Revista TIP N° 1 - Una Aproximación a las Relaciones Internacionales Subnacionales by Paradiplomacia.org

Año 1. Número 1. Diciembre 2011.

ISSN: 1853-‐9939

Una aproximación a las relaciones internacionales subnacionales 1

Trabajos de Investigación en Paradiplomacia, Año 1, No. 1. Buenos Aires, Argentina, 2011. ISSN:1853-‐9939 1. Relaciones internacionales. 2. Derecho internacional público. 3. Gobiernos locales. 4. Paradiplomacia. 5. Cooperación internacional descentralizada.

TIP (Trabajos de Investigación en Paradiplomacia). Revista académica de acceso libre y gratuito. Disponible en: http://www.paradiplomacia.org Los trabajos incluidos en este número fueron dictaminados y revisados por el Consejo Asesor y el Equipo Editorial TIP. Las opiniones expresadas en los mismos son responsabilidad de los autores y pueden no coincidir con aquellas de los integrantes de TIP. Todos los derechos reservados. Se autoriza la reproducción y difusión de material contenido en esta revista para fines educativos u otros fines no comerciales sin previa autorización escrita de los titulares de los derechos de autor, siempre que se especifique claramente la fuente. Se prohíbe la reproducción del material contenido en esta revista para reventa u otros fines comerciales sin previa autorización escrita de los titulares de los derechos de autor. Las peticiones para obtener tal autorización deben dirigirse al Director y al Editor de TIP, Charcas 5109-‐D, 01425 Capital Federal, Buenos Aires (Argentina) o por correo electrónico a paradiplomacia@paradiplomacia.org.

Diseño de portadas: Federico Mancini (2011).

CONTENIDO

Presentación Nicolás Mancini………..…………………..…………..4 Introducción Horacio Rodríguez Vázquez……………….……….5 Historia y actualidad de la acción exterior de los gobiernos locales Esther Adelaida Ponce Adame.…………………10 Concepto y alcance de la cooperación descentralizada Odile Inés Hourcade……………………………..….44 Las relaciones internacionales subnacionales desde la teoría de las relaciones internacionales Mariana Luna Pont…………………………………..64 La cooperación descentralizada y el desarrollo territorial en los países latinos, una comparación trasatlántica José Luis Niño Amézquita…………………………84 La cooperación internacional para el desarrollo de la Comunidad Autónoma de Murcia: El camino hacia su gobernabilidad Juan Pablo Prado Lallande y Diana Elizabeth Tadeo Villegas…………………99 Las relaciones internacionales de los actores subnacionales: CRECENEA/CODESUL y ZICOSUR Mariana Merlo Blázquez…………………..……118 Veinte años de proyección internacional en Jalisco Ray Freddy Lara Pacheco, Germán Ali de la Torre Morales, Carolina Echave Bastidas y José David Fierro Ruelas…………………………133 Ciudades como espacio de innovación: La cooperación descentralizada y las TICs Rafael Pinto da Silva……………………………….155 Semblanzas curriculares…………………………………….172 3

DIRECTORIO Nicolás Mancini Director Horacio Rodríguez Vázquez Editor Gastón Grizzo Productor Ana Bossler Asistente del Equipo de Edición ISSN: 1853-‐9939 Consejo Asesor Nahuel Oddone Tullo Vigevani Mark A. Menaldo www.paradiplomacia.org

TIP (Trabajos de Investigación en Paradiplomacia). Charcas 5109-‐D, 01425 Capital Federal, Buenos Aires, Argentina. E-‐mail: paradiplomacia@paradiplomacia.org

PRESENTACIÓN

sus principales resultados, a fin de abordar la temática desde una perspectiva integral y abierta. Tenemos el orgullo de estar entre los primeros que apuestan por una revista especializada en paradiplomacia. Hoy estamos dando este primer paso y queremos invitarlos a ser parte de este cambio. Los invito a acompañarnos, a debatir con nosotros, a criticarnos, a guiarnos e inspirarnos, pues su opinión será fundamental para que la calidad de nuestra revista se eleve número a número. ¡Muchas gracias! Cordialmente, Nicolás Mancini Director TIP nicolas.mancini@paradiplomacia.org

información acerca de la paradiplomacia es muy abundante en Internet. Sin embargo, ésta no siempre se presenta en un formato amigable que nos invite a la lectura y la reflexión. Asimismo, dicha información no siempre está respaldada por una base institucional que asegure la calidad académica y veracidad de la misma, un factor que resulta preocupante. En este contexto, TIP surge como una iniciativa innovadora para la difusión de trabajos de investigación sobre las relaciones internacionales de los gobiernos locales y la cooperación descentralizada. Los trabajos publicados en TIP son cuidadosamente seleccionados y editados para brindar información clara de base sólida, proveniente de centros de investigación, instituciones académicas, agencias de cooperación internacional, consultoras y gobiernos locales. El fin último de TIP es contribuir a delinear un marco teórico de las relaciones internacionales subnacionales, co-‐operando mano a mano con la cada vez más amplia gama de actores involucrados en la paradiplomacia. En cada número se buscará plasmar las distintas dimensiones de relacionamiento entre dichos actores y

INTRODUCCIÓN

Horacio Rodríguez Vázquez

Partiendo de lo anterior, la finalidad de este primer número de TIP es la de contribuir en la construcción de un marco teórico-‐conceptual sobre la proyección internacional de los gobiernos locales y la cooperación descentralizada, que sirva como punto de partida para futuros trabajos de análisis en materia de paradiplomacia.

paradiplomacia es un concepto que, si bien no es nuevo, todavía hoy puede considerarse en un proceso constante de búsqueda por definir su ámbito de aplicación, tanto en términos teóricos como operativos. A grandes rasgos, puede definirse como el conjunto de acciones internacionales protagonizadas por los gobiernos no centrales y, por lo general, es comúnmente aceptado que dichas acciones tienen como fin último la promoción del desarrollo local. A lo largo del tiempo, la concepción de la paradiplomacia se ha transformado bajo la influencia de los distintos enfoques de desarrollo, las tendencias marcadas por las coyunturas y las corrientes de pensamiento de cada época, los cambios jurídico-‐ institucionales al interior de los Estados, las prioridades de los gobiernos locales y nacionales, así como por la influencia de algunas directrices de las agencias de cooperación internacional. No obstante, la falta de precisión en los conceptos y/o en las modalidades de ejecución no ha impedido que una amplia gama de actores subnacionales hayan llevado a cabo, durante décadas, distintas acciones con características especiales, concretas y diferenciadas que nos permiten ubicarlas bajo la etiqueta de la paradiplomacia.

Los trabajos aquí presentados fueron obtenidos a través de una convocatoria abierta y sometidos a un proceso de selección y dictaminación por parte de los miembros del Consejo Asesor de TIP, quienes junto al equipo editorial se encargaron de asegurar la calidad y oportunidad de los artículos publicados, en términos de su contribución al logro de los objetivos planteados para esta edición. Los tres primeros textos nos presentan un abordaje téorico-‐contextual sobre la acción exterior de los gobiernos locales y la cooperación descentralizada. En su artículo, Esther Ponce nos introduce a la esfera de la paradiplomacia a través de una revisión retrospectiva de aquellos factores que han contribuido a su consolidación en el tiempo, tanto a nivel internacional como al interior de los Estados-‐nación. Después de esta revisión histórica, Ponce nos sitúa en el contexto actual de la paradiplomacia y pone la sobre la mesa una invitación abierta para 5

Trabajos de Investigación en Paradiplomacia Horacio Rodríguez Vázquez

explorar cómo estos factores, externos y endógenos, inciden de forma diferente sobre actores subnacionales concretos en contextos específicos. Finalmente, la autora resalta una contradicción que caracteriza a la coyuntura actual por la que atraviesa la acción exterior de los gobiernos locales y que aparece como constante en los diferentes textos compilados en esta edición de TIP: a medida que avanza el proceso de descentralización, es necesaria una mayor coordinación entre los actores subnacionales y los gobiernos centrales, a fin de armonizar sus esfuerzos para encaminarlos hacia un mismo fin: la promoción del desarrollo a nivel local. Odile Hourcade centra su análisis en la cooperación descentralizada como paradigma de la cooperación internacional para el desarrollo. La autora señala que, aún cuando es posible identificar acciones de cooperación descentralizada desde los años posteriores a la Segunda Guerra Mundial, no fue sino hasta las últimas décadas del siglo pasado cuando dicha modalidad de cooperación adquirió mayor relevancia. Entre los factores que motivaron el interés creciente por este tipo de acciones, Odile destaca la mayor apertura de la agenda global, lo que permitió la inclusión de nuevos temas y una amplia gama de actores distintos a los gobiernos centrales; los procesos de descentralización administrativa al interior de los Estados y la consolidación la paradiplomacia. La autora distingue a la cooperación descentralizada del modelo “clásico” de cooperación –al que denomina asistencialista-‐, señalando que las principales diferencias entre ambos enfoques radican en la horizontalidad, la reciprocidad y la simetría de la

cooperación descentralizada, versus la verticalidad de las acciones de cooperación tradicionales, que consideran al Estado central como el único promotor del desarrollo. Justamente, la autora resalta que el carácter más democrático, inclusivo y participativo de la cooperación descentralizada la ubican como una herramienta clave para promover la interacción entre gobiernos subnacionales en pos del desarrollo local. Mariana Luna Pont subraya que las relaciones internacionales subnacionales fueron consideradas como objeto de estudio en la teoría de las relaciones internacionales en un momento tardío y de manera segmentada. Luna Pont resalta que la paradiplomacia es un concepto polisémico que ha estado sometido a un proceso de ajustes y revisiones, a grado tal que es posible encontrar en la literatura una multiplicidad de términos que hacen referencia a la misma idea. La autora identifica dos enfoques principales en la literatura sobre paradiplomacia: aquellos donde la acción exterior de los gobiernos locales es tratada como resultado de los cambios en la política internacional, y aquellos donde la paradiplomacia es abordada a partir de su impacto para la elaboración e implementación de la política exterior. Un aspecto interesante es que la literatura muchas veces señala que la agenda internacional de los gobiernos locales está en conflicto con la política exterior del gobierno central. Sin embargo, en palabras de la autora, “ la actividad paradiplomática algunas veces complementa, otras desafía y a menudo duplica la conducta de los gobiernos centrales”, lo que abre un

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espacio de análisis que nos permite abordar la proyección internacional de los entes subnacionales como complemento y, en algunos casos, como un instrumento de la política exterior de los gobiernos centrales.

los centros urbanos y la cooperación descentralizada ha comenzado a tener el mismo comportamiento en la región. De ser así, nos encontraríamos ante lo que Bastiaensen et al. (2001) denominan como “la conocida paradoja del trabajo de desarrollo”,1 en el sentido de que las acciones de cooperación internacional tienden a ser menos exitosas en donde son más necesarias. Los últimos cuatro artículos nos presentan estudios de caso sobre la proyección internacional de actores subnacionales en diferentes regiones. Juan Pablo Prado Lallande y Diana Elizabeth Tadeo Villegas analizan la cooperación internacional para el desarrollo de la Comunidad Autónoma de Murcia, España. Los autores mencionan que la cooperación descentralizada puede llegar a introducir cierto ruido en el sistema de cooperación internacional, si se considera el gran número de actores involucrados y la falta de un marco regulatorio-‐institucional que coordine este tipo de acciones a nivel global. De ahí que Prado y Tadeo señalen la necesidad de promover la gobernabilidad de la acción exterior de los actores subnacionales como medio para lograr el fin último de la cooperación descentralizada: la promoción del desarrollo local. En ese sentido, coinciden con las observaciones de Luna Pont y Niño

En la misma línea que Luna Pont, José Luis Niño Amézquita señala que la descentralización no necesariamente implica un “debilitamiento” del Estado, sino que puede complementar a las políticas centrales en su búsqueda por la promoción del desarrollo en todos los territorios bajo su demarcación. El autor señala que algunos territorios históricamente rezagados no han podido responder a los retos de la descentralización para promover su propio desarrollo, debido a factores como una institucionalidad debilitada y una baja capacidad administrativa. En ese contexto, José Niño ubica a la cooperación descentralizada como un instrumento de los actores subnacionales para hacer frente a estas dificultades. Sin embargo, en su análisis comparativo sobre las implicaciones de la cooperación para la promoción del desarrollo territorial en los países latinos de América y Europa, subraya que los impactos diferirán dependiendo del grado de desarrollo previo y de las capacidades administrativas de los gobiernos subnacionales. Si bien la cooperación descentralizada puede promover que las zonas rezagadas accedan a herramientas para optimizar los recursos al interior de sus fronteras, también puede profundizar la brecha entre éstas y los territorios más desarrollados, que cuentan con mayor capacidad para gestionar la interacción con sus pares internacionales. En ese sentido, el autor subraya que América Latina presenta un fortalecimiento descentralizador que ha favorecido a

Bastiaensen, Johan, Vaessen, Jos y D’Exelle, Ben (2001), “Capital social y financiamiento para el desarrollo rural local en Nicaragua: perspectivas institucionales sobre desempeño e impacto” en Clemens, Harry y Ruben, Raúl (eds.), Nueva ruralidad y política agraria. Una alternativa neoinstitucional para Centroamérica, Universidad de Ámsterdam, Centro de Estudios para el Desarrollo Rural, Venezuela, Nueva Sociedad, pp. 211-‐229.

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Amézquita sobre la complementariedad –mas no la subordinación– de la cooperación descentralizada con la política de cooperación del gobierno central, con la finalidad de ordenar, coordinar, estructurar, sistematizar, conducir y planear las actividades de cooperación en pro de la coherencia, complementariedad, armonización y apropiación de los programas o proyectos instrumentados para promover el desarrollo a nivel local. Juan Pablo Prado y Diana Tadeo destacan una serie de elementos que permiten la gobernabilidad de la cooperación descentralizada, tales como un marco regulatorio ad hoc; la definición de objetivos explícitos, sectores, regiones y países prioritarios; un marco institucional permanente y estable; un sistema de control y registro de las acciones de cooperación; asignación de recursos destinados a la colaboración externa; establecer procesos de evaluación sistemática de las actividades realizadas; definir mecanismos de rendición de cuentas; y promover la coordinación de los actores locales con la instancia central y entidades homólogas en el país y en el exterior. Los autores concluyen que, aún cuando la Comunidad de Murcia ha avanzado en el camino hacia la gobernabilidad de su cooperación descentralizada, aún le falta mucho por hacer para configurarse como un actor subnacional capaz de aportar de manera significativa elementos proclives a favor de tal propósito, en pro de la cooperación española, en particular, y la cooperación internacional a nivel global, en general. Mariana Merlo Blázquez nos presenta experiencias de proyección internacional subnacional en América

del Sur, en el marco de CRECENEA/CODESUL y ZICOSUR. La autora identifica estas instancias como una plataforma para el reposicionamiento y re-‐ empoderamiento de los gobiernos subnacionales, quienes cobran un mayor protagonismo en la formulación y ejecución de iniciativas estratégicas para el desarrollo local y regional, así como para la consolidación de sus economías. Merlo señala que en el caso de figuras como CRECENEA/CODESUL y ZICORUS, que involucran a regiones transfronterizas, las acciones tienen un carácter mayoritariamente pragmático y/o funcional, pues responden a motivaciones vinculadas principalmente al desarrollo económico y el comercio, la generación de infraestructura intra-‐regional, así como la salud, el trabajo, la educación y la movilidad de los ciudadanos en las zonas limítrofes. De acuerdo con la autora, este tipo de procesos dotan de un nuevo sentido a las fronteras, emparentándolas más con la idea de “puente” que de “barrera”. Ray Lara, Germán de la Torre, Carolina Echave y José Fierro nos relatan la acción exterior del Estado de Jalisco durante las últimas dos décadas, un caso pionero en México sobre la proyección internacional de un gobierno local. La experiencia de Jalisco coincide con la presentada por Mariana Merlo sobre CRECENEA/CODESUL y ZICOSUR, en el sentido de que las motivaciones de tipo económico fueron las que tuvieron mayor peso para impulsar el proceso de internacionalización a nivel subnacional. De esta manera, Jalisco inicialmente buscó posicionarse como un polo de atracción para la inversión extranjera, a partir de lo cual fue

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desarrollando otro tipo acciones para lograr un reconocimiento internacional, como la promoción del turismo y la realización de eventos internacionales en sus distintos municipios. A pesar de que el caso de Jalisco representa una experiencia notable de internacionalización en México, cuando se compara con algunas provincias de Canadá, las Comunidades Autónomas de España o algunas ciudades brasileñas, como Rio de Janeiro y São Paulo, salen a la luz una serie de debilidades en su actividad exterior. Entre las áreas de oportunidad a mejorar, los autores subrayan la proyección internacional de ciertos sectores estratégicos, un reconocimiento internacional que trascienda los íconos tradicionales del Estado –fundamentalmente, como la cuna del mariachi y el tequila-‐ y, la más importante, lograr una mayor participación de la sociedad civil en las estrategias de internacionalización asumidas por el gobierno local.

embargo, al igual que José Luis Niño, Rafael Pinto da Silva subraya que algunas ciudades tienen mayor capacidad que otras para afrontar los desafíos de la descentralización,. Bajo esas circunstancias, da Silva plantea que la cooperación descentralizada en materia de TICs puede ser un facilitador del desarrollo económico y social a nivel local. En su artículo, el autor nos presenta la experiencia de la Comisión de Ciudades Digitales y del Conocimiento de CGLU y la Red Global Cities Dialogue como ejemplos concretos que, aún cuando presentan retos relacionados con la implementación de la agenda entre sus distintos miembros con el mismo nivel de profundidad, son exitosos en cuanto promueven el desarrollo de la sociedad informacional en un número importante de ciudades alrededor del mundo. Los textos aquí presentados, con su amplia variedad en términos de enfoque, diversidad de temas y áreas geográficas, nos presentan un panorama general sobre la situación actual de la teoría y la práctica de la proyección internacional de los gobiernos locales y la cooperación descentralizada. En ese sentido, deben ser vistos como un paso previo y una invitación para el análisis posterior de cómo los distintos actores subnacionales llevan a la práctica el concepto de la paradiplomacia en distintos contextos y realidades.

Finalmente, Rafael Pinto da Silva resalta el papel de las tecnologías de información y comunicación (TICs) como herramientas de potencialización económica y proyección internacional de los actores subnacionales, en general, y de las ciudades, en particular. En ese sentido, el autor menciona que las TICs deben considerarse como un elemento estratégico de la agenda urbana e internacional de las ciudades. Sin

Historia y actualidad de la acción exterior de los gobiernos locales

Esther Adelaida Ponce Adame

Historia y actualidad de la acción exterior de los gobiernos locales

Esther Adelaida Ponce Adame

Abstract

HISTORY AND PRESENT OF LOCAL GOVERNMENTS’ FOREIGN AFFAIRS This article analyses, with a retrospective approach, those transformations occurring in the international system, as well as the institutional and social changes in the States, which are identified as key factors that have encouraged foreign actions of local governments and their recognition as players in the international system. The analysis is made using historical circumstances as the framework that has shaped the evolution and transfiguration of the international action of local governments, as well as the cooperation mechanisms rising among them and other actors. Key words: Paradiplomacy, federal diplomacy, decentralized cooperation, local governments, international relations, subnational international management. Resumo

HISTORIA E ATUALIDADE DA AÇÃO EXTERIOR DOS GOVERNOS LOCAIS

O presente artigo, desde uma visão retrospectiva, analisa as transformações ocorridas no sistema internacional e as mudanças institucionais e sociais dos estados que, em conjunto, têm destacado fatores determinantes no dinamismo que adquire a ação exterior dos governos locais e seu reconhecimento como atores do sistema internacional. Neste caso, realizamos dada reflexão desde as circunstâncias históricas que estruturam a origem e dão o canal de origem, entre outros fatores, a evolução e transformação no momento de atividade exterior dos governos locais e os mecanismos de cooperação que se desenvolvem entre eles e outros atores. Palavras-‐chave: Paradiplomacia, cooperação descentralizada, diplomacia federais, governo local, relações internacionais, gestão internacional subnacionais.

HISTORIA Y ACTUALIDAD DE LA ACCIÓN EXTERIOR DE LOS GOBIERNOS LOCALES

Resumen

Esther Adelaida Ponce Adame

El presente artículo analiza, desde una mirada retrospectiva, aquellas transformaciones acontecidas en el sistema internacional y los cambios institucionales y sociales de los Estados que, en conjunto, han significado factores determinantes en el dinamismo que adquiere la acción exterior de los gobiernos locales y su reconocimiento como actores del sistema internacional. En tal caso, realizamos dicha reflexión desde las coyunturas históricas que enmarcan el origen y le dan cauce, entre otros factores, a la evolución y transfiguración en el tiempo de la actividad exterior de los gobiernos locales y los mecanismos de cooperación que se gestan entre ellos y con otros actores. Palabras clave: Paradiplomacia, diplomacia federativa, cooperación descentralizada, gobiernos locales, relaciones internacionales, gestión internacional subnacional.

Frente a la ocurrencia de constantes

sus gobierno nacionales, ya no corresponde a fines del siglo pasado y principios del presente. Es justo en este marco donde se sitúa la creciente acción exterior de los gobiernos locales, pues dichas transformaciones implican nuevas formas de relacionarse con sus contrapartes más allá de las fronteras nacionales. Sobre el particular, una precisión que debe hacerse es que, pese a que la dimensión internacional de los gobiernos locales fuera tratada como novedosa –específicamente en el marco de su participación en el sistema internacional y en los diversos mecanismos de cooperación–, este tipo

transformaciones en la realidad mundial y al interior de los Estados, el enfoque centralista y vertical que caracterizó las relaciones 2 internacionales durante varias décadas se transforma. El papel de protagonista y de interlocutor único que había correspondido a los Estados, mediante 2

Al hablar de relaciones internacionales se hace más que en el sentido jurídico-‐técnico o estricto (actos productores de efectos jurídicos entre sujetos de derechos internacional) sino como todas las formas de interacción que tienen lugar entre miembros de sociedades distintas, sean o no promovidas por los gobiernos. Desde la misma perspectiva, su contenido va más allá de la esfera tradicionalmente reservada a la high politics (diplomacia, defensa, tratados internacionales…) y por lo tanto permite la actuación subestatal en la sin afectar a la unidad del poder exterior estatal.

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de interacción tiene una historia cercana en la constitución de la primera organización de autoridades locales y de aquellos hermanamientos constituidos en los años de la Posguerra. La novedad del fenómeno estriba en la amplitud que ha alcanzado y en su consolidación. En la última década, el número y la diversidad de actuaciones subestatales en el sistema internacional permiten hablar de un fenómeno recurrente y de una tendencia consolidada, tanto en aquellos países que fueron innovadores en esta actividad como en aquellos donde recientemente se ha potenciado. Este artículo procede al análisis histórico –o bien historicista– de esta realidad, buscando entender el actual dinamismo de la acción exterior de los gobiernos locales desde el origen mismo del hecho; su papel en los diversos momentos de las relaciones internacionales del corto siglo XX (en términos de Hobsbawm) y del siglo que transcurre. Asimismo, busca identificar los factores dinamizadores en su desarrollo, en sus distintas formas y manifestaciones: participación en foros internacionales, diferentes mecanismos de cooperación (transfronteriza, transregional, descentralizada, etc.), lobbying a nivel nacional e internacional, marketing territorial, etc. En tal caso, realizamos dicho análisis desde las coyunturas históricas que enmarcan el origen y le dan cauce, entre otros factores, a la evolución y transfiguración en el tiempo de la actividad exterior de los gobiernos locales y los mecanismos de cooperación que se gestan entre ellos y con otros actores. Esta reflexión la

elaboramos desde su dimensión internacional. Esta última tiene que ver no sólo con cada uno de los aspectos y temas en los cuales participan más allá de las fronteras nacionales, sino también con el nivel de implicación que lo externo juega en el contexto local. En ese sentido, esta dimensión se expresa en dos componentes: la internacionalización y la cooperación internacional. La primera se considera como un objetivo cada vez mayor en la gestión pública de los diversos gobiernos locales y, desde una perspectiva de afuera hacia adentro, con el grado creciente de implicación que lo externo juega en el contexto local, pues el nuevo escenario internacional impone a los gobiernos locales grandes desafíos que demandan mayor competitividad y eficiencia; así como influye en él por medio de la transculturización de elementos culturales globales y de problemas transnacionales. La segunda dimensión se da por la cooperación internacional.3 A la luz de dicho análisis, también rescatamos brevemente la explicación teórica de la acción exterior de los gobiernos locales y recuperamos en el marco de la evolución histórica parte de las transformaciones de las instituciones formales, en particular, los cambios jurídico-‐institucionales que desde el derecho interno de los Estados se han realizado en las últimas dos décadas para adaptarse a esta realidad. 3

Sobre este último punto no me detendré, pues ha sido un tema que he tratado ampliamente en otros documentos, algunos de los cuales se encuentran en internet.

Trabajos de Investigación en Paradiplomacia Esther A. Ponce Adame

Lógicamente, estas transformaciones en las instituciones formales son aún limitadas, pero como vemos a lo largo de estas breves páginas, los avances más llamativos en cuanto a la participación de Estados y municipios no están necesariamente en el entramado jurídico ni en los cambios legales, sino que se manifiestan de facto y en el reconocimiento efectivo de los gobiernos locales como actores que deben estar asociados a la construcción y ejecución de las políticas internacionales, tanto al interior de los Estados como en el sistema internacional. De la elaboración del análisis se desprenden cuatro grandes momentos de la actividad exterior de los gobiernos locales: • El primero se ubica a principios del siglo XX, justo en la etapa del idealismo de las Relaciones Internacionales y el periodo entre guerras, en el marco de la cual se constituye la primera asociación internacional de gobiernos locales. • Una siguiente etapa corresponde al fin de la Segunda Guerra Mundial, en cuyo contexto surgen los primeros hermanamientos producto de las relaciones entre ciudades aliadas y de aquellas que se confrontaron en la guerra; al tiempo que se da la extensión geográfica de este naciente dinamismo local con la emergencia del Tercer Mundo y la participación de sus ciudades en las primeras organizaciones mundiales de gobiernos locales. • El tercer momento coincide con el inicio del fin del orden mundial de

•

la posguerra en términos geopolíticos, geoeconómicos y estatocentristas, y la emergencia con ello de nuevos actores en el sistema internacional, en cuyo marco los gobiernos locales comienzan a formar parte de importantes debates internacionales y transforman sus mecanismos de colaboración, ampliando las fronteras geográficas y temáticas. La cuarta etapa podría llamarse de la consolidación, durante la cual factores como la globalización, los procesos de integración, descentralización, democratización y valorización del desarrollo local, permiten no sólo el reconocimiento de los gobiernos locales como actores imprescindibles en el sistema y la cooperación internacional, sino que también éstos se ven cada vez más obligados a incorporar la gestión internacional como parte de sus políticas de gobierno.

Como vemos al momento de abordar cada una de estas etapas, las formas en las que las ciudades y otros gobiernos locales deciden participar en el sistema internacional y cooperar e interactuar con sus contrapartes regionales e internacionales, son indisociables, por una parte, de la evolución misma del sistema internacional en su conjunto y de la cooperación para el desarrollo. Igualmente, de los procesos de cambio y permanencia que experimentan los propios sistemas nacionales y, por otro lado, de las formas en las que, recientemente, dichas ciudades, municipios, estados, y provincias, entre otros, experimentan, viven y responden a dichas transformaciones desde sus

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contextos territoriales. Cabe señalar que, es justamente este último elemento sobre el cual se deberá ahondar en futuros trabajos, dado que aquí sólo hacemos una breve aproximación.

entre las municipalidades importantes de los diversos países, dentro de los límites estrictos de la soberanía de los Estados, como una nueva forma de cooperación entre los pueblos y la cual contribuiría a la difusión de los ideales que habían determinado la creación de la Sociedad de las Naciones y que inspiraban su actividad. La ocurrencia de la segunda guerra mundial y lo que ésta significó en términos económicos, geopolíticos, tecnológicos, sociales; en pérdidas humanas y en participantes, tanto al interior de los países como en el ámbito mundial, será factor determinante para impulsar distintas formas de cooperación entre Estados-‐ nación, pero también de la que se hacía presente entre municipalidades en el periodo entre guerra. En los años posteriores se consolida un nuevo orden internacional caracterizado fundamentalmente por el enfrentamiento ideológico-‐militar de las dos superpotencias surgidas de la conflagración, en cuyo marco, la seguridad nacional entendida en poderío militar y la organización internacional como recurso para asegurar la paz internacional, la seguridad de las naciones y dirimir el conflicto por medio de la cooperación pasan a ser elementos importantes. Este sistema no tendría más su centro de gravedad en Europa y, por la inclusión de nuevos Estados y la diversificación geográfica de los mismos, implicará en términos de orden la globalización del sistema. Europa compartirá su predominio con los Estados Unidos y Japón; así como la Unión Soviética será una superpotencia. Asimismo, la

DE SUS ORÍGENES A SU

ACEPTACIÓN Y FORMALIZACIÓN La emergencia de la participación de los municipios en la cooperación internacional no es fruto de la generación espontánea. Su historia más cercana se ubica a principios del siglo XX (1913), cuando municipios europeos crearon la International Union of Local Autohorities (IULA), organización que, a partir de 2004, conforma junto con la Federación Mundial de Ciudades Unidas la organización Ciudades y Gobiernos Locales Unidos (CGLU). Si bien la IULA se quedó en el plano puramente europeo en un principio, además de que no logró pasar la línea del deseo a la realidad hasta ya muy entrado el siglo XX, sí es posible colocarla como el punto de inicio de lo que a lo largo del siglo pasado se iría construyendo en torno a las interacciones entre entes locales pertenecientes a distintas soberanías. De hecho, es la primera organización de poderes locales que logra que en un foro internacional se reconozcan las relaciones directas entre municipalidades de diversos países como una nueva forma de cooperación. En efecto, la Asamblea de la Sociedad de las Naciones adopta, el 20 de septiembre de 1924, la resolución aprobada en el Congreso de Ámsterdam realizado por la IULA en ese mismo año, que señalaba el establecimiento de relaciones directas

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descolonización de Asia y África alejarían aún más a la nueva sociedad mundial de la anterior sociedad eurocéntrica. En este nuevo escenario, la cooperación internacional es revalorada en los distintos campos de la política mundial como un medio fundamental para resolver muchas de las aristas y problemas de las relaciones internacionales y, por tanto, como un instrumento prioritario en la construcción del sistema internacional de la posguerra. Ello ocurre, en primer lugar, a través de la reconstrucción de las economías devastadas en aras del bienestar del régimen capitalista mundial y en la edificación de un orden multilateral que asegurara la paz y la estabilidad mundial. Posteriormente, como un factor central en la construcción de los mecanismos e instituciones que, a partir del diálogo y la concertación en el ámbito multilateral, bilateral, subregional y regional, habrán de coadyuvar a la resolución de problemas comunes de carácter económico, social y humanitario; así como a promover el progreso económico y social, y elevar el nivel de vida de los pueblos. En dicho contexto nacen los primeros hermanamientos entre colectividades locales de países diferentes. En su origen estos hermanamientos respondían a dos imperativos de la posguerra. Por un lado, se buscaba consolidar los lazos creados entre países que fueron aliados en la guerra, llevándose a cabo hermanamientos entre ciudades francesas, británicas, norteamericanas y canadienses, especialmente por medio de los intercambios lingüísticos. En el segundo caso, estos hermanamientos nacieron

de una de vocación hasta cierto punto humanista, pues buscaban la paz internacional y contribuir al acercamiento entre los pueblos que durante la guerra se habían enfrentado. Ciudades británicas y norteamericanas se hermanaron con algunas ciudades alemanas y francesas devastadas por la guerra, para asegurar la reconciliación mediante la cooperación de cara al futuro. En el mismo tenor, en plena Guerra Fría se constituyeron los hermanamientos de entendimiento por parte de municipios de Europa Occidental con sus homólogos de Europa del Este. En 1959 iniciaron este tipo de hermanamientos, como el que se da entre la ciudad de Dijon en Francia y la ciudad rusa de Stalingrado. En estos años también se acrecientan los vínculos entre ciudades y pueblos del mundo capitalista desarrollado. Ciudades de Europa occidental, Japón y Estados Unidos establecen relaciones de colaboración, las cuales, sin embargo, en un principio se sesgaban al ámbito cultural, que los mantenía en una especie de relación platónica, y sin un real alcance de derecho. Al tiempo que organizaciones como la IULA extienden sus radios de acción, ampliando sus participantes a los países de América, África y Asia, surgen una serie de nuevas asociaciones y organizaciones regionales e internacionales de gobiernos locales, como la Federación Mundial de Ciudades Unidas (FMVJ/UTO), en 1957; el Consejo de Municipios y Regiones de Europa, en 1951; la Unión Internacional de Alcaldes, en 1948; y la Conferencia Permanente de Poderes Locales en 1961, entre otros.

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Las formas incipientes de acercamiento y colaboración entre municipios de distintas soberanías se adecuan al propio sistema y al entorno internacional de esos años, al salir del contexto puramente europeo e ir incorporándose en este tipo de relaciones los países del llamado Tercer Mundo, así como se potencian los lazos de colaboración entre las municipalidades de países como Estados Unidos y Japón. Los temas que se discuten no van más allá de cuestiones culturales o de problemas muy locales que generan simples lazos de amistad y acercamiento; o bien, en el caso del trabajo de las asociaciones internacionales, éste se centra en su mayoría en la realización de conferencias que se enfocan a la discusión de temas de interés local o bien la discusión sobre temas de índole fronterizo. En Europa se aceleran los foros con respecto al propio proceso de integración y, en tal caso, se crean las primeras instituciones sobre este tipo de colaboración, como la Regio Basiliensis (Alemania, Francia y Suiza), que es una organización suiza que promueve la cooperación transfronteriza en el Valle Alto del Rin, y la Euregio (Alemania-‐Holanda), siendo ésta la primera asociación transfronteriza (Blatter y Clement, 2000) Mientras tanto, en el marco de la cooperación internacional –que en un futuro será un contexto detonante para que se incrementen los lazos de colaboración entre municipios del Sur y del Norte–, se niega o minimiza el papel y la influencia del territorio y, por tanto, de los espacios regionales y locales en los procesos económicos y

sociales necesarios para alcanzar el progreso. El territorio simplemente era considerado como un factor circunstancial en el paradigma estructural del desarrollo, siendo el gobierno central el encargado absoluto y único de corregir las desigualdades regionales y de dirigir los procesos de integración territorial. A comienzos de la década de 1960, el sistema internacional tendría un cambio fundamental, principalmente en la propia dinámica como opera la cooperación y que en parte determinará para el decenio de 1970 la creciente participación de municipalidades europeas en los debates sobre la desigualdad y la ayuda al desarrollo. En este periodo se pone en marcha un proceso nuevo: la ayuda internacional para el desarrollo, que será el rasgo permanente de las relaciones económicas internacionales entre el Norte y el Sur durante la guerra fría. La ampliación del sistema internacional a los países tercermundistas supuso un cambio notable, tanto por la multiplicación de los Estados participantes, como al dirimirse el conflicto hacia dicha zona geográfica y encauzarse la cooperación internacional hacia una gran variedad de temas de carácter económico-‐social. Esto implicó una transformación en la misma idea original de las Naciones Unidas: el sistema de San Francisco como concierto limitado de las grandes potencias para el mantenimiento de la paz y de la seguridad internacionales. En 1960, la Asamblea General de las Naciones Unidas aprueba la Resolución 1.515 (XV), titulada “Acción concertada en pro del desarrollo”; al tiempo que se

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declara a 1960 como la “Década de las Naciones Unidas para el Desarrollo”. En el marco de esta lógica, los primeros años de aquella década vieron el nacimiento de la Asociación Internacional para el Desarrollo, los bancos regionales (Banco Interamericano de Desarrollo, Banco Asiático de Desarrollo, Banco Africano de Desarrollo), el establecimiento del Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo (PNUD) y el Programa Mundial para la Alimentación, creándose así, en dos o tres años, una amplia maquinaria multilateral a la cual también contribuirían el Banco Mundial y el Fondo Monetario Internacional. En el ámbito bilateral se daba un proceso similar. Los Estados Unidos instrumentaron su Agencia para el Desarrollo Internacional; Francia, el Ministerio de la Cooperación y el Desarrollo; y el Reino Unido, el Ministerio del Desarrollo de Ultramar. La Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económicos creó, en 1963, el Comité de Asistencia al Desarrollo (CAD), como “club donante”. La ayuda al desarrollo como parte integrante de las relaciones económicas Norte-‐Sur era, en aquel tiempo, una tesis que se extendía cada vez más en el marco de la colaboración entre Estados. Esta tesis se inspiraba básicamente en las teorías acerca del desarrollo, el subdesarrollo y el tránsito de uno a otro lado, englobadas bajo el concepto central de modernización. En aquellos años se percibía al desarrollo como un proceso continuo y, por lo tanto, los países del Tercer Mundo se encontraban en una situación previa al desarrollo económico, en la cual debían superar un conjunto de obstáculos

estructurales para transitar adecuadamente por la misma senda que habían transitado los países industrializados. En tal orden de ideas, se impulsaba la cooperación en aras de lograr dicha modernización. Para la década de 1970 se va generando un proceso de transformación en la forma como participan los municipios en el sistema internacional y en sus propios lazos de cooperación. Esto, concomitante, con los propios cambios que está experimentado el sistema internacional y las propias naciones a su interior. Las décadas de 1970 y 1980 son años que se caracterizan por una serie de acontecimientos que resumen tendencias disruptivas del orden internacional prevaleciente desde 1945 y que tendrían como consecuencias fundamentales : • El paso de un mundo bipolar en términos políticos a un mundo multipolar en términos económicos, por el crecimiento económico de Europa Occidental y Japón. • Nuevas realidades de carácter económico que determinarán en un futuro la importancia de los territorios locales, principalmente ciudades, en la economía internacional. • Se da también el paso de un mundo dividido en unidades nacionales a un mundo transnacional, interconectado y afectado por realidades y problemas nuevos y reformulados: desequilibrio Norte-‐ Sur, la crisis energética, la crisis del sistema monetario, la contaminación ambiental, los

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derechos humanos, el crecimiento demográfico, entre otros.

departamentos o ministerios de asuntos internacionales. En ese sentido, otro factor más que incide en el creciente dinamismo de los gobiernos locales en la esfera internacional es la evidencia cada vez más clara del vínculo necesario entre la política exterior e interior, con la emergencia en la agenda internacional de temas que eran competencia subestatal o que, en su momento, eran de competencia compartida entre los gobiernos centrales, regionales y locales, como la protección del medio ambiente, la migración, las relaciones laborales, la sanidad, el bienestar social, el desarrollo urbano descontrolado, etc. Por ejemplo, analizando el caso canadiense, se observa que algunas políticas públicas – tales como las de control de los recursos naturales – compelen a los gobiernos provinciales a mirar más allá de las fronteras canadienses en sus intentos de animar el crecimiento de aquellas economías que están básicamente orientadas hacia la exportación (Michelmann, 1986). Sobre este tema particular, también Robert Keohane señalaba que las comunicaciones trasnacionales, que comienzan a ser parte de lo cotidiano en estos años, refuerzan tales efectos, por ejemplo, las políticas económicas externas alcanzan más peso que el que tenía la actividad económica interna en el pasado, borrando las fronteras entre política interna y externa. Paralelamente, la mayoría de los Estados-‐nación también se enfrentarían a una serie de cambios internos que, para finales del siglo pasado y principios de siglo en curso, habrán de colocar a la mayor parte de los Estados

A nivel geopolítico, el mundo también se transforma con la paulatina desaparición del Tercer Mundo como fuerza unida en el sistema internacional y los cambios que se gestan al interior de los países del Este.

Los efectos serán evidentes en el enfoque estatocentrista que caracterizó al sistema internacional en su conjunto, pues cuando las cuestiones de “alta política” (diplomático-‐militares) pierden su papel primordial en el sistema, y aquéllas de carácter económico, tecnológico, social, humano, etcétera, adquieren gran relevancia, entonces, la política exterior como coto vedado de las altas instancias centrales de la jerarquía política se debilita. La importancia de los temas de la “baja política” en la agenda internacional y en las agendas de la política exterior trae en consecuencia la participación de un mayor número de actores y de una mayor heterogeneidad de categoría: los organismos y conferencias internacionales interactuarán de forma cada vez más directa con los ministerios internos en materias especializadas, debido a la mayor capacidad de éstos para entender y coordinar determinados tipos de actividades al margen del ministerio de Relaciones Exteriores (García, 1993). En la misma línea, se incrementan las relaciones intergubernamentales trasnacionales entre burocracias gubernamentales encargadas de tareas similares, en muchas ocasiones al margen de los

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en un doble proceso de globalización y localización. Por otra parte, éstos son los años de gran activación de la cooperación transfronteriza, frente a la importancia que adquiere la prestación de servicios públicos e infraestructura, u otro tipo de problemas comunes, para el desarrollo urbano. Se acrecientan entonces los lazos entre regiones y ciudades fronterizas mediante mecanismos formales e informales de comunicación y colaboración; por ejemplo, entre las ciudades fronterizas de Estados Unidos y México, a fin de llegar a soluciones para dificultades mutuas que se enfrentan en ambos lados de la línea divisoria. En Europa, por su parte, se da origen a una gran cantidad de federaciones de regiones, como la Asociación de Regiones de los Alpes Centrales en 1972 y la Asociación de Regiones Fronterizas Europeas creada en 1971, en el marco de la impulsión en el Consejo de Europa de una política de regiones transfronterizas en materia económica, al tiempo que desde las propias ciudades y regiones europeas hay una presión para que, en el marco del proceso de integración, se generen los fondos necesarios para disminuir las diferencias de desarrollo entre regiones. En ese sentido, en 1975 se crea el Fondo Regional Europeo como una política de desarrollo regional para la distribución de los recursos en las regiones más pobres de la Comunidad Económica Europea. Las décadas de 1970 y 1980 son los años, también, cuando las regiones y localidades europeas tomaron conciencia de las ventajas de establecer marcos de acción comunes para

encarar problemas que les afectaban de manera global (por su condición de administraciones regionales y locales) o sectorial (por las características específicas de un grupo de ellas). Se lograron avances gracias a que se reconocieron de antemano las limitaciones provenientes de las diferencias en los sistemas políticos y en los grados de desarrollo. Pero, a su vez, se identificaron intereses específicos que permitieron establecer relaciones para atender problemas del desarrollo (Ramos, 1998). La importancia de los temas de baja política también incide en las relaciones de cooperación Norte-‐Sur. Ello se hace evidente en los propios foros internacionales, donde se debaten e impulsan iniciativas que buscan atacar el subdesarrollo y la pobreza como causantes de muchos de aquellos problemas que, en estos años, ya adquieren el adjetivo de global: contaminación ambiental, explosión demográfica, migración, entre otros. Problemas todos agudizados a partir del gran impulso a la industrialización y los avances tecnológicos considerables que experimentó el mundo en los años de la opulencia y que conlleva a una demanda por instaurar un nuevo orden económico internacional, que tuviera como objetivos acelerar el ritmo del propio desarrollo económico de los países del Tercer Mundo y, entre otras cosas, cambiar los modelos de distribución. En dicho contexto, los hermanamientos entre municipios del Sur y el Norte se desarrollan. La legitimidad de dichos hermanamientos es reconocida al más alto nivel. En 1971, la XXVI Asamblea General de la ONU adopta una resolución que

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celebra los méritos de lo que se ha llamado hermanamientos-‐cooperación. Estos hermanamientos se extienden en cuanto a fines y temas, pero también en la participación de más gobiernos locales. Así, el carácter de los hermanamientos se amplía más allá de razones geográficas o de afinidades políticas y culturales, como había sido la constante en los años subsecuentes al fin de la Segunda Guerra Mundial, para incorporarse otra razón más: la que tiene que ver con el impulso al desarrollo. De hecho la Conferencia Permanente de Poderes Locales y Regionales de Europa (CPLRE) estimula un nuevo tipo de hermanamientos que pretenden ser un instrumento de cooperación y ayuda entre municipios. Para la CPLRE, la desigualdad en riqueza, en número de habitantes y en equipamientos, no sólo no debía ser obstáculo para establecer lazos de cooperación; sino al contrario, la CPLRE propugna en estos años para que mediante la figura del hermanamiento, la gran municipalidad o el municipio más rico facilite cooperación, ayuda económica, técnica, cultural y moral al que tiene menos desarrollo. Es así como en Europa toma mayor auge un movimiento encaminado a la formulación de políticas de cooperación para el desarrollo en los ayuntamientos, que se manifiesta, por ejemplo, en la conferencia organizada en Florencia en octubre de 1983 por la Unión Internacional de Autoridades Locales, la Federación Mundial de Ciudades Unidas y la UNESCO. Durante dicho evento se dio especial importancia a las actividades encaminadas a hermanar ciudades de Europa y ciudades del Tercer Mundo, así como a la sensibilización de la

población local hacia los problemas de los países en desarrollo. El informe sobre la Conferencia señala lo siguiente: “El interés cada vez mayor por estos problemas, así como el deseo que han manifestado los habitantes de determinadas localidades de contribuir de algún modo ellos mismos a su solución, ha obligado en muchos casos a los ayuntamientos a enfrentarse con estas cuestiones”.

En ese sentido, una de las interacciones básicas del sistema internacional, la cooperación para el desarrollo, aparece cada vez más frecuentemente en el orden del día de las discusiones de los ayuntamientos. De tal forma, algunos países del norte de Europa comienzan a fomentar políticas de cooperación con el Tercer Mundo en el plano municipal. Por ejemplo, en Bélgica se efectuó una campaña para que se nombrara en cada municipio un concejal encargado de la cooperación para el desarrollo y, en ese caso, el concejal de Brujas participó en un comité para el Tercer Mundo, a fin de asesorar a este ayuntamiento en todo lo relativo a la cooperación para el desarrollo y se realizaron programas para sensibilizar a la población de Brujas con respecto a la ayuda que se debía de dar a los países pobres (Alger, 1994). En los Países Bajos, el municipio de Leiden decidió dedicar 10,000 florines por año a actividades de información sobre la evolución de la situación que privaba en los países del Tercer Mundo. En Tilburg, otro municipio de los Países Bajos, el alcalde y los concejales elaboraron un proyecto de dictamen sobre los asuntos exteriores en el que examinaban las formas en las que las autoridades municipales podían contribuir al fomento de una conciencia 21

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en la población local sobre el carácter desigual de las relaciones entre los países industrializados y los países en vías de desarrollo. Se decidió también la creación de un fondo para la educación local y programas directamente relacionados con determinadas situaciones en el Tercer Mundo (Alger, 1994). Otro factor más que influye durante estos años en el proceso de internacionalización de los gobiernos locales es la acelerada urbanización del mundo. Ello se debe, principalmente, al crecimiento exponencial de las ciudades del Tercer Mundo, las cuales sufren de un crecimiento descontrolado y una serie de problemas resultantes de la aplicación de medidas de industrialización y de modernización económica desde la década de 1950. Con el antecedente de la realización en 1976 de la Primera Conferencia de las Naciones Unidas sobre los Asentamientos Humanos (Vancouver, Canadá), se coloca en el centro del debate internacional la diversidad de problemas de las ciudades y, en particular, la de los países subdesarrollados. Los países se preocuparán por el entorno urbano, hacia dentro de sus fronteras y fuera de ellas, y los organismos internacionales irán perfilando parte de sus políticas de cooperación al desarrollo urbano local, focalizándose acciones directas de colaboración hacia las ciudades. Los organismos internacionales y multilaterales, por su cuenta, fortalecen parte de sus políticas de cooperación en acciones directas hacia las ciudades. Por ejemplo, el Programa de Naciones Unidas para el Desarrollo

(PNUD) trató en una gama de publicaciones el tema urbano y llevó a cabo acciones de ayuda directa a ciudades en un grupo de países (Rondelli, 1992). Igualmente, en estos años, el Banco Mundial impulsa la cooperación urbana con el Programa de Gestión Urbana implementado en 1986 (Cohen, 1983; 1991 y, Becker, 1985). Asimismo, se fomenta el desarrollo urbano como punto de lanza entre ciudades del Norte y del Sur. Esta cooperación tiene que ver principalmente con dos cambios que se dan en aquella época. Por una parte, las ciudades del mundo subdesarrollado se encuentran sumidas en una verdadera revisión doctrinal en el curso de la década de 1980. En este caso tenemos numerosos trabajos que hacen referencia al crecimiento y problemáticas de las megalópolis del mundo subdesarrollado, como lo muestra la tesis de Jérôme Monnet sobre la imagen de México a través de la historia (Monnet, 1993). Por otro lado, la descentralización y la democratización local en diversos países de América Latina conlleva a que los gobiernos locales tengan que gestionar, ellos mismos, la crisis urbana cada vez más grave. Más adelante, con la evidencia de la globalización en su poliédrica realidad, las ciudades asumen un papel central como áreas-‐centro donde se concentra la infraestructura física y tecnológica necesaria para la globalización financiera, como crisol de la diversificación étnica y racial, como lugar de heterogeneidad estructural y desagregación social, como lugar de los intercambios económicos, sociales y culturales, pero también como lugar de

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encuentro de problemas de carácter mundial (migración, medio ambiente, transculturización de elementos culturales globales). Ello provoca que los gobiernos de las ciudades tengan que asumir mayores responsabilidades, tanto a la hora de enfrentar los costos como a la hora de dar respuestas, lo que también conlleva muchas veces a que las mismas ciudades amplíen sus radios de acción en búsqueda de estas respuestas. De tal forma, al igual que las ciudades se dirigen a los actores nacionales para defender el bienestar de sus ciudadanos, se dirigirán al exterior cuando es evidente que dicho bienestar depende de actores internacionales, como sucede con los acuerdos de cooperación entre ciudades expulsoras de emigrantes y las receptoras, o la conformación de redes y asociaciones de ciudades y gobiernos locales a nivel regional o multilateral con la intención de propugnar el lugar central que corresponde a estos espacios en la atención a problemas internacionales y nacionales que tienen su origen o efectos directos en las urbes. A nivel bilateral, se acrecientan los hermanamientos entre ciudades del Norte y el Sur, principalmente relacionados al crecimiento de una población migrante en las ciudades de los países desarrollados que, si bien llegó como fuerza de trabajo temporal durante los tiempos de bonanza económica, para estos años se ha establecido y ha crecido en las urbes industrializadas. Lo anterior irá provocando el hermanamiento entre municipios de trabajadores migrantes y los municipios de adopción, a fin de asegurar una mayor comprensión y

convivencia ciudadana y, en último término, la integración voluntaria de los inmigrantes en la comunidad local de adopción y su aceptación por los pobladores oriundos. El fenómeno migratorio será un factor más para que ciudades receptoras comiencen a desarrollar programas de colaboración al desarrollo con aquellas localidades expulsoras de fuerza de trabajo. En este caso, tenemos los convenios de hermanamiento que se establecieron entre ciudades africanas y francesas, como el de la ciudad de Montreuil (Seine-‐Saint Denis, Francia) y el “círculo” de Yélimané (Mali), que nace en 1985 tras la solicitud de la misma asociación de migrantes. La cooperación que se da en el marco de este hermanamiento es en su modalidad técnica, abarcando desde la rehabilitación del hospital, construcción de diques filtrantes para agua de riego; así como ayuda financiera para bancos de cereales y cooperativas (Petiteville, 1993). A nivel interno y frente a la transnacionalización de la economía que se gesta desde la segunda mitad de la década de 1970 y se consolida con el reconocimiento de la globalización en el decenio de 1990, las municipalidades de países desarrollados como Estados Unidos, Canadá y Australia, toman en estos años iniciativas externas de forma regular. En este caso, en Estados Unidos se observa que, cuando en estos años se dio una mayor interpenetración entre las fuerzas económicas exteriores y la vida económica interna se vieron profundamente afectadas por factores externos, a pesar de que eran áreas que tradicionalmente se consideraban como competencia sub-‐estatal. Los

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Estados federados respondieron con actuaciones que revistieron un carácter internacional (Kline, 1986). También esto se motiva por los propios cambios que se dan en diversos países desarrollados frente al impulso al llamado nuevo federalismo (Barros, 2000). Por ejemplo, en Estados Unidos, si bien los Estados de la federación y sus ciudades fueron estableciendo llamadas oficinas off-‐shore en los años posteriores a la Segunda Guerra Mundial, es a partir de las décadas de 1970 y 1980 cuando éstas fueron ganando fuerza con el impulso del nuevo federalismo de los gobiernos de Nixon y Reagan (Kincaid, 1990). Con base en el análisis retrospectivo que hemos hecho de esta etapa, si bien es posible observar diversas modalidades de hermanamientos y formas renovadas en cuanto a tema y actores en las asociaciones de carácter internacional, como la IULA y la FMVJ/UTO, también es un hecho que aún no se habla de la participación de los municipios en las relaciones internacionales o como actores del sistema internacional. Frente a la presencia todavía fuerte del gobierno central en las relaciones exteriores, la sola evocación de la acción exterior de los entes subestatales significaba cuestionar la soberanía de las instancias centrales, concretamente de los ministerios de asuntos internacionales, en el ejercicio de las relaciones con el exterior. Lo anterior surge a pesar de que, como vimos en párrafos anteriores, la potenciación de esta dimensión internacional de los entes locales estaba muy relacionada con lo que estaba pasando a nivel de otros actores del sistema: el crecimiento en las

relaciones transnacionales de empresas y organizaciones no gubernamentales, las mayores relaciones sectoriales entre los ministerios de diferentes países y, en fin, la realidad de un mundo interdependiente, transnacional y multicentrado. De hecho, como vemos en el último apartado de este artículo, los primeros trabajos que, dentro de la esfera de las relaciones internacionales, se dedicaron al fenómeno de la participación exterior subestatal se enfocaron a su aspecto reivindicativo. Su papel se justificaba en el marco de la propia dinámica del sistema internacional y, no necesariamente, debía identificarse con formas de balcanización, voluntades secesionistas de las unidades subestatales o como una especie de rebeldía al gobierno central4. Así, la resistencia a alterar la doctrina y los enfoques teóricos corría paralelamente a la resistencia política de admitir la penetración subestatal el ámbito internacional y marcaba la línea de los primeros estudios.

