Revista TIP N° 2 - Relaciones Internacionales Subnacionales y Desarrollo Sustentable by Paradiplomacia.org

ISSN: 1853-9939

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Año 1. Número 2. Abril 2012

Trabajos de Investigación en Paradiplomacia, Año 1, No. 2. Buenos Aires, Argentina, 2012, abril. ISSN:1853-‐9939 1. Relaciones internacionales. 2. Gobiernos subnacionales. 3. Desarrollo sustentable. 4. Paradiplomacia. 5. Cooperación internacional descentralizada.

TIP (Trabajos de Investigación en Paradiplomacia). Revista académica de acceso libre y gratuito. Disponible en: http://www.paradiplomacia.org Los trabajos incluidos en este número fueron dictaminados y revisados por el Consejo Asesor y el Equipo Editorial TIP. Las opiniones expresadas en los mismos son responsabilidad de los autores y pueden no coincidir con aquellas de los integrantes de TIP. Todos los derechos reservados. Se autoriza la reproducción y difusión de material contenido en esta revista para fines educativos u otros fines no comerciales sin previa autorización escrita de los titulares de los derechos de autor, siempre que se especifique claramente la fuente. Se prohíbe la reproducción del material contenido en esta revista para reventa u otros fines comerciales sin previa autorización escrita de los titulares de los derechos de autor. Las peticiones para obtener tal autorización deben dirigirse al Director y al Editor de TIP, Charcas 5109-‐D, 01425 Capital Federal, Buenos Aires (Argentina) o por correo electrónico a paradiplomacia@paradiplomacia.org.

Diseño de portadas: Adriana Roque Cornejo (2012).

CONTENIDO Presentación Laura Vallejo…..………..………………………...…………..4 Mensaje del Director Mancini………..………………………...…………..5 Nicolás Introducción Nahuel Oddone y Horacio Rodríguez.……………….6 Desarrollo sostenible y las relaciones internacionales en el contexto de la Agenda 21 Thauan Santos y Luan Santos.……………..…………12 La construcción de una identidad sostenible: El Congreso Mundial de ICLEI en Belo Horizonte y la preparación de los gobiernos locales para la Rio+20 Rafael Pinto da Silva y Laura Oliveira de Medeiros………………………….28 La paradiplomacia ambiental en la nueva gobernanza internacional Fernando Rei, Kamyla Cunha y Joana Setzer….……..………………….…………..………..50 A cooperação descentralizada e o meio-‐ambiente: a experiência da rede MERCOCIDADES Fabiana Rita Dessotti Pinto, Noemi Galvão y Thiago Mattioli Silva………..………………………………64 El régimen de desechos peligrosos y la acción de los gobiernos locales: Un abordaje teórico-‐metodológico Eduardo Augusto Café y Matilde de Souza…………………….………………….……78 La influencia de los actores subnacionales argentinos en el conflicto concerniente a las empresas de celulosa en Uruguay: De lo local a lo internacional Armando Gallo Yahn Filho….…………………..……..91 Tratado de Paz entre Progreso y Medio Ambiente: Dimensión internacional de la política ambiental de la provincia de San Luis Agustina Rodríguez Saá, Pedro Wouterlood Sapag y Rosendo Alsina…………………………………111 El papel de la cooperación internacional descentralizada en el Programa de Agricultura Urbana de la ciudad de Rosario Victoria Arancibia……….……………………………….133 3 Semblanzas curriculares………………………………………….151

DIRECTORIO Nicolás Mancini Director Horacio Rodríguez Vázquez Editor Gastón Grizzo Productor Ana Bossler Asistente del Equipo de Edición ISSN: 1853-‐9939 Consejo Asesor Nahuel Oddone Tullo Vigevani Mark Menaldo Esther Ponce Adame María García Pizarro Manuel Martínez Justo

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TIP (Trabajos de Investigación en Paradiplomacia). Charcas 5109-‐D, 01425 Capital Federal, Buenos Aires, Argentina. E-‐mail: paradiplomacia@paradiplomacia.org

P RESENTACION El cambio climático es el mayor problema que la humanidad enfrenta y con el paso del tiempo se agravará. Sus efectos no conocen fronteras políticas y, en muchos casos, los impactos son más evidentes a nivel local. Casi el 70% de la población mundial vivirá en ciudades en las próximas dos décadas, por lo que resulta necesario incorporar activamente a los gobiernos subnacionales en los esfuerzos internacionales de adaptación y mitigación al cambio climático, así como en el manejo sustentable de los recursos naturales. El presente número de Trabajos de Investigación en Paradiplomacia (TIP) nos da la oportunidad de conocer experiencias concretas en materia de sustentabilidad y proyección internacional que distintos actores subnacionales en América Latina y el Caribe han implementado o se encuentran actualmente en proceso de ejecución. El momento para el lanzamiento de este trabajo colectivo no podría ser más atinado, pues tiene lugar en la cuenta regresiva ante uno de los eventos internacionales más importantes vinculados a la sustentabilidad, la institucionalidad y la economía verde: la Cumbre Río+20. Sin duda alguna, esta segunda edición de TIP será de utilidad para las personas encargadas de formular políticas ambientales a nivel sub-‐nacional. Asimismo, los textos serán una fuente importante de información para todas aquellas personas interesadas y comprometidas con la Agenda 21, las Convenciones de Río (UNFCCC, CBD y UNCD), el desarrollo sustentable, las estrategias de mitigación y adaptación al cambio climático y la cooperación internacional descentralizada. Hoy por hoy, los gobiernos locales se empoderan y son capaces de tomar decisiones muy acertadas sobre su propio desarrollo. Construyendo redes entre ellos, logran acuerdos con impactos regionales que tienen resultados relevantes en la protección del medio ambiente, contribuyendo así con una mejora para la presente y las futuras generaciones.

Laura Vallejo Coordinadora de Proyectos. Programa de Naciones Unidas para el Medio Ambiente (PNUMA), México.

M ENSAJE DEL DIRECTOR

Queridos amigos: Es muy gratificante dirigirme a ustedes en esta oportunidad. Este segundo número de TIP tiene un gran significado para nosotros: se trata de la continuación de un proyecto, un segundo gran paso en este plan que pertenece a los editores, a las y los integrantes del Consejo Asesor y, sobre todo, a todas aquellas personas que escriben en cada convocatoria. Este número es resultado, también, del aporte de todas y todos los que nos escribieron para felicitarnos, aconsejarnos y guiarnos en este emprendimiento. Para todas y todos ellos, felicitaciones y muchas gracias. El primer número de TIP asumió como su principal objetivo presentar a la “Paradiplomacia”, sus varias facetas y dimensiones a través de distintas miradas de los actores que la estudian y la practican. Esta nueva edición tiene por eje temático a las relaciones internacionales de los gobiernos locales y el desarrollo sustentable. No es casual que hayamos elegido este tema, no sólo por la proximidad de los eventos de Río+20 e ICLEI 2012, sino porque estamos convencidos que una de las mejores aplicaciones para un proyecto de cooperación internacional de los gobiernos locales es el desarrollo sustentable y el llamado urban planning.

Quienes accedan a este número deben saber que se trata de un trabajo colectivo, una sumatoria de aportes y buenas ideas que nos llegan de varios rincones de Iberoamérica. Ya sean artículos, consejos, sugerencias, ideas, propuestas, arte gráfico, traducciones, capacidad de edición y cálidos apoyos que nos acompañan para seguir adelante. Las ciudades crecen, el espacio es reducido, los recursos son limitados, las personas necesitan una mejor calidad de vida, el nivel de polución es crítico; pero, al mismo tiempo, las tecnologías se adaptan, las sociedades crean conciencia, se organizan, generan proyectos superadores y dichas acciones pueden ser replicadas. Para compartir experiencias existe la cooperación descentralizada y, por todo ello, este nuevo número de TIP, busca poner en valor esta gran herramienta. Esperamos poder inspirar a los gobiernos locales para aplicar la sustentabilidad como eje transversal de sus acciones de cooperación internacional, con la fuerza de nuestro humilde aporte y con toda la fe en nuestro trabajo. ¡Muchas gracias! Nicolás Mancini Director TIP nicolas.mancini@paradiplomacia.org

I NTRODUCCION

Nahuel Oddone y Horacio Rodríguez Vázquez

Estamos

En ese sentido, es posible observar que la interacción del hombre con el medio ambiente ha mutado a lo largo de la historia. Desde que el hombre se fue trasladando del campo a la ciudad, es decir, desde un medio rural a un medio urbano, fue cambiando de manera constante su relación con los recursos naturales. De vivir en la naturaleza se pasó a un intento por “aprisionar” la naturaleza en los espacios urbanos. Así, en la actualidad los ecosistemas se recrean y se “viven” en plazas, en parques, en el museo de historia natural, en el zoológico y/o en el jardín botánico; la naturaleza se vive y disfruta encerrada. Este des-‐aprendizaje ha puesto al hombre frente a un debate ontológico sobre cómo vivir en armonía con el medio ambiente y con las otras formas de vida que lo rodean, a las que tiende a dominar o destruir, alterando el equilibrio de los ecosistemas. Este debate ontológico se ha convertido en un debate sociológico cuya base se encuentra en la convivencia social y el hábitat. Desde la publicación del Informe Brundtland, donde se plasmó la necesidad de construir "nuestro futuro común", se despertaron una serie de intereses en pos de satisfacer las necesidades presentes sin

a pocos días de la Conferencia de Naciones Unidas sobre Desarrollo Sustentable “El Futuro que Queremos”, la cual tendrá lugar en Río de Janeiro, Brasil, del 20 al 22 de junio de 2012. Este evento, comúnmente conocido como Río+20, ha sido considerado por Naciones Unidas como “una nueva oportunidad de reflexionar a nivel mundial para que podamos actuar a nivel local y asegurar nuestro futuro común”. Previamente a la Conferencia Río+20, la Asociación de Gobiernos Locales por la Sustentabilidad (ICLEI) llevará a cabo su Congreso Mundial 2012 en la ciudad brasilera de Belo Horizonte, del 14 al 17 de junio. En dicho evento se abordarán las cuestiones más urgentes que afrontan los gobiernos locales y las zonas urbanas en materia de políticas públicas, uso eficiente de recursos, huella de carbono, resiliencia, infraestructura y economía verde. Sin duda, el Congreso Mundial del ICLEI representa una oportunidad para resaltar la importancia de los gobiernos subnacionales en la operativización del concepto de desarrollo sustentable, mejorando la interacción hombre-‐ naturaleza desde lo local con énfasis en lo urbano.

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comprometer la satisfacción de las generaciones futuras. Es decir, que el desarrollo presente ("MI" desarrollo) no sea causa de la pobreza futura (otra pobreza o "TU" pobreza); una tarea imposible de realizar sin un acuerdo generalizado entre los seres humanos, sin el fomento de "una asociación mundial para el desarrollo". La inquietud de "reconceptualizar" el desarrollo, materializada en los Objetivos de Desarrollo del Milenio (ODM), implicó la inclusión de una nueva serie de actores, indicadores y contenidos que deberían abarcar de forma integral y sistémica el quehacer de la cooperación internacional y el desarrollo. La inclusión de nuevos actores, tanto públicos como privados; de diferentes niveles, sean subnacionales, nacionales, regionales o internacionales; que contribuyeran a la realización de una alianza en pos de la gobernanza de los ODM, mostró la imposibilidad de construir un modelo de desarrollo lineal a la espera de su derrame. El desarrollo sustentable con inclusión sólo existe en el entrecruzamiento de la verticalidad económica con la horizontalidad social sobre un espacio (o ambiente) protegido, en donde los recursos naturales son aprovechados racional y equitativamente.

Promover una asociación global para el desarrollo es promover una alianza estratégica multi-‐actoral que permita sostener, desde perspectivas top-‐down y bottom-‐up, una nueva matriz relacional de cooperación e interacción. Los gobiernos subnacionales, de forma individual o articulada, forman parte del anillo fundamental de esa gobernanza desde abajo, dadas sus capacidades en términos de respuesta y convocatoria. La importancia del gobierno local como la cara de la administración más cercana a las personas, pero también como la plataforma para el diseño de políticas públicas con base en las preferencias ciudadanas, constituye una fortaleza de vital importancia para el ser humano. Se trata de generar espacios institucionales para personas que se encuentran comprometidas con su medio ambiente y que buscan canalizar su creatividad en el diseño de políticas públicas locales que se transfieran y difundan para la construcción de propuestas globales. La paradiplomacia, en general, y la cooperación internacional descentralizada, en particular, son herramientas fundamentales en este proceso. Los problemas ambientales actuales impelen la generación de alianzas estratégicas en materia de "bienes públicos globales", en donde el dilema radica en que los costos individuales para su construcción y/o protección son muy altos, no se ofrecen los suficientes incentivos para ello, o aún (y sobre todo) sólo encuentran sentido en una solución conjunta, pues resulta mucho más factible y eficiente que su protección en términos individuales. En materia ambiental no existen las

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fronteras, la globalidad es absoluta, los pilares del templo de Westfalia se cayeron hace mucho. Sin embargo, la paradoja radica en la necesidad de una construcción local (y hasta micro-‐local) para proteger la globalidad del ambiente. Es precisamente en este marco que la presente edición de TIP pretende insertarse, como un instrumento que promueva el debate y la difusión de información sobre la paradiplomacia en materia de desarrollo sustentable. Partiendo de lo anterior, el objetivo de este segundo número es explorar acciones de cooperación descentralizada, relaciones internacionales subnacionales y proyección internacional de gobiernos locales en aspectos vinculados a la sustentabilidad y al cambio climático. Los trabajos incluidos en esta edición fueron obtenidos a través de una convocatoria abierta, a partir de la cual fueron seleccionados y dictaminados por los integrantes del Consejo Asesor, quienes junto al equipo editorial se encargaron de asegurar la calidad y oportunidad de los mismos en términos de su contribución al logro de los objetivos planteados para este segundo número. En ese entendido, las y los autores de los ocho artículos aquí incluidos nos comparten su visión sobre experiencias paradiplomáticas que distintos gobiernos subnacionales en América Latina, y particularmente en América del Sur, han llevado a cabo en el ámbito del desarrollo sustentable.

Thauan Santos y Luan Santos subrayan la importancia de los estados, municipios, distritos y pequeñas comunidades locales, además de investigadores, instituciones académicas, organizaciones no gubernamentales, la sociedad civil organizada y la prensa en el debate internacional sobre el desarrollo sustentable. Con la intención de identificar mecanismos para incluir a los diferentes niveles de gobierno y a dichos actores en la arena internacional, los autores analizan la experiencia de Brasil en la creación de una Agenda 21 Nacional (país), Regional (estados federados) y Local (municipios). Santos y Santos señalan que la implementación de las Agendas 21 Locales representan buenas prácticas en la construcción del desarrollo sustentable, pues permiten la interacción de los gobiernos subnacionales con los actores locales emergentes, creando sinergias entre ellos para lograr los objetivos fijados en conjunto. Rafael Pinto da Silva y Laura Oliveira de Medeiros resaltan que las cuestiones ambientales y el desarrollo sustentable son temas abordados con mayor frecuencia en la Nueva Agenda Urbana, lo que justifica el esfuerzo de ciudades como Belo Horizonte para construir una identidad sustentable a nivel internacional. Desde su perspectiva, ICLEI es la asociación que mejor representa a los gobiernos locales y regionales comprometidos con el desarrollo sustentable, la prevención y mitigación de problemas ambientales a nivel local, regional y global, tanto en términos institucionales como de “paradiplomacia contemporánea”. En

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ese sentido, Pinto da Silva y Oliveira de Medeiros señalan que el Congreso Mundial de ICLEI es una valiosa oportunidad para la preparación de los gobiernos locales ante a la Conferencia Río+20, pues consideran que a partir de dicho evento los actores locales cobrarán una mayor relevancia para los gobiernos centrales, propiciando una mejor alineación entre las políticas nacionales y subnacionales en lo que se refiere a medio ambiente y desarrollo sustentable. Asimismo, los autores ubican a la organización del Congreso de ICLEI, junto con otras acciones a nivel local, dentro de la estrategia de proyección internacional de Belo Horizonte como una ciudad a la vanguardia en términos de sustentabilidad. En su artículo “La paradiplomacia ambiental en la nueva gobernanza internacional”, Fernando Rei, Kamyla Cunha y Joana Setzer ponen de manifiesto la importancia de la participación de los gobiernos subnacionales, además de sus redes y/o asociaciones, en el sistema global de gobernanza del cambio climático. A través del análisis de la Red de Gobiernos Regionales por el Desarrollo Sostenible (nrg4sd), su interacción con otras redes de gobiernos subnacionales y su participación en foros internacionales, los autores identifican este tipo de acciones paradiplomáticas como una forma pragmática e innovadora de proponer, desde lo local, estrategias e instrumentos legislativos o de política internacional vinculados al cambio climático. Siguiendo con el análisis de las redes de gobiernos subnacionales, Fabiana Rita

Dessotti Pinto, Noemi Galvão y Thiago Mattioli Silva nos presentan la Red Mercociudades, las acciones desarrolladas por la Unidad Temática de Medio Ambiente y Desarrollo Sostenible (UTADS) y el Proyecto Innovación y Cohesión Social, identificando los principales objetivos, retos y limitaciones en la ejecución de las mismas. Los autores subrayan que la conformación de redes es un instrumento eficaz para la proyección internacional de las ciudades, estimulando los procesos de integración regional y cooperación descentralizada. No obstante, Dessotti, Galvão y Mattioli identifican que las ciudades más grandes, o los actores locales mejor posicionados, ejercen una mayor influencia y una “imposición” de los temas de la agenda en las ciudades más pequeñas o entre los actores locales con menores capacidades arraigadas. Por lo tanto, la promoción (o no) de cuestiones ambientales y de sustentabilidad muchas veces se ve influenciada por la importancia que le otorgan a estas cuestiones las ciudades y/o los actores con mayor peso político dentro de una red. A través del estudio de caso de Minas Gerais (Brasil), Eduardo Augusto Café y Matilde de Souza abordan la aplicación a nivel local del marco regulatorio internacional en materia de gestión de residuos peligrosos. Los autores subrayan que la protección ambiental no depende únicamente de la voluntad política del gobierno central para la internalización de las convenciones y acuerdos internacionales, sino que requiere de la movilización de los sectores público y privado a nivel subnacional, quienes son los encargados de monitorear y ejecutar

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localmente acciones encaminadas a la sustentabilidad y la protección ambiental. Para complementar los esfuerzos a nivel local, Eduardo Café y Matilde de Souza destacan la importancia de la cooperación descentralizada, que en el caso de Minas Gerais, ha representado una estrategia útil para la adopción de buenas prácticas en materia de protección ambiental y manejo de desechos de la minería, principal actividad económica de la región brasileña. En esta misma línea, Armando Gallo Yahn Filho hace un análisis de las acciones de distintos actores locales de la Provincia de Entre Ríos (Argentina) ante la instalación de empresas de celulosa en el Río Uruguay, sobre suelo uruguayo. El autor hace una distinción entre soberanía y autonomía, señalando que los Estados-‐nación tienen soberanía y los actores subnacionales tienen autonomía, lo que determina que los gobiernos subnacionales no sean sujetos de Derecho Internacional Público. Armando Gallo sostiene que la capacidad de acción de los gobiernos subnacionales está condicionada, precisamente, a la soberanía de los gobiernos centrales, y que esta autonomía fortalece a la soberanía nacional. A través del análisis de la Constitución Argentina y de la Constitución de la Provincia de Entre Ríos, el autor sustenta su hipótesis de que el “paradiplomata” es un diplomático más del Estado-‐nación, pues la paradiplomacia sólo se justifica como tal cuando está en consonancia con los intereses nacionales. Tomando como ejemplo el caso de las papeleras del Río Uruguay, el autor concluye que

la paradiplomacia es un complemento a la diplomacia del gobierno central y, por lo tanto, no debe ser vista como algo que disminuye su fuerza, sino al contrario, la aumenta, bien como lo hace con la soberanía nacional. En este sentido, Armando Gallo subraya que el tipo de autonomía que la Constitución argentina atribuyó a la Provincia de Entre Ríos otorga a sus gobernantes el estatus de diplomáticos, de modo que sus acciones en ámbito internacional son realizadas en defensa de la soberanía nacional, siendo su única restricción la política exterior y todo lo que va en contra de los intereses del país. La paradiplomacia ambiental de otra provincia argentina, San Luis, es analizada por Agustina Rodríguez Saá, Pedro Wouterlood Sapag y Rosendo Alsina, quienes identifican al desarrollo sustentable como una de las primeras políticas típicamente globales. De acuerdo con los autores, las acciones ambientales a nivel local, nacional y regional se enmarcan necesariamente en una agenda internacional, por lo que consecuentemente surge la necesidad de los gobiernos subnacionales de formular una política paradiplomática en este ámbito. Los autores señalan que la provincia de San Luis es muy activa y dinámica en políticas de sustentabilidad, lo que se ha materializado en el “Tratado de Paz entre Progreso y Medio Ambiente”, un plan estratégico ambiental para el decenio 2010-‐2020 que incluye acciones de cooperación internacional y de proyección internacional. Rodríguez Wouterlood y Alsina señalan que la creación del Ministerio de Medio Ambiente de la provincia ha sido un importante avance en la

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institucionalidad de la paradiplomacia de San Luis, dado que el propio ministerio desarrolla la proyección exterior por su propia cuenta, sin existir en la provincia un organismo centralizado de relaciones exteriores. No obstante, los autores subrayan que aún predomina la intermediación de las autoridades nacionales en las actividades relativas a la cooperación internacional, lo que genera demoras en la tramitación y ejecución de los proyectos. Finalmente, Victoria Arancibia analiza el papel de la cooperación internacional descentralizada en el Programa de Agricultura Urbana (PAU) de Rosario, Argentina. La autora señala que el principal beneficio de las acciones de cooperación, más allá de los recursos técnicos y financieros, fue el aval brindado por instituciones reconocidas internacionalmente, lo que le permitió al programa crear y fortalecer alianzas a nivel nacional e internacional. La autora concluye que un aspecto clave para acceder a la cooperación internacional descentralizada es la (pre)existencia de una alianza entre los principales actores locales involucrados en un tema específico, que puedan instituirse como interlocutores válidos y capaces de asegurar la continuidad del proyecto. En ese sentido, Arancibia

sostiene que la cooperación internacional puede constituir una herramienta útil para impulsar procesos de desarrollo local, pero esto no implica que sea capaz de crearlos o de iniciarlos por sí misma si no existen previamente voluntad, iniciativas o un tejido social propicio a nivel local. Si, por el contrario, ya hay un proceso local “en curso”, la cooperación puede ayudar efectivamente a fortalecerlo, no sólo mediante líneas de financiamiento, sino también aportando su experiencia, reforzando los aspectos débiles de programa o introduciendo elementos innovadores.

Los artículos incluidos en este número, que tienen como hilo conductor al desarrollo sustentable, nos presentan una fotografía general sobre la situación actual de la teoría y la práctica de la proyección internacional de los gobiernos locales y la cooperación internacional descentralizada en materia de sustentabilidad, protección ambiental, cambio climático y economía verde. En ese sentido, las conclusiones y propuestas de las y los autores deben ser vistas como lineamientos indicativos y como una invitación a un debate más amplio sobre la paradiplomacia y el papel de los actores subnacionales en la agenda ambiental global.

Desarrollo Sostenible y las Relaciones Internacionales en el Contexto de la Agenda 21

Thauan Santos y Luan Santos

Abstract

SUSTAINABLE DEVELOPMENT AND INTERNATIONAL RELATIONS WITHIN THE FRAMEWORK OF AGENDA 21

Since the last half of the past century, sustainable development has emerged as a topic in the international and foreign policy of different governments. In this sense, it is useful to analyze the implications of the international programs of actions related to environmental issues. In this paper study the Agenda 21 focusing on the Brazilian case, taking into account the identification of cooperation, especially the decentralized modality, and its following international projection that reflects the concern of local governments with environmental topics in the field of International Relations. Key words: International agreements, Agenda 21, Sustainable Development, International Relations, paradiplomacy. Resumo

DESENVOLVIMENTO SUSTENTÁVEL E AS RELAÇÕES INTERNACIONAIS NO CONTEXTO DA AGENDA 21

A temática do desenvolvimento sustentável se destacou no âmbito internacional e na política exterior dos diferentes governos, sobretudo a partir do meio do século passado. Nesse sentido, resulta útil a análise das implicações dos programas internacionais de ação relacionados com a temática do meio-‐ambiente. Nesse trabalho faremos um estudo da Agenda21 com foco no caso brasileiro, levando em consideração a identificação da cooperação descentralizada, e sua conseqüente projeção internacional que reflete a preocupação dos governos locais com os tópicos do meio-‐ambiente no âmbito das Relações Internacionais. Palavras-‐chave: Acordos Internacionais, Agenda 21, Desenvolvimento Sustentável, Relações Internacionais, Paradiplomacia.

DESARROLLO SOSTENIBLE Y LAS RELACIONES INTERNACIONALES EN EL CONTEXTO DE LA AGENDA 21

Resumen

Thauan Santos y Luan Santos

La temática del desarrollo sostenible ha sobresalido en el ámbito internacional y en la política exterior de los diferentes gobiernos, sobre todo a partir de mediados del siglo pasado. En este sentido, resulta útil analizar las implicaciones de los programas internacionales relacionados con la temática medioambiental. En este trabajo haremos un estudio de la Agenda 21 con foco en el caso brasileño. Se tiene en cuenta la identificación de la cooperación, especialmente la descentralizada, y su consecuente proyección internacional, la cual refleja la preocupación de los gobiernos locales sobre las cuestiones medioambientales en el ámbito de las relaciones internacionales. . Palabras clave: Acuerdos internacionales, Agenda 21, desarrollo sostenible, relaciones internacionales, paradiplomacia.

Este trabajo intenta analizar cómo las

Queremos subrayar, de esta forma, la aparición de tres nuevas cuestiones: a) La importancia de la evaluación de otros niveles de gobierno además del federal, como los estados, municipios, distritos y pequeñas comunidades locales, que desempeñan un papel relevante en lo que se refiere a la discusión social y ambiental. b) La emergencia de nuevos actores en el ámbito internacional, tales como investigadores, instituciones académicas, organizaciones no gubernamentales (ONG), la sociedad civil y la prensa internacional.

relaciones internacionales abordan las cuestiones relacionadas con el desarrollo sostenible, desde una perspectiva institucional. Vamos a evaluar, por tanto, la Conferencia de las Naciones Unidas sobre el Medio Ambiente y el Desarrollo (CNUMAD), que se realizó en junio de 1992 en Río de Janeiro, Brasil. Este evento tuvo como uno de sus resultados el establecimiento de la Agenda 21, un amplio programa de acción cuya finalidad es la de poner en práctica los principios aprobados en la Declaración de Río.

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c) La necesidad de incorporar a los distintos agentes involucrados e interesados en un tema particular cuando su análisis es complejo y cuyos efectos son transversales, como en el caso del desarrollo sostenible. Por lo tanto, vamos a delimitar el alcance del trabajo en la aplicación de la Agenda 21 en Brasil, segmentada en las Agendas Nacional, Regionales y Locales. Según Barros-‐Platinau (2004):

cuando hay políticas y planes nacionales que pasan por alto la realidad de los nuevos actores y niveles de actuación.

DIMENSIONES Y AGENTES INVOLUCRADOS

En esta sección se presentan las diversas formas que tradicionalmente han permitido el análisis de cuestiones relacionadas con los actores internacionales, así como su impacto en otros agentes. Identificamos una visión más allá de la corriente realista que se centra en el papel de los Estados-‐nación (soberanos) y presentamos los diversos niveles de análisis, así como la importancia de la paradiplomacia y las partes interesadas. Niveles de Análisis Cuando nos dedicamos al estudio de las relaciones internacionales nos enfrentamos al gran dilema del nivel de análisis que debe utilizarse. En este sentido, siempre hay varias formas de medir el fenómeno en estudio y, por tanto, la selección entre lo "micro" o "macro" no es más que una conveniencia metodológica y conceptual (Singer, 1961:77). También de acuerdo con Singer, los pros y los contras de estas diversas posibilidades de análisis, que se han discutido ampliamente en las ciencias sociales, siempre deben ser tenidos en cuenta por el investigador, lo que requiere una reflexión sobre la mejor forma de "describir y evaluar con precisión" el

“[A diferencia de lo que ocurre en muchos países alrededor del mundo, nos damos cuenta de que] el reconocimiento institucional de estas nuevas ‘potencias emergentes’ es capaz de dar nuevo impulso a la gobernanza ambiental, de lo global a lo local. Sin embargo, el estallido de varios actores tan asimétricos trae nuevos desafíos en el establecimiento de las reglas del juego internacional".

El objetivo es evaluar este cambio en el ámbito internacional, así como identificar las posibles combinaciones de estrategias y políticas para comprender mejor el dilema del desarrollo sostenible. En consecuencia, además de una revisión bibliográfica de los avances en el debate sobre estas cuestiones, haremos un estudio de caso sobre Brasil en el contexto de la Cumbre de Río 1992 y de la Agenda 21. Tenemos la intención de comprender cómo los países pueden (y deben) avanzar para incluir a los diferentes agentes implicados en la discusión de dichos temas, ya sea por tener la capacidad de contribuir de manera positiva y eficaz en el debate, o porque son afectados negativa y fuertemente

Trabajos de Investigación en Paradiplomacia Thauan Santos y Luan Santos

fenómeno en cuestión. En efecto, la elección del nivel de análisis debe proporcionar una aproximación al fenómeno bajo examen lo más completa y menos distorsionada como sea posible. Para Singer, habría una especie de trade-‐off entre la explicación, descripción y predicción, lo que llevaría a la elección entre los dos principales niveles de análisis presentado por él: i) un análisis del sistema internacional, que examinaría las relaciones internacionales como un conjunto, y ii) un análisis del Estado nacional, enfoque occidental tradicional, lo que permitiría una mayor diferenciación entre los actores del sistema internacional -‐en otras palabras, entre los Estados-‐. Como se mencionó anteriormente, cada una de las posibilidades tiene sus ventajas y desventajas, que definirán la elección del investigador.1 Waltz (1959) evalúa los niveles de análisis (las “tres imágenes") de uso común en las relaciones internacionales a partir de tres formas diferentes: i) individual, ii) nacional, y iii) sistémico. En general, la primera imagen trata de explicar el comportamiento de los Estados de acuerdo con las características personales de los individuos (los líderes) y las fuerzas psicológicas; mientras que la segunda evalúa la cultura, la sociedad y las instituciones en la realización de las políticas nacionales. La última imagen

proporcionaría explicaciones basadas en la posición de los Estados en el ámbito internacional; es decir, el comportamiento de los Estados en el medio anárquico. Según Costa (2002): "Otros autores han identificado los otros niveles (...) Wolfers (1962), por ejemplo, reduce a los niveles sistémicos e individuales; Jervis (1976) añade el nivel de burocracia y Rosenau (1966) descompone el nivel nacional en las instituciones del Estado / sociedad y las instituciones intermedias.”

Gourevitch (1959), a diferencia de muchos de estos autores, plantea que el sistema internacional no es sólo una consecuencia de la política interna de los Estados o de su estructura, sino que es la causa de ambos. Esta idea es la "segunda imagen invertida", un término acuñado para referirse a la "segunda imagen" del Waltz. Moravcsik (1993) confirma la necesidad de evaluar la política interna, ya que el análisis sistémico es incapaz de explicar la gama actual de objetivos diferentes. Paradiplomacia Independientemente de la elección de los autores, que pueden escoger entre dos o tres niveles de análisis, hay que tener en cuenta la existencia de un nivel de análisis que entra en las fronteras de los propios Estados. Así, se deja el problema de que el Estado debe "solucionar" las cuestiones del mundo y se contemplan nuevas posibilidades de solución dentro los mismos (Walker, 1988). Siendo esto así, la paradiplomacia gana un terreno especial, siendo un término controvertido desde el punto de vista

Es de destacar que Singer argumenta que estos dos niveles de análisis son los más relevantes y, por lo tanto, no son las únicas maneras de estudiar un fenómeno. Esta observación es necesaria, sobre todo si tenemos en cuenta la cuestión de la paradiplomacia.

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conceptual. Por otra parte, se trata de una gran complejidad para los teóricos más realistas, que se centran en la figura del Estado-‐nación influenciada por las ideas westphalianas. La idea de la paradiplomacia surge de las discusiones académicas sobre el "nuevo federalismo", que tuvo lugar a finales de 1970 y principios de 1980 (Aguirre, 1999). El término, cuya génesis está relacionada con las cuestiones que incumben a todo el mundo, primero fue utilizado por los profesores Duchacek (1986) y Soldatos (1990), y se vuelve importante con el creciente papel internacional del Gobierno No Central (GNC) y la idea de interdependencia compleja propuesta por Keohane y Nye (1977), que presta especial atención a todos los niveles de gobierno. Der Derian (1987) hace una interpretación del neologismo basado en un análisis etimológico del término (al lado de la diplomacia) y llega a la conclusión de que las empresas y las organizaciones internacionales, ONG, empresas y medios de comunicación también tienen un rol importante. Algunas personas definen "paradiplomacia" como algo más general, incluidas las organizaciones públicas, privadas e internacionales que buscan promover el diálogo sobre temas relacionados con una variedad de temas (Cornago, 2001; Prieto, 2004). Teniendo en cuenta las diferentes percepciones del término, cuando hablamos de "paradiplomacia" nos referimos a los casos de las relaciones internacionales que se realizan por el

GNC en un país; es decir, los órganos sub-‐estatales, regionales y locales.2 Por lo tanto, estas acciones tienen el objetivo común de desarrollar áreas, por ejemplo, vinculadas al comercio, la inversión, la cooperación, e incluso, las asociaciones, independientemente de la política del Estado Central (Gambini, 2007). Aunque haya ejemplos históricos que representan casos de paradiplomacia, tales como la Liga del Peloponeso en la antigua Grecia y el papel de Florencia en la época del Renacimiento, ella es, principalmente, una consecuencia del avance de la globalización, en la que un número importante y creciente de los actores no estatales juega un papel cada vez más influyente en el ámbito internacional (Castelo Branco, 2007). Así, la paradiplomacia "nació" en la década de 1980 en los países más desarrollados -‐con el mayor grado de descentralización política y administrativa-‐. Los países en desarrollo, por otro lado, tienen el contacto con la paradiplomacia sólo a partir de la década siguiente. Siendo un tema emergente en la agenda de los estudios de relaciones internacionales, la paradiplomacia representa la "cuarta imagen", haciendo un paralelo con la idea de Waltz (1959). Es en este marco en el que se evaluarán las funciones de los actores con creciente importancia en la conducción de la política internacional, 2

En este análisis, cabe destacar que hay autores que mencionan la relevancia de la sociedad civil, como Der Derien (1987), y de las ONGs (Moreira et al., 2010). Otros autores ya incluyen, de hecho, el papel de las comunidades científicas en ese proceso (Barros-‐Platiau et al., 2004).

Trabajos de Investigación en Paradiplomacia Thauan Santos y Luan Santos

que son los académicos, los GNC, las organizaciones no gubernamentales, la sociedad civil y la prensa internacional. Stakeholder approach Aquí, hacemos un paralelo entre las organizaciones empresariales y las ciencias sociales, toda vez que ambas tienen destinatarios que se ven afectados por ciertas decisiones, aunque de diferentes maneras, e incluso, al contrario. Así, de acuerdo a Freeman (1984), nos encontramos con el análisis del enfoque del stakeholder approach, en el que, en la búsqueda de una lectura más rica de un fenómeno, se evalúan los distintos grupos de interés, directa o indirectamente involucrados en el tema analizado. Vemos pues que además de analizar el Estado (país) y su posición sistemática, es necesario entender lo que sucede al interior del mismo. Planteamos, por tanto, un análisis que va más allá del paradigma positivista, racionalista, para examinar el interior de la "caja negra" llamada "Estado". Comprender los cambios internos (nacionales), así como sus respuestas a las presiones externas (internacionales) es una condición esencial para el análisis de nuevos escenarios. Apropiándonos de las palabras de Kuhn (1974), lo que contribuyó en gran medida a los debates de la filosofía de la ciencia, estaríamos viviendo una "crisis paradigmática" en la que se estaría experimentando una crisis de la "ciencia normal" (desarrollo asociado única y exclusivamente al crecimiento de las variables económicas) y viviendo una "revolución científica", lo que

conducirá a un "nuevo paradigma" (el desarrollo sostenible y la economía verde).

CAMBIOS GLOBALES HACIA EL DESARROLLO SOSTENIBLE

Para entender la transición a este "nuevo paradigma" es necesario reflexionar sobre la evolución de las cuestiones ambientales de importancia para la discusión sobre un nuevo modelo de desarrollo; es decir, el desarrollo sostenible.3 Por lo tanto, es conveniente adoptar un enfoque histórico sobre los principales acontecimientos que han hecho posible pensar en una nueva ideología que se enfrenta a la del "crecimiento ilimitado", sobre todo cuando pensamos en la viabilidad de este modelo en un planeta finito con recursos limitados (Lago y Padua, 1984). De acuerdo con Santos y Santos (2011), la crisis ambiental actual está directamente relacionada con el nivel de desarrollo comparado con el crecimiento económico. Con la invención de la agricultura unos diez mil años atrás, la humanidad dio un paso decisivo en la diferenciación de su modo de inserción en la naturaleza, en relación con la de otras especies animales. Sin embargo, de acuerdo con May (2010), aunque haya cambiado radicalmente el ecosistema original, la agricultura no es necesariamente 3

Según la Comisión Brundtland, el desarrollo sostenible es "aquel que satisface las necesidades presentes sin comprometer la capacidad de las generaciones futuras para satisfacer sus propias necesidades".

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incompatible con la preservación del equilibrio ambiental. A lo largo de su evolución, los seres humanos se convirtieron en la forma dominante de vida en la Tierra, con el control sobre otras especies vegetales y animales y desarrollando tecnologías que les permitieron cambiar, más rápida y potentemente, el medio ambiente en el que viven. El hombre, antes uno de los miembros de varias organizaciones de la biósfera, asumió el papel de intervenir en la naturaleza, la explotación de los recursos naturales y el deterioro de la calidad ambiental actual, como consecuencia del desarrollo alcanzado. El proceso de desarrollo de modo predador y desordenado, en cierto modo inevitable, no fue acompañado de una preocupación constante ante la posibilidad de escasez de los recursos naturales. En este contexto, se observa que hasta hace poco la economía dejó en un plan secundario las relaciones entre el sistema económico y el medio ambiente.4 Al final, se tienen las teorías sofisticadas de equilibrio general y el crecimiento económico que se centran en la economía como un sistema aislado, o sea, un sistema que no intercambia ni materia ni energía con su entorno externo (Mueller, 1996). Una caricatura de la opinión que prevaleció hasta hace poco es el diagrama del flujo circular, que describe el proceso económico a través

de los flujos de bienes, servicios e ingresos entre las empresas y las familias, sin la observación de los intercambios con el medio ambiente. El sistema económico, por tanto, funciona como si hubiera una fuente inagotable de insumos de energía y materiales; es decir, en el proceso de producción, todas las entradas se convierten en productos completamente terminados para que no haya residuos no deseados y en el consumo, desaparecen todos los productos enteramente. Lo anterior revela una visión de la economía entendida como un sistema aislado, mientras que la teoría económica se centra en el análisis de los flujos de valor de cambio que circulan en el interior, entre las empresas y las familias. Como destaca Passet (1979), la esfera económica, en su lógica como un sistema cerrado, entra en contradicción con la lógica de las otras dos esferas, o sea, la esfera de las actividades humanas y la biósfera, por lo que la teoría económica necesita ser revisada. Esta postura se justificaba ya que las demandas de materiales y de energía eran limitadas en el sistema económico, en relación con el ecosistema, aunado a las emisiones de desechos y residuos. De acuerdo con Mueller (2007), no fue sino hasta la década de 1960 que aparecieron los primeros esfuerzos de la economía neoclásica para cambiar los fundamentos de la teoría, cuando se hizo evidente el hecho de que las externalidades ambientales son parte de los procesos económicos. El cuerpo principal de estas corrientes de

Según el PNUMA (Programa de Naciones Unidas para el Medio Ambiente), el medio ambiente es el conjunto de los sistemas externos físico y biológico, en que viven el hombre y los otros organismos.

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pensamiento simplemente desconocía el hecho crucial de que la actividad económica no puede sobrevivir sin continuos intercambios con el medio ambiente. Según Santos y Santos (2011a), existe un gran número de hechos que influyeron en este cambio de paradigma. Desde la Revolución Industrial se produjo un gran salto en la capacidad de intervención humana en la naturaleza que sigue aumentando sin cesar. De acuerdo con May (2010), además de los desequilibrios ambientales derivados de una mayor capacidad de actuación, la Revolución Industrial, basada en el uso intensivo de las grandes reservas de combustibles fósiles, abrió camino para una expansión sin precedentes de las actividades humanas, lo que presionó fuertemente la base de recursos naturales del planeta. Como resultado, hubo una disminución en la calidad de vida de los países industrializados -‐en 1962, una serie de desastres ambientales comenzaron a ocurrir en distintas partes del mundo, tales como la contaminación de la bahía de Minamata, Japón, donde cientos de personas resultaron intoxicadas con mercurio después de comer pescado contaminado. En el mismo año, la reportera Rachel Carson publicó el libro Primavera Silenciosa (Silent Spring), que se convirtió en un clásico del movimiento conservacionista, ambiental y ecológico-‐. El libro advierte de la creciente pérdida de calidad de vida como consecuencia del uso indiscriminado y excesivo de productos

químicos y fertilizantes, y sus efectos sobre los recursos ambientales. A continuación, las crisis del petróleo de la década de 1970 trajo a la luz el debate sobre el uso de combustibles fósiles. Además, la discusión sobre el aumento de la contaminación y la mega población, el último fenónemo ya estudiado por Malthus (1798), volvieron a ser analizados por Georgescu-‐Roegen (1971) en The Entropy Law and the Economic Process. Los economistas neoclásicos, sin embargo, evitaron cambios radicales en la teoría económica; sólo se efectuaron ajustes en el marco analítico de la teoría convencional. Esta situación se mantuvo en gran medida hasta finales de 1960. Desde entonces, surgieron y se consolidaron corrientes de pensamiento de la economía del medio ambiente, aplicando y fortaleciendo asociaciones de economistas del medio ambiente, surgiendo diarios y revistas especializadas, además de que las revistas de economía tradicionales comenzaron a aceptar regularmente trabajos en esta temática. Es a partir de este contexto, por lo tanto, que el término de desarrollo sostenible crece en la década de 1970, surgiendo como un concepto normativo de la controversia sobre la relación entre el crecimiento económico y el medio ambiente. Surge, entonces, como una propuesta conciliatoria, que reconoce que el progreso técnico ayuda a mitigar los impactos ambientales pero no los elimina, y que el crecimiento económico es necesario, pero no suficiente, para reducir la pobreza y las desigualdades sociales (May, 2010).

