Revista TIP Nº 7 - La Paradiplomacia en Brasil (ESP) by Paradiplomacia.org

Trabajos de Investigación en Paradiplomacia, Año 10, N° 1. Buenos Aires, Argentina, Julio 2021. ISSN: 1853-9939. 1. Relaciones Internacionales 2. Gobiernos Subnacionales 3. Global Cities 4. Cooperación Descentralizada 5. Paradiplomacia

TIP (Trabajos de Investigación en Paradiplomacia). Revista académica de acceso libre y gratuito. Disponible en: www.paradiplomacia.org. Los trabajos incluidos en este número fueron dictaminados y revisados por el Consejo Asesor y el Equipo Editorial TIP (Ver nota metodológica). Las opiniones expresadas en los mismos son responsabilidad de los autores y pueden no coincidir con aquellas de los integrantes de TIP. Todos los derechos reservados. Se autoriza la reproducción y difusión de material contenido en esta revista para fines educativos u otros fines no comerciales sin previa autorización escrita de los titulares de los derechos de autor, siempre que se especifique claramente la fuente. Se prohíbe la reproducción del material contenido en esta revista para reventa u otros fines comerciales sin previa autorización escrita de los titulares de los derechos de autor. Las peticiones para obtener tal autorización deben dirigirse al Director y al Equipo Editorial TIP por correo electrónico a tip@paradiplomacia.org.

La planificación y el desarrollo de contenidos audiovisuales co-construido entre Paradiplomacia.org y el equipo de la coordinación técnica de la Alianza AL-LAs y de los socios de la red. En esta edición, en particular, la Prefeitura de Belo Horizonte y la Prefeitura de Río de Janeiro, y una colaboración especial de la Prefeitura de Sao Paulo.

Esta revista dedicada a la Paradiplomacia en Brasil contó con el preciado apoyo de ICLEI Gobiernos Locales por la Sustentabilidad para lograr los contenidos esperados y su traducción al español y al portugués.

EQUIPO Director Nicolás Mancini Coordinador General Paul Vasco Editor Ray Freddy Lara Pacheco Equipo Editorial Adriana Huerta Nuñez Daphne Besen Fermin Gallegos Geovana Bardesio Henry Servellón José Sanchez Martín Gonzalo Britos Pablo Navarro Rosario Guadalupe Robiou Vivero Consejo Asesor Revista TIP Denisse Grandas Fernando Carrión Manuel Martínez Nahuel Oddone Noé Cornago Octavi de la Varga Paola Arjona Paulina Astroza Rodrigo Perpétuo Consejo Editorial Liliana Froio Cairo Junqueira Soraya Pessino Gilberto Rodrigues Carina Beje Reyne Ferretti Regina Laisner Diseño Gráfico Nicolás Ariel D’Alessandro Arte Charlotte Borges

ÍNDICE Mensaje del director Nicolás Mancini .............................................................................................................................................. 6 Cooperar es necesario Rodrigo Perpetuo ........................................................................................................................................... 7 Nota de Alianza AL-LAs ............................................................................................................................. 8 Nota del Editor Ray Freddy Lara Pacheco ........................................................................................................................... 15 La paradiplomacia no institucionalizada en Brasil. Una comparación con Sudáfrica. Naiane Inez Cossul, Kiara Costa y Gyordanno Sortica Farias ............................................................. 22 La institucionalización de la paradiplomacia financiera en las entidades subnacionales: el caso de Rio Grande do Sul. Matheus da Silva Junges ............................................................................................................................. 40 Las relaciones internacionales en el estado de Santa Catarina. Alice Helena Heil de Borba ......................................................................................................................... 64 La evolución de la paradiplomacia en el estado de Bahía y su relevancia en el enfrentamiento de la pandemia del COVID-19. Sílvia Barros de Santana Corrêa ............................................................................................................... 84 Internacionalización descentralizada como camino para el desarrollo: perspectivas y acciones del consorcio nordeste. Guilherme de Lima Souza .......................................................................................................................... 98 La dimensión intramunicipal de la paradiplomacia brasileña: análisis del Foro Nacional de Secretarios y Gerentes Municipales de Relaciones Internacionales. Karina Pietro Biasi Ruiz y Luciana Leite Lima ...................................................................................... 120 Los derechos humanos en las ciudades y la cooperación internacional a través de las redes: el caso de la red de Ciudades y Gobiernos Locales Unidos (CGLU) y la ciudad de São Paulo (2013-2016). Kelly Komatsu Agopyan ........................................................................................................................... 140 La congruencia en los procesos para la internacionalización de Belo Horizonte (2005-2020) a través del Interés Local-Internacional. Ramon Cristiano Bonifacio y Daniel Villarruel Reynoso ..................................................................... 161 Paradiplomacia - fragilidad alternativa del federalismo brasileño en tiempos de lucha contra la pandemia COVID-19. Chyara Sales Pereira y Luiza Farnese Lana Sarayed-Din ................................................................... 184 Gestión pública de la paradiplomacia municipal en la nueva república brasileña. Víctor Ferreira de Almeida ....................................................................................................................... 201

Las capitales brasileñas por el clima: el caso del Foro CB27. Ana Carolina Medeiros Simões de Abreu ............................................................................................... 222 Paradiplomacia y ciudades inteligentes, dos caras de una misma moneda: planificación, desarrollo e internacionalización de ciudades. Sara Moreno Cyrino Carvalho y Aline Ananda Marques Dantas ..................................................... 246 Actores Clave ............................................................................................................................................ 260 PHARE e ICLEI se unen para fortalecer la sustentabilidad y la gobernanza internacional ... 280 Nota Metodológica ................................................................................................................................... 286

Mensaje del Director

MENSAJE DEL DIRECTOR

Nicolás Mancini Director de Revista TIP y Director Ejecutivo de Paradiplomacia.org

rasil es grande. Brasil es diverso, y es además, diverso en su paradiplomacia. Mientras más investigamos, más formas innovadoras de proyección internacional de los gobiernos locales encontramos, más profesionalismo, trabajo colectivo y sobre todo más creatividad.

La vinculación internacional cobró en estos tiempos de pandemia, una utilidad y vigencia irrefutables, se presenta muchas veces como la mejor herramienta para el intercambio de información, buenas prácticas y hasta recursos clave para afrontar la crisis sanitaria. La visión global de las ciudades en el mundo de hoy es un síntoma de inteligencia y hasta un reflejo de supervivencia. Los gobiernos locales de Brasil tienen una interesante trayectoria en el campo internacional, mucho camino recorrido con el apoyo del gobierno nacional, pero también mucho avance proactivo, independiente y a veces independentista, si es necesario, a fin de privilegiar su derecho a la autonomía global. El contexto nacional a veces puede ser adverso. Un poco de todo eso veremos en este número especial dedicado a la paradiplomacia en Brasil. Por último, desde que la revista TIP emitió su primer número, hemos tenido un interesante grupo de autores y autoras brasileñas escribiendo en la misma. Cada convocatoria sirvió para conocer nuevos académicos, practitioners, estudiantes y profesores que se unían al gran #EquipoParadiplomacia, generando valor y sumando su granito de arena a los contenidos libres, abiertos y cooperativos de Paradiplomacia.org. A estos autores1 y a los que conocerán en este nuevo número dedicamos esta Edição Especial A Paradiplomacia no Brasil.

¡Muito brigado!

1 Rafael Pinto da Silva, Thauan Santos, Luan Santos, Laura Oliveira de Medeiros, Fernando Rei, Kamyla Cunha, Joana Setzer, Fabiana Rita Dessotti Pinto, Noemi Galvao, Thiago Mattioli Silva, Eduardo Augusto Café, Matilde de Souza, Armando Gallo Yahn Filho, Deisy Ventura, Marcela García Fonseca, Mayara Suzanne Freitas Chaves, Marco Aurélio Machado de Oliveira y Fábio Machado da Silva.

Rodrigo Perpetuo

COOPERAR ES NECESARIO

Rodrigo Perpetuo Secretario Ejecutivo de ICLEI América del Sur

“Navegar es Necesario, Vivir no es Necesario” (Fernando Pessoa) “Cooperar es Necesario, Vivir no es Necesario” En tiempos de pandemia, la Sociedad Internacional experimentó por primera vez en casi 100 años su fragilidad. Esa fragilidad se manifestó con toda intensidad en las ciudades. Eso trae incertidumbre. Hace que la situación cambie con rapidez. Confiere imprecisión a la acción política. A pesar de la imprecisión, vimos florecer nuevamente, como una posibilidad de enfrentamiento contra el Covid-19, la diplomacia de las ciudades. Intercambios bilaterales, plataformas que unen redes y asociaciones, socios con agencias de la ONU y con bancos multilaterales, intercambios de varios tipos, mostrando más de una vez que cooperar es necesario. Una de las respuestas posibles, incluso si está en medio de la incertidumbre e imprecisión de la vida y de la política, es que la acción paradiplomática vino para quedarse. La función diplomática está basada en tres ejes principales: representación, comunicación y negociación. En el mundo contemporáneo, no hace más sentido que esas funciones estén reservadas a un aparato vinculado al estado central. La paradiplomacia es necesaria. Cualquier organización necesita de la diplomacia. ¡Principalmente las ciudades! La paradiplomacia se consolida, por lo tanto, como un instrumento que ayuda a marcar la veracidad de la intervención pública. Ella lo hace a partir de innumerables posibilidades. Tan amplias como imprecisas. ¡Y aun así, necesarias! Que esta edición de la Revista TIP contribuya a iluminar la incertidumbre, y materialice, a partir del ejemplo y de la reflexión académica, la tesis parafraseada para nuestro tiempo por el mayor poeta de la lengua portuguesa, Fernando Pessoa: ¡cooperar es necesario! ¡Buena lectura para tod@s!

Nota Allas

ACCIÓN INTERNACIONAL DE LOS GOBIERNOS LOCALES BRASILEÑOS: ¿UN FENÓMENO IRREVERSIBLE?

finales de 2020, Paradiplomacia.org lanzó una convocatoria para la publicación de un número especial de su revista TIP dedicada a la paradiplomacia en Brasil. En este marco, con la colaboración de la Alianza Eurolatinoamericana de Cooperación entre Ciudades AL-LAs, se llevó a cabo el 10 de diciembre el webinar “Acción Internacional de los gobiernos locales: ¿un fenómeno irreversible?1.

Este espacio tuvo por objetivo reunir a actores representantes de diferentes sectores en una reflexión sobre el estado de la acción internacional de los gobiernos subnacionales frente a los cambios políticos y la coyuntura global que atraviesa Brasil y con ello, delinear un escenario futuro. Este documento reune las principales reflexiones desarrolladas en el webinar.

CONSIDERACIONES INICIALES La acción internacional de los gobiernos locales no es un fenómeno nuevo, pero sí lo es la intensidad y la relevancia que ha cobrado en años recientes. En las últimas dos décadas se ha incrementado el número de ciudades que se vinculan con el exterior, así como la magnitud y dinamismo de sus relaciones y los temas y espacios de participación a nivel mundial. Hoy en día, desde el nivel subnacional se enfrenta el reto de implementar acciones que contribuyan a solucionar los principales problemas que aquejan a lu población para mejorar su calidad de vida e impulsar el desarrollo territorial. La respuesta a los principales desafíos económicos, políticos, sociales y ambientales recae en los gobiernos locales. 1

En años recientes, se ha evidenciado la relevancia ganada por los gobiernos locales a nivel internacional a través de su participación en los espacios de discusión a nivel internacional, particularmente en la discusión de las agendas globales para el desarrollo, por ejemplo, el proceso de diseño y construcción de la Nueva Agenda Urbana en 2016 y el Objetivo 11, ciudades y comuidades sostenibles, de la Agenda 2030. En la actualidad, son cada vez más las ciudades que reconocen la necesidad de vincularse con el exterior para impulsar su desarrollo. A su vez, los gobiernos locales están fortaleciendo su posición en el escenario internacional e impulsando un cambio en el sistema de gobernanza global que permita el reconocimiento de las prioridades locales en la agenda internacional. Paradójicamente, en algunas latitudes, el fenómeno de la internacionalización de los go-

Disponible en: https://www.youtube.com/watch?v=Z_WMh12Kl4M

Nota Allas biernos locales se encuentra enfrentando el riesgo de la reversión. La crisis del multilateralismo, los procesos de recentralización, los nacionalismos, las políticas proteccionistas y la xenofobia, han generado impactos en la internacionalización de algunas ciudades. Sin embargo, para algunas ciudades la acción internacional también se ha convertido en una forma de resistencia a través de la cual, expresan su distanciamiento con las políticas nacionales, por ejemplo, en temas ambientales y migratorios, y refrendan su compromiso con la cooperación y la solidaridad internacional como principios para no dejar a nadie atrás.

ACCIÓN INTERNACIONAL DE LOS GOBIERNOS LOCALES BRASILEÑOS Desde la década de los 80, con el proceso de redemocratización, los gobiernos subnacionales brasileños han emprendido una importante participación en el escenario internacional, particularmente a nivel municipal (Laisner y Garnica, 2018). El incremento de las Secretarías Municipales de Relaciones Internacionales (SMRI) en los años 90 y su auge en la década de los 2000 (Junqueira, 2015), reflejó el reconocimiento de la importancia de la actividad internacional para contribuir a mejorar las condiciones de desarrollo de las entidades subnacionales. Esta última década ha estado marcada por un mayor crecimiento del número de municipios y estados brasileños vinculados con el exterior y por la diversidad de temas desde los cuales están relacionándose. Este incremento se ha dado desde dos dimensiones, por un lado, desde una lógica comercial y de atracción de inversiones y

por otro, desde una visión social de desarrollo y con una lógica de democracia participativa en la se vinculan diferentes actores para avanzar hacia un “federalismo social” (Saraiva, 2004). De acuerdo con la Dra. Laisner (2021), las elecciones de 2016 marcaron el inicio de un cambio en el curso de la internacionalización de los gobiernos subnacionales brasileños. Las transformaciones en la política interna y externa brasileña, derivadas de la llegada al poder del presidente Jair Bolsonaro, generaron repercusiones, particularmente para los gobiernos de izquierda. La participación de gobiernos subnacionales en espacios internacionales se redujo y con ello el protagonismo que se había alcanzado. La internacionalización de los municipios brasileños ha destacado por reflejar en su grado de institucionalización las disparidades socioeconómicas del país, siendo la región Sur/ Sureste la que reporta tener una mayor actividad e institucionalización de la práctica, en contraste con la región Norte/Nordeste donde el registro era considerablemente menor1. Para 2016, la cantidad de municipios con estructuras de relaciones internacionales se redujo casi a la mitad (França, 2021). La acción internacional de los gobiernos locales se mantiene en constante cambio, no sólo determinado por las tendencias políticas, sino por las propias dinámicas territoriales. A pesar de que esta actividad cuenta con marcadas diferencias entre las regiones del país, se percibe una reducción considerable en la actividad internacional subnacional brasileña que plantea interrogantes para su futuro. Desde 2019, el país ha experimentado un giro en política exterior, resultado de la emulación de la política exterior estadounidense, que han llevado afectando las posiciones construidas a lo largo de los años en espacios multilaterales y

1 De acuerdo con un estudio elaborado por Ribeiro (2009, pp. 70-81) en el cual se analizó a 72 municipios de más de 500 mil habitantes, de los cuales, 71% reportó tener algún tipo de actividad internacional y solo el 40% contaba con un área encargada del tema internacional. De este 40% (29 municipios) 76% pertenecían al eje Sur/Sureste, en tanto que el 24% restante correspondía a la región Norte/Noreste.

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generando retrocesos en temas como Derechos Humanos y sustentabilidad (Rodrigues, 2019). Estos cambios, sumados a otros factores a nivel local y regional, han generado repercusiones en la internacionalización de las entidades federativas y municipales, resultando, en casos extremos, en el cierre de las SMRI (Secretarías Municipales de Relaciones Internacionales).

ACCIÓN INTERNACIONAL DE LOS GOBIERNOS LOCALES BRASILEÑOS EN EL CONTEXTO DE LA PANDEMIA La crisis del COVID-19 abrió una nueva fase en la acción internacional subnacional. La necesidad inmediata de respuesta a la emergencia sanitaria planteó la utilidad de buscar en el exterior soluciones, desde ayuda humanitaria hasta cooperación técnica. Esta situación evidenció los costos del aislamiento en todos los niveles de gobierno. Las ciudades con una actividad más dinámica y profesionalizada pudieron acelerar su respuesta, en contraste con las ciudades con menor e incluso sin participación internacional. En el caso brasileño, ciudades con una mayor trayectoria internacional activaron sus canales de comunicación bilateral con otras ciudades para intercambiar información sobre el avance de la pandemia y las medidas implementadas, desde una visión solidaria, como el caso de la compilación de experiencias que Belo Horizonte compartió con sus aliados internacionales (França, 2021). Asimismo, se valieron de las redes de ciudades para generar intercambios para proponer soluciones a los desafíos comunes desde el colectivo. Las asociaciones de municipios también coordinaron respuestas, como el caso del Frente Nacional de Prefeitos que activó su capital político y sirvió de plataforma para acercar a sus

integrantes a casos a nivel global a través de reuniones y seminarios virtuales. De esta forma, pudieron adelantarse a las acciones promovidas desde el nivel nacional (Oliveira, 2021). La carrera por la vacunación ha puesto especial énfasis en esta situación, donde en la búsqueda de garantizar la vacunación de su población, estados y municipios han establecido relación directa con gobiernos nacionales y farmacéuticas, por ejemplo, el acuerdo alcanzado por el estado de Bahía con el gobierno ruso para la adquisición de la vacuna Sputnik (Globo, 2020). Estos vínculos se han dado al margen de lo establecido por el gobierno nacional y como una medida alternativa ante los discursos negacionistas del Ejecutivo (BBC, 2021). Por ejemplo el acuerdo del estado de Sao Paulo con el gobierno chino para la adquisición de vacunas, al margen de las agresiones del gobierno nacional hacia el gobierno chino (UOL, 2021). Esto no se ha limitado a estados o municipios, grandes. Para algunos gobiernos locales, esta coyuntura planteó la necesidad de establecer contacto con actores internacionales, sin contar con experiencia previa. Por ejemplo, el municipio de Buritama, Sao Paulo, con solo 15 mil habitantes, estableció contacto en el gobierno de Rusia a través de la Embajada para la compra de la vacuna (Prefeitura de Buritama, 2021).

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¿UN FENÓMENO IRREVERSIBLE? El balance del seminario dibujó un panorama positivo para la vinculación internacional de los gobiernos locales brasileños, con oportunidades pero con compromisos claros. Sin duda, nos encontramos enfrentando el mayor desafío para la humanidad desde la Segunda Guerra Mundial, que nos ha llevado a percibir la necesidad de colaborar para juntos hacer frente a las amenazas comunes. Previo a la pandemia, el multilateralismo enfrentaba un momento crítico, sin embargo, es la pandemia misma una oportunidad para reforzar el compromiso de trabajar desde este sistema. La red Ciudades y Gobiernos Locales Unidos identificó como una de las prioridades de la recuperación postpandemia al trabajar en la construcción de una nueva generación de multilateralismo, más inclusivo1. Las crisis suelen abrir oportunidades. El escenario postguerra trajo consigo el surgimiento del multilateralismo y la intención de las naciones de trabajar en conjunto por el bien común. Para los gobiernos locales, la coyuntura actual representa una oportunidad para generar un cambio en el sistema de gobernanza global, donde se reconozcan las contribuciones y el papel desempeñado en la pandemia. Esta coyuntura catalizar el reconocimiento de los gobiernos locales como actores clave para el desarrollo con la capacidad de actuar como articuladores del territorio con los espacios de re-

presentación mundiales, particularmente el sistema de Naciones Unidas. Esta es una demanda desde el movimiento municipal a nivel mundial, a la cual, se han sumado gobiernos locales brasileños a través del proceso de consulta UN752. AL-LAs y sus colaboradores han impulsado el proceso político “Un lugar en la mesa global”, el cual promueve la participación de los gobiernos locales en espacios de incidencia a nivel internacional. Este proceso detonó en 2016 en el marco de la discusión de la Nueva Agenda Urbana y 2021 se cumplen 5 años, por lo que se realizará un avance de los alcances obtenidos. A nivel nacional, la internacionalización de los gobiernos locales brasileños ha sido una expresión de resistencia frente a las políticas nacionales (Laisner, 2021), pero hoy se plantea como una herramienta para la recuperación postpandemia y como una oportunidad para impulsar, más allá de las corrientes políticas, la unidad de municipios y estados brasileños por el bienestar común (Salles, 2021). La crisis recordó que, sin importar el tamaño, toda ciudad tiene algo que aprender y algo que aportar al mundo y que la internacionalización puede enriquecer y potenciar cualquier política pública. Es así que la construcción y el fortalecimiento de capacidades será indispensable para que los municipios con trayectoria internacional puedan fortalecerla y aquellos que en la pandemia iniciaron su vinculación con el mundo puedan concebir su internacionalización no como algo coyuntural, sino como un vector para el desarrollo. La generación de herramientas y la profesiona-

1 El “Decálogo para la era posterior a COVID-19” puede ser consultado en: https://www.uclg.org/ sites/default/files/decalogo_covid19.pdf 2 En 2020, con motivo de su 75 aniversario, Naciones Unidas emprendió el proceso de consulta global UN75 sobre el papel que cumple la cooperación internacional en la construcción del futuro que queremos, a través de la Campaña UN75. CGLU coordinó la participación de los gobiernos locales a nivel internacional y con su colaboración, el proceso se realizó en América Latina entre mayo y junio de 2020 con la participación de 93 representantes de gobiernos locales de 17 países en la región. El informe presentado a Naciones Unidas puede ser consultado en: https://www.global-taskforce.org/sites/default/ files/2020-09/LRGs_Visioning_UN75_Report.pdf

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lización serán indispensable para potenciar la internacionalización de los gobiernos locales brasileños y dar continuidad a las sinergias generadas en la crisis. Alianzas como la de AL-LAs y Paradiplomacia.org serán de gran relevancia para estos objetivos y para promover la sensibilización y el reconocimiento de la práctica. Este impulso a la internacionalización, además del fortalecimiento institucional, deberá contar con los mecanismos necesarios para promover la participación ciudadana, como el caso de Salvador (Soraya, 2021) que favorecerá esta dimensión democrática desde un consejo asesor ciudadano. La articulación con los actores del territorio será fundamental para que la acción internacional pueda concebirse, no como una agenda política del gobierno en turno, sino como una agenda de ciudad. Como resultado de las reflexiones del seminario se plantea un escenario promisorio. Se ha renovado la voluntad de cooperar. Sin duda, la internacionalización de los gobiernos locales brasileños es un fenómeno irreversible. Brasil y su cultura forman parte del imaginario global y tiene una relación histórica con el mundo que trasciende a los gobiernos (Cruz de Mello, 2021). Podrá enfrentar altibajos, cambios en las prioridades, objetivos y dinamismo, pero se mantendrá latente. Hoy más que nunca, la internacionalización se presenta no como una opción, sino como una necesidad urgente. La pandemia constituye una oportunidad para que los gobiernos locales brasileños, reflexionen sobre el papel que quieren jugar en el mundo.

Nota Allas

Referencias BBC, “Bolsonaro é provavelmente o primeiro líder político da história a desencorajar vacinação, diz especialista francês” [em línea], París, 5 de fevereiro de 2021, https://www.bbc.com/portuguese/brasil-55939354 [Consulta: 12 de febrero de 2021] Cruz de Mello, A., webinar “Ação internacional dos governos locais: um fenômeno irreversível?” [en línea], Paradiplomacia.org, 10 de diciembre de 2021, https://www.youtube.com/watch?v=Z_ WMh12Kl4M França, H., webinar “Ação internacional dos governos locais: um fenômeno irreversível?” [en línea], Paradiplomacia.org, 10 de diciembre de 2021, https://www.youtube.com/watch?v=Z_ WMh12Kl4M Globo, ”Governo da Bahia assina acordo com a Rússia para submeter vacina Sputnik V a testes”, [en línea], Brasil, 9 de setembro de 2020, https://g1.globo.com/ba/bahia/noticia/2020/09/09/ governo-da-bahia-assina-acordo-com-a-russia-e-quer-testar-efeitos-da-vacina-sputnik-v.ghtml [Consulta: 12 de febrero de 2021] Governo do Estado de São Paulo, “SP mantém contato com autoridades chinesas para liberação de insumos da vacina” [en línea], São Paulo, 20 de janeiro de 2021, https://www.saopaulo.sp. gov.br/sala-de-imprensa/release/escritorio-de-sao-paulo-na-china-contata-autoridades-chinesas-para-liberacao-de-insumos/ [Consulta: 13 febrero de 2021] Junqueira, C., “A criação das secretarias municipais de relações internacionais (SMRI) como nova realidade da inserção internacional dos entes subnacionais brasileiros” [em línea], Brasil, Dezembro 2015, http://repositorio.ipea.gov.br/bitstream/11058/6477/1/BEPI_n21_Cria%C3%A7%C3%A3o.pdf [Consulta: 10 de febrero de 2021] Laisner, R. y Garnica, D., “Superação do subdesenvolvimento, erradicação da pobreza e atuação internacional de municípios: o exemplo da cidade de São Paulo” [en línea], Revista Direito a Cidade, vol.10, no. 1, Brasil, 2018, file:///D:/Biblioteca/Surgimento%20e%20consolidacao%20 smri%20brasil.pdf [Consulta: 11 de febrero de 2021] Laisner, R., webinar “Ação internacional dos governos locais: um fenômeno irreversível?” [en línea], Paradiplomacia.org, 10 de diciembre de 2021, https://www.youtube.com/watch?v=Z_ WMh12Kl4M Oliveira, P., webinar “Ação internacional dos governos locais: um fenômeno irreversível?” [en línea], Paradiplomacia.org, 10 de diciembre de 2021, https://www.youtube.com/watch?v=Z_ WMh12Kl4M Pesino, S., webinar “Ação internacional dos governos locais: um fenômeno irreversível?” [en línea], Paradiplomacia.org, 10 de diciembre de 2021, https://www.youtube.com/watch?v=Z_ WMh12Kl4M Prefeitura de Buritama, “Prefeito Rodrigo protocolou pedido para compra de 30 mil doses da vacina russa Sputnik V”, [en línea], Buritama, fevereiro 2021, http://buritama.sp.gov.br/ site2/2021/02/14/prefeito-rodrigo-protocolou-pedido-para-compra-de-30-mil-doses-da-vacina-russa-sputinik-v/ [Consulta: 12 de febrero de 2021] Ribeiro, M., “Globalização e novos atores: a paradiplomacia das cidades brasileiras” [en línea], Salvador, 2009, https://repositorio.ufba.br/ri/bitstream/ri/12065/1/globalizacao-e-novos-atores_ri.pdf [Consulta: 9 de febrero de 2021] Rodrigues, G., (2019). “¿El Trump del trópico? Política exterior de ultraderecha en Brasil” [en línea], Análisis Carolina, abril 2019, https://www.researchgate.net/publication/332426648_ El_Trump_del_tropico_Politica_exterior_de_ultraderecha_en_Brasil [Consulta: 13 de febrero de 2021]

Nota Allas

Salles, L., webinar “Ação internacional dos governos locais: um fenômeno irreversível?” [en línea], Paradiplomacia.org, 10 de diciembre de 2021, https://www.youtube.com/watch?v=Z_ WMh12Kl4M Saraiva, J., “A busca de um novo paradigma: política exterior, comércio externo e federalismo no Brasil” [en línea], Brasília, 2004, http://www.scielo.br/scielo.php?script=sci_arttext&pid=S0034-73292004000200005 [Consulta: 12 de febrero de 2021]. UOL, “Doria sobre pedido de ajuda do governo Bolsonaro à China: ‘Faltou vergonha’ ” [en línea], São Paulo, 9 de março de 2021, https://noticias.uol.com.br/saude/ultimas-noticias/redacao/2021/03/09/doria-ironiza-pedido-de-ajuda-de-bolsonaro-a-china-faltou-ate-vergonha.htm?cmpid=copiaecola [Consulta: 9 de marzo de 2021]

Nota del Editor

ÁREAS DE OPORTUNIDAD PARA CONSOLIDAR LA ACCIÓN EXTERIOR DE LOS GOBIERNOS LOCALES EN BRASIL HACIA LA CONSTRUCCIÓN DE UN CORPUS TEÓRICO-CONCEPTUAL EN PARADIPLOMACIA

Ray Freddy Lara Pacheco Editor Revista TIP

a acción exterior de los gobiernos locales en Brasil, así como en muchos países de América Latina, se observa a partir de la década de los ochenta, gracias a diversos factores a nivel interno, externo y dual, partiendo del supuesto, y como lo indica Gilberto Rodrigues (2019), “cada país tiene su propia historia, salvaguardia política y tradiciones culturales que conllevan a controles más o menos formales que incentiven o restrinjan a la llamada paradiplomacia” (p. 42). A partir de ello, se observa lo siguiente. A nivel interno, después de dictaduras civiles y/o militares1 el paso hacia una incipiente democracia gracias a las modificaciones del marco constitucional (en Brasil a partir de la constitución de 1988), así como nuevas formas de gobierno (en Brasil como en otros países de la región, y como bien lo define Tullo Vigevani, 2004, como un federalismo centralizador) donde la Federación Brasileña o la Unión (União), como también es conocida, está conformada por estados, municipios y el Distrito Federal lo que permitió la revaloración de lo local y los espacios subnacionales/subestatales gracias a procesos de descentralización, desconcentra-

ción, y la promoción del desarrollo económico endógeno. Y aunque parezca irónico, debido a la crisis de la soberanía estatal y el aumento de la autonomía de los entes locales, así como la proliferación de movimientos sociales y etno-territoriales (por ejemplo, el Movimiento de los Trabajadores Rurales Sin Tierra surgido en los setenta, o la consolidación del Movimiento Social Altermundista ejemplificado en el Foro Social Mundial de Porto Alegre en 2001). A nivel externo los fenómenos bien conocidos como la creciente interdependencia en los aspectos económicos, políticos, técnicos, etc., la Globalización, la reconfiguración, transformación y/o crisis del Estado-nación, el surgimiento de los regímenes regionales y la cooperación interregional, en el país amazónico gracias a su apertura económica internacional vía el integracionismo (con la creación del Mercado Común del Sur o MERCOSUR junto con Argentina, Paraguay y Uruguay en 1991). Así como la solución a problemas o asuntos globales como el medioambiente y el cambio climático (Por ejemplo, la Cumbre de la Tierra de Río de Janeiro de 1992, y su veinte aniversario en la Conferencia de desarrollo sosteni-

1 Mientras que la dictadura civil que se tuvo fue en los años de 1937-1945. La dictadura de carácter militar se identifica la del período (1964-1985).

Nota del Editor

ble de Naciones Unidas o Río+20), la salud y enfermedad, el respeto a los Derechos Humanos, entre otros han permitido que tanto gobiernos como actores locales se inserten en la Gobernanza global. Por último, existen algunos factores de carácter híbrido o duales que también han favorecido que las unidades subnacionales/subestatales brasileñas se internacionalicen, gracias a la glocalización, su situación de vecindad mediante la cooperación transfronteriza, la migración y los flujos trasnacionales de bienes, servicios, financieros, entre otros. Todos estos factores, permitieron que desde la academia se observara que el fenómeno de la Paradiplomacia fungiría como un área de creciente expansión conforme se consolidaran los factores internos, externos y duales en el país, lo que permitiría que sus territorios observaran la internacionalización como un instrumento indispensable para su desarrollo y su posicionamiento a nivel local, nacional y global, en este caso, son excepcionales las experiencias de Curitiba (como modelo de ciudad1 sustentable gracias a políticas públicas de renovación y movilidad urbana como la Rede Integrada de Transporte2), Belo Horizonte (se presenta como un polo nacional de la cultura o una Ciudad Líder de la Agenda 21 de la Cultura según Ciudades y Gobiernos Locales Unidos - CGLU3)

o Río de Janeiro (durante diez años del 2007 al 2016, se presentó como un espacio de los grandes eventos convirtiéndola en una ciudad cosmopolita y abierta al mundo4). En su momento Mónica Salomón, con respecto al “camino para que la comunidad académica brasileña de las Relaciones Internacionales alcance mayor visibilidad y peso dentro de la disciplina global pasa, ante todo, por la calidad y la relevancia de su producción intelectual. La estrategia de inserción internacional de las ideas debe basarse en el diálogo y en un rigor metodológico ajeno a cualquier moda, ya sea mainstream o alternativa” (2014, p. 87), y es algo que al menos y en términos generales, los estudios académicos sobre la paradiplomacia o diplomacia federativa en Brasil han tratado de desarrollar, y a pesar de que ha tratado de conceptualizar de mejor manera este fenómeno desde una visión nacional se reconoce que aún no ha sido posible5. Acá los estudios de Vigevani así como la publicación generada con sus colegas de la PUC/ UNESP/UFSC, en 2004 A dimensão subnacional e as relações internacionais es el primer gran acercamiento a la visión brasileña del problema paradiplomático desde una visión comparada junto con grandes especialistas del tema a nivel mundial6. Y aunque este y otros textos de la época, identifican estudios normativos

1 Sobre el modelo de ciudad, se recomienda a Fernanda Sánchez y Rosa Moura en “Ciudades-modelo: estrategias convergentes para su difusión internacional” Eure, 2005 [en español: https://scielo. conicyt.cl/scielo.php?pid=S0250-71612005009300002&script=sci_arttext&tlng=e ] o en portugués “Cidades-modelo: espelhos de virtude ou reprodução do mesmo” Cadernos IPPUR, 1999 [https://revistas.ufrj. br/index.php/ippur/issue/viewIssue/277/86]. 2 También conocido como el “metro sobre ruedas” sobre este tipo de transporte se recomienda: https://www.lincolninst.edu/publications/articles/sistemas-transporte-publico-masivo-tipo-brt-bus-rapid-transit-desarrollo

3 La ciudad en 2014 obtuvo el “Premio internacional CGLU – Ciudad de MÉXICO – Cultura 21”. Para más detalle se recomienda: http://www.agenda21culture.net/es/nuestras-ciudades/ belo-horizonte 4 La ciudad albergó en este espacio de tiempo Juegos Panamericanos 2007, Río+20 2012, Jornada Mundial de la Juventud 2013, sede de la Copa Mundial de Fútbol 2014, festejo de sus 450 años de fundación 2015, Juegos Olímpicos 2016, además de ser Sede del Carnaval de Brasil. 5 Sobre la discusión se recomienda: Figueiredo, Débora (2018). A atuação internacional dos governos subnacionais: construções conceituais, limites e contribuições para o caso brasileiro. Carta Internacional, 13 6 Marcelo Passini, Maria Inês Barreto, Marcelo de A. Medeiros, Tatiana Lacerda Prazeres, Gilberto Rodrigues, Michael Keating, Brian Hocking, Caterina García Segura, Noé Cornago, Miryam Colacrai, Graciela Zubelzú, Saskia Sassen, María del Huerto, entre otros.

Nota del Editor

centrados en el aspecto jurídico-legal sobre la capacidad institucional que tienen los entes territoriales para realizar acción exterior, así como un número considerable de análisis y estudios de casos, independientemente de ello, otros dos textos referentes de autores brasileños son: 1) Paradiplomacia e Entes Não Centrais no Cenário Internacional de Álvaro Chagas Castelo Branco en 2008, y Paradiplomacy: Cities and States as Global Players de Rodrigo Tavares en 2016. Desde la perspectiva del desarrollo territorial, la visión de Carlos Roberto Sanchez Milani (Compreendendo a complexidade socioespacial contemporânea: o território como categoria de diálogo interdisciplinar, 2009 con Maria Teresa Franco Ribeiro), y que en conjunto con Maria Clotilde Meirelles Ribeiro conceptualizan la Gestión Internacional Local. Por otro lado, Joana Setzer, Fernando Rei, Elói Martins Senhoras son autores que revisan la Paradiplomacia Medioambiental. Desde la perspectiva de la integración regional y cooperación transfronteriza los textos de Henrique Sartori de Almeida Prado (A Cooperação Descentralizada e a Política para a Fronteira no Brasil, 2019 | Fronteiras e Relações Internacionais, 2015) así como los estudios de Marcelo de Almeida Medeiros, Joseli Fiorin Gomes, Suellen Mayara Péres de Oliveira, Gustavo Oliveira Vieira, Liliana Ramalho Fróio son destacables. Sobre la importancia de la ciudad en el medio internacional se identifican los estudios de Vanessa Marx (Las ciudades internacionales: Las ciudades como actores políticos en las relaciones internacionales, 2010); Maria Clotilde Meirelles Ribeiro (Globalização e novos atores: a paradiplomacia das cidades brasileiras, 2011); Armando Gallo Yahn Filho (Relações Internacionais e atores subnacionais, 2013); André Aprigio (Paradiplomacia E Interdependência: As Cidades Como Atores Internacionais, 2016) así como las publicaciones de Leonardo Mercher y Mónica Salomón González que abordan la influencia de las ciudades a través de sus asociaciones, redes y alianzas como promotoras de

gobernanza global. Igualmente reconocido los estudios de Gilberto Marcos Antonio Rodrigues sobre sus acepciones de Política Externa Federativa y la Política Externa de Cidades. En este número siete de Trabajos de Investigación en Paradiplomacia (TIP) dedicado a la Paradiplomacia en Brasil se observa lo que predijo Vigevani hace quince años, “aunque el debate no haya ganado gran intensidad, existen indicios de que la cuestión tendrá mayor importancia en el futuro” (2004, p. 27-28), así al 2021, los artículos que se recibieron provienen de jóvenes investigadores brasileños que fueron formados y son seguidores de muchos de los autores que se reseñaron anteriormente, y aunque originalmente se esperaban más artículos, la selección respetó los criterios editoriales de la revista, así a lo largo de la revista se presentan doce artículos que reseñan casos sui generis, asociaciones municipales y estatales que han promovido la acción exterior así como la revisión de la permisividad e institucionalidad de la federación brasileña frente al fenómeno paradiplomático: 1. Los límites de las unidades subnacionales brasileñas a la paradiplomacia no institucionalizada y una comparación con Sudáfrica escrito por Naiane Inez Cossul, Kiara Costa y Gyordanno Sortica Farias. Donde se discute el contexto paradiplomático de las unidades subnacionales brasileñas y sudafricanas, abordando el tema de las dificultades u oportunidades de las entidades federativas debido a la no institucionalización de este fenómeno, lo que no ha impedido que éstas se internacionalicen. 2. La institucionalización de la paradiplomacia financiera en las entidades subnacionales: el caso de Rio Grande do Sul escrito por Matheus da Silva Junges. Se analiza los efectos de la institucionalización en el empleo de la paradiplomacia financiera como una herramienta de la gestión pública subnacional durante los periodos 1987-1990, 2007-2010 y 2011-2014 a través del estudio de caso del gobierno de Rio Grande do Sul.

Nota del Editor

3. Las relaciones internacionales en el estado de Santa Catarina escrito por Alice Helena Heil de Borba. Principalmente se analizó la paradiplomacia desarrollada por el estado de Santa Catarina (2003 a 2017) coordinadas por la Secretaría Ejecutiva de Asuntos Internacionales (SAI). Como resultado, la agenda paradiplomática del estado dio como resultado el nuevo concepto denominado Estrategias Inside Out, que se destaca del enfoque teórico tradicional de la paradiplomacia. 4. La evolución de la paradiplomacia en el estado de Bahía y su relevancia en el enfrentamiento de la pandemia del COVID-19 escrito por Sílvia Barros de Santana Corrêa. Aunque no se trate de algo nuevo en la historia del país, en medio a una de las mayores crisis sanitarias, económicas y sociales que vive el mundo, provocada por la pandemia del Covid-19, las unidades subnacionales han sido protagonistas en la lucha contra el coronavirus. Con este objetivo será analizado el caso del estado de Bahía y su actuación durante dicha crisis. 5. Internacionalización descentralizada como camino para el desarrollo: perspectivas y acciones del consorcio nordeste escrito por Guilherme de Lima Souza. Que señala la acción exterior del Consorcio Interestatal para el Desarrollo Sostenible del Nordeste desde una perspectiva histórica a partir de los setenta a la fecha con sus prácticas observadas en su primer año de actuación y las implicaciones de la pandemia de COVID – 19. 6. La dimensión intramunicipal de la paradiplomacia brasileña: análisis del Foro Nacional de Secretarios y Gerentes Municipales de Relaciones Internacionales (FONARI) escrito por Karina Pietro Biasi Ruiz y Luciana Leite Lima. Se muestra si el FONARI entre 2005 y 2020 actúa como un actor paradiplomático para fortalecer las políticas existentes de los territorios, así como construir capacidades estatales a nivel municipal. 7. Los derechos humanos en las ciudades y la cooperación internacional a través de las redes: el caso de la red de Ciudades y Gobiernos Locales Unidos (CGLU) y la ciudad de São

Paulo (2013-2016) escrito por Kelly Komatsu Agopyan. Examina si la cooperación internacional descentralizada a través de redes de ciudades impacta las políticas públicas locales de derechos humanos. A través del estudio de caso entre CGLU y la Alcaldía de São Paulo (PMSP) durante el período 2013-2016. 8. La congruencia en los procesos para la internacionalización de Belo Horizonte (20052020) a través del Interés Local-Internacional escrito por Ramon Cristiano Bonifacio y Daniel Villarruel Reynoso. Se identifican los procesos internos a nivel territorial que han permitido identificar a Belo Horizonte como un caso exitoso en cuanto a su internacionalización. Para lograr este objetivo, se propone la aplicación del Interés Local-Internacional (ILI). 9. Paradiplomacia - fragilidad alternativa del federalismo brasileño en tiempos de lucha contra la pandemia COVID-19 escrito por Chyara Sales Pereira y Luiza Farnese Lana Sarayed-Din. Hoy las ciudades utilizan sus propios recursos para lanzarse al escenario internacional. Sin embargo, sus estrategias de inserción no pueden ir más allá de las atribuciones y límites de la política exterior, que son exclusivos de la soberanía del Estado Nacional. Así, se busca comprender el papel de las unidades subnacionales en la implementación de políticas de contingencia para la pandemia COVID-19 lo que demuestra cierta debilidad del federalismo brasileño. 10. Gestión pública de la paradiplomacia municipal en la nueva república brasileña escrito por Víctor Ferreira de Almeida. Proporciona un análisis de la calificación de los esfuerzos de gestión pública para las relaciones paradiplomáticas por los municipios brasileños en el período de la Nueva República. Donde se observa que está gestión de la inserción internacional de los municipios brasileños se caracteriza por el ejercicio de actividades públicas sin la estructura o planificación necesaria, aunque esto no ha impedido casos de éxito. 11. Las capitales brasileñas por el clima: el caso del Foro CB27 (Brazilian Capital Cities for Climate: The case of the Forum CB27) escrito por Ana Carolina Medeiros Simões de Abreu.

Nota del Editor

Las entidades subnacionales brasileñas disfrutan la oportunidad sin precedentes de protagonismo en el desarrollo de agendas internacionales de sostenibilidad. Ante este escenario, desde la literatura sobre el fenómeno de la paradiplomacia en Brasil y la gobernanza climática multinivel, el artículo analiza el caso del Foro de Secretarios de Medio Ambiente de las Capitales Brasileñas (CB27) como catalizador para el despliegue de la principal agenda climática de la actualidad como el Acuerdo de París. 12. Paradiplomacia y ciudades inteligentes, dos caras de una misma moneda: planificación, desarrollo e internacionalización de ciudades (Paradiplomacy and Smart Cities, two sides of the same coin: planning, development, and internationalization of cities) escrito por Sara Moreno Cyrino Carvalho y Aline Ananda Marques Dantas. Se presenta la relación entre la paradiplomacia y las ciudades inteligentes mediante ejemplos de cómo las relaciones internacionales y la paradiplomacia se ven envueltas en la implementación de las ciudades inteligentes para atender los objetivos locales de desarrollo y bienestar.

• Mercocidades • Programa das Nações Unidas para os Assentamentos Humanos - ONU-Habitat • Programa de Cooperação Descentralizada Horizontal da Comissão Europeia é destinado às cidades e regiões da União Européia e América Latina - Programa URBAL • Programa Internacional de Cooperação Urbana para América Latina e Caribe - Programa IUC-LAC Al igual que en el número anterior, se declaró que el estudio de la paradiplomacia y la práctica de la internacionalización territorial se ha ido consolidando con el paso de los años, y es el momento que se llegue a convertir en una subdisciplina de las Relaciones Internacionales, porque objeto de estudio ya lo es, además es un área laboral asequible a los futuros internacionalistas de los países en América Latina, algo que lo convierte en una de las áreas con mayor proyección de esta disciplina. Invito pues, a los lectores de TIP, a que conozcan un poco más sobre la Paradiplomacia en Brasil.

Junto a estos artículos se incluyen las fichas técnicas de actores clave que han promovido y consolidado la paradiplomacia, la acción exterior, la internacionalización territorial y la diplomacia federativa de Brasil: • Subchefia de Assuntos Federativos Governo Federal – SAF • Agência Brasileira de Cooperação - ABC • Fórum Nacional de Secretários e Gestores Municipais de Relações Internacionais FONARI • Confederação Nacional de Municípios CNM • Associação Brasileira de Municípios - ABM • Frente Nacional de Prefeitos – FNP • Estado de São Paulo • Prefeitura da Cidade do Rio de Janeiro • Prefeitura da Cidade do Belo Horizonte • Governos Locais pela Sustentabilidade – ICLEI

Nota del Editor

Referencias Rodrigues, G. (2019). Challenges to Local-Global Relations in Federal Countries. Federal Governance, 15(02): 41-44. https://federalgovernance.ca/index.php/fedgov/article/view/13552 Salomón, M. (2013). Centro, Periferia y la recepción de la Teoría de las Relaciones Internacionales en Brasil. Relaciones Internacionales, (24): 77-88. https://revistas.uam.es/relacionesinternacionales/article/view/5192 Vigevani, T. (2004). El marco jurídico e institucional para la gestión internacional de los actores subnacionales gubernamentales en Brasil. Integración & Comercio, (21): 27-46.

Nota Metodológica

Esta obra y todas las que ilustran la revista son de la artista Charlotte Borges a cuya generosidad debemos el arte de este número de Revista TIP.

Trabajos de Investigación en Paradiplomacia

Naiane Inez Cossul / Kiara Costa / Gyordanno Farias

Año 10. No. 1. Julio 2021

Los límites de las unidades subnacionales brasileñas...

LOS LÍMITES DE LAS UNIDADES SUBNACIONALES BRASILEÑAS A LA PARADIPLOMACIA NO INSTITUCIONALIZADA Y UNA COMPARACIÓN CON SUDÁFRICA Naiane Inez Cossul / Kiara Costa / Gyordanno Sortica Farias

Abstract The main objective of this article is to compare paradiplomacy in Brazil and South Africa, seeking to analyze the lack of a legal framework and the non-institutionalization of paradiplomatic actions carried out by subnational units. Thus, it is discussed about the paradiplomatic context of the Brazilian subnational units, addressing the issue of the difficulties of federal entities due to the non-institutionalized regime. Finally, Brazil’s paradiplomacy is compared with South Africa, since it is also a country that does not have a legal framework established for such international activity, resembling the Brazilian case. Key-words: Paradiplomacy; Brazil; South Africa; Subnational units; Legal statement.

@chaarlotteborges

Resumo O presente artigo possui como objetivo principal comparar a paradiplomacia no Brasil e na África do Sul, buscando analisar a falta de um marco jurídico e a não institucionalização das ações paradiplomáticas realizadas pelas unidades subnacionais. Assim, se discute sobre o contexto paradiplomático das unidades subnacionais brasileiras, abordando a questão das dificuldades dos entes federados devido ao regime não institucionalizado. Por fim, compara-se a paradiplomacia do Brasil com a África do Sul, visto que também é um país o qual não possui um marco jurídico estabelecido para tal atividade internacional, assemelhando-se ao caso brasileiro. Palavras-chave: Paradiplomacia; Brasil; África do Sul; Unidades subnacionais; Marco jurídico.

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LOS LÍMITES DE LAS UNIDADES SUBNACIONALES BRASILEÑAS A LA PARADIPLOMACIA NO INSTITUCIONALIZADA Y UNA COMPARACIÓN CON SUDÁFRICA Naiane Inez Cossul / Kiara Costa / Gyordanno Sortica Farias

Resumen El objetivo principal de este artículo es comparar la paradiplomacia en Brasil y Sudáfrica, tratando de analizar la falta de un marco jurídico y la no institucionalización de las acciones paradiplomáticas llevadas a cabo por unidades subnacionales. Por lo tanto, se discute sobre el contexto paradiplomático de las unidades subnacionales brasileñas, abordando el tema de las dificultades de las entidades federativas debido al régimen no institucionalizado. Por último, la paradiplomacia de Brasil se compara con Sudáfrica, ya que también es un país que no tiene un marco legal establecido para esa actividad internacional, similar al caso brasileño. Palabras clave: Paradiplomacia; Brasil; Sudáfrica; Unidades Subnacionales; Marco legal.

INTRODUCCIÓN

a paradiplomacia se puede definir como el conjunto de acciones y actividades de las entidades locales en el escenario global, como el establecimiento de oficinas en ciudades del exterior, presencia en redes globales, vínculos con ciudades hermanas y participación en ferias internacionales. Desde el avance de la paradiplomacia en Europa y América del Norte en los años 1970, el espacio se ha abierto en consecuencia a innumerables debates a nivel Interestatal sobre la institucionalización del ejercicio paradiplomático de unidades subnacionales en todo el mundo. En el caso de Brasil, la Constitución de 1988 no ofreció ventajas para que las unidades subnacionales pudieran desarrollarse abiertamente a nivel internacional. Sin embargo, incluso sin la existencia de un modelo de acción institucionalizado en el exterior, la paradiplomacia no está de hecho prohibida en el país, provocando que varias ciudades y estados, a través de algunos márgenes en la legislación, se consoliden internacionalmente con creciente frecuencia.

La falta de institucionalización de un marco legal para la paradiplomacia puede obstaculizar la coordinación de las acciones exteriores de las ciudades y estados con el ejecutivo federal. Sin embargo, como se mencionó, las unidades subnacionales utilizan pequeñas aberturas en la ley brasileña para acceder al exterior con el propósito de traer un mayor desarrollo a su territorio. Con base en esto, el artículo tiene como objetivo comparar la paradiplomacia de Brasil e Sudáfrica, analizando la falta de un marco legal y la no institucionalización de la paradiplomacia. Por tanto, los cuestionamientos del artículo son: ¿la paradiplomacia no institucionalizada crea problemas para las unidades subnacionales? ¿O las entidades brasileñas logran mantenerse en el escenario internacional a pesar de la falta de un marco legal? ¿Y cómo eso funciona en Sudáfrica? En un primer momento, se discute la paradiplomacia de los gobiernos subnacionales brasileños en su contexto histórico, a partir de los conceptos teóricos del área de estudio y la práctica de los gobiernos locales. En seguida, aborda las dificultades que la ausencia de un

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régimen institucionalizado puede brindar a las entidades locales en el momento en que desean internacionalizarse, ya que, de alguna manera, aún dependen del Estado Nacional. Por fin, en la última sección, se compara el caso brasileño con Sudáfrica, que, al igual que Brasil, no cuenta con un marco legal institucionalizado para las actividades internacionales de las unidades, por lo que las ciudades y provincias sudafricanas necesitan utilizar la asistencia de instrumentos paradiplomáticos para ingresar al ámbito internacional, además de seguir las restricciones impuestas por el gobierno central. Al final del artículo, se discute el tema de la no institucionalización a través de los análisis y discusiones realizadas durante la investigación. De esta manera, se analiza si la ausencia de un marco legal es un problema importante para la paradiplomacia de los gobiernos locales, o si el esquema de la legislación se hace posible para que las ciudades y los estados se internacionalicen, brindando además nuevas perspectivas externas tanto para el país como para las entidades involucradas.

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LA PARADIPLOMACIA EN BRASIL A partir de la década de 1970, durante el período de la Guerra Fría, la importancia de otros actores, además de los Estados, en el sistema internacional creció significativamente debido a la creciente interdependencia, caracterizado por efectos recíprocos entre diferentes países o instituciones que pueden convertirse en una relación de dependencia mutua. Además, para los intelectos de la escuela institucionalista, como Keohane y Nye, a través de la interdependencia compleja se pudo identificar que los actores no estatales han ido ganando un espacio cada vez más importante en la dinámica internacional (Sarfati, 2005). En el mismo escenario, también surge la paradiplomacia, que se define como el desempeño de las unidades subnacionales -estados y municipios- a nivel internacional, aumentando la presencia de los gobiernos locales a nivel global. A partir de la década de los noventa del último siglo, debido a las áreas de integración regional, los hermanamientos de ciudades, las afiliaciones en redes globales y la cooperación descentralizada, se crearon las condiciones para que las prácticas paradiplomáticas fueran admitidas como políticas públicas (Oddone y Pont, 2019). Así, las entidades subnacionales comenzaron a buscar una mayor inserción en la dinámica global con el propósito de desarrollar su territorio. En una Federación, como es el caso de Brasil, el equilibrio entre el poder central y los estados federales está ordenado por la Constitución. Sin embargo, pueden surgir cuestiones específicas que desafíen esta estabilidad, manifestando problemas y conflictos de interés que, posteriormente, pueden ser difíciles de resolver. La Constitución actual indica que el desarrollo y ejecución de la política exterior de Brasil es responsabilidad exclusiva del gobierno federal. Además, la mayor prominencia

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externa y el crecimiento económico del país contribuyeron a incrementar los contactos en el exterior tanto a nivel federal como estatal y municipal (Barbosa, 2014). Debido a la globalización, la política exterior brasileña se vio afectada por el aumento de las relaciones externas de los estados federales. Por esta razón, los vínculos entre el gobierno federal y las unidades subnacionales comenzaron a adquirir un mayor diálogo, por lo que hubo una gran armonía en los distintos niveles de relaciones externas. Además, es posible distinguir tres factores de relevancia que contribuyeron al surgimiento de la paradiplomacia en Brasil. Ante esto, destacan la descentralización política, el proceso de integración regional y la apertura y estabilidad económica en la década de los noventa (Barbosa, 2014). Así, para comprender mejor la contextualización de la paradiplomacia en Brasil, es necesario comprender los principales elementos que ayudaron al surgimiento y desarrollo de esta actividad internacional en el Estado brasileño. Así como algunos otros países de Latinoamérica, por ejemplo, México e Argentina, la primera causa notable de la paradiplomacia brasileña está directamente relacionada con la descentralización política del país. Esto se debió a la redemocratización al final del régimen militar y la creación de una nueva Constitución en 1988, que otorgó ciertas autonomías a las unidades federales. Otro punto de gran importancia fue el proceso de integración regional. En 1991, la formación del Mercosur provocó un mayor contacto entre las ciudades fronterizas de los Estados pertenecientes al bloque económico latinoamericano. Finalmente, la apertura y la estabilidad económica, iniciada en la década de los noventa, también puede considerarse como un factor que contribuyó al aumento de las acciones paradiplomáticas, desde que el Estado brasileño comenzó a tener un mayor contacto con el mundo exterior.

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Vale la pena mencionar que incluso antes de la adopción de la Constitución de 1988, en un período de Régimen Militar, las entidades federativas brasileñas ya habían entrado en la práctica de las relaciones internacionales. En 1983, es Estado de Río de Janeiro, bajo la dirección de Leonel Brizola, se convirtió en la primera entidad federada en contar con una secretaria especializada propia, lo Instituto de Relaciones Internacionales. Además, cuatro años después, el gobernador de Rio Grande do Sul estableció en su región una Secretaría Especial de Asuntos Internacionales. Por tanto, los dos eventos pueden verse como un punto de inflexión en la Federación Brasileña, ya que la agenda internacional comenzó a ser mejor utilizada por las unidades subnacionales y, en paralelo, dejó de ser un tema exclusivo del gobierno federal (Nunes, 2005, apud Mallmann y Clemente, 2016).

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de gobernadores y alcaldes en el ámbito internacional en la década de los noventa, durante el mandato del presidente Fernando Henrique Cardoso (1995-2002), se creó en 1997, la Oficina de Relaciones Federales (ARF), que estaba directamente relacionada con la oficina del ministro (Rodrigues, 2011). Así, tuvo como objetivo ayudar a los gobiernos de los estados y municipios a alcanzar iniciativas externas, además de convenios con extranjeros, instituciones internacionales y organizaciones no gubernamentales (Tavares, 2014). Ante esto, en 1997, el Itamaraty he establecido oficinas regionales con el propósito de trabajar con los estados federales de manera más coordinada para lograr objetivos externos.

Es posible observar que, aunque hubo actos paradiplomáticos antes de la década de 1990, fue en ese momento cuando la paradiplomacia brasileña creció significativamente. En este escenario, se creó el Programa Urb-Al de la Unión Europea (1995-2012), que tenía como objetivo apoyar la cooperación entre los gobiernos municipales de la Unión Europea con los de América Latina a través de la formación de redes temáticas vinculadas a políticas urbanas específicas, como el saneamiento básico o la financiación local. Además, en 1995, a partir de la iniciativa de gobiernos subnacionales, se estableció la red Mercocidades, que involucra a los países que pertenecien al Mercosur y sus asociados. Así, se formó otro hito importante en el contexto paradiplomático brasileño (Salomón, 2017). En cierto modo, a pesar de que los factores presentados fueron de gran aporte para que la paradiplomacia se insertara mejor en Brasil, hubo una fuerte ausencia de tradición y un déficit de canales e instrumentos de relaciones intergubernamentales. Además, ante la necesidad de que el Ministerio de Relaciones Exteriores (MRE) siguiera el creciente movimiento

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Por ello, el Ministerio de Relaciones Exteriores dio origen a una división administrativa interna con el fin de promover diálogos eficientes en materia internacional con las demás entidades de la federación (Figueira, 2011). Para facilitar el establecimiento de debates y diálogos con unidades subnacionales, Itamaraty contaba con oficinas de representación ubicadas en determinadas regiones destacadas del país. Así, la MRE está representada actualmente en los siguientes estados: Río de Janeiro, São Paulo, Rio Grande do Sul, Santa Catarina, Minas Gerais, Paraná, Amazonas y Pernambuco. Según explica Tavares (2014), la ARF solo logró ejercer un espacio político en la línea del Itamaraty. Es decir, las iniciativas creadas por el Gobierno de Cardoso, encaminadas a entablar diálogos entre las unidades subnacionales y el Ministerio de Relaciones Exteriores, no han desarrollado medios efectivos de interlocución entre agentes. Por ello, también existían ciertas dificultades y coordinación de las actividades y acciones de las entidades locales en materia de cara al exterior (Figueira, 2011). Además, en 2003, ARF se fusionó con otro asesor, convirtiéndose en Asesor Especial en Asuntos Federativos y Parlamentarios (AFEPA). Durante el primer año de gobierno del presidente Lula (2003-2010) se creó la Comisión de Articulación Federativa (CAF), que tenía como finalidad debatir y tratar asuntos de competencia común entre la Unión y los municipios. En ese momento, se puede notar que con el Partido de los Trabajadores (PT), afiliado al presidente Lula, las regiones Norte y Nordeste lograron un gran crecimiento en las actividades paradiplomáticas, aumentando también sus estructuras (Salomón, 2011). También se decidió crear la Subchefia de Asuntos Federativos (SAF), un nuevo organismo que estaría vinculado a la presidencia teniendo como objetivo principal la promoción e incentivo de acciones y actividades paradiplomáticas de las unidades locales (Figueira, 2011). Además, se instaló la Oficina de Relaciones Institucio-

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nales de la Presidencia de la República (SRI). De esta manera, los nuevos organismos tuvieron una fuerte influencia para una gama más diversa de entidades que buscaban agilizar las relaciones con las unidades subnacionales y apalancar la paradiplomacia en Brasil. La Constitución de 1988 no brindó a los gobiernos subnacionales la oportunidad de desarrollar relaciones internacionales, ya que la elaboración y ejecución de la política exterior es responsabilidad exclusiva del gobierno federal. Sin embargo, algunas ciudades y estados brasileños terminaron ejerciendo la paradiplomacia con creciente frecuencia. Según Figueira (2011), esto se puede observar al considerar el aumento en el número de secretarías de relaciones internacionales creadas en el ámbito estatal y municipal. Además, los gobiernos de las unidades subnacionales a menudo también operan en relaciones bilaterales a través de acuerdos de hermanamiento (ciudades hermanas), además de participar, en formato multilateral, en redes internacionales. Una de las formas en que las unidades subnacionales brasileñas encuentran maneras de lograr la paradiplomacia es el hecho de que la Constitución Federal otorga a las entidades locales una amplia competencia en temas relacionados con la baja política. Es decir, la principal ley de Brasil otorga una amplia autonomía en temas relacionados con la salud, la educación, el medio ambiente, la lucha contra la pobreza, el patrimonio histórico y cultural, entre otros. Por ello, las unidades subnacionales están sujetas a evitar lo que establece la Constitución para aplicar estos temas en el escenario internacional. De esta forma, entonces, los estados y municipios no entrarían en conflicto directo con las competencias del Estado. En este contexto, se generó un consenso en torno a la premisa de que la ley brasileña no prohíbe el desempeño de entidades subnacionales en el escenario extranjero, ya que las restricciones legales se limitan únicamente a la práctica

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de ciertos actos específicos, como la firma de tratados internacionales. De esta manera, es aceptable que las unidades federadas operen en el exterior, siempre que aborden temas específicamente relacionados con sus competencias constitucionales (Tavares, 2014). El escenario de la legislatura nacional puede considerarse seguro cuando se concluye que las unidades subnacionales brasileñas tienen amplias competencias desarrolladas a nivel internacional. Sin embargo, las entidades locales deben limitar cuestiones relacionadas con asuntos de baja política o requerir autorización del Senado Federal para operaciones financieras externas (Farias y Rei, 2016). Por lo tanto, el Ejecutivo federal tiene cierta seguridad de que sus intereses no serán confrontados por gobiernos subnacionales.

LAS DIFICULTADES DE LAS UNIDADES SUBNACIONALES Cuando el Estado Federal necesita tomar una determinada acción, solo depende de él manejar la situación, sin demoras en general. Sin embargo, cuando una unidad subnacional decide realizar alguna medida, ante el ámbito internacional, depende del Estado para que las acciones efectivamente puedan avanzar. Así, es posible discutir y cuestionar cuán problemática puede llegar a ser la falta de un marco legal institucionalizado para la paradiplomacia, lo que, muy posiblemente, facilitaría los gobiernos de las entidades federativas. En el ámbito internacional, las unidades subnacionales brasileñas buscan medidas que atraigan inversión extranjera a su territorio de manera que no sea necesario depender enteramente del gobierno federal. Sin embargo, estos métodos, que apuntan a una cierta facilidad, pueden dar lugar a una disputa entre las propias entidades locales, que, de alguna

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manera, son capaces de compartir los mismos intereses y dificultades. Ante esto, a modo de ejemplo, los estados de Rio Grande do Sul y Bahía ya realizaron una “guerra de subsidios”, que tenía como objetivo atraer empresas automotrices a la región. Además, algo similar ocurrió entre los estados de São Paulo y Minas Gerais que buscaban grandes inversiones de capital de China (Vigevani y Prado, 2010). Así, en ciertos casos, las unidades locales entran en conflicto entre sí. Una disputa que, con un marco legal paradiplomático, no sería necesaria, ya que las acciones y actitudes de los gobiernos se establecerían para la toma de decisiones en la acción exterior. De esta forma, corresponde a las entidades subnacionales actuar de manera informal para lograr sus objetivos. Sin embargo, es necesario que no entren en conflicto directo con la política exterior brasileña ni sean contrarios a los intereses y negocios propios del país, algo que hoy es bastante enfatizado por el Estado Federal y el actual gobierno. Como consecuencia de la baja institucionalidad entre las unidades y la Unión, ocurre ante la ausencia de una agenda común para las relaciones internacionales entre entidades subnacionales en cooperación con el gobierno federal. Además, también se señalan dos ámbitos problemáticos, que serían la causa de esta no institucionalización paradiplomática: a nivel interno en el que la participación de ambos agentes está ordenada por la legislación nacional y a nivel internacional por la falta de reconocimiento. de la personalidad jurídica de gobiernos no centralizados (Vigevani y Prado, 2010). A partir de esta situación, es posible reportar cuestiones de pros y contras sobre la existencia de un marco legal institucionalizado sobre el desempeño internacional de las entidades subnacionales brasileñas. Como sugiere Rodrigues (2011), la falta de institucionalización paradiplomática puede ser causa de inseguri-

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dad, además de impedir, principalmente municipios, acciones mínimas o mayor transparencia para la implementación de la Cooperación Internacional Descentralizada, que podría ser plenamente equilibrada por el sistema. Por otro lado, las iniciativas políticas relacionadas con el alcance de las relaciones exteriores previenen razonablemente temas conflictivos y estancamientos sobre las competencias de los gobiernos subnacionales. Con base en la experiencia del Ministerio de Relaciones Exteriores y la SAF, el problema está relativamente resuelto, contando además con un campo extenso para mejorar nuevos resultados aún por explorar (Rodrigues, 2011). En sentido común, la Unión es el único actor posible para abordar cuestiones y deberes de alta política, es decir, cuestiones relacionadas con la paz y la seguridad, englobando las alianzas militares y la diplomacia en Organismos Internacionales, con Naciones Unidas. Mientras tanto, las unidades subnacionales, a través de aperturas en la Constitución, solo tienen opiniones y hechos válidos en discusiones sobre política baja, que se dirigen a temas como medio ambiente, turismo, aspectos sociales y culturales, entre otros.

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exterior de manera más concreta. Esto se debe a que incluso si se tienen en cuenta algunos puntos de libertad en el desempeño internacional de estas unidades (como en las competencias de baja política), dependen de la aceptación del gobierno central y de su fuerte presencia para la conclusión de los acuerdos. Con la globalización, fenómeno que aglutina a sociedades y naciones de todo el mundo, se dio una mayor conectividad entre estados y municipios extranjeros, que pueden relacionarse de diferentes formas y tener características en común. Ante esto, con el crecimiento de los actores no estatales (incluidas las unidades subnacionales), los Estados temen perder su gran importancia en el escenario internacional. Así, puede ser que algunos países vean en su legislación la oportunidad de inhibir algunos logros de política exterior que no están directamente relacionados con el gobierno central. No permitir que los estados regionales y las ciudades brasileñas actúen de manera independiente sirve como una forma de mantener el control del gobierno federal en sus negocios. Sin embargo, es innegable la necesidad de una mayor libertad de actuación de las entidades locales, que no solo se utiliza con fines de interés nacional.

En 1997, otra solución adquirida por el ejecutivo federal fue la creación de la “Asesoría Especial en Asuntos Federativos y Parlamentarios” vinculada al Ministerio de Relaciones Exteriores. El nuevo organismo gubernamental consistió en la realización de secretarías en las principales regiones del país, lo que facilitaría el intercambio de información entre el Estado y las entidades subnacionales (Figueira, 2011). De esta forma, los gobiernos locales podrían representar sus intereses y debates con mayor libertad, pero más que eso, los intereses del Estado Nacional.

Cuando situaciones extremas golpean al país, las unidades brasileñas actúan de la mejor manera posible para intentar contener algo que afecta su territorio. Este tema es visible al mirar las iniciativas tomadas por ciudades y estados con relación a la Pandemia COVID-19. Debido a la falta de asistencia del gobierno federal y a las oposiciones del presidente Jair Bolsonaro, muchas entidades locales recurrieron a acciones paradiplomáticas para obtener protección de otros estados con equipos médicos (principalmente respiradores).

Si bien existen soluciones presentadas por el gobierno federal, aún es difícil para las entidades subnacionales llevar a cabo su política

Como ejemplo, el estado de Maranhão necesitaba crear rutas alternativas para comprar dispositivos y utensilios médicos. Luego de al-

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gunos intentos fallidos, como la confiscación de equipos por parte de Estados Unidos y el Gobierno Federal de Brasil, Maranhão logró llevar la mercadería a través de Etiopía, evitando la retención nacional. El Servicio de Rentas Federales, sin embargo, calificó de ilegales las operaciones del gobierno subnacional, ya que fueron realizadas sin su autorización y licencia previa de la Agencia Nacional de Vigilancia Sanitaria (Anvisa). Sin embargo, los dispositivos no fueron confiscados para que la población no fuera perjudicada (Alvarenga et al., 2020). Ante esto, es claro que, dependiendo así de las circunstancias, puede ser que las medidas consideradas ilegales por el Estado se formulen con base en acciones paradiplomáticas. Así, con el establecimiento de un marco legal, es posible que haya menos conflicto entre ambos agentes.

PARADIPLOMACIA SUDAFRICANA Y COMPARACIÓN CON BRASIL Para comprender mejor cómo se da la funcionalidad paradiplomática restringida al marco legal no institucionalizado, se decide comparar el caso brasileño con el de Sudáfrica, considerando que ambos países pertenecen a los BRICS, son potenciales regionales y pueden se destacar entre los países emergentes. Por lo tanto, primero es necesaria una explicación del sistema de paradiplomacia sudafricano. Después del período del régimen del apartheid, se estableció una nueva constitución sudafricana, promulgada en noviembre de 1996 por el presidente Nelson Mandela y que entró en vigor el año siguiente. La actual ley principal de Sudáfrica estaba dispuesta a establecer las bases legales para la existencia de una república, definir la estructura del gobierno y otorgar derechos a la población. Además, también sirvió para descentralizar

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el poder y dividir el país en nueve provincias: Eastern Cape, Free State, Gauteng, KwaZulu-Natal, Limpopo, Mpumalanga, Northwest, Northern Cape y Western Cape. En el mismo período, Sudáfrica creció con su política exterior, contribuyendo al desarrollo de las relaciones internacionales del país, además de incluir la Cooperación Internacional Descentralizada. Sin embargo, la Constitución sudafricana trató de no abrir espacios para las competencias internacionales de sus unidades subnacionales, lo que convirtió al Estado en un régimen de paradiplomacia no institucionalizado (Rodrigues, 2011). También creado por la actual Constitución sudafricana, el Consejo Nacional de Provincias (CNP), un órgano de la segunda cámara del Parlamento, tiene el propósito de representar a los gobiernos provinciales. Según Rodrigues (2011), el CNP tiene la responsabilidad de aprobar algunos tipos de tratados que no son de “materia administrativa, ejecutiva o técnica”. De esta forma, las provincias quedan al margen de las negociaciones de tratados que podrían presentar intereses a sus gobiernos, desnaturalizando el mecanismo de cooperación federativa del CID y obstaculizando su efectividad. El papel del Consejo Nacional de Provincias en la ratificación de los acuerdos internacionales se considera insuficiente, ya que, como ya se mencionó, las provincias están excluidas de las conversaciones y conclusiones de los tratados. Esto se debe a que, a lo largo de los años, la política exterior de Sudáfrica ha estado monopolizada por el Poder Ejecutivo, que ha limitado los poderes tanto del CNP como de la propia Asamblea Nacional, dejándolos solo para supervisar la implementación de las políticas que son decididas por el gobierno nacional. (NGANJE, 2013). En vista de esto, el gobierno central y las provincias sudafricanas trabajan en conjunto en áreas como salud, educación, comercio, entre otras. Sin embargo, cuando estos temas se

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internacionalizan, es muy difícil para los departamentos ejecutivos nacionales consultar a las provincias para la toma de decisiones. Además, también es importante señalar que los temas ambientales son una excepción, ya que algunas provincias son capaces de abordar este tema internacional mejor que el propio gobierno central (NGANJE, 2013). Como señala Nolubabalo Magam (2018), la Constitución sudafricana no impide que las provincias participen en las relaciones internacionales, realizando la paradiplomacia. Sin embargo, para que se realicen las actividades paradiplomáticas, es necesario que los intereses de los gobiernos provinciales siempre estén alineados con los del estado. Por lo tanto, para comprender mejor el funcionamiento de la paradiplomacia sudafricana, es necesario comprender las herramientas / instrumentos que ayudan en su desarrollo. Estos mecanismos fueron presentados por Fritz Ikome Nganje (2013) en su tesis “Paradiplomacy: A comparative Analysis of the International Relations of South Africa’s Gauteng, North West and Western Cape Provinces”. 1. El primer instrumento que propone el autor es la firma de Acuerdos de Cooperación Internacional, fundamental para el desarrollo internacional de las provincias sudafricanas. Sin embargo, debido a su limitada extensión de relaciones exteriores, las unidades subnacionales de Sudáfrica no califican como subordinadas al derecho internacional. Por esta razón, solo están sujetas las firmas de acuerdos no vinculantes, que generalmente son utilizados por las provincias para expresar un compromiso a largo plazo con una asociación extranjera estratégica. Además, aunque no tienen obligaciones legales, los convenios de cooperación firmados por las provincias les permiten incrementar sus relaciones con socios externos (NGANJE, 2013). 2.

El segundo mecanismo presentado son

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las visitas y viajes al exterior. En la paradiplomacia sudafricana, las visitas oficiales se clasifican como entrada o salida, dependiendo de si una provincia recibe una delegación extranjera o envía su propia delegación al exterior. En opinión del autor, las visitas internas a menudo se pasan por alto en los análisis de la paradiplomacia sudafricana. Ante esto, se destaca que las visitas internas brindan a las provincias la oportunidad de comerciar, además de explorar posibles alianzas y fortalecer la cooperación existente (NGANJE, 2013). 3. La siguiente herramienta se refiere a la participación de los gobiernos subnacionales en las relaciones exteriores a través de compromisos multilaterales, afiliados a Organizaciones y Redes Transnacionales. En este caso, los gobiernos provinciales actuarían en colaboración con organizaciones e instituciones con el objetivo de compartir la cultura y la educación, además de defender los intereses nacionales y provinciales. Mientras que, en redes internacionales, cuya membresía es exclusiva de los gobiernos subnacionales, las provincias se permiten ampliar sus relaciones, debatir temas políticos y gozar de la cooperación internacional (NGANJE, 2013). 4. Otro mecanismo de fundamental importancia para la existencia de la paradiplomacia en Sudáfrica es la cooperación entre el estado y la provincia. En el caso sudafricano, esta colaboración rara vez se da por el deseo de acceder a la política exterior, sino más bien por lograr recursos tecnológicos que traigan beneficios a las regiones. El gobierno nacional es quien ejecuta los acuerdos obligatorios y más importantes, mientras que los subnacionales solo hacen acuerdos ad hoc (acuerdos temporales). Además, la mayoría de los casos de paradiplomacia están dirigidos a tratados económicos que buscan cumplir los deseos tanto del estado como de la provincia, incluidos los viajes de negocios donde el gobierno subnacional envía a uno de sus representantes, así como el gobierno central (NGANJE, 2013).

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5. La quinta base presentada es el intercambio con otras comunidades africanas. En este caso, el autor afirma la existencia de una paradiplomacia indirecta, ya que no es necesario el contacto directo con el mundo exterior. La paradiplomacia se toma como una especie de intercambio, donde emisarios de gobiernos u organizaciones extranjeras residen y operan en las provincias sudafricanas. De esta forma, esta herramienta paradiplomática sirve como un apoyo importante para fortalecer las relaciones de las provincias con sus socios en el exterior (NGANJE, 2013).

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debido a lo que impone el gobierno central. Además, incluso con la falta de institucionalización de un marco legal, las unidades subnacionales sudafricanas pueden establecerse y desarrollarse en el exterior buscando lograr mayores promociones para sus intereses provinciales y negocios nacionales. Los sistemas de paradiplomacia de Sudáfrica y Brasil son muy similares en el sentido de que no tienen un marco legal institucionalizado. Es importante señalar que ambas Constituciones no ofrecen márgenes legales para que las unida-

6. Finalmente, el marketing se indica como un instrumento para promover intereses económicos. Uno de los principales puntos de este método es brindar imagen internacional a las provincias para atraer inversiones y turistas. En los grandes eventos internacionales, donde Sudáfrica está presente, el país cuenta con el uso de la imagen de las provincias - principalmente aquellas que tienen un gran poder económico y turístico - para atraer inversiones (NGANJE, 2013). Como Brasil, Sudáfrica no tiene un marco legal establecido para la paradiplomacia, solo pautas de gobernanza federal, definida como la participación de las entidades federativas en el proceso de gestión de políticas públicas. El gobierno central de Sudáfrica controla algunas acciones de las entidades subnacionales, especialmente cuando están relacionadas con la recepción de fondos del exterior. En vista de esto, también sugiere ventajas y desventajas para el sistema. El punto positivo sería la existencia de algunas pautas, tanto del gobierno federal como de algunas provincias. Mientras que lo negativo está relacionado con la incertidumbre e inseguridad jurídica con relación a la Cooperación Internacional Descentralizada (Rodrigues, 2011). En otras palabras, la paradiplomacia también tiene funcionalidad y se realiza con frecuencia en Sudáfrica, pero existen varias restricciones

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des subnacionales lleven a cabo las relaciones internacionales. Sin embargo, no está prohibido el ejercicio de acciones y actividades paradiplomáticas. Es necesario que los gobiernos locales tomen medidas que les puedan beneficiar internacionalmente, pero que de ninguna manera confronten los intereses del Estado. Tanto en Brasil como en Sudáfrica, las entidades subnacionales deben tener representantes del ejecutivo federal en su territorio para poder tener un mejor debate sobre los temas externos que se les permiten a los gobiernos. Además, es necesario seguir los lineamientos e intereses del Estado, que utiliza la paradiplomacia de las unidades locales para lograr ciertos objetivos en el exterior y atraer más inversiones al territorio nacional. También es posible verificar que los instrumentos utilizados en Sudáfrica son muy

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similares a lo que ocurre en Brasil. Así, se destacan las relaciones con Organismos Transnacionales, la cooperación entre el Estado y entidades subnacionales y el marketing realizado en eventos en el exterior. Además, hay intentos en ambos países de acercar sus entidades federadas a las relaciones exteriores, haciéndolas más participativas y presentes en estas políticas y en la búsqueda de inversiones. Sin embargo, los recursos paradiplomáticos de ambos países son limitados y la libertad de las entidades subnacionales está directamente ligada a los intereses del Estado. Por lo tanto, el gobierno federal es el que tiene la última palabra, si se puede implementar o no la política exterior de las unidades. Por lo tanto, para facilitar la comprensión, el cuadro 1 compara los casos brasileño y sudafricano:

BRASIL

SUDÁFRICA

Marco Jurídico

No institucionalizado

Constitución

Otorga amplias habilidades en áreas relacionadas con la política baja, como la educación, la salud, la cultura y el medio ambiente.

