudadanos, que se realiza a través de los medios de comunicación —impresos, radio, televisión e internet—. Partiendo de esta definición, quisiera preguntarles: ¿qué tendrían que comunicar los gobiernos a través de la publicidad oficial? Javier Corral: Quiero decir que no me gusta mucho el concepto de “publicidad oficial”, porque remite fundamentalmente a propagar o transmitir una idea estrictamente institucional o estatal de la función pública, cuando la “comunicación gubernamental” debiera estar orientada a la difusión de servicios, de obras, de actos de carácter legal, administrativo y político en función de la sociedad. Creo que fue desafortunado por parte de los legisladores que reformaron el artículo 134 constitucional en 2007 incorporar el concepto de “propaganda”, porque éste siempre tiende a inducir, sugerir o motivar a que alguien compre o venda algo en términos de una imagen o una idea, y la comunicación gubernamental no puede estar destinada a ese objetivo estrictamente mercadológico, sino que tiene principalmente una función social de cumplir con el derecho a la información, que es la obligación del Estado; no sólo de permitir el acceso a la información, sino de rendir cuentas de sus actos, de sus iniciativas, de los servicios que ofrece, de las obras que propicia y, obviamente, de los programas que desarrolla. Irene Levy: Coincido con el diputado Corral en las razones por las cuales no debe llamársele “propaganda” sino “comunicación gubernamental”. Por otra parte, creo que es importante replantear el paradigma de la comunicación oficial, de la comunicación gubernamental. Nos hemos quedado atrás con las formas tradicionales de comunicación —medios de comunicación masiva como televisoras, estaciones de radio y medios impresos— y ya es momento de analizar el cambio de paradigma de la comunicación, porque no
estoy segura de que los mecanismos actuales sean los óptimos para transmitir el mensaje con la eficacia y la eficiencia a las que se refiere el artículo 134. No se trata sólo de la colocación de recursos económicos, sino también de la producción del mensaje. En mi opinión, la modificación del nuevo paradigma del Estado debe incluir, por ejemplo, las redes sociales, que permitirían disminuir considerablemente el gasto y aumentar la eficacia del mensaje que se quiere dar a los ciudadanos. Por otro lado, este tema toca la agenda digital, porque si no tenemos como meta la reducción de la brecha digital para que la población pueda acceder a la herramienta, la banda ancha, ¿cómo vamos a llevar el mensaje de manera eficaz y eficiente? Con el mecanismo de la televisión, en la que alguien da un mensaje, no hay retroalimentación, y la palabra comunicación implica bidireccionalidad, a diferencia de la propaganda y la publicidad, que tienen una sola dirección.
Miguel Pulido, director de Fundar, Centro de Análisis e Investigación, A.C.
Miguel Pulido: Aunque tampoco me gusta el término de “publicidad oficial”, entiendo que como tal, en su conceptualización, ya se ha avanzado mucho. Sin embargo, me parece que en nuestro contexto lo relevante es identificar razones para utilizar la comunicación gubernamental que pueden parecer buenas pero finalmente no lo son. Pienso en la idea de que la recupera-
ción de la institucionalidad democrática se va a dar con el uso de la comunicación gubernamental —por ejemplo, la recuperación de la imagen del Senado de la República o del Congreso de la Unión—. Esta idea es tan mala como la de un gobernante que pretende obtener legitimidad en su gobierno por el reiterado mensaje de sus avances. Creo que el escaso dinero de los recursos públicos no tendría que estar siendo destinado a eso. Por otra parte, hay que entender que el uso de los medios de comunicación masiva se debe dar no en el ámbito de la amplia discrecionalidad gubernamental, sino en el de un mandato constitucional, el del artículo 134, que además se tiene que leer a la luz del artículo 6°. Desde esa perspectiva, lo que tiene que hacer el gobierno es utilizar de la mejor manera posible los medios de comunicación masiva en beneficio de la ciudadanía y no del gobierno o de las personas que gobiernan. Javier Corral: Me gustaría decir, al respecto de esta vinculación entre los dos artículos, que el constituyente determinó el artículo 134 para el buen uso, cuidado, transparencia, honestidad, eficiencia y racionalidad en el ejercicio de los recursos públicos. Por su parte, el 6° constitucional incorpora la obligación del Estado de garantizar el derecho a la información, entendido como un derecho a comunicar las funciones del Estado. Entonces los grandes objetivos que debe cubrir una ley reglamentaria son transparentar el uso de esos recursos, el proceso de contratación y, por supuesto, que el Estado se haga cargo de todas las plataformas de transmisión de contenidos que permitan tanto el desarrollo tecnológico como los medios tradicionales centralizados. Miguel Pulido: Quisiera introducir aquí una pregunta: ¿el Estado tendría que pagar por comunicar? Pienso, por ejemplo, en la necesidad de enviar un mensaje específico, a través de los medios de comunicación, con motivo de una campaña de vacunación, o en el caso de una epidemia. Creo que no necesariamente tendría que costar, considerando el esquema de concesiones.
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Javier Corral: Hay que distinguir la naturaleza del régimen jurídico de los medios de comunicación. Por ejemplo, en los medios electrónicos de comunicación, el Estado tiene ya un conjunto de contraprestaciones en especie de tiempo que hacen absolutamente absurdo que el Estado siga pagando. Tenemos uno de los sistemas más amplios de tiempos oficiales a disposición de actividades de orientación social, educativas y culturales, que son tres de los cuatro criterios que se establecen en el artículo 134. Sólo con los tiempos oficiales —que pueden ser continuos o discontinuos, en el formato del spot o de programas especiales—, el Estado quedaría sobrado si se buscara hacer de la comunicación gubernamental un instrumento de servicio público y no propagandístico de utilidad social. Creo que en radio y televisión el Estado no debería erogar ni un centavo más, porque además sobra tiempo, incluso compartiéndolo entre los estados, los municipios, la Federación y el Distrito Federal. ¿En qué rubros se tendrían que erogar los recursos? En impulsar la prensa escrita e internet. El Estado debería utilizar el dinero público para incrementar la red y propagar la cultura digital que tanto necesita el país. Sin embargo, el problema del sistema actual está en la discrecionalidad, en la opacidad, en la falta de desglo-
Javier Corral, diputado panista, presidente de la Comisión de Gobernación.
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se de las cantidades que se otorgan, en la falta de utilidad social de la propaganda, que tendrían que resolverse justificando una utilidad social, transparentando el proceso de contratación, estableciendo equidad y pluralidad en los medios. Y hay que tener mucho cuidado con la idea de que una de las reglas de la distribución de dinero público a medios de comunicación debe ser el rating, porque entonces caeremos en el juego del libre mercado. No pueden ser sólo la circulación o el rating los principios ordenadores del impacto social de la publicidad gubernamental o de la distribución de dinero. No se debe olvidar que hay revistas especializadas que llegan a públicos más concentrados pero de alto impacto social. Entonces, debe haber una especie de auditoría, porque se sabe cuándo el gobierno le está echando la mano a un pe-
riódico y no al otro. Éste es otro de los criterios que explica por qué debe regularse la publicidad Justine Dupuy: En segundo lugar, me gustaría preguntarles qué se requiere para tener un esquema regulatorio más eficiente y cuáles son las debilidades del marco normativo vigente. Irene Levy: Me parece necesario destacar la importancia del paquete de reformas de 2007, pero creo que caímos en la euforia y nos faltaron leyes reglamentarias tanto del artículo 6° como del 134. Hasta antes de 2007, cuando la Corte se pronunció sobre el 134 en materia de otros recursos, éste estaba destinado únicamente a la colocación de los recursos económicos del Estado para contratación de bienes y servicios. A partir de 2007 se refiere a la coloca-
ción de los recursos no sólo económicos, sino también los relativos a los bienes del Estado que se pueden otorgar en concesiones. En este contexto, es indispensable la ley reglamentaria de los últimos párrafos, porque perversa o ilegalmente se ha abstraído la propaganda gubernamental del cumplimiento de las leyes que ya son reglamentarias del 134, como la Ley de Adquisiciones y la Ley de Obras Públicas, que establecen mecanismos de contratación transparentes —me refiero concretamente a los mecanismos de licitación publica, a la invitación a cuando menos tres personas o a la adjudicación directa—. Me parece que los principios generales del primer párrafo del 134 se aplican a todo el artículo y no únicamente a los primeros párrafos. Miguel Pulido: Hay cosas que son evidentes, como el desacato legislativo en
tanto que la reforma constitucional le ponía un imperativo al legislador que se está incumpliendo. En términos jurídicos, lo que hace falta es una ley reglamentaria, además de precisar algunos apartados en otra legislación que si bien no es materia del tema de la publicidad oficial me parece que está directamente conectada con lo que menciona Irene: el régimen de responsabilidades administrativas y de responsabilidades patrimoniales. Son tan laxos y tan de baja intensidad que eso explica por qué se puede contratar la publicidad oficial violentando la normatividad administrativa sin consecuencia alguna para nadie. Javier Corral: Necesitamos ajustar la Ley de Adquisiciones, Arrendamientos y Servicios del Sector Público, que es reglamentaria del 134, así como la Ley Federal de Radio y Televisión, el propio
COFIPE, y crear la ley reglamentaria de la propaganda o de la comunicación gubernamental. En conjunto, son alrededor de cinco o seis leyes las que hay que homologar y hacer compatibles en términos de las adiciones constitucionales. Hoy mismo hay reglas en el Decreto de Presupuesto de Egresos de la Federación que regulan esa contratación; incluso hay disposiciones que impiden la contratación mientras no se agoten los tiempos del Estado, tanto por decreto fiscal como por la Ley de Radio y Televisión. En ese sentido, hay una serie de normas a las que hay que dar un monitoreo muy puntual y hacerles los ajustes necesarios. Justine Dupuy: Una tercera cuestión que quisiera abordar se refiere a la libertad de expresión. ¿Consideran que
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en México existe una censura indirecta que acota la libertad de expresión a través del uso discriminatorio de la publicidad oficial? Javier Corral: Es uno de los grandes problemas que existen el día de hoy. Una reglamentación moderna en la materia acotaría las posibilidades para que la libertad de expresión se encuentre condicionada. El uso por parte de los tres niveles de gobierno (federal, estatal y municipal) para premiar o castigar a los medios de comunicación de acuerdo con su comportamiento, así como de los funcionarios públicos para la promoción de su imagen con fines electorales, constituyen problemas que deben atenderse para avanzar en el fortalecimiento de la democracia en México. Miguel Pulido: La censura indirecta o censura sutil es un término que aparece al inicio del siglo XXI en la región latinoamericana, más precisamente en Argentina, para explicar la ausencia de un fortalecimiento de la libertad de expresión y de prensa a pesar de la cuasi desaparición de las formas de censura más obvias como las amenazas o los actos de violencia contra periodistas. Grupos de expertos y académicos se dieron cuenta de que existía una tendencia creciente en la región por parte del gobierno en usar de manera abusiva sus facultades financieras y regulatorias sobre los medios. La publicidad
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oficial es una de esas formas de censura indirecta que distorsiona las relaciones entre medios y gobiernos. México no escapa a este diagnóstico. En los estados la situación es más grave aún, ya que muchos periódicos dependen de la publicidad oficial para sobrevivir y las prácticas gubernamentales son más opacas. Estas prácticas están acompañadas por un uso opaco de los recursos públicos o por la existencia de controles débiles. A nivel federal, cada año se gasta el doble de lo presupuestado en comunicación social y publicidad. Y en la mayoría de los estados es muy complejo acceder a esta información presupuestal. Entonces, transparentar estos gastos permitiría frenar el uso viciado de la publicidad oficial. Podría ser un primer paso para limitar estas prácticas violatorias de la libertad de expresión. Irene Levy: No existe una norma que establezca la pauta o los mecanismos de “asignación” objetiva, transparente y lógica de contratación de publicidad oficial, por lo que la discrecionalidad en la contratación ha originado que se privilegie a unos medios sobre otros pudiendo influir, de esta forma, incluso en su línea editorial, o bien “premiando” o “castigando” sus líneas de opinión. Este efecto es nocivo para la libertad de expresión y se evitaría si existieran mecanismos ex ante de asignación de publicidad con criterios objetivos, medibles y transparentes.
Justine Dupuy: En vísperas de las elecciones de 2012, ¿consideran que el marco normativo mexicano es robusto para que no haya uso indebido de la pu-
Justine Dupuy, investigadora del área de Transparencia y Rendición de Cuentas en Fundar, Centro de Análisis e Investigación, A.C.
blicidad oficial en tiempos electorales, como ocurrió en 2006 o, más recientemente, en el Estado de México? ¿Cuál debería ser el papel del Instituto Federal Electoral en este panorama? Javier Corral: A pesar de que en la reforma electoral de 2007 se dispusieron, en el artículo 134 de la Constitución, las
modalidades de difusión de la publicidad gubernamental, así como la prohibición para que los servidores públicos promovieran su imagen, el Congreso no emitió una reglamentación que definiera las sanciones a las que deben ser sujetos los infractores. Desde luego, el marco no es robusto; es incompleto e insuficiente. Por eso nos dimos a la tarea de elaborar una iniciativa que se publicó en la Gaceta Parlamentaria el 26 de abril de 2011. Dicha iniciativa recibe el nombre de Ley Federal de Comunicación Gubernamental, la cual sostiene como los principales principios de esta actividad el interés y la utilidad públicos, la transparencia en el proceso de contratación, la equidad en la distribución y la pluralidad de medios, así como la razonabilidad en la inversión. Esta iniciativa está en espera de ser turnada y tengo mucho ánimo y toda la disposición para sacarla adelante. Sé que el PAN está listo para hacerlo.
Irene Levy, investigadora de la Universidad Iberoamericana y presidenta de Observatel.