LA CONSOLIDACIÓN EN SU ACCIÓN EXTERIOR Y EN SU PARTICIPACIÓN EN EL SISTEMA INTERNACIONAL Los años posteriores al fin del orden bipolar y los años recientes del siglo XXI han sido testigos de un intenso y continuo proceso de transformación a escala mundial. Un proceso de cambio que se ha convertido en una constante. Un proceso que pasa por la descomposición del sistema internacional instituido en 1945; por el auge y cuestionamiento del fenómeno 4

Alger, Keohane y Nye (1973); Mansbach, Fergurson, y Lampert (1976); Mansbach y Vásquez (1981).

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globalizador; por la crisis primero y luego la revaloración del multilateralismo ante la emergencia del terrorismo; por la respuesta local/nacional/internacional al cambio climático; por los diversos procesos de integración; por la crisis económica internacional de los últimos tres años y sus consiguientes efectos en las sociedades locales y nacionales, entre otros aspectos. Al mismo tiempo, estos procesos de cambio se entrelazan con aquellos que acontecen en las sociedades al interior de los países y aquellos de carácter transnacional: la importancia que adquiere lo urbano, el nuevo federalismo, la descentralización, la democratización, la cohesión social, la cuestión migratoria, etc. Dichos acontecimientos han determinado las condiciones no sólo para que las relaciones que los gobiernos locales sostienen con sus similares en otros países se tornen cada vez más complejas y de mayor envergadura, sino también para que éstos sean reconocidos como actores del sistema internacional. Por ello, en las siguientes líneas se hace referencia a aquellos otros factores que, en conjunción con los abordados en los apartados anteriores, forman parte de las condiciones para la dinámica extensión de la política internacional o la acción exterior de dichos gobiernos: los procesos de globalización e integración; la descentralización y reforma del estado; la importancia del desarrollo local; la cooperación internacional como una dinámica multi-‐actoral y con un impulso al desarrollo local.

En tal caso encontramos que, dando continuidad a la importancia que adquieren las ciudades en la era de la globalidad, éstas están llamadas a adquirir funciones prominentes en el contexto mundial. Como señalaba Fry Earl (1999), los gobiernos subnacionales de distintos países se involucrarán activamente en el sector internacional; de hecho, el comercio internacional, las inversiones y el turismo en dichas entidades representarán un porcentaje récord de todos los empleos en conjunto. La causa de lo anterior tiene que ver con el cambio de modelos de crecimiento y desarrollo que significó la globalización. En tal sentido, la tesis que se extendió durante la década de 1990 y parte de la primera década del presente siglo hacía referencia a que la ventaja competitiva de un país en determinados sectores suele estar concentrada, geográficamente, en una ciudad o región (Porter, 1990). Además, porque en el marco de la globalización y ante la importancia que adquieren los enfoques de tipo territorial, surge una nueva concepción del desarrollo en la cual los territorios locales, como espacios de articulación de diferentes políticas sectoriales y de convergencia de diversos actores, son conmiserados como el vehículo fundamental para lograrlo. Frente a tal afirmación, si por una parte observamos la relevancia de los entornos internacionales en la competencia económica, por otra se considera fundamental dotar de amplia base local a las capacidades nacionales y ello provoca que las mismas sociedades locales y sus instituciones se vean enfrentadas a diferentes desafíos para incorporarse a la dinámica

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económica de la globalización y la integración. En concomitancia, los ciudadanos en diversas ciudades del mundo reclaman cada vez más el acceso a los bienes y servicios disponibles en el mercado. Dicha exigencia aumenta la importancia de los gobiernos locales en la determinación de las políticas económicas pues, ante los nuevos estándares de competencia, el acceso al mercado mundial dependerá ya no sólo de reglas nacionales sino también de infraestructuras locales y regionales (conexiones de cable y fibra óptica, carreteras, transporte, etc.). En estas circunstancias, diversos gobiernos locales del mundo desarrollado y del mundo en desarrollo fomentan políticas que posicionan ventajosamente a sus espacios socio-‐ territoriales a nivel nacional, regional y mundial, en áreas como la inversión, el comercio y la producción. Políticas que, por su propia naturaleza, incorporan la dimensión internacional en el accionar de diversos gobiernos locales: acciones de marketing territorial a nivel internacional, participación en ferias, realización de viajes de promoción, cooperación con otros gobiernos, entre otras. También las instituciones gubernamentales incorporan nuevas modalidades de gestión, como lo demuestra la constitución de redes de ciudades, cuyo objetivo es facilitar la adaptación de las estrategias de desarrollo local a la dinámica global. Por su parte, la consolidación de los bloques económico-‐comerciales en las diversas partes del mundo tienen un impacto inmediato sobre los componentes de los propios países: Estados Unidos, Canadá y México, en el ámbito del Tratado de Libre Comercio

de América del Norte (TLCAN); o Brasil, Argentina, Uruguay y Paraguay en el ámbito del MERCOSUR; así como en Alemania, Suecia, Bélgica, Francia…, en el marco de la Unión Europea, entre otros. La importancia que el territorio y las ciudades están tomando en esta dinámica de integración trae, lógicamente, repercusiones directas sobre los gobiernos locales, pues no sólo los países buscan generar inversiones e intercambios económicos y comerciales a nivel nacional, sino también las diferente localidades en particular. Por ello, una de las preocupaciones medulares en torno a los procesos de integración en el mundo ha consistido en determinar las peculiaridades de cómo dichos fenómenos se externalizan en los espacios locales de los países implicados: la forma en la que impactan positiva o negativamente el desarrollo territorial de dichos espacios y, en su caso, sobre los mecanismos que despliegan los gobiernos locales y sus sociedades para responder a estas externalidades. Es decir, de la manera en cómo los costes de la integración (económicos, institucionales, políticos, sociales y ambientales, entre otros), las normas y reglas que crean se internalizan por estos actores, reformulando sus intereses y sus estrategias de negociación, vinculación y cooperación, no sólo fuera de su jurisdicción – con los otros ámbitos de gobierno y con otros actores domésticos –, sino más allá de los límites territoriales del Estado-‐nación (Ponce, 2009). En tal sentido, una manifestación en esta dicotomía externalización-‐ internacionalización, la constituyen los

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diversos mecanismos institucionales (formales e informales) de cooperación que los gobiernos locales de América del Norte, MERCOSUR y la Unión Europea impulsan para el establecimiento o potencialización de esquemas de gestión transregional/ transfronteriza, como clusters biregionales, cadenas productivas regionales, spillover metropolitanos, microrregiones, regiones binacionales, corredores comerciales y de transporte; regiones fronterizas. En general, procesos de micro regionalización y/o micro regionalismo (Ponce, 2010). Como vemos, con el fin de alcanzar sus objetivos en un sistema internacional globalizado e integrado regionalmente, las entidades políticas subestatales persiguen la prolongación exterior de sus competencias internas. No se trata de conquistar poderes exteriores que se hallan en manos de los gobiernos centrales de los países, sino de posibilitar la proyección exterior necesaria para poder ser funcional en aquellas materias que, siendo de competencia subestatal, requieren una actuación exterior. De esta manera, los gobiernos locales se promueven a sí mismos, refiriéndose cada vez menos a su ubicación nacional o estatal (Gibbins, 1999). Los años que transcurren entre la crisis de la década de 1980 provocaron también cambios institucionales. Dichas reformas fueron producto del llamado “Consenso de Washington”, sobre el cual se basaron las propuestas de ajuste y modernización del estado, planteadas a los países en desarrollo desde 1980 hasta los primero años del presente siglo. Lo importante de estas propuestas para el tema que nos ocupa

radica en que, al ser implementadas, trajeron consigo el colapso de la responsabilidad casi única del desarrollo en el ámbito central de gobierno. Las nuevas reglas del juego impuestas por el ajuste estructural repercutirán directamente en la actividad económica municipal, así como en las nuevas responsabilidades que el gobierno local asumirá en políticas que antes no eran de su responsabilidad: educación, política social, salud, creación de empleos, etc. Paralelamente, la descentralización se convierte en una demanda que, al interior de los Estados-‐nación, reclaman una diversidad de actores locales y movimientos sociales. Para ellos, la descentralización representa una de las mejores oportunidades de ejercer un mayor control sobre las decisiones concernientes al desarrollo de su territorio. En tal orden de ideas, es un hecho que con los procesos de descentralización, globalización e integración, los gobiernos municipales adquieren nuevas responsabilidades, abarcando la atención a problemas que tradicionalmente no eran de su competencia, como la prestación de servicios sociales básicos (educación, salud, vivienda, etc.), la creación y promoción de empleo, así como la generación de condiciones que hagan competitivo a su territorio, por citar algunos ejemplos. A lo anterior habría que sumar las transformaciones que en el marco de la cooperación internacional para el desarrollo se han dado en los últimos años, principalmente en la incorporación de enfoques territoriales de desarrollo, desarrollo económico local, descentralización y otro tipo de estrategias en las cuales los gobiernos

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locales se convierten en los actores fundamentales. En ese sentido, la estrategia de los Objetivos de Desarrollo del Milenio (ODM) ha hecho clara referencia a que el 80% de la puesta en marcha de los ODM depende de las administraciones locales o regionales, lo cual da una idea del peso que en materia de cooperación internacional se otorga a los gobiernos subnacionales. En México, por ejemplo, el estado de Chiapas incorporó los ODM en su constitución y su política de desarrollo está basada en el cumplimiento de dichos objetivos. De tal forma, aumenta considerablemente la participación de los gobiernos locales en la cooperación internacional para el desarrollo, pues diferentes organizaciones multilaterales, regionales y nacionales dirigen parte de sus recursos para trabajar directamente en los espacios locales, además de que buscan generar incentivos económicos, mediante programas o proyectos, para impulsar la cooperación descentralizada y, en últimas fechas cada vez más, la cooperación transfronteriza. Como ejemplos podemos citar los programas de cooperación descentralizada de la Unión Europea destinados a los países ACP (África, Caribe y Pacífico) y los PVD-‐ALA (países en vías de desarrollo de Asia y América Latina). También ubicamos estrategias como la ART-‐ GOLD, el Programa de Desarrollo Humano Local que mediante una combinación de fuentes de recursos de distintos donantes se realizó en Cuba; la Alianza Mundial de las Ciudades contra la Pobreza (AMCCP) creada con la ayuda del PNUD, entre cuyos temas se encuentran la gestión urbana con inclusión social, nuevas organizaciones

de servicios públicos, nuevos procedimientos para la implicación de los ciudadanos, mecanismos de decisión, puesta en marcha de sistemas de microcrédito o de redistribución de los medios financieros, etc. En el marco de la descentralización, diversos programas de cooperación al desarrollo se enfocaron a fortalecer la capacidad de gestión de los municipios y en proveerles de nuevos o mejorados mecanismos para la generación de sus propios ingresos. En esta dirección encontramos programas como el Desarrollo Municipal de la Organización de Estados Americanos (OEA); el de apoyo a la gestión pública local de Japón; o programas como el de la Fundación DEMUCA. En respuesta a los desequilibrios territoriales y a la necesidad de hacer frente a problemas locales desde los mismos espacios locales, en el marco de los canales tradicionales de cooperación se fomentan iniciativas locales de desarrollo, tales como aquellos proyectos promovidos por la cooperación francesa en diversos países de África, América Latina y Asia que abarcaban diferentes ramas económicas: artesanado, intercambio y cooperación entre empresas pequeñas y medianas, turismo sustentable, tecnologías de punta, agroindustria, servicio civil de carrera, intermunicipalidad, etc. Diferentes agencias nacionales de cooperación también destinan recursos para fortalecer el trabajo a nivel local, como la Agencia Española de Cooperación Internacional para el Desarrollo (AECID), la Deutsche Gesellschaft für Internationale Zusammenarbeit (GIZ) – antes GTZ –, la Agencia Japonesa de Ayuda al Desarrollo (JICA) y la Agencia

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de Estados Unidos para el Desarrollo Internacional (USAID), pues todas ellas señalan el papel central que tienen los gobiernos locales en muchos de los problemas torales que enfrenta el mundo y las sociedades nacionales. Por otra parte, la acción exterior de las entidades subestatales locales se ha beneficiado de un contexto determinante de descentralización territorial, que comprende modificaciones en las disposiciones jurídicas, en reformas recientes, o la cesión progresiva del control estatal sobre la acción de los municipios. Lo anterior ha aumentado el margen de autonomía de dichos entes y ha creado, indirectamente, las condiciones de la

dinámica extensión de sus actividades más allá de las fronteras nacionales. Esto nos remite necesariamente a señalar las modificaciones constitucionales que, en un marco de políticas de descentralización, han llevado a cabo diversos países con el objetivo de dar el reconocimiento jurídico de ciertos derechos a sus unidades subestatales para llevar a cabo relaciones más allá de las fronteras nacionales en campos de la low politics; o bien, se ha dado una tolerancia política a la práctica transnacional de los gobiernos locales en áreas de cooperación técnica, cultural, educativa, tecnológica, económica, etcétera, tal y como se observa en el Cuadro 1.

CUADRO 1. CAMBIOS EN LOS INSTRUMENTOS JURÍDICOS QUE PROMUEVEN LA ACCIÓN EXTERIOR DE GOBIERNOS SUBNACIONALES EN DIFERENTES PAÍSES En Italia, la Corte Constitucional distinguirá en su SENTENCIA 179/1987 tales actos de las consideradas “actividades de mero alcance internacional” que no son, en ningún modo, reconducibles al ámbito de las relaciones internacionales en sentido estricto, como pueden ser las promocionales, hasta aquellas que tengan por objeto finalidades de estudio o de intercambio de información en materia técnica, o bien la previsión de actuaciones dirigidas a agilizar el progreso cultural y económico en el ámbito regional, e incluso la enunciación de propósitos (Blasco, 1998). Por su parte, la ley 68 de 1993 ha permitido que las municipalidades destinen un 0.8% de los tres primeros capítulos de sus presupuestos a las actividades de cooperación al desarrollo. Esta ley, así como las leyes regionales (por el momento 16 de 20 regiones y 2 provincias autónomas han establecido leyes regionales en materia de cooperación), han facilitado la evolución del compromiso de las autoridades italianas locales. Las autoridades locales están ahora trabajando más allá de acciones a corto plazo. En Argentina, el artículo 124 de la Constitución Federal de 1994 señala que las provincias podrán crear regiones para el desarrollo económico y social y establecer órganos con facultades para el cumplimiento de sus fines y podrán también celebrar convenios internacionales en tanto no sean incompatibles con la política exterior de la Nación y no afecten las facultades delegadas al gobierno federal o el crédito público de la Nación; con conocimiento del Congreso Nacional. La ciudad de Buenos Aires tendrá el régimen que se establezca a tal efecto (Barros, 2000). Asimismo, en el Decreto Nro.1190 del 10 de julio de 1992, incluye la creación de la Subsecretaría de Relaciones Institucionales dependiente de la Secretaría General y de Coordinación, entre cuyos objetivos está la de asistir, instrumentar y efectuar la coordinación entre el Ministerio de Relaciones Exteriores y Culto y los organismos y autoridades de los distintos poderes del estado, en el ámbito nacional, provincial, municipal, entes regionales, e instituciones intermedias (Colacrai y Zubelzú, 2010). En una reciente actualización, en el año 2000, se hace referencia a formular los planes, programas y proyectos que contribuyan al fortalecimiento de las gestiones que en materia de política exterior realicen las autoridades nacionales, provinciales o municipales, ya se trate de organismos centralizados o descentralizados, o instituciones intermedias y aquellos otros destinados a canalizar su participación

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CUADRO 1. CAMBIOS EN LOS INSTRUMENTOS JURÍDICOS QUE PROMUEVEN LA ACCIÓN EXTERIOR DE GOBIERNOS SUBNACIONALES EN DIFERENTES PAÍSES (CONCLUSIÓN) en el diseño y ejecución de temas atinentes a la firma de acuerdos o convenios internacionales de dicha política”. Sus tareas también incluyen el asesoramiento y asistencia-‐conjuntamente con la Consejería Legal-‐ a los Poderes Provinciales. (Colacrai y Zubelzú, 2010). En Bélgica, las reivindicaciones autonomistas de las regiones y de las comunidades lingüísticas condujeron al Estado a reconocer, paulatinamente, las revisiones constitucionales sobre la acción exterior de las regiones y las comunidades. En la última revisión de 1988, se autoriza la cooperación internacional a estas unidades subestatales, pero sólo en el campo de sus competencias (Petiteville, 1993). En Francia, a pesar de que se trata de una estructura estatal fuertemente centralizada, es interesante notar como también se ha verificado una creciente actividad internacional de las administraciones descentralizadas. En particular, la ley de ordenamiento no. 92-‐125 (1992) ha insertado el Título IV sobre la cooperación descentralizada y su Art. 131-‐1 contempla que “las colectividades territoriales y sus reagrupamientos pueden concluir convenios con colectividades extranjeras y sus agregaciones, en los limites de su competencia y en el respeto a los empeños internacionales de Francia”, además de preverse la constitución de una Comisión nacional –de carácter consultivo – para la cooperación descentralizada. En México, se puede encontrar cierta referencia a la actividad exterior de los municipios en el marco normativo interno, ya sea por medio de la autorización emanada de la Ley sobre la Celebración de Tratados; o bien, desde las obligaciones que el propio Estado contrae mediante la firma de algún tratado de colaboración, donde la participación de los municipios se incorpore. En concomitancia a las modificaciones al artículo 115 constitucional (primero en 1983 y posteriormente con las reformas de 1999), que dieron mayores responsabilidades y libertades al municipio, colocándolo ya no como una entidad administrativa sino como un poder de gobierno, también a nivel del marco normativo interno que regula las relaciones exteriores del país, el municipio ha encontrado ciertas bases jurídicas para su acción exterior, por medio de la Ley sobre la Celebración de Tratados, publicada en el Diario Oficial de la Federación el 2 de enero de 1992. La Ley Orgánica de la Administración Pública Federal, en su artículo 28, fracción I, concede a la Secretaría de Relaciones Exteriores la facultad de “promover, propiciar y asegurar la coordinación de acciones en el exterior de las dependencias y entidades de la Administración Pública…sin afectar el ejercicio de las atribuciones que a cada una de ellas corresponda, para lo cual intervendrá en toda clase de Tratados, Acuerdo y Convenciones en los que el país sea parte”.

Fuente: Elaboración propia.

Como vemos, la participación de los gobiernos locales en la esfera internacional estará regulada por el Estado, ya sea por una tolerancia política con respecto a la práctica trasnacional de los gobiernos locales, o por el reconocimiento jurídico para que firmen acuerdos interinstitucionales con órganos gubernamentales extranjeros u organizaciones internacionales.

Los cambios institucionales ocurridos junto con la globalización, la integración, los procesos de descentralización y la creciente autonomía de los distintos niveles subnacionales; así como los procesos de urbanización y otros abordados en los apartados anteriores, crean indirectamente las condiciones de la dinámica extensión de las actividades de cooperación internacional y de 30

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vinculación externa de los niveles locales. Como lo escribe Robert Lafore, al ampliar sus competencias y al suprimir en los textos la tutela administrativa, éstas reformas contribuyen a la creación de un clima favorable a las iniciativas locales en materia de relaciones de colaboración con autoridades o colectividades extranjeras. En este marco, las últimas décadas han sido testigos de un aumento considerable en la acción exterior de los gobiernos locales, tanto por su participación creciente en foros internacionales (la Declaración del Milenio y los ODM, el Consenso de Monterrey y la posterior Declaración de Doha, la Cumbre Mundial sobre Desarrollo Sustentable en Johannesburgo, las cumbres sobre cambio climático, etcétera) o la reciente participación que los gobiernos locales tuvieron mediante el multilateralismo local de la

organización de Ciudades y Gobiernos Locales Unidos (CGLU) en el IV Foro de Alto Nivel sobre la Efectividad de la Ayuda, realizado en Busan, Corea. Como se puede ver en las Figuras 1 y 2, los gobiernos locales recurren a redes y asociaciones de carácter multilateral, como CGLU, u otras de carácter regional que les permiten acceder a intercambios de experiencias y conocimientos; o bien, a fondos destinados para estos fines; vigorizándose con ello una agenda local para el desarrollo en el marco de la llamada cooperación descentralizada, que parte de necesidades y problemas comunes entre ciudades del Norte y el Sur, así como Sur-‐Sur: infraestructura, gestión urbana, planificación, vivienda, migración, desempleo, contaminación, transporte público, etc.

FIGURA 1

Redes y Asociaciones de Gobiernos Locales REGIONALES

INTERNACIONALES

• GENERALISTAS: • Unión Iberoamericana de Municipalistas (UIM) • Federación La€noamericana de Ciudades, Municipios y Asociaciones de Gobiernos Locales (FLACMA) • Organización La€noamericana de Gobiernos Intermedios (OLAGI)

• GENERALISTAS: • Ciudades y Gobiernos Locales Unidos (CGLU) • TEMÁTICAS: • Asociación Muncial de las Grandes Metrópolis • Local Governments for Sustainability (ICLEI)

• TEMÁTICAS: • Centro Iberoamericano de Desarrollo Estratégico Urbano (CIDEU) • Unión de Ciudades Capitales Iberoamericanas (UCCI) • Organización La€noamericana y del Caribe de Centros Históricos • Coalición La€noamericana y Caribeña de Ciudades contra el racismo, la Discriminación y la Xenofobia

Fuente: Elaboración propia.

Trabajos de Investigación en Paradiplomacia Esther A. Ponce Adame FIGURA 2

Importancia de las ANGL • Rol protagónico para el desencadenamiento y consolidación de procesos de descentralización. • Portavoces legítimos de los municipios. • Proponentes de reformas legales. • Dinamizadores de los debates y de la toma de decisiones. • Ejecutoras de programas de capacitación y asistencia técnica financiados por organismos internacionales y nacionales. • Proveedores de servicios de asesoría y capacitación a los gobiernos locales. • Comunicadores y difusores de nuevas concepciones, mejores prácticas.

Federaciones y Asociaciones Nacionales de Gobiernos Locales (ANGL)

Entidades de gestión para intereses supramunicipales / supraestatales

• • • • • • • • • • • • •

Asociación Nacional de Municipalidades de la República de Guatemala (ANAM) Federación Colombiana de Municipios Asociación de Municipios de Nicaragua (AMUNIC) Federación Argentina de Municipios Federación Española de Municipios y Provincias Asociación de Municipalidades Ecuatorianas (AME) Organización Paraguaya de Cooperación Intermunicipal (OPACI) Federación de Municipios del Istmo Centroamericano (FEMICA) Asociación de Municipios de México (AMMAC) Asociación de Autoridades Locales de México (AALMAC) Federación Nacional de Municipios de Mexico (FENAMM) Confederación Nacional de Municipios de México (CONAMM) Conferencia Nacional de Gobernadores (CONAGO)

Fuente: Elaboración propia.

Las organizaciones y asociaciones nacionales aumentan en número y participantes y, desde la década de 1990, se convierten en piezas angulares para encauzar recursos y proyectos de la cooperación internacional en torno al fortalecimiento de capacidades de los gobiernos locales y en el impulso a procesos de descentralización, además de jugar un papel dinámico en diversos temas y modalidades de la cooperación descentralizada. En la Figura 2 se pueden ver algunas de estas asociaciones de América Latina. Asimismo, en la Figura 3 observamos aquellas asociaciones u organizaciones de gobiernos locales que desde Europa y otros países se han convertido en cooperantes.

En tales casos, apreciamos una expansión de la participación de los gobiernos subnacionales en el campo de la cooperación descentralizada, lo que ha contribuido en la sinuosa ruta hacia la autonomía y fortalecimiento municipal y ha significado, necesariamente, un impulso a estrategias de desarrollo local en sus diversos aspectos: pobreza urbana, cohesión social, inseguridad, infraestructura, transporte, equidad de género, entre otros. De igual manera, observamos una evolución en la forma como los gobiernos locales participaban en la esfera internacional, al incorporar esta dimensión en su agenda y políticas públicas de gobierno, como ha sucedido con diversas ciudades de América Latina. 32

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FIGURA 3

Federaciones y Asociaciones Nacionales de Gobiernos Locales (ANGL) con fondos para la cooperación para el desarrollo local y fortalecimiento municipal

• • • • • •

Confederación de Fondos Españoles de Cooperación y Solidaridad Asociación de Municipalidades de los Países Bajos (VNG) Asociación Nacional de Municipios de Italia (ANCI) Alianza de los Gobiernos Locales del Reino Unido para el Desarrollo Internacional Asociación de Ciudades Alemanas Cités Unies France (CUF)

Fuente: Elaboración propia.

En cuanto a la conceptualización se tiene que durante la historia de esta actividad, la terminología ha resultado vacilante ante la proliferación de conceptos que califican al hecho: acción exterior de las colectividades locales, la acción extranjera, actividades promocionales de los gobiernos no centrales, relaciones internacionales de los gobiernos no centrales, relaciones exteriores, relaciones internacionales, política extranjera de las colectividades locales, paradiplomacia, asuntos internacionales de los gobiernos locales, diplomacia federativa, actividades de relevancia internacional de los gobiernos no centrales, cooperación descentralizada, gestión internacional municipal y, por supuesto, dimensión internacional de los gobiernos locales. En su caso, hay una gran gama de actividades y acciones llevadas a cabo por los gobiernos locales en la esfera

internacional, con niveles de formalización muy diferentes, tales como: • Visitas de electos locales y viajes de las autoridades locales al exterior. • Recepción de autoridades extranjeras. • Acuerdos comerciales gestionados por dichas autoridades. • Promoción industrial, turística y comercial, difusión cultural y lingüística. • Confrontación e intercambio de experiencias en la gestión de los servicios públicos y de las haciendas locales. • Realización de intercambios culturales, deportivos, turísticos, etcétera. • La participación en ferias internacionales, donde los actores locales promocionan sus intereses. • La participación en la cooperación internacional para el desarrollo.

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•

• •

La organización de congresos internacionales sobre temas de marcado interés local. Participación en conferencias internacionales. Relaciones con otros actores internacionales.

• • •

LA TEORIZACIÓN DE LA ACCIÓN

concebir a la disciplina de las Relaciones Internacionales como todas las formas de interacción que tienen lugar entre miembros de sociedades distintas, sean o no promovidas por los gobiernos.

EXTERIOR DE LOS GOBIERNOS LOCALES A partir de la década de 1980, se generan una serie de trabajos teóricos en la disciplina de las relaciones internacionales (RRII) que estudian la emergencia de la actividad exterior de los ámbitos subestatales del gobierno mediante diversos enfoques. Mayoritariamente, parten de una ampliación del concepto clásico de actor internacional que, con base en criterios de tipo empírico-‐funcional, les permite incluir en dicha categoría a las entidades políticas subestatales. En este orden, el Estado como actor por antonomasia de las RRII es cuestionado, permitiendo el análisis sobre la emergencia de otros actores que dentro y fuera de las fronteras jurisdiccionales del Estado-‐nación actúan en la esfera internacional. Estos trabajos toman como punto de referencia los efectos que la incorporación de nuevos temas de carácter económico, comercial, social y medioambientales tienen en la transformación de la praxis del sistema internacional, que va más allá de la esfera tradicionalmente reservada a la high politics y, en cuyo marco, permiten explicar el papel de los gobiernos subestatales como actores de carácter internacional o por su actividad exterior. En tal sentido, se basan en

Marketing territorial. Cooperación descentralizada. Cabildeo nacional e internacional sobre temas de interés en materia exterior.

Al respecto, encontramos primeramente las propuestas de Mansbach (1976-‐1981), Alger (1988-‐ 1990), Soldatos (1990), Duchacek (1990), Hocking , Franck Petitiville (1995). Más recientemente, identificamos aquellos autores que hablan de la tendencia a estados multicentrados (March y Olsen, 1999), de la emergencia de una estructura multinivel de gobernabilidad en la acción internacional (Payne, 2004; Morata, ), o Marks (2004), que desde el estudio de la integración europea se refiere a la gobernanza multinivel, concepto que es cada vez más necesario para la praxis y el análisis de la construcción de la política exterior de diversos países como en la acción misma de la cooperación internacional para el desarrollo. En el primer caso, Mansbach, se enfoca a la forma como se les debiera denominar a los gobiernos locales actuando en el ámbito internacional, nombrándolos actores gubernamentales no centrales. Estos actores, al ser afectados de forma periférica por la política mundial, pueden tener un impacto directo en ésta cuando establecen contactos con

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otros actores o sus contrapartes a nivel internacional. Algunos autores, como Chadwick Alger, pugnan por la mayor participación de otros actores en el ámbito internacional, en particular de las ciudades, las cuales tienen la necesidad de reaccionar frente a los problemas de carácter trasnacional que las afectan, ya sea mediante protestas abiertas en foros internacionales, o influyendo a sus gobiernos nacionales para que reaccionen en dichos espacios globales, o pronunciándose de forma directa en la esfera internacional. De tal forma, también estaríamos hablando de actividades paralelas de los gobiernos locales, lo que autores como Panayotis Soldatos califican como paradiplomacia, la cual puede ser coordinada, complementaria o a veces entrar en conflicto con la diplomacia que proviene del centro. Respecto a la paradiplomacia de los gobiernos locales, autores como Ivo Duchacek le otorgan distintas acepciones dependiendo de su carácter. Por ejemplo, desde el aspecto geopolítico, dicha paradiplomacia está condicionada por la proximidad geográfica y, por tanto, de compartimiento de problemas comunes, a lo que se le denomina paradiplomacia regional trasfronteriza. Se habla también de paradiplomacia transregional, referida a las relaciones entre gobiernos locales no necesariamente contiguos territorialmente, pero cuyos estados comparten una frontera común. Finalmente, es posible mencionar la paradiplomacia global, que tiene que ver con los contactos político-‐ funcionales entre gobiernos locales pertenecientes no sólo a estados que

no son contiguos territorialmente, sino ubicados en otros continentes, como puede ser el caso de las relaciones que se dan en el marco de la Organización Mundial de Ciudades y Gobiernos Locales (CGLU) o del caso de UR-‐BAL. Asimismo, autores como Brian Hocking señalan que ante la desaparición de la división entre política exterior e interior, existe una mayor interacción entre los distintos niveles de gobierno que actúan en estas dos esferas en el Estado para formular posturas, o bien responder a problemáticas que son pertinentes en ambos ámbitos. Más recientemente, autores como Payne (2004: 117) señalan que es posible referirse a la emergencia de una estructura multinivel de gobernabilidad en el ámbito internacional, que ha desplazado a los métodos tradicionales de negociación y toma de decisiones. Se habla también sobre una tendencia que obliga a los Estados a ser menos centralizados, o bien, multicentrados, pues éstos han evolucionado hacia formas menos unitarias por el tipo de convivencia a la que se ven obligados con agentes e identidades subestatales o supranacionales que han comenzado a crear sus propios sistemas de reglas. Así, esta nueva complejidad institucional, junto a la coexistencia de diferentes órdenes, cada uno considerado legítimo en su esfera, parecen estar convirtiéndose en rasgos permanentes de la realidad internacional. Con este argumento tenemos los trabajos de March y Olsen (1999: 306-‐307). Desde la cooperación internacional se ha calificado también la acción exterior

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de los gobiernos locales. Al respecto, es posible más bien hablar de cooperación descentralizada, al señalarse que las relaciones entre gobiernos locales correspondientes a distintas jurisdicciones nacionales comprenden más el carácter de intercambios económicos, culturales, técnicos, etcétera. En esta línea encontramos la propuesta de Franck Petiteville, quien argumenta que más que tratar de calificar el hecho con distintas nociones, más bien se debe hacer referencia al término de cooperación descentralizada. Asimismo, en el marco del estudio de los procesos de integración y, en particular, sobre el papel que tienen los gobiernos locales en el proceso de toma de decisiones de la integración, o bien, sobre las formas de cooperación transfronteriza, encontramos otros estudios que pueden ayudar también en el análisis de la acción exterior de los gobiernos locales, al incorporar nuevas configuraciones del espacio, así como nuevas articulaciones institucionales. En este sentido, el enfoque de gobernanza desde el análisis institucional introduce una interesante articulación, pues en el estudio de esquemas como el europeo, el TLCAN o el MERCOSUR, si bien prevalece una lógica intergubernamental de carácter vertical, observamos en los diversos sectores y temas un entrecruzamiento de actores de diversa índole, públicos y privados, que actúan en redes de trabajo donde se entrelazan varios niveles de gobierno y jurisdicciones, como señala Gary Marks (2001). De esta manera, se pone en marcha el proceso de rescaling que se está dando a nivel mundial. Es decir, la

reconfiguración de la jerarquía del espacio geográfico basada en las estructuras sociales e institucionales de un determinado sistema (Brenner, 2004). Según Brenner, el proceso de rescaling no implica una erosión o reducción del rol del Estado, sino una definición nueva del Estado, “más policéntrica, multiescalar y no isomorfa” (Brenner, 2004:4) respecto a la definición del modelo westfaliano. También podemos referirnos a los trabajos que en fechas recientes se han realizado sobre la conformación de redes interregionales y trasnacionales. Redes que, para algunos autores, pueden conformar espacios de integración por encima del Estado-‐ nación (Morata, 2004), consolidándose estados-‐regiones caracterizados por Ohmae (1993) como zonas económicas naturales, donde los lazos históricos sobrepasan las fronteras; como sucede con la comunidad de trabajo Galicia-‐ Norte de Portugal y la Euroregio Pirineus-‐Mediterrania; el spillover metropolitano Tijuana-‐San Diego (Breselin y Hook, 2002); o el de la región asociativa transfronteriza de Sonora-‐Arizona (Wong, 2005). Esto se constata, en el contexto reciente, cuando en el marco de las discusiones sobre la eficacia de la ayuda – concretamente en el reciente IV Foro de Alto Nivel sobre la Efectividad de la Ayuda en Busan, Corea –, se coincidió en la necesidad de que, para mejorar los resultados de la cooperación, se sumaran a fórmulas tradicionales modalidades y maneras innovadoras de cooperación que tengan como una condición sine qua non la participación de la multiplicidad de actores que en dicho proceso per se tienen que ver, desde los gobiernos

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nacionales, las organizaciones no gubernamentales, el sector académico y privado y, por supuesto, los gobiernos locales. Lo anterior nos habla ya de la generación de esquemas de gobernanza también en la construcción y la implementación de aquellas agendas internacionales que, por los temas que abordan, requieren de la articulación y colaboración de una diversidad de actores, siendo los gobiernos locales cada vez más relevantes en esta interlocución. Si tomamos como punto de partida el análisis de estos enfoques, hay tres cuestiones que se debaten alrededor de la naturaleza de la dimensión internacional de los gobiernos locales. La primera, perteneciente al terreno puramente teórico de las Relaciones Internacionales, tiene que ver en qué sentido se le considera actor al gobierno local y, si al serlo, cómo se denominan o, en su caso, cómo se categorizan aquellas relaciones que sostiene allende las fronteras nacionales; es decir, si son relaciones intergubernamentales o transnacionales. La segunda está más ligada a la realidad política y a la estructura de gobierno al interior de los propios Estados y, en tal sentido, se centra más en el estudio de la corriente teórica sobre Nuevo Federalismo y su relación con la actividad exterior del Estado, refiriéndose a la diversidad de actores que desde el interior de un mismo Estado acceden directa o autónomamente a la arena internacional como resultado de las nuevas dinámicas del sistema internacional y de los procesos de descentralización al interior de éstos.

Y, finalmente, encontramos aquellas que, partiendo de enfoques institucionalistas (histórico, sociológico, económico) y neo-‐institucionalistas, se basan en la idea del gobierno multinivel y gobiernos multicentrados, explicando esta realidad tanto desde una lógica estatal organizada claramente en varios niveles, como también es indicativa de una realidad local que se ve implicada por el entrecruzamiento de diversos actores internacionales y nacionales con racionalidades y expectativas particulares. En ese sentido, estos últimos enfoques nos permiten hacer aproximaciones al estudio de esta realidad como un hecho de facto que se da de manera dinámica. Además, al incorporar en el análisis las formas de interacción con los otros actores que al interior de los países tiene un papel que jugar en la política exterior y con aquellos otros actores del sistema internacional, nos permite entender de mejor forma las relaciones de gran complejidad y de mayor especialización que deben conformar cada vez más los gobiernos locales en su gestión internacional. Ahora bien, en el futuro será necesario continuar incorporando en el análisis aquellos estudios que, partiendo desde realidades particulares, nos reflejan de forma más clara las diferencias que desde el ejercicio mismo de su autonomía y las características institucionales (formales e informales) de sus territorios estos gobiernos tienen en la manera como diseñan, implementan y gestionan su acción exterior.

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ALGUNAS CONSIDERACIONES FINALES

locales, nos muestra cuáles son los factores externos e internos, como aquellos de carácter endógeno que en determinada coyuntura o etapa histórica han definido ciertas formas de relacionarse con el exterior; los sectores y los temas que se han privilegiado en cada momento histórico y los actores que participan. En este último punto, se pone énfasis especial en el papel que han desempeñado los gobiernos locales a través del tiempo en su relación con sus similares allende sus fronteras nacionales o en foros internacionales o con otros actores internacionales. Ahora bien, este análisis histórico que, si bien se hace a nivel general partiendo del estudio mismo de los cambios que ha sufrido el sistema y la realidad internacional en su conjunto y, en ese sentido, de las interpretaciones y conceptualizaciones que desde la disciplina de las relaciones internacionales y desde otras áreas del conocimiento se realiza, también pretende ser una invitación para hacer más estudios de caso que permitan observar el fenómeno desde aquellas historias particulares. En ese entendido, este artículo también es una invitación para incrementar los análisis desde los contextos locales determinados, explicando los resultados diferenciados que desde la gestión internacional hacen los diversos estados, municipios, ciudades, colectividades, land, regiones y que permiten que algunos de ellos hayan incorporado la acción internacional como parte de sus políticas públicas y agendas de gobierno en materia de desarrollo, medio ambiente, desarrollo económico, etcétera; mientras que en otros casos ésta se manifiesta apenas

El análisis realizado en el presente artículo sobre diversos procesos y acontecimientos ocurridos durante el corto siglo XX como en el actual sistema internacional, trastocan de forma directa los arreglos institucionales que tienen los gobiernos locales con la federación y/o con la sociedad civil; además de que implican nuevas formas de relacionarse con sus contrapartes más allá de las fronteras nacionales. El análisis histórico de este contexto en constante transformación nos abre la posibilidad de interpretar el cambio como secuencia evolutiva y no como ruptura específica. En tal caso, nos permite contextualizar estas relaciones exteriores de los gobiernos locales mediante diversos momentos históricos entendiendo su transformación, configuración, límites y alcances mediante patrones evolutivos. Tales patrones están marcados tanto por los cambios en el sistema y de la realidad internacional en su conjunto (globalización económica, crisis económica, cambio climático, terrorismo, temas globales, la emergencia del desarrollo humano, etcétera), como por factores más de carácter doméstico (cambio en los modelos de desarrollo urbano-‐regional; reforma del estado; proceso de descentralización, crisis económica, seguridad, democratización, entre otros). La atención al panorama diferenciado de los impactos que en cada época histórica se tienen en las diversas experiencias de cooperación y relaciones exteriores de los gobiernos

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por un mayor número de hermanamientos y una mayor intención de participar en los sistemas de cooperación a nivel nacional, pero no se conciben como un actor de las relaciones internacionales en su conjunto. De la elaboración de este análisis de “la condicionante histórica”, si bien nos hemos referido a los cuatro grandes momentos de la actividad exterior de los gobiernos locales, podríamos hablar de una siguiente etapa que corresponde a la actual y en la cual se están marcando las tendencias de los próximos años. Esta etapa está caracterizada, entre otros factores, por procesos contradictorios: • Diversos gobiernos locales han adquirido mayor profesionalización en su acción internacional y se evidencia también la necesidad que todavía tienen muchos otros por hacer de dicha acción una gestión de política pública y de agenda de gobierno. • Los gobiernos locales adquieren una mayor capacidad de actuar autonómicamente en la esfera internacional, con un reconocimiento creciente de jure y de facto desde las instancias nacionales correspondientes y de los diversos actores internacionales.

•

Pero, a la vez y con base en la experiencia reciente, obliga a estos gobiernos locales a establecer procesos de mayor articulación y coordinación con los otros niveles de gobierno y otros actores en esquemas de gobernanza multinivel y territorial. Los gobiernos locales se enfrentan en diversas partes del mundo, principalmente en algunos países de América Latina, a una etapa de procesos de re-‐centralización, sobre todo en la atención a temas medulares y donde un principio de subsidiariedad y, por tanto, de concurrencia de gobiernos debía marcar la pauta: seguridad, cambio climático, cohesión social, migración, etc. Una crisis económica que se ha convertido en la disminución de fondos de cooperación internacional y en la pérdida también de recursos propios y contribuciones nacionales en los espacios locales, con la consiguiente pérdida o decremento de autonomía para la consecución de políticas, por ejemplo, sociales o económicas. Los efectos, lógicamente, son mayores en los gobiernos locales con menores niveles de desarrollo.

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Concepto y alcance de la cooperación descentralizada

Odile Inés Hourcade

Concepto y alcance de la cooperación descentralizada

Odile Inés Hourcade

Abstract

DESCENTRALIZED COOPERATION: CONCEPT AND SCOPE At the end of the last century decentralized cooperation paradigm was amalgamated, with sub-‐national entities as its key players. Its consolidation is related to different factors, involving international and domestic issues; such as, paradiplomacy and administrative decentralization process within States. Decentralized cooperation coexists with the traditional model of cooperation as aid/assistance, even though there are some differences between the two approaches. Basically, these differences refer to the theoretical assumptions of each model, the key players, the issues they address, and the modalities of action. Key words: Decentralized cooperation, assistance, development, paradiplomacy, local governments, international relations. Resumo

CONCEITO E ALCANCE DA COOPERAÇÃO DESCENTRALIZADA

No final do século passado reforça o paradigma da cooperação descentralizada, que está levando os atores sub-‐nacionais. Sua consolidação está relacionada a diversos fatores nacionais e internacionais, tais como a paradiplomacia e a descentralização administrativa dentro dos Estados. La cooperação descentralizada convive com o paradigma clássico ou assistencialista, embora existam algumas diferenças entre as duas abordagens. Basicamente, referem-‐ se aos pressupostos teóricos diferenças de cada modelo, os principais intervenientes, as questões que se referem e as modalidades de operação. Palavras-‐chave: Cooperação descentralizada, assistência, desenvolvimento de paradiplomacia, os governos locais, as relações internacionais.

CONCEPTO Y ALCANCE DE LA COOPERACIÓN DESCENTRALIZADA

Resumen

Odile Inés Hourcade

A fines del siglo pasado se afianza el paradigma de la cooperación descentralizada, que tiene por actores protagonistas a los entes subnacionales. La consolidación del mismo tiene que ver con factores y dinámicas de carácter internacional y doméstico, como la paradiplomacia y los procesos de descentralización administrativa al interior de los Estados. La cooperación descentralizada convive con el viejo modelo de cooperación asistencialista, aunque existen marcadas diferencias entre los dos. Básicamente, las mismas se refieren a los supuestos teóricos de cada modelo, a los actores protagonistas, a las temáticas tratadas y a las modalidades de acción. Palabras clave: Cooperación descentralizada, asistencialismo, paradiplomacia, gobiernos locales, relaciones internacionales.

INTRODUCCIÓN

desarrollo,

cual se encuentran inmersos. De hecho, sus procedimientos, principios y supuestos teóricos guardan relación con las dinámicas, fenómenos y tendencias presentes en el mundo en un determinado momento, así como también con las teorías de las relaciones internacionales y de desarrollo vigentes en un período dado. También se condicen con lo que sucede al interior de los propios Estados, en los que se busca promover el desarrollo. De este modo, en esta investigación intentaremos dar cuenta de los rasgos principales de aquellas teorías de las relaciones internacionales y del desarrollo que se encontraban en vigencia al momento de consolidarse el paradigma de la cooperación asistencialista y el paradigma de la

esta investigación se intentará reflexionar acerca de la cooperación descentralizada, como uno de los grandes paradigmas de la cooperación internacional al desarrollo. Comenzaremos haciendo una sintética aclaración en torno a los conceptos asociados al fenómeno de la cooperación internacional. Posteriormente, nos centraremos en dos de los grandes paradigmas de la cooperación internacional al desarrollo: el paradigma clásico o asistencialista y el paradigma de la cooperación descentralizada. Como bien es sabido, los mismos no son ajenos al sistema internacional en el 46

Año 1. No. 1. Diciembre 2011 Concepto y alcance de la cooperación descentralizada

cooperación descentralizada. También trataremos de dar cuenta de los rasgos y particularidades del sistema internacional durante esos dos períodos. Intentaremos describir cuáles han sido las tendencias y factores que permitieron que las acciones de cooperación descentralizada crecieran, se fortalecieran y dieran lugar a la consolidación de un nuevo paradigma. Prestaremos especial atención a los procesos de descentralización administrativa que se dieron al interior de ciertos Estados, así como también al fenómeno de la paradiplomacia. Finalmente, describiremos la naturaleza de las iniciativas de cooperación descentralizada e identificaremos a sus actores protagonistas para luego mencionar ciertas modalidades típicas del nuevo paradigma.

para el logro de objetivos bélicos bien podrían considerarse como acciones de cooperación internacional. Sin embargo, en este documento sólo nos centraremos en una de las posibles manifestaciones de la cooperación internacional, que es la cooperación internacional al desarrollo. La importancia que esta última ha adquirido en el ámbito de las relaciones internacionales ha sido producto de la conjugación de fenómenos y tendencias derivadas del mismo sistema internacional con otras gestadas en el ámbito doméstico de los Estados. A su vez, la yuxtaposición de estas dinámicas y tendencias supuso que, a lo largo de los años, las acciones de cooperación internacional al desarrollo hayan sido de distinta naturaleza; es decir, se encuadraban en paradigmas esencialmente diversos. Antes de detenernos a analizar los distintos paradigmas de la cooperación internacional al desarrollo, nos interesa definir qué entendemos por el concepto de cooperación internacional y cómo ésta puede clasificarse en función de los actores involucrados. En un trabajo realizado con anterioridad, sosteníamos que la cooperación internacional puede ser definida como:

COOPERACIÓN INTERNACIONAL

Las acciones de cooperación entre actores del sistema internacional han estado presentes desde tiempos remotos. No obstante, el fenómeno en cuanto tal, se fue fortaleciendo y potenciando a lo largo de los años, adquiriendo una relevancia que antes no tenía. Un indicador de esto último es el hecho de que, tras el comercio y el diálogo político, la cooperación se constituye como el tercer pilar sobre el cual se basan las relaciones entre dos grandes áreas del mundo: la Unión Europea y América Latina. La cooperación internacional puede orientarse al logro de diversos objetivos e involucrar a actores de distinta naturaleza. En este sentido, acciones de cooperación entre dos o más Estados

“acciones llevadas a cabo por Estados Nación u organizaciones de éstos, actores subnacionales, u ONGs de un país, con otro/s de estos actores perteneciente/s a otro/s país/es, para alcanzar objetivos comunes en el plano internacional y/o en el nacional de uno o más actores” (Socas y Hourcade, 2009:23).