No ofrece márgenes legales para el desarrollo de la paradiplomacia de unidades subnacionales.

Gobierno Central

Establecimiento de oficinas de representación de Itamaraty en ciertas regiones notables del país: RJ, SP, RS, SC, MG, PR, AM, PB.

Permanencia de los representantes del Ejecutivo federal en los territorios subnacionales con el fin de celebrar nuevos debates sobre asuntos exteriores que se permiten a los gobiernos locales.

Intereses del Estado

Al realizar la Paradiplomacia, las unidades subnacionales brasileñas no deben enfrentar los intereses del Estado Nacional.

Para evitar conflictos con el interés del Estado, el Gobierno Central y las provincias deben trabajar juntos en áreas como la salud, la educación y el comercio.

Instrumentos paradiplomáticos

Creación de Secretarías de Relaciones Internacionales en las principales ciudades de cada región; Firma de acuerdos en el extranjero; Admisión a redes globales; Promoción en Ferias Internacionales de unidades subnacionales; Marketing Internacional.

Firma de acuerdos de cooperación internacional; Visitas y viajes al extranjero; Afiliación a organizaciones y redes internacionales; Colaboración con el gobierno nacional; Cambiar con comunidades extranjeras en Sudáfrica; Marketing internacional de destinos. Fuente: elaborado por los autores, 2021

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CONCLUSIÓN No se puede negar la complejidad del tema al abordar la paradiplomacia y la falta de un marco legal institucionalizado en Brasil y en Sudáfrica, lo que dificulta que las unidades subnacionales operen en el escenario internacional. Además, como se puede apreciar a lo largo del artículo y de la investigación realizada, existe una doble respuesta a la pregunta de si realmente es necesario establecer un marco legal institucionalizado en el país. Al estudiar Sudáfrica y su sistema paradiplomático, se encuentran algunas similitudes con la paradiplomacia brasileña. Así, cabe mencionar la subcontratación de actividades y acciones internacionales que se traspasan a unidades subnacionales, como cuestiones ambientales o la búsqueda de inversiones externas para el territorio en cuestión. Esta forma, aunque mínima, es una vía de inserción internacional que podría mejorarse y facilitarse mejor en caso de institucionalización del marco legal en la legislación. Como se menciona en el artículo, la paradiplomacia no es una actividad prohibida, pero su práctica se restringe por la falta de sentido de lo que es un deber estatal y lo que pueden hacer las entidades subnacionales para acentuarse internacionalmente. Además, el ámbito interno de las relaciones también tiene su valor, ya que es allí donde se producen las disputas entre regiones que buscan un mayor protagonismo y la inversión extranjera. Tanto las provincias sudafricanas como los estados brasileños buscan lograr una mayor importancia interna para que, cuando sea posible el marketing internacional, el gobierno central decida cuál es la mejor unidad que ayudará.

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indiscutible que la permanencia de estas secretarías es una forma de mantener a las unidades dentro de las acciones y pensamientos de la política exterior de la Unión, pero sirven como vía para lograr la internacionalización de los municipios, que a través de las Redes Globales de Ciudades y/o procesos de hermanamiento, puede garantizar su presencia en el escenario internacional. Se concluye, entonces, que la falta de un marco legal no impide que los gobiernos subnacionales actúen internacionalmente y busquen inversiones y alianzas externas. Sin embargo, el Estado brasileño y sudafricano son los principales agentes que siguen manteniendo un gran control sobre las acciones que las entidades federativas pueden o no emprender, canalizando las ideas y negocios de cada gobierno regional. Por lo tanto, considerando la complejidad del tema, es necesario establecer un marco legal institucionalizado para la paradiplomacia, para que no haya necesidad de desviarse de las leyes o el uso de otros mecanismos. Además, la institucionalización evitaría que las unidades subnacionales en situaciones de extrema necesidad busquen y logren acciones consideradas ilegales por el gobierno federal y que puedan entrar en conflicto con el estado de derecho.

En Brasil, otra medida que favorece la relación entre el gobierno federal y las entidades subnacionales es la existencia de Secretarías de Relaciones Exteriores en las principales ciudades de cada región del territorio nacional. Es

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Naiane Inez Cossul Coordinador y Profesor del Curso de Grado en Relaciones Internacionales del Centro Universitário Ritter dos Reis (UniRitter). Doctorado en Estudios Internacionales Estratégicos en la Universidad Federal de Rio Grande do Sul. Maestría y Licenciatura en Relaciones Internacionales en la Universidad Federal de Santa Catarina Mail: naianecossul@hotmail.com

Kiara Costa Estudiante de grado en Relaciones Internacionales en el Centro Universitário Ritter dos Reis Mail: kiaracst@hotmail.com

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Gyordanno Sortica Farias Estudiante de grado en Relaciones Internacionales en el Centro Universitário Ritter dos Reis Mail: gyfarias@hotmail.com

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Matheus da Silva Junges

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La institucionalización de la paradiplomacia financiera...

LA INSTITUCIONALIZACIÓN DE LA PARADIPLOMACIA FINANCIERA EN LAS ENTIDADES SUBNACIONALES: EL CASO DE RIO GRANDE DO SUL Matheus da Silva Junges

Abstract This article aims to analyze the effects of institutionalization on the employment of financial paradiplomacy as a subnational public management tool during the years 1987-1990, 2007-2010 and 2011-2014. The research is conducted as a case study based on analysis of laws, decrees, official government documents of Rio Grande do Sul state and semi-structured interviews with key actors. The process of institutionalization of the financial paradiplomacy of the Rio Grande do Sul government results in positive effects on the practice and occurs concurrently with the increase in the volume of resources raised in international financial operations. Key words: Financial Paradiplomacy; Institutionalization; International Credit

@chaarlotteborges

Resumo O objetivo do artigo é analisar os efeitos da institucionalização sobre o emprego da paradiplomacia financeira como ferramenta de gestão pública subnacional durante os anos de 1987-1990, 2007-2010 e 2011-2014. A pesquisa é realizada como um estudo de caso exploratório baseado na análise de leis, decretos, documentos oficiais do governo do Rio Grande do Sul e entrevistas semiestruturadas com atores-chave. Conclui-se que o processo de institucionalização da paradiplomacia financeira do governo do estado do Rio Grande do Sul resulta em efeitos positivos sobre a prática e ocorre concomitantemente ao aumento do volume de recursos captados em operações financeiras internacionais. Palavras-chave: Paradiplomacia financeira; institucionalização; Crédito Internacional

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Matheus da Silva Junges

LA INSTITUCIONALIZACIÓN DE LA PARADIPLOMACIA FINANCIERA EN LAS ENTIDADES SUBNACIONALES: EL CASO DE RIO GRANDE DO SUL Matheus da Silva Junges

Resumen En este artículo se busca analizar los efectos de la institucionalización en el empleo de la paradiplomacia financiera como una herramienta de la gestión pública subnacional durante los periodos 1987-1990, 2007-2010 y 2011-2014. Se realiza un estudio de caso exploratorio basado en el análisis de leyes, decretos, documentos oficiales del gobierno de Rio Grande do Sul y entrevistas semiestructuradas con actores clave. Se concluye que el proceso de institucionalización de la paradiplomacia financiera en el gobierno estatal mencionado resulta en efectos positivos sobre la práctica y coincide con el periodo de crecimiento del volumen de recursos captados en operaciones financieras internacionales. Palabras clave: Paradiplomacia Financiera; Institucionalización; Crédito Internacional

INTRODUCCIÓN

l estado de Rio Grande do Sul (RS) comenzó a realizar operaciones de crédito internacional luego del final de la Primera Guerra Mundial, el hito de un período de reanudación del crecimiento de los flujos de capital a nivel global. Hasta el año 1931, el RS se había convertido en una de las entidades federales que más captaba crédito en el entorno internacional (Bessa Maia y Saraiva, 2016). Los préstamos de capital extranjero formaron parte de la construcción del estado como una importante fuerza político-económica, aparte de la región sudeste, el gran eje de concentración de inversiones en el país. Además de la búsqueda de capital en el ámbito internacional, el RS tiene un papel destacado en el escenario paradiplomático brasileño. Los procesos de integración regional han elevado especialmente la posición estratégica del estado que, por sus características geográficas, sociales y económicas, siempre ha participado en las cuestiones relacionadas con la región platense. Concretamente, las iniciativas

de acercamiento entre los gobiernos federales de Brasil y Argentina a mediados del decenio de 1990, un componente fundamental para la posterior creación del Mercado Común del Sur, representaron avances que impulsaron la participación de las fuerzas políticas del estado en el espacio más allá de las fronteras nacionales (Nunes, 2005; Seitenfus, 1994). Aparte de los factores exógenos, el RS se hace ver como un estado intrínsecamente internacionalista. Además de albergar a una población con raíces multiculturales, la economía estatal se reconoce por tener una vocación exportadora (Seitenfus, 2020; Biolchi, 2020). Esta agrupación de factores se puso oficialmente de relieve por los representantes del gobierno en el contexto de la creación de la Secretaria Especial de Assuntos Internacionais (SEAI), un órgano al cual se validó en 1987 y que se convirtió en un hito del movimiento hacia la acción institucionalizada de las entidades subnacionales brasileñas en el plano externo. El objetivo general de este artículo es analizar los efectos de la institucionalización en el empleo de la paradiplomacia financiera como herramienta de gestión pública subnacional.

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Los objetivos específicos son: (I) investigar la trayectoria institucional de los órganos que rigen la paradiplomacia financiera operada por el gobierno del estado de Rio Grande do Sul; (II) relacionar la trayectoria institucional con las cifras de las operaciones financieras internacionales realizadas durante el intervalo de tiempo seleccionado; (III) comprender la naturaleza de los proyectos financiados por fondos internacionales. El estudio de caso se basa en la siguiente pregunta: ¿Cómo la institucionalización ha impactado la práctica de la paradiplomacia financiera en el gobierno del RS? Para fines de recorte temporal, se tiene como hilo conductor el marco establecido por el cuatrienio 19871990 (Pedro Simón, PMDB) y los gobiernos que tuvieron lugar entre los años 2007-2010 (Yeda Crusius, PSDB) y 2011-2014 (Tarso Genro, PT), períodos que estructuran los capítulos de este artículo y determinan su ordenamiento. Para la recopilación de los datos necesarios para el método process tracing, se realizaron entrevistas semiestructuradas con actores clave para la práctica de la paradiplomacia en los años seleccionados en la pesquisa, selección y análisis de leyes, decretos estatales y los Mensajes a la Asamblea Legislativa1. También se utilizaron fuentes secundarias y datos proporcionados por el Panel COFIEX.

1 Los Mensajes a la Asamblea Legislativa de Rio Grande do Sul son documentos de comunicación entre los Poderes Ejecutivo y Legislativo del Estado. Se publican anualmente y hacen referencia al año anterior a su divulgación. Cumplen la función de un informe gubernamental.

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EL CONCEPTO DE PARADIPLOMACIA FINANCIERA Como propone J. N. Bessa Maia (2012), la captación de crédito internacional es la finalidad del proceso o medio –la paradiplomacia financiera– que comprende la acción internacional de las entidades subnacionales en la búsqueda de recursos financieros. El concepto de paradiplomacia financiera encuentra su base en la definición propuesta por N. Cornago (2004) sobre la paradiplomacia: La participación del gobierno subnacional en las relaciones internacionales, mediante el establecimiento de contactos, formales e informales, permanentes o provisionales (ad hoc), con entidades extranjeras públicas o privadas, con el fin de promover resultados socioeconómicos o políticos, así como cualquier otra dimensión externa de su propia atribución constitucional1 (Cornago, 2004, p. 251-252). A su vez, Bessa Maia (2012) presenta la siguiente definición de paradiplomacia financiera: La iniciativa propia y autónoma de un gobierno subnacional para negociar y contratar directamente la captación de fondos externos ofrecidos por fuentes internacionales, oficiales o privadas y/o por gobiernos extranjeros con miras a complementar sus necesidades de financiación de la inversión pública2 (Bessa Maia, 2012, p. 147 - traducción nuestra). La paradiplomacia financiera forma parte de los instrumentos de acción empleados desde los intereses económicos, principales motiva-

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dores de la paradiplomacia operada por los gobiernos estatales y municipales brasileños (Vigevani, 2006). Además de la búsqueda de capital extranjero, entre las principales herramientas de actuación paradiplomática en el ámbito de la economía, se encuentra la promoción de las exportaciones o del turismo extranjero (paradiplomacia comercial); la atracción de inversiones extranjeras directas (paradiplomacia inversora); y la absorción y transmisión de conocimientos y tecnología a través de la cooperación técnica (paradiplomacia cooperativa) (Bessa Maia, 2012; Bessa Maia y Saraiva, 2016). Las acciones que se orientan por la paradiplomacia financiera se guían por los objetivos de (i) asegurar los recursos externos para financiar los proyectos de inversión pública; (ii) obtener recursos externos a menor coste y mayor plazo de amortización en comparación con el mercado nacional; (iii) recaudar recursos adicionales para escapar de la restricción presupuestaria de los propios ingresos fiscales del gobierno central; (iv) aplicar las mejores prácticas de formulación de políticas y gestión de proyectos desde la cooperación técnica y financiera de los organismos internacionales; (v) proyectarse en el entorno internacional con el objetivo de atraer inversiones privadas (Bessa Maia y Saraiva, 2016). En resumen, la paradiplomacia financiera en Brasil implica la participación de tres actores y depende de tres factores operativos: la acción directa de los gobiernos subnacionales junto a las fuentes de suministro de crédito en los organismos internacionales; la capacidad de endeudamiento y de pago de las enti-

1 [O envolvimento de governo subnacional nas relações internacionais, por meio do estabelecimento de contatos, formais e informais, permanentes ou provisórios (ad hoc), com entidades estrangeiras públicas ou privadas, objetivando promover resultados socioeconômicos ou políticos, bem como qualquer outra dimensão externa de sua própria competência constitucional]. 2 [A iniciativa própria e autônoma de um governo subnacional no sentido de negociar e contratar diretamente a captação de recursos externos ofertados por fontes internacionais, oficiais ou privadas, e/ou governamentais estrangeiras com vistas a complementar suas necessidades de financiamento de investimento público].

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dades, tal como se define en las disposiciones del pacto federal, condiciones necesarias para que el gobierno federal garantice la operación financiera; y la disposición de los organismos internacionales multilaterales a prestar directamente a las entidades subnacionales, directriz que se flexibiliza desde los cambios producidos en el régimen financiero internacional y en el funcionamiento de las instituciones de Bretton Woods desde finales de la década de 1980 (Bessa Maia, 2012, p. 42). En consonancia con el concepto propuesto por Cornago (2004:251-252), los gobiernos subnacionales pueden establecer contactos internacionales “formales e informales, permanentes o provisionales (ah hoc)”. Por lo tanto, la institucionalización1 es un fenómeno aparte; la formación de estructuras gubernamentales para gestionar la acción internacional no es imprescindible para que los gobiernos subnacionales se impliquen en las cuestiones del escenario internacional. Sin embargo, el hecho es que la institucionalización de la paradiplomacia -sea motivada por cualquier interés- es una acción que, además de incidir en su operacionalización, es en sí misma objeto de análisis. Uno de los parámetros básicos para la afirmación de la paradiplomacia brasileña en su amplia gama de intereses es el creciente número de organismos estatales o municipales centrados en las cuestiones internacionales. Existe un registro de movimientos a la institucionalización de las relaciones internacionales en por lo menos veintidós estados brasileños (Gonçalves y Oliveira, 2017). Según Carmen Nunes (2005), estos intentos de institucionalización no siguen tendencias estandarizadas, pues las estructuras administrativas implantadas por las entidades subnacionales establecen una coyuntura heterogénea, en la que está

presente un mosaico de prácticas y arreglos institucionales diversos. La existencia de mosaicos institucionales compone las proposiciones de la escuela de análisis del Institucionalismo Histórico, una vertiente del neoinstitucionalismo. Esa corriente teórica se desarrolla teniendo como hilo conductor el cuestionamiento de cómo las instituciones, condicionadas por factores como la temporalidad, su secuencia y el decurso de la trayectoria, acaban afectando y moldeando los comportamientos sociales, políticos y económicos. Debido a este fundamento, esta perspectiva se convierte en un importante apoyo para el análisis institucional que se realiza en este artículo. Según el Institucionalismo Histórico, las estructuras políticas no son entidades unitarias. Eso sí, se componen de múltiples instituciones transitorias, creadas en diferentes momentos y que operan bajo lógicas divergentes. El tejido institucional es intercurrente2 y está estructurado en capas de autoridad, por lo que no compone un orden político intrínsecamente estable o idealmente integrado; estas son las características que abren espacio a las transformaciones institucionales (Fioretos et al., 2016). En lo que concierne a la coyuntura brasileña, la heterogeneidad demarca un escenario de instituciones frágiles, en que cada cambio de contexto político o nueva elección la estructura gubernamental que se ocupa de los asuntos internacionales puede cambiar o incluso extinguirse (Nunes, 2005). De esta manera, el espacio que se le da al empleo de la agencia internacional como herramienta de gestión pública termina vinculada a aspectos personalistas de los líderes políticos de cada gobierno. Es decir, las relaciones políticas y las inclinaciones, percepciones e intereses particulares

1 Según la Enciclopedia de Filosofía de Stanford, se entiende por institucionalización el acto de crear estructuras formales que regulan el comportamiento de un conjunto de individuos en una determinada comunidad o entorno político. 2 Karen Orren y Stephen Skowronek (1994) proponen el término intercurrence como una propuesta de verbalización para el carácter de transitoriedad de la creación, reproducción y cambios institucionales. (Fioretos et al., 2016)

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de los grupos gobernantes son determinantes para la continuidad –o no– de la operacionalización de la paradiplomacia, lo que resulta en una trayectoria marcada por la dinámica del stop and go (Vigevani, 2006). Sin embargo, la influencia del personalismo sobre la conducción de las operaciones internacionales de las entidades federativas brasileñas sería, en teoría, atenuada por los efectos de la institucionalización. Esta visión idealizada comprende que la acción estructurada, directa y autónoma de los gobiernos subnacionales en el entorno internacional estaría envuelta en los esfuerzos de normalización, estabilización y continuidad, estableciéndose como una práctica estratégica, planificada a medio y largo plazo en función de los objetivos de la administración pública estatal.

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Constitución Republicana de 1891. Este marco institucional inició la llamada República Velha, un período de amplia descentralización en el que los estados brasileños se elevaron a la posición de entidades políticas autónomas. Se puede observar una conquista de prerrogativas políticas y administrativas por parte de las nuevas unidades federales del país, siendo el texto del art. 65, inciso 2 muy representativo para ello. En él se otorga a los estados y municipios “cualquier poder o derecho que no les sea negado por cualquier cláusula expresa o implícita contenida en las cláusulas expresas de la Constitución” (Baleeiro, 2012, p. 79, traducción nuestra)1.

ANTECEDENTES

Con base en ello, la inserción de los estados y municipios, no sólo en el espacio de las relaciones exteriores, sino también en el flujo de capital internacional se convirtió en una posibilidad. El vacío jurídico respecto a las atribuciones en el ámbito de las relaciones internacionales hizo que varios gobiernos subnacionales buscasen la captación de recursos financieros de fuentes extranjeras; de estas, una gran mayoría proporcionó capital de origen privado. Las condiciones ventajosas de los préstamos internacionales en relación con el mercado nacional de capitales dieron lugar, junto con la elevada demanda de créditos para inversiones públicas, a operaciones financieras incluso de alto riesgo y altos costos para los gobiernos estatales.

La acción internacional de gobiernos subnacionales brasileños se consolidó con la aplicación del régimen federal en el país, a partir de la

Así, se inició una trayectoria de endeudamiento desordenado, puesto que los prestatarios solían ignorar los ingresos procedentes de los im-

La institucionalización de la paradiplomacia financiera demostraría, en primer lugar, el reconocimiento de la relevancia que tienen los recursos técnicos y financieros garantizados por las operaciones financieras internacionales. En específico, se supone que la acción paradiplomática institucionalizada soporta relaciones estables y continuas con determinadas instituciones financieras internacional, condición que permite la realización de nuevas operaciones sucesivas con ella (Bessa Maia, 2012); es decir, habría una dinámica a la que se aborda utilizando el término repetición de asociaciones. Por lo tanto, es importante ir más allá y verificar de qué modo el establecimiento de una estructura institucional influye en la práctica de la paradiplomacia y en los resultados de las operaciones financieras internacionales.

1 [Todo e qualquer poder ou direito, que lhes não for negado por cláusula expressa ou implícitamente contida nas cláusulas expressas da Constituição]

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puestos, los aranceles y de la prestación de servicios públicos, además de hipotecar los bienes de los estados para garantizar las operaciones financieras internacionales (Bessa Maia y Saraiva, 2016). Por esta razón, en la trayectoria de la captación de recursos financieros extranjeros hay un largo historial de crisis económicas nacionales e internacionales, períodos de endeudamiento seguidos de rescates financieros del gobierno federal, además de medidas que han restringido o incluso alentado la búsqueda de financiación hecha posible por las organizaciones internacionales1. A lo largo del último siglo, el régimen político brasileño pasó por diferentes constituciones en las que la descentralización político-administrativa y la acción autónoma de las entidades subnacionales estuvieron rodeadas de inconsistencia. Ha existido una permanente centralización de las relaciones exteriores como atribución exclusiva del Estado. Sin embargo, la acción directa y autónoma de los estados y municipios, con miras a la inserción en los flujos económicos y financieros internacionales, nunca ha dejado de ser necesaria para que las entidades federales cumplan la función de promover el desarrollo económico, ya que el capital internacional ha permitido proponer importantes proyectos de desarrollo a nivel subnacional (Vigevani, 2006). Como señala R. Seitenfus (1994), los gobiernos estatales tienden a ser negligentes con respecto a las obligaciones derivadas de la contratación de préstamos internacionales. La situación de endeudamiento generalizado de las entidades federativas explica porque una buena parte del capital internacional comenzara a utilizarse en el rescate de deudas anteriores ya en las

décadas iniciales del siglo XX. Otro propósito importante fue y sigue siendo la financiación de obras de infraestructura pública, proyectos cada vez más realizados por la acción de los gobiernos estatales y municipales ante la pérdida de capacidad administrativa del Gobierno Federal de Brasil (Bessa Maia, 2012). En este contexto, la importancia del capital extranjero y la insostenibilidad de la deuda externa de las entidades federales impulsó la implantación de una estructura de reglas y de tramitaciones procesales y administrativos para el apoyo legal de la captación financiera internacional. La práctica ya no se apoya en la ausencia de normatividad o en la amplia descentralización de las relaciones financieras internacionales, ya que los factores como la capacidad de pago y endeudamiento se convirtieron en determinantes para que la República conceda la aprobación de los contratos de préstamos junto a las fuentes extranjeras. Esto se dio junto a la integración del Senado Federal y otros órganos federales especializados –como la Comissão de Financiamentos Externos (COFIEX)– al proceso deliberativo de los proyectos de préstamos internacionales con vistas a la evaluación del cumplimiento de los factores operativos2.

PERIODO DE 1987-1990 Según el análisis realizado por el gobierno a mediados de 1987, la situación económica del estado de Rio Grande do Sul presentaba una situación de contrastes. Las finanzas públicas del estado, tratadas como disfuncionales y colapsadas, no seguía una imagen satisfactoria de los índices económicos generales. La degradación de los servicios públicos, de los que es responsable la administración estatal,

1 Se recomienda la lectura de Bessa Maia (2012) para conocer en profundidad las diferentes fases de la práctica de la paradiplomacia financiera en Brasil. 2 Se recomienda la lectura de Bessa Maia (2018) para una mejor comprensión del proceso de deliberación de las operaciones financieras internacionales.

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se ha revelado como uno de los principales obstáculos para el desarrollo local, dando claros signos de regresión desde una perspectiva histórica (Simon, 1989). Este panorama se vio impulsado por un creciente volumen de gasto público, mientras que los ingresos y los recursos propios no aumentaban de forma proporcional; por ello, se necesitaba buscar recursos financieros adicionales a los ingresos fiscales y a las transferencias de la Unión. Dentro de las posibilidades de fuentes de financiación adicionales, la búsqueda de capital puesto a disposición por las instituciones financieras internacionales se consideró factible debido al largo historial de operaciones de crédito en períodos anteriores. Así, la recaudación de fondos externos se institucionalizó como parte de la acción propuesta por la SEAI. De acuerdo con el Decreto no. 32.515 del 15 de marzo de 1987, el órgano era responsable de “asistir al gobernador del estado en la supervisión y orientación de los organismos de la administración pública estatal, en la captación de fondos e inversiones extranjeras y en el apoyo al sector privado estatal en proyectos con participación externa”1 (Rio Grande do Sul, 1987, p. 1). Es importante señalar que, teniendo en cuenta las estructuras administrativas anteriores a la creación de la SEAI, el único órgano que recibió el encargo de identificar y analizar las fuentes de fondos fue la Secretaria da Fazenda (SEFAZ). Sin embargo, en el momento de delimitar las funciones que las unidades administrativas de su gestión debían desempeñar, los gobernantes no solían especificar ni diferenciar las fuentes de recurso que debían captar. La iniciativa de contar con una sección administrativa encargada de asesorar en la búsqueda de capitales e inversiones internacionales formó parte de una propuesta inédita o, como dijo

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R. Seitenfus (2020, p. 139) –creador y secretario general de la SEAI– revolucionaria. Ubicado en la Oficina del Gobernador, el órgano tuvo obstáculos creados por condiciones coyunturales desfavorables en su etapa de formación. Ante el estado embrionario de las iniciativas para institucionalizar la paradiplomacia de otras entidades federativas, se tuvo que soportar las adversidades de la acción precursora; no existían órganos análogos consolidados en el aparato administrativo de otros estados y, por lo tanto, las directrices para formalizar la acción paradiplomática del estado debían reflejar lo que se proponía en instituciones más grandes, como el Ministerio de Relaciones Exteriores (Itamaraty). Además, tenían algunas restricciones presupuestarias y se había prohibido contratar funcionarios especializados, lo que dificultaba la creación de una plantilla de funcionarios técnicos, debidamente cualificados para trabajar en el espacio internacional en nombre del gobierno del estado (Seitenfus, 1994). En 1987 se creó otro órgano: el Departamento Central de Projetos (DCP). Como en el caso de la SEAI, el proceso de diseño del DCP ya había sido detallado por el plan de gobierno de Pedro Simón, un documento elaborado y difundido antes de su elección; sin embargo, la división no se formalizó hasta el Decreto no. 32.680 de 13 de noviembre de 1987, ocho meses después de la creación de la SEAI. Los gestores de la época consideraban que la escasez generalizada de recursos requería la materialización de instrumentos de gran alcance financiero, ampliando el abanico de oportunidades para la Administración. En este sentido, la creación del DCP buscaba satisfacer la necesidad de movilizar recursos de terceros para asegurar las condiciones técnicas y formales de la financiación adicional del estado (Simón, 1987, p. 36).

1 [assessorar o governador do estado na supervisão e orientação dos órgãos da administração pública estadual, na captação de recursos e investimentos externos e no apoio ao setor privado estadual em projetos com participação externa].

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El equipo del DCP estaba vinculado a la Secretaria de Coordenação e Planificação (SCP). Entre sus atribuciones se destacan las de encargarse de la formulación de proyectos de carácter multisectorial (múltiples departamentos gubernamentales), facilitando su fluidez y coordinación, y la de ocuparse de los proyectos que superaban la capacidad de implementación de las unidades sectoriales (Rio Grande do Sul, 1987b). Así, el enfoque en la propuesta de nuevos proyectos era evidente, autorizando incluso la contratación de nuevos profesionales especializados para la ejecución y el desarrollo de las actividades previstas. Es de suma importancia destacar la distinción entre dos tipos de proyectos: los multisectoriales, conducidos por la DCP, y los delimitados a una sola unidad de la estructura administrativa. Estos últimos tenían su planificación y ejecución como responsabilidades de cada secretaría estatal. Parte del contenido publicado a través del Mensaje a la Asamblea Legislativa de 1988 justificó la creación de las nuevas secciones del aparato administrativo del estado, además de detallar su organización interna. Sobre las agendas y subdivisiones de la SCP, el gobierno comunicó que el papel del asesor técnico de la secretaría abarcaría los trabajos de naturaleza diversa, desde programas especiales hasta estudios financieros, como contactos con organismos nacionales e internacionales con miras a obtener recursos para la Administración. Con respecto a la SEAI, se la definió como una instancia de acción colaborativa junto a otras unidades administrativas, agencias federales, regionales y estatales, que tienen, encima, como consultores permanentes a los municipios y entidades representativas de los sectores sociales. Además, se destacó la vinculación permanente de la SEAI con el Itamaraty y el encargo de desarrollar negociaciones internacionales directas para la recaudación de fondos al estado (SCP, 1998). En una de las secciones que presenta el avance 1

de los proyectos que ejecuta el Poder Ejecutivo, el Mensaje permite comprobar que parte de las iniciativas de la SCP contaron con el trabajo de asesoría de la SEAI1. De ese modo, sabiéndose que ambos compartían la prerrogativa de la recaudación internacional, se infiere que no hubo una actuación impregnada de competencia atributiva. De acuerdo con la disposición legal, los primeros pasos para la puesta en marcha de la operación que financiaría el Programa Integrado de Melhoria Social (PIMES) se los atribuyeron a la DCP. En lo que concierne al ámbito de la SEAI se citó la promoción de la cooperación técnica y financiera con el Gobierno Federal de Alemania Occidental para el desarrollo de proyectos sociales en el estado. Se comunicó la continuidad de la realización de contactos con las representaciones de Alemania Occidental en el Mensaje a la Asamblea Legislativa de 1989. Sin embargo, los avances concretos de los proyectos que la relación bilateral posibilitó se los atribuyó a la SCP. El Ejecutivo explicó que las etapas de preparación, análisis, financiación y ejecución de los proyectos fueron adquiriendo agilidad gracias a la acción de la DCP. Empero, el Mensaje también reforzó la indispensabilidad de identificar fuentes y líneas de financiación adicionales y que “la articulación entre los distintos órganos, fundamental para alcanzar algunos objetivos, continúa sofocada en alguna medida, pero poco a poco se van eliminando los obstáculos y se van armonizando las formas de funcionamiento” [a articulação entre os diversos órgãos, fundamental para que se concretizem alguns objetivos, continua com certos estrangulamentos, mas, gradativamente, os entraves vão sendo eliminados e harmonizadas as formas de operacionalização] (SCP, 1989, p. 187, traducción nuestra). La insatisfacción en relación a lo que se planificó previamente puede ser un indicio de los ajustes impuestos al aparato de la administración del estado. Asimismo, un cambio

El análisis se vio perjudicado por la ausencia de una página en la versión escaneada del documento.

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crucial entre los dos primeros años de esa gestión se produjo con la sustitución del secretario general de la SEAI. El documento de rendición de cuentas del Poder Ejecutivo que se publicó en 1989 presentó a Paulo Triches como el sustituto de Ricardo Seitenfus en el cargo de titular del órgano. El cambio inaugural rompió la barrera de la sucesión de sustituciones anuales hasta el final del cuatrienio, ya que otros dos nombres –Luiz Gehlen y Luiz Octávio Vieira– también ocuparon la dirección de la secretaría. De ese modo, sumado a la coyuntura desfavorable en la etapa de formación de la SEAI, se refuerza la posibilidad de que haya habido una planificación de la organización interna y de las funciones efectivamente ejercidas por el órgano. En ese mismo ámbito, según el Mensaje de 1989, la secretaría había basado sus acciones en cuatro ejes: la inserción del RS en la política de integración regional del Cono Sur, la cooperación financiera, comercial y tecnológica con los países industrializados, la cooperación en el área cultural y en las áreas de la educación superior y la investigación. En otras palabras, las directrices funcionales se suman al hecho de que los resultados de la actividad de recaudación de fondos se presentaron como logros de la DCP y de otros departamentos de la SCP. Mientras tanto, la red de contactos y las negociaciones internacionales, tareas atribuidas a la SEAI, se ha dirigido a otras propuestas aparte de la paradiplomacia financiera. Según el Mensaje a la Asamblea Legislativa de 1989, la búsqueda de capital financiero de origen internacional ha impulsado el uso de un instrumento paradiplomático particular: las misiones internacionales. La delegación encabezada por el Gobernador se propuso profundizar los contactos con el Banco Interamericano de Desarrollo (BID) y el Banco Internacional de Reconstrucción y Fomento (BIRF), en particular con el objeto de obtener recursos para la financiación de proyectos relacionados con la gestión ambiental. Se puede observar este

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hecho como una demostración de las nuevas estrategias operativas que, según las atribuciones oficiales del órgano, contaron con el asesoramiento de la SEAI. De acuerdo con el informe de Ricardo Seitenfus (Seitenfus 2020, p. 142), hasta mediados de 1989 no se había organizado ninguna reunión con las organizaciones internacionales, estrategia que puede haber sido planteada como resultado del cambio de mando de la secretaría.

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Cuadro 1 - Operaciones financieras internacionales entre 1987 y 1990 PROYECTO

FUENTE

AÑO

VALOR TOTAL (US$)

Programa Integrado de Melhoria Social (PIMES)

BIRF

1990

100.000.000

Fuente: elaboración propia, a partir de los datos proveídos por el Panel COFIEX. Valores no corregidos.

Durante los dos años siguientes, el avance de los proyectos financiados con créditos de origen internacional provocó cambios funcionales y estructurales en el ámbito de la SCP. En 1989, el órgano comenzó a coordinar el Programa de Desarrollo de Infraestructura para la Restauración del Crecimiento, que reunía los principales proyectos realizados por el gobierno estatal, y el Pró-Guaíba. De forma similar al PIMES, programa que avanzó en paralelo a los demás mencionados aquí, una nueva subdivisión de la SCP, creada en 1990, pasó a coordinar el Pró-Guaíba, cuya operación de financiación fue confirmada cinco años después1. De todos modos, el Mensaje a la Asamblea Legislativa de 1991 (SCP, 1991) definió a la SCP como un órgano que actuaba de manera articulada con otras dependencias gubernamentales, destacando la SEFAZ, la Secretaria Especial de Governo (SEG) y la SEAI con el objetivo de obtener financiación externa (SCP, 1991). El PIMES contaba con el Grupo del Banco Mundial (BIRF) como fiduciario de un fondo de préstamos de 100 millones de dólares redistribuidos en líneas de financiación multisectoriales dentro del estado. En lo que respecta al progreso de la operación financiera, Seitenfus (1994, p. 96) destaca el PIMES como un ejemplo ideal de uno de los mejores proyectos de América Latina, pero que tardó cuatro años en materializarse. De acuerdo con su obra, debido a la lentitud del proceso de negociación con las contrapartes extranjeras y de la apro-

bación del préstamo por parte del gobierno federal, los proyectos financiados por medio del crédito internacional son a veces iniciativas que sólo promueven resultados en los gobiernos posteriores, y no pocas veces tienen sus proyectos originales reorientados en su fase de ejecución. Por ello, se justificaría una estructura de gestión institucional, independiente de la alternancia de gobiernos, que permitiera la continuidad de los proyectos orientados por el interés público. El libro y el testimonio de Seitenfus (1994; 2020) corroboran la lectura de que el proyecto institucional se había ajustado en los primeros años de gobierno; en primer lugar, las adversidades que enfrentó la secretaría sí trajeron consecuencias a las actividades efectivamente operadas por la SEAI. Las autoridades del órgano –que sólo incorporó la función de asesorar a la paradiplomacia financiera a partir de la sugerencia de los promotores del plan gubernamental– esperaban que esta disposición se tradujera en la posibilidad de ampliar su equipo de trabajo, algo imposible por la intervención legal del gobernador. Así, motivada también por las incidencias administrativas, políticas y de poder dentro de la gestión estatal, la agencia se adaptó a una instancia que “se dispuso para facilitar, pero no se impuso para comandar” [dispôs para facilitar, mas não se impôs para comandar] (Seitenfus, 2020, p. 146, traducción nuestra); se ofreció como instancia especializada en

1 Las operaciones de financiación del Pró-Guaíba y del proyecto de Control de Inundaciones del Rio dos Sinos, realizadas respectivamente con el BID y el grupo alemán KfW, no fueron oficializadas en el período analizado. Sin embargo, la trayectoria que se retrató en los párrafos anteriores deja claro que el proceso para realizar estos préstamos se inició en los primeros años de la gestión de Pedro Simón.

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los contactos y negociaciones con los actores internacionales, pero dio espacio para que los órganos de la tradición en las relaciones internacionales actuaran autónomamente en favor de sus objetivos. Los ajustes hechos con el objeto de que la SEAI actuara como órgano facilitador, un abridor de puertas (Seitenfus, 2020, p. 142) para los contactos y las negociaciones internacionales –que, al final, se convertían en proyectos liderados por cada unidad administrativa–, se profundizaron aún más luego de los cambios en el puesto de titular. Como se ha comentado anteriormente, la salida de Ricardo Seitenfus tras unos dieciocho meses de mandato de Pedro Simón representó el planteamiento de nuevas estrategias empleadas en los contactos y negociaciones con los organismos internacionales. Por último, se concluye que en los años posteriores a la institucionalización de la SEAI y del DCP-SCP se lograron importantes resultados que no se limitaron a la obtención de recursos financieros internacionales. El volumen de capital y la formación técnica asimilada a través de las relaciones paradiplomáticas con las instituciones internacionales permitieron llevar a cabo diferentes proyectos de la gestión pública estatal, asociados no sólo a los propósitos de provisión de infraestructuras para el desarrollo socioeconómico y medioambiental, sino también a la duración de los programas –por más de una década. Según Nunes (2020), se puede decir que la paradiplomacia financiera es crucial para este resultado, ya que proporciona una oportunidad de mayor calificación a las intervenciones del gobierno.

PERIODO DE 2007-2010 Tal y como explicó el equipo de gobierno de Pedro Simón, las finanzas públicas a media-

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dos de 2007 se encontraban en una situación crítica. Según el plan de gobierno dirigido por Yeda Crusius, la absorción de recursos no oficiales por parte de los gobiernos anteriores fue un componente de la profundización del déficit estructural, y oprimió el equilibrio financiero del estado; la distancia entre ingresos y gastos había alcanzado, en ese momento, el valor de aproximadamente 1,5 mil millones de reales. Los servicios prestados por el sector público, históricamente reconocidos como soporte de una situación privilegiada del estado con relación a los índices de calidad de vida estaban en un proceso incisivo de deterioro (Crusius, 2007). El crédito ofrecido por terceros, aunque haya sido parte del problema fiscal, fue una alternativa para la proposición de proyectos de reestructuración financiera, en vista del agotamiento de las fuentes de crédito tradicionales. Se afirmó que parte de las intenciones del gobierno era (i) aumentar la importancia y las posibilidades que ofrecen las asociaciones público-privadas y (ii) la alternativa de obtener préstamos internacionales para alargar la deuda; una solución trivial que, como expuso el plan de gobierno, depende del aval del Tesoro Nacional y de los Organismos Internacionales (Crusius, 2007, p. 56). El énfasis dado a la necesidad de aprobación, tanto de las instituciones financieras internacionales, como de los órganos federales muestra la conciencia de que la situación de debilidad fiscal podría imposibilitar la realización de las operaciones financieras proyectadas. En opinión de los formuladores del plan gubernamental, la búsqueda de recursos financieros internacionales estaba infrautilizada. Además de los organismos estatales de Japón y Alemania1, se ha citado al Banco Mundial como proveedor de financiación no reembolsable –sin la necesidad de pagar la operación a

1 Según la información del Panel COFIEX, el gobierno del RS llevó a cabo proyectos con la cooperación financiera internacional del Japan Bank for International Cooperation y de la GTZ, una agencia vinculada al Deutsche Gesellschaft für Internationale Zusammenarbeit, en 1997 y 1990 respectivamente.

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largo plazo– principalmente para proyectos de preservación del medio ambiente y alivio de la pobreza. Se constató que los intentos de acceder a estos recursos dependían del impulso restringido a unidades específicas de gobierno, y que esto podría revertirse fomentando la cohesión interna y un mayor nivel de institucionalización de esta práctica; así, se propuso la creación de un organismo especializado en la recaudación de fondos internacionales (Crusius, 2007:58). La Ley 12.697, de 4 de mayo de 2007, fue el instrumento legal que proporcionó la estructura administrativa del gobierno del estado para el periodo de 2007-2010. La antigua SEAI sufrió profundos cambios estructurales; el órgano reestructurado, denominado Secretaria do Desenvolvimento e Assuntos Internacionais (SEDAI), se desplazó de la Oficina del Gobernador para incorporarse al aparato administrativo del poder ejecutivo al mismo nivel que las demás secretarías estatales. La única función heredada de la SEAI fue la de “relacionamiento económico, de integración comunitaria con otros países y organismos internacionales” [relacionamento econômico, de integração comunitária com outros países e organismos internacionais] (Rio Grande do Sul, 2007a, p. 12, traducción nuestra), mientras que el resto de sus tareas se acercaban a la práctica de la paradiplomacia inversora –como la categoriza Bessa Maia (2012).

intermediación entre los organismos bilaterales y multilaterales, para promover y asesorar a los organismos estatales durante la preparación de programas/proyectos de captación de recursos técnicos y financieros (Rio Grande do Sul, 2008). Así, las atribuciones propuestas anteriormente a la SEAI y al DCP quedaron totalmente absorbidas por el DECAP, lo que en teoría ha hecho realidad la centralización de la paradiplomacia financiera. El Mensaje a la Asamblea Legislativa de 2009 registró la ejecución de la mayor operación de concesión de créditos entre una institución financiera multinacional y el estado de RS. El préstamo de 1,1 mil millones de dólares, otorgado por el BIRF, preveía condiciones para reestructurar el 55% de la deuda que no estaba asegurada por el Gobierno Federal, reduciendo los intereses y cargos, asociados al pago de la deuda, a un nivel en el que se ahorrarían alrededor de 600 millones de reales hasta el año 2038 (SPG, 2009:47).

A su vez, a la Secretaria de Planejamento e Gestão (SPG) se le asignó la tarea de prospectar fuentes y alternativas de financiación de las políticas públicas (Rio Grande do Sul, 2007a:8); no pasa desapercibido que no se hizo la distinción entre fuentes nacionales e internacionales. La organización interna de la secretaría se detalló en el Decreto no. 45.668 del 23 de mayo de 2008, que oficializó la creación del Departamento de Captação de Recursos e Preparação de Projetos (DECAP). Esta sección tiene las funciones de: prospectar fuentes de fondos nacionales e internacionales; realizar la

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Cuadro 2 - Operaciones financieras internacionales entre 1987 y 1990 PROYECTO

FUENTE

AÑO

VALOR TOTAL (US$)

Sustentabilidade Fiscal para o Crescimento - RS

BIRF

2008

1.100.000.000

Fuente: elaboración propia, a partir de los datos proveídos por el Panel COFIEX. Valores no corregidos.

Dado el impacto de la debilidad fiscal en la capacidad de endeudamiento del estado, las negociaciones del préstamo que financió el proyecto Sustentabilidade Fiscal para o Crescimento-RS contaron con la decisiva interferencia por parte de los hechos de articulación política. Los trámites para obtener el aval y la aprobación del gobierno federal parecen haber sido facilitados por la influencia directa de Guido Mantega, ministro de hacienda de la época. Guido participó en el proceso de preparación de la operación; teniendo en cuenta las limitaciones de la capacidad de implicación de Rio Grande do Sul, desempeñó un papel crucial para establecer la posibilidad de la operación. En las actividades que implican únicamente la participación directa de representantes del gobierno y de la institución acreedora, se registraron 11 misiones del BIRF para el estado. Posteriormente, se organizó una misión del gobierno de RS a la sede del Banco en marzo de 2008, durante la cual el gobernador del estado realizó la última ronda de negociación (Ferreira, 2015). Tras diez años sin operaciones de préstamo internacional, la ruptura se produjo con la formalización de un proyecto de recuperación fiscal. Se inició una nueva oleada de captación de fondos extranjeros, la mayoría de los cuales empezaron a financiar intervenciones dentro del panorama fiscal del estado. El propósito de las obras públicas, los programas de intervención urbana y los proyectos de desarrollo social y ambiental sucumbieron ante la necesidad de mitigar la situación de endeuda1

miento y asfixia de la economía proveedora de los servicios públicos, escenario que se destaca desde la gestión de 1987-1990. Preguntado por la única operación financiera internacional realizada durante el período, Márcio Biolchi –secretario general de la SEAI de 2008 a 2010– reveló que la conducción del proyecto de recaudación de fondos, una vez establecida la posibilidad de la operación, recayó en la SEFAZ. Así, aunque oficialmente no tenía la tarea de contactar y negociar directamente con los organismos internacionales, la unidad encargada de ejecutar el proyecto de finalidad fiscal hizo funcionar también la paradiplomacia financiera con el BIRF. Esta información se mantuvo en el informe de Carmen Nunes (2020), quien explicó que la transferencia del antiguo director del órgano especializado en la recaudación de fondos internacionales a la SEFAZ pudo haber hecho posible la operación de la paradiplomacia financiera por otro órgano.

PERIODO DE 2011-2014 Una vez más, el escenario de empeoramiento de las finanzas públicas, que implicaba la limitación del papel de la administración pública estatal en la inducción del desarrollo económico, se destacó por el plan gubernamental. La retracción de la capacidad de inversión, fuertemente afectada por los sucesivos años de descenso de los ingresos corrientes netos era una preocupación1. Se pretendía ejecutar un nuevo modelo de gestión fiscal, capaz de alcanzar

Los ingresos corrientes netos se calculan mediante el valor de los ingresos fiscales del estado

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nuevas y crecientes fuentes de recursos para la cualificación y ampliación de los servicios, rescatando así el rol del estado en la promoción del desarrollo económico (SEPLAG, 2011). Se manifestó la intención de aumentar la capacidad de inversión pública, en vista no sólo de la disminución de la participación económica del estado en relación con otras entidades federales, sino también de la importancia de la gestión pública anticíclica en un escenario de recuperación económica global –especialmente sobre los efectos de la crisis de 2008. Se habló de repercusiones especialmente negativas para el sector exportador del estado, por ejemplo. Además, se pretendía identificar oportunidades y liderar la ejecución de proyectos de desarrollo que estuvieran conectados a los cambios a nivel nacional y mundial que impactaron la economía contemporánea. Como compromiso, se abordaba la búsqueda de fuentes de financiación internacional y se establecía un nuevo estándar de relaciones internacionales, aprovechando así mejor los distintos organismos globales de financiación de políticas públicas (Genro, 2011). La Ley 13.601 del 1 de enero de 2011, que dispuso la estructuración administrativa para el periodo 2011-2014, trajo un cambio estructural importante: la extinción de la SEAI. Las oficinas y atribuciones internas del antiguo organismo se distribuyeron oficialmente en tres órganos. A saber: la Assessoria de Cooperação e Relações Internacionais (ACRI), la Secretaria de Desenvolvimento e Promoção do Investimento (SDPI) y la Secretaria da Economia Solidária e Apoio a Micro e Pequena Empresa (SESAMPE). La ACRI, asignada en la Oficina del Gobernador, asumió una posición bastante similar a la que anteriormente tenía la SEAI. El órgano tenía la función de apoyar al gobernador en las cuestiones técnicas y políticas en lo que concierne a la

relación de cooperación e integración comunitaria con otros países y organismos internacionales, en particular con los países del Mercosur y otras tareas relacionadas (SEPLAG, 2011). Según Tarsón Núñez, coordinador de la ACRI, la asesoría debería cumplir “un papel de coordinación y orientación política, iniciando de la idea de que la ejecución de las acciones en el ámbito internacional debe ser responsabilidad de cada una de las secretarías en su ámbito de actuación” (Núñez, 2013, p. 49 citado por Ferreira, 2015, p. 106)1. A su vez, se atribuyó a la Secretaria do Planejamento, Gestão e Participação Especial (SEPLAG) la función de recaudar fondos para la financiación de políticas públicas (Rio Grande do Sul, 2012a:1), de acuerdo a la Ley 13.912, de enero de 2012. En septiembre del mismo año, la Ley 49.624 divulgó la organización interna de este órgano y, entre las funciones del Departamento de Captação de Recursos (DECAP), subordinado a la SEPLAG, se instituyeron las atribuciones de identificar recursos técnicos y financieros nacionales e internacionales para financiar políticas públicas; y coordinar los procedimientos de recaudación de fondos para las agencias de desarrollo nacionales, bilaterales y multilaterales (Rio Grande do Sul, 2012b). Se puede ver la continuidad con lo atribuido a la SGP y al DECAP entre 2007-2010; de nuevo, la gestión estatal no diferenció entre fuentes de recursos internas y externas, ni siquiera los organismos bilaterales de las instituciones multilaterales. El Mensaje a la Asamblea Legislativa de 2012 profundizó el modus operandis de los órganos implicados en las actividades de captación de fondos internacionales. Según el documento, la ACRI ya había avanzado en la articulación de relaciones de trabajo con la Cooperación Andina de Fomento (CAF), además del BID y el BIRF, socios históricos de RS. El gobierno

restados de las transferencias monetarias del gobierno federal y de los municipios. 1 [um papel de coordenação e de orientação política, partindo do pressuposto de que a implementação das ações na esfera internacional deve competir a cada uma das secretarias no seu âmbito de atuação].

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esbozó los propósitos prioritarios de los proyectos que serían financiados por el crédito internacional1. Además, reveló que el SEPLAG intermedió los contactos entre la Secretaria do Desenvolvimento e Promoção do Investimento (SDPI) y el Banco Mundial acerca de las perspectivas con el BID para la financiación de la política industrial del estado; y con la Agence Française de Développement (AFD) sobre la financiación de programas de desarrollo local. Se observa que la búsqueda de capital internacional tenía como objetivo utilizarlo para fomentar las actividades del sector privado, un propósito no visto anteriormente.

Matheus da Silva Junges

rectas con las instituciones financieras internacionales lo ponen en evidencia. En el mismo ámbito, tal como se señala en el Mensaje a la Asamblea Legislativa de 2013 (SEPLAG, 2013), la intención de cualificar y hacer del área internacional un espacio transversal y articulado entre los servidores de todas las secretarías se concilió con los esfuerzos por la creciente institucionalización de la paradiplomacia como herramienta de gestión pública.

A continuación, el Mensaje habló sobre el movimiento de la Secretaria de Justiça e Direitos Humanos (SJDH) para recaudar 150 millones de dólares del BID, volumen que se destinaría al Programa de Oportunidades e Direitos (POD). El POD se empezó a planificar justo al principio de ese gobierno, ya que el documento informaba del avance de los procedimientos de financiación desde la presentación del proyecto a los órganos federales en noviembre de 2011. Además, estaban en marcha otros proyectos destinados a la optimización estructural de la gestión pública y de carácter fiscal, guiados por la acción directa de la SEFAZ. Esto demuestra que, una vez más, la operatividad de la paradiplomacia financiera estuvo más allá de los órganos que tenían la funcionalidad legal y formalmente prevista; lo que se profundizó con la materialización del POD, proyecto hecho posible por una operación financiera negociada directamente por el SJDH (Nunes, 2020). De hecho, el funcionamiento racionalizado de la paradiplomacia financiera formaba parte de la planificación institucional propuesta durante el periodo de 2011-2014. Los cambios impuestos a la estructura administrativa directa, la participación no oficial de la SEFAZ y la SJDH en los contactos y negociaciones di1 Eran ellas: la innovación tecnológica, la educación, el medio ambiente, la modernización de la gestión pública, la infraestructura de transporte, la modernización del sistema productivo rural, la producción de viviendas para grupos de bajos ingresos, la calificación de la seguridad pública y la expansión del crédito a los municipios y las empresas (SEPLAG, 2012).

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Cuadro 3 - Operaciones financieras internacionales realizadas entre 2011 y 2014 PROYECTO

FUENTE

AÑO

VALOR TOTAL (US$)

Projeto de Fortalecimento da Gestão Fiscal do Estado do RS (PROFISCO)

BID

2011

66.666.667

Programa de Apoio à Retomada do Desenvolvimento Econômico e Social do RS (PROREDES)

BIRF

2012

751.390.157

Programa de Consolidação do Equilíbrio Fiscal para o Desenvolvimento do Estado do RS (PROCONFIS)

BID

2012

200.000.000

Programa de Consolidação do Equilíbrio Fiscal para o Desenvolvimento do Estado do RS – II (PROCONFIS II)

BID

2014

200.000.000

Programa de Consolidação do Equilíbrio Fiscal para o Desenvolvimento do Estado do RS – II (PROCONFIS II)

BIRF

2014

280.000.000

Programa de Oportunidades e Direitos – RS (POD)

BID

2014

56.000.000

Fuente: elaboración propia, a partir de los datos proveídos por el Panel COFIEX. Valores no corregidos.

En cuanto a la finalidad del crédito que se recaudaba, cinco de las seis operaciones cubrieron iniciativas en el ámbito fiscal del sector público estatal. Sin embargo, los programas no se limitaron a este dominio. El BIRF y el BID los divulgaron como propuestas de un enfoque innovador, que incorporaba múltiples propósitos en un único proyecto de financiación. En relación a las dos operaciones con el BIRF, el PROREDES contemplaba las áreas de modernización administrativa, infraestructuras y desarrollos aplicados al sector privado, mientras que el PROCONFIS II dirigía los recursos a la gestión fiscal y del agua. El BID utilizó una estrategia similar cuando propuso líneas de financiación para satisfacer las necesidades de los gobiernos subnacionales en torno a la gestión fiscal, así como habilitó operaciones de crédito que también incluían varios propósitos. El hecho de que las instituciones financieras

internacionales propusieron líneas de financiación especialmente orientadas a las necesidades de los gobiernos subnacionales brasileños se complementa con algunos puntos señalados por Carmen Nunes (2020). Como se discutió en la entrevista, la repetición de las asociaciones –especialmente con el BID y el BIRF– llevó a los bancos a ofrecer créditos al gobierno estatal, invirtiendo la dinámica de ejecución de los proyectos, puesto que la oferta se anticipa a la demanda. Además de limitar los resultados de la paradiplomacia financiera del RS con otras organizaciones internacionales aparte del BID y el BIRF, esto tiende a provocar un mayor número de operaciones financieras. Las operaciones financieras internacionales realizadas en el periodo de 2011-2014 presentan dos particularidades. Una de ellas es la posibilidad de que un proyecto sea financiado por más de una institución financiera, como

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ocurrió en PROCONFIS II –financiado por el BID y el BIRF– y, anteriormente, en otros programas del gobierno estatal. Además, es habitual que las operaciones de crédito se dividan en etapas, como fue el caso de PROCONFIS, que se puso a disposición del BID mediante un giro de capital realizado en dos años diferentes: 2012 y 2014. Esto está relacionado con la posición de la contraparte (organizaciones financieras), pero también se relaciona con la capacidad de endeudamiento, determinada cíclicamente según la situación fiscal del estado.

CONCLUSIONES La SEAI no ha tenido una trayectoria institucional estable. Las transiciones políticas han ocasionado cambios en la estructura encargada de dirigir las operaciones internacionales del gobierno del RS. Así, la operación de la paradiplomacia financiera pudo estar envuelta en la continuidad, la planificación y ser estratégicamente operada en base a objetivos de mediano y largo plazo en virtud de la estabilidad institucional de la DCP, órgano que dio origen a la DECAP (Nunes, 2020). El hecho de contar con mejores condiciones en el contexto de la institucionalización parece haber sido determinante para que la DCP y sus agencias sucesoras hayan asumido las atribuciones de la paradiplomacia financiera, que se interrumpieron en el ámbito de la SEAI. Incluso institucionalizada, la práctica de la paradiplomacia financiera se vio incisivamente afectada por aspectos personalistas. En el primer período, cuando la acción del DCP se volvió decisiva para los contactos y negociaciones junto a las instituciones financieras internacionales, la búsqueda de recursos en el ámbito internacional tuvo como componente crucial la experiencia de João Carlos Brum Torres, uno de los formuladores del plan de gobierno que tenía un historial de trabajo con las instituciones del Banco Mundial (Seitenfus, 2020). La experiencia de Brum Torres se tra-

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dujo en una exitosa estructura de captación de fondos para inversiones en las periferias urbanas (Salomón y Nunes, 2007). De los dos últimos periodos de análisis, se destaca la importancia de la acción directa del gobernador en el proceso de negociación de las operaciones financieras internacionales. Para abrir la perspectiva de captación de crédito en el entorno internacional, es habitual que los gobernantes negocien directamente con las contrapartes, tanto a nivel federal como internacional, incluso antes de las iniciativas de formalización de cualquier proyecto a financiar. Es más, no es raro que las negociaciones precedan a la titularidad gubernamental (Biolchi, 2020; Nunes, 2020; Seitenfus, 2020). Por lo tanto, las operaciones destinadas a la reestructuración de la deuda y a la mejora de la gestión fiscal suelen aprobarse y ganarse espacio, en relación con otros propósitos, precisamente porque se enfrentan a la debilidad fiscal, la causa de la incapacidad de pago y endeudamiento. La interferencia de los gobernantes ha crecido en importancia desde el decenio del 2000, ya que el RS ha tenido dificultades para contratar préstamos internacionales, debido a la inadecuación relativa a los parámetros fiscales establecidos por el gobierno federal. Esto interfiere incluso en la estructura administrativa y funcional de la gestión, dado el potencial –o la falta– de crédito internacional para financiar las políticas públicas. No obstante, la paradiplomacia financiera, una herramienta de gestión fundamental para una entidad federativa con escasez de recursos, ha sido gradualmente aceptada como parte del planeamiento de las acciones del estado. Volviendo al papel desempeñado por João Carlos Brum Torres, cabe destacar que también fue el artífice del Gabinete Extraordinário para a Captação de Recursos, en 1993, una unidad del Ayuntamiento de Porto Alegre cuando Tarso Genro era alcalde del municipio. Durante su mandato, las actividades interna-

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cionales del municipio se dividieron entre la mencionada oficina y otra, centrada en las actividades de cooperación internacional, parte de la cual se trasladó a la Oficina del Alcalde de Tarso Genro (Salomón y Nunes, 2007). Ante esto, dada la similitud del modelo institucional propuesto por el gobierno estatal entre 2011-2014, es posible inferir que la experiencia previa del gobernador fue decisiva para la estructura institucional enfocada a los asuntos internacionales. Además, es notoria la influencia de la percepción y el interés personal de los gobernantes en la operatividad de los instrumentos paradiplomáticos en general. De nuevo, parte de las propuestas de gobierno de Tarso Genro son exponentes. Como se ha observado anteriormente, la intención de establecer un nuevo estándar de relaciones internacionales con el empleo de la paradiplomacia financiera como posibilidad de financiación de las políticas públicas se manifestó en el plan de gobierno. De hecho, durante su mandato se amplió la búsqueda de recursos financieros internacionales y se articuló la práctica entre diferentes órganos de la estructura administrativa. En este mismo sentido, además de la repetición de asociaciones, la restricción del número de instituciones financieras internacionales que conceden préstamos al gobierno del RS ha hecho que el gobierno unifique, a lo largo de los años, las actividades de recaudación de fondos en un solo órgano. En otras palabras, los contactos y la negociación de préstamos concedidos por fuentes internacionales ya no se diferencian de los exigidos por las fuentes nacionales. Esto también está relacionado con el gran volumen de capital necesario para llevar a cabo los programas de políticas públicas propuestos por la gestión estatal, cuya capacidad de oferta económica se concentra en las instituciones financieras multinacionales.

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Matheus da Silva Junges

Matheus da Silva Junges Bacharel em Relações Internacionais pela Universidade Federal de Santa Maria (UFSM). É membro do Grupo de Estudos em Instituições e Processos Decisórios nas Relações Internacionais (GEIPRI). Mail: matheusjungles@hotmail.com

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Guilherme de Lima Souza

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Internacionalización descentralizada como camino para el...

SCP (1988). Mensagem à Assembléia Legislativa – Governador Pedro Simon. Porto Alegre: Secretaria de Coordenação e Planejamento. SCP (1989). Mensagem à Assembléia Legislativa – Governador Pedro Simon. Porto Alegre: Secretaria de Coordenação e Planejamento. SCP (1990. Mensagem à Assembléia Legislativa – Governador Pedro Simon. Porto Alegre: Secretaria de Coordenação e Planejamento. SCP (1991). Mensagem à Assembléia Legislativa – Governador Sinval Guazelli. Porto Alegre: Secretaria de Coordenação e Planejamento. SEPLAG (2011). Mensagem à Assembleia Legislativa – Governador Tarso Genro. Porto Alegre: Secretaria do Planejamento, Gestão e Participação Especial. SEPLAG (2012). Mensagem à Assembleia Legislativa – Governador Tarso Genro. Porto Alegre: Secretaria do Planejamento, Gestão e Participação Especial. SEPLAG (2013). Mensagem à Assembleia Legislativa – Governador Tarso Genro. Porto Alegre: Secretaria do Planejamento, Gestão e Participação Especial. SEPLAG (2014). Mensagem à Assembleia Legislativa – Governador Tarso Genro. Porto Alegre: Secretaria do Planejamento, Gestão e Participação Especial. SIMON, P. (1987). Diretrizes de Ação. Porto Alegre, RS. <https://planejamento.rs.gov.br/upload/arquivos/201512/29092416-plano-de-governogoverno-de-pedr o-simon-periodo-de-1987-a-1990.pdf> [Consulta: 27/12/2020]. SPG (2007). Mensagem à Assembléia Legislativa – Governadora Yeda Crusius. Porto Alegre: Secretaria de Planejamento e Gestão. SPG (2008). Mensagem à Assembléia Legislativa – Governadora Yeda Crusius. Porto Alegre: Secretaria de Planejamento e Gestão. SPG (2009). Mensagem à Assembléia Legislativa – Governadora Yeda Crusius. Porto Alegre: Secretaria de Planejamento e Gestão. SPG (2010). Mensagem à Assembléia Legislativa – Governadora Yeda Crusius. Porto Alegre: Secretaria de Planejamento e Gestão. VIGEVANI, T. (2006). Problemas para a atividade internacional das unidades subnacionais - Estados e municípios brasileiros. Revista Brasileira de Ciências Sociais, 21(62).

Trabajos de Investigación en Paradiplomacia

Alice Helena Heil Borba

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Las relaciones internacionales en el estado de Santa Catarina

LAS RELACIONES INTERNACIONALES EN EL ESTADO DE SANTA CATARINA Alice Helena Heil de Borba

Abstract The object of this article is the international relations of the state of Santa Catarina coordinated by the Executive Secretariat for International Affairs (SAI). This article is the result of the author’s master’s thesis, as Missions Manager. It was investigated in what ways the SAI has been able to articulate with other instances (inside and outside the SC government), over time, the international performance of the state. Mainly, the paradiplomacy developed by the state of Santa Catarina (2003 to 2017) was analyzed. And, as a result, the Santa Catarina paradiplomatic agenda resulted in the new concept called Inside Out Strategies, standing out from the traditional theoretical approach of paradiplomacy. Key words: Paradiplomacy; Governments; Santa Catarina.

@chaarlotteborges

Resumo O objeto deste artigo são as relações internacionais do estado de Santa Catarina coordenadas pela Secretaria Executiva de Assuntos Internacionais (SAI). Este artigo é resultado da dissertação de mestrado da autora, enquanto Gerente de Missões. Foi pesquisado de que maneiras a SAI tem conseguido articular com outras instâncias (dentro e fora do governo de SC), ao longo do tempo, a atuação internacional do estado. Principalmente, foi analisada a paradiplomacia desenvolvida pelo estado de Santa Catarina (2003 a 2017). Como resultado, a agenda paradiplomática catarinense resultou no novo conceito chamado Estratégias Inside Out, se destacando do tradicional aporte teórico da paradiplomacia. Palavras chave: Paradiplomacia; Governos Federados; Santa Catarina.

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Alice Helena Heil Borba

LAS RELACIONES INTERNACIONALES EN EL ESTADO DE SANTA CATARINA Alice Helena Heil de Borba

Resumen El objeto de este artículo son las relaciones internacionales del Estado de Santa Catarina coordinadas por la Secretaría Ejecutiva de Asuntos Internacionales (SAI). Este artículo es el resultado de la tesis de maestría de la autora, como Gerente de Misiones. Se investigó de qué manera la SAI ha podido articular con otras instancias (dentro y fuera del gobierno de SC), a lo largo del tiempo, el desempeño internacional del estado. Principalmente se analizó la paradiplomacia desarrollada por el estado de Santa Catarina (2003 a 2017). Como resultado, la agenda paradiplomática de Santa Catarina dio como resultado el nuevo concepto denominado Estrategias Inside Out, que se destaca del enfoque teórico tradicional de la paradiplomacia. Palabras clave: Paradiplomacia; Gobiernos Locales; Santa Catarina.

INTRODUCTION

l desempeño internacional de las entidades subnacionales, que también es conocido como el fenómeno de la paradiplomacia, ha tenido un constante crecimiento en Brasil. Esta investigación se centra en los estudios de Política Internacional y el análisis de Relaciones Internacionales de la paradiplomacia. El surgimiento de entidades subnacionales en el sistema internacional es un tema desafiante en Brasil. Pero este tema no ha recibido la merecida atención de los académicos brasileños, ni en el concepto teórico, ni práctico, y tampoco en la paradiplomacia y en el sistema federalista brasileño. Algunos trabajos sobre entidades subnacionales brasileñas pueden ser encontrados, pero en el Estado de Santa Catarina esta investigación es pionera. El objeto de esta investigación son las relaciones internacionales del Estado de Santa Catarina (SC) coordinadas por su Secretaría Ejecutiva de Asuntos Internacionales

(SAI). Y en este contexto, ‘¿Cómo ha logrado durante estos años la Secretaría de Relaciones Internacionales del Estado de Santa Catarina articular con otros órganos (dentro y fuera del gobierno subnacional), la agenda internacional del Estado?’. Los primeros movimientos de acción paradiplomática del Estado de Santa Catarina sucedieron en la década de 1980, con el hermanamiento del Estado con la provincia de Aomori, Japón. Esta cooperación tiene como objetivo el intercambio cultural y técnico para el cultivo de una especie de manzana llamada ‘Fuji’, que permitió que Santa Catarina se transformará en el mayor productor de manzanas de Brasil. Para realizar esta investigación se adopta el estudio de caso único por procedimiento de análisis documental como método científico. Este método fue considerado el más conveniente porque pode aumentar la comprensión del fenómeno y de las cuestiones que puedan surgir del análisis desarrollado a lo largo del tiempo (Yin, 2001).

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Las relaciones internacionales en el estado de Santa Catarina

Para formular el análisis de las relaciones internacionales del Estado de Santa Catarina, esta investigación se divide en seis secciones, que explican principalmente lo que es la paradiplomacia, como funciona en el mundo, y se intenta explicar la paradiplomacia brasileña a partir del estudio de caso único de las relaciones internacionales del Estado de Santa Catarina.

PARADIPLOMACIA Esta parte del artículo presentará una revisión del concepto de paradiplomacia1, algunas experiencias paradiplomáticas en el mundo y en América Latina para de esta forma entender mejor el termino y sus implicaciones. Para esto, esta parte fue dividida en tres secciones: i) una visión teórica del concepto de paradiplomacia; y ii) una presentación del desarrollo de la paradiplomacia en el mundo y en América Latina Algunos autores afirman que la actuación internacional de estas entidades no es novedad (Sarquís, 2016, Cornago, 2016, Matsumoto, 2011, Tavares, 2016). Por otro lado, otros apuntan que solamente en la década de 1980, cuando terminó la Guerra Fría, el contexto mundial permitió que las entidades subnacionales se involucraran como nuevos actores en la arena internacional (Sassen, 2004) y buscaran el desarrollo paradiplomático de las agendas y departamentos de los gobiernos subnacionales. Las Relaciones Internacionales durante y después de la Guerra Fría generaron una nueva orden mundial. Esta nueva orden resultó de la reacomodación de la esfera doméstica y la dinámica del Sistema Internacional que dio origen a una nueva geografía del poder, concebida con nuevos actores en el Sistema Internacional (Sassen, 2004). Frente a estos cambios, algunos autores buscaron formular teorías que explicaran el surgimiento de nuevos actores en las relaciones internacionales contemporáneas (Keohane & Nye, 1977; Soldatos, 2001; Butler, 1961; Milner, 2009). Es un hecho que los nuevos actores conquistaron cada vez más espacio y participación en el poder en muchas partes del mundo (Sarquís, 2016), como resultado de la necesidad de al-

1 Se adoptará em este articulo el término “paradiplomacia” para referirse al conjunto de estrategias de la agenda internacional coordinadas por entidades subnacionales (Keating, 2004), estados federales y municipios. El término también se refiere a diplomacia descentralizada (Zabala, 2001; (1994), diplomacia en múltiples estratos (Hocking, 1991; 2013), diplomacia constitucional (Kincaid, 2001), diplomacia sub-estatal (Criekemans, 2010) e incluso diplomacia federativa (Schiavon, 2010).

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ternativas y respuestas rápidas a las demandas del mundo en vías de desarrollo y a los cambios en el Sistema Internacional. El termino más utilizado para denominar estos cambios es del profesor Panayotis Soldatos (2001) que creo la palabra “paradiplomacia”, para definir la actuación internacional de las entidades subnacionales. En este contexto, el concepto de paradiplomacia fue desarrollado con base en las experiencias en los Estados del Norte, pero luego la práctica paradiplomática se extendió por el mundo. A medida que se producían los cambios, los autores buscaron teorías que explicaran las relaciones internacionales contemporáneas. Una de ellas, la Teoría de la Interdependencia Compleja, elaborada por Keohane y Nye (1977), afirma que los nuevos actores o acontecimientos en diferentes partes de un sistema, se afectan entre sí. Otra teoría fue la neoliberal, y también la liberal en la década de 1990, que analiza factores como la libre circulación de capitales y la escasa intervención estatal en el mercado. Sea cual sea la explicación teórica utilizada es un hecho que los nuevos actores han ganado más espacio y una porción del poder en varios lugares del mundo (Sarquís, 2016). Se infiere entonces que el concepto de paradiplomacia surgió como un concepto que podía ser utilizado para definir el desempeño internacional de las entidades subnacionales. Como se vio anteriormente, el escenario de fines del siglo XX favoreció el surgimiento de nuevos actores como las entidades subnacionales1. Soldatos (2001) adhirió el prefijo “para” a la palabra “diplomacia”, para designar una acción paralela y subsidiaria al rol diplomático que ejercen los Estados soberanos, que fue desempeñada por los gobiernos subnacionales.

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Independientemente de la teoría, el término “paradiplomacia” será adoptado en esta investigación para referirse al conjunto de estrategias de la agenda internacional coordinadas por las entidades subnacionales (Keating, 2004). Durante mucho tiempo, los estudiosos del tema hicieron referencia al trabajo de Soldatos (2011) como el precursor de la conceptualización de paradiplomacia (Duchacek, 2001; Soldatos; 2001; Cornago, 2004; Kincaid, 2001; Hocking, 1993; 2013; Criekemans, 2010). Sin embargo, la conceptualización más adecuada y actual para la actuación internacional de las entidades subnacionales es de Cornago (2004): La paradiplomacia se puede definir como la participación del gobierno subnacional en las relaciones internacionales mediante el establecimiento de contactos, formales e informales, permanentes o temporarios (ad hoc), con entidades públicas o privadas extranjeras, con el objetivo de promover resultados socioeconómicos o políticos, así como cualquier otra dimensión externa de su propia competencia constitucional (Cornago, 2004, p. 251). Keating (2013), argumenta que las entidades subnacionales se mueven por tres razones: i) económicas, ii) políticas y iii) culturales. El autor también señala que en la práctica los efectos más importantes se dan en el ámbito económico y cultural. Por su parte, Duchacek (2001) enumeró formas de desarrollar la paradiplomacia y destacó seis formas básicas de articularla. Primero, (i) la creación de oficinas de representación permanentes en otros países. Al mantener misiones permanentes en el exterior, los gobiernos afirman sus competencias y funciones internacionales, con el objetivo de incentivar la inversión y el comercio a través de actividades de promoción adecuadas y ne-

1 Respetando la distinción entre Estado y Nación sería correcto utilizar la expresión “subestado” y no “subnacional”. Sin embargo, el término subnacional se utiliza indistintamente para cualquier tipo de entidad gubernamental no central como provincias, municipios, estados federados, regiones, gobiernos regionales, gobiernos locales, entre otros. Por tanto, dado que la bibliografía especializada consagra el término subnacional, éste será el término utilizado en el presente estudio.

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gociaciones directas (paradiplomáticas) con instituciones públicas y privadas; y también para satisfacer las demandas de los funcionarios que se relacionan con los gobiernos extranjeros, así como una influencia efectiva (lobbyng/cabildeo) en la conducción de las políticas nacionales de comercio e inversión (Duchacek, 2001). Segundo, (ii) el envío de misiones comerciales y diplomáticas que involucren a líderes de estos sectores; (iii) el fomento de misiones de corta duración con el objetivo de profundizar una determinada temática; (iv) la realización de ferias comerciales para atraer inversión extranjera y turistas, utilizando herramientas publicitarias; (v) establecer zonas de cooperación internacional. Finalmente, (vi) la participación de autoridades de entidades subnacionales en conferencias, organizaciones internacionales y representaciones diplomáticas de su Estado en el exterior. (Duchacek, 2001). Por ende, además de las formas de actuación, es fundamental presentar las características de las agendas paradiplomáticas, tema que se abordará en la próxima sección. A pesar de que las entidades subnacionales tienen las mismas motivaciones económicas, políticas y culturales (Keating, 2001) y actúan de forma similar, el foco es diferente. A los gobiernos estaduales y municipales les resulta más sencillo trabajar en redes, con organismos internacionales, ONGs, entre otras asociaciones y organizaciones de la sociedad, ya que la cooperación técnica es la agenda de ambos. Pero los gobiernos estaduales enfocan su actuación paradiplomática en la dimensión económica, o sea en el fomento de las exportaciones, atracción de inversiones privadas y el auxilio a las empresas (Salomón, 2013). En la agenda de los municipios prevalece la búsqueda de recursos internacionales y la cooperación estratégica, y no los intereses de las entidades y los hermanamientos.

PARADIPLOMACIA AL REDEDOR DEL MUNDO Teniendo en cuenta que ya hemos analizado el concepto de paradiplomacia, esta subsección se ocupará de explicar brevemente ejemplos de paradiplomacia en el mundo. En vista de que la práctica de la paradiplomacia no es algo nuevo (Cornago, 2010; Salomón, 2011a) y fue intensamente promovida, en la década de 1980, en el hemisferio Norte es importante saber que la actuación paradiplomática luego se extendió a los cinco continentes. La práctica paradiplomática más antigua del hemisferio Norte fue realizada en la provincia de Quebec, en Canadá. Las acciones paradiplomáticas de carácter nacionalista desarrolladas en Quebec fueron motivadas por cuestiones culturales y políticas (ODDONE, 2013). En el siglo XIX, la provincia de Quebec tenía un Ministerio de Relaciones Internacionales independiente del gobierno canadiense y estableció oficinas de representación fuera del país (ODDONE, 2013). Otra práctica más reciente ocurrió en Alemania, donde la Constitución define que las relaciones internacionales con otros estados deben ser conducidas por la Federación. Sin embargo, las divisiones administrativas tienen autonomía para actuar internacionalmente. (LECOURS, 2008) Ya en Asia, durante la transición de la Guerra Fría, el gobierno central chino incentivó la internacionalización de sus provincias, buscando superar el aislamiento internacional. La paradiplomacia fue bienvenida en Beijing y actualmente las provincias chinas son muy activas a nivel internacional (Cornago, 2013). India, por otro lado, tiene como objetivo de sus interacciones diplomáticas subnacionales la promoción de la buena gobernanza y la atracción de inversiones a nivel regional. El Primer Ministro de la India, Nerendra Modi, cuando gobernaba Gujarat, ya actuaba internacionalmente dentro de las limitaciones de la política

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exterior del país, que era muy centralizada. Cuando en 2014 se convirtió en Primer Ministro adhirió al concepto de “diplomacia constituyente” acuñado por John Kincaid (2001) (Tewari, 2016). En África, el contexto del ascenso de los gobiernos subnacionales coincidió con el fin de la bipolaridad y la globalización. Además, el impacto en las interacciones domésticas en los Estados africanos, como el fin del apartheid, el proceso de descolonización portugués y la descentralización política fueron fundamentales para el fenómeno de la paradiplomacia (Andrade, 2015). En América Latina, el fenómeno se dio con el fin de los regímenes dictatoriales y las guerras fronterizas, que el contexto de la Posguerra Fría contribuyó a procesos de redemocratización que confluyeron en nuevos casos de paradiplomacia. La existencia de gobiernos democráticos y, preferentemente, de sistemas federativos, favorece la acción paradiplomática, aunque esta no es una variable independiente, ya que las provincias chinas también operan a nivel internacional. A estos factores se suman los flujos migratorios que se intensificaron a finales de la década y el aumento del multilateralismo con la apertura de conferencias internacionales como las Conferencias Hábitat de Naciones Unidas (ONU) (Salomón, 2013).