Irene Levy: Llegaremos al año 2012 sin una ley reglamentaria de los artículos 41 C y 134 (párrafos 8 y 9) constitucionales en materia de publicidad oficial, a pesar de que se han presentado diversas iniciativas al respecto. Sin embargo, la Ley de Adquisiciones, Arrendamientos y Servicios del Sector Público establece el marco general de contratación de las dependencias y entidades, disponiendo como
regla general el procedimiento de licitación pública, además de la invitación a cuando menos tres personas y la adjudicación directa como excepción; sin embargo no se ha aplicado pues la elección del medio ha sido discrecional. Por otra parte, también necesitamos utilizar adecuadamente los tiempos fiscales y del Estado, que deberían ser suficientes, y no gastar recursos extraordinarios en medios electrónicos (además de lo que se tiene como contraprestación al Estado). Asimismo, la asignación de publicidad debe contemplar criterios de efectividad entre el mensaje y el medio elegido, en cuanto a población destinataria, temporalidad y ubicación, entre otras cuestiones. Además, deben incluirse redes sociales e internet. Miguel Pulido: El diagnóstico es poco optimista. No se ha podido terminar una reforma que limite el uso indebido de la publicidad oficial en tiempos electorales. Debido a los cambios realizados, el Instituto Federal Electoral enfrenta dificultades para el trabajo de monitoreo y la sanción de prácticas prohibidas. Y estos mismos cambios incompletos han promovido un modelo de comunicación político-electoral complejo, polémico y desacreditado incluso antes de su propia implementación. La existencia de esta reglamentación hace del Instituto Federal Electoral y del Tribunal Electoral del Poder Judicial Federal, de facto, los únicos órganos garantes de esta reforma. Esta complicada tarea los ha confrontado en una serie de contradicciones y limitaciones al implementarse estos cambios legales. Por ejemplo, el año pasado, el Tribunal Electoral resolvió que aunque el presidente de la República violó el artículo 41 de la Constitución por la transmisión en cadena nacional de mensajes propagandísticos durante una campaña electoral, la imputabilidad que le otorga el artículo 108 constitucional impide que sea castigado por delitos distintos a la traición a la patria o del orden común. Justine Dupuy: Quisiera cerrar este debate con el tema de la voluntad para que se concreten estas propuestas de iniciativas. A pesar de que todas las fuerzas políticas coinciden en la necesidad de controlar la publicidad oficial, ¿será po-
sible regularla? ¿Qué hace falta para que esto suceda? Irene Levy: El problema es que la publicidad oficial ha funcionado como herramienta de control de los medios de los gobiernos en turno y eso disminuye el incentivo de los partidos en el poder para regularla, porque perderían la herramienta de control. En este momento el PRI tiene la expectativa de ocupar el poder en 2012 y aunque el PAN pudiera luchar por una reforma hacia finales del sexenio, el PRI, de ganar las elecciones, querría no perder dicha herramienta. Miguel Pulido: Son cosas perversas de la política. Frente a ese diagnóstico tan contundente parece que la única respuesta comprensible es la ausencia total de voluntad política para avanzar hacia una regulación del uso de la publicidad oficial. Aunque en el último periodo de sesión legislativo (de febrero a mayo de este año) se presentaron tres nuevas iniciativas de regulación del uso de la publicidad oficial, la situación política es muy poco favorable para que estas iniciativas se concreten. El tema parece pertenecer a los numerosos pendientes que se pospusieron para después de las elecciones presidenciales. Esperemos que no sea necesario un quiebre entre los actores políticos o un agravio a la democracia. En Canadá, uno de los escasos países de América que cuenta con una legislación en la materia, la reforma detonó un gran escándalo. Sería muy poco saludable desear que en México estalle un escándalo de ese tipo para avanzar en la legislación de este tema. Otra coyuntura favorable podría ser justamente después de las elecciones presidenciales de 2012, cuando se llevará a cabo un balance del funcionamiento de las instituciones democráticas en un momento tan importante como es el proceso electoral. Hay que recordar que fueron los incontables abusos que se reportaron durante la elección presidencial de 2006 los que propiciaron la reforma constitucional de 2007. Javier Corral: A lo que han dicho sólo podría añadir que efectivamente lo que se requiere es un gran consenso y voluntad política, sobre todo de la mayoría legislativa que hacen el PRI y el PVEM.
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Luis Genaro Vásquez: Justicia y tecnología, binomio inseparable 32
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La procuración de justicia no puede admitir rezagos u opacidad, independientemente de que esta labor se ejerza en circunstancias tan complejas como las que presenta una ciudad con las características del Distrito Federal. Luis Genaro Vásquez, subprocurador de Averiguaciones Previas Desconcentradas de la Procuraduría General de Justicia del Distrito Federal, nos habla de los programas que han implementado para agilizar la investigación del delito y transparentar el desempeño de los agentes del Ministerio Público. Cuáles son las actividades de las que se ocupa la Subprocuraduría de Averiguaciones Previas Desconcentradas? Tiene diversas funciones y actividades. Le corresponde supervisar y coordinar el trabajo de las 18 fiscalías desconcentradas de investigación, 16 de ellas ubicadas en cada una de las delegaciones del Distrito Federal; asimismo, contamos con la Fiscalía Desconcentrada de Investigación en Delitos Ambientales y en Materia de Protección Urbana; la Fiscalía Desconcentrada de Investigación en Agencias de Atención Especializada, la cual tiene a su cargo las agencias de atención a indígenas, turistas y usuarios del transporte colectivo metro y del aeropuerto de la ciudad de México; por último, también depende de esta Subprocuraduría la Dirección de Unidades de Recepción por Internet (DURI), que se encarga de supervisar todos los formatos que envían los ciudadanos que desean iniciar alguna averiguación previa o una acta especial, a través del programa MP Virtu@l. Por otra parte, dirige y supervisa que el personal adscrito a las fiscalías desconcentradas de investigación actúe
siguiendo los principios de legalidad, certeza, honradez, lealtad, objetividad, imparcialidad, profesionalismo, transparencia, eficacia, eficiencia y respeto a los derechos humanos. Igualmente, se ocupa de autorizar, en los casos en que proceda, el no ejercicio de la acción penal y resuelve las inconformidades que se interpongan en las determinaciones de reserva y de no ejercicio de la acción penal. Finalmente, se encarga de planear, coordinar y evaluar las actividades de las diversas unidades administrativas, o unidades de investigación (para lo cual desarrollamos un Sistema de Evaluación del Desempeño Ministerial, SEDEMIN, con el que se mide la eficacia y la eficiencia en las determinaciones que realizan los agentes del Ministerio Público a través de fórmulas matemáticas, con lo que se orienta la asignación de recursos humanos, materiales y financieros para desahogar la carga de trabajo). Aunque la Subprocuraduría tiene otras funciones, podríamos decir que éstas son las más importantes. ¿Cuáles son los asuntos de los que conocen esas fiscalías desconcentradas que mencionó?
Les corresponde iniciar e investigar los delitos del orden común cometidos en el Distrito Federal y perseguir a los imputados con auxilio de la Policía de Investigación y de servicios periciales. Algunos de estos delitos son daños a la propiedad, lesiones, amenazas, fraudes, abuso de confianza, despojo y homicidios, entre otros, ya que el Código Penal para el Distrito Federal considera 108 delitos en su catálogo. Las fiscalías adscritas a la Subprocuraduría a mi cargo son la primera cara de la institución ante la ciudadanía, ya que se trata de las agencias en las que se inician en promedio 80 por ciento de las averiguaciones y de las actas especiales. Por ejemplo, en 2010 las fiscalías desconcentradas iniciaron más de 180,000 averiguaciones previas y 93,689 actas especiales. Y en lo que va de 2011, se han iniciado más 134,764 averiguaciones previas y 69,568 actas especiales, aproximadamente. Con estas cifras te podrás dar cuenta de que el trabajo de las agencias desconcentradas es verdaderamente considerable, al igual que el personal adscrito a la Subprocuraduría: tengo a mi cargo 1,732 servidores públicos del área ministerial, 1,779 policías de investigación —los cuales actúan bajo la conducción y el mando del Ministerio Público en atención a lo establecido por el artículo 21 constitucional— y 1,075 del área administrativa —secretarias, mensajeros, notificadores, informativos, etcétera—. La labor de investigación constituye un elemento clave para combatir la delincuencia. ¿Qué programas específicos han implementado para fortalecer las tareas de investigación? Hemos desarrollado diversos programas que permiten al personal ministerial tener más elementos para contar con una adecuada investigación, ya que a través de éstos la ciudadanía colabora de manera directa con nosotros, para conocer información que nos permita integrar las averiguaciones previas y también para conocer detalles que nos ayuden a conocer y a corregir errores. En 2008 se me ocurrió crear el programa “Llámale a tu Fiscal”, debido a las quejas recurrentes de la ciudadanía respecto a la función y al servicio
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Luis Genaro Vásquez Rodríguez es abogado por la Escuela Libre de Derecho y cuenta con un posgrado en Derecho penal por esa misma institución. Tiene estudios de máster internacional de Derecho penal, Constitución y derechos humanos, coauspiciado por la Universidad de Barcelona y la Universidad Autónoma Metropolitana. Asimismo, fue becado por el Departamento de Estado de Estados Unidos para obtener el diploma de transición política en el sistema federal del país del norte, en Washington. En el servicio público ha ocupado diversos cargos en los poderes Legislativo y Ejecutivo, así como en el ámbito de la seguridad pública y la procuración de justicia. En la Procuraduría General de Justicia del Distrito Federal ha ocupado los cargos de director de Asuntos Especiales de la Subprocuraduría de Averiguaciones Previas Desconcentradas, fiscal desconcentrado de investigación en las delegaciones Miguel Hidalgo y Coyoacán y, desde julio de 2008, subprocurador de Averiguaciones Previas Desconcentradas. brindado por las áreas encargadas de la procuración de justicia. Este programa da oportunidad a la ciudadanía de establecer un vínculo directo con los titulares de las fiscalías desconcentradas de investigación para exponer quejas y otras demandas por diferentes medios: teléfono de oficina y Nextel, correo electrónico, mensajes de texto, etcétera. La idea del programa es brindar al ciudadano un medio de comunicación inmediato y confiable que le permita ser escuchado y canalizado a los distintos servicios que proporciona la Procuraduría. Otro de los programas que en días pasados se dio a conocer es “Denuncia Anónima Vía internet”, ya que el gobierno del Distrito Federal siempre ha tenido interés en promover y fortalecer la participación de la sociedad civil en todos los ámbitos, siendo sobre todo fundamental su colaboración en la prevención y en el combate del delito a través de la denuncia. A través de este programa los usuarios pueden hacer del conocimiento de esta institución la comisión de cualquier hecho ilícito que haya sucedido, esté ocurriendo, o incluso que se pretenda cometer, garantizando la seguridad y el anonimato del denunciante, las 24 horas, los 365 días del año. Se trata de un invaluable vínculo de comunicación entre la población y las autoridades, que coadyuvará a combatir la delincuencia. El programa funciona a través del portal de
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la Procuraduría General de Justicia del Distrito Federal: www.pgjdf.gob.mx, bajo la denominación “Sistema de Denuncia Anónima”. Recientemente el Instituto de Acceso a la Información Pública del Distrito Federal entregó a la PGJDF el premio Innovaciones en Materia de Transparencia 2009 por el programa Ministerio Público Transparente. ¿En qué consiste este programa? Efectivamente, el Instituto de Acceso a la Información Pública del Distrito Federal entregó en enero de 2010 reconocimientos a los entes públicos que ocuparon los primeros tres primeros lugares en el certamen Innovaciones en Materia de Transparencia 2009 y a los cinco primeros sitios en materia de Mejores Prácticas de Transparencia 2009. La PGJDF fue distinguida con el primer sitio en el concurso de innovaciones por el trabajo Ministerio Público Transparente, que surgió a raíz de una de las prioridades de la Procuraduría capitalina: facilitar nuevas prácticas de atención a los ciudadanos que acuden a las agencias del Ministerio Público a iniciar una averiguación previa, o quienes se encuentran en espera de algún familiar o conocido que está puesto a disposición del Ministerio Público. Las pioneras del programa Ministerio Público Transparente fueron las fiscalías desconcentradas de investigación, ya que por lo general la ciudada-
nía establece el primer contacto con el Ministerio Público a través de ellas. Se trata de un programa pionero a nivel nacional que hace pública y transparente la información de las personas que se encuentran puestas a disposición del Ministerio Público, ya que los familiares y los defensores de estas personas esperan saber por qué delito está puesto a disposición, cuál es el número de la averiguación previa, cuánto tiempo más estará ahí, hace cuánto tiempo se inició la averiguación, etcétera. Con este programa se evita que los familiares de las personas puestas a disposición del Ministerio Público sufran malos tratos o indebida atención, pierdan tiempo innecesariamente en localizar a la persona que buscan o tengan que ofrecer dádivas a los servidores públicos a cambio de esa información. En la actualidad se encuentran cubiertas al 100 por ciento todas las agencias de las fiscalías desconcentradas y las fiscalías de investigación adscritas a la Subprocuraduría de Averiguaciones Previas Centrales. La información se puede consultar mediante pantallas de plasma, colocadas en las salas de espera de las agencias del Ministerio Público. ¿Qué diferencia tiene la versión de este programa que opera a través de internet? MP Transparente Web modernizó el antiguo sistema que existía para brindar información a los ciudadanos sobre las personas de su interés que se encontraban a disposición del Ministerio Público, ya que dio la oportunidad de revisar la información básica desde internet, en lugar de tener que acudir a la agencia del Ministerio Público. El programa puede consultarse ingresando al portal de la Procuraduría General de Justicia del Distrito Federal: www.pgjdf.gob.mx, o directamente desde la dirección electrónica: http:// mptransparente.pgjdf.gob.mx. Hasta el día de hoy se han registrado 41,498 accesos al programa. Este programa también fue galardonado el mes pasado con el Premio a la Innovación en Transparencia para la Mejora de la Gestión Institucional 2011, en una convocatoria dirigida a todas las instituciones de los distintos poderes y órganos de gobierno por el Banco Mun-
dial, el Instituto Federal de Acceso a la Información y Protección de Datos, el Instituto Nacional de Administración Pública y la Secretaría de la Función Pública. Es importante destacar que este programa ya puede utilizarse en dispositivos Black Berry, al igual que MP Viru@l y el directorio de los servidores públicos de esta institución. Hasta el 17 de septiembre pasado se habían realizado alrededor de 8,000 descargas de la aplicación.