Según los actores participantes en acciones de cooperación internacional, se puede decir que la cooperación se define como bilateral, cuando involucra 47

Trabajos de Investigación en Paradiplomacia Odile I. Hourcade

a dos Estados, y como multilateral, cuando participa un organismo internacional. A su vez, en el marco del paradigma de cooperación clásico o asistencialista cuyas particularidades esbozaremos más adelante, se usan los conceptos de Estado-‐donante y Estado-‐receptor, donde el primero es aquel que ha desarrollado ciertas capacidades o cuenta con ciertos recursos financieros que se utilizan para facilitar la generación o fortalecimiento de capacidades del Estado-‐receptor, a fin de que este último pueda promover su propio desarrollo. Si el país donante es considerado como un país desarrollado, el proceso recibe el nombre de cooperación Norte-‐Sur o vertical, mientras que si se trata de un país subdesarrollado o en vías de desarrollo se habla de cooperación Sur-‐Sur. Otro concepto ampliamente utilizado es el de cooperación triangular, que se refiere a aquella modalidad que involucra, por un lado, a un país desarrollado que aporta recursos financieros y a otro en vías desarrollo que posee una capacidad técnica dada y juntos cooperan con un tercero que aún no haya desarrollado esa capacidad. Como hemos mencionado, los términos recientemente descritos se asocian al paradigma de cooperación clásico y, en la mayoría de los casos, han ido perdiendo vigencia. Ya es poco frecuente escuchar hablar de Estado-‐ donante y Estado-‐receptor, pues se trata de términos que ponen en

evidencia asimetrías que el nuevo paradigma de cooperación descentralizada intenta rebatir. Progresivamente, estos términos han sido reemplazados por el de Estado-‐ cooperante, que hace referencia a cualquiera de los países involucrados en una acción de cooperación internacional. Por otra parte, en el marco del nuevo paradigma de cooperación internacional, se puede decir que cuando las acciones de cooperación involucran a entes subnacionales – municipios, provincias, gobernaciones, comunidades autónomas, etcétera – u organizaciones de la sociedad civil – fundaciones, ONGs, etcétera–, nos encontramos frente a prácticas de cooperación descentralizada. A su vez, y como ampliaremos más adelante, esta cooperación descentralizada puede ser oficial o pública, o no oficial. Mientras la primera se refiere al conjunto de acciones de cooperación internacional que realizan o promueven los gobiernos locales y regionales, la segunda hace referencia a aquellas acciones que involucran a organizaciones privadas sin fines de lucro. En la Tabla 1 se presentan ciertos términos asociados a la cooperación internacional que son de uso frecuente. Cuando nos centremos en el estudio de la cooperación descentralizada, haremos un desarrollo conceptual más profundo de los términos asociados a aquél paradigma.

Año 1. No. 1. Diciembre 2011 Concepto y alcance de la cooperación descentralizada TABLA 1 TIPOS DE COOPERACIÓN INTERNACIONAL SEGÚN ACTORES INTERVINIENTES

Cooperación Internacional Acciones llevadas a cabo por Estados-‐nación u organizaciones de éstos, actores estatales subnacionales u ONGs de un país, con otro/s de estos actores perteneciente/s a otro/s país/es, para alcanzar objetivos comunes en el plano internacional y/o en el nacional de uno de los actores.

Centralizada Siempre de carácter oficial, llevada a cabo por Estados-‐nación u organizaciones de éstos. Descentralizada Llevada a cabo por organismos subnacionales públicos u organizaciones privadas sin fines de lucro.

Bilateral Llevada a cabo entre dos Estados-‐nación. Triangular Dos Estados se unen para cooperar con un tercero. Multilateral Donante: organización internacional oficial. Oficial o pública Realizada por entidades públicas subnacionales. No oficial Realizada por organizaciones privadas sin fines de lucro.

Vertical o Norte-‐Sur Donante desarrollado y receptor en desarrollo. Horizontal o Sur-‐Sur Donante y receptor en desarrollo. Directa Basada en el establecimiento de relaciones directas entre gobiernos subnacionales de diferentes países. Indirecta En este caso las acciones no implican el establecimiento de una relación directa entre los actores.

Fuente: Socas y Hourcade, 2009:26.

PARADIGMA DE COOPERACIÓN ASISTENCIALISTA

así, se encuentra vigente y convive con el paradigma de la cooperación descentralizada. Su surgimiento se ubica a mediados del siglo veinte, en pleno período de gestación de la Guerra Fría y del establecimiento de un sistema internacional bipolar, que definió la

Durante largas décadas, la cooperación internacional se rigió por los principios y supuestos del denominado paradigma asistencialista. En la actualidad, el mismo ha perdido primacía pero, aún

Trabajos de Investigación en Paradiplomacia Odile I. Hourcade

esencia y dinámicas de las relaciones internacionales por casi medio siglo. La teoría del realismo clásico se encontraba aún vigente y sus postulados daban cuenta de una realidad internacional en la cual los Estados eran los actores indiscutibles del sistema y se relacionaban entre si a través de aquellos organismos gubernamentales especialmente creados para el manejo de la política exterior, es decir, los Ministerios de Relaciones Exteriores. A su vez, existía una jerarquía sumamente rígida de los problemas de la política internacional que se traducía en una agenda global que priorizaba la cuestión de la seguridad nacional limitada al factor geopolítico. Con respecto a las teorías de desarrollo, encontramos que aquella que mantenía la primacía en aquel entonces era la denominada teoría de la modernización. La misma también se consolida a mediados del siglo pasado y, tal como sostiene Madoery, se basaba en un reduccionismo económico, donde el concepto de desarrollo se limitaba al crecimiento económico y se concebía como un proceso de dinámicas centralizadas y de remoción de barreras que impedían el despliegue del potencial de las sociedades nacionales (Madoery, 2005). Nos interesa referirnos brevemente a ciertos rasgos de esta teoría de desarrollo, en tanto guardan relación directa con el paradigma de cooperación asistencialista. En primer lugar, se debe señalar que se trataba de un modelo eurocentrista, a partir del cual se observaban ciertos procesos exitosos en países del centro o

industrializados y se intentaba reproducirlos en la periferia. En segundo lugar, el modelo otorgaba un rol central a los Estados centrales en la promoción de la modernización y desarrollo de sus sociedades. Madoery sostiene que se trata de un período en el cual desarrollo y territorio tuvieron su punto de encuentro en lo nacional, el estímulo del desarrollo venía de la mano de iniciativas nacionales que promovían dinámicas centralizadas y los sujetos actuaban en función de una lógica estado-‐céntrica (Madoery, 2005). Para esta teoría, los entes subestatales, actores claves de la cooperación descentralizada, carecen de margen de maniobra y capacidad de acción para promover el propio desarrollo y sólo se limitaban a ejecutar políticas diseñadas en otros niveles del Estado. Finalmente, en la teoría de la modernización se establecía una identidad entre los conceptos de modernización, desarrollo y crecimiento. Un indicador es el hecho de que los índices de PBI y PBI per cápita eran considerados como indicadores válidos para medir los niveles de desarrollo y crecimiento de una sociedad, pasando por alto cuestiones tan trascendentes como el modo de distribución de la riqueza. La esencia del modelo de cooperación asistencialista guardaba coherencia con esta teoría de modernización, en tanto los supuestos teóricos eran básicamente los mismos. Así, la naturaleza del paradigma clásico queda definida por la verticalidad, unilateralidad y asimetría. La premisa básica era que el desarrollo se daría desde arriba hacia abajo, siguiendo una

Año 1. No. 1. Diciembre 2011 Concepto y alcance de la cooperación descentralizada

lógica top-‐down, a través de acciones de tipo asistencialistas, paternalistas o de “ayuda” desde los países ricos hacia los pobres. Las relaciones de este tipo son asimétricas, donde los países del centro –desarrollados o industrializados– se constituyen como donantes y los países de la periferia –en vías de desarrollo o subdesarrollados– se presentan como los beneficiarios o receptores. Con respecto a los actores claves del paradigma asistencialista, vemos que los Estados centrales y sus órganos eran las contrapartes privilegiadas, que debían seguir ciertos lineamientos trazados por los donantes a fin de promover el desarrollo. Cabe recordar que, por aquel entonces, los Estados eran los protagonistas indiscutibles del sistema internacional y los gobiernos centrales eran los sujetos responsables del desarrollo nacional. De esta forma, las organizaciones de la sociedad civil, así como aquellas otras que representaban al sector privado, adoptaban un rol marginal en las acciones de cooperación. En lo que se refiere a las iniciativas o prácticas típicas derivadas del paradigma asistencialista, observamos que se caracterizaban por un alto grado de rigidez en la ejecución de las distintas etapas del proyecto que eran establecidas y definidas por los países donantes. Los objetivos, así como también los medios implementados por la cooperación, se limitaban al factor económico y se materializaban en transferencias de recursos a título de subvención a fondo perdido o de donaciones no reembolsables sin contraprestación.

Estas acciones intentaban reproducir ciertos procesos propios de otras latitudes, promoviendo recetas que se creían de validez universal e ignorando particularidades locales de las zonas y economías que se buscaba promover, así como también las potencialidades y capacidades de los actores locales pasibles de ser involucrados en una estrategia de desarrollo local. De este modo, las posibilidades de éxito asociadas a este tipo de iniciativas de cooperación al desarrollo se reducían drásticamente.

PARADIGMA DE COOPERACIÓN DESCENTRALIZADA

Aclaraciones conceptuales En las últimas décadas del siglo pasado se consolida el paradigma de la cooperación descentralizada que, como ya hemos dicho, convive con aquel otro de carácter asistencialista. Sin embargo, no se trata de un fenómeno enteramente nuevo ya que ciertas iniciativas de cooperación descentralizada pueden encontrarse en la Europa de la segunda posguerra. Por aquella época comienzan a florecer los hermanamientos entre entes subnacionales europeos que se orientaban a la reconciliación, comprensión, amistad y paz. Si bien es cierto que este tipo de prácticas estaban también presentes en otras latitudes, como Estados Unidos, Canadá, Japón y China, lo cierto es que el fenómeno fue creciendo progresivamente y terminó por consolidarse en las últimas décadas del siglo XX. Lo anterior fue posible gracias a la yuxtaposición de una serie de factores, como la imposición de ciertas 51

Trabajos de Investigación en Paradiplomacia Odile I. Hourcade

tendencias tras el fin de la Guerra Fría y la aceleración de algunos procesos en el ámbito doméstico de los Estados. Estas nuevas realidades, internacionales y nacionales, supusieron el escenario ideal para que el paradigma de la cooperación descentralizada pudiera desplegar todo su potencial. Antes de reflexionar acerca del contexto en el cual emerge este nuevo fenómeno, volveremos a centrarnos en la cuestión conceptual a fin de evitar posibles confusiones. De acuerdo a la Comisión Europea la cooperación descentralizada es:

siguiendo al mencionado Observatorio, puede ser clasificada como indirecta o directa. La cooperación descentralizada pública indirecta, también conocida como delegada, consiste en financiar aquellos proyectos o iniciativas que presentan actores no gubernamentales. Es importante resaltar que muchas veces este tipo de iniciativas sólo involucran a organizaciones de la sociedad civil o privados, dejando a un lado a aquellos actores gubernamentales locales. Estos proyectos pueden resultar exitosos y arrojar resultados palpables para una población dada, aunque hay que resaltar que no contribuyen a la elaboración de una verdadera política pública de cooperación. Por otra parte, se encuentra la cooperación descentralizada pública directa, que supone el establecimiento de una relación directa entre gobiernos locales y regionales. Si bien es cierto que en algunos casos las iniciativas de cooperación descentralizada pública pueden ser identificadas como directas o indirectas, en la mayoría de los casos sucede que un proyecto de cooperación descentralizada pública involucra a actores locales de distinta naturaleza, generándose una especie de red en la que se sustenta el proyecto. No obstante, como sostiene Malé, el criterio que permite establecer la distinción entre un tipo de cooperación directa o indirecta radica en que actor asume el liderazgo y bajo qué tipo de lógica (Malé, 2006). Siguiendo con las aclaraciones conceptuales, conviene definir qué es lo que se entiende por ente subnacional, dado que se trata del actor clave de la cooperación descentralizada. De

“un nuevo enfoque en las relaciones de cooperación que busca establecer relaciones directas con los órganos de representación local y estimular sus propias capacidades de proyectar y llevar a cabo iniciativas de desarrollo con la participación directa de los grupos de población interesados, tomando en consideración sus intereses y puntos de vista sobre el desarrollo” (Comisión Europea, 1992, cit. en Romero, 2004:19)

Un término que completa al anterior es el de cooperación descentralizada local, el cual es definido por Romero como: “el conjunto de iniciativas de cooperación oficial al desarrollo que, bajo el liderazgo de autoridades locales, procura estimular las capacidades de los actores de base territorial y fomentar un desarrollo de carácter más participativo” (Romero, 2006:53).

Por otra parte, de acuerdo con el Observatorio de la Cooperación Descentralizada UE-‐AL, la cooperación descentralizada pública hace referencia a aquellas acciones de cooperación internacional que involucran a gobiernos locales y regionales; es decir, a los entes subnacionales. Esta última,

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acuerdo a Romero, el concepto incluye a: • los municipios y las ciudades, sea cual fuere su tamaño, urbanos o rurales, con sus distintas realidades socioeconómicas y con diferentes niveles de autonomía, aunque siempre con una base representativa democrática; • las aglomeraciones urbanas o áreas metropolitanas, que engloban en su seno un municipio de referencia y los núcleos de población colindantes; • los departamentos o las provincias, niveles territoriales por encima de los municipios que pueden ser desde simples divisiones administrativas hasta gobiernos locales autónomos; • las regiones o los Estados federados, que representan el nivel inmediatamente inferior al Estado nacional (Romero, 2006 cit. en Zapata, 2007:19) De acuerdo con la autora mencionada, el término de entidades subestatales acepta como sinónimos a los términos de administraciones subestatales, administraciones territoriales, gobiernos locales, poderes públicos locales, gobiernos no centrales. La Interdependencia Compleja y el Desarrollo Humano: teorías que sustentan al paradigma de la cooperación descentralizada Durante un período histórico determinado, el paradigma realista fue capaz de hacer inteligibles ciertos fenómenos y procesos del sistema

internacional. No obstante, entró en crisis cuando sus conceptos se desactualizaron y perdieron capacidad para explicar lo que sucedía en la nueva coyuntura internacional. Comienzan a surgir así nuevas teorías, a esbozarse hipótesis y a plantearse supuestos que procuraban dar cuenta de una realidad que se caracterizaba, entre otras cosas, por la incorporación de nuevos actores al sistema internacional y la flexibilización de la agenda global. En este contexto, en la década de 1970 Keohane y Nye inician una corriente teórica que derivaría en el paradigma de la Interdependencia Compleja, delineado por los autores mencionados en Poder e Interdependencia: la política mundial en transición (Keohane y Nye, 1988). Si bien los autores no se refieren al fenómeno de la cooperación al desarrollo, consideramos que los supuestos teóricos de la Interdependencia contribuyen a explicar ciertos rasgos de aquel sistema internacional en el que luego se instalaría el fenómeno de la cooperación descentralizada. Además, se abre el camino para teorizaciones posteriores sobre fenómenos más concretos, tales como la paradiplomacia y el desarrollo local. Así, uno de los supuestos básicos del paradigma de Keohane y Nye es la existencia de canales múltiples que conectan a las sociedades, reconociendo de este modo las relaciones transnacionales y transgubernamentales, lo que flexibiliza el principio realista que reconoce al Estado como actor preeminente del sistema internacional. A su vez, este reconocimiento lleva a concebir al Estado de modo fragmentado, compuesto por diversas agencias,

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ministerios y órganos que se relacionan con sus pares de otros Estados, estableciéndose relaciones entre distintos niveles. Si bien los autores no nombran directamente a los entes subestatales como actores del sistema internacional, esbozan una idea que se dirige en aquella dirección cuando, en referencia a los nuevos temas de agenda, afirman que son considerados en distintos departamentos gubernamentales (no exactamente en Relaciones Exteriores) y en distintos niveles. De esta forma, la teoría de la interdependencia compleja, será tomada como marco por aquellos autores que comenzarán a teorizar sobre el fenómeno de la paradiplomacia o la internacionalización de los entes subestatales, que supone el accionar de municipios, provincias, regiones y departamentos en el ámbito internacional. Hacemos hincapié en este punto, ya que la paradiplomacia se constituye en uno de los fenómenos claves que contribuyó a la consolidación del paradigma de la cooperación descentralizada. Otro de los supuestos básicos de la interdependencia es la desjerarquización de la agenda global que daría lugar a una diversificación temática de la misma, que comenzaría a incluir problemáticas de índole ecológica, ambiental, social y tecnológica, entre otras. Este supuesto de ampliación de la agenda global e inclusión de nuevas temáticas y problemáticas cobra relevancia en el marco de este estudio, en tanto el accionar internacional de municipios, provincias, y demás entes subestatales se centran casi exclusivamente en temas que, de acuerdo al realismo,

deberían considerarse de baja política y tratadas fronteras adentro. Finalmente, debemos mencionar un último supuesto y es que las relaciones internacionales son conflictivas. Es decir, se parte de la idea de que el sistema internacional se caracteriza por la falta de armonía de intereses entre actores, lo que hace suponer que las relaciones internacionales son esencialmente conflictivas. Justamente, esta ausencia de armonía de intereses en la naturaleza del sistema internacional se constituye en la razón y justificación, desde el punto de vista teórico, de la necesidad que encuentran los actores del sistema internacional para cooperar. Con respecto a postulados teóricos sobre el desarrollo, encontramos una pérdida de supremacía de la teoría de la modernización y un progresivo avance de la teoría del desarrollo humano. Los supuestos de esta última teoría difieren radicalmente de la anterior y son coherentes con los principios del paradigma de la cooperación descentralizada. El viejo supuesto que otorgaba un rol preponderante a los Estados centrales en la promoción del desarrollo de sus sociedades es abandonado, minetras lo local y lo regional adquieren una nueva centralidad a partir de la cual deberían definirse las estrategias orientadas a la promoción del desarrollo. Lo anterior hace suponer que el seguir lineamientos exitosos en ciertas latitudes no aseguraría que los mismos lineamientos arrojaran resultados igualmente exitosos en contextos diversos. Las recetas de carácter universal orientadas a la promoción del desarrollo pierden validez. El territorio

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comienza a cobrar importancia, así como también los actores locales pasibles de ser involucrados en estrategias de promoción del desarrollo. De este modo, queda abierto el camino para una revalorización de escalas geográficas subnacionales, despreciadas por la teoría de la modernización. De este modo

Contexto en el que se consolida la cooperación descentralizada: redefinición del sistema internacional tras el fin de la Guerra Fría y procesos de descentralización al interior de los Estados El fenómeno de la cooperación descentralizada adquiere mayor relevancia en las últimas décadas del siglo XX, alentado por un nuevo contexto surgido en virtud de la confluencia de una serie de procesos, tendencias y dinámicas que se dieron no sólo a nivel internacional, sino también al interior de los propios Estados, como la complejización de la agenda global, los procesos de descentralización administrativa al interior de los Estados y la consolidación del fenómeno conocido como paradiplomacia. Con el fin de la Guerra Fría surge un nuevo sistema multipolar, globalizado e interdependiente, en el que se desdibujaría la clásica distinción entre lo interno y lo externo. En este sentido Romero sostiene que “la globalización subrayó la importancia de las interconexiones mundiales y planteó nuevas relaciones entre procesos internacionales y domésticos” (Romero, 2005:21). Entre los temas que fueron adquiriendo relevancia en las últimas décadas y que se fueron incorporando a la agenda internacional, podemos mencionar a título de ejemplo la protección del ambiente, la erradicación de la pobreza, la promoción de los derechos humanos, la política energética, la igualdad de género, la lucha contra el terrorismo y el narcotráfico, el control de flujos migratorios y la promoción del desarrollo económico, entre otros.

“las ciudades amplifican su protagonismo como espacios donde cobra sentido determinadas lógicas ligadas al desarrollo: procesos productivos territorialmente vinculados a través de eslabonamientos o cadenas de valor; rasgos específicos de cultura y del ‘saber hacer’ local que se refuerzan como ‘factores de especificidad territorial’ “ (Boscherini y Poma, 2000, cit. en Madoery, 2005:5).

Se abandona también el supuesto a partir del cual la expansión del ingreso nacional se traduciría en el desarrollo de las sociedades. Muy por el contrario, el nuevo paradigma estipula que el desarrollo abarca aspectos tan diversos como complementarios, tales como cultura, ambiente, educación y salud. El desarrollo, entonces, deja de estar limitado al aspecto económico aunque, lógicamente, lo contiene. De este modo se abandona el enfoque netamente económico que se tenía del desarrollo, el cual quedaba limitado al crecimiento económico circunscrito a una lógica top-‐down. Al superarse la concepción lineal y escalonada del desarrollo se amplia el ámbito de acción para promoverlo.

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Es importante destacar que la resolución de estos problemas, que no respetan fronteras e incluso las perforan, ha puesto en evidencia la necesidad de cooperar para su resolución. Lo novedoso, es que esta cooperación no se limita a los Estados sino que se comienza a contemplar la participación de entes subestatales, organismos internacionales, ONGs y otras organizaciones de la sociedad civil. En este sentido, Malé sostiene que existe

con aquella percepción que ubica al territorio como nuevo actor de desarrollo y que cuestiona al rol de los Estados centrales como únicos promotores del desarrollo. Lo anterior condujo a que, hacia fines del siglo pasado, los entes subnacionales incorporaran al desarrollo local en sus agendas públicas. Fue la yuxtaposición de ambas cuestiones –descentralización e incorporación del desarrollo local en las agendas públicas de los entes subnacionales– lo que permitió e incentivó a municipios, provincias y regiones a aventurarse al escenario internacional. Como bien es sabido, el fenómeno que supone la internacionalización de los entes subestatales es conocido con el nombre de paradiplomacia, el cual es definido por Cornago Prieto como:

“un proceso global de auge del municipalismo y de afirmación progresiva del peso de los agentes subestatales en la definición de las estrategias y políticas internacionales y en la posible solución de determinados problemas situados en el nivel global y que han sido, hasta hace muy poco, el campo exclusivo de los Estados-‐ naciones” (Malé, 2006: 29).

“el involucramiento de los gobiernos subestatales en las relaciones internacionales, por medio del establecimiento de contactos formales e informales, permanentes o provisorios (ad hoc), con entidades extranjeras, públicas o privadas, con el objeto de promover resultados socioeconómicos o políticos, tanto como cualquier otra dimensión externa de su propia competencia constitucional” (Cornago, 2004: 251).

El proceso que permitió una mayor participación de los entes subestatales en el escenario internacional fue el de descentralización administrativa que se dio al interior de los propios Estados y el cual supuso la ampliación de las facultades de estos actores. En este sentido Enriquez señala que la descentralización es:

Muchas son las causas y los factores que impulsan a los actores subnacionales a llevar a cabo acciones paradiplomáticas. Básicamente, nos interesa señalar que uno de los motivos que alienta a los entes subestatales a ir más allá de las fronteras nacionales y diseñar estrategias de posicionamiento en el mundo es la búsqueda de recursos y conocimientos para promover el propio desarrollo, lo que muchas veces se materializa en acciones de cooperación descentralizada.

“un proceso ordenado y progresivo de transferencias de competencias, responsabilidades, poder de decisión y recursos desde el gobierno central a las entidades subnacionales así como la apertura de ésta a la participación activa de la sociedad civil, que incluye, en consecuencia, la construcción de todas las capacidades necesarias en las entidades subnacionales” (Enríquez, 2002:21 cit. en Gallicchio y Camejo, 2005:68).

Vale decir también que estos procesos de descentralización guardan relación

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En un estudio que pretende analizar la apertura al exterior de las ciudades latinoamericanas se señala que

participantes de una acción de cooperación se clasificaban en donantes y receptores, en donde los primeros transferían recursos económicos a los segundos como una especie de asistencialismo. Al incorporarse los factores sociales, culturales y políticos como determinantes en los procesos de desarrollo, las modalidades de la cooperación clásica se vuelven obsoletas. De hecho, el supuesto de que el crecimiento económico no se traduce necesariamente en el desarrollo de las sociedades invalida las acciones características de la cooperación clásica, centradas en las transferencias de recursos económicos a los países retrasados. Con la inclusión de estos nuevos factores, se deben reconsiderar las herramientas y acciones orientadas a la promoción del desarrollo. Entonces, se incorporan nuevas modalidades de cooperación como la asistencia técnica, la transferencia de tecnología, el intercambio de experiencias y de buenas prácticas, la formación de recursos humanos, el desarrollo institucional, etc. A su vez, la asimetría es reemplazada por la reciprocidad y la simetría. Esto significa que de una acción de cooperación descentralizada todos los actores involucrados deben obtener un beneficio o un aprendizaje, ya que se supone que todos tienen algo que aprender. El programa URB-‐AL es un claro ejemplo de la materialización de esta idea. El mismo es un programa de cooperación descentralizada de la Comisión Europea, que cubre los principales ámbitos de las políticas públicas urbanas y está dirigido a las colectividades locales –ciudades,

“el proceso de re-‐democratización fue articulado con la transición del modelo económico y propuso un papel político y de gestión que daba más protagonismo a los gobiernos locales, al mismo tiempo en que reducía su capacidad financiera para cumplirlos. El nuevo modelo no proporcionó recursos adicionales para enfrentar la crisis. Por el contrario, apenas ofreció un Estado mínimo y economía de mercado como alternativas” (Batista, Jakobsen y Evangelista, 2008: 14).

Según lo que se menciona en la citada investigación, fue aquella paradoja la que estimuló a las ciudades latinoamericanas llevar a cabo acciones en el ámbito internacional a fin de poder enfrentar la crisis de transición del modelo de desarrollo y las consecuencias negativas de la globalización. Rasgos y particularidades de la cooperación descentralizada El paradigma de cooperación descentralizada difiere esencialmente del paradigma asistencialista. Las diferencias entre uno y otro se pueden encontrar en los principios y supuestos sobre los que se sustentan ambos paradigmas, así como también en la naturaleza de los actores que participan y en el concepto de desarrollo en que se basan las iniciativas. Los principios rectores de la cooperación descentralizada son la horizontalidad, la reciprocidad y la simetría. Esto supone, en primer lugar, abandonar el rasgo de verticalidad característico del modelo asistencialista, en donde los

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aglomeraciones urbanas, provincias, regiones, etcétera– de los países de la Unión Europea y de América Latina. Su objetivo es desarrollar relaciones directas y duraderas entre las colectividades locales mediante la difusión, la adquisición y la aplicación de las mejores prácticas en el ámbito de las políticas urbanas. Por otra parte, la unilateralidad es reemplazada por la multilateralidad y la pluralidad de los actores. Los mismos participan de modo más activo y se asumen como pares, generándose redes que incorporan tanto a actores gubernamentales como no gubernamentales. Esta nueva dinámica de funcionamiento a partir de la conformación de redes supone que cada uno de los actores locales involucrados contribuye aportando no sólo la propia percepción de las problemáticas a resolver, sino también sugiriendo posibles alternativas de acción. Con respecto a los actores protagonistas en las prácticas de la cooperación descentralizada, debemos aclarar que éstos diferirán según se trate de la cooperación descentralizada pública directa o indirecta. En el primer caso, los actores claves son los gobiernos subestatales correspondientes a los diversos niveles territoriales existentes, tales como mancomunidades de municipios, áreas metropolitanas, provincias o departamentos, regiones y comunidades autónomas, entre otros. De acuerdo a Malé, se trata de actores distintos a los gobiernos centrales y a organizaciones de la sociedad civil. Es decir, “actores políticos e institucionales, gestores experimentados de los asuntos locales,

enraizados en la dimensión local y territorial y capaces de movilizar a los agentes sociales y a la sociedad civil” (Malé, 2006:31). De acuerdo a lo que sostiene el autor, se trata de instituciones públicas con funciones y responsabilidades propias que deben responder a las demandas planteadas por sus comunidades bajo criterios de políticas públicas. A pesar de la aclaración anterior, vale decir que en un proyecto de cooperación descentralizada directa también participan otros actores locales, como organizaciones de la sociedad civil, empresas, universidades y sindicatos, entre otros. De hecho, la presencia de los mismos refuerza las acciones y hace sostenibles los impactos y efectos de la cooperación descentralizada (Socas y Hourcade, 2009). Por su parte, la cooperación descentralizada indirecta puede incluir a cualquier actor representante de la sociedad civil o actores privados sin fines de lucro, aún cuando en la iniciativa no participe ningún ente subnacional. En este sentido, la financiación por parte de una fundación europea de proyectos diseñados y ejecutados por alguna ONG latinoamericana, podría ser considerada una acción de cooperación descentralizada, y sus actores serían la fundación y la ONG. Con respecto a las particularidades de los proyectos de cooperación descentralizada, se puede decir que dejan de ser rígidos y de aplicación general, tal como eran los proyectos característicos del paradigma asistencialista. Muy por el contrario, las iniciativas poseen un alto grado de

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flexibilidad que amplía los márgenes de maniobra de los actores involucrados, en función de las diversas realidades locales. Finalmente, nos referiremos a las modalidades que pueden adoptar las iniciativas de cooperación descentralizada. Tal como se señala en el portal electrónico del Observatorio de Cooperación Descentralizada UE-‐AL las mismas pueden ser: • Relaciones duraderas de ciudad a ciudad, que adoptarían la forma de hermanamientos o convenio de cooperación a largo plazo. • Relaciones efímeras de ciudad a ciudad (o de región a región), que pueden tomar la forma de un proyecto o intervención puntual, entendiendo por proyecto aquella relación acotada en el tiempo con fecha de inicio y fin. • Proyectos comunes, que asocian varios gobiernos locales alrededor de una intervención concreta. • Trabajo en red para el intercambio técnico entre varios gobiernos locales. Se entiende por el concepto de “red” a las relaciones horizontales y estables de múltiples gobiernos locales no acotada en el tiempo. A su vez, se puede subdividir en redes temáticas o redes por perfiles. • Alianzas estratégicas que tienden a incidir sobre las agendas nacionales y regionales, asociando en general diversos tipos de actores y niveles de la administración.

•

Redes de representación política y de lobby, para defender los intereses de los actores locales o para fomentar el municipalismo en el ámbito global.

Los hermanamientos han sido una de las primeras modalidades que adoptó la cooperación descentralizada tras el fin de la Segunda Guerra Mundial. Desde aquellos años hasta la actualidad, se han incrementado ampliamente los acuerdos de hermanamiento entre entes subnacionales de todo el mundo. De acuerdo a la Dirección de Asuntos Federales y Electorales de la Cancillería Argentina, los hermanamientos son procesos que promueven el conocimiento mutuo y el fortalecimiento de los vínculos entre ciudades, provincias y regiones, con el propósito de intercambiar experiencias y conocimientos que coadyuven a la solución de problemas en común y al progreso de la comunidad mediante la realización de proyectos conjuntos en los distintos ámbitos del quehacer municipal, provincial o regional (cultural, deportivo, comercial, educativo, etc.). Los factores que promueven o facilitan las acciones de cooperación descentralizada son variados e incluyen desde lazos históricos, que en muchos casos vienen de la época de colonización europea en América Latina, hasta flujos migratorios a partir de los cuales ciertos países latinoamericanos fueron receptores de inmigración europea. También deben considerarse factores tales como la solidaridad y aquellos otros como el marketing urbano y la necesidad de potenciar económicamente al

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territorio, entre otros (Sarraute y Théry, 2007). El hermanamiento entre la ciudad argentina de Rosario y la italiana de Imperia es un claro ejemplo de cómo los lazos históricos pueden promover acercamientos entre entes subnacionales de distintas regiones. Ambas ciudades firman el acuerdo en 1987, y encuentran como el origen de sus vínculos al hecho de que Imperia fue la cuna de los antepasados del General Don Manuel Belgrano. Así, a partir de ese vínculo histórico, se genera el acuerdo de hermanamiento que, en este caso, contempla acciones en el ámbito cultural y económico-‐ comercial.

reconocidos y con más experiencia en materia de cooperación descentralizada, como bien es el Observatorio de Cooperación Descentralizada UE-‐AL. Luego nos hemos enfocado en el paradigma asistencialista, dado que el mismo ha mantenido su vigencia por largos años e incluso convive en la actualidad con la cooperación descentralizada. Nos ha interesado señalar no sólo las particularidades del sistema internacional vigente durante el período de primacía del paradigma asistencialista, sino también los rasgos principales de las teorías de las relaciones internacionales y del desarrollo de aquellos años, en tanto permiten comprender la esencia de aquel paradigma y su consolidación. A su vez, las modificaciones en aquel sistema internacional y en las teorías de las relaciones internacionales y del desarrollo repercutirán, sin duda, en el paradigma de cooperación internacional, lo cual también hemos mencionado. Posteriormente hemos abordado el fenómeno de la cooperación descentralizada, poniendo un especial interés en describir el contexto histórico en el cual dicho fenómeno surgió y se consolidó. Creemos que carece de sentido intentar comprender la naturaleza y esencia de la cooperación descentralizada sin antes entender la realidad en la cual estas iniciativas se desarrollan. Por esta razón, hicimos referencia a ciertas tendencias, dinámicas y procesos presentes en el sistema internacional, así como también en el ámbito doméstico de los Estados, los cuales de algún modo promovieron el avance de

CONCLUSIONES

El objetivo de la presente investigación ha sido el de realizar una primera aproximación al mundo de la cooperación internacional al desarrollo, fundamentalmente al paradigma de la cooperación descentralizada como fenómeno de gran actualidad y de particular interés para los estudiosos de la paradiplomacia. En primer lugar, hemos intentado abordar el fenómeno desde el punto de vista conceptual; es decir, aclarando y definiendo términos de uso frecuente. Como bien es sabido, en las ciencias sociales es muy común que los autores atribuyan diferentes significados a iguales términos. A fin de evitar posibles confusiones y malos entendidos, hemos definido qué entendemos por aquellos términos más importantes. Esta elección de una definición dada por sobre otra no es arbitraria, sino que hemos optado por aquellos autores y organismos más

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las acciones de cooperación entre entes subnacionales. Así, vimos como el fenómeno logró consolidarse como un nuevo paradigma de cooperación internacional al desarrollo e incluso continúa fortaleciéndose como tal. Un indicador de esto último es el hecho de que el fenómeno moviliza una importante y creciente cantidad de recursos financieros, al tiempo que ocupa un lugar relevante en la agenda política de muchas administraciones públicas regionales y locales. A modo de conclusión nos interesa hacer hincapié en unos cuantos puntos que resumen los rasgos principales del paradigma de cooperación descentralizada. En primer lugar, se puede afirmar que si bien es posible identificar iniciativas de cooperación descentralizada desde la segunda posguerra, lo cierto es que la consolidación del fenómeno está directamente asociada a la yuxtaposición de diversos factores, no sólo asociados al ámbito internacional sino también al doméstico de los Estados. Entre estos factores debemos destacar la flexibilización de la agenda global y consecuente inclusión de nuevos temas y problemáticas, la apertura del escenario internacional a nuevos actores de diversa naturaleza y, finalmente, el avance de los procesos de descentralización al interior de los Estados que posibilitaron el fenómeno de la paradiplomacia, piedra angular de la cooperación descentralizada.

En segundo lugar, dadas sus especificidades, hay que destacar que este tipo de cooperación se presenta como una nueva herramienta que los actores involucrados en el desarrollo local deben considerar, en el marco del nuevo rol que desempeñan y en función de los nuevos desafíos que deben afrontar. Esto tiene que ver con el hecho de que la cooperación descentralizada juega un papel determinante en ciertas áreas que hoy en día son claves para los actores subestatales, como la planificación urbana, el desarrollo económico, el medio ambiente, el transporte, la cohesión social, la lucha contra la pobreza, la consolidación del tejido social, etc. Finalmente, conviene recordar que este tipo de cooperación incorpora nuevas modalidades de acción, más democráticas, inclusivas y participativas. Superando la instancia que se limitaba a la transferencia de recursos financieros, se pasó a incluir nuevos mecanismos y metodologías, como la elaboración de proyectos más flexibles, el intercambio de expertos y la asistencia técnica, por citar solo algunas de las modalidades. A su vez, como hemos ya dicho, la misma naturaleza de la cooperación descentralizada alienta al establecimiento de redes entre actores, lo que se constituye en una herramienta privilegiada de interacción entre los gobiernos subnacionales, que estimula el intercambio de experiencias y la difusión y aplicación de buenas prácticas en el terreno de las políticas públicas, permitiendo el desarrollo de soluciones a desafíos comunes.

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Las relaciones internacionales subnacionales desde la teoría de las relaciones internacionales

Mariana Luna Pont

Las relaciones internacionales subnacionales desde la teoría de las relaciones internacionales

Mariana Luna Pont

Abstract

THE INTERNATIONAL RELATIONS THEORY RELATIONS

AND

SUB-‐NATIONAL INTERNATIONAL

Sub-‐national international relations have an extensive background. Its study on the field of international relations was late, enabled by the introduction of critical perspectives to the theoretical hegemonic approach: realism. In this article we explore the literature that reviews this topic. The analysis is presented according to the literature focus. First, we present those works where the dependent variable is the international policy and the sub-‐national international affairs are treated as changes in this area. Then, we present those works where the dependent variable is the foreign policy and sub-‐national international relations are approached from its impact on the elaboration and implementation of foreign policies. Key words: Sub-‐national actors, paradiplomacy, federalism and foreign policy, transnationalism, global governance. Resumo

RELAÇÕES INTERNACIONAIS SUBNACIONAIS A PARTIR DA TEORÍA DAS RELAÇÕES

INTERNACIONAIS

As relações internacionais subnacionais reconhecem extensos antecedentes. Sua abordagem no campo de estudo das relações internacionais foi tardia, habilitado pela introdução de perspectivas críticas a teoria hegemônica: o realismo. Neste trabalho exploramos a literatura que trata do assunto, apresentada a partir do seu nível de análise: enfoques em que a variável dependente é a política internacional e nos quais a gestão internacional subnacional é tratada como expressão de mudanças operadas nesse âmbito; e aqueles em que a variável dependente é a política exterior e onde o dinamismo subnacional é abordado a partir de seu impacto para a elaboração e implementação das políticas exteriores. Palavras-‐chave: Atores subnacionais, paradiplomacia, federalismo e política exterior, transnacionalismo, global governance.

LAS RELACIONES INTERNACIONALES SUBNACIONALES DESDE LA TEORÍA DE LAS RELACIONES INTERNACIONALES

Resumen

Mariana Luna Pont

Las relaciones internacionales subnacionales reconocen extensos antecedentes. Su abordaje en el campo de estudio de las relaciones internacionales fue tardío, habilitado por la introducción de perspectivas críticas a la corriente teórica hegemónica: el realismo. En este trabajo exploramos la literatura que da cuenta del tema, presentada a partir de su nivel de análisis: aquellos enfoques donde la variable dependiente es la política internacional y la gestión internacional subnacional es tratada como expresión de cambios operados en ese ámbito; y aquellos donde la variable dependiente es la política exterior y el dinamismo subnacional es abordado a partir de su impacto para la elaboración e implementación de las políticas exteriores. Palabras clave: Actores subnacionales, paradiplomacia, federalismo y política exterior, transnacionalismo, global governance.

ser el espacio de concentración de las actividades económicas de producción material, concentrando las fábricas e industrias modernas. Las actuales tendencias ponen en evidencia nuevas modificaciones en este sentido. Se suele tomar el ejemplo de ciertas prácticas de estados canadienses y australianos como expresiones de los primeros registros de acción internacional subnacional que apuntaba a crear espacios propios de representación en el exterior. En tiempos de la existencia de la Provincia de Québec, dividida en el “Alto Canadá” y el “Bajo Canadá”, las relaciones internacionales quedaban

proyección internacional subnacional reconoce extensos antecedentes. Es ampliamente reconocido el hecho de que las ciudades poseen una larga trayectoria de relaciones internacionales. Desde las ciudades-‐estado griegas pueden identificarse movimientos transterritoriales de ciudades y su actuación como núcleos comerciales y en sistemas de redes urbanas. En la historia de occidente la naturaleza de su actuación se ha modificado constantemente. Si durante la Edad Media tuvieron la función de centro político-‐administrativo, su papel sufrió una transformación intensa desde la revolución industrial, cuando pasaron a 66

Año 1. No. 1. Diciembre 2011 Las relaciones internacionales subnacionales… “El rápido crecimiento de las ciudades fue una de las principales características del siglo XIX. Ha dejado al siglo XX enfrentando una serie de problemas, algunos nuevos, otros exacerbados, que requieren plena atención por parte de funcionarios, administradores y hombres de acción. La ciudad es ahora el lugar donde se desarrollan todas las actividades del hombre moderno, es donde tiene lugar la cooperación en todas sus formas y encuentran su mas completa expresión en una serie de instituciones y servicios organizados por la comunidad en beneficio de todos sus miembros. El progreso general de la civilización y los avances realizados por las naciones mas retrasadas pone en evidencia que las autoridades de ciudades del mundo entero están enfrentando los mismos dilemas. Las soluciones alcanzadas por algunos de ellos pueden ser utilizadas por los demás, si bien no exactamente de la misma manera después de las correspondientes adaptaciones. De esto surge que todos los interesados en las mejoras de las ciudades, en sus servicios municipales y en la vida municipal probablemente cada vez se beneficien más compartiendo sus experiencias y discutiendo posibles soluciones a la luz de un compromiso extensivo.” (UIV, 5 1914:3).

contenidas dentro de la política imperial británica. Sin embargo, la Asamblea del Bajo Canadá pretendió establecer relaciones primero con el Parlamento británico y después con los Estados Unidos y entre 1816 y 1833 se estableció una agencia de la región en la metrópoli imperial. Años después, Québec abrió su primera Agencia General en Paris en 1882, aún antes de que Canadá como tal contara con una delegación en el extranjero. Poco tiempo después lo hizo en Londres y Bruselas (Balthazar, 2000). En la actualidad cuenta con 26 Oficinas en el exterior, localizadas en 27 países, y Francia le confiere estatus diplomático a la misión de Quebec en Paris. Ya a inicios del siglo XX se asiste a la conformación de la primera red transnacional de ciudades creada en 1913 en Bélgica. En esa oportunidad, y respondiendo a la iniciativa de un sector político, se celebró un congreso del que participaron más de cuatrocientos delegados en representación de municipios de veinte países y en cuyo transcurso se fundó la Unión Internationale des Villes (UIV). El nuevo siglo había comenzado con cambios profundos que muchos contemporáneos describían como un mundo crecientemente interconectado, al tiempo que introducían demandas de creación de nuevas instituciones internacionales y de expansión del Derecho internacional, en definitiva, demandas de “organización del mundo”, en el que, entendían, las ciudades debían tener un papel importante. Muy elocuente de este sentir fue la carta de invitación al Primer Congreso internacional y Exposición de las Ciudades:

Con el transcurrir del siglo la conformación de redes de ciudades apareció cada vez más ligada con la idea de “hermanamiento”, particularmente durante la Segunda Guerra Mundial, con la intención de prevenir nuevos conflictos. Ejemplo de ello son los vínculos establecidos en 1944 entre la ciudad portuaria canadiense de Vancouver y la recientemente liberada ciudad portuaria de Odessa, Ucrania, que sirvieron para la reconstrucción de esta última. Otro ejemplo lo constituye la iniciativa de los 50 alcaldes que en 1951 estaban convencidos de que 5

Traducción de la autora, francés en el texto original.

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Europa no podría superar sus dificultades sin unificar sus fuerzas y fundaron el Consejo de Municipalidades y Regiones Europeas (CMRE), introduciendo la noción de “ciudadano Europeo”, dotando con ello de nuevas connotaciones a la idea de “hermanamiento”. Alemania y Francia tuvieron un papel fundamental, pues más de la mitad de los hermanamientos concluidos pueden serles atribuidos. Pocos analistas dudarían en afirmar que este movimiento fue uno de los factores que contribuyeron a evitar futuros enfrentamientos bélicos, creando el clima que favoreció la convergencia que se materializaría en los acuerdos que dieron origen a la Comunidad Europea. En 1957 se creaba la World Federation of United Cities. Algunos relevamientos indican que, a la fecha, existen por lo menos 15 redes globales de ciudades, a las que se suman una importante cantidad de redes de alcance regional y centenares de agrupaciones orientadas al tratamiento de problemáticas específicas. Un indicador de la dimensión que ha adquirido este fenómeno es la creación de Ciudades y Gobiernos Locales Unidos (CGLU) en el año 2004, como principal organización portavoz de los gobiernos locales en el plano global. Sus principales objetivos son promover la cooperación e integración de los gobiernos locales, aumentar el papel y la influencia de estos gobiernos y de las organizaciones que los representan en la gobernanza global y asegurar una organización mundial democrática y eficiente. Metas que hallaron eco en el entonces Secretario General de la ONU Kofi Annan, quien en el año 2005 se dirigía a

las autoridades de CGLU en los siguientes términos: “…Las cuestiones locales y mundiales están actualmente más en interconexión que nunca. Al fin y al cabo, es en las calles de nuestras ciudades donde se podrá evaluar lo que (en las Naciones Unidas) se decida. Ustedes son unos socios esenciales. Si bien nuestros Objetivos son globales, estos pueden alcanzarse de manera mas eficiente a través de la acción a nivel local.” (CGLU, 2009).

Las actuales tendencias internacionales potencian en intensidad y profundidad estas relaciones, a partir de lo cual la gestión internacional subnacional adquiere orientaciones, significados y potencialidades distintos. Tal vez la multilateralización de dichos vínculos y la forma en que se constituyen en vehículo de la articulación de los niveles locales con temáticas que afectan la gobernanza global es lo que torna este tema aún mas relevante. Son muchos los ejemplos que se pueden tomar para dar cuenta de la multiplicidad de instrumentos a partir de los cuales se viabiliza la proyección exterior subnacional. Estas experiencias expresan modos de articulación propios de la cultura urbana vinculados a distintas coyunturas internacionales, a demandas de reconstrucciones postbélicas; a la conformación de coaliciones en el marco de la guerra fría; a respuestas a los condicionamientos generados por las distintas fases de desenvolvimiento del sistema del capitalista; a adaptaciones funcionales inducidas por cambios operados al interior de los estados (procesos de urbanización, regionalización, descentralización, desregulación, entre otros).

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El accionar internacional de actores subnacionales –sean estos municipios, provincias, regiones o sus equivalentes en denominación– es abordado desde diversas disciplinas: las relaciones internacionales, los estudios comparados, la administración pública, los estudios del desarrollo, la economía política internacional, los estudios urbanos, la nueva geografía económica y la nueva geografía política, estudios desarrollados en paralelo pero que, en algunos casos, se retroalimentan y superponen, agregando complejidad a los intentos de sistematizar los modos de tratamiento de esta temática e introduciendo divergencias sustanciales en términos la calificación del actor y la tipificación de su desempeño; la identificación de contextos de surgimiento y factores de activación; las formas de ponderación del fenómeno; el nivel de análisis y las variables explicativas centrales, etc. Las primeras surgen en el modo de denominación del “nuevo” actor: suele mencionárselas como unidades o entidades subnacionales, Gobiernos no centrales, unidades subestatales, unidades infraestatales, actores territoriales, mesogobiernos, entre otros; denominaciones que reflejan distintos criterios o ángulos de observación: en términos jurídicos, funcionales, de la relación jerárquica con el Estado, y aún el tipo de régimen político o de configuración de la nacionalidad. Del mismo modo, difieren las formas de encuadrar su desempeño: entendido como expresión de gestión/acción /actividad/proyección exterior; como una variante particular de relaciones internacionales – relaciones internacionales subnacionales–; como formas alternativas de diplomacia –

paradiplomacia, diplomacia subnacional, diplomacia constituyente, diplomacia multinivel, “multi-‐layered diplomacy”, postdiplomacia, etcétera–; como un tipo particular de política exterior –política exterior descentralizada, política exterior federativa– y, más recientemente, como expresión de la emergencia de nuevas formas de gobernanza (governance) (Luna Pont, 2010). Debe advertirse que la forma en que ha sido abordado este fenómeno en el campo de estudio de las relaciones internacionales está condicionado por cuatro cuestiones que forman parte del mainstream de la disciplina, a saber: tradicionalmente se ha puesto un mayor énfasis analítico en la dimensión conflictiva de los asuntos internacionales que en aquella cooperativa. En segundo lugar, la propia disciplina se ha definido a partir del lugar central otorgado a las relaciones interestatales. En tercer lugar, la producción teórica logró superar, sólo en una etapa avanzada, los límites analíticos generados por el predominio de enfoques que establecían tajantes divisiones entre la política interna y la política internacional, y entre las dinámicas políticas y aquellas económicas y sociales. Finalmente, los debates en torno del nivel de análisis más apropiado para abordar la acción estatal favorecieron que la disciplina se organizara en torno de dos áreas analíticas complementarias pero separadas como objeto de estudio: los análisis de política exterior y los análisis de política internacional.6 Todo ello ha 6

El debate en torno del nivel de análisis está estructurado a partir de posiciones reduccionistas o de análisis desde la unidad (el Estado) y posiciones sistémicas o de la estructura del sistema internacional. El núcleo duro de la disciplina

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condicionado los tiempos y forma en que cobró interés y tratamiento la gestión internacional subnacional. No es casual que su estudio, y el de la paradiplomacia en particular, sea un capítulo que se incorporó al análisis en forma tardía y fuera abordado en forma segmentada. Teniendo esto en cuenta, los encuadres teóricos que dan cuenta de nuestro tema de estudio en el marco de la teoría de las relaciones internacionales pueden ser agrupados en dos tipos de acuerdo a su nivel de análisis:7 • Aquellos análisis donde la variable dependiente es la política internacional y la gestión internacional subnacional aparece tratada como expresión de cambios operados en ese ámbito. Aquí ubicamos dos perspectivas: 1) aquellos abordajes centrados en la figura del actor internacional

•

Aquellos análisis donde la variable dependiente es la política exterior y el accionar internacional subnacional es abordado como expresión de cambios en este ámbito. Aquí ubicamos a los análisis que: 1) establecen una vinculación entre tipo de régimen y política exterior; 2) los estudios de la paradiplomacia. Un tratamiento diferenciado merecen aquellos estudios cuya variable dependiente son los procesos de integración regional que incorporan al análisis la dimensión subnacional.8

En las siguientes líneas, profundizamos un poco más en las características centrales de cada uno de estos niveles de análisis.

evolucionó en un sentido de priorizar la idea de que para comprender el comportamiento estatal era necesario adoptar el nivel sistémico y, por lo tanto, concentrarse en las formas en que las características del sistema internacional afectan el comportamiento estatal. Esto implica que para comprender la política internacional es necesario tomar a los Estados como dados, no problematizarlos, y orientar el estudio hacia las relaciones interestatales. El análisis de política exterior quedó asociado a enfoques reduccionistas, centrados en la unidad, orientados primordialmente a estudiar los atributos y las características internas del Estado para obtener conclusiones acerca de su política exterior, analíticamente dejando fuera las interacciones. 7 En trabajos anteriores he abordado en forma detallada las distintas perspectivas teóricas según un criterio temporal de aparición más que de su ubicación a partir del nivel de análisis de partida, particularmente en “Perspectivas teórico-‐ conceptuales de las ciudades y los poderes locales dentro de la dimensión subnacional en las relaciones internacionales”, en Martin López, Miguel Angel y Oddone, Nahuel (coord.) (2010), Las ciudades y los poderes locales en las Relaciones Internacionales contemporáneas, España, Unión Iberoamericana de Municipios / Diputación de Granada.

y en la arquitectura de la política mundial; 2) los enfoques que articulan la relación entre espacialidad, territorialidad y desarrollo.