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La práctica de paradiplomacia en Brasil es una realidad como en todo el mundo, y esto fue más evidente en los periodos de reconocimiento e impulso del fenómeno. El hecho de que Brasil tenga once estados federales que comparten frontera con diez países de América Latina, diversificó las relaciones paradiplomáticas brasileñas. Las entidades subnacionales brasileñas interactúan con numerosos actores no estatales, como empresas y corporaciones, ONG, medios de comunicación, movimientos sociales, iglesias, entre otros actores involucrados en el ámbito internacional. Algunos de estos actores no estatales actúan en desobediencia del propio Estado, persiguiendo intereses privados o defendiendo diversas causas políticas. Los organismos públicos municipales o estatales, por ejemplo, actúan internacionalmente de forma más orgánica y articulada (Milani, Pinheiro, 2013). En la década de 1990, con Fernando Henrique Cardoso como presidente, hubo un reconocimiento de la paradiplomacia, y por esto, una respuesta inmediata del Gobierno Federal con la creación de una política estatal de Diplomacia Federativa. Con el tiempo se percibió que esto no pasaba de una manera de satisfacer a los nuevos movimientos paradiplomáticas con la intención de coordinarlos y, de esta forma, saber todo lo que estaban haciendo. Ya en la década de 2000, en la presidencia de Luiz Inacio Lula da Silva, hubo un incentivo mayor a la paradiplomacia multilateral, primero entre ciudades, después entre Estados. Las ciudades generalmente tienen más facilidad para articularse multilateralmente, y por eso fueron pioneras en la creación de una asociación multilateral (2005) que fue denominada Foro Nacional de Secretarios y Gestores Municipales de Relaciones Internacionales (FONARI). A pesar de ya existían organizaciones municipales1,

1 Por ejemplo: Frente Nacional de Intendentes (FNP), Confederación Nacional de Municipios (CNM), y la Asociación Brasileña de Municipios (ABM). (Kleiman, 2011).

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esta asociación fue la primera dedicada a acciones internacionales (FONARI, 2017). El FONARI está compuesto por secretarios, coordinadores y asesores de relaciones internacionales de los municipios brasileños. Sus objetivos son la promoción y desarrollo local, la solidaridad internacional, la integración latinoamericana, el fortalecimiento de la cooperación entre los países en vías de desarrollo, y la consolidación de las estructuras locales de relaciones internacionales por medio de la capacitación y concientización política. (FONARI, 2017). En el ámbito de los gobiernos estaduales solamente en 2015 fue creado en Foro Nacional de Gestores Estaduales de Relaciones Internacionales (ForumRI27) usando de referencia la experiencia del FONARI. La iniciativa surgió en el Estado de Santa Catarina y tenía el objetivo de congregar a sus pares en el área de gestión pública, que en algunas ocasiones es diferente a la acción municipal internacional, y colocar en agenda la discusión de la paradiplomacia estatal brasileña (ForumRI27, 2016). La creación del FONARI y del ForumRI27 tuvo como objetivo ganar espacio de articulación y presión política con el Gobierno Federal, y otras asociaciones de gobiernos locales sobre la agenda paradiplomática brasileña (Kleiman, 2011). La actuación paradiplomática brasileña está moldada por la interacción con el gobierno central, y por este motivo es importante mencionar que existen algunas preocupaciones por parte del Gobierno Federal sobre la actuación internacional de las entidades subnacionales. En Brasil, la preocupación del Gobierno Central, también, está relacionada con la percepción de injerencia en la soberanía estatal (Duchacek, 1986, 2001). El argumento principal de esta preocupación por la actuación paradiplomática es la fragmentación de la cohesión de la política brasileña, pero existen otros factores que generar conflictos en la

interacción entre las entidades subnacionales y el gobierno central, que será el asunto abordado por el artículo en la próxima sección. De manera global, el desafío de Brasil es conjugar el interés potencial por las relaciones externas de los gobiernos estaduales y municipales con los líderes del Estado brasileño evitando situaciones dudosas que puedan cuestionar la legalidad de la acción exterior de estos gobiernos. Según Kincaid (2001), el problema es que es Estado Nacional tiene dificultades en repensar su acción externa tomando en consideración los nuevos actores. Esto es una tarea compleja en Estado unitarios con tradición centralista y de régimen político presidencialista. En la próxima sección será abordado el objeto central de esta investigación que son las relaciones internacionales del estado de Santa Catarina.

LA CREACIÓN Y EVOLUCIÓN INSTITUCIONAL DE LA SECRETARIA DE ESTADO DEL GOBIERNO DEL ESTADO DE SANTA CATARINA El estado de Santa Catarina tiene incentivos de influencias externas que lo llevaron a desarrollar su paradiplomacia. La influencia está relacionada al perfil sociodemográfico de la colonización del estado por inmigrantes europeos. La historia de la inmigración europea en el estado es el principal factor motivacional para la internacionalización de Santa Catarina. El objetivo es analizar la institucionalización y evolución de la Secretaría Ejecutiva de Asuntos Internacionales – SAI, y como este organismo ha conseguido coordinar la agencia paradiplomática del estado con otras entidades dentro y fuera del Gobierno de Santa Catarina. En esta sección se presenta el departamento responsable por organizar las relaciones in-

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ternacionales del Gobierno de Santa Catarina antes de la creación de la SAI. Este departamento alguna vez fue la Secretaría de Estado de Desarrollo Económico e Integración de los Mercados del Sur (MERCOSUR) (SDEIM). La creación del SDEIM fue una respuesta al contexto internacional de los procesos de integración regional brasileña. En ese momento, la atención se centró solamente en el desarrollo a través de la promoción del turismo internacional. Más tarde, el SDEIM se extinguió y en 2003 se creó la SAI. Durante el gobierno del gobernador Luiz Henrique da Silveira (20032010), se creó la Secretaría y la coordinación se basó en el concepto de diplomacia federativa acuñado por el Itamaraty1 (Colin, 2017). Por lo tanto, el período analizado que se extiende de 2003 a 2017, se refiere a los dos mandatos de dos gobernadores y dos secretarios diferentes. Para estudiar este período, también se analizaron los perfiles de estos dos gobernadores. En cuanto al perfil de los gobernadores, se pudo observar que el exgobernador, Luiz Henrique da Silveira, estaba más entusiasmado en desarrollar las relaciones internacionales del estado y que el exgobernador, João Raimundo Colombo, estaba menos interesado en el tema. Sin embargo, ambos desarrollaron acciones importantes en su agenda paradiplomática. Por otro lado, el perfil de los secretarios de estado muestra experiencia internacional – excepto en un caso, y apenas uno era diplomático de carrera. Para entender de la evolución institucional de la SAI, se analizaron cronológicamente cuatro leyes. Estas leyes describen el organismo público y sus cambios en la gestión pública del estado de Santa Catarina entre 2003 y 2017. En resumen, el análisis de estas leyes fue importante para identificar los objetivos y lineamientos políticos para la coordinación de la agenda paradiplomática en cada mandato.

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Además, fue necesario verificar que la agenda paradiplomática es ejecutada con diversos actores (dentro y fuera del estado). Primero con los actores que están dentro del territorio del estado, organizados por los Poderes Ejecutivo, Legislativo, Judicial y las organizaciones de la sociedad civil. Más tarde, fue realizada la coordinación con los actores del Poder Ejecutivo por medio del sector de Ceremonial de Secretaria Ejecutiva de la Casa Militar (que es responsable por las ceremonias del Gobernador), la Secretaria de Estado de Planeamiento (SPG), y la Agencia de Inversiones Extranjeras - INVESTE SC. En coordinación con el Poder Legislativo, o sea, la Asamblea Legislativa de Santa Catarina (ALESC) acontecieron más interacciones en los dos mandatos del Gobernador Luiz Henrique da Silveira, porque diversos diputados acompañaron las misiones. Finalmente, referir que no hubo coordinación de agenda paradiplomática con el Poder Judicial hasta 2016. El Ministerio Público fiscal de Santa Catarina formó parte de la delegación durante la Misión Oficial a Alemania, durante la Reunión Económica Anual de Brasil y Alemania. Es importante mencionar que también hay otros actores como universidades, asociaciones comerciales, cámaras de comercio, asociaciones cooperativas, grupos artísticos y culturales, ONG y organizaciones estudiantiles en la agenda paradiplomática. Al mismo tiempo, en el ámbito del Gobierno Federal, la agenda paradiplomática se basó en una asociación recíproca. Primero, con la Subsecretaría de Asuntos Federativos (SAF) de la Presidencia de la República, motivado principalmente por preguntas del Foro Nacional de Gestores Estaduales de Relaciones Internacionales (ForumRI27), en el que Santa Catarina fue pionera, reunió a nueve entidades subnacionales y fundó un foro permanente. Se puede decir que el FONARI fue una inspiración. En el ámbito de los estados federados, las relaciones fueron todas a través del ForumRI27. Sin embargo, con el Ministerio de Relaciones Ex-

1 En 1995, Itamaraty (Ministerio de las Relaciones Exteriores) también acuñó su propia definición de diplomacia federativa (Colin, 2017).

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teriores (MRE-Itamaraty), el estado fue coordinado por la representación en Santa Catarina (ERESC) para asuntos internos, y con la Asesoría de Asuntos Federativos y Parlamentarios en representación de ForumRI27.

transfronteriza; y v) Strategies Inside Out. La contribución de esta sección es con relación al concepto de Strategies Inside Out, creado para describir la forma como el estado de Santa Catarina desarrolló su agenda paradiplomática (Heil de Borda, 2018).

Por tanto, la última coordinación analizada fue la desarrollada con el cuerpo diplomático en Brasil. La coordinación se basa en la necesidad de apoyo específico al Gobernador en misiones en el exterior, recepción de autoridades, convenios de emprendimiento o actividades culturales. Cabe destacar la estrecha comunicación y cooperación con miembros del Cuerpo Consular Honorario de Santa Catarina.

LA AGENDA PARADIPLOMÁTICA DEL ESTADO DE SANTA CATARINA La paradiplomacia está motivada por tres áreas: económica, política y social (Keating, 2004). Dentro de estas motivaciones, las entidades subnacionales buscan la agenda paradiplomática a través de un conjunto de formas básicas de actividad paradiplomática (Duchacek, 2001). En esta sección1 se analizará la agenda paradiplomática del estado de Santa Catarina de 2003 a 2017. La agenda paradiplomática se dividirá en dos períodos. El primer período se refiere al mandato del gobernador Luiz Henrique da Silveira (2003-2010) y el segundo período al mandato del gobernador João Raimundo Colombo (2011-2017) (Heil de Borda, 2018). Fueron establecidas cinco categorías básicas para organizar el análisis de la agenda paradiplomática del Estado de Santa Catarina. Las categorías son: i) Inversiones extranjeras y promoción económica; ii) promoción del turismo; iii) cooperación internacional; iv) integración 1 Con este fin, muchos ex secretarios de estado, ex funcionarios de la SAI y funcionarios de otros estados federales brasileños fueron entrevistados. Este análisis también se basó en informes de gestión, Planes Plurianuales (PPA), Leyes Presupuestarias Anuales (LOA), Leyes de Directrices Presupuestarias (LDO) y una base de datos llamada Sistema Integrado de Planeación y Gestión Fiscal del Estado de Santa Catarina (SIGEF) de la Secretaría de Hacienda.

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GOBERNADOR LUIZ HENRIQUE DA SILVEIRA 2003 – 2010 La agenda paradiplomática del estado de Santa Catarina en el periodo que va de 2003 hasta 2010 corresponde a los dos mandatos del gobernador Luiz Henrique da Silveira (LHS). Durante la primera administración de 2003 a 2006, la agenda paradiplomática del estado tenía un objetivo principal que era “poner a Santa Catarina en el mapa”, según Colin (2017) (SECRETARÍA DE ESTADO DE ARTICULACIÓN INTERNACIONAL, 2004). La segunda gestión en el período de 2007 a 2010, a pesar de que se mantiene el objetivo de mantener a Santa Catarina en el mapa, se modificó la agenda paradiplomática por el contexto del Gobierno Federal y sus directrices de cooperación técnica descentralizada (SECRETARIA ESPECIAL DE ASUNTOS INTERNACIONAIS, 2010). De forma muy resumida se enumeran los principales acontecimientos de la agenda paradiplomática del estado. En esta investigación fueron establecidas cuatro categorías: i) promoción comercial y atracción de inversiones; ii) promoción del turismo; iii) cooperación internacional; y finalmente, iv) integración fronteriza.

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rismo del World Travel and Tourism Council (WTTC) en Florianópolis. La organización del WTTC promovió Brasil y Santa Catarina en los medios de comunicación reconocidos internacionalmente como: NewsWeek, Financial Times, USA Today y BBC World (Secretaria Especial de Asuntos Internacionales, 2010). iii) Cooperación internacional: Las primeras agendas en la cooperación internacional del estado fueron la continuidad del mandado del gobernador Luiz Henrique da Silveira, como intendente1 de Joinville (Colin, 2017), como la instalación de la Escola Teatro Ballet Bolshoi Brasil, única filial fuera de Rusia, que es uno de los mejores ejemplos de la agenda de cooperación internacional (Secretaria Especial de Asuntos Internacionales, 2010). iv) Integración fronteriza: Desde la década de 1990, el estado viene desarrollando una agenda paradiplomática con el MERCOSUR, principalmente porque limita con la provincia de Misiones, en Argentina. En 2003, se estableció un Acuerdo de Cooperación, dirigido únicamente a las estrategias de integración fronteriza, con el objetivo de profundizar el turismo y las exportaciones con las provincias argentinas (SECRETARÍA EJECUTIVA DE ARTICULACIÓN INTERNACIONAL, 2005).

i) Promoción comercial y atracción de inversiones: Colocó el sector productivo como una de las prioridades para ampliar las exportaciones, realizó muchas misiones oficiales para generar la abertura de mercados, como el de la crisis de la carne porcina con Rusia en 2004. Participó de muchas ferias y atrajo muchas empresas para el estado como Carls Zeiss y MWZander (SECRETARIA ESPECIAL DE ASUNTOS INTERNACIONAIS, 2010). ii) Promoción del turismo: En 2009 fue realizado el Summit del 9º Foro Mundial de Tu1 Dependiendo del país, la autoridad municipal que preside el municipio se denomina “Intendente”. El acalde preside la “Alcandía”. Normalmente se utiliza alcalde, pero por ser Brasil un país de América Latina parece más correcto utilizar la Intendente. El Diccionario de la Real Academia Española (RAE) afirma que: “Intendente, ta municipal (…) Titular de la intendencia municipal” (N del T.)

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GOBERNADOR JOÃO RAIMUNDO COLOMBO 2011 – 2017 Esta subsección analiza la agenda paradiplomática del estado de Santa Catarina en el período de 2011 a 2017, que corresponde a los dos mandatos del Gobernador João Raimundo Colombo. De antemano, es necesario informar que, a diferencia de años anteriores, este período no estuvo marcado por una estrategia de coordinación de las relaciones internacionales. El objetivo era atraer inversiones y fomentar las exportaciones del Estado. i) Promoción comercial y atracción de inversores: La agenda se centró en la atracción de inversiones extranjeras. En 2011, la SAI comenzó a contactarse con BMW do Brasil, cuando la empresa Bayerische Motoren Werke AG (BMW) buscaba un lugar para establecerse en América Latina. Tras negociaciones, BMW firmó el contrato de instalación del fabricante de automóviles en la ciudad de Araquari (Secretaria Especial de Asuntos Internacionales, 2013; Fernandes, 2017). El estado creó un organismo específico para fomentar esas atracciones de inversiones, el INVESTE SC.

cooperación o una relación más cercana. La tarea puede parecer fácil porque se considera una agenda reactiva y, también, social de una demanda externa, pero la coordinación con las autoridades diplomáticas requiere mucho cuidado por parte del equipo para que ninguna acción cause malestar con los representantes de entidades extranjeras. iv) Integración fronteriza: desde 2012, la agenda paradiplomática relacionada con la frontera ha sido coordinada por la Secretaría de Planificación del Estado con el Plan de Desarrollo e Integración Fronteriza del Estado de Santa Catarina. En este sentido, el Núcleo Estadual de Franja Fronteriza (NFSC) venía ejerciendo un papel central en la relación con los países del MERCOSUR y en la frontera de Santa Catarina. La SAI actuaba en la integración de la frontera por medio de la Cámara Temática de Asuntos Internacionales (CAI) del NFSC (Secretaria Especial de Asuntos Internacionales, 2017). Para explicar la agenda paradiplomática de 2015-2018 fue necesario crear una nueva categoría denominada Estrategias Inside Out, ya que debido a su extensión provocó la creación de una sección dedica a ella.

ii) Promoción del turismo: En este período fue creada la empresa pública SANTUR, y la promoción internacional del turismo del estado ha sido realizada por la Secretaria de Turismo, Cultura y Deporte, pero también con apoyos puntales de la SAI. En 2017, la SAI representó a SANTUR en un seminario sobre las potencialidades turísticas promovidas por la oficina del Instituto Brasileño de Turismo (EMBRATUR) en el Reino Unido (Secretaria Especial de Asuntos Internacionales, 2019). iii) Cooperación internacional: La SAI recibe constantemente invitaciones para eventos culturales de los embajadores y cónsules honorarios, que pueden resultar en acuerdos de

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ESTRATÉGIAS INSIDE OUT La paradiplomacia tiene tres motivaciones: económicas, políticas y sociales (Keating, 2004). En el contexto de estas motivaciones, las entidades subnacionales utilizan un conjunto de acciones paradiplomáticas tradicionales (Duchacek, 2001). En el análisis de la agenda paradiplomática de los dos gobernadores fue posible agrupar las acciones en las cuatro categorías descriptas anteriormente. Sim embargo, para categorizar algunas actividades de la agenda paradiplomática del estado realizadas en 2015 fue establecida una quinta categoría: Estrategias Inside out. En esta categoría se analizaron tres categorías dirigidas al ámbito interno brasileño que impulsaron la paradiplomacia del estado de Santa Catarina, pero que no encajan en las formas tradicionales de actuación de las entidades subnacionales establecidas por Duchacek (2001). Por lo tanto, la primera estrategia fue la creación del Foro Nacional de Gestores Estaduales de Relaciones Internacionales (ForumRI27). En muchos momentos, las entidades federales son competidoras cuándo se trata de cooperación internacional o atracción de inversiones (Fernandes, 2017). A pesar de eso, la SAI reunió a gestores de varios estados brasileños para crear un Foro permanente en 2015, que resultó en la cooperación entre los estados federales, con el fin de compartir entre sí, oportunidades y las experiencias de buenas prácticas. Cabe señalar que el FórumRI27 se inspiró en el FONARI, creado en 2005, pero no contó con coordinación como el FONARI. Los dos grupos se comunicaron entre sí después de la creación de FórumRI27. En paralelo al Foro fue realizada la I Conferencia Nacional de Relaciones Internacionales: Los nuevos rumbos de la paradiplomacia, que debatió la paradiplomacia con representes académicos como Michael Keating y Noe Cornago, y gestores brasileños en el área internacional

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de los gobiernos estaduales. Esta iniciativa domestica fortaleció las acciones internacionales de los estados federales como una vía de ida y vuelta de la cooperación interna para la proyección nacional e internacional, principalmente ante el Ministerio de Relaciones Exteriores. La segunda estrategia fue la creación, por medio del Decreto nº 423 del 29 de octubre de 2015, de la Medalla al Mérito Gobernador Luiz Henrique. Esta distinción es una forma de homenajear al exgobernador del estado, considerado un ‘político adelantado a su tiempo’ que marcó las relaciones internacionales del estado por ser un visionario audaz (Vitório, 2017). El Ten. Cel. Luiz Carlos Vitório (2017), asistente de las órdenes de los gobernadores desde 2003, destacó la importancia de la medalla de la siguiente manera: Luiz Henrique da Silveira no era un diplomático, pero diplomacia no le faltaba, porque sabía proyectar el estado como nadie. Su entusiasmo al hablar del potencial de Santa Catarina, de sus bellezas naturales, del estado emprendedor, del pueblo trabajador e innovador, fascinaba y encantaba a quien lo escuchaba (Vitório, 2017). El estado de Santa Catarina es el único de los 26 estados federales y el Distrito Federal que creó una distinción estadual específica para las relaciones internacionales con el objetivo de reconocer internamente a las autoridades y otros actores que contribuyeron con las relaciones internacionales de Santa Catarina y fomentar la promoción de la internacionalización del estado. Y, finalmente, la tercera estrategia fue establecer un canal de comunicación participativo con el Cuerpo Consular Honorario del estado. Em 2015, la SAI realizó el 1º Seminario de Integración Consular Catarinense en asociación con la Oficina de Representación Regional del Itamaraty – ERESC. El seminario permitió que los representantes honorarios

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presenten sus demandas al estado. Como resultado del diálogo abierto con algunas embajadas, el Estado de Santa Catarina fue elegido por la División de la Unión Europea, en Brasilia, para albergar la reunión de Embajadores de la Unión Europea 2016. Estas fueron las tres principales agendas estratégicas intencionales de la paradiplomacia de Santa Catarina categorizadas como Estrategia Inside out, ya que la coordinación de las relaciones internacionales se llevó a cabo estrictamente a nivel interno como medio para desarrollar las relaciones internacionales del estado. Más conceptualmente, una estrategia Inside out se define cuando una acción promovida por una unidad subnacional, estrictamente dentro de los dominios del gobierno local o intermedio, involucrando también a otros actores no centrales, para influir en estos otros actores para promover la unidad subnacional a nivel internacional. De esta manera se buscó contribuir con el estudio de caso sobre las relaciones del estado de Santa Catarina de manera pionera con una radiografía sobre el rol de la paradiplomacia de manera conceptual, alrededor del mundo y en América Latina. También reflejó teóricamente el concepto de desempeño internacional estratégico de las estrategias inside out.

CONSIDERACIONES FINALES En conclusión, esta investigación analizó el contexto del surgimiento de la paradiplomacia, su base conceptual, la paradiplomacia en el mundo y en América Latina, y luego se detuvo en Santa Catarina como ejemplo brasileño, ya que es una investigación que aborda todas las acciones de paradiplomacia del estado de

Santa Catarina. Se explicó brevemente su articulación con los actores dentro y fuera del estado de Santa Catarina y, también, la agenda paradiplomática dividida en dos períodos de los mandatos de los exgobernadores Luiz Henrique da Silveira (2003-2010) y João Raimundo Colombo (2011- 2017). Entre las agencias gubernamentales de la entidad subnacional, la estructura paradiplomática es más vulnerable cuando los gobiernos alternan, ya que las relaciones internacionales no suelen ser tratadas como una prioridad en el plan de gobierno. Así, la agenda paradiplomática se cohesiona débilmente y la estructura institucional es susceptible de cambios negativos, ya que no hay conocimiento de la importancia del área internacional (Ramalho Fróio, 2015). Fue posible identificar que la agenda fue más sólida durante la gestión del primer gobernador, pero que, a partir del segundo mandado de Raimundo Colombo, la agenda se empeñó en la divulgación del estado dentro y fuera del territorio catarinense. Si bien hubo tropiezos en la coordinación de las relaciones internacionales durante un cierto período después de 2015, la agenda demostró ser consistente e innovadora, como se vio en la categoría de Estrategias Inside Out. Sin embargo, un resumen de esas cuatro categorías afirma que en relación a las inversiones extranjeras y promoción económica1, Santa Catarina acostumbra enviar al exterior y recibir delegaciones extranjeras para fines políticos y empresariales. El Estado cuenta con un organismo específico para fomentar estos atractivos de inversión, la INVESTESC. Finalmente, al analizar la agenda paradiplomática de Santa Catarina con la literatura ya conocida fue posible inferir que esta agenda

1 Un enfoque más profundo de la atracción de inversiones y la promoción económica va más allá del objetivo de este artículo, pero se puede encontrar fácilmente en la tesis de maestría de la UFSC: Relaciones internacionales en el estado de Santa Catarina.

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posee algunas semejanzas con las demás, pero también una característica distinta de acción que dio origen al concepto de Strategies Inside Out. Con el análisis de la agenda paradiplomática de Santa Catarina, se infiere que esta se asemeja a la de otros gobiernos estaduales. Pero la motivación de la agenda paradiplomática del estado de Santa Catarina es única, ya que lleva un vínculo internacional desde sus colonias emprendedoras. Sin embargo, la coordinación de la práctica es similar a la de otros estados, lo que significa que las entidades subnacionales brasileñas utilizan estrategias similares para desarrollar sus relaciones internacionales, la mayoría de las cuales corresponden a las formas teóricas establecidas por la paradiplomacia. Con el conocimiento adquirido en otros casos de estudio, también se verifica que el Estado se diferenció de los otros con las acciones de la categoría Estrategias Inside Out. Finalmente es importante resaltar que los gobernadores e intendentes municipales son los actores principales en la paradiplomacia brasileña, porque cuando ven el desempeño internacional como un vector de desarrollo, se involucran en la paradiplomacia. Además, la decisión personal del gobernador y el intendente, incluida la política del partido al que pertenecen; las demandas de otras agencias gubernamentales; la presión de los grupos de la sociedad civil y del sector privado también influyen en las decisiones gubernamentales (Ramalho Fróio, 2015). Este análisis de fuentes primarias sobre la coordinación de las relaciones internacionales del estado de Santa Catarina concluye como una contribución al área científica con el concepto de acción estratégica adoptado por el estado de Santa Catarina, la Estrategia Inside Out, que ofrece un análisis que lo distingue de otras entidades federativas brasileñas. Esta investigación asoció la teoría a la práctica de la paradiplomacia, acercado el estudio de caso

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con la experiencia del estado de Santa Catarina y sus principales acciones, lo que contribuye con el tema en Brasil.

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Las relaciones internacionales en el estado de Santa Catarina

Alice Helena Heil de Borba Licenciada en Relaciones Internacionales por la Universidad de Vale do Itajaí – UNIVALI. Es profesora en Relaciones Internacionales por el Programa de Pos-Graduación en Relaciones Internacionales de la Universidad Federal de Santa Catarina – UFSC. Trabajó en el área de Relaciones Internacionales en la Universidad de la Región de Joinville – UNIVILLE, ubicada en el sector de la Asesoría Internacional en la internacionalización de esa institución y de la educación superior. Fue Secretaria General del Foro Nacional de Administradores del Estado de Relaciones Internacionales – FÓRUM RI 27. Fue Coordinadora de la Cámara Temática de Asuntos Internacionales en el Núcleo de la Franja Fronteriza del Estado de Santa Catarina. Hasta el 2019, trabajó en la Secretaría de Asuntos Internacionales del Gobierno del Estado de Santa Catarina. Mail: alice.hb@hotmail.com

Trabajos de Investigación en Paradiplomacia

Alice Helena Heil Borba

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Las relaciones internacionales en el estado de Santa Catarina

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Trabajos de Investigación en Paradiplomacia

Ramon Cristiano Bonifacio / Daniel Villarruel Reynoso

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La evolución de la paradiplomacia en el estado de Bahía

LA EVOLUCIÓN DE LA PARADIPLOMACIA EN EL ESTADO DE BAHÍA Y SU RELEVANCIA EN EL ENFRENTAMIENTO DE LA PANDEMIA DEL COVID-19 Sílvia Barros de Santana Corrêa

Abstract Paradiplomacy is, today more than ever, part of Brazilian foreign policy. Although it is not something new in the country’s history, in the middle of one of the greatest health, economic and social crises in the world, caused by the Covid-19 pandemic, subnational units have been protagonists in the fight against the coronavirus. Given the limitations that the Brazilian Constitution of 1988 establishes regarding the exercise of paradiplomacy, this paper seeks to answer to what extent the normative centralization of the Federal Government hinders the confrontation of a pandemic? With this objective in mind, the case of the state of Bahia and its performance during the coronavirus crisis will be analyzed. Key words: Paradiplomacy, Ciudades, Belo Horizonte, Local-Internacional Interest (ILI).

@chaarlotteborges

Resumo A paradiplomacia é, hoje mais do que nunca, parte da política externa brasileira. Embora não seja algo novo na história do país, no meio de uma das maiores crises sanitárias, econômicas e sociais do mundo, causada pela pandemia da Covid-19, as unidades subnacionais têm sido protagonistas na luta contra o coronavírus. Dadas as limitações que a Constituição Brasileira de 1988 estabelece em relação ao exercício da paradiplomacia, este trabalho procura responder até que ponto a centralização normativa do Governo Federal dificulta o confronto de uma pandemia? Com este objetivo em mente, será analisado o caso do estado da Bahia e o seu desempenho durante a crise do coronavírus. Palavras-chave: Paradiplomacia, Cidades, Belo Horizonte, Interesse Local-Internacional (ILI).

Trabajos de Investigación en Paradiplomacia

Sílvia Barros de Santana Corrêa

LA EVOLUCIÓN DE LA PARADIPLOMACIA EN EL ESTADO DE BAHÍA Y SU RELEVANCIA EN EL ENFRENTAMIENTO DE LA PANDEMIA DEL COVID-19 Sílvia Barros de Santana Corrêa

Resumen La paradiplomacia forma parte, hoy más que nunca, de la política exterior brasileña. Aunque no se trate de algo nuevo en la historia del país, en medio a una de las mayores crisis sanitarias, económicas y sociales que vive el mundo, provocada por la pandemia del Covid-19, las unidades subnacionales han sido protagonistas en la lucha contra el coronavirus. Dadas las limitaciones que la Constitución brasileña de 1988 establece con relación al ejercicio de la paradiplomacia, este trabajo busca responder ¿en qué medida la centralización normativa del Gobierno Federal dificulta el enfrentamiento de una pandemia? Con este objetivo será analizado el caso del estado de Bahía y su actuación durante la crisis del coronavirus. Palabras clave: Paradiplomacia; Cooperación Internacional; Covid-19; Bahía.

INTRODUCCIÓN

partir de la segunda mitad del siglo XX, especialmente después de la Guerra Fría, el nuevo panorama de la escena internacional trajo consigo nuevas formas de practicar la política exterior. Conceptos clásicos como el de “equilibrio de poder” comenzaron a ser revisados debido a las lagunas que dejaban en un mundo cada vez más complejo que requería análisis más sofisticados y precisos (Aprigio, 2015). Las primeras formas de regulación de los tratados, en las que sólo se trataba a los Estados soberanos nacionales como personas jurídicas de derecho público externo, ya no tenían cabida. El propio ordenamiento jurídico constató el nacimiento de una nueva actuación de un sujeto, dotado de derechos y obligaciones internacionales: las organizaciones internacionales (Branco, 2007). En el caso de Brasil, este surgimiento de nuevos actores que, aunque nuevos en la arena internacional, ya formaban parte de la composición interna de los Estados, inauguró una nueva etapa en la política exterior brasileña. Diversos actores como los sindicatos, los me-

dios de comunicación, la opinión pública, las universidades, las cámaras de comercio, los grupos religiosos, entre otros, empezaron a participar activamente en el ámbito internacional, pero los que recibieron el título de “subnacionales” fueron sólo aquellos que adquirieron protagonismo internacional. Las ciudades, los municipios, los estados federados, las provincias, los departamentos, las regiones, las comarcas, las comunidades autónomas, los consejos comarcales y cualquier otro actor político que sea parte constitutiva de los Estados y que actúe en el ámbito internacional o interactúe con cuestiones de política exterior son modelos de actores subnacionales. Paralelamente al cuestionamiento de los principios clásicos, se ha hecho más evidente la incapacidad de los Estados soberanos para atender las necesidades de sus unidades subnacionales. Esta brecha ha empujado a estos actores (ciudades, estados/provincias) hacia el activismo, así como a asumir un rol protagónico para trabajar en la internacionalización de sus intereses y necesidades con el objetivo de lograr el desarrollo local (Aprigio, 2015). Aquí debemos hacer referencia al fenómeno de la “nueva geografía del poder” (Sassen, 1999:1), que no

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La evolución de la paradiplomacia en el estado de Bahía

representa la pérdida o el declive del poder estatal, sino que implica un proceso más amplio de cambio por parte del Estado, más complejo que una simple pérdida de poder. Representa un reposicionamiento del Estado en un ámbito de poder más amplio, una resignificación de la labor de los Estados (Sassen, 1999: 1-2). De esta manera, debido a las particularidades y diversidades de las entidades involucradas e interconectadas dentro del sistema internacional, lo que demuestra la ausencia de fronteras o límites tradicionales, la paradiplomacia se diseña de manera más firme y estable dentro del proceso de inmersión internacional de los actores subnacionales (Aprigio, 2015). En situaciones críticas, la intervención y la esencialidad de las acciones emprendidas por las unidades subnacionales destacan aún más. La crisis sanitaria, económica y social promovida por la pandemia del Covid-19, puso de manifiesto la relevancia de los actores subnacionales para afrontar las crisis. La inteligencia de las unidades subnacionales, en asociación con la gestión racional de los gobernadores, fue crucial para mitigar los efectos negativos del retraso en la aplicación de las medidas por parte del Gobierno Federal de Brasil. Las entidades subnacionales tomaron la delantera e iniciaron por su cuenta el proceso de recaudación de fondos, el decreto de medidas restrictivas e incluso la búsqueda de acuerdos de cooperación para adquirir una vacuna contra el coronavirus. Aunque los gobiernos subnacionales han demostrado sus habilidades en la correcta ejecución y cumplimiento de acuerdos y asociaciones internacionales, la paradiplomacia brasileña se enfrenta a algunos obstáculos normativos. A nivel constitucional, los temas relacionados con las relaciones internacionales nunca se han especificado con precisión ni se han explicado de forma coherente en las constituciones federales brasileñas. La Constitución Federal de

1988 (CF/88) trató el tema de forma dispersa a través de algunos artículos y secciones. No institucionalizó y mucho menos reconoció la paradiplomacia, colocando cualquier práctica relacionada con la política exterior bajo la dirección exclusiva de la Unión, siendo ésta la única forma posible de representación oficial internacional de Brasil (Prado, 2014). Buscando presentar el proceso de consolidación normativa de las relaciones internacionales en Brasil, este artículo pretende analizar la institucionalización de las actividades internacionales a partir de la Constitución Federal brasileña de 1988 y los impactos de su carácter centralizador en los intentos de limitar la inmersión de las unidades subnacionales en la política exterior. Este objetivo será alcanzado a partir del estudio del caso del estado de Bahía, que viene utilizando los espacios intergubernamentales para trascender los límites normativos establecidos por la Constitución. Metodológicamente se trata de una investigación bibliográfica que, además de la revisión de la literatura especializada, analiza también fuentes documentales como la Constitución de Brasil e informes específicos de unidades subnacionales y organismos internacionales. El artículo presenta las acciones que llevaron al estado de Bahía a convertirse en la única unidad subnacional del Norte y Nordeste del país a ser una referencia en Cities For Global Health1, la primera iniciativa internacional para compartir prácticas de ciudades modelo en políticas públicas para combatir el coronavirus. Y, por último, se presentará el proceso que permitió la firma de un acuerdo entre el Fondo Soberano Ruso (RDIF) y el estado de Bahía para adquirir dosis de la vacuna rusa SPUTNIK V e información científica para su producción, proceso que está constitucionalmente bloqueado por la necesidad de aprobación del Gobierno Federal.

1 Cities For Global Health, “Experiencias de primera mano para repensar nuestras ciudades después de la pandemia” [en línea], España, 2020, <https://www.citiesforglobalhealth.org/> [ Consultado: 29 de febrero de 2021].

Trabajos de Investigación en Paradiplomacia

LA PARADIPLOMACIA EN BRASIL Desde los primeros años de la redemocratización del país, que precedieron a la promulgación de la Constitución Federal de 1988, Brasil ya vivía una nueva fase de su historia federalista, marcada también por el proceso de globalización. Al igual que en otros países, una de las principales consecuencias de la globalización en Brasil fue alimentar la aparición de nuevos actores en la agenda política internacional, actores que, institucionalizados o no, comenzaron a construir nuevas formas de inmersión en el sistema internacional (Gomes Filho, 2011). En la búsqueda de su desarrollo económico y social -que creó un movimiento de presión sobre el Poder Central- las unidades subnacionales comenzaron a ejercer cierta autonomía internacional, representada por sus avances en la firma de asociaciones internacionales y la participación en eventos y agendas globales. Simultáneamente a la entrada de nuevos actores en el ámbito de las relaciones internacionales, Brasil se enfrentaba a una crisis de estabilidad interna, que fue el entorno propicio para la expansión de la autonomía estatal, que fue en paralelo a la creación y consolidación de la nueva Constitución Federal. La Constitución Federal de Brasil de 1988 (CF/88), también conocida como Carta Maior o Constituição Cidadã, tiene gran importancia para las relaciones internacionales de Brasil. Porque garantiza los derechos que en su día fueron confiscados a los ciudadanos brasileños hasta el proceso de redemocratización, la CF/88 representa un gran paso hacia una mejor calidad de vida y desarrollo en Brasil. Más allá de las cuestiones internas, la Constitución Ciudadana marcó una nueva etapa en la política exterior brasileña. Por primera vez, Brasil asignó un carácter normativo a la celebración de acuerdos internacionales, así como al establecimiento de vínculos de cooperación para el desarrollo (Aprigio, 2015).

Sílvia Barros de Santana Corrêa

Como novedad, además de restablecer el estado de derecho democrático, la CF/88 trajo artículos y secciones que abordan la acción internacional, donde, a partir de su interpretación, es posible delimitar las capacidades constitucionales asignadas a los estados y municipios dentro de la política exterior. A pesar de su carácter disperso y centralizado, algunos artículos de la actual Constitución merecen ser destacados por su relevancia para la apertura de oportunidades internacionales. El artículo 4 es el primero que presenta los pilares que establecen la República Federativa de Brasil en las relaciones internacionales. El artículo 21, punto I, establece que las relaciones con Estados extranjeros, así como la participación en organizaciones internacionales, son responsabilidad de la Unión. En concordancia con estos artículos, el artículo 84, incisos VII y VIII, atribuye específicamente al presidente de la república establecer relaciones con otros países y establecer representaciones diplomáticas, así como celebrar tratados sujetos a referéndum del Congreso Nacional. A pesar de las menciones específicas al gobierno federal, algunos artículos abren el camino para que las unidades subnacionales realicen actividades paradiplomáticas. El artículo 52, punto V de la Constitución es un buen ejemplo. Establece que los Estados miembros del Distrito Federal y los municipios podrán celebrar tratados de financiamiento con entidades internacionales, siempre y cuando obtengan el consentimiento del Senado Federal. Otro ejemplo lo encontramos en el artículo 25, párrafo 1, que atribuye a los Estados miembros atribuciones que no están impedidas por la Constitución. Por estas atribuciones en los ámbitos administrativo, legislativo y fiscal, se entiende dónde está la autonomía de los estados miembros brasileños. A partir de esto, el principio que describe esta división de poderes, el predominio del interés, cobra importancia para la comprensión de las actividades paradiplomáticas en Brasil (Prado, 2014).

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La evolución de la paradiplomacia en el estado de Bahía

Durante muchos años, el Ministerio de Asuntos Exteriores de Brasil (MRE o Itamaraty) interpretó los citados artículos y cláusulas de forma muy literal y restringida, y no aceptó ningún tipo de participación internacional de los Estados brasileños con otras naciones u organismos internacionales. Este tipo de análisis incongruente de la Constitución Federal estaba bastante alejado de la realidad vivida por los estados y municipios. Brasil, siendo un país de proporciones continentales, acabaría atrofiando la mayoría de sus formas de inmersión en el escenario internacional, debido a la imposibilidad de que la Unión sea el único agente de las actividades internacionales. Ya sea por las peculiaridades del federalismo brasileño o por la geopolítica actual, el contenido literal de los artículos constitucionales no es suficiente para llenar los vacíos relativos a la actividad internacional de las unidades subnacionales (Amorim, 2019). Según Tullo Vigevani (2006), los autores que se centran en el análisis de las unidades subnacionales afirman que existen experiencias consolidadas, sobre todo en los países que forman parte de la Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económico (OCDE), que demuestran el aumento de la importancia y el ascenso de los gobiernos subnacionales en la política exterior de los Estados. Las contribuciones a la política exterior brasileña realizadas por las unidades subnacionales desde que fueron reconocidas como entidades federadas en la Constitución Federal de 1988 abrieron la puerta a debates más amplios sobre las posibilidades de descentralizar la participación de Brasil en el sistema internacional. En general, las constituciones de las unidades federadas no discuten la paradiplomacia de forma objetiva. Sin embargo, es posible ver que tanto el gobierno nacional como los propios agentes subnacionales han hecho un esfuerzo, desde la Constitución de 1988, para adaptar y estimular la inmersión de los estados y municipios en el universo de la paradiplomacia.

Barreto (2001) afirma que es precisamente en la confrontación de las limitaciones de la cuestión regional que los estados paradiplomáticos avanzan. Otro punto que facilitó la inmersión de los Estados federales en la paradiplomacia fueron las llamadas “fronteras porosas entre países”, especialmente el movimiento transfronterizo denominado sovernaciones perforadas o fronteras soberanas permeables. En términos prácticos, es cuando una frontera entre Estados acaba convirtiéndose en una integración económica, social y cultural, fomentando las relaciones recíprocas, lo que implica nuevas precisiones normativas. Además de buscar satisfacer sus demandas e internacionalizar sus culturas, los estados y municipios comenzaron a preocuparse por el espacio global debido a la propia visión que estos tenían de ellos, que los señalaba como agentes de desarrollo económico. Las unidades subnacionales tienen mayor capacidad para adaptar sus sociedades, sus mercados y su tecnología de manera más precisa que el Poder Central, ya que pueden visualizar de manera aislada sus fortalezas y debilidades, y son capaces de trabajar de manera más específica y aislada en sus temas. Esto les lleva (a las unidades subnacionales) a ganar espacios más directos en la arena internacional, así como a aprovechar los beneficios de la globalización que mejor sirven a sus especificidades, para al menos evitar pérdidas y mitigar daños.

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Sílvia Barros de Santana Corrêa

En Brasil, como en el resto del mundo, la creciente importancia de la interdependencia de las naciones ha llevado a los Estados a tener en cuenta sus unidades subnacionales a la hora de alcanzar acuerdos de política exterior, así como en sus políticas públicas generales. Junto con la preocupación por el estado de bienestar, se ha producido una especie de ampliación en la percepción de cómo el entorno internacional interfiere en los asuntos locales, llegando a las poblaciones y permitiendo el apoyo político y social a la toma de decisiones gubernamentales (Duchacek, 1990).

trucción de estos acuerdos internacionales de los gobiernos subnacionales del país, lo que reduce la credibilidad y la fuerza legal de las prácticas paradiplomáticas que celebran estados y municipios. Al analizar la Constitución Federal especialmente los ordenamientos de Derecho Internacional Público se tiene la percepción sobre la falta de validez de las responsabilidades jurídicas asumidas por los gobiernos subnacionales, es decir, que no pueden ser reclamadas en otro momento debido a la falta de representación jurídica internacional (Amorim, 2019).

Hay un punto relevante en cuanto a la discusión normativa que tiene que ver con el impasse del Pacto Federativo en el Senado Federal, que rige la discusión sobre hasta dónde hay espacio para que las unidades subnacionales se posicionen en política exterior. En octubre de 2012 se creó la Comisión Especial Externa del Senado Federal para estudiar y proponer mecanismos de solución a los problemas relacionados con el Sistema Federativo. Los temas que más componen la agenda prioritaria son los de carácter fiscal y tributario, la exploración minera, las normas de amortización de la deuda y las asignaciones presupuestarias. Los temas asociados a la división de responsabilidades y acciones, especialmente en el ámbito internacional de las unidades subnacionales del país, aún no han recibido ninguna propuesta de medidas por parte de la Comisión Especial Externa del Senado (Prado, 2014).

A pesar de esta información, los acuerdos ejecutados por los gobiernos subnacionales brasileños siguen realizándose y creciendo a lo largo de los años, alcanzando nuevas áreas y desarrollando sus propios mecanismos. Esto demuestra el esfuerzo que está haciendo la paradiplomacia brasileña para trascender los límites constitucionales y sus impactos (especialmente en tiempos de crisis, como la actual provocada por la pandemia de coronavirus) hasta que se tome alguna medida normativa.

La legislación y la doctrina nacional viven en constante oposición. Si, por un lado, persisten las normas constitucionales y las orientaciones a seguir en cuanto a las restricciones a la acción internacional de los estados y municipios, por otro, está la realidad y la práctica cotidiana de varias unidades subnacionales brasileñas, donde la participación en la política exterior forma parte de su rutina, incluso de manera formal, como la ejecución de acuerdos de cooperación directa. Sin embargo, la falta de un aparato normativo limita la cons-

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La evolución de la paradiplomacia en el estado de Bahía

SUPERAR LOS OBSTÁCULOS CONSTITUCIONALES: ENTORNOS DE ARTICULACIÓN INTERGUBERNAMENTAL En general, es posible percibir dos soluciones a las limitaciones constitucionales impuestas a los estados y municipios en relación con la celebración de acuerdos internacionales. La primera, y posiblemente la más antigua ambición de las unidades subnacionales, es ir hacia una enmienda constitucional. Desgraciadamente esta medida es un camino difícil debido principalmente a la inexistencia de un entorno político que considere necesario el debate en torno a esta reforma, y que propicie un cambio constitucional o un marco legal que sustancie la paradiplomacia. La otra solución no es bien vista por las unidades nacionales, ya que representa, en parte, un cierto retroceso respecto a lo ya logrado por los gobiernos subnacionales, ya que los condicionaría a no mediar en acuerdos internacionales con valor jurídico, limitándolos a agentes figurativos en acuerdos del sector privado. Al observar los documentos oficiales de los dictámenes jurídicos que el Ministerio de Relaciones Exteriores mostró sobre las negociaciones entre los estados nacionales y los gobiernos extranjeros, como el celebrado el 22 de julio de 1905, en una negociación del Gobierno del Estado de Bahía con un cónsul italiano, queda en evidencia el carácter de los pocos márgenes de Itamaraty para la negociación sobre las acciones autónomas de los gobiernos subnacionales: [...] No creo, sin embargo, que en el estado actual de la denuncia se pueda atacar este punto doctrinal. El Estado de Bahía hizo la oferta, ya no podía retirarla por la negativa de Italia. El Gobierno Federal tampoco puede seguir advirtiendo la incorrección de la negociación en-

tre un Cónsul y un Gobernador de Estado. La Unión es la entidad internacional y el Ministerio de Asuntos Exteriores es su representante en el extranjero. Los agentes diplomáticos o consulares sólo pueden ocuparse de asuntos de esta naturaleza. [...] (Medeiros, 2000:15) Este comportamiento es el resultado del modelo federativo centralizado que refuerza el poder del Gobierno Federal en determinados contextos sobre el tema de la soberanía nacional. Sin embargo, la década de 1990 trajo como novedad la concreción de la preocupación del Ministerio de Asuntos Exteriores por los gobiernos subnacionales con la fundación de la diplomacia federal en 1995. Esta representa una política de Estado a favor de un diálogo más estrecho entre las unidades subnacionales y el gobierno federal, para tratar de coordinar sus acciones internacionales (Amorim, 2014). Esta iniciativa de Itamaraty buscaba no sólo acercar el Poder Central a los gobiernos locales, sino también añadir la dimensión subnacional a la agenda del MRE, al tratar de tener en cuenta sus opiniones e intereses en la política exterior brasileña. Sin embargo, en la práctica, la diplomacia federal pretendía utilizarse como un mecanismo para controlar los intereses de los gobiernos subnacionales, antes de que se convirtieran en una amenaza para la formulación de la política exterior a nivel federal. La diplomacia federal fue la puerta de entrada para que se establecieran las primeras oficinas regionales de representación del MRE en las principales capitales brasileñas. Este proceso de creación de estructuras por parte del Poder Ejecutivo y de Itamaraty a partir de la década de 1990 afirmó la legitimidad de los acuerdos internacionales alcanzados por vía paradiplomática. Una de las principales estrategias utilizadas por los estados y municipios para promover una agenda internacional es la creación de secretarías, asesorías u oficinas internacionales. El estado de Río de Janeiro, en 1983, fue el primero en crear la Oficina de Relaciones Internacionales del estado, durante el gobier-

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no de Leonel Brizola. Al internacionalizar una unidad federativa, los gestores de las unidades subnacionales demuestran su decisión sobre la necesidad de trascender los límites impuestos por el Gobierno Federal y, en cierta medida, por la propia Constitución Federal. No se trata de avanzar hacia la desobediencia o la desvinculación del Estado Nacional, sino que se refiere a un nuevo instrumento para resolver viejos problemas propios de las unidades subnacionales que aún no han encontrado respuestas efectivas desde el Poder Ejecutivo. Según Soraya Pessino, Directora de Relaciones Internacionales del Ayuntamiento de Salvador, capital del Estado de Bahía, se trata de una ruptura con lo tradicional mediante nuevos enfoques profesionalizados que reducen los costes, garantizan la sostenibilidad y refuerzan el desarrollo socioeconómico y medioambiental de las ciudades. Una de las principales razones por la que los gobiernos subnacionales buscan formar parte de la política internacional es la necesidad de encontrar apoyos financieros para los acuerdos internacionales de comercio y cooperación. Cuando los dirigentes de los gobiernos subnacionales realizan viajes internacionales o reciben a extranjeros en su territorio, establecen contactos que amplían su capacidad de articulación internacional. Sobre la base de estos contactos, la paradiplomacia se establece y afirma su lugar en la escena internacional.

LA PARADIPLOMACIA EN EL ESTADO DE BAHÍA El año 2012 fue un año importante para Bahía y llamó mucho la atención de la prensa sobre la agenda internacional propuesta por el ex gobernador del estado de Bahía, Jacques Wagner. El gobernador realizó más viajes internacionales que sus predecesores, lo que llevó el debate sobre la internacionalización de Bahía a la primera línea de la agenda gubernamen-

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tal. Durante el mismo período, el municipio de Salvador también tiene datos significativos de las prácticas internacionales, como la articulación para implementar la primera Casa de la ONU de Brasil en Salvador (Amorim, 2019). Se sabe que, en teoría, las actividades internacionales de los estados y municipios deben alinearse con las directrices de la política exterior de la nación. En la práctica, esta alineación no siempre es automática. Los gobiernos subnacionales tienen autonomía para organizar su maquinaria pública de acuerdo con sus planes de gobierno. A partir de 2007, el Gobierno del Estado de Bahía adoptó en su plan de desarrollo, la temática internacional a partir de la construcción de alianzas con la intención de catalizar su desarrollo económico, la generación de puestos de trabajo e ingresos, y el intercambio de tecnologías para el uso inteligente de los recursos naturales y los patrones sostenibles de producción y consumo. El estado de Bahía comenzó a alinear su planificación estratégica con las relaciones internacionales como una prioridad en la composición de su agenda de gobierno, que funcionó como una internacionalización activa, donde el estado camina por delante de las fronteras de ser exigido, y comienza a construir conscientemente sus estrategias de política exterior a través de la internacionalización de su cultura, sus características sociales y las actividades económicas locales (BAHIA, 2016). Así, los primeros pasos de la paradiplomacia bahiana se caracterizaron por reunir esfuerzos para consolidar una Agenda Internacional propia que priorizara proyectos y acciones de inclusión social, desarrollo sostenible y socialmente inclusivo. Vemos, por lo tanto, que la paradiplomacia en Bahía tuvo una fuerte intención de proporcionar cambios estructurales en paralelo a los beneficios económicos y tecnológicos y el intercambio de información a través de acuerdos de cooperación interna-

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cional, lo que acaba caracterizando la cultura de solidaridad del Estado. Bahía tiene en su historia constantes actividades de integración con el continente americano. Más de un tercio de sus actividades se realizaron en asociación con Estados Unidos durante la primera década del 2000. También se ha destacado la interacción entre Bahía y Mercosur. Más allá de la esencialidad del bloque de integración como opción regional colectiva para los países miembros, algo importante a tener en cuenta es la participación del estado de Bahía en el Foro Consultivo de Municipios, Estados Federados, Provincias y Departamentos del Mercosur (FCCR), que fue un ámbito muy importante para la articulación subregional del continente. En 2012, Bahía alcanzó el estatus de primer estado brasileño con intenciones de inversión anunciadas por China. Cabe destacar que el acuerdo firmado entre los gobiernos de Bahía y China se realizó con presupuesto propio, sin la participación de capital financiero por parte del Gobierno Federal, lo que también es una prerrogativa de las actividades paradiplomáticas, ya que una vez que hay necesidad de financiación por parte del Estado-nación, las actividades de cooperación pasan a ser responsabilidad de la Agencia Brasileña de Cooperación Técnica (ABC). También se realizaron acuerdos con el continente europeo, especialmente con Alemania, con la que Bahía realizó tres grandes misiones oficiales hasta 2014. La inversión realizada por BASF 1 en 2015 impulsó la puesta en marcha del primer complejo de producción de ácido acrílico en Sudamérica. Aquí es notoria la participación directa de la paradiplomacia para adquirir inversiones para los gobiernos subnacionales (Amorim, 2019). Más allá de la economía, el sector cultural también merece ser destacado. El papel de

la Oficina de Relaciones Internacionales del Estado de Bahía para la promoción de la cultura fue de extrema importancia para el país. La internacionalización de la cultura juega un papel muy relevante en el establecimiento de diálogos interculturales que son cruciales para el desarrollo de la cultura y el ámbito local. En noviembre de 2010, la capital de Bahía, Salvador, recibió la primera Casa de las Naciones Unidas que tenía como principales objetivos fortalecer la integración entre las agencias, programas y fondos de la organización, así como reducir los costes operativos. Junto con la Casa de la ONU, Bahía también recibió a cinco organismos internacionales: el Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo (PNUD), el Fondo de las Naciones Unidas para la Infancia (UNICEF), el Fondo de Población de las Naciones Unidas (FNUAP), la Organización Internacional del Trabajo (OIT) y el Fondo Internacional de Desarrollo Agrícola (FIDA). La iniciativa partió de la propia ONU, que buscó el Ayuntamiento de Salvador tras la decisión de la organización de convertir la oficina del PNUD en Bahía en una oficina integrada con otras agencias y fondos que operaban en el Estado. En consonancia con otros gobiernos subnacionales brasileños, Bahía cuestiona hasta qué punto las normas federales son aplicables en el ámbito estatal y municipal, dado que algunas normas limitan la libertad e influyen en las negociaciones con los organismos que realizan la cooperación técnica, como el PNUD. Esta búsqueda de mayor libertad es el resultado de la voluntad de estas unidades subnacionales de actuar de forma más constructiva con respecto a una agenda internacional, buscando internacionalizar sus regiones, lo que significa situar realmente el ámbito local en la arena internacional. Un buen ejemplo de las ventajas de la articulación de los estados y municipios brasile-

1 Badische Anilin-und Soda-Fabrik es una empresa química alemana, líder mundial en su sector. Fue fundada el 6 de abril de 1865 en Mannheim por el orfebre y empresario Friedrich Engelhorn para producir tintes sintéticos para tejidos.

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ños es la inserción del propio país en los objetivos de la Agenda 2030 de la ONU. Estos objetivos deben pasar necesariamente por el nivel local para que puedan adaptarse a las especificidades de cada unidad subnacional, ya que, en un país con proporciones continentales, diversidad de actividades económicas, diferentes niveles de participación ciudadana en la producción de ingresos y diferentes gastos en políticas políticas, un análisis más generalista realizado a nivel nacional o regional es ineficaz para resolver cuestiones que también son específicas de cada unidad subnacional.

LA ASOCIACIÓN CON RUSIA PARA ADQUIRIR LA VACUNA SPUTNIK V La pandemia de Covid-19 ya ha superado la barrera de los 110 millones y, según la Organización Mundial de la Salud (OMS), se han registrado más de 2,5 millones de muertes en todo el mundo hasta el 1 de marzo de 2021. Sin duda, es uno de los episodios más devastadores en los que el mundo se ha visto obligado a participar, y dejará diversas huellas sanitarias, políticas y sociales para siempre. El Covid-19 ha enseñado a nivel nacional e internacional lo vulnerable y desigual que es la humanidad. Ha demostrado que ni siquiera toda la tecnología que llegó a lo largo del siglo XX e inicios del XXI, que trajo consigo la promesa de aprovechar los espacios científicos, tecnológicos, matemáticos y sociales, pudo liberar a la humanidad de todos los males, ya que no es capaz de combatir lo invisible. A pesar del negacionismo inicial de algunos presidentes del mundo, como Boris Johnson, Donald Trump, Shinzo Abe y Jair Bolsonaro, el avance de los daños causados por el virus, así como las presiones sociales y políticas, es posible darse cuenta de la fragilidad de la so-

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ciedad y sus construcciones fruto de diversos modelos de pactos sociales y sistemas culturales, al igual que del sistema logístico y económico internacional. La mano invisible del mercado no tiene fuerza ante el escenario que propone la pandemia, y necesita la mano firme del Estado. Teniendo en cuenta la realidad actual donde más del 80% de la población mundial se concentra en las ciudades, el papel de la gestión local se ha vuelto esencial en varios sentidos como la aplicación de medidas de confinamiento y control de la epidemia, campañas a favor de la actividad económica y el factor social y moral ante las pérdidas humanas (Guerra, 2020). A partir de esto, la inteligencia de las ciudades y la racionalización de sus procesos fueron cruciales para mitigar los daños ligados al avance de la pandemia. Por otro lado, el fracaso en el intento de centralizar las acciones de gestión de crisis por parte del Gobierno Federal hizo explícita la esencialidad del establecimiento de procesos inteligentes descentralizados en el liderazgo de los espacios urbanos (Guerra, 2020). En el caso de Brasil, la desorganización y el retraso inicial del Gobierno Federal, tanto en el proceso de organización del sistema de salud como en la adquisición de equipos de protección personal (EPP), llevó a las entidades subnacionales a entender que no había otra alternativa que confiar en un proceso de articulación local para adquirir ayuda y establecer alianzas para obtener las futuras vacunas en el ámbito internacional. Al igual que otros actores subnacionales, el estado de Bahía comenzó a aplicar heterogéneas medidas como el decreto del distanciamiento físico, la reducción de los medios de transporte, el cierre de los centros comerciales y la construcción de hospitales de campaña. Estas medidas iban en la dirección opuesta a las del Gobierno Federal, que defiende principalmente el flujo continuo de la economía. A pesar de la urgencia y la aprehensión del mo-

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mento, Bahía, especialmente su capital Salvador, recibió una atención positiva relacionada con el enfrentamiento local del Covid-19. Las prácticas de control de la pandemia ejercidas por la capital bahiana fueron destacadas en la plataforma internacional Cities For Global Health, la primera iniciativa internacional creada para recoger y compartir prácticas específicas de afrontamiento del Covid-19, coliderada por la Asociación Mundial de Grandes Ciudades (Metrópolis), Ciudades y Gobiernos Locales Unidos y la Alianza Euro-Latinoamericana de Cooperación entre Ciudades (ALLAs) como modelo internacional de prácticas y políticas públicas a seguir en la lucha contra la pandemia. Creada en marzo de 2020 con el objetivo de compartir de forma rápida y directa los primeros esfuerzos de respuesta de las ciudades a nivel internacional, Cities For Global Health pretende ayudar a los gobiernos locales y regionales, así como a sus líderes, con estrategias y herramientas que se están utilizando y han tenido resultados positivos en la lucha contra la pandemia. La iniciativa también pretende ampliar el diálogo sobre los métodos de cooperación entre las ciudades en su diversidad administrativa y sus diferentes grados de emergencia. A medida que la pandemia avanza, Cities For Global Health también servirá de entorno para compartir planes de recuperación y transformación de las ciudades a corto y largo plazo. Salvador es la única ciudad del norte y noreste de Brasil considerada una referencia mundial. En el trabajo realizado por la urbe se destacaron acciones como la creación de nuevos centros de salud y la asistencia a los ciudadanos en situación de vulnerabilidad, el uso de métodos modernos de saneamiento de las calles, además de los decretos que explican las prácticas de control y prevención del coronavirus, como el cierre de centros educativos, centros comerciales, bares y restaurantes.

También llamó la atención la creación de un centro específico de llamadas para que la población local pueda hacer preguntas y buscar información sobre el Covid-19. La supervisión de las medidas y decisiones tomadas está a cargo de la Secretaría Municipal de Desarrollo y Urbanismo (Sedur). El 08 de septiembre de 2020, el gobierno de Bahía informó que había concluido un acuerdo de cooperación confidencial con el Fondo Soberano Ruso (RDIF), cuyo proceso duró aproximadamente dos semanas. En este proceso se acordó suministrar hasta 50 millones de dosis de la vacuna Sputnik V (la primera registrada en el mundo), junto con toda la información científica sobre la vacuna a la Fundación Bahía para la Investigación Científica y el Desarrollo Tecnológico (Bahiafarma). Este acuerdo representó un avance en la relación entre Rusia y el estado de Bahía, que tendrá acceso a la tecnología utilizada en la producción de las vacunas. El acuerdo también permitirá a Bahía, a través de Bahiafarma, comercializar legalmente la vacuna rusa en el territorio nacional, siempre que sea aprobada por los organismos reguladores del país. En respuesta a la iniciativa de los actores subnacionales, el Gobierno Federal mostró cierta desconfianza hacia la vacuna rusa, afirmando que la comunidad científica del país carecía de transparencia. El gobernador del estado de Bahía, Rui Costa1, aseguró que se tomarán todas las medidas de seguridad antes de cualquier posición definitiva, sin embargo, siguió afirmando que hará lo mejor para el estado, para que la población viva sin problemas. Teniendo en cuenta el aparato constitucional, incluso con las menciones específicas al Gobierno Federal sobre la celebración de acuerdos internacionales, es posible notar que el mecanismo utilizado por el gobierno subnacional de Bahía se basó en el margen de inter-

1 Declaración del gobernador del estado de Bahía, Rui Costa, sobre la negociación de la vacuna rusa, Sputnik V. Disponible en: https://g1.globo.com/ba/bahia/noticia/2020/09/09/governo-da-bahia-assina-acordo-com-a- russia-and-want-to-test-effects-of-vaccine-sputnik-v.ghtml/

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pretación de la ley. Como mencionamos anteriormente, este margen se refiere a artículos como el 52 y el 25, que expresan la posibilidad de que los estados miembros, el Distrito Federal y los municipios brasileños celebren tratados con entidades internacionales, siempre que obtengan el consentimiento del Senado Federal y que no lo impida la Constitución. No obstante, por estos mismos artificios, el gobierno del estado de Bahía no logra materializar el acuerdo y adquirir las dosis de la vacuna, así como la tecnología para su producción, ya que aún no ha obtenido la aprobación de la Agencia Nacional de Vigilancia Sanitaria (ANVISA) y, en consecuencia, del Poder Ejecutivo.

CONCLUSIONES Este artículo ha intentado describir el proceso normativo que ha consolidado las relaciones internacionales en Brasil desde la Constitución Federal de 1988, aprobada tras la redemocratización del país. A este respecto, podemos destacar que, en términos generales, los acuerdos internacionales nunca fueron una preocupación constitucional para Brasil hasta 1988. Después de la Constitución, algunos artículos empezaron a apoyar el derecho exclusivo del Gobierno Federal a realizar cualquier práctica relacionada con la política exterior. Estos artículos no institucionalizan, y mucho menos reconocen, la paradiplomacia como una estructura capaz de concluir acuerdos o representar oficialmente al país en el ámbito internacional. Sin embargo, con el paso de los años y con el avance de la globalización y la interdependencia de los países, sumado a la incapacidad del Poder Federal de atender todas las demandas y suplir las especificidades locales, las unidades subnacionales comenzaron a construir sus propias formas de emerger en el escenario global e internacionalizar sus expectativas de crecimiento económico y mejora tecnológica. A priori, tales prácticas fueron rechazadas por el Gobierno Federal y el Ministerio de Relacio-

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nes Exteriores, pero éstos, a su vez, comprendiendo la imposibilidad de negar los espacios ya adquiridos por las unidades subnacionales, comenzaron a intentar crear oficinas de asesoramiento que controlaran o regularan lo que se llamaría Diplomacia Federativa. Otro punto importante se refiere a la interpretación constitucional de los artículos y secciones que describen la regulación de las relaciones internacionales en Brasil. En principio, lo que parece un intento de sobrepasar y desconocer la ley es, en realidad, una forma de interpretación. Los artículos que garantizan la celebración de acuerdos internacionales al Poder Federal son los mismos que afirman a los estados miembros, al Distrito Federal y a los municipios brasileños la posibilidad de ejecutar prácticas internacionales siempre que reciban el consentimiento del Senado Federal y que no exista impedimento constitucional. El artículo también presentó el caso del estado de Bahía, una unidad subnacional brasileña que recientemente entró en el escenario de las buenas prácticas de políticas públicas para combatir el coronavirus a través de la plataforma internacional Cities For Global Health. Bahía tiene un acuerdo con Rusia que garantiza las dosis estatales de la vacuna rusa y su tecnología de producción; sin embargo, el acuerdo no puede ser ejecutado porque la vacuna rusa aún no ha sido aprobada por la Agencia Nacional de Vigilancia Sanitaria y el Poder Ejecutivo. Es importante señalar que los gobiernos subnacionales no pretenden sustituir las prácticas clásicas de ejecución de políticas internacionales entre estados o regiones. La paradiplomacia busca ayudar y fortalecer la capacidad de los Estados para participar en políticas internacionales en diversos sectores, sofisticando sus prácticas y ampliando su red de negociación. Avanzar hacia la institucionalización de la paradiplomacia es esencial para reafirmar esta realidad y aportar una seguridad jurídica que mejore aún más las prácticas internacionales en Brasil.

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Sílvia Barros de Santana Corrêa Licenciada en Ciencias Políticas por el Centro de Ciencias Jurídicas y Políticas de la Universidad Federal del Estado de Río de Janeiro (UNIRIO), investigadora del Grupo de Relaciones Internacionales y del Sur Global (GRISUL), Secretaria General del Modelo Universitario Diplomático de la UNIRIO (MUDUNI). Mail: silviabarros@edu.unirio.br / sil.correa12@gmail.com

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INTERNACIONALIZACIÓN DESCENTRALIZADA COMO CAMINO PARA EL DESARROLLO: PERSPECTIVAS Y ACCIONES DEL CONSORCIO NORDESTE Guilherme de Lima Souza

Abstract This paper analyzes the development perspectives articulated by the Interstate Consortium for the Sustainable Development of the Northeast and how those were integrated into decentralized internationalization actions. Therefore, in the light of the studies of Celso Furtado, will be presented: the institutional projects for the mitigation of the underdevelopment at the Brazilian Northeast region which precedes the creation of the Consortium; the international practices observed in its first year of operation and the implications of the COVID-19 pandemic over the engagement of international actions. Key words: Development; Brazilian Northeast; Decentralized internationalization.

@chaarlotteborges

Resumo O presente artigo analisa as perspectivas de desenvolvimento articuladas por meio do Consórcio Interestadual para o Desenvolvimento Sustentável do Nordeste e como estas foram integradas em ações de internacionalização descentralizada. Deste modo, são apresentados à luz dos estudos de Celso Furtado: os projetos institucionais voltados à mitigação do subdesenvolvimento do Nordeste brasileiro que antecedem a criação do Consórcio; as práticas internacionais observadas em seu primeiro ano de atuação e as implicações da pandemia de COVID-19 frente ao empenho de ações internacionais. Palavras-chave: Desenvolvimento; Nordeste brasileiro; Internacionalização descentralizada.

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INTERNACIONALIZACIÓN DESCENTRALIZADA COMO CAMINO PARA EL DESARROLLO: PERSPECTIVAS Y ACCIONES DEL CONSORCIO NORDESTE Guilherme de Lima Souza

Resumen El presente artículo objetiva comprender las perspectivas de desarrollo articuladas por el Consorcio Interestatal para el Desarrollo Sostenible del Nordeste y como estas se han integradas en acciones de internacionalización descentralizada. De este modo, han sido presentados, con base de los estudios de Celso Furtado, los proyectos institucionales orientados a la mitigación del subdesarrollo del Nordeste brasileño que anteceden a la creación del Consorcio; las prácticas internacionales observadas en su primer año de actuación y las implicaciones de la pandemia de COVID – 19 frente al empeño de acciones internacionales. Palabras clave: Desarrollo; Nordeste brasileño; Internacionalización descentralizada.

INTRODUCCIÓN

l Nordeste brasileño está marcado por un contexto histórico de subdesarrollo y disparidades regionales en relación a las políticas de desarrollo nacional. Históricamente, se han consolidado en la región deficiencias estructurales y diferenciadas, reproduciéndose por décadas una lógica periférica en relación a los centros de desarrollo de Brasil. En este contexto, el Consorcio Interestatal para el Desarrollo Sostenible del Nordeste (Consorcio Nordeste) fue creado en 2019 como una plataforma de cooperación regional movida por perspectivas políticas y posicionamientos propios. Por este medio, presentase un nuevo polo de gestión para el desarrollo del Nordeste brasileño en otra posibilidad a las políticas pensadas en ámbito federal. No obstante, el Consorcio está consolidándose un espacio favorable a la participación en acciones internacionales integradas a la práctica administrativa de los estados que los componen.

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El presente artículo tiene el objetivo de comprender las perspectivas de desarrollo operadas por medio del Consorcio Nordeste y como estas se han sido integradas en acciones de internacionalización descentralizada. De este modo, se resulta un análisis en tres partes, contemplando: los proyectos institucionales destinados a la mitigación del subdesarrollo en la región que anteceden el Consorcio; las prácticas internacionales observadas en su primer año de actuación; las implicaciones en eses procesos frente al contexto de la pandemia de COVID-19. Así , es realizado un estudio de los múltiples factores que determinan los intereses del Consorcio Nordeste en prácticas internacionales descentralizadas como un camino para el desarrollo de la región. En un primer momento, partiendo de una revisión conceptual, se traza una breve historia de las iniciativas responsables por pensar el desarrollo de la región frente a las disparidades con el Centro Sur del país, resaltando instituciones actuantes del siglo XX hasta la creación reciente del Consorcio Nordeste. Con base en los estudios del subdesarrollo nordestino — consolidados por el economista Celso Furtado — y de las prácticas institucionales articula-

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das en la región, los dilemas son retomados por orientar el alcance de la operación y las acciones iniciales del Consorcio. En secuencia, por medio de análisis documental, son abordadas las principales acciones y políticas de internacionalización atadas a los proyectos de desarrollo regional del Consorcio Nordeste. De entre estos, están resaltados: los movimientos de guerra comercial en las relaciones emprendidas con China y Estados Unidos y los esfuerzos para cooperación internacional observados en el viaje de trabajo de la entidad a Europa para la captación de oportunidades en Alemania, Francia e Italia. Por fin, frente a los obstáculos de gestión provenientes de la crisis pandémica de la COVID-19, se analizan las directrices e impulsiones para articulación internacional enviadas para la implementación del Comité Científico del Consorcio Nordeste (C4NE). Así, se presentan las políticas y recomendaciones para los estados de la región, previstas en boletines mensuales, cartas abiertas y oficios divulgados por el Consorcio.

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HISTÓRICO INSTITUCIONAL DEL DESARROLLO DEL NORDESTE El análisis del desarrollo en la región Nordeste y de las disparidades regionales en perspectiva comparada con el Centro Sur de Brasil no son objetos recientes de estudio o de operación institucional. Si por un lado los paradigmas cepalinos de desarrollo1 traen análisis críticos a las facetas de industrialización tardía, de la difusión desigual del progreso técnico y de la manutención de la condición periférica latinoamericana, estos dilemas estuvieron latentes en la estructura socioeconómica del Nordeste durante las cinco primeras décadas de la articulación del capitalismo brasileño industrial (Pellegrino, 2003). Con el objetivo de la superación de un escenario de incipiente industrialización, la movilidad social frente a los procesos de acumulación capitalista e índices de pobreza relativa, la implementación de políticas específicas para el desarrollo del Nordeste obtuvo distintos ejes y resultados para la región a lo largo de las décadas. La creación del Departamento Nacional de Obras Contra las Sequías (DNOCS) en 1945 estableció nuevas estrategias para impulsar los rumbos del potencial productivo en la región del “polígono de las sequías” ubicado principalmente en el Nordeste brasileño. A partir de la lógica de que el problema del subdesarrollo de la región vivía en los obstáculos hídricos y climáticos, el departamento dirigió grandes proyectos de infraestructura para la construcción de represas, hidroeléctricas y sistemas de irrigación (DNOCS, 2013). Por su parte, las acciones de DNOCS no produ-

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jeron resultados satisfactorios a nivel de desarrollo socioeconómico para la prosperidad de la región. Además, “muchos de los beneficios proporcionados por el órgano favorecieron en suma las oligarquías agrarias y ganaderas del Nordeste asociadas a la burguesía industrial del Centro Sur, determinando intensa centralización del capital a la escala nacional” (Oliveira, 1981, p. 70). Al principio de la década de 1950, durante la primera grande sequía en veinte años vivida en Nordeste, dos panoramas se hicieron evidentes: 1) las políticas institucionales no han demostrado eficiencia exponencial para el desarrollo económico y, según Tavares (1991 citado por Farias, 2019), 2) el problema del subdesarrollo poseía bases estructurales mucho más elaboradas que solamente a las inclemencias del clima. En este contexto, las contribuciones del economista del estado de Paraíba y director de la división de desarrollo de la Comisión Económica para América Latina (CEPAL), Celso Furtado, lograron gran éxito por pensar el desarrollo del Nordeste y la articulación de políticas institucionales. Sus trabajos reconocieron que el subdesarrollo de esta región brasileña no era un problema regional simple en que las políticas de crecimiento económico, ascensión social y acumulación de capital pueden ser postergadas de la misma manera que el desarrollo del Centro Sur brasileño se ha puesto en relieve como proyecto nacional (Furtado, 1981). A partir de la publicación del informe del Grupo de Trabajo para el Desarrollo del Nordeste (GTDN) en 1959, coordinado por Furtado, es identificada una lógica de centro y periferia en el desarrollo brasileño y destacada la concentración industrial en Sureste del país, presentándose nuevos sentidos a la temática regional (Pellegrino, 2003). Esas nociones se vuelven significativas por denotar la necesi-

1 Ideas construidas por el alcance de la Comisión Económica para América Latina y Caribe (CEPAL), principalmente, atadas a las nociones de desarrollo y dependencia construidas por los economistas Raúl Prebisch y Celso Furtado en la década de 1950.