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Así, es fácil llegar a un acuerdo en relación con el concepto de desarrollo sostenible, pero es extremadamente complejo y controvertido cuando se trata de aplicarlo a nuestro día a día. Para alcanzar el desarrollo sostenible, se requieren cambios fundamentales en la manera en que pensamos y la manera en que vivimos, producimos, consumimos, etcétera. El desarrollo sostenible, entendido de este modo, tiene una dimensión cultural y política que va más allá de la dimensión medio ambiental, tecnológica y económica, y requerirá la participación democrática de todos (en diferentes niveles de gobierno y otros actores) en la toma de decisiones para los cambios que el que se necesitan.

desarrollo de nuestras futuras generaciones. Sus principales resultados fueron: • Aprobación de la Declaración de Río de Janeiro sobre el Medio Ambiente y Desarrollo. • Aprobación de la Declaración sobre los Bosques. • Aprobación de la Convención de las Naciones Unidas sobre la Diversidad Biológica. • Aprobación de la Convención Marco de las Naciones Unidas sobre el Cambio Climático. • Propuesta para la creación de la Comisión sobre el Desarrollo Sostenible de las Naciones Unidas. • Compromiso de los países africanos para un futuro Convenio de las Naciones Unidas de Lucha contra la Desertificación (aprobado en 1995).

LA AGENDA 21 Y SUS SEMILLAS

Entre el 3 y 14 de junio de 1992, se celebró en Río de Janeiro la Conferencia de Naciones Unidas sobre el Medio Ambiente y el Desarrollo (CNUMAD). La reunión contó con dos eventos principales, a saber, la Conferencia de Naciones Unidas -‐a la que asistieron representantes de 178 países y 112 jefes de Estado-‐ y el Foro Mundial, una conferencia paralela de los sectores independientes (ONG ambientalistas y otros sectores relacionados con el desarrollo, las industrias, los pueblos tradicionales, mujeres, etc.). Este evento, también conocido como la Cumbre de la Tierra (Earth Summit) o Río-‐92, fue considerado un hito en la historia de la humanidad, por su contribución para cambiar el estilo de

• Presentación de la Agenda 21. Estos documentos son instrumentos de compromiso internacional con el desarrollo sostenible, considerados los marcos institucionales de los esfuerzos conjuntos de los gobiernos de todo el mundo a las acciones que combinan el desarrollo y el medio ambiente. De esta manera, “el vínculo entre el desarrollo socioeconómico y el entorno cambiante, ignorado durante décadas, entró en el discurso oficial de la mayoría de los gobiernos del mundo" (Brüseke, 1996).

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La Agenda 21 La Agenda 21 es un programa de acción que tiene por objeto poner en práctica los principios acordados en la Declaración de Río. Aunque no se haya adoptado formalmente en la Conferencia de Río de Janeiro, la Agenda 21 contiene una hoja de ruta detallada de las acciones concretas a ser adoptadas por los gobiernos, las instituciones de Naciones Unidas, los organismos de desarrollo y los sectores independientes para iniciar el proceso de transición hacia el desarrollo sostenible. El documento se basa en la premisa de que la humanidad estaba en un momento decisivo en su historia, en el que se estaban debatiendo temas cruciales como la continuación de las políticas actuales destinadas a perpetuar las disparidades económicas entre países y dentro de los mismos, el aumento de la pobreza, el hambre, las enfermedades y el analfabetismo en todo el mundo y, también, el deterioro de los ecosistemas de los que dependemos para mantener la vida en la Tierra. Propone, por lo tanto, cambiar la dirección hacia un mejor nivel de vida para todos, una mejor gestión y protección los ecosistemas, y un futuro más próspero y seguro. La Agenda 21 se divide en cuatro secciones y 40 capítulos, con más de un centenar de propuestas de programas que contienen casi un millar de actividades. Todos los capítulos siguen la misma estructura: cada programa contiene una introducción que define su propósito, seguido por una sección

llamada "bases para la acción", que explica la necesidad del programa, la relación de las actividades propuestas, y, por último, una sección denominada "medios para la puesta en práctica". La Sección I se refiere a las dimensiones sociales y económicas del desarrollo sostenible en los países en desarrollo: la lucha contra la pobreza, el cambio de los patrones de consumo, la dinámica demográfica y la sostenibilidad, la protección y promoción de la salud humana, el desarrollo y los derechos humanos, y la integración del medio ambiente en toma de decisiones. La Sección II se ocupa de la conservación y el manejo de los recursos naturales para el desarrollo. Incluye, entre otros, los siguientes temas: la protección de la atmósfera, la desertificación y la sequía, los océanos, el agua dulce, los residuos peligrosos, la biodiversidad y la lucha contra la deforestación. La Sección III se refiere a la consolidación del papel de los grupos sociales en la aplicación del objetivo del desarrollo sostenible. Contiene temas relacionados con las mujeres, jóvenes y niños, los pueblos indígenas, las organizaciones no gubernamentales, las autoridades locales, los trabajadores y sindicatos, el sector empresarial y la industria, la comunidad científica y tecnológica y los agricultores. Finalmente, la Sección IV se refiere a los medios de implementación, con capítulos sobre Recursos y Mecanismos Financieros, Transferencia,

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Cooperación y Formación Tecnológica, Ciencias para el Desarrollo Sostenible, la Promoción de la Educación, Formación y Sociedad de la Conciencia, los Mecanismos Nacionales y de Cooperación Internacional para el Fortalecimiento Institucional en los Países en Desarrollo, Informaciones para la Toma de Decisiones, los Acuerdos Internacionales Institucionales, y los Instrumentos y Mecanismos Legales Internacionales. La Agenda 21 es un documento de política que requiere una amplia participación de la sociedad en la toma de decisiones adecuadas, así como la existencia de mecanismos institucionales para promover su aplicación. Se trata de un proceso de transformación de cambio de las actitudes culturales y conductas hacia una sociedad con la producción y el consumo sostenibles. Se supone que los gobiernos y la sociedad en general discuten y diagnostican los problemas, identificando y comprendiendo los conflictos en cuestión, y decidiendo la mejor manera de resolverlos, para iniciar el camino hacia la sostenibilidad de la biosfera.5 Como veremos en la sección que sigue, el gobierno brasileño se ha interesado en crear programas en diferentes áreas, a saber: Nacional, Regional y Local. Así, se percibe la forma sincronizada con los conceptos de la cooperación descentralizada, así como el enfoque del stakeholder approach, ya que vemos la participación de una

amplia gama de actores no estatales en el proceso. Las Agendas 21 Nacionales y la Agenda 21 Brasileña El capítulo 38 de la Agenda 21 recomienda que los países creen una estructura nacional de coordinación encargada de la redacción de la Agenda 21 Nacional en cada país. En la metodología utilizada a nivel internacional para la construcción de la Agenda 21 Nacional se aborda la colaboración entre los distintos niveles de gobierno, el sector productivo y las organizaciones de la sociedad civil. La Dirección Nacional de la Agenda 21 tiene el objetivo de establecer los parámetros de una estrategia de desarrollo sostenible mediante el establecimiento de las prioridades nacionales que permitan el uso sostenible de los recursos naturales. Además, es preciso tener en cuenta las ventajas comparativas del país para producir de manera más eficiente los bienes y servicios a la sociedad, así como las debilidades en entornos específicos. La construcción de la Agenda 21 brasileña surgió de la activación de un proceso de planificación participativa con el fin de analizar la situación actual del país para identificar las fortalezas y debilidades y, de esta forma, plantear el desarrollo futuro de una manera sostenible. Para ello, trató de abordar la realidad brasileña desde una óptica multisectorial, a partir de diagnósticos sectoriales elaborados por expertos y

Instituto Brasil PNUMA – Comité Brasileño del Programa de las Naciones Unidas para el Medio Ambiente.

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con el apoyo de una amplia participación de representantes de diferentes sectores de la sociedad de todas las regiones del país, incluida la participación en el ámbito académico (CPDS, 2000). Es evidente, por lo tanto, la importancia de la Agenda 21 brasileña como resultado de un extenso proceso de planificación participativa y con estatus de plan nacional de desarrollo sostenible. En este sentido, el documento derivado de esta discusión representa un avance importante de las políticas de subvención potencial centrado en el desarrollo sostenible, que incorpora los principios, compromisos y metas establecidas en el Agenda 21 Global. Según Malheiros et al. (2008), dentro de este enfoque participativo, distintas adiciones y supresiones se adoptaron en las reuniones celebradas en cinco estados y en las macro-‐regiones brasileñas. Las discusiones finales se llevaran a cabo en Brasilia, culminando con el lanzamiento, en 2002, de la "Agenda 21 brasileña: acciones prioritarias" y "Agenda 21: el resultado de la consulta nacional" (CPDS, 2002a, b), presentados en el encuentro mundial Río+10, que se celebró Johannesburgo. Las Agendas 21 Regionales Algunos estados de Brasil, incluyendo Río Grande del Sur, Minas Gerais y Bahía, entre otros, pusieron en marcha sus Agendas 21 Estatales. El caso del Estado de Minas Gerais es un buen

ejemplo de una Agenda Regional 21. Ya en 1995, el Plan de Desarrollo Integral de la ciudad afirmaba que los programas y acciones del gobierno deberían tener como referencia básica el tema del medio ambiente y que, para la elaboración de su Agenda 21, se deberían tomar como base los documentos finales de la Río-‐92. A continuación, fue creado el Departamento de Estado de Medio Ambiente y Desarrollo Sostenible. También en 1995 el gobierno aprobó la Ley 12.040, que creó el Impuesto sobre Circulación de Mercaderías y Servicios Ecológicos (ICMS Ecológico), fomentando la preservación de los recursos naturales y el saneamiento ambiental. Por el éxito que obtuvo, este tipo de instrumento económico ha sido adoptado por un número considerable de estados. Las Agendas 21 Locales El capítulo 28 de la Agenda 21, "Iniciativas de las autoridades locales en apoyo de la Agenda 21", se establecen los supuestos, métodos y principios para la orientación de las autoridades locales en la búsqueda del desarrollo sostenible. Las Agendas 21 Locales son de vital importancia en la construcción del desarrollo sostenible dado el enorme poder de movilizar a las comunidades y a los gobiernos locales. Según Malheiros et al. (2008), en Brasil muchos municipios han tomado la iniciativa para construir sus Agendas 21 Locales, con énfasis en los procesos de Agendas 21 de São Paulo-‐SP (1996), Río de Janeiro-‐RJ (1996), Vitória-‐ES (1996 ),

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Joinville-‐SC (1998), Florianópolis-‐SC (2000), Jaboticabal-‐SP (2000), Ribeirão Pires-‐SP (2003), entre otros. El Ministerio de Medio Ambiente (MMA) ha dado apoyo técnico y financiero (a través del Fondo Nacional de Medio Ambiente) para la preparación de la Agenda 21 Local y publicó un documento titulado "Manual para la aplicación de la Agenda Local 21". Más allá del MMA, algunos estados y ONGs se han destacado en la labor de apoyar a los municipios en la implementación de las Agendas 21 Locales.

términos relativos. El resultado es un lindo discurso internacional sobre el problema, pero pocas prácticas empíricas y políticas para mitigar los conflictos. En este sentido, vale la pena subrayar el papel de Brasil, país emergente de América del Sur con un fuerte crecimiento internacional, no sólo en lo económico, sino que sobre todo en el aspecto político, como un país que no sólo trabaja para promover el desarrollo sostenible en las diferentes escalas de gobierno, sino que se ha destacado a nivel internacional, debido a sus esfuerzos sistemáticos y resultados alcanzados. La creación de una Agenda Nacional (País), Regional (Estados) y Local (Municipios) basadas en la Conferencia de Río-‐92 muestran esta condición. Asimismo, el debate actual y la movilización nacional en la Río+20, que vuelve a ocurrir en el país, más que confirman esta tesis. La crisis paradigmática en el desarrollo, antes pensado en términos de crecimiento económico y ahora asociado con el desarrollo social, de oportunidades, económico, cultural y sostenible ambientalmente, lleva a la necesidad de evaluar y permitir la interacción de los nuevos agentes de este proceso, más allá de un enfoque realista, y a considerar otros actores como académicos, GNC, las ONG, la sociedad civil y la prensa internacional. Aunque estos actores tengan diferentes capacidades de procesamiento efectivo, y, con frecuencia, pertenezcan a una jerarquía de poder, es necesario que actúen creando sinergias entre todos para lograr los objetivos fijados en conjunto, ya que las externalidades

CONCLUSIONES

Como puede observarse, es necesario ir más allá de la evaluación de la función y la importancia de los Estados-‐nación para abordar la cuestión del desarrollo sostenible, sobre todo cuando se enfrentan a un escenario de relaciones internacionales. Así, el estudio de los niveles de análisis y la paradiplomacia de múltiples partes interesadas resalta el papel cada vez mayor de nuevos actores, que tienen las condiciones para contribuir a la cuestión y poner en primer plano la discusión de la cooperación descentralizada. Además, es necesario tener en cuenta que los conceptos de "paradiplomacia" y "desarrollo sostenible" son fuente de intesos debates y muchos problemas asociados. Por lo tanto, los países de todo el mundo hacen uso de esta confusión en el debate para adentrar en la discusión como preocupados y/o alineados con las nuevas tendencias, aunque, de hecho, poco se avance en

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positivas del modelo de desarrollo sostenible afectan a la población

mundial como un todo.

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La Construcción de una Identidad Sostenible: El Congreso Mundial de ICLEI en Belo Horizonte y la Preparación de los Gobiernos Locales para la Rio+20 Abstract

Rafael Pinto da Silva y Laura Oliveira de Medeiros

BUILDING A SUSTAINABLE INTERNATIONAL IDENTITY: ICLEI WORLD CONGRESS IN BELO HORIZONTE AND PREPARATION OF LOCAL GOVERNMENTS FOR RIO+20

This article discusses the strategy undertaken by Belo Horizonte (Brazil) to build a sustainable international identity. The first section presents the inclusion of environmental issues on the international agenda, which has strengthened the role of cities as international actors. The second part discusses, from a critical perspective, the integration of cities into the environmental and sustainable development international debate, such as in the UN conference on climate change, the Agenda 21, the Millennium Development Goals and the creation discussion forums and specific networks of decentralized cooperation, such as ICLEI Network. The last part addresses the organization and preparation of Belo Horizonte for the ICLEI World Congress in 2012, assuming that this meeting is strategic on defining the position of local governments for Rio +20 and, at the same time, it marks the end of a cycle in the image-‐building process of Belo Horizonte as an international leader in public policies for sustainable urban management. The article reaches two important conclusions: the first is that environment and sustainable development are topics increasingly covered in the New Urban Agenda, justifying efforts of cities such as Belo Horizonte to build a sustainable international identity. The second is that the international historical development of this issues, both at a national and local level, have transformed Rio+20 into a strategic framework for the future management of many areas of contemporary society worldwide, such as economics and politics. Key words: Belo Horizonte, decentralized cooperation, sustainable development, ICLEI, Rio+20.

Resumo

A CONSTRUÇÃO DE UMA IDENTIDADE SUSTENTÁVEL: O CONGRESSO MUNDIAL DE ICLEI EM BELO HORIZONTE E A PREPARAÇÃO DOS GOVERNOS LOCAIS PARA A RIO+20 O artigo tem como objetivo discutir a estratégia empreendida nos últimos dez anos por Belo Horizonte (Brasil) para a construção de uma identidade sustentável de alcance internacional. Para tanto, o texto está dividido em três partes. Na primeira se apresenta o fenômeno da ascensão da temática temática ambiental no rol da agenda internacional paralelamente ao fortalecimento do papel das cidades como atores internacionais. A segunda parte se dedica a discussão, desde uma base crítica, sobre o processo de incorporação da temática ambiental e do desenvolvimento sustentável pelas cidades, buscando, assim, referências em marcos significativos tais como as Conferências das Nações Unidas sobre as Mudanças Climáticas, criação da Agenda 21, dos Objetivos do Milênio, de espaços de discussão e de redes de cooperação descentralizadas específicas para a temática, como no caso da Rede ICLEI. A última parte trata do processo de organização e preparação de Belo Horizonte para o Congresso Mundial de ICLEI de 2012 a partir da perspectiva de que este encontro tenha importância estratégica para a posição dos governos locais frente a Rio+20, ao mesmo tempo que marca o fim de um ciclo do processo de construção da imagem de Belo Horizonte como uma referência internacional em políticas públicas para a gestão urbana sustentável. Assim, se chega a duas conclusões importantes: a primeira é que a temática ambiental e de desenvolvimento sustentável é um tópico cada vez mais tratado na Nova Agenda Urbana e isso justifica o esforço de cidades como Belo Horizonte em construir uma identidade sustentável em nível internacional e a segunda é que o histórico da discussão internacional desta temática tanto no nivel estatal como no nível local transformam a Conferência Rio+20 em um marco estratégicamente importante para o futuro da gestão de muitas das esferas da sociedade contemporânea mundial, tais como a economia e a política.. Palavras-‐chave: Belo Horizonte, cooperação descentralizada, desenvolvimento sustentável, ICLEI, Rio+20.

LA CONSTRUCCIÓN DE UNA IDENTIDAD SOSTENIBLE: EL CONGRESO MUNDIAL DE ICLEI EN BELO HORIZONTE Y LA PREPARACIÓN DE LOS GOBIERNOS LOCALES PARA LA RIO+20

Resumen

Rafael Pinto da Silva y Laura Oliveira de Medeiros

El artículo tiene el objetivo de discutir la estrategia emprendida en los últimos diez años por Belo Horizonte (Brasil) para la construcción de una identidad sostenible de alcance internacional. Para ello, el texto está dividido en tres partes. En la primera se presenta el fenómeno del posicionamiento de la temática ambiental en la agenda internacional, paralelamente al fortalecimiento del papel de las ciudades como actores internacionales. La segunda parte se dedica a la discusión, desde una perspectiva crítica, sobre el proceso de incorporación de la temática ambiental y de desarrollo sostenible en las ciudades; buscando, así, referencias en marcos significativos como las conferencias de Naciones Unidas sobre cambio climático, la creación de la Agenda 21, los Objetivos del Milenio, así como la conformación de espacios de discusión y redes de cooperación descentralizada específicas, como es el caso de la Red ICLEI. La última parte trata el proceso de organización y preparación de Belo Horizonte para el Congreso Mundial de ICLEI en 2012, partiendo del supuesto de que este encuentro tiene importancia estratégica para delinear la posición de los gobiernos locales frente a la Conferencia Río+20, al mismo tiempo que marca el fin de un ciclo en el proceso de construcción de la imagen de Belo Horizonte como una referencia internacional en políticas públicas para la gestión urbana sostenible. Así, se llega a dos importantes conclusiones: la primera es que la temática ambiental y de desarrollo sostenible son tópicos cada vez más tratados en la Nueva Agenda Urbana y esto justifica el esfuerzo de ciudades como Belo Horizonte en construir una identidad sostenible a nivel internacional. La segunda es que el desarrollo histórico de la discusión internacional en la materia, tanto a nivel estatal como a nivel local, transforman a la Conferencia Río+20 en un marco estratégico para el futuro de la gestión de muchas esferas de la sociedad contemporánea mundial, tales como la economía y la política. Palabras clave: Belo Horizonte, cooperación descentralizada, desarrollo sostenible, ICLEI, Río+20.

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low politics,9 como por ejemplo, las temáticas medioambientales y de desarrollo sostenible. Así, la cuestión medioambiental se ha transformado en una de las vitrinas de la diplomacia contemporánea, poniendo en marcha proyectos que hacen dialogar a círculos estatales y círculos descentralizados, como es el caso de la Río+20 y el Congreso Mundial de ICLEI 2012. Tomando estas premisas como punto de partida, el artículo sigue la discusión sobre el posicionamiento de la temática medioambiental en la agenda internacional y sobre la 10 paradiplomacia en cuanto estrategia

INTRODUCCIÓN En las últimas cuatro décadas, tres fenómenos con alto grado de articulación han figurado simultáneamente en el paisaje internacional y local: el nuevo vigor y la descentralización de la práctica diplomática (Pluijm, 2007; Khanna, 2011), la inclusión de la temática ambiental en la arena de las relaciones internacionales (Mariano, 1995) y el fortalecimiento del papel de las ciudades como actores internacionales (Prado, 2007; Mina, 2003). Los motivos, a pesar de distintos, están relacionados al nivel de interdependencia compleja,6 resultado de las consecuencias prácticas de la globalización que han garantizado múltiples canales de interacción, formales e informales, tanto en la esfera interestatal como en los ámbitos transgubernamentales y transnacionales (Keohane; Nye, 1998). Para la agenda internacional,7 uno de los principales efectos fue el relativo desprendimiento de asuntos de high politics8 para la inclusión de asuntos de

seguridad internacional (Messari; Nogueira, 2005). 9 En contraposición a la definición de high politics, low politics designa a los temas que tradicionalmente no son centrales en la agenda internacional, tales como los desafíos medioambientales y el desarrollo sostenible (Messari; Nogueira, 2005). Actualmente, algunas transformaciones importantes están relativizando la línea que separa los asuntos de high y low politics, y esto ocurre gracias a la emergencia y urgencia de la discusión de nuevos temas y su transversalidad. 10 Panayotis Soldatos (1990) fue quien esbozó el concepto de paradiplomacia para designar la actividad diplomática desarrollada entre entidades no-‐centrales, situadas en diferentes Estados (Lessa, 2002:8). Sin embargo, posteriormente surgieron críticas que señalaron como falsa la noción que este concepto presenta sobre la existencia de dos líneas para el ejercicio de la diplomacia: una central conducida por los gobiernos nacionales y otra paralela conducida por las ciudades (Duchacek et al., 1988, apud Pluijm; Melissen, 2007). Estas críticas defienden que aún cuando operen en ‘mundos’ separados, Estados y ciudades forman parte de un mismo ambiente diplomático (Pluijm; Melissen 2007). Aunque se tiene conocimiento de estas críticas, el presente artículo opta por la utilización del concepto de paradiplomacia pues se entiende que existen particularidades en las experiencias

El concepto de interdependencia compleja en las relaciones internacionales se refiere a situaciones caracterizadas por efectos recíprocos entre países o actores en los diferentes países (Keohane; Nye, 1998). 7 El término agenda internacional se refiere al conjunto de temas, cuestiones y asuntos debatidos entre los actores que hacen parte de las relaciones internacionales. 8 En el campo de las relaciones internacionales, la expresión high politics designa el conjunto de temas que, tradicionalmente, son centrales en la agenda internacional, tales como la

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CIUDADES, PARADIPLOMACIA Y MEDIO AMBIENTE

de promoción de las ciudades como actores importantes para el desarrollo sostenible global. Para ello se toma nota de la experiencia de Belo Horizonte, Brasil, una ciudad que reúne entre sus estrategias de actuación internacional esfuerzos para la construcción de una identidad sostenible a partir de prácticas paradiplomáticas, como la realización del Congreso Mundial de ICLEI, que representa una valiosa oportunidad para la preparación de los gobiernos locales frente a la Río+20. Así, el hilo conductor que une a los lineamientos actuales de la paradiplomacia de Belo Horizonte, el Congreso Mundial de ICLEI y la Río+20, el cual es tomado como objeto de estudio de este artículo, está constituido por la conexión estratégica de propósitos de dichos eventos y el nivel de interdependencia entre ellos está reflejado en la idea de que el éxito del Congreso Mundial de ICLEI parece ser también el éxito del trabajo paradiplomático reciente conducido por Belo Horizonte, además de una señal positiva para el posicionamiento calificado de los gobiernos locales en la Río+20.

El incremento de las interacciones internacionales en la Pos-‐Guerra Fría se ha ordenado a partir de la multiplicación de fenómenos de interdependencia (Mariano, 1995). Esta multiplicación es identificada a partir de la incorporación de nuevos temas a los debates internacionales que no permanecieron arraigados a cuestiones económicas o de seguridad, pero también a discusiones sobre la erradicación de la pobreza, los derechos humanos y el medio ambiente (Mariano, 1995; Messari; Nogueira, 2005). Los avances tecnológicos de los países desarrollados, sobre todo los de naturaleza nuclear, empezaron a crear preocupaciones de orden ambiental en los países subdesarrollados (Mariano, 1995) y conceptos como sensibilidad y vulnerabilidad comenzaron a estar cada vez más presentes en los discursos de jefes de gobierno. El puente entre la discusión sobre medio ambiente a luz del progreso nuclear y los debates sobre el efecto invernadero y el calentamiento global no demoró mucho en ser construido, pues “un número creciente de personas se ha concienciado de la relevancia de los problemas de crecimiento poblacional, urbanístico y de los residuos químicos emitidos por la producción industrial”11 (Mariano, 1995:11).

o situaciones en la forma en que Estados y ciudades abordan medidas medioambientales en un mismo ambiente diplomático, de la misma manera en que ocurre con otras áreas como la integración regional (el Comité de las Regiones de la Unión Europea, por ejemplo). Es interesante resaltar que se comparte la idea de que dicho horizonte de acciones diplomáticas paralelas, en términos de medio ambiente y desarrollo sostenible, cambie después de la realización de la Rio+20, pues todo parece indicar que habrá una consolidación del importante papel del nivel local por parte de los círculos de decisiones centrales.

Traducción de los autores.

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Hoy, estas preocupaciones se cristalizan en la forma de principios sostenibles que, de manera casi obligatoria, orientan el trabajo de diplomáticos y la actividad de las empresas, los gobiernos, la sociedad civil organizada y las universidades. Así, se puede concordar con una visión de Khanna (2011), quien afirma que la multiplicidad de actores puede ser buena cuando todos hacen su parte para enfrentar un desafío común, que ningún gobierno u organización es capaz de afrontarlo por sí solo. Este autor, en un discurso audaz, establece que la diplomacia es el secreto para el éxito en gobernar el mundo y que el diseño diplomático global puede ser la clave para encontrar respuestas a muchos desafíos actuales, inclusive los medioambientales. A pesar de que estas afirmaciones pueden ser arriesgadas, Khanna (2011) está lejos de equivocarse. Para él, la diplomacia no está muerta y, en el siglo XXI, la tecnología, el capitalismo y las agendas ambientales y morales multiplicaron sus participantes que, como en la Era Medieval, son “potencias emergentes, corporaciones multinacionales, familias poderosas, humanistas, extremistas religiosos, universidades y mercenarios”12 (Khanna, 2011:14). Para reforzar más aún el discurso ‘neomedievalista’, es posible observar que la diplomacia está regresando a las ciudades a través del fenómeno de la paradiplomacia. Mientras la palabra diplomacia proviene del greco diploun que se refiere a los diplomas que autorizaban la entrada en

territorio extranjero (Khanna, 2011), paradiplomacia es un término que surge de la re-‐contextualización diplomática marcada por movimientos de descentralización. Este concepto define el “involucramiento de gobiernos no centrales en las relaciones internacionales, mediante el establecimiento de contactos permanentes y ad hoc con entidades públicas o privadas extranjeras” (Rodrigues, 1998 apud Santana, 2009:39). La paradiplomacia gana fuerza, especialmente, porque ya es posible pensar en un mundo gobernado por una red de aldeas13 y, como en la Era Medieval, estas aldeas no son Estados, sino ciudades (Khanna, 2011). Hoy, apenas cuarenta ciudades-‐regiones son responsables por dos tercios de la economía mundial. Su poder proviene del dinero, conocimiento y estabilidad. La economía de Nueva York, solamente, es más grande que la economía de la mayor parte de África Subsahariana. Ciudades como Dubai se comportan como una Venecia del siglo XXI […]. Megaciudades como Río de Janeiro, Estambul, Cairo, Mumbai, Nairobi y Manila son importantes centros urbanos de sus países y regiones. Nuestro mundo es más 14 una red de aldeas que una aldea global (Khanna, 2011:24).

La explicación para este fenómeno está identificada, según Borja y Castells (1996), en la diversificación y redefinición de las relaciones entre los 13

Para este trabajo, se entiende como aldeas la relectura de Souza (2007:58) para la definición propuesta por Benevolo (2005): “aglomeraciones más simples en su estructura física y social”. 14 Traducción de los autores.

Traducción de los autores.

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actores a nivel transnacional, que proporcionaron una mayor visibilidad a las ciudades en lo que se refiere al cotidiano de los ciudadanos –aumento de la capacidad de las ciudades en términos de generación de empleos, provisión de servicios básicos y absorción de nuevas tecnologías– y a las relaciones internacionales –por atraer inversiones, promover el turismo, recibir grandes eventos y participar activamente de foros mundiales y otros espacios de interacción global–. En este sentido, es imprescindible resaltar que al mismo tiempo que la proyección internacional de las ciudades está involucrada prioritariamente en factores de carácter económico, como la atracción y concentración de los flujos del comercio internacional, este fenómeno empieza a ser influenciado también por los aspectos cooperativos de la paradiplomacia (Santana, 2009), traducidos en la formación de redes internacionales temáticas, gestión de proyectos de cooperación descentralizada, formación de alianzas estratégicas y realización de eventos, cumbres y congresos internacionales. Se trata de un proceso que ultrapasa el circuito Londres, Nueva York y Tokio para incluir el circuito Maputo, Barcelona y Belo Horizonte (Silva, 2011, 2012). En lo que se refiere a la temática ambiental, la paradiplomacia refleja el desempeño de las ciudades en cuanto actores internacionales y se presenta como estrategia eficiente de fortalecimiento de la capacidad de gestión de los gobiernos locales (Barreto, 2005; Ramos, 2008; Sales, 2010) y de mitigación de los impactos de

la fuerza transformadora del proceso urbano que se expresan en algunas evidencias: i) más de la mitad de la población del planeta ya vive en áreas urbanas; ii) las proyecciones demográficas indican que más de un 90% del crecimiento poblacional futuro se concentrará en las ciudades, particularmente en los países más pobres; iii) estimaciones generales de C40, grupo que reúne a las 40 mayores ciudades del mundo para desarrollar acciones cooperativas para el enfrentamiento del cambio climático global, surgieren que las ciudades son responsables por aproximadamente un 75% de la energía y emisiones de gases 15 de efecto invernadero (Vargas; Freitas, 2010, p.11).

La paradiplomacia también sirve como un canal direccionado para el escenario internacional (Branco, 2007), que genera visibilidad para las políticas públicas municipales y para los proyectos de desarrollo urbano sostenible de las ciudades (Santana, 2009). Esta percepción parece ser una de las justificaciones para la participación de ciudades como Belo Horizonte en redes de cooperación internacional descentralizada que articulan ciudades de todo el mundo en torno a cuestiones medioambientales, como es el caso del International Council for Local Environmental Initiatives (ICLEI) que, como será visto, representa, hoy, causa y efecto de la ascensión de la temática ambiental en la agenda local, paralelamente al fortalecimiento del papel de las ciudades como actores internacionales.

Traducción de los autores.

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HACIA EL CONGRESO MUNDIAL DE ICLEI Y LA RÍO+20

comprometer la posibilidad de las generaciones futuras para satisfacer sus propias necesidades” (WCED, 1991 apud Tayra, 2011:1). En seguida, en la Conferencia de las Naciones Unidas sobre el Medio Ambiente y Desarrollo, también conocida como "Río-‐92" o "Eco 92", celebrada en Río de Janeiro en 1992, se buscó el consenso de los países acerca del concepto de desarrollo sostenible, tal como se define en el Informe Brundtland. En la Eco-‐92, el desarrollo sostenible a largo plazo comenzó a ser discutido por estudiosos y ganó la atención de los gobiernos, que han tratado de crear políticas que cumplan sus principios fundamentales (Tayra, 2007:1). En este sentido, el capítulo 8 de la Agenda 21, un documento producido a partir de la aplicación de la Eco-‐92, alienta a los países a adoptar estrategias de desarrollo sostenible:

A partir de la década de 1970, algunas conferencias internacionales importantes fueron organizadas con el objetivo de discutir, proponer soluciones y acuerdos que marcaron el proceso de institucionalización e internacionalización del debate medioambiental. Más recientemente, fue posible que los gobiernos locales también se involucrasen en este proceso de institucionalización, reflejando las medidas internacionales en sus políticas públicas. Como menciona Matsunaga (2011:3), la creación del Programa de las Naciones Unidas para el Medio Ambiente (PNUMA) y la realización de la Conferencia de las Naciones Unidas sobre el Medio Humano en la capital sueca (Estocolmo) en 1972, fueron importantes estímulos para la discusión del tema, sobretodo por otros actores. Según el autor, la gobernanza mundial del medio ambiente que surgió después de Estocolmo es mucho más política y descentralizada, y está constituida básicamente por negociaciones y la aplicación de los tratados. En 1987 fue creado el informe "Nuestro Futuro Común", también conocido como el "Informe Brundtland", en el cual se entiende a la pobreza como una de las causas y efectos principales de los problemas ambientales y atenta para la necesidad de promover el desarrollo sostenible y la formalización de su concepto en cuanto “satisfacción de las necesidades del presente sin

Uno de los temas principales es la necesidad de erradicar la pobreza, dando acceso a los pobres a los recursos que necesitan para vivir de manera sostenible. La Agenda 21 no es una agenda ambiental: es un programa de desarrollo sostenible, proporcionando acciones concretas para ser aplicadas por los gobiernos y la sociedad civil en todos los niveles: federal, estatal y local (Agenda 21, 1992).

A partir de la evolución de este contexto, en el año 2000 surge la Declaración del Milenio de las Naciones Unidas, creada como un esfuerzo para identificar los principales objetivos de los diversos acuerdos internacionales

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alcanzados en las cumbres mundiales que tuvieron lugar en la década de 1990 con temáticas sobre desarrollo sostenible, igualdad social y erradicación de la pobreza, entre otras (PNUD, 2004). Los Objetivos del Milenio16 representaron un avance importante para la expansión de la agenda internacional y la inclusión de las ciudades en esta discusión. Ellos estimulan la participación de entidades gubernamentales, empresas nacionales, regionales y locales y la sociedad civil, como forma de contribuir para la consecución de los objetivos y promover el desarrollo social y económico de manera sostenible (PNUD, 2012). Además, en 2002, durante la Cumbre Mundial de las Naciones Unidas sobre el Desarrollo Sostenible celebrada en Johannesburgo, fue evaluado el progreso general de la aplicación de la Agenda 21 desde la Eco-‐92. Este encuentro reunió a los gobiernos locales de todo el mundo, así como representantes de los Programas de las Naciones Unidas para el Desarrollo (PNUD), para el Medio Ambiente (PNUMA), para Asentamientos Urbanos (HABITAT) y la Organización Mundial de la Salud (ICLEI, 2012).

En Johannesburgo, durante las sesiones especiales con gobiernos locales, fueron evaluados los resultados obtenidos desde la última conferencia en Río de Janeiro y también fueron definidos nuevos compromisos y acciones concretas para la promoción del desarrollo sostenible. En términos de representatividad, el principal resultado de este encuentro fue la decisión de unir esfuerzos para promover avances a partir de la inclusión de nuevos actores como el ICLEI y del lanzamiento de la Acción Local 21 (ICLEI, 2012). ICLEI, en términos institucionales y de la paradiplomacia contemporánea, talvez sea la asociación que mejor representa a los gobiernos locales y regionales comprometidos con el desarrollo sostenible, además de la prevención y mitigación de problemas ambientales a nivel local, regional o global. Esta asociación fue establecida en 1990 en el Congreso Mundial de Gobiernos Locales para un Futuro Sostenible, en las Naciones Unidas, y cuenta con el patrocinio de PNUMA y también de la Unión Internacional de las Autoridades Locales. Actualmente, es constituida por más de 1.200 miembros y cada tres años realiza un congreso mundial para presentar y discutir acciones y estrategias de gestión urbana sostenible (ICLEI, 2012). Sobre la influencia de la organización en la Río+20, la próxima Conferencia de las Naciones Unidas sobre el Desarrollo Sostenible en el marco de los veinte años de la Eco-‐92, ICLEI adquiere un sentido estratégico por liderar la posición de las autoridades locales para la conferencia. Visto desde este ángulo, no es difícil entender que la realización

Son ellos: 1) Erradicar la pobreza extrema y el hambre; 2) Lograr la enseñanza primaria universal; 3) Promover la igualdad entre los géneros y la autonomía de la mujer; 4) Reducir la mortalidad infantil; 5) Mejorar la salud materna; 6) Combatir el VIH/SIDA, el paludismo y otras enfermedades; 7) Garantizar el sustento del medio ambiente; y 8) Fomentar una asociación mundial para el desarrollo.

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del Congreso tenga lugar por primera vez en Latinoamérica, con temáticas que abordan la Economía Verde Urbana y la Ciudad Sostenible. Estas no son decisiones aisladas y están en sintonía con los propósitos de la Río+20, que discutirá la erradicación de la pobreza, la economía verde y la gobernabilidad para el desarrollo sostenible global. Estos temas en alguna medida corresponden a las ciudades, ya que la urbanización se transforma en un eje importante cuando es comprendida “como fenómeno social y proceso de transformación física del paisaje, del uso y de la ocupación del suelo [y] una de las más poderosas, irreversibles y visibles fuerzas antropogénicas sobre la Tierra” (Vargas; Freitas, 2010:11). Es observando a las ciudades que, por ejemplo, se puede traer la noción de la vulnerabilidad de las personas, lugares, servicios e infraestructura frente a las consecuencias de eventos hidrometeorológicos extremos, para los cuales una gobernanza medioambiental contemporánea, así como las políticas de adaptación, mitigación y resiliencia de los sistemas urbanos deben estar preparados. Por otro lado, abordar discusiones sobre eventos futuros es un esfuerzo propenso a la equivocación y, cuando no, está predestinado al fracaso; pero partiendo de la perspectiva de la paradiplomacia, la estrecha conexión pretendida entre el Congreso Mundial de ICLEI y la Río+20 parece configurar una promesa para un cambio importante en la forma de abordar los desafíos medioambientales a nivel internacional. Todo parece indicar que

este cambio no tendrá como premisas formulaciones que parten del “qué hacer”, sino formulaciones basadas en experiencias ya existentes de “cómo hacer” (Programa Cidades Sustentáveis, 2011). Sin embargo, sabiendo que es en las ciudades donde las poblaciones pueden desarrollar prácticas exitosas de resolución de sus problemas y de construcción de la calidad de vida (Programa Cidades Sustentáveis, 2011), se abre una oportunidad para la consolidación en la escena ambiental internacional de “identidades sostenibles”, como las de Freiburg (Alemania) Copenhague (Dinamarca), Estocolmo (Suiza) y Vancouver (Canadá), y para la emergencia de otras como la de Belo Horizonte, la ciudad anfitriona del Congreso Mundial de ICLEI.

LA PARADIPLOMACIA DE BELO HORIZONTE Y LA CONSTRUCCIÓN DE UNA IDENTIDAD SOSTENIBLE

Un aspecto cooperativo de la paradiplomacia abordado en trabajos de autores como Santana (2009), Branco (2007) y Barros (2009), es la posibilidad de construcción de una imagen internacional. Tal vez sea este aspecto el que justifica cómo la participación de ciudades en redes internacionales puede contribuir para su divulgación y promoción internacional. Porto Alegre, por ejemplo, después del Foro Social Mundial realizado en 2001, pasó a ser una referencia mundial (Santana, 2009), así como se espera que Belo Horizonte,

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después del Congreso Mundial de ICLEI, consolide su identidad sostenible. Si por parte de ICLEI la decisión de realizar por primera vez su Congreso Mundial en Latinoamérica no es una coincidencia, se puede decir también que la decisión y los esfuerzos de Belo Horizonte para acoger el Congreso significan una aplicación práctica de aquello que Mariano (1995) llama cooperación en sentido realista, o sea, un ajuste de intereses de modo que sea posible obtener una situación de colaboración en donde se obtengan propósitos particulares. En la contemporaneidad, en diferentes sentidos se puede decir que Belo Horizonte es disímil en relación a los propósitos de ciudad que se tenía en el inicio del siglo XVIII, cuando fue instituida. La expansión demográfica, los procesos de migración rural-‐urbana y la transformación de la sociedad basada en la economía agraria hacia una sociedad industrial y, después, hacia una sociedad económicamente intensiva en servicios, hicieron de Belo Horizonte una compleja concentración urbana de más de dos millones de ciudadanos y el centro dinámico de una región metropolitana con una población de más de cinco millones de habitantes, compuesta por 34 municipios (Ibge, 2009; Perpétuo, 2010).

En términos de relaciones internacionales, Belo Horizonte posee estrategias distintas pero interconectadas. De modo general, se pueden catalogar en tres grandes grupos: el grupo de actividades paradiplomáticas de naturaleza económica, el de estrategias de visibilidad internacional de políticas públicas y un tercero que mezcla características de los dos primeros, con foco en la construcción de una identidad sostenible y como una ciudad de negocios. Estos grupos de estrategias se alternan en la historia reciente de la ciudad, pero es posible identificar momentos en que uno u otro es enfatizado. Por ejemplo, hacia finales del siglo XX, cuando algunos cambios en la economía mundial llevaron a las ciudades a poner en curso ambiciosos proyectos estratégicos que combinaban objetivos de crecimiento económico y de desarrollo urbano (Borja; Castells, 1996a:154), se puede identificar que las actividades paradiplomáticas fueron de carácter predominantemente económico. Una evidencia es la verificación de que el área de relaciones internacionales estaba “gestionada dentro de las estructuras municipales designadas para el desarrollo económico […], primeramente en la Secretaría Municipal de Asuntos Extraordinarios y, después, en la Secretaría de Industria y Comercio” (Perpétuo, 2010;74). Ya a partir de mediados de la década de 1990, cuando “las redes de ciudades han experimentado un enorme auge, consolidándose como una estrategia casi obligada (al menos para las

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Resolve”,21 y las políticas municipales de Educación Infantil, de Medio Ambiente y de Seguridad Alimentaria se convirtieron en objeto de estudios, publicaciones y recibieron premios internacionales importantes (Perpétuo, 2010). Actualmente, las motivaciones asociadas a los efectos de las “deseconomías de aglomeración”,22 la confirmación de la ciudad como una de las anfitrionas de la Copa del Mundo FIFA de 2014 y como ciudad-‐satélite de las Olimpiadas de 2016 en Río de Janeiro, así como los cambios en la estructura de la administración municipal que transformaron la Secretaría Municipal Adjunta de Relaciones Internacionales (SMARI)23 en una instancia vinculada a la recién creada Secretaría de Desarrollo -‐y no

ciudades grandes y medianas) de inserción en el entorno internacional” (Romero, 2004:411), la opción por la participación en redes internacionales pasó a ser más nítida y ganó forma con la adhesión de Belo Horizonte a las redes Mercociudades, ICLEI, Ciudades y Gobiernos Locales Unidos, Metrópolis, Centro Iberoamericano de Desarrollo Estratégico Urbano, Asociación Internacional de Ciudades Educadoras, Urbal, entre otras.17 Fue en este contexto que programas como el “Presupuesto Participativo Digital”,18 “Vila Viva”,19 “Escola Integrada”,20 “BH 17

No es una pretensión decir que el trabajo de internacionalización de políticas públicas no transcurría antes de este período y sí afirmar que los cambios en la agenda y en la estructura administrativa municipal, como la creación de la Gerencia de Relaciones Internacionales en 2001 y, más tarde, de la Secretaría Municipal Adjunta de Relaciones Internacionales en 2005 propiciaron este trabajo de manera más evidente. 18 Según Nabuco, Macedo y Ferreira (2009:1), “el Presupuesto Participativo de Belo Horizonte es una política de gobierno existente desde 1993 que permite la participación voluntaria de la sociedad civil en el proceso de deliberación y monitoreo de campo de las inversiones públicas destinadas a obras. A partir de 2006 fue implantada una nueva modalidad de Presupuesto Participativo en Belo Horizonte, el Presupuesto Participativo Digital, vía participación virtual, una contraposición a los procesos existentes de votaciones presenciales”. Este programa define un nuevo horizonte para el uso de nuevas tecnologías para el fortalecimiento de la democracia participativa. 19 Vila Viva es el mayor programa de urbanización de Brasil y transforma asentamientos irregulares de las periferias de Belo Horizonte en barrios a partir de obras de saneamiento, erradicación de áreas de riesgo, construcción de unidades habitacionales, reestructuración de vías, urbanización de periferias e implantación de equipamiento para la práctica de deportes (Belo Horizonte, 2012a). 20 Escola Integrada es una política municipal de Belo Horizonte que extiende el tiempo y las oportunidades de aprendizaje para niños y

adolescentes en las escuelas municipales (Belo Horizonte, 2012a). 21 BH Resolve es una central de atención presencial a los ciudadanos que reúne más de 600 servicios en un mismo espacio y fue desarrollada para integrar, estandarizar y perfeccionar el relacionamiento de la Municipalidad con la población (Belo Horizonte, 2012a). 22 Factores como el aumento del costo de vida, la valorización de la tierra, de los inmuebles y de la mano de obra y la cogestión en la infraestructura, entre otros (Caldas; Mendonça; Carmo, 2008) que generaron señales de agotamiento relativo del poder económico de las dos ciudades brasileñas más influyentes, São Paulo y Río de Janeiro, privilegiando la posición de Belo Horizonte en la economía nacional (Perpétuo, 2010). 23 Según la ley municipal competente, “la Secretaría Municipal Adjunta de Relaciones Internacionales tiene por finalidad establecer y mantener relaciones y alianzas internacionales, plantear y coordinar políticas y acciones para negociación y captación de recursos financieros junto a organismos multilaterales y agencias gubernamentales extrajeras” – traducción de los autores (Belo Horizonte, 2011, art. 80).