ANÁLISIS DONDE LA VARIABLE DEPENDIENTE ES LA POLÍTICA INTERNACIONAL

Un primer tipo de abordaje está provisto por aquellos análisis donde la variable dependiente es la política 8

En este caso es preciso abordar el campo teórico específico de la integración regional articulado en torno de diversos niveles de análisis, cada uno de los cuales provee más o menos herramientas analíticas para considerar a los actores subnacionales, su comportamiento o incidencia en los procesos de integración. Por otra parte, es importante tener en cuenta que, aún en la literatura sobre paradiplomacia, el desempeño de las unidades subnacionales tanto en materia de diplomacia transfronteriza como en el marco de esquemas de integración tiene un tratamiento diferenciado.

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internacional y la gestión internacional subnacional aparece tratada como expresión de cambios operados en ese ámbito. Incluimos aquí aquellas aproximaciones que abordan la acción internacional subnacional en el marco de las discusiones sobre los actores internacionales y su incidencia en la política mundial; y aquellas que, a partir de una preocupación analítica en los cambios operados en los criterios de espacialidad y territorialidad bajo el contexto de globalización, remiten a la reconfiguración del papel de los poderes territoriales. Desde la perspectiva del actor y la arquitectura de la política mundial fue la introducción del enfoque transnacionalista, en la década de 1970, la que permitió superar los límites de las perspectivas estatocéntricas dominantes en la disciplina, centradas en el modelo westfaliano de vinculaciones externas entre Estados y en el énfasis de las dimensiones jurídicas y formales del fenómeno. Territorialidad y soberanía constituían los rasgos dominantes de la unidad política referente, atributos en torno de los cuales se articulaba la política exterior como competencia exclusiva de los gobiernos nacionales. El realismo en particular, como es ampliamente reconocido, analiza la política mundial bajo el supuesto de que los Estados son los únicos actores significativos, que actúan como unidades y que sus objetivos de seguridad dominan las demás metas. Sobre esta base, las organizaciones internacionales –definidas como intergubernamentales– son meramente instrumentos de los gobiernos y, por ende, no relevantes por sí mismas, al tiempo que el

desempeño de otros actores internacionales recibe escasa atención. Los principales referentes del Programa de Investigación Transnacionalista son Robert Keohane y Joseph Nye, Karl Kaiser, James Rosenau, Stephen Krasner, Henk Leurdijk, varios de ellos miembros del Transnational Relations Study Group at the Harvard Center for International Affairs.9 El transnacionalismo no pretende sustituir en sus análisis al Estado como actor internacional, pero niega la supremacía y/o exclusividad que le conceden los realistas. Tampoco acepta la excesiva compartimentación realizada por el análisis sistémico y rechaza frontalmente las concepciones más radicales de los teóricos de la dependencia, proponiendo como alternativa un estudio de la interdependencia. En términos generales, el transnacionalismo aspira a recuperar el estudio de los flujos relacionales que rebasan las fronteras estatales y que se desarrollan entre grupos sociales distintos de los Estados. Estiman que los cambios acaecidos en la sociedad internacional, tales como las mejoras de los medios de comunicación y de transporte, la expansión mundial de la economía de mercado, etcétera, potencian el protagonismo internacional de las personas a través de grupos u organizaciones intermedias que ,en gran medida, escapan al control centralizado de los gobiernos, configurando un entramado de 9

Formaban parte de este Centro otras figuras cuya producción ha tenido un alto impacto en la evolución de la disciplina, entre ellos Peter Katzenstein, John Ruggie, Robert Russel, Graham Allison, Samuel Huntington, Alex Inkeles, Hayward Alker y Robert Dickerman.

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relaciones con contornos de alta complejidad. Todos estos grupos y las relaciones que mantienen entre sí constituyen una red intersocietaria en la que se insertan los Estados y que condiciona directamente su capacidad de acción internacional. En este nuevo “paradigma político mundial” se distinguen dos dimensiones: 1) la que corresponde a los actores y 2) la referente a las interacciones que se generan entre ellos. El grupo social tomado como referencia en este Programa es el que Keohane y Nye denominan el Sistema Transnacional o Sistema Global, integrado tanto por los actores estatales como por otras categorías de actores, a quienes definen a partir de dos criterios: su carácter gubernamental o no, y el grado de control que los Estados ejercen sobre sus actuaciones. En virtud de ello los clasifican en seis categorías distintas: 1) los estados como unidades, 2) las subunidades gubernamentales, 3) las organizaciones internacionales, 4) las organizaciones transnacionales, 5) las subunidades de las organizaciones transnacionales y 6) ciertos individuos. Las interacciones consideradas relevantes son de tres clases: la relaciones entre los estados; las relaciones transnacionales y las relaciones transgubernamentales. Utilizan el término transnacional para actores no gubernamentales y el término transgubernamental para referirse los contactos burocráticos entre subunidades de gobiernos en aquellas ocasiones en que actúan a nivel internacional en forma relativamente autónoma de las autoridades nacionales o que no están

guiados por las políticas de gabinetes o Ejecutivos centrales de su gobierno. Transnacional se aplica cuando se relaja el supuesto de que los Estados son los únicos actores y transgubernamental cuando se relaja el supuesto de que los Estados actúan como unidades (Calduch,2000). Cuestionaban así el modelo de actor unitario, reconociendo que la política mundial transcurría cada vez más en un mundo caracterizado por rasgos de interdependencia y alta heterogeneidad, reflejados en nuevos patrones de relaciones formales e informales entre actores de distinta naturaleza que utilizan canales diversificados de articulación y producen complejas dinámicas en múltiples direcciones. En sus palabras: “Existen diferencias en el grado de participación gubernamental. En muchos temas los actores no gubernamentales dan cuenta de una porción mayor de actividades que atraviesan las fronteras. Al grado que si ese es el caso, nos podemos referir a un sistema transnacional. Cuanto más transnacional es el sistema es más probable que los actores no gubernamentales constituyan las fuerzas activas de peso. Esto no implica que los gobiernos estén ausentes en esos sistemas. Por el contrario, pueden ser actores muy importantes. Pero sus acciones estarán centradas principalmente en la regulación y control de las actividades transnacionales” (Keohane y Nye, 1974: 48).

En “Transgubernamental Relations and International Organizations”, Keohane y Nye enfatizan el hecho de que existe una parte destacable de las relaciones que se desarrollan entre los Estados que no son decididas o ejecutadas por los órganos centrales de sus respectivas administraciones, sino por 72

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“subunidades” del Estado que, en el contexto de los organismos internacionales o bien de modo directo, operan en el exterior sin una directa intervención del gobierno central. Distinguen dos grandes tipos de comportamiento transgubernamental de tipo cooperativo. En primer lugar, la coordinación política que remite a la actividad orientada a facilitar la implementación o ajustes de políticas en ausencia de directivas precisas provenientes de la esfera nacional. La forma básica que asume es la comunicación informal y formal entre oficiales de distintas burocracias que, una vez regularizada, tiene la capacidad de afectar las expectativas y preferencias de los actores involucrados y de dar lugar a la formación de redes transnacionales de élites. Por otra parte, la construcción de coaliciones transgubernamentales tiene lugar cuando las subunidades construyen coaliciones con agencias de otros gobiernos contra elementos de sus propias estructuras administrativas, a los fines de influir en las decisiones gubernamentales. Para mejorar sus posibilidades de éxito, las subunidades gubernamentales tratan de contar con otros gobiernos como aliados. Para que esto pueda suceder los autores identifican una serie de prerrequisitos: los contactos frecuentes, la existencia de intereses comunes entre las subunidades mayor que aquella con agencias de sus propios países y un bajo control por parte del Ejecutivo central para permitir tales contactos. Si en los enfoques tradicionales la categoría actor venía siendo definida a partir de un criterio jurídico formal – principalmente a partir de la soberanía, el reconocimiento y la territorialidad–, estas reformulaciones producen un

deslizamiento hacia un criterio funcional según el cual se definen los actores internacionales desde la perspectiva de los procesos que se dan en el sistema internacional y su funcionalidad en los mismos. Lo que determinará tal calificación será, primordialmente, la dinámica del proceso por el que la entidad es capaz de movilizar recursos para alcanzar objetivos y ejercer influencia en el sistema internacional. En consecuencia, la autonomía sucederá a la soberanía como categoría de análisis y se valorará la habilidad de los actores para provocar consecuencias en la política mundial (García y Segura,1993). Durante la década de 1980 una serie de trabajos teóricos sobre los actores internacionales incorporaron al análisis el fenómeno subestatal. En los primeros años de aquella década era usual presentar a las burocracias locales como marginalmente afectadas por la política mundial y, por ende, se asumen sus contactos internacionales en términos mas bien de ocasionalidad, restringidos temáticamente y en su alcance. Ya avanzada la década, su dinamismo internacional se suma al entramado de relaciones internacionales altamente complejo, descrito en términos de sistema conglomerado complejo, de polifonía de voces multívocas y soberanías perforadas, refiriéndose, entre otras cosas, a la mezcla de materiales y de elementos diversos que se agrupan sin asimilarse; a la existencia de diversos tipos de actores que se agrupan según las situaciones específicas y forman distintos alineamientos difusos y flexibles con base en objetivos que se pretenden alcanzar y a los medios que deben movilizarse para ello (Duchacek, 1986).

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Asociada a la demanda de comprensión del “novedoso” fenómeno de globalización en sus diferentes facetas, comenzó a surgir una amplia bibliografía que revisaba los cambios operados en la economía global, su impacto en el sistema interestatal y en el papel del Estado-‐nación. Al margen de las controversias sobre el origen, naturaleza y alcances de este fenómeno, existe acuerdo en que, entre muchas otras cosas, éste comporta cambios en el modelo estatocéntrico, orientado cada vez más hacia un sistema de relaciones complejas en múltiples niveles, caracterizado por un denso entramado de tendencias que parecen marchar en sentido contrario, de agregación hacia arriba y fragmentación hacia abajo. En paralelo, ocurre una modificación de los términos de la relación entre Estados y sociedades civiles cada vez más activas. Un mundo en el cual los criterios para definir y ponderar la territorialidad se corrigen a la luz de los nuevos patrones tecno-‐productivos y comerciales, de los cambios en las articulaciones entre los asuntos domésticos y los externos, y de la alteración de las relaciones entre Estados, organizaciones internacionales y actores no gubernamentales. En suma, nuevos procedimientos para el manejo de los asuntos mundiales y domésticos en los cuales, adaptándose a la lógica que los comanda, lo supranacional y lo subnacional progresan en función de su propia especificidad y se articulan en planos y de maneras diversas, obligando a repensar el modelo westfaliano y el concepto de soberanía estatal. De acuerdo con algunos analistas, la nueva oleada de acuerdos regionales

de integración y la firma de innumerables tratados de libre comercio a lo largo y ancho del planeta, la aparición de entes y redes internacionales, el peso de las grandes corporaciones transnacionales, la creciente movilización y visibilidad de actores de la sociedad civil en torno de temas y problemas de alcance global y fuerte impacto local, así como la emergencia de las llamadas ciudades-‐ regiones y aún de ciudades globales y de actores subnacionales cada vez más autónomos en su proyección internacional, constituían un conjunto de circunstancias capaces de comprometer las formas tradicionales de legitimación social de la acción estatal y su capacidad para comandar los asuntos mundiales. El concepto de política global, utilizado por muchos de estos analistas, evoca la imagen de un mundo en el que el juego de poder y el ejercicio de la autoridad ya no son definidos al interior de las fronteras nacionales, dando con ello lugar a la emergencia de un sistema político global que requiere nuevas modalidades de manejo de los asuntos agregados. La contundente instalación del paradigma de global governance (gobernanza global) intentaba dar respuestas en este sentido. El concepto de governance describe un sistema de negociación y coordinación continua entre un conjunto variado de jurisdicciones territoriales y sujetos para la solución de problemas específicos, la gestión y ejecución de políticas. Alude a cambios en la forma en que se construyen las políticas y en las formas de acción colectiva, a una modalidad de coordinación no jerárquica, caracterizada por un mayor grado de cooperación e interacción entre el Estado y los actores no

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estatales al interior de redes decisionales mixtas entre lo público y lo privado, nacionales e internacionales, orientadas a soluciones colectivas de problemas (Fergurson y Mansbach, 2006; Rosenau y Czempiel,1996). Se refuerza así la idea de que los estados ya no tienen el monopolio sobre los temas globales, sino que lo comparten con otros actores creando un sistema complejo de gobernanza, en el cual la relocalización y desagregación de la autoridad en múltiples niveles y las formas flexibles de gestión vienen a reemplazar a las tradicionales concepciones y estructuras rígidas, jerárquicas y de base esencialmente intergubernamental de definición del orden a nivel internacional. Esta orientación de los estudios facilitó una nueva ampliación del rango de los temas y problemas contemplados y la reconsideración de las formas de calibrar el nivel de impacto de los diversos actores.10 En este contexto las unidades subnacionales quedan definitivamente asumidas como actores relevantes de la política mundial y las relaciones internacionales generadas desde esa escala comienzan a recibir un tratamiento específico y pormenorizado. En parte esto fue favorecido por la emergencia de una nueva retórica acerca de lo local y por

aquellas perspectivas que revisan las concepciones tradicionales de espacialidad y territorialidad y su incidencia para el desarrollo. Esta nueva retórica acerca de lo local exalta sus virtudes y potencialidades tanto al interior de cada sociedad – fortalecimiento de la democracia, participación, construcción de ciudadanía, capacidad de propiciar un desarrollo económico social integral y verdaderamente sustentable–, como en su proyección hacia el mundo – ampliación de la presencia internacional, búsqueda de nuevas oportunidades e interlocutores, entre otros–. Desde las perspectivas que revisan las concepciones tradicionales de espacialidad y territorialidad y su incidencia para el desarrollo, una de las mayores consecuencias de la globalización es despojar de centralidad a la escala nacional de acumulación, urbanización y regulación estatal, en favor de configuraciones territoriales subnacionales y supranacionales. Propicia la redefinición de la escala en que se realiza la dinámica del capital y un nuevo diseño territorial denominado en esta literatura “proceso de “glocalización” – entendido como el proceso combinado de globalización y reconfiguración local territorial que produce una geografía local del capital–. En este proceso de deterritorialización y reterritorialización que afecta las relaciones entre ciudades y Estados como modos interrelacionados de organización socio-‐económica, política y geográfica, ambos niveles son esenciales y cumplen funciones específicas. Desde esta perspectiva, la reestructuración del proceso de acumulación, los nuevos

Si bien el enfoque de global governance ocupa un lugar central en las reflexiones –y en la praxis política–, otras perspectivas tales como la de democracia cosmopolita, del orden transgubernamental y las neomedievalistas, entre otras, también han abordado estos dilemas y propuesto formas alternativas de articulación y balance entre Estado-‐sociedad-‐mercado, entre los ámbitos global-‐ nacional-‐ local y entre el sector público-‐privado, requeridos para el manejo de este escenario complejo e incierto. Excede el marco de este trabajo un abordaje detallado de las mismas.

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espacios de producción y consumo y las nuevas políticas espaciales que emergen de la interface local/global en conjunto llevan a una redefinición del lugar de la localidad, la que pasa a ser un espacio de regulación y organización institucional cada vez más desconectado de las matrices territoriales del sistema interestatal (Brenner, 1999; Swyngedow, 1989).11 Aquí, la globalización y los requerimientos de ajuste funcional y adaptación a la misma –dirigidos a aprovechar las oportunidades provistas por el mercado mundial–, en buena medida explicarían el creciente dinamismo internacional subnacional. Dicha acción exterior sería principalmente una derivación de las transformaciones de los sistemas de intercambio económico que se traducen en nuevas formas de gestión territorial que se internacionaliza. Como sostienen Castro Ruano y Ugalde Zubirí,

competición mercantilista –con sus derivaciones conflictivas– por la atracción de inversiones e inserción en el mercado mundial, a lo que se suman otros efectos de la globalización: los desequilibrios territoriales y dificultades para alcanzar convergencias entre los mismos, expresados en brechas entre espacios centrales cada vez más incorporados a la economía mundial y aquellos espacios periféricos cuya capacidad para competir en una economía más integrada y globalizada es escasa (Luna, 2010).

ANÁLISIS DONDE LA VARIABLE DEPENDIENTE ES LA POLÍTICA EXTERIOR

Un segundo tipo de abordaje del accionar internacional subnacional está provisto por enfoques que toman como variable dependiente a la política exterior. Incluimos aquí aquellas aproximaciones que analizan dicha proyección internacional desde la perspectiva de indagación sobre la naturaleza del fenómeno y su significado e implicaciones para la política exterior y las prácticas diplomáticas tradicionales. En conjunto, ofrecen múltiples matices en términos de las variables ponderadas para explicar los cambios operados en el campo de la elaboración, gestión e implementación de políticas exteriores, en la representación externa del Estado y en el lugar que ocupan los actores subnacionales en estas cuestiones.12

“La reestructuración del capitalismo entraña a la vez un proceso de afirmación territorial al interior del Estado y la creación de redes de empresas y territorios, fuerza la emergencia de poderes territoriales, la transnacionalización de las actividades económicas y la reestructuración de las unidades subnacionales en términos productivos y de políticas para ser competitivas” (Castro y Ugalde, 2004: 25).

Se introduce así una imagen de ciudades y regiones inmersas en una

En esta línea avanzan estudios desarrollados desde la economía política internacional –como subcampo de las estudios internacionales– y aquellos provenientes de otras disciplinas, tales como la nueva geografía económica, la nueva geografía política y los estudios urbanos, que se retroalimentan y, en algunos casos, se hace difícil la diferenciación de sus respectivas perspectivas.

Prácticamente todos los textos sobre teoría de la política exterior se interesan en las instituciones, los juegos burocráticos, los actores transnacionales, la opinión pública, la psicología de los decisores para explicar los “resortes” de la acción externa e ingresan sólo tangencialmente en la consideración de los actores subnacionales. Se suele diferenciar los

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Ya nos hemos referido al largo predominio en los estudios internacionales de las perspectivas estatocéntricas que otorgan al Estado un papel primario y fundamental en los asuntos internacionales. Describen a este actor como aquel que expresa el “interés nacional”, bajo supuestos de unidad y coherencia de la política exterior. Los estudios que se apartan de este modelo clásico de actor unificado, deslizándose hacia los modelos burocráticos y organizacionales, introducen variables analíticas aptas para contemplar la fragmentación burocrática e individual y las rivalidades entre agencias del Estado y otras organizaciones en torno de la definición de las orientaciones externas. Si bien estas perspectivas permiten contemplar el papel de los actores subnacionales en los procesos decisorios, en los cuales se reconoce que sus formas, niveles y capacidades de movilización varían según las áreas temáticas, no aportan elementos sustanciales para la compresión de la gestión externa directa subnacional, en tanto la política exterior continúa siendo entendida como el campo de actuación exclusiva del Estado nacional. No sucede lo mismo con la guía rectora de la acción externa estatal: el interés nacional. Aquí se hace necesario retomar algunos aportes de los enfoques

transnacionalistas de la política mundial respecto de cuestiones que hacen a la política exterior y que influyeron en los desarrollos del campo de estudio de la política exterior. Particularmente, sus conclusiones acerca de la trayectoria del concepto de interés nacional bajo el contexto de interdependencia. Para los referentes de este enfoque, los nexos entre distintas partes de las administraciones públicas –las redes políticas transgubernamentales– indudablemente desdibujan el tradicional papel unitario del poder estatal. En ese punto se cuestiona el concepto de interés nacional, en la medida que los intereses de los distintos organismos gubernamentales muchas veces son difícilmente identificables con un interés propio del Estado. En palabras de Keohane y Nye: “Cada burocracia se mueve en pos de sus propios intereses y aunque varios organismos puedan llegar a compromisos sobre cuestiones que afectan a todos hallarán que es difícil mantener un patrón político consistente. Parece pues que en un mundo interdependiente el interés nacional está condenado a la indefinición y ambigüedad. En esta situación, un control centralizado de toda la administración será muy difícil, además sus distintas partes interpretarán el interés nacional de distinta modos cuando negocien con extranjeros… Por otra parte, el peso ganado por los grupos internos de alcance internacional les ha permitido la posibilidad de politizar temas en la agenda nacional, lo que dificulta aún más una definición concreta del interés nacional.” (Keohane y Nye, 1998:56).

enfoques según su focalización en los “procesos” de la política exterior o en la explicación de las “políticas”; de acuerdo a la forma en que ponderan el papel explicativo de la agencia o la estructura y la interacción interno/externo (Weber y Smith, 2002; Smith, et al., 2008). Existe consenso entre quienes estudian la proyección internacional subnacional en que se requieren conceptos y variables adicionales y nuevas teorías que permitan un tratamiento pormenorizado del tema.

La consideración de los sistemas políticos y tipos de régimen como condicionantes de la elaboración, orientación y gestión de políticas exteriores abrió nuevos caminos. Los 77

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hoy ya clásicos estudios de Ivo Duchacek, Hans Michelmann y Panayotis Soldatos, desarrollados a lo largo de las décadas 1980 y 1990 abordaron el estudio sistemático de la relación entre federalismo y política exterior a la luz de cambios que se venían operando tanto en el funcionamiento interno de sistemas federales, como del manejo de la política exterior. Tradicionalmente, en los sistemas federales la política exterior es un área de responsabilidad exclusiva de los gobiernos centrales, donde el Estado más se esfuerza por ejercer su monopolio, coherencia y control. En países con formas de gobierno unitario este tema no es problemático, porque los mayores poderes le pertenecen y la mayor parte de las políticas son conducidas por el gobierno nacional. En los países federales, sin embargo, los poderes y responsabilidad por la conducción de las políticas públicas están compartidas por el gobierno federal y las unidades constitutivas, cada uno siendo responsable de un conjunto de funciones. La separación entre política exterior como responsabilidad del gobierno nacional y los asuntos internos como responsabilidad de los gobiernos constitutivos no se cuestiona (Michelmann, 2009). La creciente acción internacional de los estados federados representó un fenómeno desconcertante que puso en evidencia cambios operados en el funcionamiento de algunos sistemas federales en materia de política exterior. Supuso la necesidad de repensar la forma en que debía abordarse el papel de las unidades constitutivas en la elaboración e

implementación de la política exterior, al poner en cuestión el supuesto de que las relaciones exteriores son el campo exclusivo del gobierno central. Por otra parte, frente a la idea ampliamente extendida de que uno de los beneficios de la adopción del sistema federal es su capacidad para preservar la unidad en la diversidad –“unidad externa-‐ diversidad interna”– bajo el supuesto de que el gobierno nacional debe tener una sola voz en la arena internacional y una política exterior unificada, el dinamismo externo subnacional contribuyó a la emergencia de una visión alternativa según la cual la política exterior debería también reflejar la diversidad interna. En los estudios que abordan la relación entre federalismo y política exterior se suele señalar que el "poder exterior" de las unidades subnacionales resulta de la suma de las potestades de participar en la formación de la voluntad de la Federación en la política exterior (la llamada política exterior indirecta) y de llevar a cabo relaciones exteriores en los ámbitos de la propia esfera de competencias (la llamada política exterior directa); vale decir, de la autonomía constitucionalmente garantizada a las unidades constitutivas. La forma y alcances de este fenómeno variará en cada Estado de acuerdo a los modos en que se articulen las siguientes dimensiones: 1) el encuadre de las relaciones internacionales de las unidades federadas dentro de las constituciones y la asignación de competencias de los distintos niveles de gobierno, la división de poderes y la locación de la soberanía; 2) treaty-‐making: las atribuciones en materia de negociación, firma e implementación de tratados/acuerdos internacionales y

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los correspondientes mecanismos de control y balance entre los distintos niveles de gobierno; y 3) las relaciones intergubernamentales: la naturaleza y tipos de relaciones entre los distintos niveles de gobierno en materia de elaboración y gestión de la política exterior –quién controla el proceso, si existen mecanismos de consulta y negociación, y el grado de formalización de estos procedimientos, su regularidad y flexibilidad, etc.–. Ya en el contexto de globalización se han señalado otro tipo de factores que aumentan la complejidad del manejo de la Política exterior y las alternativas de los gobiernos subnacionales en esta materia, a saber: • La creciente ampliación de la agenda externa de los gobiernos centrales que lleva a que éstos aborden cada vez más temas, algunos de los cuales están bajo jurisdicción de las unidades constitutivas. De esta manera los gobiernos centrales ,en virtud de su control sobre la política exterior, pueden menoscabar las responsabilidades de las unidades constitutivas generando el riesgo de potenciales conflictos en la lógica de división de poderes. • La permeabilidad de las arenas políticas doméstica e internacional, que pone en cuestión la noción del Estado como gatekeeper entre las comunidades nacionales y el ambiente internacional. • La creciente incidencia en el plano doméstico de una serie de fuerzas y dinámicas del ambiente internacional, entre otras el aumento del volumen de

•

transacciones externas, sean inversiones externas directas, comercio exterior, turismo, migraciones, etcétera, que afectan en gran medida el ejercicio de las responsabilidades constitucionales de los distintos niveles de gobierno. Dicho en otros términos, los procesos de interdependencia e integración del mercado mundial pueden tener efectos directos sobre la división interna de competencias, en el balance en las relaciones entre la unión y las unidades constitutivas y en los procesos de la política exterior. La internacionalización de las políticas públicas, las nuevas formas del multilateralismo global y la diseminación de redes transnacionales que crean condiciones para que los gobiernos subnacionales tengan intereses que los proyectan a nivel internacional. Muchas veces deben actuar en el plano global para poder desempeñar en forma eficiente sus competencias y funciones. La creciente difusión en el manejo de las relaciones exteriores. El denominado “proceso de democratización” de la política exterior socava el control exclusivo de los poderes ejecutivos. Aún cuando los jefes de Estado conservan la facultad de conducción de la política exterior, generalmente a través de las cancillerías, el número de actores que busca participar en las relaciones internacionales en diferentes instancias es creciente: las dependencias del ejecutivo (ya no sólo la Cancillería), los poderes legislativos y aún judiciales, los

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distintos órdenes del gobierno y también actores no gubernamentales, introducen cambios sustanciales en la naturaleza y alcances de las relaciones intergubernamentales.

estudios cuya variable dependiente es ya, finalmente, el accionar internacional subnacional, orientados a explicar sus orígenes, naturaleza, evolución, consecuencias y su relevancia tanto para la política exterior como para la política internacional. La introducción del concepto de paradiplomacia marcó lo que algunos analistas entienden como el surgimiento de un subcampo de estudio en el ámbito del análisis de políticas exteriores, si bien no existe consenso en el mundo académico al respecto. De hecho, son usuales también las aproximaciones que le restan entidad analítica al fenómeno, las cuales aún reconociendo los cambios que conlleva en la gestión de los asuntos externos, no le otorgan un lugar relevante en el campo de estudio de la política exterior. Si se hace una genealogía del término paradiplomacia encontramos que es un concepto polisémico y, en tanto tal, ha estado sometido a reiterados ajustes y revisiones, al punto de encontrarse en esta literatura una multiplicidad de términos que evocan el mismo fenómeno. Tal es el caso de las referencias a microdiplomacia, postdiplomacia, constituent diplomacy, diplomacia plurinacional, actividades transoberanas, entre otros.13 Si bien existen distintas definiciones de la paradiplomacia, una definición que reconoce las distintas facetas del fenómeno es aquella que la entiende como:

Este conjunto de factores marca una evolución de los sistemas federales hacia el aumento de la interdependencia entre los distintos niveles de gobierno, acompañado de un solapamiento y potencial conflicto en materia de jurisdicción y de división de poder. Desde este punto de vista, la comprensión de los problemas relativos al manejo de la política exterior se vinculan cada vez más a un campo que es familiar en la literatura del federalismo: las relaciones intergubernamentales. Muchos analistas dirán que la esencia del problema no es la demarcación de áreas de responsabilidad, sino la existencia o no de medios a través de los cuales los cada vez más diversos intereses orientados al ambiente internacional que tienen las comunidades nacionales puedan ser relacionados entre si y articulados en las formulaciones externas. En el marco del federalismo, esto implica vencer los límites impuestos por normas constitucionales a los procesos de cooperación intergubernamental y ésa es la esencia del planteo de aquellos que orientan el estudio hacia el federalismo cooperativo. Otros analistas abordan la dimensión externa del federalismo en orden a determinar si, frente a la creciente complejidad de los asuntos internacionales, está o no bien adaptado para la conducción de los asuntos externos. Esta línea de indagación estuvo acompañada por el surgimiento de

Iñaki Aguirre Zabala ofrece un muy interesante estudio de la evolución del concepto en “¿Qué sentido tiene hablar de paradiplomacia?. Una encuesta intertextual en torno a un neologismo polisémico”, en Aldecoa, Francisco y Keating, Michael (2000), Paradiplomacia: las relaciones internacionales de las regiones, Marcial Pons, Ediciones Jurídicas y Sociales S.A.

Año 1. No. 1. Diciembre 2011 Las relaciones internacionales subnacionales… “la implicación de los gobiernos no centrales en las relaciones internacionales, a través del establecimiento de contactos formales e informales, permanentes o ad hoc con entidades extranjeras, públicas o privadas, con el propósito de promover asuntos de carácter socioeconómicos, políticos o culturales, así como cualquier otra dimensión externa de sus competencias constitucionales” (Cornago, 2009:76).

su accionar en el marco de los procesos de política exterior, sino que se introducen, voluntaria o involuntariamente, supuestos de incompatibilidad de intereses entre ambos niveles y se acentúan los elementos de conflicto. Los estudios de caso demuestran que la actividad paradiplomática algunas veces complementa, otras desafía y a menudo duplica la conducta de los gobiernos centrales. Se abren aquí numerosos interrogantes acerca de si estas practicas implican la segmentación (temática y funcional), la fragmentación o una racionalización de la Política Exterior. El enfoque de diplomacia de doble nivel (Robert Putnam) pone el énfasis en la interrelación entre los ámbitos domésticos e internacionales y sugiere que, en orden a alcanzar sus objetivos, los decisores políticos nacionales necesitan conducir la diplomacia simultáneamente en las dos arenas, la interna y la internacional. Lejos de ser jugadores diplomáticos distintos, los actores subnacionales están integrados en una densa red diplomática en la cual son capaces de jugar distintos roles a lo largo de los distintos puntos del proceso de decisorio. En función de ello pueden ser opositores a los objetivos nacionales, pero también pueden servir de agentes en la persecución de los mismos. Aquí se aborda la complejidad de la formulación de la política exterior que exige a los negociadores trabajar simultáneamente en los dos planos en orden a alcanzar sus objetivos, al tiempo que el “equilibrio” entre los intereses nacionales y aquellos de los diversos actores sociales domésticos – incluidos los subnacionales– se constituye en un factor fundamental. En la medida en que los resultados de

Un capítulo particular de estos estudios son aquellas gestiones externas orientadas por mensajes más o menos separatistas de cara a una eventual secesión, fenómeno denominado inicialmente protodiplomacia y, más adelante en el tiempo, diplomacia identitaria o diplomacia plurinacional. Una parte sustancial de esa actividad está marcada por la incidencia de ideas y prácticas nacionalistas (particularmente en estados plurinacionales), a partir de las cuales la definición y articulación de los intereses subnacionales responde a concepciones específicas del bien común –definido en términos culturales, ideológicos e identitarios– o al menos de identificación de ciertos elementos que deben ser promovidos – por ejemplo, la preservación cultural–. Esta forma de actividad diplomática puede llevar a dinámicas altamente conflictivas –en relación al Estado y a las demás fuerzas no nacionalistas– (Luna, 2010). Una cuestión que aparece recurrentemente en esta literatura son los intentos de identificación de las singularidades del accionar internacional subnacional y sus diferencias respecto de las modalidades diplomáticas convencionales. Esto ha llevado a que en algunos de los estudios no se aborde

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las negociaciones internacionales dependen de distintas fuerzas sociales que influyen en las posiciones de los gobiernos o que operan como fuerzas de veto de los acuerdos alcanzados, aumenta la importancia de las estructuras e intereses domésticos en juego y de los mecanismos de coordinación existentes entre los distintos niveles (Putnam, 1998). Se abre así un espacio de reflexión que permite contemplar la proyección internacional de las unidades subnacionales como un complemento o, incluso, bajo algunas circunstancias, como un instrumento de la política exterior de los Estados. Finalmente, otros estudios analizan la compatibilidad entre distintas actividades exteriores (diplomáticas) centrales y no centrales. En este caso, el punto de partida es el rechazo de los marcos analíticos que refuerzan la

distinción –y aún el conflicto– entre la acción subnacional y la diplomacia tradicional, en virtud de lo cual apuntan a proveer un enfoque mas global de la problemática a través de la redefinición del concepto mismo de diplomacia como institución bajo el contexto de globalización, y a partir de allí calibrar las implicancias de la gestión internacional subnacional. Los enfoques denominados diplomacia de múltiples niveles (multi-‐level diplomacy y multi-‐layered diplomacy) constituyen un buen ejemplo de esta perspectiva: la diplomacia no es considerada como un proceso separado, regido por guardianes indiscutibles, sino como una red de interacciones con un reparto cambiante de actores que interactúan de distintas maneras en función del tema, de los intereses en juego y de su capacidad para actuar en un medio político complejo, organizado en múltiples niveles (Hocking, 1990).

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La cooperación descentralizada y el desarrollo territorial en los países latinos, una comparación trasatlántica

José Luis Niño Amézquita

La cooperación descentralizada y el desarrollo territorial en los países latinos, una comparación trasatlántica

José Luis Niño Amézquita

Abstract

DECENTRALIZED COOPERATION AND TERRITORIAL DEVELOPMENT IN LATIN COUNTRIES, A TRANSATLANTIC COMPARISON Decentralized cooperation is not a recent procedure. However, subnational territories among Latin countries only began to play a key role in this activity after the political decentralization process. Decentralized cooperation appears as a tool to promote development in subnational territories of both Latin America and Latin Europe, despite the differences between the two continents. The benefits of this practice are not questionable, but the existing gap to access these resources and the possible negative effects in these two regions are debatable. Key words: Decentralized cooperation, territorial development, Latin America, Latin Europe, sub-‐national territories. Resumo

A COOPERAÇÃO DESCENTRALIZADA E O DESENVOLVIMENTO TERRITORIAL NOS PAISES LATINOS, UMA COMPARAÇÃO TRANSATLANTICA Embora a cooperação descentralizada não seja um processo recente, foi depois da descentralização política que as organizações territoriais, ao longo dos países latinos, começaram a desempenhar um verdadeiro papel neste tipo de transferência de recursos. Por sua vez, sob as inegáveis diferenças que marcam os dois continentes, a cooperação descentralizada costuma ser uma ferramenta com a qual todas as entidades territoriais podem contar. Para seguir desenvolvendo-‐se, no entanto, a dúvida não está sobre os benefícios desta prática e sim, sobre a lacuna existente para acessar esses recursos e os efeitos negativos que pode gerar Palavras-‐chave: Cooperação descentralizada, desenvolvimento territorial, America Latina, Europa Latina, territórios subnacionais.

LA COOPERACIÓN DESCENTRALIZADA Y EL DESARROLLO TERRITORIAL EN LOS PAÍSES LATINOS, UNA COMPARACIÓN TRASATLÁNTICA

Resumen

José Luis Niño Amézquita

Aunque la cooperación descentralizada no es un proceso reciente, es luego de la descentralización política que los entes territoriales, a lo largo de los países latinos, comenzaron a jugar un verdadero papel en este tipo de transferencia de recursos. A su vez, bajo las innegables diferencias que enmarcan los dos continentes, la cooperación descentralizada resulta ser una herramienta con la que cuentan todas las entidades territoriales para seguir desarrollándose. Sin embargo, la pregunta no se da sobre los beneficios de esta práctica, sino sobre la brecha existente para acceder a estos recursos y los efectos negativos que pueda generar. Palabras clave: Cooperación descentralizada, desarrollo territorial, América Latina, Europa, países latinos, entidades territoriales subnacionales.

INTRODUCCIÓN

implantación de ellos trajo consigo nuevas problemáticas; ya que los cambios no fueron consolidados ni en el momento ni de la manera correcta para desarrollar las zonas rezagadas. Por otro lado, la consolidación de los entes territoriales subnacionales, la disipación de las fronteras nacionales y la globalización, generaron nuevas formas de obtener respuestas a las prioridades de los gobiernos territoriales. Con este nuevo escenario, la cooperación descentralizada se enmarca bajo un marco local e internacional. Además, se presenta

Es innegable que a lo largo del siglo XX sucedieron grandes cambios, tanto políticos como económicos, que revaluaron la importancia de la geografía. Muestra de ello, es la redefinición de desarrollo hacia adjetivos territoriales como la consagración de la descentralización y el poder local, marcando cambios tanto en la práctica como en la teoría de estas dos áreas de conocimiento. Estos cambios buscaron responder de mejor manera las necesidades de la población. Sin embargo, la

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LA COOPERACIÓN

como una nueva opción para las zonas rezagadas que, bajo el proceso de descentralización, no han podido responder a las responsabilidades asignadas para desarrollar sus territorios. Por ello, será importante aclarar los diferentes matices que la cooperación descentralizada puede tener, ya que motiva a los territorios de forma diferente. El presente artículo muestra una aproximación teórica de desarrollo territorial y descentralización, conceptos que enmarcan la cooperación descentralizada que será también definida. Luego se entrara a analizar las experiencias de los territorios latino-‐europeos y latino-‐ americanos. Con ello, se presenta el comportamiento europeo al interior de sus fronteras, entendiendo la ayuda a los territorios rezagados y las alianzas entre los territorios desarrollados. Por otro lado, en América Latina se muestra como se vinculan los territorios con este tipo de ayudas, en especial con los fondos de cooperación internacional externos al continente (notablemente desde Europa). Siendo fondos que deberían ser gestionados por entes sub-‐nacionales, surge la duda si las zonas rezagadas tienen la suficiente capacidad administrativa; y no se esté favoreciendo las zonas más desarrolladas. Al mismo tiempo, dada la fragilidad de las zonas rezagadas, se observa el papel que los gobiernos nacionales están jugando, vinculándose en la promoción de estos recursos tanto financieros como técnicos.

DESCENTRALIZADA, UN FACTOR DE DESARROLLO La primera parte del texto intenta entender el proceso teórico sobre el cual se enmarca la cooperación descentralizada. La primera parte tiene como objetivo explicar la descentralización y el desarrollo territorial, aspectos claves que fortalecen la importancia de las entidades subnacionales, tanto en la esfera política como económica. La segunda parte, expone la cooperación descentralizada, la cual en principio se toma como complementaria a las definiciones de cooperación internacional o de ayuda para el desarrollo, que históricamente habían sido el énfasis de los países donantes y fueron funciones concentradas dentro de las estructuras nacionales. El desarrollo y la descentralización El último cuarto del siglo precedente vio como la estandarización del concepto de desarrollo se fue resquebrajando; debido a las falencias en la definición de los factores que generaban que los territorios se desarrollaran o no. Por un lado, mientras el mundo vivía el debilitamiento de las barreras económicas entre los países, se hacía cada vez más notoria la influencia de las fronteras físicas que diferenciaban la economía de los territorios, tal y como lo mostró Krugman (1993). Esto trajo consigo una revaloración del concepto de desarrollo, rediseñándose a una nueva escala y tomando en cuenta la influencia territorial, como lo muestra la definición de Escobar-‐ Sánchez en sus documentos CREDHU:

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territoriales vieran cómo la solución a sus problemas dependía de sus propias administraciones. Antes de la redefinición del papel del gobierno central, muchas zonas se encontraban olvidadas por el gobierno nacional que no se interesaba en su desarrollo. Por otra parte, los territorios que tenían los recursos para generar su propio desarrollo se veían subordinados por órdenes dirigidas desde el centro. Así, luego de la implantación del poder local, se vieron favorecidos los territorios que contaban con los mecanismos para generar un desarrollo endógeno. Sin embargo, las zonas rezagadas se vieron de nuevo golpeadas, ya que continuaron con la misma situación y con mayores funciones definidas como locales. Por su parte, tanto la descentralización administrativa (desconcentración) como la descentralización fiscal eran procesos que desde tiempo atrás habían buscado responder a las necesidades de la población de una manera eficiente. Frente a esta asignación eficiente de recursos, las transferencias resultaron imperativas, por lo que surgieron los conceptos de ecualización vertical y horizontal. Este tipo de transferencias trata de reasignar recursos financieros de territorios más prósperos hacia las zonas menos favorecidas. Sin embargo, la forma en la que funcionan es diferente, ya que la transferencia vertical se enfoca en una estructura territorial donde se transfieren recursos hacia un centro; y luego este

“Por desarrollo territorial entendemos procesos de transformación productiva y organizativa en cuyo marco el conjunto de actores sociales presentes en un determinado territorio mancomunadamente aprovechan potencialidades endógenas”.

Al mismo tiempo, el autor más adelante describe cómo el desarrollo territorial, bajo la dimensión político-‐ administrativa, “establece el marco para el conjunto de políticas territoriales que busca promover la creación de un entorno innovador que promueva el desarrollo territorial”. Por otro lado, a nivel central, tanto por fuerzas internas como por presiones externas, los gobiernos nacionales se desvincularon de distintas funciones para otorgárselas a otros entes, sabiendo que “un país no puede ser fuerte en este mundo globalizado si sus gobiernos locales no lo son” (Carrera, 2008). Esto significa que la descentralización no es necesariamente un debilitamiento, per se, del Estado central ni de la identidad nacional, sino un proceso que puede ser complementario. Es importante entender que el desarrollo es el objetivo de todas las políticas estatales que se aplican. Por su parte, la descentralización es un mecanismo que han tenido los Estados para poder lograr el tan anhelado desarrollo. Por ello, luego de la implantación del poder local, los cambios efectuados potenciaron el impacto de las descentralizaciones previas,14 generando que los entes 14

El poder local es definido como el último paso de la descentralización y se define como descentralización política. Anteriormente a este proceso, existió la implantación de la

descentralización administrativa (deconcentración) y la descentralización fiscal.

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es responsable de la reasignación de los mismos, como lo muestra la Figura 1.

verdadera solución a los inconvenientes que tiene transferir recursos hacia un centro. La ausencia de este tipo de herramienta en los Estados unitarios se explica porque siempre se ha estado vinculado con una estructura jerárquica que responde a las voluntades de un centro, donde en repetidas oportunidades se desconocen las realidades territoriales. Este tipo de transferencias, denominadas en la teoría de la descentralización fiscal como ecualizaciones, son importantes para el presente artículo ya que la cooperación descentralizada será vista como una versión extendida de esta transferencia de recursos, lo cual se mostrara en la siguiente sección. La cuarta descentralización: La cooperación. Lo primero que se realizará para poder entender la finalidad de la cooperación descentralizada, es definirla. La cooperación descentralizada es una forma de cooperación para el desarrollo como de cooperación internacional. Sin embargo, la diferencia que hace de la cooperación descentralizada un proceso especial, es la característica de vincular a los entes territoriales. Para entender mejor lo que es la cooperación descentralizada, ésta se define como:

FIGURA 1

Fuente: elaboración propia.

Por otro lado, la ecualización horizontal (Figura 2) se concentra en la transferencia de recursos entre entidades territoriales subnacionales. Es decir, bajo este marco los entes nacionales no entran como participantes principales, aunque pueden jugar un papel de promotor o coordinador de este proceso. FIGURA 2

“En un sentido estricto, consiste en la cooperación realizada por las administraciones subestatales (gobiernos autónomos, diputaciones, ayuntamientos) [...] En un sentido amplio, se trata de un nuevo enfoque de la cooperación caracterizado por la descentralización de iniciativas y de la relación con el Sur, por la incorporación de una amplia gama de nuevos actores de la sociedad civil, y por una mayor

Fuente: elaboración propia.

No es sorpresa que este tipo de transferencia sea aplicado en mayor proporción por los Estados federales, en muchos casos convirtiéndose en una

Trabajos de Investigación en Paradiplomacia José L. Niño Amézquita participación de los actores de los países del Tercer Mundo en su propio desarrollo”. Dubois (2000).

vertical son los fondos de cohesión de la Unión Europea, donde la decisión de reasignación de recursos no se da a un nivel nacional. Esta reasignación de recursos seria congruente con lo que plantearon Abbot (1996) y Abbot & Snidal (1998).

A su vez, desde una visión más general es simplemente desligar a los entes centrales de la administración de este tipo de recursos. Muestra de ello, es el papel que pueden jugar los organismos multilaterales. Un acercamiento teórico hacia el papel que tienen este tipo de organizaciones es descrito por Snidal (1996), Abbot y Snidal (1998), donde promueven la intervención de este tipo de instituciones; ya que puede resultar en un sistema más eficiente de las transferencias debido a la ausencia de presiones políticas. Tal y como lo habíamos planteado anteriormente, desde una visión de recursos financieros, la cooperación descentralizada se observa como una nueva aplicación del concepto de ecualización fiscal, tanto vertical como horizontal (Figuras 3 y 4).

FIGURA 4

Fuente: elaboración propia.

A su vez, la cooperación descentralizada no es un concepto nuevo, ya que es un proceso que se había iniciado en la postguerra mediante el proceso de hermanamiento entre las ciudades del hemisferio norte. Sin embargo, es una realidad que hasta principios del siglo XXI vería su verdadero fortalecimiento, impulsado por las independencias territoriales (descentralización política) que se desarrollaron principalmente desde la década de 1980. Por ello, luego de la implantación del poder local, la cooperación descentralizada se vio como una práctica en la que los territorios encontraron una nueva forma de interactuar entre iguales y poder legitimarse fuera de las fronteras nacionales. Así, las transferencias entre regiones no son simplemente financieras, día a día es cada vez más frecuente la asociación

FIGURA 3

Fuente: elaboración propia.

Aunque intuitivamente la cooperación descentralizada estaría más vinculada con el segundo sistema de transferencia, un buen ejemplo sobre un nuevo sistema de transferencia

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o vinculación entre distintos territorios. Igualmente, la cooperación se observa como una nueva oportunidad para las zonas rezagadas, ya que se pueden ver beneficiados en la transferencia de conocimiento de un territorio desarrollado mediante la ayuda descentralizada. Aunque esta es una ventana para el desarrollo, la cooperación descentralizada no se da exclusivamente desde las zonas desarrolladas en dirección a las rezagadas, reconociendo que puede jugar un papel contrario y reforzar la divergencia territorial. Para ejemplificar esta situación, el documento mostrará las experiencias en Europa Latina como en América Latina, analizando tanto la situación de las zonas rezagadas como los territorios desarrollados y sus diferentes vinculaciones.

Por otra parte, la región es un concepto novedoso que ha sido desarrollado en los países latino-‐europeos como un nuevo nivel político administrativo. Precisamente, la función de la región continúa con el mismo objetivo de los demás niveles territoriales bajo la descentralización, buscando responder de una mejor forma las necesidades de la población al interior de sus fronteras. Esta entidad territorial jugará, luego de su creación, un papel importante con el fortalecimiento de la integración supranacional. Aunque en sus inicios la Unión Europea (UE) no le dio suficiente espacio a las entidades territoriales, con el paso del tiempo la situación cambio dramáticamente, siendo en la actualidad indispensable la representación de las autoridades territoriales (Ayuso, 2008). En ese sentido, un buen ejemplo del fortalecimiento de las autoridades locales es la redefinición de las fronteras es la UE, la cual ayudó para que la vinculación de gobiernos territoriales se volviera más simple. Sin embargo, esto ha sido mejor aprovechado por los territorios que cuentan con las suficientes herramientas técnico-‐administrativas. Precisamente, el caso de los países latinos en el continente europeo muestra cómo, bajo una estructura unitaria, ciertas regiones (en el caso Italiano y Francés) y comunidades autónomas (España) poseen una gran independencia territorial y herramientas para gestionar recursos y poder desarrollar programas al interior de las fronteras europeas como al exterior de las mismas. No es casualidad que las instituciones subnacionales de Italia y España, fueran

EUROPA LATINA, UN

FORTALECIMIENTO SUBNACIONAL BAJO UN MARCO SUPRANACIONAL El continente Europeo ha sido caracterizado por la coexistencia de una gran variedad de realidades y formas de vivir, lo que ha contribuido a que dentro de un espacio pequeño la heterogeneidad de poblaciones sea preponderante. Sin embargo, luego de la postguerra, las experiencias de integración nacional no han sido del todo favorables, como lo pueden mostrar los casos de España o Italia. Por ello, durante la última parte del siglo XX y luego de la resolución de los conflictos al interior de las naciones, resultaron fortalecidos los entes territoriales. Así, no es de sorprender que los ajustes descentralizadores más fuertes y rápidos los hayan realizado estos países.

Trabajos de Investigación en Paradiplomacia José L. Niño Amézquita

las que más desarrollaron este tipo de instrumentos. Ejemplo de ello, es que para España la ayuda descentralizada representaba el 18% de la asistencia oficial para el desarrollo en 2003, siendo por amplio margen el país con mayor participación de la cooperación descentralizada (Cornago, 2010). Asimismo, se esperaría que en los últimos años esta participación se haya incrementado aún más, comportamiento que será compartido por los demás países latino-‐europeos de Francia e Italia, en especial este último, cuyo comportamiento durante los últimos treinta años muestra una tendencia territorial similar a la española y a los Estados federales europeos como Alemania. Aunque el caso francés es un poco diferente, debido a la perspectiva unitaria que ha sido característica del Estado Galo a lo largo de su historia, la cooperación descentralizada se ha observado como una buena práctica de gobernanza y de revaloración de las regiones –aclarando que esta práctica no va en detrimento de la identidad nacional ni del rol de los entes centrales encargados de la cooperación–. Por otro lado, el caso español e italiano son muestras de un proceso más espinoso. En primer lugar, la construcción de estos Estados en el siglo XX ha sido golpeada por experiencias centralistas que acallaron las realidades territoriales existentes al interior de sus fronteras. Esto implicó que, luego de la construcción de la UE, estos territorios que habían sido dominados vieran un mecanismo para capturar responsabilidades que ya se venían discutiendo desde los diferentes organismos multilaterales y que desde el interior de los países se demandaban como obligatorios.