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dad de establecerse una visión amplia para el desarrollo del Nordeste, comprendiendo dimensiones como la pobreza, acceso a tierras, urbanización de las ciudades, seguridad alimentaria y políticas educacionales. En el mismo año, la Superintendencia para el Desarrollo del Nordeste (Sudene) se establece por el Gobierno Federal para la conducción centralizada de políticas de desarrollo en la región, promoción de reformas administrativas y planificación integrado de directrices comunes entre los nuevos planes de acción en el pacto federativo (Pellegrino, 2003). Inicialmente, surgió con capacidades administrativas de autarquía, equivalente a de actuación ministerial, poseyendo en su composición para más allá del cuerpo técnico, un Consejo Deliberativo integrado por ministros y gobernadores del Nordeste (Gumiero, 2014). Bajo la dirección de Celso Furtado, la Sudene asume también un carácter político dentro de su esfera de actuación, articulando desde los sectores de la esfera económica hasta los gestores públicos y visando un proyecto amplio de ascensión de la estructura social y productiva. A partir de 1961 la superintendencia también desempeña una función impar para la inserción de la región Nordeste como agente activo de la política internacional, estableciendo relaciones de proximidad con los Estados Unidos en busca de traducir la región como un centro de decisión y cooperación (Moura, 2011). Sin embargo, el proyecto de desarrollo regional a los moldes de Furtado obtuvo una vida útil relativamente corta con la deflagración del régimen militar (1964-1985). Con el inicio de la dictadura en Brasil, Celso Furtado sería desplazado de su puesto en la Sudene y fue exiliado del país. Esto provocó que las políticas y ambientes de decisión también fueran fuertemente restringidas y centralizadas por el poder autoritario de la Unión. Todavía en este escenario, la actuación de la Sudene llevó a nuevos rumbos la

industrialización y crecimiento en el Nordeste para las siguientes décadas hasta el fin del régimen dictatorial del país. Por otro lado, los intereses de la población del Nordeste constantemente se han centrado en la formación de políticas regionales por delante del favoritismo y subsidios a las grandes corporaciones y empresas constructoras en detrimento de las pequeñas empresas y las necesidades locales (Furtado, 1981). Aunque con el proceso de la redemocratización en el país, la debilidad de la actuación y autonomía de la Sudene desencadenaría un proceso de fragilidad y desmantelamiento institucional, mientras que los gobernadores abandonaron sus preceptos de participación política en el órgano. Este agotamiento de la superintendencia provocaría el fomento de maneras alternativas para impulsar la economía de los estados del Nordeste, partiendo de perspectivas más descentralizadas e individuales para el desarrollo. Junto con la promulgación de la Constitución Federal en 1988, el contexto brasileño sería influido por las movilizaciones para la ampliación de competencias para las entidades subnacionales, frente a la gran concentración de las finanzas públicas del gobierno federal impuesta por la dictadura militar, el poder local pasa a ganar mayor autonomía y responsabilidad por la operación de políticas públicas, un paso importante para la autodeterminación de pautas estatales y municipales (Pochmann, 2009). En gran medida, el distanciamiento de liderazgos estatales de las acciones establecidas por la Sudene va de acuerdo con el movimiento de la individualización y autonomía de los proyectos de desarrollo, partiendo de articulaciones propias y descentralizadas. La crisis económica de la década de los 90 también influiría en el desmantelamiento de la institución y en la desconstrucción de un proyecto institucional de desarrollo para el Nordeste, sobretodo, durante el gobierno de

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Fernando Henrique Cardoso (1995-2002) ante a los dilemas de la contención del endeudamiento público. De este modo, frente a un escenario de integración competitiva de las economías de la región con los mercados internacionales, y propuestas de mejora de infraestructuras presentadas por el presidente, las metas de desarrollo en el Nordeste no fueron articuladas de manera indistinta a las demás regiones del país (Colombo, 2012). La falta de credibilidad de la Sudene dentro del propio ordenamiento federal, señalada por escándalos de corrupción concreta su extinción en 2001. Algunos de los efectos observados con el fin de la Sudene han potenciado escenarios de desigualdad regionales y acrecentando las guerras fiscales entre las entidades federativas en un momento de inserción global de la economía brasileña (Cavalcante y Feitosa, 2019). Posteriormente, se crearía en 2002 la Agencia de Desarrollo del Nordeste (Adene) con limitada capacidad de actuación frente a su antecesora. En ese contexto a nivel federal se marcaría el final de la gestión de Fernando Henrique Cardoso con una “tónica desalentadora para el desarrollo del Nordeste”, como destaca Colombo (2010). Por otro lado, con el ascenso al poder de Luís Inácio Lula da Silva (2003-2010) a la presidencia del país, las discusiones de las disparidades regionales de la región Nordeste fueron retomadas en la construcción de su gobierno. En su primer año de gestión se estableció la Política Nacional de Desarrollo Regional (PNDR) teniendo como bases la delimitación de un proyecto de desarrollo articulado mediante aspectos como la redistribución de renta, la inclusión social y la mitigación de las asimetrías (Gumieiro, 2014). En ese mismo año se pasaría al Congreso Nacional un proyecto de ley para el restablecimiento de la Sudene cuatro años después por medio de la Ley Complementaria n°125/2007. Con la reestructuración de la Superintenden-

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cia y extinción de la Adene en 2007, las cuestiones del subdesarrollo y de las disparidades regionales son trabajadas de manera coordinada con la PNDR. La “Nueva Sudene” también pasa a integrar en su mandato la noción de desarrollo sostenible, el énfasis en cuestiones ambientales, en las heterogeneidades de la región, la integración del Nordeste en la economía nacional e internacional y la restitución del Consejo Deliberativo entre los ministros de Estado, Gobernadores y órganos vinculados (Torres, Gomes, Beatrice y Calderari, 2018). El fortalecimiento de las prácticas subnacionales en Brasil y sus las nuevas funciones en la Superintendencia, no excluyó la posibilidad de formación e integración de otros arreglos regionales. Por ejemplo: el Fórum de Gobernadores del Nordeste, que se realiza anualmente entre los nueve estados de la región desde el año 2000, se ha vuelto una importante plataforma de cooperación, diálogo, posicionamientos y estrategias de los gestores de la región Nordeste. De esta manera, el escenario autónomo de los entes federados ha fortalecido un crecimiento económico en un ambiente de integración regional, formación de alianzas, fondos de desarrollo y operación de Consorcios en una tierra diversa con retos socioeconómicos similares (Filho, 2010). El acercamiento de los Gobernadores del Nordeste por medio del Fórum también ha desempeñado un papel fundamental para la coordinación de programas, colaboraciones institucionales e interlocución unificada con el Gobierno Federal, sobre todo, con la restitución del Consejo Deliberativo en la Nueva Sudene y de sus posibilidades de articulación política (Rossi y Silva, 2020). Este escenario de integración regional y descentralización se observa en el discurso del gobernador de Sergipe en la VIII edición del fórum en 2008, que ha presentado la necesidad de igualar el desarrollo de los estados, generar oportunidades de manera más equilibrada y de “no reproducir los errores que llevaron a Brasil a soportar

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diferencias tan profundas” entre las regiones del país (Governo de Sergipe, 2008). También es importante destacar la perspectiva política generada desde Fórum de Gobernadores, posicionamientos expresos en cartas y pronunciamientos acerca de las principales crisis y discusiones de coyuntura en el escenario nacional. Por ejemplo, en el año 2015, uno de los primeros posicionamientos políticos conjuntos por parte del Fórum fue la publicación de una carta de rechazo al proceso de impeachment contra la presidenta Dilma Rousseff (2011-2016) depuesta de su cargo en el año siguiente (Rossi y Silva, 2020). Ya durante el 2018, los gobernadores del Nordeste también se han mostrado bastante homogéneos en las críticas y advertencias hechas al candidato, y al momento, presidente de la República, Jair Bolsonaro (2019-actual). El papel de las diferencias político-ideológicas entre los gobernadores de la región Nordeste relacionados a partidos de centroizquierda y de izquierda, ha contribuido a un frente amplio de oposición al actual proyecto político de corte conservador y de derecha en el país. No obstante, su oposición ha sido confusa desde la salida de poder de Dilma Rousseff y del encarcelamiento del expresidente Lula, que mantenían buenas relaciones con los gobiernos de la región. Sumado esto la ascensión de la figura política de Bolsonaro, y sus comentarios de carácter peyorativo hacia el Nordeste y sus gobernantes1, y que ocasionó que los gobernadores no participaran en la ceremonia de toma de posesión de Bolsonaro en 2019 (Rossi y Silva, 2020). De este modo, el Fórum de Gobernadores pasa a esbozar un proyecto de articulación institucional descentralizada y de reafirmación de sus intereses frente al nuevo entorno del Gobierno Federal. En marzo de 2019, sobre el lema de “Brasil que Crece Unido” es firmado por el

Fórum el protocolo de creación del Consorcio Interestatal para el Desarrollo Sostenible del Nordeste (Consorcio Nordeste), iniciativa sostenida por la Ley de los Consorcios (Ley núm. 11.107, 2005), consolidando un nuevo aparato institucional para la promoción de proyectos y perspectivas regionales de desarrollo. Aunque las articulaciones del Fórum de Gobernadores del Nordeste pueden actuar para la promoción de directrices de los proyectos de desarrollo, la creación del Consorcio permitió amparar los anhelos de cooperación para el desarrollo e inclusión social a su vez se convirtió en un instrumento jurídico y político para coordinar las relaciones intergubernamentales como autarquía de la administración política indirecta. Por medio de una coordinación estratégica de acciones y posicionamientos políticos claros, el Consorcio proporciona una nueva etapa al movimiento de descentralización superando años de guerra fiscal y disputas internas por inversiones, ahora operacionalizados por medio de compras y negociaciones conjuntas y también como un nuevo bloco regional para la construcción de políticas públicas en alternativa a la esfera federal (Guimarães Neto & Araújo, 2020). Por lo tanto, y como señala, M. Clementino, el Consorcio está construido principalmente bajo bases auto afirmativas de los retos actuales de los entes federados de la región en un órgano inédito en la operación de los Consorcios Públicos en Brasil. En este sentido, la construcción del proyecto de desarrollo regional del Consorcio Nordeste posee una trayectoria histórica de articulaciones institucionales y ha sido impulsada, sobre todo por los nuevos paradigmas de la política brasileña, objetivando una actuación para la protección y promoción de los derechos del pueblo residente en Nordeste, justicia e inclusión social (Clementino, 2019).

1 Andrada, A. & Nayara F., “Bolsonaro desprecia a los nordestinos. Y no está solo”, The Intercept Brasil, Vozes, Brasil, 13 de agosto de 2019.

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EL CONSORCIO NORDESTE EN PERSPECTIVA DE INTERNACIONALIZACIÓN DESCENTRALIZADA En la región Nordeste de Brasil se observa distintos grados de perfeccionamiento e institucionalización de las esferas subnacionales en su actuación internacional con la excepción de algunos casos específicos1, el Nordeste posee un nivel muy bajo para la internacionalización, la descentralización, la organización, el funcionamiento y la existencia de estas actividades en comparación a otras regiones de Brasil, por el ejemplo, el Sudeste brasileño que presenta índices significativamente altos, ocupando el nivel más alto en los indicadores de la actuación paradiplomática (Fróio, 2015). A pesar del contexto histórico, como en toda región con bajo nivel de desarrollo posee un alto nivel de dependencia del sector externo para importaciones y exportaciones, característica subrayada por el informe del GTDN (1959), el sector internacional en la región todavía es incipiente con respecto a las demás regiones. Dentro de una coyuntura globalizada, junto a las perspectivas iniciales pensadas para el Nordeste, la política nacional debería proponer la integración de los espacios regionales, por medio de una articulación regional y de crecimiento para la inserción en el mercado mundial, experiencia que ha obtenido resultados y arreglos distintos a lo largo del país (Araújo, 2000 citado por Gumiero, 2014). Furtado (1984) señala que los elementos de celebración de relaciones externas cada vez más autónomas provocan la necesidad que los gestores implementen técnicas de vanguardia para insertarse internacionalmente con la intención de superar los imperativos tradicionales de pasividad frente a la División Internacional de Trabajo.

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Con estas ideas en mente, el Consorcio Nordeste dentro de su amplio número de objetivos y estrategias para el crecimiento económico y desarrollo de la región reconoce en su Protocolo de Intenciones (2019a) por medio de la institución elementos de proximidad hacia las relaciones internacionales. De acuerdo con los artículos I, II, III y IV de la cláusula 9° están destacados respectivamente los objetivos de: I) Expandir y consolidar un mercado competitivo, eficiente, ambientalmente responsable e internacionalmente conectado; II) En la infraestructura, el desarrollo de proyectos de integración para la región y inserciones nacionales y globales, incluso mediante la constitución de fondos para la estructuración, el financiamiento y la garantiza de proyectos; III) Articulación y acciones conjuntas juntas a las Cortes Internacionales de Derechos Humanos; IV) Elaboración de políticas que ofrezcan el desarrollo científico y tecnológico de la Región Nordeste, en particular en la articulación y desarrollo de sus polos y parques tecnológicos, viveros, aceleradoras, startups e inserción en redes globales (Consorcio Nordeste, pp. 6-8, 2019a). De manera general, los intereses en la actuación internacional por los gestores de la región Nordeste se concentran en áreas temáticas de inclusión social, turismo, desarrollo económico y social, sin embargo, el Consorcio Nordeste consigue prever intereses todavía más amplios dentro de su aparato burocrático (Fróio, 2015). También se contempla su alcance, el Consorcio actúa como herramienta descentralizada de gestión pública en la captación de recursos y la articulación de compras colectivas por los gobernadores, objetivos que puedan ser alcanzables vía relaciones externas y cooperación internacional (Junqueira, Araújo y Silva, 2020). Además, han aumentado sus relaciones de interlocución y apaciguamiento de controversias ante socios internacionales

1 Los estados de Bahía, Maranhão y Pernambuco han presentado esfuerzos más articulados e institucionalizados para promover la paradiplomacia que otros estados de la región Nordeste (Fróio, 2015).

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de difícil diálogo con la esfera federal, sobre todo, frente a las prácticas internacionales del gobierno del presidente Jair Bolsonaro, marcado por la crítica a la multilateralidad y, que ha promovido “efectivamente la demolición radical de la política externa” construida históricamente en Brasil como bien lo señala el excanciller brasileño Rubens Ricupero (2019). Uno de los primeros objetos de análisis en las perspectivas internacionales prácticas establecidas por intermedio del Consorcio Nordeste se dio como consecuencia del proyecto colectivo de alianzas para adquisición de aparatos tecnológicos con empresas de China, aún en agosto de 2019. El proyecto en cuestión reflete los deseos por alianzas públicas y privadas para realización del programa “Nordeste Conectado”, basado en la idea de integrar conectividad, internet de alta velocidad, construcción de redes de fibra óptica, servicios tecnológicos más sofisticados y lo compartir dados para la región (Governo da Bahia, 2019). Entonces han sido delineados acuerdos en conjunto con las empresas Huawei, Dahua, ZTE e Hikvision que operan en el sector chino de telecomunicaciones y tecnologías de reconocimiento facial, demarcado proceso resultante de la aproximación de las relaciones entre los gobernadores del Nordeste con China, incluso en la captación de oportunidades en la Nueva Ruta de la Seda.

Los acuerdos en cuestión, por otro lado, levantaron especulaciones y críticas de socios importantes de Brasil por acusaciones de vigilancia de los datos brasileños por el gobierno de China como consecuencia de la iniciativa. Además, las relaciones entre China y Nordeste de Brasil han sido cuestionadas bajo una posible prioridad de las sociedades chinas debido a la negociación con otros socios en Estados Unidos de América y alianzas occidentales, uno de los mayores enfoques actuales de la proximidad política en las relaciones exteriores brasileñas. En un escenario latente de guerras comerciales comprometidas a nivel global entre Estados Unidos y China, el Secretario de Comercio estadounidense Willbur Ross (2019), destacó la posibilidad de desmantelar acuerdos de libre comercio y alianzas establecidas con Brasil caso las propuestas siguiesen1. Desde el punto de vista de la política externa brasileña, han sido conocidos los esfuerzos de proximidad de las relaciones de Jair Bolsonaro con el presidente estadunidense Donald Trump, en que por primera vez las relaciones de internacionalización en el ámbito del Consorcio Nordeste podrían traslucir una actuación paralela e incoherente a las realizadas en el Ministerio de las Relaciones Exteriores. Una perspectiva acerca de la internacionalización descentralizada es que pese que su carácter más autónomo con relación a la esfera federal es crucial que las acciones estratégicas en el plan internacional tengan orientaciones compatibles con la propia política externa nacional, de otra manera múltiples políticas externas difusas podrían ser evidenciadas (Barreto, 2005). En cambio, China representa uno de los mayores socios comerciales de Brasil, en lo que las relaciones realizadas son decisivas para la estrategia de desarrollo tanto nacional, como regional (Planalto, 2019). Pese a que el fuerte alineamiento político brasileño con los EE. UU.,

1 Rittner, Daniel. “EEUU advierten Brasil para el riesgo del 5G”, Valor Económico, Brasil, 2 de setiembre de 2019.

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el Consorcio Nordeste actúa en función de los intereses más amplios de fortalecimientos de las relaciones comerciales para la región, siguiendo perspectivas de negocios que ya son realizadas incluso en la propia gestión federal actual (Drummond, 2019). El argumento de la prioridad y adaptación rigurosa del Consorcio con la potencia china también se demuestra en frágil adherencia, en el sentido de que otros panoramas de actuación a la misma época han sido articulados aún con más énfasis y esfuerzos que la compra colectiva en debate. La participación del Consorcio Nordeste, así como de otras unidades subnacionales que buscan nuevas estrategias de inserción internacional, repercute en modelos de desarrollo menos dependientes de las condiciones de distribución presupuestaria entre el gobierno central y las unidades federativas. La internacionalización mientras sea práctica alternativa en los programas de gestión pública es cada vez más necesaria y, en el caso del Consorcio, no debe ser considerada como una confrontación directa con el Gobierno Federal, sino, como un medio de superación los obstáculos de restricción de inversiones por las líneas tradicionales de crédito y aprovechamiento de oportunidades (Bokany, 2019). Dentro del proyecto de desarrollo regional elaborado por el Consorcio Nordeste, se han constituidos amplios intereses para la superación de las desigualdades regionales. La actuación internacional efectiva aún en su primer año de operación otorga oportunidades de cooperación en áreas tangentes a los presentes retos socioeconómicos como: captación de inversiones, educación, medio ambiente y desarrollo sostenible. En este sentido, se ha sido establecida la “Misión Europa”, articulando un ciclo de visitas a alianzas estratégicas en sus diversas áreas objetivadas en la cooperación internacional para el desarrollo. La Carta de Teresina (2019b) firmada en agosto, se ha destacado las principales discusiones

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de la reunión del Consorcio Nordeste ratificó la agenda de trabajo a Europa promoviendo la primera misión internacional de la institución en busca de potenciales inversores y agencias de cooperación poniéndose de relieve a las áreas de mayor conectividad de la región y valorando los proyectos integradores entre todos los Estados. Por medio de la “Misión Europa” realizada en noviembre de 2019, los gobernadores del Nordeste se han interactuado en reuniones con empresarios, líderes locales y organizaciones internacionales en Francia, Alemania e Italia para la presentación de las potencialidades de la región y de escenarios favorables a la inversión y estrechamiento de relaciones. La comitiva tuvo como miembros, además de los líderes de los nueve estados de la región Nordeste, representaciones del Ministerio de las Relaciones Exteriores, para demostrar que la construcción de una agenda internacional no logra sobrepasar las perspectivas expuestas por Itamaraty. La Misión Europa y las estrategias regionales fundamentalmente deben ser comprendidas también como objetivos de Estado, buscando soluciones a reparar las desigualdades históricas de una región que sufre con bajos indicadores de desarrollo social y humano, cuestiones que por sí solo son intrínsecas para el desarrollo nacional (Bokany, 2019). Teniendo París como el punto de partida de la Misión Europa, las discusiones en la capital francesa tuvieron como enfoque principal proyectos de innovaciones tecnológicas y de desarrollo sostenible, además de visitas a la Agencia Francesa de Desarrollo (AFD) y la sede de la UNESCO. No solamente, la incursión internacional se ha presentado sentidos más pragmáticos para la negociación de acuerdos de cooperación, incluso, de modo conciliatorio a la imagen internacional de Brasil frente a las exploraciones en las políticas ambientales de la gestión del presidente Bolsonaro que se lo llevaron a relaciones confrontantes entre el gobernante brasileño y el presidente francés Emmanuel Macron (Junqueira, Silva y Araújo,

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2019). Como frutos cosechados, fue firmado entre el Consorcio, AFD y el Ministerio de Transición Ecológica y Solidaria de Francia una carta de cooperación estableciendo acuerdos bilaterales en las áreas de ciudades sostenibles y políticas de gestión ambiental, así como, se han prestados citas con UNESCO alrededor de los objetivos del desarrollo sostenible y del comprometimiento de los gobernadores con la Agenda 2030 (Governo do Ceará, 2019). Con el seguimiento en Roma, el Consorcio Nordeste también ha prestado visitas a agencias especializadas y grupos de empresarios de Italia, demostrándose las áreas clave y potencialidades regionales para la redirección de inversiones. En un evento organizado por la Confederación General de la Industria Italiana, temas como sustentabilidad, infraestructura, turismo, salud, seguridad pública, saneamiento y energías limpias tuvieron una mayor relevancia en las discusiones (Governo da Paraíba, 2019). Además, otro punto relevante de la travesía de los gobernadores por Italia fue la visita al Fondo Internacional de Desarrollo Agrícola (FIDA), fortaleciéndose perspectivas de financiamiento para el sector de la agricultura familiar y sistemas de saneamiento básico con la institución que muestra sociedad con el Nordeste desde la década de ochenta.

inversiones relacionados con los planes de desarrollo del Consorcio en reuniones con los Ministerios alemanes de Economía, Educación, Cooperación y Desarrollo y en la Asociación de las Cámaras Alemanas de Comercio e Industria (Governo da Paraíba, 2019). Uno de los puntos más relevantes del paso del Consorcio Nordeste por Berlín fue el establecimiento de reuniones acerca de la posibilidad de proyectos de incentivo a educación y búsqueda académica en la región por medio de acuerdos de cooperación internacional con enfoque en la educación profesional y posibilidad de programas de intercambios de estudiantes de la enseñanza media del Nordeste para Alemania.

Por fin, la misión de los gobernadores del Nordeste en Europa es finalizada en Berlín trayendo nuevos objetivos además de la perspectiva ambiental, la inserción de sus ciudadanos en condiciones de pleno empleo, ingreso y acceso a sistemas de educación. Se han sido presentados mapas de oportunidades en Nordeste para posibles acuerdos comerciales y flujos de

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La Misión Europa configuró los primeros pasos exitosos por la consolidación de una estrategia regional de internacionalización descentralizada, levantándose expectativas para las próximas articulaciones del Consorcio en la inserción regional de políticas globales. La actuación internacional del Consorcio Nordeste en este sentido se efectúa un significativo balance a las nuevas directrices de la política externa brasileña, cada vez más críticas a la multilateralidad y la agenda ambiental (Junqueira, Silva y Araújo, 2020). En este sentido, las discusiones de desarrollo que contemplan la actuación del Consorcio y comprenden temáticas ocasionalmente olvidadas por las prácticas internacionales del canciller Ernesto Araujo y del presidente Jair Bolsonaro. En la situación actual de cuestionamientos a la credibilidad política de Brasil en el exterior, la actuación internacional del Consorcio está estableciéndose en un momento en que se vuelve necesario reafirmar las citas del país con el medio ambiente y el desarrollo social y humano (Bokany, 2019). La región Nordeste y los esfuerzos colaborativos de los gobernantes gradualmente ocupan un espacio conciliatorio en la articulación de sociedades internacionales dentro de una coyuntura controversia para la política externa brasileña. El relativo éxito de la misión de 2019 ha llevado a nuevos anhelos igualmente ambiciosos para la actuación internacional del Consorcio Nordeste en su según año de operaciones, señalando aspectos positivos para la atracción de inversiones y sociedades públicas y privadas. En la reunión anual de planeamiento realizada en el día 11 de febrero de 2020, ha sido presentado un informe internacional con agendas institucionales, políticas y de negocios con empresarios en Bélgica y en España, y solicitada a la articulación con las áreas de Asesoramiento Internacional para fines de ajustes logísticos (Consórcio Nordeste, 2020a).

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LAS ACCIONES INTERNACIONALES DEL CONSORCIO NORDESTE PARA EL ENFRENTAMIENTO DE COVID-19 Frente a la circulación de la pandemia global de COVID-19, se han roto algunas de las perspectivas trazadas para la construcción de políticas y sociedades internacionales estratégicas por el intermedio del Consorcio Nordeste. Los atascos de la crisis pandémica han demostrado en diversos aspectos la necesidad de mantener los imperativos de cooperación regional y articulación colectiva. Así, el Consorcio se presenta como una herramienta de gerenciamiento colectivo de las políticas públicas de salud para los estados, dirigida al enfrentamiento de la enfermedad, mitigación de sus efectos en distintos sectores y creación de redes de cooperación. En este contexto, los compromisos del Consorcio para la internacionalización ganan una nueva dirección en virtud de las demandas de salud pública y barreras al desarrollo, relativos a las implicaciones de la pandemia en la región Nordeste. La agenda internacional de las sociedades institucionales y financiamientos con otros países se está demostrando esencial para el enfrentamiento por la COVID-19, sobre todo, por la importación de insumos hospitalarios (Rossi & Silva, 2020). Además de la actuación tradicional de gestión colectiva, el Consorcio Nordeste está demostrando su participación crítica, expresa en cartas y oficios, a las políticas nacionales de enfrentamiento de la pandemia, marcadas por inestabilidad administrativa en el comando del Ministerio de Salud, negación científica y pérdida de credibilidad de la imagen internacional del país. La posición política del Consorcio está articulada en un momento globalmente delicado

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que aflora los anhelos por cooperación y de fragilidad de relaciones externas de Brasil con países que están avanzados en la gestión y control de la pandemia. Este movimiento es representado en el diálogo establecido entre los gobernadores del Nordeste con China frente los malestares diplomáticos ocasionados por las declaraciones del diputado federal e hijo del presidente de República, Eduardo Bolsonaro, y del ex ministro de educación, Abraham Weintraub, atribuyéndose a la nación china como culpable por la pandemia1. En oficio enviado en el día 18 de marzo de 2020 a la Embajada de China, el Consorcio Nordeste se puso a la disposición para aclaraciones, encaminando votos de admiración y respeto al pueblo chino y pidió apoyo y colaboración para obtenerse insumos y aparatos hospitalários (Consórcio Nordeste, 2020b). Además de la carta enviada a la República Popular de China, ha sido publicada una nueva carta abierta intitulada “En favor de la vida”, en la cual los gobernadores destacan un escenario de indignación con las posiciones institucionales del Gobierno Federal contrariando orientaciones de la Organización Mundial de la Salud (OMS), omisas en medidas para prevención de óbitos y céticas al multilateralismo, impregnadas por el gobierno del presidente Bolsonaro (Consórcio Nordeste, 2020c). Todavía son resaltados los ataques a los gobernadores del Nordeste en anuncios oficiales del presidente y la falta de precisión administrativa, política y jurídica por el líder nacional en la gestión de la pandemia (Consórcio Nordeste, 2020c). En oposición, las perspectivas del Consorcio Nordeste asumen una manera favorable a la integración política de la región, a la cooperación internacional y a los acuerdos de los organismos multilaterales y redes científicas a fin de suavizar los efectos de la crisis sanitaria.

El sistema de compras colectivas que integra su alcance operacional retoma nuevos sentidos frente a las dificultades de acceso a productos hospitalarios en una coyuntura de intensa competitividad en el mercado internacional. El Convenio de Cooperación Técnica y Financiera, celebrado el 27 de abril entre el Consorcio Nordeste y el Gobierno de Bahía (2020), denota las implicaciones a la compra de aparatos. Han sido destaque algunas directrices para la articulación de compras internacionales conjuntas como: I) La sociedad con organismos internacionales que permitan el acceso al mercado externo y la red de proveedores precalificados por las agencias ligadas a la Organización de las Naciones Unidas - ONU; II) Realizar, cuando sea necesario, adquisiciones internacionales en nombre de los participantes y/o de los Estados Sindicados, por medio de los sistemas electrónicos disponibles por la Receta Federal (SISCOMEX o Sistema Radar) a respecto a las exigencias legales (Governo da Bahia & Consórcio Nordeste, pp. 1-10, 2020). Con el creciente movimiento de “piratería internacional”2 por la interceptación de cargas hospitalarias, aplicación de ofertas de mayor valor sobre insumos enviados por otros países, o incluso robo de mercancías, también son articuladas rutas alternativas para intentar garantizar el recibimiento de los bienes adquiridos en los mecanismos de compra (Governo da Bahia y Consórcio Nordeste, 2020). Además de las compras colectivas, han sido observados esfuerzos para la cooperación científica, para garantizar el rigor y eficacia comprobada de las medidas empeñadas por los gobernadores y promover el mapeo estadístico del panorama regional.

1 Mota, C. V., “La complicada relación entre el gobierno de Bolsonaro y China”, BBC News, Brasil, 25 de enero de 2021. 2 Esta práctica ha sido bien articulada por el Gobierno de Maranhão que ha importado respiradores y mascarillas de China una red alternativa pasando por Etiopía y conseguido articulando la llegada de los productos al Estado (Andrade, 2020).

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Otra estrategia de gestión regional de la pandemia fue la creación del Comité Científico del Consorcio Nordeste (C4NE), coordinado por el cientista Miguel Nicolelis y enganchado a la plataforma de contribución voluntaria “Proyecto Mandacaru” con la colaboración de representantes regionales, científicos, doctores y académicos del país y del exterior para la resolución de soluciones y análisis del avance del virus. Por medio de C4NE, han sido establecidas medidas y estudios basados en criterios científicos para auxiliar los procedimientos de toma de decisión y articulación estratégica para los gestores de los estados y municipios región y sociedad civil. Todavía para la efectuación de las políticas de combate a COVID-19, prevalezca la autonomía de las entidades de la administración pública de la región Nordeste, el comité científico evidencia un ambiente de recomendaciones con el objetivo de supervisar y producir conocimiento cualificado para basar tales políticas. Las decisiones y análisis del comité científico del Consorcio están llegando al público en los últimos meses por medio de la publicación de boletines conteniendo análisis estadísticos, informaciones y recomendaciones. Por medio de estos, han sido referenciadas experiencias internacionales y búsquedas de instituciones científicas de renombre, además de recomendaciones para el establecimiento de políticas de cooperación técnica, financiera y científica. En el ámbito fundacional publicado en su primer boletín, el C4NE define su capacidad para la articulación multisectorial, movilización de representantes de todos estados del Nordeste y de asesoramiento por científicos y médicos de otras regiones del País y del exterior (C4NE, 2020a). La estructura de trabajo del Comité Científico es subdesarrollada en nueve subcomités temáticos para la profundización en la búsqueda y articulación de distintos ejes de actuación para análisis de COVID-19 en Nordeste. El subcomité 6 de “Contactos Nacionales e Interna-

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cionales” está orientado para la colaboración de científicos, estudiantes brasileños y extranjeros para la formación de una red mundial de apoyo al combatir el virus de COVID–19 en la región Nordeste (C4NE, 2020b). Este es articulado en conjunto con ajustes a las directrices de organismos internacionales como OMS y otras redes internacionales de búsqueda como el Centro de Prevención y Control de Enfermedades de EUA (CDC) y la Universidad de París, favoreciendo un escenario de aprendizaje y cooperación con las esferas internacionales de afrontamiento a los impactos de COVID-19. Además, otras resoluciones y acuerdos del C4NE demuestran los esfuerzos del Consorcio Nordeste para una proximidad de la actuación internacional descentralizada como estrategia alternativa a las medidas del Gobierno Federal y de los huecos de gestión en el Ministerio de Salud. La proyección internacional y científica se convierte una estrategia importante llevando en cuenta las desventajas relativas del Nordeste brasileño –con sistemas de salud frágiles y la dimensión de la pobreza aún asociada a la gran desigualdad social– factores que contribuyen consecuentemente de la pandemia aún más severas a la región (Guimarães Neto y Araújo, 2020). En el ámbito de cooperación técnica, el Comité Científico ha ratificado la necesidad de contratación de profesionales intensivistas por medio de la revalidación de diplomas de médicos brasileños con formación en el exterior y por iniciativas de cooperación internacional para satisfacer las demandas actuales. Además, aunque no se haya realizado, el C4NE ha recomendado la creación de un Fondo del Nordeste para Fomento a Ciencia y Desarrollo Tecnológico (FNCD) para cambios de agencias multilaterales internacionales y gobiernos extranjeros (C4NE, 2020c). La propuesta de creación del fondo camina con los intereses previamente consolidados por el Consorcio Nordeste en la aplicación de las fuentes de inversiones para la región por medio de iniciativas internacionales, objetivando también

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oportunidades de financiamiento por intermedio de las organizaciones del exterior. El C4NE también han producido análisis comparativos acerca del enfrentamiento de la pandemia en otros países, promoviendo panoramas para pensar las estrategias locales que están siendo tomadas. El Comité ya ha destacado enfoques acerca de la coyuntura de Suecia y del comparativo de las políticas de aislamiento social, con otros ejemplos de la región de Escandinavia como Noruega y Dinamarca, de estudios a cerca de la prueba masiva realizada en Corea del Sud y en Singapur y de la prueba limitada hecha en Estados Unidos y Francia. Dentro de algunos análisis, aún es destacado que de los países integrantes del Group of Twenty (G20), Brasil es uno de los países que menos ha realizado pruebas de COVID-19 en su población (C4NE, 2020d). Otro punto de actuación que se diferencia de las medidas impregnadas por el Ministerio de Salud se dio por medio de estudios acerca de la eficacia en la utilización de Hidroxicloroquina para tratamiento de COVID-19. Sostenido por búsquedas del National Institute of Health (EUA), de European Medical Agency (Comunidad Europeia), de la Fundación Oswaldo Cruz (Fiocruz) y por entendimientos de la OMS, el Comité Científico ha descartado la amplia utilización del medicamento basado en estudios destacados (C4NE, 2020d). De modo contradictorio, es válido resaltar que la medicación de eficiencia no comprobada todavía es ampliamente divulgada por el presidente de Brasil como una solución viable para profilaxis y tratamiento a los infectados por el virus, diseminando una agenda política de desinformación ante la presente crisis de la salud (Fontolan, Gitahy, Machado y Tessler, 2020). Los últimos boletines del C4NE han destacado la preocupación con el relajamiento al aislamiento social en el país y con él según ápice de la pandemia evidenciada en Europa. Al mencionar la situación de no aflojamiento del

aislamiento en estado de Río Grande do Norte, el “boletín 09” ha demostrado un paralelo con el panorama del estado de Texas, en que las políticas de flexibilización impulsadas por parámetros económicos, analizadas también en las ciudades de Natal/RN y Mossoró/RN, llevaron a consecuencias graves de evolución de la pandemia en la región (C4NE, 2020e). Ya en el “boletín 12”, son ejemplificados los casos de Italia, Francia, España y Gran Bretaña que tuvieron aumentos sustanciales de casos confirmados de la enfermedad, llevando una advertencia a los gestores de la región Nordeste, que tradicionalmente atrae turistas europeos durante el verano, para el riesgo de que se establezcan nuevos flujos de contaminación en los estados (C4NE, 2020f). Todavía en 2020, el gobernador de Bahía y ex presidente del Consorcio Nordeste ha participado de negociaciones con la embajada de Rusia y de China para demostrar el interés de los estados del Nordeste en la prueba de vacunas desarrolladas para combatir el virus. En movimientos más recientes, el actual presidente del Consorcio Nordeste y Gobernador de Piauí, Wellington Dias, ha confirmado un acuerdo de cooperación para la compra de 50 millones de dosis de vacuna rusa “Sputnik V”, que se van a administrar en los nueve estados de la región (PT, 2021). En este sentido, es esperado que los esfuerzos para la acción internacional del Consorcio Nordeste sean aplicados para favorecer la cooperación técnica por medio de la contratación de profesionales, del financiamiento extranjero y multilateral para la visibilización de la compra de recursos hospitalarios y de pruebas, además de la intensificación de las relaciones con las redes globales de búsqueda científica para combatir la pandemia. El análisis de los boletines permite reconocer que la experiencia internacional ha sido considerada en los estudios del comité para auxiliar las prácticas y políticas de los estados y municipios del Nordeste. También es válido resaltar

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que para una aplicación práctica de los planes de acciones previstas por C4NE y para reproducir las políticas encabezadas internacionalmente, deben ser evidenciados los contrastes entre las condiciones materiales de la región en disparidad a de otras unidades internacionales, nacionales y subnacionales. Como fruto de algunas acciones y posiciones trazadas por el Comité Científico, aunque sin vinculación directa con el Consorcio Nordeste, también fue divulgada la formación de la Red Nordeste de profesionales, gestores y científicos, divulgada por medio del “Manifiesto de Ciencia por la Vida Plena” (2020). En este es defendida la intensificación de pactos políticos e institucionales para la cooperación con otros gobiernos subnacionales e internacionales en conformidad con el Consorcio para el progreso económico y social de la región (Rede Nordeste, 2020). Por fin, el manifiesto de la Red (2020) aún destaca que el Consorcio Nordeste y su Comité Científico componen actualmente un instrumento de gobernanza para la ejecución de políticas de desarrollo regional influenciado por la trayectoria institucional de la región en compatibilidad con el pensamiento de Celso Furtado.

CONCLUSIÓN Los procesos de gestión colectiva del desarrollo regional y de la internacionalización descentralizada desempeñados por el Consorcio Nordeste son originados de una coyuntura histórica en que diversos huecos al crecimiento económico y social de la región han sido estructurados. Además, los sentidos actuales que orientan el alcance del Consorcio comprenden desafíos estructurales complejos y estrategias amplias de mitigación de las disparidades regionales. De este modo, la institución articula temáticas trabajadas por Celso Furtado aún en la mitad del siglo pasado aliadas a un proceso de madurez operacional y aprendizaje con las experiencias prácticas de las instituciones

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vueltas a pensar un crecimiento social, político y económico del Nordeste. Con la redemocratización del país y a fin de décadas de centralismo autoritario de la dictadura militar, las tendencias descentralizadoras para la gestión subnacional empiezan a consolidarse en conjunto a la ascensión de la actividad paradiplomática en Brasil. De forma análoga, el histórico de desmontes de experiencias institucionales, también lleva a un panorama de mayor protagonismo de los gobiernos estatales del Nordeste frente a los dilemas del subdesarrollo de la región. Por su vez, las prácticas de internacionalización se han difundidas como un camino alternativo para la implementación de políticas públicas y amparo financiero a las necesidades de los seres federados del Nordeste. Desde su inicio, el Consorcio estuvo comprometido en prácticas internacionales en áreas transversales a sus propósitos de promoción regional de desarrollo como: medio ambiente, educación y ampliación de su red externa de negocios, temáticas también trabajadas en las virtudes originarias consolidadas por el GTDN de Furtado, retomadas con la reconstrucción de la Sudene y articuladas en el Fórum de Gobernadores. No solamente, la internacionalización del Consorcio Nordeste está siendo fundamental para la articulación de un contrapunto a imagen internacional de Brasil ante los anhelos de actual política externa del país, marcada por el aislamiento de las perspectivas construidas en los fórums multilaterales de discusión, posicionamientos encendidos ante liderazgos mundiales y negación científica. Además, la implementación del Comité Científico del Consorcio Nordeste como una herramienta de gestión regional de la pandemia de COVID-19 reflejó nuevos anhelos para la cooperación internacional en tiempos de crisis. Así el C4NE, está demostrando un trabajo aproximado con redes externas de investigación y de

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recomendaciones de organismos multilaterales además de la búsqueda por cooperación técnica y financiera, compras colectivas de productos hospitalarios y negociaciones para la adquisición de vacunas. No obstante, la relevancia del Consorcio se hace presente en un contexto nacional inestable en el ámbito del Ministerio de Salud y marcado por el apoyo del Gobierno Federal a estrategias flexibles, paliativas y de poca cautela y responsabilidad al enfrentamiento de la pandemia.

líticas articuladas reflejan en diversos aspectos los anhelos históricos del pensamiento de Furtado para la consolidación de una estructura autónoma de afirmación política frente a la construcción de sus ideales propios de desarrollo regional.

De este modo, en un escenario de ampliación del protagonismo de los seres federados, implementaciones en las nociones de desarrollo pensadas para la región Nordeste y de posicionamientos colectivos frente a los rumbos de la política brasileña, el Consorcio Nordeste representa un actor fundamental para la gobernanza articulada y local. También consolidándose como un polo alternativo a las políticas del actual Gobierno Federal, el Consorcio legítima una plataforma administrativa para la implementación un proyecto de desarrollo regional unificado, promoviendo estrategias colectivas de crecimiento socioeconómico, buscando la proyección internacional de las potencialidades del Nordeste y la recuperación de la pandemia. Por lo tanto, el Consorcio Nordeste constituye actualmente un importante mecanismo de protección y estímulo al desarrollo regional que camina de una trayectoria histórica de articulaciones institucionales y que ha sido impulsado frente los paradigmas controvertidos de la política brasileña. Mientras una herramienta de la gestión colaborativa y descentralizada, el Consorcio confiere proyección de los interés del Nordeste en la arena global y nacional, construye nuevas posibilidades al crecimiento socioeconómico y promueve alternativas internacionales a los dilemas locales en un presente contexto de crisis sanitaria. Por su vez, utilizándose de la internacionalización descentralizada como un fuerte aliado para la proyección del Nordeste brasileño, las po-

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Guilherme de Lima Souza Universidade Federal da Paraíba (UFPB) - Departamento de Relações Internacionais Cidade Universitária, João Pessoa, Paraíba, Brasil; 58051-900. Mail: guilherme.lima@academico.ufpb.br

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LA DIMENSIÓN INTRAMUNICIPAL DE LA PARADIPLOMACIA BRASILEÑA: ANÁLISIS DEL FORO NACIONAL DE SECRETARIOS Y GERENTES MUNICIPALES DE RELACIONES INTERNACIONALES Karina Pietro Biasi Ruiz / Luciana Leite Lima

Abstract The international action of the Brazilian municipalities is affected by normative gaps and trajectories of instability and, at the same time, its development indicates the paradiplomacy as a field under construction. This article takes the National Forum of Municipal Secretaries and Managers of International Relations (FONARI) as an empirical context and analyzes its impact on the legitimation of the paradiplomacy. The qualitative analysis of documents and interviews of managers who participated in the Forum between 2005 and 2020 indicates that FONARI did act to strengthen existing policies, as well as to build state capacities at the municipal level. Key words: Paradiplomacy. Local governments. FONARI. Public Policies. Brazil.

@chaarlotteborges

Resumo Embora a atuação internacional dos municípios brasileiros seja atravessada por lacunas normativas e trajetórias de instabilidade, o desenvolvimento da mesma indica que a paradiplomacia é um campo em construção. Assim, este artigo adota como contexto empírico o Fórum Nacional de Secretários e Gestores Municipais de Relações Internacionais (FONARI) e analisa seu impacto na legitimação da paradiplomacia. Através de análise qualitativa de documentos e relatos de gestores que participaram do Fórum entre 2005 e 2020, o estudo mostra que o FONARI de fato agiu para o fortalecimento das políticas existentes, bem como para a construção de capacidades estatais a nível municipal. Palavras chave: Paradiplomacia. Governos locais. FONARI. Políticas Públicas. Brasil.

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Resumen Aunque en la actuación internacional de los municipios brasileños haya lagunas normativas y trayectorias inestables, su desarrollo indica que la paradiplomacia es un campo en construcción. Siendo así, este artículo adopta como contexto empírico el Foro Nacional de Secretarios y Gestores Municipales de Relaciones Internacionales (FONARI) y analiza su impacto en la legitimación de la paradiplomacia. Por medio del análisis cualitativo de documentos y relatos de gestores que participaron del Foro entre el 2005 y el 2020, el estudio muestra que el FONARI, de hecho, sirvió al fortalecimiento de las políticas existentes y a la construcción de capacidades estatales en la esfera municipal. Palabras clave: Paradiplomacia. Gobiernos locales. FONARI. Políticas Públicas. Brasil.

INTRODUCCIÓN

rra y celebrar paz – involucran competencias distribuidas entre los tres poderes, pero siempre en la esfera federal (Sánchez et al., 2006). A pesar de esto, la paradiplomacia brasileña precede incluso a la CF: las primeras estructuras burocráticas dirigidas a las relaciones internacionales fueron creadas en 1983 por el estado de Rio de Janeiro y en 1987 por su capital y por el estado de Rio Grande do Sul.

En Brasil, la Constitución Federal de 1988 (CF) no distribuye competencias de política externa a las entidades subnacionales. Los temas generalmente reglamentados por las constituciones brasileñas – mantener relaciones con otros Estados, participar de organizaciones internacionales, celebrar tratados, declarar gue-

Desde entonces, se observa un crecimiento de estas estructuras. Hasta los años 2000, ocho estados – incluyendo al Distrito Federal – mantenían sectores responsables por las relaciones internacionales, entre 2012 y 2013 todos los 27 estados brasileños tenían sectores equivalentes. Entre los municipios, el número, en este mismo periodo, pasó de siete a 47 municipios con Secretarías, Coordinaciones o Asesorías específicas para el área y, otros 66 con actuación internacional sin estas estructuras, totalizando 113 municipios con actuación paradiplomática – lo que equivale a 2% de los municipios existentes en ese momento – (Brigagão, 2005; Confederación Nacional de los Municipios [CNM], 2011; Instituto Brasileño de Geografía y Estadística [IBGE], 2013; Froio, 2015).

n las últimas décadas, la expansión de la actuación internacional de gobiernos subnacionales viene acompañada de su reconocimiento por parte de Estados, organizaciones internacionales y otros actores. A pesar de que no se considere a las entidades subnacionales sujetos de Derecho Internacional, su papel como promotores del desarrollo se ha incorporado a las agendas internacionales, especialmente por medio del Sistema de las Naciones Unidas y de mecanismos de integración y cooperación regional. La proyección internacional de estas entidades, sin embargo, aún debe atenerse a las normativas de los Estados de los que son parte (Bensegues, 2016).

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Desde el punto de vista de estos gobiernos, la paradiplomacia es la externalización de las competencias domésticas definidas por la CF (CNM, 2016). De acuerdo a la Confederación Nacional de los Municipios (CNM, 2016), una de las principales asociaciones municipalistas del país, ya que la CF confiere “a los Estados y a los Municipios amplias competencias en las áreas de la salud; del patrimonio histórico, cultural y paisajístico; de la cultura, de la educación y de la ciencia; del medio ambiente, del hábitat; y del combate a la pobreza”, y siendo posible “inferir del art. 52 de la CF que los Estados y Municipios tienen capacidad de iniciar operaciones externas de naturaleza financiera, que deberán ser, aun así, autorizadas por el Senado Federal”, la actuación externa subnacional debe aceptarse desde que esté relacionada con las competencias constitucionales (CNM, 2016:20). Ante este crecimiento, el gobierno federal reaccionó. Primero, creó órganos responsables por la relación con los gobiernos subnacionales: en 1997, se creó la Asesoría de Relaciones Federativas, vinculada al Ministerio de las Relaciones Exteriores (MRE) y responsable por la política de Diplomacia Federativa durante los gobiernos de Fernando Henrique Cardoso (Partido de la Social Democracia Brasileña, 1995-2003); durante los gobiernos Luiz Inácio Lula da Silva (Partido de los Trabajadores - PT, 2003-2011) y Dilma Rousseff (PT, 2011-2016), se dio énfasis en la política de Cooperación Internacional Despor medio de la Subjefatura de Asuntos Federativos (SAF), una estructura que fue creada en 2003 e inicialmente estaba vinculada con la Casa Civil1 (Miklos, 2010). Segundo, en el campo jurídico, el gobierno federal actuó en la revisión de los acuerdos de cooperación bilateral entre Brasil, Italia y Francia (respectivamente, en 2007 y 2008), en los que, al agregarse protocolos para la cooperación internacional descentralizada se creó una base legal para la actuación subnacional

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vinculada con el asunto (Salomón, 2012). Además, la SAF promovió una serie de debates, con el objetivo de crear un marco jurídico para la Cooperación Internacional Descentralizada, que se dejaron a un lado, después de 2014 (Ruiz, 2020). Hasta el momento, el gobierno de Jair Bolsonaro (sin partido, 2019-actualidad) no propuso iniciativas para el área, aunque, en la Secretaría de Gobierno, haya mantenido a la SAF y, en el MRE, a la Asesoría de Relaciones Federativas y a la de relaciones con el Congreso Nacional (Decreto Nº 9.683; Decreto Nº 10.591). Así, a pesar de los avances, la paradiplomacia brasileña tiene como marca lo que Vigevani (2006) denominó lógica de stop and go. Hay una “alternancia de períodos en los que un determinado gobierno subnacional desarrolla estrategias discernibles de política externa, normalmente con el apoyo de una estructura internacional, y períodos en los que esas estrategias y estructuras desaparecen” (Salomón, 2012:280). Este movimiento puede verse en los números presentados anteriormente. Por un lado, muestran un crecimiento en la creación de estructuras – hasta 2000, en siete municipios; entre 2001 y 2004, en otros ocho; entre 2005 y 2008, 16; y entre 2009 y 2012, en otras 38 ciudades. Por otro lado, indican que de los 30 municipios que tenían un área internacional en 2008, apenas 11 la mantuvieron en la gestión siguiente, cuatro pasaron a tener algún responsable por el asunto, y otros 13 indicaron que no había más estructura alguna ni ningún responsable por el asunto (CNM, 2011; IBGE, 2013). Frente a esta situación, este artículo argumenta que la lógica stop and go está asociada a dos factores: por un lado, a las lagunas normativas en lo que hace a las competencias de política externa para las entidades subnacionales; por otro lado, a la ausencia de tradición de promoción de políticas públicas de paradiplomacia en estas esferas. Los dos fenómenos están relacionados, se

1 La Casa Civil tiene la función de ayudar al gobierno en la gestión e integración de todas sus funciones, asesorando al Gobernador del Estado en las relaciones institucionales y asistiéndolo en el desempeño de sus deberes constitucionales y legales. (N del T.)

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refuerzan e impactan la agenda gubernamental de los estados y municipios, que no siempre ven el tema de las relaciones internacionales como un problema público que precisen enfrentar. De esta forma, cuando un gobierno subnacional incluye el tema en la agenda gubernamental y crea una estructura o indica un responsable por la definición de los intereses y estrategias de actuación internacional, debe enfrentar desafíos relacionados con la capacidad de formular y ejecutar este tipo de política, con el historial de centralización de la planificación estatal (Lima et al., 2020) y con las indefiniciones legales para la financiación de las acciones paradiplomáticas (Subjefatura de Asuntos Federativos - SAF, 2013a). El escenario es, por lo tanto, de construcción de una agenda paradiplomática y de capacidades estatales correspondientes1 Considerando la mayor proximidad de los estados al Estado nacional, en lo que hace a obligaciones y capacidades (Salomón, 2012), es de esperarse que las dificultades de este proceso sean más aparentes en la esfera local. Dicho esto, este estudio adopta como contexto empírico el Foro Nacional de Secretarios y Gestores Municipales de Relaciones Internacionales (FONARI). Creado en 2005 por iniciativa de gestores municipales del área, el FONARI actuó junto a los representantes de otros niveles federales en los principales debates nacionales sobre la reglamentación de la paradiplomacia, funcionando como un foro de articulación para demandas de sus miembros, de colaboración y capacitación de los gestores participantes y de diseminación de informaciones relevantes para la actuación internacional subnacional. El FONARI actúa como parte de una red de políticas públicas. En la definición de Börzel (1998), estas redes son un conjunto de relaciones formadas por el intercambio de recursos entre actores con intereses comunes en políticas públicas

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y que entienden la cooperación como forma de alcanzar sus objetivos comunes. Rhodes (2003), a partir del análisis de redes intergubernamentales, identificó la existencia de cinco tipos de recursos intercambiados: autoridad; dinero; legitimidad; información; y organización. Ya que la definición de problemas públicos es una acción esencialmente política (Capella, 2018), este artículo busca identificar el impacto de la participación en el FONARI sobre la legitimidad de la paradiplomacia municipal. En el análisis se recogieron datos secundarios proporcionados por el FONARI: Carta de Principios, Propuesta de Estatuto, balances de gestión de la organización, oficios, actas y listas de presencia de eventos realizados por la organización entre 2005 y 2020, y noticias publicadas en el sitio de la organización. A partir del análisis documental, se recogieron y analizaron los datos obtenidos de fuentes primarias: i) por medio de 16 respuestas a un cuestionario en internet, de adhesión voluntaria y anónima, realizado en 2019; y ii) por medio de ocho entrevistas semiestructuradas, realizadas entre 2019 y 2020 con gestores y exgestores de municipios presentes en cinco o más eventos analizados2, los que serán referenciados como Gestor 1, Gestor 2, [...], Gestor 8. En la próxima sección, presentamos el FONARI y, a seguir, analizamos su papel en el fomento y en la construcción de la agenda paradiplomática de los municipios asociados.

FONARI: CONSTITUCIÓN, FUNCIONAMIENTO Y ACTUACIÓN La década de 2000 fue de efervescencia para las ciudades brasileñas con actuación internacional. Además de la profusión de estructuras dedicadas a la coordinación de la actividad,

1 Las capacidades estatales son las necesarias para que el Estado pueda formular y ejecutar sus objetivos de manera autónoma en relación con los intereses de clases o grupos sociales. (Skocpol, 1985; Lima et al., 2020). 2 Este recorte permitió incluir municipios que no fueron coordinadores del FONARI, de diferentes regiones, tamaños poblacionales, Índices de Desarrollo Humano Municipal y Producto Interno Bruto.

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fue un periodo de creación y fortalecimiento de instancias propias para la paradiplomacia tanto en lo internacional como en lo nacional, destacándose las asesorías internacionales creadas en las asociaciones municipalistas y en la propia SAF. Como informó el Gestor 8, este “caldo político” llevó a la aproximación “de los secretarios que se encontraban en el mundo [...]. Y, naturalmente, esas relaciones personales comenzaron a reflejarse, también, en debates más técnicos, como ‘¿y ahora, hacia dónde vamos?’” (Gestor 8, comunicación personal, 8 de noviembre de 2018). En este contexto, la recién creada Secretaría de Relaciones Internacionales de Salvador organizó, en 2005, el I Foro Nacional de Secretarios y Gestores Municipales de Relaciones Internacionales. Con la participación de representantes de Belo Horizonte, Recife, Guarulhos, Porto Alegre, Fortaleza y São Paulo, el Foro tenía como objetivo discutir la interfaz de la política externa brasileña con las ciudades y sus demandas. A partir del IV Foro, que tuvo lugar en el 2009, en Porto Alegre, la iniciativa tomó cuerpo. En él, los gestores presentes decidieron por la institucionalización del FONARI como persona jurídica de derecho privado de carácter asociativo, lo que daría inicio a la elaboración de los instrumentos –estatutos, reglamentos, licencias y registros– necesarios para la formalización. Los documentos a los que tuvimos acceso muestran que este proceso, sin embargo, no se llevó a cabo: [...] en ese momento [la institucionalización] no avanzó porque iba a trabar mucho la estructura para los municipios, y ellos no iban a conseguir porque [...] había que configurar un consejo fiscal, había que discutir tasas de admisión, contribuciones ordinarias, extraordinarias, donaciones, había que tener un lugar específico jurídico para responder jurídicamente, había que contar con una sede. Sabemos que cuando a eso lo llevamos a la realidad de varias ciudades, se hace imposible gestionar o cerrar un acuerdo de esos, porque [...]

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los coordinadores son pasajeros, tienen cinco o cuatro años y después cambia el equipo, y el estatuto podría caducar o la ciudad salir y no cumplir las reglas (Gestor 6, comunicación personal, 8 de noviembre de 2019). Esta vez, a pesar de la aprobación y adopción de un Estatuto propio y de algunos otros instrumentos, el FONARI no se consolidó como persona jurídica, permaneciendo como un movimiento o como un “gran acuerdo reconocido, pero no con instrumento jurídico-legal” (Gestor 7, comunicación personal, 23 de octubre de 2019). Dicho esto, el FONARI no solo actúa como también se organiza como una red de políticas públicas: a través de relaciones relativamente estables, no jerárquicas e interdependientes (Börzel, 1998) cuyo objetivo es fortalecer la paradiplomacia en la agenda gubernamental y promover políticas públicas relacionadas. La organicidad de las redes dificulta definir con clareza quién constituye el FONARI. Según su Estatuto pueden ser Miembros Asociados “todas las Secretarías, Asesorías, Coordinaciones – o afines – de Relaciones Internacionales de los Municipios brasileños, así como aquellas municipalidades interesadas en instituir su área internacional [...], representadas ante el Foro por su autoridad máxima del órgano” (FONARI, 2011:5), mientras que representantes estaduales se aceptarían como miembros observadores. En este sentido, los documentos analizados permiten identificar que, entre 2009 y 2020, por lo menos 42 municipios constan como miembros del FONARI (Cuadro 1), además de los estados de Minas Gerais, Pernambuco, Rio Grande do Sul, São Paulo y Rio de Janeiro (FONARI, 2013a; FONARI, 2014a; Ruiz, 2020).

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CUADRO I. Municipios Asociados al FONARI AÑO DEL DOCUMENTO

MUNICIPIOS MIEMBROS (FUNDADORES Y MUNICIPIOS AGREGADOS)1

2009

Bagé, Fortaleza, Goiânia, Guarulhos, Osasco, Porto Alegre, Recife, Rio de Janeiro, Salvador, São Carlos2, Vitória, Várzea Paulista

2013

Aceguá2, Belo Horizonte, Brasília, Campinas, Canoas2, Contagem, Curitiba, Diadema2, Jundiaí2, Maringá, Rio Branco, Santos, São Bernardo do Campo, São Luis, São Paulo

2014

Jaboatão dos Guararapes, Macapá2, Sorocaba

2017

Uberlândia

2019

Barueri, Belém, Betim, Duque de Caxias, Feira de Santana, Florianópolis, Manaus, Palmas, Pelotas, Santo André, Volta Redonda

Total

Fuente: adaptado de Ruiz, 2020: 80. Son municipios fundadores aquellos presentes en el IV Foro, llevado a cabo en 2009. Los demás municipios asociados son presentados según el año de entrada o identificación del municipio como asociado en los documentos del FONARI. 2Municipios que dejaron de constar como asociados en el documento de 2019.

En general, el FONARI es compuesto por municipios con más de cien mil habitantes y con un Índice de Desarrollo Humano entre medio y muy alto1. Su perfil, por lo tanto, difiere del brasileño: en el país, 70% de las ciudades tienen menos de cien mil habitantes y apenas 34,7% de las ciudades tienen un IDHM alto o muy alto (IBGE, 2011). Los municipios miembros están dispersos en 18 de los 27 estados brasileños y las capitales de estos estados forman parte del FONARI (Figura 2). De los 42 municipios, 21 están en la región sudeste; ocho, en la sur; seis, en la noreste; cinco, en la norte; y dos en la región centro-oeste. En comparación con la distribución nacional de municipios por región hay, por lo tanto, una sobrerrepresentación del sudeste y una subrepresentación de la región noreste (Ruiz, 2020).

1 La excepción es el municipio de Aceguá que, en 2010, tenía 4.394 habitantes y IDH medio (Ruiz, 2020).

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Figura I. Distribución espacial de los Municipios y estados asociados al FONARI (2009 - 2019). Ruiz, 2020.

La estructura de coordinación se fue haciendo, a su vez, cada vez más descentralizada y compleja a medida que la organización se fue desarrollando y ganó niveles y áreas a lo largo de estos 15 años de funcionamiento. En la primera gestión (2009-2010), la estructura organizacional contaba apenas con una coordinación; en las siguientes, además de la creación de una subcoordinación, se crearon órganos de apoyo (Comité Ejecutivo y Asamblea General) durante la gestión de Belo Horizonte (2011-2013) y, a partir de la gestión de São Paulo (2014-2015), estructuras regionales a las que se sumaron estructuras temáticas durante las gestiones de Porto Alegre (2017-2019) y Salvador (20192020), como muestra el Cuadro 2.

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CUADRO I. Municipios Asociados al FONARI

PERIODO

ESTRUCTURA Coordinación

2009 a 2010

2011 a 2013

Salvador Coordinación

Subcoordinación

Belo Horizonte

Fortaleza y, después, São Paulo

Comité Ejecutivo

Rio de Janeiro

Rio Branco

Guarulhos

Porto Alegre

Asamblea General

Coordinación 2016 Guarulhos Vicepresidencias Regionales Presidencia 2017 a 2019 Porto Alegre

Sur

Sudeste

Porto Alegre

Uberlândia

Centro-Oeste

Noreste

Norte

Brasília

São Luís do Maranhão

n.d.¹

Comités Temáticos

Vicepresidencias Regionales Presidencia 2019 a 2020 Salvador

Sur

Sudeste

Porto Alegre

São Paulo

Centro-Oeste

Noreste

Norte

Brasília

São Luís do Maranhão

n.d.¹

Comités Temáticos

Fuente: Ruiz, 2020:87. 1 No definido (n.d.).

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Más que un quiebre o una excepción, la gestión de Guarulhos (2016) sugiere una adaptación del FONARI a las dinámicas locales. Guarulhos asumió la coordinación durante un año de elecciones municipales y, por lo tanto, de incertezas sobre qué estructuras internacionales se mantendrían en las nuevas gestiones. No sería este el único impacto de los procesos electorales sobre la estructuración de la coordinación: después de las elecciones de 2012, la disolución de estructuras internacionales en Fortaleza y Salvador exigió cambios en la Subcoordinación y en el Consejo Ejecutivo del FONARI (FONARI, 2013b); y, después de 2016, la propia elección de la coordinación siguiente fue relacionada por los gestores con la búsqueda por garantizar la existencia del FONARI. Como relatado, había una perspectiva general de desarticulación: “nos íbamos dando cuenta de que todo iba a terminar y que Porto Alegre iba a continuar, pasamos la posta a los 45 minutos del segundo tiempo para garantizar un poco la sobrevivencia del FONARI, de una memoria, de un debate mínimo” (Gestor 8, comunicación personal, 8 de noviembre de 2018). Se percibe que la complejización de la estructura de gestión del FONARI responde a los cambios en los municipios, con el objetivo de garantizar el funcionamiento de la organización. Además de eso, busca “entender maneras de involucrar en la participación” (Gestor 7, comunicación personal, 23 de octubre de 2019). En este sentido, la expansión de la coordinación permitiría tanto distribuir responsabilidades como capitalizar al FONARI. En 2014, por ejemplo, el FONARI realizó un esfuerzo para actualizar los datos sobre los municipios con actuación internacional en los que cada ciudad subcoordinadora debería presentar “mapeo de las municipalidades de su región que contengan algunas estructuras de relaciones internacionales” (FONARI,

La dimensión intramunicipal de la paradiplomacia...

2014b:3). En aquel mismo año, Recife, por entonces subcoordinadora regional, realizó, en conjunto con el FONARI y la FNP, la I Reunión de Municipios de la Región Noreste con Intereses en Relaciones Internacionales, con el objetivo de divulgar la cooperación internacional descentralizada. (FONARI, 2014:c) Además, las ciudades coordinadoras son las responsables por el mantenimiento de las actividades y de los gastos relacionados con el FONARI, mientras que a la participación presencial en los eventos la costea cada municipio participante. Sin auxilios capaces de facilitar la justificativa de gastos con la ida a los eventos del FONARI, una de las formas de minimizar estos costos parece haber sido la promoción de eventos paralelos a los eventos municipalistas o internacionales –de las 18 actividades mapeadas aquí, 12 se dieron durante estos eventos (Ruiz, 2020)1. Esta era una acción pensada por los gestores, según consta en el relato: “había una reunión del Frente Nacional de Intendentes, ¿iban a ir todos? Entonces vamos a hacer una reunión del FONARI.” (Gestor 8, comunicación personal, 8 de noviembre de 2018). Así, la definición de quién participa del Foro es más compleja. Primero, porque la inestabilidad de las áreas, con los cambios de personal y cambios en el organigrama y en los canales de comunicación de los municipios hace con que, a veces, se pierda la información de que el municipio participa del FONARI. En segundo lugar, porque los documentos analizados muestran que muchas de las decisiones de la organización se tomaron en votaciones presenciales realizadas en las reuniones y asambleas del FONARI. En este sentido, entendiendo a la participación plena como la participación en las votaciones y procesos de toma de decisión del FONARI, el análisis muestra

1 A saber: cinco de las reuniones, asambleas y foros tuvieron lugar cuando se daban las reuniones generales del Frente Nacional de Intendentes; otras cuatro, en los Encuentros de los Municipios con el Desarrollo Sostenible; y las otras tres, con el II Encuentro de Cooperación Internacional Descentralizada, el 10º Congreso de la Red Metrópolis y el III Foro Municipal de Autoridades Locales de la Periferia (Ruiz, 2020).

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que la participación plena no responde proporcionalmente al crecimiento en el número de municipios asociados. Es lo que muestra el Gráfico 1: elaborado con base en actas y listas de40presencia de eventos que se dieron en

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2009, 2010, 2011, 2013, 2015 y 2017, el gráfico contrasta el crecimiento en el número de asociados con una cierta constancia –aunque más baja– en la participación de municipios.

0 2009 Participantes

2010

2011

Gestores Municipales

2013

2014

Municipios participantes

2015

2017

Municipios asociados (total estimado)

Gráfico 1. Promedios anuales de participación en los eventos del FONARI y crecimiento en el número de municipios asociados (Ruiz, 2020:96). Observación: no hay listas de presencia de los eventos realizados en 2012, tampoco datos exactos de la cantidad de municipios asociados en 2010, 2011 y 2015.

También se destaca la participación de otros actores en los eventos del FONARI, lo que puede verse en el Gráfico 1. En los eventos analizados, participaron representantes de organizaciones y redes internacionales de ciudades; representantes extranjeros, especialmente de gobiernos locales de Francia, Italia y Argentina; de asociaciones municipalistas; del gobierno federal, sobre todo de representantes de la SAF y del MRE; de estados y de la comunidad académica. El aumento en la participación de estos durante los años 2013 a 2015 –considerando que no tuvimos acceso a los datos de 2012– coincide con las discusiones sobre la creación de un marco legal para la Cooperación Internacional Descentralizada (CID) en Brasil, que se dieron en las Reuniones y Encuentros de

la Cooperación Internacional Descentralizada, promovidas entre el 2012 y el 20141 por la SAF. En ellas, los representantes de la SAF, del MRE, de asociaciones municipalistas y gestores subnacionales decidieron sobre la reglamentación de la cooperación descentralizada por medio de un decreto que tendría su propuesta elaborada por los partícipes, en conjunto (SAF, 2013a). Las discusiones, sin embargo, llegaron a un punto muerto debido a la exigencia de un consentimiento previo del MRE para la actuación internacional, algo que los gestores subnacionales vieron como un posible escollo para la paradiplomacia (SAF, 2014). A pesar de esto, es a bien destacar que el FONARI fue un interlocutor importante en el pro-

1 El último informe encontrado, el de la IV Reunión de la Cooperación Internacional Descentralizada en Brasil, realizada en agosto de 2014, preveía la realización de otra reunión en ese mismo año. Constan como sus pautas resultantes la intención de los estados de Amazonas, Bahia y Rondonia de adherir al FONARI, así como la definición de que el FONARI enviaría, por medio de la SAF, invitaciones de adhesión a los 27 estados (SAF, 2014).

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ceso, participando activamente de los debates y de la construcción del texto1, y que se estimuló la participación de los municipios en el FONARI. En el registro de la VI Reunión, por ejemplo, consta la importancia de la “sensibilización de los intendentes para la adhesión al FONARI” debido a las “acciones con resultados positivos para la gestión municipal, movilización del público interno y demostración de la importancia de la participación de los municipios en las reuniones promovidas por la SAF, por el FONARI, y otras.” (SAF, 2014: 6), además de la mención a la posible apertura del FONARI a la adhesión de los estados, vinculada a las propuestas de creación de espacios permanentes de discusión y consulta sobre los gobiernos subnacionales. Como veremos a continuación, esta lectura sobre la importancia del FONARI converge con la percepción de los gestores entrevistados acerca de los motivos y de los beneficios de su participación en la organización.

LA PARTICIPACIÓN EN EL FONARI: AGENDA Y FOMENTO DE LA POLÍTICA EXTERNA MUNICIPAL Las relaciones internacionales pueden cumplir un papel importante para el desarrollo local cuando se vinculan con los objetivos de las políticas públicas municipales. Hacen esto al pautar una internacionalización activa – que responde a los intereses locales – y al desempeñar el papel de actividad-medio de los gobiernos locales, ayudando en el cumplimiento de las competencias constitucionalmente definidas. Así, es significativo que la principal motivación para la creación de las áreas inter-

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nacionales entre los 30 municipios levantados por la CNM (2011) haya sido, principalmente, la cooperación técnica, seguida por la promoción económica, captación de recursos, turismo y proyección internacional. A pesar de su colaboración potencial para derivar cuestiones que preocupan a los municipios, la política externa en esta esfera de gobierno tiene su legitimidad frecuentemente contestada, ya que este campo de intervención no se percibe como relativamente relevante. Según relatos, los administradores de relaciones internacionales actúan sobre constantes cuestionamientos, tanto por parte del gobierno local como de la sociedad: “A veces [...] no hay sistema de cloacas frente a mi casa, pero está el tipo que actúa en la cooperación internacional” (Administrador 5, comunicación personal, 23 de octubre de 2019). Otro administrador público evalúa que “[si uno] no presenta resultados prácticos que acompañen las agendas prioritarias del gobierno, sobrevive un año, no hay margen para ““Itamaratyzando”2 , hay gente en la calle, uno trabaja en la municipalidad, siempre que uno entra hay una manifestación frente al edificio, es muy diferente” (Administrador 8, comunicación personal, 8 de noviembre de 2018). En este escenario y frente a la no obligatoriedad constitucional de la paradiplomacia, los administradores de relaciones internacionales precisan actuar constantemente en la construcción y en la defensa de una agenda paradiplomática local, o sea, en la creación de su legitimidad. Ese esfuerzo se da tanto en lo gubernamental, en la búsqueda por convencer a políticos y burócratas sobre la relevancia de este tipo de acción, como en lo social, al persuadir grupos de la sociedad de que las relaciones internacionales también son de competencia de los gobiernos locales. Y, al mismo tiempo en que los

1 Además de estar representado por los gestores responsables por su coordinación, 22 de los 25 municipios que participaron de los eventos eran o se hicieron miembros del FONARI a partir de las Reuniones y Encuentros de la CID. 2 “Itamaratyzando” hace referencia al Itamaraty, el edificio sede del Ministerio de Relaciones Exteriores de Brasil (N. del T.).

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relatos obtenidos frecuentemente señalaban las dificultades características de estos procesos, también presentaban la participación del FONARI como medio de empoderamiento de los administradores del área y de construcción de capacidades de respuesta a las dificultades prácticas que enfrentaban. En sus discursos, los administradores identificaron al FONARI como espacio de acceso y generación de conocimiento y como espacio de articulación política. Como espacio de acceso y generación de conocimiento el FONARI: a) permitía intercambio de conocimientos y experiencias; b) promovía capacitaciones para los administradores del área y de otras carteras departamentales – “todo el encuentro del FONARI abarcaba también una capacitación de actores locales”, según el Administrador 3 (comunicación personal, 21 de octubre de 2019); c) creaba y difundía materiales de apoyo sobre la paradiplomacia; y d) difundía informaciones relevantes para la actuación subnacional a través de informes en los eventos y de manera continuada por medio de los canales de comunicación que la organización mantenía. Como espacio de articulación, el FONARI: a) promovía el diálogo con el gobierno federal; b) permitía la articulación de los administradores ante las organizaciones internacionales, asociaciones municipalistas, foros temáticos y otros actores; c) daba acceso a redes de ciudades y organismos internacionales; y d) abría espacio para la construcción de contactos para alianzas y proyectos de cooperación en la esfera internacional y en la nacional o la regional, para la movilización de las ciudades en lo que hace a paradiplomacia y pautas vinculadas, como la cuestión metropolitana y ambiental. Como recurso movilizado por los actores en red, la legitimidad es vinculada por Rhodes (2003) a la obtención de apoyo público por medio de los procesos democráticos y del acceso a estructuras de formulación política. En este sentido, el conocimiento es asociado por los administradores al hecho de construir e insti-

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tucionalizar las áreas internacionales en los gobiernos municipales. El FONARI es visto como un espacio de “discusión de buenas prácticas”, en el que “[si] algún municipio tiene alguna barrera para la que quiera encontrar una solución [...] lo puede llevar al foro y discutirlo abiertamente” (Administrador 6, comunicación personal, 8 de noviembre de 2019). Este aspecto era esencialmente importante para los administradores de los municipios que estaban iniciando su actuación internacional y/o construyendo sus áreas internacionales. Para ellos, la participación sirvió para sentar las bases de la actuación internacional de sus municipios. Ante la “sensación de ‘¿por dónde empiezo?’” (Administrador 4, comunicación personal, 3 de noviembre de 2018), participar en la organización permitía ver los pasos dados por los municipios con áreas consolidadas; conocer los mecanismos utilizados por las otras ciudades, como hermanamientos; acceder a otras oportunidades, como a la participación en redes y licitaciones, además de romper con la sensación de que el trabajo realizado en sus municipios era algo “quijotesco” (Administrador 8, comunicación personal, 8 de noviembre de 2018). De esta forma, la participación en el FONARI permite a sus miembros acceder a informaciones, ampliar sus redes y recursos y encontrar apoyo en un grupo que comparte preocupaciones y una agenda de políticas públicas. La actuación en red puede, por lo tanto, fortalecer las capacidades estatales locales, ofreciendo a los municipios conocimiento y recursos para la acción externa. No obstante, fue mencionada por todos los administradores, la percepción de que el FONARI sería un espacio de articulación política y fomento de iniciativas conjuntas se hizo más relevante en los relatos de los administradores de las ciudades en las que la paradiplomacia ya estaba más consolidada. Esta diferenciación aparece incluso a lo largo de la consolidación de las estructuras. Como lo re-

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lata el Administrador 8, mientras que en un momento inicial el FONARI servía como un espacio de “saber las posibilidades” que había para el área internacional en construcción en cada municipio, Ainda que mencionada por todos os gestores, a percepção do FONARI como espaço de articulação política e fomento de iniciativas conjuntas ganhou destaque nos relatos dos gestores de cidades com a paradiplomacia melhor consolidada. Esta diferenciação aparece inclusive ao longo da consolidação das estruturas. Como relatado pelo Gestor 8, enquanto em um momento inicial o FONARI servia como um espaço de “saber as possibilidades” existentes para a área internacional em construção seu município, a partir del momento en que el área se empezaba a fortalecer, comenzaba a tener posibilidades de hacer proyectos comunes, primero con la Unión Europea y después con A…B…C…, [el objetivo] era que sea un espacio de articulación política también, que invitáramos a personas estratégicas para abrir camino a las relaciones internacionales de las ciudades [...]. Por lo tanto, era un espacio de articulación política, de lobby, en el buen sentido (ADMINISTRADOR 8, comunicación personal, 8 de noviembre de 2018). Estas dos dimensiones se complementan, como lo ejemplifica la cuestión de la financiación de las actividades internacionales. En el país, la mayoría de las áreas internacionales no tiene presupuesto propio – de los 30 municipios verificados por la CNM (2011), apenas 12 lo tenían. Sin presupuesto propio – o en la búsqueda por complementarlo – la financiación se da por medio de los proyectos internacionales, con alianzas con entidades nacionales, con el apoyo de secretarías beneficiadas por las acciones internacionales (que asumen, por ejemplo, los costos de captación de recursos para el área) y de pedidos al poder legislativo. La relación con el legislativo es, por lo

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tanto, necesaria en todos los municipios y, según el relato, un problema común: “Todos los miembros del FONARI tenían un problema que era un problema institucional, así como lo era el cambio de gobierno también lo era el debate con las cámaras municipales. [...] Intercambiábamos muchas experiencias sobre las legislaciones, unas eran más abiertas y garantizaban un mejor funcionamiento, por ejemplo: costeo de viáticos, había una que cada viaje que hacías tenías que ir a la Cámara a presentar el viaje o el presupuesto del año. Había que justificarle a los concejales, y la oposición nos daba palos: ‘¿Por qué estás viajando? Turismo, ¿verdad? Turismo político.’. Entonces había que estar muy bien preparado con los números: ‘No, miré bien, yo fui... gastamos, no sé… tanto en viáticos, pero estamos haciendo no sé cuántos proyectos; trajimos, con los proyectos, cinco veces lo que gastamos con sueldos y el presupuesto integral de la secretaría’. [...] Creo, entonces, que el FONARI puede ser un lugar de intercambio de experiencias políticas también, sabes: ¿Cómo fortaleces eso en tu ciudad? ¿Cómo justificas eso?”. (Administrador 8, comunicación personal, 8 de noviembre de 2018) En efecto, participar del FONARI auxiliaba en el enfrentamiento de las dificultades de financiación al ofrecer un espacio de apoyo para la articulación política. Entre las iniciativas tomadas, se destaca la búsqueda por la creación de un marco normativo para la actuación subnacional, que tenía, entre sus principales razones, la dificultad de justificar los gastos con la actuación internacional por parte de los gobiernos subnacionales. Según Gustavo Cezário, representante de la CNM, sin este marco, algunas ciudades “sufren dificultades para, por ejemplo, justificar el gasto público con cooperación internacional, recibir recursos externos y abrir cuentas para proyectos de cooperación, o incluso conseguir visas para los profesionales extranjeros actuantes en iniciativas en los municipios brasileños” (SAF, 2013a:8). Luego, para

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las entidades subnacionales la normativización sería un elemento facilitador que implicaría el fin de la “clandestinidad en la ejecución de sus actividades internacionales” (SAF, 2012:5) y que daría “capacidad de convencimiento internamente; seguridad jurídica frente a los fiscales municipales” (SAF, 2013a: 5). Como se indica en la sección anterior, el FONARI se movilizó como espacio de articulación para normatizar el área. Es más: el FONARI ya habría nacido “con la característica de, junto con la SAF, [...] ser un espacio para dialogar sobre la confirmación de una legislación específica para el área de las relaciones internacionales de los municipios”, agenda de su interés por que le daría una mayor libertad de acción a los municipios “principalmente para justificativa ante los Tribunales de Cuentas y con sus fiscalías, para la participación en redes internacionales [y] actividades en el área internacional” (Administrador 7, comunicación personal, 23 de octubre de 2019). Paralelamente a este frente de disputa, los administradores actúan localmente para ampliar la legitimidad de las áreas mediante: la difusión de las propuestas en los medios de comunicación locales y en las iniciativas de presupuesto participativo; la creación de iniciativas que involucran a actores políticos locales y al legislativo –como por ejemplo, con la creación de Consejos Legislativos, Foros y Consejos Municipales de relaciones internacionales–; los esfuerzos del área por aumentar la integración con el resto del poder ejecutivo local. En lo que hace a este último punto, fue mencionada la necesidad de conexión con las otras carteras departamentales, y la proximidad con el Gabinete del intendente se asoció con más capilaridad del área: en la evaluación del Administrador 3 (comunicación personal, 21 de octubre de 2019), formar parte del Gabinete permitía más transversalidad con las agendas del municipio, mientras que estar den-

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tro de una determinada secretaría circunscribe el área a la agenda relacionada. Además, los administradores resaltan la importancia de la proximidad con el Gabinete tanto para “blindar” el área de algunas discusiones políticas internas del gobierno como para mantener la asociación con los objetivos estratégicos de cada ciudad –y, acrecentaríamos, de cada gestión. Participar del FONARI también parece que contribuyó con eso. En la visión del Administrador 6, la principal contribución del FONARI habría sido “mostrar a varios intendentes1, a las capitales y a otras ciudades brasileñas, que la actuación internacional existe, que ella es valiosa, [que] tiene resultados” (Administrador 6, comunicación personal, 8 de noviembre de 2018). Habría también un efecto de empoderamiento de las áreas internacionales, como así lo avalúa el Administrador 1: Yo creo que el principal resultado del FONARI fue, exactamente, permitir, por un lado, un intercambio de experiencias con relación a la gestión de las relaciones internacionales –desafíos institucionales, presupuestarios y también técnicos, que muchas veces había que enfrentar solo, y con la visión de otros secretarios, la visión colectiva, aquel problema en sí o aquel desafío, mejoraba nuestra forma de respuesta, y creaba, a veces, entendimientos colectivos con relación a determinados asuntos o determinados desafíos. E, por otro lado, el FONARI permitió, en cierta medida, el fortalecimiento también de las áreas internacionales ante sus municipalidades. Cuando hay un órgano que fomenta el diálogo con el gobierno federal, con otros aliados, que gana reconocimiento, que tiene algún tipo de incidencia, eso también afecta, separada e individualmente, cada una de las áreas internacionales en sus propios municipios (Administrador 1, comunicación personal, 25 de octubre de 2019).

1 Dependiendo del país, la autoridad municipal que preside el municipio se denomina “Intendente”. El acalde preside la “Alcandía”. Normalmente se utiliza alcalde, pero por ser Brasil un país de América Latina parece más correcto utilizar la Intendente. El Diccionario de la Real Academia Española (RAE) afirma que: “Intendente, ta municipal (…) Titular de la intendencia municipal” (N del T.)