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más a la Secretaría de Gobierno como era desde su creación en 2005-‐, contribuyeron para que la actividad paradiplomática fuese constituida a partir del diálogo con las áreas de desarrollo económico, atracción de inversión extrajera, desarrollo urbano, promoción turística y medioambiental. Ocasionalmente, o no, este movimiento ocurrió simultáneamente a la intensificación del proceso de inclusión de la temática medioambiental en los direccionamientos de la administración ejecutiva municipal y de desarrollo de la ciudad. Este movimiento ascendente es observado desde la década de 1980, cuando fueron creados la Secretaría y el Consejo Municipal de Medio Ambiente y, en los últimos años, logró avances considerables con la creación, en 2006, del Comité Municipal sobre Cambio Climático y la inserción del eje “Ciudad Sostenible” como una de las doce áreas de resultado del modelo de gestión estratégica “BH Metas y Resultados”, que reúne los ejercicios de planteamiento urbano para los próximos treinta años (Belo Horizonte, 2012b). Así, desafíos relacionados a la infraestructura básica de saneamiento, al destino y tratamiento de residuos sólidos y a la preservación y uso potencial de las más de doscientas áreas verdes de la ciudad y de sus casi treinta parques, pasaron a ser imperativos a medio plazo a fin de “combinar los beneficios económicos con la mejoría de los indicadores socioambientales” (Belo Horizonte, 2012a, 2012b).

En este contexto, la transformación del relleno sanitario de la ciudad en una central de energía eléctrica,24 el liderazgo en la legislación que prohíbe la distribución de bolsas de plástico por el comercio,25 medidas para la mejora del clima como el Programa de Certificación Ambiental26 e intervenciones urbanas 24

En treinta años el relleno sanitario de Belo Horizonte acumuló 25 millones de toneladas de residuos y, por eso, era el segundo mayor responsable de la emisión de gases de efecto invernadero en la ciudad, respondiendo por un 20%, mientras los automóviles que son los mayores contribuyentes son responsables por un 30%. Con la central de biogás, el relleno sanitario deja de emitir 400 mil toneladas de dióxido de carbono por año a la atmósfera y la energía producida será comprada por la Compañía Energética del Estado de Minas Gerais – Cemig – y distribuída en su red (Choucair, 2011). 25 La prohibición del uso de bolsas de plástico en el comercio es un reflejo de una preocupación latente en muchas ciudades del mundo, especialmente para las ciudades europeas. En Belo Horizonte, la prohibición es resultado de una ley aprobada en 2008 que determinó un espacio de tiempo de 3 años para que las bolsas de plástico, con excepción de aquellas biodegradables, fuesen vedadas en tiendas, supermercados y mercados (Belo Horizonte, 2012a). Otros puntos positivos de esta ley y, tal vez los más significativos, fueron la ascensión inédita de la discusión en la sociedad brasileña, ya que estuvo presente en los principales medios de comunicación, y su replicabilidad en otras regiones del país. En enero de 2012, por ejemplo, entró en vigor una ley municipal semejante a la de Belo Horizonte en São Paulo y, en consecuencia, un 80% de los supermercados del estado federativo de São Paulo dejaron de ofrecer las bolsas de plástico a sus clientes después de un acuerdo firmado entre el Gobierno y la Asociación Paulista de Supermercados, una evolución en la estrategia para solución del problema (Magalhães, 2012). 26 Este programa, fruto de una alianza entre la Secretaría Municipal de Medio Ambiente y el Comité Municipal de la Copa del Mundo FIFA 2014, tiene “el objetivo de promover la reducción del consumo de agua y de energía, la reducción y reciclaje de los residuos sólidos y de las emisiones de gases de efecto

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para la conservación de los espacios verdes y uso de medios de transporte limpios, como las ciclo vías, son ejemplos representativos de la aplicación de principios de sostenibilidad ambiental en el desarrollo de Belo Horizonte y de buenas prácticas importantes para la construcción de una identidad urbana sostenible. Por otro lado, los esfuerzos de carácter internacional llevan a creer que la identidad sostenible de Belo Horizonte no es una construcción que pretende quedar circunscrita a las fronteras locales. En una búsqueda con la palabra clave “medio ambiente” o “desarrollo sostenible” en los archivos de noticias de los últimos cinco años en el Diario Oficial del Municipio es posible obtener titulares como “Referencia en el sector, BH debate interacción del desarrollo sostenible con diversos aspectos”; “PBH es representada en el Foro Mundial del Agua realizado en Francia”; “Belo Horizonte es representada en Río en evento sobre deportes y desarrollo urbano sostenible”; “Redes internacionales discuten en BH la contribución de la cultura para la sostenibilidad”; “BH refuerza el compromiso de ciudad sostenible y es anfitriona del congreso mundial de ICLEI en 2012”, entre otras (Belo Horizonte, 2012c). Estas son evidencias de la aproximación entre el área internacional y ambiental de Belo Horizonte, con la propuesta de

creación de una identidad sostenible. Es importante percibir que este trabajo está directamente vinculado a la participación de la ciudad en redes de ciudades, en arreglos de cooperación internacional y organización de eventos (Pérpetuo, 2010). En otras palabras, es una ilustración de cómo la paradiplomacia, cuando es bien utilizada, puede potenciar la inserción internacional de las ciudades, ya que sería ingenuo creer que la adopción de objetivos de orden ambiental para el desarrollo urbano responde únicamente a demandas sociales y al empeño en resolver problemas históricos. Y es en este sentido que la participación de Belo Horizonte en ICLEI y la recepción del Congreso Mundial de esta institución en 2012 pueden ser vistas desde un punto de vista estratégico.

El Congreso Mundial de ICLEI en Belo Horizonte La relación entre Belo Horizonte e ICLEI no es reciente. Belo Horizonte se adhirió a la Red en 1993 y desde entonces ha participado en varias de sus actividades, incluyendo el programa Compras Verdes y el programa Acción Local por la Biodiversidad. Participa, aún, en la red internacional Rede Elo junto con ciudades de India, Europa y Brasil para la promoción e implementación de proyectos y políticas de energía renovable y de eficiencia energética, además de que ha firmado un acuerdo con ICLEI buscando la elaboración del proyecto Promoviendo Políticas de Construcción Sostenible en América del Sur – PoliCS27 (ICLEI, 2012).

invernadero. Es también una garantía de desempeño que exigirá el alcance de índices de eficiencia establecidos para cada ítem (agua, residuos y emisiones), premiando las organizaciones con los sellos Bronce, Plata u Oro, según el número de objetivos alcanzados (Belo Horizonte, 2012a).

Este proyecto busca establecer las bases para que los distritos municipales desarrollen planes

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Según la Oficina Regional para Latinoamérica y Caribe (ICLEI, 2012), la confirmación de Belo Horizonte como ciudad anfitriona del Congreso Mundial entre veinte ciudades postulantes ocurrió en función del reconocimiento del compromiso de la ciudad con la sostenibilidad, que está confirmado por la implementación de políticas públicas y de legislación sobre el tema. Por lo tanto, es posible observar que la estrategia de Belo Horizonte para esta conquista tuvo como componente fundamental el diálogo entre las acciones locales y el trabajo en red. El proceso de preparación del Congreso inició en febrero de 2011 y registra esfuerzos en tres dimensiones de articulación: local, nacional e internacional. En ámbito local, las temáticas y los objetivos son presentados a académicos y representantes de los sectores privado, público y del tercer sector a través de reuniones puntuales o de talleres temáticos (Smari, 2012). Esta decisión por una articulación local más directa, puntual y no masiva es algo delicado. Al mismo tiempo en que se puede alcanzar una divulgación de información calificada para un determinado público potencial y estratégico, por otro lado existe el riesgo de no obtener niveles de divulgación muy amplios, lo que puede llegar a comprometer el éxito del evento como un todo. La principal motivación para correr tal riesgo parece ser la confianza en la red de contactos de la Municipalidad con distintas

organizaciones que ya se involucran en otros proyectos en marcha. Las actividades de articulación en la dimensión nacional se traducen en la aproximación de instancias gubernamentales centrales, como el Ministerio del Medio Ambiente, el Ministerio de Minas y Energía, y la construcción de convenios con organizaciones de alcance nacional como el Frente Nacional de Intendentes (Smari, 2012). Estas articulaciones son importantes no sólo para el fortalecimiento institucional puntual del Congreso, pero también para la solidificación de los lazos entre gobiernos centrales y la paradiplomacia, a modo de crear precedentes que favorezcan la relativización de la persistente dicotomía entre la actuación internacional de las ciudades y la falencia del Estado. La articulación internacional cuenta con el trabajo de movilización de los miembros de ICLEI a partir del trabajo de las Oficinas Regionales y de las alianzas con gobiernos nacionales, instituciones académicas, ONGs y asociaciones internacionales de gobiernos locales, pero, mucho de este esfuerzo está siendo direccionado a la garantía del éxito de la articulación con Naciones Unidas para la Río+20 (ICLEI, 2012). La preparación de los gobiernos locales para la Río+20 Parece haber consenso en torno de la percepción de que la edición 2012 del Congreso Mundial de ICLEI implica una

de acción y políticas sectoriales para la construcción civil, de forma que colaboren con el reforzamiento de una economía baja en emisiones de carbono (ICLEI, 2012).

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oportunidad de representación de los gobiernos locales en la agenda medioambiental internacional contemporánea que no había en los congresos anteriores acogidos por Atenas (Grecia) en 2003, Ciudad del Cabo (Sudáfrica) en 2006 y Edmonton (Canadá) en 2009, debido a que está estrechamente ligada a la Conferencia de Río+20. No es un objetivo del presente artículo generar debates sobre cómo será el desempeño de los gobiernos locales en la Río+20, ni tampoco presentar posibles escenarios y resultados de la conferencia. Esto probablemente será hecho por la proliferación de análisis que suceden a las grandes reuniones de líderes mundiales. Se trata de hacer un abordaje crítico sobre la preparación de los gobiernos locales vía ICLEI para la Río+20. De modo general, se puede decir que las iniciativas de ICLEI están en sintonía con las propuestas y las temáticas de la Río+20 e indican esfuerzos que parecen estar orientados por la idea de que “la multiplicidad de los poderes locales no constituye un problema, sino una oportunidad de generar un proceso colaborativo planetario de territorios articulados” (Programa Cidades Sustentáveis, 2012:2). ICLEI, además de la organización del Congreso Mundial en Belo Horizonte, lanzará durante la conferencia el informe Local Sustainability 2012 y organizará el Rio+20 Global Town Hall que será un espacio de diálogo e interacción entre Agencias de Naciones Unidas, asociaciones de gobiernos

locales, representantes de gobiernos nacionales, del sector privado, de la comunidad científica y de ONGs, con el objetivo de presentar iniciativas que están siendo llevadas a cabo en nivel local y mostrar la importancia de incluir actores locales cuando se discute el desarrollo sostenible a nivel mundial (ICLEI, 2011). El punto central de todas estas iniciativas parece ser la idea de la ciudad como “un interlocutor clave para el desarrollo de políticas concretas”28 (Programa Cidades Sustentáveis, 2012:2). Otro punto especial es que tanto en el Congreso Mundial de ICLEI como en la Conferencia de Río+20, los temas están influenciados, inevitablemente, por otras discusiones emergentes como la erradicación de la pobreza; sea porque esto ya está definido en la agenda principal, como es el caso de la Río+20, sea por la influencia de los ODM o aún porque los dos eventos acontecen en Brasil, cuyo gobierno nacional adoptó ésta como su principal meta.29 Este punto define el tono de la discusión y la escalada de temas que, anteriormente cabía apenas en las discusiones de países subdesarrollados, como el hambre y la pobreza extrema. Todo parece indicar que la discusión medioambiental es cada vez más transversal e involucra a actores internacionales de distintas agendas. 28

Traducción de los autores. La línea de trabajo del gobierno federal brasileño después de la elección de la presidenta Dilma Rousseff pasó a ser traducida por el slogan “País rico es país sin pobreza” (PALÁCIO DO PLANALTO, 2012).

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Esta constatación es delicada y exige un compromiso plural y multidisciplinar de los gobiernos locales. Al mismo tiempo que favorece la centralidad de las ciudades, ya que se desconoce otro espacio diferente al urbano en donde los desafíos medioambientales dividen la atención del poder público entre carencias sociales, lo que requiere tomar decisiones y posiciones frente a fenómenos complejos que, de no ser bien elaboradas, pueden comprometer el desempeño general de las ciudades como actores internacionales y los progresos conquistados por la actividad paradiplomática.

decisión para realizar el Congreso Mundial de ICLEI en 2012 por primera vez en Latinoamérica, como la decisión de Belo Horizonte en realizar esfuerzos para recibir este congreso, son estratégicas y no están aisladas. Mientras que para ICLEI esto está estrechamente conectado a la realización de la Río+20, para Belo Horizonte esto es un aspecto cooperativo de la paradiplomacia que podrá consolidar su imagen internacional, así como aconteció con Porto Alegre cuando se llevó a cabo el Foro Social Mundial, y la internacionalización del proceso de construcción de una identidad sostenible, como en Estocolmo en 1972. La segunda conclusión es que el proceso histórico de discusión internacional de la temática medioambiental, tanto a nivel estatal como a nivel paradiplomático, transforman la Conferencia Río+20 en un marco importante para el futuro de los debates sobre la gestión sostenible en muchas esferas de la sociedad contemporánea mundial. La promesa de transversalidad predicada por los temas de la Conferencia hace creer en un ambiente propicio para la el reconocimiento de la posición de las ciudades, ya que involucra a nuevos y distintos actores internacionales al mismo tiempo que exige una preparación plural y multidisciplinar de los gobiernos locales.

CONCLUSIÓN

La sostenibilidad, en el siglo XXI, parece funcionar como un artificio de sobrevivencia y éxito de distintos proyectos en las diferentes esferas sociales. Por eso, no es extraño que esta palabra esté incorporada a los discursos de empresarios, autoridades políticas, medios de comunicación, de los artistas y de los religiosos que aprendieron a usarla de modo estratégico para la concretización de sus objetivos. En las ciudades, dicha práctica está lejos de ser mala, pues la diseminación de este tipo de propósito puede garantizar el impulso a prácticas sostenibles eficientes y la temática medioambiental es un tópico cada vez más tratado por la Nueva Agenda Urbana. Esta constatación, agregada a todo lo que fue discutido en el artículo, permite llegar a dos importantes conclusiones. La primera es que tanto la

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Finalmente, es posible percibir que existe una compleja interconexión entre los propósitos de la paradiplomacia de Belo Horizonte, el Congreso de ICLEI y la Río+20, y esta interconexión parece tener amplio potencial de incidencia sobre los avances de la inserción internacional de las ciudades y de la descentralización de las discusiones medioambientales en cuanto fenómenos recientes de las relaciones internacionales. La

consolidación internacional de la identidad sostenible de Belo Horizonte, vía la actividad paradiplomática de organización del Congreso Mundial de ICLEI, podrá abrir precedentes y transformarse en una buena práctica exitosa a ser replicada por otras ciudades, así como el nivel de calidad de las discusiones en este Congreso podrá ser uno de los principales determinantes del ‘tono de voz’ de los gobiernos locales en la Río+20.

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14-17 June 2012, Belo Horizonte, Brasil

La Paradiplomacia Ambiental en la Nueva Gobernanza Internacional Abstract

Fernando Rei, Kamyla Cunha y Joana Setzer

THE ENVIRONMENTAL PARADIPLOMACY IN NEW INTERNATIONAL GOVERNANCE

The emerging global environmental issues, particularly climate change, have been challenging the international system to adopt effective measures to face this problem on an urgent basis, at the risk of aggravating the resulting social, economic, political and environmental impacts, incorporating a new form of global environmental governance: the role of subnational governments. The article suggests a concept for environmental paradiplomacy and it explores some of the activities that the Networkf of Regional Governments for Sustainable Development (nrg4SD) has been undertaking since its creation, in 2002. The article finds that, as an example of environmental paradiplomacy, this network is helping to establish the relevance of subnational governments’ participation in the governance of climate change. Key words: International agreements, Agenda 21, Sustainable Development, International Relations, paradiplomacy. Resumo

A PARADIPLOMACIA AMBIENTAL NA NOVA GOVERNANÇA INTERNACIONAL

As problemáticas ambientais globais, especialmente a mudança climática, impõem desafios ao sistema internacional quanto a adoção de medidas efetivas para fazer frente a esta situação de modo urgente, minimizando, assim, o risco dos possíveis impactos sociais, econômicos, políticos e ambientais. Uma dessas medidas é a incorporação dos atores emergentes em um novo sistema de governança global ambiental: os governos subnacionais. O presente artigo sugere o conceito de paradiplomacia ambiental e explora algumas das atividades que a Rede de Governos Regionais para o Desenvolvimento Sustentável (nrg4SD) tem implementado desde sua criação, em 2002. O artigo conclui que, como um exemplo de paradiplomacia ambiental, as ações de dita rede estão contribuindo a ressaltar a importância da participação dos governos subnacionais na governança da mudança climática. Palavras-‐chave: Governança global, mudança climática, paradiplomacia, nrg4SD.

LA PARADIPLOMACIA AMBIENTAL EN LA NUEVA GOBERNANZA INTERNACIONAL

Resumen

Fernando Rei, Kamyla Cunha y Joana Setzer

Las problemáticas ambientales globales, especialmente el cambio climático, imponen desafíos al sistema internacional en cuanto a la adopción de medidas efectivas para hacer frente a esta situación de manera urgente, minimizando con ello el riesgo de los posibles impactos sociales, económicos, políticos y ambientales. Una de estas medidas es la incorporación de actores emergentes en un nuevo sistema de gobernanza global ambiental: los gobiernos subnacionales. El presente artículo sugiere el concepto de la paradiplomacia ambiental y explora algunas de las actividades que la Red de Gobiernos Regionales para el Desarrollo Sostenible (nrg4SD) ha llevado a cabo desde su creación, en 2002. El artículo concluye que, como un ejemplo de paradiplomacia ambiental, las acciones de dicha red están contribuyendo a resaltar la importancia de la participación de los gobiernos subnacionales en la gobernanza del cambio climático. Palabras clave: Gobernanza global, cambio climático, paradiplomacia, nrg4SD.

Los problemas ambientales globales, y

En la primera década del nuevo milenio las actividades internacionales de los gobiernos subnacionales,30 en particular en la agenda climática, vienen siendo objeto de creciente participación política y de interés académico, incluso en Latinoamérica. Es cierto que las razones de los gobiernos subnacionales no coinciden necesariamente para avanzar en esta agenda, pero aunque no exista una motivación común, se reconoce que su implicación en los asuntos exteriores

particularmente el cambio climático, vienen retando al sistema internacional a adoptar medidas efectivas capaces de atajar con urgencia estas cuestiones, so pena de agravar sus impactos sociales, económicos, políticos y ambientales. Y si esos problemas globales hacían parte exclusiva de la agenda internacional de los Estados, en la última década nuevos actores de la arena internacional, sean del sector privado y de la sociedad civil, sean de otras esferas de gobierno, reclaman su inserción en nuevos modelos de gobernanza ambiental.

En términos jurídicos, se trata de la división administrativa y política que media entre el nivel federal y el nivel municipal.

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representa ya una nueva dinámica, un autentico cambio en el futuro de la diplomacia. El objetivo de este artículo es explorar la inserción y el papel de los gobiernos subnacionales y sus redes de trabajo en el desarrollo del régimen internacional del clima, en particular la labor de la Red de Gobiernos Regionales para el Desarrollo Sostenible (nrg4SD).31 Para cumplir el objetivo propuesto, este artículo se compone de tres secciones. La primera analiza las principales características de esta rama del Derecho Internacional -‐su necesidad y el papel de los actores no estatales, especialmente de los gobiernos subnacionales, en la construcción de una gobernanza climática global-‐. Para hacer más evidente este hecho, la segunda sección se dedica a la presentación de la labor de nrg4SD en la nueva realidad diplomática y, finalmente, la última sección contiene las conclusiones.

multilateral. Esta necesidad de cooperación también hace que el mundo sea más interdependiente que antes, lo que confirma una nueva lógica del poder en las relaciones internacionales (Andonova et al., 2009; Bulkeley y Newell, 2010). En otras palabras, los problemas generales del medio ambiente, así como los relacionados con los derechos humanos, las finanzas y el comercio, entre otros, sólo pueden tener soluciones satisfactorias si son negociados y regulados por todos los Estados, sin descuidar la importancia creciente del papel desempeñado por los nuevos agentes en el escenario internacional. Los nuevos problemas ambientales mundiales, especialmente el cambio climático, representan un desafío al sistema internacional, el cual se ve obligado a adoptar medidas eficaces para hacer frente a este problema con carácter urgente, bajo el riesgo de agravar los impactos sociales, económicos, políticos y ambientales que puedan resultar. Es cierto que el Derecho Internacional del Medio Ambiente se ha enfrentado a estos problemas de manera innovadora, fomentando la incorporación de un modelo de gobernanza ambiental a nivel mundial a partir de medidas llevadas a cabo por actores emergentes para hacer frente a los problemas ambientales (Bodansky et al., 2008). Entre estos actores y nuevo modelo de gobernanza, se pueden mencionar a los gobiernos subnacionales y sus redes horizontales, así como su inserción en el escenario de la toma de decisiones (Happaerts et al., 2010).

NUEVOS ACTORES DE LA COMUNIDAD INTERNACIONAL Y DE LA PARADIPLOMACIA AMBIENTAL La primera década del nuevo milenio trajo consigo una serie de acontecimientos que imponen nuevos desafíos y retos a la sociedad internacional. Para resolverlos, hace falta suponer que las soluciones sólo son posibles si están pensadas de una manera integrada, solidaria y 31

Este artículo tiene por base un estudio específico desarrollado sobre el papel de las Comunidades Autónomas (CCAA) españolas en dicha Red (Rei et al., in press).

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Se puede afirmar que la suma de nuevos actores a la comunidad internacional está directamente asociada a dos fenómenos destacados del siglo XX: el proceso de globalización y la urgencia de los problemas ambientales globales, como el cambio climático. El agravamiento y la intensidad de eventos extremos vinculados al cambio climático a lo largo de los últimos 20 años han reforzado el carácter universal de este fenómeno. Las formas actuales de producción y consumo, como causas antrópicas del cambio climático, se expanden por todo el globo; impactos graves que afectan a todos los niveles de la comunidad (tanto a nivel local como global) en sus distintas modalidades: ambiental, social, económica y política (Mateo, 1992). Estas son las razones por las que la labor de enfrentar los problemas ambientales globales se ha convertido en un reto para las actividades diplomáticas y una nueva área de conocimiento del Derecho Internacional. A nivel internacional, la respuesta al cambio climático la ha aportado el régimen climático -‐un conjunto de reglas, instituciones y medidas de mitigación para luchar contra las emisiones de gases de efecto invernadero (GEI), así como las adaptaciones para gestionar sus impactos de forma anticipada sobre la base de dos tratados: la Convención Marco de Naciones Unidas sobre el Cambio Climático (UNFCCC) y el Protocolo de Kyoto-‐. A pesar de ser considerado como el principal instrumento de la agenda

multilateral fomentada por el Derecho Internacional del Medio Ambiente, lo cierto es que el régimen climático ha llegado en la actualidad a una situación de auténtica parálisis. Debido a que las negociaciones del régimen climático aún suponen un acuerdo consensuado por todos los Estados miembro, los avances resultan cada vez más difíciles en lo que será el período post Kyoto. No en vano, esta situación es reconocida como “la vuelta a la realpolitik -‐política de la realidad" (Berstein et al., 2010). Gobernanza ambiental global La sociedad internacional ha afrontado tradicionalmente los problemas globales multilaterales mediante acuerdos consensuados entre Estados Partes, aunque en su esencia el cambio climático ignora la soberanía y las fronteras políticas entre naciones. Lo cierto es que el equilibrio climático constituye un continuum ecológico que se extiende tanto en los espacios sometidos a soberanía territorial como más allá de ellos (Ruiz, 1999) y, además, los impactos de este problema ambiental son y deben ser entendidos a largo plazo y se padecen realmente a nivel subnacional y local (Bodansky, 1999). En este sentido, la dualidad global-‐local del cambio climático inculca un sentido de la responsabilidad para afrontar este fenómeno en todos los niveles de la organización social (Litfin, 2000). La respuesta internacional insuficiente y la necesidad de acciones prácticas para afrontar los problemas ambientales globales han dado

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legitimidad paulatina a la aparición de nuevas formas de autoridad, aunque carentes de soberanía, elementos de autonomía y control (Bulkeley, 2010). En realidad, se ha concedido a estas nuevas estructuras una legitimidad voluntaria por parte de la sociedad (Deduerwaerdere, 2005), gracias a la asunción de que, para afrontar de manera efectiva esos problemas, es necesaria una acción coordinada y de cooperación de los sistemas de gobierno en todos sus niveles (estatal, supraestatal, infra estatal, interestatal), siendo destacable la participación del nivel estatal, infra estatal (tanto regional como local) y de actores no gubernamentales, cada uno de ellos jugando una variedad de papeles (Bulkeley, 2005). En otras palabras

formalmente partes en el sistema legal internacional. Paradiplomacia ambiental Una de las facetas más dinámicas y comprometidas de esta nueva forma de gobernanza ambiental global son las acciones de los gobiernos subnacionales para afrontar el cambio climático y sus reflejos. Asociadas originariamente a una mayor participación de los gobiernos subnacionales en los problemas internacionales económicos, con la globalización como paradigma (Duchacek, 1984; Duchacek, 1990; Michelmann & Soldatos, 1990; Keating, 1999; Lecours, 2002; Hocking, 2004; Keating, 2005; Milani y Ribeiro, 2011; Hocking, 2004), el concepto de paradiplomacia comenzó también a utilizarse para expresar el creciente interés y la participación directa de dichos actores en las agendas ambientales globales (Hocking, 1996; Bueno da Silva, 2010; Eatmon, 2009). En este artículo se utiliza el concepto de paradiplomacia ambiental en la inclusión de los gobiernos subnacionales en la dinámica del Derecho Internacional del Medio Ambiente, que se ha abierto progresivamente a la participación de otros niveles de gobierno. Es decir, las iniciativas jurídicas y políticas internacionales y transnacionales establecidas en un gobierno subnacional para combatir los problemas ambientales globales reconocidas por sus pares. Tales iniciativas incluyen la firma de acuerdos y alianzas con regiones de países extranjeros, la participación en conferencias y eventos internacionales,

como los problemas ambientales atraviesan espacialmente las fronteras (afectando a múltiples jurisdicciones) y temporalmente el espacio (generando riesgos para las generaciones presentes y futuras), necesitan de cooperación entre las naciones y los grupos de stakeholders en una forma de gobernanza ambiental global (Reed y Bruyneel, 2010:650).

O sea, a través de la gobernanza ambiental global se han creado de forma complementaria distintas modalidades y niveles de acción en la lucha contra los problemas ambientales. Como consecuencia de ello, el avance de los regímenes basados en la firma de tratados multilaterales se ha sustentado en actividades de desarrollo en los niveles infra estatal y transnacional, así como por otros actores que no son

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así como la participación de estas entidades en las redes internacionales y transnacionales de los gobiernos subnacionales. En la literatura especializada, se identifican distintas claves de este movimiento más allá de las fronteras nacionales estatales. En un análisis de una serie de iniciativas locales y regionales para afrontar el cambio climático en los Estados Unidos, Engels y Orbach (2008) identificaron una correlación directa entre dichas acciones y los deseos electorales o el apoyo político de la población. De acuerdo con Bernstein et al. (2010), el estado actual de las negociaciones para desarrollar el régimen internacional de lucha contra el calentamiento global aún está marcado por la resistencia de los Estados Partes para asumir mayores y nuevos compromisos, lo cual parece disminuir su legitimidad como interlocutores adecuados para la solución de este problema ambiental y refuerza la oportunidad y el papel de otras autoridades y centros de toma de decisión, particularmente aquellos de nivel subnacional. En esta línea, Setzer (in press) enfatiza que tanto las emisiones de gases de efecto invernadero como los impactos del cambio climático ocurren y se padecen realmente en los niveles local y regional, forzando a los actores subnacionales a ofrecer una respuesta más proactiva y efectiva. Además, la mayoría de los gobiernos subnacionales tienen competencias legislativas y administrativas sobre fuentes importantes de emisiones de gases de efecto invernadero. Por consiguiente, estos gobiernos son los encargados de definir políticas públicas destinadas -‐o al menos que tengan en consideración-‐,

a la mitigación del cambio climático (Colier, 1997; nrg4SD, 2012). Es cierto que las iniciativas de los gobiernos subnacionales para afrontar el cambio climático han expandido el alcance de los resultados de la gobernanza ambiental (Rabe, 2004, 1007; Rosenzweig et al. 2010; Hoornweg et al. 2011). Okereke et al. (2009) afirman que, en algunos casos, estas actividades se suman a los esfuerzos nacionales e internacionales para afrontar el problema, ayudando a los Estados a cumplir sus compromisos internacionales. En otros casos, a pesar de la inercia de los gobiernos centrales, las acciones subnacionales tienen como resultado reducciones efectivas de gases de efecto invernadero y acaban ejerciendo cierta influencia, directa o indirecta, en las negociaciones internacionales sobre el cambio climático, presionando a los Estados Partes para avanzar en sus compromisos y esfuerzos respecto de los problemas a afrontar. Naturalmente que los citados impactos de las iniciativas subnacionales en la gobernanza global ambiental acaban alcanzando mayor empuje cuando los actores subnacionales actúan de manera organizada en mecanismos de cooperación horizontal y redes solidarias (Bulkeley y Betsill, 2003; Bulkeley, 2010; Setzer, in press). A pesar de que las redes son inicialmente creadas como plataformas para el intercambio de información, técnicas, prácticas y experiencias en medidas adoptadas para afrontar los desafíos del cambio climático, en la práctica no se puede negar que dichas redes transnacionales acaban jugando un papel político singular, sobre todo

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cuando actúan de forma coordinada en la esfera de la negociación internacional. Este es el caso de la Red de Gobiernos Regionales para el Desarrollo Sostenible (nrg4SD).

ánimo de lucro”, bajo la ley belga. En la actualidad, la red cuenta con 50 miembros de derecho, de 30 países y 7 asociaciones de regiones, además de observadores, representando a más de mil gobiernos regionales a nivel mundial. Nrg4SD es miembro del Foro Global de Asociaciones de Regiones (FOGAR) y su portavoz para los temas de desarrollo sostenible. Para coordinar sus actividades, nrg4SD ha creado un Steering Committee (Grupo Promotor), que actúa como el órgano de gobierno de la red. El Steering Committee se reúne dos veces al año en sesiones ordinarias y tiene la función de convocar anualmente a la Asamblea General. El Steering Committee trata de garantizar un equilibrio geográfico en la red, alentando la condición de miembro entre regiones pertenecientes a países en desarrollo. Los miembros del Steering Committee se eligen por un periodo de tres años sin restricciones para la reelección; éstos eligen a su vez de entre sus miembros dos Presidentes (Co-‐Presidente Norte; Co-‐Presidente Sur), cinco puntos focales continentales (Vice-‐Presidentes) y una Tesorería. Al observar el listado de regiones miembro de nrg4SD, es inevitable admitir que las regiones europeas aún tienen un mayor peso respecto al resto de los miembros de la red (Happaerts et al., 2010, 2011), y eso tiene su explicación en la existencia de un alto nivel de actividad regional en Europa (Jones y Keating, 1996; Petschen, 1993; Pinratis, 1995; De Castro Ruano, 1994; Hooghe, 1996) la cual se debe principalmente a dos motivos: por un

LA RED DE GOBIERNOS REGIONALES POR EL DESARROLLO SOSTENIBLE -‐ NRG4SD Es una red internacional que representa a asociaciones regionales y gobiernos regionales a nivel global. Promueve el entendimiento, la colaboración y las asociaciones en materia de desarrollo sostenible, particularmente en la agenda climática, persiguiendo un mayor reconocimiento internacional sobre la importancia que las contribuciones regionales suponen al desarrollo sostenible. Nrg4SD fue creada por ciertos gobiernos regionales participantes en la Cumbre Mundial sobre Desarrollo Sostenible de Johannesburgo (2002), en una Conferencia paralela. De esta Conferencia paralela resultó la Declaración de Gauteng, firmada por 23 gobiernos subnacionales, en la que de un lado se ponía de manifiesto la importancia de los gobiernos subnacionales en asuntos de desarrollo sostenible así como de la cooperación entre sí; y de otro lado, se acordaba el deseo de crear una red de gobiernos subnacionales a nivel mundial para el desarrollo sostenible (Declaración de Gauteng, 2002). A partir de la Conferencia de San Sebastián (2003) se inicia la personalización jurídica de la red, que se registra legalmente en 2004 como una “Asociación Internacional sin

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lado, Europa como comunidad de culturas (Eulate et al., 2003; Martin Y Nogueras, 1996; Moreno, 1993) comparte unas raíces históricas, culturales y jurídicas que favorecen la cooperación y compatibilidad de sus regiones; por otro lado, la Unión Europea (UE), como organización supranacional de integración, ha creado amplias oportunidades para que las regiones ejerzan influencia de forma independiente de sus Estados (Keating, 2005). Merece destacar la aportación cuantitativa que las Comunidades Autónomas Españolas (CCAA) realizan a nrg4SD con su compromiso y trabajo, pero cabe subrayar, además, su contribución cualitativa a la red, la cual ha permitido el estrechamiento de las relaciones con las regiones de América Latina y el Caribe -‐con quienes comparten unas importantes raíces lingüísticas y culturales-‐ fruto del cual se han desarrollado destacables colaboraciones. Hoy en día, las regiones de América Latina y el Caribe y las CCAA representan un eje propio de actividades en el régimen multilateral de nrg4SD, con vigor y liderazgo. En realidad, la actual presidencia de nrg4SD resulta de este estrechamiento: la Co-‐Presidencia Norte está en manos de Cataluña y la Co-‐Presidencia Sur de São Paulo. Con el objeto de fortalecer sus acciones de defensa de los esfuerzos de los gobiernos regionales subnacionales contra el calentamiento global, nrg4SD ha sido acreditada oficialmente ante la UNFCCC como observador social. Además, nrg4SD cuenta con un Grupo de Trabajo permanente respecto a las

negociaciones internacionales sobre cambio climático y ha lanzado recientemente un Grupo de Trabajo Técnico para la financiación de la acción climática a nivel subnacional. Todo esto ha permitido a nrg4SD trabajar directamente con el Secretariado de la Convención y con algunas Partes de la misma, así como representar directamente en las negociaciones internacionales a aquellos gobiernos subnacionales que son miembro de la red. En estas negociaciones, rg4SD i) defiende de forma constante un mayor reconocimiento de la aportación crucial de los gobiernos subnacionales a la acción sobre el cambio climático, ii) colabora con el Secretariado y los grupos de trabajo de la UNFCCC en temas técnicos y iii) aporta de forma regular a los debates la presencia de las delegaciones subnacionales, así como sus iniciativas (nrg4SD, 2012). Con objeto de influir en el proceso de negociación sobre cambio climático, la red ha venido trabajando de forma institucional con otras redes de gobiernos subnacionales, como The Climate Group (TCG), los Gobiernos Locales para la Sostenibilidad (ICLEI) y las Ciudades y Gobiernos Locales Unidos (UCLG). Esta colaboración entre redes de gobiernos subnacionales supone un esfuerzo estratégico para la creciente concienciación ciudadana en una acción cotidiana respecto al cambio climático. Además, representa un contexto inédito entre los gobiernos

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subnacionales para contribuir a adaptar la gobernanza internacional del cambio climático a los tiempos modernos. La actuación de nrg4SD en las conversaciones de la pre-‐Conferencia de las Partes (COP) 16 es un buen ejemplo de cómo la red opera y contribuye en los foros internacionales. Durante 2010, el Grupo de Trabajo de nrg4SD aportó una contribución técnica a los trabajos del Grupo de Trabajo ad hoc sobre Acción Cooperativa a Largo Plazo (AWG-‐LCA) -‐preparado conjuntamente con The Climate Group-‐ , y que fue debatida directamente con la presidenta del AWG-‐LCA en Bonn (Alemania). También realizó otra contribución técnica durante las conversaciones de la pre-‐COP entre sesiones en Tianjín en octubre de 2010 (nrg4SD, 2012). La red ha organizado, al mismo tiempo, varias reuniones con la suficiente envergadura para demostrar que los gobiernos subnacionales son la base de nuevas y exitosas experiencias en las políticas del cambio climático. Este fue el caso del evento paralelo organizado por la red en la reunión de la pre-‐COP de junio de 2010 denominado “Los Gobiernos Subnacionales y Locales unen sus Fuerzas para aportar Medidas Efectivas de Adaptación”, del evento denominado “Cancún – 30 Regiones Ejecutando Acciones Climáticas – Una Sesión de Debate entre Actores Cruciales”, albergado en octubre de 2010 en el marco de los debates europeos sobre las negociaciones internacionales sobre el clima, y de una serie de eventos paralelos celebrados durante la COP 16, en Cancún, y la COP17, en Durban (nrg4SD, 2012).

En la dinámica de construcción de una nueva gobernanza climática global, por primera vez, los gobiernos subnacionales han sido reconocidos en un acuerdo de la UNFCCC. En los acuerdos de Cancún (Decisión 1/CP16), particularmente, la parte denominada “la visión compartida para la acción cooperativa a largo plazo”, reconoce formalmente “la necesidad de comprometer a una amplia gama de stakeholders de los niveles global, regional, nacional y local, en las reducciones de emisiones legalmente obligatorias”, y añade que “mientras existan estas implicaciones, el protocolo tendrá un futuro efectivo”. Se trata de una demanda clave respecto a los países en desarrollo”. Además, en estos acuerdos se recoge el papel de los gobiernos subnacionales en los esfuerzos de adaptación, la reducción de las emisiones en bosques y la cooperación al desarrollo (UNFCCC, 2011). Igualmente, es importante declarar que, en el marco de otras Convenciones de Río, concretamente en la Convención de Naciones Unidas para la Biodiversidad Biológica (UN CBD), durante su última reunión en octubre de 2010 en Nagoya, las Partes adoptaron la Decisión X/22, en la cual suscriben el Plan de Acción para los Gobiernos Subnacionales, Ciudades y Otras Autoridades Locales. Concretamente, la Decisión invita a las Partes a involucrar a los gobiernos subnacionales, ciudades y otras autoridades locales en la revisión de sus estrategias nacionales de biodiversidad y planes de acción; e invita a los gobiernos subnacionales,

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ciudades, autoridades locales y a sus redes a contribuir en la puesta en funcionamiento del Plan de Acción. Asimismo, el Plan de Acción identifica como asociaciones y mecanismos de coordinación el establecimiento de Comités Consultivos de Ciudades y Gobiernos Subnacionales. En el camino hacia Río+20, en junio de 2012, nrg4SD, que cumplirá en la Conferencia su décimo aniversario, ha participado muy activamente en los últimos meses en las principales reuniones internacionales, a partir de un Grupo de Trabajo establecido para coordinar las obras de la red en este campo, y está totalmente involucrada en el seguimiento del proceso de negociación del “Draft Zero”, con el soporte estratégico de dos de sus miembros, los gobiernos subnacionales brasileños de Rio de Janeiro y São Paulo.

siglo XXI donde se encuentra la base para crear un liderazgo en la acción climática que esté guiado por la ambición y el realismo. Como los Estados Partes son cada vez más conscientes de la complejidad de los problemas ambientales, puede afirmarse que crece una aceptación internacional de que las relaciones ambientales legales a nivel internacional son relaciones multilaterales y multiniveles, y no más relaciones regionales o bilaterales entre apenas esos Estados Partes. En otras palabras, las actividades paradiplomáticas ambientales pueden ser explicadas y legitimadas a través de una teorización de los vínculos verticales y horizontales que participan en la gestión de los problemas ambientales globales. En efecto, ha sido posible crear un escenario cada vez más participativo, que se alimenta en un movimiento legal innovador que aporta la base para un trabajo normativo que debe ser actualizado y revisto de forma permanente. Esta aceptación internacional ha abierto progresivamente la forma de participación del público –particulares, sociedades científicas, ONGs, pueblos indígenas y aborígenes, asociaciones de gobiernos regionales, etcétera– y hará posible que se continúe con el desarrollo de una conciencia de los problemas comunes relacionados con el Derecho Internacional del Medio Ambiente, con la diplomacia, hasta que se logre un nuevo pacto de legitimidad global. Lo anterior debe darse a la luz de un nuevo orden internacional, que realmente reconozca las nuevas y complejas realidades, donde los gobiernos subnacionales tienen un

CONCLUSIONES

Es innegable que el desafío humano, económico y ambiental que va de la mano del cambio climático exige la existencia de estructuras de gobierno internacionales y nacionales capaces de reflejar el papel crucial de los gobiernos subnacionales hacia una aproximación multinivel, complementaria y consistente en la lucha contra este reto global. Se puede afirmar que la clave para comprender la globalización se basa en una gobernanza correcta y moderna, y que el enorme reto del cambio climático debe entenderse en términos de oportunidades y realidades. Es en esta lectura positiva de los desafíos del

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papel renovado, ya que sus contribuciones y liderazgo son esenciales como ayuda para lograr los objetivos últimos del desarrollo sostenible. Y en esta experiencia paradiplomática, reconocer que la cooperación y el entendimiento entre redes, lideradas por nrg4SD, lejos de crear competitividades, ha funcionado como

un ejemplo de unión de fuerzas y apoyo mutuo para reclamar en los foros internacionales, en particular del sistema de Naciones Unidas, la importancia del papel de los gobiernos subnacionales en la gestión de los asuntos multilaterales de desarrollo sostenible y de pragmatismo en la identificación de oportunidades de cooperación entre las regiones del mundo.