Uno de los principios fundamentales de la Procuraduría General de Justicia del Distrito Federal es brindar a la ciudadanía un trato respetuoso y digno
¿Cuál es la finalidad de la aplicación MP Virtu@l? Básicamente permite enviar datos de manera electrónica, para iniciar, vía internet, averiguaciones previas por delitos que se persiguen por querella, es decir, a petición de la parte ofendida, así como actas especiales por pérdida de documentos o identificaciones oficiales, así como por el robo de teléfonos celulares. Entre los principales beneficios que brinda este programa se encuentran: ofrecer un servicio digitalizado del procedimiento de inicio de actas especiales, averiguación previa especial y averiguaciones previas de delitos que se persiguen por querella; tener acceso al Ministerio Público a través del portal de internet de la PGJDF, las 24 horas, los 365 días del año; proporcionar agilidad en el trámite de inicio de actas especiales, averiguación previa especial y averiguaciones previas de delitos que se persiguen por querella; desahogar las cargas de trabajo del Ministerio Público en turno con detenido, etcétera. Una extensión del programa MP Virtu@l es el MP Virtu@l Itinerante, con el que se pretende acercar aún más los servicios de la Procuraduría capitalina a la ciudadanía, ya que éste consiste en la colocación de módulos móviles del programa MP Virtu@l, los cuales se ubican en lugares de alta concentración de población, como escuelas, plazas públicas, centros comerciales, explanadas delegacionales, centrales camioneras, eventos deportivos y eventos culturales, entre otros. Finalmente, se logró un convenio de colaboración con el Consejo Ciudadano de Seguridad Pública y Procuración de Justicia del Distrito Federal, para
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crear MP Virtu@l Telefónico, para que los ciudadanos que no cuentan con acceso a internet puedan realizar una llamada telefónica al call center del Consejo Ciudadano (5533-5533), donde un ejecutivo los orientará y los ayudará a llenar el formato electrónico para denunciar hechos perseguibles por querella, actas especiales o averiguaciones previas especiales, estas últimas específicamente para denunciar el robo de teléfonos celulares o de cualquier aparato de comunicación móvil. En promedio se están registrando 525 trámites diarios, divididos entre 450 actas especiales y 75 formatos electrónicos de querellas y averiguaciones previas especiales. Un tema relevante tiene que ver con la falta de credibilidad o confianza que experimenta la ciudadanía hacia los servidores públicos, de manera muy marcada hacia los agentes del Ministerio Público. ¿Cómo se puede resolver esa situación? Aunque todos los programas que he comentado tienen la intención de recuperar la confianza de la sociedad, no podríamos hablar de una estrategia integral sin erradicar actos de corrupción, inercias y vicios que por costumbre se han arraigado en el personal sustantivo —personal ministerial—. Para resolver este tema creamos el programa “Caras Nuevas”, que consiste en realizar una rotación de los servidores públicos que atienden a la ciudadanía en las agencias del Ministerio Público, justamente para evitar esos actos de corrupción arraigados. La primera etapa se llevó a cabo en octubre y noviembre de 2008, e involucró a 614 servidores públicos de las unidades de investigación con detenido. La segunda etapa se realizó en enero y febrero de 2009, e involucró a 498 servidores de las unidades de investigación sin detenido. Y la tercera etapa empezará a partir del próximo 1° de febrero, e involucrará a 196 servidores públicos, tanto de unidades de investigación con detenido como de unidades de investigación sin detenido. ¿Qué mecanismos han implementado para vigilar el tan cuestionado desempeño de los agentes del Ministerio Público?
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Contamos con un Sistema de Averiguaciones Previas (SAP), en el que se recaban los datos generales de denunciantes, querellantes o agraviados. Es necesario establecer como obligación del personal ministerial que proporcionen a denunciantes, querellantes o agraviados, al momento de rendir su primera declaración, un nip de averiguación que ya se encuentra diseñado y en funcionamiento dentro del SAP,
para que de manera precisa y transparente puedan realizarse las consultas de las diversas actuaciones y acuerdos del Ministerio Público a través de cualquier computadora con acceso a internet, mediante el sistema Consulta SAP Web 2.0, e incluso plantear las dudas al personal ministerial y recibir la respuesta correspondiente utilizando este mismo medio electrónico. Esto permitirá a los ciudadanos tener
una relación directa con la oportuna atención en la investigación de los delitos. Te comento que a partir de la entrada en vigor del programa se han otorgado 38,121 nip para Consulta Sap Web, registrándose 46,182 ingresos al sistema. Al inicio usted comentó que la Subprocuraduría que encabeza tiene a su cargo la Fiscalía Especializada en Delitos Ambientales y Protección Urbana. ¿Hacia dónde dirige sus esfuerzos? El tema ambiental ha cobrado gran relevancia en la procuración de justicia, especialmente en lo que se refiere a suelo de conservación, áreas naturales protegidas de competencia local, áreas de valor ambiental, áreas verdes en suelo urbano, barrancas y zonas de recarga de mantos acuíferos. La Fiscalía Especializada en Delitos Ambientales y Protección Urbana (FEDAPUR) ahora es la responsable de investigar los delitos ambientales, en todas sus vertientes. Asimismo, es la responsable de conocer conductas como depósito de cascajo en suelo urbano o vía pública, despojos o invasiones de predios rústicos y urbanos, conductas ilícitas de directores responsables de obra, uso de documentos falsos relacionados con el uso del suelo urbano y con gestiones de naturaleza ambiental, daños culposos a árboles y recursos naturales de competencia local, que hoy no se tipifican como delitos ambientales, aunque comparten características similares, pero no reciben el tratamiento integral desde la perspectiva ambiental y de protección urbana. Desde su creación, se han liberado diversos predios invadidos. Con esto se ha acumulado ya la liberación de más de un millón de metros cuadrados de suelo ambientalmente relevante (área natural protegida, área verde en suelo urbano o suelo de conservación, que se mantenían invadidos o donde se realizaban edificaciones prohibidas por las normas ambientales y urbanas respectivas). Gracias a la labor de investigación policial, por primera vez en la historia del país se logró detener en flagrancia a cuatro personas que depositaban cascajo en una zona de conservación de la delegación Tlalpan. Y en enero de 2009
La Subprocuraduría a mi cargo ha desarrollado diversos programas que permiten al personal ministerial tener más elementos para contar con una adecuada investigación, ya que a través de éstos la ciudadanía colabora de manera directa con nosotros se realizó la primera detención de personas dedicadas a la tala de árboles; esta acción sentó precedente a nivel nacional, por ser la primera detención en flagrancia por tal delito. Entre los logros más relevantes de esta fiscalía se encuentra la creación de un área de peritos ambientales, misma que no existía antes, y la coordinación de investigaciones en materia de inteligencia para efectuar operativos ambientales con la colaboración de policía de investigación y peritos ambientales de la fiscalía. ¿Cuáles son los “focos rojos” que hay que resolver actualmente? De 2007 a la fecha se ha detectado un incremento en la descarga ilícita de cascajo, ya no sólo en las delegaciones Tláhuac y Xochimilco, sino en todas las delegaciones políticas. Gracias a recorridos forestales periódicos, con autoridades locales y federales, se ha detectado que existe tráfico de madera en el Distrito Federal, y hasta la reforma de delitos ambientales de este año, no se podía actuar de manera contundente en este tema. El fortalecimiento de esta fiscalía, a partir de 2008, precisamente ha buscado eficientar el combate a la delincuencia ambiental, contando con más ministerios públicos y con más recursos, para dar cabal y pronta respuesta a las denuncias recibidas por estos delitos. A nivel nacional, la Procuraduría, por conducto de la Fiscalía Desconcentrada de Investigación en Delitos Ambientales y en Materia de Protección Urbana, coordina el grupo de trabajo sobre delitos ambientales de la Conferencia Nacional de Procuración de Justicia, de donde ya emanaron lineamientos de política criminal ambiental, que contienen principios aplicables a todo el país, a partir de un diagnóstico detallado de los delitos ambientales del país.
Finalmente, ¿por qué fue necesario crear una unidad especializada para la atención a usuarios de la comunidad LGBTTTI? ¿No podrían acudir los miembros de esta comunidad a las unidades que ya existen? Uno de los principios fundamentales de la Procuraduría General de Justicia del Distrito Federal es brindar a la ciudadanía un trato respetuoso y digno sin importar su orientación o su preferencia sexual, por lo que con el propósito de atender denuncias y garantizar el acceso a la justicia a los integrantes de la comunidad Lésbico, Gay, Bisexual, Travesti, Transgénero, Transexual e Intersexual (LGBTTTI), se creó una unidad de investigación especializada, dependiente orgánicamente de la Coordinación Territorial CUH-5, de la Fiscalía Desconcentrada de Investigación en Cuauhtémoc. Lo distintivo de esta nueva unidad especializada es que está integrada por servidores públicos capacitados sobre los derechos de la población LGBTTTI y quienes en su mayoría son integrantes de la misma. El perfil de los servidores públicos adscritos a esta unidad de investigación fue pensado para que ofrezcan a esta comunidad, en su calidad de denunciante, víctima o probable responsable, una atención inmediata, profesional y especializada, buscando de esa forma evitar prácticas discriminatorias en su contra. Desde la creación de esta unidad, en enero de 2011, al cierre del periodo de información se encuentran en trámite 165 averiguaciones previas, de las cuales 64 indagatorias corresponden a la Coordinación Territorial de su adscripción CUH-5; 34 de otras coordinaciones territoriales de la fiscalía en Cuauhtémoc, y 67 procedentes de otras fiscalías. Asimismo, se han realizado 108 no ejercicios de la acción penal. A la fecha se tiene un total general de 273 averiguaciones previas conocidas por la unidad.
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1) Lo que más aprecia de un contrincante dentro de un juicio: Un contrincante que valoro es aquel que es metódico y estructurado en sus planteamientos e ingenioso para alcanzar sus objetivos. Me gustan los contrincantes agresivos; sin embargo, la agresividad siempre debe de ir de la mano con la ética. 2) El caso que recuerda con más afecto: Aunque esa información no es divulgable por principio de confidencialidad con el cliente, puedo decir que lo que más me gusta es negociar, ya que representa una lucha intelectual para poder materializar objetivos. Aun cuando el abogado no puede ser el elemento que dé por terminada las posibilidades de llegar a un acuerdo, las mejores negociaciones son aquellas en las que tus clientes te imponen o transmiten logros mínimos como objetivos primarios, pero te dan libertad absoluta para obtener cuestiones que inclusive para ellos eran inimaginables, aun desde el punto de vista comercial. 3) Personaje de la historia con quien le habría gustado conversar: John Fitzgerald Kennedy. 4) Pasatiempos: Jugar golf y participar en carreras de alto rendimiento. 5) Libro favorito: El arte de la guerra de Sun Tzu.
Instantánea Enrique A. Díaz
6) Película preferida: Match Point. 7) Compositor favorito: Andrew Lloyd Webber. 8) Ciudad predilecta: Praga. 9) Restaurante preferido en la Ciudad de México: La Trattoria Della Casa Nova. 10) Platillo favorito: Ravioles y langosta.
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Clemente Vald茅s S.
La ilusi贸n de la democracia
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Ilustraci贸n: Juan Enrique Fiorenzano
En su significado original, la democracia es la forma de gobierno en la cual las decisiones sobre los asuntos que conciernen a todos los individuos se toman por la mayoría de los habitantes adultos de la comunidad. No obstante, este significado se ha desvirtuado, reduciendo la democracia a la elección de un grupo selecto de individuos que ejercen el gobierno excluyendo de él al resto de la población. Así lo afirma el autor, doctor en filosofía, Derecho y ciencias políticas.
P
ara empezar hay un hecho evidente que debemos reconocer: en la mayoría de los países en el mundo actual no existe la menor participación de la población en sus gobiernos, y a lo más a lo que llegan muchos sistemas que se presentan como democráticos es a la posibilidad de elegir a quienes serán los gobernantes, que en casi todas partes someten, roban y explotan a sus pueblos. De las fantasías democráticas de los gobiernos Lo primero que debemos distinguir para evitar trampas y confusiones es que el gobierno por el pueblo es algo bien diferente de las elecciones o las designaciones que haga ese pueblo de algunos empleados para que ocupen ciertos cargos. Y, naturalmente, si una comunidad política tiene un sistema democrático en el cual las decisiones fundamentales del gobierno se toman por la mayoría de los ciudadanos, en el momento en que esa mayoría acuerda transferir el poder de gobernar a una o a algunas personas electas por dicha mayoría, ese gobierno ha dejado de tener un sistema democrático. En este caso, puede decirse, es verdad, que el pueblo democráticamente ha renunciado a la democracia; es decir, que ha renunciado a tener un gobierno democrático y lo ha sustituido por el gobierno de un solo hombre o, lo que es más frecuente en nuestros tiempos, por un gobierno oligárquico manejado por los grandes empresarios, los líde-
res sindicales y los líderes religiosos; pero, obviamente, el gobierno de uno o de algunos hombres sobre el resto de la población de ninguna manera podemos decir que sigue siendo un gobierno democrático, aunque la población elija al individuo o a los individuos que van a gobernar. Para centrar el tema podemos plantear un modelo elemental antes de entrar a la cuestión de si ese modelo es viable y de si es o no conveniente: una comunidad tiene un gobierno realmente democrático cuando en la toma de decisiones participan todos o la mayor parte de los adultos que viven en la comunidad. No se trata de que los hombres y las mujeres de esa comunidad participen o hayan participado en la elección de ciertos individuos que van a gobernar, sino de que todos esos hombres y esas mujeres ejerzan directamente el gobierno. La primera cosa que hay que precisar para evitar equivocaciones es que el gobierno de una comunidad por un individuo o por un pequeño grupo no es una forma de gobierno democrática, aunque esos individuos hayan sido escogidos por la mayoría de los habitantes que tienen la edad suficiente para atribuirles buen juicio. Puede, claro está, decirse que esos cuantos individuos fueron escogidos por la mayoría y que ésa es una forma de designación democrática; pero aunque la forma de designación sea democrática, esto de ninguna manera significa que el gobierno ejercido por unos cuantos individuos sea un gobierno democrático.