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Sin embargo, considerando la inestabilidad de la paradiplomacia municipal, es necesario que su reconocimiento venga acompañado de la creación de las condiciones para fomentar y desarrollar la actuación internacional futura. En este sentido, el Administrador 7 considera que no se trata apenas de una perspectiva financiera de corto plazo: la actuación internacional contempla una agenda con retornos a mediano y largo plazo, derivados de la creación de “un espacio en el que las pautas del municipio se puedan poner en un lugar privilegiado que tiene que ver con fondos concretos y eventos concretos para promover las pautas de los municipios brasileños” (Administrador 7, comunicación personal, 23 de octubre de 2019), esto es posible por medio de la inserción de la ciudad en los debates internacionales.

CONSIDERACIONES FINALES A pesar de que la actuación internacional de entidades subnacionales preceda a la Constitución Federal de 1988, la comprensión de las relaciones internacionales como un problema público a ser enfrentado por los gobiernos subnacionales no es unánime entre los gobernantes y tampoco en la sociedad. Las lagunas normativas coexisten con avances en las bases legales; la inestabilidad de las trayectorias de actuación internacional estructurada en los estados y municipios coexiste con la ampliación de estructuras paradiplomáticas y espacios de reconocimiento de las mismas; y el sentido de urgencia de las políticas locales coexiste con el entendimiento de las relaciones internacionales como instrumento de desarrollo. La paradiplomacia, por lo tanto, es un campo de políticas públicas en construcción.

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relaciones motivadas por intereses en común, relativamente estables, no jerárquicas y de interdependientes (BÖRZEL, 1998) –, el FONARI se ha mostrado responsivo a las dinámicas municipales, y su estructura de coordinación se ha hecho más compleja, lo que indica el desarrollo de la organización. El análisis de su actuación muestra que el FONARI tiene como base actores municipales comprometidos con el desarrollo y fortalecimiento de la política pública de paradiplomacia, y que buscan, en la interacción, conocimientos, aprendizaje y la potencialización de sus recursos por medio de iniciativas conjuntas de capacitación o de articulación de los administradores y actores interesados en pautas específicas. Muestra, además, que el FONARI de hecho actuó en la difusión de la temática, en la congregación de actores dispersos, en la promoción de acciones conjuntas, en catalizar el poder político de sus miembros, en la solución de problemas comunes y como actor colectivo en diferentes espacios. De esta forma, desde el punto de vista de la política pública, las acciones del FONARI buscaron contribuir con la inserción de las relaciones internacionales en las agendas gubernamentales. O sea: para que se las reconozca como un campo legítimo de actuación municipal; para fortalecer las políticas existentes; y para construir capacidades estatales necesarias para la formulación e implementación de tales medidas.

Después de haber completado 15 años de existencia en el 2020, el FONARI aparece como un actor clave en este campo. Aunque tenga características de una red de políticas púbicas –

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Karina Pietro Biasi Ruiz / Luciana Leite Lima

Karina Pietro Biasi Ruiz

Máster en Políticas Públicas en la Universidad Federal de Rio Grande do Sul y licenciada en Relaciones Internacionales en la misma universidad. Mail: kpbruiz@gmail.com

Luciana Leite Lima\ Profesora del Programa de Postgrado en Políticas Públicas de la Universidad Federal de Rio Grande do Sul y Doctora en Ciencias Sociales en la Universidad de Campinas (Unicamp). Mail: lucianaleitelima@gmail.com

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Karina Pietro Biasi Ruiz / Luciana Leite Lima

com/2014/09/05/com-o-apoio-do-fonari-a-prefeitura-do-recife-organiza-a-primeira-reuniao-de-municipios-do-ne-com-interesse-em-relacoes-internacionais/ FRÓIO, L. R . “Paradiplomacia e o impacto da alternância de governos na atuação internacional dos estados brasileiros”, tese de doutorado, Programa de Pós-Graduação em Ciência Política, Universidade Federal de Pernambuco, Recife, Brasil, fevereiro. INSTITUTO BRASILEIRO DE GEOGRAFIA E ESTATÍSTICA – IBGE. (2013). Perfil dos Municípios Brasileiros – 2012. Rio de Janeiro: IBGE. LIMA ET AL. (2020). “Plano Plurianual como proxy para medir capacidades estatais: um estudo sobre o planejamento governamental nos municípios da região metropolitana de Porto Alegre”. Urbe. Revista Brasileira de Gestão Urbana, 12, pp. 1- 16. MIKLOS, M. (2010). “A inserção internacional de unidades subnacionais percebida pelo estado nacional: a experiência brasileira”, dissertação de mestrado, Programa San Tiago Dantas, São Paulo, Brasil, fevereiro. RHODES, R. A. W . (2003). Beyond Westminster and Whitehall: the sub-central governments of Britain. [S.L.]: Taylor & Francis e-Library. RUIZ, K. P. B. (2020). “A dimensão subnacional da política externa: o Fórum Nacional de Secretários e Gestores Municipais de Relações Internacionais sob a perspectiva das redes de políticas públicas”, dissertação de mestrado, Programa de Pós-Graduação em Políticas Públicas, Universidade Federal do Rio Grande do Sul, Brasil, julho. SALOMÓN, M. (2012). “A dimensão subnacional da política externa brasileira: determinantes, conteúdos e perspectivas”. Em: Pinheiro, L.; Milani, C. R. S. Política externa brasileira: as práticas da política e a política das práticas (pp. 269 – 300). Rio de Janeiro: Editora FGV. SANCHEZ, M. R. ET AL. (2006). “Política externa como política pública: uma análise pela regulamentação constitucional brasileira (1967 – 1988)”. Revista Sociol. Polit., 27, pp. 125 – 143. Disponível em: https://www.scielo.br/scielo.php?pid=S0104-44782006000200009&script=sci_abstract&tlng=pt. SKOCPOL, T. (1985). “Bringing the state back in strategies of analysis in current research”. Em: P. B. Evans, D. Rueschemeyer & T. Skocpol (Eds.). Bringing the state back in (pp. 3-43). Nova York: Cambridge University Press. SUBCHEFIA DE ASSUNTOS FEDERATIVOS - SAF. (2013a). Relatório sobre a III Reunião de Cooperação Internacional Descentralizada do Brasil. Disponível em: http://www.portalfederativo. gov.br/articulacao-federativa/assessoria-internacional/eventos-e-reunioes/ii-reuniao-da-cooperacao-internacional-descentralizada-do-brasil-2013-brasilia-df/iii-reuniao-da-cooperacao-internacional-descentralizada-do-brasil-2013-brasilia-df. SUBCHEFIA DE ASSUNTOS FEDERATIVOS - SAF. (2013b). Relatório sobre a IV Reunião da Cooperação Internacional Descentralizada do Brasil. Disponível em: http://www.portalfederativo.gov.br/articulacao-federativa/assessoria-internacional/eventos-e-reunioes/iv-reuniao-da-cooperacao-internacional-descentralizada-do-brasil-2013-sao-paulo-sp/relatorio_iv_reuniao_da_cooperacao_internacional_descentrali zada.pdf. SUBCHEFIA DE ASSUNTOS FEDERATIVOS - SAF. (2014). Relatório sobre a VI Reunião / III Seminário da Cooperação Internacional Descentralizada do Brasil. Disponível em: http://www. portalfederativo.gov.br/articulacao-federativa/assessoria-internacional/eventos-e-reunioes/ iii-seminario-e-a-vi-reuniao-da-cooperacao-internacional-descentralizada-realizados-em-macapa-ap-nos-dias-18-e-19-de-agosto. SUBCHEFIA DE ASSUNTOS FEDERATIVOS - SAF. (2012). Relatório sobre a II Reunião de Cooperação Internacional Federativa do Brasil. Disponível em: http://www.portalfederativo. gov.br/articulacao-federativa/assessoria-internacional/eventos-e-reunioes/ii-reuniao-da-coope-

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DERECHOS HUMANOS EN LAS CIUDADES Y LA COOPERACIÓN INTERNACIONAL POR REDES: EL CASO DE LA RED DE CIUDADES Y GOBIERNOS LOCALES UNIDOS (CGLU) Y LA CIUDAD DE SÃO PAULO (2013-2016) Kelly Komatsu Agopyan

Abstract This article examines whether decentralized international cooperation via city networks impacts local human rights public policies. A case study was carried out on the relationship between the United Cities and Local Governments (UCLG) network and São Paulo City Hall (PMSP) during the 2013-2016 term. It was found that the UCLG does not focus on decentralized cooperation itself, but on advocacy for the international incidence of local governments and the promotion of the right to the city, which was reflected in its relationship with the PMSP, which, in turn, did not confirm expectations about its prominence in the network on that period. Key words: Networks; human rights; cooperation; UCLG; São Paulo

@chaarlotteborges

Resumo Este artigo analisa se a cooperação internacional descentralizada via redes de cidades traz impactos nas políticas públicas locais de direitos humanos. Foi realizado estudo de caso sobre a relação entre a rede Cidades e Governos Locais Unidos (CGLU) e a Prefeitura de São Paulo (PMSP) durante a gestão 2013-2016. Verificou-se que a CGLU não tem como foco a cooperação descentralizada em si, mas o advocacy pela incidência internacional dos governos locais e a promoção do direito à cidade, o que foi refletido em sua relação com a PMSP, que, por sua vez, não confirmou as expectativas sobre seu protagonismo na rede naquele período. Palavras-chave: Redes; direitos humanos; cooperação; CGLU; São Paulo.

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DERECHOS HUMANOS EN LAS CIUDADES Y LA COOPERACIÓN INTERNACIONAL POR REDES: EL CASO DE LA RED DE CIUDADES Y GOBIERNOS LOCALES UNIDOS (CGLU) Y LA CIUDAD DE SÃO PAULO (2013-2016) Kelly Komatsu Agopyan

Resumen Este artículo examina si la cooperación internacional descentralizada a través de redes de ciudades impacta las políticas públicas locales de derechos humanos. Se realizó un estudio de caso sobre la relación entre la red Ciudades y Gobiernos Locales Unidos (CGLU) y el municipio de São Paulo (PMSP) durante el período 2013-2016. Se constató que CGLU no se enfoca en la cooperación descentralizada, sino en el advocacy por la incidencia internacional de los gobiernos locales y la promoción del derecho a la ciudad, lo que se reflejó en su relación con la PMSP, que, a su vez, no confirmó las expectativas sobre su protagonismo en la red en aquel período. Palabras clave: Redes; derechos humanos; cooperación; CGLU; São Paulo

INTRODUCCIÓN

ste artículo1 tiene como objetivo analizar de qué forma y cómo la cooperación internacional vía redes de articulación institucional de las ciudades genera impactos en las políticas públicas locales de derechos humanos. Por este motivo, se realizó un estudio de caso sobre la relación de la red Ciudades y Gobiernos Locales Unidos (CGLU) y el Municipio de São Paulo (PMSP) durante el período 2013-2016. La base conceptual de este trabajo tiene como hipótesis que la actuación internacional llevada a cabo por los gobiernos locales2, una dis-

cusión que, si bien es relativamente reciente, ya se reflejó en varios ámbitos de la literatura de las Relaciones Internacionales en los últimos veinte (20) años, tiene a la paradiplomacia como centro de las atenciones. Sin embargo, el análisis centrado en la actuación y los impactos específicos de las redes de ciudades – sobre todo aquellos del espacio global como CGLU, y no apenas lo regional - aún carece de atención de esta área científica. El enfoque en esta acción en red combinado con la promoción de políticas públicas de derechos humanos complementa la naturaleza sin precedentes de este trabajo. La elección del CGLU se justifica tanto por ser una de las mayores y más representativas re-

1 Esta es una visión sintetizada, inédita y actualizada de la tesis de maestría de la autora que agradece a los siguientes profesores por sus excelentes comentarios durante las defensas de calificación (2017) y banca de maestría (2018): Pedro Dallari (orientador), Gilberto Rodrigues (UFABC), Janina Onuki (IRI-USP) y Marta Arretche (DCP-USP). 2 El concepto de “gobierno local” se utilizará en este trabajo en consonancia con la definición aportada por la ONU: “el estrato más bajo de la administración pública en un Estado” (ONU, 2015: 03, traducción propia), que en el caso de Brasil, se refiere a las administraciones de los municipios. Disponible: UN (2015). “Role of local government in the promotion and protection of human rights – Final report of the Human Rights Council Advisory Committee” [online], Human Rights Council. General Assembly Resolutions. 13th (2015). A/HRC/30/49. 07 ago. 2015. <http://undocs.org/en/A/HRC/30/49>. [Consulta: 22 de enero de 2021].

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des internacionales de ciudades en el mundo - reconocida como la “ONU de las ciudades” - como por tener una área temática específica activa de derechos humanos en su estructura, la Comisión de Inclusión Social, Democracia Participativa y Derechos Humanos (CISDPDH). Por su parte, la elección de la ciudad de São Paulo se dio, primero, por está haber retomado (2013) su participación en esta red - y las expectativas que esto generó - en el inicio de la administración, pero también por la creación, en el primer período, de una secretaría municipal específica para derechos humanos - Secretaria Municipal de Derechos Humanos y Ciudadanía (SMDHC) - que pasó a tener actuación y reconocimiento internacional al tener articulación con CGLU. Para este trabajo, además de una extensa revisión bibliográfica, se realizó el análisis documental de los informes de la red CGLU y de los documentos oficiales de la PMSP, así como entrevistas semiestructuradas, durante 2018, con dos representantes del gobierno de la ciudad (Secretaría de Relaciones Internacionales y Federativas - SMRIF), dos de CGLU (CISDPDH) y una de una organización muy activa y relevante de la sociedad civil (Instituto Polis - Brasil). A partir de esta investigación y entrevistas, fue posible trazar una detallada trayectoria histórica y descriptiva de esta relación durante el período estudiado.

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TRÍADA: RI, CIUDADES, DERECHOS HUMANOS Este trabajo se encuentra en el centro de una “triada” que articula las relaciones internacionales, las ciudades1 (y sus gobiernos locales), y los derechos humanos. En este sentido, las ciudades serían actores internacionales promotores de derechos humanos, como objeto de la política internacional de derechos humanos, teniendo en vista que más del 50% de la población mundial vive en centros urbanos, concentrando así una gran parte de las violaciones de estos derechos. La urbanización acelerada, con el telón de fondo de la fijación de precios para el uso del suelo urbano, generó ciudades marcadas por profundas desigualdades sociales y territoriales, con claros recortes de raza y clase. También en este sentido, los gobiernos locales están ganando más reconocimiento en cuanto a su papel central y estratégico en la solución de los problemas sociales y en garantizar los derechos humanos de sus ciudadanos urbanos, siendo cada vez más demandado (y presionado) por los actores sociales, sean locales o internacionales. Inclusive algunos investigadores - como Barbara Oomen (2016) -, hacen referencia a las “ciudades de derechos humanos” (human rights cities), que serían aquellos gobiernos locales con capacidad de localizar derechos humanos concebidos internacionalmente (en tratados internacionales, por ejemplo) alineándolos para las especificaciones locales. Sería, de alguna forma, la “traducción” de las normas internacionales, generalmente más abstractas, dándoles concreción local.

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na - y consecuentemente la calidad de vida de su población - es una temática que viene ganando, cada vez más notoriedad en el sistema de la Organización de las Naciones Unidas (ONU). Además de la creación de una agencia específica de la ONU para tratar de la urbanización sostenible y de los asentamientos humanos (ONU-Hábitat) y la realización de conferencias sobre vivienda y desarrollo urbano sostenible (Hábitats I, II y III), se verificaron los esfuerzos de la organización para localizar los denominados Objetivos de Desarrollo del Milenio (ODM) - pactados para los primeros quince años del siglo XXI - reconociendo la importancia de involucrar a los gobiernos locales y los contextos urbanos en los compromisos firmados internacionalmente por los Estados-Nación. En 2015, la Asamblea General de la ONU aprobó los Objetivos de Desarrollo Sostenible (ODS), actualizando los ODM. A partir de un proceso de advocacy2 de los propios gobiernos locales y las organizaciones de la sociedad civil, los ODS establecieron un objetivo urbano específico, el ODS11, “Ciudades y comunidades sostenibles”, lo que confirma que la pauta urbana no es más considerada como un asunto de orden doméstico de cada Estado-Nación.

Teniendo en cuenta este marco teórico, en la actualidad, se identifica que la cuestión urba1 No hay consenso sobre la definición de “ciudad”. Para la geógrafa Sandra Lencioni es necesario tomar en cuenta el espacio y el tiempo en que se analiza y no sólo el tamaño de la aglomeración poblacional (2008) que, por ejemplo, puede ser relativa en cada país. 2 Para Gabriela De Bráz (2007:02) advocacy sería “[...] el acto de identificar, adoptar y promover una causa. Es un esfuerzo por formar la percepción pública o lograr un cambio, ya sea por modificaciones en la ley, pero no necesariamente”.

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LAS REDES DE LAS CIUDADES Una de las formas en que los gobiernos locales se organizan internacionalmente es con la cooperación descentralizada1 a través de redes. El surgimiento, en el mundo globalizado, de esta forma de organización ganó mayor protagonismo a partir del trabajo del sociólogo Manuel Castells que señaló que, a partir de esta nueva lógica, el mundo urbano parece estar dominado por un doble movimiento: “la inclusión en las redes trans-territoriales y la exclusión por la separación espacial de lugares” (Castells, 2002:551). Castells afirma, también, que este nuevo “estado en red” que se crea no elimina la figura del Estado-Nación, sino que integra instituciones formadas por los propios Estados-Nación, instituciones internacionales, ONG y gobiernos locales. La sociedad en red sería entonces una alternativa a la lógica tradicional westfaliana de los Estados Nacionales como actores centrales y únicos en las Relaciones Internacionales (PRADO, 2007: 08). En una configuración global formada por redes, los gobiernos locales ocuparían un espacio relevante, por ser considerados actores privilegiados, precisamente, porque se encuentran muy cerca de sus ciudadanos. Si bien la cooperación por medio de la red tuvo un “boom” en las últimas dos décadas apoyado por el contexto global que ha facilitado la comunicación internacional, esta situación no es una

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novedad, ya que la primera red de ciudades del mundo data de principios del siglo pasado.

UNIÓN INTERNACIONAL DE AUTORIDADES LOCALES (IULA) En 1913, en Europa, fue creada la primera red de ciudades del mundo, la Unión Internacional de Autoridades Locales (IULA, abreviatura en inglés) para de esta forma institucionalizar el movimiento municipalista internacional. La IULA nació durante la Exposición Universal de Gante, Bélgica, que contó con un congreso y una exposición de comparación entre las experiencias de las ciudades. La creación de esta organización no sucedió por casualidad, ya que surgió en un contexto de movilizaciones “municipalistas”2 que se venían fortaleciendo desde el final del siglo XIX, y que, principalmente, estaban lideradas por representantes de Francia, Holanda y Bélgica. Estas movilizaciones se produjeron en un contexto de recesión económica en Europa y culminaron con la presión de los partidos políticos, especialmente de los de orientación socialista, que solicitaban mejoras sociales en las ciudades. La investigadora italiana Patrizia Dogliani afirma que: “a menudo, la resistencia a cualquier cambio en el equilibrio de poder a nivel nacional obligó a los partidos populares a recurrir a los municipios” (DOGLIANI,

1 Es importante aquí aclarar el concepto de “cooperación descentralizada”. Algunos lo utilizan como sinónimo de Paradiplomacia, pese a existir una disputa entre los diversos conceptos que hacen referencia a una acción internacional por parte de los gobiernos locales, como “acciones externas subnacionales” (VITAL, 2009), o hasta conceptos como “política externa federal” (Rodrigues, 2004, citado por PRADO, 2009). Graziela Cristina Vital (2016) afirma que “cooperación descentralizada” es, generalmente, utilizada por organizaciones internacionales, redes de ciudades y por los responsables de las políticas públicas locales, ya que es coherente con la idea de descentralizar las relaciones internacionales de la figura del Estado-Nación, para de esta forma aumentar la acción internacional de los gobiernos subnacionales. Sin embargo, la investigadora señala que el concepto no abarca todas las formas de acción internacional de estos gobiernos, que pueden ir más allá de la cooperación. Por todo esto y como este trabajo está centrado en la cooperación concreta, el concepto utilizado parece ser el apropiado. 2 Patrizia Dogliani utiliza el término “municipalismo” (del inglés “municipalism”), pero afirma que la palabra tiene diferentes connotaciones políticas y culturales con el pasar del tiempo, reflejo de la experiencia nacional de cada país.

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2002:574, traducción de la autora). Los movimientos socialistas comenzaron entonces a articularse en federaciones nacionales para fortalecer sus actividades urbanas. A partir de ahí, destaca la autora, la cuestión municipal acabó extendiéndose a otros segmentos de la sociedad europea. Además de la realización de grandes congresos que reunieron un número significativo de representantes locales, la IULA también elaboraba publicaciones sobre su trabajo y las cuestiones urbanas. En 1926, la red ya reunía 52 mil ciudades de 30 países (UCLG, 2013)1. Con el pasar de las décadas, la red se movilizó intentando aproximarse a la Liga de las Naciones, y a su sucesora, ONU, para de esta forma ganar un marco global incorporando ciudades de otros continentes, para de esta forma descentralizar su actuación que hasta ese momento era esencialmente europea. Los trabajos de la IULA terminaron oficialmente en 2004, cuando fue fundida con la Federación Mundial de Ciudades Unidas (FMCU)2, creándose la CGLU.

TIPOS DE REDE Las redes de ciudades se han convertido en un “fenómeno” en las relaciones internacionales de los gobiernos locales en las últimas décadas lo que se refleja en las diferentes formas y tipificaciones que estas pueden tener. En una publicación del Observatorio de Cooperación Descentralizada EU-AL3, Cardarello y Rodrí-

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guez (2006) agrupan las redes según tres criterios: i. territorial y/o geográfico; ii. con un perfil específico común y iii. temáticas. De esta manera, en el primer grupo se destaca, como ejemplo, la red de Mercociudades (de ciudades del Mercosur) – una de las más nombradas en la literatura -, la Eurociudades (de ciudades europeas), la FLACMA (Federación Latinoamericana de Ciudades, Municipios y Asociaciones Municipalistas), y, también, la ALLAS (Alianza Euro-Latinoamericana de Cooperación entre ciudades). Ya en el segundo grupo podemos referir como ejemplo la red Metropolis (Asociación Mundial de las Grandes Metrópolis4 – sección para metrópolis de CGLU), UCCI (Unión de Ciudades Capitales Iberoamericanas), UCCLA (Unión de Capitales de Lengua Portuguesa), y finalmente, FALP (Foro Mundial de Autoridades Locales de la Periferia - ciudades en la periferia de las grandes metrópolis). El último grupo, de redes temáticas, podría incluir ICLEI (Gobiernos Locales para la Sustentabilidad), C40 (Grandes Ciudades para el Liderazgo Climático), Rainbow Cities Network (por los derechos LGBT), AICE (Asociación Internacional de Ciudades Educadoras). También existe la posibilidad de que las redes sean regionalizadas y temáticas al mismo tiempo, como es el caso del CIDEU (Centro Iberoamericano de Desarrollo Estratégico Urbano) y Coalición Latinoamericana y Caribeña de Ciudades contra el Racismo, la Discriminación y la Xenofobia.

1 UCLG. (2013). “Centenary of the International Municipal Movement”. [online] <https://www.rabat2013.uclg.org/es/conocenos/movimiento-municipal-internacional#uclg2>. [Consulta: 2 de marzo de 2021]. 2 Heredera de la Federación Mundial de Ciudades Gemelas, que a su vez proviene del movimiento de organizaciones que promueven el hermanamiento de ciudades, especialmente después de la posguerra. 3 Las redes de ciudades se han convertido en un “fenómeno” en las relaciones internacionales de los gobiernos locales en las últimas décadas lo que se refleja en las diferentes formas y tipificaciones que estas pueden tener. En una publicación del Observatorio de Cooperación Descentralizada EU-AL , Cardarello y Rodríguez (2006) agrupan las redes según tres criterios: i. territorial y/o geográfico; ii. con un perfil específico común y iii. temáticas. 4 Las capitales y áreas urbanas con una población de al menos un millón de habitantes pueden unirse a esta red.

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FORTALEZAS Y DEBILIDADES DE ESTA COOPERACIÓN

un desafío para que el desempeño de la red no se vea obstaculizado o concentrado por unas pocas ciudades consideradas más poderosas, perdiendo, en este caso, toda su característica de horizontalidad.

Especialistas en redes de ciudades, como Beatriz Sanz Corella (2008) y Eugene Zapata Garesché (2007), señalan algunos de los aspectos que hacen de las redes los mecanismos más eficientes y eficaces para promocionar la cooperación internacional descentralizada. Para los autores estas redes serían modalidades más flexibles y dinámicas de cooperación, ya que permiten un cierto nivel de autonomía a las ciudades asociadas y un compromiso financiero relativamente bajo. De esta forma, las redes posibilitarían una inserción internacional hasta para ciudades pequeñas o que cuenten con recursos escasos.

Otro problema que normalmente se señala de la actuación en red, es que esta necesita ser aceptada y haber interés político e ideológico cada vez que el poder de la ciudad cambia por un nuevo/a líder. Por este motivo, la alternancia de mandatos de los líderes generaría una inestabilidad en la participación de la ciudad en la red. Otra cuestión colocada tiene que ver con las dificultades de auto-financiamiento, ya que a veces, existe un alto nivel de falta de pagos de las ciudades a las asociaciones (que generalmente tienen cuotas anuales), lo que dificulta el buen funcionamiento de la red como un todo. Aún en relación a aspectos de carácter más operativo, también existen obstáculos provocados por la falta de marcos institucionales y legales que regulen este tipo de cooperación, reflejando la ausencia de un marco jurídico de la acción internacional de los gobiernos locales. Todo lo explicado, de alguna manera, se refleja en la ausencia de reglas claras para el funcionamiento de la red, lo que dificulta la cohesión de sus miembros.

Las redes, también, proporcionan espacios de diálogo y comunicación facilitando la cooperación entre las ciudades, a partir de una perspectiva más equitativa y horizontal. De hecho, esta forma de cooperación podría contribuir en los procesos de integración regional. De todas formas, es necesario señalar que, en general, la participación de las ciudades en redes es un paso pragmático y motivado por intereses específicos de las ciudades, que ven este instrumento como una forma accesible para lograr sus objetivos internacionales, que evidentemente tendrían repercusión a nivel local. Sin embargo, como también destacaron los autores citados anteriormente, la eficiencia de la cooperación a través de la red no es unánime y obviamente tiene debilidades y limitaciones. Al tratarse de una cooperación multilateral, la armonización de acciones y objetivos entre tantos actores heterogéneos (ciudades de diferentes regiones geográficas, con demografías diferentes y con acciones prioritarias de internacionalización divergentes) es, en sí mismo,

Refiriéndose a este punto, Jávier Sánchez Cano (CANO, 2015:117) afirma que una de las consecuencias de esta falta de regulación internacional es la multiplicación del número de redes y, hasta, de la “competición” generada entre ellas para atraer ciudades a asociarse, ya que algunas tratan de los mismos temas y se encuentran en las mismas regiones. Para Octavi de la Varga1, secretario general de la red Metropolis, en un contexto con gran cantidad de redes, la diferencia entre ellas está en el valor añadido que la participación en una determinada red aporta a la ciudad asociada. Es decir, la red que no tiene este valor, puede desaparecer.

1 Videoconferencia realizada el 24 de mayo de 2017, en el marco del Diplomado “Acción Internacional de Gobiernos Locales” organizado por el Programa Universitario de Estudios de la Ciudad (PUEC) de la Universidad Autónoma de México (UNAM).

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No obstante, participar de una gran cantidad de redes de ciudades no significa, necesariamente, la obtención automática de sus beneficios. Sobre este asunto, se destacan los aportes de la investigadora Roberta Capello (2000). Su investigación analiza las ciudades que participan en la Red de Ciudades por la Salud de la Organización Mundial de la Salud, concluyendo que las ventajas que se obtienen al participar en la red dependen de factores como la seriedad de la participación de la ciudad y la actitud abierta al comportamiento de la red, es decir, comportamiento cooperativo. Por todo esto, es posible notar aquí un punto interesante de la participación en red: el suceso de esta participación no está, apenas, relacionado con ser asociado a una de ellas. Es necesario que haya una predisposición tanto política como operacional de las ciudades – presupuestos dedicados a la participación en esta asociación, funcionarios que se ocupen efectivamente de esta pauta internamente, etc. – para que la participación en una red, efectivamente, traiga resultados positivos y concretos. Ciudades diferentes y asociadas exactamente a la misma red pueden tener participaciones completamente diferentes y por este motivo, conseguir resultados distintos con su participación.

CGLU Como fue referido anteriormente, la organización Ciudades y Gobiernos Locales Unidos (CGLU) es el resultado de la unión de la FMCU y la IULA que se formalizó el pasado 5 de mayo de 2004, en París, Francia. Es interesante men-

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cionar aquí que el primer consejo mundial de CGLU fue realizado en São Paulo, Brasil, y contó con la presencia de quien en ese momento era presidente de Brasil, Luiz Inácio Lula da Silva. El documento de constitución de la red afirma que está es considerada una organización sin fines de lucro, apartidaria, con sede en Barcelona, España, y que por este motivo está subordinada a la justicia española. CGLU representa más de 240 mil ciudades, regiones y metrópolis y más de 175 asociaciones de gobiernos locales y regionales de 140 países, cubriendo una población de aproximadamente cinco mil millones de personas (UCLG, 2018)1. Es importante destacar aquí que la red no está compuesta apenas por gobiernos locales, sino por asociaciones de gobiernos locales, organizaciones internacionales de gobiernos locales (otras redes, por ejemplo), en conjunto con miembros de asociaciones (organizaciones no específicas, pero conectadas a temáticas de gobiernos locales). La red posee siete secciones regionales dispersas por el mundo,2 siendo la sección Europa la que reúne la mayor cantidad de ciudades y regiones de la red (130 mil) lo que fortalece, de alguna manera, la crítica que algunas veces se realiza a CGLU de que sería una red “eurocéntrica”. Uno de los resultados de la intensa relación de la red con el continente europeo puede ser observado en el acuerdo de asociación establecido entre CGLU y la Comisión Europea, en 2015. Además, es de destacar que la referida Comisión es, también, una de las financiadoras más importantes de CGLU – particularmente, el año 2015 fue destacado en este sentido, cuando el 45% del presupuesto de la red resultó de la alianza con la Comisión.

1 UCLG. (2018). “Who are we?” [online] <https://www.uclg.org/sites/default/files/uclg_who_we_ are_0.pdf>. [Consulta: 22 de enero de 2021]. 2 África, Asia-Pacífico, Europa (representada por el Consejo de Municipios y Regiones de Europa - CCRE/CEMR), Eurasia, América Latina (representada por la Coordinación de Autoridades Locales de América Latina por la unidad en la diversidad (CORDIAL). FLACMA - integrada por la secretaría de FLACMA y Mercociudades), Oriente Medio y Asia Occidental y América del Norte (representada por la Federación Canadiense de Municipalidades - FCM), una sección metropolitana (Metropolis) y una sección de regiones.

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Estos datos llevan a preguntarse si esto, de alguna manera, podría influir en las actividades que realiza la red. Continuando en esta dimensión, el presupuesto anual de CGLU tuvo variaciones durante el período estudiado que son entre tres y cuatro millones de euros, valor considerado bajo, pero que si lo comparamos con el presupuesto de otras redes de ciudades tiene importancia. La red se financia principalmente de tres formas (según datos de 2016): i. por el pago de las cuotas anuales de los miembros (34%), calculadas según el número de habitantes de la ciudad-miembro y la situación económica de su país de origen; ii. por patrocinadores de programas específicos (19%); y iii. por dicha asociación con la Comisión Europea (29%). Gran parte del presupuesto se compone, a su vez, de recursos humanos (1,4 millones de euros) - un staff de aproximadamente 30 personas – y con los propios programas (710 mil euros).

LA RELACIÓN DE CGLU CON LA ONU Como se explicó anteriormente, aunque con ciertas reservas, CGLU se muestra como una red representativa en cuanto al alcance de sus actividades, que tienen un fuerte carácter político. La propia red se reconoce a veces como la “ONU de las ciudades”, o como “Red de redes”, como defiende Josep Roig, exsecretario general de CGLU (2011-2017): “CGLU tiene el poder de networking, nosotros somos una red de redes: CGLU es una red de políticas, una red de advocacy y una red de conocimiento. Pero, sobre todo, somos una red de acción” (CGLU, 2017: 07, traducción propia)1.

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Entonces, no sorprende que CGLU sea una de las principales articuladoras de la relación entre los gobiernos locales y la ONU. La organización tiene una importante participación en el Comité Asesor de Autoridades Locales de la ONU (UNACLA). El comité fue creado en 1999 como respuesta a la Declaración de Estambul, firmada durante el Habitat II, en 1996, que pasó a reconocer a los gobiernos locales como los “asociados más próximos” en la implementación de la agenda urbana. El objetivo principal del Comité sería el de aproximar los gobiernos locales al sistema de la ONU, dando voz a estos agentes y reconociendo su importancia en la ejecución de la agenda urbana. De los 20 miembros de la Comisión, cabe mencionar aquí que 10 están vinculados a CGLU (su secretaria general, sus siete secciones regionales, su sección para metrópolis y su sección para regiones). Además, la propia presidencia de UNACLA es sugerida por la secretaria general de CGLU. En otras palabras, el principal organismo consultivo de los gobiernos locales de la ONU es influenciado considerablemente por CGLU, lo que demuestra su impacto notorio en el ámbito de la ONU, especialmente en comparación con otras redes. Sin embargo, una de las demandas realizadas por la propia red es que los gobiernos locales sean considerados, en el ámbito de la ONU, como agentes gubernamentales. Pese a poder participar como observador en muchas discusiones, CGLU todavía tiene el estatus de organización no gubernamental2.

1 UCLG. (2017). “Annual Report 2017 – Supporting Local and Regional Governments to drive the implementation of the global agendas” [online] <https://issuu.com/uclgcglu/docs/annual_report_ uclg_2017>. [Consulta: 22 de enero de 2021]. 2 De hecho, como ya se indicó, CGLU está jurídicamente calificada como una organización no gubernamental. Sin embargo, la reivindicación aquí es que, como representante de los gobiernos locales electos, tiene, dentro del ámbito de la ONU, un puesto y un desempeño equivalente al de un gobierno.

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LA COMISIÓN DE INCLUSIÓN SOCIAL, DEMOCRACIA PARTICIPATIVA Y DERECHOS HUMANOS (CISDPDH) En 2005, año en que se realizó el encuentro de CGLU en Pekín, propuesta por el Foro de Autoridades Locales por la Inclusión Social y la Democracia Participativa (FAL)1 fue creada la Comisión de Inclusión Social y Democracia Participativa en red, que cinco años más tarde incluiría “Derechos Humanos” a su nombre. De acuerdo con su base pública de datos (2018), CISDPDH cuenta como miembros oficiales a 115 asociaciones de ciudades, 28 asociados (principalmente ONGs), y 10 redes internacionales. La mayoría de las ciudades y asociaciones pertenecen a Europa y América Latina2, lo que, de alguna forma, podría impactar en la visión que la propia comisión tiene de su actuación, por ejemplo, en el campo de los derechos humanos (o incluso, de propia visión sobre lo que son los derechos humanos y cómo deben promoverse). El análisis de estos datos podría sugerir que, dada la gran representatividad de CGLU, el número de miembros de la comisión sería proporcionalmente bajo. Sin embargo, esta “baja” participación no parece interferir significativamente en el rol activo internacional de la comisión, ya que cuenta con una staff permanente (2018) de solo tres personas, pero que permite la continuidad y persistencia de su trabajo.

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Pese a no existir costo de participación, la comisión se financia por contribuciones voluntarias provenientes de sus miembros. Según el informe financiero de 2015, el presupuesto de la CISDPDH fue de aproximadamente 117 mil euros, provenientes principalmente de contribuciones de la Comunidad de Aglomeración de Plaine Commune (Francia); el Consejo General de Seine Saint-Denis (Francia); el municipio de Gwangju (Corea del Sur); de la Ciudad de México y la Ciudad de Bogotá (Colombia) (CGLU, 2015) . Cabe destacar que los aportes provinieron de las regiones y ciudades que también ocuparon la co-presidencia de la comisión, con excepción de Bogotá. Por lo tanto, sería posible argumentar que el compromiso financiero estaría relacionado con el compromiso político de las ciudades y regiones miembros de la comisión. Gran parte de este presupuesto se destina al pago del staff y viajes de representación. A partir del análisis de los informes anuales de la CISDPDH referentes al período estudiado (de 2013 hasta 2016), es posible ver con claridad que la comisión se propuso actuar, sobre todo, utilizando su incidencia política y de producción de conocimiento, lo que incluyó proyectos de aprendizaje “city-to-city”, en una perspectiva de cambio de perspectivas. Se comprobó, por ejemplo, que la cooperación descentralizada por medio de proyectos concretos de cooperación técnica con presupuesto y planes de ejecución no es central en la comisión. De manera indirecta, quizás sería posible relacionar el sesgo de cooperación con las referidas actividades de producción de conocimiento, que podrían contribuir en la colaboración entre ciudades a través del inter-

1 En 2001, durante el Foro Social Mundial en Porto Alegre, Brasil, un grupo de ciudades y organizaciones no gubernamentales internacionales constituyeron el Foro de Autoridades Locales por la Inclusión Social y la Democracia Participativa (FAL) 2 La lista de miembros formales brasileños incluye: Asociación Brasileña de Municipios (ABM); Belo Horizonte; Botucatu; Contagem; Fortaleza; Frente Nacional de Intendentes (FNP); Guarulhos; Osasco; Porto Alegre; Recife; Rio de Janeiro; Estado de São Paulo; Santa Maria y Várzea Paulista. Entonces es de destacar, la ausencia de la indicación del municipio de São Paulo como miembro reconocido de la Comisión, lo que no impidió establecer la estrecha relación entre la Comisión y la ciudad. Parece que la asociación al CGLU de formal general es suficiente para poder participar en las actividades de sus áreas temáticas.

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cambio de información, pero que no consiste en una forma de cooperación muy profunda y estructurada. Es evidente que en los años 2014, 2015 y 2016, el foco principal de CISDPDH estuvo centrado en el advocacy internacional por el derecho a la ciudad y los derechos humanos locales, ya que la comisión tenía como horizonte próximo las discusiones sobre la agenda post-2015 y Habitat III. El derecho a la ciudad no es un concepto nuevo, fue acuñado en los años 1960 por el francés Henri Lefebvre, en la obra homónima, haciendo una crítica a lo que el autor denominó “aburguesamiento” de París, pérdida de los espacios de encuentro, y expulsión del proletariado para las periferias. Pero recientemente, el derecho a la ciudad ha sido retomado y reinterpretado, sobre todo, por los movimientos sociales urbanos, como una forma de unificar y potencializar sus demandas, reivindicando ciudades más justas, igualitarias y democráticas.

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cido por su comité asesor que llevó el título de “Papel del gobierno local en la promoción y protección de los derechos humanos”. Además, la comisión fue protagonista tanto de la difusión de los principios de la Carta-Agenda Mundial de Derechos Humanos en la Ciudad1 (adoptada por el consejo mundial de CGLU en 2011) que reconoce el derecho a la ciudad en su primer artículo, como también de la creación de la Plataforma Global por el Derecho a la Ciudad, en 2014, una red con más de 100 organizaciones de la sociedad civil y gobiernos locales, que tiene como objetivo promover el derecho a la ciudad a nivel local y global.

Una de las entrevistadas por la investigación explicó que el concepto sería una “bandera política”, pero que fue progresivamente que CGLU, como una red unida, fue demostrando interés en vincularse a esta pauta. Para ella, el contexto del período pre-Habitat III demandó que la red se resignificase con una estrategia diferente, y el derecho a la ciudad parecía entonces poseer ese “valor agregado”. Así, la comisión se ocupó de advocacy y sensibilización del tema, tanto a nivel externo como interno de la propia CGLU. Esta característica de actuación basada en la movilización política de la comisión es un reflejo del propio modus operandi propio de CGLU, muy centrado en advocacy. En 2015, se destaca la participación de la Comisión en el Consejo de Derechos Humanos de las Naciones Unidas que realizó una sesión especial para discutir el informe produ1 UCLG, Comisión de Inclusión Social, Democracia Participativa y Derechos Humanos. “Carta-Agenda Mundial de Derechos Humanos en la Ciudad” [online] <https://www.uclg-cisdp.org/es/el-derecho-la-ciudad/carta-mundial> [Consulta: 22 de enero de 2021].

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EL CASO DE LA CIUDAD DE SÃO PAULO EN CGLU (2013-2016)

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incorporando en su estructura organizacional una “Coordinación de cooperación internacional y redes de ciudades”, demostrando con este punto la importancia que la temática de redes vendría a tener durante la gestión.

La Ley Orgánica del Municipio (LOM) de São Paulo, aprobada en 1990, establece en su artículo 4º la capacidad de relaciones internacionales del municipio: “El Municipio, respetando los principios establecidos en el art. 4º de la Constitución de la República, mantendrá las relaciones internacionales, mediante convenios y otras formas de cooperación” (SÃO PAULO (MUNICIPIO) 1990:05)1. La Secretaría Municipal de Relaciones Internacionales (SMRI) fue creada oficialmente en 2001, con el objetivo de “coordinar los convenios y proyectos de cooperación internacional que involucren a la ciudad de São Paulo, insertándola activamente en el escenario mundial [...] (SÃO PAULO (Município), 2001)2. La Ley 13.165/01 creada por la Secretaría, especifica en su segundo artículo cual es la agencia e cuáles son sus atribuciones: “[...] establecer y mantener relaciones y alianzas con organismos internacionales multilaterales, ciudades hermanas del municipio de São Paulo, entidades enfocadas en la organización de ciudades, [...] ”(SÃO PAULO (Municipio), 2001, negrito del autor). De esta forma, la SMRI es la secretaria que concentra la articulación del Municipio de São Paulo (PMSP) con las redes de ciudades. En la administración municipal que va desde 2013 hasta 2016, período definido para este estudio, la ley nº 15.764/13 reorganizó la secretaría que adquirió, también, atribución en las relaciones federativas – actualizando su denominación para Secretaria Municipal de Relaciones Internacionales y Federativas (SMRIF) – e 1 São Paulo (Município). (1990). “Lei Orgânica do Município de São Paulo de 04 de abril de 1990” [online] <https://www.prefeitura.sp.gov.br/cidade/secretarias/upload/educacao/cme/LOM.pdf> [Consulta: 22 de enero de 2021]. 2 São Paulo (Município). (2001). “Lei Municipal nº 13.165 de 05 de julho de 2001. Cria a Secretaria Municipal de Relações Internacionais – SMRI e dá outras providências”. [online] <https://cm-sao-paulo. jusbrasil.com.br/legislacao/814736/lei-13165-01>. [Consulta: 22 de enero de 2021]

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LA REANUDACIÓN DE LA ASOCIACIÓN EN LA RED Es importante destacar que la relación de la PMSP con CGLU no tuvo inicio en la administración del Intendente Fernando Haddad. La PMSP tuvo un papel central en la fundación de la red durante el Congreso de París, en mayo de 2004. Marta Suplicy, intendente de São Paulo en ese momento, y los intendentes de París (Bertrand Delanoë), Tshwane-Pretoria (Smangaliso Mkhatshwa) y South Bay (Clarence Anthony) asumirán la co-presidencia de CGLU para el período 2004-2007. Desde ese momento, PMSP no volvió a ocupar un papel político tan central en la gestión de la red1, habiendo incluso, se alejado de CGLU en las gestiones siguientes, dando prioridad a otras redes internacionales como aquellas que actúan con una agenda referida al medio ambiente, como C40. En 2013, PMSP evaluó estratégicamente su participación en CGLU a través de un ranking de redes de ciudades internacionales, realizado en base a criterios objetivos. Para una entrevistada del SMRIF, CGLU encabezó la lista de redes prioritarias para la gestión de Haddad, ya que demostró tener una gran influencia política, lo que le permitiría a la ciudad tener voz en espacios de relevancia internacional. Al respecto, en una entrevista concedida, en 2014, por el entonces secretario de la SMRIF, Leonardo Barchini, al portal “paradiplomacia. org”, el funcionario destacó cuando se le preguntó sobre la participación de São Paulo en las redes de ciudades, que CGLU: Participamos de diversas redes como Metropolis, CGLU, Mercociudades, C40, Ciudades Educadoras, etc. En este momentos estamos

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dando una importancia especial para CGLU, porque estamos acompañando los preparativos del Habitat III en 2016 y toda la discusión de los nuevos objetivos de desarrollo sostenible, que sustituirán los ODM. Las redes tienen un papel importante para aproximar y divulgar buenas prácticas. Ellas son una fuente importante de consulta e intercambio (PARADIPLOMACIA.ORG, 2014, negrito del autor)2. Estas palabras pueden ser confirmadas en el oficio nº 70/20133, de abril de 2013, firmado por el entonces intendente que estaba destinado al secretario general de CGLU, Josep Roig, y al secretario general de Metropolis, Alain Le Saux. El documento es claro al afirmar que PMSP está dispuesta a retomar su posición como miembro activo en ambas redes. La carta indica, además, que PMSP se postularía para albergar la V Cumbre Mundial de CGLU, uno de los principales eventos de la red, que se llevaría a cabo tres años después: [...] Informó con placer que la ciudad de São Paulo presentará una propuesta para albergar, en 2016, la V Cumbre Mundial de CGLU [...] La edición de 2016 será una plataforma extremadamente importante para preparar las ciudades para la Agenda de la ONU para el Habitat III. La ciudad de São Paulo puede contribuir mostrando la importancia de los gobiernos locales en temas como los Asentamientos Humanos, ya que tiene, hasta el día de hoy, muchas experiencias exitosas en políticas de vivienda y urbanización de barrios marginales. (PMSP, 2013, traducción de la autora). Este retorno del interés en la pauta, también puede ser justificado por el nuevo perfil de actuación de la administración y del propio intendente Fernando Haddad, compatible con

1 Lo único destacado aquí es la elección del intendente Gilberto Kassab para ocupar uno de los lugares del consejo mundial de CGLU en el período 2010-2013. Información disponible en: <https://www. uclg.org/sites/default/files/WC_2010-2013_Web.pdf>. [Consulta: 22 de enero de 2021]. 2 Paradiplomacia.org, “Entrevista com Leonardo Barchini - Secretário de Relações Internacionais e Federativas da Prefeitura de São Paulo”, 2014. El link para acceder a la entrevista ya no funciona. El último acceso realizado por la autora fue en 2018. 3 Acceso público online a través del Sistema de Información Pública (SEI).

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las temáticas abordadas en CGLU, centralizadas en cuestiones como el planeamiento urbano participativo, movilidad urbana y derechos humanos. La implementación de ciclovias, la actualización del Plan Director Estratégico de la ciudad (PDE) y la creación de la Secretaría Municipal de Derechos Humanos fueron acciones clave de la administración, que contribuyeron a la imagen que PMSP tendría internacionalmente ante CGLU, así como a sus nuevos intereses de acción internacional. El municipio de São Paulo formalizó su adhesión al CGLU a través de la red Metropolis1, durante el encuentro anual de la red realizado, en julio de 2013, en Johannesburgo y que tuvo la participación de la coordinadora de la SMRIF. Por este motivo, Nádia Campeão, en ese momento, vice-intendente de São Paulo, participó de la 4º Cumbre Mundial de CGLU que se realizó en Rabat, Marruecos en octubre de ese año2. En esa ocasión, São Paulo fue elegida para ser miembro del consejo mundial y del bureau ejecutivo de la red, a través de lugares designados a las ciudades miembro de la red Metropolis, durante el período 2013-2016.

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SECRETARIA MUNICIPAL DE DERECHOS HUMANOS Y CIUDADANÍA (SMDHC) (2013-2016) En 2013 fue creada mediante el decreto nº 53.685, la SMDHC que unificó las atribuciones de la hasta ese momento Secretaria Municipal de Participación y Asociación (SMPP), de la Comisión Municipal de Derechos Humanos (CMDH) y del Secretario Especial de Derechos Humanos (que no tenía la misma estructura y fortaleza institucional que una secretaría). En mayo del mismo año, la ley municipal Nº 15.764 formalizó la creación de la SMDHC, definiendo sus atribuciones y áreas (SÃO PAULO (Municipio), 2013).3 Cabe señalar que la creación de una secretaría específica de derechos humanos tiene una importancia simbólica, tanto para fortalecer la agenda como para institucionalizar las políticas públicas, asignándole un staff y presupuestos propios. La SMDHC estaba compuesta por 14 coordinaciones y asesorías especiales4 responsables por diferentes temas: (i) políticas para la niñez y la adolescencia; (iii) políticas para la tercera edad; (iv) educación en derechos humanos; (v) políticas para LGBT; (vi) políticas para migrantes; (vii) políticas para personas sin hogar; (viii) derecho a la memoria y a la verdad; (ix)

1 La participación a través de Metropolis permite a la ciudad participar tanto en la red Metropolis como de CGLU, ya que Metropolis es la sección de ciudades metropolitanas de CGLU. 2 PMSP. (2013). Secretaria municipal de relações internacionais e federativas. “Vice-prefeita participa do 4º Congresso Mundial da CGLU” [online] <http://www.prefeitura.sp.gov.br/cidade/secretarias/ relacoes_internacionais/noticias/?p=158947>. [Consulta: 22 de enero de 2021]. 3 São Paulo (Município) (2013). “Lei Municipal nº 15.764 de 27 de maio de 2013. Dispõe sobre a criação e alteração da estrutura organizacional das Secretarias Municipais que especifica, cria a Subprefeitura de Sapopemba e institui a Gratificação pela Prestação de Serviços de Controladoria” [online] <http://legislacao.prefeitura.sp.gov.br/leis/lei-15764-de-27-de-maio-de-2013/detalhe>. [Consulta: 22 de enero de 2021]. 4 El organigrama operativo que se enumera aquí no es completamente igual al organigrama indicado en la ley de creación de SMDHC. Esto se debe a que algunas áreas sufrieron cambios de nomenclatura y composición a lo largo de la administración.

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participación social; (x) derecho a la ciudad1; (xi) políticas de alcohol y drogas; (xii) políticas para promover el trabajo decente; (xiii) Centro Público de Derechos Humanos y Economía Solidaria, y (xiv) Mesa de Atención al Cliente (Defensor de derechos humanos). La actuación con pautas hasta ese momento no englobadas por la administración pública municipal – como el derecho a la ciudad, derecho a la memoria y a la verdad, educación en derechos humanos, etc. – y la ejecución de proyectos considerados innovadores fueron el motor para que la política de derechos humanos implementada por la SMDHC comenzará a ganar notoriedad internacional, incluso por parte de CGLU y de otras redes de ciudades. A partir de estos acontecimientos, se creó una Oficina para Asuntos Internacionales en la SMDHC, la cual, aunque sólo existió de manera informal en el organigrama de la secretaría, fue reconocida internamente, tanto por los coordinadores de la SMDHC como por la propia SMRIF.

LA ACTUACIÓN DE LA PMSP EN LA CISDPDH (20132016) El PMSP consolidó su articulación con la comisión de derechos humanos de CGLU (CISDPDH), principalmente a través del SMDHC . El primer contacto de la CISDPDH, específicamente con SMDHC, tuvo lugar en el Foro de Autoridades Locales Periféricas (FALP), realizado en Canoas (Brasil), en junio de 2013. En noviembre de ese año, el representante de la CISDPDH visitó la SMDHC y presentó el trabajo de la comisión al entonces secretario municipal, Rogério Sottili. Desde ese

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momento, se estableció una relación directa entre la CISDPDH y la SMDHC. La comisión sugirió que la ciudad de São Paulo fuera la sede del segundo Seminario Internacional de Derecho a la Ciudad (para dar continuidad a la primera edición realizada en Saint Denis en 2012). Según relato de la entrevistada de CGLU, São Paulo, a través de la SMDHC, fue pensada como una buena candidata para ser sede del evento, pues ya utilizaba implícitamente la narrativa del derecho a la ciudad (teniendo incluso la coordinación con este nombre), algo que aún no era tan común entre los gobiernos locales del resto del mundo. Estos seminarios serían relevantes, especialmente para involucrar a los actores sociales de las ciudades en las que se organizaron, así como para fortalecer el advocacy en un espacio de intercambio de experiencias. El contacto con la CISDPDH se fue estrechando a lo largo de 2014, concomitante a la consolidación del rol de asesoría internacional de la SMDHC. El año de 2015 fue, entonces, el período de la administración con mayor número de actividades de colaboración entre CGLU y la SMDHC, como por ejemplo, la participación en la mesa “Derecho a la ciudad: construcción y reconstrucción del espacio público”, en el Seminario internacional de gobiernos locales por el Derecho a la Ciudad, en la Ciudad de México, coorganizado por CGLU. En junio de ese mismo año, fue realizada una reunión de trabajo de la CISDPDH durante el bureau ejecutivo de CGLU en Porto Alegre (Brasil), en el que la comisión sugirió la división de sus actividades en grupos de trabajo temáticos. En esta ocasión, la comisión propuso que la SMDHC coordinara el grupo de trabajo referente a “Derechos Humanos en la ciudad”, teniendo como principal incumbencia la de compilar “fichas de políticas públicas” de las ciudades miembros de la comisión. Esta propuesta fue inicialmente aceptada

1 La Coordinación para Promover el Derecho a la Ciudad no constaba en el organigrama definido en la creación de la SMDHC por haber sido pensado a partir de las demandas generadas por la participación de la sociedad civil en las “Jornadas de junio de 2013”, que estableció de esta manera una interface con los colectivos urbanos de la ciudad (LEBLANC, 2017).

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por la SMDHC pero la estructuración de la comisión en grupos de trabajo no tuvo continuidad por parte de la comisión. Esta movilización para una actuación más activa de la SMDHC en la comisión fue complementada con la continuación de las tratativas que la propia CISDPDH ya venía realizando con la secretaria para que São Paulo organizara, como fue mencionado anteriormente, un seminario internacional sobre derecho a la ciudad. En este período, fue sugerido que la organización de este evento podría ser realizada con la contratación como apoyo de un consultor de CGLU. Sin embargo, según el oficio nº 393 de agosto de 2015, enviado por la SMDHC a la CISDPDH, la primera declinó la sugerencia de organizar el evento en São Paulo, alegando dificultades presupuestarias y burocráticas, sobre todo para posibilitar la contratación de un consultor. Desde ahí, la relación con CISDPDH se ha mantenido de una forma, casi siempre, puntual, con la participación de la SMDHC en eventos apoyados u organizados por la propia comisión. Vale la pena mencionar aquí que la CISDPDH utilizó la política del derecho a la ciudad de São Paulo como ejemplo de buena práctica. Magali Fricaudet, coordinadora de la CISDPDH en ese momento, citó varias veces la experiencia de la ciudad durante un evento que tuvo lugar en el marco de la 30ª Sesión del Consejo de Derechos Humanos de la ONU (2015). En una presentación titulada “El papel de CGLU en la promoción internacional de los derechos humanos en la ciudad” (traducción del autor), Fricaudet menciona a la ciudad de São Paulo como un ejemplo de “popularización de los derechos humanos” (traducción del autor), enfatizando que las políticas públicas transversales fueron adoptados en la ciudad para deconstruir la cultura de violencia y la violación de derechos humanos. (CGLU, 20151).

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El tema central de 2016 fue la preparación para el Habitat III. La Coordinación de Promoción de Derecho a la Ciudad de la SMDHC, incentivada por la CISDPDH, participó del Encuentro Temático sobre Espacios Públicos, evento oficial de preparación de la ONU-Habitat, realizado en Barcelona (España). En ese momento, la SMDHC también realizó una reunión con la CISDPDH. En este año, la relación entre la CISDPDH y la SMDHC fue menos activa si se compara con el año anterior. Esto se debe a que, a pesar de la reunión de Barcelona, la SMDHC no participó activamente en los eventos preparatorios internacionales para Hábitat III que se llevaron a cabo durante 2016, función que fue centralizada por la SMRIF dentro del Municipio.

CONSIDERACIONES FINALES: RESULTADO CONTRADICTORIO Primero es necesario destacar que, contrariamente a lo que se esperaba cuando se definió el objetivo de la investigación, CGLU, red elegida para este estudio debido a su tamaño y representatividad, no se mostró una red con una actuación tan central en la cooperación concreta y entre sí. Fue posible observar por el análisis de los materiales y entrevistas referentes al período estudiado que el gran objetivo de la red es la incidencia política de las ciudades en el área internacional, lo que es realizado, sobre todo, por medio de actividades de advocacy. Esto seria, incluso compatible con su constitución que vive de la IULA, un movimiento municipalista político e histórico. De esta manera, el principal valor agregado de CGLU es la relación con otras redes, o sea, ser justamente “la red de las redes”, título que ella propia se atribuye. Con relación a esto, la proximidad de CGLU con la ONU, también, es

1 UCLG. (2015). Committee on Social Inclusion, Participatory Democracy and Human Rights. “The role of UCLG in the international promotion of human rights in the city.” [online] <https://slideplayer. com/slide/7433232/>. [Consulta: 22 de enero de 2021].

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algo a ser destacado y que refuerza, justamente, esa forma de actuación de la red. CGLU define como primordial la participación de los gobiernos locales en las mesas de negociación de la ONU, y por este motivo, concentra sus esfuerzos en garantizar su incidencia en los procesos y espacios “legítimos” de discusión de esta organización. Por este motivo, y pese a la cierta autonomía que las áreas temáticas de CGLU tienen, estas acaban, de forma general, siguiendo la idea de actuar en la incidencia internacional de los gobiernos locales. Esto puede verse en la CISDPDH que, a pesar de tener algunas iniciativas que fomentan, aunque sea de forma indirecta, la cooperación descentralizada, centra sus actividades esencialmente en acciones de advocacy, especialmente en la agenda del derecho a la ciudad, y no se centra, por ejemplo, en el diseño y ejecución de proyectos concretos de cooperación directa entre ciudades.

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dades de la que llegó a asumir la presidencia durante el periodo) y una participación más tímida en CGLU, tanto en sus instancias políticas como temáticas. El propio intendente participó raramente en las reuniones políticas de las autoridades de CGLU. Finalmente y a manera de síntesis, fue posible observar que los resultados de la investigación fueron contradictorios, y no se comprobó la hipótesis inicialmente levantada de que la participación en la referida red traería impactos en la política pública de derechos humanos de la ciudad de São Paulo por medio de la cooperación descentralizada. Lo que sí se comprobó fue que la participación en la red dio visibilidad internacional al municipio en la temática de derecho a la ciudad, aunque las consecuencias concretas de esto (o sus impactos) en la política pública no son claras, ni siquiera cuantificables.

Cuándo se analiza el estudio de caso de la ciudad de São Paulo, se enfatiza que la participación de PMSP en la red fue estratégicamente retomada durante la administración del intendente Fernando Haddad, justamente, por esta característica diferenciadora de CGLU. Sin embargo, como se ha comprobado a lo largo de la investigación, los resultados obtenidos del funcionamiento de la red están directamente relacionados con la forma en que la ciudad ha decidido participar en ella. En el caso de São Paulo se esperaba un desempeño político más destacado en CGLU, principalmente por el perfil de la administración que tenía como objetivo promover nuevas políticas públicas de desarrollo urbano y derechos humanos compatibles con los focos temáticos de la red. Sin embargo, estas expectativas no se cumplieron. La estrategia internacional de PMSP a lo largo del mandato acabó centrándose en la elección de un protagonismo político más regionalizado (a través de otras redes internacionales como, por ejemplo, Mercociu-

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CUATRO REFLEXIONES CENTRALES DE LA INVESTIGACIÓN Una de las dificultades presentadas en esta investigación fue la de mensurar el impacto que las acciones de advocacy internacional pueden generar en las políticas públicas. Por este motivo, cabe aquí una reflexión sobre lo que entendemos como impacto. ¿Qué constituye un impacto en las políticas públicas y cómo podría medirse? En otras políticas públicas de derechos humanos de la SMDHC, en particular en las que se abordaron temas sensibles a la opinión pública como los relacionados con la población LGBT y la política de drogas, por ejemplo, con programas como Transcidadania1 y De Braços Abertos2, respectivamente, el impacto internacional llegó a contribuir en la mejora de la opinión pública sobre estos temas, dándoles más legitimidad a nivel local. Esto podría considerarse un impacto positivo, pero eso no ocurrió en esta relación con CGLU, que está muy centrada en el derecho a la ciudad, y que si bien São Paulo es considerado un modelo internacional en el tema, esto no necesariamente generó cambios visibles en la opinión pública o en el fortalecimiento de la política (o al menos no se podría medir con claridad). La segunda reflexión se relaciona también con el impacto, pero con énfasis en las expectativas y motivaciones de la participación en una red. Tal vez la propia visibilidad o la voz internacional ya sea suficiente para los objetivos pensados por la mayoría de las ciudades miembros en el momento de asociarse a una

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red, en este caso, CGLU podría ser un camino cierto para el suceso en este objetivo. Además, también vale afirmar que la motivación de una ciudad para querer participar en una red ya va unida a su compatibilidad política e ideológica con el tema, es decir, esta ciudad ya acuerda o promueve parte de los valores compartidos por esta red. En el caso de São Paulo, el propio concepto de derecho a la ciudad es un ejemplo de ello, ya que la ciudad tenía una Secretaría específica para tratar de este tema. Así, también fue menos evidente, o el impacto debería haber sido más directo, para percibir cambios en una política que ya estaba siendo ejecutada por la ciudad. Como forma de profundizar esta investigación en el futuro podría ser interesante analizar una ciudad que no fuese referencia en políticas de derecho a la ciudad, para de esta forma comprender si su participación en la comisión de CGLU influenciaría, de alguna forma, sus incentivos y direccionamientos para tomar decisiones en dirección al derecho a la ciudad. La tercera reflexión forma parte de la forma de participación en redes de ciudades. En primer lugar, ella debe ser estratégica y planeada con objetivos claros. La PMSP en el inicio de la administración de Haddad realizó un análisis estratégico y un plan para que la adhesión a las redes fuera compatible con las metas de la ciudad, con el perfil de su administrador, con las capacidades estructurales y presupuestarias de la administración local y con las principales políticas públicas locales. Sin embargo, y como fue verificado, la asociación a una red no genera beneficios automáticos para las ciudades, si estas no se comprometen y participan activamente (CAPELLO, 2000). En el caso de CGLU esto quedó aún más evidente, ya que

1 Programa de iniciativa intersectorial creado por la SMDHC que estaba direccionado a travestis y transexuales con una situación social vulnerable que vivan en la ciudad de São Paulo que consistía en una beca a los beneficiarios, así como la formación profesional y la finalización de la educación básica. 2 Programa intersectorial creado por PMSP para trabajar con usuarios problemáticos de sustancias psicoactivas en el barrio Luz, que consistió en una tienda de asistencia a los beneficiarios/as, un frente de trabajo y un frente de vivienda, a través de una asociación con hoteles sociales de la región. Las acciones de la SMDHC buscaban garantizar un objetivo guiado por los derechos humanos y las actividades sobre el derecho a la ciudad, envolviendo y reuniendo a los beneficiarios/as y residentes de la región a través de la ocupación del espacio público.

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por ser una red esencialmente política, ella también demanda que sus miembros estén comprometidos políticamente. Finalmente, la última reflexión se centra en la especificidad del ámbito de esta investigación. Este trabajo no pretende agotar el tema de la cooperación descentralizada en materia de derechos humanos a través de redes, ya que se trata de un objeto de investigación muy específico, con pocos autores especializados en el tema y un material bibliográfico limitado, especialmente en lo que respecta a CGLU. Cabe señalar aquí que estos resultados son consecuencia del análisis de la relación entre una red y una ciudad específica, en un período y tema específicos. Es evidente que el estudio abre el camino a posibles temas de investigación en el futuro que sean complementarios y comparativos.

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Kelly Komatsu Agopyan

Kelly Komatsu Agopyan Kelly Komatsu Agopyan es doctoranda y máster en el Instituto de Relaciones Internacionales de la Universidad de São Paulo (IRI-USP/Brasil). Licenciada en Relaciones Internacionales por la Pontificia Universidad Católica de São Paulo (PUC-SP). Fue asesora para asuntos internacionales de la Secretaría Municipal de Derechos Humanos y Ciudadanía de la Municipalidad de São Paulo. Mail: kelly.agopyan@usp.br

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LA CONGRUENCIA EN LOS PROCESOS PARA LA INTERNACIONALIZACIÓN DE BELO HORIZONTE (2005-2020) A TRAVÉS DEL INTERÉS LOCAL-INTERNACIONAL (ILI) Ramon Cristiano Bonifacio / Daniel Villarruel Reynoso

Abstract The internationalization phenomenon that has occurred in cities in the last decades, has new dimensions (hyperconnectivity, mobility, wide participation of territorialized actors) in the current phase of globalization in which we are inserted, which affects the forms of social relationship in different latitudes. In this article, we will try to identify the internal processes, in the territory and in the government, that have allowed Belo Horizonte to be identified as a successful case regarding its internationalization. In order to achieve this objective, we propose the application of Local-International Interest (ILI), understood as the definition of priority themes to lead an international policy with autonomy from the central government (Villarruel, 2016). Key words: Paradiplomacy, Ciudades, Belo Horizonte, Local-Internacional Interest (ILI).

@chaarlotteborges

Resumo O fenômeno da internacionalização que tem ocorrido nas cidades nas últimas décadas, tem novas dimensões (hiperconectividade, mobilidade, ampla participação de atores territorializados) na atual fase da globalização na qual estamos inseridos, que afeta as formas de relacionamento social em distintas latitudes. Neste artigo trataremos de identificar os processos internos, no território e no governo, que têm permitido que Belo Horizonte seja identificada como um caso exitoso quanto a sua internacionalização. Para alcançar este objetivo, propomos a aplicação do Interesse Local-Internacional (ILI), entendido como a definição de temas prioritários para levar uma política internacional com autonomia do governo central (Villarruel, 2016). Palavras-chave: Paradiplomacia, Cidades, Belo Horizonte, Interesse Local-Internacional (ILI).

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Ramon Cristiano Bonifacio / Daniel Villarruel Reynoso

LA CONGRUENCIA EN LOS PROCESOS PARA LA INTERNACIONALIZACIÓN DE BELO HORIZONTE (2005-2020) A TRAVÉS DEL INTERÉS LOCAL-INTERNACIONAL (ILI) Ramon Cristiano Bonifacio / Daniel Villarruel Reynoso

Resumen El fenómeno de la internacionalización que se ha dado en las ciudades en las últimas décadas tiene nuevas dimensiones (hiperconectividad, movilidad, amplia participación de actores territorializados) en la actual fase de globalización en la que estamos insertos, lo que incide en las formas de relación social en diferentes latitudes. En este artículo se identificarán los procesos internos, en el territorio y en el gobierno, que han permitido identificar a Belo Horizonte como un caso exitoso en cuanto a su internacionalización. Para lograr este objetivo, se propone la aplicación del Interés Local-Internacional (ILI), entendido como la definición de temas prioritarios para liderar una política internacional con autonomía del gobierno central (Villarruel, 2016). Palabras clave: Paradiplomacia, Cities, Belo Horizonte, Interés Local Internacional (ILI).

INTRODUCCIÓN

egún el Programa de las Naciones Unidas para los Asentamientos Humanos (ONU-Hábitat), en 2017 el 54.5% de la población humana vivía en ciudades, y se prevé que para el 2050 esta cifra subirá al 70%. Además de concentrar una gran población, las ciudades han sido, a lo largo de los años, centros catalizadores del poder político y económico del Estado-Nación en el cual están insertadas. Más aún, en el mundo del siglo XXI estas convergen en eventos que tienen lugar en distintas latitudes del mundo. Es justo en el interior de las ciudades donde más encontramos ejemplos de distintos procesos de inserción internacional que dan cuenta de la interacción dialéctica de lo global con lo local, y que demuestran que las ciudades son espacios de la globalización (Santos, 1996). Cabe resaltar que la internacionalización de las ciudades es un fenómeno que está creciendo, la inserción internacional a través de distintas formas, desde los incipientes hermanamientos hasta la influencia en tópicos de la agen-

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da global al participar de redes de ciudades como es el C40, por ejemplo, es una realidad inherente a la actual fase de la globalización que se está viviendo. Así, “las ciudades constituyen los nodos de las redes por las cuales transitan las influencias múltiples debidas a la internacionalización de los intercambios, por ser el lugar donde se reúnen las fuerzas vivas de la innovación y del desarrollo económicos” (Pumain, 2003), de tal manera que en las grandes ciudades interactúan diversos agentes, de naturaleza económica, social, política, sean nacionales o internacionales, todos esos agentes habitan y comparten del mismo lugar. El caso de Belo Horizonte sintetiza esta coyuntura de la relación indisociable de lo global interactuando dialécticamente con lo local. Es la capital del tercer estado con mayor capacidad económica en Brasil, Minas Gerais. Belo Horizonte se caracteriza por tener una amplia contribución al PIB del país, es el cuarto municipio más rico. Su población es de 2,501,576 habitantes y en su región metropolitana, compuesta por 34 municipios en el centro urbano y otros 16 en el collar metropolitano, viven aproximadamente 6 millones de personas, configu-

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rándose como la tercera mayor concentración poblacional de este país, detrás de las regiones metropolitanas de São Paulo y Rio de Janeiro. Esta ciudad es considerada un caso de éxito en su inserción internacional por algunas razones, como por ejemplo, su participación activa en redes de gobiernos locales: ICLEI (Gobiernos Locales por la Sostenibilidad), CGLU (Ciudades y Gobiernos Locales Unidos), AICE (Asociación Internacional de Ciudades Educadoras), AL-LAS (Alianza Eurolatinoamericana de Cooperación entre Ciudades) y Mercociudades; por tener 16 acuerdos de hermanamientos con ciudades de cuatro continentes1; por tener vínculos con organismos internacionales como la OIT (Organización Internacional del Trabajo) y el Programa de Naciones Unidas para los Asentamientos Humanos (ONU-Hábitat) por ser ciudad sede de eventos de importancia mundial como fue en el Mundial de Fútbol en 2014 y en los Juegos Olímpicos de 2016. Además, Belo Horizonte ha ganado premios internacionales como el otorgado por el CGLU en la categoría ciudad y gobierno local, así como el premio Desafío de las Ciudades otorgado por el ICLEI. La participación de Belo Horizonte en el proyecto AL-LAS que tiene como lema “Un lugar en la mesa global: los gobiernos locales como tomadores de decisiones en la agenda mundial”, ha contribuido para los procesos de internacionalización de la ciudad. Por ejemplo, dentro del ámbito de este proyecto, las experiencias de internacionalización de la ciudad han servido de base para la formulación del tercer taller de aprendizaje AL-LAS, que fue compilado en la publicación: “acción internacional para una ciudad sustentable”2.

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En el año 2012, Belo Horizonte fue sede del Congreso Mundial del ICLEI, organización internacional de gobiernos locales y organismos estatales y regionales que comprometen su agenda con el desarrollo sostenible. El evento ocurrió entre los días 14 y 17 de marzo y en el que se reivindicó la importancia de los gobiernos locales en asuntos que se relacionan con el desarrollo sostenible: “Nosotros, ICLEI, convocados en Belo Horizonte, Brasil, por ocasión del Congreso Mundial ICLEI 2012, por medio de esta carta nos gustaría pedir que las Partes de la Conferencia de las Naciones Unidas sobre el Desarrollo Sostenible (Río+20): • Reconozcan que los gobiernos locales son conductores particularmente eficaces para el desarrollo sostenible, como incubadoras de innovación e implementación en escala, agentes del cambio, y la esfera del gobierno más cercana de las personas, pudiendo enfrentar los problemas globales con soluciones sistémicas localizadas, que producen directamente y hacen cumplir los instrumentos legislativos y normativos que pueden promover prácticas sostenibles que contribuyan para tornar nuestras economías más verdes; • Reconozcan que este es el siglo de las ciudades, que en los próximos 40 años la expansión de la capacidad urbana será equivalente a lo que ocurrió en los 4000 años, presentando retos sin precedentes y oportunidades para rediseñar y transformar nuestra futura vida urbana (ICLEI, 2012). Bajo este escenario y según el método propuesto por el Interés Local-Internacional (ILI) se propone identificar los procesos internos, en el territorio y en el gobierno, que tienen

1 Hermanamientos con Belo Horizonte: Austin, Estados Unidos; Luanda, Angola; Zahlé, Líbano; Granada, España; Porto, Portugal; Minsk, Bielorrusia; La Habana, Cuba; Nankín, China; Belén, Palestina; Homs, Siria; Masaya, Nicaragua; Trípoli, Libia, Fort Lauderdale, Estados Unidos; Tegucigalpa, Honduras; Cuenca, Ecuador; Newark, Estados Unidos. 2 Los cuadernos AL-LAS son una fuente bibliográfica de estudios paradiplomáticos y política pública que buscan evidenciar la importancia de la acción internacional de los gobiernos locales. El cuaderno cuatro, que evidencia algunas experiencias de internacionalización de Belo Horizonte, y es el único ejemplar que se encuentra tanto en portugués como en español.

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lugar en Belo Horizonte referente a su internacionalización, que permita conocer y describir motivaciones, capacidades institucionales, estrategias de internacionalización y acciones de responsabilidades compartidas en esta materia. El ILI propone la identificación de las capacidades institucionales y las particularidades territoriales como elementos de diagnóstico, que permiten comprender la realidad territorial de Belo Horizonte en tanto sus posibilidades para la acción internacional y establecer conclusiones o supuestos para emprender acciones consensuadas y duraderas con los actores territorializados, y definir si éstas se encuentran enmarcadas en una política con sentido estratégico (para qué), justificadas (por qué), pertinentes (hasta dónde) y con sentido social (evaluables) (Villarruel, Lara y Rúa, 2021).

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EL INTERÉS LOCAL-INTERNACIONAL Para D. Villarruel “el Interés Local-Internacional (ILI) es una herramienta de política pública necesaria para establecer relaciones internacionales estratégicas de largo plazo, viables, integradas a planes de desarrollo y consensuadas con los distintos sectores de la sociedad a fin de potenciar el ejercicio paradiplomático como elemento de desarrollo y no sólo como un instrumento funcionalista del aparato político, ad hoc, a las circunstancias del momento” (2013, p. 5). La internacionalización de la ciudad instrumentalizada a través del ILI es, por lo tanto, vista como una ventana de oportunidades para la generación de espacios de gobernanza, pudiendo constituirse como espacios democráticos para la participación ciudadana, en todas sus formas. El ILI se compone de dos conjuntos de elementos, a saber: 1. Elementos estructurales: son los marcos estratégicos que permiten el funcionamiento de la política de inserción internacional, lo jurídico, lo institucional y lo político. Constituyen la estructura donde los elementos funcionales interactúan; 2. Elementos funcionales: en una primera instancia, constituyen claves del ejercicio paradiplomático a través de la identificación de singularidades en la geografía, la riqueza, la población y la cultura del territorio; el deterioro medioambiental, la seguridad, la movilidad e infraestructura; derechos humanos, y tantos temas como sean de interés de la ciudad. Cada uno de ellos puede considerarse un elemento relevante (diferenciador), que ayude, al priorizarlos, a definir la vocación del quehacer internacional. En un segundo momento, se reconocen como elementos funcionales —a los objetivos de la política de inserción internacional— a los actores territorializados más dinámicos a nivel internacional, clasificando las acciones que llevan a cabo, y partiendo de los documentos rec-

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tores de planeación del GNC, analizando la congruencia entre ambas dimensiones.” (Villarruel, Lara y Rúa, 2021, p. 217-218). En suma, el ILI reconoce que existen diversos actores involucrados con distintos niveles de interés en los procesos de internacionalización por lo que la creación de marcos que permitan su articulación es relevante desde la perspectiva política, además de la permisividad jurídica y las capacidades orgánicas e institucionales. A través de sus indicadores es posible construir un diagnóstico que le permita al gobierno contar con una brújula de planeación estratégica en esta materia1.

EL INTERÉS LOCAL-INTERNACIONAL (ILI) DE BELO HORIZONTE Como se indicó anteriormente Belo Horizonte es considerado un caso de éxito en cuanto a su proyección internacional. Lo que se propone ahora es comprender el proceso de internacionalización de la ciudad en las dimensiones que el ILI propone. Elementos Estructurales a) Jurídico. En la Constitución de la República Federativa de Brasil, es función exclusiva del presidente y del Ministerio de las Relaciones Exteriores (MRE), conocido como el Itama-

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raty, hacer la política exterior del país según el artículo 842. Sin embargo, el artículo 523, inciso V de la Constitución permite a los estados, Distrito Federal y municipios, en el ámbito de sus respectivas competencias, promover y celebrar acuerdos o convenios con entes subnacionales extranjeros, mediante previa autorización de la Unión. Esto atendiendo las limitantes que se enuncian en el artículo 49, que dice es de responsabilidad exclusiva del Congreso Nacional: I - resolver definitivamente sobre tratados, acuerdos o actos internacionales que impliquen cargos o compromisos gravosos al patrimonio nacional. Esta permisividad normativa motivó una discusión en el Congreso entre el exdiputado federal André Costa (Partido Demócrata Brasileiro) que propuso la enmienda a la Constitución (PEC) 475/20054, conocida como la PEC de la Paradiplomacia. La propuesta se basaba en que hubiera respaldo constitucional en los actos, acuerdos y convenios internacionales firmados por estados, Distrito Federal y municipios brasileños con otras entidades extranjeras (Ribeiro, 2009), misma que fue rechazada por el relator, diputado Ney Lopes (Partido da Frente Liberal) bajo la argumentación de que en la Carta Magna no hay texto constitucional que impida que los estados y los municipios puedan celebrar actos internacionales. De tal manera, que el Pacto Federativo, ya prevé condiciones institucionales propicias para que los municipios y los estados puedan ejercer actividades paradiplomáticas, con previa aprobación

1 Para conocer más sobre la metodología del ILI se recomienda: Villarruel, Daniel; Lara, Ray; Rúa, Betsy (2021). El Interés Local Internacional: Diagnóstico de una Política Pública en Construcción. En D., Villarruel y A., Villarruel (Coord.). Tendencias, Actores y Procesos en el Estudio de las Relaciones Internacionales (pp. 207-232). Guadalajara: CUCSH-UdeG. 2 Artículo 84, Inciso VIII - Es responsabilidad exclusiva del presidente de la República: celebrar tratados, convenciones y actos internacionales, sujetos a refrendo del Congreso Nacional.