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A cooperação descentralizada e o meio-‐ambiente: a experiência da rede MERCOCIDADES Abstract

DECENTRALIZED COOPERATION AND THE ENVIRONMENT: THE CASE OF MERCOCITIES NETWORK

The Mercocities Network promotes cooperation among cities of the member and associated countries of MERCOSUR, seeking a positive regional integration and improvements in municipal public policies. This article aims to present the Mercocities Network and the actions performed by its Thematic Unit Environment and Sustainable Development (TUESD) and the Innovation and Social Cohesion Project, which indicate the concern of the region’s cities with environmental issues. Initially are presented information about the Network, then a survey of the role of the cities in the TUESD and in the Project are made and finally discussions about the profile of this activity are presented, identifying the main themes, objectives and difficulties. Key words: Decentralized Cooperation, Mercocities Network, Environment, Sustainable Development. Resumen

LA COOPERACIÓN DESCENTRALIZADA Y EL MEDIO AMBIENTE: LA EXPERIENCIA DE LA RED DE MERCOCIUDADES

La Red Mercociudades promueve la cooperación entre ciudades de los países miembros y asociados del MERCOSUR, en la búsqueda de una integración positiva a nivel regional y la mejora de las políticas públicas municipales. Este artículo tiene como objetivo presentar la Red y las acciones desarrolladas por la Unidad Temática de Medio Ambiente y Desarrollo Sostenible (UTADS) y el Proyecto Innovación y Cohesión Social, que indican la preocupación de las ciudades sobre los temas ambientales. En una primera parte se presenta información sobre la red, después se analiza una encuesta de la actuación de las ciudades en la UTADS y en el Proyecto y, finalmente, se discute el perfil de esta actividad, así como la identificación de los principales problemas, objetivos y limitaciones. Palabras clave: Cooperación descentralizada, red de Mercociudades, medio ambiente, desarrollo sostenible.

A COOPERAÇÃO DESCENTRALIZADA E O MEIO-AMBIENTE: A EXPERIÊNCIA DA REDE MERCOCIDADES Resumo

Fabiana Rita Dessotti Pinto, Noemi Galvão y Thiago Mattioli Silva

A Rede Mercocidades, promove a cooperação entre cidades de países membros e associados do MERCOSUL, procurando uma integração regional positiva e melhorias em políticas públicas municipais. Este artigo tem o objetivo de apresentar a Rede Mercocidades, as ações realizadas pela sua Unidade Temática Ambiente e Desenvolvimento Sustentável (TUESD) e o Projeto de Coesão e Inovação Social. Inicialmente são apresentadas informações sobre a rede, um levantamento do papel das cidades na TUESD e no Projeto e, finalmente, as discussões sobre o perfil dessa atividade, identificando os principais temas, objetivos e dificuldades. Palavras-‐chave: Cooperação descentralizada, rede MERCOCIDADES, meio-‐ambiente, desenvolvimento sustentável.

As redes internacionais de cidades se

As iniciativas de formação de redes de cidades se inserem na lógica da cooperação internacional, que tem como objetivo a consecução de metas comuns ou convergentes e a troca de informações, aplicada às unidades subnacionais.32 As cidades podem se

constituem de cidades integradas e associadas por meio, principalmente, de encontros e de redes de contato pela internet e que buscam a troca de informações e o desenvolvimento de projetos, por meio das suas diversas unidades temáticas, sobre os mais diversos temas: cooperação internacional, gestão pública, desenvolvimento econômico, social e urbano, meio ambiente, educação, cultura, entre outros. As redes propiciam trocas de experiências para a solução de problemas comuns, que também são globais.

Cooperação esta que tem sido nomeada de cooperação descentralizada. Esta forma de cooperação ganha um tratamento mais específico a partir da criação, em 2004, do Observatório de Cooperação Descentralizada UE-‐AL em Barcelona e tem sido difundida por pesquisadores e acadêmicos que trabalham com a inserção internacional das localidades. Pode ser compreendida como um enfoque das relações de cooperação que busca estabelecer relações diretas com os órgãos de representação local e estimular suas próprias capacidades de projetar e levar a cabo

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aproximar por ligações regionais, como é o caso da Rede Mercocidades, históricas ou temáticas, o que se reflete no tipo de rede que será formada33. Capello (2000) considera a rede como uma instituição que permite a troca de informações entre gestores das cidades e que viabiliza o desenvolvimento de políticas conjuntas. Para a autora, a própria lógica da formação de redes demonstra seus efeitos positivos, chamados de externalidades positivas. “A rede determina uma relação de sinergia privilegiada entre as cidades que cooperam e interagem na mesma área ou função, que inevitavelmente provoca externalidades aos parceiros que cooperam em termos de relações horizontais e desempenham as mesmas funções” (Meneghetti Neto, 2005, p. 80). A principal vantagem econômica da participação em rede é denominada externalidade. O ganho está no aproveitamento das economias de escala, proporcionado pela relação complementar e na possibilidade de sinergia, propiciada pelas atividades de cooperação. A rede pode distribuir ganhos entre as cidades, sendo assim,

as cidades participam das redes com alguns objetivos específicos. Partindo-‐se do princípio de que a participação em redes de cidades é um fenômeno que surge a partir da necessidade de intercâmbio e comparação de experiências entre governos locais, em temas de sua competência, e de que ela ocorre numa dimensão mais ampla de globalização e descentralização do Estado, a cooperação descentralizada, desenvolvida no âmbito das redes, representa uma das formas das cidades se inserirem de forma mais competitiva internacionalmente. Para as cidades maiores, a participação em redes de cidades representa uma forma de essas cidades fortalecerem suas potencialidades e de se projetarem política e economicamente no contexto internacional, ao mesmo tempo em que potencializam suas políticas locais de desenvolvimento. Já para as cidades menores, representam uma forma de inserção internacional que elas não teriam condições de desenvolver sozinhas, além de permitir que essas cidades aproveitem as experiências exitosas de políticas locais e os ganhos de escala que os projetos conjuntos viabilizam.

iniciativas de desenvolvimento com a participação direta dos grupos de população interessados, considerando seus interesses e seus pontos de vista sobre o desenvolvimento (Comissão Européia apud Romero, 2004: p. 40). 33 Estas redes podem ser tipificadas, como apontam Cardarello e Rodrigues (2007), em redes que agregam cidades de uma mesma área ou região; redes com perfis específicos comuns, formada por cidades que se identificam com certos perfis (cidades capitais, por exemplo); e redes temáticas, que desenvolvem trabalhos e ações dentro de temas específicos e bem definidos.

REDE MERCOCIDADES E A COOPERAÇÃO DESCENTRALIZADA A Rede Mercocidades foi criada em 1995, por iniciativa de algumas das

Trabajos de Investigación en Paradiplomacia Fabiana Dessoti, Noemi Galvâo y Thiago Mattioli

principais cidades da região34, a partir da Ata de Fundação da Mercocidades, assinada durante a I Cúpula da Rede que se deu em Assunção. Possui, atualmente, a participação de aproximadamente 225 cidades dos países membros e associados do MERCOSUL35. Quando da sua criação, a Rede buscava uma maior participação das cidades no processo de integração regional no âmbito do MERCOSUL, integração esta que era questionada pelos principais representantes das cidades fundadoras. Além disso, a proposta era promover um ambiente para troca de experiências e de técnicas e de articulação política em temas que interessam as cidades (MERCOCIDADES, 2012). O objetivo de busca de reconhecimento e participação da Rede no MERCOSUL, até 2004, se dava pela REMI – Reunião Especializada de Municípios e Intendências do MERCOSUL, criada em 2000; a partir de 2004, a REMI foi substituída pelo Foro Consultivo de Municípios, Estados Federados, Províncias e Departamentos. O Foro é formado por um Comitê de Municípios e um Comitê de Estados Federados, Províncias e Departamentos. A Rede Mercocidades é a coordenadora do Comitê de Municípios. Ao longo do tempo, a Rede Mercocidades perde um pouco de seu caráter político, mas em contrapartida acentua seu caráter de cooperação. A

Rede Mercocidades passa a ter como objetivo principal a geração de um ambiente de cooperação internacional entre as cidades na busca de melhores políticas públicas municipais. Considerando-‐se que as atividades desenvolvidas levam em conta os recursos disponíveis e a participação ativa dos interessados, as relações desenvolvidas no âmbito da Rede Mercocidades podem ser consideradas iniciativas que respondem de forma adequada aos requisitos das políticas de desenvolvimento local. A Rede Mercocidades possui uma complexa estrutura institucional, contando com um órgão de deliberação máxima, a Assembléia Geral dos Sócios, um órgão superior de administração, o Conselho da Mercocidades, uma coordenadora de trabalhos, a Secretaria Executiva, um organismo de apoio, a Comissão Diretiva e um órgão assessor, a Secretaria Técnica Permanente. Porém, a observação da atuação da Rede permite inferir que o espaço institucional que promove a cooperação entre as cidades em temas considerados relevantes para as localidades são suas Unidades Temáticas. (MERCOCIDADES, 2012). Estas unidades são as responsáveis por articular e desenvolver os principais temas da integração intermunicipal, têm como função principal a formulação e proposição de políticas comuns a serem discutidas e, eventualmente, adotadas no âmbito do MERCOSUL. Também são responsáveis pelas pesquisas e divulgação de experiências desenvolvidas em suas áreas temáticas, sendo a formalização de um banco de dados, a realização e

Rosario, La Plata e Córdoba na Argentina; Florianópolis, Porto Alegre, Curitiba, Rio de Janeiro, Brasília e Salvador no Brasil; Assunção no Paraguai e Montevidéu no Uruguai. 35 Argentina, Bolívia, Brasil, Chile, Paraguai, Peru, Uruguai e Venezuela.

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participação de eventos, promoção de acordos, intercâmbios e convênios suas principais ações (Dessotti, 2011). Criadas, inicialmente, sobre cinco temáticas diferentes (Ciência, Tecnologia e Capacitação; Cultura; Desenvolvimento Social; Planejamento Estratégico e Turismo) a Rede, atualmente, possui 14 unidades que tratam dos seguintes temas: Ambiente e Desenvolvimento Sustentável; Autonomia, Gestão e Financiamento Municipal; Ciência, Tecnologia e Capacitação; Cooperação Internacional; Cultura; Desenvolvimento Econômico Local; Desenvolvimento Social; Desenvolvimento Urbano; Educação; Gênero e Município; Juventude; Planejamento Estratégico; Segurança Cidadã; e Turismo. É importante salientar que a coordenação destas unidades se dá de forma voluntária e descentralizada, cabendo às cidades coordenadoras o desenvolvimento de um plano de trabalho, contendo as principais informações sobre as atividades a serem desenvolvidas (MERCOCIDADES, 2012). É possível observar que a cooperação descentralizada possui nestas Unidades Temáticas seu principal ambiente de atuação, uma vez que a própria estrutura das unidades exige uma forma descentralizada de atuação. Para Kleiman (2004), as cidades coordenadoras das Unidades Temáticas da Rede Mercocidades assumem a autoridade política da Rede nas discussões em determinados campos. Apesar da crescente incorporação de cidades à Rede, existe certa concentração da coordenação das Unidades Temáticas em um grupo mais restrito de cidades.

Um levantamento efetuado por Dessotti (2011) permite observar que algumas Unidades Temáticas avançaram mais no objetivo de consolidar um banco de dados sobre as temáticas de interesse e de promover seminários, palestras e debates para intercâmbio de conhecimentos e experiências, são elas: Ambiente e Desenvolvimento Sustentável; Ciência e Tecnologia; e Desenvolvimento Econômico Local. Entretanto, os documentos disponíveis não relatam projetos comuns de política pública que tenham sido desenvolvidos no âmbito das Unidades Temáticas e que tenham sido implementados nas cidades associadas. Os documentos apresentam as diversas experiências de políticas públicas praticadas por estas cidades, o que é relatado em quase todas as reuniões das Unidades Temáticas e demonstra que elas têm avançado, principalmente, no intercâmbio das experiências de boas práticas de políticas públicas nas temáticas de interesse. Como o objetivo deste artigo é identificar na agenda da Rede Mercocidades a preocupação com as questões ambientais, optou-‐se por verificar o desenvolvimento das atividades da Unidade Temática Ambiente e Desenvolvimento Sustentável, o que será feito na próxima seção, acrescentando-‐se a esta investigação, um levantamento preliminar das iniciativas do Projeto Inovação e Coesão Social, que parece ser uma iniciativa que tem o propósito de sanar a dificuldade do desenvolvimento de projetos no âmbito da Rede.

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A UNIDADE TEMÁTICA AMBIENTE E DESENVOLVIMENTO SUSTENTÁVEL (UTADS) E O PROJETO INOVAÇÃO E COESÃO SOCIAL

necessitam também da cooperação entre as cidades, visto que, os impactos das agressões ao meio ambiente repercutem de forma interdependente em escala planetária. A Unidade Temática Ambiente e Desenvolvimento Sustentável é um caso de cooperação descentralizada voltada às questões ambientais que, como aponta Galvão (2011), anteriormente, estavam presentes apenas na agenda internacional e que diante das mudanças e transformações na arena internacional passou a ser pauta constante nas discussões locais. Criada em 1996, a Unidade desenvolve atividades que estimulam a promoção de ações, programas e projetos de desenvolvimento local sustentável nas cidades. As principais temáticas de interesse desta unidade são: preservação do solo; biodiversidade; preservação e recuperação dos meios aquáticos; preservação e recuperação dos meios atmosféricos; educação ambiental; gestão de resíduos sólidos (MERCOCIDADES, 2012). A coordenação desta Unidade foi desenvolvida pela cidade de Concepción (1996-‐1999), Porto Alegre (2000), São Paulo (2001-‐2003), Montevidéu (2004-‐2006), Rio Cuarto (2006-‐2007), Canelones (2008-‐2011). No que diz respeito às atividades, conforme destacado na apresentação da Rede Mercocidades, a coordenação das Unidades Temáticas tem como objetivo central: criar um banco de dados, organizar publicações, realizar e participar em eventos, promover acordos e parcerias e desenvolver

A partir dos anos 1980, as considerações ambientais passam a desempenhar um papel importante nas políticas de cooperação para o desenvolvimento. O Relatório Brundtland36, publicado em 1987, representa o marco na discussão sobre a interdependência entre os Estados, recomendando que os temas ambientais sejam tratados globalmente. Existe, cada vez mais, uma percepção de que os problemas de degradação do meio ambiente não podem ser controlados sem uma articulação coordenada dos Estados. A política externa assume cada vez mais um caráter multilateral. O problema é que, como estes encontros assumem, na maioria das vezes, um formato de discussões que não se encaminham para ações práticas de solução dos problemas, principalmente porque os Estados agem em defesa de seus interesses, desconfia-‐se da capacidade destes aparatos lidarem com as questões que preocupam as sociedades (Castells, 2006). Além disso, mais do que a cooperação entre estados, as questões ambientais 36

Documento denominado Nosso Futuro Comum, publicado pela Comissão das Nações Unidas para o Meio Ambiente e o Desenvolvimento (CNUMAD), chefiada pela então primeira-‐ministra da Noruega, a Sra. Gro Harlem Brundtland.

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21 Local, fruto da Rio-‐9237; as discussões sobre mudanças climáticas; a gestão da água; além de novas diretrizes e propostas para discutir com os governos nacionais atividades à frente do “Rio+20”, a próxima Conferência sobre Desenvolvimento Sustentável, que será realizada no Rio de Janeiro (Galvão, 2011). Apesar disso, o exame das atividades da Unidade Temática Ambiente e Desenvolvimento Sustentável permite inferir que as questões ou problemas locais também pautam a discussão. A Unidade considera os principais problemas, as especificidades e as limitações de cada cidade membro, o que muitas vezes não está na pauta da agenda internacional, como por exemplo: serviços de limpeza pública, construção de esgotos e drenagem de águas pluviais, emergência de uma gestão costeira para as cidades costeiras, entre outros (MERCOCIDADES, 2012). A Unidade apresenta um rol de acordos e parcerias com outras redes de cidades como: Rede de Autoridades Locais de Meio Ambiente da América Latina e Caribe, UCCI – União das Cidades Capitais Iberoamericanas, FEMICA – Federação de Municípios do Istmo Centro Americano, Rede Andina de Cidades, FLACMA – Federação Latinoamericana de Cidades, Municípios e Associações de Municípios; além de outras instituições

projetos comuns, sobre as temáticas de interesse. Um levantamento efetuado sobre o período de 1996-‐2009, por Dessotti (2011), demonstrou que as coordenações da Unidade Temática Ambiente e Desenvolvimento Sustentável atuaram de forma representativa na criação de um banco de dados sobre a temática de interesse, destacando-‐se: a promoção de Foros Temáticos Virtuais sobre Resíduos Sólidos, Ar, Água, Formação e Informação Ambiental, Vulnerabilidade e Risco, Ambiente e Saúde, Promoção de Desenvolvimento Sustentável; o desenvolvimento de um Diagnóstico de Aspectos Prioritários em Política de Gestão Ambiental Urbana na Rede Mercocidades; uma Oficina de Capacitação para a Construção de Indicadores de Desenvolvimento Sustentável; e a publicação de três edições da Revista Unidades, que representa um mecanismo de difusão das ações de cada município em diversos aspectos ambientais. Além disso, a coordenação da UTADS realizou e/ou participou de vários seminários, oficinas, debates e encontros, pautados pelos temas resíduos sólidos, sustentabilidade ambiental, gestão da água, mecanismos de desenvolvimento limpo, gestão ambiental, Agenda 21 Local, entre outros. Há um esforço por parte da coordenação em trazer a pauta das discussões internacionais para reflexão na Unidade Temática, como por exemplo: a implementação da Agenda

Conferência da Organização das Nações Unidas, realizada na cidade do Rio de Janeiro, em 1992, que enfatizou a necessidade da cooperação para o desenvolvimento considerar as implicações ambientais e as terem como obrigação global.

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como: Coordenação da Agenda 21 do Ministério de Meio Ambiente do Brasil, Sub Grupo de Trabalho 6 do MERCOSUL, IDRC -‐ Centro Internacional de Investigações para o Desenvolvimento e OMAU -‐ Observatório de Meio Ambiente Urbano de Málaga. Estes acordos e parcerias apresentam as seguintes características principais: i) promover a implementação de projetos conjuntos; ii) elaborar estudos conjuntos de temas de interesse comum; iii) viabilizar o intercâmbio de informações e conhecimentos; iv) fortalecer as capacidades locais; v) buscar financiamento para projetos conjuntos; vi) gerar uma visão compartilhada entre a administração pública e a sociedade civil; vi) colaborar para a difusão das atividades e objetivos das entidades envolvidas; e vii) contribuir para o desenvolvimento sustentável nas políticas urbanas. As informações apresentadas pela última coordenação, a cargo da cidade Canelones (Uruguai), destacam que ações desenvolvidas no âmbito da Unidade Ambiente e Desenvolvimento Sustentável, nos últimos anos, “permitiram conhecer mais e melhor a realidade ambiental das cidades da região, assim como as experiências, debilidades e fortalezas da gestão governamental e em especial os graus de articulação entre atores necessários e relevantes como a academia, os meios de comunicação, as empresas, as organizações sociais, os diferentes níveis e âmbitos de governo e, em especial, os vizinhos e as vizinhas de cada país” (Informe UTADS 2009-‐2010, p. 01).

O que se pode observar é que a Unidade avançou no intercâmbio das experiências de boas práticas de políticas públicas na área de meio ambiente e desenvolvimento sustentável. Apesar disso, existe uma participação pequena das cidades nas reuniões e uma das explicações principais é a dificuldade de financiamento do transporte e das estadias dos representantes. Kleiman38 considera que existe uma dificuldade na percepção dos benefícios da participação na Unidade porque eles não são imediatos. É um processo de construção de conhecimento sobre as diversas temáticas. Esta dificuldade de percepção leva os prefeitos a investirem pouco na participação e, conseqüentemente, não se aproveitarem do que está disponibilizado. Existe um alto nível de governança sobre os temas de interesse que não é devidamente aproveitado pelas cidades associadas. A dificuldade de implementação de projetos conjuntos, no âmbito da Unidade e também da Rede Mercocidades como um todo, levou os Conselheiros a criarem uma personalidade jurídica, a Associação Internacional Civil de Rede de Cidades Mercocidades e a formarem um Grupo de Trabalho de Cooperação Descentralizada, composto pela Secretaria Técnica 38

Entrevista com Alberto Kleiman, Chefe da Assessoria Internacional da Subchefia de Assuntos Federativos da Secretaria de Relações Institucionais da Presidência da República do Brasil, Belo Horizonte, realizada em dezembro de 2010.

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Permanente e pela Comissão Diretiva da Rede, no âmbito da Unidade Temática de Cooperação Internacional. As ações desenvolvidas, mais recentemente, no sentido de desenvolver projetos conjuntos, seguiram duas linhas: uma delas foi buscar espaços para capacitação dos quadros técnicos e políticos das cidades associadas e outra foi formular projetos conjuntos com perfil regional para serem apresentados na Comissão Européia e em outras agências (Informe da STPM 2008-‐2009). Optou-‐se neste artigo por observar o Projeto Inovação e Coesão Social, iniciado em 2008, por se tratar de um projeto que gera capacidades em governos locais para trabalhar de forma conjunta na região. O projeto “Inovação e Coesão Social: capacitação metodológica e visibilidade de boas práticas” foi criado por inspiração dos objetivos principais da Rede Mercocidades e, em particular, de seu Plano de Trabalho 2008-‐2009. O Projeto é executado pela Secretaria Técnica Permanente, co-‐financiada pela Comissão Européia39 e por Montevidéu. É classificado como um projeto de capacitação técnica, formando autoridades locais e membros da sociedade civil em técnicas de elaboração de projetos regionais, oferecendo as ferramentas para seu desenho, implementação e avaliação e o acesso a instrumentos de financiamento e cooperação.

O Projeto possui os seguintes eixos principais: a) integração produtiva regional; b) cidadania regional; c) inclusão social; d) participação e equidade de gênero; e) cooperação público-‐privada e f) objetivos do desenvolvimento do milênio. Porém, como é possível notar no banco de dados do projeto, as propostas são classificadas dentro dos primeiros três eixos, possuindo características que envolvem as demais temáticas (INMERCOCIUDADES, 2012). O Projeto considera como participantes todas as localidades dos países membros e associados do MERCOSUL, tendo as Unidades Temáticas da Rede Mercocidades como eixos de divulgação e sistematização das principais temáticas trabalhadas, porém, também atuam neste projeto membros da sociedade civil, como organizações não governamentais, permitindo que seus membros sejam capacitados para a elaboração de projetos40. O projeto foi estruturado para oferecer convocatórias a cada seis meses, dentro do período de 2009-‐2012, e as capacitações possuem dois módulos, o presencial, que ocorre de forma rotativa dentro das cidades da Rede e a virtual, desenvolvida através da internet e que permite a continuidade do intercâmbio e o acompanhamento do desenvolvimento dos projetos. As temáticas centrais destas capacitações 40

MERCOCIDADES, Projeto Inovação e Coesão Social (2010), “Revista Informa Nº1” [en línea], < http://www.inmercociudades.org/web2010/do cs/publicaciones/revista_informa_I.pdf> [consulta: 05 abril de 2012]

Programa Autoridades não-‐estatais e atores locais para o desenvolvimento.

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foram: Integração Produtiva Regional, Cidadania Regional e Inclusão Social. No período de maio de 2009 a setembro de 2011, foram realizadas seis capacitações com cento e oito participantes e cinqüenta e oito projetos formulados. Os projetos selecionados para as capacitações apresentaram as seguintes linhas subtemáticas: Educação, Juventude, Participação Cidadã, Inclusão Social, Igualdade de Gênero, Cultura, Economia Solidária e Meio Ambiente. O objetivo é, além da capacitação, desenvolver uma rede de trocas de conhecimento e uma incubadora de projetos. Os projetos que estão na incubadora são aqueles selecionados para serem assistidos na busca de financiamento, assim como aqueles financiados total ou parcialmente pelo Projeto Inovação e Coesão Social (INMERCOCIUDADES, 2012). Neste período, nove projetos foram selecionados para passarem pela incubadora: i) “Desenvolvimento turístico da cidade de Neuquén e municípios da região do Alto Vale do Rio Negro e Neuquén”, Neuquén/Argentina; ii) “Guarulhos semeando o futuro”, Guarulhos/Brasil; iii) “Até a construção de políticas públicas consensuada por mulheres jovens do país”, El Alto/Bolívia41; iv) “Comunic@ Escola”, Belo Horizonte/Brasil; v) “Construção de cidadania e capital social em habitantes de aldeias de pescadores Caleta Tumbes, Comuna de Talcahuano,

Región Del Biobío”, Concepción/Chile; vi) “Cidades integrando-‐se até a equidade de gênero”, 42 Asunción/Paraguai ; vii) “Construindo a mudança juntos, por uma sociedade integrada”, Colonia/Uruguai; viii) “Fortalecimento de Jovens empresários, empreendedores e micro e pequenas empresas, para melhorar sua capacidade de comercialização, a partir de modelos de Gestão Associada”, Tucumán/Argentina; ix) “Se quer, não te faça mal. Campanha Regional de Luta Contra a Violência de Gênero”, Pergamino/Argentina. Cabe ressaltar que alguns destes projetos serão implementados em mais de uma localidade (INMERCOCIUDADES, 2012). A partir da observação destes projetos, é possível apontar conexões com o tema Meio Ambiente e Desenvolvimento Sustentável. De acordo com as propostas disponibilizadas no Projeto Inovação e Coesão Social, verifica-‐se que alguns projetos possuem ligações com a questão ambiental, destacando-‐se entre eles o caso do projeto incubado “Semeando o Futuro”, proposto pela cidade de Guarulhos. Este projeto se propõe a fomentar a agricultura urbana como política pública de combate a pobreza e de geração de renda, promovendo a igualdade de gênero e a sustentabilidade ambiental. Na seqüência do projeto, a cidade de Guarulhos fechou um convênio de cooperação em Agricultura Urbana com a cidade de Rosário, o que demonstra os interesses comuns entre as cidades e

MERCOCIDADES, Projeto Inovação e Coesão Social (2010), “Revista Informa Nº2” [en línea], < http://www.inmercociudades.org/web2010/do cs/publicaciones/REVISTAIN_02WWW.pdf> [consulta: 05 abril de 2012]

_____, Projeto Inovação e Coesão Social (2011), “Revista Informa Nº3” [en línea], <http://www.inmercociudades.org/web2010/d ocs/publicaciones/revista_informa_III_final.pdf > [consulta: 05 abril de 2012]

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a possibilidade de serem desenvolvidos projetos conjuntos no âmbito do Projeto (INMERCOCIUDADES, 2012). Outro projeto que apresenta relação com a questão ambiental, neste caso por estar relacionado às catástrofes naturais, é o projeto “Construção de cidadania e capital social em habitantes de aldeias de pescadores Caleta Tumbes, Comuna de Talcahuano, Región Del Biobío”43. Este projeto pretende desenvolver capital social para a reconstrução da região, através do estabelecimento de laços e habilidades sociais, da troca de experiências em questões emergenciais, que ofereçam novas perspectivas de futuro. O Projeto também conta com a publicação de três revistas, cada uma abordando umas das temáticas principais do projeto. Estas revistas apresentam artigos e entrevistas com pesquisadores, gestores e políticos locais, desenvolvendo discussões sobre a importância do desenvolvimento local. Além da revista, foram publicados três Diagnósticos Situacionais sobre: Integração Produtiva Regional, Cidadania Regional e Inclusão Social e os Governos Locais do MERCOSUL.

caso da Unidade Temática Ambiente e Desenvolvimento Sustentável, permite traçar algumas considerações sobre a cooperação descentralizada desenvolvida pelas cidades da região. Estes apontamentos podem ser divididos em seu caráter mais geral, ligado a própria dinâmica da Rede Mercocidades e da cooperação descentralizada, e em seu caráter específico, ligado propriamente à atuação da Unidade Temática Ambiente e Desenvolvimento Sustentável. O estudo da Rede Mercocidades permite considerar que as redes internacionais de cidades representam um importante instrumento de inserção internacional, que pode beneficiar tanto as grandes quanto as pequenas cidades. No que diz respeito aos aspectos positivos, considera-‐se que a participação na Rede Mercocidades: i) reafirma e renova as relações entre cidades, ampliando os contatos entre atores locais; iii) viabiliza a troca de experiências; v) é flexível, segue os objetivos e interesses dos participantes e do conjunto; vi) fortalece o processo de integração regional; vii) viabiliza a cooperação com demais atores internacionais; viii) fortalece o posicionamento conjunto dos atores subnacionais; ix) permite acesso a recursos internacionais; x) permite o acesso a um grande fluxo de informações; xi) reforça lideranças, tanto locais quanto regionais; xii) estimula o desenvolvimento econômico. Por outro lado, também é possível verificar alguns pontos negativos: i) estratégias mudam de

CONSIDERAÇÕES FINAIS

A observação das atividades desenvolvidas no âmbito da Rede Mercocidades e, especificamente o 43

Este projeto foi desenvolvido como resposta ao terremoto e maremoto que atingiram a região de Bíobío, que causou graves danos às habitações e a população local, provocando a morte de 500 pessoas e 200.000 afetados. (INMERCOCIUDADES, 2012)

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acordo com o governo; ii) estrutura horizontal favorece a atuação de entidades locais fortes; iii) os projetos em conjunto são prejudicados pelos diferentes estágios de desenvolvimento dos atores; iv) os principais beneficiários são, geralmente, os membros mais potentes e ativos, gerando distorções nas relações. Já no caso da atuação na Unidade Temática Ambiente e Desenvolvimento Sustentável, o que se pode observar é que a Unidade representa um espaço para o desenvolvimento da cooperação descentralizada na área do Meio Ambiente e Desenvolvimento Sustentável. Destacando-‐se como aspectos positivos a promoção de conhecimento sobre as temáticas ambientais que preocupam, particularmente, as cidades. Da mesma forma, diversos convênios, acordos e parcerias foram desenvolvidos entre as cidades, destacando-‐se os acordos que envolvem outras redes internacionais de cidades e órgãos governamentais. Os pontos negativos estão relacionados à descontinuidade nas atividades, dependendo, essencialmente, da sensibilidade dos gestores públicos com as questões ambientais. Além disso, a concentração da coordenação em um grupo pequeno de cidades acaba limitando a agenda da Unidade aos interesses deste grupo, o que pode desestimular o maior envolvimento de outras cidades associadas. O estudo da Rede Mercocidades permite considerar que ela representa um ambiente de cooperação, de difusão e de discussão de temas

urbanos. O que propicia às cidades associadas consolidar um conjunto de conhecimentos sobre as temáticas de seu interesse. Existem cidades que são referência em determinados temas e a disseminação destes conhecimentos na Rede viabiliza uma melhoria na qualidade das políticas públicas locais. Estes parecem ser os principais resultados da cooperação desenvolvida na Rede, ou seja, a troca de experiências. A grande dificuldade tem sido reverter estas ações em projetos conjuntos, o que viabilizaria ganhos de escala pela relação em rede. Este parece ser o grande desafio da Rede Mercocidades na atualidade. O que parece já ser uma preocupação dos conselheiros da Rede, quando lançam o Projeto Inovação e Coesão Social. O Projeto Inovação e Coesão Social representa uma iniciativa importante para superar esta limitação, oferecendo capacitação técnica para que os representantes das localidades, em parceria com outras organizações da sociedade civil, desenvolvam projetos para solução de problemas que são comuns às cidades associadas. Ainda não é possível avaliar os resultados do Projeto e não era objetivo deste artigo fazê-‐lo, mas as observações iniciais permitem considerá-‐lo uma promissora iniciativa de cooperação descentralizada. Não se pode dizer que o Projeto Inovação e Coesão representa uma iniciativa de cooperação descentralizada ligada às questões ambientais, mas o que se pode fazer é destacar que as Unidades Temáticas da Rede e, particularmente, a de Ambiente e Desenvolvimento

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Sustentável, têm no Projeto um espaço para articulação de projetos

importantes para o desenvolvimento sustentável.

REFERÊNCIAS

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El régimen de desechos peligrosos y la acción de los gobiernos locales: Un abordaje teórico-‐metodológico

Eduardo Augusto Café y Matilde de Souza

Abstract

THE

REGIME OF HAZARDOUS WASTES AND LOCAL GOVERNMENTS’ ACTIONS: A

THEORETICAL AND METHODOLOGICAL APPRACH.

This article proposes a theoretical and methodological approach to link the international environment with the national environment, from the perspective of international relations theory. To understand how the system is internalized in the municipalities, we use Hirschman’s theoretical approach (1973). According to the author, participation is the main mechanism used by actors to negotiate their interests in the political arena. The article seeks to demonstrate how this theoretical framework can be applied on the study of the internalization of the arrangement referred by local governments in Brazil. On one hand, it will check whether the guidelines are the clauses of the international agreement and, on the other hand, the extent to which local government bureaucracies have implemented these guidelines, ranging from environmental education to international joint by ICLEI network of cities. Key words: International Relations, local governments, methodology, Hirschman. Resumo

O REGIME DE DESCARTES PERIGOSOS E A AÇÃO DAS CIDADES: UMA ABORDAGEM TEÓRICA-‐ METODOLÓGICA. O objetivo é apresentar uma proposta teórica e metodológica para relacionar o ambiente internacional com o ambiente doméstico, desde a teoria das relações internacionais. Para entender como o regime é internalizado nos municípios, se utiliza o aporte teórico de Hirschman (1973). Segundo o autor, a participação é o principal mecanismo utilizado pelos atores para negociar seus interesses na arena política. O artigo pretende demonstrar como os aportes teóricos podem ser úteis para elaborar um estudo sobre a internalização do regime mencionado pelos los governos locais no Brasil. De um lado, se verificará se as diretrizes seguem as cláusulas do acordo internacional; por outro, em que medida as burocracias dos governos locais implementam essas diretrizes, que vão desde a educação ambiental até as articulações internacionais pela rede de cidades ICLEI. Palavras-‐chave: Relações internacionais, governos locais, metodologia, Hirschman. 79

EL RÉGIMEN DE DESECHOS PELIGROSOS Y LA ACCIÓN DE LOS GOBIERNOS LOCALES: UN ABORDAJE TEÓRICO-METODOLÓGICO

Resumen

Eduardo Augusto Café y Matilde de Souza

El objetivo es presentar una propuesta teórica y metodológica para relacionar el ambiente internacional con el ambiente doméstico, desde la teoría de las relaciones internacionales. Para entender como el régimen es internalizado en los municipios, se utiliza el aporte teórico de Hirschman (1973). Según el autor, la participación es el principal mecanismo utilizado por los actores para negociar sus intereses en la arena política. El artículo pretende demostrar cómo los aportes teóricos pueden ser útiles para elaborar un estudio acerca de la internalización del régimen mencionado por los gobiernos locales en Brasil. De un lado, se verificará si las directrices siguen las cláusulas del acuerdo internacional; por otro, en qué medida las burocracias de los gobiernos locales han implementado esas directrices, que van desde la educación ambiental hasta las articulaciones internacionales por las red de ciudades ICLEI. Palabras clave: Relaciones internacionales, gobiernos locales, metodología, Hirschman.

ambiente cuando manipuladas impropiamente44” (Kuhre,1994:9). Brasil aprobó el texto de la Convención de Basilea en 1992, actuó en el ámbito de la Convención e instituyó en 2010 la Ley 12.305, que establece la política nacional de los desechos sólidos en la cual, en el artículo 49, prohíbe la

actividad del transporte, almacenaje y manejo de residuos sólidos es un tema importante de estudios en el área de relaciones internacionales, principalmente por sus estrechas relaciones con la temática ambiental y su evidente vinculación con las condiciones de preservación de la salud humana. Basura y desechos peligrosos son “substancias residuales que son inherentemente peligrosas de manipularse o depositarse y que pueden llevar a la muerte, enfermedad o amenazar la salud o el medio

Traducción libre de:“Waste substances that by nature are inherently dangerous to handle or to dispose and may cause death, illness or be a hazard to health or the environment when improperly handled” (Kuhre, 1994, p.9).

Año 1. No. 2. Abril 2012 El régimen de desechos peligrosos…

“importación de desechos sólidos peligrosos, así como de desechos sólidos cuyas características dañen el medio ambiente, la salud pública y animal y la sanidad vegetal, aunque sea para el tratamiento, reforma, reuso, reutilización o recuperación”. En las décadas de 1970 y 1980, la preocupación de diversos países con el almacenaje y manejo de los desechos peligrosos dio origen a la extensa legislación destinada a asegurar la preservación ambiental, especialmente en las economías centrales. Además, la elevación de la estructura de costos para el almacenaje y manejo de los desechos peligrosos en el interior de esas economías no sólo ha sido poco efectiva en lo que concierne las externalidades negativas de las empresas, sino que también ha generado un fenómeno conocido por race to the bottom, movimiento de exportación de externalidades negativas. En el comienzo de la década de 1990, este fenómeno se manifestó en la búsqueda de socios para el comercio de desechos peligrosos: naciones cuyo marco regulatorio en esa área implicaba costos más pequeños de los que se observan en los países de origen. Estos problemas produjeron un dilema de acción colectiva cuya solución seria la regulación doméstica, exigiendo de los Estados un compromiso en la negociación de reglas para asegurar la preservación ambiental. La Convención de Basilea surge en este contexto, constituyéndose un área temática con conflictos significativos entre los actores interesados, tanto por la asimetría de recursos económicos e

institucionales, como por las acciones de los países desarrollados volcadas a los intentos de exportación de desechos a bajo costo hacia los países más pobres, especialmente los países africanos. El objetivo del artículo es presentar una metodología de estudio acerca de la incorporación del régimen internacional en los Estados participantes. El reto de las relaciones internacionales es abordar la dinámica entre el plano internacional y nacional, lo que permite comprender por qué esa incorporación puede ser más lenta o más rápida y la forma que ese proceso cambia la dinámica interna. La incorporación no es solamente pasiva, sino que constituye un fenómeno activo. Los grupos opositores y los que la apoyan se reúnen, las estructuras burocráticas se adaptan para proveer información necesaria y apoyar el proceso de diseño de las leyes y, además, buscan oportunidades de cooperación en el exterior. En primer lugar, se aborda la Convención de Basilea y sus propósitos como régimen internacional, presentando la metodología para analizar su incorporación. Posteriormente, se examina la evolución del proceso de rule-‐making y el papel de las estructuras burocráticas públicas brasileñas en el proceso de creación y monitoreo de las leyes a nivel nacional. Finalmente, se analiza cómo los gobiernos locales (Minas Gerais y la capital, Belo Horizonte) incorporaron el régimen de desechos peligrosos, buscando crear la legislación estatal y municipal, estructuras y acciones internacionales

Trabajos de Investigación en Paradiplomacia Eduardo A. Café y Matilde de Souza

para perfeccionar la aplicación de las leyes. El texto no pretende tratar con detalles del caso, pero sí proporcionar información preliminar para la elaboración de la investigación en esta área.

autoayuda que caracteriza a la política mundial, tratado como analogía del mercado de intercambios: Como un mercado imperfecto, la política mundial se caracteriza por deficiencias institucionales que inhiben las ventajas proporcionadas por la cooperación internacional. (…) Por medio de la deficiencia del “sistema de autoayuda” (mismo sobre la perspectiva solipsista de los actores nacionales), se puede deducir la necesidad de regimenes internacionales (Keohane, 1984, 85;89).

LA CONVENCIÓN DE BASILEA: EL RÉGIMEN DE CONTROL

TRANSFRONTERIZO, ALMACENAJE Y MANEJO DE DESECHOS

PELIGROSOS

Los regimenes internacionales son inductores de cooperación, ya que disminuyen los costos implicados en las deficiencias del sistema de autoayuda. Los regimenes estabilizan las expectativas en relación al comportamiento de los otros actores, adaptando las prácticas individuales a un cuadro común de alternativas de acción consideradas legítimas. De esta manera, los regimenes reducen las incertidumbres provenientes de la interacción estratégica por medio de la convergencia de expectativas en relación al comportamiento de los actores en su construcción, aunque no exista el amparo de un cuadro legal sustentado por una autoridad centralizada (Keohane, 1984). Así, los regimenes tienden a reducir los costos transnacionales gracias a su potencialidad para producir tres efectos distintos y articulados: i) favorecen que los intercambios que ocurren en observancia a las reglas y principios ofrecidos por el régimen se hagan legítimos; ii) agregan problemas distintos sobre un único y mismo conjunto de reglas y principios, lo que facilita el proceso de negociación; iii) al

El contexto que enmarca las negociaciones de la Convención de Basilea puede ser caracterizado por la ausencia de una autoridad central que se imponga sobre los Estados y, también, por una situación de interdependencia compleja, en la que la adopción de una política por un país puede, por externalidad, afectar grupos domésticos en otro país (Keohane y Ostrom, 1995). Si la externalidad es negativa, se afirma que la interdependencia puede llevar al conflicto (Keohane, 1984). Sin embargo, se entiende que los regimenes e instituciones internacionales proporcionan a los gobiernos la posibilidad de negociar y cooperar cuando reducen los costos de transacción, facultando a que los actores ajusten sus respectivas elecciones políticas. Afirmar la posibilidad de cooperación en un ambiente anárquico implica la superación de los dilemas de la acción colectiva. Por medio de la dinámica del dilema del prisionero interactivo, Keohane propone que el sistema de

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promover esa agregación, facilitan la obtención de ganancias secundarias, consideradas legítimas por el conjunto de actores. El Régimen de Control Transfronterizo, Almacenaje y Manejo de Residuos Sólidos como institución internacional tiene como su espina dorsal la convención de Basilea, firmada en 1989 en Suiza.45 El objetivo general que orienta la Convención es el de proteger, por medio del control estricto, la salud de las personas y del medio ambiente contra los efectos dañinos que pueden resultar de la producción y gestión de los residuos peligrosos y de otros residuos. Las prioridades de la convención son: i) reducción de la producción de residuos peligrosos; ii) promoción de la gestión ecológicamente racional de los residuos; iii) control y reducción al mínimo de los movimientos transfronterizos de desechos peligrosos por medio de la promoción de operaciones de tratamiento y eliminación de los desechos; iv) prevención de movimientos ilegales de desechos peligrosos (OCDE, 1998); v) auxiliar a los países en desarrollo en la gestión de los desechos peligrosos generados por ellos; vi) intercambio de información y tecnologías relacionadas al manejo y gestión adecuada de los desechos peligrosos. La cuestión principal es que los países firmantes establezcan un sistema regulatorio aplicable a los casos.