El engaño con el que unos cuantos hombres y mujeres, en los tiempos modernos, se han adueñado del poder político en muchos países reside en que han logrado hacer creer a sus pueblos que la democracia se reduce a las votaciones para elegir a una persona o a un grupo selecto de individuos a los que el pueblo democráticamente les entrega el gobierno. La idea central en algunos países es que eso es una democracia porque los ciudadanos le han transferido su poder original a los individuos escogidos por ellos; en otros, el argumento central es que aunque sean unos cuantos los que gobiernan, el gobierno es democrático porque quienes gobiernan lo hacen por un mandato como representantes de los ciudadanos; por lo cual se dice, absurdamente, que es la población la que gobierna a través de esos representantes. Para que el engaño funcione, los hombres que controlan esa democracia especial establecen ciertos “principios” que, dicen, rigen lo que llaman “la representación política”. Se trata de expresiones increíbles que muestran la facilidad con la que se puede engañar a los pueblos: la prohibición del mandato imperativo, lo cual quiere decir que los llamados representantes no están obligados a expresar la voluntad de los votantes ni a defender sus intereses; la idea peregrina de que los representantes no representan a sus electores sino a una nación indefinida, de la cual se desprende que esos representantes no tienen obligación alguna de rendir cuentas a sus electores sino, en todo caso, a esa nación misteriosa cuyos representantes son ellos mismos, y, finalmente, el “principio” según el cual no existe la revocación del mandato en materia política, es decir que una vez que los ciudadanos escogen a representantes que no los representan a ellos sino a una nación indefinida, los escogidos —presidentes, gobernadores, senadores y diputados— gozan durante todo el tiempo que dure su mandato de todos los derechos de dominar y explotar a los habitantes, sin que en ningún caso puedan ser destituidos por quienes los eligieron. Es a partir de esos “principios” como se crean sistemas infalibles para impedir cualquier democracia, es decir, cualquier participación de la población en el gobierno.
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Juan González Bravo
Enriquecimiento de particulares con el procesamiento electrónico de datos Para importar o exportar mercancías del territorio nacional, forzosamente debe utilizarse un pedimento y procesarlo electrónicamente. Sin embargo, no es posible elegir al proveedor, que presta el servicio en condiciones monopólicas, además de que el monto que se paga por dicho servicio depende del valor declarado en cada pedimento, aunque en todos los casos al prestador del servicio éste le cueste lo mismo. El autor analiza esta violación a la garantía de proporcionalidad en la prestación de servicios por parte de particulares.
C
on el fin de realizar las operaciones de importación y exportación necesarias para efectuar intercambios comerciales con el mundo, en nuestro país tenemos que cumplir con las disposiciones de la Ley Aduanera vigente. Cada una de estas operaciones, para efectos legales y de información estadística, se debe declarar en la forma oficial aprobada denominada “pedimento”. Los datos declarados en cada pedimento son procesados de manera cibernética, registrados y almacenados para utilización, principalmente, del Servicio de Administración Tributaria (SAT) y del Banco de México. Por cada pedimento que es procesado hay que realizar un pago del que, por instrucciones del SAT, se destina
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92 por ciento a un particular que ha sido autorizado para prestar este servicio de procesamiento electrónico de datos; el 8 por ciento restante se va al fisco federal. Sin embargo, en materia de transparencia, en relación con estos ingresos obtenidos por el fisco federal por concepto de servicios de procesamiento electrónico de datos, nunca ha habido la suficiente información para aclarar las presunciones sobre un manejo discrecional de estos recursos. La inquietud es válida ante la millonaria recaudación que genera la utilización del sistema cibernético para la prestación del servicio de procesamiento electrónico de datos, máxime cuando su uso es obligatorio para importadores y exportadores del país. Y es que, de acuerdo con lo dispuesto por el artículo 36 de la Ley Aduanera, la
regla general para introducir o extraer mercancías del territorio nacional es que forzosamente tenemos que utilizar un pedimento en la forma oficial aprobada, mismo que hay que presentar ante la aduana para su despacho ante el mecanismo de selección automatizado, previa “prevalidación” y validación de los datos declarados en el pedimento (servicio de procesamiento electrónico de datos). Obviamente este servicio de procesamiento electrónico de datos tiene un costo que es y debe ser pagado a quien presta el servicio por todos y cada uno de los importadores y exportadores. En toda relación comercial lo justo es pagar el precio real de la contraprestación pactada, partiendo de un acuerdo de voluntades libre de coacción y sujetándose a las reglas del mercado. Sin embargo, en México no hay elección ni en cuanto al prestador del servicio ni en cuanto al precio a pagar. Aquí no opera la ley de la oferta y la demanda. Si usted es un importador o un exportador tendrá que utilizar un pedimento y procesarlo electrónicamente sin poder elegir a su proveedor ni el monto a pagar por el servicio. El problema se agrava cuando llega el momento de determinar el monto de la contraprestación a pagar por el servicio, ya que este monto nada tiene que ver con el costo de dicho servicio, pues tal costo, por instrucciones del SAT, se determina sobre el valor comercial de las mercancías, independientemente de cuánto cueste prestar el servicio. Es más, es necesario que sepa que el costo y el esfuerzo realizado por el proveedor para prestar el servicio es el mismo para todos y cada uno de los pedimentos procesados. Al prestador del servicio le cuesta lo mismo procesar electrónicamente un pedimento en que el valor comercial
de la mercancía sea de 1,000 pesos que otro pedimento en que se declare como valor comercial un millón de pesos. Sin embargo, los usuarios tendrán que pagar cantidades distintas, ya que el primero tendrá que desembolsar ocho pesos mientras que el segundo tendrá que hacer un pago de 8,000. Obviamente, mientras más cuesten sus mercancías, más tendrá que pagar por el mismo servicio. A mi juicio, lo justo sería que el valor declarado en cada pedimento no tuviera qué ver con el monto de la contraprestación a pagar por el servicio prestado, si en todos los casos el prestador del servicio hace el mismo esfuerzo y le cuesta lo mismo prestar el servicio. Tradicionalmente, la Suprema Corte de Justicia de la Nación (SCJN) ha compartido nuestra percepción, como se desprende, por ejemplo, de la jurisprudencia 1a/J 129/2005, cuyo rubro es “derechos. el artículo , fracción i, de la ley federal relativa, vigente a partir del ° de enero de , que establece una cuota de (ocho) al millar sobre el valor de las mercancías sujetas al trámite aduanero correspondiente, es violatario de las garantías de proporcionalidad y equidad tributarias”, en el que, toralmente, se sostiene la inconstitucionalidad del monto de la contraprestación, ya que “para su cálculo no se atiende al tipo de servicio prestado ni a su costo, sino a elementos ajenos a éste, como lo es el valor de los bienes importados objeto del pedimento, lo que ocasiona que el monto de la cuota impuesta no guarde relación directa con el costo del servicio, recibiendo los gobernados un trato distinto por un mismo servicio, habida cuenta de que la referencia del valor de las mercancías no es un elemento válido adicional para establecer el monto de la cuota respectiva”. Para evadir la interpretación de la SCJN sobre de la proporcionalidad que debe imperar en el cobro de derechos, como lo es el derecho de trámite aduanero, se permitió que el servicio de procesamiento electrónico de datos, en lugar del gobierno, fuese prestado por particulares y que, por el mismo, en lugar de cobrarse un derecho, se cobrara una contraprestación.
Pese a la claridad y a la justicia económica sustentada en la jurisprudencia 1a/J 129/2005, lo dispuesto en las reglas 1.3.5, 1.6.35 y ahora 1.6.33, se ha aplicado ilegalmente al interpretar de manera equivocada otra jurisprudencia, la 1a/J 130/2005, por parte de tribunales, juzgados y autoridades administrativas, propiciando consentir lo que por mucho tiempo ha sido proscrito por ser contrario a la garantía de proporcionalidad prevista en el artículo 31, fracción IV, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, que es el cobro de servicios atendiendo a factores ajenos a su costo. Y es que en estas reglas se prevé que el cobro del servicio se realice sobre el valor comercial de las mercancías declarado en el pedimento, con el pretexto de que el servicio lo presta un particular y de que el valor de las mercancías sólo sirve de referencia para determinar el monto de la contraprestación. Sin embargo, el hecho de que el servicio sea prestado por un particular no debería tener qué ver con el costo del propio servicio. En cuanto a la justificación de que el valor de las mercancías sólo se utiliza de referencia para determinar el costo del servicio, no es más que una simulación, ya que después de hacer las operaciones matemáticas establecidas en la regla, el resultado final es que por el costo del servicio se tendrá que pagar una cantidad equivalente al valor comercial de las mercancías. Es decir que después de aplicar esa fórmula de merolico económico, de la que alguna vez todos fuimos víctima en nuestros estudios primarios, habremos de darnos cuenta de que, después de sumar, restar, dividir y multiplicar, tendremos que pagar la cantidad que pensamos inicialmente, esto es, el valor comercial de las mercancías. En conclusión, la interpretación de la jurisprudencia 1a/J 130/2005 debe
hacerse en congruencia con el criterio que sobre proporcionalidad ha establecido por años la SCJN, en el sentido de que para determinar el monto del pago por un servicio, éste debe estar directamente relacionado con su costo real sin tomar en cuenta factores ajenos, como el valor comercial del bien declarado en un pedimento, o que el servicio lo preste un particular; máxime cuando todos sabemos que lo hace en condiciones monopólicas. Es necesario que en materia de prestación de servicios a cargo del Estado, o de los prestados por particulares en su nombre, los tribunales no olviden ni se aparten de lo que sostiene la SCJN, en el sentido de que el monto de la contraprestación del servicio debe fijarse tomando en cuenta únicamente el costo real del propio servicio. Un buen momento para hacer valer este razonamiento nos lo da el hecho de que el pasado 31 de julio de 2011 entraron en vigor las reglas de carácter general en materia de comercio exterior para 2011, entre las que se halla la regla 1.6.33, que nuevamente prevé este desproporcionado mecanismo para el cobro de la contraprestación por el servicio prestado, la cual, de conformidad con lo dispuesto en los artículos 2, segundo párrafo, de la Ley Federal de Procedimiento Contencioso Administrativo, y 14, penúltimo párrafo, de la Ley Orgánica del Tribunal Federal de Justicia Fiscal y Administrativa, es impugnable dentro de los 45 días siguientes al primer acto de aplicación de lo dispuesto en la propia regla. Para quienes acrediten ante los tribunales la ilegalidad a la que hacemos referencia, lo anterior seguramente representará un ahorro sustancial en sus finanzas directamente relacionado con el valor de las mercancías y los insumos que importan de manera habitual.
Para determinar el monto del pago por un servicio, éste debe estar directamente relacionado con su costo real sin tomar en cuenta factores ajenos, como el valor comercial del bien declarado en un pedimento, o que el servicio lo preste un particular; máxime cuando todos sabemos que lo hace en condiciones monopólicas. El Mundo del Abogado octubre 2011
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Guillermo Fajardo Sotelo
Luis de la Barreda 驴C贸mo se resuelve el problema de la inseguridad? 44
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El problema más serio que enfrenta actualmente México es, indiscutiblemente, el de la inseguridad. Y aunque la reforma penal pueda ayudarnos a tener un juicio penal más decoroso, la situación no se resolverá mientras no se formen policías y agentes del Ministerio Público confiables, instituciones que hoy en día se encuentran en un estado desastroso, afirma Luis de la Barreda, director del Instituto Ciudadano de Estudios sobre la Inseguridad. Qué es el Instituto Ciudadano de Estudios sobre la Inseguridad (ICESI)? Es un instituto académico que nació en 2002, es decir, mucho antes de que el presidente Felipe Calderón asumiera su cargo. Fue una iniciativa conjunta de la Universidad Nacional Autónoma de México, el Tecnológico de Monterrey, el Consejo Coordinador Empresarial, la Confederación Patronal de la República Mexicana y la Fundación Este País. Se trataba de formar una instancia de índole académica, plenamente autónoma de las autoridades, que realizara, como su nombre lo indica, estudios sobre el tema de la inseguridad, entre los cuales destacaba una tarea que nunca se había realizado en México, que se había hecho muy limitada y parcialmente: elaborar encuestas victimológicas. La encuesta victimológica es el instrumento para dar voz a las víctimas del delito. De acuerdo con la Organización de las Naciones Unidas y los criminólogos más prestigiados del mundo, es el instrumento que nos permite acercarnos mejor a la magnitud de la criminalidad más frecuente en un periodo y un lugar determinados. Entonces el ICESI ha venido haciendo encuestas victimológicas con una metodología muy sólida, apoyado por un consejo de expertos de las instituciones que nos auspician. Al lado de esta
tarea, el ICESI ha llevado a cabo propuestas para combatir la criminalidad y posee un portal en internet, el portal “No te calles”, donde los ciudadanos comparten sus experiencias de victimización y de relación con las autoridades de seguridad pública y procuración de justicia, no sólo para alertarse unos a otros, sino para tener elementos que nos permitan hacer un llamado de atención a las autoridades. ¿De dónde surgió la idea de redactar el documento “Elementos para la construcción de una política de Estado para la seguridad y la justicia en democracia”? La idea es del doctor Jorge Carpizo, presidente del Instituto Iberoamericano de Derecho Constitucional, y del rector José Narro, como parte del compromiso de la UNAM con la sociedad mexicana de aportar conocimientos y proponer soluciones a sus dificultades. El problema más serio que afronta México en estos momentos es el de la inseguridad. Por ese motivo se convocó a un congreso internacional donde participaron 80 especialistas de diferentes países, a partir del cual se formó una comisión redactora, en la que tuve el honor de estar incluido, para escribir un documento que contiene, además de un diagnóstico, sugerencias y recomendaciones para abordar el problema.