3 El Senado Federal es responsable exclusivo de: V - autorizar operaciones externas de naturaleza financiera, de interés de la Unión, de los Estados, del Distrito Federal, de los Territorios e de los Municipios (Traducción del Autor). 4 52º Los Estados, Distrito Federal y Municipios, en el ámbito de sus respectivas competencias, podrán promover y celebrar acuerdos o convenios con entes subnacionales extranjeros, mediante previa autorización de la Unión, observado el artículo 49, y en la forma de la ley. (Traducción del Autor)

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del Senado Federal (Castelo Branco, 2009). Para el caso de Belo Horizonte, la primera legislación con atribuciones y responsabilidades que se relacionaban a la actividad y proyección internacional de la ciudad fue promulgada en el primero de agosto de 1995. La ley 6,918 creó la Secretaría Municipal de Asuntos Extraordinarios (SMAE). Según R. Perpetuo (2010), aunque no haya una referencia directa al término “relaciones internacionales”, términos como intercambio, operaciones de crédito externo y cooperación con otros municipios le posibilitan ver la intención de un accionar internacionalmente. Diez años después, el primero de enero de 2005, por medio de la ley 9.001, firmado por el presidente municipal Fernando Pimentel (Partido de los Trabajadores), crea la Secretaría Municipal Adjunta de Relaciones Internacionales (SMARI). En este momento, la SMARI se vinculaba a la Secretaría Municipal del Gobierno. A su vez, en 2011 el presidente municipal Marcio Lacerda (Partido Socialista Brasileño) modifica la ley 9.001, con la intención de aplicar una reforma institucional y crea la Secretaría Municipal de Desarrollo Económico (SMDE), “con la finalidad de articular la definición y la implementación de la política de desarrollo económico del municipio, de forma integrada e intersectorial” (Lima, 2015). Alinear la SMARI con la SMDE señala una articulación que busca promover que la actividad internacional se vincule con el desarrollo económico local en el ámbito del interior del municipio.

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TABLA I. Jurídico PUNTAJE

Tratados internacionales y Constitución (Estado-Nación)

Leyes secundarias de observancia general (estatal)

Ordenamientos de aplicación y competencia de la Ciudad

NO EXISTE

PROHÍBE

REGULADO

COORDINADO

AUTÓNOMO

Ausencia de la dimensión internacional como actividad de la Ciudad

Prohibición estricta a la Ciudad a realizar acciones internacionales

Lo permite, regulado en áreas específicas como la economía, el comercio, etc. X

Lo permite siempre que sea coordinado con el gobierno central.

Otorga facultades autónomas para el ejercicio internacional de las Ciudades

Prohibición estricta a la Ciudad a realizar acciones internacionales

Lo permite, regulado en áreas específicas como la economía, el comercio, etc.

Lo permite siempre que sea coordinado con el gobierno central.

Otorga facultades autónomas para el ejercicio internacional de las Ciudades

Prohibición estricta a la Ciudad a realizar acciones internacionales

Lo permite, regulado en áreas específicas como la economía, el comercio, etc. X

Lo permite siempre que sea coordinado con el gobierno central.

Otorga facultades autónomas para el ejercicio internacional de las Ciudades

Ausencia de la dimensión internacional como actividad de la Ciudad X

Ausencia de la dimensión internacional como actividad de la Ciudad

Fuente: Elaboración propia con base en Villarruel, et al. (2020. Documento de Trabajo)

Según el indicador ILI, el valor máximo que expresa el control regulado de las acciones internacionales en esta variable se expresa en 6, que para el caso de Belo Horizonte es 4, pues las acciones que en materia de proyección internacional son realizadas en el marco de un andamiaje normativo que regula su quehacer en esta materia tal y como se explica líneas arriba. b) Institucional. A fin también de discutir sobre el elemento institucional, se categoriza la existencia de alguna institución que se involucre en la promoción de la internacionalización de la ciudad en tres segmentos; Oficina del más alto nivel (secretaría o ministerio), Oficina de segundo

nivel o tercer nivel, Oficina no dependiente de la estructura central del gobierno. En este cuadro se identifica si existe o no una oficina encargada del quehacer internacional y el tipo de competencias que desarrolla, desde las básicas de protocolo, control de agenda y relaciones públicas; competencias en materias específicas como turismo o economía; o las más amplias competencias de coordinación para la proyección internacional de la ciudad. La institución que orquesta y que direcciona el quehacer internacional de Belo Horizonte es la SMDE, cuyas funciones se centran, entre otras cosas, en:

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V – la prospección, identificación y creación de oportunidades locales, nacionales e internacionales de negocios, promoviendo la atracción de inversiones para el Municipio; XIII – la asesoría al Alcalde en el cumplimiento de la agenda internacional, así como en la realización de la recepción de misiones, autoridades e instituciones financieras. (Ley nº 10.101, Diario Oficial de Belo Horizonte, Brasil, 14 de enero de 2011) Dependiente de esta secretaría, se ubica la SMARI que tiene entre sus funciones las de: I- Establecer y mantener relaciones y alianzas con organismos internacionales multilaterales, ciudades hermanas del Municipio de Belo Horizonte, entidades enfocadas en la organización de ciudades, organizaciones internacionales no gubernamentales, representantes diplomáticos de gobiernos, representantes de trabajadores y empresarios internacionales, empresas internacionales establecidas en el Municipio, y otras entidades relacionadas; II- Formular lineamientos, planificar y coordinar, en conjunto con otros órganos y entidades de la Administración Pública, políticas y acciones encaminadas a negociar y captar fondos de organismos e instituciones internacionales; III- Brindar apoyo técnico a los órganos de la Administración Directa e Indirecta del Poder Ejecutivo en los contactos internacionales, así como en el desarrollo y elaboración de convenios y proyectos de cooperación internacional. IV- Desarrollar otras actividades encaminadas a lograr sus objetivos” (Ley nº 9011, Diario Oficial de Belo Horizonte, Brasil, 1º de enero de 2005) Se identifica, por lo tanto, que ambas secretarías tienen amplias competencias con relación a la coordinación de las actividades de proyección internacional de la ciudad.

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TABLA II. Institucional-Orgánico PUNTAJE

NO EXISTE OFICINA

COMPETENCIAS RESTRINGIDAS A TEMAS DE PROTOCOLO

COMPETENCIAS CLARAS EN MATERIAS ESPECÍFICAS

AMPLIAS COMPETENCIAS

Encargada de funciones de protocolo, control de agenda y relaciones públicas

Sus funciones son claras en temas específicos: economía, turismo, educación, movilidad, etc. X

Sus funciones son claras y de amplio alcance para coordinar la acción internacional de la Ciudad de manera transversal

Encargada de funciones de protocolo, control de agenda y relaciones públicas

Sus funciones son claras en temas específicos: economía, turismo, educación, movilidad, etc. X

Sus funciones son claras y de amplio alcance para coordinar la acción internacional de la Ciudad de manera transversal

Encargada de funciones de protocolo, control de agenda y relaciones públicas

Sus funciones son claras en temas específicos: economía, turismo, educación, movilidad, etc.

Sus funciones son claras y de amplio alcance para coordinar la acción internacional de la Ciudad de manera transversal

Oficina del más Ausencia de alto una nivel (secreta- oficina encargaria o da del ministerio) quehacer SMDE internacional de la Ciudad

Oficina de segundo o tercer nivel SMARI

Oficina no dependiente de la estructura central del gobierno

Ausencia de una oficina encargada del quehacer internacional de la Ciudad Ausencia de una oficina encargada del quehacer internacional de la Ciudad X

Fuente: Elaboración propia con base en Villarruel, et al. (2020. Documento de Trabajo)

El valor dado en esta variable para esta ciudad es de 4. Esto se traduce en la existencia de dos oficinas, que, aunque una de ellas subordinada, contribuyen a proyectar a Belo Horizonte a nivel internacional. Su presencia en la estructura organizacional del gobierno hace patente la importancia de esta dimensión en el cotidiano político. b.1) Institucional-Presupuesto. Para este ítem, trataremos de evaluar el monto 1

que el gobierno del municipio tiene destinado a las dos secretarías que se involucran con la actividad internacional de Belo Horizonte, la Secretaría Municipal de Desarrollo Económico (SMDE) y la Secretaría Municipal Adjunta de Relaciones Internacionales (SMARI). Según el programa presupuestal de la alcaldía de Belo Horizonte para 20171, el monto total que tiene disponible el municipio de Belo Horizonte para su ejercicio gubernamental es del

El dólar a precios promedios en 2017 fue de USD 1=BRL 3.19 y USD 1=MXN 17.46.

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orden de USD 1,644,298,667. El PIB de Belo Horizonte es de USD 2,664,133,442. La Secretaría Municipal de Desarrollo Económico ejerció un monto de USD 558,956. Mientras que la Secretaría Municipal Adjunta de Relaciones Internacionales operó un monto de USD 154,225.

Así que la cantidad destinada a la SMDE se encuadra en el rango que está entre el 0.02% y los 0.03%, mientras que para la SMARI es menos del 0.02% del PIB de la ciudad.

TABLA III. Institucional-Presupuesto PUNTAJE

NO DESTINA RECURSOS

DESTINA MENOS DEL 0.02% DEL PIB DE LA CIUDAD

DESTINA DEL 0.02% AL 0.03% DEL PIB DE LA CIUDAD

DESTINA DEL 0.03% AL 0.05% DEL PIB DE LA CIUDAD

Oficina del más alto nivel (secretaria o ministerio)

Oficina de segundo o tercer nivel

X (SMDE)

X (SMARI)

Oficina no dependiente de la estructura central del gobierno

Fuente: Elaboración propia con base en Villarruel, et al. (2020. Documento de Trabajo)

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Los porcentajes que guían este cuadro son arbitrarios. La lógica en su lectura radica en que “a mayores competencias, mayores recursos para su ejercicio; mientras que, a menores competencias, menores recursos”1. Según Perpétuo (2014), el presupuesto de la SMARI aunque sea pequeño, es suficiente para cubrir los gastos con recursos humanos y con los programas en los que la Secretaría se involucra. De acuerdo a Lima (2015) trabajaban en la SMARI, catorce personas de diversas profesiones (Economía, Relaciones Internacionales, Derecho, Sociología, Periodismo y Relaciones Públicas y una profesora de Inglés)2 . Belo Horizonte se trata de una ciudad que maneja uno de los presupuestos más altos de la Unión, el monto destinado exclusivamente a las actividades de internacionalización podría ser mayor, visto que la captación de recursos, junto a agencias y organismos internacionales, también es una de las funciones ejercidas por la Secretaría. Haciendo con que la funcionalización de la SMARI no sea exclusivamente de gastos. c) Político. Esta variable permite identificar qué tipo de acciones son llevadas a cabo por la ciudad según la siguiente categorización: Sin presencia, Presencia Intermitente, Acciones de Gestión Internacional, Interés Local Internacional. Éstas no son excluyentes entre sí, sino que, por el número de acciones que la ciudad realiza, permite identificar la frecuencia y el interés en cierto tipo de acciones como se muestra a continuación: c.1) Político - Por categoría de acciones En este momento, el gobierno de Belo Horizonte muestra una fortaleza en acciones de gestión internacional ya consolidadas. La ciudad ha firmado acuerdos y convenios de coo-

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peración con otras ciudades del mundo como: Chicago, Estados Unidos; San Salvador, El Salvador; Soyapango, El Salvador; Turín, Italia. Forma parte de algunas redes mundiales como la AICE (Asociación Internacional de las Ciudades Educadoras), Red URB-AL, CIDEU, METRÓPOLIS, Ciudades y Gobiernos Locales Unidos (CGLU), Gobiernos Locales por la Sustentabilidad (ICLEI), Cities for Mobility, Alianza Eurolatinoamericana de cooperación entre ciudades (AL-LAS) y de organismos internacionales gubernamentales, como es el caso de la participación de la ciudad en la ONU-Hábitat (Programa de Naciones Unidas para los Asentamientos Humanos). Llama la atención su participación en la red Mercociudades como mecanismo de integración supraestatal, pues su funcionamiento que se caracteriza por “la aparición de nuevos actores, y la horizontalización mediante la Red Mercociudades, da lugar a un trazado de desarrollo que supera la casi exclusiva, conformación espacial y cuyo principal valor está dado por un conjunto de relaciones multifacéticas y multinivel” (Lucuix, M. 2019), de tal manera que la lógica estatocéntrica es cuestionada por esta red que opera en más de 359 ciudades en 10 países de Sudamérica. Sus funcionarios cuentan también con una amplia experiencia en acciones de representación de la ciudad en viajes, visitas y actividades promocionales. Belo Horizonte participó, por ejemplo, en el evento C40 Awards en 2016, en la Ciudad de México, donde concurrió a este premio en conjunto con París y Nueva York, la ciudad cuenta con acuerdos de hermanamientos con 16 ciudades de 4 continentes diferentes. Por lo tanto, tal escenario pone de manifiesto el amplio quehacer internacional de la ciudad y sus diversos intereses.

1 “No se dispone de literatura que establezca un horizonte ideal de recursos presupuestarios para la operación de una oficina encargada de asuntos internacionales. No obstante, para la ayuda oficial al desarrollo —de acuerdo con las Naciones Unidas— el estándar de recursos destinados es de 0.7% del Producto Nacional Bruto (PNB)” Lara, R., Rúa, B. Villarruel, D. (sf). El Interés Local Internacional: Diagnóstico de una Política Pública en Construcción. Guadalajara, México. Editorial Universidad de Guadalajara. pp. 14). 2 Datos referentes a 2014 al equipo de 2014.

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TABLA IV – Político. Por categoría de acciones PUNTAJE

CATEGORÍA

ACCIONES

SIN PRESENCIA

Sin acciones

PRESENCIA INTERMITENTE

- Viajes, visitas y actividades promocionales - Hermanamientos

ACCIONES DE GESTIÓN INTERNACIONAL

INTERÉS LOCAL-INTERNACIONAL

- Delegaciones en el exterior - Atención a las comunidades en el exterior - Cooperación internacional coyuntural - Firmas de acuerdos y convenios - Cooperación transfronteriza

- Cooperación interregional y asociacionismo sectorial político - Presencia en redes mundiales - Presencia en los organismos internacionales gubernamentales - Participación en procesos de integración supraestatal - Cooperación transfronteriza permanente - Delegaciones en el exterior operantes

Fuente: Elaboración propia con base en Villarruel, et al. (2020. Documento de Trabajo)

c.2) Político - Por Asociaciones Con Otros Actores. Para estimular la actividad internacional de la ciudad, el poder público de Belo Horizonte ha hecho esfuerzos en emprender acciones en conjunto con otros sectores de la sociedad mi-

neira. Entidades de la sociedad civil, como algunas entidades del Sistema S: SEBRAE, SESC y SENAI1 , ya han colaborado con las secretarías de desarrollo económico y de relaciones internacionales en proyectos2 que tienen la internacionalización como pauta estratégica.

1 SEBRAE (Servicio Brasileño de Apoyo a Micro y Pequeñas Empresas), SESC (Servicio Comercial del Comercio), SENAI (Servicio Nacional de Aprendizaje Industrial). 2 Ejemplo: Fórum BH Global: Ciudades Globales del Futuro, organizado por la Alcaldía de Belo Horizonte y SEBRAE con apoyo de Proyecto AL-LAs, ICLEI, ONU-HABITAT, SDSN-Brasil e Alcaldía de la Ciudad de México.

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Con el sector empresarial en conjunto con el sector académico, se puede destacar el hecho de que Belo Horizonte se haya vuelto una de las ciudades latinoamericanas que más recibe eventos internacionales (FGV, 2014), el turismo de negocios ha sido coordinado con organización de la Belotur y participación de algunas asociaciones empresariales como la Federación de las Industrias de Minas Gerais (FIEMG), Federación de Industria y Ganadería del Estado de Minas Gerais (FAEMG), Belo Ho-

rizonte Convention y algunas universidades como la Pontificia Universidade Católica de Minas Gerais y la Fundación Dom Cabral. Esto demuestra que las acciones que lleva a cabo el gobierno no son en solitario, sino que están presentes los actores del territorio que tienen intereses en la internacionalización.

TABLA V – Por asociaciones con otros actores (ejemplo seleccionado de acciones) PUNTAJE

SIN PRESENCIA

PRESENCIA INTERNACIONAL

ACCIONES DE GESTIÓN INTERNACIONAL

INTERÉS LOCAL INTERNACIONAL

Emprende acciones con la sociedad civil

SEBRAE-Fórum BH Global: Ciudades Globales del Futuro

INTERACT-Bio

Proyecto Territorios Sostenibles

Oficina de segundo o tercer nivel SMARI

INDI - Agencia de Promoción de Inversión y Comercio Exterior de Minas Gerais

FIEMG-Centro Internacional de Negócios de Minas Gerais - CIN-MG

Internacionaliza BH

UFMG-Capes Print

Numies (Núcleo Mineiro de Internacionalização do Ensino Superior)

Rede Uniminas-15 universidades mineiras que buscan la internacionalización de la Educación Superior de Minas Gerais

Oficina no dependiente de la estructura central del gobierno

Fuente: Elaboración propia con base en Villarruel, et al. (2020. Documento de Trabajo)

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ELEMENTOS FUNCIONALES Los elementos funcionales son singularidades que están presentes en los territorios y que los dotan de ventajas comparativas. Para el caso que nos interesa se debe apuntar que, con una población de aproximadamente 6 millones de habitantes en su zona conurbada1, la región metropolitana de Belo Horizonte (RMBH) es el centro político, financiero, comercial, educacional y cultural de Minas Gerais. Representa 40 por ciento de la economía estatal y concentra el 25% de la población mineira. En 2020, Belo Horizonte presentó una tasa de desempleo del orden del 13.6% (2017, era de 11.2%), por debajo de la media nacional que es de 14.4% (IPEA, 2020). La población económicamente activa es de 60.4%, lo que la convierte en la región metropolitana con mejor índice en este rubro (IBGE, 2018). Y es que los datos de la Investigación Nacional por Muestra por Domicilio2 del IBGE, señalan que en el año de 2017 la tasa de analfabetismo en Belo Horizonte era de 2.2 por ciento. Mientras que la tasa de escolarización, entendida como la cantidad de personas que se encuentran en instituciones educacionales, era de 42.2 por ciento en la población de 0 a 3 años, de 98.9 por ciento en la población de 4 a 5 años, de 99.3 por ciento en la población de 6 a 14 años, de 92.4 por ciento en la población de 15 a 17 años, de 39.9 por ciento en la población de 18 a 24 años. De alguna manera esto contribuye a que esta ciudad forme parte de una de las regiones más industrializadas de Brasil. Por su aportación al PIB se trata del cuarto municipio más rico de ese país3. Según el anuario estadístico de la Agencia Nacional de Transporte Terrestre (ANTT), la red vial del estado de Minas Gerais, en 2008, tiene una extensión de 274 mil kilómetros, lo que re-

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presenta 17% del total del país. Belo Horizonte se sitúa en la unión de grandes autopistas, lo que permite la integración de Minas Gerais con los mayores centros urbanos del país. Por ejemplo, las distancias de Belo Horizonte a algunas otras grandes capitales son: Brasilia (716 km), São Paulo (586 km), Rio de Janeiro (434 km), Vitória (524 km). Con un destaque a las Autopistas Federales Fernão Dias (BR 381), que conecta Belo Horizonte a São Paulo, y Rio de Janeiro – Belo Horizonte – Brasilia (BR 040), que, saliendo de Belo Horizonte, por un sentido la conecta con la capital del país y por el otro sentido la conecta con Río de Janeiro. La ubicación geográfica del estado al interior del territorio brasileño, en la región Sureste que está compuesta por otros tres estados, São Paulo, Rio de Janeiro y Espirito Santo, excluyen a Belo Horizonte de fronteras internacionales. La distancia de la ciudad a las fronteras más cercanas, Paraguay y Bolivia es de 1688 kms y de 1530 kms, respectivamente. No obstante, la ciudad cuenta con excelentes vías de acceso con los principales centros urbanos de Brasil pues la infraestructura carretera de Minas Gerais representa el 17% del total del país (274 mil kilómetros en 2008 según la ANTT. Además, la ciudad cuenta con dos aeropuertos en su área metropolitana. El mayor aeropuerto del estado, el Aeropuerto Internacional Tancredo Neves (Confins), que se localiza en el municipio de Confins, ubicado a 40 kilómetros del centro de Belo Horizonte, tiene capacidad de 22,000,000 de pasajeros al año. También cuenta con uno de los aeropuertos más tradicionales del país, el Aeropuerto de Belo Horizonte/Pampulha-Carlos Drummond de Andrade, ubicado a 8.3 kilómetros del centro de la ciudad que solo realiza vuelos domésticos y tiene capacidad para 2,000,000 de pasajeros al año .

1 IBGE (Instituto Brasileño de Geografía y Estadística), censo demográfico, 2010. 2 PNADc (Pesquisa Nacional por Amostra por Domicílios Contínua). 3 Belo Horizonte representa aproximadamente 1,46% del PIB de Brasil, al orden de USD 16,717,688, según datos del IBGE (Instituto Brasileño de Geografía y Estadística), 2017).

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Estas características colocan a Belo Horizonte en un escenario que le permite contar con elementos atractivos para su proyección internacional. El seguimiento de las variables ILI impone la necesidad, también, de identificar las acciones relevantes realizadas por cada uno de los actores sectorizados (gobierno, empresa, sociedad civil y universidades) y agruparlas por temáticas, así como por destino geográfico. Esto permite contar con un mapa general de los intereses y destinos con la finalidad de correlacionar éstos entre los actores y demostrar consistencia entre sus acciones . Por otro lado, los documentos que guían la toma de decisiones del gobierno de la ciudad permiten identificar temas prioritarios y actores relevantes en relación con la dimensión internacional. Para el caso de Belo Horizonte el Plan de Gobierno del Municipio 2020, las palabras “internacional/internacionais” aparecen 16 veces. Hay un apartado que se intitula “Proyección Internacional del Municipio de Belo Horizonte”, y solo en esta parte que las palabras “internacional/internacionais” aparecen 5 veces en una página que es lo que se destina a este apartado. Algunas menciones son referentes a premios internacionales que la ciudad ha ganado, como, por ejemplo, el sello internacional de “Liderazgo en Salud y Sustentabilidad” otorgado por el programa Mercy for Animals. Hay también mención sobre los atractivos que la ciudad tiene y que son reconocidos internacionalmente, como es el caso del Conjunto Arquitectónico da Pampulha y en la gastronomía, que tiene en la cachaça mineira1 su mayor representante. Las temáticas propuestas por el plan de gobierno que involucran la internacionalización están en distintas áreas: asistencia social, seguridad alimentaria y ciudadanía; cultura; desarrollo económico y turismo y se contempla el involucrar distintos sectores de la sociedad para promover la internacionalización de la ciudad.

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Por ejemplo, en el área de la Cultura, el reto de poner la cultura de Belo Horizonte en el mundo se sostiene en articular tanto manifestaciones artísticas eruditas como populares, desde su formación y creación hasta su internacionalización, integrando proyectos y acciones de la Alcaldía con la sociedad civil. Por su parte en el área de desarrollo económico y turismo que se encuentra el apartado proyección Internacional de la ciudad, se pretende “proyectar y promover Belo Horizonte Internacionalmente para su Desarrollo Económico”. Para ello se identifican cuatro propuestas destacadas para lograrlo, que en resumen son: 1. Prospección con consulados, cámaras de comercio, organizaciones internacionales, empresas y entidades que tengan interés en invertir en Belo Horizonte; 2. Ejecución de acuerdos de cooperación técnica y financiera bilaterales y multilaterales con gobiernos y organismos internacionales para el intercambio de experiencias, conocimiento, tecnologías y buenas prácticas; participación en redes y asociaciones internacionales de gobiernos subnacionales. 3. Promoción de Belo Horizonte como Ciudad de Gastronomía, bajo el sello de la UNESCO, que ya ha intitulado a Belo Horizonte como ciudad-miembro de la red de Ciudades Creativas en esta rama. 4. Incentivo a cadenas productivas relacionadas a la Economía Circular y Creativa (Belo Horizonte. Plan de Gobierno, 2020). Se puede observar que la dimensión internacional es contemplada por la Alcaldía de Belo Horizonte en temáticas distintas y que también hay la intención de involucrar a otros actores del territorio urbano, como la sociedad civil, las empresas y las universidades, en el quehacer internacional. Y que el papel de la SMDE y de la SMARI, como se pudo constatar, en esta coyuntura

1 Bebida alcohólica típica de Brasil hecha a través de la fermentación y destilación de la caña de azúcar.

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es de fundamental importancia para que la internacionalización de la ciudad siga en su trayectoria de éxito y por consiguiente siga

conquistando nuevos espacios dentro y fuera del territorio belo-horizontino.

TABLA III. Institucional-Presupuesto DOCUMENTO RECTOR DE PLANEACIÓN

Plan de Gobierno del Municipio de Belo Horizonte de 2020

TEMÁTICA

DIMENSIÓN INTERNACIONAL

Asistencia social, seguridad alimentaria y ciudadanía

La ciudad recibió el sello internacional de Liderazgo en Salud y Sustentabilidad - eje particular.

Cultura

Cultura de Belo Horizonte del mundo y para el mundo. Articulando manifestaciones artísticas, desde su formación y creación hasta su internacionalización - eje particular.

Desarrollo económico y turismo

La internacionalización como estrategia de proyección internacional de la ciudad - eje transversal al Plan.

Oficina de segundo o tercer nivel Fuente: Elaboración propia con base en Villarruel, et al. (2020. Documento de Trabajo) y el Plan de Gobierno del Municipio de Belo Horizonte de 2020

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CONCLUSIONES PRELIMINARES El surgimiento de las ciudades como actores de las relaciones internacionales es un fenómeno que poco a poco comienza a consolidarse en la disciplina de las Relaciones Internacionales, donde todavía hay una predominancia de la lógica estatocéntrica, que evidencia el comportamiento del Estado-Nación en los análisis de la coyuntura general de este campo de estudio de las ciencias sociales. Acuto (2013) afirma que las ciudades y las aglomeraciones humanas revelan la evolución del comportamiento social. En otras palabras, para este mismo autor presenta a las ciudades como actores políticos de importancia en el escenario global y su relevancia para la disciplina de las Relaciones Internacionales. Eso porque es evidente que las ciudades han influido en la manera como los Estados se han comportado en el escenario global actual. El ejercicio propuesto en este artículo, consonante con los estudios paradiplomáticos, intenta una aproximación de la aplicación del modelo del Interés Local-Internacional (ILI), con la intención de observar los procesos de internacionalización que Belo Horizonte ha ejecutado a lo largo de los últimos años. A través de este artículo, se implementó una metodología que permite dar un panorama de las acciones internacionales de la mencionada ciudad. Al verificar los elementos estructurales se pudo constatar que la internacionalización de Belo Horizonte ha sido un ejercicio que tiene bases jurídica, institucional y política consistentes, que han posibilitado el quehacer internacional de Belo Horizonte de manera sólida en los últimos años. Y que los elementos funcionales, por su parte, también conforman un escenario favorable que posibilita que las actividades paradiplomáticas de la ciudad puedan proseguir a lo largo del tiempo.

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La internacionalización de la ciudad es un proceso que se ha llevado a cabo, principalmente en las dos últimas décadas y que se ha consolidado cada vez más como una política pública de interés de los tomadores de decisión, de tal manera que se pudo averiguar que, en el plan de Gobierno de la Ciudad, la dimensión internacional además de abarcar distintas temáticas, también fue contemplada en un tópico exclusivo sobre la proyección internacional del municipio de Belo Horizonte. Es importante también resaltar el papel que ha ejercido la Secretaría Municipal Adjunta de Relaciones Internacionales (SMARI) que ha logrado catalizar el accionar internacional de otras instituciones, emprendiendo acciones con entidades de la sociedad civil, con el sector empresarial y con universidades. De tal forma que incluso la propia vinculación de la SMARI con la Secretaria Municipal de Desarrollo Económico (SMDE), ha posibilitado que la estrategia de internacionalización por parte del poder público de Belo Horizonte esté accionando en consonancia con la propuesta de desarrollo de la ciudad. La contribución de este artículo fue la de aproximar un diagnóstico en los procesos de internacionalización de Belo Horizonte utilizando un método que todavía no había sido utilizado, el ILI. La internacionalización de las ciudades es, bajo este escenario, un proceso en constante movimiento, donde buscar las particularidades del contexto en que la ciudad está inserta en su ámbito nacional en conjunto con el papel que ella ejerce (o puede ejercer) a nivel global, es una de las propuestas del ILI, que busca así, identificar esa coyuntura local observando el accionar internacional. Por lo tanto, para el caso de Belo Horizonte, a través de la aplicación del ILI, se pudo verificar, que hay esfuerzos que visan coordinar la internacionalización de la ciudad, con participación de distintos sectores de la sociedad, por otro lado, es importante resaltar que ha-

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cen falta otros estudios de caso referenciando a la misma metodología. De esta forma, se podría alcanzar a tener elementos de comparación entre diferentes ciudades, de diferentes países, bajo diferentes circunstancias, para que se logre efectuar una investigación más amplia sobre la congruencia en los procesos de internacionalización de actores locales, contribuyendo así para que haya más estudios referentes al fenómeno de la paradiplomacia.

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Ramon Cristiano Bonifacio Becario CONACYT en la Maestría en Relaciones Internacionales de los Gobiernos y Actores Locales de la Universidad de Guadalajara. Lic. Geografía por la Universidade de São Paulo. Lic. Relaciones Internacionales por el Centro Universitario Belas Artes de São Paulo. Responsable por el stand de Brasil en la FIL (Feria Internacional de Libros de Guadalajara), ediciones 2017, 2018 y 2019. Mail: ramon.bonifacio9560@alumnos.udg.mx

Daniel Villarruel Reynoso Doctor en Estudios Internacionales por la Universidad del País Vasco. Miembro de la Junta Académica de la Maestría en Relaciones Internacionales de los Gobiernos y Actores Locales y responsable de la Comisión de Investigación y Publicaciones de la Junta del Departamento de Estudios Internacionales de la Universidad de Guadalajara. Es miembro fundador de la Red de Expertos en Paradiplomacia e Internacionalización Territorial (REPIT). Sus áreas de investigación son paradiplomacia, actores e intereses locales en las relaciones internacionales, interés local internacional, gobernanza. Mail: daniel.vreynoso@academicos.udg.mx

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PARADIPLOMACIA - FRAGILIDAD ALTERNATIVA DEL FEDERALISMO BRASILEÑO EN TIEMPOS DE LUCHA CONTRA LA PANDEMIA COVID-19 Chyara Sales Pereira / Luiza Farnese Lana Sarayed-Din

Abstract The redefinition of the role of the State, as a consequence of the changes underway in the international system since the end of the Cold War, gave the city a new role both internally and externally. If before, in the context of the Cold War and Fordist production, international relations were the exclusive competence of the national government, today cities use their own resources to launch themselves internationally. However, their insertion strategies cannot go beyond the attributions and limits of foreign policy, which are exclusive to the sovereignty of the National State. Thus, this article seeks to understand how the role played by subnational units in the implementation of contingency policies for the Covid-19 pandemic signals weaknesses in Brazilian federalism. KEY-WORDS: Covid-19 pandemic, federalism, paradiplomacy.

@chaarlotteborges

Resumo A redefinição do papel do Estado, como consequência das alterações no sistema internacional desde o fim da Guerra Fria, conferiu à cidade um novo papel tanto no plano interno quanto no externo. Se antes, no contexto de Guerra Fria e produção fordista, as relações internacionais eram de competência exclusiva do governo nacional, hoje as cidades utilizam recursos próprios para lançar-se no cenário internacional. Contudo, suas estratégias de inserção não podem ultrapassar atribuições e limites da política externa, privativos do Estado-Nacional. Assim, este artigo busca entender como o protagonismo desempenhado pelas unidades subnacionais na implementação de políticas de contingenciamento à pandemia da Covid-19 sinaliza fragilidades do federalismo brasileiro. Palavras-chave: Pandemia da Covid-19, federalismo, paradiplomacia.

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Chyara Sales Pereira / Luiza Farnese Lana Sarayed-Din

PARADIPLOMACIA - FRAGILIDAD ALTERNATIVA DEL FEDERALISMO BRASILEÑO EN TIEMPOS DE LUCHA CONTRA LA PANDEMIA COVID-19 Chyara Sales Pereira / Luiza Farnese Lana Sarayed-Din

Resumen La redefinición del papel del Estado, como consecuencia de los cambios en el sistema internacional desde el fin de la Guerra Fría, otorgó a la ciudad un nuevo papel tanto a nivel interno como externo. Si antes, en el contexto de la Guerra Fría y la producción fordista, las relaciones internacionales eran competencia exclusiva del gobierno nacional, hoy las ciudades utilizan sus propios recursos para lanzarse al escenario internacional. Sin embargo, sus estrategias de inserción no pueden ir más allá de las atribuciones y límites de la política exterior, que son exclusivos de la soberanía del Estado Nacional. Así, este artículo busca comprender cómo el papel de las unidades subnacionales en la implementación de políticas de contingencia para la pandemia Covid-19 señala las debilidades del federalismo brasileño. Palabras clave: Pandemia Covid-19, federalismo, paradiplomacia.

INTRODUCTION

oy es posible observar varias estrategias de articulación que son implementadas, a partir de unidades subnacionales, para actores internacionales. Este fenómeno no es reciente, pero específicamente en Brasil, en función de un conjunto de elementos se tornó un tema de debate que va mucho más allá del campo científico de las Relaciones Internacionales. Por este motivo, el presente artículo tiene como objetivo general comprender cómo el rol que tuvieron las unidades subnacionales en la implementación de políticas de contingencia a la pandemia de Covid-19, a lo largo del año 2020, puede revelar las debilidades del presidente Jair Messias Bolsonaro para mantener el pacto federal. La hipótesis que orienta el trabajo es que el crecimiento del diálogo internacional de las unidades subnacionales, acercándose al concepto de protodiplomacia, puede sugerir limitaciones a la capacidad del Gobierno Federal para mantener el pacto federal y la capacidad de garantizar la gobernabilidad

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de las relaciones intergubernamentales y sus agendas respectivas. Por este motivo, pretendemos, a partir de una revisión de la literatura clásica, analizar la actividad internacional implementada por algunas de las unidades subnacionales de Brasil durante 2020, período marcado por acciones provocadas por la pandemia de Covid-19. En este contexto, serán analizadas tres experiencias diferentes. La primera tiene que ver con el consorcio formado por nueve estados del noreste; la segunda se refiere al estado de Maranhão, y la tercera y última, al estado de São Paulo. La elección de este recorte fue guiada por tener algunos aspectos que limitan la utilización de conceptos como paradiplomacia y protodiplomacia, conforme explicaremos más adelante, además de haber sido importantes para entender cuáles son los principales elementos que marcan la gobernabilidad de las relaciones intergubernamentales del presidente Jair Messias Bolsonaro. Reconocemos, también, que el universo de análisis es limitado y no nos permite generalizaciones para otras actividades internacionales brasileñas en el período elegido. Por este motivo, elabo-

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raremos un ensayo argumental para proyectar ideas sobre un conjunto de acciones en curso que deben reflejarse y son parte del contexto. Considerando el objetivo principal, este estudio discutirá cómo se ha delineado la actuación internacional de las unidades subnacionales. La idea es identificar el dilema de acción que ha provocado en el ámbito estructural de las unidades. Por este motivo, primero haremos un análisis de las transformaciones que afectaron al sistema internacional y que, en consecuencia, viabilizaron el desempeño internacional de las unidades subnacionales. Luego de esta discusión, procederemos a una breve reflexión sobre cómo la ciudad moviliza instrumentos para la acción internacional. Finalmente, debatiremos esos dos niveles de análisis utilizando conceptos del área de Relaciones Internacionales y de las Ciencias Políticas con el objetivo de intentar comprender, partiendo de las circunstancias analizadas, los motivos por los cuales São Paulo, Maranhão y el Consorcio Noreste adoptaron diálogos internacionales para contener la pandemia de Covid-19.

EL SISTEMA INTERNACIONAL Y LAS OPORTUNIDADES ABIERTAS PARA LAS UNIDADES SUBNACIONALES Podemos afirmar que, a partir de los años 1970, el ambiente internacional ha sido marcado por una simbiosis creciente entre las esferas doméstica y externa y que, las acciones iniciadas en la segunda son un reflejo de la primera o, viceversa. Las transformaciones económicas, políticas y sociales que el mundo enfrentó permitieron el surgimiento de nuevos actores internacionales – organismos multilaterales, ONGs (Organizaciones no Gubernamentales), corporaciones transnacionales, grupos terroristas y de traficantes de drogas, religiones universales, usuarios de telecomunicaciones, etc. – generando tipos de relaciones diferentes de aquellas que hasta ese momento tenía el Estado. Los efectos de este proceso sobre las Relaciones Internaciones pueden ser resumidos de la siguiente manera: [...] (1) cambios de actitudes, (2) pluralismo internacional, (3) aumento de las limitaciones en los Estados por la dependencia y la interdependencia, (4) aumento de la habilidad de ciertos gobiernos para influenciar otros, y (5) la aparición de actores autónomos con política externa privada que pueden deliberadamente oponerse o infringir las políticas estatales. Nuestra categorización no pretende ser exhaustiva o definitiva, pero es mejor designarla sistemáticamente para de esta forma sugerir algunos efectos de las relaciones transnacionales en políticas interestatales (Keohane y Nye, 1971: 553-554)1.

1 En el original: “(1) attitude changes, (2) international pluralism, (3) increases in constraints on states through dependence and interdependence, (4) increases in the ability of certain governments to influence others, and (5) the emergence of autonomous actors with private foreign policies that may deliberately oppose or impinge on state policies. Our categorization does not pretend to be exhaustive or definitive but is rather designed systematically to suggest some effects of transnational relations on interstate politics”.

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Siguiendo esta línea de pensamiento, las Relaciones Internacionales se encontrarían en un período de transición que va de un orden jerárquico basado en los intereses de autoconservación de los Estados, como defendía el realismo político, a la constitución de un entorno interactivo más amplio. En otras palabras, un espacio de interacción entre actores estatales y/o no estatales, en el que el conflicto, inherente a la anarquía sistémica, se ve limitado por normas y valores que crean patrones de acción disciplinaria sobre el comportamiento de los agentes. En esta nueva configuración del orden internacional surgen otros parámetros para orientar la acción de aquellos que se proyectan en él. Estos derivan de la importancia de factores legales, ambientales, económicos, comerciales, etc.

bancos, inversores privados, sindicatos, organizaciones intragubernamentales y no gubernamentales, etc. (Keohane y Nye, 2000). De esta manera, las transformaciones generadas por el proceso de aumento de las redes de interdependencia social terminaron imponiendo una nueva dinámica a las Relaciones Internacionales, que está marcada por la aparición de nuevos actores que suplementan la acción de los Estados Nacionales y, en gran parte, condiciona su comportamiento. Lo cierto es que el aumento de tales redes - que terminaron ofreciendo características globales a un mercado de bienes y servicios marcado hasta ahora por la mediación del Estado Nacional1 – señaló la aparición de un conjunto de oportunidades para la proyección internacional de actores no-estatales o de las unidades subnacionales.

De alguna manera, el ambiente está sujeto a transformaciones graduales, ya que los temas que se expresan desde el punto de vista global restringen la guerra de todos contra todos, característica de los Estados marcada por la preservación de sus intereses. Las interacciones internacionales adquieren, por ejemplo, la capacidad de construir formas efectivas de cooperación internacional originadas en la intensificación del comercio exterior, de las compensaciones económicas y simbólicas entre naciones, como también del intercambio del más variado entre los actores (Galvão, 1993; Vigevani et al., 1994).

La multiplicidad de relaciones que comienzan a operar en el escenario internacional favorece la creación de estrategias de cooperación entre estos agentes que están basadas en la creciente interdependencia económica, política, social y cultural. Los actores, estatales o no-estatales, tienden a formar regímenes estables de interacción derivados de intereses que se entrecruzan y exigen respuestas comunes, ya no individualizadas en base a la supremacía de uno o más agentes. En el caso específico de las unidades subnacionales, la articulación internacional sucede por medio de una serie de instrumentos: representaciones en países extranjeros; misiones comerciales, científicas o culturales; acuerdos de cooperación bilateral; operaciones de crédito; y proyectos de cooperación técnica (Balthazar, 1993; Philippart, 1998; Lecours, 1992). Aunque la situación se multiplicó en el contexto descripto anteriormente, no se trata de un fenómeno reciente ya que, desde la década de 1950, estados de la federación estadounidense realizan activi-

En este nuevo contexto, las dos nuevas formas de relación se suman a aquellas de carácter interestatal - derivadas de los intercambios entre Estados: la transgubernamental - llevada a cabo por organismos del Estado, pero sin la prerrogativa tradicional de política exterior - y el transnacional - proveniente de actores no estatales, como corporaciones económicas,

1 Considerando la perspectiva de Brühl y Rittberger, desde la década de 1980 tres procesos contribuyeron en la transformación de las Relaciones Internacionales: 1) revolución tecnológica; 2) globalización económica-social; y 3) fin de la Guerra Fría. Reunidos, estos tres procesos terminaron desplazando la centralidad del Estado Nacional en cuanto al control de los flujos económicos y sociales que atraviesan su territorio, dando lugar al surgimiento de nuevos actores que comenzaron a desempeñar roles relevantes en la economía y la política internacional (Brühl y Rittberger, 2001).

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dades en el exterior con el objetivo de realizar la promoción comercial o la atracción de inversiones (Lecours, 1992). De modo general se puede decir que dos conceptos fueron establecidos para denominar la acción externa de las unidades subnacionales en el ámbito de las discusiones de las Relaciones Internacionales. El primero es paradiplomacia1. Como explica Prado (2018), existen controversias sobre si el termino paradiplomacia fue acuñado, por primera vez, por Duchacek y Soldatos (1990), pues, según la investigadora, en 1961, Rohan Butler lo habría utilizado para referirse a actividades extraoficiales o secretas. Sin embargo, Duchacek y Soldatos habrían sido los primeros autores en utilizar el concepto para discutir el desempeño internacional de las unidades subnacionales. En trabajos posteriores, Duchacek (1990) volvió a repetir el término, reconociendo su aplicación a las actividades realizadas por los gobiernos subnacionales en paralelo con la diplomacia central – es decir, “actividades paralelas, complementarias o conflictivas en relación con la diplomacia central” (Duchacek, 1990: 32)2. El segundo concepto es protodiplomacia, utilizado para designar aquellas actividades internacionales que son contrarias a los intereses nacionales. Keating (2004) define la protodiplomacia como una actividad desestabilizadora que puede ser hasta ilegitima y peligrosa para una unidad del Gobierno Federal. Paquin y Lachapelle (2005) van más allá y afirman que protodiplomacia es un tipo primitivo de diplomacia con finalidad separatista. Los autores describen con esta afirmación a la unidad subnacional que utiliza esta estrategia con la finalidad de conquistar la independencia, siendo Quebec, provincia del Estado de Canadá, uno de los principales casos.

Sin embargo, y aunque la acción paradiplomática fue descripta por Soldatos y Duchacek en la década de 1990, el concepto aún suscita discusiones en el campo de las Relaciones Internacionales. Además de ser un término clásico de los Estados Nacionales o de los gobiernos centrales de las federaciones, hay una enorme variación de los tipos de actividades internacionales desarrollados, como de la relación con el Ejecutivo, detentor de la prerrogativa en su origen. Por tal razón, hay dificultades para aplicar el término de una forma pura en las realidades recortadas por esta argumentación. En este marco, un artículo publicado por Prado (2018) argumenta de forma clara una cuestión metodológica atribuida a la amplia utilización tanto del concepto de paradiplomacia como de protodiplomacia. Para la autora, existen realidades, principalmente en el escenario brasileño, que no corresponden a la plenitud del concepto de paradiplomacia. Sin embargo, tampoco puede afirmarse que sean una especie de protodiplomacia. En el presente estudio, compartimos y exponemos las limitaciones de ambos conceptos cuando los aplicamos al escenario elegido, en el cual los actores son las subunidades brasileñas. En estos términos, podemos avanzar para una primera discusión afirmando, en la práctica, que la realidad contemporánea está alterando de una forma muy importante los referenciales teóricos y los ordenamientos constitucionales, moldeando las nuevas relaciones entre Estado Federal y sus unidades constituyentes. “El Estado-Nación tradicional observa, de esta forma, su soberanía deteriorada por agentes externos y también internos” (Kugelmas y Branco, 2005: 168). Hay pruebas de que los Estados-Nación que se enfrentan a este nue-

1 Sin embargo, como afirma Prado (2018), en su texto, existen controversias acerca de que el término paradiplomacia fue acuñado por primera vez por Duchacek y Soldatos (1990), pues, según la investigadora, en 1961, Rohan Butler lo habría utilizado para referirse a actividades extraoficiales o secretas. Duchacek y Soldatos habrían sido los primeros autores en utilizar el concepto para discutir el desempeño internacional de las unidades subnacionales. 2 Para esto, puede ser también los textos de Michelmann y Soldatos (1990), y de Aldecoa y Keating (1999).

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vo fenómeno están creando alternativas. Por ejemplo, “con su Reforma Constitucional de 1994, Argentina permitió una amplitud sin precedentes de la acción exterior de sus provincias” (Kugelmas y Branco, 2005: 178). Para algunos autores, Argentina habría adquirido una dinámica de “desfederalización”, por causa de esta transformación constitucional. De forma diferente, en el caso brasileño, notamos una centralización mayor derivada de su propio perfil federal. Sin embargo, la incorporación de forma independiente de sus unidades subnacionales motivó al Estado Federal a crear una agencia para conocer y controlar las acciones autónomas de sus entidades federativas, la Subjefatura de Asuntos Federativos (SAF). Este es un “organismo que se destina a ser intermediario entre un determinado ministerio, gobiernos estaduales y municipios para captar mejor los intereses y acciones de las unidades federativas en la formulación de la política exterior” (Kugelmas y Branco, 2005: 181). Considerando la realidad brasileña, Prazeres (2004) afirma que, en función del creciente interés de las unidades subnacionales en establecer vínculos económicos internacionales, se tornó necesaria la búsqueda de alternativas conciliadoras para activar estos proyectos sin que sean usurpados los límites constitucionales existentes. En general, si bien hubo casos de proyección y cooperación internacional, como se verificó entre las unidades federativas de los Estados Unidos, el modelo siguió concentrado en el Estado. La arquitectura internacional construida después de la Segunda Guerra Mundial valoró a las unidades políticas centrales como actores preponderantes en el escenario internacional. La bipolaridad ideológica de la Guerra Fría y la lucha por la ampliación y mantenimiento de las zonas de influencia entre las principales potencias reforzaron el papel de los Estados, ya que las relaciones entre ellos eran siempre permeadas por el mantenimiento de la seguridad, algo que es una prerrogativa ex-

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clusiva del Estado. Proyectos como la cooperación para el desarrollo de las Naciones Unidas eran orientados directamente a los Estados y siempre tenían como perspectiva la disminución de las desigualdades y la promoción de la modernización. La intención subyacente era reducir los conflictos, manteniendo así la estabilidad sistémica y favoreciendo la provisión de seguridad estatal. Sin embargo, la interdependencia interestatal e intersocial, combinada con la extrema importancia que el intercambio de bienes de diversa índole adquirió en el escenario internacional después de la Guerra Fría, favoreció las negociaciones entre agentes, inhibiendo la amenaza de usar la fuerza para lograr intereses y objetivos. Al mismo tiempo, nuevos temas de la agenda internacional – cuestiones culturales, sociales, y técnico-científicas, como el desarrollo y el subdesarrollo, hambre, explosión demográfica, exploración de los recursos naturales, derechos humanos y, recientemente, crisis global de salud – pasaron a exigir, cada vez más, la formación de consensos entre los diferentes agentes, y ya no apenas entre los Estados para la solución de estos temas. Esto desplazó, cada vez más, la centralidad del Gobierno Federal en la conducción de los procesos internacionales, abriendo espacio para que las unidades subnacionales, involucradas con los problemas identificados anteriormente, también se proyecten en el ambiente internacional. Estos nuevos actores de las Relaciones Internacionales tienen, en común, el hecho de habitar en un ambiente multicéntrico que convive, en paralelo, con el mundo centrado en los Estados Nacionales (Rosenau, 1990). Este espacio de articulación esta circunscripto por el carácter no soberano de los agentes no estatales que, aunque están articulados con otros extranjeros e incluso con organismos y agencias internacionales, no constituyen un tout court en sujetos de derecho internacional. En efecto, las Relaciones Internacionales son el dominio clásico de los Estados Nacionales o los gobiernos cen-

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trales de las federaciones, y la proyección externa de los actores subnacionales depende del modelo organizativo de los primeros. En este sentido, modelos federativos descentralizados, como por ejemplo el estadounidense, otorgan a las unidades federativas una gran autonomía para la conducción de sus operaciones en el ambiente internacional. En el caso brasileño, la Unión1 tiene competencia exclusiva en el mantenimiento de las relaciones con los países extranjeros (Brasil, 2003), porque el modelo federativo opera la transferencia de soberanía externa de sus unidades al poder central que representa la federación en el ambiente internacional. Aunque este sistema dificulte la proyección directa de las unidades subnacionales del país, eso no les ha impedido actuar, cada vez más, en el escenario externo, una vez que existen factores sistémicos que acaban forzando la internacionalización. Paradójicamente, a medida que los Gobiernos Centrales se depararon con problemas de financiamiento y de implementación de políticas centralizadas para el crecimiento económico, las unidades subnacionales, que sufrían directamente los efectos negativos de la interdependencia, también fueron obligadas a resolver los problemas locales con los cuales se enfrentaban. La extrema articulación de lo local y lo global obligó a los gobiernos subnacionales a dar respuestas efectivas a las crisis siendo obligados a manejarlas y resolverlas frente a la ineficacia de la esfera federal. El resultado fue la creciente transformación de ciudades y estados en agentes de desarrollo impulsados a captar recursos externos para financiar sus políticas y solucionar sus problemas. Hubo un crecimiento de su proyección

internacional debido a esa nueva percepción. Las unidades subnacionales pasaron a crear un aparato institucional, en forma de asesorías, superintendencias o secretarias, destinado a inducir la cooperación internacional, la captación de recursos externos o de canalizar inversiones para el espacio regional o local2, como se observa en la siguiente cita: Como se suele señalar, la creación de una estructura institucional específica para las relaciones internacionales en el aparato administrativo de un gobierno subnacional no expresa el inicio de la actuación internacional, sino su intensificación y la voluntad de actuar de manera más orgánica que antes. De forma parecida a lo que ocurre a nivel central, en esta época de contactos fluidos, lo normal es que los diferentes órganos de los gobiernos subnacionales (secretarías, departamentos, etc.) mantengan contactos con órganos equivalentes o con otros interlocutores en el exterior; aun así - y cada vez más -, la existencia de una instancia no monopolizadora, pero que coordine la acción exterior del gobierno, es una de las principales herramientas paradiplomáticas con las que se puede contar. Todos los gobiernos centrales y regionales con actividad internacional significativa tienen una estructura institucional que coordina o intenta coordinar las relaciones exteriores”. (Salomón y Nunes, 2007: 105)

1 Hace referencia al Estado Nacional (N.de T.) 2 “Como se suele señalar, la creación de una estructura institucional específica para las relaciones internacionales en el aparato administrativo de un gobierno subnacional no expresa el inicio de la actuación internacional, sino su intensificación y la voluntad de actuar de manera más orgánica que antes. De forma parecida a lo que ocurre a nivel central, en esta época de contactos fluidos, la corriente es que los diferentes órganos de los gobiernos subnacionales (secretarías, departamentos, etc.) mantienen contactos con órganos equivalentes o con otros interlocutores en el exterior; aun así - y cada vez más -, la existencia de una instancia no monopolizadora, pero que coordine la acción exterior del gobierno, es una de las principales herramientas paradiplomáticas con las que se puede contar. Todos los gobiernos centrales y regionales con actividad internacional significativa tienen una estructura institucional que coordina o intenta coordinar las relaciones exteriores”. (Salomón y Nunes, 2007: 105)

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RELACIONES INTERNACIONALES, UNIDADES SUBNACIONALES Y FEDERALISMO Al conocer los moldes constitucionales, las experiencias y prácticas de los países federativos, nos enfrentamos con una inesperada diversidad. Considerando la estructura del Estado – uno de los componentes esenciales de toda Constitución -, existen Estados federativos con alta, media o baja descentralización. El grado de descentralización depende de varios factores – de la naturaleza histórica, cultural, lingüística o étnica -, que están conectados con la forma en cómo se constituyó el federalismo (por agregación o segregación). El principio fundamental para definir un estado federado es la existencia de partidos con poder de decisión (Rocha, 2012). Una característica central del federalismo es garantizar simultáneamente la unidad y la diversidad. Al mismo tiempo que implica una unidad de partes que coinciden en una acción común, establece un espacio para la afirmación de los valores e intereses de cada una de ellas. En este sentido, el federalismo se fundamenta en una ambigüedad, ya que la dimensión de unidad se establece en el contexto de la diversidad (Rocha, 2012: 9). En Brasil, los municipios ejercen un papel fundamental en las relaciones intergubernamentales. Existen varias discusiones en torno de los mecanismos institucionales que garantizan la autonomía de los gobiernos regionales y locales o, en otras palabras, que tienen la función de center-constraining (Anderson, 2009; Stepan, 1999; Baldi, 1999; Rocha, 2012)1. Los recursos son: una Constitución que define del pacto federal y un Poder Judicial con capacidad de dirimir conflictos intergubernamentales; distribución de la autonomía de 1

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legislar y funcionar, tomando como ejemplo las políticas de salud, educación y medio ambiente, y la distribución de la autonomía fiscal y administrativa entre las esferas de gobierno. Todo esto se refleja en la forma en que se formulan las políticas públicas de salud y educación, con foco en la capacidad de coordinación del gobierno central y el indicador de la distribución federal de prerrogativas en relación al proceso de toma de decisiones de las políticas públicas, incluyendo sus bases fiscales y administrativas. Brasil tiene una experiencia importante en relaciones intergubernamentales en tres áreas: Federalismo fiscal, salud y educación. En estas experiencias prácticas acumuladas, diferentes entre sí, las características comunes son: 1) la Unión ejerce algún papel de coordinación, pero los estados y municipios guardan su espacio de autonomía y de poder de decisión sobre sus opciones de políticas públicas; 2) la existencia de un alto grado de relacionamiento técnico entre las partes involucradas (Rocha, 2012). Podemos observar aquí que las bases para las relaciones intergubernamentales en estas agendas son claras. Cuando nos referimos a la agenda internacional, hay un consenso – y una práctica política – en el cual los gobiernos subnacionales pueden actuar internacionalmente en el ámbito de su autonomía federativa. Esto significa que pueden operar en el campo marcado por sus competencias constitucionales expresas, sean exclusivas o comunes, siempre que no contradigan el interés nacional ni invadan el campo de la alta política (high politics), es decir, el núcleo duro de las Relaciones Internacionales del Estado. Como lo avala parte de la literatura especializada en Brasil, las relaciones diplomáticas y consulares, el reconocimiento del Estado y del gobierno, y el campo de la defensa pueden tomarse como parámetro. (Vigevani et al., 2004; Rodrigues, 2004). Sin embargo, cuando se refiere a la formula-

Se trata de mecanismos para restringir el centro de poder, como se detallará más adelante.

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ción de la agenda internacional, no hay mecanismos intergubernamentales. El Senado Federal – que representa los estados federativos de manera homogénea y simétrica, cada cual con tres lugares – no funciona como espacio de relaciones intergubernamentales como, por ejemplo, el Bundesrat de Alemania. O sea, no actúa como una Casa en la que los estados y municipios dialogan y deciden sobre las acciones coordinadas y cooperativas de temas comunes. El Senado brasileño fiscaliza y autoriza políticas públicas. En el campo de las relaciones internacionales autoriza operaciones de paz de la Organización de las Naciones Unidas (ONU) y analiza las indicaciones de los jefes de misión diplomática permanente. Cabe señalar que todo esto se hace sin ninguna tradición de debate público sobre el impacto de la agenda internacional en la vida cotidiana de los estados y municipios o incluso en la vida del país (Rodrigues, 2004). Aun así, desde asunción del presidente Jair Messias Bolsonaro (2019), ciertos elementos relacionados con la composición de las relaciones intergubernamentales en el federalismo brasileño que tienen que ver, principalmente, con la salud y la educación, como se discutió anteriormente, sufrieron algunas transformaciones. La comprensión de este punto y sus implicaciones para la acción local e internacional de las unidades subnacionales brasileñas en el contexto de contingencia de la pandemia Covid-19, es el tema del próximo ítem.

FEDERALISMO BOLSONARISTA, PARADIPLOMACIA Y LA PANDEMIA DE COVID-19 Las relaciones internas e internacionales del Ejecutivo Federal brasileño pasaron por gran-

des redefiniciones desde que el presidente Jair Bolsonaro tomó posesión, en 2019. Sin embargo, este proceso se vio reforzado con la llegada de la pandemia en marzo de 2020, intensificándose aún más a lo largo del año, particularmente en lo referente a la agenda de salud. Si el primer año de gobierno del presidente ya reveló la implementación, de lo que Abrucio et al. (2020) denominan Federalismo Bolsonarista, es decir, “una menor participación de la Unión en la reducción de las desigualdades territoriales y en el apoyo a los gobiernos subnacionales, además de la postura centralizada y jerárquica en materia de impacto nacional” (Abrucio et al., 2020: 663). La distribución de funciones y la estructuración de una política nacional de salud, tradicionalmente, le corresponde a la Unión, como la coordinación de las acciones intergubernamentales. Esto significa que el gobierno Federal – es decir, el Ministerio de Salud – tiene la autoridad para tomar las decisiones más importantes en esta política sectorial. En este caso, las políticas implementadas por los gobiernos locales dependen directamente de las transferencias federales y de las reglas definidas por el Ministerio de Salud. En otras palabras, el gobierno Federal dispone de los recursos institucionales para influenciar las elecciones de los gobiernos locales, afectando su agenda de gobierno (Arretche, 2000: 22).

Dicho esto, lo ocurrido en Brasil a partir de marzo de 2020, luego de que la Organización Mundial de la Salud (OMS) declarara, a nivel mundial, la situación pandémica fue un movimiento opuesto y relativamente sui generis en la relación Ejecutivo/Ministerio de Salud/ gobiernos locales. La posición1 negacionista del presidente de la República sobre todas las

1 Perteneciente o relativo al negacionismo, que según el Diccionario de la Real Academia Española es quien tiene una “actitud que consiste en la negación de determinadas realidades y hechos históricos o naturales relevantes” (N.de T.)

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recomendaciones prescritas por la OMS1 para la adopción de estrategias para contener la pandemia – como, por ejemplo, la adopción de la política de detección, testeo, tratamiento, aislamiento y rastreó - que generó una esquizofrenia institucional. Hubo, por un lado, el discurso del presidente de la República y, por otro, en contra, el discurso del Ministerio de Salud, que dejó a los gobiernos locales indecisos sobre el procedimiento a seguir. Esta divergencia discursiva fue el primer punto de polarización política en el período de pandemia de Covid-19, y talvez el más grave, siendo, además, la primera muestra de que la enfermedad ganaba, para el ejecutivo, un contorno político. Esto llamó la atención del mundo y despertó la preocupación de todos los poderes, pero principalmente del propio Ministerio de Salud, que, por el pacto federal, es el principal responsable por la coordinación de las relaciones intergubernamentales que envuelve cualquier agenda relativa a la salud. El Ministerio se vio ante un dilema: ¿seguir el discurso del ejecutivo o las recomendaciones científicas que apoyaron el discurso de la OMS? Se optó por el segundo camino y, para apoyar a las unidades subnacionales en sus procesos de disenso a nivel local, el Supremo Tribunal Federal (STF) reconoció la competencia como contendientes de los estados, el Distrito Federal y la Unión en la lucha contra el Covid-192. En este contexto, la paradiplomacia brasileña – si la consideramos en su dimensión de acción como una diplomacia paralela a aquella implementada por el gobierno Federal – o protodiplomacia – si la consideramos como la acción que “hiere” o es contraria a los intereses del

gobierno Federal -, se ha convertido en un recurso frecuente para abordar problemas locales de salud, económicos y sociales. Diferentes entidades subnacionales ampliaran el dialogo internacional en la búsqueda independiente, y muchas veces, competidora de recursos para minimizar los impactos de la pandemia en sus respectivos espacios locales. El Consorcio Noreste, por ejemplo, en marzo de 2020, además de crear un Comité Científico para auxiliar a los gestores de nueve estados de la región en la toma de decisiones calificadas y alineadas con organismos internacionales (Rossi e Silva, 2020), escribió una carta al embajador de China en Brasil. En la epístola, el grupo reconoció la victoria del país asiático en el combate a la pandemia y solicitó toda la asistencia posible (Consorcio Noreste, 2020). Tal movimiento, cabe señalar, ocurrió al mismo tiempo que el diputado Eduardo Bolsonaro, hijo del presidente, afirmó en una red social3 que la pandemia era responsabilidad de China en tono peyorativo y anti-diplomático. Otro ejemplo que marcó la región Noreste es el caso de Maranhão que, además de haber promovido todo el diálogo de forma independiente con China para la compra de 107 respiradores y 200.000 máscaras, tuvo que enfrentar la piratería internacional y conflictos internos con la aduana brasileña para finalizar el proceso que demandó tres intentos – y rutas – distintas para que el material de emergencia llegara al Estado. Como en las dos primeras rutas áreas el material comprado fue confiscado respectivamente por Estados Unidos y Alemania, el estado de Maranhão organizó la logística de entrega a partir de Etiopia, haciendo la aduana necesaria apenas con los

1 OMS, “WHO Director-General’s opening remarks at the media briefing on COVID-19 – 11 March 2020” [on-line], 11 de marzo de 2020, <https://www.who.int/director-general/speeches/detail/who-director-general-s-opening-remarks-at-the-media-briefing-on-covid-19---11-march-2020> [Consulta: 27 de febrero de 2021]. 2 Supremo Tribunal Federal, “STF reconhece competência concorrente de estados, DF, municípios e União no combate à Covid-19” [on-line], Brasília, DF, 15 de abril de 2020, <http://portal.stf.jus.br/noticias/verNoticiaDetalhe.asp?idConteudo=441447&ori=1> [Consulta: 8 de febrero de 2021]. 3 Bolsonaro, E. Twitter [on-line], São Paulo, 2020, <https://cutt.ly/Of6onqN> [Consulta: 27 de febrero de 2021].

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respiradores ya en suelo “marañense” y evitando, de esta forma, que el Gobierno Federal confiscase los suministros – como había sido anunciado previamente por el presidente Bolsonaro (Alvarenga et al., 2021). Finalmente, referenciaremos el caso de São Paulo, colocado para enfatizar no sólo el papel de destaque de las acciones paradiplomáticas para enfrentar el Covid-19, sino también la utilización política de la pandemia a partir de los conflictos entre la Unión y sus entidades federativas. De las diversas acciones de diálogo del estado con el gobierno chino, se destaca la cooperación entre la farmacéutica CornonaVac en suelo brasileño en enero de 2021. Específicamente por la utilización de insumos chinos en la producción de la vacuna, el escenario de conflictos entre el gobernador de São Paulo, João Doria y el presidente Bolsonaro se materializó en frecuentes idas y vueltas de mensajes públicos, además de críticas institucionales a la “vacuna china”1. En el marco de tales conflictos, cabe destacar la presencia del Secretario de Relaciones Internacionales en la mayoría de las conferencias de prensa semanales del estado de São Paulo, sirviendo como una vía para responder preguntas relacionadas con el rol diplomático de la oficina de InvestSP en Shanghai en las distintas negociaciones de vacunas CoronaVac en Brasil2. Es importante decir que toda esta inversión internacional de la unidad de São Paulo se dio en un contexto de gran oposición a los intereses del Ejecutivo, quien afirmó desde el principio que tenía miedo de comprar vacunas chinas y anunció públicamente que “no vamos a comprar vacunas chinas”3. Partiendo de esta breve presentación de los

estudios de caso del Consorcio Noreste, y de los estados de Maranhão y São Paulo, es posible observar como la participación de las entidades subnacionales en el contexto internacional sucedió a lo largo de 2020, teniendo como escenario la mayor crisis sanitaria del siglo y los conflictos políticos internos. Estos ejemplos ilustran la dificultad de aplicar de forma pura los conceptos de paradiplomacia o protodiplomacia en la denominación de los procesos analizados. De esta forma, es posible afirmar que tales denominaciones creadas para clasificar las actividades internacionales de las unidades subnacionales no existen, en la realidad, de forma pura, a tal punto, que el uso metodológico del tipo ideal weberiano, talvez, sea el más prudente.

CONSIDERACIONES FINALES Por lo expuesto en este artículo, podemos afirmar que la descentralización de políticas en un sistema tan heterogéneo como el brasileño – caracterizado por profundas desigualdades de las capacidades administrativas, técnicas y financieras de los estados y municipios en la producción de políticas públicas – insta a la implementación de mecanismos de coordinación del sistema. Normalmente, en salud, el gobierno central busca recomendar a los gobiernos subnacionales las líneas generales de su política, induciendo la cooperación intergubernamental. Así, el Ministerio de Salud es el escenario principal para la formulación de la política nacional, ya que tiene capacidad de establecer con los estados y municipios los objetivos de la política federal (Rezende

1 Benites, A. “Três meses após vetar Coronavac de Doria, Governo Bolsonaro anuncia compra do imunizantes e acelera corrida de vacinação” [on-line], El País, Brasil, 7 de Enero de 2021, <https:// brasil.elpais.com/brasil/2021-01-08/tres-meses-apos-vetar-coronavac-de-doria-governo-bolsonaro-anuncia-compra-do-imunizante-e-acelera-corrida-da-vacinacao.html> [Consulta: 27 de febrero de 2021]. 2 Governo de São Paulo, Agenda [on-line], São Paulo, 2021, <https://www.saopaulo.sp.gov.br/ agenda-governador/2021-02-19/> [Consulta: 27 de fevereiro de 2021]. 3 UOL, “Bolsonaro desautoriza acordo de Pazuello e diz que não comprará CoronaVac” [on-line], UOL, São Paulo, 21 de outubro de 2020, <https://noticias.uol.com.br/politica/ultimas-noticias/2020/10/21/bolsonaro-responde-a-criticas-sobre-vacina-chinesa-nao-sera-comprada.htm> [Consulta: 28 de fevereiro de 2021].

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y Cunha, 2003; Rocha, 2012). Sin embargo, lo que se ha percibido en Brasil, desde el inicio de la pandemia, fue exactamente el movimiento contrario. Hubo una concesión de autonomía para las unidades subnacionales que les permitió tener libertad en las decisiones para que formulen e implementen las políticas públicas para contener el virus, lo que fragmentó el proceso que debería ser nacional para de esta manera garantizar unidad en los índices, en los beneficios de las curvas estadísticas y en el plan de vacunación (este último considerado como la principal estrategia de erradicación del virus). Los riesgos derivados de la ausencia del ejecutivo federal hicieron que la aparente autonomía subnacional se reflejará en los diálogos internacionales que comenzaron a ser establecidos directamente por estas unidades. Si el Gobierno Federal hubiera desempeñado su papel tradicional de coordinación de las políticas intergubernamentales en materia de salud, no habrían sido necesarias las embestidas autonómicas – a nivel local e internacional – y no estaríamos frente a un nivel de disidencia política tan elevado a nivel federativo en el momento en que la unidad federativa era más necesaria. ¿Y por qué ha ocurrido esto? Inferimos, como primera conclusión de este estudio, que el papel esencial de las elecciones de políticas del Gobierno Federal, por medio de la figura presidencial, fue el de desencadenar conflictos. Estos posicionamientos no fueron norteados por las prescripciones del principal órgano de salud global, la OMS. Como consecuencia de esta línea de raciocinio, la segunda conclusión a la que llegamos, aunque de manera inicial, es que existió una búsqueda de diálogos internacionales por parte de unidades subnacionales, en su mayoría contrarias a las directrices aprobadas por el Ministerio de Relaciones Exteriores y el Ministerio de Salud, lo que ilustra el matiz político conferido por el presidente a la pandemia. Esto generó la polarización política actual de Brasil y la

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ingobernabilidad del ejecutivo en el mantenimiento de las relaciones federativas. También es posible, en el contexto de la pandemia Covid-19, traducir el crecimiento de este diálogo internacional de las entidades subnacionales como un fortalecimiento de la paradiplomacia como práctica política del poder local, y que tal posición puede tener un beneficio a largo plazo. En consecuencia, este estudio sostiene que esto se deriva de un proceso sintomático de falta de legitimidad política del Gobierno Federal. Actualmente, para explicar el escenario brasileño, se asume como punto de vista la ausencia federal en la gobernabilidad de las relaciones intergubernamentales, y en el rol muy inferior al esperado del Ministerio de Salud, en el ámbito de sus competencias y respectivas agendas. En principio sería inconcebible que, en situación de pandemia, los poderes locales tuvieran que enfrentarse a los riesgos de buscar unilateralmente alternativas propias para la conducción de políticas sanitarias en el combate y contención de la pandemia de Covid-19. Cuando las dimensiones ideológicas y las divergencias políticas van más allá del campo del diálogo, es fundamental revisar y fortalecer dichas estructuras. Esto se torna aún más urgente cuando impacta directamente en la coordinación de acciones que, de no llevarse a cabo, incumplen el primer elemento del contrato social, que es el mantenimiento de la vida de sus ciudadanos. El hecho de que la Unión no haya cumplido tal contrato social demuestra una debilidad de la federación brasileña que se abordará en futuros estudios y acciones. Como elemento final, también notamos la importancia de explorar cada vez más las circunstancias de aplicabilidad o inaplicabilidad de conceptos como la paradiplomacia o la protodiplomacia en la realidad brasileña, a fin de contribuir con el crecimiento y la consolidación de la temática en el campo de las Relaciones Internacionales.

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Chyara Sales Pereira Doctora; Profesora del Departamento de Relaciones Internacionales de la Pontificia Universidad Católica de Minas Gerais. Rua Dom José Gaspar, 500. Coração Eucarístico. Belo Horizonte – MG, 30535-901. Mail: chyara@pucminas.br

Luiza Farnese Lana Sarayed-Din Doctora y realizando el Posdoctorado en el Programa de Ingeniería de Producción de COPPE/ Universidad Federal de Rio de Janeiro. Av. Horácio Macedo, 149 - Bloco F, sala F123 Cidade Universitária, Rio de Janeiro – RJ, 21941-598 Mail: luiza.sarayed@gmail.com

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Chyara Sales Pereira / Luiza Farnese Lana Sarayed-Din

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LA GESTIÓN PÚBLICA DE LA PARADIPLOMACIA EN LA NUEVA REPÚBLICA BRASILEÑA Víctor Ferreira de Almeida

Abstract This research provides an analysis of the qualification of the public management efforts of paradiplomatic relations on the part of Brazilian municipalities in the New Republic period. We work with the hypothesis that the phenomenon of paradiplomacy has grown and qualified more and more over the period. From the results, we considered the possibility that the management of international insertion of Brazilian municipalities is characterized by the exercise of public activities without the structure or the necessary planning, despite some good examples in capital cities and the increasing number of Brazilian internationalists. KEY-WORDS: Paradiplomacy; Public Management; Brazilian Federalism.

@chaarlotteborges

Resumo Essa pesquisa oferece uma análise sobre a qualificação dos esforços de gestão pública das relações paradiplomáticas por parte das municipalidades brasileiras no período da Nova República. Trabalhamos com a hipótese de que cresceu e se qualificou cada vez mais o fenômeno da paradiplomacia ao longo do período. A partir dos resultados, aventamos a possibilidade de que a gestão da inserção internacional das municipalidades brasileiras se caracteriza pelo exercício de atividades públicas sem a estrutura ou o planejamento necessário, apesar de alguns bons exemplos de gestão já existirem nas capitais e do número cada vez maior de internacionalistas brasileiros. Palavras-chave: Paradiplomacia; Gestão Pública; Federalismo Brasileiro.

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LA GESTIÓN PÚBLICA DE LA PARADIPLOMACIA EN LA NUEVA REPÚBLICA BRASILEÑA Víctor Ferreira de Almeida

Resumen Esta investigación proporciona un análisis de la calificación de los esfuerzos de la gestión pública de las relaciones paradiplomáticas por parte de los municipios brasileños, en el período de la Nueva República. Trabajamos con la hipótesis de que el fenómeno de la paradiplomacia creció y se cualificó cada vez más durante este período. A partir de los resultados, sugerimos la posibilidad de que la gestión de la inserción internacional de los municipios brasileños se caracteriza por el ejercicio de actividades públicas sin la estructura o planificación necesaria, aunque ya existen algunos buenos ejemplos de gestión en las capitales provinciales y un creciente número de internacionalistas brasileños. Palabras clave: Paradiplomacia; Gestión pública; Federalismo Brasileño.

INTRODUCTION

partir de los cambios en el proceso de las relaciones internacionales – en un mundo cada vez más interconectado y en el que los principales desafíos se presentan al conjunto de la humanidad y ya no se limitan a las fronteras de los Estados nacionales –, y de los cambios en la distribución de poder en el sistema internacional de la post Guerra Fría, el campo de las Relaciones Internacionales previó el incremento en la actuación internacional estratégica de actores públicos subnacionales, a lo que le fue atribuido el concepto de paradiplomacia (Duchacek, 1984; Milani y Ribeiro, 2011; Soldatos, 1990; Vigevani, 2006). En definitiva, debido a la naturaleza cada vez más compleja e interconectada de las relaciones internacionales desde el inicio de la aceleración de la globalización provocada por la llegada de la revolución científico-tecnológica, los teóricos internacionalistas identificaron estrategias de cooperación descentralizada

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por parte de los Estados que gradualmente irían perdiendo el control sobre la actuación internacional de organizaciones de diversa naturaleza, como las intergubernamentales o no gubernamentales; las empresas públicas y privadas; y los agentes públicos subnacionales (Keohane y Nye, 1989; Milani y Ribeiro, 2011; Rosenau, 2000; Walker, 2013). Así, esta investigación ofrece un diagnóstico sobre la calificación de los esfuerzos de gestión pública de las relaciones paradiplomáticas por parte de las municipalidades brasileñas, en el periodo de la Nueva República (de 1985 hasta la actualidad). Trabajamos con la hipótesis de que, por medio de procesos asociados al crecimiento de la interdependencia compleja, a la aceleración del proceso de globalización y a la tendencia normativa de democratización de las instituciones políticas regionales, creció y se cualificó cada vez más el fenómeno de la paradiplomacia, como respuesta de los gobiernos municipales brasileños a las demandas ciudadanas. Realizamos el estudio por medio de la investigación bibliográfica y documental. El análisis

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del material histórico se realizó por medio de la triangulación entre fuentes primarias y secundarias (Trachtenberg, 2006). La elección de este método se justifica por su potencial analítico para el test de causalidad1 en las diferencias residuales entre los relevamientos y estudios de casos sobre la paradiplomacia municipal brasileña a los que tuvimos acceso, además porque facilita la identificación inductiva de las fuentes analizadas comparativamente (George y Bennett, 2005; Trachtenberg, 2006). Entre los motivos que justifican una investigación que permita obtener un perfil promedio de la gestión pública de la inserción internacional de los municipios brasileños, se destaca el hecho de que más del 95%, de los casi 5.600 municipios tiene menos de cien mil habitantes. “Uno de los factores que llama la atención en la realidad brasileña es la gran concentración de municipios con población por debajo de los quince mil habitantes (3391)” (Cezário, 2011:205). Los municipios pequeños tienen mercados de menor escala y baja capacidad de recaudación, lo que resulta en la dependencia de los recursos federales y en una pobre oferta de bienes y servicios públicos para sus poblaciones.

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abordaje de estudio que es el encuentro posible entre las perspectivas normativas de las Relaciones Internacionales, que fomentan las relaciones paradiplomáticas asociadas a la perspectiva de la democratización de la política externa brasileña, y las perspectivas técnicas de las Ciencias de la Administración, que entienden a la paradiplomacia como una política pública, o sea, como una estrategia de acciones de entes públicos que atienden los intereses de la población (Mercher y Pereira, 2018). Lamentablemente, un diálogo ausente. Para probar si la hipótesis de la investigación es posible de ser aplicada, en un primer momento analizamos el surgimiento del concepto y del fenómeno de la paradiplomacia en la disciplina de las Relaciones Internacionales, enfocando en su relevancia para la gestión pública municipal. También exploramos la interacción del fenómeno con el pacto federal brasileño, considerando el carácter multidimensional del fenómeno y las actuales incertidumbres jurídicas al respecto. Finalmente, identificamos, en este periodo, las características generales de la gestión pública de las relaciones paradiplomáticas en las municipalidades brasileñas en la Nueva República por medio de la triangulación de fuentes.