La Convención estableció un secretariado para organizar conferencias periódicas de las partes (COP). Esa estructura tiene como objetivo actuar como un instrumento de centralización de la información sobre gestión de los desechos, asistencia técnica e identificación del comercio ilegal de desechos. El texto final de la Convención fue firmado por 35 países en marzo de 1989 y ratificado por 20, cantidad necesaria de adhesiones para que la Convención pudiera entrar en vigor en mayo de 1992. El artículo 10, importante para este artículo, trata de la cooperación internacional, y define como su objetivo la gestión ambientalmente segura y racional de los desechos peligrosos y de otros residuos, a través de la circulación de información, el monitoreo de los efectos de los residuos en la salud humana, el desarrollo e implementación de tecnologías limpias y la transferencia de tecnología. El régimen solamente obtendría efectividad si sus directrices generales fueran incorporadas a las regulaciones domésticas acerca del saneamiento ambiental en el transporte y almacenaje de desechos peligrosos. Ese proceso de implementación pasa por el proceso decisorio interno de las políticas públicas, lo cual involucra muchos actores nacionales. Por lo tanto, las decisiones en cuanto al desarrollo o revisión de las reglas domésticas en el sentido de internalizar acuerdos internacionales es un proceso de negociación en el que participan los poderes Ejecutivo, Legislativo nacional y subnacional, agencias y actores locales (Zartman, 2003). Seguramente, las fuerzas políticas domésticas poseen

Se decidió establecerla en la conferencia de Basilea, ante el clamor público cuando se descubrió la existencia de depósitos de residuos peligrosos en África y en algunos países en desarrollo, en la década de 1980.

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gran influencia en el proceso decisorio, en el cual los liderazgos pueden ayudar a crear consenso interno o bloquear los avances en la implementación del régimen. En Estados democráticos, se toma en cuenta un conjunto de intereses de diversos grupos, que poseen capacidades para influir en la toma de decisiones tanto en las políticas públicas como en la formación de las preferencias del actor estatal en las negociaciones internacionales. Hirschman (1970) sugiere, en la perspectiva de la formulación de políticas públicas como resultado de presiones de grupos domésticos, que se pueden admitir problemas en ese proceso (slacks), sea por negligencia o por el hecho de adoptarse determinado diseño de política pública que va en contra a las demandas de grupos con capacidades de presión más significativas. Tomando en cuenta esos problemas, es posible que los actores actúen en el sentido de la superación por el mecanismo de salida o de voz. El mecanismo de salida se supone que les da posibilidad de deserción en relación al proceso de negociación en curso. Si las decisiones políticas son colectivizadas y se caracterizan como soberanas, inevitables o sancionables (Sartori, 1994), el actor enfrentará riesgos externos cuyos costos pueden ser significativos en caso de deserción.

De esa manera, Hirschman (1970) sugiere que la opción de salida tenderá a ser evitada en procesos de interacción política. El otro mecanismo, de voz, provee al actor de recursos en el proceso de negociación para vocalizar sus intereses, posibilitando evitar o corregir posibles errores o distorsiones. Aunque ese mecanismo representa costos para el actor, se evita la exposición a los riesgos externos de decisiones políticas tomadas por terceros. Las estructuras burocráticas domésticas son actores importantes para la internalización de un régimen internacional. Como menciona Peters (apud Siqueira, 2011), la burocracia pública es un efectivo actor político que se relaciona con los actores nacionales, incluso en la creación de reglas que afectan a otros actores. Las organizaciones burocráticas poseen mayor acceso a la información, conocimiento especializado, capacidad técnica y recursos, reduciendo la incertidumbre. Por lo tanto, las organizaciones son un medio de utilizar el mecanismo de voz e influir en el proceso de decisión con posiciones técnicas y, además, estabilizar las relaciones entre las entidades nacionales e internacionales. Sin embargo, en algunos casos, las organizaciones también entran en conflicto con algunas decisiones políticas tomadas en el ámbito internacional. Siqueira (2010) diseñó una metodología que pretende identificar, en las estructuras burocráticas, los siguientes puntos: i) producción de información; ii) acceso a la información; iii) demanda

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gubernamental por conocimiento especializado; iv) cuestiones de presupuesto; v) organismos de apoyo; vi) participación en el proceso de elaboración de las leyes y planos; vii) instrumentos de planeamiento propios relacionados a la cuestión; viii) ideología de oficina; ix) posición en relación a las decisiones gubernamentales; x) intereses entre las estructuras (cooperación, competencia) (Siqueira, 2010, p.109). Se agrega también a estos puntos el contacto de la estructura burocrática con organizaciones internacionales o subnacionales.

resolución, el Inventario Nacional de Residuos Sólidos Industriales. En 2010 fueron establecidos el Plan Nacional de Desechos Sólidos y el Sistema Nacional de Desechos Sólidos (creado por Ley, pero todavía no implantado), responsables por operacionalizar la Ley 12.305. Los planes, resoluciones y las leyes incorporadas configuran el proceso de rule-‐making del régimen en ámbito interno. Las estructuras burocráticas federales en el área del medio ambiente fueron esenciales para el diseño de las directrices generales y leyes de desechos sólidos, que influyen en las decisiones de los gobiernos locales. En el ámbito del Ministerio de Medio Ambiente, se creó la Gerencia de Desechos Sólidos, subordinada a la Secretaria de Cambio Climático y Calidad Ambiental, que tiene como objetivo ejecutar actividades para la gerencia de desechos peligrosos y áreas contaminadas. Teniendo en consideración las nuevas directrices creadas, el CONAMA instituyó el Consejo Técnico de Calidad Ambiental y Gestión de Desechos, que tuvo su primera reunión en 2012. Además, el Ministerio de Medio Ambiente (MMA) creó manuales para auxiliar en la gestión de desechos sólidos en los gobiernos locales, distribuyendo materiales técnicos a las burocracias locales. Como se observa, el Estado federal se preparó, por medio de sus organizaciones burocráticas, para incorporar el régimen en el ambiente interno y dar subsidios a los gobiernos locales en el proceso de toma de decisiones y creación de políticas públicas orientadas a la gestión de los residuos sólidos. EL CONAMA y el MMA contribuyen a reducir la incertidumbre

INCORPORACIÓN DEL RÉGIMEN EN BRASIL: ROL DEL CONAMA, DEL MINISTERIO DE MEDIO AMBIENTE Y LAW-‐MAKING Como primera etapa, Brasil empezó a incorporar la Convención aprobada a nivel internacional, pero estuvo en discusión en el Legislativo, por la Resolución 008/199146 del Consejo Nacional del Medio Ambiente (CONAMA), entidad que agrega a representantes de la sociedad civil y Estado en el área de medio ambiente. Lo que se puede observar es que la convención ya fue discutida por un consejo antes del decreto 875/1993, que incorpora la Convención en el ámbito de las leyes internas. Posteriormente, el CONAMA trató de perfeccionar el marco jurídico de control de los residuos, por las resoluciones 23/1996 y 235/1998. En 2002, el CONAMA establece, por 46

Dispone acerca de la entrada de materiales residuales en el país.

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informacional perfeccionando la efectividad del régimen en el ámbito interno, a través de manuales, resoluciones y estudios.

IBAMA, que examina el funcionamiento del órgano estatal de medio ambiente. En el ámbito de rule-‐making, la incorporación se inicia efectivamente en 2005, con el Proyecto Estructural de Residuos Sólidos, la Deliberación Normativa no. 90 del Copam, que trata de las etapas de manejo de residuos sólidos, y el Inventario de Residuos Sólidos Industriales, que representa una herramienta estratégica en el proceso de gestión, manejo y transporte de residuos en el estado de Minas Gerais. Posteriormente, se crearon tres herramientas adicionales para el monitoreo de desechos: el Inventario de Desechos Sólidos Mineiros (una de las principales actividades económicas del Estado) y la Gestión de las Áreas Contaminadas, en 2008, y el Plan de Gestión Integrada de los Desechos Sólidos Urbanos. Las empresas, según las resoluciones del Copam, deben enviar formularios anuales con la información necesarias por medio de una herramienta de sistemas denominada Banco de Declaraciones Ambientales. Una vez más, las estructuras burocráticas públicas buscan eliminar el déficit informacional e incorporan a las empresas en sus objetivos, por medio de actividades rutinarias obligatorias. La estructura burocrática del estado de Minas Gerais tiene también como estrategia la cooperación internacional descentralizada,47 lo que es previsto

LOS GOBIERNOS LOCALES:

ACTORES ESENCIALES PARA LA INTERNALIZACIÓN DEL RÉGIMEN Brasil -‐un estado federado-‐ depende no sólo de la voluntad política del gobierno federal para la internalización de las convenciones internacionales, sino también de la movilización de las entidades públicas de los gobiernos subnacionales, que deben monitorear localmente las cuestiones ambientales. En Minas Gerais, las organizaciones que han llevado a cabo las acciones en el área de desechos sólidos son la Secretaria de Medio Ambiente y Desarrollo Sostenible (SEMAD) y la Fundación Estatal de Medio Ambiente (FEAM). El objetivo de FEAM es ejecutar la política de protección, conservación y mejoría de la calidad ambiental. En síntesis, es responsable por la Agenda Marrón del estado de Minas Gerais. La organización es parte del Sistema Nacional de Medio Ambiente. Además, en 1997, se creó el Consejo Estatal de Política Ambiental (Copam), con función análoga al CONAMA. El Copam, la SEMAD y la FEAM funcionan como los espacios institucionales y los mecanismos de voz del estado de Minas Gerais, que buscan, por un lado, traer las directrices nacionales a la realidad local, y, por otro, mejorar la calidad y cantidad de información y crear mecanismos de monitoreo. El monitoreo se hace en conjunto con el

Houcarde (2009) la define como “acciones llevadas a cabo por Estados Nación y organización de éstos, actores subnacionales, u ONGs de un país, con otro/s de estos actores perteneciente/s a otro/s país/es para alcanzar objetivos comunes en el plano internacional y/o en el nacional de uno o más actores” (Socas

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por la convención, que determina que las partes deben cooperar activamente en la transferencia de tecnología, gestión de sistemas y desarrollo de capacidades técnicas para el tratamiento de residuos. Desde 2003, el Estado de Minas Gerais posee una estructura propia para apoyar a sus Secretarías en la búsqueda de oportunidades internacionales en sus áreas de interés. Se creó en ese año la Subsecretaría de Asuntos Internacionales, dentro de la Secretaría de Desarrollo Económico. Así, sus funciones son las de planear, coordinar, ejecutar y evaluar las acciones referentes a las oportunidades de atracción de inversiones, financiamiento externo y comercio exterior, articulada por la Red de Cooperación Internacional que, desde 2005, busca agrupar las actividades internacionales de la Secretaría. En 2011, con el término del gobierno de Aécio Neves, el área internacional del Estado ha cambiado a la Secretaría General del Gobernador, con el nombre de Asesoría de Relaciones Internacionales (ARI). Las funciones relativas a la atracción de inversiones quedaron bajo la responsabilidad de la Subsecretaría de Inversiones Estratégicas, ubicada en la Secretaría de Desarrollo Económico. Las actividades de Comercio Exterior también permanecieron bajo la estructura de esta misma Secretaría. Así, entre las funciones de la ARI está el análisis de viabilidad de cooperación entre Minas Gerais y regiones extranjeras. Su responsabilidad es identificar las diversas posibilidades de cooperación, en las más diversas áreas,

entre Minas Gerais y otros gobiernos locales. Las estructuras burocráticas de medio ambiente establecieron también funcionarios responsables de los contactos internacionales. La cooperación complementaría las actividades estatales en el área de desechos sólidos. Desde 2010, se realiza la Semana Mineira de Reducción de Desechos (SMRR), integrando las actividades desarrolladas en el ámbito de la Semana Europea de Reducción de Desechos, promovida por los Estados miembros de la Unión Europea y apoyo del Programa LIFE+48 de la Comisión Europea. La Agencia Ambiental y de Gestión de Energía Francesa (ADEME), en visita técnica en mayo de 2010, invitó a la FEAM para integrarse a las actividades de la Semana Europea de Reducción de Residuos y coordinar, en Minas Gerais, la realización de la Semana Mineira. En el comienzo de marzo de 2012, el gobierno de Minas Gerais, por intermedio de la Agencia de Desarrollo de la Región Metropolitana de Belo Horizonte, firmó con la Agencia Japonesa de Cooperación Internacional (JICA) un proyecto de análisis de residuos sólidos en 48 municipios integrantes de la región metropolitana, identificando el poder calorífico con potencial uso como energía. Se trata de 48

El programa LIFE+ financia proyectos que contribuyen al desarrollo y aplicación de la política y el Derecho en materia medioambiental. Este programa facilita considerablemente la integración de aspectos medioambientales en las demás políticas y, de manera más general, contribuye al desarrollo sostenible. El programa LIFE+ sustituye a una serie de instrumentos financieros dedicados al medio ambiente, entre ellos el programa LIFE (más información en: http://europa.eu/legislation_summaries/agricu lture/environment/l28021_es.htm

y Houcarde, 2008, p.23 apud Hourcade, 2011, p.47).

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cooperación con la visita de técnicos japoneses. La ciudad de Belo Horizonte, capital de Minas Gerais, definió el destino de los residuos en su Ley Orgánica en 1990, pero fue solamente en 2005, por la Ley Municipal no. 9068, que dispuso acerca del destino final de los residuos sólidos, principalmente las baterías y lámparas. En su estructura burocrática, la alcaldía posee un Comité Municipal de Cambio Climático y una Gerencia de Planeamiento y Monitoreo Ambiental, dentro de la Secretaria de Medio Ambiente. No se ha detectado acción internacional relevante que trate específicamente de los residuos, pero Belo Horizonte recibirá, en junio, el Congreso Internacional de la organización Gobiernos Locales por la Sustentabilidad (ICLEI), y ha ejercido un rol protagónico en la organización, participando de los encuentros preliminares en Corea del Sur.

Aunque los aspectos de rule-‐making fueron incorporados rápidamente, las directrices e información técnica fueron elaboradas a partir del año 2000. La inercia inicial, con poca presencia de la estructura burocrática en la producción técnica de información que orientara a todos los actores involucrados, incidió en la demora de acción de los gobiernos locales. El gobierno estatal de Minas Gerais inició los trabajos en esta materia en 2005, adaptando los estudios a la vocación del estado, que es la actividad minera y los desechos producidos por ella. La estrategia que ha funcionado en los últimos años, como manera de complementación de las actividades de las estructuras burocráticas públicas, es la cooperación descentralizada, llevada a cabo entre algunas secretarias, la Asesoría de Relaciones Internacionales (ARI) y organizaciones de otras regiones y países. Hay que tener en cuenta que la cooperación internacional es uno de los puntos relevantes del régimen. La metodología de estudio de internalización de regímenes por las estructuras burocráticas se presenta como un análisis efectivo de la influencia de la dinámica internacional en los aspectos nacionales, y la retroalimentación de los actores nacionales a la arena internacional. Dicha retroalimentación puede ser de resistencia o aceptación del régimen. En el caso de aceptación, las estrategias son la incorporación por leyes, planes y políticas públicas en el ámbito interno, que da legitimidad al régimen, y la posibilidad de cooperación internacional de los gobiernos nacional y local en las especificaciones del régimen. Es importante, por lo tanto, el

CONCLUSIONES

Se observa el esfuerzo de los gobiernos nacional y local para incorporar el régimen internacional, con producción de leyes de control y monitoreo de residuos sólidos peligrosos. Se destaca el rol protagónico del CONAMA, organización responsable por elaborar resoluciones acerca de la cuestión, estudios técnicos y actividades de monitoreo. Integrado a esa iniciativa, está el Ministerio de Medio Ambiente, que elaboró conjuntamente las directrices nacionales. También, las dos organizaciones producen conocimiento técnico y especializado destinado a los gobiernos locales y las empresas.

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diálogo constante entre las relaciones internacionales y la sociología y la ciencia política, que dan los insumos

teóricos y metodológicos para relevar la “caja negra” de la política interna.

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La influencia de los actores subnacionales argentinos en el conflicto concerniente a las empresas de celulosa en Uruguay: De lo local a lo internacional

Armando Gallo Yahn Filho ∗

Abstract

SUB-‐NATIONAL ACTOR’S INFLUENCE IN THE PULP MILLS CASE ON THE RIVER URUGUAY

The case study about the pulp mills installed on the River Uruguay, in Uruguayan territory, is a clear demonstration of the sub-‐national actors´ influence in the central government decision-‐making (or foreign policy). Paradiplomacy is not always a form of direct action, in which sub-‐national actors from different countries come to understand and sign treaties of cooperation, but also a way in which these same actors have recourse to international treaties signed by their countries. In the specific case about the pulp mills on the River Uruguay, if there was no active participation of Gualeguaychú´s population and its government, besides the Entre Ríos´ government, perhaps the case had not gone to the International Court of Justice. Despite Argentina may not have come out with a completely favorable decision at the International Court of Justice, the contentious caused by all that sub-‐ national mobilization was important for Uruguay Government rethinks its actions related to the River Uruguay. Moreover, the pulp mills case not only brings out the influence of Argentina’s sub-‐national actors in the implementation of River Uruguay Treaty, but it makes us reinterpret the same Treaty considering the United Nations Convention on the Law of the Non-‐Navigational Uses of International Watercourses (1997). Key words: Sub-‐national actors, paradiplomacy, national security, Argentina, River Uruguay.

Resumo

A ATUAÇÃO DOS ATORES SUBNACIONAIS ARGENTINOS NO CONFLITO CONCERNENTE À EMPRESAS DE CELULOSE NO URUGUAI: DO LOCAL AO INTERNACIONAL

O caso das empresas de celulose européias à margem esquerda do Rio Uruguai é uma clara demonstração do poder de atuação dos governos subnacionais argentinos na esfera internacional. A paradiplomacia é também um modo pelo qual os governos subnacionais tomam como base os tratados firmados por seus países, a fim de defender causas locais, mas de interesse nacional, chegando a instâncias supranacionais. Ainda que a autonomia dada pela Constituição Argentina não seja sinônimo de soberania, ela transfere ao governante o status de membro diplomático, para que possa atuar na defesa dos interesses locais e também nacionais. Palavras-‐chave: Atores subnacionais, paradiplomacia, segurança nacional, Argentina e Rio Uruguai.

Agradezco a Felipe Rodrigues Martínez, mi amigo y abogado, por la traducción del portugués al español de este artículo. ∗

LA INFLUENCIA DE LOS ACTORES SUBNACIONALES ARGENTINOS EN EL CONFLICTO CONCERNIENTE A LAS EMPRESAS DE CELULOSA EN URUGUAY: DE LO LOCAL A LO INTERNACIONAL

Resumen

Armando Gallo Yahn Filho

El caso de las empresas de celulosa europeas al margen izquierdo del Río Uruguay es una clara demostración del poder de actuación de los gobiernos subnacionales argentinos en la esfera internacional. La paradiplomacia es también una manera por la cual los gobiernos subnacionales toman como base los tratados firmados por sus países, a fin de defender causas locales, pero de interés nacional, llegando a instancias supra-‐nacionales. Aunque la autonomía dada por la Constitución Argentina no sea sinónimo de soberanía, ella transfiere al gobernante provincial el estatus de diplomático, para que pueda actuar en defensa de intereses locales y también nacionales. . Palabras clave: Actores subnacionales, paradiplomacia, seguridad nacional, Argentina, Río Uruguay.

INTRODUCCIÓN

Como consecuencia, en el plano de las relaciones internacionales, las fronteras de los Estados se tornaron permeables, facilitando el acceso a la información, el flujo de capitales por el globo y un mayor intercambio de ideas. Así, las ciudades -‐esferas locales de los territorios nacionales-‐, comenzaron a sentir directamente los impactos de todo lo que pasaba en el sistema internacional, ampliando su participación en él, “fenómeno

La segunda mitad del siglo XX se caracterizó por una evolución tecnológica jamás vista en la historia de la humanidad. En un período de tiempo relativamente corto, los avances en los medios de comunicación, los sistemas de información, la informatización de los procesos de producción industrial, entre otros, alteraron de manera significativa la dinámica económica, social y política de las sociedades.

Trabajos de Investigación en Paradiplomacia Armando Gallo Yahn Filho

conocido, muchas veces, como paradiplomacia” (Keating, 1999:1). Sin embargo, hay múltiples interpretaciones acerca de las posibles consecuencias de esta paradiplomacia en el futuro del Estado-‐Nación. Por un lado, algunos autores como Kenichi Ohmae (1996) lo consideran un proceso que culminará en el fin del Estado-‐Nación; por el otro, autores como Neil Brenner (2004) lo consideran la consolidación del Estado con la descentralización de sus funciones. No obstante, tomemos como punto de partida la visión de Michael Keating (1999) de que la paradiplomacia es consecuencia del menoscabo de la capacidad del Estado para la gestión territorial, sin que eso signifique la pérdida de su soberanía. Al fin y al cabo, si el Estado está conformado por la integración de diversas unidades políticas, cualquiera que sea la actuación de éstas puede ser comprendida como un fortalecimiento del propio Estado, aún si absorben funciones antes atribuidas solamente al gobierno central. Cuando este fenómeno se analiza en el plano de las relaciones internacionales, si una unidad subnacional actúa frente a una cuestión de la cual el gobierno central estaba ausente, ello sólo puede ser visto como un acto de salvación de la soberanía del Estado. Es importante resaltar que soberanía y autonomía son conceptos distintos. Cuando se deja implícita la idea de que los Estados tienen soberanía y los actores subnacionales tienen autonomía, se refuerza la idea central

de este trabajo, de que soberanía es prerrogativa del Estado y a ella está condicionada la capacidad de acción de sus gobiernos subnacionales. Siguiendo la línea de raciocinio de Waltz (1979), quien define la estructura política interna como centralizada y jerárquica, construida por unidades superiores y subordinadas, concluimos que la soberanía del Estado controla la autonomía de sus unidades subnacionales, sobretodo en el ámbito de las relaciones internacionales. Sin embargo, este control no es, necesariamente, impedimento para la actuación de los actores subnacionales en la esfera internacional. Según Michael Keating, “la declinación del papel mediador del Estado expone más directamente las regiones a los efectos de la economía global, forzándolas a buscar oportunidades para operar en ella y en los regímenes transnacionales emergentes” (Keating, 1999:3). Siendo así, las relaciones más claras entre los Estados en la esfera internacional dan lugar a un arreglo más complejo de relaciones, en las cuales las regiones y localidades actúan dentro del propio Estado y también en el ámbito de los regímenes transnacionales y de la economía global (Idem, ibidem). El caso de las empresas de celulosa del Río Uruguay (también conocidas como papeleras), en territorio uruguayo, es un claro ejemplo de esas nuevas relaciones. Por un lado, el gobierno de

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la Provincia de Entre Ríos actuando ante organismos internacionales, como el Banco Mundial, de manera directa. Por otro, la presión ejercida por este gobierno provincial junto al gobierno federal para lograr una mayor participación en el caso.

“desterritorialización”. La corriente de análisis seguida por Neil Brenner y Bob Jessop, de inspiración regulacionista, “vinculó los procesos de reestructuración urbana a varias transformaciones de organización espacial del Estado que están desprivilegiando el nivel regulatorio nacional y dando nueva importancia a las formas de gobernanza supranacional y subnacional” (Brenner, 2009:67). De esta forma, Brenner considera en su corriente de análisis que existe una disminución de la centralización del Estado en el proceso regulatorio nacional, aunque esa distribución de responsabilidades con las escalas urbanas y regionales no retire, de forma total, el papel del Estado en su proceso de desarrollo. Además de eso, esta “reestructuración multiescalar” trae consigo el concepto de gobernanza, que extrapola la frontera nacional. O sea, la ciudad es el escenario donde las cosas suceden en un mundo globalizado, sin embargo el Estado no deja de ser el actor central de este sistema internacional, repartiendo sus funciones al largo de las principales ciudades y regiones que componen su territorio, caracterizando una gobernanza multinivel. Según la definición de Gary Marks, gobernanza multinivel es “un sistema de continua negociación entre gobiernos ligados en diversos niveles territoriales”, además de insertados en redes políticas que ultrapasan los límites de la esfera pública (Marks apud Bache & Flinders, 2004:3). De esta manera, conforme con Ian Bache y Matthew Flinders, el concepto de

RETERRITORIALIZACIÓN DEL ESTADO

Al tomar a Neil Brenner y su estudio sobre la territorialización como referencia, podemos demostrar que la relación de fuerzas entre los gobiernos central y provincial tiene como base la percepción del Estado de que sus unidades son conductoras de la inserción internacional del propio Estado, y que todo el proceso (cooperativo o conflictivo) que tiene inicio en el ámbito local puede ser de interés nacional. Aquí resulta importante destacar que el interés nacional no coincide, necesariamente, con todos los intereses coyunturales del gobierno en poder. Ni siempre todo lo que es interés de una nación es también interés del gobernante o de su canciller. De igual manera, no todo escenario prospectivo que pueda servir a un buen planeamiento estratégico trae consigo un futuro deseable. Brenner se contrapone a las tesis de globalización que apuntan, como resultado de esta, el fin del papel del Estado y de su importancia en el desarrollo local. Estas teorías, llamadas por algunos globalistas, apuntan a una

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gobernanza multinivel contiene tanto la dimensión horizontal como la vertical. El término multinivel se refiere al “aumento de la interdependencia de gobiernos operando en distintos niveles territoriales”, en cuanto gobernanza “asígnasele el crecimiento de la interdependencia entre actores gubernamentales y no-‐ gubernamentales en varios niveles territoriales” (Bache & Flinders, 2004:3). Tomando la obra New State Spaces, de Neil Brenner, su primera hipótesis está centrada en el hecho de que las ciudades y las regiones se tornaran locales-‐clave, desde el punto de vista institucional, en los cuales se desdobla un gran reescalonamiento del poder estatal. Como segunda hipótesis central de su trabajo, Brenner sostiene que las instituciones públicas nacionales continúan ejerciendo un papel primordial en la formulación, implementación, coordinación y supervisión de iniciativas de políticas públicas urbanas, aún cuando haya existido una primacía de la descentralización político-‐económica de la esfera nacional para la local (Brenner, 2004:3). Se resalta aquí el reconocimiento del autor sobre la descentralización del poder político-‐económico, todavía sin retirar el papel de funcionalidad del Estado. Es interesante notar que, al reconocer el papel del Estado, Brenner no distingue su análisis político del económico, haciéndolo de forma multidisciplinar.

En cuanto a la consolidación de instituciones supranacionales y transfronterizas, Brenner sigue la misma línea de pensamiento de Keohane y Nye, al afirmar que el desenvolvimiento de tales instituciones “sugiere que las economías capitalistas representan no más que unidades geográficas perfectamente autónomas y coherentes, sin embargo hoy están siendo permeadas por nuevos tipos de vínculos verticales y horizontales entre formas institucionales diversas y multiescalares” (Brenner, 2004:6). El reconocimiento que hace Brenner de esta característica de interdependencia compleja (múltiples canales de comunicación) refuerza el papel del Estado y de su política exterior en las relaciones internacionales. Sin embargo, al afirmar que los Estados no son unidades perfectamente autónomas, Brenner considera la autonomía de los actores subnacionales y no-‐estatales en las relaciones internacionales, paralelamente a la soberanía del Estado. En ese sentido se percibe, otra vez, la distinción entre soberanía y autonomía. En lo que respecta específicamente a Argentina y sus unidades federadas, la reterritorialización y la gobernanza multinivel quedan evidentes en la reforma de la estructura organizacional de la Cancillería, en 1992, que creó la Subsecretaría de Relaciones Institucionales, dentro de la cual se encuentra la Dirección de Asuntos Federativos, cuyo objetivo es establecer las relaciones con gobiernos provinciales, prefecturas municipales y organismos regionales.

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Según Miryam Colacrai y Graciela Zubelzú (2004:324):

La pregunta que surge, y que pretendemos responder, es: ¿cómo una unidad con autonomía provincial, sin soberanía, tuvo poder de actuar en el plano internacional, llevando directamente una demanda local a organizaciones gubernamentales internacionales?

En consonancia con el proceso de descentralización impulsado desde el gobierno, recae en las provincias la responsabilidad de afrontar funciones en áreas que hasta hace poco tiempo estaban centralizadas. Así cada región o estado provincial intenta afrontar sus problemas con los recursos propios y diseñar alternativas para reconvertir algunas actividades consideradas por el Estado nacional costosas e ineficientes (...)

FUNDAMENTOS JURÍDICOS DEL PAPEL DECISIVO DE ENTRE RÍOS Y GUALEGUAYCHÚ

Al traer la cuestión acerca de la autonomía y la soberanía al plano jurídico, tenemos como un ejemplo claro de la diferencia entre los dos conceptos la reforma constitucional argentina de 1994, que en sus artículos 123 y 124 reconoce la autonomía de los municipios y de las provincias sin, todavía, dejar de reconocer la soberanía nacional en otros artículos. El propio artículo 12449, al admitir que las provincias pueden celebrar convenios internacionales, “en tanto no sean incompatibles con la política exterior de la Nación”50 (Constitución

Luego, no se puede pensar la paradiplomacia en términos de que, al atender el interés local, espacio geográfico bajo la soberanía del Estado, no atienda también a los intereses de este. Tanto es que Ivo Duchacek atribuye otro nombre al caso en que dicha paradiplomacia amenace la soberanía del Estado y sus intereses: protodiplomacia (Duchacek, 1990:27). Otro punto a destacar es que, aún cuando los gobiernos subnacionales son actores en las relaciones internacionales y promueven sus intereses a través de intercambios recíprocos, con acceso a instituciones supranacionales, interconectando diferentes sociedades e institucionalizando nuevas formas de cooperación internacional, no son sujetos de Derecho Internacional Público dado que no tienen soberanía, únicamente autonomía, según afirman Miryam Colacrai y Graciela Zubelzú (2001:314).

Art. 124.-‐ Las provincias podrán crear regiones para el desarrollo económico y social y establecer órganos con facultades para el cumplimiento de sus fines y podrán también celebrar convenios internacionales en tanto no sean incompatibles con la política exterior de la Nación y no afecten las facultades delegadas al Gobierno federal o el crédito público de la Nación; con conocimiento del Congreso Nacional. La ciudad de Buenos Aires tendrá el régimen que se establezca a tal efecto. Corresponde a las provincias el dominio originario de los recursos naturales existentes en su territorio. 50 Es importante comprender que la política exterior de una nación debe priorizar los

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Argentina, 1994; subrayado del autor), deja claro que la autonomía de las unidades federadas no afecta la soberanía del Estado, una vez que tal política exterior es atribución del Presidente de la República, conforme el artículo 99. Aún corroborando la tesis de Neil Brenner, y conjugando soberanía estatal y autonomía provincial con nuestra hipótesis de que la segunda fortalece a la primera, está también el artículo 121 de la Constitución Argentina, según lo cual “las provincias conservan todo el poder no delegado por esta Constitución al Gobierno federal” (Constitución Argentina, 1994). O sea, si la provincia puede actuar en el campo internacional sin herir la política exterior de la Nación y, al mismo tiempo, tiene todo el poder para que no sea prerrogativa del Gobierno federal, eso solamente nos deja la conclusión que su única limitación en la esfera internacional es la propia política exterior. Así, la paradiplomacia argentina no podrá jamás ser practicada cuando no esté en consonancia con los intereses del propio Estado. Como ya vimos, tales intereses no necesariamente coinciden con aquellos del gobierno en gestión. Al adentrarnos en la Constitución de la Provincia de Entre Ríos, vemos que el

artículo 242, letra “b”, establece las competencias de sus municipios, habilitándolos a “formar parte de organismos de carácter regional, realizar gestiones y celebrar acuerdos en el orden internacional respetando las facultades de los gobiernos federal y provincial” (Constitución de la Provincia De Entre Ríos, 2008). Por lo tanto, aquí se nota que, a pesar de que la Constitución Nacional asegura la autonomía municipal (Art. 123), la extensión y límites de dicha autonomía dependen de la Constitución de cada provincia. En el caso específico de Entre Ríos, está abierta la posibilidad de una actuación internacional derivada de la interrelación de los tres niveles de gobierno, que nos lleva, en la praxis, a una gobernanza multinivel. Aunque se pueda hablar de la influencia de los gobiernos subnacionales en el nivel federal, es necesario notar también una actuación directa de los gobiernos subnacionales argentinos, teniendo en cuenta la autonomía que les fue otorgada por la Constitución Nacional de 1994. En ese sentido, optamos por el concepto de Noé Cornago, según el cual: (...) paradiplomacia puede ser definida como el involucramiento de gobiernos no-‐centrales en las relaciones internacionales, a través del establecimiento de contactos permanentes o “ad hoc” con entidades privadas o públicas extranjeras, con el objetivo de promover temas socioeconómicos o culturales, así como cualquier otra dimensión que haya sido atribuida por la constitución en el plan internacional (Cornago, 1999:40).

derechos y obligaciones del Estado definidos en tratados internacionales, que una vez incorporados al ordenamiento jurídico, después de ratificados, están por sobre cualquier interés coyuntural de un gobierno al definir su política externa. O sea, ningún gobierno puede abdicar de sus derechos y obligaciones constitucionales para atender a intereses circunstanciales.

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Justicia, se necesita hacer un análisis muy cuidadoso de los hechos. Aún cuando nuestro foco sea la actuación de gobiernos subnacionales, se hace imprescindible demostrar cómo otros actores subnacionales fueron determinantes. O sea, la gobernanza multinivel, que va de lo municipal a lo supranacional, tuvo inicio con la manifestación de la comunidad de Gualeguaychú, incluyendo su Asamblea Ciudadana Ambiental (ACAG) y el gobierno municipal, lo que resultó en una presión sobre el gobierno provincial de Entre Ríos. Es de notar, antes de empezar nuestro análisis, el comentario de Storper (apud Keating, 1999:2), quien señala que la cualidad de los espacios territoriales, en el mundo de hoy, está fundamentada en sus características propias (ventaja competitiva), a diferencia de la posición que ocupaban en la división internacional del trabajo (ventaja comparativa). En el caso de las empresas de celulosa, se trata de un proceso en el cual Uruguay trabajaba desde los años 1980, con el Plan Nacional Forestal, que tenía como objetivo la plantación de 700 mil hectáreas de florestas básicamente con eucaliptos y pinos. La producción de celulosa estaba entre los objetivos de este planeamiento (Aboud y Museri, 2007:17). No obstante, no se trataba sólo de un interés económico uruguayo, sino también de grupos de productores de madera que se encontraban en otras

Según Miryam Colacrai y Graciela Zubelzú, las provincias argentinas poseen la posibilidad de influir en la política exterior del país, siemore que no les sean determinantes. Para las autoras, la adopción por parte del Estado de una filosofía de apertura e integración al mundo se constituye como un elemento movilizador de la participación de los gobiernos subnacionales (Colacrai y Zubelzú, 2004:316). De este modo, la reforma constitucional se traduce en una nueva correlación de fuerzas dentro del Estado, lo que permite la idea de que la inserción internacional del país depende de una actuación múltiple, de todos los gobiernos subnacionales junto con el gobierno federal. Al mismo tiempo, esa posibilidad de actuación legalizada fue la oportunidad para que una Provincia pudiera tomar la delantera en el proceso de defensa de los intereses nacionales, los cuales comparte, cuando el Estado se muestra ausente, llamándolo a su obligación constitucional.

LA PARTICIPACIÓN DECISIVA DE

LOS ACTORES SUBNACIONALES EN EL CASO DE LAS EMPRESAS DE CELULOSA

Para que tengamos una real percepción de la participación de los gobiernos subnacionales argentinos en el rumbo tomado por las empresas de celulosa extranjeras en suelo uruguayo, caso que llegó a la Corte Internacional de

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ciudades de la provincia de Entre Ríos – con la excepción de Gualeguaychú. Según Juan Lucca y Cintia Pinillos:

Reboratti (2007:129), “no se podría decir que hasta 2006 la Argentina –y en esto se incluye tanto la sociedad como sus diferentes gobiernos– haya tenido el medio ambiente como un núcleo de preocupación”. De acuerdo con el autor:

Este sector tuvo un gran dinamismo en la última década, basado en las exportaciones de rollizos de eucalipto y pino, y el desarrollo de la explotación forestal vinculada a la producción de pasta celulósica. Esta actividad se concentró principalmente en las inmediaciones de la ciudad de Concordia y se expandió tanto hacia el interior de la provincia como a los cuatro departamentos del este, que limitan con Uruguay. Así, resulta adecuado pensar que un reclamo contra las pasteras en Uruguay era a priori inconducente en esta región noreste de la provincia (y en la ciudad de Concordia en particular), teniendo en cuenta sus intereses productivos forestales y madereros (Lucca y Pinillos, 2007:154).

En la Argentina el tema ambiental fue tomado formalmente por el gobierno nacional a principios de la década de1970, cuando se creó una Secretaría de Medio Ambiente, que se mantuvo en actividad hasta el golpe militar de 1976. A partir de allí el tema permaneció en un estado letárgico hasta principios de los noventa, cuando el gobierno neoliberal de Carlos Menem volvió a crear una secretaría específica, en consonancia con su muy publicitada posición como “el primer presidente ecologista”. Pero esta reactivación se realizó pensando más en la utilidad económica del ambiente que en su conservación o regulación (Reboratti, 2007:134).

Considerando el hecho de que algunas ciudades de la Provincia de Entre Ríos tenían los mismos intereses que el gobierno uruguayo en el desarrollo del sector maderero, se puede concluir que el gobierno provincial no quería colocarse en posición contraria a las empresas española y finlandesa, para no amenazar intereses regionales/nacionales. Eso precisamente refuerza el hecho de que los habitantes de Gualeguayachú, por medio de su Asamblea Ciudadana Ambiental (ACAG) y de su alcalde, fueron determinantes para que la causa fuera llevada adelante, alcanzando niveles más elevados de gobierno hasta llegar al supranacional. Súmese a esto el hecho de que el gobierno nacional argentino nunca estuvo muy preocupado con las cuestiones ambientales. Según

En el caso de las empresas de celulosa, la Secretaría del Medio Ambiente del Gobierno Federal no tomó ninguna iniciativa durante tres años, hasta que, en 2006, fue entregada a las manos de una abogada que pertenecía a la ACAG, marcando así la primera intervención de la Secretaría en todo el conflicto (Reboratti, 2007:134). Otro hecho que demuestra la despreocupación del gobierno argentino con las posibles consecuencias que traerían las empresas de celulosa a su población, como la contaminación del agua del Río Uruguay, es que Argentina solicitó a Uruguay, el 9 de enero de 2006, que las empresas fueran construidas al sur de

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Fray Bentos, para no afectar Gualeguaychú (Colacrai, 2008:19). Esto solamente puede significar una aceptación de las obras por parte del gobierno argentino, contrariando así la obligación constitucional de defender lo que prevé el tratado internacional. En lo que respecta a la política exterior argentina, después de las circunstancias económicas de la década de 1990 en la búsqueda por alternativas afuera de América del Sur –como fue el caso de Estados Unidos–, la llegada de Kirchner al poder, en 2003, sirvió para intentar consolidar la estrategia de integración regional, fortaleciendo la relación con sus vecinos (Reis y Faria, 2009:14; Corigliano, 2008:9). La idea de Néstor Kirchner de que los Estados Unidos apenas velaban por sus propios intereses, y de que las asimetrías centro-‐periferia no eran una alternativa para el desarrollo argentino (Reis y Faria, 2009:13) en un momento de extrema dificultad para el país, únicamente nos puede hacer creer que el gobierno federal no estaría dispuesto a mantener ningún tipo de conflicto diplomático con países del MERCOSUR en principios del siglo XXI. Es por tal motivo que, aún en 2003, después de haber iniciado todo el movimiento contra la instalación de las empresas de celulosa a partir de la Asamblea Ciudadana Ambiental de Gualeguaychú (ACAG), el gobierno de Kirchner, por medio de su canciller Rafael Bielsa, intenta solucionar el problema con el gobierno uruguayo, de manera diplomática y sin grandes

rumores en la prensa. Para Vicente Palermo, “este período es identificado como del tipo encapsulado-‐ tecnocrático” (apud Aboud y Museri, 2007:20, cursivas del autor). Analizando la política exterior del gobierno argentino, se percibe la dificultad de Kirchner para conciliar los factores económicos que la movilizaban con la seguridad ambiental, que también era de interés nacional pero estaba concentrada en un punto específico del territorio nacional. Además, es de imaginarse la presión ejercida, en contraposición a la de los ambientalistas, por parte de los productores de madera argentinos. En febrero de 2005, la autorización del gobierno Battle, de Uruguay, de la instalación de otra empresa de celulosa de origen finlandesa (Botnia) a construirse en un terreno próximo a la primera, fue decisiva para la rendición de los habitantes de Gualeguaychú. A partir de entonces, parecía no haber más oportunidad de llegar a una conciliación entre los dos gobiernos nacionales. Las constantes ocupaciones del puente General San Martín, que une a los dos países, por parte de los vecinos argentinos, también indignaron al gobierno uruguayo, que vio en aquellas manifestaciones una amenaza a su soberanía, en la medida que causaban pérdidas económicas al país. Con la llegada de Tabaré Vázquez al poder, no sólo los argentinos defendieron su posición con el alegato de amenaza a la vida de los habitantes por la contaminación del agua del Río

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Uruguay, sino que también los uruguayos alegaban que la condición de vida de sus ciudadanos estaba en riesgo, ya que las empresas de celulosa traerían más empleos y mejorarían las condiciones económicas del país (Aboud y Museri, 2007). Según Philippe Le Prestre:

realización de un estudio de impacto ambiental, tal como establece el Estatuto del Río Uruguay, tan sólo sirvió para aumentar la tensión entre Gualeguaychú y el gobierno de Kirchner. La misma creación del Grupo Técnico de Alto Nivel (GTAN), de conformación binacional, con la finalidad de realizar el estudio de impacto ambiental, fue suficiente para la adhesión del gobierno de Entre Ríos a la causa, con críticas al gobierno nacional (Aboud y Museri, 2007:24). Toda la manifestación liderada por la Asamblea Ciudadana Ambiental de Gualeguaychú inicia su repercusión en la esfera provincial en mayo de 2005. El gobierno de la Provincia de Entre Ríos, hasta entonces, buscaba mantenerse neutro, pues como ya vimos, había otros departamentos en la provincia que tenían los mismos intereses económicos de Uruguay, en lo que toca a la producción de madera y sus fines industriales. Mientras que el gobierno argentino intentaba tomar la iniciativa de ejecutar una evaluación de impacto ambiental, basado en lo que determina el Estatuto del Río Uruguay, fue el gobernador provincial Jorge Busti el primero en manifestar públicamente que la República del Uruguay estaba contrariando dicho Estatuto. Surge aquí, por medio de la manifestación de un político, una presión más fuerte sobre el gobierno nacional, para que tomara una decisión más drástica contra Uruguay.