En términos generales, ¿le parece que la estrategia del presidente Felipe Calderón ha fallado o que la violencia que vivimos no es tanto un indicador de que se va ganando o perdiendo la guerra sino de la magnitud del problema? Para saber si algo está funcionando o no, es necesario medirlo. Si usted tiene el colesterol alto, se somete a una dieta determinada, toma sus medicamentos y posteriormente se realiza un análisis médico; si el colesterol todavía está más alto que la primera vez, entonces el tratamiento no está funcionando. En los cinco años de Felipe Calderón se han multiplicado los homicidios dolosos, los secuestros, las extorsiones, el robo de vehículos, con una velocidad que no habíamos visto desde que terminó el movimiento armado de 1910. Nunca habíamos presenciado un fenómeno así. Le voy a dar una cifra que es muy dramática: por razones obvias el delito más grave es el homicidio doloso; México tenía, en 1997, 19 homicidios dolosos por cada 100,000 habitantes. Muchísimos. A partir de ese año fue decreciendo el homicidio doloso de manera sostenida. De 19 a 17 hasta llegar, en 2007, a 10. Son muchísimos, por ejemplo, en relación con los países de la Unión Europea, Canadá o Australia. Pero no son tantos en relación con nosotros mismos 10 años antes. No porque tuviéramos un gran Ministerio Público, que nunca hemos tenido; no porque tuviéramos muy buenas policías, que nunca hemos tenido; sino porque éramos parte del proceso civilizatorio; este proceso que, entre otras cosas, tiene el efecto de reducir la violencia. En 10 años bajamos a la mitad: de 19 a 10. Y de 2007 a 2010 los homicidios se han disparado de los 10 que teníamos en 2007 a 22 que tuvimos en 2010. Es decir que en sólo tres años no sólo desandamos la ruta recorrida en 10, sino que llegamos a cifras peores que las que teníamos en 1997. Es algo que nunca habíamos visto en el país. ¿Por qué la intervención de las fuerzas armadas resulta perjudicial a la hora de atacar al crimen organizado? Es decir, si no teníamos policías confiables ¿no parecería que el ejército en vez de una opción se convirtió en una necesidad?
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El documento del que le hablé es muy prudente. En él se sugiere que las fuerzas armadas regresen a sus cuarteles cuando las condiciones lo permitan. Y éste es un asunto en el que tuvimos muchísimo cuidado. Nadie pide —sería suicida— que mañana las fuerzas regresen a los cuarteles y dejen de patrullar las calles. El presidente Felipe Calderón se enfrentó a una disyuntiva fatal: en el país no hay policías adecuadas para enfrentar un reto tan complicado y confió en el ejército y en la marina. Y esa disyuntiva era muy delicada. Y yo creo que tomó una decisión dif ícil pero circunscrita por el hecho de que no había policías confiables, capaces de combatir este fenómeno. Lo más triste es que estas policías no se están for-
Luis de la Barreda Solórzano es licenciado en Derecho y doctor en Derecho con especialidad en ciencias penales por la UNAM. También es miembro del Instituto de Investigaciones Jurídicas de esa misma institución, de la Academia Mexicana de Ciencias Penales y del Sistema Nacional de Investigadores. Fue jefe del Departamento de Derecho de la Universidad Autónoma Metropolitana y coordinador de la maestría en política criminal de la UNAM. Además fungió como presidente fundador de la Comisión de Derechos Humanos del Distrito Federal, que dirigió del 30 de septiembre de 1993 al 30 de septiembre de 2001. Es autor de los libros La tortura en México, El delito de aborto: una careta de buena conciencia, El alma del ombudsman, El corazón del ombudsman y La criminalidad en el Distrito Federal: propuesta para combatirla, entre otros. Actualmente es director general del Instituto Ciudadano de Estudios sobre la Inseguridad (ICESI). mando. Al paso que va la certificación de las policías en el país, tardaremos 10 años en tenerlas certificadas a todas, suponiendo que sigamos al ritmo actual, porque en México tenemos la gravísima enfermedad que provoca que cada seis años olvidemos la experiencia anterior y empecemos a hacer las cosas desde cero. Pero si bien es cierto que el crimen no se combate sólo con policías y con el Ministerio Público, no se puede combatir sin buenos policías y sin buenos ministerios públicos. Nuestros policías y nuestros ministerios públicos, y aquí sí es válido generalizar, son instituciones que se encuentran en un estado desastroso. No tenemos una policía de la cual nos sintamos orgullosos. Dice el secretario de Seguridad Pública Federal que un policía gana 4,000 pesos, pero hay estudios que demuestran que para que una familia de cuatro personas viva decorosamente, requiere 10,000. Entonces, a ese policía le faltan 6,000, los cuales, con toda seguridad, no los obtiene de manera lícita. Por otra parte, no tenemos una carrera policiaca. Contamos, sí, con cursos en las academias; pero no hay una carrera como la que, por ejemplo, se imparte en España, en Chile, en Canadá… Otro ejemplo: nuestros ministerios públicos. No hay que ser especialista ni estudioso en la materia, sino que simplemente hay que ir como denunciante a una agencia del Ministerio Público en el Distrito Federal (en otras partes es peor) y observar lo que sucede allí. Hay
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que vivir la experiencia de ser denunciante para constatar que para seguir una denuncia, una averiguación previa, se requiere la paciencia de un santo. Pareciera que el problema de la seguridad pública, que es algo que nos afecta a todos, sólo le interesa a los políticos cuando son candidatos, cuando tienen que pronunciar un discurso, pero no a la hora de tomar las acciones conducentes. Tenemos un Consejo Nacional de Seguridad Pública cuyas decisiones son obligatorias para todos: para el gobierno federal y para los gobiernos estatales. Ese Consejo se reúne cada seis meses… para decir que las cosas podrían estar peor. Sí, claro, las cosas siempre pueden estar peor. En el documento se insiste mucho en el tema de los derechos humanos. ¿Qué hace el gobierno para evitar violaciones a estos derechos? ¿Necesitamos mejores leyes? El problema no es sólo de leyes sino del funcionamiento de las instituciones. Estamos convencidos, como lo consigna el documento, de que no hay ninguna contradicción entre un combate enérgico y eficaz a la delincuencia y el respeto a los derechos humanos. En el documento de marras también se insiste en que debemos tener políticas de prevención y se habla de gasto público destinado a ese fin. ¿A qué se refiere concretamente?
Pareciera que el problema de la seguridad pública sólo le interesa a los políticos cuando son candidatos, cuando tienen que pronunciar un discurso El gasto público para la prevención tiene que destinarse primero a la atención a los jóvenes. Todos los datos que tenemos revelan que la gran mayoría de los delincuentes son jóvenes; sobre todo aquellos que no tienen un futuro promisorio, que no tienen oportunidad de seguir estudiando, que no cuentan con opciones laborales, etcétera. Creo que la principal medida de prevención contra la delincuencia es el empleo. Si usted tiene un empleo nunca va a ganar lo que ganaría un delincuente; lo mismo que una muchacha en un empleo nunca va a ganar lo que ganaría una prostituta. Pero en la medida en que un muchacho tenga un empleo con un salario decoroso, ya tiene algo que defender… Quizá piense en casarse. Por cierto, la mayoría de los delincuentes son solteros. Entonces el matrimonio puede ser una medida preventiva contra la criminalidad. Aunque, claro, hay familias completas que se dedican al delito: la esposa cuida a los secuestrados, por ejemplo. Pero en general son solteros que no tienen nada que perder. Perdón… ¡claro que tienen mucho que perder!: la libertad, la vida. Pero sienten que en su situación no hay nada qué defender. Ése es sólo un ejemplo. La atención a los jóvenes se ha descuidado desde siempre.
¿Cree que la reforma penal va a ayudar a solucionar este problema? Hay un poema de Peter Weiss que me gusta mucho, que dice que quienes tomaron La Bastilla esperan todo de la Revolución. Entonces el hombre que arroja el anzuelo y los peces no pican, espera que con la Revolución empiecen a picar. La mujer que tiene un cónyuge aburrido y que huele mal en la cama, espera que la Revolución le consiga un cónyuge divertido y que huela bien. El poeta que solamente hace versos chapuceros, espera que con la Revolución le venga la inspiración para escribir poemas maravillosos. Y el cocinero que hace un caldo incomible, espera que con la Revolución los platillos le salgan deliciosos. Entonces viene la Revolución, y los peces siguen sin picar, y el cónyuge aburrido sigue en la cama, y la sopa sigue saliendo mal... Lo que quiero decir es que la reforma penal puede ayudar a que tengamos un juicio penal menos impresentable que el que tenemos en la actualidad. Un juicio simbólicamente más decoroso; pero si los ministerios públicos van a ser los mismos, si la policía va a seguir siendo la misma, entonces las cosas seguirán igual.
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Alejandro Medina P茅rez*
Los sistemas de gesti贸n de calidad en los organismos electorales
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¿Puede un sistema de gestión de calidad ayudar en la construcción de instituciones transparentes y con procedimientos internos ágiles que proporcionen al ciudadano credibilidad y certeza en materia electoral? La certificación de la Comisión Estatal Electoral de Nuevo León bajo la normatividad ISO 9001 apuntaría en esa dirección.
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e abren nuevos caminos en la búsqueda de un sistema electoral cada vez más sensible a las demandas de una sociedad, que requiere un Derecho electoral más avanzado y que exige una eficiencia y una eficacia en la gestión administrativo-jurisdiccional que generen confianza en las instituciones electorales. Las últimas reformas en la materia, que datan de 2007 en la esfera constitucional y de 2008 en su aterrizaje legal, nos han permitido avanzar en esta materia compleja y cada vez más especializada. Sin embargo, existen otros frentes en los cuales también se debe avanzar para que el impacto de estas reformas derive en una aplicación práctica que redunde en el mejoramiento de las funciones de los órganos que se encargan de ejecutarlas. Este artículo tiene como objetivo analizar lo que denominamos una nueva gestión administrativo-jurisdiccional en materia electoral, que refleje sustancialmente los avances normativos en la operación de las instituciones electorales, tanto administrativas como jurisdiccionales, y que redunde en su mejoramiento bajo estándares de calidad internacional avalados por organismos internacionales de prestigio, como la Organización de los Estados Americanos (OEA). Asimismo, abordaremos las experiencias de organismos electorales que han aplicado exitosamente estos principios normativos de eficiencia y eficacia. Los sistemas de gestión de calidad en algunos organismos electorales del
continente americano bajo la normatividad ISO 9001, son la respuesta a estas necesidades de mejoramiento de las instituciones en la materia. En virtud de lo anterior existe una tendencia hemisférica que tiene como objetivo dotar a los organismos electorales de nuevos sistemas de gestión de calidad con base en la normatividad ISO 9001. Países como México, Panamá y Perú ya han comenzado a implantar este modelo. El tránsito por un modelo de gestión de calidad forma parte de una nueva estrategia que supone la modernización en la gestión administrativa y jurisdiccional en materia electoral. La implantación de estos sistemas de gestión de calidad coadyuva principalmente a reforzar la confianza de la ciudadanía. Responder a dicha confianza es el reto de las instituciones electorales. Por ello es importante expresar en reformas constitucionales y legales la mejora administrativa y jurisdiccional. También es indispensable una certificación externa a las instituciones que avale que éstas se fundan en esquemas administrativos y jurisdiccionales de calidad y de excelencia. Pero ¿qué beneficios se obtienen con los sistemas de gestión de calidad? t Mejoramiento y satisfacción del cliente (que en el caso de las instituciones públicas es la ciudadanía). t Mejoramiento continuo de los procesos relacionados con la calidad. t Reducción de rechazos e incidencias en la producción o prestación del servicio. t Aumento de la productividad.
t Contar con los procesos claves documentados y validados por un ente normalizador internacional dando cumplimiento a sus requisitos a través de las auditorías que realiza dicho ente normalizador. t Lograr mayor confianza frente a la ciudadanía y a los partidos políticos gracias a la medición constante de cada uno de los indicadores establecidos en el sistema de gestión de calidad. t Proveer un factor de transparencia y de confianza frente a la comunidad. t Reducir la curva de aprendizaje en el momento de contratar personal nuevo. t Permitir el registro adecuado de los cambios administrativos y operativos. t Ayudar a la medición de la satisfacción del elector y de los partidos políticos y a la toma de acciones para incrementar ésta. t Asegurar el control y la mejora permanente de los procesos administrativos y jurisdiccionales claves. El caso de la Comisión Estatal Electoral de Nuevo León En 2006, en el grupo de comisionados ciudadanos del que fui parte, presididos por Eduardo Guerra Sepúlveda, al constatar las virtudes del sistema de calidad y el gran compromiso que había asumido todo el personal de la Comisión Estatal Electoral, se consideró necesario fortalecer aún más el trabajo realizado, ampliando el alcance de la certificación en la ejecución del proceso electoral. Para alcanzar esa meta, se modificaron los objetivos y la política con el fin de abarcar la totalidad del proceso electoral, que es la esencia de la organización: t Planeación, dirección, organización y vigilancia para la ejecución de las elecciones. t Contribución a la cultura democrática. t Sistema de prerrogativas y fiscalización a los partidos políticos. En septiembre de ese año se obtuvo la certificación del primer proceso por parte de la casa certificadora ABS Quality Evaluations, y en noviembre se realizó la segunda auditoría de seguimiento a los dos procesos restantes, ya con la nueva redacción.