Por lo tanto, la inserción internacional de los pequeños municipios brasileños se torna cada vez más estratégica porque permite el acceso a fondos de inversión internacionales, a los mercados de mayor escala, a las redes de ciudades, a las redes de cooperación técnica, otorga un mayor peso político para el diálogo oficial e institucional con esferas estaduales y nacionales de la Federación, y otros beneficios que veremos a seguir. En este sentido, consideramos que los análisis sobre cómo la inserción internacional de los municipios brasileños se está administrando tienen, además de relevancia académica, utilidad pública. Desde una perspectiva académica, es importante mencionar que el artículo propone un 1 También conocido por causalidad de Granger, una prueba estadística empleada para determinar si una serie temporal puede predecir a otra (N.de T)

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LA PARADIPLOMACIA Y EL PACTO FEDERATIVO BRASILEÑO Como mencionamos anteriormente, la creación del concepto de paradiplomacia y el inicio de su estudio sistematizado, a partir de la década de 1980, coincide con las aceleradas transformaciones en el orden mundial. Entre los factores estructurales más relevantes para la emergencia del fenómeno en Brasil, destacamos los procesos de desintegración de la Unión de Repúblicas Socialistas Soviéticas (URSS), y de democratización y abertura económica que realizaron los países latinoamericanos, africanos y del este europeo que marcaron el fin del orden internacional bipolar vivido durante la Guerra Fría (Cezário, 2011; Milani y Ribeiro, 2011; Vigevani, 2006). La aceleración del proceso de globalización con la revolución científico-tecnológica es el tercer fenómeno que asocia el periodo de post Guerra Fría con el crecimiento de la práctica paradiplomática (Duchacek, 1984; Milani y Ribeiro, 2011; Soldatos, 1990). En un sentido político-filosófico, “[...] una preocupación creciente con la velocidad, la temporalidad y la contingencia debilitan categorías de análisis en un ‘locus’ del pensamiento político y social moderno que, de modo convencional, es más espacialmente orientado” (Walker, 2013:31). Aunque reconocida generalmente por sus efectos económicos, la nueva fase de aceleración del proceso de globalización tiene efectos políticos y sociales importantes. Según Held (2000:273 apud Prado, 2007:2), [...] la globalización se entiende mejor como un fenómeno espacial, que desmiente una continuidad en la que el ámbito global comienza donde termina lo local. Esto denota un cambio en la forma espacial de la organización y de la actividad humana, y en los modelos de las actividades transcontinentales e interregionales, en la interacción y en el ejercicio del poder.

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En ese sentido, el excanciller brasileño Celso Lafer (2004:17) resaltó que “el fin de la diferencia entre lo ‘interno y lo externo’ hace cuestionar una de las clásicas hipótesis de trabajo de la teoría de las relaciones internacionales: la que confiere para la política externa una esfera de autonomía en relación a la política interna”. En resumen, es posible afirmar que en un mundo interconectado en el que las problemáticas superan los límites fronterizos y en el que los avances en las telecomunicaciones redujeron los costos de la inclusión internacional, el nivel federativo de la República de Brasil posee menos capacidad para controlar el impacto de procesos internacionales en su sistema doméstico y no consigue ofrecer los bienes y servicios públicos esenciales a su población (Milani y Ribeiro, 2011). Según la bibliografía especializada, estos son algunos factores de oferta y demanda que afectan la inserción internacional subnacional. El concepto paradiplomacia fue creado en la década de 1980 por los profesores Ivo Duchacek (1984) y Panayotis Soldatos (1990), a partir de un neologismo en el que se abrevió la expresión “diplomacia paralela”. Evitando definiciones normativas, trabajamos con la perspectiva de que la paradiplomacia constituye la categoría de política pública responsable por la gestión de las relaciones externas de un actor subnacional (CNM, 2016; Junqueira, 2017; Milani y Ribeiro, 2011; Onuki y Oliveira, 2013). Sin embargo, es importante resaltar que, debido al surgimiento reciente del fenómeno de la paradiplomacia entre los objetos de estudio de las Relaciones Internacionales, su terminología todavía es objeto de intensa disputa, que tiende a reflejar posiciones de los diversos grupos políticos involucrados en el tema (Junqueira, 2017; Prado, 2018). Pese a este concepto, es necesario aclarar que el Ministerio de Relaciones Exteriores de Brasil prefiere trabajar con el concepto de diplomacia federativa, introducido en 1994, que designa una política de Estado que apro-

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xima el Itamaraty1 a los gobiernos estaduales y municipales, lo que permite la coordinación y el control de la actuación internacional de los agentes subnacionales brasileños (Bogéa, 2001; Junqueira, 2017; Miklos, 2011). Según Miklos (2011:90-91), [...] aunque la diplomacia federativa [...] formalmente tenga el objetivo de promover un diálogo más próximo entre el Ministerio de Relaciones Exteriores y las unidades subnacionales brasileñas, hay evidencias de que la intención subyacente que se filtró en la concepción de tal política haya sido la de proteger su status de único portavoz en el exterior de los intereses de su población. Entenderemos por agentes subnacionales “ciudades, municipios, estados federados, provincias, departamentos, regiones, cantones, condados, consejos distritales, comunidades autónomas, länder, óblasts y cualquier otra entidad política circunscripta al filtro jurídico de los Estados” (Junqueira, 2014:230). Lo que tienen en común estas instituciones públicas es que forman parte de una entidad política mayor, el Estado nacional. En lo que hace a los objetivos de la paradiplomacia, Duchacek (1984) identificó que son predominantemente técnicos, económicos y políticos. Además, la CNM (2016) enumeró diversos objetivos tangibles para la gestión pública de las relaciones exteriores municipales que se encuadran en la definición propuesta: En términos generales, los Municipios pueden, por medio de la actuación internacional, beneficiarse de ventajas como: 1) mejora de las políticas públicas a partir de perspectivas, culturas distintas e iniciativas de éxito; 2) inserción en redes globales direccionadas a la cooperación internacional y a compartir experiencias entre los Municipios; 3) movilización de recursos internacionales (financieros, humanos y de información), para proyectos de desarrollo 1

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local; 4) análisis de tendencias y aprendizaje con las innovaciones de la gestión municipal difundidas en eventos internacionales; 5) promoción de la visibilidad mundial de la ciudad, con el objetivo de atraer inversiones para sectores estratégicos; y 6) participación política en organizaciones y misiones internacionales, ampliando la influencia del poder local en la coyuntura internacional (CNM, 2016:17). Frente a los casos de más desafiantes para la diplomacia central, la bibliografía trabaja con el concepto de protodiplomacia. Es posible afirmar que la protodiplomacia se caracteriza por ser una política externa de un gobierno no central que tiene como objetivo establecer su propio Estado-nación mediante el acceso a recursos simbólicos y materiales que van más allá del Estado que integra (Aguirre, 1999; Junqueira, 2017; Prado, 2018). Estudios de caso que trabajan tales conceptos incluirían, por ejemplo, a Cataluña, en España, Quebec, en Canadá y Tíbet, en China. Para entender la tensión conceptual entre la paradiplomacia y la diplomacia federativa, consideramos necesaria la comprensión de la tradición diplomática brasileña que trabaja con la idea de que: La autonomía es función de las condiciones estructurales que Jaguaribe (1979, p. 96-7) describe como viabilidad nacional y permisividad internacional. [...] Para Puig, así como para Jaguaribe, la autonomía requiere grados adecuados de viabilidad nacional, un volumen considerable de recursos domésticos y un compromiso explícito de las elites con un proyecto nacional (Vigevani & Cepaluni, 2011:31). Aun cuando no haya un desafío para la diplomacia nacional, el fenómeno de la paradiplomacia representa un desafío teórico para las tradicionales estructuras centralizadas que formulan la política exterior, típicas de los países presidencialistas (Castro, 2012; Lafer,

Itamaraty es el edificio sede del Ministerio de Relaciones Exteriores de Brasil (N. del T.).

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2020; Malamud, 2015; Milani & Ribeiro, 2011), que dependen de un compromiso de las elites con un proyecto. No hay estudios específicos que analicen el impacto de los esfuerzos subnacionales de internacionalización sobre el grado de autonomía de la República Federativa de Brasil, pero, al reflexionar sobre esa dinámica, Onuki y Oliveira (2013:7) proponen que la paradiplomacia es: [...] un fenómeno dinámico en el que la cooperación tiende a darse cuando el gobierno central busca racionalizar el ingreso de las unidades subnacionales al plano de la política internacional (esfuerzo de coordinación) y en el que el conflicto ocurre cuando el gobierno central rechaza este ingreso y las relaciones se dan de manera destructiva. Sin embargo, el embajador Rubens Barbosa aclaró, en 2013, colaborando con la discusión sobre paradiplomacia en el Instituto de Relaciones Internacionales de la Universidad de São Paulo, que: [...] que la descentralización política y la creación del Mercosur en los años 1980 y 1990 corresponden a un reconocimiento de las prácticas de cooperación directa entre los Estados federativos y países amigos, valiéndole al gobierno federal las indelegables funciones de control, decisión y acompañamiento (Marcovitch; Dallari, 2014:5). Recordando que “algunas iniciativas aisladas de Estados que firmaron directamente acuerdos internacionales claramente chocaron con la competencia exclusiva del Ministerio de Relaciones Internacionales” (Barbosa, 2014:10). O sea, Barbosa reforzó el concepto de la diplomacia federativa, en el que la actuación externa subnacional se caracteriza por el control de la decisión por parte del Ministerio de Relaciones Exteriores, posición adoptada por el Itamaraty desde 1995, cuando el excanciller Luiz Felipe Lampreia oficializó el concepto. Lampreia había presentado la creación de una

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organización intergubernamental, como un ajuste institucional realizado por el gobierno federal que reconocía la práctica de la paradiplomacia, y citaba la insubordinación de algunos estados como justificativa oficial de la diplomacia federativa. A pesar de estos ejemplos conceptuales, es importante resaltar que “[...] en el orden internacional actual, las actividades paradiplomáticas son inevitables, tal vez indispensables, para atraer inversiones extranjeras, promover el desarrollo económico o para que una región europea, por ejemplo, tenga los recursos de los fondos europeos” (Paquin, 2004:207 apud Junqueira, 2017:50). O sea, la bibliografía apunta a que incluso en los casos en los que hay contestación normativa al poder central, la paradiplomacia no debe considerarse una amenaza a la integridad nacional, sino que, sobre todo, debe fomentarse la colaboración activa del poder central, dejando claro las funciones asociadas a las entidades subnacionales (Milani y Ribeiro, 2011; Onuki y Oliveira, 2013). Es central en nuestra discusión, el nivel de centralización de la formulación política exterior en la esfera federal pues “en el caso brasileño, hay una tradición federalista centralizadora explicable, históricamente, que remonta al carácter unitario del periodo imperial, de 1822 a 1889” (Vigevani, 2006:133, énfasis del autor del artículo) y que fue reforzado a lo largo del siglo XX por los largos periodos dictatoriales. Al interpretar la Constitución Federal de 1988, el constitucionalista Manuel Gonçalves Ferreira Filho (1999:151, énfasis del autor del artículo) concluye que, “en el plano internacional, el Estado federal aparece como un solo Estado. Sólo su carácter unitario es visible. Así, el Estado

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federal es quien goza de personalidad jurídica, en lo que hace a derecho internacional”. Si bien el presidencialismo concentrado es una característica de los Estados nacionales de América Latina y el Caribe (Malamud, 2015), argumentamos que el nivel de concentración de poder en el proceso de formulación y ejecución de la política exterior en la República Federativa de Brasil es consecuencia de la continuación del periodo imperial, cuándo se creó la base ontológica para el proceso de formulación de la política exterior de nuestras instituciones, en el que la representación político-jurídica de la soberanía de una nación recae en su líder, mientras que las transformaciones globales nos fuerzan a atender los desafíos multidimensionales del siglo XXI. Por esto, es posible afirmar que la Constitución Federal de 1998 no tiene un marco jurídico expresado que normalice los criterios para que los agentes subnacionales brasileños hagan uso de su capacidad de celebrar actos internacionales y desarrollen una política exterior en sentido técnico (Cezário, 2011; Ribeiro, 2009; Vigevani, 2006). En contraste, destacamos que: Argentina fue el único país, que después de una amplia reforma constitucional, realizada en 1994, inauguró la cláusula constitucional de la paradiplomacia. En efecto, se les reconoce a las provincias argentinas, a partir de ese momento, con algunos límites de acuerdo al artículo 124 de la Constitución de la Nación Argentina, el treaty-making power. (Rodrigues, 2008:1018).

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Sin embargo, según el principio de la subsidiariedad, también se puede afirmar que hay previsión constitucional para la actuación internacional de los municipios brasileños, desde que se limiten a sus competencias constitucionales en las áreas de salud; patrimonio histórico, cultural y paisajístico; cultura, educación y ciencia; medio ambiente; y erradicación de la pobreza (CNM, 2016; Lafer, 2020; Marcovitch, 2014). Destacamos la interpretación constitucional de Laisner y Simini (2017a:69) en la perspectiva de la Constitución Dirigente1, que consideran que: [...] discutir la constitucionalidad de la actuación internacional de municipios brasileños exige de su intérprete que verifique, en lo concreto, si los proyectos desarrollados internacionalmente son compatibles con los objetivos citados en el artículo 3º de la Constitución brasileña de 1988. Además, “se puede inferir del art. 52 de la Constitución, que los Estados y los Municipios tienen capacidad de iniciar operaciones externas de naturaleza financiera, que deberán ser, sin embargo, autorizadas por el Senado Federal” (CNM, 2016:20). O sea, a pesar de la incertidumbre jurídica, provistos de la autonomía en tanto Entidades Federadas, presionados por las demandas locales por bienes y servicios públicos y con menores costos de inserción gracias a los avances tecnológicos, Estados y Municipios brasileños buscan oportunidades disponibles en el sistema internacional. Por lo tanto, identificamos que a la paradiplomacia municipal brasileña le falta un sistema constitucional claro, que contribuya con esta nueva categoría de política pública empleada por agentes que hasta ahora no tenían experiencia burocrática en la gestión de sus relacio-

1 “Según Gilberto Bercovici, el constitucionalismo del siglo XX [...] fue escenario de un gran debate que tuvo, de un lado, a aquellos que consideraban el texto constitucional como un simple instrumento de gobierno, definidor de competencias y regulador de procedimientos y, de otro, a aquellos que consideraban la Constitución un documento que establece programas y define objetivos para el Estado y para la sociedad. El primer pensamiento consubstancia la idea de Constitución Garantía, el segundo entendimiento mantiene relación con la denominada Constitución Dirigente” (Laisner; Simini, 2017a:62).

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nes exteriores. A continuación, constataremos por medio del análisis de los datos históricos que la falta de previsión constitucional impacta negativamente en la gestión pública de la paradiplomacia municipal brasileña, lo que la somete al proyecto político del grupo que ocupa la municipalidad. A pesar del consenso en la bibliografía especializada sobre la urgencia de existir un marco regulador nacional para las prácticas paradiplomáticas de las Entidades Federadas de menor nivel, destacamos el llamado de atención de Cezário (2011:200) que, después de realizar un relevamiento de la actuación internacional de los municipios brasileños, afirma ser “[...] necesario madurar algunos conocimientos antes de que leyes inconsistentes puedan restringir esa actuación”. En este sentido, tenemos el precedente de inconstitucionalidad para Propuestas de Enmiendas Constitucionales que limiten la autonomía externa de las Entidades federativas, como la del entonces Diputado Nacional André Costa (del PDT-RJ), un diplomático de carrera, redactor de la Propuesta de Enmienda Constitucional (PEC) 475/2005. La “PEC de la paradiplomacia” propuso agregar un § 2º al art. 23 de la Constitución Federal (CF), con el siguiente contenido: “Los Estados, Distrito Federal y municipios, en el ámbito de sus competencias, podrán promover actos y celebrar acuerdos o convenios con entidades subnacionales extranjeras, mediante autorización previa de la Unión, observado el art. 49, I, y según la ley” (Rodrigues, 2008:1020, énfasis del autor del artículo).

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LA GESTIÓN PÚBLICA DE LA PARADIPLOMACIA MUNICIPAL BRASILEÑA A continuación, por medio de la triangulación de los datos sistematizados por diversos investigadores brasileños, analizaremos el perfil de la gestión pública de relaciones paradiplomáticas en las municipalidades brasileñas de la Nueva República. Analizaremos los datos desde tres perspectivas: el contenido de las acciones paradiplomáticas, con las cuales identificaremos su adecuación o no a las responsabilidades municipales; el nivel de institucionalización de las relaciones intergubernamentales federales, a través del que probaremos los impactos de esos ajustes institucionales en la calidad e intensidad de la gestión pública de la paradiplomacia municipal; y, la calidad de la gestión pública desde la perspectiva de la planificación estratégica1 (Guerra, 2016; Pereira, 2016). Al analizar el contenido de las acciones paradiplomáticas en el periodo de la Nueva República, con el objetivo de probar la posibilidad de conflicto con la diplomacia central, es importante citar que hubo acontecimientos de conflicto con las actividades paradiplomáticas estaduales, generalmente vinculados con beneficios fiscales para atraer multinacionales, y la diplomacia central consiguió reafirmar su autoridad y desarrollar mecanismos de diálogo con los gobiernos estaduales para prevenir conflictos futuros (Barbosa, 2014; Cezário, 2011; Lafer, 2020; Ribeiro, 2009). En el caso brasileño, estos acontecimientos son claves para entender la propuesta de la diplomacia federativa por parte del Itamaraty. Según Vigevani (2006), alrededor del 2006 era posible afirmar que:

1 “Planificación estratégica es un proceso que consiste en el análisis sistemático de los puntos fuertes (competencias) y débiles (incompetencias o posibilidades de mejoría) de la organización, y de las oportunidades y amenazas del ambiente externo, con el objetivo de formular (formar) estrategias y acciones estratégicas que busquen aumentar la competitividad y su grado de resolución” (Pereira, 2016:38).

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el tema de la acción externa de los gobiernos subnacionales, aunque no haya sido inédito, recibe un nuevo status, si bien todavía se constatan grandes oscilaciones en la forma como se lo trata: por ejemplo, el gobierno del Estado de São Paulo no dispone de una agencia específica de política internacional, pero en Brasil muchísimos gobiernos estaduales y hasta municipales han buscado adaptarse, creando secretarías o anexos administrativos específicos para el área (Vigevani, 2006:129). La ausencia de una agencia especializada para administrar las relaciones paradiplomáticas del Estado de São Paulo llama la atención por el gran peso internacional y federal que tiene, mientras que en el mismo periodo la ciudad de São Paulo ya había creado su Secretaría Municipal de Relaciones Internacionales (SMRI). Así, es posible inferir que la dirección estratégica de la paradiplomacia aún no estaba clara incluso a nivel estadual hasta 2006, sin embargo, el fenómeno luego se incrementó. Vigevani (2006), al ponderar la posibilidad de conflicto de la agenda exterior municipal con las atribuciones constitucionales de los municipios hasta 2006, afirmó que: En el caso brasileño, parece que se confirma la tendencia, observada en la mayoría de los países, de una concentración de acciones vinculadas apenas a la low politics, específicamente, movimientos que no interfieren en la estrategia internacional del país y que no se relacionan ni remotamente con temas de la high politics, como estratégicos o de seguridad, y ni tampoco con relaciones económicas de carácter general (Vigevani, 2006:130).

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Al analizar las acciones paradiplomáticas de la primera gestión de la SMRI de la ciudad de São Paulo (2001-2004), Onuki y Oliveira (2013) refuerzan el análisis de Vigegani (2006), concluyendo que “la tesis del conflicto con el Gobierno Central no se hizo efectiva ya que las actividades del municipio se restringieron, principalmente, a acuerdos de cooperaciones técnicas o a actividades de difusión de política públicas” (Onuki y Oliveira, 2013:3). Si bien la representatividad de los estudios de caso es baja (generalmente, capitales de estados o ciudades con más de quinientos mil habitantes) y ante la realidad de la mayoría de los municipios brasileños – que es nuestro objeto de estudio propiamente dicho –, es posible utilizar los análisis por diferentes fuentes que indican que no hubo conflicto con las responsabilidades constitucionales en Belo Horizonte, Curitiba, Porto Alegre, Salvador, São Paulo, Rio de Janeiro y Uberlândia (Aguiar Neto, 2014; Cezário, 2011; CNM, 2016; Junqueira, 2015; Laisner y Simini, 2017b; Milani y Ribeiro, 2011; Onuki y Oliveira, 2013; Perpétuo, 2014; Prado, 2007; Rodrigues, 2008; Vigevani, 2006; Vieira de Jesus, 2017; Yahn Filho, 2019). Además de los estudios de caso, el relevamiento de la paradiplomacia municipal brasileña (Fig. 1) realizado en dos etapas por Cezário (2011:220) a pedido de la comisión del CNM, ofrece un retrato de las prioridades regionales en la inserción internacional local: “Mientras que los municipios del sur y sudeste se inclinan más a la promoción económica, las regiones norte y noreste aprovechan prioridades establecidas por las agencias internacionales para proyectos de cooperación internacional”.

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Por lo tanto, cuando analizamos la esfera municipal, es posible afirmar que hay consenso sobre el perfil predominante, con acciones vinculadas a las competencias constitucionales municipales, lo que las Relaciones Internacionales llaman low politics, esto es, el conjunto de agendas que no interfiere en la estrategia internacional de un Estado nacional. En lo que respecta a nuestro segundo criterio de análisis triangulado, el nivel de institucionalización de las relaciones intergubernamentales federativas, buscamos identificar ajustes institucionales realizados en la esfera federal para acomodar y para que se puedan aprovechar las nuevas oportunidades que el sistema internacional ofrece a los municipios brasileños. En 1995 se oficializó el concepto de diplomacia federativa, punto de partida para el desarrollo de la cooperación intergubernamental federativa, y que tenía por objetivo reconocer la autonomía de las Entidades federadas al paso que subordina-

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ba sus acciones al control del Itamaraty (Bogéa, 2001; Miklos, 2011). En 1997, en el gobierno del presidente Fernando Henrique Cardoso (PSDB-SP), fue creada la Asesoría de Relaciones Federativas (ARF) vinculada al gabinete del ministro de Relaciones Exteriores (Cezário, 2011; Miklos, 2011; Ribeiro, 2009). La ARF “[...] era responsable por mediar los contactos del Itamaraty con los estados y municipios brasileños y por coordinar la inserción internacional de las unidades subnacionales brasileñas” (Miklos, 2011:95). En el momento de su creación, Itamaraty contaba con oficinas de representación en los estados de Rio de Janeiro, Rio Grande do Sul y Pernambuco (que cubría la región noreste), expandiéndose a Santa Catarina, Paraná, Minas Gerais, São Paulo, Bahía y Amazonas (que atiende la región norte) (Barbosa, 2014). A pesar del avance institucional, la cooperación intergubernamental federativa no se realizó (Cezário, 2011; Vigevani, 2006; Onuki y Oliveira, 2013; Ribeiro, 2009).

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Figura 1 — Localización de los municipios brasileños con actuación paradiplomática en 2011

Fuente: Gustavo de Lima Cezário, Actuación Global Municipal, 2011.

Recientemente, “[...] entrevistas realizadas en el ámbito de la investigación conducida por el Centro de Estudios de las Negociaciones Internacionales [del Instituto de Relaciones Internacionales de la USP] llamaron la atención sobre una cierta desconfianza de ambas partes en el inicio del proceso” (Onuki y Oliveira, 2013, p. 10). Las razones aún merecen un estudio detallado, sin embargo, sugerimos la posibilidad de que el conflicto teórico y práctico que representa la descentralización de la formulación y ejecución de la política exterior para la estructura federal brasileña está en el centro del debate.

de Asuntos Federativos (SAF), que integraba la Secretaría de Relaciones Institucionales de la Presidencia (órgano con status de ministerio), por medio del cual la presidencia de la República pasó a contribuir en la coordinación de las acciones internacionales subnacionales (Cezário, 2011; Miklos, 2011; Rodrigues, 2008). En el mismo año, el Itamaraty ajustó su estructura institucional y fusionó la ARF y la Asesoría de Relaciones Parlamentarias, para crear la Asesoría Especial de Asuntos Federativos y Parlamentarios (AFEPA) y abrió nuevas oficinas de representación (Cezário, 2011; Miklos, 2011; Rodrigues, 2008).

En 2003, en el gobierno del presidente Luís Inácio Lula da Silva (PT-SP), se creó la Subjefatura

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En 2004, con SAF como protagonista, se firma el Protocolo de Rio Preto, en el que se señala la creación de un Foro Consultivo de Municipios, Estados Federados, Provincias y Departamentos del MERCOSUR (FCCR) (Sadeck, Froio y Medeiros, 2017). A pesar de que el Foro solamente comenzó a funcionar en 2007 y de no tener autonomía en los procesos de decisión del bloque, el FCCR fue un avance institucional e incorporó legalmente las entidades subnacionales al proceso de integración regional (Sadeck, Froio y Medeiros, 2017). Bajo la coordinación de la SAF, otra innovación institucional del periodo fue la creación, en 2005, del Comité de Articulación Federativa entre la Unión y los municipios, para tratar los asuntos de competencia común (Cezário, 2011; Miklos, 2011; Rodrigues, 2008). A partir del 2003, cabe mencionar la actuación de la Agencia Brasileña de Cooperación (ABC) en la cooperación descentralizada, un órgano vinculado al MRE, creado en 1987 para implementar y coordinar la cooperación técnica internacional de Brasil (Miklos, 2011; Lima, 2017; Rodrigues, 2008). También se adoptó el concepto de cooperación descentralizada como política de Estado con la firma de dos protocolos adicionales a los tratados de cooperación con Francia e Italia. En el Protocolo Adicional al Acuerdo Básico de Cooperación Técnica entre Brasil e Italia sobre Cooperación Descentralizada (2007), el Artículo 1 define la cooperación descentralizada como: Se entiende por Cooperación Descentralizada a las formas de cooperación y acción internacional establecidas entre entidades territoriales italianas y entidades federativas brasileñas, así como con los respectivos agentes de la sociedad civil, con el objetivo de fortalecer los lazos de los dos países, y en línea con las Políticas Externas de los Gobiernos Nacionales. Además, merece especial atención el I Encuentro Negociaciones Internacionales — Estados y Municipios, realizado en 2006 por la

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Fundación Alexandre de Gusmão (fundación pública de investigación vinculada al Itamaraty), en colaboración con la AFEPA. “Por primera vez en la historia del Itamaraty se expusieron las grandes líneas de la política externa brasileña para un público conformado por intendentes, secretarios municipales y estaduales, técnicos y académicos especializados en el asunto de todo Brasil” (Rodrigues, 2008:1023). Lamentablemente, no se dio continuidad a esas acciones federales. Finalmente, citamos la elaboración, en 2012, durante el gobierno del gobernador Geraldo Alckmin (PSDB-SP) y de la presidenta Dilma Rousseff (PT-MG), de São Paulo en el Mundo: Plan de Relaciones Internacionales 2011-2014, el primero de este tipo en Brasil y uno de los primeros en el mundo, que incentiva a que todas las secretarías estaduales a que operen también en el exterior. Según el embajador Rubens Barbosa (2014:11), “discutido desde el comienzo con el Itamaraty, el plan paulista es el primero de esta naturaleza en Brasil –y uno de los primeros a nivel global – y se justifica por ser el Estado más importante de la Federación en el escenario internacional”. Pese a los avances institucionales en las relaciones federativas, que tienen por objeto cualificar la inserción internacional subnacional, “Los mecanismos de relación son informales, dado que no hay una conferencia o reunión intergubernamental permanente ni un consejo, como lo es en la esfera federal y fiscal, el Consejo Nacional de Hacienda – Confaz, por sus siglas en portugués” (Rodrigues, 2008:1024). Para aportar soporte empírico a ese diagnóstico, en 2009, Maria Clotilde Meirelles Ribeiro publicó, en la ciudad de Salvador, el primer gran esfuerzo de relevamiento de la realidad paradiplomática de los municipios brasileños. Al preguntar a los municipios con estructura paradiplomática sobre su relación con el Ministerio de Relaciones Exteriores,

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[...] 24% de los organismos apuntan la inexistencia de relación con el MRE-Itamaraty y casi 60% de ellos indican la presencia de relaciones apenas puntuales, en situaciones como la organización de misiones (20,7%), celebración de convenios (7%), o meramente, en la participación en eventos (10%) (Ribeiro, 2009:111) Si bien existe una evaluación negativa del perfil general de la relación, es fundamental reconocer que “[...] los años 2004 hasta 2007 fueron en los que más se aprecia la creación de estas estructuras orgánicas, con especial énfasis en el año 2005 (casi 40% del total [...])” (Ribeiro, 2009:94). Así, constatamos grandes avances en el compromiso subnacional, a través de ajustes institucionales por parte de la esfera federal brasileña, que impulsan a los municipios a desarrollar la paradiplomacia. Además, mientras se mantenga la situación político-jurídica de incertidumbre sobre la actuación paradiplomática brasileña (Rodrigues, 2011), la presencia o no de esos ajustes e incentivos sería un buen índice para medir la intensidad de la actuación externa municipal brasileña. ¿Y la calidad de la gestión pública de las iniciativas paradiplomáticas municipales durante el periodo de la Nueva República? ¿Es posible afirmar que atendieron a los criterios de la planificación estratégica o de la gestión por resultados (Guerra, 2016; Mercher y Pereira, 2018; Pereira, 2016)? Describiremos los relevamientos de la actividad paradiplomática que realizaron Milani y Ribeiro (2011), y Cezário (2011) que aportan los mejores datos empíricos sobre el fenómeno, y con otros estudios, para corroborar las tendencias verificadas. Aproximadamente de 2007 y 2008, Milani y Ribeiro (2011:25) establecieron 7 criterios1 para seleccionar municipios brasileños para

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el primer gran relevamiento de las actividades paradiplomáticas realizado en el país. Con base en esos criterios, 72 municipios (de un total de 5563) fueron seleccionaron, 20 en las regiones norte y noreste (con menores niveles de desarrollo socio-económico) y 52 en las regiones sur, sudeste y centro oeste (más desarrolladas). Del total, 51 municipios (76% de ellos de las regiones sur y sudeste) desempeñaban alguna forma de actividad paradiplomática, sin embargo, apenas 29 tenía alguna estructura institucional responsable por la gestión pública de la paradiplomacia municipal (Milani y Ribeiro, 2011). La percepción de los datos expuestos se ve agravada cuando la autora destaca la poca vinculación de los órganos municipales responsables por la gestión paradiplomática con las otras áreas municipales y sus procesos de planificación. Según menciona Ribeiro (2009:109): se verifica poca vinculación con otros órganos municipales en las decisiones (índice de 2,07, en una escala con máximo de 5,00), lo que es un factor preocupante frente al carácter esencialmente intersectorial de los organismos de RR.II.. Se trata, en última instancia, de un organismo “intermedio”, no ejecutor de política de desarrollo – papel que cabe a las Secretarías y demás organismos municipales de carácter ejecutivo. Cezário concluyó, en 2011, un estudio encargado por la Confederación Nacional de Municipios (CNM) en el que publicó datos del observatorio de la actuación internacional municipal, realizado en 2008 y 2010, que permiten observar el impacto de los cambios electorales en el fenómeno. Por medio de la estructura del call center de la CNM, Cezário abarcó 95% de los 5563 municipios brasileños,

1 Los criterios corresponden a hipótesis que explicarían por qué municipalidades brasileñas se insertarían internacionalmente: 1) Ser capital de un estado; 2) tener una población igual o superior a quinientos mil habitantes; 3) tener relevancia política, económica o cultural en una área metropolitana; 4) ser el centro de una universidad u otro centro de investigación importante; 5) tener patrimonio histórico o paisajístico; 6) ser una ciudad estratégica de frontera; 7) tener participación en eventos de redes paradiplomáticas.

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en la primera etapa de relevamiento de datos, realizada en 2008. Es importante destacar que, según el investigador, al pedir contactos a la AFEPA, obtuvo apenas poco más de 60 contactos de individuos vinculados con municipios interesados o actuantes (Cezário, 2011:201).

Al evaluar la calidad de la gestión pública de la paradiplomacia municipal brasileña, Junqueira (2015:80) aporta una lista de factores como barreras contemporáneas para la inserción internacional de los municipios de la Nueva República:

“En aquel momento [2008], los resultados revelaron que apenas 30 ciudades tenían un área internacional estructurada, y 146 municipios, en total, tenían al menos un responsable por el área internacional” (Cezário, 2011:202). Además, ofrece una imagen del potencial de participación internacional en 2008, si las condiciones estructurales fueran diferentes: “[...] 3500 municipios demostraron interés por el tema internacional. [...] Aunque hayan mostrado interés, muchos de ellos no tenían mayores conocimientos sobre el asunto o alegaron dificultades financieras y de técnicos capacitados en el área” (Cezário, 2011:203).

i) falta de apoyo político y constitucional ante gobierno central; ii) carencia de recursos financieros para su efectiva implementación; iii) predominio de la dinámica de stop and go; iv) insuficiencia de especialización técnica de los gestores y líderes; y v) se enfatiza la ausencia de un alto nivel de institucionalización

En 2010, se realizó la segunda etapa del observatorio y se constató un aumento en el número de municipios que afirmaban tener actuación paradiplomática, 386 de los 5563, pero con altas probabilidades de que estos números estén supervalorados (Cezário, 2011:206). Pese al aparente aumento, “el Observatorio II demostró que la mayoría de los municipios que actúan internacionalmente no tienen un área internacional estructurada o responsable por esta actuación” (Cezário, 2011:220). Siendo así, se confirma la hipótesis de deficiencia institucional crónica levantada por Vigevani (2006) y Milani y Ribeiro (2011), el informe de 2011 de la CNM concluyó que “[...] las estructuras de las áreas internacionales se moldean de acuerdo con las prioridades momentáneas de la autoridad local, muchas veces acompañando las especificidades de los administradores responsables” (Cezário, 2011:211). Y peor, “[...] lo que se percibe es que ese concepto [paradiplomacia] todavía no está claro para los administradores municipales” (Cezário, 2011:223).

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Esos datos indican que “lo que predomina es lo que denominamos stop and go [...], aunque [...] no siempre ha tenido consecuencias administrativas consistentes” (Vigevani, 2006:130). Por lo tanto, al triangular el diagnóstico de diversos estudios sobre la gestión pública de la paradiplomacia municipal brasileña, es posible afirmar que la mayoría de los municipios brasileños no tiene capacidades institucionales para desarrollar paradiplomacia y que la mayoría de los que desarrollan actividades paradiplomáticas lo hace sin la planificación estratégica necesaria ni los recursos necesarios. A pesar de las pérdidas teorizadas del federalismo centralizado combinado con el presidencialismo concentrado y la larga historia dictatorial de Brasil, las defensas normativas de la paradiplomacia encuentran también dificultades ante la opinión pública y política brasileña, en el actual periodo de austeridad fiscal. Como política pública subnacional, recomendamos que la paradiplomacia sea formulada, ejecutada y evaluada con el mismo rigor que se espera de las políticas públicas en el área de salud, educación y otros temas de gran interés municipal. Además de que las buenas relaciones con las comunidades internacionales son un fin en sí mismo, la paradiplomacia se entiende mejor como un medio para lograr metas más tangibles y, por lo tanto, debe cumplir con los criterios de pla-

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nificación estratégica (CNM, 2016; Mercher y Pereira, 2018). Los resultados concretos de una inserción internacional estratégica serán la mejor justificación de las demandas de los municipios de mayor espacio en el proceso de formulación de la política exterior brasileña.

CONSIDERACIONES FINALES Las Relaciones Internacionales contribuyen en la interpretación de los fenómenos internacionales, con el fin de que podamos controlar sus impactos y comprender sus tendencias. La administración, por su parte, desarrolla modelos cada vez más sofisticados de planificación estratégica y prácticas de gestión más eficientes. El diálogo entre esas áreas de la Ciencia es central en el caso de la paradiplomacia municipal, pero se mantiene ausente. Solamente reconociendo ese desencuentro entenderemos por qué el municipio de Sant’Ana do Livramento (RS), la ciudad símbolo del MERCOSUR, conurbada con su ciudad hermana, Rivera (Uruguay), y con un campus de la Universidad Federal do Pampa, con cursos superiores y de postgrado en las áreas de Relaciones Internacionales y de Ciencias de la Administración, no tiene capacidades institucionales para administrar sus relaciones exteriores. O lo qué sucedió en el caso del municipio de Osasco (SP), ciudad de gran tamaño en la región metropolitana de São Paulo (con aproximadamente setecientos mil habitantes y el sexto producto bruto interno de Brasil), con un campus de la Universidad Federal de São Paulo, con cursos superiores en las áreas de Relaciones Internacionales y de Ciencias de la Administración, en la que se hizo un proceso colectivo de planificación estratégica de la administración pública, que contó con la colaboración de investigadores de la Fundación Getúlio Vargas, y donde se creó un área internacional de manera precaria y sin el carácter estratégico necesario (Guerra, 2016; PMO, 2012).

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Como observado, respecto a los lineamientos de las iniciativas paradiplomáticas de los municipios brasileños en el período de la Nueva República, podemos afirmar que no hubo conflicto con las responsabilidades constitucionales municipales, a pesar de que el fenómeno represente un desafío para una formulación unitaria de la política exterior de la Federación. En el contexto de las relaciones intergubernamentales federativas, identificamos que su institucionalización tiene un impacto significativo en la gestión pública de las relaciones paradiplomáticas brasileñas, pero aún son insuficientes y orientadas para la reificación1 de las asimetrías en la inserción internacional de los municipios brasileños. Finalmente, en cuanto a la calidad de la gestión pública de las iniciativas de internacionalización municipal, se puede decir que se caracterizan por la falta de recursos (políticos, institucionales, financieros y humanos) y de estrategia, pese a que existen algunos buenos ejemplos en las capitales. Solo fue posible identificar el hipotético proceso de cualificación técnica en la paradiplomacia municipal cuando hubo ajustes en la estructura federativa de la Nueva República, por lo que negamos la hipótesis inicial del estudio. En su lugar, teorizamos que la paradiplomacia municipal brasileña sufre trabas estructurales en tres niveles (Cox, 1981): en lo que hace al nivel de ideas, debido a la baja intensidad del debate público sobre temas internacionales y a la disociación del asunto con la planificación estratégica municipal; en lo institucional, determinado por la posición de la municipalidad en el pacto federativo brasileño (en el que las ciudades pequeñas o de frontera tienen poca relevancia en el diálogo federativo); y, en lo material, determinado por la inserción o no del municipio en las cadenas de valor de la economía global. En este sentido, hay consenso cuando el embajador Rubens Barbosa (2010:11) dice que “la inexistencia de un marco jurídico de coopera-

1 Reificación: Concepto en la teoría marxista que designa una forma particular de alienación en el modo de producción capitalista (N. de T.)

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ción internacional descentralizada, sin embargo, nos preocupa que sea precisamente la falta de obstáculos que planteó Junqueira lo que justifica públicamente la elaboración de São Paulo no Mundo: Plano de Relaciones Internacionales 2011- 2014. El desafío que los datos analizados muestran es el de “[...] desarrollar criterios más rigorosos e inclusivos para replicar las prácticas en espacios institucionales que garanticen mayor participación de los pequeños municipios y una mayor efectividad de esas acciones” (Cezário, 2011:199). No nos oponemos a las iniciativas pautadas en el concepto de la diplomacia federativa que priorizan la colaboración institucional con los miembros más poderosos de la Federación, apenas cuestionamos la ganancia relativa con iniciativas que tienden a la reificación de las asimetrías. Más aún si consideramos la movilización de los municipios que por medio de diversos foros (como el Foro Consultivo de Municipios, Estados Federados, Provincias y Departamentos del MERCOSUR; la Red de Mercociudades; la Confederación Nacional de Municipios; el Frente Nacional de Intendentes; y, el Foro Nacional de Secretarios y Gestores Municipales de Relaciones Internacionales) demandan reconocimiento institucional del Itamaraty para desarrollar la paradiplomacia dentro de las responsabilidades constitucionales municipales de la Nueva República. Pese al indelegable papel del Estado en la promoción del desarrollo socioeconómico y en el combate a la desigualdad social, con la intersección de las desigualdades raciales y de género (Fagnani, 2020; Haggard, 2015), la tendencia que se observa en la política internacional es la pulverización del poder a través de la diligencia de nuevos actores internacionales. La esfera federal del Estado brasileño ya no actúa más de manera indiscutida, en realidad, no alcanza a abarcar la infinidad de asuntos e intereses que componen la realidad global y doméstica. En parte, como consecuencia de las transformaciones en el sistema internacio-

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nal y de la descentralización del poder soberano popular en la Nueva República, el crecimiento de la paradiplomacia municipal, en los términos de su responsabilidad constitucional, es expresión de las aspiraciones políticas del pueblo brasileño. A partir del diagnóstico ofrecido, resaltamos que cualquier iniciativa, que tenga por objeto difundir la importancia de los fenómenos internacionales para la realidad local, tendrá impacto estructural en el principal obstáculo a la paradiplomacia municipal brasileña, que es de naturaleza educacional y sociológica. La construcción colectiva de una norma constitucional, que cree un mecanismo similar o sea una contraparte del federalismo fiscal brasileño, para coordinar la formulación y ejecución de la política exterior de todos los miembros de la Federación, y la construcción de normas municipales para establecer condiciones institucionales adecuadas, contribuirán en lo institucional. Finalmente, la construcción de la integración regional latinoamericana y caribeña contribuirá a una mejor inserción internacional de la mayoría de los municipios brasileños en las cadenas globales de valor.

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Víctor Ferreira de Almeida Máster en el programa de postgrado en Relaciones Internacionales de la Universidad de São Paulo. Especialista en Gestión Pública. Mail: kelly.agopyan@usp.br

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LAS CAPITALES BRASILEÑAS POR EL CLIMA: EL CASO DEL FORO CB27 Ana Carolina Medeiros Simões de Abreu

Resumo O axioma “pensar global, agir local” nunca esteve tão em evidência para as cidades brasileiras como atualmente. Num contexto em que se intensifica a emergência global para uma governança climática e ambiental, observa-se uma falta de atuação assertiva por parte governo federal brasileiro. Dessa forma, os entes subnacionais brasileiros desfrutam de uma oportunidade inédita para liderar a concretização das agendas internacionais para a sustentabilidade e, concomitantemente, alavancar seu desenvolvimento. Diante deste cenário, a partir da literatura sobre o fenômeno da paradiplomacia no Brasil e sobre a governança climática multinível, o presente artigo tem como objetivo analisar mais profundamente o caso do Fórum de Secretários de Meio Ambiente das Capitais Brasileiras - CB27 como um catalisador da implementação da principal agenda sobre clima atualmente, o Acordo de Paris. Palavras-chave: Gestão ambiental; ação climática municipal; cooperação.

@chaarlotteborges

Resumen El axioma “pensar globalmente, actuar localmente” jamás se ha puesto tan evidente en las ciudades brasileñas como en la actualidad. En el marco en el que se profundiza la emergencia global para la gobernanza climática y ambiental, hacen falta acciones asertivas del gobierno nacional en Brasil. Así que las entidades subnacionales brasileñas disfrutan la oportunidad sin precedentes de protagonismo en el desarrollo de agendas internacionales de sostenibilidad; y concomitantemente de impulsar su progreso. Ante este escenario, desde la literatura sobre el fenómeno de la paradiplomacia en Brasil y la gobernanza climática multinivel, el presente artículo tiene como objetivo analizar en profundidad el caso del Foro de Secretarios de Medio Ambiente de las Capitales Brasileñas (CB27) como catalizador para el despliegue de la principal agenda climática de la actualidad, el Acuerdo de París. Palabras clave: PGestión ambiental; acción climática municipal; cooperación.

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LAS CAPITALES BRASILEÑAS POR EL CLIMA: EL CASO DEL FORO CB27 Ana Carolina Medeiros Simões de Abreu

Abstract The axiom “think global, act local” has never been so in evidence for the Brazilian cities such as today. In a context that the global emergency intensifies for environmental and climate governance, it is observed a lack of blunt action from the Brazilian federal government. Therefore, the Brazilian subnational entities enjoy an unprecedented opportunity to be leading figures on international agendas consolidation. Moreover, it is an opportunity to leverage their development. Given this scenario, from the literature about the paradiplomacy phenomenon in Brazil and the multilevel climate governance, the present article has the goal to analyze more deeply the case of the Forum of the Secretaries of the Environment of Brazilian Capital Cities - CB27 as an implementation catalyst of the current main agenda about climate, the Paris Agreement. Key words: Environmental management; municipal climate action; cooperation.

INTRODUCTION

lthough the symptoms of global environmental degradation, such as climate change, can be felt at any part of the globe, the real restauration of the environment-humanity relation will happen only in the local level. Specifically, in terms of combating climate change, cities are of particular interest and relevance to the success of the Paris Agreement, the current main agenda about climate. They are where most of the activities that emit greenhouse gases occur, as well as where the impacts resulting from climate change will be more severe. For this same reason, the subnational governments are actors who have enormous power to change strategic policies and practices (MACEDO, 2017). Therefore, despite the evident important role that national governments play in the governance of climate change, subnational entities must be recognized as vectors of disruptive changes. Global problems demand local solutions. The Brazilian cities through the decentralized

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international cooperation, especially participating in transnational city networks, have been following a global trend of articulation to address the environmental and climate challenges (BARBI & MACEDO, 2019). At the same time, in a context that the global emergency intensifies for environmental and climate governance, it is observed a lack of blunt action from the Brazilian federal government. Thus, the Brazilian subnational governments enjoy an unprecedented opportunity to be leading figures on international agendas consolidation. Moreover, it is an opportunity to leverage their development. Given this scenario, from the literature about the multilevel climate governance and the paradiplomacy phenomenon in Brazil, the present article has the objective to analyze more deeply the case of the Forum of the Secretaries of the Environment of Brazilian Capitals Cities - CB27 as an actor of the global climate governance. The Forum CB27 brings together government officials responsible for the environment management from the administration of 26 Brazilian capital cities and

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Brasília, the country’s capital. Its goal is “to strengthen and coordinate the actions of the heads of the departments of the environment, exchange experiences regarding sustainability, and push forward environmental agendas” (Fórum de Secretários de Meio Ambiente das Capitais Brasileiras [CB27], s.f). Consequently, the questions that emerges are: to what extent do the forum influence the design and execution of local climate actions? In this way, does the forum effectively participate into global climate governance and contribute to the implementation of the Paris Agreement? To answer those questions, it will be analyzed the institutional framework and the forum activities through documentary research with official documents produced by the Forum CB27, such as meeting minutes, positioning letters and publications. Within these documents, the forum’s impact on local government will be verified under five factors that, according to Bulkeley and Betsill (2003), determine the opportunities and constraints on the implementation in group of climate protection policies: 1) the presence of an individual committed to the topic that has institutional support; 2) availability and access to investment funds in sustainable/climate initiatives; 3) autonomy and power to influence sectors critical to climate change (such as energy, transport, and land use); 4) the way the problem is posed to the actors (how it is defined and understood); and 5) political will to act.

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MULTILEVEL GOVERNANCE OF CLIMATE CHANGE First, it is necessary to define what climate change is and how the issue is being addressed. According to Bulkeley and Betsill (2003): Climate change (also known as ‘global warming’) refers to an increase in mean annual surface temperature of the earth’s atmosphere, due to increases in atmospheric concentrations of greenhouse gases, such as carbon dioxide (CO2), methane (CH4), CFCs and nitrous oxide (N2O). […] The IPCC reports that the average global surface temperature increased 0.6ºC during the twentieth century (Houghton et al. 2002). This temperature increase has been linked to a number of observed changes in the global climate […]. (p. 1) In 1988, the Intergovernmental Panel on Climate Change (IPCC) was created by the World Meteorological Organization (WMO) and the United Nations Environment Programme (UNEP) “to assess the thousands of scientific papers published each year to provide a comprehensive summary of what is known about the drivers of climate change, its impacts and future risks, and how adaptation and mitigation can reduce those risks” (Intergovernmental Panel on Climate Change [IPCC], n.d., on-line). The main questions posed to the world since then had been what the causes of this process are and how to circumvent them. Over time, the IPCC reports have become the most important assessment to understand this matter. In face of the growing concern about climate change, and IPCC warnings that there was strong evidence that this process was being intensified by human action, within the United Nations Conference on Environment and Development (UNCED), the Earth Summit, a major part of countries worldwide signed in Rio de Janeiro in 1992 the United Nations Framework Convention on Climate Change (UNFCCC). The

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parties, that is, the 197 countries that have ratified the Convention in 1994, agreed on “preventing ‘dangerous’ human interference with the climate system” (United Nations Framework Convention on Climate Change [UNFCCC], n.d., on-line). Since then, every year it is held the Conference of Parties (COP) to promote more engagement from nations to tackle climate change. Until COP-20 it was verified not much effort from the parties. However, the remarkable IPCC Fifth Assessment Report (AR5) provided more certainty about global warming and human influence on the climate system. It also framed the alarming situation in which we found (and still find) ourselves: “continue emission of greenhouse gases will cause further warming and long-lasting changes in all components of the climate system, increasing the likelihood of severe, pervasive and irreversible impact for people and ecosystems” (IPCC, n.d., on-line). Thus, it was in 2015, at COP-21 in Paris, that the sense of urgency emerged on the parties (with a contribution from the pressure of the global civil society) and the unprecedented agreement was signed between them to affirm their commitment to the mitigation and adaptation of climate change: the Paris Agreement. The Paris Agreement is a legally binding international treaty on climate change. […] Its goal is to limit global warming to well below 2, preferably to 1.5 degrees Celsius, compared to pre-industrial levels. To achieve this longterm temperature goal, countries aim to reach global peaking of greenhouse gas emissions as soon as possible to achieve a climate neutral world by mid-century. (UNFCCC, n.d., on-line) The agreement takes into consideration that not all countries have followed the same development path, which means that the most developed countries have historically emitted more greenhouse gases and still emit, considering the consumption pattern of their po-

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pulations. For this reason, each party declared its Intended Nationally Determined Contributions (iNDCs): actions they intended to take to reduce their greenhouse gas emissions. Under the national ratification of each country, the iNDCs turned into Nationally Determined Contributions (NDCs). During the present period of rapid and extensive global change, however, the constitutions of national governments and their treaties have been undermined by the demands and greater coherence of ethnic and other subgroups, the globalization of economies, the advent of broad social movements, the shrinking of political distances by microelectronic technologies, and the mushrooming of global interdependencies fostered by currency crises, environmental pollution, terrorism, the drug trade, AIDS, and a host of other transnational issues that are crowding the global agenda. These centralizing and decentralizing dynamics have undermined constitutions and treaties in the sense that they have contributed to the shifts in the loci of authority. Governments still operate and they are still sovereign in several ways; but, as noted above, some of their authority has been relocated toward subnational collectivities. Some of the functions of governance, in other words, are now being performed by activities that do not originate with governments. (Rosenau, 1992, p. 3)

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litical or ecosystemic limits. (MACEDO, 2017, p. 57, author translation) n other words, the effects of climate change such as desertification, rise of sea levels, and other extreme climate events, will (and already are being conducted) result into huge and real changes on the ground, intensifying conflicts over land and resources use. Hence, the municipality, being the federative entity closest to citizens and the territory, has a better capacity to respond faster and more effectively to those events. It has the potential to meet needs and provide well-being by understanding the local variables to consolidate and conduct public policies. Nevertheless, it is important to not consider the local scale as a mere frame of reference, “a socio-spatial container in which the sum of institutional, social and physical relations necessary to achieve a more sustainable future can be found” (Marvin & Guy, 1997, p. 312, apud. Bulkeley & Betsill, 2010, p. 47), but the multiple and interconnected processes and spheres of authority that rely upon the local capacity and political will for urban sustainable development and coping with climate changes. That is:

Likewise, the global nature of climate change does not mean that only national states are responsible to address it. On the contrary, the local governments must be considered as an important stakeholder on the climate global governance (Bulkeley & Betsill, 2003; 2010; Hoffmann, 2011; Giddens, 2011; Ostrom, 2009). In fact:

Underpinned by the traditional divisions of political science (Shaw, 2004) and spatial and scalar imaginations which separate the global, national, and local, traditional accounts of environmental politics can offer only partial insight into the changing geographies of environmental governance characterised by increasingly complex vertical linkages between state institutions and the emergence of new political spaces (Leitner & Sheppard, 2002; Shaw, 2004). (Bulkeley & Betsill, 2010, p. 59)

The negotiations and policies of nation-states in global governance are admittedly insufficient to solve the problem of climate change, the impacts of which affect countries, regions, and cities, regardless of their geopo-

In this context, despite the Paris Agreement negotiations fortunately involved the participation of several non-state actors from the global civil society (subnational governments, national and international organizations, the

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private sector, and so forth), it is necessary to identify these new political spaces and strengthen them to the agreement’s implementation. It is in these spaces that occurs a polycentric political power. That is, small- to medium-scale governance units linked together through information and monitoring networks to share the responsibility and costs undertaken in reducing individual emissions, then building a strong commitment in finding ways to do it. (Ostrom, 2009). Therefore, according to Macedo (2017): Climate governance can be understood as the processes in progress at different levels of government - international, national, sectoral, and local - and, from different sectors of society, to deal with the causes and effects of climate change; it includes international treaties, rules and regulations applicable by international institutions, inspection mechanisms and financing agents. It is also considered that voluntary commitments and actions from non-state actors have been increasingly inserted, obtaining recognition of their role in the implementation of commitments for the reduction of greenhouse gases, the heart of the global climate issue. (p. 56, author translation)

BRAZILIAN PARADIPLOMACY: A MEAN FOR THE CLIMATE LEADERSHIP Operating on a 5-year cycle, the Paris Agreement predicts that, by 2020, countries should increase their ambitious over their NDCs. Unfortunately, Brazil presented a new NDC much less ambitious than the last one presented in 2015. The proposal reaffirms the target indicated in 2015, which provides for a 43% reduction in emissions by 2030 compared to 2005 levels, but it is in sharp contrast to the Brazilian civil society proposal, which advocates an 81% cut in emissions by 2030 in relation

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to 2005 levels (Observatório do Clima [OC], 2020). If all countries had the same ambition, a reduction of 43% would take us to a world about 3ºC warmer. In this sense, the federal government of Brazil is currently missing out on the opportunity to be a prominent player in global climate governance, wasting a historic role that the country has assumed in recent years at the forefront in the fight for the protection of the environment and the climate. In 2009, the Brazilian federal government had adopted a prominent position toward risen the climate ambition internationally, presenting a voluntary target of reducing its greenhouse gas emissions by 36.8% to 38.9% by 2020. As a result of five years of falling deforestation rates, emissions in 2009 were declining. Therefore, the reduction proposed in that scenario seemed more than doable: it was a practically fail-safe target (Talanoa, 2020). At the end of that year, the voluntary target would turn into the National Policy on Climate Change (Law No. 12.18746). Despite the optimistic outlook, the Greenhouse Gas Emissions Estimation System (SEEG) found that Brazil would not meet the target even in your least ambitious threshold, according to Talanoa (2020). Gross national emissions of greenhouse gases have grown 28% since 2010 - that is, since the regulation of the climate law, the country has increased its emissions by more than a quarter instead of reducing them. The strongest acceleration was precisely in the sector that had more ambitious goals, that of land use: since the PNMC [National Policy on Climate Chage] decree, the country has seen its emissions from deforestation rise 64% (Talanoa, 2020, p.73, author translation). Even with a weak performance from the Brazilian federal government, an increase in international attention to measures to combat climate change around the world put a spotlight on the country. Its wealth of fauna and flora,

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especially in the Amazon Forest, is essential for the climate maintenance. Also, Brazil has been a prominent renewable energy producer, with an untapped potential yet. In this context, the Brazilian subnational governments can be leading figures on international agendas consolidation. Moreover, it is an opportunity to leverage their development. With this global concern on climate change, a greater flow of investment and effort is being allocated to sustainable initiatives. Consequently, the cities that present programs and projects that view efficient use of natural resources adopting traditional knowledge, transport electrification combined with renewable energy usage or stimulating the circular economy with decreased waste policies, for example, can gather more investments and/or partnership with non-governmental organizations, development banks, and other countries or cities.

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lation). Within this action scope, also as stated by Rodrigues (2008), the subnational governments have been increasing their international insertion. Milani and Ribeiro (2011) verify more specifically that Brazilian cities have an improved participation in transnational cooperation networks and international organizations. They identify that “these formal and informal institutional schemes develop out of a common interest in providing public goods more efficiently, and implementing regional and cross-border economic, cultural and social projects” (Milani & Ribeiro, 2011, p. 32). Analyzing more deeply those institutional schemes, the transnational municipal networks stand out as an important player in climate governance mainly by stimulating local governments to develop and implement climate policy initiatives through information, capacity building, best practices, concrete projects, and access to funding (Barbi & Macedo, 2019).

In Brazil, in addition to being viable, it is practically only independently that they can act for sustainability in their territories. In the light of the Federal Constitution of 1988, is verified the ability of municipalities to make the kind of decision on what to prioritize for the maintenance of natural resources and better use of spaces. The German Basic Law of 1949 offered a model for dealing with governance challenges: the guarantee of the inviolability of human dignity and the principle of subsidiarity (Frey, 2018). Inspired by that, the Brazilian constitution presupposes cooperative federalism and municipal autonomy that orient municipalities’ decisions by local needs and specificities. Also, from this model, decentralization, and important rights, such as the right to the environment, were established. The decentralization provides the understanding “[…] that subnational government can act internationally within the scope of their federative autonomy, that is, within the framework of their expressed constitutional competences, whether exclusive or common […]” (Rodrigues, 2008, p. 1017, author trans-

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Some of the transnational municipal networks that Brazilian cities participate are C40, Global Covenant of Mayors for Climate and Energy, and ICLEI – Local Governments for Sustainability. ICLEI could be selected currently as one of the most structured, active, and influent transnational municipal networks acting in Brazil. So far, according to its website, ICLEI is present in more than 100 countries and brings together more than 1,750 local and regional governments. Constitutes a global network of cities that, together with the team of specialists hired in each country or region, enables the access to knowledge, tools, and partnerships with local governments to guide them on the path of sustainability (ICLEI, n.d.). One of its most relevant actions was the Cities for Climate Protection (CCP) programme, which aimed to introduce and support the planning of climate action in cities across the globe. Launched in 1993, the programme was “the first international initiative aimed at enabling local governments to reduce emissions” (Barbi & Macedo, 2019, p. 125). With the participation of nearly 1,000 cities around the world acting in network, many of its initiatives and projects with cities are now considered to be successful climate protection activities. Betsill and Bulkeley (2006:141) argue that the CCP Campaign exemplifies a new form of governance in global efforts to mitigate climate change, being ‘simultaneously global and local, state and non-state’ and taking place ‘through processes and institutions operating at and between a variety of scales and involving a range of actors with different levels and forms of authority’. (Barbi & Macedo, 2019, p.126) National networks could also be considered change vectors towards the implementation of international agendas such as the Paris Agreement. Since they act closer to the local government, the understanding of the local reality, the potentialities, and important players could give a better look upon what and how these factors can leverage or be an obstacle to

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the implementation of the agendas. Moreover, the polycentric approach has been more pursued currently since the federal government is not substantially contributing with the climate agenda, making the local actors cooperate more between them and turn themselves more to the international scene.

FORUM CB27 Under the logic of federative cooperation and municipal autonomy, the National Environment Policy (Federal Law nº 6.938 / 81 and Decree nº 99.274 / 90) was instituted to ensure the right to the environment for all. It envisages “[...] that the performance of the bodies and entities takes place in a coordinated and articulated manner, and with the promotion of public access to information on environmental degradation and environmental protection actions” (IPAM & FGV, 2015, p. 8, author translation). So, in order to regulate the performance of each government sphere, the National Environment System (SISNAMA) was instituted by the National Environment Policy (PNMA), which, in turn, instituted the Municipal Environment System (SISMUMA), defining the “set of bodies and entities of the Municipality that are responsible for the preservation, conservation, protection, defense, improvement, recovery, and control of the environment and adequate use of the Municipal environmental resources” (Ávila & Malheiros, 2012, p. 3, author translation). They are the municipal environment agencies (secretariats) and units (IPAM & FGV, 2015), which have many responsibilities such as planning and management actions for the sustainable use of natural resources, tax policies to encourage sustainable forms of production, command, and control actions such as environmental licensing and inspection, promotion of environmental education, among others (Brazil, 2006). The Secretariats of the Environment represent the administra-

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tive political structure for municipal environmental management. It oversees consolidating the policies and instruments to integrate environmental issues and the various urban public policies. That is, “to advance in the introduction of the environmental variable in the local planning systems and in the execution of development policies of the Municipality, building mechanisms that lead to sustainability” (Ávila & Malheiros, 2012, p. 36, author translation). In this context, the Forum of the Secretaries of the Environment of Brazilian Capital Cities CB27 present a prominent role in improving the capacities of Brazilian cities on environmental management, especially Brazilian capital cities. The forum brings together government officials responsible for the environment management (secretaries) from the administration of the 26 Brazilian capital cities and Brasília, the country’s capital. It also represents about a quarter of the Brazilian population and approximately 29% of the national GDP (CB27, 2016b), which provides an extremely significant performance of possible sustainable urban transformations in the Brazilian context.

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novation since the subject was still being treated in an incipient way among Brazilian cities. The institutional and financial support of the Konrad Adenauer Foundation in Brazil (KAS Brazil), german political foundation that acts in Brazil and in the world by strengthening democracies, since the beginning of the forum was fundamental for the consistency of its activities, and for further leveraging the potential of the forum. Besides promoting the meetings, the support made possible technical visits and international missions to exchange more current and effective experiences abroad (CB27, 2019). In addition, the partnership with ICLEI, initiated in 2017, promoted greater access to knowledge, tools, partnerships, programs, and projects that have been contributing substantially to institutional strengthening (CB27, 2019).

The forum was born with an innovative approach, within the most cutting-edge discussions of sustainability at the time, which is the Rio +20 of 2012, the conference that resulted in the formulation of the sustainable development agenda, the 2030 Agenda. Proposed by the Municipal Environment Secretary of Rio de Janeiro at the time, Carlos Alberto Muniz, the idea of the forum was to be like the network of megacities C40, with recurring meetings between the municipal secretaries of environment “so that they could cooperate through their successful secretariats management cases, in particular to find solutions to environmental problems in Brazilian capitals” (Pereira, 2016, p.27, author translation). In addition, as Pereira (2016) points out, the theme of climate change was chosen to be the focus of discussions, which also represented an in-

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CB27 promotes the dialogue among the secretaries through meetings that also involve the participation of representatives from other levels of government, other networks of cities (national and international), civil society organizations and the private sector. In this way, the meetings are spaces of wide and intense exchange of experiences not only between secretaries, but between multiple actors. Since 2012, the forum has held 20 national and 16 regional meetings, addressing topics of interest to the secretaries and of significant relevance and topicality for the protection and conservation of the environment, such as climate change. Through seminars and technical visits, the secretaries can access methodologies and tools experienced by the other secretariats and different sectors of society that can be incorporated to increase the efficiency of environmental management and new projects and policies to face climate change. As well as CCP programme, promoted by ICLEI, was part of a shift towards the multilevel governance of climate change, it is argued that CB27 can also be considered as a prominent actor in climate governance. And to assess such relevance, the impact assessment framework of the CCP program developed by Bulkeley and Betsill (2003) will be used to analyze official documents produced by the Forum CB27, such as meeting minutes, positioning letters and publications. The framework posed by Bulkeley and Betsill (2003) identifies: […] five key factors that shape the impact of the CCP programme on local governments and the implementation of climate protection policies: 1) the presence of a committed individual with institutional support for promoting climate protection. 2) the availability of funding for climate protection measures. 3) the level of local power over transport,

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energy, and planning. 4) the way climate protection is framed, particularly in relation to economic objectives. 5) the political will to act. (pp. 4-5) The documentary research was the chosen methodology due to restrictions of time to access primary data and to be considered the most appropriate in face of the restrictions, since “[…] the richness of information that we can extract and retrieve from them [the documents] justifies its use [...] because it makes possible to broaden the understanding of objects whose understanding needs historical and socio-cultural contextualization.” (Sá-Silva, et al., 2009, p.2). In fact, considering that the documentary research can provide the “[…] observation of the maturation process or evolution of individuals, groups, concepts, knowledge, behaviors, mentalities, practices, among others (CELLARD, 2008)” (Sá-Silva, et al., 2009, p.2), this methodology will help precisely to map and have a broader picture of the CB27 impact. The pre-analysis phase (Julio et al., 2017) or the data reduction (Ahmed, 2010) consists in get in touch with the documents; selection of some documents for further analysis (the corpus), obeying the rule of completeness, representativeness, homogeneity, and pertinence; objectives and hypothesis formulation, referencing of the indices (subjects dealt with in a document) and the development of indicators (measure that indicates a trend); and edit/organize the documents, compiling them (Julio et al., 2017). “Data reduction is the translation of information from one form to another form to simplify problems of analysis, storage, and dissemination to others (Selltiz, Wrightsman and Cook, 1981).” (Ahmed, 2010, p. 7). The second phase is the process of presenting and analysing the data (Ahmed, 2010). In other words, is the material exploration, with “actions of coding, categorization, discount (deduct, reduce something compared to the whole, discard) and enumeration, where the

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analysis itself is based on guidelines previously formulated by the researcher” (Julio et al., 2017, p. 23). The last and third phase is the obtained results treatment and interpretation. […] this stage is where the results obtained through the second phase are worked on in order to become meaningful and valid, converging the results obtained to the theoretical scope which allows the researcher to approach conclusions, inferences and interpretations that lead to the progress of the search. (Julio et al., 2017, p. 24) To the present research, the documents were selected from the consultation of all documents (rule of completeness) of the section “meetings” of the Forum CB27 website (rules of homogeneity and pertinence), considering that this would better represent the universe to be analyzed by presenting the forum’s members, activities, and results (rule of representativeness). Since the forum has a dynamic composition throughout the years, due to the political changes of secretaries’ names, the meetings content query allows to observe the maturation process or evolution of the forum, and its impact. Nevertheless, there were some publications (books, booklets, and reports) produced by the forum that were also considered important for the analysis, but they only served as support for data analysis, as they present a macro view of the forum. To guide the analysis, the objective (to analyze the role of the CB27 Forum in the global climate governance) and the hypothesis (the CB27 Forum contributes to the global climate governance and implementation of the Paris Agreement) were formulated. Then, through an exhaustive reading of the material, the most discussed topics in the documents (quantifiable indices) and trends (indicators) were identified. The indices should reflect the research purpose and can arose from the theoretical framework of the research (Sá-Silva et al., 2009, p.12).

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It is emphasized that content analysis is one of the different ways of interpreting the content of a text, adopting systematic rules to extract thematic meanings [...]. It consists of relating the frequency of the citation of some themes, words or ideas in a text to measure the relative weight attributed to a given subject by its author. [...] The message can be apprehended, decomposing the content of the document into simpler fragments, which reveal subtleties contained in a text. The fragments can be significant words, terms or phrases in a message (Chizzotti, 2006). (Sá-Silva, et al., 2009, p.11). In this sense, the selected documents were compiled in an Excel table where fragments of them (the corpus) were classified by its type (meeting minute or positioning letter) and encoded by quantifiable indices and indicators. After the enumeration of 71 documents fragments, it was possible to identify some constant themes, that is,reference the quantifiable indices: institutional framework; exchange of experiences or policies; economic issues; multilevel interaction or cooperation; local climate tools or projects. The institutional framework theme appeared when what was discussed or spoken in a meeting revealed that the institutional organization of the forum influenced a member’s action toward the implementation of a climate policy or project, or it refers to the institutional organization itself. Exchange of experiences or policies was identified in the many presentations of the secretaries’ initiatives, discussion of common problems or challenges and possible solutions, or when the exchange itself was carried out (a secretariat implementing an initiative from another secretariat). The

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theme of economic issues arose from discussions of common secretaries’ difficulties with budget, and presentation and/or discussion of solutions within the forum or funding opportunities. Multilevel interactions or cooperation were identified in the participation of numerous sectors of society in the meetings, establishment of partnerships with them and interaction and/or advocacy with other levels of government. Finally, many local climate tools or projects were presented for the forum’s members, advocated in the context of the forum, and used by most of them, so it is also a category of analysis to be considered. The indicators were the five key factors identified by Bulkeley and Betsill (2003) in a way to analyze if these trends occur within the Forum

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CB27. Then, the fragments that exposed a particular trend were allocated among these indicators. Each fragment could be classified by one or more indicator. In the final analysis, there was the attempt to explore the links between the various items, trying to establish relationships and associations and then start to combine, separate, or reorganize them. The table below indicates the frequency of indices by indicator (and the number of fragments allocated for each indicator in parenthesis). The occurrence of some indices much more times than others could suggest the explanatory variable of the trend indicated. These variables are highlighted in the tables in different colors, respectively to the indicator that might be explaining.

Table 1: Frequency of indices by indicator. Indice / Indicador

1 (16)

2( 12)

3 (24)

4 (7)

5 (14)

Institucional framework

Exchange of experiences / policies

Economic issues

Multilevel interaction / cooperation

Local climate tools / projects

Source: Self elaboration.

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To a more accurate analysis, below there are some fragments of each indicator that were revisited in the search for integration of them with the predominant variables (indices) to explain each trend (indicator). Presence of a committed individual with institutional support for promoting climate protection. Bulkeley and Betsill highlight that the interest of individuals can leverage the implementation of climate policies within the municipality. These “individuals have seen the CCP programme as providing personal benefits, including opportunities to voice concerns, learn from others in a supportive environment, gain international experience and promote their interests within the local government” (Bulkeley & Betsill, 2003, pp. 174-175). Despite the discontinuity that this personal interest can result, in case of political changes, it has the potential to institutionalize their concerns and interests in initiatives and/or projects proposed or created in the context of their engagement (Bulkeley & Betsill, 2003). In the case of CB27, it is observed that its institutional structure engages the personal expression of the secretaries in conducting the activities of the forum. In all meetings they can share their initiatives as well as collecting experience from others. Especially when the forum had promoted regional meetings, when was verified that the secretaries identified themselves better to express their concerns and exchange experiences, since they face similar problems and challenges. Moreover, the Secretary host of the meeting presented more engagement as it presented to be an opportunity to promote their interests within the local government. For example, the city host invited their mayors or key actors to get more involved in the topics that were in discuss, or even making more feasible the implementation of climate policies. That was the case of the municipality of Teresina when hosted the XIV National Meeting of the Forum CB27, as stated

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in the meeting minute. In the occasion, the mayor of the time, Firmino Filho, signed the accession to the Global Covenant of Mayors for Climate and Energy (CB27, 2018b). Furthermore, when they perform the function of national coordinator, usually, they leverage the participation of the other Secretaries, once when taking this position, they feel more comfortable to voice concerns and create a supportive environment for others to also express their concerns and opinions, and, thus, learn from each other. The choice is democratically made by a consensus and any officer can candidate. They also see the position as an opportunity to promote their cities’ initiatives for the group and end up engaging their cities more in the group’s initiatives. For example, the national coordinator of the forum in 2020, and Rio de Janeiro’s Environment Secretary then, Bernardo Egas, created and launched the Bandeira Verde (“Green Flag”) - Capitals for Biodiversity project. The project proposes the creation of a seed exchange network for endangered species, guaranteeing the conservation of Brazilian flora at risk of extinction and proposing its sustainable use. By the end of 2020, 7,400 seeds were exchanged between three capitals - Rio de Janeiro, Recife, and João Pessoa, and 13 capitals cities joined the project (CB27,2020c). Availability of funding for climate protection measures. The availability of funding for climate protection measures has always been an important factor outlined in the national meetings of Forum CB27, such as observed in the many meetings that its subject was climate change or financing itself. The CCP programme, accordingly to Bulkeley and Betsill (2003), unlocked opportunities to local authorities to access external funding and establish internal funding arrangements. Likewise, CB27 also created those kinds of opportunities to the secretaries. From seminars and technical visits, the Secre-

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taries were able to access methodologies and tools experienced by different secretaries and sectors of society that can be incorporated to increase the efficiency of environmental and climate management and funding. A funding opportunity presented by the forum is the access by municipalities to resources from national public funds, such as the Climate Fund and the Amazon Fund. The forum promoted several discussions to enable the capitals to formalize project proposals with these funds (CB27, 2014a; 2014b; 2017a).

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of Municipal Environmental Bodies (ANAMMA) to enable the transfer of the Environmental Control and Inspection Tax (TCFA), an important instrument for improving environmental licensing (CB27, 2017b). The level of local power over sectors critical to climate change.

Other external funding and funding arrangements identified, now with sectors of the civil society, were: celebration of terms of cooperation, in 2018, between the secretariat of Curitiba with the organization Plant-for-the-Planet (CB27, 2018a), which uses its own social technology to sensitize children and young people about the climate crisis and the importance of trees in its confrontation, and access to national and international funding institutions through their participation in the meetings, such as the CAF - Development Bank of Latin America, the World Bank, and the German agency for international cooperation, GIZ (Gesellschaft für Internationale Zusammenarbeit). In 2019, a study produced by SITAWI, KAS Brazil, and ICLEI, was presented to the Secretaries, mapping national and international funding sources.

Autonomy and power to influence sectors critical to climate change (such as energy, transport, and land use) is an important factor in the success of the network’s initiatives. As mentioned before, the secretaries are key to the implementation of the National Environment Policy, with direct influence on how energy, transport, sanitation, land use, and other basic public services, are being conduct. This happens especially trough the environmental licensing, but they also can implement innovative projects on these fields that aim to promote the responsible use of the natural resources. And, despite the political changes that the forum’s membership suffers, due to the electoral periods, just as happened in the case of the CCP programme according to Bulkeley and Betsill (2003), the importance of climate change has always been extensively discussed within the forum and commitments for climate protection have been made in such a way that, regardless the political changes, its accountability to the forum continues.

Also, worth noting that the Secretaries already have a powerful instrument that regulates polluting activities and charge for the potential environmental damage it may generate: the environmental licensing. Nevertheless, besides “climate protection measures are not something undertaking using mainstream local government finances” (Bulkeley & Betsill, 2003, p.184), there are problems with transfers and/ or with the licensing process itself (sometimes bureaucratic and time-consuming). Within the forum’s activities, they shared experiences for more efficiency of this process. And in 2017, they articulated with the National Association

That means that a conceptual shared approach has been a factor which have shaped the forum longevity and influence in those sectors. It is verified, mainly, in the numerous cases of positioning letters to civil society, governments and international institutions, with commitments and advocacy for climate protection measures, and in the practical exchange of experiences. For example, some of them are the implementation of the Curitiba program in waste management, with its accessible collection points, by Maceió (CB27, 2016a) and the project to reduce João Pessoa’s energy consumption by introducing more environ-

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mentally friendly LED lamps in street lighting that arose from the meetings with the other Secretaries (CB27, 2014a). Here is also applicable what Bulkeley and Betsill (2003) highlight about the CCP programme: “The process of evaluating and monitoring local emissions of greenhouse gases is not only a technical exercise but provides a continual source of contact between the local authority and the network, and a sense of mutual dependency, which keeps the network together” (Bulkeley & Betsill, 2003, p. 175). Over time, as can be seen through the themes addressed at the meetings, broad awareness of the importance of mitigating and adapting to climate change and training to stimulate climate planning and action were carried out within the forum. In 2019, with the support of the forum, 17 capitals reported climate actions on the CDP-ICLEI platform, a global platform for voluntary action reporting on climate change (CB27, 2020a). In addition, all capitals are committed to the Global Covenant of Mayors for Climate and Energy (CB27, 2018a), the largest coalition of mayors and local authorities who are committed to planning and acting to tackle climate change. The data collected show more evidence of mutual dependence: 16 capitals have formulated their greenhouse gas emission inventories (CB27, 2020a), an extremely important tool for planning climate actions in which seven of them received direct support from ICLEI in their preparation. In turn, 12 capitals have already prepared their respective Climate Action Plans (CB27,2020a). The way climate protection is framed, particularly in relation to economic objectives. Another factor the authors judge to be critical in the local politics of climate change “is how the issue is defined and understood” (Bulkeley & Betsill, 2003, p. 184). They argue that CCP programme, as other initiatives which CB27 can be considered, as verified before, clarify the understanding of synergies between re-

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ducing emissions of greenhouse gases and tackling other environmental, social, and economic issues. Nevertheless, there are also conflicts, especially with “economic regeneration or the interests of particular local industries” (Bulkeley & Betsill, 2003, p. 185). It is known that, in Brazil, the Amazon Rainforest represent an environmental and economic challenge and opportunity, at the same time. In the scope of the Forum CB27, there were regional meetings in regions that shelter this biome, and others that are threatened, in which possibilities for the capitals were identified to stimulate economic growth with the preservation and recovery of nature. One example is the REDD (Reducing Emissions from Deforestation and Forest Degradation), “a mechanism that allows the remuneration of those who keep their forests upright, without deforestation, and with that, avoid the emissions of greenhouse gases associated with deforestation and forest degradation” (CB27, 2015, on-line, author translation) and the REDD+, that also includes “conservation activities, sustainable management of forests and increase of their stocks in developing countries” (CB27, 2015, on-line, author translation). The regulation of activities in those biomes is also extremely important to prevent their degradation, but also in more urban cities to prevent more degradation and carbon-intensive productive activities. And, as already pointed out previously, because the municipalities are closer to the territories, they are more able to carry out this inspection. That is why, in 2017, CB27 together with ANAMMA took a stand against a bill that “modifies the competence of municipal bodies in the licensing process for ‘implantation, expansion and operation of an undertaking potentially causing environmental degradation’, and environmental licensing review projects”(CB27, 2017, on-line, author translation). Another topic that revealed that environmental and economic issues are not neces-

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sarily opposite, was the covid-19 pandemic. The pandemic exposed the necessity to rethink the way the world eats, moves, and work, since the urban systems have been disturbing natural ecosystems. Therefore, visioning the necessary dependency exchange on some productive activities that do not produce in a sustainable manner or sustainable products, the CB27 discussed throughout the year 2020 possibilities of economic regeneration and environmental and climate protection (CB27, 2020d). The political will to act. Finally: Rather than being a technical issue regarding the need for more information or better practice, or an issue of changing behaviour within existing institutional structures, the interpretation and implementation of climate protection locally is a political issue, where different actors and groups seek to have their understanding of the problem, and its solutions, acted upon. (Bulkeley & Betsill, 2003, p. 185) Once the Forum CB27 is a selected group of political actors, the political will is fundamental to ensure the longevity and its own purpose of existence. And, such as stated before, its institutional objective and framework enable the accommodation of the different interpretations of the problem and its solution. In fact, it is the core of the forum: the exchange of solutions on environment management. The ultimate embodiment of this understanding is in the observed intention of the forum to launch a legislations hub (CB27,2020b), where the secretaries will find the text of the most innovative legislations from all capital cities about many issues of their concern to get inspired from.