Los países en desarrollo, deseosos de defender una autonomía frágil o aún joven, reafirmarán constantemente el carácter sacrosanto de la soberanía nacional, y de su derecho de explotar los recursos naturales únicamente en función de sus prioridades nacionales (Le Prestre, 2000:131).

Vale notar que la soberanía territorial no se confunde con la libertad de acción de un Estado en su propio territorio, sin considerar los derechos compartidos con otros países, por intermedio de compromisos 51 firmados . Como prueba de que los actores locales no tenían ningún entendimiento con el gobierno nacional, el intento del gobierno argentino de solicitar la paralización de las obras hasta la 51

Conforme al juicio arbitral del caso de las Islas Palmas, que involucró a Estados Unidos y los Países Bajos, el árbitro Max Huber así definió: “Soberanía territorial es, en general, una situación reconocida y delimitada en el espacio, o por las fronteras naturales reconocidas por el Derecho Internacional, u otras señales de delimitación que no sean objeto de disputa, como también compromisos legales celebrados por vecinos interesados, tales como convenciones fronterizas o actos de reconocimiento de Estados, fijando sus fronteras” (Machado, 2009:51).

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Paradiplomacia del gobierno de Entre Ríos junto a OIGs Dejando a un lado la presión de los actores locales y regionales, en un caso de actuación internacional que no pasaba de las relaciones bilaterales entre la diplomacia argentina y uruguaya, la real preocupación del gobierno de Kirchner de ponerse al frente del tema surgió a partir del momento en que hubo una actuación directa de la Provincia de Entre Ríos ante organizaciones internacionales gubernamentales (OIGs), como el Banco Mundial y la Organización de los Estados Americanos (OEA). Como ya mencionamos, se trataba de un año electoral. Y la desconfianza de los ambientalistas y del gobierno provincial de que se trataba tan sólo de una fase pasajera, por las elecciones, hizo que el gobierno de Entre Ríos siguiera con la actuación directa en el campo internacional (Aboud y Museri, 2007:13). En septiembre de 2005 el gobierno de la Provincia de Entre Ríos presentó a la Comisión Interamericana de Derechos Humanos (CIDH), de la OEA, una petición denunciando que:

Según Lucía Aboud y Anabella Museri (2007:31), “la Cancillería argentina no ocultó sus reticencias ante esta iniciativa, pero el personal diplomático argentino disponía ya de un reducido margen de control sobre el caso”. Eso nos hace concluir, por lo tanto, que toda la paradiplomacia de la Provincia de Entre Ríos era más que bastante para determinar los rumbos del caso. La única alternativa que se mostraba viable al gobierno nacional era ceder a la presión provincial y llevar la causa a la Corte Internacional de Justicia (CIJ), institución a la cual solamente el Estado Nacional, como sujeto de Derecho Internacional, podría llevar su moción. La Corte Internacional de Justicia (CIJ) era la alternativa al gobierno argentino para solucionar el caso, por exigencia de los gobiernos de Entre Ríos y Gualeguaychú, y no el Tribunal Arbitral ad hoc del MERCOSUR (opción del gobierno uruguayo), pues ya se sabía que este último juzgaría con base en el Tratado de Asunción, que tiene como una de sus premisas la libre circulación de bienes y servicios en el bloque. Ya se hacía clara una sentencia favorable a Uruguguay52 debido a las interrupciones, por movimientos ambientalistas argentinos, de los puentes que conectan los dos países. Por otro lado, en la Corte Internacional de Justicia (CIJ), el argumento argentino

El Estado uruguayo no sólo ha renunciado a ejercitar los controles ambientales exigidos por normas internacionales para la instalación de las plantas de celulosa, sino que además oculta información técnica sobre la contaminación a los argentinos y uruguayos directamente afectados (apud Aboud y Museri, 2007:31).

Después de que el conflicto fue llevadompor el gobierno Uruguayo al Tribunal Arbitral del MERCOSUR, la sentencia fue anunciada “sosteniendo que el gobierno argentino no tuvo ‘la debida diligencia’ y que manejó con ‘actitud permisiva’ los cortes de ruta, por lo que el Estado nacional fue hallado ‘responsable’ de no haber cumplido con un compromiso básico del Tratado de Asunción” (Aboud y Museri, 2007:45).

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sería el no cumplimiento del Estatuto del Río Uruguay en lo que respecta a la obligación de los países signatarios de consultar a su vecino cuando se presente la realización de cualquier obra que pudiese causar daños al curso del agua53. Además, dicho Estatuto trae implícitos Principios de Derecho Internacional, concernientes a los cursos de aguas internacionales, así como la utilización equitativa y razonable, obligación de no causar daños significativos y obligación general de cooperar (ONU, 1997). En junio de 2006, el gobierno de la Provincia de Entre Ríos solicitó directamente a la Corporación Financiera Internacional (organismo del Banco Mundial) la realización de un estudio de impacto ambiental, condicionando a su resultado todo el apoyo financiero a las obras. La solicitud fue acepta por la Corporación, de modo que los créditos no serían liberados en cuanto no se tuvieran tales resultados54 (Aboud y Museri, 2007:25).

Es importante resaltar el hecho de que no sólo la Provincia de Entre Ríos se lanzó de forma autónoma para actuar en la esfera internacional, en la medida que el gobierno nacional se rehusaba a hacerlo, sino que el gobierno central también decidió que Gualeguaychú y el gobierno provincial siguieran con libertad para hacer frente a las acciones legales internacionales que consideraran pertinentes (El Clarín apud Aboud y Museri, 2007:29). Aquí se hace claro el papel que ejerce la autonomía dada a las provincias por el artículo 124 de la Constitución Argentina, para la actuación en la esfera internacional, y que se extiende a los municipios entrerrianos, en razón del artículo 242 de la Constitución provincial. Además, tal entendimiento entre los niveles de gobierno evidencia, en la práctica, la gobernanza multinivel. Aunque se pueda argumentar que tal hecho se daba en año electoral, siendo ambos gobiernos (Nacional y Provincial) del mismo partido y con el Canciller Rafael Bielsa candidato a Diputado Federal, no convenía a ninguno de esos actores contraponerse a la causa de los ambientalistas, pero sería impensable un total apoyo del gobierno central a una actuación internacional de sus unidades subnacionales sin un fundamento jurídico que impidiera cualquier posibilidad de ser acusado por estar arriesgando la soberanía del país, renunciando el Jefe de Estado a sus obligaciones.

Aunque la sentencia de la Corte Internacional de Justicia no ha reconocido la posibilidad de daños, como argumentaba el gobierno Argentino, reconoció el no cumplimiento del Estatuto del Río Uruguay, en lo que respecta a la obligación de consultar al país vecino y realizar el estudio de impacto ambiental antes de comenzar la obra (International Court Of Justice, 2010). 54 Después de pasadas algunas décadas en que privilegiaba el apoyo al desarrollo económico, sin tomar en cuenta las amenazas que este pudiera causar al medio ambiente, el Banco Mundial cambió su posición a partir de 1984, cuando la política de evaluación de proyectos fue oficialmente adoptada, siempre que tales amenazas pudiesen provocar graves daños al medio ambiente (Le Prestre, 2000, p. 391 et seq.).

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Es posible considerar que el hecho de la aceptación de la demanda por parte del Banco Mundial se deba a la visión que tal institución tiene del Gobernador de Entre Ríos, como un representante del Estado –antes de ser el Jefe del Ejecutivo de una unidad de la federación. O sea, su acción paradiplomática tiene la misma finalidad que cualquier otra desempeñada por un diplomático del Estado nacional, en busca de defender los intereses nacionales en instancias supranacionales. Esto fortalece la hipótesis que sostenemos, según la cual el paradiplomata es un diplomático más del Estado, pues la paradiplomacia sólo se justifica como tal cuando camina en el mismo sentido de los intereses estatales (Yahn Filho, 2011). Una idea que se sostiene aquí es que no existe ningún motivo para impedir la actuación de los gobiernos subnacionales en el ámbito de los organismos internacionales, cuando dichas acciones están en defensa del interés nacional. Al final, si el Estado-‐ Nación no consigue, o no quiere, proteger sus unidades subnacionales de efectos devastadores externos, no hay que impedir que ellas defiendan sus intereses por sí mismas, a veces contribuyendo con el propio Estado-‐ Nación (Kincaid, 1990:56). Más específicamente, en el caso de las empresas de celulosa el interés nacional está asociado a un tema de seguridad ambiental. Noé Cornago elabora la idea de que los temas de seguridad internacional, hasta entonces tenidos como de responsabilidad exclusiva del gobierno

central, pasan a ser también de responsabilidad de los gobiernos subnacionales, en la medida que sus efectos son experimentados directamente en el ámbito local. Más aún, la propia centralidad de la gestión de asuntos concernientes a la seguridad internacional, como el medio ambiente, causaba dificultad para que el gobierno nacional llegara a la solución o actuara en provecho del Estado y, como consecuencia, en provecho del territorio más afectado (Cornago, 1999). Nuevamente veamos qué dice el autor: Uno de los más sorprendentes aspectos de las transformaciones de las relaciones internacionales contemporáneas es el modo como la agenda de aquellos responsables por la seguridad del Estado empezó a adquirir, en los últimos años, una inesperada similitud con las preocupaciones convencionales de muchos gobiernos regionales responsables por la administración de regiones fronterizas. La literatura acerca de relaciones de cooperación y conflicto en las más distintas regiones del planeta (…) parece, de una cierta manera, anticipar muchas de las áreas que se han tornado, en los últimos años, parte de la nueva agenda de seguridad: la administración de recursos naturales y regiones compartidas (...) (Cornago, 1999:50).

De acuerdo con Noé Cornago, no importa cuál sea el nivel de gobierno que esté actuando en temas de seguridad internacional, pues el hecho es que son manifestaciones diferentes sobre los mismos temas en la sociedad internacional (Cornago, 1999:51). Así, cuando se trata de seguridad ambiental, teniendo en cuenta la amenaza de contaminación de un río 105

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internacional, cualquier actuación del gobierno local de frontera debe ser vista como defensa del país y de todos aquellos que puedan compartir aquellas aguas, especialmente aquellos que habitan en la zona de contaminación. En consonancia con la tesis de Neil Brenner, Noé Cornago defiende que “es preciso crear nuevas instituciones, y nuevos modos de atribución de responsabilidades y co-‐decisión”, pues “estamos frente a un fenómeno en el cual los gobiernos, no importa cuál sea el nivel, están teniendo que responder por problemas globales, lo que lleva más allá de la idea convencional de que solamente las políticas exteriores y nacionales son formuladas para tal fin” (Cornago, 1999:52). Retomando la respuesta del Banco Mundial a la demanda del gobernador de Entre Ríos, es válido percibir que la paradiplomacia gana mayor peso en la medida que consigue, también, traer al juego actores internacionales con mayor grado de influencia. Actores supranacionales que tienen herramientas capaces de presionar aquellos que dependen de sus inversiones.

Así, de no haber sido por la manifestación liderada por la Provincia de Entre Ríos, con su llegada al Banco Mundial, éste no habría colaborado con la continuidad del tema, indirectamente presionando el gobierno argentino a un mayor involucramiento y también presionando el gobierno uruguayo para actuar de manera opuesta a sus pretensiones, viéndose obligado a hacer el estudio de impacto ambiental. Ambas presiones resultarían en un caso presentado ante la Corte Internacional de Justicia y el Tribunal Arbitral del MERCOSUR. Aunque las presiones advenidas del Banco Mundial hayan servido a la exasperación de las tensiones entre los dos países, se percibe que la mejor solución, desde el punto de vista de la OIG, era el entendimiento entre los dos Estados. Aun así, ningún entendimiento es posible sin la participación de organismos que ayuden a reflejar los tratados que emmarcan la cuestión. Si se deja que dos actores, con opiniones divergentes acerca de una misma causa, busquen por sí solos llegar a un acuerdo, quizá jamás se llegue a alguna solución que ponga término a la problemática. El “involucramiento” del Banco Mundial, promovido por el gobierno de Entre Ríos para que se entretejiera en el caso, llevó al gobierno de Kirchner a ponerse al frente del problema y llevar

Los partidarios de las OIGs (…) insisten en los siguientes aspectos: b) Algunas organizaciones son capaces de influenciar la política exterior de un país e imponer ciertas condiciones. Los ejemplos más conocidos son el Fondo Monetario Internacional (FMI) y el Banco Mundial, que imponen condiciones financieras y políticas para la obtención de sus préstamos,

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el caso a la Corte Internacional de Justicia. De no haber sido por esta petición, seguramente existiría todavía el conflicto entre la provincia y el gobierno uruguayo, cada uno con su punto de vista, y el gobierno argentino alejado del tema, sobre todo después de las elecciones. Tal escenario seguramente traería como consecuencia las constantes manifestaciones en el puente de Gualeguaychú, con las empresas de celulosa construidas sin estudio de impacto ambiental.

De este modo, se puede afirmar que cuanto más grande es el territorio de un país, mayor será la importancia de los actores locales para transformar en cuestión de Estado un hecho dado, enseñando al resto de la población y a los más altos niveles de gobierno la importancia de aquel tema para el país como un todo. El papel desempeñado por el gobierno de Entre Ríos fue de importancia fundamental para la llegada del caso a la Corte Internacional de Justicia, como cuestión de interés y seguridad nacional, pero teniendo la participación de actores no gubernamentales como punto de partida. A pesar de que algunos autores conciban a la paradiplomacia como consecuencia de la búsqueda por la internacionalización de intereses localizados, de parte de los gobiernos subnacionales, se puede percibir que el Estado nacional, gracias a tal acción paradiplomática, se ve en posibilidad de conocer, o comprender mejor, casos de interés nacional de los cuales aún no se haya percatado –o acerca de los cuáles no querría definir una posición. Así, se refuerza nuestra hipótesis de que la paradiplomacia es un complemento a la diplomacia del Estado, que no debe ser vista como algo que le disminuye su fuerza, sino al contraio, la aumenta, bien como lo hace con la soberanía nacional. O sea, aunque algunos autores ubiquen a la paradiplomacia como consecuencia de una disminución de la importancia del

CONCLUSIÓN

La acción de los gobiernos subnacionales es relevante para la defensa de intereses nacionales, principalmente cuando tales intereses están restringidos a espacios territoriales muy pequeños. Tomado el caso de las empresas de celulosa, se constata que los actores locales que manifiestan su opinión de manera activa son solamente aquellos que se sienten directamente amenazados por las posibles consecuencias de los impactos ambientales de dichos emprendimientos. Tomando en cuenta que el gobierno argentino no había tomado la causa como algo de interés nacional, dejando clara su intención, a priori, de no impedir la construcción de las empresas, se concluye que, si no fuera por la actuación del Municipio de Gualeguaychú, y aún más, de la Provincia de Entre Ríos, este caso no se hubiera convertido en una cuestión de seguridad ambiental internacional, llegando a la Corte de la Haya.

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Trabajos de Investigación en Paradiplomacia Armando Gallo Yahn Filho

territorio, se concluye aquí que es al contrario, pues ella sirve al fin y al cabo para valorarlo. En este sentido, el tipo de autonomía que la Constitución argentina atribuyó a sus provincias otorga a sus gobernantes el estatus de diplomático,

de modo que sus acciones en ámbito internacional son realizadas en defensa de la soberanía nacional, siendo su única restricción la política exterior y, claro, todo lo que va en contra de los intereses de la Nación.

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Procedimiento de participación Los interesados en presentar una ponencia, un panel, una publicación reciente o un taller, podrán someter su propuesta mediante el envío del formato respectivo (disponibles en la página web de AMEI: www.amei.mx). Solamente podrán presentar ponencias las personas que cuenten con el grado académico mínimo de licenciatura; las únicas excepciones serán los estudiantes de licenciatura que hayan concluido su tesis y estén en trámites de titulación y los internacionalistas con una reconocida trayectoria profesional. Para participar, no es necesario ser miembro de la AMEI, sin embargo, es deseable que los participantes se afilien a la Asociación. Cuando se trate de propuestas de paneles, por lo menos uno de los participantes deberá ser miembro de la Asociación y estar al corriente de sus pagos.

Los formatos para presentar propuestas se encuentran disponibles en la página web de amei: www.amei.mx. El formato de propuesta deberá enviarse al correo electrónico: CONVOCATORIA AL XXVI CONGRESO ANUAL DE AMEI (2012) propuestas_ponencias@amei.mx (esta cuenta recibirá exclusivamente propuestas de ASOCIACIÓN MEXICANA DE ESTUDIOS INTERNACIONALES A.C. ponencias y paneles, así como de presentación de libros y talleres). Las propuestas serán de Subcomités, quienes definirán la evaluadas por el Comité Académico, a través D EL 11 AL 13 DE OCTUBRE DE 2012 aceptación de las mismas. Una vez aceptadas, se enviará vía correo electrónico la carta de COMPLEJO CULTURAL UNIVERSITARIO, PUEBLA, PUEBLA aceptación. La fecha límite para el envío de propuestas es el 3 de julio de 2012. Una vez transcurrida esta fecha se cerrará la recepción de las mismas. El Comité académico informará sobre la aceptación de las propuestas a más tardar el 15 de agosto de 2012. Las versiones finales de las ponencias deberán ser enviadas a más tardar el 24 de Calendario septiembre de 2012 a través del correo electrónico ponencias_final@amei.mx para su incorporación a la memoria del Congreso, que se distribuirá durante el evento en formato Publicación de la convocatoria: 6 de febrero de 2012 de CD‐Rom. Esta cuenta de correo electrónico recibirá exclusivamente las versiones Envío de propuestas: hasta el 3 de julio de 2012 finales de las ponencias. El Comité Organizador se reserva el derecho de no incluir en el Confirmación de aceptación: a más tardar el 15 de agosto de 2012 programa final aquellas ponencias cuyas presentaciones no se hayan entregado Envío de versiones finales de las ponencias: hasta el 24 de septiembre de 2012 oportunamente. La versión final de la ponencia debe ser entregada en PDF, con interlineado de 1.5, letra Arial 12, con márgenes superior e inferior de 2.5 cm e izquierdo y derecho de 3 cm. Las Bases La 109 notas a pie irán en 10 puntos a espacio sencillo. Las páginas deben estar Asociación Mexicana de Estudios Internacionales (AMEI), en numeradas conjunto de con la manera consecutiva. Para las citas, referencias bibliográficas y bibliografía se recomienda Benemérita Universidad Autónoma de Puebla (BUAP), la Universidad de las Américas utilizar alguno de los dos sistemas de citación: Manual de Chicago, 15ª versión, o Manual Puebla (UDLA‐P) y la Universidad Popular Autónoma del Estado de Puebla (UPAEP),

AMAIE: Impulsando la acción internacional de los gobiernos locales La Asociación de Oficinas de Asuntos Internacionales de los Estados A.C. (AMAIE), nace oficialmente en el 2009 y actualmente se conforma por 16 asociados (incluyendo al Distrito Federal) y un Consejo Consultivo conformado por académicos especialistas y autoridades en la materia. AMAIE tiene como objetivo principal articular, coordinar y fortalecer las actividades de las oficinas de asuntos internacionales de los gobiernos estatales mexicanos (equivalentes a las provincias, departamentos o regiones en otros países), colaborando con los distintos niveles de gobierno, los actores internacionales y los distintos sectores sociales, con el fin de favorecer el desarrollo integral de las comunidades mexicanas. A pesar de ser una asociación relativamente joven, AMAIE ha incrementado la red de actores con los que se vincula, iniciando una agenda dinámica de convenios y proyectos conjuntos en beneficio de sus estados asociados. Algunos de ellos son: la Asociación de Directores y Responsables de Relaciones Internacionales y Cooperación Descentralizada de los gobiernos locales franceses (ARRICOD), la Asociación Ciudades Unidas de Francia (CUF), la Federación Canadiense de Municipalidades (FCM), el gobierno francés y la Agencia Mexicana de Cooperación Internacional para el Desarrollo (AMEXCID). Aunque no todos los estados en México cuentan con una oficina de asuntos internacionales, todos ellos tienen una agenda de actividades e intercambios internacionales, por lo que AMAIE apuesta por la adhesión de los 15 estados restantes y por apoyar a los diferentes gobiernos en el fortalecimiento de su acción internacional. CONTACTO:

Asociación Mexicana de Oficinas de Asuntos Internacionales de los Estados A.C. Paseo del Río 118, Col. Chimalistac, México, D.F., C.P. 01080 Teléfonos: +52(55)-‐56627918,23 y 26 www.amaie.org.mx Correo electrónico: secretariatecnica.amaie@gmail.com / cynthiamorenom@gmail.com Facebook: Amaie Ac Twitter: @AMAIEmex

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Tratado de Paz entre Progreso y Medio Ambiente: Dimensión internacional de la política ambiental de la provincia de San Luis Abstract

Agustina Rodríguez Saá, Pedro Wouterlood Sapag y Rosendo Alsina

The study of international relations of sub-‐national governments, commonly called paradiplomacy, involves many aspects that have been pointing out by the literature in the framework of an innovative research program. This article aims to contribute to this process, analyzing the external actions of San Luis province of Argentina, in the field of environment. The article outlines a conceptual framework that will apply to a series of paradiplomacy activities carried out by the province. Key words: International Relations, sub-‐national governments, environment, paradiplomacy, provinces, San Luis, Argentina. Resumo

TREATY OF PEACE BETWEEN ENVIRONMENT AND PROGRESS: INTERNATIONAL DIMENSION OF SAN LUIS’ ENVIRONMENTAL POLICY.

TRATADO DE PAZ ENTRE PROGRESSO E MEIO AMBIENTE: DIMENSÃO INTERNACIONAL DA POLÍTICA AMBIENTAL DA PROVÍNCIA DE SAN LUIS. O estudo das relações internacionais das unidades subnacionais, comumente chamado paradiplomacia, envolve múltiplos aspectos que a bibliografia vem destacando em um novo programa de pesquisa. O presente trabalho aspira aportar a dito processo o estudo das ações exteriores da província argentina de San Luis, no âmbito do meio ambiente. Para isso se esboça um marco conceitual que aplicará logo a uma serie de atividades do tipo paradiplomático efetivadas na província. Palavras-‐chave: Relações exteriores, unidades subnacionais, meio ambiente, paradiplomacia, províncias, San Luis, Argentina.

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TRATADO DE PAZ ENTRE PROGRESO Y MEDIO AMBIENTE: DIMENSIÓN INTERNACIONAL DE LA POLÍTICA AMBIENTAL DE LA PROVINCIA DE SAN LUIS Resumen

Agustina Rodríguez Saá, Pedro Wouterlood Sapag y Rosendo Alsina

El estudio de las relaciones internacionales de las unidades subnacionales, comúnmente llamado paradiplomacia, involucra múltiples aspectos que la bibliografía viene señalando en el curso de un novedoso programa de investigación. El presente trabajo aspira a aportar a dicho proceso el estudio de las acciones exteriores de la provincia argentina de San Luis, en el ámbito del medio ambiente. Para ello esboza un marco conceptual que aplicará luego a una serie de actividades de tipo paradiplomático llevadas adelante por la provincia. Palabras clave: Relaciones exteriores, unidades subnacionales, medio ambiente, paradiplomacia, provincias, San Luis, Argentina.

INTRODUCCIÓN

exteriores de las unidades públicas subnacionales, a través del estudio de caso de la paradiplomacia ambiental de una provincia argentina. Hemos estructurado el trabajo en una primera parte que establece un marco de análisis, caracterizando a la paradiplomacia en general y en relación con la materia medioambiental. A ello le sigue una segunda parte dedicada al estudio del caso San Luis en sus aspectos generales y en las acciones particulares llevadas a cabo en contacto con el plano internacional.

estudio de casos es una herramienta metodológica interesante para el progreso del conocimiento en el marco de las ciencias sociales. El presente trabajo se propone analizar la actividad desarrollada por la provincia de San Luis, estado federado de la República Argentina, en materia de medio ambiente y en vinculación con el ámbito internacional. Aspiramos de este modo realizar un aporte a la investigación de las relaciones 113

Trabajos de Investigación en Paradiplomacia Agustina Rodríguez, P. Wouterlood y R. Alsina

MARCO DE ANÁLISIS

A este respecto podemos enfocar los factores que movilizan a los entes subnacionales a actuar allende las fronteras del Estado-‐nación, las áreas o tipos de actividad en que esas relaciones se manifiestan y, por último, los perfiles que puede atribuirse a ese accionar. Factores. De acuerdo con Iglesias et al. (2009), se pueden distinguir tres factores que dinamizan la acción exterior de los entes subnacionales en Argentina, a saber: • Voluntad política y/o capacidad institucional. Ya sea por un aparato institucional estable encargado de generar y mantener relaciones internacionales, o por la voluntad política y visión de sus gobernadores. Ambos componentes parecen mostrarse como alternativos, ya que si la provincia cuenta con un aparato institucional, su política de relacionamiento externo dependerá menos de la visión del gobernador circunstancial. De todos modos, no tienen por qué considerarse solamente alternativos, ya que pueden complementarse, por ejemplo, cuando la voluntad política del gobernador genera un foco institucional perdurable. • Geopolítica. La localización de las provincias es un generador y dinamizador importante de la actividad paradiplomática, ya que en el caso de las provincias que limitan con otros países se presenta un factor estructural (Zubelzú, 2008) que ineludiblemente desemboca en actividades de

Recurriendo a parte de la creciente bibliografía dedicada al tema, seleccionaremos algunos aspectos relativos a la caracterización de las relaciones internacionales de los entes subnacionales en general, para luego ponerlos en contacto con la materia específicamente ambiental. Ello nos permitirá establecer un marco teórico dentro del cual encuadrar, en el apartado siguiente, el caso de la provincia de San Luis. Caracterización general de la paradiplomacia Cuando hablamos de paradiplomacia, entendida como la proyección de las unidades subnacionales allende las fronteras del Estado-‐nación que las contiene, vinculamos dos planos: el internacional o global y el subnacional o local, permeando el plano de lo nacional o estatal. Tomando a dicho fenómeno como un dato, corresponde a continuación observar los diversos aspectos que caracterizan a las relaciones internacionales subnacionales. Dado que la provincia de San Luis es una unidad federada de la República Argentina, hemos acudido a bibliografía surgida de investigaciones del ámbito argentino, con el fin de entrar en diálogo con el proceso de formulación de marcos analíticos que se viene realizando en el país. Es por ello que utilizaremos los términos “unidades o entes subnacionales” y “provincias” alternativamente y como sinónimos.

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coordinación a través de las fronteras. Si bien la geopolítica no es un limitante para las provincias mediterráneas, debe reconocerse como factor primordial de paradiplomacia para las provincias limítrofes. Economía. Relacionado sobretodo con el comercio exterior, es un factor determinante de política externa para las provincias exportadoras. La obtención de recursos también se presenta como un estímulo a la paradiplomacia, en relación con el financiamiento a través de la cooperación internacional y multilateral (De Marsilio, s.f.e.).

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Manifestaciones. Son múltiples las áreas o tipos de actividad que las unidades subnacionales encaran en la arena global, por lo que las clasificaciones y enumeraciones son también numerosas y variables. En este aspecto, si bien utilizaremos parte de la bibliografía que venimos siguiendo, introduciremos algunos matices que nos permiten hablar de tres grandes grupos compuestos: • Políticas sustantivamente internacionales. Son aquellas que en su definición misma involucran relación con el ámbito externo. -‐ Políticas transfronterizas. De íntima conexión con el factor geopolítico de la paradiplomacia, este tipo de acciones incluye todo lo relativo a la gestión de recursos naturales compartidos,

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conexiones físicas por medio de infraestructura, migraciones, etc. (De Marsilio, s.f.e.). Debe incluirse aquí la formación de macro-‐regiones con entes subnacionales de países fronterizos (Iglesias et al., 2009; Merlo, 2011). -‐ Comercio exterior. Se trata quizás una de las áreas más antiguas y desarrolladas de la paradiplomacia argentina. Políticas adjetivamente internacionales. Por oposición a las anteriores, en este caso la relación con el ámbito externo viene a incorporarse a políticas que son en primer lugar y sustantivamente de resorte local. Ocurre cuando “numerosas cuestiones y políticas tradicionalmente de impacto doméstico incrementan su conexión externa” (Zubelzú, 2008:87). -‐ Ramificaciones internacionales de políticas locale. Las relaciones exteriores de las provincias se configuran como relativas a políticas específicas, en contraste con lo que sería una política exterior general (Iglesias et al., 2009). Involucra áreas tales como el turismo, la cultura y el medio ambiente. -‐ Asistencia técnica y cooperación internacional para proyectos locales. Aquellas acciones dirigidas a la captación de fondos y a la cooperación técnica en proyectos y otras actividades locales, en el marco de la cooperación multilateral, bilateral, y descentralizada (De Marsilio, s.f.e.; Iglesias et al.,

Trabajos de Investigación en Paradiplomacia Agustina Rodríguez, P. Wouterlood y R. Alsina

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2009). También se trata de una dimensión adjetiva porque se configura como herramienta para las políticas locales, aunque su desarrollo progresivo permite avizorar su transformación en un área de política general y autónoma, y en ese caso pasaría a ser sustantivamente internacional. Políticas con proyección internacional relativas a otros niveles de gobierno. Si bien implican relación de los entes subnacionales con el plano internacional, la misma se canaliza involucrando a otros niveles de gobierno.

internacionales estado argentino.

del

Perfiles de la gestión internacional de las provincias. Para caracterizarla se han elaborado cuatro criterios ordenadores (Zubelzú, 2008): • Trayectoria. Según este criterio la gestión internacional de las provincias puede ser reciente o contar ya con una cierta experiencia. Del mismo modo, puede tratarse de una acción continua o que evidencie altibajos. • Institucionalización. Se refiere a la modalidad de organización de la gestión externa en lo referido al organigrama de las administraciones provinciales. En este caso, puede estar centralizada en una repartición o descentralizada. La descentralización predomina cuando se trata de “ramificaciones internacionales de políticas locales”, ya que en esos casos las distintas reparticiones que “poseen funciones sobre temas internos van involucrándose en la gestión internacional” (Zubelzú, 2008:85). • Temática. Este criterio tiene que ver con las áreas temáticas en las que las provincias desarrollan paradiplomacia, que pueden ser diversas o concentrarse en pocos temas. • Iniciativa. Tiene que ver con el grado de iniciativa evidenciada por la unidad subnacional en su actuación en el escenario exterior en relación, sea como respuesta a estímulos estructurales (provincia

− Relaciones municipales, hermanamientos, etc. Hay toda una dimensión de la paradiplomacia relativa a los municipios y ciudades (Iglesias et al., 2009). − Formación de la política nacional o impacto en ella. Consiste en la participación de las provincias, a través de diversos mecanismos tanto formales como informales, en la formulación de la política exterior de la nación, en aquellas materias en las que las unidades subnacionales entienden tener un interés primordial (De Marsilio, s.f.e.), o el impacto de medidas de gestión provincial en las relaciones

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limítrofe, mercado externo), que la configuran como gestión reactiva; sea como propia iniciativa para abrir “nichos o espacios para vincularse en buena medida en función de algunas metas claras y alto compromiso de las máximas autoridades” (Zubelzú, 2008:103), lo que la configura como una gestión activa.

global. La declaración de aquella primera conferencia manifiesta en su sexta proclama: “La defensa y el mejoramiento del medio ambiente humano para las generaciones presentes y futuras se han convertido en meta imperiosa de la humanidad, y ha de perseguirse al mismo tiempo que las metas fundamentales ya establecidas de la paz y el desarrollo económico y social en todo el mundo, y de conformidad con ellas.”

Paradiplomacia y medio ambiente Durante la segunda posguerra dio inicio un proceso de globalización consolidado luego del fin de la Guerra Fría. El desarrollo sustentable constituye una de las primeras políticas típicamente globales de esta era. De ese modo, las acciones a nivel regional, nacional y subnacional en materia de medio ambiente se encuadran en una agenda global y, en consecuencia, emerge para las unidades subnacionales la importancia de desarrollar una política paradiplomática. En efecto, podríamos decir que la materia ambiental tiene una dimensión global. El impacto de la actividad humana sobre el medio natural que la rodea, a partir del advenimiento de la civilización industrial, ha generado numerosos problemas que tienen una medida planetaria. Es por ello que la cuestión del medio ambiente se incorporó a la política internacional hace ya 40 años, en la Conferencia de Naciones Unidas sobre el Medio Ambiente Humano que tuvo lugar en Estocolmo, en 1972, y que se ha desplegado en una serie de conferencias e instrumentos que configuran una verdadera agenda

Al declarar la defensa del medio ambiente como “meta imperiosa de la humanidad”, Estocolmo establece esta materia como un “bien público de la humanidad”, y lo suma a los bienes de la paz y el desarrollo, que ya estaban contemplados en la carta constitutiva de Naciones Unidas. Al mismo tiempo, se trata de un ámbito de acción cuya gestión incumbe a todos los niveles de gobierno en diversa medida, ya que todos tienen competencias relativas al ambiente. En efecto, hablamos de un tema transversal y así lo ha indicado la Constitución Argentina para los planos nacional y provincial, al reconocer el derecho fundamental a un ambiente sano: “Artículo 41.-‐ (…) Las autoridades proveerán a la protección de este derecho (…) Corresponde a la Nación dictar las normas que contengan los presupuestos mínimos de protección, ya a las provincias, las necesarias para complementarlas (…)”

Se ha dicho, en resumen, que:

“(…) el derecho a un ambiente sano exige que la cláusula constitucional que

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Trabajos de Investigación en Paradiplomacia Agustina Rodríguez, P. Wouterlood y R. Alsina lo recepta deba ser desplegada en las normas inferiores y en las políticas públicas. Ese despliegue involucra a todo el sistema institucional del Estado, por efecto del impacto transversal de la materia ambiental en las actividades de los poderes públicos. Consecuentemente la constitución, en el segundo párrafo del artículo 41, pone en cabeza de “las autoridades” una obligación concreta y diferenciada de “proveer” a la protección de este bien colectivo. Con el amplio concepto de “autoridades” hace referencia al Estado en la totalidad de sus instituciones. Con el elástico mandato de “proveerán” involucra el despliegue de todas sus funciones en todos sus niveles.” (Rodriguez Saá, s.f.e.).

preguntas es importante un paso previo, que consiste en distinguir dos variantes de la agenda ambiental que tendrán impacto en la caracterización que buscamos hacer. • Por un lado, existe la gestión de los recursos naturales que genera actividad paradiplomática cuando se trata de recursos transfronterizos o cuando se recurre a inversores externos para su explotación (Zubelzú, 2008a). En este caso, la relevancia de las unidades subnacionales deriva de su dominio originario de los recursos naturales consagrado en el artículo 124 de la Constitución Nacional Argentina. • Por el otro, tenemos aquellas políticas ambientales que se relacionan más propiamente con el medio ambiente como bien público de la humanidad, entrando en contacto desde lo local con la agenda ambiental internacional. De este modo, en lo que respecta a los factores de paradiplomacia, la gestión de los recursos naturales exhibirá un factor movilizador geopolítico, cuando se trate de gestionar recursos naturales transfronterizos; o económico, cuando se procure interesar a extranjeros en su explotación. Mientras que en lo referido a políticas ambientales en consonancia con la agenda global, primará el factor de voluntad política, ya que no hay una gravitación geográfica o económica primordial. Las manifestaciones de la paradiplomacia ambiental serán, de

De este modo emerge claramente la presencia de la cuestión ambiental en las agendas internacional y provincial, con lo que la vinculación de ambos planos a partir de la política y la regulación ambiental surge como un efecto natural. Desde el plano internacional al subnacional, por acción de los diversos sujetos internacionales que entran en contacto con las provincias. Por acción de estas últimas, a través de numerosas medidas de vinculación entre las cuales está reconocida la capacidad de celebrar convenios internacionales, por el artículo 124 de la Constitución Argentina. Corresponde caracterizar la paradiplomacia ambiental en general según los aspectos que fueran definidos en el apartado anterior. ¿Con qué factor movilizador de actividad paradiplomática se relaciona más el medio ambiente? ¿En qué tipo de actividad se manifiesta? ¿Qué clase de perfil de gestión contribuiría a definir una paradiplomacia ambiental? Creemos que para responder estas

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EL CASO DE LA PROVINCIA DE SAN LUIS

manera concordante, políticas transfronterizas “sustantivamente internacionales” en el primer caso. En el segundo caso se tratará mayormente de políticas “adjetivamente internacionales”, ya como ramificaciones internacionales de políticas locales, ya como acciones de cooperación internacional; y también de actividades dirigidas a la formación de la política exterior nacional en lo que respecta a su posición en la agenda ambiental global. Finalmente, mientras la gestión de recursos naturales contribuirá a delinear un perfil reactivo a la gravitación de la estructura geográfica y limítrofe y exhiba por ello y muy probablemente una cierta trayectoria en el tiempo, la proyección global de políticas locales dependerá más de una gestión activa y tenderá a ser relativamente novedosa. En lo referido a institucionalización y temática, el perfil de una paradiplomacia ambiental tenderá a ser descentralizado y diverso, pues se trata de una política muy específica crecientemente gestionada por áreas de gobierno dedicadas predominantemente a la dimensión interna y que eventualmente se vinculan con el ámbito exterior. Esta caracterización efectuada a nivel teórico corresponde ahora contrastarla con el estudio de un caso particular.

Aspectos generales La provincia de San Luis es una jurisdicción muy activa y dinámica en políticas de sustentabilidad, habiendo reunido una serie de antecedentes enmarcados en el llamado “Tratado de Paz entre Progreso y Medio Ambiente”, plan estratégico ambiental para el decenio 2010-‐2020. En consonancia con su plan de desarrollo sustentable, la provincia ha encarado una serie de actividades en interacción con el escenario global a través de la cooperación internacional y acciones de proyección internacional. Este es el marco jurídico relevante para la paradiplomacia ambiental de San Luis, según la Constitución Provincial. Corresponde a artículos sobre la materia y la competencia ambiental, así como aquellos artículos que reconocen la actuación de la provincia con sujetos del ámbito internacional: “Artículo 47.-‐ Los habitantes tienen derecho a un ambiente humano de vida salubre y ecológicamente equilibrado y, el deber de conservarlo. Corresponde al Estado Provincial prevenir y controlar la contaminación y sus efectos y las formas perjudiciales de erosión; ordenar el espacio territorial de forma tal que resulten paisajes biológicamente equilibrados. Crear y desarrollar reservas y parques naturales así como clasificar y proteger paisajes, lugares y especies animales y la preservación de valores culturales de

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Trabajos de Investigación en Paradiplomacia Agustina Rodríguez, P. Wouterlood y R. Alsina interés histórico o artístico. Toda persona por acción de amparo puede pedir la cesación de las causas de la violación de estos derechos. El Estado debe promover la mejora progresiva de la calidad de vida de todos los habitantes de la Provincia.” “Artículo 88.-‐ La Provincia tiene la plenitud del dominio imprescriptible e inalienable sobre todas las sustancias minerales, sin excluir hidrocarburos sólidos, líquidos o gaseosos, las fuentes naturales de energía hidráulica, geotérmicas, o de cualquier otra naturaleza que se encuentren dentro de su territorio. Su aprovechamiento puede realizarlo por sí o por convenios con la Nación, con otras provincias o con terceros, nacionales o internacionales, para su prospección, exploración y/o explotación, como también su industrialización, distribución y comercialización fijando de común acuerdo el monto de las regalías o retribuciones a percibir. El Estado Nacional no puede disponer sobre estos recursos de la Provincia sin el previo acuerdo de ésta, expresado por ley.” “Artículo 144.-‐ Corresponde a la Legislatura: 2) Aprobar o desechar los tratados que el Poder Ejecutivo acuerde con el Estado Nacional, otras provincias, Municipios del País, Estados extranjeros u organismos internacionales, acorde a la Constitución Nacional y disposiciones de esta Constitución.” “Artículo 168.-‐ El gobernador es el jefe de la Administración General de la Provincia, representa a ésta, ante los poderes nacionales y provinciales, y tiene las siguientes atribuciones y deberes: 15) Celebra y firma tratados con la Nación, las provincias, municipios, entes del derecho público y privado, nacionales o extranjeros, para fines de utilidad común, especialmente de materia cultural, educacional, económica, salud y administración de

justicia, con aprobación legal en los casos que corresponda. En los supuestos del Art. 107 de la Constitución Nacional se efectúa la pertinente comunicación al Congreso Nacional.”

Debido a su localización mediterránea, la paradiplomacia ambiental de la provincia de San Luis no está relacionada a la gestión de recursos transfronterizos con terceros estados o sus unidades subnacionales, por lo que el factor predominante que moviliza su actividad en el escenario externo ha sido la voluntad política y el desarrollo consiguiente de capacidad institucional. En efecto, la iniciativa de jerarquizar la política ambiental de la provincia correspondió al gobernador Alberto Rodriguez Saá, a partir de su primer período de gobierno, asumido en el año 2003. Esta voluntad se tradujo en la creación del Ministerio de Medio Ambiente (en adelante MMA; ley provincial Nº V-‐525-‐2006, de ministerios). Esta unidad administrativa ha proyectado su gestión hacia el ámbito internacional, según la orientación dada por el gobernador en orden a una vinculación muy estrecha con algunos de los hitos más relevantes de la agenda global, como el problema del cambio climático y el Protocolo de Kyoto, diseñado para la adaptación y mitigación relativas a sus efectos. Así, por ejemplo, la política de forestación, que tenía larga data en la provincia, fue reorientada y enmarcada en las previsiones de ese instrumento internacional (v. infra).