Luego de la creación de la Unión Europea, han existido nuevas transferencias de recursos hacia las zonas rezagadas de los países miembros (Fondos Sociales Europeos o de cohesión), que buscan cerrar la brecha entre los territorios y que han afectado directamente las realidades de los países latinos. Paralelo a este proceso, la cooperación y transferencia de conocimiento Norte-‐Norte se ha dado entre los territorios más desarrollados. Por una parte, dentro de la política de cohesión europea se destacan tres aspectos que merecen ser estudiados: los Fondos Sociales Europeos, la cooperación transnacional y la cooperación transfronteriza. El primer tipo de fondos son muestra de una política que fue pionera y que se ha venido fortaleciendo a la par que la Unión Europea se desarrolló. Estos fondos vieron su origen en los años 1950 y década tras década fueron vinculados con distintos objetivos como el desempleo, la migración o la mejor forma de afrontar los cambios económicos (competitividad). Este tipo de fondos son importantes ya que, a nivel territorial, se encargan de disminuir la brecha entre las distintas regiones y Estados dentro de la Unión Europea. A su vez, se observa que el comportamiento de estos fondos depende netamente de las características sociales y económicas de los receptores, eliminando toda influencia de su ubicación geográfica. Al mismo tiempo, ahora si bajo una perspectiva espacial, existen dos tipos de fondos que buscan la cohesión europea y que dan un valor importante a la ubicación geográfica de las

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entidades receptoras. En primer lugar, la cooperación transnacional reorganiza los territorios europeos sin importar las fronteras nacionales existentes. Por otro lado, la cooperación transfronteriza acepta que territorios que eran divididos por límites nacionales, ahora tengan la posibilidad de vincularse con sus pares al otro lado de la frontera; zonas con las que comparten no sólo actividades económicas sino en muchos casos también tradiciones. Así, estos ejemplos muestran cómo la cooperación descentralizada refuerza la idea sobre el desvanecimiento de las fronteras nacionales en la actualidad. Sin embargo, este tipo de transferencias promovidas y algunas veces ejecutadas desde un nuevo centro, no son el único vínculo que se da al interior de la Unión Europea. La vinculación de territorios desarrollados que buscan tomar ventaja del marco de integración europeo es un tipo de práctica que día a día se lleva a cabo con mayor frecuencia. Uno de los principales ejemplos corresponde a los cuatro motores de Europa, definida como una unión de entidades subnacionales. Esta alianza fue creada por los territorios de Cataluña, Rhone-‐ Alpes, Lombardía y Baden-‐ Württemberg, aunque luego fueron agregados Flandes y Gales. Esta organización tiene como principal objetivo crear sinergias para seguir desarrollando sus territorios mediante la puesta en marcha de proyectos de ciencia, tecnología y demás sectores estratégicos. También, pone en marcha una serie de políticas conjuntas dado el caso que se realicen convenios al exterior de las fronteras europeas. Otra característica de esta agremiación es que se genera la construcción de una

espacio de territorios que geográficamente no son continuos. Por último, es innegable el papel que juega Europa como donante dentro de la cooperación descentralizada, a su vez homogeneizando las acciones de los países latinos con las de sus socios europeos. Así pues, la cooperación descentralizada ha jugado un importante papel para las entidades territoriales que buscan reconocimiento internacional. Por ello, no es de extrañarse que la región de Cataluña haya construido su propio centro de análisis para la cooperación para el desarrollo, generando así un intento por legitimar su identidad, territorio y costumbres. A su vez, esta misma iniciativa surge en el País Vasco, lo que muestra que en España la cooperación descentralizada es vista de distinta forma por cada uno de los territorios. Esta situación difiere al mecanismo usado en Italia, el otro gran territorio latino-‐europeo, ya que esta nación ha visto cómo se pueden obtener mejores resultados mediante la agremiación de los territorios subnacionales. Así, el Observatorio interregional para la cooperación y desarrollo (OICS) reúne los esfuerzos de las distintas regiones bajo una estructura gremial. En conclusión, Europa en general y los países latinos en particular, han visto cómo día a día sus entidades territoriales juegan un papel más relevante en la gestión de la ayuda internacional, lo cual valoriza las entidades territoriales y a su vez puede generar una eficiencia en el manejo de los recursos de cooperación. Sin embargo, aunque es innegable la convergencia que ha existido al interior de las naciones europeas, Davezies

Trabajos de Investigación en Paradiplomacia José L. Niño Amézquita

(2008) reflexiona sobre las dinámicas que están existiendo dentro de estas mismas naciones. Con ello, su análisis muestra que el resultado es opuesto si se observa desde una perspectiva regional; es decir, que la convergencia nacional se ha basado en una divergencia regional. Por ello, se observa el desempeño que tiene un ente central continental como apoyo a la reasignación de fondos. Por último, la UE se observa como un claro ejecutor y promotor de transferencias y vinculación a nivel subnacional, siendo esta organización un puente importante para la legitimación y fortalecimiento de las regiones europeas.

centralisation" (Estados unitarios no son sin embargo sinónimo de centralización), los Estados unitarios latinoamericanos aplicaron con mayor facilidad y rigidez un tipo de estructura centralista. Sin embargo, la década de 1980 dio cuenta de cómo las políticas descentralizadoras fueron aplicadas por todo tipo de Estados a lo largo de América Latina. Alrededor del mundo, los países denominados del Sur adoptaron medidas de cambios respondiendo a los incentivos y requerimientos de las agencias multilaterales (Banco Mundial o los bancos regionales de desarrollo), cayendo en muchos casos en la importación de un modelo. Para América Latina, los países respondieron a las influencias externas (FMI, Banco Mundial, BID) como también a modelos externos. Por ello, siguiendo un modelo europeo, la construcción o el fortalecimiento de un segundo nivel subnacional de administración resultaba ser una nueva modalidad para controlar de mejor manera todo el territorio nacional, fragmentado históricamente, tratando de obtener el tan anhelado desarrollo territorial. Por ello, luego de los cambios realizados bajo la descentralización, las naciones fortalecieron –en cierta medida– los entes intermedios; pero como principal cambio dieron una mayor relevancia a los municipios. Esto respondió a que los municipios, desde una perspectiva de federalismo fiscal, tienen un papel importante para la eficiencia, tomando en cuenta la asignación de funciones. Así pues, la primera acotación que se debe hacer para América Latina es que la cooperación descentralizada se

AMÉRICA LATINA, UN

DEBILITAMIENTO INTERMEDIO Una de las características que ha tenido la historia de los Estados latinoamericanos es el centralismo de sus estructuras estatales, las cuales tampoco son completamente legitimadas por la población al interior de sus naciones. Este inconveniente no sólo se presenta en países pequeños como los centroamericanos, sino que las prácticas centralistas fueron a su vez implantadas por los grandes Estados, tanto unitarios como federales. Bajo esta última denominación, Argentina y México, territorios de mayor extensión de Hispanoamérica, han construido una estructura federal centralizada, en detrimento de las voluntades locales, y fortalecida por la inexistencia de un contrapeso real, tanto de la sociedad civil como de las estructuras territoriales intermedias. Por otro lado, aunque Chevalier (1999) defiende que "unitarisme n’est cependant pas synonyme de

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observa como una herramienta para fortalecer los procesos internos, no como una vinculación con territorios externos. Los territorios de América Latina se han concentrado en explotar los recursos de la cooperación descentralizada provenientes de otras partes del mundo, notablemente Europa, pero no han visto la responsabilidad que podrían tener al interior de nuestro continente; ayudando a zonas menos favorecidas. En resumen, América Latina se ha dedicado a recibir pero no a dar. Freres (2008) muestra que, aunque bajo la definición de cooperación descentralizada lo más importante son los entes territoriales, en América Latina las entidades nacionales han encontrado mecanismos para influenciar y controlar este tipo de recursos. Esto responde tanto a la falta de iniciativa de las entidades territoriales como al deseo de los gobiernos nacionales por perpetuar su influencia. Una muestra, que el mismo autor da, es el caso colombiano, donde se observa que la mayoría de la cooperación descentralizada es gestionada por la Nación a través de la Alta Consejería para la Acción Social y la Cooperación Internacional; y en una pequeña proporción por parte del Ministerio de Relaciones Internacionales. A su vez, como se explicó anteriormente, bajo el marco descentralizador los entes intermedios cedieron su importancia frente a las municipalidades que han salido victoriosas, en especial las de mayor tamaño. Precisamente, no es sorpresa que la cooperación descentralizada presente una característica más urbana que rural en América Latina. En este

mismo sentido, la cooperación Norte-‐ Sur de recursos financieros y técnicos deja ver cuáles son los territorios que tienen la administración para gestionarlos, observándose que son las zonas desarrolladas las que se podrían verse mayormente beneficiadas; tal y como son, nuevamente, las grandes urbes. Por ello, en un primer grupo se encuentran las grandes capitales latinoamericanas, las cuales comparten su papel preponderante dentro de las economías de sus países, como la Ciudad de México, Bogotá, Caracas, Lima, Santiago o Buenos Aires. Estas ciudades toman la cooperación descentralizada como una herramienta para internacionalizarse. Justamente, el hermanamiento, la atracción de ayuda técnica y la obtención de recursos fiscales, son un atractivo que ninguna de las grandes ciudades puede rechazar. A su vez, desde una perspectiva de los territorios donantes, significa el establecer vínculos con territorios que pueden ser importantes para intereses tanto políticos como económicos. Por otro lado, las ciudades intermedias, que en algunos países latinoamericanos habían recibido el mismo trato de sus pares europeos (donde fueron simplemente olvidadas y explotadas por un centro), han venido gestionando recursos extranjeros para realizar programas para su desarrollo. Estas ciudades, al no poseer suficientes herramientas como las grandes capitales, han sabido aprovechar su capacidad de gestión, tanto nacional como internacional, llamando la atención de entes territoriales extranjeros para desarrollar programas conjuntos. En ellas, no sólo se incluye la

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cooperación descentralizada, sino que se acoplan con programas de inversión directa extranjera. Un buen ejemplo de esta situación es el caso de Medellín, Colombia. Esta ciudad en conjunto con sus alrededores, han conformado el Área Metropolitana y el Valle de Aburra. Esta área es donde mayores avances se han hecho en la gestión de este tipo de recursos para el caso colombiano, ya que la Agencia de Cooperación e Inversión de Medellín y el Área Metropolitana (ACI) tiene entre sus funciones principales el gestionar la cooperación descentralizada (Olaya y Velez, 2008). Esta vinculación del territorio subnacional con el extranjero, no sólo se construye a través de la intervención gubernamental, ya que los actores empresariales son también parte activa de este proyecto. Además, Medellín es un digno ejemplo del tan nombrado concepto de gobernanza local aplicado a la cooperación descentralizada, ya que se desenvuelve bajo una esfera de multiactores y multiniveles creando un sistema de participación integrado y dinámico. En conclusión, América Latina presenta un fortalecimiento descentralizador que ha favorecido a los centros urbanos y la cooperación descentralizada ha comenzado a tener el mismo comportamiento. Sin embargo, las naciones también observan cómo pueden establecer algún tipo de control a estos recursos que llegan desde el extranjero, lo cual puede ser visto desde dos diferentes perspectivas. Desde una perspectiva negativa, perpetuaría el centralismo que ha sido constante en América latina, sin embargo, desde lo positivo, se podría apoyar a los territorios que no cuentan con herramientas suficientes para

poder tener acceso a este tipo de recursos.

CONCLUSIÓN En primer lugar, para la existencia de la cooperación descentralizada debe existir un proceso descentralizador donde los entes territoriales no sólo tengan asignadas sus funciones, sino que también cuenten con independencia para tomar decisiones. Sin embargo, todo tipo de políticas generan efectos que no han podido ser reconocidos desde un inicio o han sido calculados de forma incorrecta. Por ello, luego de observar que la descentralización favoreció en mayor medida algunos territorios, se debe analizar si la cooperación descentralizada está presentando el mismo comportamiento, tratando de corregir estas distorsiones desde un comienzo. Dentro de la comparación entre las dos grandes áreas, Europa Latina y América Latina, se pueden observar tres principales diferencias. La integración supranacional, la función principal de los entes descentralizados y por último el nivel territorial principal para la gestión de los recursos. En primer lugar, la construcción de la Unión Europea es única. Aunque en América Latina se han tratado de establecer espacios similares, aún no ha sido posible establecer consenso. Esta estructura supranacional ha jugado un papel preponderante promoviendo la interacción entre territorios subnacionales, tanto al interior del continente europeo como hacia el exterior.

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En segundo lugar, las entidades descentralizadas en Europa Latina juegan distintos papeles dentro de la cooperación descentralizada, como donantes (hacia África o América Latina), como receptores (desde la Unión Europea) y como socios (dentro del continente europeo). Por su parte, los entes subnacionales de América Latina aún siguen viéndose como agentes receptores de ayuda, aunque en la actualidad han buscado establecer otro tipo de vínculos con sus pares continentales. Por último, el nivel territorial que se ve favorecido bajo la descentralización y, más precisamente, bajo la cooperación descentralizada, es diferente dependiendo del área geográfica. De nuevo, la Unión Europea ha favorecido a las entidades subnacionales, como lo las regiones francesas e italianas o las comunidades autónomas españolas. Por su parte, estos mismos procesos promovieron el fortalecimiento de las grandes urbes latinoamericanas, las cuales se vieron favorecidas en la asignación de funciones desde la descentralización de la década de 1980. Así, en América Latina la cooperación descentralizada responde al fortalecimiento desde una perspectiva de descentralización fiscal, mientras que para el continente Europeo responde también a una descentralización política. Finalmente, como análisis general, la cooperación descentralizada puede ser una herramienta para el desarrollo

pero también un arma para la disparidad. Por una parte, es útil para las zonas rezagadas que pueden encontrar fondos y formas para optimizar los recursos al interior de sus fronteras. Por otro lado, los territorios desarrollados observan a la cooperación descentralizada como una vinculación internacional que valora tanto su identidad territorial como los recursos técnicos y tecnológicos, los cuales se podrían optimizar mediante la interacción con sus pares internacionales. Todo lo anterior, hace resurgir la pregunta sobre quiénes se pueden favorecer bajo esta nueva descentralización. Por ello, es necesario entender cómo se aplican los distintos tipos de metodologías para asignar ayudas, la responsabilidad de los territorios donantes y cómo se están preparando los posibles receptores para gestionar los recursos. Por ello, queda abierta también la discusión sobre cómo se puede disminuir la disparidad que se puede crear entorno al uso de la cooperación descentralizada, reconociendo las responsabilidades que los distintos niveles territoriales deben tener, sin importar si son desarrollados o no. Lo anterior hace recaer en la eterna pregunta sobre cuál es el papel nacional –supranacional–; ya que, si bien no es necesario un manejo directo de los recursos, su papel se podría dar bajo la figura de monitoreo o coordinación.

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Portales electrónicos • • • • • •

Agencia de Cooperación e Inversión de Medellín y el Área Metropolitana (ACI): http://www.acimedellin.org/es/InicioACI.aspx Observatorio de Cooperación Descentralizada: http://www.observ-‐ocd.org/ Osservatorio Interregionale Cooperazione Sviluppo: http://www.oics.it/index.php/en/home Politica regional Info-‐regio: http://ec.europa.eu/regional_policy/atlas2007/index_es.htm Fondo Social Europeo: http://ec.europa.eu/esf/main.jsp?catId=35&langId=es Paradiplomacia.org: http://www.paradiplomacia.org

La cooperación internacional para el desarrollo de la Comunidad Autónoma de Murcia: El camino hacia su gobernabilidad

Juan Pablo Prado Lallande y

Diana Elizabeth Tadeo Villegas

La cooperación internacional para el desarrollo de la Comunidad Autónoma de Murcia: El camino hacia su gobernabilidad Abstract

Juan Pablo Prado Lallande y Diana Elizabeth Tadeo Villegas

MURCIA’S INTERNATIONAL COOPERATION GOVERNANCE

FOR

DEVELOPMENT: THE

PATH TO ITS

Over the last years, the inclusion of a wide range of key players in the international system has led the expansion of a new type of international cooperation for development: decentralized cooperation (DC). DC actions involve joint efforts of actors different from the central government, which aim to promote local development through different activities; such as, exchange of experiences, capacity building, twinning agreements, creation of networks, among others. This article presents the case study of the decentralized cooperation of the Autonomous Community of Murcia, Spain. The objective is to discuss the increasing importance of DC in the international arena, as well as the path to its governance. Key words: Decentralized cooperation, governance, Autonomous Communities, processes. Resumo A COOPERAÇÃO DESCENTRALIZADA DA COMUNIDADE AUTÔNOMA DE MURCIA: O CAMINHO PARA SUA GOVERNABILIDADE Nos últimos anos, a inclusão de uma ampla variedade de atores no sistema internacional tem gerado um novo tipo de cooperação internacional para o desenvolvimento (CID): a cooperação descentralizada (CD). Esta consiste em um trabalho conjunto entre atores distintos ao governo central, cujo objetivo é fomentar o desenvolvimento local mediante atividades diversas: intercambio de experiências, desenvolvimento de capacidades, parcerias geração de redes, entre outras. O presente artigo analisa a crescente relevância da CD no mercado internacional, assim como o caminho para o que em este texto é denominado “sua governabilidade”, mediante o estudo de um caso concreto: a CD da Comunidade Autônoma da Região de Murcia, Espanha. Palavras-‐chave: Cooperação Autônomas, processos.

descentralizada,

100

governabilidade,

Comunidades

LA COOPERACIÓN INTERNACIONAL PARA EL DESARROLLO DE LA COMUNIDAD AUTÓNOMA DE MURCIA: EL CAMINO HACIA SU GOBERNABILIDAD

Resumen

Juan Pablo Prado Lallande y Diana Elizabeth Tadeo Villegas

En años recientes, la inclusión de una amplia variedad de actores en el sistema internacional ha originado un nuevo tipo de cooperación internacional para el desarrollo (CID): la cooperación descentralizada (CD). Esta consiste en el trabajo conjunto entre actores distintos al gobierno central, cuyo objetivo es fomentar el desarrollo local mediante diversas actividades: intercambio de experiencias, desarrollo de capacidades, hermanamientos, generación de redes, entre otras. El presente artículo analiza la creciente relevancia de la CD en el concierto internacional, así como el camino hacia lo que en este texto se denomina su “gobernabilidad”, mediante el estudio de un caso en concreto: la CD de la Comunidad Autónoma de la Región de Murcia, España. Palabras clave: Cooperación descentralizada, gobernabilidad, Comunidades Autónomas, procesos.

INTRODUCCIÓN

La cooperación internacional para el

en sus casi siete décadas de existencia en múltiples sentidos. Por ejemplo, de ser considerada en varios casos como un instrumento de poder y persuasión en las relaciones internacionales, la CID constituye también un mecanismo de

desarrollo (CID)15 se ha transformado 15

La CID puede ser entendida como “las relaciones entre dos o más actores internacionales, sean públicos o privados, centralizados o descentralizados, caracterizadas por acciones complementarias a las capacidades nacionales que conlleven a la trasferencia desde una o varias partes a otra u otras, mediante acciones por debajo del precio comercial, de recursos económicos, conocimientos técnicos, científicos, bienes, tecnología, etc. en determinados rubros de interés

público, que contribuyan a mejorar el nivel de vida en determinada población, en donde el involucramiento activo de las partes inmiscuidas en el proceso constituya el eje fundamental de las acciones emprendidas” (Prado, 2011:55).

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Trabajos de Investigación en Paradiplomacia Juan P. Prado y Diana E. Tadeo

colaboración, cuyas acciones y efectos contribuyen a la confección de un entorno local, nacional, regional y global, según cada caso, a favor del mejoramiento de vida de grupos poblacionales en donde esta actividad es orientada. En años recientes, la creciente participación de gobiernos no centrales en el denominado Sistema de Cooperación Internacional para el Desarrollo (SCID)16 –principalmente las autoridades locales– ha transformado en cierta medida las acciones y orientaciones de la CID, generando una nueva modalidad de su actuar: la Cooperación Descentralizada (CD). En el ejercicio de la CD participa una gran variedad de actores internacionales distintos al gobierno capital realizando diversas actividades que contribuyen a generar desarrollo local. A la par de este suceso o como efecto de ello, la CD a su vez puede provocar cierto “desorden” en el SCID debido, especialmente, a la multiplicidad de actores que colaboran y se relacionan entre sí, en especial si se considera la ausencia de regulaciones que emanen de alguna autoridad superior o global que rija la conducción de dicho sistema. Por lo anterior, se estima que resulta conducente establecer algunos

criterios capaces de “ordenar” a este mecanismo de colaboración, dotando de gobernabilidad a la CD. Lo anterior no como un fin en sí mismo, sino con objeto de dotarle a la CD de mayor capacidad para cumplir con sus objetivos planteados, mediante procesos planeados y orquestados de manera tal que al establecer directrices propias y ordenadas en el seno de la institución ejecutora, así como tras coordinarse con el resto de actores del SCID, pueda contribuir de forma más eficaz al fomento del desarrollo. Considerando lo anterior, el objetivo principal de este artículo consiste en analizar las principales características de la CD proveniente de la Comunidad Autónoma de la Región de Murcia, España, así como evaluar en términos generales su instrumentación a la luz de los parámetros de gobernabilidad de la CD propuestos en este ensayo. Para conseguir tal propósito, el presente artículo está dividido de la siguiente forma: tras esta Introducción, en el apartado “La cooperación descentralizada y su gobernabilidad” se hace una breve revisión conceptual sobre la CD, incluyendo los rasgos más representativos que inciden en la gobernabilidad de dicha actividad. El segundo apartado “La cooperación descentralizada española: Fortalezas y elementos de oportunidad” explica algunos procesos a través de los cuales las Comunidades Autónomas (CC AA) de España se han insertado en el SCID, señalando los principales elementos positivos y cuestiones que pueden perfeccionarse de su actuar a este respecto en el citado país ibérico. Enseguida, el apartado “La CID de Murcia y su camino hacia la gobernabilidad” expone el avance de Murcia en algunos elementos clave a

De acuerdo con Prado y Ochoa (2009:42) el SCID se entiende como el “conjunto de actividades de colaboración llevadas a cabo por los más diversos actores de la sociedad internacional, ya sean públicos o privados, procedentes de países desarrollados o en desarrollo, caracterizadas por cierto grado de coordinación, coherencia y complementariedad entre sí, en el marco de determinados objetivos, normas, procedimientos, reglas y procesos de decisión y acción no vinculantes, mismos que dependen de la voluntad política y financiera de sus promotores, tendientes a incentivar el bienestar de determinado grupo poblacional”.

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favor de la gobernabilidad de esta actividad en la Región. Por último, en las “Consideraciones finales” se evalúa en términos generales en qué medida la CD de Murcia se alinea a los elementos de gobernabilidad propuestos, concluyendo que en este caso, dicha Comunidad consigue tal propósito en la mayoría de los parámetros estudiados, aunque le falta aún camino por recorrer a este respecto, lo cual afecta la calidad e impacto de su colaboración ofrecida al exterior.

principal promover el desarrollo local y, como se ha señalado, consiste en una nueva modalidad de CID que se diferencia de la colaboración tradicional en cuanto a que contempla como actores principales a los gobiernos no centrales. Hay que decir que, a pesar de lo anterior, este autor no escapa de la visión clásica de la CID, dividida por los cánones hemisféricos intergubernamentales Norte-‐Sur, dejando a un lado, por ejemplo, a la Cooperación Sur-‐Sur, Triangular e inclusive a la Sur-‐Norte, así como la colaboración privada o mixta, cuando menos. Por su parte, la CD es definida por la Comisión Europea como un:

LA COOPERACIÓN DESCENTRALIZADA Y SU GOBERNABILIDAD

Al no existir una definición consensuada y única sobre la CD resulta adecuado hacer una revisión de algunas conceptualizaciones a este respecto, a efecto de estar en capacidad de proponer una definición más acabada sobre dicho concepto. Por ejemplo, Cardona (2010:235) señala que la CD “significa una nueva tendencia hacia una cooperación que abre un espacio nuevo frente a la cooperación dirigida a nivel central y/o federal”. Además, menciona que:

“nuevo enfoque en las relaciones de cooperación que busca establecer relaciones directas con los órganos de representación local y estimular sus propias capacidades de proyectar y llevar a cabo iniciativas de desarrollo con la participación directa de los grupos de población interesados, tomando en consideración sus intereses y sus puntos de vista sobre el desarrollo” (en Martínez y Sanahuja, 2009:42).

Como es evidente, la Comisión Europea identifica a la CD como una nueva forma de colaborar que incluye la participación tanto de las autoridades locales como de distintos actores interesados (como universidades, sindicatos, partidos políticos, ONG, etc.) en la promoción del desarrollo en un territorio determinado, independientemente de su adscripción geográfica. Para Velázquez y Schiavon (2009:5) la CD es:

“la CD debe ser vista como un proceso compartido, en el que los gobiernos subnacionales del norte y del sur fortalezcan sus espacios y capacidades de diálogo e intercambio, para de este modo, poner al desarrollo local y la descentralización en el centro de los cambios pendientes… con el objetivo común de construir sociedades más justas” (Cardona, 2010:244).

De la definición de Cardona se puede rescatar que la CD es concebida como un proceso que tiene como objetivo

“el conjunto de acciones que llevan a cabo principalmente los gobiernos no centrales (municipales y estatales) en el

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Trabajos de Investigación en Paradiplomacia Juan P. Prado y Diana E. Tadeo ámbito internacional que busca, como principal objetivo, el impulso al desarrollo local. Esta actividad puede ser desplegada de forma independiente o en coordinación con el gobierno federal”.

La subsidiaridad “implica que las decisiones sobre políticas públicas se tomen lo más cerca posible del lugar en donde habrán de aplicarse” (Zapata, 2007:22). Entonces, este principio muestra la importancia de las actuaciones a nivel local mediante el fortalecimiento de las capacidades de las autoridades más cercanas a la población para realizar acciones que impacten positivamente a la sociedad, en donde la colaboración externa en este ámbito ha incrementado su actuar. Por otro lado, el partenariado puede entenderse como una relación de cooperación donde los actores involucrados en actividades de CD deben trabajar en un esquema horizontal de colaboración y de diálogo abierto entre las partes. Por último, el “desarrollo recíproco” es aquella “cooperación entre entidades homólogas, coordinadas por las instituciones subnacionales aunque con diversos niveles de maduración, que comparten un objetivo común en un territorio definido y persiguen también resultados compartidos” (Rhi-‐Saussi y Conato, 2008:40). Así, el desarrollo recíproco se erige como un principio fundamental de la CD debido a que las acciones de colaboración deben ejercerse mediante el establecimiento de responsabilidades bidireccionales, a efecto de conseguir propósitos comunes (aunque diferenciados) a favor del desarrollo local. Estos tres principios (subsidiaridad, partenariado y desarrollo recíproco), rigen las acciones de CD y, por ende, constituyen los fundamentos esenciales de la misma.

Así, a pesar de que como señalan los referidos autores la CD puede realizarse de manera autónoma, se deduce que resulta importante que ésta se coordine –mas no se supedite– con respecto a las estrategias de la CID del gobierno central y las actuaciones de otros actores involucrados, con el objetivo de mantener cierto “orden” de la cooperación internacional, tanto a nivel nacional como desde la perspectiva del SCID. Dicho en otras palabras, y como se señala con mayor definición más adelante, lo anterior a efecto de dotarle a la CD mayor capacidad para conseguir sus objetivos planteados, mediante el ordenamiento y reforzamiento de sus objetivos y de los medios para lograrlos, así como mediante su vinculación orquestada con terceros actores nacionales o extranjeros. Ahora bien, cabe señalar que en España (recordemos que nuestro parámetro de análisis espacial es Murcia), la CD es en buena medida interpretada como una actividad intergubernamental, por lo que la CD de dicho país es considerada como aquella realizada por las Comunidades Autónomas (CC AA) o por Entidades Locales (EE LL).17 Es importante destacar tres principios fundamentales de la CD, es decir, aquellos que representan el deber ser de esta actividad: a) subsidiaridad; b) partenariado y; c) desarrollo recíproco. 17

Estas últimas Ayuntamientos.

conocidas

también

como

104

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A pesar de los referidos aspectos positivos de la CD es menester señalar que su ejercicio deviene como efecto de la proliferación de una multiplicidad de sus promotores, lo cual puede desde cierta perspectiva “desordenar” al por sí imperfecto SCID. Debido a ello, se considera necesario aumentar –por decirlo de alguna manera– la gobernabilidad18 de esta actividad. Si se hace énfasis en la gobernabilidad de la CD es porque dicho recurso permite ordenar, coordinar, estructurar, sistematizar, conducir y planear las actividades de colaboración en pro de la coherencia, complementariedad, armonización y apropiación de los programas o proyectos instrumentados al amparo de su ejercicio, con miras a propiciar con mayor margen de oportunidad resultados predictibles a favor del desarrollo. En este sentido, algunos elementos que permiten distinguir el estatus de la CD hacia su gobernabilidad son los siguientes: a) legislación ad hoc; b) definición de objetivos explícitos, sectores, regiones y países prioritarios; c) institución permanente y estable que gestione la cooperación; d) sistema de control y registro de los convenios, programas y proyectos de CD; e) recursos contabilizados, destinados a la colaboración externa; f) procesos de evaluación sistemática de los resultados de las actividades realizadas; g) mecanismos de rendición de cuentas, con miras a, en caso

necesario, reconducir decisiones y acciones a favor de mejores estándares de calidad; y; h) coordinación de los actores locales con la instancia central y entidades homólogas en el país y en el exterior (con base en Prado, Op. Cit: 58).19 Considerando lo anterior, la CD puede ser entendida como una modalidad dinámica, novedosa y de creciente relevancia de la CID, en la que participan actores distintos al gobierno central, cuyo objeto es contribuir al desarrollo local mediante la puesta en práctica de proyectos, programas, la generación de redes y hermanamientos, intercambio de experiencias, entre otras actividades, que pretendan fortalecer las capacidades de actores públicos, privados o mixtos en las comunidades beneficiarias, mediante la formulación y aplicación de estrategias incluyentes, a través de acciones planeadas y coordinadas al amparo del ejercicio de la gobernabilidad de sus medios y procesos para conseguir sus objetivos propuestos.

LA COOPERACIÓN DESCENTRALIZADA ESPAÑOLA: FORTALEZAS Y ELEMENTOS DE OPORTUNIDAD

En años recientes la CD ha tenido un creciente auge en el escenario internacional, especialmente en Europa, ya que cada vez más actores europeos, especialmente las autoridades locales –como las CC AA en

La gobernabilidad, en el ámbito de la CID se refiere a “la aplicación de normas o ejes rectores que orienten y definan la instrumentación de la CID hacia objetivos definidos, mediante la planeación, operación y seguimiento sistematizado de sus acciones y resultados, con miras a contribuir a un propósito superior” (Prado, 2011: 54).

Estos elementos (con excepción del último inciso) se desprenden de un análisis anterior sobre la gobernabilidad de la CID de gobiernos centrales, incluido en la referencia arriba citada, los cuales son extrapolables a la CD.

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Trabajos de Investigación en Paradiplomacia Juan P. Prado y Diana E. Tadeo

el caso español– emprenden acciones de colaboración con entidades afines en terceros países. Esto debido a diversos procesos, entre los que destacan la democratización, la globalización, la descentralización y la internacionalización (entre otros factores), los cuales en conjunción facilitan que dichos actores locales e internacionales tengan una mayor participación dentro del SCID. La democratización se refiere al proceso que permite la intervención y participación activa de la sociedad civil en el gobierno de un Estado y, a su vez, de las CC AA (en el caso español) en acciones que complementen el actuar en el exterior del gobierno central. Y ello en razón a que la globalización, a pesar de ser un “fenómeno de escala global que acelera los ritmos de intercambio económico, social, cultural y comunicacional a nivel mundial, sus manifestaciones tienen consecuencias a nivel nacional y a nivel local” (Coronel, 2006:28). Por su parte, la descentralización permite el debilitamiento del papel de los gobiernos centrales, al menos como concentradores de acción y representación exclusiva del país en el exterior, fortaleciendo a su vez a los entes no centrales en el marco del ejercicio de la CID. La internacionalización implica, según la Real Academia Española de la Lengua, someter a la autoridad conjunta de varias naciones, o de un organismo que las represente, territorio o asuntos que dependían de la autoridad de un solo Estado.20 Así, se

entiende que el proceso de internacionalización eleva asuntos o temas y actores locales a temas o actores internacionales. Orientando el análisis sobre la CD en España, se considera pertinente tomar como punto de referencia a partir de qué momento las CC AA en el referido país empiezan a realizar acciones de colaboración. A este respecto, señalar que desde la década de 1990 “ se garantiza y generaliza la política de cooperación internacional de las CC AA, debido tanto a la consolidación de éstas como verdaderos gobiernos regionales como al proceso de institucionalización de dicha política en el ámbito nacional y su mayor relevancia en el internacional, consecuencia del incremento de la presión social, vinculada ésta, sobre todo, al Movimiento del 0,7%” (Ruiz y Saniger, 2010:40).

Así, desde 1990 en España se ha intentado elevar la CID de las CC AA a política pública, mostrando la existencia de voluntad de las autoridades locales –indispensable para la puesta en práctica de programas y proyectos de cualquier índole-‐, así como el compromiso de éstas a favor de dicha actividad. Ahora bien, la CD en España21 representa una importante área de oportunidad para que las autoridades autonómicas actúen de forma conjunta con sus homólogas del exterior en la búsqueda, por ejemplo, de promover los Objetivos de Desarrollo del Milenio (ODM). A partir de entonces, y como se http://buscon.rae.es/draeI/SrvltGUIBusUsual?TIPO_ HTML=2&TIPO_BUS=3&LEMA=internacionalizar 21 España ocupa el séptimo lugar de los donantes de Asistencia Oficial para el Desarrollo (AOD) del Comité de Asistencia para el Desarrollo (CAD) de la Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económicos (OCDE), aportando 5,917 millones de dólares en 2010.

Real Academia de la Lengua Española, internacionalizar. Disponible en:

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Año 1. No. 1. Diciembre 2011 La cooperación internacional para el desarrollo…

señala en párrafos posteriores, la CD española ha registrado un incremento significativo, lo cual le ha otorgado un estatus de creciente peso e influencia en el ámbito de la cooperación exterior de España. La CD española “alcanza un grado muy significativo y es aproximadamente el equivalente a un pequeño país donante del CAD, como podría ser Irlanda o Corea (que en 2009 destinaron 718 y 586 millones de euros respectivamente, en términos de

Asistencia Oficial para el Desarrollo – AOD-‐)” (Alemán, 2011:15). La Gráfica 1 muestra la aportación de la CD en el citado país, la cual para el año 2009 oscilaba en 600 millones de euros (13% de la AOD española total) y donde las CC AA aportan la mayor cuantía – comparando con las aportaciones de las EE LL-‐ (los * indican que los datos de 2010 y 2011 son previsiones presupuestarias, no cifras reales de ejecución o desembolsos):

GRÁFICA 1 APORTACIÓN DE LA COOPERACIÓN DESCENTRALIZADA ESPAÑOLA, 2006-‐2011

Fuente: Alemán (2011), p. 16.

Una vez referido el importante peso de la CD en España en términos financieros desde la perspectiva de la AOD con respecto al total nacional, es menester hacer referencia, al menos de manera breve y en términos generales y en su conjunto, a sus principales fortalezas y elementos de oportunidad. Entre sus fortalezas se destaca que esta actividad permite acelerar los procesos de descentralización y proporciona

cierta autonomía a las autoridades locales, fortaleciendo su capacidad para elaborar políticas y acciones propias en el ámbito de la CID, lo cual les dota a las CCAA de presencia y visibilidad política y solidaria en el exterior. Otra fortaleza radica en que, al ser una nueva forma de hacer cooperación, la CD podría alejarse de los intereses políticos o económicos del gobierno central que, en cierta medida, 107

Trabajos de Investigación en Paradiplomacia Juan P. Prado y Diana E. Tadeo

condicionan en términos de fomento del interés nacional o de objetivos de política exterior a las acciones de colaboración; aunque tal fenómeno, evidentemente, es plausible que sea replicado por las CCAA al amparo del ejercicio de su CD. La CD española es fuerte debido a que, además de lo anterior, cuenta con respaldo social,22 está abierta a la inclusión de diversos actores y otorga proyección internacional a los actores locales (organizaciones de la sociedad civil, empresas, universidades, etc.), lo que les permite participar de manera activa en el SCID y, por ende, internacionalizarse. En cuanto a los elementos de oportunidad de la CD en España, se encuentra la dispersión de los esfuerzos y recursos ejercidos por las CC AA y el gobierno central y, sobre todo, la falta de suficiente seguimiento y evaluación de los resultados de las acciones ejercidas en el ámbito de dicha actividad.23

Otra debilidad consiste en los niveles de coordinación entre el gobierno central y las CC AA en cuanto a la CID (central) y CD se refiere. Esto reduce en varios casos las posibilidades de que la acción exterior española (política, comercial, de ayuda al desarrollo, etc.) en su conjunto (independientemente de la procedencia de sus políticas, recursos y acciones) incida de manera más determinante en términos de fomento al desarrollo en los ámbitos a donde va dirigida, en razón al déficit de complementariedad coherencia y cohesión entre sus múltiples actores.24 Otro aspecto perfectible de la CD española es que, en varios casos, sus políticas se ven reducidas a únicamente apoyos vía convocatorias de subvenciones a organizaciones no gubernamentales (ONG), lo que implica que la cooperación sea indirecta, y por ende, que las CC AA se vean reducidas a “financiadoras” y no gestoras o instrumentadoras de los proyectos de colaboración. Debido a que la CD española, al igual que ocurre en todo país, engendra diversos elementos de oportunidad, es necesario que cuente con mayores ámbitos de gobernabilidad, a efecto de reducirlos, con miras a dotarle de mayor fortaleza en sus diversos ámbitos de su confeccionamiento y ejercicio. Y es que ello es

En el año 2007 (antes de la crisis económica por la que España atraviesa), según una encuesta realizada por la Fundación Carolina y el Centro de Investigaciones Sociológicas, el 53% de los entrevistados comparten la idea de que las CCAA y las corporaciones locales deben participar en la CID, dedicando alguna parte de sus recursos para este fin. (Fundación Carolina, 2008: 60-‐61). 23 En detrimento de los Principios de la Declaración de París (apropiación, alineación, armonización y mutua responsabilidad). La apropiación consiste en que los países socios puedan ejercer una autoridad efectiva sobre sus políticas de desarrollo y estrategias y que puedan coordinar acciones de desarrollo. En el principio de alineación se intenta promover que los donantes basen todo su apoyo en las estrategias, instituciones, y procedimientos nacionales de desarrollo de los países socios. En cuanto a la armonización, esta intenta que las acciones de los donantes sean más transparentes y colectivamente eficaces. Es decir, busca establecer acuerdos comunes, simplificar procedimientos y compartir información. Por último, el principio de mutua responsabilidad convoca a los donantes y

socios a asumir de forma responsable los resultados de las acciones ejercidas. 24 La coherencia de la CID es una pieza clave para asegurar el éxito de las acciones desarrolladas en el marco de esta actividad, la cual puede ser interpretada como una política cuyos objetivos, estrategias y mecanismos de acción no sean conflictivos entre sí, sino consistentes respecto al de otras políticas de cooperación otorgadas por una gama más amplia de cooperantes (Forster y Stokke, 1999: 23-‐24).

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Ley 12/200725 de CID de dicha Comunidad. El artículo 1 de la Ley establece que el objeto de la misma es “establecer y regular el régimen jurídico de la cooperación internacional para el desarrollo que realice la Comunidad Autónoma de la Región de Murcia”, regulando “las relaciones de coordinación y colaboración en esta materia entre la Administración pública de la Comunidad Autónoma y las entidades locales murcianas y la sociedad civil”. Definición de objetivos explícitos, sectores, regiones y países prioritarios de la CD La citada Ley, en su artículo 5, expone que el objetivo central de la política de CID murciana es “contribuir a erradicar la pobreza en el mundo en todas sus manifestaciones y las causas que la producen, y promover un desarrollo humano sostenible en sus dimensiones democrática, económica, social, y

particularmente relevante en el marco del ejercicio de la CD, dado que al coexistir cada vez más cooperantes subnacionales financiados con recursos de diversas fuentes, la tarea de coordinar y regular esta actividad se vuelve particularmente necesaria, a fin de disminuir la fragmentación de la ayuda, la cual como se ha señalado impacta de forma negativa en la eficacia de las acciones en términos de desarrollo. De ahí que la gobernabilidad de la CID constituya un proceso que puede contribuir o facilitar el camino hacia la necesidad de ordenar, coordinar, estructurar, orientar evaluar y conducir las actividades de colaboración de actores centrales y descentralizados, con miras a dotarle de mayor capacidad para que tal actividad cumpla con sus propósitos planteados.

LA COOPERACIÓN

DESCENTRALIZADA DE MURCIA Y SU CAMINO HACIA LA GOBERNABILIDAD Corresponde ahora evaluar la CD murciana tomando como eje de referencia los elementos que componen a la gobernabilidad de la cooperación, a efecto de definir el grado de convergencia entre ambas. Legislación ad hoc En cuanto a lo que corresponde a este rubro, en el caso de la Comunidad Autónoma de la Región de Murcia (CARM), es conducente señalar que el 27 de diciembre de 2007 se elaboró la

El modelo de las Leyes autonómicas españolas es la Ley 23/1998, de 7 de julio de CID, la cual crea un marco institucional español de CID. De esta Ley se puede rescatar que en su Capítulo III, Sección 2ª, se establece la actuación de las CCAA y las entidades locales, especialmente en el artículo 20, que hace referencia específica a la CID de las CCAA. Este artículo menciona que toda acción de colaboración emanada de estos dos actores es “expresión solidaria de sus respectivas sociedades y se inspira en los principios, objetivos y prioridades establecidas en la Sección II del Capítulo I de dicha Ley”. Además, señala que “la acción de dichas entidades en la cooperación para el desarrollo se basa en los principios de autonomía presupuestaria y autorresponsabilidad en su desarrollo y ejecución, debiendo respetar las líneas generales y directrices básicas establecidas por el Congreso de los Diputados (…) y el principio de colaboración entre Administraciones públicas en cuanto al acceso y participación de la información y máximo aprovechamiento de los recursos públicos”.

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medioambiental, en los países empobrecidos”.26 En cuanto a los sectores, regiones y países prioritarios, el artículo 6 de dicha Ley señala que las prioridades geográficas de la cooperación de Murcia son aquellas que están “orientadas a las regiones y países que serán objeto preferente de la cooperación”; mientras que las prioridades sectoriales se encuentran “dirigidas a determinados ámbitos de actuación prioritaria (…) dando preferencia a las metas establecidas por los Objetivos de Desarrollo del Milenio de la Organización de Naciones Unidas (ONU), y sus posteriores revisiones”. La Gráfica 2 muestra la concentración geográfica de las acciones de

colaboración murciana para el año 2009. Como se puede observar en la Gráfica 2, las actividades de CD en la CARM están concentradas en países de renta media-‐baja, teniendo igual ponderación los países de renta media-‐alta y los países menos adelantados. Esto muestra que Murcia, al definir las prioridades “geográficas en términos muy amplios (…) el proceso de planificación no ha servido para avanzar hacia la concentración y especialización de la ayuda, (…) esto se ha traducido en una multiplicación de intervenciones fragmentadas y dispersas” (Hombrado, 2008: 71). Ahora bien, en España, la planificación de los objetivos explícitos, sectores, regiones y países prioritarios de la CID suele definirse en un documento conocido como Plan Director (PD), del cual existe una versión a nivel nacional, así como de las provenientes de diversas CCAA.

Además, en ese mismo artículo se establecen nueve objetivos específicos de la CID murciana: “a) contribuir a la satisfacción de las necesidades básicas de la población, con especial incidencia en las capas más desfavorecidas o excluidas; b) mejorar las capacidades de las personas y las organizaciones, y facilitar su acceso al conocimiento científico y tecnológico apropiado; c) contribuir a la consolidación de la democracia, del Estado de Derecho, al respeto de los Derechos Humanos y al fortalecimiento institucional en todas sus dimensiones; d) fomentar un uso racional y sostenible de los recursos naturales de los países destinatarios; e) fortalecer las estructuras y procesos productivos, y el tejido asociativo en los países beneficiarios para favorecer su desarrollo no dependiente y sostenible; f) la promoción de un crecimiento económico duradero y social y medioambientalmente sostenible, acompañada de medidas que contribuyan a una redistribución equitativa de la riqueza y el desarrollo social para asegurar las necesidades básicas y favorecer la mejora de las condiciones de vida de la población; g) prevenir y atender las situaciones de emergencia mediante la prestación de acción humanitaria; h) contribuir a un mayor equilibrio en las relaciones políticas, estratégicas, económicas y comerciales en la comunidad internacional, prestando especial atención al comercio justo, promoviendo así un marco de estabilidad y seguridad que garantice la paz internacional e; i) promover la educación y sensibilización para el desarrollo, basadas en los valores de la solidaridad y la corresponsabilidad en la lucha contra la pobreza y la exclusión”.

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GRÁFICA 2. CONCENTRACIÓN GEOGRÁFICA DE LAS ACCIONES DE COOPERACIÓN DE MURCIA, 2009

Fuente: Elaboración propia con base en Itriago, Deborah, “La ayuda al desarrollo en 2009”, en Milleiro, Irene (Dir.), La realidad de la ayuda 2010, Intermón Oxfam, Barcelona, 2010, p. 96.

Como se puede apreciar en la Tabla 1, Murcia es la única de las 17 CC AA que no cuenta hasta el momento con un instrumento de planeación de la política de CID, como lo es un PD.27 De ahí que este elemento de gobernabilidad se considere de cierta manera débil, debido a la imprecisión y vaguedad en especial de los sectores,

regiones y países prioritarios, facilitándose tras ello ejercicios discrecionales (es decir, no planeados ex ante) durante su ejercicio, lo cual afecta a la coherencia y, por ende, a su impacto y eficacia.

Aunque la Ley 12/2007 del 27 de diciembre de CID de la CARM establece en su artículo 9, Capítulo 2 (Planificación, instrumentos, modalidades, coordinación y evaluación de la política regional de cooperación internacional para el desarrollo). que la política de cooperación autonómica se establecerá a través de Planes Directores y Planes Anuales. Hay que decir que los responsables de la formulación de un Plan Director en Murcia se encuentran trabajando en ello, con miras a crear un instrumento útil para su política de CID. Así, Itriago (2010: 107) menciona que el borrador del Plan Director de la CARM “recoge de manera acertada las prioridades de la cooperación”.

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TABLA 1 INSTRUMENTOS DE PLANIFICACIÓN DE LAS COMUNIDADES AUTÓNOMAS

Comunidad Autónoma

Planes Directores/ Otros instrumentos

Andalucía

Plan Andaluz de Cooperación para el Desarrollo 2008-‐2011

Aragón

Plan Director de la Cooperación Aragonesa para el Desarrollo 2008-‐2011

Asturias

Plan Director de Cooperación al Desarrollo 2009-‐2012 (pendiente de aprobación)

Baleares

Plan Director de Cooperación 2008-‐2011

Canarias

Plan Director de Cooperación 2009-‐2012 (prevista su aprobación)

Cantabria

Plan Director de la Comunidad Autónoma de Cantabria 2009-‐ 2012

Castilla-‐La Mancha

Plan Estratégico de Cooperación para el Desarrollo. Horizonte 2011

Castilla y León

Borrador de un Plan Director de la Cooperación al Desarrollo de la Junta de Castilla y León 2009-‐2011

Cataluña

Plan Director de la Cooperación al Desarrollo de Cataluña 2007-‐ 2010

Extremadura

Plan General de la Cooperación Extremeña 2008-‐2011

Galicia

Plan Director de la Cooperación Gallega para el Desarrollo 2010-‐2013

La Rioja

Plan Director de Cooperación para el Desarrollo de La Rioja 2008-‐2011

Madrid

Plan General de la Cooperación de la Comunidad de Madrid 2009-‐2012

Murcia

-‐-‐-‐-‐-‐-‐-‐-‐-‐-‐

Navarra

Plan Director de la Cooperación Navarra 2007-‐2010

País Vasco

Plan Estratégico y Director de la Cooperación para el Desarrollo del Gobierno Vasco 2008-‐2011

Com. Valenciana

Plan Director de la Cooperación Valenciana 2008-‐2011

Fuente: Ruiz y Saniger (2010), p. 51.

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Institución permanente y estable que gestione la cooperación Si, como se ha argumentado, es necesaria la existencia de una institución permanente y estable que gestione la cooperación para dotar de gobernanza a la CID murciana, hay que decir que en Murcia se cuenta con el Servicio de Cooperación y Acción Exterior (Dirección General de Asuntos Sociales, Igualdad e Inmigración) adscrita a la Consejería de Sanidad y Política Social, la cual realiza labores de gestión de la cooperación murciana de manera ordenada y permanente.28 Por

lo anterior, la existencia de tal instancia propicia que la CC AA de Murcia cuente con este precepto de gobernabilidad de su cooperación. Sistema de control y registro de los Convenios, programas y proyectos de CD Murcia ha trabajado en un sistema de control y registro de sus Convenios, programas y proyectos de cooperación. Así, esta Comunidad ha clasificado cada uno de ellos conforme a si se identifican como: a) convenios, proyectos o programas de cooperación directa o indirecta; b) su relación con los ODM y con los objetivos estratégicos del Plan Director de la cooperación española; c) los sectores a los que pertenecen de acuerdo a los estándares establecidos por el CAD (conocidos como CRS); d) los países a quienes se dirige la cooperación; e) los instrumentos de colaboración para llevar a cabo los convenios, proyectos o programas; f) los actores involucrados y; g) las acciones que se realizan en cada uno de los proyectos. Esta clasificación es utilizada para tener un control de cada una de las actividades de CD murciana y así, facilitar la planeación del rumbo que debe tomar la CID de Murcia. Recursos contabilizados, destinados a la colaboración externa En cuanto a la necesidad de contar con recursos contabilizados destinados a la colaboración externa, Murcia, al igual que las demás CC AA, utiliza libremente su presupuesto, ya que a cada gobierno

Esta institución tiene como principales actividades: a) la planificación, dirección, coordinación, apoyo, asesoramiento, impulso y supervisión del ejercicio de las competencias atribuidas a la Secretaría de Acción Exterior en lo relativo a las actuaciones de proyección exterior y en materia de ayuda y cooperación al desarrollo; b) seguimiento y coordinación técnica de la participación institucional de la CARM en organizaciones interregionales de ámbitos geográficos distintos de la Unión Europea (UE); c) seguimiento de proyectos de cooperación exterior y cooperación al desarrollo en ámbitos geográficos distintos de la UE, y seguimiento de sus políticas de cooperación con espacios extracomunitarios y asociadas a la creación futura de zonas de libre cambio; d) coordinación técnica de las actuaciones de Murcia en materia de ayuda y CID; e) coordinación técnica e impulso de las actuaciones de la CARM en materias relacionadas con las políticas regionales y sectoriales de la UE. f) organización de acciones de formación, información y divulgación dirigidas a la sociedad murciana, en general, sobre acción exterior, incluyendo la realización de jornadas, seminarios y cursos de formación; g) la coordinación y supervisión de publicaciones divulgativas de la actividad de acción exterior y cooperación al desarrollo; h) elaboración de anteproyectos de disposiciones de carácter general e instrucciones relacionadas con las materias competencia del Servicio; i) la supervisión de los expedientes de gasto tramitados por el Servicio; j) la coordinación general de la actividad administrativa del Servicio y racionalización administrativa de las unidades que integran el Servicio. k) las demás atribuciones que el/la titular de la Secretaría le encomiende. Información disponible en: http://www.carm.es/web/pagina?IDCONTENIDO=22 9&IDTIPO=200&__PLANT_PERSONALIZADA=/JSP/CA RM/nuevoPortal/organigramas/plantillaDetalleOrga

nigrama.jsp&IDESTRUCTURAJERARQUICA=965&RAST RO=c819$m4800

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Trabajos de Investigación en Paradiplomacia Juan P. Prado y Diana E. Tadeo

autonómico le corresponde definir el monto de los recursos destinados a acciones de colaboración. Así, la CARM aportó en el año 2009 0,09% de su presupuesto total (lo que equivale a poco más de 3 euros por persona al año), posicionándose en el quinto lugar de las CC AA que menos contribuyen en la CD española. .