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En octubre de 2007 se llevó a cabo la auditoría con el propósito de renovar el certificado, proceso que tenía como fecha límite el mes de noviembre de ese mismo año, y que fue subsanado en tiempo y forma, con lo cual se logró la ampliación del certificado hasta 2010. Es preciso señalar que el sistema de calidad que adoptó la Comisión Estatal Electoral a partir de 2004 ha fortalecido de manera singular los procesos internos del organismo, al quedar respaldados y sistematizados de tal manera que se preserva la memoria institucional y se fortalecen los principios de objetividad y certeza. Contar con un sistema estructurado, documentado e independiente consolida la organización electoral en el mediano y el largo plazos, ya que en la actualidad es innegable que las organizaciones se encuentran inmersas en entornos y mercados competitivos y globalizados, además de que establecen nuevos modelos económicos y sociales, se enfrentan al aumento de las exigencias de los clientes y afrontan el crecimiento de las responsabilidades de las instituciones públicas con la sociedad y con su entorno. En este marco, la Comisión Estatal Electoral de Nuevo León ha sido pionera en México en la implantación de sistemas de gestión de calidad en organismos electorales. El papel de la OEA frente a la calidad en los organismos electorales En 2008, la Organización de los Estados Americanos (OEA), en la búsqueda de nuevos esquemas para reforzar los índices de confianza de la ciudadanía en el continente americano, se dio a la tarea de buscar en los organismos electorales de estos países las instituciones que estuvieran certificadas por la normatividad ISO 9001, y descubrió que sólo la Comisión Estatal Electoral de Nuevo León se encontraba certificada en todos sus procesos. De esta forma se protocolizó a través de un memorándum de entendimiento la asesoría por parte de la Comisión Estatal Electoral para que ésta pudiera proporcionar asesoría en la materia a efecto de brindar apoyo técnico a la OEA para implantar el sistema de gestión de calidad en diversos
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La implantación de sistemas de gestión de calidad es la respuesta a un manifiesto deseo continental que ha impulsado la OEA, con la idea de avanzar hacia un modelo de calidad, tanto en la organización como en la actividad jurisdiccional, en materia electoral, para responder a la confianza de la ciudadanía en sus instituciones comiciales. organismos electorales del continente americano. En julio de 2008, en Monterrey, Nuevo León, se realizó el Primer Encuentro Interamericano sobre Gestión de Calidad en Autoridades Electorales auspiciado por la OEA, con el objetivo de dar a conocer las bondades de dicho sistema y la experiencia de la Comisión Estatal Electoral de Nuevo León en la materia. Diagnóstico de los tribunales electorales locales Del 15 al 17 de noviembre de 2004 se celebró en la Ciudad de México el Taller Identificación y Formulación de un Proyecto de Cooperación para el Desarrollo en el Área del Sistema Electoral, bajo la organización y el patrocinio de la Agencia Española de Cooperación Internacional (AECI). En dicho taller participaron representantes del más alto nivel (presidentes y magistrados) de los tribunales electorales de los estados y del Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación de nuestro país. “La precariedad de los sistemas de gestión administrativa y financiera de los tribunales electorales, como consecuencia de la escasa autonomía administrativa y de gestión que realmente tienen en la práctica, motivada entre otras razones por una cierta discrecionalidad en la asignación de recursos a los tribunales electorales y por la escasa dotación de medios materiales y de personal (esto, junto con la brevedad de los plazos previstos en la ley para resolver medios de impugnación), provoca una excesiva sobrecarga de trabajo durante los procesos electorales. En este contexto, resulta muy complicado realizar una planificación y una gestión administrativa y presupuestaria adecuada. Por otra parte, se reconoce la inexistencia de un modelo homogéneo de referencia para
la organización y la gestión de los tribunales electorales y la escasa capacitación de los magistrados en materia de gestión. Finalmente, la labor que realizan los tribunales electorales no es suficientemente conocida y valorada por la sociedad, por los actores políticos y por los propios medios de comunicación. Los presidentes de los tribunales electorales se quejan del escaso interés de los ciudadanos por los temas electorales y reconocen la necesidad de fomentar la difusión de la labor que realizan”. Este diagnóstico elaborado en esa ocasión ha sido un motor en la búsqueda de nuevos esquemas y modelos de gestión administrativa jurisdiccional, que tiene que ver con la modernización de los organismos que imparten justicia. Para que los tribunales electorales cumplan su papel, es necesario que cuenten con suficiente autonomía e imparcialidad, además de atribuciones claras que les permitan dirigir y controlar los procesos electorales que se lleven a cabo, así como con facultades para resolver controversias, conocer escrutinios y calificar los respectivos actos eleccionarios, además de todas las atribuciones que tengan relación con la convocatoria y el desarrollo del proceso. La experiencia de la Sala Regional Monterrey del TEPJF Inicio del proyecto. A propuesta del director de enlace con la sala superior se presentó el proyecto de un sistema de gestión de calidad para la Sala Regional Monterrey que sus magistrados, representados por su presidenta, Beatriz Eugenia Galindo Centeno, decidieron implementar. El 17 de septiembre de 2009 se presentó al personal de la Sala Regional Monterrey el proyecto de certificación ISO 9001:2008, a través de la im-
plantación de un sistema de gestión de calidad en la Secretaría General de Acuerdos. Alcance de la certificación. “Administración en la recepción, atención y trámite de los medios de impugnación en la Sala Regional Monterrey.” También se anunció la integración del Comité de Calidad, por los tres magistrados de la Sala Regional Monterrey, la secretaria general de Acuerdos, un representante de cada ponencia, un representante de la Dirección de Enlace, dos integrantes de la Coordinación de Capacitación Judicial Electoral y el asesor de la Secretaría General de Acuerdos. Todos los colaboradores firmaron un documento en el que ratificaron su compromiso con la sala, con el TEPJF y con la ciudadanía. La Sala Regional Monterrey arrancó el proyecto luego de recibir apoyo y autorización de la presidencia del TEPJF. Programa Anual de Trabajo 2010. Dentro del Programa Anual de Trabajo 2010 de la Sala Regional Monterrey del TEPJF, se estableció como proyecto de la Dirección de Enlace, la certificación de la Sala Regional Monterrey bajo la norma ISO 9001:2008.
Objetivo. Comprender las cambiantes necesidades de nuestros clientes a través de una constante comunicación y de un intercambio fluido de información, y contar con personal capacitado en su especialidad, cuya participación enriquezca nuestros servicios. Descripción. El programa de calidad basado en la norma ISO 9001:2008 tiene como objetivo primordial fortalecer los principios de certeza y objetividad en los procesos jurisdiccionales, administrativos y operativos de la Sala Regional Monterrey, para generar mayor confianza. Acuerdo de colaboración entre el TEPJF y la Comisión Estatal Electoral de Nuevo León. El 11 de febrero de 2010 la magistrada María del Carmen Alanís Figueroa y el presidente de la Comisión Estatal Electoral de Nuevo León, Eduardo Guerra Sepúlveda, firmaron un acuerdo de colaboración, por medio del cual el órgano local brindó asesoría a la Sala Regional Monterrey durante la etapa de certificación de calidad. Los magistrados de la Sala Regional Monterrey fungieron como testigos del convenio. Capacitación interna. La empresa certificadora ABS Group impartió cursos de capacitación a los miembros del
Comité de Calidad y a los integrantes de las ponencias, de la Secretaría General de Acuerdos y de la Dirección de Enlace que se desempeñaron como facilitadores y auditores internos. Definición de la política de calidad y campaña de difusión interna. El Comité de Calidad definió la política de calidad de la Sala Regional Monterrey: “Como Sala Regional Monterrey nos comprometemos a una impartición de justicia electoral, apegándonos al marco constitucional y legal, a través de procesos de calidad y mejora continua integral, en la Secretaría General de Acuerdos, que garanticen las expectativas de la ciudadanía”. (Se realizó un programa de difusión de la política de calidad y de sensibilización del proyecto entre el personal de la sala.) Identificación y documentación de procesos e integración de manuales. Frente a la convicción vanguardista que ha caracterizado a la gestión de la magistrada María del Carmen Alanís Figueroa —reflejada en el plan institucional 2010-2016—, se determinó modernizar el tribunal con la implantación de sistemas de gestión de calidad, tanto en áreas administrativas como jurisdiccionales, rompiendo paradigmas en cuanto a la organización y el funcionamiento de una institución y del servicio público que presta. Para cumplir su objetivo, la Sala Regional Monterrey identificó sus procesos sustantivos sujetos a certificación: procedimiento de preparación de sesiones, recepción de medios de impugnación, turno, notificación, y archivo y préstamo de expedientes. Posteriormente, la Sala Regional Monterrey estandarizó sus actividades a través de manuales específicos y procedimientos de apoyo. Los beneficios perceptibles de estos procesos van desde la integración estrictamente ordenada de un expediente hasta la práctica de una notificación debidamente elaborada y efectuada en tiempo; desde el turno de expedientes en el menor tiempo posible, hasta el préstamo oportuno de expedientes solicitados, así como la celebración de sesiones públicas sujetas a controles de eficiencia. Lo anterior ha permitido reducir errores en los servicios que directa o indi-
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rectamente inciden en el pronunciamiento de una sentencia y, a la vez, se replantean y mejoran continuamente las metas y los indicadores, a través de medios de control que permiten detectar deficiencias para mejorar el servicio, ya sea en función de disminución de tiempo o en función del incremento de la cantidad del servicio que se presta. Auditorías. Se aprobaron de manera satisfactoria las auditorías internas practicadas por el equipo de auditores internos y por los auditores de la Comisión Estatal Electoral de Nuevo León, además de las auditorías externas por parte de la empresa certificadora ABS Group. Certificación. El 6 de octubre de 2010 la Sala Regional Monterrey obtuvo la certificación bajo la norma ISO 9001:2008, luego de aprobar de manera satisfactoria la Auditoría Fase II establecida por la propia norma internacional. El 9 de febrero de 2011 la sala recibió oficialmente el certificado que acredita la aprobación de la norma de calidad. Asimismo, actualmente se lleva a cabo el proceso de implantación de un sistema de gestión de calidad en la Sala Superior del Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación.
El sistema de gestión de calidad en la Secretaría General de Acuerdos de la Sala Superior del TEPJF Un notable acierto de la magistrada presidenta del TEPJF, María del Carmen Alanís Figueroa, sin duda es el proyecto de implantación del sistema de gestión de calidad en la Secretaría General de Acuerdos de la Sala Superior. Este proyecto contempla la implantación, durante 2011, del sistema de gestión de calidad en las distintas instancias por las que transita un medio de impugnación: 1) Conocimiento y trámite de los medios de comunicación. 2) Sustanciación e instrucción. 3) Resolución. 4) Ejecución. El sistema contempla ir más allá, inclusive hasta el análisis posterior de la sentencia, es decir, hasta el procedimiento de propuesta de jurisprudencia y de tesis, en la que se incluye su revisión y, en su caso, su aprobación y su publicación como tesis y jurisprudencia obligatoria. Con lo anterior se reducirá la curva de aprendizaje y se estará en presencia de manuales operativos de estos procesos que redundarán en una detección oportuna de cualquier vicio en los procedimientos descritos.
Conclusión Es importante señalar que en México el Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación ha hecho un gran esfuerzo por lograr una modernización administrativa y jurisdiccional acorde con los requerimientos actuales de una sociedad que cada vez demanda más de las instituciones electorales. La implantación de sistemas de gestión de calidad es la respuesta a un manifiesto deseo continental que ha impulsado la OEA, con la idea de avanzar hacia un modelo de calidad, tanto en la organización como en la actividad jurisdiccional en materia electoral para responder a la confianza de la ciudadanía en sus instituciones comiciales. Sin duda éste es un modelo que coadyuva a alcanzar el ideal democrático de construir instituciones electorales transparentes y con procedimientos internos ágiles que proporcionen al ciudadano la credibilidad y la certeza que se requieren para el adecuado funcionamiento democrático tanto en México como en el continente americano. * Licenciado en Derecho por la Universidad Autónoma de Nuevo León y doctor en Derecho constitucional por la Universidad de París II Panthéon-Assas. Se desempeña como secretario técnico comisionado en la Comisión de Administración del Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación.