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Las manifestaciones de la paradiplomacia ambiental de San Luis corresponden a lo que hemos denominado como “políticas adjetivamente internacionales” y comprenden, como veremos en el apartado siguiente, tanto ramificaciones o proyecciones internacionales de políticas locales como así también acciones de cooperación internacional. Por último, la gestión así delineada presenta un perfil muy activo, en consonancia con la descripción ya citada de Zubelzú: “búsqueda de nichos o espacios para vincularse en buena medida en función de algunas metas claras y alto compromiso de las máximas autoridades” (Zubelzú, 2008:103); y novedoso, ya que se trata de una política cuya proyección internacional se inicia con la labor del nuevo ministerio. Ello a su vez implica una institucionalidad descentralizada para la paradiplomacia provincial, correlativa al perfil temático específico de la materia. Aspectos particulares En el presente apartado se enumerarán y describirán 17 actividades desarrolladas por la provincia de San Luis en materia ambiental y en conexión con el ámbito internacional. A continuación se las caracterizará según cinco criterios que hemos agrupado en tres grandes categorías, según la metodología propuesta por algunos teóricos en la materia (De Marsilio, s.f.e.). En primer lugar describiremos los distintos criterios de

la caracterización, para realizarla finalmente en un cuadro sinóptico. Actividades (o el qué). Incluye (1) el área específica de la materia ambiental involucrada en la actividad, (2) el objeto de la misma, y (3) las manifestaciones en las que puede encuadrársela. Sujetos (o el quién). La transversalidad de la materia ambiental atañe a diversas áreas de gobierno. San Luis ha instituido un departamento específico para la conducción de su política ambiental, del que ha emanado la mayor parte de las iniciativas internacionales en el área: el MMA. Además se mencionará para cada una de las actividades desarrolladas (4) la contraparte internacional con la cual ha operado la provincia. Procesos (o el cómo). Se mencionará la forma en que el MMA ha receptado y dinamizado la proyección internacional de la política ambiental provincial. Asimismo, se analizará (5) la coordinación con las instancias nacionales de política exterior y ambiental. Enumeración y descripción 1. Fondo no rembolsable del Banco Mundial (BIRF). Préstamo BIRF Nº 7520-‐AR entre el Banco Internacional de Reconstrucción y fomento (Grupo Banco Mundial) y la República Argentina para financiar el “Manejo Sustentable de los Recursos Naturales”. Este préstamo cuenta con la asistencia

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del Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo (PNUD), a través del Proyecto PNUD ARG/08/008. El MMA solicitó aplicar bajo las políticas BIRF y PNUD a fin de realizar un conjunto de capacitaciones para la sociedad civil de la Provincia de San Luis en materia de planes de manejo del bosque nativo, en orden a potenciar la participación y la presentación de proyectos del sector privado en el marco de Ley provincial N° IX-‐697-‐2010 “Protección de Bosques Nativos de la Provincia de San Luis”. 2. Fondo no rembolsable del Banco Interamericano de Desarrollo (BID). Préstamo BID 1896/OC-‐AR entre el Banco Interamericano de Desarrollo y la República Argentina para financiar “Programas multisectoriales de Pre-‐inversión” a través de la Línea de Crédito Condicional AR-‐X1008 (CCLIP Conditional Credit Line for Investment Proyects). El MMA solicitó aplicar bajo las políticas BID a fin de realizar un plan de ordenamiento ambiental del sitio Ramsar Humedales de Guanacache dentro del territorio de la Provincia de San Luis, en vistas a las futuras acciones tendientes a la recuperación del sitio y “operativización” del área actualmente afectada por la desertificación. 3. Fondo no rembolsable de la Agencia de Cooperación Internacional de Japón (JICA). El MMA participó del Fondo provisto por la JICA del proyecto “Aprendiendo en Verde” de la Fundación Espacios Verdes

complementado por parte de la empresa Mitsui & Co. Lta. y la Fundación Keidanrem. El MMA junto con la Fundación Espacios Verdes realizó un plan de conservación y puesta en funcionamiento de una nueva reserva natural provincial denominada “Mogote Bayo”.

4. Fondo no rembolsable de Naciones Unidas. Obtención de fondos a través de exenciones impositivas nacionales, al calificar bajo las políticas de gestión de proyectos de Naciones Unidas, a través de su oficina de operaciones (UNOPS -‐ United Nations Office for Project Services), para el cual se creó el Proyecto UNOPS/ARG/ 10/R41. El MMA solicitó aplicar ante la Cancillería Argentina bajo la normativa de gestión de proyectos de Naciones Unidas para realizar un proyecto de “Construcción de Dos Plantas Sustentables de Reciclado y Tratamiento de Residuos Sólidos Urbanos” para el noroeste y el sur de la provincia de San Luis. 5. Técnicos estadounidenses viajaron a San Luis y midieron durante una semana todo el recorrido completo de una línea de buses ecológica. Asimismo, realizaron la afinación de las unidades para hacer un aprovechamiento óptimo de acuerdo a las pendientes y características del recorrido. Los colectivos ecológicos son una producción de TATSA S.A. Argentina en convenio con Eaton Corporation de Estados Unidos y generan energía renovable mediante la fricción que se produce durante el frenado de la unidad.

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6. Incorporación de San Luis al sitio Ramsar de las Lagunas de Guanacache, en el marco de la Convención sobre los Humedales firmada en Ramsar, en 1971 para mantener las características ecológicas de Humedales de Importancia Internacional y planificar su uso sostenible. La designación de sitios Ramsar se propone en base a la solicitud de las autoridades provinciales. En 2007 se gestionó la ampliación del sitio Ramsar Lagunas de Guanacache de las provincias de Mendoza y San Juan con la anexión de la provincia de San Luis y la Administración de Parques Nacionales, pasando de una superficie de 580.000 ha a 962.370 ha. 7. Entre las medidas de mitigación de emisiones de gases de efecto invernadero, la provincia construyó un edificio público sustentable como casa de gobierno para las oficinas del poder ejecutivo provincial, conocido como Terrazas del Portezuelo. Cuenta con medidas de eficiencia energética, forestación, transporte público interno limpio, entre otras. Fue reconocido por la fundación The Climate Project del Premio Nobel de la Paz, Al Gore. Se lo certificó a partir de estudios realizados por los ingenieros de la Fundación. 8. El MMA ha iniciado tratativas en vistas a celebrar un convenio con el Green Building Council para lograr la certificación de mayor reconocimiento internacional en materia de construcción sustentable (LEED) para Terrazas del Portezuelo. Dicha certificación se realiza directamente con

técnicos remitidos de Estados Unidos. El contacto es realizado a través de su representación en Buenos Aires. 9. Reconocimiento del Programa de las Naciones Unidas para el Medio Ambiente (PNUMA) en el Año Internacional de los Bosques celebrado en 2011, por haber plantado 4.000.000 de arboles en el marco del Plan Forestal de la provincia, esfuerzo enmarcado en la campaña Plantemos para el Planeta Mil Millones de Árboles. 10. Reconocimiento de la Oficina Regional para América Latina y el Caribe del Programa de las Naciones Unidas para el Medio Ambiente (PNUMA-‐ORPALC), por las políticas ambientales desarrolladas en la provincia, en particular por el trabajo en los humedales de Guanacache, resaltando la condición inter-‐ jurisdiccional que tiene el sitio. En el marco de dicho reconocimiento la ORPALC ofrece apoyo técnico para esta labor. 11. Se reconoció la política de lucha contra la desertificación desarrollada en el sitio Ramsar “Lagunas de Guanacache, Desaguadero y del Bebedero”, por parte de la Convención de las Naciones Unidas para la Lucha contra la Desertificación (CNULD), a través de su Organización Hospedera en Argentina, Fundación Agreste. 12. Reconocimiento de la Organización Mundial Por la Paz (WOFP). La ciudad de San Luis fue designada Capital Mundial por la Paz 2011, luego de quedar entre las seis

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finalistas Génova (Suiza), Estocolmo (Suecia), Rajasthan (India), San José (Costa Rica) y Toronto (Canadá). Entre las materias destacadas como modelo mundial se encuentra la política desarrollada en medio ambiente y desarrollo sostenible.

provincial N° IX-‐312-‐2004), lo que plantea la cuestión del impacto en la política exterior de la nación. 17. La actividad de forestación fue enmarcada en las previsiones del Protocolo de Kyoto a través de diversos instrumentos, como la ley provincial N° VI-‐670-‐2009, que instituyó beneficios fiscales por forestación. Caracterización Actividades (criterios 1, 2 y 3) Por área específica entendemos las diversas áreas temáticas en que se subdivide la materia ambiental: • Planificación de las políticas ambientales. Dada su complejidad e impacto transversal, la planificación se presenta como la herramienta que permite una gestión mas eficiente del cuidado del medio ambiente. La necesidad de la planificación está receptada en la Declaración de Estocolmo de 1972 y en la Agenda 21. • Cambio climático. El aumento del efecto invernadero como consecuencia de actividades antrópicas implica un riesgo para la humanidad. Con la firma de la Convención Marco de las Naciones Unidas sobre Cambio Climático se incorpora en la agenda planetaria su prevención y la adaptación y mitigación ante sus efectos. • Biodiversidad. Esta área se incorpora en la agenda ambiental debido al creciente nivel de

13. Distinción del Foro Mundial del Agua a la protección y el cuidado ambiental de los Recursos Hídricos. 14. En el año 2009 la empresa Ser Beef S.A., vinculada un grupo multinacional extranjero, firmó un convenio con la provincia por el cual instaló una mini central hidroeléctrica en el dique Paso de las Carretas, generando energía limpia para su producción agropecuaria. 15. Participación de la provincia, representada por el MMA, en las Conferencias 15, 16 y 17 de las Partes (COP) de la Convención Marco de Naciones Unidas sobre el Cambio Climático, en Copenhague, Cancún y Durbán respectivamente. Esta participación estuvo primariamente dirigida exhibir la política ambiental provincial, a partir de lo cual se llevaron a cabo encuentros, se establecieron contactos y relaciones, entre otras acciones. 16. En el año 2004 la provincia prohibió la instalación en su territorio de depósitos, reservorios o basureros nucleares para residuos producidos en otros estados, haciendo expresa reserva ante cualquier tratado internacional que posibilite la instalación de reservorios nucleares o de sustancias tóxicas de terceros países o estados en su territorio (ley

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•

extinción de especies y de destrucción de sus entornos naturales, lo que supone una grave amenaza para la vida en el planeta. Es de relevancia internacional el Convenio sobre la Diversidad Biológica. Protección de humedales y lucha contra la desertificación. A este respecto son de relevancia la Convención sobre los Humedales, orientada a mantener las características ecológicas de Humedales de Importancia Internacional y planificar su uso sostenible, así como la Convención Marco de Naciones Unidas de Lucha contra la Desertificación.

•

Residuos. Existe un interés general en un manejo integral y sustentable de los residuos por el impacto negativo a la salud y al ambiente que una mala gestión puede provocar.

•

Recursos hídricos. El agua es considerada un recurso vital e indispensable para el desenvolvimiento del hombre, y en San Luis su escasez está particularmente acentuada.

Por objeto entendemos el núcleo de la actividad desarrollada: • Financiamiento. Para fortalecer el presupuesto provincial destinado a las políticas ambientales, la provincia ha recurrido a líneas de financiamiento alternativas, esto es, aquellas que no provienen del presupuesto. De acuerdo al plan estratégico ambiental 2010-‐2020 la

•

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provincia concibe al financiamiento alternativo en la forma de fondos no rembolsables, en consonancia con su política de no endeudamiento. Estos fondos son provenientes en su mayoría de organismos de desarrollo y financiamiento externo. Catalogación/certificación/homolog ación. Consiste en el reconocimiento externo de ciertas características o aptitudes de las políticas, obras o actividades locales, con el agregado de su posible virtualidad político/jurídica. Una catalogación incorpora al objeto catalogado a un sistema normativo o de política pública, mientras que una certificación u homologación responde al cumplimiento de requisitos técnicos, en general estandarizados, que pueden tener alguna virtualidad jurídica. Reconocimientos/distinciones. En este caso, el reconocimiento se diferencia del grupo anterior en tanto tiene meramente un valor formal que no se traduce de manera inmediata en virtualidades político/jurídicas operativas. Expresa de manera simbólica la vinculación de la política local con los valores y cometidos de la agenda ambiental internacional. Obras/proyectos/asistencia técnica. Se trata de acciones desarrolladas en la provincia por actores del ámbito internacional. Otros. Como categoría residual, en tanto el objeto de la actividad considerada no se incluya en ninguno de los anteriores.

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Finalmente, por manifestación de actividad nos referimos a la clasificación efectuada en el apartado 2 del presente trabajo. Sujetos (criterio 4) En cuanto al sujeto que desde la provincia ha encarado las actividades de paradiplomacia ambiental, hemos circunscripto nuestro análisis al MMA. Respecto a la contraparte internacional con la cual ha operado la provincia, podemos agruparlas en las siguientes categorías, relativas a los actores del sistema internacional (Barbé, 1995): • Organismos internacionales. Se trata de sujetos del derecho internacional creados por los estados mediante un tratado internacional, con actos que se les atribuyen, competencia funcional y que están regidos por el derecho internacional (Armas et al., 1998). • Organismos internacionales de crédito. Organismos cuya función incorpora la de movilizar recursos económico-‐financieros a través de préstamos y/o donaciones a diversos Estados, en el marco de la agenda económica internacional. • Estados nacionales extranjeros o sus agencias de cooperación. Sujetos primarios del derecho internacional. Incluimos en la categoría a sus agencias de cooperación, que dirigen fondos hacia el mundo en desarrollo.

•

Organizaciones no gubernamentales (ONG). Se trata de organizaciones internacionales compuestas por individuos y grupos de carácter privado (Barbé, 1995), por oposición a los Estados. Corporaciones. Entes privados, pertenecientes a la esfera económica y que actúan con fin de lucro en dos o más países, trasnacionalizando sus actividades.

Debido a que del relevamiento efectuado no surge actividad paradiplomática que haya vinculado a San Luis con los estados subnacionales extranjeros o sus agencias de cooperación, han sido excluidos de la caracterización. Ellos son los sujetos específicos de la paradiplomacia y también actúan a través de agencias de cooperación (Prado y Tadeo, 2011). Procesos (criterio 5) Dentro del MMA son muy variados los componentes del organigrama que han actuado en relación con la esfera internacional. Es interesante consignar que la ya citada área del Protocolo de Kyoto y la que hoy la reemplaza, el Programa Cambio Climático, tienen la atribución de “representar al Gobierno de la Provincia de San Luis, cuando así se resuelva expresamente, ante los organismos competentes en la materia a nivel local, regional, nacional e internacional en lo referente a la problemática del Cambio Climático” (cfr. ley provincial Nº V-‐789-‐2011, de ministerios y decreto reglamentario), con lo que la paradiplomacia ambiental

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tiene su consagración normativa dentro del organigrama provincial. Otro aspecto que se considera en relación a los procesos de la paradiplomacia es la formalidad o informalidad de los contactos (Zubelzú, 2008). Del relevamiento efectuado resulta que en su gran mayoría las actividades encaradas por la provincia de San Luis han seguido los canales formales correspondientes, si bien algunas actividades, por su dinámica propia, pudieron ser preparadas y/o dinamizadas por contactos informales. La participación de un ex consultor del Banco Mundial para la agilización de la tramitación de uno de los proyectos con financiamiento externo introduce la cuestión de la expertise requerida para este tipo de cometidos, lo que a nuestro modo de ver se relaciona con las capacidades institucionales (Iglesias, 2008) y la posibilidad de crear dentro

del organigrama estatal reparticiones especializadas en el financiamiento externo (Zubelzú, 2008). Los procesos de la paradiplomacia deben incluir una referencia a la intermediación nacional. En efecto, muchas de las actividades de las unidades subnacionales de un estado federal atraviesan instancias nacionales de relacionamiento externo, como salvaguardia para la orientación de la política exterior del país, su crédito público, etcétera. De modo que consideramos para cada actividad la existencia o no de intermediación nacional y con qué institución del estado nacional se dio esa interacción. Una vez establecidos los criterios con los que caracterizaremos las acciones de la paradiplomacia ambiental de San Luis, corresponde efectuar su caracterización a través del siguiente cuadro:

ACTIVIDAD

ÁREA ESPECÍFICA

Biodiversidad -‐ Cambio Climático

Biodiversidad -‐ Protección de humedales y lucha contra la desertificación

OBJETO

MANIFESTACIÓN

CONTRAPARTE INTERMEDIACIÓ INTERNACIONAL N NACIONAL

Financiamiento

Políticas adjetivamente internacionales -‐ Organismo Asistencia técnica y internacional de cooperación crédito internacional para proyectos locales.

Secretaría de ambiente y desarrollo sustentable

Financiamiento

Políticas adjetivamente internacionales -‐ Organismo Asistencia técnica y internacional de cooperación crédito internacional para proyectos locales

Secretaría de Política Económica del Ministerio de Economía y Finanzas de la Nación

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ACTIVIDAD

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OBJETO

Biodiversidad

Financiamiento

Residuos

Financiamiento

Cambio Climático

Obras/proyectos/asiste ncia técnica

Protección de humedales y Catalogación/certificaci lucha contra ón/homologación la desertificación

Cambio Climático

Catalogación/certificaci ón/homologación

Cambio Climático

Catalogación/certificaci ón/homologación

ÁREA ESPECÍFICA

Biodiversidad Reconocimientos/distin -‐ Cambio ciones Climático Protección de humedales y lucha contra la Reconocimientos/distin desertificación ciones -‐ Planificación de las políticas ambientales Protección de humedales y Reconocimientos/distin lucha contra ciones la desertificación

MANIFESTACIÓN

CONTRAPARTE INTERMEDIACIÓ INTERNACIONAL N NACIONAL

Políticas adjetivamente internacionales -‐ Agencia de Asistencia técnica y cooperación de No cooperación un estado -‐ ONG internacional para proyectos locales Políticas adjetivamente internacionales -‐ Parcialmente del Organismo Asistencia técnica y Ministerio de internacional de cooperación Relaciones crédito internacional para Exteriores proyectos locales Políticas adjetivamente internacionales -‐ Asistencia técnica y Corporación No cooperación internacional para proyectos locales Políticas adjetivamente Secretaría de internacionales -‐ ambiente y Organismo Ramificaciones desarrollo internacional internacionales de sustentable políticas locales Políticas adjetivamente internacionales -‐ Ramificaciones ONG No internacionales de políticas locales Políticas adjetivamente internacionales -‐ Ramificaciones ONG No internacionales de políticas locales Políticas adjetivamente internacionales -‐ Organismo Ramificaciones No internacional internacionales de políticas locales Políticas adjetivamente internacionales -‐ Ramificaciones internacionales de políticas locales

Organismo internacional

Políticas adjetivamente internacionales -‐ Ramificaciones internacionales de políticas locales

Organismo internacional

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ACTIVIDAD

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ÁREA ESPECÍFICA

OBJETO

MANIFESTACIÓN

Políticas adjetivamente internacionales -‐ Ramificaciones internacionales de políticas locales Políticas adjetivamente internacionales -‐ Reconocimientos/distin Ramificaciones ciones internacionales de políticas locales Políticas adjetivamente internacionales -‐ Obras/proyectos/asiste Asistencia técnica y ncia técnica cooperación internacional para proyectos locales Políticas adjetivamente internacionales -‐ Ramificaciones internacionales de políticas locales; Otras Políticas con proyección internacional relativas a otros niveles de gobierno -‐ Formación de la política nacional o impacto en ella Políticas adjetivamente internacionales -‐ Ramificaciones internacionales de políticas locales; Otras Políticas con proyección internacional relativas a otros niveles de gobierno -‐ Formación de la política nacional o impacto en ella Políticas adjetivamente internacionales -‐ Otras Ramificaciones internacionales de políticas locales

Planificación Reconocimientos/distin de las políticas ciones ambientales

Recursos hídricos

Cambio Climático

Residuos

Cambio Climático

De la lectura del cuadro podemos extraer las siguientes observaciones: Área específica de actividad ambiental. En primer lugar, el rango de actividades

CONTRAPARTE INTERMEDIACIÓ INTERNACIONAL N NACIONAL

ONG

Corporación

Organismo internacional

Ministerio de Relaciones Exteriores

Ninguna

No. Eventual.

Ninguna

paradiplomáticas cubre prácticamente todos los puntos de la agenda ambiental internacional. La lucha contra el cambio climático aparece como el área en que se han 129

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desarrollado más actividades (8), seguida de la protección de la biodiversidad (4), la protección de los humedales y la lucha contra la desertificación (4). Esto pone a la provincia en línea con los puntos más acuciantes de dicha agenda. Objeto de la actividad. Todos los objetos contienen un número similar de actividades, destacándose los reconocimientos y distinciones (5), seguidos muy de cerca por las actividades de financiamiento externo (4), las certificaciones, catalogaciones y homologaciones (3) y, finalmente, la cooperación técnica (2), que se relaciona en su totalidad con el área de cambio climático. Esta distribución evidencia un saludable equilibrio entre el plano formal, de valores y simbólico, que otorga a la provincia una especie de “carta de ciudadanía” en la agenda ambiental global, y el plano operativo, que traduce esa ciudadanía en vínculos con impacto tangible en las políticas públicas. Manifestaciones. En su gran mayoría, y como lo anticipáramos, se trata de políticas adjetivamente internacionales. Esto es una consecuencia lógica tanto de la condición mediterránea de la provincia como de la naturaleza propia de la materia ambiental, que es primariamente una política local a la que se adhieren en determinados casos proyecciones internacionales. Cabe resaltar que la participación en las COP (actividad 15) y la prohibición de

residuos nucleares de terceros países (actividad 16) introducen la cuestión de la participación y del impacto provincial, respectivamente, en la formación de la política exterior nacional. En el primer caso, la participación en la agenda del cambio climático abre la posibilidad de proponer la instauración de mecanismos de participación provincial como los que la Cancillería ha instrumentado en general y para el comercio exterior (Iglesias et al., 2009). A este respecto, podría ser de gran utilidad una coordinación entre la Cancillería, la Secretaría de Ambiente y las provincias reunidas en el Consejo Federal de Medio Ambiente (COFEMA). En el segundo caso, la reserva que la provincia hace a eventuales tratados firmados por la nación abre interesantes interrogantes jurídicos sobre la interacción de los tres planos: local, nacional e internacional. Contraparte internacional. Los organismos internacionales (5 actividades, 7 si incorporamos a las realizadas con organismos internacionales de crédito) y las ONG (5) son la contraparte mayoritaria de las actividades paradiplomáticas encaradas por San Luis, encontrándose una sola actividad con una agencia de cooperación de un estado extranjero, mediada por una ONG, y ningún caso de cooperación descentralizada con otra unidad subnacional. Ello no obsta a una interesante diversidad de contactos, ya que se incluyen corporaciones. Son estas mismas y los organismos internacionales de crédito las contrapartes de las actividades con mayor efecto operativo.

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Intermediación nacional. Predomina la intermediación nacional en las actividades relativas al financiamiento externo, lo que genera no pocas demoras en la tramitación de los proyectos, desde el punto de vista de las autoridades provinciales. Esto ha sido ya establecido por la bibliografía resultante de las investigaciones en la materia en el ámbito nacional (Iglesias, 2008) y por lo tanto constituye una confirmación de las mismas. Asimismo, las intermediaciones nacionales formal (actividad 15) y eventual (actividad 16) evidencian lo referido respecto a las manifestaciones de la actividad paradiplomática sanluiseña en el ámbito de la formación o impacto en la política exterior nacional.

La provincia argentina de San Luis viene desarrollando una activa agenda ambiental, que se ha vinculado con el plano internacional a través de la ramificación o proyección exterior de sus políticas locales, movilizada en primer lugar por la voluntad política de su máxima autoridad ejecutiva, el gobernador, y mantenida en el tiempo por el desarrollo de capacidades institucionales en un organismo creado para la gestión específica de la política ambiental: el MMA. El perfil de gestión resultante ha delineado una paradiplomacia muy activa, nueva y diversificada tanto temática como institucionalmente, ya que el ministerio mencionado desarrolla la proyección exterior por su propia cuenta, sin existir en la provincia un organismo centralizado de relaciones exteriores. El análisis de las actividades realizadas, tanto en sus aspectos objetivos como en el de los sujetos involucrados y los procesos con que se desenvuelven, evidencia una interesante variedad de caracteres. Los mismos abarcan una gran parte de las cuestiones debatidas en la disciplina de las relaciones internacionales en torno a los vínculos exteriores de las unidades subnacionales.

CONCLUSIONES

Los vínculos entre el plano internacional y el plano subnacional adoptan matices y connotaciones particulares cuando se establecen en relación con la materia ambiental, o medio ambiente. Esta materia, a su vez, estimula dichos vínculos pues se configura, por un lado, como uno de los bienes públicos de la humanidad junto con la paz y el desarrollo económico y, por el otro, como un resorte primordial de las jurisdicciones locales.

REFERENCIAS

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Trabajos de Investigación en Paradiplomacia Agustina Rodríguez, P. Wouterlood y R. Alsina Iglesias, Eduardo, Federico Merke y Valeria Iglesias (2009), “Republic of Argentina” en Michelmans, Hans (editor), Foreign relations in federal countries, Quebec, McGill-‐Queen´s University Press, pp. 10-‐ 35. Iglesias, Valeria (2008), “La dimensión internacional de los créditos directos del Banco Interamericano de Desarrollo y el Banco Mundial a las provincias. Notas del caso argentino” en Iglesias, Eduardo (dir.), Las provincias argentinas en el escenario internacional. Desafíos y obstáculos de un sistema federal, Buenos Aires, Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo – PNUD, pp. 159-‐184. Merlo Blázquez, Mariana (2011), “Las relaciones internacionales de los actores subnacionales: CRECENEA/CODESUL y ZICOSUR”, Trabajos de investigación en paradiplomacia, Año 1, Vol. 1, pp. 118-‐132. Prado Lallande, Juan Pablo y Tadeo Villegas, Diana Elizabeth (2011), “La cooperación internacional para el desarrollo de la Comunidad Autónoma de Murcia: El camino hacia su gobernabilidad”, Trabajos de investigación en paradiplomacia, Año 1, Vol. 1, pp. 99-‐117. Provincia de San Luis, Tratado de Paz entre Progreso y Medio Ambiente, Estrategia 2012-‐2020, San Luis, Gobierno de la Provincia de San Luis. Rodriguez Saá, Agustina (s.f.e.), Vigencia efectiva de un derecho de tercera generación: el plan estratégico ambiental de la provincia de San Luis. Zubelzú, Graciela (2008), “El diseño institucional y los perfiles de gestión externa de las provincias argentinas” en Iglesias, Eduardo (dir.), Las provincias argentinas en el escenario internacional. Desafíos y obstáculos de un sistema federal, Buenos Aires, Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo – PNUD, pp. 83-‐105. _____ (2008a), “La gestión internacional provincial en el área de recursos naturales e infraestructura” en Iglesias, Eduardo (dir.), Las provincias argentinas en el escenario internacional. Desafíos y obstáculos de un sistema federal, Buenos Aires, Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo – PNUD, pp. 185-‐214.

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El papel de la cooperación internacional descentralizada en el Programa de Agricultura Urbana de la ciudad de Rosario

Victoria Arancibia

Abstract

THE

ROLE

DECENTRALIZED

INTERNATIONAL

COOPERATION

DURING

THE

IMPLEMENTATION OF ROSARIO’S URBAN AGRICULTURE PROGRAM.

This article analyses the role of Decentralized International Cooperation during the implementation of the Urban Agriculture Program of Rosario (2002 -‐ 2010) This program is a development strategy, economically, socially, and environmentally sustainable; that arises as a measure of survival during a major crisis and rapidly evolves capitalizing endogenous resources and participating in international projects. We conclude that Decentralized Cooperation, as an Instrument of Human Development, can be an important tool to enhance endogenous development programs if it is consistent with its nature and objectives, if there is already a previous suitable social network, and if it respects local realities.

Key words: Urban Agriculture, Rosario, Decentralized Cooperation, Local Development. Resumo

O PAPEL DA COOPERAÇÃO INTERNACIONAL DESCENTRALIZADA AGRICULTURA URBANA DA CIDADE DE ROSARIO

PROGRAMA

Este artigo analiza o papel da Cooperação Internacional Descentralizada durante a execução do Programa de Agricultura Urbana da cidade de Rosario (2002-‐ 2010). O mesmo é uma estratégia de desenvolvimento econômico, social e ambientalmente sustentável que surge como uma medida de sobrevivência durante a crise e evolui rapidamente capitalizando recursos endógenos e participando em projetos internacionais. Concluimos que a Cooperação Internacional Descentralizada como instrumento de Desenvolvimento Humano pode ser uma ferramenta importante para impulsionar programas de desenvolvimento endógeno se é coerente com sua natureza e objetivos, existe previamente um tecido social propício e respeita las realidades locais. Palavras-‐chave: Agricultura Urbana; Rosario; Cooperação Internacional Descentralizada; Desenvolvimento Local

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EL PAPEL DE LA COOPERACIÓN INTERNACIONAL DESCENTRALIZADA EN EL PROGRAMA DE AGRICULTURA URBANA DE LA CIUDAD DE ROSARIO∗

Resumen

Victoria Arancibia

Este articulo analiza el papel de la Cooperación Internacional Descentralizada durante la ejecución del Programa de Agricultura Urbana de la ciudad de Rosario (2002-‐2010). Dicho programa es una estrategia de desarrollo económica, social y ambientalmente sustentable que surge como una medida de supervivencia durante la crisis y evoluciona rápidamente, capitalizando recursos endógenos y participando en proyectos internacionales. Concluimos que la Cooperación Internacional Descentralizada, como instrumento de Desarrollo Humano, puede ser una herramienta importante para impulsar programas de desarrollo endógeno si es coherente con su naturaleza y objetivos, existe previamente un tejido social propicio y respeta las realidades locales. Palabras clave: Agricultura descentralizada, desarrollo local.

urbana,

Rosario,

cooperación

internacional

INTRODUCCIÓN El sistema internacional del siglo XXI es globalizado, interdependiente y está marcado por tendencias profundas como el aumento de las relaciones transnacionales -‐es decir, entre actores no-‐gubernamentales-‐; la complejización y desjerarquización de la agenda internacional -‐donde cuestiones antiguamente consideradas de “baja politica”, como las ambientales, cobran importancia-‐; y un proceso de diversificación y multiplicación de los actores internacionales. Como corolario de todo lo anterior, se produce inevitablemente un proceso de redefinición del papel de los Estados-‐nación que genera una progresiva transferencia del

∗

Artículo inspirado en la investigación realizada en la Tesina Final de la Licenciatura en Relaciones

Internacionales titulada “La cooperación internacional descentralizada como herramienta para el desarrollo local: El caso del Programa de Agricultura Urbana de la ciudad de Rosario (2002-‐2010)”; dirigida por el Dr. Oscar Madoery y defendida en julio de 2011 en la Facultad de Ciencia Política y Relaciones Internacionales de la Universidad Nacional de Rosario.

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Trabajos de Investigación en Paradiplomacia Victoria Arancibia

poder estatal hacia arriba (organismos internacionales) y hacia abajo (unidades subnacionales) del mismo. Todos estos cambios han favorecido la re-‐ jerarquización del ámbito local y han implicado un aumento en los márgenes de maniobra de las unidades subnacionales, por un lado, y de sus responsabilidades en tanto principales promotoras y gestoras del desarrollo de sus territorios, por el otro. En este contexto, la pregunta que nos hacemos es ¿cómo hacer para que los gobiernos locales puedan llevar adelante políticas más inclusivas, construir proyectos de desarrollo local55 que sean económica, social y ambientalmente sustentables, e insertarse de forma eficaz en el sistema internacional? En este artículo abordaremos el caso del Programa de Agricultura Urbana de la ciudad de Rosario, Argentina (en adelante PAU), una experiencia que fue nacional e internacionalmente reconocida como un “caso exitoso de gestión para el desarrollo local”. Este trabajo forma parte de una investigación más amplia cuyo eje es la hipótesis de que los agentes locales pueden aprovechar sus relaciones con el exterior y, particularmente, la cooperación

internacional descentralizada,56 para potenciar sus capacidades endógenas e impulsar proyectos de desarrollo local social y económicamente sustentables. Sin embargo, este articulo se propone concretamente analizar el papel de la Cooperación Internacional Descentraliza durante la ejecución del PAU de la ciudad de Rosario. Elegimos este caso porque presenta un ejemplo interesante de entrecruzamiento de actores tanto locales (ONGs, sociedad civil, sectores privados, etcétera), como internacionales (organismos internacionales, centros de investigación, gobiernos locales extranjeros, entre otros), que trabajan para construir un proyecto alternativo de desarrollo local, más inclusivo y participativo. Entre las conclusiones más interesantes del análisis del papel de la cooperación

Aunque posteriormente se haga referencia a los términos de “cooperación” o “cooperación internacional”, queremos aclarar que no pretendemos abordar en este artículo todos los tipos de acción de cooperación en el ámbito internacional, sino que sólo nos concentraremos en la cooperación al desarrollo y, más puntualmente, en la Cooperación Internacional Descentralizada (CID), tal y como la concibe el paradigma de Desarrollo Humano. La misma se distingue por el carácter multilateral e igualitario de la relación (donde las partes son socias y se benefician mutuamente) y por el respeto de la realidad local. Quisiéramos, además, rescatar la definición de CID que propone María del Huerto Romero (2006:53): “la cooperación descentralizada local es un conjunto de iniciativas de cooperación oficial al desarrollo que, bajo liderazgo de autoridades locales, busca estimular las capacidades de los actores de bases territoriales y fomentar un desarrollo más participativo.(...) la cooperación descentralizada local se asienta básicamente sobre los principios de la multilateralidad, intereses mutuos y alianzas, y tiende cada vez más a las iniciativas que agregan valores reunidos en las actividades, basado en la propia especificidad de los ámbitos de competencia y experiencias de los gobiernos locales”.

Para efectos de este artículo, cuando decimos “desarrollo” nos referimos al desarrollo tal como lo concibe el paradigma del Desarrollo Humano, es decir, no sólo como crecimiento económico sino que se tienen en cuenta también indicadores que revelan la calidad de vida, la educación, las oportunidades, el entorno institucional, etcétera. Como lo expresa Dubois (2000), lo que importa no es sólo la cantidad del crecimiento sino también la calidad del mismo. Adicionalmente, ésta perspectiva considera al desarrollo como “un conjunto de capacidades generadas desde abajo” (Madoery, 2009:74) que se basa en la participación de los agentes locales en el diseño de las estrategias y en el respeto de las particularidades locales.

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internacional en el PAU podemos destacar en primer lugar, que si bien hubo un cierto apoyo financiero, el principal beneficio aportado al programa fue el aval brindado por instituciones de renombre, que le permitió fortalecer alianzas tanto a nivel nacional como internacional. En segundo lugar, tanto la participación de los actores locales en el diseño de ambos proyectos internacionales, como el mutuo beneficio de la relación establecida con los actores externos, permiten inscribir la experiencia dentro del nuevo paradigma de la Cooperación internacional como instrumento de Desarrollo Humano. Tercero, un aspecto muy importante para acceder a la CID es la (pre)existencia de una alianza entre los principales actores locales involucrados en un tema específico, que puedan instituirse como interlocutores válidos y capaces de asegurar la continuidad del proyecto. Finalmente, concluimos que la CID puede ser una herramienta importante para impulsar programas de desarrollo local, siempre y cuándo se respeten las realidades locales y sea coherente con la naturaleza y los objetivos del proyecto de desarrollo endógeno.

EL PROGRAMA DE AGRICULTURA URBANA DE LA CIUDAD DE ROSARIO (2002-‐2010)

El surgimiento de la agricultura urbana (en adelante AU) en la ciudad de Rosario57 se encuentra estrechamente relacionado con las crisis y los vaivenes económicos de Argentina. Esta ciudad intermedia ha contado históricamente con una buena infraestructura de servicios básicos, un entorno propicio para el desarrollo de actividades productivas y una actividad económica dinámica, capaz de generar una buena oferta laboral. La apertura irrestricta de la economía argentina a la competencia internacional durante la década de 1990 provocó, entre otras cosas, grandes ajustes en la

“La crisis es la mejor bendición que puede sucederle a personas y países, porque la crisis trae progresos. La creatividad nace de la angustia como el día nace de la noche. Es en la crisis donde nace la inventiva, los descubrimientos y las grandes estrategias.” -‐ Albert Einstein -‐

La ciudad de Rosario se encuentra geográficamente ubicada en la Provincia de Santa Fe, a 300km al noroeste de la ciudad de Buenos Aires. Con su más de un millón de habitantes, constituye el tercer centro urbano más poblado de la República Argentina. Desde un punto de vista geopolítico, ésta ciudad-‐ puerto está integrada a la región productiva agrícola-‐ganadera más importante del país y se encuentra estratégicamente ubicada como nexo entre los principales corredores productivos nacionales e internacionales. Rosario constituye, además, el epicentro del Área Metropolitana del Gran Rosario, que conforma uno de los principales complejos industriales en la estructura productiva nacional [Información extraída del Sitio Web de la Municipalidad de Rosario].

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estructura económica regional, la quiebra de muchas industrias instaladas, el aumento de la precariedad laboral y un deterioro del perfil productivo en general. Toda esta acumulación progresiva de tensiones conflictivas alcanzó su punto máximo de expresión en diciembre de 2001, cuando se produjo una crisis que fue, al mismo tiempo, económica, política e institucional.58 El índice de pobreza en Rosario se estimó en un 61% y el de indigencia en un 30% de la población local.59 Rosario, que tradicionalmente venia siendo uno de los principales centros urbanos receptores de movimientos migratorios provenientes del campo y de las provincias del norte, vio muy acentuado éste influjo con el empeoramiento de las condiciones socio-‐económicas a nivel nacional. Estas personas, además de tantas otras recientemente expulsadas del sistema laboral formal, se fueron instalando precariamente en la periferia urbana, conformando un cinturón de asentamientos irregulares. Inmersos en este escenario crítico, la Secretaría de Promoción Social de la Municipalidad de Rosario, el “Pro-‐Huerta” del Instituto Nacional de Tecnología Agropecuaria (INTA) y el Centro de Estudios para la Producción Agroecológica

(CEPAR)60 decidieron crear conjuntamente en febrero de 2002 un “Programa de Agricultura Urbana” que estaría a cargo de la Secretaría de Promoción Social de la Municipalidad de Rosario, Subsecretaría de Economía Solidaria. El convenio que dio origen al Programa de Agricultura Urbana de la ciudad de Rosario quedó formalizado mediante la sanción de la Ordenanza Nº 7341/ 2002 por parte del Consejo Municipal de dicha ciudad. De acuerdo con la misma: “El Programa de Agricultura Urbana de Rosario es un proyecto que integra a varones y mujeres en la promoción del desarrollo socio-‐económico local. El mismo consiste en fomentar procesos de producción ecológica, de procesamiento y de comercialización comunitaria de alimentos, hierbas medicinales u otros productos derivados de ellos, que pueden ser destinados tanto al consumo familiar y comunitario como a su venta en el mercado.61

En conformidad con lo explicitado en el Art. 2 de dicho documento, algunos de los principales objetivos del PAU son: • Generar modelos locales de producción, elaboración y

El Centro de Estudios para la Producción Agroecológica (CEPAR) es una ONG pionera en la promoción de actividades agroecológicas en Argentina. La misma está compuesta por un grupo de profesionales y voluntarios (ingenieros agrónomos, trabajadores sociales, campesinos con experiencia, entre otros) que, con el fin de proveer a los sectores marginados un medio de manutención, toman la iniciativa de promover el desarrollo de huertas familiares y comunitarias. 61 Ordenanza Nº 7341/ 2002. Municipalidad de Rosario. Creación del Programa Municipal de Asistencia y Desarrollo de la Agricultura Orgánica.

Algunas de sus principales consecuencias fueron el dramático aumento de los niveles de pobreza y desempleo, la devaluación del peso, el incremento de la canasta básica y un significativo movimiento de éxodo rural hacia las ciudades. Paralelamente, se atravesó una profunda crisis de legitimidad de las instituciones: en prácticamente dos semanas se sucedieron cinco presidentes y la sociedad se movilizó por las calles golpeando las ollas en los famosos “cacerolazos”, al grito de “que se vayan todos” dirigido a la clase política. 59 Estimaciones de octubre de 2002 del Instituto Nacional De Estadísticas y Censo.

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comercialización comunitaria de hortalizas, verduras, legumbres, frutas orgánicas y plantas aromáticas medicinales de alta calidad, así como microemprendimientos asociados a la misma como bio-‐fertilizantes orgánicos, composta, fabricación de herramientas artesanales y postes. Capacitar a los participantes para la producción y comercialización de verduras ecológicas y emprendimientos asociados.

no sólo apunta a garantizar la seguridad alimentaria de los beneficiarios, sino que además les brinda capacitación, un trabajo para que ellos mismos produzcan sus alimentos -‐de muy buena calidad-‐ y un lugar dónde puedan comercializarlos. Esta distinción es fundamental porque, a diferencia de las políticas asistencialistas, los ingresos que perciben los huerteros serán el fruto de su esfuerzo y dedicación, lo que es a la vez una fuente de orgullo personal y de reconocimiento por parte del resto de la sociedad. Además, la producción de alimentos agroecológicos permite a los beneficiarios, tradicionalmente expulsados del mercado formal de trabajo, integrarse al circuito socio-‐económico local, fortalecer una identidad de grupo y un sentimiento de pertenencia a una organización (sea de productores o de comerciantes) e impulsar otros emprendimientos productivos complementarios. Otro aspecto a destacar es el hecho de que una vez realizada una inversión inicial en calidad de capacitación, herramientas, abonos y semillas, el PAU busca ayudar a que los huerteros alcancen un nivel productivo que les permita comprarlos por si mismos, administrarse de forma autónoma y reinvertir en sus emprendimientos. Recordemos que las técnicas agroecológicas propuestas procuran recrear en las huertas el equilibrio de la naturaleza, utilizando tecnologías ecológicas y re-‐utilizando los residuos urbanos, lo que hace muy limitado su grado de dependencia en insumos externos. Ahora bien, el PAU, surgido como política de emergencia, fue evolucionando a pasos agigantados desde su creación en febrero de 2002. En ese sentido, una vez atendida la necesidad urgente de garantizar la seguridad alimentaria, comenzaron a fortalecerse otras iniciativas complementarias que pudieran llegar a asegurarles a los productores una fuente

Promover un sistema asociativo de producción y comercialización que permita un ingreso mínimo por beneficiario participante, que haga sustentable la empresa social generada por el proyecto. Suministrar recursos técnicos, científicos, educativos y financieros para el desarrollo de la asociación destinada a la producción de hortalizas, verduras, legumbres, frutas y plantas aromáticas medicinales, frescas o envasadas, y emprendimientos asociados dentro de los marcos de la agricultura orgánica y la biodiversidad, con técnicas innovadoras de gestión, empaque, distribución y comercialización.