A continuación se presentan dos tablas que muestran la cooperación autonómica murciana en los años 2008-‐ 2009 (Tabla 2) y la evolución del presupuesto destinado a CID de la CARM (Tabla 3).

TABLA 2. COOPERACIÓN AUTONÓMICA MURCIANA, 2008-‐2009

Concepto

2008

2009

5,130.76

4,744.96

3,728.93

Variación (%) presupuesto total

-‐7.52%

% sobre total CCAA

1.06%

AOD bruta (euros) AOD bruta (a)

2010

AOD % presupuesto total

0.11%

0.09%

AOD per capita (euros) (b)

3.6

3.28

Presupuestos AOD

AOD % PIB

0.02%

1,946.10 0.02%

Fuente: Elaboración propia con base en Itriago, (2010), p. 93.

La Tabla 2 refleja cómo Murcia ha disminuido su AOD en 200929 en relación con el año 2008; así como el reducido porcentaje de aportación sobre el total de las CC AA. Eso muestra los efectos de la actual crisis económica y financiera española, así como la aprobación del recorte a la AOD sustentada en la “disposición adicional tercera de la Ley de Cooperación al Desarrollo aprobada en 2007, que permitía no incrementar la AOD

mientras el PIB no creciera con respecto a la media nacional. Sin embargo, si bien es cierto que el PIB de Murcia no ha recortado distancias con el PIB nacional, la disminución del presupuesto de AOD ha superado con creces al recorte efectuado en el resto de la nación” (Itriago, 2010:107). También se puede observar cómo el aumento en el presupuesto dirigido a CID entre 2004 y 2007 (ver Tabla 3), disminuye en forma significativa a partir del año 2008.

Al igual que la AOD española ha disminuido en un 5,9% en 2010, respecto a 2009.

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Año 1. No. 1. Diciembre 2011 La cooperación internacional para el desarrollo…

TABLA 3 EVOLUCIÓN DEL PRESUPUESTO DESTINADO A CID DE LA CARM (EN MILES DE EUROS), 2004-‐2007

2004

2005

2006

2007

2,630.10

2,793.30

4,230.30

5,121.30

Fuente: Ruiz y Saniger (2010), p. 49. Por ello se puede aseverar que la crisis económica española ha impactado a los Coordinación de los actores locales fondos destinados a CID por parte de la con la instancia central y entidades Comunidad Autónoma de la Región de homólogas en el país y en el exterior Murcia a la par que a los del gobierno del citado país europeo. Por último, en cuanto a la coordinación de las acciones de colaboración de Mecanismos de rendición de cuentas, Murcia con el gobierno español y con con miras a, en caso necesario, las entidades homólogas en el país y en reconducir decisiones y acciones a el exterior, es importante mencionar favor de mejores estándares de que, como se ha dicho en párrafos calidad anteriores, esta Región –al igual que las otras CC AA españolas– intenta recoger En Murcia se lleva cierto control del en sus planes de acción los objetivos seguimiento de los convenios, estratégicos y las prioridades proyectos y programas de CID sectoriales y geográficas determinados subvencionados a ONG y a por el gobierno central, con el objetivo universidades, para determinar su nivel no de duplicar esfuerzos, sino de de cumplimiento. Para ello, en el año reforzar la política española de CID. 2002 se creó un archivo que contempla los proyectos subvencionados por Ahora bien, las autoridades de Murcia orden de convocatoria y que integra los aún no establecen un esquema que siguientes datos: a) número de permita coordinar sus acciones de expediente; b) ONG o universidad colaboración con sus homólogas en el subvencionada; c) nombre del país y en el exterior, aunque sí que está proyecto; d) coste y subvención total; trabajando en ello mediante la e) fecha de inicio y término; f) aplicación de encuestas que le modificaciones y; g) justificaciones permiten observar los criterios para el (donde se anotan las etapas del desarrollo de proyectos de cooperación proyecto, si han sido subsanados y sus que han determinado cada uno de los informes finales). actores involucrados en la CID murciana (como sus ayuntamientos, las Este control ayuda a la mejora de la ONG y universidades), así como su toma de decisiones basada en el voluntad para emprender acciones de cumplimiento de los objetivos de los colaboración, con el objetivo de proyectos por parte de los actores orientar su política de CID. involucrados.

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CONSIDERACIONES FINALES

procesos de evaluación sistemática de los resultados de las actividades realizadas; g) crear mecanismos de rendición de cuentas y; h) coordinar a los actores locales con la instancia central y similares en el país y en el exterior. La Comunidad Autónoma de la Región de Murcia, a pesar de ocupar uno de los últimos lugares dentro del ranking de la cooperación autonómica española –con una aportación de 4.744.959 millones de euros en 2009– cuenta con algunos rasgos de cada uno de los ocho elementos que permiten dotar de gobernabilidad a la CD; aunque hay que decir que esto no es suficiente para promover la coherencia, coordinación y complementariedad de la política de CID murciana con las políticas del gobierno central. Para concluir, se debe tener presente que si bien Murcia ha avanzado en el camino hacia la gobernabilidad de su CD, aún les falta mucho por hacer para configurarse como un actor subnacional capaz de aportar de manera significativa elementos proclives a favor de tal propósito, en pro de la CID española en lo particular y global en lo general.

España ha emprendido –cada vez más y con mayor frecuencia– acciones de colaboración emanadas de gobiernos no centrales, de los que resalta la participación de las autoridades locales y, especialmente, de sus CC AA. Las CC AA representaron en 2009 el 13% de la AOD española (casi 600 millones de euros), lo que denota su presencia y fortaleza como elemento inherente a la cooperación de este país. Por otro lado, ello implica la necesidad de que la CD española cuente con distintos elementos que la doten de gobernabilidad, con el fin de coordinar, complementar, estructurar y conducir a este tipo de políticas y acciones de colaboración autonómica en pro del desarrollo. Estos elementos de gobernabilidad incluyen, al menos: a) tener una legislación ad hoc; b) definir objetivos explícitos, sectores, regiones y países prioritarios; c) contar con una Institución permanente y estable que gestione la cooperación; d) sistema de control y registro de los convenios, programas y proyectos de CID; e) contabilizar los recursos destinados a la colaboración externa; f) establecer

BIBLIOGRAFÍA

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Las relaciones internacionales de los actores subnacionales: CRECENEA/CODESUL y ZICOSUR

Mariana Merlo Blázquez

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Las relaciones internacionales de los actores subnacionales: CRECENEA/CODESUL y ZICOSUR

Mariana Merlo Blázquez

Abstract

INTERNATIONAL RELATIONS OF SUB-‐NATIONAL ACTORS: CRECENEA/CODESUL AND ZICOSUR State decentralization processes, especially in economic, cooperation, and security issues; have given a greater prominence to sub-‐national governments, thus expanding their faculties and capacity of action. Concepts alluding to bounded spaces or socio-‐geographical areas –territories, regions, localities– have acquired new meanings that express the interactions between local, national and international levels. In this context, sub-‐national governments are apparently joining other actors that express their demands and proposals on those international issues directly affecting them. Key words: Sub-‐national actors, regional development, regional integration. Resumo

AS RELAÇÕES INTERNACIONAIS DOS ATORES SUBNACIONAIS: CRECENEA/CODESUL E ZICOSUR

Os processos de descentralização estatal, principalmente no campo da economia, da cooperação e, em menor escala, nas questões de segurança, tem dado maior destaque aos governos subnacionais, uma vez que ampliaram suas faculdades e capacidades de ação. Nações referidas a espaços ou âmbitos sociogeográficos limitados. – territorialidade, região, localidade – adquirem novos significados que dão conta do quadro dos planos local, nacional e global. Assim, os âmbitos subnacionais parecem somar-‐se ao conjunto de atores que, com níveis variáveis de influência, manifestam suas demandas e aproximam propostas nas questões internacionais que os afeta de forma direta. Palavras-‐chave: Atores subnacionais, desenvolvimento regional, integração regional.

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LAS RELACIONES INTERNACIONALES DE LOS ACTORES SUBNACIONALES: CRECENEA / CODESUL Y ZICOSUR

Resumen

Mariana Merlo Blázquez

Los procesos de descentralización estatal, principalmente en el ámbito de la economía, la cooperación y, en menor medida, en temas de seguridad; han dado mayor protagonismo a los gobiernos subnacionales, a la vez que ampliaron sus facultades y capacidades de acción. Nociones que aluden a espacios o ámbitos socio-‐ geográficos acotados –territorialidad, región, localismo– adquieren nuevos significados que dan cuentan del entramado de los planos local, nacional y global. Así, los ámbitos subnacionales parecerían sumarse al conjunto de actores que, con niveles variables de influencia, manifiestan sus demandas y acercan propuestas en aquellos temas internacionales que los afectan en forma directa. . Palabras clave: Actores subnacionales, desarrollo regional, integración regional.

El ingreso y la mayor visibilidad de los

infraestructura, la promoción de la cultura y la preservación del medio ambiente. Esto es aún más relevante cuando se trata de iniciativas que tienden al fomento y consolidación de la integración transfronteriza, destacando la cooperación en áreas claves para los territorios contiguos que involucran el desarrollo de políticas sociales activas centradas en la salud, el trabajo, la educación y la movilidad de los ciudadanos en las zonas limítrofes. En el Cono Sur conviven múltiples iniciativas subregionales que, con mayor o menor grado de incidencia y continuidad, han logrado articular respuestas locales a los desafíos y oportunidades de una globalización dinámica y compleja. Al mismo tiempo, estas experiencias se dan en medio de

actores subnacionales en el campo de la política internacional implica, al menos, una reconfiguración de la concepción tradicional de la política exterior; y por ende, también del rol del Estado-‐Nación como formulador y conductor de la misma. Las motivaciones que inciden en el desarrollo de capacidades e iniciativas para la proyección de los gobiernos subnacionales son de diversa índole: económica, política, o bien cultural. Sin embargo, cuando se trata de acciones conjuntas, que involucran a regiones trasnacionales, priman los objetivos de tipo funcional que enfatizan problemas y oportunidades vinculados principalmente al desarrollo económico y el comercio, la generación de

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procesos nacionales de integración regional más amplios, que los comprenden y abarcan, donde las unidades subnacionales han ido conformando verdaderas redes de vinculación subregionales y transfronterizas. En un contexto de reorganización del espacio político mundial, donde los Estados son cada vez en menor medida los actores únicos o centrales de las relaciones internacionales, las instancias territoriales a nivel local establecen diversos vínculos entre ellas, a la vez que se relacionan con otras organizaciones subnacionales que trascienden las fronteras estatales. Así, se desdibujan y redefinen los límites que separan el ámbito de la política exterior de la doméstica, al tiempo que se yuxtaponen las tradicionales fronteras entre las dimensiones nacionales, subnacionales e internacionales. A medida que se complejiza y diversifica la agenda mundial, también cobran relevancia prácticas donde los gobiernos locales van ganando mayores espacios de acción en términos de estrategias de desarrollo y cooperación basadas en la proyección y el posicionamiento externo. Al mismo tiempo, estas experiencias se dan en el medio de procesos nacionales de integración regional más amplios, que los comprenden y abarcan, donde las unidades subnacionales han ido generando nuevos espacios de relaciones trasnacionales conformando verdaderas redes de vinculación subregionales y transfronterizas. En forma paralela a la conformación del Mercado Común del Sur (MERCOSUR), las provincias argentinas han ido avanzando en la concreción de

acuerdos orientados a la promoción del desarrollo socioeconómico, a la vez que han ido articulando estrategias de posicionamiento internacional estableciendo vínculos transnacionales. Este es el caso de diversas iniciativas impulsadas desde el ámbito subnacional sudamericano, tal como la Comisión Regional de Comercio Exterior del Noreste Argentino (CRECENEA Litoral) –conformada en torno a las provincias de la región del Noreste Argentino: Corrientes, Chaco, Entre Ríos, Formosa, Misiones y Santa Fe– y su vinculación con el Consejo de Desarrollo e Integración Sur (CODESUL), que comprende a los estados brasileros del sur: Paraná, Rio Grande do Sul, Santa Catarina y Mato Grosso do Sul. Más reciente, es la experiencia de la Zona de Integración del Centro Oeste de América Latina (ZICOSUR) que abarca un amplio repertorio de actores subnacionales de Argentina, Brasil, Bolivia, Chile, Paraguay y Perú. De este modo, CRECENEA/CODESUL y ZICOSUR se presentan como alternativas viables para la articulación de estrategias internacionales que buscan consolidar el desarrollo local de los territorios que comprenden. A su vez, constituyen procesos que se inscriben en una lógica de proximidad y cooperación, resignificando la noción de territorio y dotando de nuevo sentido a las fronteras. Sin embargo, el desarrollo de este tipo de acciones en el plano internacional no suponen prácticas disruptivas o conflictivas que cuestionen o contravengan la autoridad y las atribuciones del Estado Nacional; en este caso, distan de las experiencias de Canadá, las Comunidades Autónomas de España o algunas regiones de Bélgica.

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Sin configurarse como procesos de integración per se, se construyen más bien en torno a coyunturas específicas frente a las cuales despliegan estrategias puntuales y delimitadas que comprenden zonas tradicionalmente postergadas con marcadas asimetrías, instando a una participación más activa de lo local en la integración regional. El nuevo regionalismo da cuenta de este vínculo inter-‐regional donde los actores subnacionales han ido extendiendo sus roles y capacidades en el plano internacional; incrementando su presencia en el mercado externo, demandando mayor participación en las negociaciones y constituyéndose en activos propulsores del desarrollo regional fomentando las industrias locales. Las experiencias de CRECENEA/CODESUL y ZICOSUR actúan como instancias de reposicionamiento y re-‐empoderamiento de los gobiernos subnacionales, quienes cobran un mayor protagonismo en la formulación y ejecución de iniciativas estratégicas para el desarrollo de sus comunidades y la consolidación de sus economías. El interés y la relevancia de este tipo de iniciativas reside en las connotaciones que la dimensión subnacional adquiere respecto a las cuestiones de la integración y el desarrollo en el marco de procesos subregionales que se insertan en una lógica de proximidad y cooperación, dotando de un nuevo sentido a las fronteras, actualmente más emparentadas con la idea de “puente” que de “barrera”30. Es precisamente en el espacio de las

fronteras donde entran en comunión las especificidades socioculturales de cada uno de los países. En gran medida, el papel de las fronteras ha sido abordado desde concepciones marcadamente centralistas que lo vinculan al surgimiento y creación del Estado-‐nación, reduciendo su papel a un mero espacio de demarcación que, sobre la base de criterios geográficos, jurídicos y político-‐administrativos, separa a un “nosotros” de un “ellos”. Cabe resaltar que se considera esta situación como propia y posible en América del Sur, poseedora de un legado histórico y cultural que emparenta a los pueblos y naciones que conforman la región; aunque subsistan marcadas desigualdades y asimetrías en términos políticos, económicos y sociales entre los distintos países y al interior de cada una de sus sociedades. Si bien la promoción del comercio exterior ha sido la preocupación originaria en la mayoría de las iniciativas provinciales, existen otras áreas temáticas que tempranamente han suscitado el interés y la iniciativa provincial, cuestiones como: la integración fronteriza, las inversiones, el turismo, etcétera. La ubicación geográfica constituye aquí un factor de gran relevancia que incide sobre la demanda de acciones concretas en diversas temáticas tales como migraciones, sanidad, obras de infraestructura, seguridad, manejo de recursos compartidos, etc. Pero en virtud de la interdependencia que domina la economía mundial, el comercio se vuelve una variable fundamental para las estrategias y las alternativas de las regiones en pos de optimizar sus ventajas competitivas.

Vale rescatar la paradoja que señala Grimson (2005) en torno al fortalecimiento de las fronteras y la necesidad de crecientes controles, en tiempos donde se diluye la idea restrictiva de soberanía y el carácter de barrera de los límites nacionales.

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Desarrollo del Extremo Sur (BRDE).31 La creación del Banco se entiende en el marco de los procesos de industrialización sustitutiva, impulsados a fines de la década de 1950 y principios de la década de 1960 en la mayor parte de América del Sur, como instrumento de política económica para la promoción de la industria nacional y el fomento del desarrollo. La primera instancia de vinculación transfronteriza sólo comprendió al estado brasilero de Rio Grande do Sul y se fundó en la necesidad de impulsar la organización de Comités de Frontera32 como mecanismos institucionales vinculados a la problemática limítrofe. La paulatina incorporación de estados brasileros a los sucesivos encuentros que se desarrollaron y la aprobación de diversos protocolos vinculados al fomento de la integración regional, el desarrollo de obras de infraestructura y la creación de corredores de exportación derivó en el principal antecedente de los próximos procesos subnacionales en el ámbito internacional: la firma del Tratado Internacional entre Argentina y Brasil del Protocolo Regional Fronterizo N°23 (1988), estableciendo el marco legal para la intervención de CRECENEA y CODESUL.33 Así, CRECENEA/CODESUL surge con el objetivo principal de generar mecanismos de vinculación y trabajo conjunto en las áreas de frontera, dado el peso económico y social de las

EL SURGIMIENTO DE LAS INICIATIVAS SUBNACIONALES:

CRECENEA/CODESUL Y ZICOSUR CRECENEA/CODESUL constituye una experiencia pionera que precede a la constitución del MERCOSUR, siendo así un antecedente directo de la Red Mercociudades y del Foro Consultivo de Municipios, Estados Federados, Provincias y Departamentos del MERCOSUR (FCCR), como ámbitos institucionales para la participación y la incorporación de los gobiernos no centrales dentro de la estructura del MERCOSUR. En 1984, tras la reunión de los gobernadores de Chaco, Corrientes, Entre Ríos, Formosa, Misiones y Santa Fe, se crea CRECENEA Litoral con el firme propósito de federalizar el comercio exterior, dotando a las provincias de mayores niveles de participación y decisión. Para ello, se considera necesario disponer de mecanismos de decisión e instrumentalización apropiados; lograr una mayor visibilidad regional en el plano nacional e internacional a través de la participación en misiones comerciales, ferias y exposiciones que permitan posicionar los productos locales. Los orígenes de su contraparte brasilera, CODESUL, datan de 1961, como una iniciativa conjunta de los estados de Rio Grande do Sul, Santa Catarina y Paraná destinada a mitigar las asimetrías de los territorios del sur del país. Junto a CODESUL también se crea un organismo público de financiamiento, el Banco Regional de

Mato Grosso do Sul se incorpora en 1992 a CODESUL y en 2009 al BRDE. 32 Luego conocidos como Comités de Integración. 33 El Protocolo N°23 reviste mayor importancia en tanto se inscribe dentro del marco del Programa de Integración y Cooperación Económica entre Argentina y Brasil, antecedente directo del MERCOSUR.

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mismas y reconociendo que la coordinación puede facilitar el desarrollo de los territorios involucrados. La creación del Foro de Gobernadores y los Grupos de Integración Temática concretó una estructura organizacional destinada a incrementar las instancias de participación de la subregión y a afianzar áreas de vital injerencia para los actores subnacionales involucrados. El contexto internacional influyó en forma directa sobre la creación y consolidación de ZICOSUR, desempeñando un rol más preponderante que en el caso de CRECENEA/CODESUL. Los antecedentes de la formación de esta zona de integración convergen en torno a dos hechos específicos: una iniciativa de integración regional impulsada desde el gobierno de Antofagasta; y un proyecto conjunto ideado por economistas japoneses con el apoyo de la Fundación OKITA, dedicada al fomento de las relaciones entre Argentina y las regiones de Asia, Oceanía y la India. ZICOSUR constituye un desarrollo más cercano en el tiempo, que puede ubicarse en la década de 1990 y se concibe en términos de un proyecto de complementación económica, comercial y cultural, además de cooperación intergubernamental y empresarial que congrega a las regiones aledañas al Trópico de Capricornio (ZICOSUR, Manual Operativo 2007). Este proyecto de integración de tipo horizontal enfatiza la dimensión física de la integración, fomentando el desarrollo de infraestructura para la comunicación entre las zonas de producción y los puertos fluvio-‐marítimos de la región; se concibe en términos de

complementación económica, comercial y cultural, a la vez que contempla instancias de cooperación intergubernamentales y del sector privado.34 Si bien, hasta el presente, CRECENEA/CODESUL no ha logrado una consolidación jurídico institucional, cabe destacar su actividad entre 1986 y 2008, período en el cual se alcanzaron logros significativos para la región en términos de comercio, infraestructura, educación, medio ambiente y vinculación de cadenas productivas. En la actualidad, si bien persisten líneas de acción conjunta, las reuniones y encuentros se han ido espaciando en el tiempo –la última reunión tuvo lugar en Porto Alegre (2008)– hasta llegar a un aparente estancamiento en las relaciones. Finalmente, es importante señalar que ZICOSUR actualmente lleva a cabo las gestiones necesarias para lograr la personería jurídica; hecho relevante en tanto que implica el reconocimiento jurídico-‐normativo como sujeto de Derecho con los concomitantes derechos y obligaciones que ello supone: adquisición y posesión de bienes, ejercicio de acciones judiciales.35 Asimismo, consolidó una estructura institucional que prevé múltiples canales de acción atendiendo a la diversidad temática que interesa a 34

Un antecedente institucional de suma relevancia es el Grupo GEICOS (Grupo Empresarial del Centro Oeste Sudamericano), creado en 1974 en el marco de encuentros regionales de la región del Noroeste Argentino. ZICOSUR incorpora así una faceta novedosa en la relación entre gobiernos subnacionales sumando al sector privado como actor clave en la estrategia de desarrollo que se propone. 35 Los gobiernos no centrales, en tanto entes subnacionales, no constituyen sujetos de Derecho Internacional. Sin embargo, se han emprendido diversas acciones tendientes a revisar esta situación dada su relevancia para el acceso a fuentes de financiamiento internacional.

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los gobiernos subnacionales de la subregión –Comisiones permanentes de trabajo– y la plena participación de todos los miembros a través del Plenario de Autoridades,36 órgano decisor superior encargado de la conducción de ZICOSUR. El Comité Coordinador regula la implementación de las decisiones emanadas del Plenario y reúne al presidente actual, el anterior y el próximo en asumir; contribuye así a la consolidación de un acervo en materia de recursos, capacidades y experiencias de gran relevancia para el fortalecimiento y continuidad de la experiencia subregional. La Secretaría Ejecutiva Pro-‐Témpore actúa como órgano técnico desempeñando acciones de apoyo operativo y recae temporalmente sobre representantes de los gobiernos subnacionales designados por el Comité. Es así como puede interpretarse la actividad paralela de CRECENEA/CODESUL y ZICOSUR hasta el año 2008. Pero, al mismo tiempo, la mayor envergadura de ZICOSUR – fomentando la unión con otros gobiernos subnacionales, extendiéndose a los mercados del Pacífico y reforzando los lineamientos en materia de infraestructura ya presentes en CRECENEA/CODESUL– constituye un elemento viable para incrementar el involucramiento en esta subregión en detrimento de la experiencia binacional original. Así como las provincias de CRECENEA, que conforman la región Norte Grande, se unen a ZICOSUR; otro tanto, realizan los estados de CODESUL,37 que también

han iniciado las negociaciones para incorporarse a esta subregión plurinacional.

En el Encuentro Ordinario, llevado a cabo en la ciudad de Resistencia, se traspasó la Presidencia al gobierno de la Provincia del Chaco. 37 Mato Grosso do Sul es el único estado perteneciente a CODESUL involucrado en ZICOSUR.

Si bien se han iniciado las negociaciones pertinentes para la incorporación del resto de los estados, aún no se ha formalizado el ingreso de CODESUL. Otro tanto ocurre con los departamentos del sur de Perú: Arequipa, Moquegua, Puno y Tacna.

EL DESARROLLO REGIONAL Y LA INTEGRACIÓN: REVALORIZACIÓN DE LA DIMENSIÓN LOCAL EN LOS PROCESOS GLOBALES

Este tipo de experiencias constituyen emprendimientos trasnacionales estrechamente vinculados con las estructuras productivas regionales y son de gran significación para los procesos de desarrollo e integración dentro de los cuales actúan. Estos ámbitos generan canales de comunicación entre las distintas instancias nacionales de los países miembro en pos de la articulación de programas de acción coordinados, como convenios de cooperación en áreas vinculadas a infraestructura, comercio, salud, seguridad y tecnología, entre otras. La creciente internacionalización del ámbito doméstico ha incitado el accionar de otros actores en los procesos de decisión y ejecución. Esta reconfiguración del orden internacional supone la revalorización de los principales asuntos en la agenda internacional, la aparición de nuevos temas y nuevas amenazas, pero también la conformación de espacios de cooperación y coordinación en torno a cuestiones de interés colectivo como el desarrollo, el incremento de los intercambios comerciales, la consolidación de estructuras

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productivas o el aprovechamiento de los recursos regionales de modo sostenible y sustentable. Al mismo tiempo, la globalización financiera ha adquirido una relevancia nunca antes experimentada, cuya fuerza y efectos quedaron nuevamente demostrados en la crisis internacional del 2008. La globalización de la economía no sólo se puede apreciar en los niveles del comercio internacional y las corrientes financieras, sino que se manifiesta también en las corporaciones trasnacionales (concentradas en el sector de manufacturas, particularmente en las ramas de mayor contenido tecnológico) y los marcos regulatorios. Sin embargo, mientras la globalización de la producción (con la consecuente reorganización geográfica de los factores de producción, relocalización de las industrias y ampliación de los mercados)38 y el comercio es parcial y selectiva, resulta casi total en el plano financiero. Quienes abogan por una superación del Estado o un progresivo debilitamiento y caducidad de sus principios rectores parecerían perder de vista la resignificación que han cobrado la geografía y la dimensión de lo local en los procesos de apertura hacia el exterior. La visión fundamentalista acerca de la globalización desestima al desarrollo, en tanto proceso que se gesta y concibe dentro de las realidades de cada país en estrecha vinculación con la capacidad y las estrategias que despliegue para mejorar su inserción en el escenario internacional (Ferrer, 1997).

El avance de las fuerzas que mueven la globalización resignifica la idea de territorialidad y su influencia sobre la integración y el desarrollo de las sociedades, adquiriendo un mayor dinamismo39 a través del fortalecimiento de capacidades de acción en el orden global que incluyen no sólo facultades jurídicas en el orden constitucional o político, sino también el establecimiento de estructuras y mecanismos que comprenden, encauzan y direccionan los objetivos de proyección hacia el exterior, al tiempo que articulan demandas que redefinen las relaciones centrales en términos de poder y generan ámbitos concretos para el debate y coordinación de políticas, trascendiendo las fronteras nacionales, comprendiendo localismos y otros factores que actúan como elementos de acercamiento y emparentamiento: lazos históricos y culturales, contextos socio-‐económicos semejantes, o bien la misma contigüidad de los territorios (Sassen, 2007). El regionalismo alude a una construcción desde las regiones mismas que, por lo tanto, comprende a sus propios actores en un mundo globalizado, multicéntrico, donde se relacionan una multiplicidad de actores nacionales heterogéneos, del ámbito público y del sector privado (Tussie y Trucco, 2010). Este nuevo regionalismo comprendería las iniciativas políticas con miras a la cooperación económica y política entre Estados y otros actores regionales, mientras que la regionalización implica procesos que se dan en forma efectiva dentro de uno o

Cabe considerar los procesos de migración hacia los principales centros de producción al igual que el efecto de las remesas sobre los países de origen y su desarrollo.

Atendiendo al papel histórico desempeñado por las ciudades, bien podríamos referirnos a una renovación del dinamismo de los territorios.

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varios ámbitos geográficos donde el carácter político y su expresión institucional bien pueden no estar presentes. En este sentido, considera una serie de temas que exceden la veta comercial, incorporando nuevos ámbitos de cooperación en la agenda de acuerdos donde se destacan las cuestiones vinculadas a la seguridad, medio ambiente e infraestructura; lo cual es aún más notorio en las relaciones transfronterizas. Las iniciativas locales del Cono Sur están contribuyendo a un re-‐ empoderamiento del territorio, construyendo estrategias de desarrollo que contemplan y aprehenden la relación entre lo local y lo global. Estas estrategias de acción no pueden ser reducidas a meras respuestas contestatarias frente al avance de las fuerzas globalizadoras; más bien, se inscribirían dentro de una dinámica que, comprendiendo lo inexorable de este avance, busca posicionarse en términos provechosos. Al mismo tiempo, constituyen tendencias que se inscriben dentro de prácticas similares impulsadas en otras latitudes del mundo, como los gobiernos locales europeos en el marco de la UE y su expresión institucional en el Comité de las Regiones, organismo consultivo creado en 1994 que reúne a autoridades locales y regionales. Surgen así posibilidades para el establecimiento de relaciones y actividades internacionales específicas que redefinen/amplían/enriquecen el interés nacional, buscando fortalecer el posicionamiento y la proyección subnacional internacional. Contribuyen también a la consolidación de espacios propicios para la formulación de demandas a los gobiernos nacionales,

la elaboración de proyectos y la construcción de soluciones para problemáticas que comprenden a territorios próximos. Las iniciativas transfronterizas se constituyen como herramientas valiosas para la superación y transformación de las asimetrías en los planos de desarrollo subregionales. Al mismo tiempo, se tornan importantes canales de fortalecimiento para los procesos de integración socioeconómicos en los que están inmersos. Cabe destacar también la acción subregional de las Mercociudades o el Grupo Ad Hoc de Integración Fronteriza que forma parte de los órganos del MERCOSUR. El abordaje de la cuestión subnacional supone necesariamente un retorno a la idea de matriz de integración como forma de promoción del desarrollo, de una mejor inserción económica y de una integración democrática en busca del consenso en torno a objetivos comunes. Es aquí donde se torna imprescindible la definición de estrategias que, atendiendo a los perfiles productivos predominantes, logren ahondar en las ventajas comparativas dinámicas que se pueden generar en la subregión, dado que “toda economía que sustente su estrategia de desarrollo en el crecimiento y expansión del sector industrial terminará por impulsar directa o indirectamente, el crecimiento y la consolidación de ciertos núcleos de concentración territorial” (Boisier, 1992:17). Las experiencias de CRECENEA/CODESUL y ZICOSUR actúan como instancias de reposicionamiento y re-‐empoderamiento de los gobiernos

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subnacionales, quienes cobran un mayor protagonismo en la formulación y ejecución de iniciativas estratégicas para el desarrollo de sus comunidades y la consolidación de sus economías. El cambio en la concepción de las fronteras resulta fundamental para la articulación de iniciativas de cooperación, los Comités de Integración han desempeñado un rol destacado en la vinculación entre territorios argentinos que limitan con otros países. Los Comités expresan cabalmente el debilitamiento de las lógicas de conflicto y la adopción de nuevas modalidades de vinculación con los territorios aledaños.

ampliación y diversificación de propósitos. Entre otras, acogieron la problemática social, medioambiental y también de protección y seguridad; instando a la cooperación bilateral en la regulación de normas fito y zoo sanitarias; fomentando el rol de las universidades, la integración curricular y la homologación de títulos educativos y facilitando el tránsito de la personas que residen en las áreas fronterizas. La promoción de las producciones locales junto a las potencialidades de estos mercados se tornó una de las estrategias privilegiadas para el acceso subnacional a los flujos de intercambio internacional. Así, se concibió como una herramienta valiosa para la gestión del desarrollo local, buscando potenciar las ventajas comparativas de los productos locales y subregionales y abriéndose espacio en el mercado internacional, detectando nichos de oportunidades. En este sentido, si bien los patrones de inserción comercial subnacional y subregional presentan algunas diferencias, sí es posible identificar ciertas tendencias en lo que respecta a las estructuras productivas predominantes; donde los bienes primarios continúan liderando las exportaciones (cereales, algodón, maderas, minerales, hidrocarburos, carnes). La consolidación de experiencias de vinculación horizontal entre los gobiernos subnacionales de la región debe ser comprendida dentro de este contexto; donde la consolidación de mecanismos de acción conjunta a nivel subregional se han orientado hacia la apertura de nuevos mercados donde ubicar sus productos, el posicionamiento a nivel internacional y la cooperación destinada a ampliar las capacidades productivas de sus economías locales.

LAS INICIATIVAS SUBNACIONALES Y SUS ESTRATEGIAS DE ACCIÓN

En gran medida, muchas de las acciones iniciadas por CRECENEA/CODESUL fueron retomadas, e incluso redefinidas, en el marco de procesos de integración como MERCOSUR, procesos de complementación como la misma ZICOSUR o iniciativas específicas como el proyecto geopolítico y geoeconómico de desarrollo de infraestructura IIRSA. Resulta evidente la impronta económico-‐comercial en los orígenes de este tipo de iniciativas subnacionales –y, si se quiere, también periféricas de las metrópolis y los mayores centros de actividad nacionales–; comprensible por la relación directa con la concreción de estrategias de crecimiento viables fundadas en los recursos y capacidades productivas regionales. Sin embargo, CRECENEA/CODESUL y ZICOSUR trascendieron sus objetivos iniciales, incorporando una concepción de desarrollo que se materializó en la

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Desde sus inicios, a fines de la década de 1980, CRECENEA/CODESUL privilegió el incremento de las cadenas productivas entre Argentina y Brasil junto a la implementación conjunta y/o complementaria de medidas tendientes al incremento de los niveles de comercio, privilegiando el rol de las PyMEs locales y la consolidación de las relaciones con los países de la región. Se abocó así a la incorporación del sector productivo, principalmente en los sectores de alimentos, alcoquímica, maderas y textil con el propósito de incrementar los niveles de intercambio comercial. Al mismo tiempo, se fomentó el desarrollo de obras de infraestructura que permitieran la creación de corredores de exportación –iniciativa retomada por IIRSA y ZICOSUR con el Corredor Bioceánico– y la reconversión del complejo de cargas. Es en el nuevo contexto internacional donde cobra relevancia el accionar subregional de ZICOSUR como proceso de complementación económico. Aquí, resulta fundamental la participación de las regiones chilenas, dada su posición geográfica estratégica que permite la comunicación directa con el Arco del Pacífico y sus estrechas relaciones con diversos países asiáticos,40 con el objetivo de aprovechar las ventajas comparativas regionales. Teniendo en cuenta los productos demandados por los mercados de Asia-‐Pacífico, la complementación de intereses que supone ZICOSUR resulta comprensible.

En este marco, las instancias subnacionales han encontrado importantes mercados donde colocar gran parte de su producción primaria, especialmente soja (y sus derivados) y minerales (cobre, estaño, mineral de hierro). Asimismo, resulta imprescindible la existencia de un sector privado fuerte y organizado que permita la consolidación y continuación de las iniciativas subnacionales en el campo internacional. Las cámaras exportadoras contribuyen al establecimiento de lazos, promueven la organización de actividades, la generación de contactos con grupos empresariales y reposicionan al sector como un actor necesario dentro del campo de las políticas públicas. También es destacable la progresiva conformación de espacios no gubernamentales a nivel subnacional, como las cámaras empresariales – generalmente sectoriales–, las agencias de promoción y los consejos asesores para el comercio exterior, las cuales significan una valiosa herramienta para el incremento en los niveles de intercambio.41 En forma paralela, el mejoramiento de la infraestructura ha sido una de las necesidades más acuciantes para vastas áreas de la región; especialmente tratada en los ámbitos subnacionales. La integración física de estos territorios resulta esencial en términos sociales y económicos, en tanto implica no sólo la efectiva vinculación de las

Chile participa en el Consejo de Cooperación Económica del Pacífico desde el año 1991 y es también, miembro pleno en el foro de Cooperación Económica del Asia-‐Pacífico (APEC) desde 1994. Ha firmado acuerdos de comercio con Singapur, Nueva Zelanda y Brunei Darussalam (2005) y Japón (2007). Suscribió Tratados de Libre Comercio con Corea del Sur (2003) y China (2005); y posee un Acuerdo de Alcance Parcial con India (2007).

El grupo GEICOS, como motor de las economías subregionales, constituye una experiencia pionera en la relación entre el sector empresarial y los gobiernos subnacionales limítrofes. También fue un actor destacado en las demandas por el mejoramiento de la infraestructura física y la interconexión subregional.

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comunidades sino también la consolidación de un espacio geoeconómico con efectos directos sobre el desarrollo y el crecimiento económico de estas sociedades. CRECENEA/CODESUL y ZICOSUR concentraron gran parte de sus esfuerzos en la modernización y la generación de infraestructura vial, ferroviaria y portuaria, así como desarrollo de proyectos energéticos, destacándose la construcción de puentes internacionales, la creación y mejora de pasos fronterizos, la ampliación del sistema carretero y el desarrollo de complejos multimodales (hidro-‐férreo-‐viales). La Hidrovía Paraná-‐Paraguay es otra obra fundamental para la consolidación de los corredores de transporte regionales, comprendiendo más de 3,000 kilómetros entre territorios de Argentina, Bolivia, Brasil, Paraguay y Uruguay, constituyendo una vía esencial para la comunicación fluvial y el transporte a nivel regional. Al mismo tiempo, este sistema hídrico implica el acceso a gran parte de los puertos hacia el Atlántico, reduciendo los costos para la salida de los productos subregionales. ZICOSUR ha participado activamente en la concreción de este proyecto, propiciando instancias de debate, análisis y formulación de demandas para la optimización y mejoramiento de las condiciones de navegabilidad en la subregión.42 En este sentido, el estrechamiento de lazos y la cooperación con IIRSA es un paso significativo para el foro en pos de la promoción de la integración física de

sus comunidades y el desarrollo de una visión estratégica a nivel subregional. Asimismo, la integración energética ha sido otra cuestión presente en los foros subnacionales y un obstáculo a vencer desde mediados de la década de 1980, cuando CRECENEA y Rio Grande do Sul empezaron las negociaciones para participar en la construcción de la represa de Garabí y llevar adelante los estudios de impacto socioeconómico y ambiental de la iniciativa El papel de los espacios de concertación y cooperación como CRECENEA/CODESUL y ZICOSUR, en tanto mecanismos de vinculación subnacional, resulta acotado en ámbitos que requieren necesariamente la participación de los Estados Nacionales, como en el caso del desarrollo de infraestructura transnacional. Sin embargo, las iniciativas impulsadas desde estas subregiones no pueden ser menospreciadas, en tanto significaron la incorporación de las demandas locales y la consideración de las problemáticas subregionales en la formulación y ejecución de importantes obras concebidas dentro de proyectos de integración más amplios que comprenden, y exceden, los mecanismos de acción subnacionales.

En síntesis, el abordaje de dimensiones como la integración transfronteriza, el comercio exterior y la infraestructura refleja la progresiva transformación o reconfiguración de las partes intervinientes en actores, privilegiando no sólo una perspectiva de análisis estratégico sino particularmente fáctica. En sus orígenes, éstas experiencias subnacionales parecían próximas a la idea de agente, siempre más vinculado a la actividad

Contemplando también el acondicionamiento de la infraestructura portuaria, el Megapuerto de Mejillones (Chile) es uno de los mayores logros que contó con el impulso de ZICOSUR en el marco del proyecto de IIRSA y el desarrollo del Eje de Capricornio.

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Año 1. No. 1. Diciembre 2011 Las relaciones internacionales de los actores…

económica, con capacidad de acción por cuenta de otro, sea éste un individuo, una estructura o un proceso. El actor, en cambio, es un sujeto (individual o colectivo) con capacidad de acción estratégica. El devenir de experiencias como CRECENEA/CODESUL y ZICOSUR, refleja una cristalización de la noción de actor, estos gobiernos subnacionales manifiestan la capacidad de: identificar sus propios intereses, su correspondiente traducción en objetivos concretos y el diseño de cursos de acción que permitan alcanzarlos; todo ello, en un marco de cierta autonomía que permite la implementación de estas estrategias de acción. Las iniciativas subnacionales responden a contextos favorables, nacionales e internacionales, para el despliegue de acciones que redunden en el mejoramiento de la calidad de vida de sus ciudadanos, la apertura de nuevas oportunidades para el crecimiento económico y la realización de obras esenciales para la incorporación de vastos territorios a las dinámicas de intercambio socio-‐económicas. CRECENEA/CODESUL y ZICOSUR constituyen experiencias de asociación coyunturales; en un caso responden al cambio de perspectivas más próximas a la cooperación entre países vecinos; en el otro, vislumbran las oportunidades que reportan una mayor proyección internacional hacia nuevos mercados. En ambos casos, la coordinación de acciones entre instancias subnacionales traspasa las fronteras estatales y vincula realidades compartidas que no se ciñen a límites jurisdiccionales, sino que responden a la necesidad de encontrar soluciones conjuntas a problemáticas comunes.

CONCLUSIONES La creciente actividad de los actores subnacionales en el ámbito internacional constituye una respuesta local –y por lo tanto, acotada– frente a los cambios políticos, sociales y económicos mundiales. El impulso que adquirieron distintas experiencias de cooperación, concertación y coordinación gubernamentales a nivel subregional permitió la consolidación de espacios de participación y decisión para diversos actores (tanto del sector público como del privado y la sociedad civil en general), quienes adquirieron así un papel relevante en la formulación de iniciativas y proyectos tendientes a la generación de condiciones necesarias para el crecimiento y desarrollo de sus pueblos. Es en este contexto donde encuentran experiencias como las de CRECENEA/CODESUL y ZICOSUR, manifestando la necesidad de considerar las realidades más complejas de latitudes alejadas de los tradicionales centros políticos de decisión y poderío económico de sus respectivos países. Uno de los principales desafíos es lograr el fortalecimiento de estas capacidades de acción, generar un acervo de recursos sociales y económicos que permitan dar continuidad a este tipo de experiencias que aunaron esfuerzos frente a los desafíos que planteaba la nueva lógica internacional. Porque la globalización abría economías que dejaban afuera a vastas regiones nacionales. Unía mercados y fragmentaba sociedades.

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Trabajos de Investigación en Paradiplomacia Mariana Merlo Blázquez

La complejización del escenario internacional, inmerso en la diversificación de vínculos económicos, sociales y políticos, plantea nuevas opciones y nuevos retos para la realidad sudamericana y, en especial, para las unidades subnacionales, influyendo en los modos de

posicionarse y actuar dentro del sistema internacional. Estos espacios subnacionales hablan de una integración palmariamente real aunque menos reconocida. Una intersección dinámica, de “fronteras vivas” que se expanden y contraen, según los pueblos –a su tiempo– lo decidan.

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Veinte años de proyección internacional en Jalisco

Ray Freddy Lara Pacheco,

Germán Ali de la Torre Morales, Carolina Echave Bastidas y José David Fierro Ruelas

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Veinte años de proyección internacional en Jalisco Abstract

Ray Freddy Lara Pacheco, Germán Ali de La Torre Morales, Carolina Echave Bastidas y José David Fierro Ruelas

TWENTY YEARS OF JALISCO’S INTERNATIONAL PROJECTION This article aims to identify the main motivations behind Jalisco’s international projection, with political, economic and socio-‐cultural issues being the central drivers of its internationalization. The last twenty years (1991-‐2011) of Jalisco’s international activities are reviewed in this paper: 1) Political motivation: creation of DAI, signing of twining agreements, and international activities of state’s government agencies. 2) Economic promotion: investments, international trade, and multinational business in Jalisco. 3) Marketing positioning: promotion of state’s identity and culture, and international events held in Jalisco. Key words: Federal diplomacy, Jalisco, Mexico, political motivation, economic promotion, marketing positioning. Resumo

VINTE ANOS DE PROJEÇÃO INTERNACIONAL EM JALISCO

O presente artigo tem como objetivo identificar as principais motivações de Jalisco para projetar-‐se internacionalmente, sendo as questões política, econômica e sociocultural os eixos centrais de sua internacionalização. Para comprovar estas motivações, os últimos vinte anos (1991-‐2011) da atividade internacional de Jalisco serão revisados em três partes: 1) Motivação política; criação da DAI, estabelecimento de parcerias, atividade internacional das secretarias do governo estatal. 2) Promoção econômica; inversões, comercio internacional, localização de empresas transnacionais. 3) Posicionamento mercadológico; promoção de fatores de identidade do estado e difusão da nova realidade de Jalisco, sede de eventos internacionais temporários e permanentes. Palavras-‐chave: Diplomacia federativa, Jalisco, México, motivação política, promoção econômica, posicionamento mercadológico.

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VEINTE AÑOS DE PROYECCIÓN INTERNACIONAL EN JALISCO

Resumen

Ray Freddy Lara Pacheco, Germán Ali de la Torre Morales, Carolina Echave Bastidas y José David Fierro Ruelas

El presente artículo tiene como objetivo identificar las motivaciones principales de Jalisco para proyectarse internacionalmente, siendo la cuestión política, económica y sociocultural los ejes centrales de su internacionalización. Para comprobar estas motivaciones, se revisarán en tres apartados los últimos veinte años (1991-‐2011) de la actividad internacional de Jalisco: 1) Motivación política; creación de la DAI, firma de acuerdos de hermanamiento, actividad internacional de las secretarías del gobierno estatal. 2) Promoción económica; inversiones, comercio internacional, localización de empresas trasnacionales. 3) Posicionamiento mercadológico; promoción de los factores identitarios del estado y difusión de la nueva realidad de Jalisco, sede de eventos internacionales temporales y permanentes. Palabras clave: Diplomacia federativa, Jalisco, México, motivación política, promoción económica, posicionamiento mercadológico.

INTRODUCCIÓN

por los mercados nacionales e internacionales que ha orillado a los gobiernos locales a mantener una mayor presencia en el ámbito mundial; 3) una gradual apertura democrática del sistema político mexicano; 4) una mayor descentralización de las políticas públicas del gobierno federal, especialmente en las áreas de promoción económica y turística en el exterior; 5) el incremento de los flujos de migración de mexicanos hacia el exterior, particularmente a Estados Unidos de América (EE.UU.); y 6) las relaciones transfronterizas con estados de EE.UU., Guatemala y Belice.

Los especialistas en el tema de la paradiplomacia, diplomacia local o diplomacia federativa en México – como Rodríguez (2006); Schiavon (2006, 2008, 2009); Arámbula (2008); Martínez (2010); Moreno (2008); Velázquez (2008, 2009, 2010); Barba (2009); Zeraoui (2009); Hernández y Leco (2010); y Villarruel (2010)– argumentan que en los últimos años las diferentes entidades de la República Mexicana han incrementado su presencia internacional debido a los siguientes factores: 1) una creciente globalización e interdependencia económica; 2) una mayor competencia 135

Trabajos de Investigación en Paradiplomacia Ray Freddy Lara Pacheco et al.

A pesar de la diversidad de factores de internacionalización de las entidades federativas en México,

internacionales de sus funcionarios; c) enviar misiones de corto plazo al extranjero; d) participar en ferias y demás eventos para promover productos, servicios, tecnología, turismo o cultura; e) participar en las delegaciones nacionales en el extranjero y en conferencias o misiones especiales, temporales o permanentes, sobre temas globales o específicos; f) procurar ser sede de eventos internacionales que permitan promocionar el turismo y el comercio de la localidad, y que representen una derrama económica muy importante; g) realizar hermanamientos en el extranjero para promover intereses comunes o complementarios de carácter histórico, político, económico o cultural; h) participar en asociaciones de gobiernos locales, ya sea nacionales, regionales o internacionales, que hayan desarrollado esquemas de gestión para la cooperación externa a los gobiernos locales (INAFED, 2004, cit. en Rodríguez, 2006: 144-‐145). La Entidad Federativa de Jalisco se caracteriza por tener un alto grado de proyección internacional, antes y después del reconocimiento de la importancia de una diplomacia federativa en México. Debido a ello, es un caso muy importante para el entendimiento de la proyección internacional de los estados en México, ya que es el parteaguas de este fenómeno. Autores que han revisado el caso jalisciense como Luna y Ballesteros (2005), Schiavon (2006), Moreno (2008) y Villarruel (2010), plantean que la internacionalización de Jalisco, desde la década de 1990, es la más destacada de los 31 estados y el Distrito Federal al asumir diversas estrategias.

“la constitución faculta exclusivamente a los poderes federales para conducir – Ejecutivo-‐ y analizar –Legislativo, particularmente el Senado-‐ la política exterior mexicana, así que se puede afirmar que los esfuerzos de los estados de la federación en sus relaciones internacionales, desde un punto de vista legal, no forman parte de una política exterior propia” (Schiavon, 2006: 87).

Sin embargo, esto ha cambiando en los últimos seis años. Por un lado, desde la Secretaría de Relaciones Exteriores (SRE) en 2004 se crea la Dirección General de Coordinación Política, que da inicio a una “etapa de reconocimiento para estos actores subnacionales, que si bien ya habían incursionado en la escena internacional por lo menos desde principios de los años noventa del siglo pasado, no se les había prestado la atención ni el apoyo debidos. Por lo tanto, con el Programa Mexicano de Hermanamientos y Cooperación Internacional Descentralizada (PROMEHCID) se establece un nuevo mecanismo de diálogo y cooperación federativa entre la Unión, los estados y los municipios en materia internacional, ya que su objetivo es contribuir a impulsar y coordinar mejor su participación en el ámbito exterior” (Barba, 2009: 18).

Por otro lado, según el Instituto Nacional para el Federalismo y el Desarrollo Municipal (INAFED), órgano desconcentrado de la Secretaría de Gobernación, dentro de lo permisible por el marco jurídico las entidades federativas como los municipios, pueden: a) establecer oficinas permanentes en capitales o en centros industriales o comerciales en el extranjero; b) organizar giras

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Año 1. No. 1. Diciembre 2011 Veinte años de proyección internacional en Jalisco

MOTIVACIÓN POLÍTICA

Por una parte están las estrategias tradicionales, centradas en la motivación económica y política: creación de una dirección de asuntos internacionales, concreción de acuerdos de hermanamientos y cooperación, giras internacionales del gobernador junto con empresarios, promoción económica, vinculación con grupos de migrantes al exterior, entre las más destacadas para considerar al estado como generador de relaciones internacionales (Schiavon, 2006).43 Por otra parte, se han implementado otro tipo de estrategias más innovadoras para el caso de México y América Latina, que potencializan las motivaciones de corte sociocultural e identitario, siendo la mercadotecnia de lugares la estrategia central para posicionar a Jalisco como imprescindible para la localización de empresas trasnacionales y realización de negocios, sede de eventos internacionales de organismos intergubernamentales, no gubernamentales y subnacionales; es decir, atractiva a turistas, inversores, académicos, estudiantes, políticos, etc.