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Cine Juan Carlos Gómez Martínez
4 meses, 3 semanas y 2 días En una pequeña ciudad de Rumania, cerca del final del comunismo en ese país, dos amigas viven el drama del embarazo no deseado de una de ellas, en una época en que el aborto estaba prohibido por la ley. Se trata de una película que vuelve a poner sobre la mesa el tema del paternalismo del Estado y las consecuencias que éste puede tener. El chisme negro En los últimos años, la orientación e instrumentación de políticas reproductivas y demográficas se han convertido en un sempiterno campo de batalla entre gobiernos y partidos de orientación izquierdista, frente a aquellos de tendencia conservadora. Una especie de guerra de trincheras en la que casi nadie sale de su lodoso y maloliente agujero, y cuando lo hace tampoco puede avanzar más de 10 metros sin que se desaten andanadas de debates, artículos y mesas redondas de dudosa profundidad e interés. Pero para júbilo de unos cuantos y extrañeza de los infaltables despistados, suele acontecer que de vez en cuando surge un personaje que logra sintetizar posturas consideradas irreconciliables y llevar a la práctica lo nunca antes imaginado. Ahora que si las mismas generan o no bienestar para el pueblo, ésa es otra cuestión que sólo atañe a espíritus amargados o negativos. Un ejemplo de esta clase de portentos surgió en… ¿el azul y santiguado Guanajuato?, ¿la piadosa y tricolor Colima?, ¿o la amarilla y siempre genuflexa Chiapas?... ¡No!, en la antigua Rumania roja de Nicolae Ceauşescu, en cuyo régimen la anticoncepción y el aborto no sólo fueron prohibidos, sino que además eran severamente perseguidos y castigados. En efecto, resulta increíble cómo este genuino antecesor balcánico de los grupos provida, al externar su inolvidable frase de que “el feto es propiedad de la sociedad”, se adelantó varias décadas a los impulsores de la barata ficción de que al concebido puede reputársele como nacido para todos los efectos de ley. 4 meses, 3 semanas y 2 días, película ganadora de la Palma de Oro en el Festival de Cannes de 2007, cuenta la historia de dos amigas, Otilia y Găbita,1 ambas estudiantes de la carrera de tecnología, que además comparten cuarto en la residencia estudiantil de una ficticia institución de educación superior, ubicada en una ciudad rumana cualquiera de fines de la década de los ochenta. Si bien la institución y la ciudad nunca se precisan a lo largo de la película, el año sí se especifica, 1987; es decir, dos años antes de la caída del ex aprendiz de zapatero Ceauşescu. Con un estupendo guión de Cristian Mungiu, la historia transcurre en las horas que van de la mañana a la noche de un día como cualquier otro y se centra en las angustias y reflexio-
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nes del personaje principal de la historia, Otilia Mihartescu, sobre la agobiante problemática personal que vive su amiga Gabriela (Găbita) Dragut, quien pretende practicarse un aborto para continuar con sus estudios y su vida profesional. La fotograf ía, sobria y directa, acompaña un tratamiento en extremo realista de las situaciones, que hacen que el espectador se vea inmerso en un caótico microcosmos resultado de una política absurda más que totalitaria, que a punta de prohibiciones y penas espera obtener el pleno control de mentes y cuerpos de las personas, como clave de su fin político. En una escena digna de mención, ocurre una discusión entre el enfermero que llevará a cabo el aborto clandestino, el Sr. Bebe, y Găbita y Otilia, al interior del cuarto de hotel en donde se llevará a cabo dicho procedimiento. El enfermero les echa en cara su verdadera etiqueta y, por lo tanto, su delito y su pecado: “¿Dos zorras contra un idiota?” Y es aquí donde radica la cuestión principal: más allá de principios religiosos o políticos, lo cierto es que esta clase de reproches no son más que el resultado de una supuesta transgresión por parte de ambas jóvenes a los límites establecidos para su cuerpo, placer y destino por un muy cuestionable ente superior, en este caso el Estado. “Sexualidad responsable”, le llamarían algunos hoy en día. La pulcra dirección a cargo del propio Mungiu —claramente alejada de cualquier compromiso comercial o sentimental— tan sólo utiliza como pretexto las preocupaciones del personaje principal para dejar traslucir su verdadera situación: Otilia también puede estar embarazada, y tampoco sabe qué hacer. Pero lo que sí sabe es que vive en un régimen de desprecio y penalización que la obliga a tener un hijo que no desea, en un Estado que tampoco le puede ofrecer el mínimo de bienes y servicios para su desarrollo personal. He aquí parte del diálogo que en otra escena sostiene con su novio al respecto: —Estoy diciendo que estoy contra el aborto porque es peligroso. —Entonces, ¿cuál sería tu solución? —No sé… me casaría contigo. —[…] No me pasaré la vida haciéndote patatas. Mientras esta conversación ocurre, Găbita espera en cama la expulsión del feto. Otilia tiene la encomienda de envol-
verlo en una bolsa y arrojarlo por el conducto de la basura de cualquier edificio de apartamentos. Cuando esta última regresa al cuarto de hotel, se encuentra en el baño con el feto expulsado. Esta escena es el momento álgido del filme. Si bien parece que en ella se utilizó un Nenuco grotescamente manchado con pintura roja, lo cierto es que tiene la virtud de verse enmarcada por la ausencia de cualquier clase de juicio, lo que la convierte en una imagen cien por ciento cinematográfica. Monsters Inc. Por lo anterior, resulta determinante acceder a la cañería legislativa vigente en la Rumania de ese tiempo, que nunca es presentada y mucho menos entendida por el espectador no rumano, pero que constituye la base para comprender el entorno social y el contenido jurídicamente libertario de la película. La trama descansa en un decreto que Ceauşescu promulgó en noviembre de 1966, el famoso “Decreto 770”,2 que se vino a convertir en el punto de quiebre de la política demográfica de esa nación y en uno de los más acabados ejemplos de una legislación abiertamente pronatalista, altamente ideologizada, desvinculada por completo de la realidad económica y, por si fuera poco, apoyada en medidas de corte penal, civil y fiscal. Debido a factores que sobrevinieron a la instauración del régimen comunista, como la acelerada industrialización de la sociedad rumana —que ocasionó una mayor demanda de mano de obra femenina—, el acceso de la mujer a otra clase de horizontes profesionales y a satisfactores en materia de educación y salud desconocidos para las generaciones previas, el tradicional concepto de familia en un país que por siglos estuvo poblado por zafios labradores creyentes en vampiros se vio trastocado por completo. Estos cambios hicieron crisis cuando en 1966 la tasa bruta de natalidad llegó a 14.3 por ciento por cada mil habitantes,3 el más bajo desde finales de la Segunda Guerra Mundial. Y a Ceauşescu no pudo ocurrírsele mejor idea para frenar este decrecimiento que culpar al decreto de liberalización del aborto de 1957 (“Decreto 463”),4 y promulgar el ya citado de 1966, que no sólo penalizaba al médico y a la madre que llevaran a cabo esta práctica sino que, entre otras ocurrencias jurídicas, determinaba una mayor tasa impositiva a los adultos mayores de 25 años que no tuvieran hijos; dificultaba el divorcio,5 vigilaba la labor de los médicos y las enfermeras en los hospitales y establecía como deber patriótico de las mujeres en edad fértil darle a la patria… ¡cinco hijos!6 ¡Rumania, siempre fiel!… Pero a la ruta del socialismo, no faltaba más. Gracias a esta normativa legal, que prohibía cualquier método de anticoncepción y que por lo tanto puede decirse que tenía como eje “la defensa de la vida desde el momento de la concepción”, el milagro se hizo realidad. En los cuatro años siguientes, la tasa bruta de natalidad en Rumania superó 20 por ciento.7 Definitivamente, los extremos no sólo se juntan, sino que incluso se llevan bastante bien. Pero, ¿realmente tenía el Estado rumano la infraestructura suficiente en las áreas de
educación, salud materno-infantil y oportunidades de empleo, para atender a los niños que nacieron bajo esta política de inspiración humanista? La respuesta es obvia: no.8 Sin embargo, lo irónico de todo este asunto es que los ninis en versión chauchescusiana nacidos después de 1966 (conocidos como ceauseii) fueron los jóvenes que, 20 años más tarde, participaron activa y violentamente en el derrocamiento y muerte del Conducător y de su distinguida esposa Elena.9 En verdad que la vida —comience o no desde el momento de la concepción— nos da sorpresas. 1 Papel que interpretaron las actrices Anamaria Marinca y Laura Vasiliu, respectivamente. 2 El aborto fue despenalizado nuevamente en Rumania hasta 1989, el último año del régimen de Ceauşescu. 3 La tasa bruta de nacimientos de ese año en Rumania resulta de dividir el total de nacimientos (273,678) entre la población total de dicho país (19,141,000), y el resultado se multiplica por 1,000. 4 De acuerdo con la académica española Miriam Torrens Arnal, citando a David y Wrigth, en Rumania durante 1958 había 29 abortos por cada 100 nacimientos, cifra que aumentó a 400 abortos por cada 100 nacimientos para 1965, lo que demuestra que el aborto era prácticamente el único medio para controlar la natalidad en esos años. Véase Torrens Arnal, Miriam, Qué sucede cuando el padre es el Estado, http://www. euskomedia.org/PDFAnlt/antropologia/11/08/08023039. pdf. 5 Kligman, citado por Torrens Arnal, señala que en 1976 se realizaron 35,945 divorcios en Rumania. Véase Miriam Torrens Arnal, Qué sucede cuando el padre es el Estado, op. cit. 6 Ante la falta de textos en inglés o español de las leyes rumanas en la época socialista, puede consultarse el estudio de Manuela Lataianu, “The 1966 Law Concerning Prohibition of Abortion in Romania and its Consequences. The Fate of One Generation”, en http://www.demogr.mpg.de/Papers/workshops/010623_paper25.pdf, y el de Emil Moise, “Features of Legislative Evolution Regarding Abortion in Romania”, en http:// www.irmgard-coninx-stiftung.de/fileadmin/user_upload/pdf/Population_Politics/PopPolitics/Moise.pdf. 7 En 1967 fue de 27.4, en 1968 de 26.7, en 1969 de 23.3, y 21.1 en 1970, que contrasta con el 10.1 de 2009, según datos del World Bank. Consulte http://api.worldbank.org/ datafiles/SP.DYN.CBRT.IN_Indicator_MetaData_en_EXCEL.xls. 8 La razón de mortalidad materna de Rumania en 1990 ascendía a 170, la más alta de Europa en ese año; mientras que en Rusia llegaba a 74, y en Armenia era de 51. Para mayor información consulte http://api.worldbank.org /datafiles/SH.STA.MMRT_Indicator_MetaData_en_EXCEL.xls; así como la Organización Mundial de la Salud, en http://apps.who.int/ghodata/?vid=61350, http://www.who.int/gho/mdg/maternal_health/rou.xls y http://www.euro.who.int/__data/assets/pdf_file/0005/103568/ E88529.pdf. Por otra parte, también de acuerdo con el Banco Mundial, la tasa de mortalidad infantil (niños de 0 a 1 año, y medida por cada 1,000 nacimientos de bebés vivos en un año determinado) en Rumania era de 53.3 en 1965, mientras que para 1970 la cifra se redujo a 43.6, y a 35.3 en 1975. Véanse los sitios de internet del Banco Mundial: http://api.worldbank.org/datafiles/SP.DYN.IMRT.IN_ Indicator_MetaData_en_ EXCEL.xls, y el de la Organización Mundial de la Salud http://www.childmortality. org/cmeMain.html. 9 Manuela Lataianu, op. cit.
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Álvaro Vizcaíno Zamora (coord.) Combate a la corrupción INACIPE, México, 2011
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n el índice de percepción de la corrupción de Transparency International, correspondiente a 2010, México ocupó el lugar número 98 a nivel mundial, empatado con Egipto y por debajo de naciones como Malawi, Djibouti y Kiribati. Asimismo, de acuerdo con el Índice Nacional de Corrupción y Buen Gobierno de Transparencia Mexicana, en su informe ejecutivo de 2010, en ese año se llevaron a cabo alrededor de 200 millones de actos de corrupción, cifra que representó, en términos monetarios, una erogación para los mexicanos de… ¡32,000 millones de pesos! ¿Pero acaso el tema de la corrupción puede reducirse a un problema técnico de tipo penal, económico o político? La respuesta es no. De ninguna manera. En nuestro país, por desgracia, la corrupción ha llegado a convertirse en un rasgo de carácter cultural, que implica la
presunción, la realización y hasta la exportación de diversas prácticas que, paradójicamente, son aceptadas y aplaudidas por grandes sectores sociales (la llamada “corrupción blanca”). Lo anterior se debe, principalmente, a que estas costumbres son prohijadas por una serie de factores que provocan no sólo su desarrollo sino incluso su perfeccionamiento y multiplicación hacia otras áreas de la vida cotidiana. Buena parte del fenómeno de la corrupción en países como el nuestro radica en el exceso de trámites y decisiones burocráticas que, además, se concentran en unos cuantos tomadores de decisiones al amparo de un orden jurídico impreciso y disperso que, por otra parte, no se ven contrapuestos con mecanismos eficientes de rendición de cuentas a la sociedad. En este libro, 20 expertos analizan las causas de la corrupción pública, así
como los instrumentos nacionales e internacionales diseñados para su combate frontal y las instituciones encargadas de su aplicación, en áreas como la electoral, los gobiernos estatales o la seguridad nacional, que hacen de su lectura una excelente base de análisis y propuesta para enfrentar y reducir exitosamente este cáncer social.
Alberto Enrique Nava Garcés La prueba electrónica en materia penal Porrúa, México, 20110
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n el mundo académico mexicano, principalmente el que comprende a las distintas ciencias sociales, es regla incuestionable la de
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sentir desprecio por cualquier información proveniente de Wikipedia, la enciclopedia virtual más consultada en internet. Sin embargo, pocos saben que una definición contenida en ella, sobre el significado de una palabra que hacía referencia a un lugar determinado de la antigua Yugoslavia, fue aceptada en juicio, precisamente, por el Tribunal Internacional para la ex Yugoslavia. Esto último viene a colación ya que actualmente vivimos y nos desarrollamos en un mundo en el que la tecnología computacional también se utiliza para detectar y ubicar posibles víctimas; para sustraer datos personales y cuentas bancarias de un ciudadano (phishing); para destruir evidencia por parte de un tercero, o simplemente para acosar a una persona (ciber-acoso).
La respuesta del Derecho nacional ha sido, como siempre sucede en estos casos, tardía y titubeante. Estas consideraciones no hacen sino aumentar la valía de esta obra escrita por Alberto Nava, catedrático de la UNAM y de la Universidad Anáhuac, que, con base en un amplio arsenal de tesis jurisprudenciales, casos prácticos y opiniones doctrinales llega, entre otras tantas conclusiones, a la de que “la prueba electrónica es un gran desaf ío que debe tomarse en su justa medida, no desechándole por incomprensión, ni admitiéndola con total ingenuidad”. Y como muestra un botón: piénsese en los problemas que habrá en la materia electoral cuando se introduzca el voto electrónico en nuestro país.