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Also, more than capacity building and support on technical issues, the forum highly stimulates the political will for local implementation of policies related to the tackle of climate changes. The report for civil society mentioned above is an example of advocacy to pressure the cities for more climate policies. Furthermore, as can be observed in an assessment that the 7-year activities report of the forum (CB27, 2019) carried out, but also with the previously mentioned activities and initiatives, 77% of the respondent capital cities have already implemented at least one public policy inspired by another city in the group. Lastly, as Bulkeley and Betsill (2003) point out, it is very important to consider the political puzzle between the national and the subnational spheres to leverage the climate politics. “[…] the local politics of climate change is not taking place only within a discrete sphere of local governance, but through vertical relations of power and governance between the subnational and national state, and through transnational networks of local government” (Bulkeley and Betsill, 2003, p. 185). So, what could be verified was a continuous attempt to articulate a fluid cooperation and communication channel from the forum with others government levels, as can be stated by its meetings in 2016 (CB27, 2016c) and 2019 (CB27, 2019) with Ministers of the Environment, its participation in the tripartite commission1 (CB27, 2017c), and its articulation with ANAMMA, as presented before. Moreover, in accordance with the multilevel approach, there was participation of CB27 delegation in COP-20, COP-21, and COP-23, what ensure the advocacy at all levels (CB27, 2020a).

1 An institutional articulation promoted by the Ministry of the Environment to guarantee the shared action of environmental agencies of the three levels of government - Federal, States and Municipalities.

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THE CB27’S IMPACT Analyzing the forum’s structure and activities, through the document analysis of its meeting minutes, it was possible to identify the key factors that, according to Bulkeley and Betsill (2003), guarantee the implementation of climate policies by its members. The explanatory variables were also confirmed after further analysis since it was observed that the variables highlighted before had weight in the CB27’s impact on local governments, as summarized below per indicator. 1. The Forum CB27 is composed of individuals with decisive administrative and political roles within the local governments, the Municipal Secretaries of the Environment. Their personal interest has the potential to leverage the implementation of climate protection measures. Thus, it was verified that in fact, the forum’s institutional framework has been stimulating the secretaries’ commitment to climate protection, by offering a safe and supportive space to express common concerns and find possible solutions for the problems they face as secretaries. Additionally, the exchange of experience presented to be a powerful way of engagement, while promoting the initiative of some and is an opportunity to improve the work of others. They can also benefit from the forum’s support for local climate and environmental projects, and with the usage of local climate tools (such as the greenhouse gas inventory) to improve and promote their work. 2. The forum has provided multiple contacts for and opportunities of funding through the connection with financial organizations, development banks, or presenting options of other cooperation arrangements, as access to national funds, or partnerships that do not necessarily mobilize funds, but makes it more feasible to carry out climate protection measures.

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3. The Secretaries have local power over key sectors for climate change, in accordance with the National Environment Policy. As discussions on climate change intensified and its importance was understood within the forum, a consensus was formed on the need for commitment and joint action to protect the climate. So, this has happened through the implementation of local climate projects or measures, positioning letters for climate protection, and exchange of experiences on the critical sectors for climate change. 4. Facing climate change also means profound reforms in economically productive structures, such as in the energy and transport sectors. Thus, large carbon-intensive companies in key sectors for climate policy lobby for resistance to change. In this way, the forum has sought multiple alternatives to boost carbon neutral activities, both inside and outside the forum through cooperation with other entities and institutions. 5. The political will of the forum’ members is reflected in all the points highlighted before, such as exchange of experience or policies about climate protection and implementation of local climate measures encountered within the forum. However, the institutional support that the forum promotes in articulation with other levels of the political sphere (state, national and international) arouses a special political interest of its members for the implementation of climate policies, since it promotes greater visibility and enables greater advocacy and more aligned with your interests. Therefore, it is possible to conclude that the CB27 Forum can be recognized as a player in global climate governance. The forum presents to be the glue that ties important actors such as the secretaries to the new spaces and political movements that are emerging vertically in climate governance, as noted by Bulkeley and Betsill (2010). The secretaries, as important actors that they are for the con-

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duct of Brazilian environmental and climate policy at the subnational level, observed in the forum the opportunity to provide and manage public goods more efficiently and implement cross-border social-economic-environmental projects, such as highlighted by Milani and Ribeiro (2011), and strengthened this space as a polycentric political power for pushing forward sustainable development and climate agendas. In other words, it keeps them updated and connected with programs, projects and stakeholders from different levels of government (state and national) and locality (national and international) for the protection of the climate. It also contributes to the improvement of its local work, serving as a network for the exchange of knowledge, experiences and opportunities in the most diverse topics addressed to them, such as land use, sanitation, energy, among others. Therefore, by cooperating with other non-governmental actors and administrative-political competence, the secretaries as a group can influence on some aspects of the key sectors that should promote the necessary turn to tackle climate change.

CONCLUSION Climate change is an urgent issue and demands fast and effective responses from all sectors of society. Nevertheless, what the multilevel climate governance approach claims is the overlapping of responsibilities and activities to cooperation on less costly initiatives for all. In this sense, a model of cooperation that emerge are the transnational municipal networks, to the share of capacity, information, best practices, and projects on climate change. In addition, there are national networks that could also promote a model of cooperation but including more attention to the local realities. In Brazil, it is verified the involvement of local governments on national and transnational networks, because of its evident win-win to the socio-economic-environmental develo-

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pment agenda, but also due to the little engagement from the federal government on these agendas. Therefore, the Forum CB27 presents to be this horizontal cooperation platform for the Brazilian capital cities to comprehend their challenges and work together on environmental and climate solutions through the tools, projects, and partnerships proposed by them and by ICLEI and KAS Brazil. The CB27 differs then from other networks by the strong shared conceptual approach that arises from the identification among its members. Thus, promoting more in-depth cooperation, greater sharing of experiences and strong positions and actions. Based on this assessment, it is possible to affirm that the CB27 is a network that effectively supports the implementation of local climate policies, fostering capacity building in the preparation of greenhouse gas inventories and climate action plans, and promotes the political environment for the exchange and implementation of policies for climate mitigation and adaptation, generating gains not only in combating climate change but also for urban environmental management and society.

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Ana Carolina Medeiros Simões de Abreu Ana Carolina Abreu es internacionalista de la Pontificia Universidad Católica de Río de Janeiro (PUC-Río) y está cursando una maestría en Prácticas de Desarrollo Sostenible en la Universidad Federal Rural de Río de Janeiro (UFRRJ). Fue Coordinadora del Grupo de Trabajo Ciudades Sostenibles en Engajamundo, entre 2016 y 2018. Desde entonces, ha apoyado la implementación de proyectos en varias áreas en la Fundación Konrad Adenauer en Brasil (KAS Brasil) y, actualmente, es la Coordinadora de Proyectos de Descentralización y Desarrollo Sostenible. Mail: ana.abreu@kas.de

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Ana Carolina Medeiros Simões de Abreu

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PARADIPLOMACY AND SMART CITIES, TWO SIDES OF THE SAME COIN: PLANNING, DEVELOPMENT, AND INTERNATIONALIZATION OF CITIES Sara Moreno Cyrino Carvalho / Aline Ananda Marques Dantas

Este artigo tem como objetivo geral, apresentar a relação entre a paradiplomacia e as cidades inteligentes. Tendo em vista que as cidades inteligentes buscam estabelecer a otimização das dinâmicas e potencialidades municipais de forma a trazer maior qualidade de vida aos seus munícipes e a paradiplomacia, de forma geral, trata-se de uma diplomacia paralela (executada por entes federativos) daquela engendrada pelo Governo Federal e tem como propósito atender as demandas locais, muitas vezes esquecidas pelos governos centrais, utilizando os meios propiciados pela globalização. Nos objetivos específicos buscamos entender como se dá o processo histórico de origem das cidades inteligentes e as suas transformações ao longo deste processo; apontar a diferença entre as cidades inteligentes e cidades digitais; apresentar os debates em torno do conceito de paradiplomacia; demonstrar exemplos de como as relações internacionais e a paradiplomacia se envolvem na implementação das cidades inteligentes. Para a materialidade dessa pesquisa buscamos como instrumento metodológico a revisão bibliográfica. Concluímos que as cidades inteligentes e a paradiplomacia podem se complementar para atender os objetivos locais de desenvolvimento e bem-estar.

@chaarlotteborges

Resumo

Palavras-chave: Paradiplomacia; Cooperação Internacional; Covid-19; Bahia

Resumen Este artigo tem como objetivo geral, apresentar a relação entre a paradiplomacia e as cidades inteligentes. Tendo em vista que as cidades inteligentes buscam estabelecer a otimização das dinâmicas e potencialidades municipais de forma a trazer maior qualidade de vida aos seus munícipes e a paradiplomacia, de forma geral, trata-se de uma diplomacia paralela (executada por entes federativos) daquela engendrada pelo Governo Federal e tem como propósito atender as demandas locais, muitas vezes esquecidas pelos governos centrais, utilizando os meios propiciados pela globalização. Nos objetivos específicos buscamos entender como se dá o processo histórico de origem das cidades inteligentes e as suas transformações ao longo deste processo; apontar a diferença entre as cidades inteligentes e cidades digitais; apresentar os debates em torno do conceito de paradiplomacia; demonstrar exemplos de como as relações internacionais e a paradiplomacia se envolvem na implementação das cidades inteligentes. Para a materialidade dessa pesquisa buscamos como instrumento metodológico a revisão bibliográfica. Concluímos que as cidades inteligentes e a paradiplomacia podem se complementar para atender os objetivos locais de desenvolvimento e bem-estar. Palabras clave: Paradiplomacia; Cooperação Internacional; Covid-19; Bahia

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PARADIPLOMACIA E CIDADES INTELIGENTES, AS DUAS FACES DA MESMA MOEDA: O PLANEJAMENTO, O DESENVOLVIMENTO E A INTERNACIONALIZAÇÃO DAS CIDADES Sara Moreno Cyrino Carvalho / Aline Ananda Marques Dantas

Abstract This report intent to present the relationship between paradiplomacy and smart cities. Bearing in mind that smart cities seek to establish the optimization of municipal dynamics and potential to bring greater quality of life to their citizens and the paradiplomacy, in general, it is a parallel diplomacy (carried out by federative entities) of that engendered by the Federal Government and aims to meet local demands, often overlooked by central governments, using the means provided by globalization. In the specific objectives, we seek to understand how the historical process of origin of smart cities occurs and its transformations along this process; point out the difference between smart cities and digital cities; present the debates around the concept of paradiplomacy; demonstrate examples of how international relations and paradiplomacy are involved in the implementation of smart cities. For the materiality of this research, it researches bibliot graphic review as a methodological tool. It concludes that smart cities and paradiplomacy can complement each other to meet local development and well-being goals. Key words: Paradiplomacy; smart cities; development; internationalization of cities.

INTRODUCTION

he concept of cities, per se, presents several approaches that vary from country to country, making direct comparisons difficult. In general, the parameters used to classify an area as urban are based on population, population density, types of employment, infrastructure, and the presence of education and / or health services. In addition, cities originate and transform from historical circumstances and the global context. This report has as main objective to present the relationship between paradiplomacy and smart cities. Thus, the specific objectives focus on understanding how the historical process of origin of smart cities takes place and its transformations along this process. Differentiate the concept of smart cities and that of digital cities; discuss the concepts about paradiploma-

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cy; demonstrate examples of how international relations and paradiplomacy are involved in the implementation of smart cities. Thus, the first chapter deals with the history of cities, demonstrating that the urban environment does not begin with capitalism, nor that the history of cities follows a straight historical path, on the contrary, cities go through moments of growth and attenuation as historical events. In addition, we seek to relate the concepts around smart cities to the historical process of cities. In the second chapter of this article, it looks for some concepts about paradiplomacy and how local and regional international relations complement the set of actions of the nation-state. In the third chapter there are some cases of cities that connect the experience of smart cities with the actions of municipal and regional internationalization. In addition, we note briefly how the nation-state encourages and connects

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the actions of smart city and paradiplomacy engendered by the federated entities. This report is justified for three reasons. First, themes about smart cities and paradiplomacy are emerging and current. Thus, there are still many questions to be answered to answer and countless empirical events to analyze and systematize. Second, the bibliographic increase on these themes can contribute to future research, as well as serve as a theoretical contribution to assist local public managers in their actions aimed at foreign relations and in the increase of smart innovations in cities. Third, it is justified by the personal aspirations of the authors of this article to better understand urban phenomena in the context of modernity and globalization.

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WHAT ARE SMART CITIES? Historically, the origin of urban cities happened through the process of division of labor, social organization in class structure, power institution and tributes. The oldest cities had a dominant internal organization, structured under the aegis of theocratic power (the lord or king was also the spiritual leader). and the elite was geographically organized in the centre of the polis, to facilitate exchange of ideas, other classes dominations and to remain secutire from possible external attacks. According Sposito: what we can highlight is that contrary to what might be supposed in a first analysis, which assumes that the city arose around the market, is that its origin is not explained essentially by the economic, but by the social and the political. In other words, the city in its origin isn´t to excellence the production place, but that of domination (Sposito, 1997:14)1. The first cities were constructed as natural conditions of their geographic locations, in a historical period when man did not have technical capacities to overcome obstacles terreno acidentado (rought terrain). Furthermore, the cities were established around valleys of great rivers to ensure water supply and irrigation to agriculture. Posteriotely, in the ancient empires, the cities “had a fundamental role [...] insofar as it was based on them that military supremacy over conquered regions was maintained” (Sposito, 1997:19), the cities served as butter states.It was from this process that urbanization expanded across Europe. In addition, the network of cities conquered, especially by Roman Empire, in this period historically served as support to the maintenance of central political power, collection 1

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Translations of authors.

of taxes and the development of bureaucratic-administration apparatus. The feudal period had as a characteristic the definitive emptying of economic role and politic roles in urban environment, the city had a little expressive function, because the feudal production medium had based, structurally, on agriculture and intrafeudo economy. Moreover, “at an ideological level, the church ensures support of the production medium [feudal], in order to defend the ideals of poverty and of land as the gift of God to work and, by prohibiting usury (collection interest on the lending)” (Sposito, 1997:28). The regeneration process of cities occured with the comercy recuperation of mercantilist age. The cities in this period embrace mercantile activities in the same render possible the conditions to restructure capitalist production medium and the destruction of feudal economy. This process, the commercial burguesia constituted as social class, got attached inside cities against further classes and set up a cities network to desenvolupament wider work division. Due to the strengthening of the bourgeoisie and the accumulation of wealth, cities started to have more autonomy. Gradually, artisanal production gave way to industrial production. Since the Industrial Revolution, urbanization in some countries in Europe has intensified. The greatest example of this process was England. The cities were a true agglomerate of salaried people. The urban locations were direct consequences of accelerated population growth that defied the physical geographic, the planning and the cities structures. According Sposito: contributed to this growth of cities, which denoted a very big disorder in the landscape and in the urban mesh, the fact that there was an abandonment of the forms of public control over the constructed space. The state no lon-

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ger drew up plans or regulations, nor did it oversee the ways in which the city was being produced. It itself became a speculator, selling many public lands to pay his debts. The ruling class took the opportunity to make their real estate investments. (Sposito, 1997:65). In the 20th century, the cities still had a traditional planning geared toward industries, but with population growth, globalization and development of news tecnologies, in 21th century leans toward planning involving territorial strategies and the insertion of localities in the market Internacional. In addition, the predominance of democratic political regimes in the Western world increases social relations between citizens and government, as it allows for claims for improvements and provides opportunities for exchanging ideas and opinions. It is interesting to note that cities are inserted and follow the world historical conjunctions, in the 20th century, the event highlighted was the Industrial Revolution, currently it is globalization and the technological revolution. Thus, Fernandes clarifies that: The development process of cities is also influenced by the structural changes brought about by globalization. The management of cities - as well as the construction of the daily lives of their inhabitants -, capable of responding to new productive forms, becomes a great challenge for local public administrations. In addition, it is essential to redefine urban management, taking into account the new technological, cultural and institutional processes. The scenario in which this management is currently inserted, therefore, becomes increasingly complex. (Fernandes, 2015:50). It is in this context that current cities demand greater concern with planning and management, as there has been a significant increase in global influences in localities (even the most remote and peripheral ones), social differences, consumer relations, the division of employment and services and complexities

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related to the (gigantic) contingent of humans concentrated in the urban environment. In this way, Smart Cities have become a potential with regard to conceptual possibilities and experiments, combining technologies, with the objective of engendering the transition from the traditional model of planning and management of localities to a model that contemplates territorial dynamics, social, economic, political and technological that occur in the cities of the 21th century. Initially, the idea appears in the first used in a case study to transformer Cingapure in a Smart City (ABDALA, 2014). Thereby, the smart cities are those who promote improvements in the quality of citizens’ life through inclusion, social participation and sustainability. It’s through the combination of information and communication technology (ICTs), urban management and new models of relations between people that underlie smart cities. The public sector is the principal manager of Smart City for interest in providing futures alternatives to management improvement of financial resources (Gaudencio, 2015). The direct object of the Smart Cities concept is centered on population longing and satisfaction of Welfare. It is noteworthy that smart cities are not to be confused with digital cities, in which the latter are evidenced by their potential to deploy communication technologies to promote wide access to content, tools and systems that meet the diverse needs of residents. The Smart Cities use the resources of digital cities, but in an innovative, collaborative and inclusive way. So, “the digital city is not necessarily smart, but the smart city will necessarily have digital components” (Weiss et al., 2014:2). Furthermore, the current city planning project requires a horizontal management process with the stimulation of public participation, representing the diverse interests of communities and companies for the development of public policies. In this context, in 2010, during the

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UN World Expo world conference (in Shanghai, China), parameters were established for the definition of urbanism in the 21st century, with the purpose of guaranteeing the participation of citizens and local institutions, thus stimulating development sustainable economic, social cohesion, preservation of culture and guarantee of access to education (Guimarães, 2016).

THE PARADIPLOMACY AND PERFORMANCE OF MUNICIPALITIES AS INTERNACIONAL ACTORS The intensification of globalization has stimulated an even deeper and accelerated flow of commercial interdependence, financial movements, technological development of transport and means of communication, facilitating the mobility of people and the exchange of information. it´s incontestable “globalization is, somehow, a summit of the international process on the capitalist world” (Santos, 2001:23). From the 1980s, the globalization process stimulates a new dynamic in international relations, leading subnational entities to research international insertion and to promote an agenda dissociated from diplomatic activities traditionally developed by the States. The terrestres frontiers become permeable and remain in the background, so that paradiplomacy emerges as a policy of local and regional internationalization, complementary to that performed by central governments. Currently, the governments of the federated units are representatives for local demands and must be protagonists in the action that leads to increased development through fundraising in the international environment. According to Zabala (2000), the understanding of paradiplomacy appears scientifically in the field of comparative politics of federal

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states and the renewed theory of federalism, thus conferring a “new geography of power”. The recognition of the phenomenon of paradiplomacy has instigated a wide debate among authors from all over the world, resulting in the point of view and the creation of a diversity of terms. Among the precursors to address the issue, Ivo D. Duchacek, from the City University of New York and Panayotis Soldatos, from the University of Montréal. For these researchers, the concept of paradiplomacy is the set of international activities of subnational actors. As Silva (2010:24) “the term, being the abbreviation for parallel diplomacy, suggests that there is necessarily conflict between the political, national and subnational levels and implicitly assumes the occurrence of incompatible interests”. It is important to emphasize that globalization does not diminish the importance of the State. On the contrary, the insertion of cities and regions in the international scenario gives local governments greater relevance within the national State, attributing strategic possibility to the development of the State itself. For Held & Mcgrew, the contemporary national state, being a fragmented environment for political decisions, becomes influenced by transnational networks that alter its traditional dynamics; this new logic demonstrates the unsustainability of the State as the only international actor (Gomes Filho, 2011:35). Furthermore, as there is an alternating movement in the organization of global space, the dynamics and effects of globalization also fall on local and regional governments and societies. In this way, the globalization process managess these subnational entities that present greater attention and urgency to central governments to satisfy these demands. However, if the State has a certain degree of weakness in addressing the internal desires and particularities of its society to promote regional or national development, it encourages institutionalized social groups to establish themselves

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with the objective of projecting themselves on the international scene. The internationalization of municipalities or states, therefore, is intended to fill gaps that are not addressed by the federal entity, thus configuring a relative transfer of competences and responsibilities to subnational actors. It is in this context, that globalization enables an intimate interaction between the international scene and the most basic “human settlements” - the cities - (Giddens, 2012:157). Cities, in turn, are deeply linked to people’s daily lives. Thus, according to Giddens: Greater involvement of cities has the potential to democratize international relations; and also make them more efficient. As the world’s urban population continues to grow, more and more public policies and reforms aimed at populations living in urban areas will be increasingly needed. Municipal governments will be necessary and vital partners in these processes (Giddens, 2012:83). The analysis made by Hocking, defined the phenomenon of internationalization of the federal entities as “Multiple Layer Diplomacy” or “Catalytic Diplomacy”. For the author, the term paradiplomacy reinforces the mistaken idea of conflict between the levels of government, it is necessary that there is cooperation between these levels for effective and successful international actions to take place. In this way, diplomacy cannot be seen as a segmented process of the State, because the international performance of the State is the result of the effort of its entire structure, including the federated entities. The paradiplomacy instrumentalizes the international insertion of subnational entities, at the municipal and regional level. Taking into account that the interdependence of the international system ends up extrapolating the frontiers of nation-states in social, economic, political and environmental problems,

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there is a need to encourage new forms of direct participation involving society. Thus, the paradiplomacy not only approximates subnational actors in an international context, but also motivates greater involvement of citizens in foreign policy topics. For, the internationalization of subnational entities promotes the strengthening of democracy and the federal system, expanding the participation of social and economic forces at the local level. The paradiplomacy should not be dealt with around economic or commercial relations, nor should it be placed in a passive condition to international flows. The good results of the paradiplomacy happen when local planning and management articulates the diversity of themes of a scientific, technological, educational and environmental nature, in its international actions, in a participatory exchange of knowledge and experiences and in complement between the different federal levels. As already mentioned, the 1980s were a pioneer in the search for the development of the concept, terminology and applicability of paradiplomacy. At first, in the mid-1980s, the discussion focused on the scope of law and the main concern of jurists was to analyze the legal capacity of non-central (or subnational) governments to conclude treaties with international validity, that is, if above all , states and municipality would be subject to Public International Law. Subsequently, in the second moment, the operators of the Law proposed to question about the influence of the legal system of a federative nature in relation to “its capacity to preserve the international legal system or to cause its transformation” (Gomes Filho, 2011:46). Only at the end of the 1980s did the paradiplomacy become an issue of International Relations. Issues regarding federalism and international relations, globalization and global interdependence, transnationality and the international engagement of these new actors

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capable of weakening or strengthening national sovereignty, start to guide the discussions. Paradiplomacy manifests itself, therefore, in a political mechanism centered on the internationalization of states, municipalities or regions in order to complement the foreign policy developed at the national level. It becomes an important instrument in the quest to settle the spectrum of inequality in its most varied spheres (economic, social, technological, cultural). Paradiplomacy appropriates the globalization process, providing an efficient and timely instrument for subnational actors to promote local development in obtaining international resources, while also collaborating with the strengthening of national democratic structures and, also, the consolidation of government. the international stage.

INTERNATIONALIZATION OF SMART CITIES Considering the cities - that have a populational concentration in particular location, and, maintain a certain social interaction though material and immaterial exchanges - can plan their processes in a way that results in high productivity, competitiveness and innovation for that urban environment and citizen. In general, it is observed that both smart cities and paradiplomacy are a result of a tradicional trajectory and of current context, which are inserted in the phenomenon of globalization and the technologic increment. So that, the paradiplomacy emerges of necessity in response to the neglect that some locaties suffer both from internal federative entities and international actors and inequalities arise with globalization between most diverse regions. Concurrently, the localities take advantage of facilities promoted by globalization and technologies. The smart cities, in turn, are the upshot in the face of problems encountered in the urban environment in the post Industrial Revolution. Otherwise, both the paradigms covered in issue of urbanity and of localities, the smart cities and the paradiplomacy search the articulation among the most diverse sectors of society in a participatory and inclusive process, in addition to making use of the facilities available in the context of the 21st century, namely technologies and international flows. The partnership between federated entities and the public-private sector is also part of the development strategy of localities that search to overcome their challenges using the models of smart cities and paradiplomacy. Since paradiplomacy and smart cities are models resulting from the same processes, they seek solutions from similar movements and have the same objectives (local development and general well-being) that we consider paradiplomacy and smart cities two faces of the same coin. More than that, it is considered that if these two models are combi-

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ned as strategies to think about localities, the gains will be effective and sustainable. An example of how international partnerships can make a positive contribution to the implementation of smart resources in cities is the case of Santander. The city of Santander, located in the north of Spain and which has a population of approximately 180 thousand inhabitants, implemented an experimental project that aimed to develop a smart city platform, whose name is SmartSantander. This project establishes a network of more than 20 thousand sensors and actuators in the city where it gathers a huge amount of data (temperature, parking spaces, identifiers of points of interest and light, data from buses, garbage trucks and taxis) from various regions of the city. The Project was made possible due to funding from the European Commission, the executive department of the European Union. Another interesting example is the effort to work in groups between federal entities and international actors to find smart solutions for cities. This is (quite incipiently still) happening in Brazil In 2015, Germany and Brazil signed a declaration that intent to establish a cooperation plan to overcome common challenges in relation to integrated and sustainable urbanization. In this cooperative, Brazil is committed to the debate around the future of cities, having the possibility to use all its creative capacity to develop efficient solutions in the global realm. In addition, in July 2020, the Federal Government launched the National Program for Sustainable Smart Cities, which is responsible for establishing indicators and targets, as well as stimulating solutions to transform Brazilian cities into smart cities. These two movements by the Federal Government in Brazil show the effort to establish a cooperative in the different federal layers with the collaboration of international players.

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Smart City Live 2020, which took place in November 2020, promoted by the Mercocities Network is an example of how international city networks are also getting involved in discussions around smart cities. The Mercocities Network, which objectives to improve the quality of life in associated cities and encourage the exchange of experiences and ideas at global levels, is an important international player in encouraging the implementation of smart cities in Latin America. In short, as pointed out by Kon and Santana (2016), one of the challenges that the implementation of smart cities face is related to the extremely high cost of installation and maintenance of technological equipment in cities. Thus, it becomes impracticable for the locals alone to take up this challenge, even given the limited collection power. It requires the cities to be able to build a web in which the local community, federative entities, city networks, international players and private partners are involved. In this sense, paradiplomacy can be seen as an instrument for the realization of partnerships and the attraction of financial resources in order to make the construction of smart cities viable.

The event, which was called the International Summit on Smart Cities and Urban Solutions,

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CONCLUSION As seen so far, the urbanization process and the city, in the condition of materialization of this process, is so recurrent and significant in contemporary society that it seems difficult to imagine that the cities were built on a slow and disruptive historical trajectory (at times). In this way, the city of today is the result of a cumulative process of the cities that once existed: transformed, destroyed, rebuilt, designed by social transformations and their historical contexts through time, conceived through the relationships that promoted these transformations. Thus, smart cities are the result of the current social demand that has been built through history and that reflects the context of modernity, post-industrial revolution, globality and technological revolution of the 21st century. The concept of Smart City denotes a rationalized dynamic of urban spaces in order to promote, above all, the good functioning of the city and the improvement in the quality of life of the citizens. All of this is directly related to the efficient application of public resources in technological innovations and the promotion of a sustainable environment. It is important to note that smart cities are not to be confused with digital cities, where the first use technologies in an articulated way with the local, inclusive and sustainable society; the second, in turn, is only intended to make some public services digital. The paradiplomacy, a concept that has emerged since 1980, presents itself as a strategy on the part of localities and regions in response to the indigence of Central Governments to other federal entities and to the deepening of inequality in the context of globalization. At the same time that paradiplomacy uses the opportunities that arise from technological innovations and communication facilities (typical of globalization) to develop its regions. Finally, it is concluded that smart cities and paradiplomacy arise from the same historical and social process (Post-Industrial Revolution,

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Globalization and Technological Revolution). In addition, the two models aim to articulate society in solving the problems of their localities and use the facilities put in the 21st century to achieve their goals of development and common welfare. At this point, it is imperative to note the complementary role between smart cities and the paradiplomacy in the materialization of local objectives and for the complementarity of the development of the nation-state as a whole.

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Sara Moreno Cyrino Carvalho Sara Moreno Cyrino Carvalho. Graduada em RI pela Unipampa, mestre em Ciências Sociais pela UFSM e doutoranda em Ciências Sociais pela UFSM.

Mail: saramccarvalho_unipampa@hotmail.com

Aline Ananda Marques Dantas Aline Ananda Marques Dantas. Graduanda de Relações Internacionais pela Universidade Federal do Pampa. Mail: daniel.vreynoso@academicos.udg.mx

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Trabajos de Investigación en Paradiplomacia

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Actores clave para el desarrollo de la Paradiplomacia en Brasil

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SUBJEFATURA DE ASUNTOS FEDERATIVOS-SAF (GOBIERNO FEDERAL 2002-2010) ¿Por qué es un actor clave? Porque promueve y apoya las iniciativas de los municipios y estados en el ámbito internacional. El objetivo, en base a ello, es auxiliar a las entidades en la articulación e implementación de acciones internacionales, así como en la promoción del diálogo federativo y en la difusión de experiencias en el ámbito de la cooperación internacional descentralizada, estimulando la práctica de la cooperación y contribuyendo a su mejora. La SAF busca dar respuesta a una serie de desafíos, dentro de los cuales se destacan: la necesidad de construir nuevas herramientas necesarias hacia una nueva etapa y para un modelo positivo de cooperación territorial; buscar recursos y oportunidades de cooperación en línea con la política exterior brasileña; desarrollar en las entidades subnacionales la capacidad técnica y financiera para acciones internacionales; brindar Información, Capacitación (profesionalización), Orientación (saber lo que se desea) de las asesorías internacionales. Trayectoria: El camino hacia el surgimiento de la SAF remonta al período de redemocratización de los años 80, con la Constitución de 1988 y el consiguiente fortalecimiento de los municipios y estados brasileños. Dicha alteración, en conjunto con la globalización y la interacción en redes, hizo que la acción internacional de los territorios se elevará a un nivel clave para una globalización más equilibrada y una internacionalización más profunda y productiva hacia el desarrollo de los sistemas productivos locales. En este escenario, las entidades subnacionales se convirtieron cada vez más en promotoras de políticas y resoluciones ante los crecientes problemas urbanos, sociales y ambientales, como temas de cambios climáticos, energía, soberanía alimentaria, gestión urbana, entre otros, que son desafíos del desarrollo local y global. Principales proyectos: • Apoyo a la participación de Estados y Municipios en las consultas y negociaciones de la Agenda 2030 de la ONU, así como la participación en la delegación nacional de dichos eventos (Financiamiento para el desarrollo; COP21; Hábitat III, Asamblea General de la ONU que definió los ODS) • Lanzamiento del Banco de Proyectos de Cooperación Internacional Descentralizada en el Portal Federativo. La obra no está completa y podrá enriquecerse con la contribución de los estados y municipios. • Fortalecimiento del marco legal para la cooperación técnica internacional descentralizada –

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propuesta de decreto, que ofrezca mayor seguridad jurídica a este tipo de iniciativas. • Foro de las Federaciones (FoF): participación activa en las actividades del FoF, tales como Seminarios y Conferencias, así también como en sus reuniones regulares. • Renegociar las actividades en la Comisión de Desarrollo e Integración de la Zona de Frontera - CDIF- Ejecución del Proyecto de Capacitación de Gerentes Municipales en las zonas de frontera (MI/IICA) Más información: Página Web: https://www.gov.br/secretariadegoverno/pt-br/composicao/orgaos-especificos-singulares/secretaria-especial-de-assuntos-federativos

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ABC – AGENCIA BRASILEÑA DE COOPERACIÓN ¿Por qué es un actor clave? Creada en 1987 para planear, coordinar, negociar, aprobar, ejecutar, acompañar y evaluar en el ámbito nacional, programas, proyectos y actividades de cooperación humanitaria y técnica para el desarrollo en todas las áreas del conocimiento de Brasil hacia el exterior y viceversa, bajo los formatos bilateral, trilateral o multilateral. Trayectoria: La ABC acumula la realización de más de 7 mil proyectos en 108 países de América Latina, Asia, Europa y Oceanía con participación de más de 124 instituciones brasileñas. Los principales proyectos de cooperación en Brasil se desarrollaron en áreas como administración pública, agricultura, urbanismo, ciencia y tecnología, cultura, defensa, desarrollo social, educación, industria, comercio, justicia, medio ambiente, energía, pecuaria, pesca, salud, seguridad pública, trabajo y empleo. Proyectos destacados: • En América del Sur: Apoyo al Programa Multisectorial Desnutrición Cero (Bolivia), Apoyo técnico para la implementación de la Televisión Digital en Chile, Implementación de un Programa de Uso del Material Reciclable para la Región de Leticia-Tabatinga (Colombia), Desarrollo de Capacidades en Gestión de Áreas Protegidas (Argentina). • Asia: Programa de Entrenamiento en Cooperación Técnica Internacional (ProCTI), Proyecto Gobierno Electrónico. Más información: Página web: http://www.abc.gov.br/SobreABC/Introducao Facebook: https://www.facebook.com/ABCgovBr/ Instagram: https://www.instagram.com/abcgovbr/ Correo electrónico: diretoria@abc.gov.br

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FORO NACIONAL DE SECRETARIOS Y GERENTES MUNICIPALES DE RELACIONES INTERNACIONALES (FONARI) ¿Por qué es un actor clave? FONARI ha propiciado un espacio de diálogo, intercambio de informaciones y capacitaciones conjuntas entre profesionales que actúan en el área internacional de las ciudades en Brasil. Con el transcurso del tiempo, más participantes se sumaron a la propuesta transformando el FONARI en un ente subnacional que congrega representaciones municipales vinculadas a las relaciones internacionales en Brasil. Trayectoria: FONARI nace de la necesidad de gestores municipales de los departamentos de asuntos internacionales, de crear un espacio de convergencia, diálogo, aprendizaje e intercambio de experiencias sobre sus actividades y proyectos. Así, en 2005, representantes de seis municipios publicaron un documento en el cual establecieron los temas más importantes para los sectores de relaciones internacionales de los gobiernos locales, destacando la necesidad de amparo jurídico para el desarrollo de la diplomacia federativa en el país. Este documento, es conocido como Carta de Salvador, y fue elaborado en el I Foro de Secretarios y Gerentes Municipales de Relaciones Internacionales. Desde ese entonces, se pasaron a realizar foros anuales que cada año agregaron más participantes. En el 2009, FONARI fue institucionalizado con el reto de representar los intereses de los municipios brasileños en su inserción internacional. Con presidencias bianuales y trabajo colaborativo, el FONARI ha construido un importante espacio político de visibilización de las relaciones internacionales subnacionales. Con la rotatividad de los equipos directivos municipales y los cambios en el ambiente político nacional, no se pudo mantener el ritmo de trabajo, de modo que el trabajo se transformó en puntual y esporádico. Al fin de la gestión 2017-2019 fue desactivado para que sus representantes pudieran dedicarse a las demandas locales, en el 2020 fue convocada una reunión para reestructurar el Foro y utilizarlo como herramienta de enfrentamiento a la crisis sanitaria de la Covid-19. Hoy, FONARI representa los intereses internacionales de sus miembros en foros brasileños de paradiplomacia; realiza encuentros y capacitaciones para fortalecer y consolidar las estructuras locales de relaciones internacionales; provee auxilio a las instancias internacionales de asociaciones municipalistas como la Frente Nacional de Prefeitos (FNP); y trabaja de manera constante para fomentar el intercambio de informaciones entre sus participantes y establecer relaciones de colaboración estratégica públicas y privadas en nivel nacional e internacional para la promoción de intercambios técnicos y culturales. Proyectos destacados: • Capacitación de ciudades e intercambio técnico para fortalecer y consolidar estructuras locales de Relaciones Internacionales.

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• Auxiliar el área internacional de la FNP en actividades internacionales relativas a la creación del consorcio nacional de gobiernos municipales para la compra de vacunas y equipamientos para el enfrentamiento a la pandemia; • Fomentar la actuación conjunta entre los gobiernos de nivel federal, estadual y municipal para la adopción de medidas de mejora y fortalecimiento de políticas internacionales de municipalidades que también sean acordes con los intereses regionales. Más informaciones: Website: https://blogfonari.wordpress.com/ Twitter: @Fonaribrasil Facebook: https://pt-br.facebook.com/fonaribrasil E-mail: sorayapessino@gmail.com

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CONFEDERACIÓN NACIONAL DE MUNICIPIOS (CNM) ¿Por qué es un actor clave? La Confederación Nacional de Municipios (CNM) fue creada con el objetivo de consolidar el movimiento municipalista y fortalecer la autonomía de los municipios, buscando ser una referencia internacional de representación local. En este contexto, la CNM se ha preocupado en realizar actividades como seminarios, cursos, capacitaciones y manuales para promover la proyección internacional de los municipios. La CNM también representa las municipalidades brasileñas en organizaciones internacionales y redes de ciudades como FLACMA (Federación Latinoamericana de Ciudades) y UCLG (United Cities and Local Governments). Trayectoria La CNM fue fundada el 8 de febrero de 1980 y busca realizar diversas acciones para el fortalecimiento de los municipios brasileños y su proyección internacional.

Proyectos destacados: • Participante en la elaboración de la Carta Brasileña de Ciudades Inteligentes. • Gestora de contenidos en el curso en línea “Integrando la Agenda 2030 para los ODS”- Biblioteca con materiales sobre la importancia de la internacionalización de los municipios brasileños y de la cooperación internacional para la innovación local. Más informaciones: Website: www.cnm.org.br Facebook: @portalcnm Twitter: @portalcnm Instagram:@portalcnm

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ASOCIACIÓN BRASILERA DE MUNICIPIOS (AMB) ¿Por qué es un actor clave? Está constituida como una de las principales entidades representativas de los municipios de Brasil, desde su fundación está operando sobre un régimen de estrecha cooperación con municipios y entidades, tanto nacionales como internacionales, contribuyendo en la internacionalización de sus municipios a través de varios estímulos en el desenvolvimiento de las competencias. Trayectoria: La Asociación Brasilera de Municipios fue fundada en 15 de maro de 1946, estableciéndose como la entidad más antigua que representa a los municipios de Brasil. Principales proyectos: • Organizar evento y seminarios sobre cooperación internacional y desarrollo urbano de municipios brasileros. • Cooperar con la Red Interamericana de Alto Nivel sobre Descentralización, Gobierno Local y Participación Ciudadana (RIAD).

Más información: Website: https://abm.org.br/ Facebook: ABM.Municipios Instagram: https://www.instagram.com/abmunicipios/ Twitter: @ABM_Municipios

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FRENTE NACIONAL DE PREFECTOS (FNP) ¿Por qué es un actor clave? El Frente Nacional de Prefectos es una única entidad municipal en Brasil liderada exclusivamente por prefectos. Desde su fundación tiene como preocupación generar instancias de participación en políticas públicas para el desarrollo de sus municipios, a través de vínculos con sectores nacionales e internacionales. Trayectoria: Fue fundada en 1989 como resultado de una articulación política de un grupo de prefectos de las ciudades capitales, institucionalizándose en 1999. Principales proyectos: • Desarrollo de proyectos con sectores internacionales, incluida la Unión Europea. • La Coordinación del Frente Nacional de Prefectos, es la responsable del acompañamiento de los asuntos relacionados a la promoción y divulgación de oportunidades de cooperación internacional descentralizada entre los municipios brasileros. Más información: Website: https://www.fnp.org.br Facebook: @FrenteNacionaldePrefeitos Instagram: https://www.instagram.com/fnprefeitos/ Twitter: @FNPrefeitos

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GOBIERNO DEL ESTADO DE SÃO PAULO ¿Por qué es un actor clave? El estado de São Paulo es uno de los más cosmopolitas a nivel mundial, abrigando representantes de más de 150 nacionalidades en su población. Además de su demografía, la internacionalización del estado también es estimulada por sus atributos geográficos y económicos: el estado es el corazón económico de Latinoamérica. Su inserción internacional es indispensable para el crecimiento económico y el desarrollo no sólo de São Paulo, sino de Brasil. Trayectoria: El gobierno del estado de São Paulo tiene un órgano responsable por su actuación internacional desde marzo de 1991, cuando fue creada su Secretaria de Relaciones Internacionales, con la finalidad de “asesorar el gobernador en sus contactos exteriores en materia financiera, comercial, cultural, científica, técnico y tecnológica con entidades privadas extranjeras, organismos internacionales y agencias especializadas de gobiernos extranjeros”. En noviembre de 1991 fue creado el Sistema Paulista de Promoción Internacional, con el reto de promover la inserción internacional de la economía del estado. En 1995, la Secretaría de Relaciones Internacionales fue extinguida y sólo el 2005 las relaciones internacionales fueron reintegradas a la estructura gubernativa del estado, con la creación en la Casa Civil de la Unidad de Asesoría en Asuntos Internacionales. Competencias destacadas: • Coordinar, con las respectivas áreas sustantivas, programas de actividades internacionales del estado de São Paulo; • Iniciar la interlocución junto a organismos multilaterales para negociar programas de cooperación; • Promover la interlocución entre los órganos del Gobierno del Estado de São Paulo y sus homólogos extranjeros. Más informaciones: Website: http://www.relacoesinternacionais.sp.gov.br/ Twitter: @htgovernosp Facebook: https://www.facebook.com/governosp/ Youtube: https://www.youtube.com/governosp/

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PREFEITURA DE LA CIUDAD DE RÍO DE JANEIRO ¿Por qué es un actor clave? La Coordinación General de Relaciones Internacionales y Cooperación de la Ciudad de Río de Janeiro es el órgano municipal responsable de asesorar al prefecto en la elaboración y ejecución de políticas públicas municipales relativas a la cooperación internacional. Funciona como facilitadora de proyectos de tinte internacional entre la Prefectura de Río y las secretarías municipales, órganos estatales y federales, identificando oportunidades y acompañando proyectos internacionales de cooperación en las más diversas áreas, como el de desarrollo urbano sustentable, resiliencia, conocimiento e innovación, inclusión social y accesible. Es la pricipal interlocutora de la Prefectura con reparticiones consulares y misiones diplomáticas, entro otras entidades internacionales de tipo regional y multilateral, como así también con las redes internacionales de ciudades. La Coordinación es asimismo responsable de organizar o ayudar en las misiones de las autoridades internacionales en las visitas a Río de Janeiro. Para la paradiplomacia brasileña, es considerada como un actor clave por ser pionero en el área, histórica e influyente. Trayectoria: La Asesoría Internacional de la Prefectura de la Ciudad de Río de Janeiro fue fundada por el Decreto Nº 5.752 del 8 de abril de 1986, incorporando las competencias y las atribuciones del Ceremonial de la Prefectura. En 1987, fue extinta a Asesoría Internacional con la creación, por medio del Decreto Nº 6.917 del 2 de septiembre de 1987, de la Coordinación de las Relaciones Internacionales y de Ceremonial, ligada directamente al Gabinete del Prefecto. Río de Janeiro se tornó, luego, en el primer municipio de Brasil en tener una estructura exclusivamente dedicada al tema. Principales proyectos: • Formulación de contenido y acompañiamiento de la agenda política de Río de Janeiro en las redes de articulación de los gobiernos locales, como la C40 Cities Climate Leadership Group (C40), Gobiernos Locales para la Sustentabilidad (ICLEI), Unión de las Ciudades Capitales de Lengua Portuguesa (UCCLA), Ciudades y Gobiernos Locales Unidos (CGLU), Metrópolis y Unión de las Ciudades Capitales Iberoamericanas (UCCI). • Relacionamiento con las representaciones consulares y diplomáticas; interrelación con las ciudades y regiones con las cuales Río de Janeiro posee relaciones directas y desenvuelve proyectos de cooperación; administración de acuerdos de hermanamientos y cooperación con otras ciudades. • Apoyo a grandes eventos en la ciudad, como los Juegos Olímpicos de 2016 y la Copa del Mundo de 2014.

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• Intercambio de experiencias, buenas prácticas e iniciativas compatibles con las prioridades de la Prefectura. • Captación de los recursos internacionales no reembolsables para la ejecución de proyectos municipales. Más información: Website: https://www.rio.rj.gov.br/web/relacoesinternacionais/a-coordenadoria

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PREFEITUTRA DE BELO HORIZONTE ¿Por qué es un actor clave? Actúa internacionalmente por medio de la cooperación, proyección y marketing internacional, atracción de inversiones y promoción comercial. Participa activamente en redes internacionales de ciudades como Mercociudades, Red URB-AL, asociaciones y organizaciones internacionales orientadas a las agendas de desarrollo, tanto bilaterales como multilaterales. Con el fin de intercambiar experiencias y buenas prácticas, ven como oportunidades la cooperación técnica y financiera internacional, que muchas veces ellas son las únicas alternativas para la viabilidad de las acciones, programas y proyectos para la ciudad. Trayectoria: Los siguientes reconocimientos se destacan: está entre las diez mejores ciudades para hacer negócios en América Latina (América Economía, 2009), fue considerada la metrópoli con mejor calidad de vida en América Ltina por el Comité de Crisis Habitacional de las Naciones Unidas y la 45ª entre las 100 mejores del mundo; 4º Premio Metrópolis de la Asociación Mundial de las Principales Ciudades - Mención Honrosa para el Programa de Recuperación Ambiental DRENURBS (2010). Principales proyectos: Observatorio del Milenio de Belo Horizonte: es un espacio de producción, análisis y disponibilidad de información de naturaleza urbana, social y económica, organizado a partir de la constitución de una red compuesta por instituciones de enseñanza e investigación, órganos públicos y entidades del tercer sector y de la sociedad civil. La red de socios creó en diciembre de 2018 el primer Informe de Acompañamiento de los ODS de Belo Horizonte, que presenta el Sistema Local de Monitoramento de los Indicadores ODS. en 2019, fue publicado el panel de indicadores ODS de Belo Horizonte con un conjunto de 159 indicadores validados por los socios que serán moritoneandas hasta el año 2030. En 2020, fue publicado el Informe de Acompañamiento de los Objetivos de Desarrollo Sustentable de Belo Horizonte 2020, con un análisis completa y actualizada de los indicadores de monitoreo local. Más información: Website: https://prefeitura.pbh.gov.br/ Facebook: https://www.facebook.com/prefeiturabh Twitter: https://twitter.com/prefeiturabh

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ICLEI – GOBIERNOS LOCALES POR LA SUSTENTABILIDAD ¿Por qué es un actor clave? ICLEI es una red global formada por más de 1.750 gobiernos locales y regionales comprometidos con el desarrollo urbano sostenible. Presente en más de 100 países, es importante porque influye en las políticas nacionales de sustentabilidad y permite el intercambio de mejores prácticas y experiencias entre sus miembros. Trayectoria: ICLEI fue fundado en 1990 por 200 gobiernos locales de 43 países. Los primeros programas globales fueron “Agenda 21 local” y “Ciudades para la protección del clima”. ICLEI opera en América del Sur desde 1994. La actual secretaría para América del Sur se estableció en São Paulo en 2011. Su principal objetivo es ayudar a los gobiernos locales en el desarrollo de Políticas de Sustentabilidad. Los especialistas de ICLEI trabajan a nivel subnacional con los gobiernos locales para anticipar y responder a los desafíos impuestos por la urbanización de las ciudades, el cambio climático, la degradación ambiental y la desigualdad de los ecosistemas. Proyectos principales: • Áreas protegidas locales: tiene como objetivo mejorar las condiciones para que los gobiernos locales conserven la biodiversidad por medio del manejo de áreas protegidas y otros mecanismos de conservación; • SUGI -NEXUS: tiene como objetivo mejorar el conocimiento sobre la gobernanza urbana en sus diferentes niveles, relacionado con el vínculoentre alimentos-agua-energía; • CitiesWithNature: es una iniciativa que reconoce la naturaleza en y alrededor de las ciudades, en Brasil, las ciudades que participan en la iniciativa son Campinas, Belo Horizonte y Londrina. • Estrategias de desarrollo urbano bajas en carbono - LEDS urbanas: el Proyecto busca apoyar la transición hacia un desarrollo urbano bajo en carbono en ciudades de países con economías emergentes. Más información: Sitio web: http://sams.iclei.org Facebook: @icleiamericadosul Twitter: @ICLEI_SAMS

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MERCOCIUDADES ¿Por qué es un actor clave? Esta red de ciudades está inspirada en la integración regional, tiene como objetivo mejorar la calidad de vida en las ciudades, con foco en las agendas nacionales, regionales y globales, generar políticas conjuntas entre ciudades, y estimular el intercambio de experiencias articulando ciudades integradas, inclusivas y participativas. Trayectoria: La Red Mercociudades fue fundada en 1995 como resultado del consenso político de Alcaldes y Prefeitos de municipios del Mercosur. Mercociudades surge de la necesidad de debatir cuestiones subnacionales en el Mercosur. Aunque se trata de un espacio precursor y que con el tiempo viene conquistando más integrantes y legitimidad, no podemos olvidar que la red no es parte integrante del Mercosur. En su acta fundacional, destaca la importancia de las ciudades como espacio de integración y el impacto en la identidad y la integración regional para garantizar el desarrollo de las ciudades en América del Sur. Actualmente, la Red Mercociudades está formada por 359 ciudades miembro, localizadas en 10 países del continente (Argentina, Brasil, Paraguay, Uruguay, Venezuela, Chile, Bolivia, Ecuador, Perú y Colombia), dónde viven 120 millones de personas. Es importante decir que con base en esfuerzos conjuntos, la red trabaja con un gran número de colaboradores estratégicos, tales como redes de gobiernos locales, organizaciones regionales y órganos gubernamentales. La Red se organiza a través de grupos de trabajo temáticos en diversas áreas, tales como: medio ambiente y desarrollo sostenible; autonomía, gestión y participación; ciencia, tecnología y entrenamiento; comunicación; cooperación internacional; cultura; deporte; desarrollo económico local; economía social solidaria; promoción de negocios; desarrollo social y urbano; derechos humanos; deficiencia e inclusión; educación; género; integración fronteriza; juventud; planificación estratégica y áreas metropolitanas; seguridad ciudadana; turismo.

Proyectos destacados: • • • • •

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MERCOCIUDADES – Cooperación Sur Sur; Observatorio de Cooperación Ciudad – Universidad; Buenas Prácticas para alcanzar los ODS; Laboratorio de Políticas Locales; IN: Innovación y Cohesión Social; Estado+Derechos

Actores clave para el desarrollo de la Paradiplomacia en Brasil

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Actores clave para el desarrollo de la Paradiplomacia en Brasil

Programa de las Naciones Unidas para los Asentamientos Humanos (ONU-Habitat) ¿Por qué es un actor clave? El Programa de las Naciones Unidas para los Asentamientos Humanos (ONU-Habitat) participa activamente de las agendas globales, como la Agenda 2030 para el Desarrollo Sustentable, estructurada en 17 Objetivos de Desarrollo Sustentable (ODS), siendo responsable principalmente de los ODS 11, que busca “convertir las ciudades y los asentamientos humanos en lugares inclusivos, seguros, resilientes y sustentables”. Es también central para el trabajo de la agencia de la Nueva Agenda Urbana, adoptada en 2016, durante la 3a Conferencia de las Naciones Unidas sobre Habitación y Desarrollo Urbano Sostenible (HABITAT III), documento que define los padrones globales para el alcance del desarrollo urbano sostenible para repensar la forma de cómo construimos, generamos y vivimos en las ciudades. Con la agencia de cooperación técnica del Sistema ONU, trabaja con todos los temas relacionados a la vida en las ciudades y con diversos actores, como los gobiernos (federal, estatal y municipal), universidades, ONGs y demás instituciones del tercer sector y el sector privado. Es una agencia de la ONU más próximas a las ciudades y a la temática urbana, posibilitando la territorialización de la agenda internacional de desarrollo, buenas prácticas, intercambios de proyectos y, además, crea redes con ciudades y demás stakeholders internacionales, muchas veces actuando como un puente entre los gobiernos locales y el escenario internacional. Trayectoria: ONU-Habitat se estableción en 1978 como resultado de la Conferencia de las Naciones Unidas sobre Asentamientos Humanos (Habitat I). Con sede en Nairobi, es la agencia de las Naciones Unidas que actúa a favor del desarrollo urbano, social, económico y ambiental sustentable y busca promover la vivienda adecuada para todas y todos. La agencia está presente en Brasil hace más de 20 años, actuando en proyectos relacionados a diversos temas urbanos en ciudades de todo el país. Su sede en Brasil está localizada en Río de Janeiro, donde también funciona la Secretaría Regional para América Latina y el Caribe. Actualmente, tiene secretarías locales en Río de Janeiro, Maceió, Maricá y Recife. Proyectos destacados: • Cooperaciones técnicas con gobiernos locales en Brasil: actualmente con Río de Janeiro, Maricá, Alagoas, Pernambuco y Teresina. • Circuito Urbano: iniciativa creada en 2018 para promover el debate sobre los temas de Octubre Urbano en Brasil.

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Actores clave para el desarrollo de la Paradiplomacia en Brasil

Más información: Website: https://unhabitat.org/brazil Facebook: https://www.facebook.com/ONUHABITATBR/ Twitter: https://twitter.com/onuhabitatbr Instagram: https://www.instagram.com/onuhabitatbrasil/

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Actores clave para el desarrollo de la Paradiplomacia en Brasil

PROGRAMA URB-AL ¿Por qué es un actor clave? El Programa de Cooperación Horizontal Descentralizada de la Comisión Europea está dirigido a ciudades y regiones de la Unión Europea y América Latina, a través del intercambio de experiencias sobre políticas urbanas. El programa es importante porque sus actividades fueron propuestas, implementadas y gestionadas por los propios participantes brasileños. Trayectoria: El Programa URB-AL fue creado en 1995 y se desarrolló en tres etapas. Durante las dos primeras (1996-2000 y 2001-2006), su objetivo fue desarrollar vínculos directos entre las comunidades locales europeas y latinoamericanas a través de la promoción, adquisición y aplicación de buenas prácticas en materia de políticas urbanas y locales. En la tercera etapa (2009-2013), se apoyaron los procesos y políticas de generación de cohesión social en ciudades y entidades territoriales de nivel intermedio. La tercera fase contó con la participación de alrededor de 160 actores no estatales euro-latinoamericanos y 20 proyectos de cooperación. Principales proyectos: • En el caso de Brasil, entre los principales proyectos realizados se encuentran: Políticas locales para la prevención de la violencia en las periferias urbanas, coordinado por Pernambuco y “Línea Internacional. Unión de Dos Pueblos”, coordinado por Ponta Porã, que consistió en la recalificación del espacio limítrofe común. • Creación de la Oficina de Cooperación y Orientación (OCO), dirigida por Barcelona, con la misión de apoyar la ejecución del programa, brindando asistencia técnica y apoyo a los distintos proyectos que contribuyeron a su implementación. Más información: Informe final: https://www.observ-ocd.org/sites/observ-ocd.org/files/2018-04/informe-final-alcances-y-aprendizajes-del-programa-urb-al-iii.pdf Página web de la OCD: https://www.observ-ocd.org/es

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Actores clave para el desarrollo de la Paradiplomacia en Brasil

Programa Internacional de Cooperación Urbana para América Latina y el Caribe (LAC) Por que é um ator chave? IUC-LAC é um ator-chave da paradiplomacia no Brasil. É um programa de cooperação internacional baseado em Brasília. Trabalha com um escritório gerencial através do qual são conectadas cidades e regiões da ALC e Europa, através das diferentes ferramentas ofertadas pelo programa. Trajetória: IUC têm o objetivo de habilitar cidades em diferentes regiões do mundo com o fim de conectá-las e incentivá-las a compartilhar soluções para problemas comuns de desenvolvimento sustentável. O programa é financiado pela União Europeia, e visa ofertar suporte às cidades participantes para atingir objetivos políticos locais e vinculados a acordos internacionais sobre desenvolvimento urbano e mudanças climáticas, como a Agenda Urbana, os Objetivos de Desenvolvimento Sustentável e o Acordo de Paris.Já o IUC-LAC é a vertente mais ampla do programa em nível mundial, desenvolvido na região América Latina e Caribe. IUC-LAC desenvolve atividades de capacitação, visitas técnicas, oficinas e eventos sobre desenvolvimento urbano sustentável, adaptação e mitigação às mudanças climáticas e inovação para o desenvolvimento local e regional Principais projetos: Cooperação entre cidades em desenvolvimento urbano sustentável. Ação subnacional sob a iniciativa do Pacto Global de Prefeitos. Cooperação inter-regional em inovação pelo desenvolvimento local e regional. Mais informações: Webisite::http://iuc-la.eu/pt-br/sobre/ Facebook: https://www.facebook.com/iuclac/ Twitter: https://twitter.com/iuc_lac Linkedin: https://www.linkedin.com/company/pacto-de-alcaldes/ Instagram: https://www.instagram.com/iuclac/

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Nota ICLEI

PHARE E ICLEI SE UNEN PARA FORTALECER LA SUSTENTABILIDAD Y LA GOBERNANZA INTERNACIONAL

Luz Amparo Medina Directora Distrital de Relaciones Internacionales de la Alcaldía Mayor de Bogotá, Colombia.

Rodrigo Perpetuo Secretario Ejecutivo de ICLEI América del Sur

l planeta necesita acciones concretas y, con ellas, grandes esfuerzos colectivos que lo pongan en el camino de un futuro más sostenible. Es por esta razón que, desde ICLEI - Gobiernos Locales por la Sustentabilidad, quisimos establecer una alianza fuerte y duradera con PHARE - Territorios Globales, con el fin de potenciar distintas estrategias de gobiernos locales para que transiten sus caminos hacia la internacionalización. Esto tiene el fin de que se incremente la ambición en las políticas de sostenibilidad de los gobiernos y que así tengan una mejor relación con el medio ambiente, en armonía con el progreso de las ciudades. Nos ubicamos, entonces, en un estadio de realización de planes de acción enmarcados en las relaciones que trascienden fronteras locales, regionales y nacionales, y que tienen un alcance mucho mayor al que puede llegar a tener

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Felipe Llamas Presidente de PHARE Territorios Globales

una acción que se queda solo en el ámbito local. Sabemos que PHARE hace un fuerte trabajo que involucra un asesoramiento constante y riguroso a sus socios que, sumado con el trabajo que hacemos desde ICLEI, ya está produciendo un gran impulso para los gobiernos locales en temas de gobernanza y sustentabilidad. A nivel mundial, las ciudades son las responsables de alrededor del 75 por ciento de las emisiones de carbono, además de estar detrás de cerca de dos tercios del consumo global de recursos y energía. Por ello, las ciudades y las regiones tienen un papel fundamental en la implementación de medidas de mitigación del cambio climático y promoción del desarrollo sustentable. Es aquí donde ICLEI juega un papel estratégico de gran importancia para integrar el trabajo de los distintos sectores enunciados con el fin de enfocarlo hacia propósitos comunes

Nota ICLEI

que afecten de manera positiva el desarrollo urbano sustentable. En este sentido, la colaboración con PHARE resulta estratégica para favorecer estos objetivos. ICLEI, como una red global de gobiernos locales, que fortalece sus acciones en temas de preservación y restauración del medio ambiente, junto con PHARE, que impulsa la internacionalización de los gobiernos locales, tienen un gran potencial para trascender fronteras tanto físicas como de leyes y jurisdicciones. Actualmente ICLEI se encuentra en la actualidad activo en más de 125 países para influir en las políticas ambientales de los gobiernos locales en aras de perseguir un desarrollo mucho más sostenible y que, una vez más, nos lleve a tener una relación mucho más armónica con nuestro planeta. PHARE, por otro lado, promueve la internacionalización de los gobiernos locales y regionales como herramienta para favorecer su desarrollo e impulsar su participación en las agendas globales. Esta alianza ya comenzó a producir sus primeros frutos: tal es el caso con la ciudad de Bogotá, en Colombia, donde ya comenzamos una primera etapa de trabajo, enfocada principalmente en la gobernanza. ICLEI y PHARE, con el acompañamiento y el liderazgo de la directora distrital de Relaciones Internacionales de Bogotá, realizaron un taller para sensibilizar a representantes de diferentes sectores de la ciudad sobre la importancia de la internacionalización de la ciudad, además de identificar las mejores oportunidades que se tienen desde el contexto local para llevar a cabo este proceso. Este espacio puso en valor la necesidad de involucrar a los diferentes actores del territorio, tales como sector público, privado, academia y sociedad civil, entre otros, para fortalecer la gobernanza colaborativa en la acción internacional de la ciudad para que ésta sea coherente con la realidad local y se traduzca en mejoras a la calidad de vida de sus ciudadanos y ciudadanas.

Aquí podemos resaltar algo muy importante, que es que la cooperación internacional tiene el potencial de incentivar el uso de tecnología sostenible en las ciudades. Además, el involucramiento de actores internacionales conlleva el compartir buenas prácticas y experiencias, buscando oportunidades para incrementar la eficiencia en la gestión urbana y territorial y la búsqueda de soluciones para cuidar y preservar el medio ambiente. Aunque pueda llegar a sonar como una paradoja, en realidad la internacionalización de una ciudad produce oportunidades a las que quizá no se habría podido tener acceso de no ser por la vinculación con actores en el escenario internacional. Esta vinculación permite construir nuevas concepciones de ciudades a través del intercambio de experiencias y focalizar los esfuerzos para hacerlas realidad, orientándose hacia los sectores prioritarios, agilizando procesos e incluso eliminando parte de la burocracia para avanzar en acciones mucho más directas y concretas. Es cierto que el planeta está atravesando por momentos de alta complejidad, pero esto no significa que los actores locales deban quedarse callados y no levantar sus voces: por el contrario, es el tiempo oportuno y decisivo para la acción por el planeta, y esta acción siempre será multiplicada si se elabora de manera conjunta. Esta es la apuesta por la que ICLEI y PHARE trabajarán. Comprender este panorama desde diferentes visiones locales, permite refrendar la necesidad de asumir estos temas como prioritarios. Por ello, reunimos las voces de tres personas expertas en sostenibilidad, relaciones internacionales y gobernanza: Luz Amparo Medina, directora distrital de Relaciones Internacionales de la Alcaldía Mayor de Bogotá; Rodrigo Perpétuo, secretario ejecutivo de ICLEI América del Sur y Felipe Llamas, presidente de PHARE - Territorios globales:

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Nota ICLEI

ICLEI: ¿POR QUÉ ES IMPORTANTE HOY EN DÍA LA INTERNACIONALIZACIÓN DE LAS CIUDADES EN LAS AGENDAS DE SOSTENIBILIDAD? Luz Amparo Medina: La internacionalización de las ciudades en la agenda de sostenibilidad es importante porque el medio ambiente y el cambio climático son problemas que compartimos en nuestro planeta, como humanidad. Así este sea un problema global, la unidad de acción más concreta en términos de recursos técnicos, políticos y financieros es la ciudad. Esto quiere decir que, no solamente se reflejan en las ciudades los retos de sostenibilidad, sino que también se tienen las herramientas para superarlos. Para poder avanzar y superar estos desafíos globales, necesitamos de vehículos que nos permitan articular la acción colectiva desde los distintos ángulos de incidencia en esas agendas. Por esta razón, los grandes desafíos que tenemos como humanidad los tenemos que enfrentar desde las grandes agendas globales como los ODS, el Acuerdo de París y la Nueva Agenda Urbana, entre otras. En esta medida, la acción colectiva de las ciudades reviste de la mayor importancia. Generar una acción ordenada y coherente desde las estrategias de internacionalización de ciudades va a potenciar los impactos en un momento en que los retos de sostenibilidad y acción ambiental son imperativos para la humanidad. Rodrigo Perpétuo: Hay dos inflexiones importantes en el sistema internacional contemporáneo. La primera es la centralidad sin precedentes que la sustentabilidad ocupa en la agenda internacional. Acuerdos como el de París, enfocado en la cuestión climática; como los Objetivos de Desarrollo Sostenible - ODS; las Me-

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tas de Aichi por la Biodiversidad; y la Nueva Agenda Urbana, entre otros, todos firmados en la última década, materializan ese proceso. La segunda es el reconocimiento a las autoridades locales como protagonistas para el éxito de la implementación de dichos acuerdos. Por lo tanto, vivenciamos un momento donde las ciudades necesitan comprender cada vez más las dinámicas internacionales, y hacer uso de la diplomacia para aprovechar las oportunidades y adecuar sus estrategias, políticas de desarrollo y normas de regulación urbana. Felipe Llamas: En un mundo marcado por la emergencia climática —más allá del contexto de la pandemia producida por el COVID-19— podemos considerar a las autoridades locales y las ciudades como los nuevos actores emergentes del sistema internacional. La denominada diplomacia municipal, o acción internacional de las ciudades, viene demostrando un gran dinamismo, convirtiéndose en protagonistas de una solidaridad —expresada en forma de transferencia de soluciones y conocimiento— de los desafíos de las agendas globales y locales de sostenibilidad. Este activismo está siendo, a la vez, fundamental para el surgimiento de nuevos liderazgos, que serán claves para descifrar la salida del escenario de complejidad en el que nos encontramos. Las autoridades que gobiernan algunas de las principales ciudades del mundo han apostado por las relaciones internacionales como eje articulador de sus esfuerzos por definir soluciones efectivas a los desafíos globales. Trabajar en red en el marco internacional y compartir soluciones viene siendo clave para abordar cuestiones tan relevantes como la movilidad, la lucha por el cambio climático y la calidad del aire, la gestión del espacio público, la atracción de talento y el mejoramiento de la educación o la atención a los sectores de la sociedad más desfavorecidos y vulnerables. En definitiva, la ciudad y el territorio se vuelven hoy la materia prima del nuevo tejido con

Nota ICLEI

el que se reconstruirá el futuro y, cada vez más, será imposible concebir un territorio aislado, incomunicado o impermeable a lo que pase en el resto del mundo.

neiro, Belo Horizonte, Cuenca, son ejemplos de manejo de áreas internacionales fuertes, con capacidad de incidencia transversal en las políticas de la municipalidad y de articulación efectiva en pro del desarrollo local.

I: ¿QUÉ GANAN LAS CIUDADES AL CONSTRUIR Y FORTALECER SUS RELACIONES INTERNACIONALES?

También la participación en las redes de ciudades, como ICLEI, y en proyectos de cooperación internacional, las hacen ganar en calidad y constancia, aumentando sus posibilidades de intercambio de experiencias, conocimiento, captación de recursos y atracción de eventos e inversiones para su territorio.

LAM: Al tener estrategias de internacionalización ordenadas y coherentes se mejora la posibilidad de las ciudades de movilizar recursos técnicos, políticos y financieros que fortalezcan sus propias políticas públicas, prioridades e instrumentos para poder materializarlas y llevarlas a cabo exitosamente. Permite también, tener una hoja de ruta más clara para articular esfuerzos no solo de la administración pública sino también de otros actores como el sector privado, la sociedad civil y la academia, alrededor de lo que justamente el contexto global ofrece como oportunidades para las ciudades.

FL: Todas las ciudades aspiran a mejorar las condiciones de vida de sus poblaciones abordando las desigualdades, los déficits de desarrollo a largo plazo y tratando de salvaguardar la cohesión social y la convivencia de sus territorios. La ciudad y su territorio, en su continua evolución, debe reinventarse a sí misma, desbordando su creatividad y superando a su vez las debilidades, sociales y urbanas.

Asimismo, permite una inserción más efectiva de la ciudad logrando un posicionamiento estratégico en el contexto internacional. Justamente, una internacionalización estratégica permite avanzar de manera más efectiva en las contribuciones que tenemos que hacer las ciudades en el abordaje de los problemas globales. RP: Tener una política de relaciones internacionales y un equipo dedicado al tema significa desarrollar una capacidad de respuesta e interacción con distintos actores que suelen ser muy estratégicos para la ciudad. Darle una mirada estratégica con una perspectiva de mediano y largo plazo, por cierto, permite optimizar aún más ese potencial. Ese debe ser un proceso incremental y continuo. Ciudades como Bogotá, Medellín, São Paulo, Rio de Ja-

Es ahí donde la acción internacional de las ciudades (profesionalizada y participativa) es fundamental para cualquier ciudad y territorio en estos momentos. El encuentro, la solidaridad y la cooperación siguen siendo la principal vía para reconstruir el futuro de la sociedad. Hoy día es evidente la necesidad de interactuar a nivel internacional, estar conectado al mundo, trabajando y cooperando en red. Desarrollo local no es “localismo”. Uno de los instrumentos más potentes para hacer que esa transformación ocurra de forma positiva es la cooperación. Desde hace décadas, la cooperación entre ciudades y territorios venía demostrando que juntas, unidas, las sociedades somos realmente capaces de enfrentar amenazas y encontrar respuestas a problemas a partir del intercambio de experiencias y conocimiento. La cooperación ha sido sin duda uno de los elementos más valiosos de nuestra humanidad para alcanzar el progreso junto al espíritu de colaboración,

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Nota ICLEI

sabiduría, creatividad y generosidad, potenciando sinergias entre cientos de millones de personas. Por tanto, una ciudad, por muy importante y poderosa que sea, no puede renunciar a lograr los niveles de igualdad y justicia que garanticen un equilibrado y disfrute de la ciudad, sin estar interactuando y colaborando con otros territorios del mundo. Vivimos momentos de transición a nivel planetario y tenemos la oportunidad de redefinir modelos de vida que van más allá de lo productivo. Repensar la ciudad situando en el centro la emergencia social y la obligada transición ecológica, es a la vez un desafío y una oportunidad para las ciudades, y su acción internacional es clave para conseguir estos objetivos.

I: ¿CÓMO ESTAS ACTIVIDADES TERMINAN BENEFICIANDO A LA CIUDADANÍA? LAM: El impacto de las estrategias de internacionalización de las ciudades en la ciudadanía es importantísimo. La internacionalización de las ciudades debe abogar, sobre todo, por fortalecer las políticas públicas que por su concepción deben satisfacer los intereses colectivos de la ciudadanía. Al hacer una acción internacional fuerte, en el marco de las grandes agendas globales, las ciudades reafirman su compromiso con los derechos humanos, la inclusión y la equidad y quienes se benefician directamente de ello son precisamente los ciudadanos. Por otro lado, en la coyuntura actual resulta fundamental avanzar en la consolidación de una ciudadanía global en todas las ciudades del mundo. Los individuos deben entender que sus acciones tienen un impacto global. Por ejemplo, cada persona tiene un rol protagónico que jugar en la lucha contra el cambio climático, transformando sus hábitos de consumo, de

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producción, la manera en que interactuamos los unos con los otros, hacia esquemas mucho más sostenibles. Esta ciudadanía global debe entender que somos parte de algo mucho más grande como humanidad. Si algo refleja esa interdependencia de manera clara y concreta es el trabajo que se realiza en torno a la sostenibilidad y cambio climático. Por ello, en las estrategias de internacionalización de las ciudades se le debe dar a los ciudadanos una dimensión de una ciudadanía global con derechos y obligaciones. Su rol en la consecución de las grandes agendas globales de desarrollo es gigante como ciudadanos con conciencia ambiental y sostenible. RP: Para darle legitimidad y permanencia a una política pública, hay que involucrar a la sociedad local tanto en la etapa de formulación como en la etapa de implementación y de monitoreo de la misma. Por eso, tener una instancia de gobernanza con las organizaciones sociales, universidades y entidades del sector privado es fundamental para el proceso calificado de internacionalización de ciudades. Por otra parte, cada vez que una ciudad logra éxito en participar de un proyecto de cooperación internacional, o en captar recursos financieros, o en establecer intercambios de conocimiento, sus políticas públicas tienden a mejorar, y con eso benefician a toda la ciudadanía de manera general. FL: Ya se ha dicho que el objetivo de la acción internacional de las ciudades no es otro que mejorar las condiciones de vida de sus poblaciones. Y en este momento es fundamental no perder la senda de la transición ecológica iniciada por las ciudades. Sin embargo, abordar la complejidad de dichos desafíos de manera aislada no es una opción viable. Incorporar la dimensión internacional a la gestión local a través de la coherencia de políticas

Nota ICLEI

es una manera de mitigar los efectos de la crisis en los territorios y, por tanto, en beneficio de sus ciudadanías. Porque esta acción internacional permite a las autoridades locales acelerar y legitimar la toma de decisiones, incorporar saberes de otros y favorecer la inteligencia colectiva; aumentando la eficiencia y ajustando las políticas públicas y los servicios públicos a directrices globales y agendas internacionales. Plataformas como ICLEI, la Red de Ciudades Resilientes o la red de ciudades por el cambio climático C40, que reúnen a ciudades con organizaciones internacionales, fundaciones filantrópicas, empresas, organizaciones de la sociedad civil o universidades y centros de investigación, están mostrando una eficacia relevante poniendo soluciones e innovaciones al alcance de las autoridades locales. La propuesta trata, por tanto, en luchar contra las desigualdades sociales, abordando la digitalización y el uso de tecnologías en las ciudades, mejorando la convivencia urbana, apostando por la resiliencia y la transición ecológica, entre tantos otros temas y posibilidades de la acción internacional desde lo local, y cuando cooperamos, somos capaces de dar lo mejor de nuestra humanidad compartida. Por lo tanto, tejer alianzas entre ciudades y territorios y avanzar en una lógica colaborativa y de cooperación con otros actores transnacionales, gubernamentales y la sociedad civil, es la clave, desde una acción internacional que implique al conjunto de actores de la ciudad y al servicio de mejorar las condiciones de vida en la ciudad y sus poblaciones.

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Nota Metodológica

NOTA METODOLÓGICA

l número siete de TIP fue dedicada a la comprensión de los antecedentes, de las prácticas, experiencias, y perspectivas teórico-metodológicas de la paradiplomacia en Brasil. Con el tema: “Paradiplomacia brasileña: Teoría y Práctica” fue lanzada la convocatoria el 26 de septiembre de 2020 permaneciendo abierta hasta el 07 de diciembre. Las 25 propuestas de trabajo recibidas para la presente edición pasaron por riguroso y criterioso análisis, en un proceso que culminó con la selección de los doce artículos que aquí publicamos. Para llegar a este resultado, el proceso de evaluación se presentó en diferentes instancias: 1. En la primera, el comité ejecutivo de la revista se reunió para analizar y clasificar las propuestas recibidas, mientras que el Equipo de Trabajo de TIP participó de este proceso analizando y seleccionando las mejores propuestas. De esta labor colectiva resultaron doce propuestas clasificadas para la segunda etapa de revisión. 2. En la segunda instancia de evaluación, los autores de las propuestas seleccionadas debieron enviar sus artículos completos, en conformidad con las normas editoriales de la revista. Para su análisis se recurrió a pares ciegos, compuestos por un miembro del consejo asesor –a saber, un experto en el tema – y un miembro del Equipo de Trabajo de TIP.

3. La última etapa de evaluación se refiere al recibimiento de los trabajos completos que incorporaron la retroalimentación de la etapa anterior. Así, por medio de la presente nota, presentamos la complejidad y la rigurosidad acudidas para seleccionar a los artículos publicados en la presente edición. Las evaluaciones llevaron en consideración: a) criterios editoriales de la Revista TIP; b) consideraciones gramaticales; c) comentarios y/o sugerencias del contenido. Los miembros del consejo asesor enviaron sus evaluaciones y los miembros del Equipo de Trabajo de TIP debieron elaborar con base a ello, y a sus consideraciones, retroalimentaciones para cada artículo, exponiendo criterios y sugerencias a los autores. Aún en esta fase, el editor de TIP evaluó cada artículo y cada retroalimentación para llegar a la aceptación de once trabajos, entre los cuales uno estuvo condicionado para su publicación. Fue un trabajo colaborativo, muy interesante tanto para el Equipo de TIP como al Consejo Asesor desde el punto de vista metodológico. Y es en este momento queremos agradecer al Consejo Asesor y a los expertos brasileños1 por su evaluación, selección y lectura de los documentos, a las y los jóvenes voluntarios2 de TIP que sin su ayuda este número no hubiera llegado a ser tan rico, así como a las y los traductores de los artículos, fichas, notas del director y el editor.

1 Liliana Froio; Rayne Ferretti; Cairo Junqueira; Regina Laisner; Suellen Péres de Oliveira; Soraya Pessino; Gilberto Rodrigues. 2 Geovana Gabriela Bardesio Viera; Daphne Costa Besen; Fermín Gallegos de León; Adriana Huerta Núñez; Pablo Daniel Navarro Rosas; José Martín Sánchez Vicente; Henry Josué Servellón Santos.

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TIP: “Trabajos de Investigación en Paradiplomacia”. ISSN: 1853-9939. Año 10. Número 1, Julio 2021. “La Paradiplomacia en Brasil” www.paradiplomacia.org

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