La motivación central del gobierno del entonces Gobernador Alberto Cárdenas Jiménez, al ser el primer gobierno de oposición en la entidad, era reflejar una nueva forma de gobierno y hacer política. En otras palabras, aplicó una suerte de "bono democrático" al "promover la imagen de credibilidad de un gobierno democráticamente electo" para darle proyección internacional al estado y así incentivar el turismo, las inversiones y nuevas tecnologías (Moreno, 2008: 212), sectores económicos fundamentales para posicionar al estado en el mundo. En el discurso oficial, se ofrecía esta idea: “el Gobierno del estado de Jalisco consciente de la importancia del seguimiento en materia internacional y del aprovechamiento de los vínculos establecidos con otras regiones del mundo en el pasado, ha decidido profundizar en las relaciones internacionales existentes para establecer acciones de cooperación internacional en los ámbitos económicos, agrícolas, sociales, educativos, tecnológicos, de salud, turismo, cultura y seguridad entre otros” (Chavolla, 2007: 6).

Para ello, se centró principalmente en la creación de una dependencia dentro de la estructura gubernamental dedicada exclusivamente a coordinar las relaciones del estado con el exterior. Esta dependencia obedecería directamente al ejecutivo estatal y se le denominó Dirección de Asuntos Internacionales (DAI), la cual se estableció en el mes de junio de 1997. Es importante considerar que cuando inició la gestión de Cárdenas Jiménez aún no había en el Gobierno Federal una oficina que atendiera los vínculos

Para Schiavon, Jalisco cumple con las condiciones que se especifican para considerarlo como un estado que lleva a cabo relaciones internacionales. Entre las más importantes: 1) El gobierno de Jalisco quien además de tener altos ingresos fiscales posee una importante población emigrante. 2) Cuenta con una oficina que depende directamente del ejecutivo estatal, que se encarga de coordinar la actividad del gobierno en el extranjero. Claro propósito de centralizar la acción en este terreno y seguir una línea más o menos homogénea. 3) La presencia al exterior no se ha reducido a la búsqueda de nuevos mercados o de inversiones, sino que ha logrado expandir su interés hacia otro tipo de temas con un contenido más político. 4) La entidad forma parte de organismos a nivel internacional cuya razón de ser trasciende las problemáticas que se presentan a nivel local o regional (problemas de carácter global) (Schiavon, 2006:126-‐127).

137

Trabajos de Investigación en Paradiplomacia Ray Freddy Lara Pacheco et al. Jaliscienses en el Extranjero y Protección a Jaliscienses en el extranjero” (Chavolla, 2007: 7).

internacionales de gobiernos estatales y municipales y a la cual hubiera que darle a conocer lo que se estaba haciendo (dicha oficina a nivel federal se creó durante el gobierno de Vicente Fox, en el 2000). Este es un ejemplo claro de la idea de nuevo gobierno de oposición frente al gobierno federal; en pocas palabras, el gobierno de Jalisco sentó un precedente que sirvió de marco para la creación de dicha oficina a nivel federal.44 La DAI fue creada con la encomienda de coordinar, conjuntamente con las secretarías estatales, la agenda de trabajo del gobernador en sus giras internacionales, así como promover el acercamiento con organismos internacionales, Estados y regiones del mundo, buscando consolidar proyectos de cooperación bilateral. Sin embargo, habría que destacar que la internacionalización de Jalisco comienza a surgir desde el año 1990 con la firma del primer hermanamiento de la entidad con el Estado de Wisconsin, EE.UU. El hermanamiento fue signado entre el Lic. Guillermo Cosío Vidaurri, Gobernador del Estado de Jalisco y el Sr. Tommy Thompson, Gobernador de Wisconsin. Una de las fortalezas de esta dirección, aparte de estar en el despacho del gobernador, corresponde a las atribuciones que ha asumido a lo largo del tiempo.

En el último sexenio, con Emilio González Márquez, se reestructuró la Dirección en Asuntos Internacionales y Asuntos para Migrantes, contando con las siguientes coordinaciones: 1) Coordinación de Asuntos Internacionales; 2) Coordinación de Hermanamientos y 3) Coordinación de Cooperación Internacional Descentralizada. Esta dinámica ha provocado que la DAI sea el enlace directo del ejecutivo y la proyección internacional del estado. De acuerdo con Moreno (2008), la promoción del estado de Jalisco durante los primeros periodos se enfocó en realizar giras al exterior con los objetivos principales de: 1) buscar un acercamiento con migrantes en los EE.UU.; 2) promoción turística; 3) difusión cultural; 4) promoción económica, comercial y atracción de inversiones y 5) cooperación académica e intercambio educativo. En los últimos años, esto ha cambiado con la generación de 1) acuerdos de cooperación en áreas estratégicas y/o sectoriales con países o regiones claves para el Estado; 2) promoción de sectores estratégicos mediante giras sectoriales, especialmente agroindustrial y electrónica; 3) realización de grandes eventos internacionales para la promoción; 4) generación de derrama económica para el Estado y 5) aprovechamiento de la cooperación internacional para el fortalecimiento institucional (DAI, 2011: 5). En la actualidad, Jalisco cuenta con doce acuerdos de hermanamiento firmados con distintas localidades del

“Al inicio, la Dirección estaba integrada por una sola coordinación y ante el incremento en la intensidad de la actividad internacional, en el Gobierno de Francisco Ramírez Acuña, la Dirección se conformó en cuatro coordinaciones: Asuntos Internacionales, Hermanamientos, Atención a

44 Agradecemos a la Dra. Raquel Moreno por sus comentarios en este apartado.

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Año 1. No. 1. Diciembre 2011 Veinte años de proyección internacional en Jalisco

mundo (ver Tabla 1) y 29 acuerdos internacionales sectoriales (Villarruel, 2010: 48)45 que se regulan a través de la Coordinación de Hermanamientos de la DAI, entre los que destacan el Acuerdo de Cooperación en los Sectores Agropecuario y Forestal entre Jalisco y el Ministerio de Agricultura de Nueva Zelandia (2007); el Convenio de Colaboración entre el Instituto Jalisciense de la Juventud y la Oficina de Quebec (2006); entre otros. Además, “el Gobierno de Jalisco concursó ante el Gobierno Británico en el marco del programa ‘Global Opportunities Found’ (GOF) con el proyecto ‘Nuevas Estrategias para mejorar la Competitividad de Jalisco’, aprobado con un fondo de £209,600 para ejecutarse en el transcurso de tres años (2009)” (DAI, 2011: 14). En términos de la dinámica internacional, la mayoría de los acuerdos de hermanamiento se suscriben con la región de América del Norte, principalmente con estados de EE.UU. Esto se debe principalmente al número de jaliscienses que emigran hacia el vecino país del norte. Según lo presentado en el Documento Estratégico de Cooperación Internacional Descentralizada (2009), lanzado por el Gobierno de Jalisco, las relaciones con algunos de los estados hermanos han sido muy intensas, derivando en algunas ocasiones en alianzas de cooperación muy exitosas como en los casos de la Provincia de Alberta,46 Canadá y el Estado de

Washington, EE.UU. Sin embargo, se destaca que los demás hermanamientos signados por Jalisco se presentan con poco o nulo dinamismo y sólo se representan como acuerdos de buenas intenciones. Para solventar este problema, se encomendó a la iniciativa privada y a la sociedad civil la creación del Consejo de Estados Hermanos de Jalisco como un órgano coordinador de las actividades de los Convenios de Hermanamiento, con los objetivos de 1) fortalecer las actividades de los convenios; 2) asesorar y consultar a las instituciones de gobierno; 3) coadyuvar en la integración de programas de trabajo de los comités,47 y 4) difundir las oportunidades de cooperación de los acuerdos con la sociedad de Jalisco (CEHJ, 2007:8; Contreras y Fierro, 2007:25). La DAI trabaja en coordinación con las diferentes dependencias del gobierno estatal para establecer acuerdos de cooperación con sus contrapartes en el exterior, y con esto lograr que se potencialicen los proyectos de acuerdo al área competente y el desarrollo de la entidad. Sin embargo, no siempre existe la coordinación debida entre las

la firma del hermanamiento. Tesis para obtener el grado de Licenciado en Relaciones Internacionales. Guadalajara: Universidad del Valle de Atemajac. 47 Comités de trabajo integrados por personas representativas de diferentes sectores de nuestra comunidad que coadyuvan en lograr una participación activa de la sociedad de Jalisco dentro de los convenios de hermanamientos (CEHJ, 2007: 7). Cada Comité de Hermanamiento está conformado por un Presidente y un Suplente, quienes son los principales promotores de las actividades de su respectivo acuerdo de hermanamiento por parte de la sociedad civil. Asimismo, cada Comité podrá contar con participación de especialistas de aquellas áreas en las que sus respectivos acuerdos generen mayores oportunidades de cooperación; y de esta manera incentivar proyectos dentro del programa de trabajo establecido para cada acuerdo.

Acuerdos internacionales sectoriales hacen referencia a los firmados por las secretarías y dependencias del estado de Jalisco con instituciones extranjeras y organismos internacionales. 46 Para conocer la trascendencia del hermanamiento entre Alberta y Jalisco existe el estudio de Echave, C. (2011). La internacionalización de las entidades subnacionales en el caso de México y Canadá: Análisis de la relación de Jalisco y Alberta a partir de

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Trabajos de Investigación en Paradiplomacia Ray Freddy Lara Pacheco et al.

diferentes secretarías y la DAI, o bien las propias secretarías, optan por establecer sus propios organismos

internacionales, lo que puede llegar a representar un reto importante.

TABLA 1 ACUERDOS DE HERMANAMIENTO DE JALISCO

Ciudad/Estado/Región

Fecha de firma

Áreas de Colaboración*

Wisconsin

4/oct/1990 (renovado en 2005)

Agroindustria/Ganadería, Educación, Negocios/Comercio, Turismo

Maryland

12 /oct/1993

Ciencia y Tecnología, Seguridad Pública, Negocios, Agricultura

Missouri

17/jul/ 1995

Negocios/Industria, Desarrollo Rural, Medio Ambiente, Tecnología

Idaho

26/feb/1996

Comercio/Negocios, Desarrollo Municipal, Agricultura, Educación

Washington

1/jul/1996

Educación, Salud, Desarrollo Municipal, Desarrollo Rural

Alberta

25/jun/1999

Educación, Desarrollo Agricultura, Salud

Manitoba

7/feb/1995

Comercio/Negocios, Educación, Medio Ambiente, Cultura

Región del Maule

15/ago/2000

Cultura, Desarrollo Familiar y de la Mujer, Industria Forestal, Agricultura

Shanghái

18/nov/1998

Economía, Turismo, Educación, Ciencia y Tecnología

Provincia de 10/mar/1997 Gyeongsangnam-‐do

Industria y Comercio, Educación, Tecnología, Medio Ambiente

Estado Libre de Baviera

26/oct/2000

Cooperación Empresarial, Economía, Capacitación Profesional, Ciencia y Tecnología

Andalucía

31/oct/2001

Educación, Industria Rural y Agroindustrial, Cultura y Patrimonio Histórico, Turismo

Forestal,

Fuente: Elaboración propia con datos de DAI (2009) y el Consejo de Estados Hermanos de Jalisco (2007). * Sólo se enlistan las cuatro areas principales del acuerdo.

140

Por su parte, las diferentes secretarías también han contribuido para lograr posicionar a Jalisco en un plano internacional sobresaliente, por ejemplo: • La Secretaría de Promoción Económica (SEPROE) con la creación del Instituto de Fomento al Comercio Exterior del Estado (Jaltrade), que tiene como objetivo aprovechar las oportunidades derivadas del proceso de la globalización de las economías y con esto fomentar el comercio exterior y la inversión extranjera directa en el Estado de Jalisco. Dicho órgano surge a partir de que el sector privado promovió su restructuración en 1998 y el Congreso del Estado de Jalisco aprobó la creación de Jaltrade,48 que sustituyó al organismo Casas Jalisco en el Extranjero. • La Secretaría de Educación Jalisco (SEJ) cuenta con una Dirección de Relaciones Internacionales que realiza un importante trabajo por mejorar el sistema de educación en la entidad, estableciendo mayores vínculos con contrapartes en el extranjero para impulsar el intercambio académico entre Jalisco y la comunidad internacional. Sin embargo, se menciona que a pesar de que existe una coordinación entre la DAI y la oficina de la SEJ, todavía se necesita un mayor apoyo por la parte

Dentro de las estrategias de dicho organismo se encuentra el establecimiento de oficinas de representación en el exterior, entre ellas se destaca la Casa Jalisco en Medio Oeste (Casa Jalisco en Chicago) que se estableció en febrero de 2011 con la finalidad de representar los intereses generales de los jaliscienses; además de establecerse como enlace para el desarrollo de actividades de negocios, culturales, educativas y sociales.

Un estudio que revisa los pormenores de la internacionalización de los municipios en Jalisco es: De la Torre, G. y Fierro, D. (2011). Gobiernos Locales: La presencia de municipios urbanos pequeños de Jalisco en el ámbito internacional, por medio de Acuerdos de Hermanamiento. Caso de Tamazula de Gordiano. Tesis para obtener el grado de Licenciado en Relaciones Internacionales. Guadalajara: Universidad del Valle de Atemajac.

•

estatal, en este caso representada por la DAI. La Secretaria de Turismo de Jalisco (SETUJAL). “Por definición también esta secretaría lleva a cabo distintas acciones internacionales como programas de promoción turística y atracción de inversiones. Ya que Jalisco cuenta con importantes centros turísticos, este sector ha ocupado un lugar importante dentro de la promoción internacional del estado” (Villarruel, 2010:46), como se observará en el apartado tres del presente artículo.

Por su parte, los gobiernos municipales en Jalisco, están incluyendo en sus agendas de gobierno la proyección internacional, a pesar de los inconvenientes en formación, presupuesto, recursos humanos, etcétera.49 Algunos municipios como Guadalajara, Zapopan y El Grullo han establecido sus propias oficinas de asuntos internacionales denominadas Dirección de Asuntos Internacionales y Ciudades Hermanas, que apuestan a lograr una proyección internacional de su municipio con el fin de establecer vínculos de cooperación con otras entidades, organismos o ciudades en distintos temas.

PROMOCIÓN ECONÓMICA DE JALISCO

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Jalisco es uno de los principales aportadores al Producto Interno Bruto (PIB) de la República Mexicana, sólo detrás del Distrito Federal, Estado de México y Nuevo León. Desde la década de 1990 hasta la fecha se ha mantenido con un porcentaje del 6.54% del total nacional (ver Tabla 2). La entidad federativa mexicana tiene como una de sus principales actividades económicas a la industria electrónica. Además, Jalisco destaca a nivel nacional como el primer productor de lácteos, maíz forrajero, cera, pasto, agave tequilero, aves, ganado porcino, leche (bovino), huevo, bebidas, confitería, calzado para dama y joyería (AMITI, 2006). En materia turística, tiene el primer lugar nacional en cuanto a establecimientos disponibles y bares, a pesar de que sólo recibe el 6.86% en cuanto inversión en este sector a nivel nacional. .

A partir del sexenio de Cárdenas Jiménez se comienzan una serie de giras al exterior, con las que se buscaba atraer inversiones y promocionar productos de Jalisco, principalmente el tequila y la confitería. Las primeras misiones tuvieron como destino el continente asiático y, con el paso del tiempo, se llegó a diferentes partes del mundo. De la misma manera, se recibieron misiones extranjeras en el estado. En el mismo sexenio se creó un organismo dedicado a brindar información confiable a las empresas, el Sistema Estatal de Información Jalisco (SEIJAL). Con ello se favorecía que tanto empresas mexicanas como extranjeras realizaran sus inversiones y negocios de manera segura. Así, se establecerían las bases de lo que llevaría a Jalisco a buscar una promoción económica internacional

TABLA 2 PARTICIPACIÓN EN EL PIB NACIONAL DE LAS PRINCIPALES ENTIDADES FEDERATIVAS, 1993-‐2009

Entidad/Año

1993

1997

1999

2000

2003

2005

2007

2008

2009

Distrito Federal

23.93%

22.78%

22.77%

22.81%

18.50%

18.25%

18.15%

18.04%

18.10%

Estado de México

10.34%

10.46%

10.20%

10.23%

9.02%

9.16%

9.30%

9.35%

9.44%

Nuevo León

6.41%

6.72%

6.79%

7.05%

7.28%

7.50%

7.87%

7.88%

7.61%

Jalisco

6.56%

6.32%

6.48%

6.40%

6.71%

6.70%

6.74%

6.68%

6.64%

Veracruz

4.56%

4.48%

4.10%

3.97%

4.38%

4.44%

4.58%

4.51%

4.79%

Otras

48.20%

49.24%

49.66%

49.54%

54.11%

53.95%

53.36%

53.54%

53.42%

100%

Total

Fuente: SEIJAL con base en datos proporcionados por INEGI y Sistema de Cuentas Nacionales de México. Nota: Los porcentajes 1993-‐2003 tienen como año base 1993.

Para el año de 1997 se tendrían funcionando quince Casas Jalisco en

diferentes países,50 que dedicaban sus actividades a la promoción de los 50

Ubicadas en EE.UU., Chile, Perú, Guatemala, El Salvador, Alemania y España.

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Año 1. No. 1. Diciembre 2011 Veinte años de proyección internacional en Jalisco

productos del Estado y que en 1998, como se comentó, fueron sustituidas por el Jaltrade en el exterior. En ese año se crea también el Centro de Información y Difusión de la Unión Europea (CIDUE) que fue el primer centro de este tipo, como un organismo desconcentrado, que pretendía asesorar a los ciudadanos de Jalisco sobre las ventajas que ofrece dicho acuerdo de asociación entre la Unión Europea y México, aunque fue desaparecida en 2009 y parte de sus funciones se trasladaron a Jaltrade. Instituciones como SEIJAL y Jaltrade hoy en día continúan facilitando el comercio con el exterior a las pequeñas y medianas empresas, pero ahora se unen también asociaciones como la Cadena Productiva de la Electrónica A.C. (CADELEC), el Instituto Jalisciense de Tecnologías de la Información (IJALTI) y la Cámara Nacional de la Industria Electrónica (CANIETI). Éstas organizaciones no pertenecen al gobierno del estado, pero colaboran en el desarrollo de las industrias electrónica y del software, así como de las empresas que se unen a la cadena de producción y al trabajo en conjunto con las instituciones educativas. Un ejemplo de las actividades que realizan en conjunto estas instituciones es la página de Internet www.investguadalajara.com, que promociona las ventajas de invertir en Jalisco a partir de la infraestructura existente en todo el territorio51 y,

principalmente, en la zona metropolitana de Guadalajara, conocida como el Valle del Silicio Mexicano (o del Sur). Jalisco aprovecha también los tratados internacionales de libre comercio que ha firmado México, donde mantiene relaciones con la llamada “Triada” que comprende la Unión Europea, el Tratado de Libre Comercio de América del Norte, y el Acuerdo de Asociación Económica con Japón. Para la SEPROE, “Jalisco es la segunda economía en importancia en México. Siendo el principal productor agropecuario y de bienes de alta tecnología, así como el quinto productor industrial, la economía del estado se ha vinculado de forma importante tanto al sector interno como al externo, erigiéndose como el nodo económico centro-‐occidental del país y siendo uno de los principales receptores de inversión extranjera directa y una de las entidades con mayor dinamismo comercial e industrial, manteniendo un creciente intercambio nacional así como internacional” (SEPROE, 2011).

Jalisco ha evolucionado de manera exponencial en los últimos diez años en la cuestión económica. Desde la entrada del siglo XXI, la economía de la entidad ha cambiado gracias a diversos factores, pero entre los más importantes se encuentra la inversión extranjera directa y la balanza comercial (ver Tablas 3 y 4). En el caso de la primera variante, se nota que desde el año 2001 al 2011 se ha incrementado casi en un 100% la cantidad de inversión, pero fue en el año 2006 cuando llegó a su máximo nivel gracias a los 407.596 millones de dólares invertidos en el estado

En 2010, se logro que la capital jalisciense apareciera como el mejor lugar para invertir de América Latina en el ranking de Best to Invest 2010. Cabe destacar que para el 2012 se comenzará una nueva ruta aérea comercial a Hong Kong y Europa, de esta manera se conectará a la capital jalisciense con una de las principales ciudades financieras en Asia y ciudades estrategias europeas. Por otro lado, se busca también ser la subsede o centro de operaciones de la nueva Agencia Espacial Mexicana.

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Trabajos de Investigación en Paradiplomacia Ray Freddy Lara Pacheco et al.

TABLA 3 INVERSIÓN EXTRANJERA EN JALISCO, 2001-‐2011

Año

Millones de dólares

2001

347.174

2002

381.663

2003

299.914

2004

206.917

2005

250.992

2006

407.596

2007

472.13

2008

771.62

2009

217.35

2010

676.35

2011 (Ene-‐Jun)

241.22

Fuente: Elaboración propia con datos de SEIJAL. TABLA 4 BALANZA COMERCIAL DE JALISCO, 2006-‐2011

Cantidad*

Año

Balanza Comercial

Exportaciones

Importaciones

2006

18,545.62

24,270.98

-‐5,725.36

2007

27,062.58

33,937.68

-‐6,875.10

2008

28,266.41

37,197.53

-‐8,931.12

2009

24,498.14

29,972.04

-‐5,473.90

2010

30,285.77

37,119.77

-‐6,834.00

Ene-‐jun 2011

15,197.29

18,750.25

-‐3,552.96

Fuente: Elaboración propia con datos de SEIJAL.

En cuanto a la situación comercial, las exportaciones del estado han seguido la misma dinámica que la inversión extranjera: se ha aumentado en un 100% pero su diferencia es que, en lo que respecta a las exportaciones, el avance fue en tan solo cinco años. La

distribución de las exportaciones se ha inclinado a países miembros del Tratado de Libre Comercio de América del Norte (TLCAN), la cual representa más de tres cuartas partes del total; le siguen América Latina y Europa como

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Año 1. No. 1. Diciembre 2011 Veinte años de proyección internacional en Jalisco

los principales destinos de productos jaliscienses. Las importaciones siguen siendo mayores a las exportaciones en el transcurso del mismo periodo quinquenal, por lo que se demuestra que el estado sigue dependiendo del mercado extranjero como uno de sus principales socios económicos. En lo que respecta con las importaciones se da la misma tendencia que en las exportaciones: América del Norte es el principal proveedor de bienes y servicios para el estado; seguido de Europa y Asia como los principales mercados. Uno de los factores por lo que han aumentado estos indicadores es por el posicionamiento de grandes empresas transnacionales en Jalisco,52 la mayoría del sector de electrónica, microelectrónica y computación, además el gobierno estatal también ha realizado su propia labor, ya que ha generado las condiciones de infraestructura necesarias para que dichas empresas consideraran a la entidad federativa el lugar ideal para su establecimiento. La ubicación geográfica de dichas empresas se encuentra dentro de la Zona Metropolitana de Guadalajara (ZMG), la cual se ha convertido en una excelente opción por su situación geográfica así como por su dinamismo comercial e industrial, creando clústeres de electrónica y software.53 Lo

anterior ha ocurrido a tal grado que la reputación de Jalisco como el “Valle del Silicio Mexicano” se adoptó desde mediados de la década de 1990. Hoy en día dicha imagen se ha establecido como una marca formal que ha redituado con una mayor cantidad de inversión y presencia de Jalisco en el ámbito internacional. Los demás sectores economico-‐ productivos presentan una imagen estable y con poco margen de variación en cuanto a su crecimiento. Por lo tanto, la internacionalización de Jalisco no puede ser considerada como el factor que ha modificado a las demás industrias, sino que las industrias han proyectado a Jalisco en el ámbito internacional. En la actualidad, la imagen de Jalisco como una zona estable en el mundo para hacer negocios es lo que está atrayendo inversión a diversos sectores productivos como el turismo, alimentos y bebidas, entre otros distintos a la industria electrónica, en gran medida por su posicionamiento mercadológico.

EL POSICIONAMIENTO DE JALISCO

El marketing territorial o de lugares es un fenómeno antiguo, pero después de la década de 1980 experimenta un auge gracias a varios factores. En específico, la rivalidad y la competencia entre las ciudades, las entidades federativas, las comunidades autónomas, provincias, regiones y los Estados-‐nación. Para Benko (2000), es la renovación de las estrategias de comunicación y de los fundamentos económicos y sociales; la mundialización y la extensión de la competencia; la puesta en valor de lo local; la evolución rápida de las herramientas de comunicación y

Desde la década de los setenta se han posicionado empresas como: Jabil, Kodak, Flextronics, Intel, Dell, HP, Foxconn, Sanmina-‐SCI, Festo, Technicolors, Siemens, Continental, Molex, IBM, Tata, etc. 53 Para ahondar más en el tema se recomienda: Lara, R. (2009). Guadalajara como medio innovador y su proceso de conformación hacia una tecnópolis. Tesis para obtener el grado de Maestro en Ciencias Sociales. Guadalajara, México: Universidad de Guadalajara.

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Trabajos de Investigación en Paradiplomacia Ray Freddy Lara Pacheco et al.

finalmente la evolución misma del marketing, lo que provoca la intensificación de la mercadotecnia de lugares. Para Kotler, Haider y Rein (1994), cada lugar debe preguntarse: ¿por qué quiere vivir alguien, trasladarse, visitar, invertir, o empezar o ampliar una empresa allí? ¿Qué tiene este lugar que las personas necesitan o deben querer? Desde una perspectiva mundial, ¿qué ventajas competitivas brinda este lugar que otros no lo hacen? Cada comunidad puede y debe considerar estas preguntas si quiere ejercitar el control de su futuro, a tal grado que se ha propuesto que "la diplomacia tradicional está desapareciendo, 54 o transformándose hacia sectores antes no considerados por este tipo de diplomacia". Así, en la década de 1990, se instaló entre la agenda de los gobiernos subnacionales desarrollar marcas poderosas para impactar en la imagen gestada entre los potenciales inversores, visitantes o nuevos residentes de esos lugares. La estrategia era crear un plan de mercadotecnia, que principalmente ayudara a atraer y conservar la inversión, el talento, los consumidores y las visitas, así como la generación de ingresos simultáneamente para apoyar las políticas públicas del lugar (Perello, 2006). Dentro de este plan, existen estrategias para consolidar la imagen del territorio que se quiere proyectar

internacionalmente y que se conoce como desarrollo de atractivos: 1) creación de valor (marca); 2) calidad de vida; 3) modelos de gestión del centro urbano (zonas específicas); 4) atracción de visitantes; y 5) organización de grandes eventos. Estas estrategias tienen como objetivo atraer el mayor número de turistas, inversores, negocios, académicos pero, en especial, que el habitante se sienta identificado con su entorno. En Jalisco el uso de la mercadotecnia territorial ha sido utilizado de manera cotidiana desde el año 2000. El único antecedente en la década de 1990 que se tiene es la imagen de la ZMG como el Valle del Silicio Mexicano (o del Sur), por la industria electrónica y productos manufacturados intensivos en capital que se han desarrollado desde la década de 1970. Con relación a los atractivos para proyectar internacionalmente a Jalisco, a continuación se presentan las acciones a las que ha recurrido en esta última década. 1) Creación de valor (marca). Se considera a las marcas de ciudades, aunque puede ser aplicable a Estados-‐ nación, regiones, entidades federativas, provincias, prefecturas, municipios, etcétera, como: a) una combinación de recursos tangibles e intangibles destinados a mejorar la imagen de la ciudad; b) un recurso de competitividad para la ciudad; c) un diseño a partir de los valores, creencias y cultura que transmite a los destinatarios un factor no reproducible en otras ciudades; d) una herramienta de construcción de una cultura ciudadana participativa; donde es preciso construir una cultura de marca; es decir, crear la

Para Peter Van Ham (2001) "Para hacer bien su trabajo en el futuro, los políticos tendrán que capacitarse para administrar el capital de su marca-‐ país, marca-‐región, marca-‐ciudad. Y entre sus tareas tendrán que encontrar un segmento [de consumidores], comprometerse en un mercado competitivo, asegurar la satisfacción del cliente y, sobre todo, crear lealtades". La "diplomacia del marketing" comienza a decidir la suerte de los países en el nuevo y competitivo mercado global (Sabogal & McCluskey, 2006).

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organización integrada por todos los actores sociales que estará encargada de gestionar y conducir a la marca; e) un producto derivado de la aplicación sistemática de métodos destinados a la generación de campos creativos sinérgicos para el diseño de signos de identidad urbana (Fernández y Paz, 2005). Jalisco en los últimos cinco años ha comenzado a usar este tipo de estrategias para posicionarse, en específico, a los turistas y a los residentes del estado (ver Tabla 5). 2) Calidad de vida. Consolidar a Jalisco como entidad líder a nivel nacional e internacional, a través de operación de estrategias de promoción y difusión productiva, deportiva, social, cultural y turística, ha sido fundamental para aumentar la calidad de vida de los habitantes del estado. Si bien existen grandes proyectos en materia cultural, movilidad urbana y reducción de la brecha tecnológica, queda mucho por hacer y sigue siendo asignatura pendiente para el desarrollo de la entidad la difusión de estos programas en las diversas regiones de Jalisco.55

Entre los proyectos más importantes se encuentran: • Vía RecreActiva. En el 2004, tomando como ejemplo otras iniciativas de ciudades latinoamericanas, se decidió crear el Parque Lineal acondicionado transitoriamente, donde los espacios públicos y las principales calles de Guadalajara, Zapopan y Tlaquepaque (más de cuarenta kilómetros) se convierten en un festival deportivo, cultural y recreativo todos los domingos del año y lunes feriados, con la intención de que los ciudadanos y turistas que quieran conocer y disfrutar de la ciudad puedan utilizar los espacios públicos para realizar diversas actividades. El programa tiene además los objetivos de promover la activación física creando hábitos de vida saludable, generar un sentido de pertenencia por la ciudad, convivencia familiar y aprovechamiento de los espacios públicos y del tiempo libre. El seis de marzo del 2011, se rompió el record de asistencia con más de 204 mil usuarios sólo en Guadalajara (viarecreactiva.org, 2011). Junto con ello, la infraestructura generada por los juegos panamericanos dinamizaron los hábitos que busca promover la vía. • Red Estatal e-‐Jalisco. Establecido en el 2010 como el proyecto de conectividad que se integra a las redes estatales de e-‐México de la Secretaría de Comunicaciones y Transportes (SCT), tiene la finalidad de acortar la brecha digital a través del acceso a servicios de comunicación de banda ancha a

Las regiones de Jalisco quedaron conformadas en el Programa de Descentralización De Jalisco de 1997 de la siguiente forma: (1) Norte; (2) Altos Norte; (3) Altos Sur; (4) Ciénaga; (5) Sureste; (6) Sur; (7) Sierra de Amula; (8) Costa Sur; (9) Costa Norte; (10) Sierra Occidental; (11) Valles; (12) Centro. Este programa es considerado por la CEPAL y especialistas en la materia (Ruiz, 2000; Alburquerque, 2004; Palacios, 2008) como único –en su momento de creación-‐ para la descentralización territorial, no se detuvo en el traspaso de recursos y competencias para la mejora de la gestión municipal, sino que incorporó una clara dimensión productiva, al tratar de fortalecer las ciudades medias del estado y atender al fomento de las industrias tradicionales y las pymes locales (Alburquerque, 2004:161). De este modo, no se trata únicamente de un proceso de descentralización fiscal, sino de una forma de reorganizar el estado a través del fortalecimiento de sus diferentes niveles de gobierno y la construcción de espacios de diálogo, participación y concertación de los diferentes actores locales (Ruiz, 2000:1-‐2).

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Trabajos de Investigación en Paradiplomacia Ray Freddy Lara Pacheco et al.

•

Internet y aplicaciones de e-‐ educación, e-‐salud y e-‐Gobierno. Busca atender a dos millones más de jaliscienses en los próximos tres años, duplicando la cifra actual estimada en 2.13 millones de internautas en todo el estado, convirtiendo a Jalisco en uno de los estados líderes en México y Latinoamérica. Con el objetivo de “que Jalisco sea la locomotora digital de México, y que sea el estado que empuje a México a una nueva era digital”, se estableció la primera agenda digital de un estado de la República Mexicana: La Agenda Digital Jalisco 2013 v1.1, que define estrategias, acciones y compromisos en materia de tecnologías de la información y comunicación para instrumentarse por sociedad y gobierno, en el corto y mediano plazos (Gobierno de Jalisco, 2011). Actualmente está en su primera etapa de desarrollo. 3) Modelos de gestión del centro urbano (zonas específicas). La ciudad de Guadalajara y su zona metropolitana es conocida como el Valle del Silicio Mexicano. Desde 1990 es reconocida como uno de los clústers tecnológicos más importantes del país y uno de los más respetados a escala mundial. Es conocida así debido a su fuerte industria electrónica. Últimamente, el gobierno estatal ha promovido a la ciudad como la Capital Mexicana de la Informática y de Desarrollo de Software, ya que desde el 2004 se consolidó esta industria. Para ello, durante los tres últimos sexenios del gobierno jalisciense (1995-‐2012) “se favoreció el proceso de formación de la identidad contemporánea de Guadalajara,

•

que insisten en que ésta es una urbe integrada al mercado mundial, por encima de cualquier otra escala geopolítica” (García, 2007: 118).56 Si bien Jalisco, “es una entidad que ha logrado combinar lo tradicional con la modernidad, como en todo proceso de industrialización latinoamericano, la región cuenta con un megacentro que crea un alto nivel de desigualdad en el desarrollo territorial” (Ruiz, 2000:41).

4) Atracción de visitantes. Como se observó en el punto sobre la marca del estado de Jalisco, se ha enfocado en la generación del turismo nacional e internacional explotando las ventajas competitivas que tiene el territorio jalisciense; es decir, la vasta oferta de atractivos que incluyen no únicamente sol y playa (Puerto Vallarta, Costaalegre), sino también zonas de montaña, cultura (Guadalajara, Tlaquepaque, Tonala); ciudades coloniales, aventura y ecoturismo; diferente rutas (Ruta del Tequila en el Paisaje Agavero, Corredor Turístico 56

Un ejemplo claro de la visión internacional de la ZMG, se observó en 2007, el Foreing Direct Investment Magazine (fDi, revista impresa en Londres que se distribuye a escala mundial, editada por el Grupo Financial Times) consideró a Guadalajara, como la ciudad mexicana con mejor 56 potencial económico para hacer negocios , la clasificación ubica a Guadalajara como la quinta ciudad (detrás de Chicago, Toronto, Pittsburgh, Atlanta y delante de Baltimore, Montreal, DF, Boston y Miami) con “mayor futuro” en América del Norte y la segunda con “más potencial económico”. Otros resultados donde la ZMG ha sido considerada como una de las ciudad principales para realizar negocios es el índice de competitividad sistémica de las ciudades mexicanas realizado por la firma aregional.com así como el ranking de “Las mejores ciudades para hacer negocios en América Latina” de la revista América Economía, y desde el año 2000 la ZMG se ha situado entre las cuarenta ciudades principales de América Latina (Lara, 2009: 316-‐317).

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Año 1. No. 1. Diciembre 2011 Veinte años de proyección internacional en Jalisco TABLA 5 IMAGEN DEL ESTADO DE JALISCO, 2007-‐2011

Motivación mercadológica

Marca

Segmento de mercado

En Jalisco, todo el mundo se puede llevar una síntesis de lo que es México:1-‐ Puede saborear el tequila, que prácticamente se ha convertido en la bebida nacional y en un ícono que nos identifica en cualquier rincón del planeta. 2-‐ Escuchar un buen mariachi, Turismo Nacional e símbolo máximo de la fiesta y la alegría Internacional mexicanas y que, además, nos emociona oír cuando estamos en lugares tan lejanos como Europa o Asia. 3-‐ La charrería, que es originaria del estado y que sin duda, es también un estandarte que da fama y reconocimiento a nuestro país en el mundo. (Campaña 2007-‐2011) Jalisco es Uno significa cuatro cosas por lo menos: 1-‐Líder en muchas cosas como en el deporte juvenil; 2-‐Marca la pauta a nivel nacional; 3-‐Único, que no Ciudadanos y habitantes hay ningún Estado como nosotros por Jaliscienses sus iconos y tradición; 4-‐ Su realidad y progreso debe estar unificado en torno a proyectos comunes. (Campaña 2008-‐ 2011) Programa de concientización “Yo soy panamericano”, con miras a los Juegos Panamericanos Guadalajara 2011. El Estado más representativo del país se Ciudadanos y habitantes encuentra listo para recibir a todos los Jaliscienses competidores y visitantes que además de entregar lo mejor de ellos en las diversas categorías a llevarse a cabo. (Campaña 2011) Jalisco es mi tierra y hoy más que nunca me siento orgulloso de ella. Jalisco es el lugar donde nací, el lugar donde aprendí que una sonrisa devuelve miles de ellas. Jalisco es México y puedo sentirlo y Turismo Nacional e vivirlo. “Jalisco, sucede dentro de ti”, Internacional donde se pueden disfrutar los diversos segmentos de turismo que ofrece nuestra Entidad por medio de experiencias a través de los sentidos. (Campaña 2011) Fuente: Elaboración propia con datos de SETUJAL y páginas oficiales de las campañas.

Ecológico –Costaalegre-‐, Ribera de Chapala, Altos de Jalisco); turismo religioso (Talpa, San Juan de los Lagos,

Zapopan, mágicos”

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Totatiche); “pueblos (Tequila, Mazamitla y

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Tapalpa); haciendas y casas rurales de Jalisco.57 Debido a ello, en el segundo semestre del 2011 se presentó la campaña de promoción y el lanzamiento de una nueva imagen de marca bajo el concepto “Jalisco sucede dentro de ti” en la Feria Internacional de Turismo de las Américas (FITA). A través de esta estrategia, la SETUJAL tiene la intención de impulsar los destinos turísticos alineados al plan de las rutas turísticas de Jalisco, además de que la Dirección General de Fomento a Zonas Estratégicas tiene el propósito de impulsar la inversión privada en todos los corredores turísticos. Dicha campaña incluyó la renovación del diseño de los materiales promocionales que se envían a módulos estatales y municipales en los eventos y ferias nacionales e internacionales, un “stand sensorial” y en el Portal Turístico de Jalisco. Como resultado de esta dinámica turística, según datos de la SETUJAL (2011), los visitantes nacionales que recibió el estado en el 2010 ascendieron a 18 millones 387 mil 974 visitantes, contra 17 millones 612 mil 408 visitantes en el 2009, lo que representa un aumento del 4.40%. En lo que se refiere a visitantes extranjeros, en el 2010 el turismo internacional llegó a los 3 millones 459 mil 41, contra 3 millones 296 mil 965 del 2009, lo que representa un 4.92% de incremento. 5) Organización de grandes eventos. Durante la última década, la estrategia más importante que ha realizado Jalisco en cuanto a promoción es la

organización de eventos nacionales e internacionales,58 de carácter permanente59 y temporal, uno de sus objetivos centrales ha sido posicionar a la entidad en el contexto internacional. Entre los eventos internacionales más importantes, de carácter multilateral, regional y multiregional se encuentran: I Cumbre Iberoamericana de Jefes de Estado y de Gobierno (1991); Reunión Ministerial de Responsables de Comercio del Foro de Cooperación Asia-‐Pacífico; II Reunión Ministerial de Mujeres Líderes del Mecanismo de Cooperación Asia Pacífico (APEC) (2002); III Cumbre América Latina y Caribe-‐Unión Europea (ALCUE); Conferencia sobre Partenariado Local Unión Europea Latinoamérica (2004); Cumbre de Líderes de América del Norte y Reunión Ministerial del Foro del Arco del Pacífico Latinoamericano (2009); Conferencia Plenipotenciaria de la Unión Internacional de Telecomunicaciones (UIT); Foro Mundial sobre Migración y Desarrollo; Foro de Parlamentarios de Turismo (2010). Ha sido tal la importancia de esta estrategia que en la última administración de González Márquez, se creó la Dirección de Grandes Eventos con la siguiente intención: 58

Entre los eventos internacionales se encuentra el Congreso Eucarístico (2004); III Seminario Iberoamericano Vías Verdes (2008); II Encuentro Internacional de Rectores UNIVERSIA, Festival Food and Wine (2010); Mundial Sub-‐17, XVI Juegos Panamericanos y 18 eventos internacionales, Global Public Policy Summit (GPPS) (2011). 59 Entre los eventos permanentes que se organizan en Jalisco en materia sociocultural y deportiva son la Muestra de Cine Mexicano o Festival Internacional de Cine en Guadalajara –FICG-‐ (1986), Feria Internacional del Libro de Guadalajara —la FIL— (1987), Encuentro Internacional del Mariachi y la Charrería en Guadalajara (1994), Feria Regional “Jalisco es Turismo para Todos” (1996), Concierto Jalisco en Vivo, Concierto 212 RMX, Lorena Ochoa Invitational (2010).

Se diseño la aplicación móvil “Recorre Jalisco” desarrollada por SETUJAL que cuenta con información turística del estado, gratuita y disponible para iPhone, iPod y para otras plataformas a través de www.recorrejalisco.com.mx.

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Año 1. No. 1. Diciembre 2011 Veinte años de proyección internacional en Jalisco

Vale la pena destacar que el dinamismo internacional de Jalisco se presenta en distintos momentos, como la creación de la primera dirección de asuntos internacionales, la internacionalización y proactividad de las secretarías estatales, la creación de organismos de fomento económico en el exterior, así como la atención a los jaliscienses que habitan en el exterior, principalmente en EE. UU., y el establecimiento de oficinas de asuntos internacionales en municipios de la entidad. Asimismo, llama la atención que únicamente dos de los doce hermanamientos vigentes son los que trabajan de manera activa. Por otro lado, la celebración de numerosos eventos de talla internacional, como la Primera Reunión de la Asociación Mexicana de Oficinas de Asuntos Internacionales de los Estados (AMAIE) en 2009 y la celebración de la XVI Edición de los Juegos Panamericanos 2011 en Guadalajara, son acciones que contribuyen de manera importante a la proyección internacional del estado. No obstante, las acciones a nivel internacional de Jalisco más dinámicas tienen que ver con aspectos económicos, entre las que se destacan la realización de diversos programas y proyectos con contrapartes extranjeras que han traído beneficios a la entidad en varios sectores. En ese sentido, la economía jalisciense se potencializó primeramente con la creación de instituciones que fomentaron la productividad y la inversión extranjera, junto con el triángulo de trabajo entre el sector público, privado y educativo. Un ejemplo claro es la dinámica del clúster de la electrónica y el software, donde la inversión proveniente de

“La cultura que nos representa a nivel mundial, se vive con intensidad y pasión en Jalisco. Por ello Jalisco es una manera de ser, un lugar donde las emociones y los valores mexicanos se funden con el cariño y la hospitalidad de su gente, proyectando el futuro de México con éxito y pasión. Jalisco, una vez más, el anfitrión de uno de los grandes eventos reconocidos a nivel internacional” (SETUJAL, 2011).

Y que, en palabras del secretario de turismo, “nos ha permitido cerrar el círculo mejor producto -‐ mayor promoción. Aderezarle la creación de motivos únicos especiales y muy puntuales para que la gente visite nuestros Estado”. Este tipo de eventos son considerados los foros idóneos para difundir la cultura, la belleza y las características particulares que tiene Jalisco y, en específico, su Capital, Guadalajara, y su zona metropolitana, conocida a nivel nacional como la ‘Perla de Occidente’ o la ‘Ciudad de las Rosas’, e internacionalmente como la ‘Tierra del Mariachi y del Tequila’ – aunque geográficamente no sea correcto–; así como Puerto Vallarta, que es la segunda ciudad con mayor importancia turística del estado. Por otro lado, se ha impulsado tener presencia en varios eventos nacionales e internacionales con la intención de enfocarse en los mercados extranjeros estratégicos para Jalisco.

CONCLUSIONES

Jalisco se considera como un caso de éxito en la internacionalización de los gobiernos locales. Por un lado, ello se debe a que ha logrado ser una de las entidades mexicanas con mayor proyección internacional, convirtiéndose en una de las entidades más “paradiplomáticas” de México.

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Trabajos de Investigación en Paradiplomacia Ray Freddy Lara Pacheco et al.

dichas industrias han dado como resultado el aumento de casi un 100% de la inversión extranjera directa en el estado. La inversión extranjera ha sido respaldada por los hermanamietos generados, e igualmente ha provocado la creación de empresas locales para la industria electrónica, diseño de software, así como la apertura de ofertas académicas relacionadas con el giro por parte de las universidades locales. Si bien dentro de México puede considerarse a Jalisco como el estado más internacionalizado; al compararlo con provincias como Alberta y Quebec, en Canadá, con comunidades

autónomas como Cataluña y Andalucía, en España, o con entidades federativas como Río de Janeiro y Sao Paulo; sale a relucir diferentes áreas de oportunidad a mejorar. Por ejemplo, la proyección en sectores específicos o estratégicos, una imagen que trascienda los íconos tradicionales y, la más importante para los autores de este artículo, la participación de la sociedad civil, pues el desconocimiento de los resultados de la proyección internacional puede generar una falta de interés en las estrategias asumidas por el gobierno local y una falta de apoyo en la promoción, difusión e internacionalización de su propio estado.

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Trabajos de Investigación en Paradiplomacia Ray Freddy Lara Pacheco et al.

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Portal turístico de Jalisco, Visita Jalisco: http://visita.jalisco.gob.mx/wps/portal/portalturistico/. VíaRecreactiva: http://www.viarecreactiva.org/.

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Ciudades como espacio de innovación: La cooperación descentralizada y las TICs

Rafael Pinto da Silva

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Ciudades como espacio de innovación: La cooperación descentralizada y las TICs

Rafael Pinto da Silva

Abstract

CITIES AS INNOVATION SPACES: DECENTRALIZED COOPERATION AND ICTS This article aims to discuss the role of Information and Communication Technologies (ICTs) in positioning the cities as leaders in territorial innovation, and the role of decentralized cooperation as means for the cities to transform these technologies into efficient tools for the solution of local problems. It can be concluded that the ICTs are a very important topic on the international agenda of the cities and they own strategic function for the urban processes of innovation, which justifies the recent attention drawn to this theme by some mechanisms of decentralized cooperation. Key words: Decentralized cooperation, informational society, information and communication technologies, paradiplomacy. Resumo

CIDADES COMO ESPAÇO DE INOVAÇÃO: A COOPERAÇÃO DESCENTRALIZADA E AS TICS Este artigo tem como objetivo discutir o papel das Tecnologias da Informação e Comunicação (TICs) para o posicionamento das cidades como lideres nos processos de inovação territorial e o papel da cooperação descentralizada como meio para que as cidades possam transformar estas tecnologias em ferramentas eficientes para a solução de alguns de seus problemas locais. Assim, chega-‐se a conclusão de que as TICs são cada vez mais um importante tópico na agenda internacional das cidades e possui função estratégica para os processos de inovação urbana, o que justifica a atenção recente de alguns mecanismos de cooperação descentralizada para esse assunto. Palavras-‐chave: Cooperação descentralizada, paradiplomacia, sociedade Informacional, tecnologias da informação e comunicação.

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CIUDADES COMO ESPACIO DE INNOVACIÓN: LA COOPERACIÓN DESCENTRALIZADA Y LAS TICS

Resumen

Rafael Pinto da Silva

El artículo tiene el objetivo de discutir el papel de las Tecnologías de la Información y Comunicación (TICs) para el posicionamiento de las ciudades como líderes en los procesos de innovación territorial y el papel de la cooperación descentralizada como medio para que las ciudades puedan transformar dichas tecnologías en herramientas eficientes para la solución de algunos de sus problemas locales. Así, se llega a la conclusión que las TICs son cada vez más un importante tópico en la agenda internacional de las ciudades y poseen función estratégica para los procesos de innovación urbanos, lo que justifica la atención reciente de algunos mecanismos de cooperación descentralizada en este ámbito. Palabras clave: Paradiplomacia, diplomacia federativa, cooperación descentralizada, gobiernos locales, relaciones internacionales, gestión internacional municipal.

INTRODUCCIÓN

en la sociedad” y el término informacional indica “el atributo de una forma específica de organización social en que la generación, el procesamiento y la transmisión de información se vuelve en fuentes fundamentales de productividad y poder en consecuencia de las nuevas condiciones tecnológicas que surgen en este período histórico”. Castells (2000) apunta que la sociedad informacional presenta las siguientes características mercantes: la penetrabilidad alta de los efectos de las tecnologías, la lógica de su estructura en red y la flexibilidad de diversos procesos sociales. Por estar en acuerdo con el autor en que la información ha sido un elemento crucial para varias otras sociedades a lo largo del tiempo y que lo que hace la sociedad actual distinta de las demás son las formas sociales y tecnológicas informacionales, en el texto será siempre utilizada la expresión sociedad informacional. En el ámbito de las relaciones internacionales, es posible observar un movimiento de inclusión gradual de la sociedad informacional como un tópico de la agenda internacional. En este sentido, se puede mencionar la Cumbre Mundial sobre la Sociedad de Información (CMSI) convocada por las Naciones Unidas, organizada por la Unión Internacional de Telecomunicaciones (UIT) y por la Organización de Naciones Unidas para la Educación y la Cultura

El avance tecnológico de las últimas décadas ha direccionado a la sociedad en prácticamente todos sus sectores para lo que se denomina como Sociedad Informacional60 (Silva y Ávila, 60

Las expresiones “sociedad de la información” y “sociedad informacional” son copiosamente utilizadas por autores contemporáneos para definir la fase actual de la sociedad. Para autores como Werthein (2000), el concepto de sociedad de información surge para sustituir el complejo concepto de sociedad post-‐industrial y como forma de señalar la emergencia de un nuevo paradigma técnico-‐económico potenciado por el uso intenso de las tecnologías de la información y de la comunicación en las actividades cotidianas, así como por el énfasis en la flexibilidad como idea central de las transformaciones sociales. Castells (2000:46) hace una importante diferenciación entre los conceptos de sociedad de información y sociedad informacional. Para este autor, el término sociedad de información “enfatiza el papel de la información

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Trabajos de Investigación en Paradiplomacia Rafael Pinto da Silva

2011). Las tecnologías de esta nueva sociedad permean actividades como las de producción, consumo, gobierno, finanzas y educación, revelando la necesidad emergente de diversos sectores de la actividad humana en hallar sus procesos para ingresar en forma proactiva a la actual sociedad (Finquelievich, 2001a). Frente este escenario de explosión cuantitativa de información y de nuevas posibilidades de comunicación, las ciudades han dado más énfasis a las Tecnologías de la Información y Comunicación (TICs) como forma de resaltar el papel del espacio de innovación y de flujos61 en la conformación de la sociedad contemporánea (Souza, 2007). El artículo tiene el objetivo de discutir la contribución de las TICs para el posicionamiento de las ciudades como líderes en los procesos de innovación territorial y el papel de la cooperación descentralizada como medio facilitador para que las ciudades puedan transformar estas tecnologías en herramientas eficientes para la solución de algunos de sus problemas locales. En la primera parte se discute la relación entre las ciudades y las TICs, a partir de la discusión de cómo las ciudades asumen atribuciones tecnológicas, de la definición de ciudad informacional y de la proposición de un concepto más amplio para las ciudades en cuanto proceso y espacio de flujos.