Para expresarlo en otras palabras, la idea consistía en aprovechar los recursos locales ociosos (tierras improductivas, recursos técnicos altamente calificados disponibles y mano de obra desocupada) y ponerlos a disposición de las familias pobres para que, luego de una cierta capacitación, ellos mismos sean capaces de producir y comercializar alimentos naturales y saludables. Y aquí reside lo que para nosotros es uno de los mayores méritos de la agricultura urbana: el PAU es, antes que nada, una estrategia de desarrollo, que tiene beneficios en múltiples dimensiones y que

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de ingreso mínima y sostenible en el tiempo. En este marco se implementaron las ferias semanales y la entrega de “bolsones a domicilio” para la comercialización de verduras, se inauguró una agroindustria social de procesamiento de hortalizas y otra de cosmética natural (que permitieron agregarle valor a los productos) y se impulsaron estrategias creativas y solidarias como el “Vale Verde” y el “Bono Mano Verde” para ayudar a los huerteros en caso de pérdidas de su producción por fenómenos naturales. Asimismo, desde el programa se promovió la cooperación ente instituciones y la conformación de redes solidarias como la “Red de Huerteros y Huerteras de Rosario” y de la “Red de Consumidores Vida Verde”, así como también la celebración de eventos periódicos como la “Semana de la Agricultura Urbana” o las “Ferias de Intercambio de Semillas”. Todas éstas iniciativas intentaron fomentar la participación de una ciudadanía independiente, activa y organizada. Finalmente, en el ámbito internacional, el PAU participó del intercambio de experiencias y de capacitaciones en foros internacionales, recibió reconocimiento mundial con los Premios de Dubai y de Medellín, e integró proyectos de cooperación internacional. Dentro de estos últimos, encontramos a los Proyectos de: “Optimización del uso del suelo vacante para la Agricultura Urbana”, coordinado por el PGU-‐NU; “Construyendo Barrios productivos: Integrando la Agricultura Urbana en el diseño y desarrollo de la ciudad”, impulsado por la Universidad de McGill; y “Consolidación del PAU: una estrategia socio-‐productiva de lucha contra la pobreza e inclusión socio-‐económica”, apoyado por el ICEI. Conforme a los datos publicados en la página oficial de la Municipalidad de

Rosario62 sobre la situación actual del PAU, puede decirse que hoy en día existen 640 huertas para el consumo familiar y comunitario, integrando a más de 10.000 familias a la producción orgánica (lo que supone el auto-‐abastecimiento de unas 40.000 personas); 140 huertas que comercializan en las ferias, una importante red de comercio y relaciones solidarias; 5 ferias semanales ubicadas en plazas públicas en los Distritos Centro, Norte, Noreste y Oeste, y Sudoeste y Sur; 1 agroindustria social de lavado, fraccionamiento y transformación de productos; y 1 agroindustria de cosmética natural.

LA COOPERACIÓN INTERNACIONAL DESCENTRALIZADA EN EL PAU A continuación procederemos a focalizarnos en dos acciones puntuales de cooperación que incidieron en la evolución del PAU: los proyectos de “Optimización de Uso del Suelo Vacante para la Agricultura Urbana” y el de “Consolidación de la Agricultura Urbana de la Municipalidad de Rosario: una estrategia socio-‐productiva de lucha contra la pobreza e inclusión socio-‐ económica”. Estos dos programas fueron seleccionados en función de que en ambos puede evidenciarse la participación de actores internacionales, aunque en contextos y con dinámicas diferentes. En el primer caso, el PAU fue seleccionado junto con otras dos ciudades latinoamericanas para integrar un programa internacional ya definido y que fue impulsado por una organización internacional de renombre. Por el contrario, en el segundo se trata de un programa de cooperación especial y exclusivamente diseñado para fortalecer

Para más información consultar: http://www.rosario.gov.ar/sitio/desarrollo_soci al/empleo/agricul.jsp

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las actividades del PAU en Rosario e impulsado por una ONG italiana.

“Rosario”-‐ como internacionales -‐ubicados por fuera del mismo-‐. Si nos enfocamos en la Red Internacional de los actores que participan en éste programa, vemos cómo el eje coordinador es el PGU-‐NU, que en éste caso es apoyado por dos importantes centros de investigación y promoción del desarrollo, como lo son el IPES-‐Perú (Promoción del Desarrollo Sostenible) y el Centro Internacional de Investigaciones para el Desarrollo (IDRC-‐ Canadá). Por otro lado, para este proyecto en particular se seleccionaron a tres ciudades latinoamericanas donde se estudiaría la aplicación simultánea de éste programa: Rosario (Argentina), Cienfuegos (Cuba) y Gobernador Valadares (Brasil). En lo que respecta a la Red Interna, esquematizada al interior del círculo, podemos ver que existe una gran variedad de actores locales, articulados en un modelo de gestión asociada: el Programa de Agricultura Urbana de Rosario. Entre los principales participantes se encuentran las distintas dependencias de la Municipalidad (la Dirección General de Topografía y Catastro, el Plan Director, la Dirección General de Parques y Paseos, el área de Planificación Social, el Servicio Público de la Vivienda, la Oficina de Coordinación General del Plan Estratégico y el Consejo Deliberante de la ciudad); grupos de huerteros y huerteras; ONG Nacimiento; Centros Comunitarios y Organizaciones Sociales. Todos estos agentes fueron coordinados por el PAU, dependiente de la Secretaria de Promoción Social de la Municipalidad; el CEPAR, como responsable de la dimensión técnico-‐ agronómica, y el Centro de Estudios del Ambiente Humano (CEAH) de la Facultad de Arquitectura Planeamiento y Diseño de la Universidad Nacional de Rosario.

Proyecto de “Optimización de Uso del Suelo Vacante para la Agricultura Urbana” (2002-‐ 2003) A partir de junio del año 2002, el PAU de Rosario se suma al proyecto regional de Consulta Urbana para el desarrollo de la Agricultura Urbana, dirigido por el Programa de Gestión Urbana de la Organización de Naciones Unidas63 (en adelante PGU-‐NU) y luego es seleccionada para formar parte de una iniciativa regional denominada “Proyecto de Optimización de Uso de Suelo vacante para la AU”, en el que participó simultáneamente con otras dos ciudades: Gobernador Valadares (Brasil) y Cienfuegos (Cuba)64. En la figura 1 podemos observar a los actores involucrados en el “Proyecto de Optimización de Uso de Suelo vacante para la AU” tanto locales -‐al interior del circulo

El PGU es “un programa de cooperación técnica a largo plazo destinado a apoyar a las ciudades de los países en desarrollo en sus esfuerzos para promover un desarrollo urbano sostenible basado en tres campos de acción: reducción de la pobreza urbana (empleos, servicios, integración social), gestión medioambiental urbana (ordenamiento, infraestructuras), y promoción de una gobernanza urbana (descentralización, finanzas municipales, impuestos territoriales)”(Boletín URBANEWS, no. 10, 2004:1). 64 El PGU provee de herramientas y busca fortalecer las dinámicas locales, pero no las crea por si mismo. Es por eso que, para que el programa pueda realizarse deben existir previamente algunas condiciones esenciales, tales como una voluntad clara de las autoridades locales para desarrollar la iniciativa y una sociedad civil dinámica y organizada que adquiera el compromiso de dialogar con las autoridades y con capacidad de contribuir al proyecto (Hernández, 2009).

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FIGURA 1 Redes de Actores del “Proyecto de Optimización de Uso de Suelo vacante para la AU”

Fuente: Elaboración propia. 1/ Dentro de la UNR participó en concreto el CEAH (Centro de Estudios del Ambiente Humano de la Fac. de Arquitectura). Referencias: CEPAR: Centro de estudios para la Producción Agroecológica de Rosario. Programa Pro-‐Huerta del INTA (Instituto Nacional de Tecnología Agropecuaria). IPES: Promoción del Desarrollo Sostenible (Perú). PGU-‐ALC: Programa de Gestión Urbana (ONU) de América Latina y el Caribe. CRDI: Centro Internacional de Investigaciones para el Desarrollo (Canadá). Acuerdos de Cooperación Inter-‐institucionales.

Ahora bien, los distintos actores decidirán participar o no en el diseño e implementación de un programa determinado si consideran que el mismo posee un objetivo que sea compatible o funcional a los suyos propios. El objetivo de la cooperación internacional en este proyecto es el de “facilitar a los sectores de menores recursos el acceso y la tenencia de los terrenos urbanos vacantes para su uso productivo, integrando la Agricultura Urbana (AU) a la planificación física y a las políticas municipales, con el fin de promover la inclusión social y la mejora del ambiente urbano” (IPES, 2010:1).65

Este objetivo interesa al PAU para impulsar a la AU como a una actividad permanente (y no sólo como a una medida de emergencia por la crisis) y conseguir así espacios más estables. Para ello, era indispensable contar con un diagnóstico preciso y con información actualizada sobre los terrenos disponibles, la calidad de los suelos y una estimación de por cuánto tiempo podrían ser utilizados para la AU. Con este fin se crearon grupos interdisciplinarios entre los distintos actores vinculados a la AU, que trabajaron entre septiembre de 2002 y diciembre de 2003 recolectando y analizando información, se realizaron entrevistas a expertos, se interpretaron mosaicos

65 Extraído del sitio oficial del Instituto de Promoción del Desarrollo Sostenible (Perú) sobre el “Caso Rosario”.

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fotogramétricos digitalizados, se crearon mapas de los suelos no construidos y aptos para la AU, material de difusión y de capacitación y, finalmente, se propusieron ordenanzas municipales para regular la cesión de la tierra para la AU. Respecto al aporte de la cooperación internacional en todo este proceso, el apoyo del PGU se materializa bajo la forma de intercambio de expertos, de información, de apoyo técnico y la realización de jornadas de capacitación a los actores locales, con el fin de asesorarlos y de ayudarlos en los procesos de identificación de las problemáticas urbanas prioritarias, la definición de los objetivos a realizar y la elección de los posibles cursos de acción a seguir (Boletín URBANEWS, no. 10, 2004). Desde una perspectiva local, pueden destacarse a grandes rasgos dos principales beneficios que este proyecto internacional implicó para el PAU. Por un lado, con este trabajo se produce una progresiva incorporación de la AU en las políticas municipales (que desembocaron en su inclusión dentro del Plan Director de la ciudad) y se crea un “Fondo de Tierras para la AU”, que estaría en adelante encargado de la identificación permanente y de la incorporación de tierras vacantes y aptas para la AU. Por otro lado, Antonio Lattuca66 señaló que éste proyecto sirvió para darle visibilidad y un aval internacional que fue esencial para involucrar a la Universidad y a las diferentes áreas de la Municipalidad (no vinculadas tradicionalmente a la AU), sin las cuales no hubiera podido realizarse el diagnóstico de los terrenos vacantes. En las palabras de Terrile: “(…) cuando íbamos a Catastro como CEPAR o como PAU que

recién empezábamos no nos daban ni cinco de bolilla, pero cuando decíamos que era parte de un proyecto con Naciones Unidas y que se hacen con ciudades de Cuba y Brasil se abrían todas las puertas.”67 Como contrapartida a la ayuda recibida, las tres ciudades actuaron posteriormente como casos-‐pilotos, aportando a la comunidad internacional sus experiencias locales, intercambiando técnicos o elaborando materiales de estudio donde se explican las buenas prácticas, se advierte sobre los inconvenientes encontrados y se recomiendan cursos de acción a otras ciudades que pudieran estar interesadas en aplicar un programa similar.

Proyecto “Consolidación de la Agricultura Urbana de la Municipalidad de Rosario: Una estrategia socio-‐productiva de lucha contra la pobreza e inclusión socio-‐ económica” (2008-‐ 2011) Este proyecto, de tres años de duración (marzo de 2008 hasta abril de 2011) resultó de una elaboración y presentación conjunta por parte del equipo del PAU y el Istituto Cooperazione Economica Internazionale (ICEI)68 ante el Ministerio de Relaciones Exteriores de Italia.69 67

Entrevista realizada a Raúl Terrile en su calidad de ingeniero agrónomo integrante del CEPAR y técnico del Programa Municipal de Agricultura Urbana en Rosario (Arancibia, 2011). 68 El ICEI es una ONG italiana que trabaja en la promoción de prácticas tendientes a lograr un desarrollo humano sustentable y la inclusión con equidad en diferentes continentes. El ICEI Mercosur llega a Argentina a fines de 2002, con la intención de apoyar a las pequeñas estructuras locales afectadas por la crisis de 2001 y, una vez en el país, la ONG se interesa en la trayectoria del PAU de Rosario y entra en

Entrevista realizada a Antonio Lattuca en su calidad de Director del PAU de Rosario y de precursor del CEPAR (Arancibia, 2011).

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En la figura 2 podemos observar tanto a los actores involucrados en el “Proyecto Consolidación de la Agricultura Urbana de la Municipalidad de Rosario: una estrategia socio-‐productiva de lucha contra la pobreza e inclusión socio-‐ económica”, como a las redes de vinculaciones – internacionales y locales-‐ que éstos establecen entre si. En el área exterior al círculo identificamos a la Red internacional de actores que participan de forma más o menos directa en este proyecto. El principal interlocutor y socio exterior del programa de consolidación del PAU es el consorcio ICEI-‐GVC, que recibe apoyo y financiamiento del Ministerio de Asuntos Exteriores de Italia (MAE) e incluso de otros donantes menores, como es el caso de las Municipalidades de Milán y de Génova. Dentro de esta estructura, el ICEI cumple el papel de director y titular de la iniciativa, constituyéndose por lo tanto en el responsable ante el MAE de la gestión y ejecución de la misma. En lo que respecta a la Red de actores locales, representada al interior del círculo denominado “Rosario”, es importante aclarar que la figura 2 no es exhaustiva, sino que solamente pretende mostrar de modo esquemático a los principales grupos e instituciones responsables de la implementación del PAU. En este caso, los socios locales del Proyecto son la Municipalidad de Rosario, a través de la Secretaria de Promoción Social; CEPAR; Fundación PASOS; Red de Huerteras y

Huerteros de Rosario; UNR; y Pro-‐ Huerta, del INTA (ICEI Mercosur, 2010). El objetivo de este programa es el de “contribuir a la mejora de las condiciones socio-‐económicas de la población de Rosario, consolidando un modelo productivo agroecológico y eco-‐ sostenible promovido por el PAU y, a la vez, contribuir a la conservación y la valorización de las zonas verdes en la ciudad”. Adicionalmente, otra de las principales metas que se persigue es la de “(...) transformar al PAU en un modelo de economía social con potencialidad de replicabilidad en otras ciudades, colaborando de este modo con las instituciones locales en la definición de políticas públicas de lucha contra la pobreza en el ámbito urbano”.70 Con respecto a los aportes de la cooperación internacional para el PAU, según el Convenio marco de cooperación y asistencia firmado, las inversiones directas de los actores internacionales se estiman en un monto de 1.100.000 euros más compromisos de colaborar con los recursos humanos necesarios, brindar capacitación y asistencia técnica a través de expertos; aportar equipamiento y; solventar gastos de funcionamiento, eventos, seminarios y de comunicación y publicidad del proyecto.

contacto con los responsables del mismo (ICEI Mercosur, 2010). 69 Extraído de material de difusión elaborado por el Istituto Cooperazione Economica Internazionale (2010).

Extraído de material de difusión elaborado por el Istituto Cooperazione Economica Internazionale (2010).

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Año 1. No. 2. Abril 2012 El papel de la cooperación internacional descentralizada… FIGURA 2 Redes de Actores del “Proyecto Consolidación de la Agricultura Urbana de la Municipalidad de Rosario: una estrategia socio-‐productiva de lucha contra la pobreza e inclusión socio-‐económica”

Fuente: Elaboración propia. Referencias: CEPAR: Centro de estudios para la Producción Agroecológica de Rosario. Programa Pro-‐Huerta del INTA (Instituto Nacional de Tecnología Agropecuaria). MAE: Ministerio de Relaciones Exteriores de Italia. ICEI: Istituto Cooperazione Economica Internazionale (Italia). CEAH: Centro de Estudios del Ambiente Humano de la Facultad de Arquitectura (UNR). Acuerdos de Cooperación Inter-‐institucionales.

Por su lado, la Municipalidad de Rosario se compromete a aportar los espacios físicos necesarios para desarrollar tareas administrativas y de capacitación, y colaborar con su funcionamiento; aportar los recursos humanos con que cuenta el PAU (promotores y técnicos); colaborar con la logística y organización de Seminarios y Eventos, entre otras cosas. Finalmente, la CEPAR se compromete a poner a disposición del proyecto a su personal y a realizar las actividades previstas respetando la repartición financiera establecida.71

Para concluir podemos decir que, si bien el Programa de consolidación del PAU se encuentra aún temporalmente muy próximo -‐por lo que cualquier intento balance general podría ser apresurado e incompleto-‐ los resultados ya han comenzado a tener un impacto visible en el desarrollo de la AU en Rosario. La acción conjunta se concentró en la infraestructura productiva durante el primer año (2008/09), fortaleció sobretodo la comercialización (2009/10) y durante el año pasado (2010/11) se trabajó en los aspectos relacionados con la difusión del PAU. Finalmente, a pesar de que aún no se han concluido los análisis y evaluaciones finales, tanto Marinello (contraparte internacional) como Lattuca (contraparte

Información extraída del “Convenio Marco de Cooperación y Asistencia ente la Municipalidad de Rosario y la Fundación Pasos” (2008).

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local) coinciden en destacar la importancia de este proyecto de cooperación internacional en el desarrollo del PAU.

tanto a nivel nacional como internacional. Ahora bien, como pudimos observar, existen diferencias tanto en la duración como en la forma de involucramiento de las contrapartes internacionales en los proyectos de “Optimización del uso del suelo vacante para la Agricultura Urbana” y el de “Consolidación del Programa de Agricultura Urbana: una estrategia socio-‐productiva de lucha contra la pobreza e inclusión socio-‐ económica”. Mientras que el proyecto del PGU tuvo una duración aproximada de un año y consistió principalmente en un apoyo institucional e intercambio de información con una contribución económica orientada principalmente a financiar trabajos de investigación, el acuerdo con el ICEI es a más largo plazo y comprende un apoyo mucho más integral a los distintos aspectos del PAU, incluyendo una mayor participación financiera y en capacitación. Asimismo, nos parece interesante reproducir la opinión de Raúl Terrile sobre los aportes de ambos Programas:

ANÁLISIS DEL ROL DE LA COOPERACIÓN INTERNACIONAL DESCENTRALIZADA EN EL PAU El PAU de Rosario es una estrategia de desarrollo local que supo potenciar sus recursos endógenos a través de la participación en diferentes programas internacionales como los de “Optimización del uso del suelo vacante para la Agricultura Urbana” (junio 2002 -‐ mayo 2003); “Construyendo Barrios Productivos: Integrando la Agricultura Urbana en el diseño y desarrollo de la ciudad”(2004-‐ 2006); y “Consolidación del Programa de Agricultura Urbana: una estrategia socio-‐ productiva de lucha contra la pobreza e inclusión socio-‐económica”(marzo 2008 -‐ abril 2011). Además de esos programas, el PAU también fue beneficiario de algunas inversiones puntuales para la fabricación de herramientas y para la marca de las agroindustrias, del reconocimiento internacional -‐premio a las “Diez mejores prácticas del mundo para mejorar las condiciones de vida” (2004) y el “Premio de Medellín a la Transferencias de Buenas Prácticas” (2005)-‐ y, finalmente, participó dando y recibiendo capacitaciones e intercambios de experiencias a nivel nacional, regional y mundial.

(...) son dos tipos de proyectos diferentes, lo que no quiere decir que uno sea mejor que el otro sino más bien a mi me parece que ambos son complementarios. (…) lo de Naciones Unidas fue un proyecto de investigación donde a vos te financian la capacitación, el personal, los planos que van a usar, etcétera. Te financian el proyecto de investigación. Mientras que el proyecto del ICEI de “Consolidación al PAU” es mucho más grande, y a diferencia del anterior, te financian equipamiento, es más concreto, te queda capacidad instalada. En el otro también te queda capacidad instalada pero en conocimiento, es más abstracta, no

Con respecto a los aportes al PAU de la cooperación internacional recibida hasta el momento, si bien hubo un cierto apoyo financiero en distintas oportunidades, el principal beneficio de su participación en estos programas parece haber sido el aval que le fue dado por instituciones de renombre y la oportunidad de darse a conocer

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Año 1. No. 2. Abril 2012 El papel de la cooperación internacional descentralizada… tangible. A mi el proyecto de “Optimización del Uso del suelo vacante” me pareció muy valioso y creo que porque nos sirvió para crear un Banco de Suelos, pudimos incidir en la legislación, reglamentar las Ordenanzas, etcétera (...) Como te dije antes, si bien son dos cosas distintas, para mi son complementarias y a nosotros nos sirven las dos.”72

recurso donde nuestra experiencia podía ser aplicada en otros lugares.”73

El segundo motivo que nos parece interesante subrayar es la participación de los actores locales en el diseño de los programas. En la investigación pudimos observar que, en el caso del PGU, técnicos argentinos fueron convocados en la construcción de las tipologías para la clasificación de los suelos y, en el del ICEI, fueron los actores locales quienes realizaron el diagnóstico de las necesidades del PAU. Por último, quisiéramos enfatizar lo que a nuestro criterio son las dos conclusiones más relevantes del análisis del papel de la cooperación internacional en el PAU de Rosario. La primera de ellas hace referencia a la relación entre el diseño y la planificación de los proyectos, por un lado, y las realidades en las que los mismos van a ser implementados, por el otro. Es ampliamente reconocido hoy en día que mientras más adaptado esté un programa de cooperación al problema a solucionar y a las características de un territorio dado, más efectivo será y obtendrá resultados más profundos y sostenibles en el tiempo. Sin embargo, en la práctica internacional actual, en general, aún persisten dificultades para superar el paradigma tradicional de la cooperación internacional y para erradicar algunas prácticas jerárquicas (top-‐down) que lo caracterizan. Como lo explica Lattuca en la entrevista realizada, tanto las áreas temáticas que se priorizan como el formato de los programas (como, por ejemplo, las características a cumplir o la participación

Dentro de ésta línea de pensamiento consideramos que ambos Proyectos analizados pueden inscribirse dentro de lo que presentamos como el nuevo paradigma de cooperación internacional, debido fundamentalmente a dos razones. La primera de ellas la constituye el hecho de la bi-‐direccionalidad de la acción y el mutuo beneficio de la relación de cooperación establecida. En este sentido, podemos constatar que a través de la implementación de ambos programas los actores externos obtuvieron interesantes casos de estudio que pudieron ser luego utilizados como “modelos” en otros países. Como lo explica Terrile: “La experiencia de Rosario es bastante particular por la dimensión que tomó y por las actividades que empezamos a desarrollar dentro de la política pública (...) no son muchos los casos en los que los Municipios estén involucrados de manera plena tal como lo estamos acá dónde la AU es política municipal (…) Entonces Rosario le sirvió a ellos como un caso testigo, un caso de estudio interesante, y nosotros empezamos a ser la ciudad referente o que podía actuar como modelo en otros programas que siguieron (…) contando un poco todo ese camino que nosotros recorrimos con la intención de ver si a ellos les servía para emularlo en sus ciudades. Es decir que pasamos de ser una ciudad beneficiaria de la cooperación, a ser una ciudad

72 Entrevista realizada a Raúl Terrile en su calidad de ingeniero agrónomo integrante del Cepar y técnico del Programa Municipal de Agricultura Urbana en Rosario. [Arancibia, 2011]

73 Entrevista realizada a Raúl Terrile en su calidad de ingeniero agrónomo integrante del Cepar y técnico del Programa Municipal de Agricultura Urbana en Rosario. [Arancibia, 2011]

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de algún tipo de actor público o de la sociedad civil en particular) suelen ser determinadas por “modas” internacionales en lugar de surgir de un análisis de las necesidades locales. La segunda de las conclusiones que se desprende de ésta investigación es que en todos los casos, un aspecto muy importante -‐si no fundamental-‐ para poder acceder a la cooperación internacional lo constituye la (pre)existencia de una alianza firme entre los principales actores locales involucrados en un tema, que puedan instituirse como interlocutores fiables y capaces de trabajar en pos de un objetivo en común bien definido.74 Para expresarlo en otros términos, -‐y como lo demuestra el caso del PAU-‐ la cooperación internacional puede constituir una herramienta muy útil para impulsar procesos de desarrollo local, pero esto no implica que sea capaz de crearlos o de iniciarlos por sí misma si no existen previamente voluntad, iniciativas o un tejido social propicio a nivel local. Si, por el contrario, ya hay un proceso local “en curso”, la cooperación puede ayudar efectivamente a fortalecerlo, no sólo mediante líneas de financiamiento, sino también aportando su experiencia, reforzando los aspectos débiles de

programa o introduciendo elementos innovadores.

CONCLUSIONES FINALES El Programa de Agricultura Urbana de Rosario es una estrategia de desarrollo económica, social y ambientalmente sustentable que surge como una medida de supervivencia durante lo peor de la crisis argentina y evoluciona rápidamente. La misma fue -‐y continúa siendo-‐ localmente diseñada y gestionada a partir de la conformación de una red que integra a actores públicos y privados, gubernamentales y de la sociedad civil. Sin embargo, resulta interesante destacar que dicho “carácter local” no impidió que el programa haya sabido aprovechar las oportunidades del sistema internacional, potenciando sus recursos endógenos mediante su participación en proyectos conjuntos -‐y mutuamente beneficiosos-‐ con actores externos. Con respecto a los aportes para el PAU de la cooperación internacional recibida hasta el momento, podemos concluir que si bien hubo un cierto apoyo financiero en distintas oportunidades, el principal beneficio de su participación en éstos programas parece haber sido el aval que le fue dado por instituciones de renombre, hecho que le permitió legitimarse ante la sociedad local y fortalecer alianzas internas por un lado, y ganar visibilidad -‐y reconocimiento-‐ a nivel internacional por el otro.

74 Éste fenómeno se ve reflejado, en el del PGU de Naciones Unidas, bajo la exigencia de que exista la voluntad de las autoridades locales y una sociedad civil dinámica y organizada como condición sine qua non para participar del mismo. En el programa de consolidación del PAU del ICEI mientras tanto, Lilli Marinello explica “(...) la parte técnica la puede aportar el mismo programa por ejemplo en la parte productiva de las huertas urbanas y los parques-‐ huerta tienen los recursos especializados para eso, pero por ahí en otras partes necesitan asesoramiento como por ejemplo en la parte comercial, en las buenas prácticas y en el caso del asociativismo, dónde se contrata o se aporta los recursos necesarios.[Entrevista realizada a Lilli Marinello en su calidad de directora general de la cooperación italiana del ICEI Mercosur, (ARANCIBIA, 2011)]

Finalmente, quisiéramos destacar que nuestra intención al estudiar el papel de la cooperación internacional en el PAU no es

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la de idealizarla ni justificar su utilización en todos los casos e independientemente de sus condiciones. Tampoco quisiéramos caer en el extremo opuesto que demoniza a la cooperación internacional y la descarta de entrada por considerarla como a una nueva forma de imperialismo, que vienen solamente a imponer cosas o para obtener información. Es por esto que, tratando de evitar caer en una lectura ingenua, por un lado, y

conspirativa, por el otro, queremos servirnos del caso del PAU de Rosario para resaltar el hecho de que la cooperación internacional puede ser efectivamente una herramienta importante para impulsar proyectos de desarrollo local, siempre y cuando se cumplan cuestiones como lo son el respeto de las necesidades y las realidades locales, por un lado, y que sea coherente con la naturaleza y funcional a los objetivos del proyecto de desarrollo local endógeno, por el otro.

REFERENCIAS Arancibia, Victoria (2011), “La cooperación internacional descentralizada como herramienta para el desarrollo local: El caso del Programa de Agricultura Urbana de la ciudad de Rosario (2002-‐2010)”, tesina de grado de la Facultad de Ciencia Política y Relaciones Internacionales, Argentina, Universidad Nacional de Rosario, julio. Boletín URBANEWS (2004), “Un programa mundial pionero: El Programa de Gestión Urbana”, Dirección del Desarrollo y de la Cooperación, octubre. Dubois, Alfonso (2000), “Desarrollo Humano” en Pérez de Armiño, Karlos, Diccionario de Acción Humanitaria y Cooperación para el Desarrollo, Hegoa, disponible en: http://www.dicc.hegoa.ehu.es/listar/mostrar/682 Hernández Rodríguez, Carol (2009), “El Programa de Agricultura Urbana en Rosario, Argentina”, Instituto de Investigación y Debate sobre la Gobernanza, septiembre, disponible en: http://www.institut-‐ gouvernance.org/fr/analyse/fiche-‐analyse-‐440.html ICEI MERCOSUR (2010), Memoria 2003-‐2010, Buenos Aires, marzo. Instituto de Promoción de Desarrollo Sostenible, “Agricultura Urbana: El caso Rosario”, disponible en: http://www.ipes.org/index.php?option=com_content&view=article&id=211&Itemid=133#once Madoery, Oscar (2009), “Cambio de época y política endógena. Una mirada desde las Ciencias Sociales”, Red de Desarrollo Económico Territorial y Empleo para América Latina y el Caribe, disponible en: http://www.dete-‐alc.org/reddete-‐biblio.asp _____ (2009), “Un análisis de caso desde la perspectiva del desarrollo territorial. Rosario, Argentina, 1995-‐ 2008”, Semestre Económico, vol. 12, no. 24, Medellín, pp. 69-‐92, disponible en: http://redalyc.uaemex.mx/src/inicio/ArtPdfRed.jsp?iCve=165013125004.

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EQUIPO TIP Nicolás Mancini (Argentina) Co-‐fundador y director de TIP. Fundador y director de Paradiplomacia.org. Docente de Derecho Internacional Público en la Facultad de Derecho de la Universidad de Buenos Aires (UBA). Es asesor en la Subsecretaría de Transporte del Gobierno de la Ciudad de Buenos Aires. Licenciado en Derecho. Realizó estudios de Maestría en Relaciones Internacionales en la Universidad de Buenos Aires (UBA). nicolas.mancini@paradiplomacia.org

Horacio Rodríguez Vázquez (México)

Co-‐fundador y editor de TIP. Ha colaborado como consultor en proyectos de cooperación técnica en materia de alianzas público-‐privadas, biocombustibles, pequeña agricultura, seguridad alimentaria, facilitación del comercio e internacionalización de MIPYME agroalimentarias en el Banco Interamericano de Desarrollo (BID), la CEPAL y la Oficina Regional de la FAO para América Latina y el Caribe. Ingeniero Agrónomo por el ITESM y Maestro en Cooperación Internacional para el Desarrollo por el Instituto Mora. paradiplomacia@paradiplomacia.org

Gastón Grizzo (Argentina) Productor TIP. Licenciado en Derecho. Realizó estudios de Maestría en Relaciones Internacionales en la Universidad de Buenos Aires.

Ana Bossler (Brasil) Asistente del Equipo Editorial TIP. Escritora voluntaria en “Association of African Entrepreneurs”, Mozambique. Ha colaborado en el diseño e implementación de proyectos sobre Derechos Humanos en diferentes ONGs internacionales, como la Cruz Roja Brasileña y SDI. Abogada especializada en comercio y derecho civil desde una perspectiva económica.

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CONSEJO ASESOR TIP

Tullo Vigevani (Brasil) Profesor de Ciencias Políticas en la Universidad Estadual Paulista (UNESP). Investigador del Centro de Estudios de Cultura Contemporánea (CEDEC) y del Instituto Nacional de Ciencia y Tecnología para Estudios sobre Estados Unidos (INCT-‐INEU). Doctor en Historia Social por la Universidad de Sao Paolo. Cuenta con 14 libros, 51 capítulos de libros y 133 artículos publicados en revistas especializadas. Entre los temas abordados en sus publicaciones destacan la integración regional, MERCOSUR, la política exterior de Brasil, la globalización, la paradiplomacia y los regímenes internacionales.

Nahuel Oddone (Argentina) Investigador del Centro Studi di Politica Internazionale (CeSPI). Asesor en la Comisión del MERCOSUR de la H. Cámara de Diputados de la Nación Argentina. Licenciado en Relaciones Internacionales por la Universidad Nacional del Centro de la Provincia de Buenos Aires. Master en Derecho de la Integración Económica por la Universidad del Salvador, en convenio con l’Université Paris 1 Panthéon-‐Sorbonne. Maestro en Integración Económica Global y Regional por la Universidad Internacional de Andalucía. Entre sus publicaciones se destacan: Las ciudades y los poderes locales en las Relaciones Internacionales Contemporáneas (comp.), 2010; y La Red de Mercociudades: Globalización, Integración Regional y Desarrollo Local, 2008.

Mark Menaldo (Estados Unidos) Profesor-‐investigador de Ciencias Políticas en Texas A&M International University. Doctor en Ciencias Políticas por Michigan State University. Licenciado en Sociología y Filosofía por Colorado College. Sus áreas de especialidad son la ética y el liderazgo en las relaciones internacionales, así como la historia de la filosofía política. En 2011 fue reconocido con el premio Fredric M. Jablin, de la International Leadership Association (ILA), por sus contribuciones al estudio del liderazgo político en las relaciones internacionales. Esther Adelaida Ponce Adame (México) Consultora e investigadora en gobiernos locales, cooperación descentralizada, acción exterior de los gobiernos locales y desarrollo local, entre otros temas. En 2006 recibió el Premio “Ángel Ballesteros” por su trabajo “Dificultades y posibilidades de la cooperación internacional para el desarrollo local en América Latina”, publicado en 2008 por la Unión Iberoamericana de Municipalistas (UIM). Licenciada en Relaciones Internacionales por la Universidad Nacional Autónoma de México (UNAM). Maestra en Cooperación Internacional para el Desarrollo por el Instituto Mora. Actualmente cursa el Doctorado en Ciencias Políticas y Sociales en la UNAM.

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Trabajos de Investigación en Paradiplomacia Semblanzas curriculares

CONSEJO ASESOR TIP

María García Pizarro (España) Directora de Cooperación Técnica de la Unión Iberoamericana de Municipalistas (UIM). Directora de la consultora especializada en gestión pública ESPACIOS_MGP (www.espaciosmgp.com). Actualmente dirige un módulo de planificación estratégica dedicado a directivos públicos y promovido por la UIM y su Escuela de Gobierno Local (EGL), en su edición virtual, además de que coordina el curso de Gerencia y Marketing Política de la UIM. Licenciada en Derecho por la Universidad de Navarra. Máster en Gestión y Administración de Empresas por la Escuela Superior de Administración y Dirección de Empresas (ESADE). Ha publicado diversos libros y estudios institucionales en el campo de la planificación estratégica territorial, el asociacionismo municipal y el nuevo papel de la administración pública local.

Manuel Martínez Justo (México) Profesor-‐Investigador de la División de Ciencias Socioeconómicas de la Universidad Nacional Autónoma de México, Facultad de Estudios Superiores Acatlán (UNAM-‐FES Acatlán). Forma parte de la Asociación Mexicana de Estudios Internacionales (AMEI). Es Licenciado en Geografía e Historia y Maestro en Comercio y Finanzas Internacionales. Entre sus publicaciones destaca la coordinación del libro “Estudios Comparados de Diplomacia Local en las Entidades Federativas del Centro de México”, publicado en 2011 por la UNAM-‐FES Acatlán.

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AUTORAS Y AUTORES

Thauan Santos (Brasil) Investigador del BRICs Policy Center (Centro de Estudios e Investigación de los países BRIC). Licenciado en Ciencias Económicas por el Instituto de Economía de la Universidad Federal del Río de Janeiro (IE/UFRJ). Actualmente cursa el Máster en Relaciones Internacionales en el Instituto de Relaciones Internacionales de la Pontificia Universidad Católica del Rio de Janeiro (IRI/PUC-‐Rio).

Luan Santos (Brasil) Estudiante de Máster en Planificación Ambiental en el Instituto Alberto Luiz Coimbra de Posgrado e Investigación de Ingeniería (COPPE/UFRJ). Licenciado en Administración por la Facultad de Administración y Ciencias Contables de la Universidad Federal del Río de Janeiro (FACC/UFRJ).

Rafael Pinto Da Silva (Brasil) Asistente de la Secretaría Municipal Adjunta de Relaciones Internacionales de Belo Horizonte, Brasil. En 2009-‐2010 fue consultor del Observatorio del Milenio de Belo Horizonte. Licenciado en Relaciones Internacionales por el Centro Universitario de Belo Horizonte (UniBH) y Gestor de Tecnología de la Información por la Fundación Getúlio Vargas (FGV).

Laura Oliveria de Medeiros (Brasil) Consultora internacional de RUSSO & WILLMOTT Ltd. Asistente del Congreso de la Red Internacional de Gobiernos Locales por la Sostenibilidad (ICLEI). Anteriormente colaboró como asistente de la Secretaría Municipal Adjunta de Relaciones Internacionales de Belo Horizonte, Brasil (2010-‐2012). Licenciada en Relaciones Internacionales por la Universidad Católica de Minas Gerais y especialista en Cooperación Internacional Descentralizada Unión Europea-‐Latinoamérica por la Universidad Abierta de Cataluña.

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Fernando Rei (Brasil) Profesor del Programa de Doctorado en Derecho Ambiental Internacional de la Universidad Católica de Santos (UNISANTOS). Director Científico de la Sociedad Brasileña de Derecho Internacional Ambiental (SBDIMA).

Kamyla Cunha (Brasil) Profesora de Legislación Ambiental de la Universidad Federal de São Paulo (UNIFESP) e investigadora del Instituto para Energía y Medioambiente (IEMA).

Joana Setzer (Brasil) Maestra en Ciencias Ambientales por la Universidad de São Paulo (USP). Actualmente es candidata a doctora en London School of Economics and Political Science (LSE).

Fabiana Rita Dessotti Pinto (Brasil) Doctora en Relaciones Internacionales por la Universidad Católica de São Paulo (PUC-‐SP). Profesora en la Universidad Municpal de São Caetano do Sul y el Centro Universitario de la Fundación Santo André.

Noemi Galvão (Brasil) Investigadora del Centro de Estudios para el Desarrollo Local (NEDEL/FSA). Licenciada en Relaciones Internacionales por el Centro Universitario de la Fundación Santo André.

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Thiago Mattioli Silva (Brasil) Investigador del Centro de Estudios para el Desarrollo Local (NEDEL/FSA). Estudiante de maestría en el Programa de Ciencias Sociales y Humanidades de la Universidad Federal ABC. Licenciado en Relaciones Internacionales por el Centro Universitario de la Fundación Santo André.

Eduardo Augusto Café (Brasil) Graduado en Relaciones Internacionales y estudiante de maestría en Administración Pública en la Fundación João Pinheiro.

Matilde de Souza (Brasil) Profesora del Departamento y del Programa de Posgrado en Relaciones Internacionales de la Pontificia Universidad Católica de Minas Gerais (PUC-‐Minas). Doctora en Ciencias Humanas por la Universidad Federal de Minas Gerais (UFMG).

Armando Gallo Yahn Filho (Brasil) Profesor del Curso de Graduación en Relaciones Internacionales del Instituto de Economía de la Universidad Federal de Uberlândia (UFU). Licenciado en Ciencias Jurídicas y Sociales por la Pontificia Universidad Católica de Campinas (PUC-‐Campinas). Maestro en Relaciones Internacionales por el Programa "San Tiago Dantas" (UNESP -‐ UNICAMP -‐ PUC/SP). Doctor en Ciencia Política por la Universidad Estatal de Campinas (UNICAMP).

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Agustina Rodríguez Saá (Argentina) Directora Ejecutiva de la Fundación de Investigación Social Argentino Latinoamericana (FISAL). Fue coordinadora del Plan Estratégico Ambiental de la provincia de San Luis en representación de FISAL. Abogada especializada en derecho ambiental, trabajó en el departamento de derecho ambiental de M&M Bomchil. Ex directora de Relaciones Internaciones e Integración del Parlamento del Mercosur. Ex becaria del Parlamento Europeo. Pedro Wouterlood Sapag (Argentina) Abogado. Asesor del Bloque Justicialista San Luis y del Interbloque Parlamentario Federal del Senado de la Nación. Fue Secretario Letrado, por concurso público, de la Fiscalía de Causas Policiales y Penitenciarias del Ministerio Público de la provincia de Salta. Asesor externo de FISAL para la formulación del Plan Estratégico Ambiental de la provincia de San Luis. Rosendo Alsina (Argentina) Se desempeña en FISAL en las áreas de capacitación y de políticas públicas, colaborando, entre otras actividades, con el asesoramiento en diversas acciones de implementación del Plan Estratégico Ambiental de la provincia de San Luis. Estudia ciencia política en la Facultad de Ciencias Sociales de la Universidad de Palermo.

Victoria Arancibia (Argentina) Colabora con APAE Joinville (Brasil) en proyectos de desarrollo. Tiene experiencia como voluntaria en organizaciones no gubernamentales. Licenciada en Relaciones Internacionales en la Universidad Nacional de Rosario.

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CONVOCATORIA Nº 3 PARA LA PUBLICACIÓN DE ARTÍCULOS EN LA REVISTA TIP TIP convoca a enviar propuestas de artículos para ser publicados en la tercera edición de la revista digital Trabajos de Investigación en Paradiplomacia (ISSN: 1853-‐9939): “Las relaciones internacionales subnacionales en el ámbito de la integración”.

Podrán participar investigadores, académicos, representantes de gobiernos locales, agencias de cooperación internacional, organizaciones de la sociedad civil, universidades y centros de investigación, así como todos aquellos actores involucrados directamente en acciones de cooperación descentralizada y/o de proyección internacional de gobiernos subnacionales. Se invita a presentar trabajos de investigación en alguna de las siguientes áreas temáticas: • • • •

Tema 1: La integración subnacional. Tema 2: Facultades legales de los gobiernos locales para generar y/o formar parte en redes de integración subnacional. Tema 3: Cooperación descentralizada e integración transfronteriza. Tema 4: Estudios de caso.

Todos los trabajos deberán enviarse por correo electrónico a la siguiente dirección: paradiplomacia@paradiplomacia.org, a más tardar el lunes 7 de mayo de 2012. Fechas importantes Fecha

Actividad

07 mayo 2012

Fecha límite para el envío de resúmenes.

21 mayo 2012

Publicación de resúmenes seleccionados en www.paradiplomacia.org

25 junio 2012

Fecha límite para el envío de trabajos finales.

09 julio 2012 Publicación Revista TIP. Más información: paradiplomacia@paradiplomacia.org www.paradiplomacia.org

The World Academy of Paradiplomacy and International Cooperation (WAP) is a leading global organization of academic scholars, national and subnational government officers, international and non-‐governmental organizations, business executives, students of paradiplomacy, international cooperation and related fields. The WAP endeavors to facilitate the creation and exchange of research on sister cities’ and sister states/provinces’ international cooperation, subnational government trade & investment promotion, non-‐central government international exchange in environmental, economic, art, educational, public security affairs and related fields at the global scope. The WAP organizes and holds annual conferences for participants from all over the world. At the conferences, the academy offers an international forum to present research papers and hold other scholarly events. The WAP promotes the exchange of ideas in research, teaching, public policies and the best enterprise practices through formal presentations of research, discussions, seminars, and publication of scholarly journals. WAP-‐2012 Las Vegas Annual Convention Las Vegas, Nevada, USA, October 14-‐16, 2012 Stratosphere Hotel Casino Tower, Las Vegas Nevada Please click here for Hotel Information. CALL FOR PAPERS Submission Deadline: June 15, 2012. Early submissions are Welcome! Please submit your paper online http://www.waparadiplomacy.org/

TIP. Trabajos de Investigación en Paradiplomacia. ISSN: 1853-‐9939 Año 1. Número 2. Abril 2012. “Relaciones internacionales subnacionales y desarrollo sustentable”