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n lo que se refiere a la incidencia delictiva, el sentido común coincide con los estudios sociales más avanzados, en cuanto a que la desigualdad se relaciona con la delincuencia de tipo violento. Sin embargo, de unos años a la fecha la población y las autoridades han visto florecer un nuevo tipo de actos ilegales perpetrados por personas que operan en las altas esferas financieras, visten elegantemente y tienen una preparación académica superior a la del común de la gente. Nos referimos a esa clase de conductas que el sociólogo estadounidense Edwin Sutherland denominó, en 1949, delitos de “cuello blanco”. Elaboradas y minuciosas conductas como el robo de identidad, el contrabando o la “captación ilícita de recursos del público” en la actualidad se hallan dispersas en numerosas leyes de nuestro ordenamiento jurídico (por ejemplo, penales, bancarias, crediticias o tributarias), lo que impide que se desarrolle una po-
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nte el envejecimiento de la población en México, la creación de nuevos instrumentos jurídicos para resolver los problemas que enfrentan personas de la tercera, y hasta la cuarta edad, cuyos ingresos han disminuido y sus gastos han aumentado, resulta impostergable. Algunas figuras, que en Inglaterra se habían desarrollado hacia los años treinta y llegaron a Estados Unidos en los sesenta, empiezan a ser discutidas en México. Tal es el caso de la “hipoteca inversa”, que permite que una persona mayor de edad empeñe su casa y, durante su vida, reciba una determinada cantidad del banco, el cual podrá quedarse con el inmueble cuando la persona fallezca. Pero hay otras figuras —tema del libro La tutela de la propia incapacidad, que acaba de publicar Eduardo García Villegas—, como “la voluntad anticipada”, que ya están incorporadas a la legislación mexicana. Este instrumento, que se crea ante notario público, permite que cualquier persona, mientras goza de sus facultades, determine cómo se administrará su incapacidad, en caso de que ésta sobrevenga. El instrumento incluso permite que una persona indique que no quie-
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José Rodrigo Roque Díaz Delitos de cuello blanco INACIPE, México, 2011 lítica criminal uniforme y congruente en esta materia y, en especial, favorece que se complique en demasía el tratamiento del aspecto probatorio de estos delitos ante la inminente implantación del sistema acusatorio, además de que implicará formar y actualizar a jueces y fiscales en disciplinas y conceptos relacionados con las finanzas, la computación y las cuestiones fiscales. Roque Díaz, director general del Instituto Mexicano de la Propiedad Intelectual, se dio a la tarea de coordinar los trabajos de 15 expertos en esta complicada rama penal, que se presentan en este libro con el que el penalista, así como los juristas dedicados a otras disciplinas, podrán comprender y analizar no sólo los aspectos técnicos de esta clase de delitos, sino también sus
características criminológicas y sus graves consecuencias sociales.
Eduardo García Villegas La tutela de la propia incapacidad Porrúa-UNAM, México, 2010 re ser conectada a una maquinaria que prolongue su vida —ortotanasia— en caso de enfermedad o accidente. Con un aparato crítico notable, con ejemplos a granel y referencias al Derecho comparado, García Villegas nos invita a reflexionar sobre estos instrumentos, así como sobre la figura del tutor cautelar y el poder interdicto que, manejados con inteligencia, pueden proporcionarnos una gran flexibilidad jurídica a la hora de decidir sobre nuestra propia vida. Aunque el tema de la hipoteca inversa aún no forma parte de nuestra legislación, la Ley de voluntad anticipada permite una amplia gama de alternativas, las cuales sirven al autor de este libro —un querido profesor de la División de Posgrado de nuestra Máxima Casa de Estudios— para reflexionar sobre la última etapa de la vida de un ser humano. La ley considera, incluso, la objeción de conciencia. Lo que no está muy claro es qué pasará con las aseguradoras, que hallarán cualquier pretexto para no
cumplir con sus obligaciones. García Villegas, en todo caso, elabora planteamientos que, aunque en un principio se antojan académicos, resultan enormemente provocadores.
La información jurídica que necesitas está a sólo un “click” de distancia…
El Mundo del Abogado
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Alberto del Castillo del Valle Derechos humanos, garantías y amparo Ediciones Jurídicas Alma, México, 2011 Por qué es técnicamente más conveniente seguir utilizando el término garantías individuales, en lugar de derechos humanos? Si en verdad la Constitución consagra derechos humanos, entonces, ¿por qué a los delincuentes que los transgreden se les aplica el Código Penal y no la primera? Estas cuestiones, que van más allá de ser simples juegos de habilidad mental, reflejan el pensamiento y las inquietudes de este catedrático de la UNAM y el INACIPE, quien desde su personal postura constitucional y procesal analiza —con espíritu casi de anatomista— cada una de las instituciones y modificaciones introducidas con motivo de la
reforma publicada en junio pasado en el Diario Oficial de la Federación, precisamente en las materias de derechos humanos y juicio de amparo. La primera edición de esta obra, aparecida en 2008, tenía apenas una extensión de 58 páginas. La segunda, para información de nuestros lectores, alcanza un poco más de 220. Más allá de colocarse en una óptica a favor o de disenso sobre las posiciones críticas e incisivas del autor, lo que sí resulta incuestionable es que esta edición muestra su incansable esfuerzo por ofrecer al estudioso y al practicante del amparo una visión autónoma de las últimas reformas constitucionales en la materia.
Alejandro Carlos Espinosa Derecho militar mexicano Porrúa, México, 2011
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urante muchos años, materias como el Derecho militar fueron motivo no sólo de sorna, sino hasta de desprecio entre la comunidad jurídica nacional. Sin embargo, el creciente clima de violencia, producto de las actividades de la delincuencia organizada, ha transformado de manera radical la percepción social y jurídica con respecto a nues-
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tras fuerzas armadas y su legislación. Y qué mejor forma para todos aquellos interesados en comprender los cimientos en que se basan las estructuras del ejército y armada nacionales, que acercarse a la bien elaborada obra de Carlos Espinosa. Gracias a esta edición —caracterizada por el uso de un lenguaje un tanto cuanto ceremonioso y laudatorio—, el lector podrá conocer desde los diferentes grados que conforman la escala militar y naval hasta cuántos hombres conforman una compañía o un batallón, pasando por la doctrina “de guerra” mexicana y las diferencias entre los conceptos estrategia y táctica. Quizá lo realmente valioso de esta obra es que sitúa al profesional del Derecho, de forma directa y simple, en cuestiones medulares como la participación de las fuerzas armadas en la lucha contra el narcotráfico, o el casi desconocido sistema de justicia militar, al que describe de forma pormenorizada y ordenada.
Pero, por otra parte, en esta época de transformaciones en el mundo de la justicia y las instituciones tampoco pueden obviarse algunos pendientes del libro Derecho militar mexicano, como conocer las posiciones y las propuestas del autor con respecto a diversas prácticas y procedimientos que aún rigen el actuar de las fuerzas armadas. Y como muestra de esto último, he aquí algunos ejemplos: a) ¿por qué el presidente del Tribunal Supremo Militar debe ser un militar no jurista, cuando los cuatro magistrados restantes sí pertenecen al medio profesional legal?; b) en lo referente al llamado cuerpo de guardias presidenciales, creado originalmente bajo la presidencia de don Porfirio Díaz y reinventado años después por el presidente Miguel Alemán, ¿qué tan conveniente es que se mantenga con las funciones y la estructura asignadas?, y c) ¿se prevé en el futuro la autonomía de la fuerza aérea, tal como sucede en cualquier otra nación moderna?
Fauzi Hamdan Amad Derecho concursal mexicano Oxford University Press, México, 2011
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n esta obra, Fauzi Hamdan Amad sintetiza su experiencia como académico, litigante y legislador. Su destacada participación en el proceso de aprobación de la Ley de Concursos Mercantiles, en 2000, y en el Senado como autor de la iniciativa de reformas a la misma, ha enriquecido la doctrina y la práctica del Derecho concursal mexicano. El texto sigue la estructura del ordenamiento antes citado, ya que es el sustento de la disciplina concursal. En 14 capítulos se expone con nitidez el proceso que señala la Ley de Concursos Mercantiles para su aplicación. En el primero de ellos, “Orígenes histó-
ricos del concurso mercantil”, se presentan los antecedentes para comprender la evolución del Derecho concursal. Para finalizar se hace una reflexión profunda acerca de la importancia del manejo de la información financiera. Al respecto, dice Luis Méjan en el prólogo: “Marca el derrotero que nuestras empresas y nuestro Derecho societario deben seguir en el futuro para evitar situaciones de insolvencia o para corregir éstas una vez que se presentan”. Las citas de los artículos de la ley y las referencias bibliográficas ofrecen a los estudiantes un soporte didáctico de primer orden.
Derecho concursal mexicano contiene los elementos necesarios para lograr un desarrollo integral en la formación de profesionales en la materia.
Bernardo León Olea La denuncia formal: un laberinto de impunidad México, 2011
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n México sólo se denuncian 22.1 de cada 100 delitos; sin embargo, sólo se inicia una averiguación previa en 14.8 casos; es decir que de cada 100 delitos solamente 14.8 son
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“investigados” por la autoridad ministerial. Básicamente, 38.3 por ciento de las personas que no denuncian los delitos de los que han sido víctimas no lo hacen porque lo consideran una pérdida de tiempo, 15.2 por ciento porque desconf ían de la autoridad, 12.3 por ciento porque los trámites son largos y dif íciles, 4.8 por ciento por la actitud hostil de la autoridad y 1 por ciento por miedo a que los extorsionen. En suma, 70 por ciento de quienes no denuncian un delito creen que el deficiente servicio de la autoridad (en este caso de las agencias del Ministerio Público) es la principal causa de que no lo hagan. En países con niveles más altos de denuncia, la autoridad conoce de 50 a 70 por ciento de los delitos. Las razones del bajo nivel de denuncia en nuestro país se pueden explicar
de diversas maneras; sin embargo, el origen del problema se encuentra en la confusión que existe entre el concepto de denuncia o querella en un sistema inquisitivo, que opera como una garantía contra abusos de la autoridad, especialmente de quien se encarga de la investigación de los delitos, y el concepto de denuncia o querella en un sistema adversarial, donde éstas operan como el reporte de un posible delito, o en etapas posteriores, como la acusación que hace la entidad competente a un juez para vincular a una persona a un proceso penal. En este contexto, la presente obra constituye la primera monograf ía que, a la luz de las recientes reformas sobre la estructura del proceso penal, ofrece una guía para conocer los orígenes legales de la denuncia, institución clave en el proceso penal.
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Luis Manuel Pérez de Acha y Carlos Elizondo Mayer-Serra Expropiación en México: jurisprudencia y nuevo régimen legal Dofiscal, México, 2011
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a expropiación fue uno de los instrumentos fundamentales de los gobiernos posrevolucionarios. Una de las razones que hacía tan poderoso un decreto expropiatorio fue que durante décadas la Suprema Corte de Justicia de la Nación (SCJN) sostuvo el criterio de que en materia de expropiación era inaplicable la garantía de audiencia previa. Esto cambió a principios de 2006, cuando la SCJN estableció un nuevo criterio que obliga a conferir a los propietarios de los bienes el derecho de audiencia previa con antelación a la emisión de los decretos expropiatorios. En esta monograf ía se analizan los antecedentes y las razones de esa decisión. ¿Cómo se justificó jurídicamente? ¿Cuáles son las implicaciones de estos criterios para el ciudadano y para el go-
bierno? ¿Qué nos dice del papel político de la Suprema Corte y cuáles serán las consecuencias de haberlo hecho? Pero el cambio de jurisprudencia no sólo es importante por el caso concreto que aquí se analiza, sino porque también muestra cómo, a final de cuentas, la Constitución es lo que los ministros definen que sea. No se modificó una coma en la Constitución; sin embargo, ahora tiene un significado opuesto al que prevaleció durante 70 años. De hecho, la expropiación adquirió un cariz distinto a partir de la reforma a la ley de la materia del 5 de junio de 2009. En la actualidad, su concepción es totalmente novedosa, en tanto que para la mayoría de los casos instituye un nuevo procedimiento expropiatorio en el que, de manera previa, se otorga la garantía de audiencia prevista a los afectados.
Todos estos temas son los que han motivado la creación de este libro, que además cuenta entre sus virtudes abordar un tema sobre el que existe escasa bibliograf ía.
Ricardo Guzmán Wolffer (comp.) Cuentos de negra juventud Lectorum, México, 2011
Cuándo se acaba la juventud? No desde un punto de vista biológico o de desarrollo f ísico, sino como esa etapa de la vida en la que los jóvenes, además de adquirir su propia personalidad, forjan sus ilusiones y sueñan en sus primeros amores, ven perder sus
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destinos tempranamente en la violencia, la pobreza y la desesperación. Esto último lo retrata el Fisgón en su cuento “El encabezado”: “Nacido en un barrio marginal de la ciudad de México, el Javo destacó desde niño por tres cosas: por bonito, por ambicioso y por inescrupuloso”. La juventud, al menos en México, es la parte de nuestro ciclo vital en la que nace el gusto por el dolor y lo grotesco, pero también la forma de reírnos de ellos, de soñar con el amor y de burlarnos de la persona amada, de ponernos a dieta y de comer como huérfanos. Como lo narra el escritor Bernardo Fernández: “Me acuerdo que fue la primera en desarrollar pechos. Y vaya pechos. Descomunales como sandías. A los quince años. Yo tenía tre-
ce en aquella época y honestamente no resistí y le di una nalgada. Ella, que me sacaba diez centímetros, se volteó y estampó su puño en mi nariz. A la fecha tengo el tabique desviado”. ¿A cuántos lectores les suena familiar una escena como ésta? En esta compilación Ricardo Guzmán Wolffer, que alterna sus actividades como juez federal con su labor literaria, nos muestra otra faceta de su fructífera inclinación: la de compilador, que junto con la de escritor y poeta han sido reconocidas y premiadas en Oaxaca, Coahuila y el Distrito Federal. Esta feliz sorpresa por parte de este abogado se refleja en la conjunción de estos 18 relatos breves de la autoría de escritores de la talla de Carlos Montemayor, Rafael Barajas el Fisgón y José Agustín.