En la segunda parte se hace una discusión sobre la conjetura actual de la cooperación descentralizada, abordando las modalidades en que puede ocurrir, su reacción frente a la inclusión de nuevos temas en la agenda urbana y, sobretodo, a la temática de sociedad informacional que ha sido mejor tratada en el ámbito de algunas redes internacionales de ciudades. Por último, se presenta un análisis sobre los desafíos y las potencialidades técnico-‐políticas de cooperación en el marco de la Comisión de Ciudades Digitales y del Conocimiento de Ciudades y Gobiernos Locales Unidos (CGLU) y de la Red Global Cities Dialogue, como forma de ejemplificar algunas de las perspectivas actuales de la cooperación descentralizada sobre las TICs.

CIUDADES, EMPOWERMENT62 Y SOCIEDAD INFORMACIONAL

En el viraje del siglo XX para el XXI un conjunto de transformaciones sociales, económicas y políticas se tradujo en nuevas formas de acumulación económica, producción y de ejercicio del poder,63 fortaleciendo el discurso 62

La expresión empowerment aquí se refiere al fenómeno causado por la mayor posibilidad de interacción entre lo global y lo local, conducida por los procesos de globalización y por el proceso de redefinición actual del papel del Estado en las relaciones internacionales y en la esfera interna, que permiten la valorización de las ciudades en cuanto dínamos del desarrollo económico y tecnológico, de la evolución política y de formas inéditas de convivencia social. La principal característica de este fenómeno es el empoderamiento de las ciudades que asumen nuevas responsabilidades y crean estrategias para proyectarse internacionalmente, entre ellas la cooperación descentralizada, como será visto en la discusión que sigue. 63 Tradicionalmente, los análisis y explicaciones sobre las definiciones del poder estuvieron

(UNESCO) en 2003 y 2005, en la cual participaron casi 180 países. 61 Los flujos, como afirma Castells (2000), son la expresión de los procesos que dominan la vida económica, política y simbólica. Así, pueden ser caracterizados como flujos de capital, de información, de tecnología, de imágenes, de sonidos, de símbolos, entre otros.

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de que la información64 y el conocimiento65 se convirtieron en

elementos centrales de la sociedad (Castells, 2000) e importantes para cualquier proceso de toma de decisión en las organizaciones (Braman, 2006). Así, es notable una interdependencia cada vez más estrecha entre aquello que es material y aquello que es inmaterial (Boutang, 2011). La información parece no tener “en sí misma la simple función de informar una innovación o cualquier otro asunto, pero tiene la potencialidad latente de producir conocimiento”66 (Xavier y Costa, 2010:80). La misma pasa a ser analizada desde el punto de vista estratégico por distintos agentes del sector privado, del sector público y de la esfera social cuando se toman en consideración los crecientes emprendimientos en dirección a la informatización de los procesos burocráticos, tales como la implantación de sistemas de gobierno electrónico67 (e-‐government68, m-‐

orientados por las tres diferenciaciones que fueron inauguradas por Weber: legal, tradicional y carismático. Weber define poder como “la posibilidad de un hombre o un grupo de hombres de realizar su propio deseo en una acción comunitaria, mismo contra la resistencia de otros que participan de la acción” (Weber, 1982:211). Braman (2006), a su vez, analiza el poder a partir de cuatro perspectivas: el poder instrumental, estructural, simbólico e informacional. Este último se ha destacado en la sociedad informacional y modela el comportamiento humano a través de la manipulación de las bases informacionales del poder instrumental, simbólico y estructural. El artículo trata del poder a partir del concepto weberiano, considerando las contribuciones de Braman (2006) sobre las formas de poder y, sobretodo, la idea de poder informacional para caracterizar los cambios en el ejercicio del poder en la sociedad actual. 64 El término información está siendo ampliamente usado en los estudios de las más diversas áreas científicas, lo que permite una multiplicidad de conceptos que, muchas veces, son empleados de modo equivocado. Braman (2006) promueve una importante discusión respecto de este fenómeno y, para esto, lista seis diferentes definiciones de información: información como recurso, como commodity, como percepción de un padrón, como agente, como recipiente de posibilidades y como fuerza constitutiva de la sociedad. Para la discusión que sigue, es tomada como referencia la definición de información como recurso; es decir, cuando la información es tratada como algo que una entidad – una persona, una organización o una comunidad– debe poseer para su funcionamiento. Cuando es un input (insumo) para cualquier proceso productivo, de toma de decisión o burocrático. 65 Como argumentan Álvares y Batista (2007), desde la antigüedad se buscan definiciones para el término conocimiento. Así, se pueden destacar los esfuerzos de Sócrates (470-‐399 A.c.) en indagar lo que puede ser conocido y si es o no posible un conocimiento absoluto; los trabajos de Nicolau Cusa (1401-‐1464) en el siglo XV sobre hasta dónde puede llegar el conocimiento humano; el estudio del conocimiento como un elemento fundamental para transformar el trabajo en algo gratificante en La Utopia de Thomas Morus (1478-‐1535); los cuestionamientos de John Locke (1632-‐1704) sobre el origen del conocimiento; la Teoría del Conocimiento de Emanuel Kant (1724-‐ 1804) y las reflexiones de Francis Bacon (1561-‐1626) y de René Descartes (1596-‐1650) sobre conocimiento y método científico. Contemporáneamente, el término conocimiento, así como el término información, forman parte de un lenguaje artificial de varias ciencias (Xavier y Costa 1980) y su entendimiento se encuentra compartimentalizado. Para este artículo, se recurre a la Ciencia de la Información y se toma como

referencia el concepto que trata el conocimiento como, simultáneamente, causa y efecto de la información, de modo que “información es el conocimiento fragmentado para su mejor asimilación y diseminación, principalmente en los medios electrónicos y conocimiento es todo el saber existente en los seres y en la naturaleza que es explicitado a través de su fragmentación en información” (Sirihal y Lourenço, 2007:12). 66 Original en portugués: em si a simples função de informar uma inovação, ou qualquer outro assunto, mas tem a potencialidade latente de produzir conhecimento. 67 En “E-‐gov -‐ Gobierno Electrónico en las ciudades del Mercosur”, Finquelievich (2003:1) define gobierno electrónico, e-‐gobierno o gobierno digital como “el conjunto de procesos o métodos de administración basados en sistemas electrónicos, fundamentalmente en Internet, para mejorar la manera en que un gobierno realiza sus operaciones, para que los ciudadanos puedan efectuar trámites en línea, y, aún más importante, para proporcionar la información […] que los ciudadanos necesitan y merecen para evaluar el desempeño de sus funcionarios y oficinas gubernamentales, así como para participar en diversos grados y maneras en decisiones que los atañen”. Dicho de otra forma, un “incremento [electrónico o virtual] de la facilidad de acceso a los servicios y menores costos para el

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government69 e t-‐government70), de servicios en el espacio cibernético,71 como el Internet Banking72 y la digitalización de los procesos de circulación de la información en las empresas, es decir, el aumento de la penetrabilidad de las nuevas tecnologías y de sus efectos (Castells, 2000). Estos son factores que legitimizan el término informacional para describir la sociedad contemporánea. Para las ciudades, que a lo largo de la historia han sido palco de importantes procesos de innovación política, económica, social y tecnológica, la sociedad informacional puede ser considerada una de las fuerzas motrices de su gradual movimiento ascendente hacia el exterior, que es posibilitado por transformaciones recientes en las relaciones internacionales que, siguiendo a Keohane y Nye (1998), han permitido el aumento del número de canales de interacción y, con esto, la emergencia de nuevos actores73 en el

sistema internacional.74 En las ciudades, las TICs se presentan como herramientas de potencialización económica y su inserción resulta en la alteración de las relaciones económicas y sociales para una sociedad vinculada a la producción de información como un producto generador de riquezas (Souza, 2007; 2005a). Las ciudades pasan a ser entendidas no sólo como el territorio físico donde vive la mitad de la población mundial,75 o como núcleos de la actividad política y económica, sino también como actores políticos (Borja y Castells, 1996b) complejos y de múltiples dimensiones, en la medida en que realizan y propician la articulación local e internacional y son productoras de innovación que integran tecnología y sociedad (Borja y Castells, 1996a; Finquelievich, 2001b). La incorporación de atribuciones tecnológicas por la ciudad está asociada a su capacidad de convertirse y proyectarse (internacionalmente) como medio de innovación, o sea, de proyectarse como

ciudadano, y mayor productividad y desburocratización de la administración local”. 68 Gobierno electrónico por Internet. 69 Gobierno electrónico por telefonía móvil. 70 Gobierno electrónico por televisión. 71 En acuerdo con Levy (1999:7), el espacio cibernético “es el nuevo medio de comunicación que surge de la interconexión mundial de los computadores. El término especifica no sólo la infraestructura material de la comunicación digital, sino también el universo oceánico de informaciones que el abriga, así como los seres humanos que navegan y alimentan el universo” 72 También conocido como Homebanking, Netbanking o Banco On-‐line “permite a los clientes bancarios ejecutar un amplio conjunto de transacciones financieras a través de medios electrónicos” (Teo et. al., en Tavares, 2008:41). 73 Para la discusión sobre la perspectiva de las relaciones internacionales que permite pensar la emergencia de nuevos actores internacionales, se sugiere ver “La Teoría de la Interdependencia Compleja” de Robert Keohane y Nye en Keohanne, Robert y Nye, Joseph (2001), Power and Interdependence, New York, Longman, 3a. Ed.

“un sistema de estructuras sociales, institucionales, organizacionales, económicas y territoriales que crean las condiciones para una generación

De acuerdo con Jakcson y Sorensen (2007:31), el sistema internacional está definido por las relaciones entre agrupamientos humanos organizados políticamente en territorios distintos y que no están sometidos a ningún poder o autoridad superior, disfrutando y ejerciendo una determinada interdependencia entre ellos”. 75 El informe Situación de la Población Mundial 2010 del Fondo de Populación de las Naciones Unidas apunta que la mitad de la populación mundial (aproximadamente 3.45 mil millones de personas) vive en áreas urbanas. El mismo informe, en 2007, estimó que hasta 2030, la población mundial urbana llegará a casi 5 mil millones de personas, lo que corresponde a aproximadamente el 60% de la población mundial.

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en Barcelona,77 la ciudad de Amberes78 en Bélgica, Newcastle79 en Reino Unido, Tsukuba en Japón y Bangalore en India, que ilustran modelos de polos de atracción de la producción local de bienes y servicios con alto valor agregado en tecnologías de la sociedad informacional, dirigidos tanto para el comercio como para alimentar el proceso de informatización de las organizaciones. La literatura producida por un grupo interdisciplinario de ciencias ha explicitado con eficiencia conceptos necesarios para entender la relación entre las TICs y las ciudades contemporáneas. No obstante, estos

continúa de sinergias, tanto para las unidades de producción que son parte de este medio innovador, como para el 76 medio en su conjunto” (Castells y Hall, 1998 en Finquelievich, 2001b:4).

Esta proyección de las ciudades puede ser lograda, aunque no sea tan simple y resulta difícil de implementar, con altos niveles de concentración, uso y producción de TICs. Estos niveles podrán ser indicados a través de los grados de concentración de actividades en Ciencia & Tecnología, de la cantidad de centros de estudios avanzados y de inversiones públicas y privadas en educación superior tecnológica, del consumo individual y colectivo de bienes y servicios intensivos en TICs, del grado de implementación de diferentes tipos de gobiernos electrónicos, de la emergencia de nuevas formas sociales que utilizan las TICs para el desarrollo local y de los niveles de accesibilidad de los ciudadanos a las TICs (Finquelievich, 2001b). Desde esta perspectiva, se observa que las ciudades pasan a estructurarse de tal forma para poder dar un mayor énfasis a las TICs, asumiendo la función de dínamos de la nueva economía en la creación de conocimiento de alta calidad y como espacios donde se usan las TICs como soporte y medio de organización de la nueva ciudadanía (Souza, 2007; Finquelievich, 2001b). Este es el caso de la ciudad de Seattle y el Valle del Silicio en los Estados Unidos, la Sociedad Municipal 22@bcn

La política pública 22@bcn puede ser descrita como un proyecto que transforma aproximadamente 200 hectáreas localizadas en la región de Poblenou, un antiguo bario industrial perteneciente al Distrito de Sant Martí, en una innovadora área que ofrece espacios modernos para la concentración estratégica de actividades con foco en la producción de conocimiento. El 22@bcn establece un modelo de ciudad basado en la conexión internacional entre la administración pública, las empresas y las instituciones de información y en el desarrollo de transferencia tecnológica y de universidades para atraer los sectores emergentes de la economía global y los sectores estratégicos para el posicionamiento internacional de la región metropolitana de Barcelona. 78 El modelo de políticas públicas relacionadas a las TICs de la ciudad belga de Amberes es un ejemplo de cómo la reciente emergencia de ciudades informacionales en Europa ha sido usada como estrategia para el desarrollo tecnológico local. La experiencia de Amberes está basada en una política integral liderada por un modelo de agencia pseudo-‐ independiente del poder público a partir de una organización municipal en formato de Telepolis, que permite la conexión mediante el uso de TICs entre los distritos para facilitar la administración de las ciudades y una serie de proyectos e iniciativas sociales de inclusión digital de los ciudadanos (Firmino, 2003). 79 Como apunta Firmino (2003), Newcastle ilustra una situación común de las ciudades Europeas, y en especial del Reino Unido, donde la lucha contra el declive industrial coexiste con la adopción de proyectos e iniciativas que involucran tecnologías avanzadas consideradas fundamentales para aumentar la competitividad local.

Original en portugués: o sistema de estruturas sociais, institucionais, organizacionais, econômicas e territoriais que criam as condições para uma geração contínua de sinergias (...) tanto para as unidades de produção que são parte deste meio inovador, como para o meio em seu conjunto.

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conceptos, casi siempre construidos para un fin específico, no logran contextualizar el proceso de incorporación de las TICs en diversos segmentos urbanos como una estrategia de las ciudades para maximizar sus posibilidades de desarrollo económico y de generación de respuestas más eficientes a los desafíos locales, con ganas de favorecer el discurso de empowerment de las ciudades frente a la reducción de la centralidad del Estado80 en el sistema internacional. Por lo tanto, para la comprensión de las ciudades como causa y efecto del actual paradigma socio-‐tecnológico, es necesario un concepto más amplio que abrigue los ya existentes y sea capaz de incorporar procesos más recientes de la influencia de las ciudades en los direccionamientos políticos, económicos y sociales del mundo globalizado. Es en este sentido que se revisa la obra de Castells (2000) para proponer el concepto de ciudades como proceso y como espacio de flujos.81 Las ciudades son procesos en los cuales se estructuran redes de interacción entre agentes de naturaleza pública, privada y cívica, locales o extranjeros, que permiten la innovación en las formas de conectar servicios, productos, mercados y acciones

políticas de toma de decisión en escala global, con el propósito de desarrollar diferentes sectores de la sociedad. Las ciudades también son espacios de organización social en los cuales flujos de diferentes tipos convergen gracias a la combinación entre la dispersión espacial e integración global. Estos espacios son verdaderas aldeas globales que concentran nuevos transcursos de acumulación del capital, de comunicación, de expresión cultural y del ejercicio del poder, además de los circuitos electrónicos que permiten la conexión entre centros estratégicos de organización económica y gestión política. Por lo anterior, la ciudad es un espacio de flujos y de innovación; un actor internacional y, más que nunca, una nueva arquitectura para la actividad económica o para las relaciones políticas y sociales entre los ciudadanos, pues incluye la ciudad informacional (Castells, 1989; Lemos, 2004; 2007) pensada para definir la interacción entre las ciudades contemporáneas, el espacio virtual, la información y las tecnologías (Lemos, 2007). Sin embargo, el ejercicio de proponer una conceptualización más amplia que permita incorporar la idea de ciudad como un actor de las relaciones internacionales y la idea de ciudad informacional, puede ser confundido con una tentativa ambiciosa de pretensiones generalizadoras. Es necesario subrayar y reconocer las limitaciones de esta nueva proposición que no incluye ni consigue ser aplicada, por completo, a todas las ciudades, pues tanto los grados de incorporación de TICs como los de

Se entiende por Estado “la organización político-‐ jurídica de una sociedad para realizar el bien público, con gobierno propio y territorio determinado” (Azambuja, 2005:6). 81 Para elaboración de la definición de ciudad como proceso y como espacio de flujos se ha tomado como referencia el capítulo “O Espaço de Fluxos” del libro Sociedade em Rede de Castells (2000), la obra Local and global: the management of cities in the information age de Borja y Castells (1996a) y el capítulo “Megadiplomacia” del libro Como Governar o Mundo de Parag Khanna (2011).

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internacionalización son diferentes entre las ciudades, lo que genera grandes desafíos y categorías de desarrollo disímiles. La discusión sobre una de las estrategias para la inserción internacional de las ciudades y para facilitar el uso de las TICs como herramientas para el desarrollo económico y social urbano es el tema de la próxima sección.

permanecer a los márgenes del sistema (Finquelievich, 2001b). Por lo tanto, no es exagerado pensar en un nuevo mapa de centralidades y periferias urbanas a partir de las asimetrías de capacidades y posibilidades de las ciudades en cumplir su nuevo papel como generadoras de innovación en la sociedad informacional. Y este nuevo mapa puede no coincidir, necesariamente, con la disposición geográfica de las metrópolis en los países respectivamente centrales y periféricos (Finquelievich, 2001b). Una posible alternativa para mitigar el crecimiento de la tensión producida por las desigualdades tecnológicas entre las ciudades puede ser encontrada en la práctica de la actuación internacional como forma de fortalecer políticas públicas locales (Barreto, 2005) y para la inclusión de TICs como catalizadores del desarrollo socio-‐económico en las ciudades. A partir de la década de 1980, las ciudades iniciaron un movimiento hacia la escena internacional para buscar medios alternativos de satisfacer las demandas internas que aumentaban en consecuencia de las ineficiencias presentadas por el Estado (Prado, 2007). El Estado revelaba señales de dificultad para procesar, con eficiencia, la complejidad creciente de las relaciones entre lo global, lo nacional y lo local, como resultado de los procesos de redemocratización y descentralización del poder estatal en algunos países (Borja y Castells, 1996b). Sobre la cuestión teórico-‐conceptual, algunos esfuerzos fueron emprendidos para describir este fenómeno, pero no

EL ROL DE LA COOPERACIÓN

DESCENTRALIZADA Y LA NUEVA AGENDA URBANA Algunos de los debates más recientes sobre el papel de las ciudades como forma de organización social están centrados en la idea de que la sociedad informacional no prenuncia un modelo radicalmente nuevo de ciudad y sí la creación de un territorio informacional, donde flujos materiales e inmateriales son capaces de coexistir y una serie de innovaciones sociales son potenciadas por las TICs. Pero el gran desafío que se presenta ante la emergencia de la ciudad informacional es que, a nivel internacional, la aportación de las nuevas atribuciones tecnológicas de las ciudades no acontece de manera uniforme en todas ellas. Las ciudades que consiguen proyectarse como espacios de innovación construyen un círculo virtuoso de mejora continua, no sólo en términos económicos y tecnológicos, pero también sociales y políticos, y seguramente podrán disponer de condiciones propicias para ocupar un lugar central en la sociedad actual. Al mismo tiempo, aquellas que no consiguen tal éxito, consecuentemente, tienden a

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Trabajos de Investigación en Paradiplomacia Rafael Pinto da Silva subnacionales de diferentes países, visando un desarrollo local sostenible que implica en algunas formas de cambios y suportes conducidos por estas instituciones o por otros actores 83 locales”.

hay consenso. Tanto en el medio académico como entre los actores partes del proceso, los debates se multiplican y ayudan en la propia definición y contextualización de la actuación internacional de las ciudades (Barros, 2009). En la panorámica más reciente, parece existir una inclinación por los conceptos de paradiplomacia y de cooperación descentralizada. El concepto de paradiplomacia es usado por Soldatos para “designar la actividad diplomática desarrollada entre entidades políticas no centrales localizadas en diferentes Estados” (Lessa, 2002:8). Luego surgieron críticas que indicaron la falsa noción de la existencia de dos líneas para el ejercicio de la diplomacia traídas por este concepto: una central, conducida por los gobiernos nacionales, y otra paralela conducida por las ciudades (Duchacek et al., 1988, en Pluijm, 2007). La idea de cooperación descentralizada82, tal vez, sea la construcción teórica que ha presentado un menor nivel de desaprobación entre académicos y gestores públicos. De acuerdo con Hafteck (2003:336), la

En la conjetura actual de la cooperación descentralizada es posible asistir a dos procesos importantes que se complementan en alguna medida. El primero se refiere a la diversificación de las formas de actuación internacional y el segundo se refiere a la inclusión de nuevos temas a la agenda84 urbana, que incorpora la proyección internacional como concepto innovador en la gestión pública (Romero, 1999, en Romero, 2004). Entre las modalidades de cooperación descentralizada, según Afonso (1998, en Barreira, 2010) es posible decir que hay dos formas de geminaciones. Las geminaciones “son entendidas como asociaciones permanentes, formalizadas mediante acuerdos entre las partes, reconocidas oficialmente, entre dos o más municipios y que promueven el intercambio de conocimiento y de experiencias […]85” (Afonso, 1998, en Barreira, 2010:25). Ellas pueden ser bilaterales, cuando involucran dos actores en relaciones colaborativas mutuas, o multilaterales

“cooperación descentralizada consiste en relaciones substanciales colaborativas entre gobiernos

Original en inglés: decentralized cooperation consists in substantial collaborative relationships between sub-‐national governments from different countries, aiming at sustainable local development, implying some form of exchange or support carried out by these institutions or other local based actors. 84 El término agenda se refiere al conjunto de temas, asuntos y cuestiones debatidos entre algunos autores sobre una determinada temática. 85 Original en portugués: são entendidas como parcerias permanentes, formalizadas mediante acordos entre as partes, reconhecidas oficialmente, entre dois ou mais municípios e que promovem a troca de conhecimentos e de experiências (...).

El concepto de cooperación descentralizada tampoco está libre de críticas. Algunos autores resaltan su limitación en designar apenas la cooperación internacional entre las ciudades, pues la amplia posibilidad de interpretación de la palabra descentralizada puede no remitir, necesariamente, a la administración pública local y permite la aplicación del concepto para todo el conjunto de acciones colaborativas protagonizadas por todos los organismos que no sean los gobiernos centrales de los Estados (Barros, 2009). Una proposición para la superación de estas críticas sería la adaptación del concepto para cooperación pública descentralizada internacional.

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cuando involucran a más de dos actores. Como sostiene Romero (2004:407), “la Nueva Agenda de Gestión Urbana no sólo incorpora temas, problemas, desafíos y modalidades de gestión, [sino] también altera la escala espacial de actuación de las ciudades”. Así, temas como los Objetivos de Desarrollo del Milenio,86 la exclusión digital, la seguridad alimentaria y la sostenibilidad ambiental adquieren un estatus estratégico al lado de problemas históricos como el dilema de las viviendas precarias, de la educación y de la movilidad urbana. Para la activación de las TICs como impulso del desarrollo local, entre los tipos de geminaciones multilaterales (que incluyen la formación de protocolos, acuerdos de cooperación, de colaboración y de amistad), posiblemente las redes internacionales de ciudades87 sean las más eficientes para “consolidar nuevos espacios territoriales, económicos, políticos, logísticos, culturales que habilitan las ciudades para avanzar hacia [entre otras cosas] al acceso y utilización de

un volumen creciente de información; el intercambio de experiencias y tecnologías y la posibilidad de acceder fuentes alternativas de financiamiento para el desarrollo a escala internacional” (Madoerty, 1999, en Romero, 2004:409-‐410). Considerando que la concentración de TICs y, consecuentemente, la transformación de las ciudades en espacios de innovación no ocurre con la misma intensidad en todas las ciudades del mundo, la principal contribución de las redes internacionales de ciudades para la cooperación descentralizada en el campo informacional está relacionada a las características de la formación de estas redes. La lógica horizontal de las redes posibilita que actores de diversas comunidades establezcan el intercambio de información a fin de activar la aplicación de buenas prácticas en la resolución de problemas comunes, tomando en cuenta las especificidades de cada localidad. Además, la composición de espacios de innovación pasa por la necesidad de creación de territorios informacionales que, a su vez, se caracterizan por el intersticio de las redes telemáticas y de las redes físicas de las ciudades y sus espacios de lugares -‐ calles, plazas, restaurantes, metros, parada de autobuses (Lemos, 2007) – que son particulares de cada ciudad. Así, el carácter más flexible de las redes permite contrastar las tensiones causadas por la pluralidad, pues permite que las ciudades-‐miembro funcionen como interfase regional que representan distintas ventajas, tales como la facilidad de integrar tecnologías de diferentes regiones o de diferentes empresas, y de cumplir el

En 2000, las Naciones unidas establecieron ocho objetivos después de un análisis del panorama general de los principales problemas mundiales: 1) erradicar la pobreza extrema y el hambre; 2) lograr la enseñanza primaria universal; 3) promover la igualdad entre los géneros y la autonomía de la mujer; 4) reducir la mortalidad infantil; 5) mejorar la salud materna; 6) combatir el VIH/SIDA, el paludismo y otras enfermedades; 7) garantizar el sustento del medio ambiente y; 8) Fomentar una asociación mundial para el desarrollo. Se observa que, cada vez más, estos objetivos son incorporados a la planeación estratégica de las ciudades. 87 Las redes internacionales de ciudades son “sistemas de relaciones y de flujos, de carácter preferentemente horizontal y no jerárquico” (Camagni, en Romero, 2004:409) que han representado un medio para una mayor inserción internacional de los gobiernos locales y para el incremento de la cooperación internacional descentralizada” (Batista, Lima, Fronzaglia, 2004:10).

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papel de conexión de redes de diferentes agentes y organizaciones económicas e institucionales locales a fin de constituir elementos de integración entre el nivel comunitario, transnacional y local (Neto, 1999, en Barreira, 2010). La evidencia empírica de este fenómeno es la creación de plataformas específicas para la discusión del papel de las TICs en las ciudades en el ámbito de algunas redes de ciudades, o la creación de redes específicas para la temática. Algunos ejemplos a nivel regional son la Plataforma de Cooperación Temática sobre Sociedad del Conocimiento en Eurocities88 y la Unidad Temática de Ciencia & Tecnología en Mercociudades.89 A nivel mundial, se pueden citar como ejemplo la Comisión de Ciudades Digitales y del Conocimiento de Ciudades y Gobiernos Locales Unidos (CGLU) y la Red Global Cities Dialogue. Estas dos últimas serán analizadas en la sección siguiente por constituir iniciativas con mayor alcance geográfico y, por lo tanto, estar en mayor consonancia con los propósitos de este trabajo.

REDES DE CIUDADES Y TICS: DESAFÍOS Y POTENCIALIDADES PARA LA COOPERACIÓN TÉCNICA Y POLÍTICA La inclusión del desarrollo de la sociedad informacional como un tópico de la nueva agenda urbana ha tenido como resultado la conformación de espacios específicos de cooperación descentralizada técnica y política en formato red sobre la temática. Las intensiones de los actores al participar de estos espacios varían pero, en última instancia, tienden a ser la búsqueda por oportunidades para el desarrollo local y regional (Barros, 2009). La Comisión de Ciudades Digitales y del Conocimiento de CGLU y la Red Global Cities Dialogue son ilustraciones de las perspectivas actuales de la cooperación descentralizada para el avance de la sociedad informacional. El análisis que sigue sobre estas dos instancias se centra en el potencial técnico y político que presentan para la cooperación entre las ciudades y en el señalamiento de sus principales desafíos. El potencial técnico de cooperación se refiere a la existencia de oportunidades calificadas para el intercambio de buenas prácticas y de perfeccionamiento de las políticas locales a partir de relaciones colaborativas entre las ciudades; mientras que el potencial político de la cooperación se refiere a las oportunidades de representatividad y articulación política, a nivel internacional, llevadas a cabo por las autoridades y por los actores locales que favorezcan la construcción de

Eurocities es una red de alcaldes de ciudades europeas y, actualmente, está constituida por representantes de aproximadamente 140 ciudades. Eurocities trabaja con instituciones de Unión Europea para responder a los desafíos del cotidiano urbano. La red ofrece una plataforma para que las ciudades-‐miembro compartan conocimientos e ideas, intercambien experiencias, hagan análisis de los problemas comunes y desarrollen, en conjunto, soluciones innovadoras (Eurocities, 2011). 89 Actualmente, compuesta por 230 ciudades-‐ miembro, la Red Mercociudades fue fundada mediante una iniciativa de intendentes, prefectos y alcaldes con los objetivos de promover la creación de una esfera institucional para las ciudades en el ámbito del MERCOSUR, así como desarrollar la cooperación horizontal y el intercambio de experiencias y buenas prácticas en políticas públicas entre los municipios de la región (Mercociudades, 2011).

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marcos substanciales para el avanzo de las discusiones sobre la temática. En el ámbito de CGLU, la Comisión de Ciudades Digitales y del Conocimiento busca crear una eficiente red de cooperación integrada por autoridades locales a fin de aprovechar las oportunidades que las TICs, la innovación y el conocimiento ofrecen, y compartirlos, asimilarlos y adaptarlos a las demandas locales90. El objetivo central es la promoción de una alianza entre los miembros para activar la competitividad económica conducida por representantes locales en la que el conocimiento, la innovación y las TICs son creados, transmitidos, adquiridos y usados a fin de suscitar el desarrollo económico y social de cada localidad. Para lograrlo, se ha definido cuatro líneas de trabajo,91 a saber: • Posicionamiento de las ciudades como líderes en los procesos de innovación territorial por su capacidad de articular redes altamente participativas y eficientes. • Identificación y potenciación de los factores que hacen a las ciudades más innovadoras, tales como la atracción y generación de conocimiento, la mejora de la educación y el apoyo prioritario desde la gestión local a sectores económicos basados en la creatividad y en el conocimiento tecnológico. • Difundir modelos de Agenda Digital Local (ADLs), que consisten en una

Crear una red de cooperación eficiente formada por los miembros de CGLU.

•

Actualmente, la Comisión cuenta con 88 miembros92 (que incluyen ciudades y asociaciones de ciudades) originarios de Asia, Europa, África, Latinoamérica, Eurasia, Medio Oriente y Asia Occidental, que intercambian experiencias en políticas públicas relacionadas a las TICs (accesibilidad e inclusión, e-‐administración, e-‐business, e-‐salud, e-‐democracia e infraestructura tecnológica, por citar algunas); innovación (internacionalización, creatividad, emprendimientos, por ejemplo); y conocimiento (como en el ámbito de las políticas de educación y la formación de capital humano). La Comisión cuenta con una estructura descentralizada conformada por un presidente y cuatro vicepresidencias regionales (Latinoamérica, África, Europa y Asia).93 En lo que se refiere a las oportunidades de cooperación, es posible decir que la Comisión posee un gran potencial político y técnico verificado por el alcance geográfico de sus miembros, lo que permite oportunidades para la representatividad y el lobby políticp por la facilidad de acceso a materiales técnicos sobre las experiencias ya en marcha en algunas ciudades, así como también por la disponibilidad de documentos considerados estratégicos para una discusión calificada, como los informes e investigaciones anuales de la Unión Internacional de

CGLU, [en línea] <http://www.cities-‐ localgovernments.org/committees/cdc/index.asp> [Consulta: 15 de septiembre de 2011]. 91 Ídem.

estrategia electrónica local para el desarrollo de la sociedad de la información en una región.

Ibídem, p.11. Ídem.

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Trabajos de Investigación en Paradiplomacia Rafael Pinto da Silva

Telecomunicaciones (UIT), recomendaciones y documentos políticos aprobados en cumbres o producidos por órganos nacionales de algunos países. Además, la Comisión incentiva la realización de proyectos, producción de encuestas e investigaciones como el Smart Cities Index, que consiste en el primer estudio sobre la situación de las TICs, de la innovación y del conocimiento en los miembros de CGLU. Uno de los principales desafíos que se presentan al interior de la Comisión radica en la creación e implementación de acciones más puntuales que congreguen los intereses de sus miembros, a fin de que su modelo de Agenda Digital Local adopte un carácter más permanente y sea incluida en la planeación estratégica de las ciudades-‐ miembro y en el discurso de las autoridades locales. Global Cities Dialogue, a su vez, es una red internacional de ciudades y de altos representantes políticos con actuación en los cinco continentes y con aproximadamente 200 miembros y diversas organizaciones observadoras que comparten la idea de que el desarrollo de la sociedad informacional debe ser para el beneficio de todos los ciudadanos.94 El plan de trabajo actual (2011-‐2012) adoptó tres áreas prioritarias que conforman tres grupos de tarea,95 a saber: • Going Ecolocal: que aborda la cuestión de cómo explotar el

E-‐goverment: direccionado al desarrollo de las TICs para el gobierno local y (móvil) de los servicios públicos.

•

Digital Solidarity: que busca proporcionar información útil sobre programas, iniciativas o proyectos sobre inclusión digital.

•

Las acciones de la red están centradas en la creación de condiciones propicias para el desarrollo de iniciativas conjuntas entre las ciudades-‐miembro que promuevan la cooperación activa; la aproximación de expertos, políticos y gestores públicos mediante la realización de capacitaciones, reuniones de trabajo, seminarios y congresos a nivel local e internacional; así como la creación de sinergias entre las ciudades, el sector privado y los distintos niveles de gobierno para implementar mecanismos sostenibles de transferencia de buenas prácticas en el marco de la TICs.96 Se puede decir que la contribución de la Global Cities Dialogue para la conformación de ciudades como espacio de innovación está en el potencial político de cooperación, más que en la cooperación técnica. En este sentido, la red ejerce una importante función de representatividad en la esfera política que favorece el fortalecimiento del discurso que da a las ciudades el papel de líderes en el desarrollo de una sociedad informacional benéfica para todos sus ciudadanos, ubicándolas como precursoras de la innovación a partir del uso de las TICs.

Global Cities Dialogue, [en línea] <http://www.globalcitiesdialogue.com/> [Consulta: 15 de septiembre de 2011]. 95 Ídem.

potencial de ahorro de energía de las TICs.

Ibídem, p.12.

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Los desafíos observados para la red se centran en la superación de los obstáculos que impiden una mayor proximidad entre los diferentes agentes de la sociedad, a fin de cumplir sus objetivos y de fomentar la inclusión de sus propósitos en la agenda política de su gran número de miembros con el mismo grado de intensidad. Una crítica que se puede hacer a las dos instancias de cooperación descentralizada analizadas es la necesidad de fortalecimiento institucional, lo que permitiría un mayor reconocimiento como actores políticos activos por parte de esferas centrales de cooperación internacional que tratan la temática, como la Cumbre Mundial sobre la Sociedad de la Información (CMSI)97 convocada por la Naciones Unidas, organizada por la UIT y apoyada por la Organización de las Naciones Unidas para la Educación y la Cultura (UNESCO).

CONCLUSIÓN

El discurso sobre la centralidad de la información y del conocimiento en la sociedad contemporánea conduce a un proceso de reconformación del papel de las ciudades que asumen nuevas atribuciones y, cada vez más, se posicionan como líderes de procesos de innovación territorial. Así, la ciudad añade a su carácter de lugar una interfase que le permite ser, para usar las palabras de Lemos (2007), un “catalizador de flujos”. Dicha constatación, agregada a todo lo que fue discutido en el texto, permite llegar a tres conclusiones. La primera es que la ciudad debe ser capaz de concentrar, asimilar, producir y adaptar altos niveles de TICs para poder conducir los procesos de innovación urbanos, lo que justifica la incorporación de estas tecnologías como un tópico estratégico de la nueva agenda urbana e internacional de las ciudades. La segunda es que, a pesar de sus potencialidades, es necesario considerar que la concentración de TICs y que la transformación de las ciudades en espacios de innovación no ocurre con la misma intensidad en todas las ciudades del mundo. En ese sentido, la cooperación descentralizada, en cuanto un concepto innovador en el rol de las políticas públicas de las ciudades, puede ser un facilitador para que las ciudades empleen las TICs como catalizadores del desarrollo económico y social local, en la medida en que incorporen este tema en el ámbito de instancias internacionales como en el caso de las redes de ciudades.

La CMSI ocurrió en dos fases: la primera, en Ginebra en 2003 en la que participaron representantes de 175 países, y la segunda, en Túnez en 2005, que contó con 174 países representados. Los principales resultados de la primera fase fueron el Plan de Acción y la Declaración de Principios de Ginebra que expresa el interés político de los países para la toma de medidas concretas a fin de crear las bases para una sociedad de información para todos y que refleja los diferentes intereses en discusión. El Plan de Acción de Ginebra posee once cláusulas que incluyen temas como el papel de las autoridades de gobernanza pública y todos los participantes en la promoción de las TICs para el desarrollo y la cooperación internacional y regional. Mientras tanto, los resultados de la segunda fase se concentraron en la firma del Compromiso de Túnez y en la Agenda de la Sociedad de Información de Túnez que ampliaron el debate para la inclusión de cuestiones como la Gobernanza de la Internet y de los mecanismos de financiamiento y implementación de los objetivos de los documentos anteriores – el de Ginebra y el de Túnez. La CMSI ganó una posición relevante por generar una serie de discusiones y foros de diálogo entre diferentes actores sociales paralelos a las conferencias oficiales que tuvieron, en algunos casos, las ciudades como protagónicas.

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Finalmente, la tercera conclusión es que la Comisión de Ciudades Digitales y del Conocimiento de CGLU y la Red Global Cities Dialogue son ilustraciones claras de las perspectivas actuales de la cooperación descentralizada en materia de la sociedad informacional. A pesar de dichas redes enfrentan desafíos, como la necesidad de fortalecimiento institucional y de

fomento de la inclusión de sus propósitos en la agenda de cada un de sus miembros con la misma eficacia, poseen también un amplio potencial técnico y político de cooperación, logrando en conjunto poner en marcha la discusión sobre la sociedad informacional en más de dos centenas de ciudades de todo el mundo.

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Portales electrónicos • • • •

Eurocities: http://www.eurocities.eu/main.php Mercociudades: http://www.mercociudades.org/ Comisión de Ciudades Digitales y del Conocimiento, localgovernments.org/committees/cdc/index.asp Global Cities Dialogue: http://www.globalcitiesdialogue.com

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CGLU:

http://www.cities-‐

Semblanzas curriculares

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Año 1. No. 1. Diciembre 2011 Semblanzas curriculares

EQUIPO TIP Nicolás Mancini (Argentina) Co-‐fundador y director de TIP. Fundador y director de Paradiplomacia.org. Docente de Derecho Internacional Público en la Facultad de Derecho de la Universidad de Buenos Aires (UBA). Abogado. Realizó estudios de Maestría en Relaciones Internacionales en la UBA. nicolas.mancini@paradiplomacia.org

Horacio Rodríguez Vázquez (México)

Co-‐fundador y editor de TIP. Fundador y coordinador general de Personas Cooperando. Ha colaborado como consultor en proyectos de cooperación técnica en materia de biocombustibles, pequeña agricultura, seguridad alimentaria, alianzas público-‐privadas y facilitación del comercio en el Banco Interamericano de Desarrollo, la CEPAL y la Oficina Regional de la FAO para América Latina y el Caribe. Ingeniero Agrónomo por el ITESM y Maestro en Cooperación Internacional para el Desarrollo por el Instituto Mora. paradiplomacia@paradiplomacia.org

Gastón Grizzo (Argentina) Productor TIP. Abogado. Realizó estudios de Maestría en Relaciones Internacionales en la Universidad de Buenos Aires.

Ana Bossler (Brasil) Asistente del Equipo Editorial TIP. Escritora voluntaria en “Association of African Entrepreneurs”, Mozambique. Ha colaborado en el diseño e implementación de proyectos sobre Derechos Humanos en diferentes ONGs internacionales, como la Cruz Roja Brasileña y SDI.Abogada especializada en comercio y derecho civil desde una perspectiva económica.

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Trabajos de Investigación en Paradiplomacia Semblanzas curriculares

CONSEJO ASESOR TIP

Nahuel Oddone (Argentina) Investigador del Centro Studi di Politica Internacionale (CeSPI). Licenciado en Relaciones Internacionales por la Universidad Nacional del Centro de la Provincia de Buenos Aires, Master en Derecho de la Integración Económica por la Universidad del Salvador, en convenio con l’Université Paris 1 Panthéon-‐Sorbonne. Maestro en Integración Económica Global y Regional por la Universidad Internacional de Andalucía y Manager di Progetti di Sviluppo Locale por el Politecnico di Milano. Entre sus publicaciones se destacan: Las ciudades y los poderes locales en las Relaciones Internacionales Contemporáneas (comp.), 2010; y La Red de Mercociudades: Globalización, Integración Regional y Desarrollo Local, 2008.

Tullo Vigevani (Brasil) Profesor de Ciencias Políticas en la Universidad Estadual Paulista (UNESP). Investigador del Centro de Estudios de Cultura Contemporánea (CEDEC) y del Instituto Nacional de Ciencia y Tecnología para Estudios sobre Estados Unidos (INCT-‐INEU). Doctor en Historia Social por la Universidad de Sao Paolo. Cuenta con 14 libros, 51 capítulos de libros y 133 artículos publicados en revistas especializadas. Entre los temas abordados en sus publicaciones destacan la integración regional, MERCOSUR, la política exterior de Brasil, la globalización, la paradiplomacia y los regímenes internacionales.

Mark Menaldo (Estados Unidos) Profesor-‐investigador de Ciencias Políticas en Texas A&M International University. Doctor en Ciencias Políticas por Michigan State University. Licenciado en Sociología y Filosofía por Colorado College. Sus áreas de especialidad son la ética y el liderazgo en las relaciones internacionales, así como la historia de la filosofía política.

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Año 1. No. 1. Diciembre 2011 Semblanzas curriculares

AUTORAS Y AUTORES

Odile Inés Hourcade (Argentina) Departamento de Política, Dirección Nacional del Antártico del Ministerio de Relaciones Exteriores, Comercio Internacional y Culto de la República Argentina. Anteriormente se desempeñó como asesora en cooperación descentralizada de la Provincia de Formosa. Fue coordinadora del programa “Vigilancia Social de los Procesos de Integración” en la ONG Foco. Realizó una pasantía en el Osservatorio Interregionale sulla Cooperazione allo Sviluppo (OICS). Licenciada en Relaciones Internacionales por la Universidad del Salvador, Argentina. Maestra en Relaciones Internacionales Europa-‐América Latina por la Universitá di Bologna, Italia.

Esther Adelaida Ponce Adame (México) Consultora e investigadora en gobiernos locales, cooperación descentralizada, acción exterior de los gobiernos locales, desarrollo local, entre otros temas. En 2006 recibió el Premio “Ángel Ballesteros” por su trabajo “Dificultades y posibilidades de la cooperación internacional para el desarrollo local en América Latina”, publicado en 2008 por la Unión Iberoamericana de Municipalistas (UIM). Licenciada en Relaciones Internacionales por la Universidad Nacional Autónoma de México (UNAM). Maestra en Cooperación Internacional para el Desarrollo por el Instituto Mora. Actualmente cursa el Doctorado en Ciencias Políticas y Sociales en la UNAM. tlatlani@gmail.com

Mariana Luna Pont (Argentina) Coordinadora académica de la Maestría en Integración Latinoamericana de la Universidad Nacional Tres de Febrero, Argentina, donde dicta el Seminario “Federalismo e Integración Regional. Gestión Internacional de Unidades Subnacionales en Procesos de Integración”. Miembro de la Cátedra Abierta Herrera, Prebisch, Furtado sobre desarrollo, integración y pensamiento latinoamericano. Profesora de Estudios sobre la Paz en la Maestría en Relaciones Internacionales del Centro Pro Paz del Rotary International-‐Universidad del Salvador, Argentina. Doctorando del Programa América Latina Contemporánea del Instituto Ortega Gasset, España. mlpont@untref.edu.ar

José Luis Niño Amézquita (Colombia) Economista por la Universidad de los Andes, Bogotá, y doctorando en el Centro de Investigación Regional Lombardo Eupolis, Milán, consorcio de las universidades de Pavía, Milán, Sagrado Corazón y Politécnico de Milán. Actualmente, realiza una visita académica en el Instituto de Estudios Latinoamericanos de la Universidad de Columbia, Nueva York. Su área de interés es el papel de las entidades subnacionales intermedias y los demás actores territoriales en la construcción del desarrollo de las zonas rezagadas.

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Trabajos de Investigación en Paradiplomacia Semblanzas curriculares

Juan Pablo Prado Lallande (México). Profesor-‐Investigador en Relaciones Internacionales de la Benemérita Universidad Autónoma de Puebla (BUAP), México. Magíster en Cooperación Internacional por el Instituto Universitario de Desarrollo y Cooperación y Doctor en Relaciones Internacionales por la Universidad Complutense de Madrid. Miembro del Sistema Nacional de Investigadores de México. www.cooperacioninternacional.mx

Diana Elizabeth Tadeo Villegas (México) Profesora en Relaciones Internacionales, Benemérita Universidad Autónoma de Puebla (BUAP), México. Licenciada en Relaciones Internacionales y Maestra en Desarrollo Económico y Cooperación Internacional por la BUAP.

Mariana Merlo Blázquez (Argentina). Investigadora del Área de Relaciones Internacionales de FLACSO, Argentina. Licenciada en Sociología y Maestra en Relaciones Internacionales por la Universidad del Salvador, Argentina.

Ray Freddy Lara Pacheco (México). Departamento de Estudios Internacionales de la Universidad de Guadalajara (UDG), México. Maestro en Ciencias Sociales con especialidad en Relaciones Internacionales y Estudios del Pacífico, licenciado en Estudios Internacionales por la UDG. Profesor de Relaciones Internacionales del Centro Universitario de Ciencias Sociales y Humanidades, así como del Centro Universitario del Norte, Sistema de la Universidad Virtual de la UDG y la Universidad del Valle de Atemajac (UNIVA). Consultor en Políticas Públicas en www.propulsar.com.mx

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Año 1. No. 1. Diciembre 2011 Semblanzas curriculares

Germán Ali de la Torre Morales (México). Estudiante de noveno cuatrimestre de la Licenciatura en Relaciones Internacionales en la Universidad del Valle de Atemjac (UNIVA), México. Actualmente en proceso de investigación con la tesis “Gobiernos locales: La presencia de municipios urbanos pequeños de Jalisco en el ámbito internacional, por medio de Acuerdos de Hermanamiento. Caso de Tamazula de Gordiano”.

Carolina Echave Bastidas (México). Egresada de la Licenciatura en Relaciones Internacionales en la Universidad del Valle de Atemjac (UNIVA), México. Actualmente en proceso de investigación con la tesis “La internacionalización de las entidades subnacionales en el caso de México y Canadá: Análisis de la relación de Jalisco y Alberta a partir de la firma del hermanamiento”.

José David Fierro Ruelas (México). Estudiante de noveno cuatrimestre de la Licenciatura en Relaciones Internacionales en la Universidad del Valle de Atemjac (UNIVA), México. Actualmente en proceso de investigación con la tesis “Gobiernos locales: La presencia de municipios urbanos pequeños de Jalisco en el ámbito internacional, por medio de Acuerdos de Hermanamiento. Caso de Tamazula de Gordiano”.

Rafael Pinto Da Silva (Brasil). Asistente de la Secretaría Municipal Adjunta de Relaciones Internacionales de Belo Horizonte, Brasil. En 2009-‐2010 fue consultor voluntario del Observatorio del Milenio de Belo Horizonte. Licenciado en Relaciones Internacionales por el Centro Universitario de Belo Horizonte (UniBH).

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CONVOCATORIA Nº 2 PARA LA PUBLICACIÓN DE ARTÍCULOS EN LA REVISTA TIP TIP convoca a enviar propuestas de artículos para ser publicados en la segunda edición de la revista digital Trabajos de Investigación en Paradiplomacia (ISSN: 1853-‐9939): “Relaciones internacionales subnacionales y desarrollo sustentable”.

Podrán participar investigadores, académicos, representantes de gobiernos locales, agencias de cooperación internacional, organizaciones de la sociedad civil, universidades y centros de investigación, así como todos aquellos actores involucrados directamente en acciones de cooperación descentralizada y/o de proyección internacional de gobiernos subnacionales. Se invita a presentar trabajos de investigación en alguna de las siguientes áreas temáticas: • • • • • •

Tema 1: Sustentabilidad y paradiplomacia. Tema 2: Cooperación descentralizada, desarrollo sustentable y cambio climático. Tema 3: Alianzas para el desarrollo sustentable. Tema 4: Las relaciones internacionales de los actores subnacionales y el derecho internacional. Tema 5: Las relaciones internacionales desde el derecho interno. Tema 6: Estudios de caso.

Todos los trabajos deberán enviarse por correo electrónico a la siguiente dirección: paradiplomacia@paradiplomacia.org, a más tardar el lunes 6 de febrero de 2012. Fechas importantes Fecha

Actividad

06 febrero 2012

Fecha límite para el envío de resúmenes.

17 febrero 2012

Publicación de resúmenes seleccionados.

19 marzo 2012

Fecha límite para el envío de trabajos finales.

2 abril 2012 Publicación Revista TIP. Más información: paradiplomacia@paradiplomacia.org www.paradiplomacia.org

Mark your calendars! ICLEI World Congress 2012 30 May – 2 June 2012, Belo Horizonte, Brazil We are pleased to announce that the ICLEI World Congress 2012 will be held in Belo Horizonte, Brazil from 30 May to 2 June 2012. The timing and location of World Congress 2012 are notable in two very special ways. First, this will be the first ICLEI World Congress in Latin America and we are excited to welcome our Members in this vibrant and dynamic region. In addition, the event will take place just days before the Rio+20 Conference in neighboring Rio de Janeiro, Brazil, marking two decades since the adoption of Agenda 21 and thus the movement of local governments taking up the charge of sustainability. We encourage all interested parties to attend ICLEI’s World Congress which will be followed by the Rio+20 Conference. The ICLEI World Congress takes place every three years and provides Mayors, local government elected officials and staff, representatives from international agencies, national governments, donors and other partners with the opportunity for peer exchanges, knowledge-sharing, capacity building and on-site visits and exhibits. The City of Belo Horizonte has consistently demonstrated both its leadership and commitment to sustainability and international cooperation. As a member since 1993, the City has shown a strong commitment to working with ICLEI both in Brazil and internationally. Home to 5.4 million people, Belo Horizonte is the third largest metropolitan area in Brazil and eighth largest in Latin America. The first planned city in Brazil, Belo Horizonte is notable for its quality of life, numerous parks, sunny hospitality and vibrant cultural life. The City ranks among those with the best quality of life in Latin America and the United Nations Population Crisis Committee has included it among the 100 best cities in the world to live in. Do not miss out on this exciting event! Mark your calendars! Contact ICLEI – Local Governments for Sustainability World Secretariat Bonn, Germany world.congress@iclei.org www.iclei.org/worldcongress2012

TIP. Trabajos de Investigación en Paradiplomacia. ISSN: 1853-‐9939 Año 1. Número 1. Diciembre 2011. Una aproximación a las relaciones internacionales subnacionales.