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Ana Bravo
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por Ana Bravo
Ana Bravo
ABSTRACT
This article proposes an analysis of Montevideo’s international action from its beginning to today, using the historical-analytical approach. Then, I will analyze this project taking into account the “Twelve ideas for the estrategic, participative and sustainable international action” proposal, which was drafted by a specialist network that focuses on local government international action. This will allow me to reach a conclusion which is going to be written at the end of the paper.
KEY WORDS: International Action, Montevideo, Cooperation, Subnational Governments, Paradiplomacy.
RESUMO
O presente artigo é uma análise da ação internacional de Montevideo, desde o inicio até a data atual, usando a abordagem histórica analítica. Então, I vou analisar esse projeto considerado as “Doze ideias para a ação estratégica, participativa e sustentável internacional” proposta, que foi desenhada pela rede do especialista que tem foco nos governos locais e na ação internacional. Isso permitirá que eu possa alcançar a conclusão que vai ser escrita no final do artigo.
PALAVRAS-CHAVE: ação internacional - Montevideo - Cooperação - Governos Subnacionais - Paradiplomacia.
Ana Bravo
RESUMEN
El presente artículo propone un análisis de la acción internacional de Montevideo a través de un recorrido general desde sus comienzos hasta la actualidad, aplicando un enfoque teórico desde una perspectiva histórica-analítica. Posteriormente analizaré este trayecto en base al ideal de las “Doce ideas para la acción internacional estratégica, participativa y sostenible” originada por una red especialista en acción internacional de gobiernos locales, ejercicio que a su vez, me permitirá arribar a conclusiones que serán expuestas al final del documento.
PALABRAS CLAVE: Acción internacional, Montevideo, cooperación, gobiernos subnacionales, paradiplomacia
INTRODUCCIÓN
De todos los acontecimientos influyentes en la historia de las relaciones internacionales, la llegada de la globalización es tal vez la más determinante en tanto define el inicio de una nueva etapa caracterizada por la limitación del rol del Estado-Nación como único actor en la esfera mundial. Las relaciones internacionales dejan de ser materia exclusiva del Estado para dar lugar al surgimiento de otros actores, y entre ellos, aparece la figura de los gobiernos subnacionales como representante válido del accionar internacional a nivel local. Con el transcurso del tiempo, se tornó cada vez más innegable el hecho de que las acciones y decisiones tomadas a nivel mundial e internacional afectan a las ciudades y a sus habitantes en el día a día, lo que llevó al establecimiento de diferentes formas de acción internacional con el fin de hacer frente a sus desafíos de forma más directa y poder alzar su voz en el escenario mundial. De igual manera, llevar a cabo estas acciones les permite a las ciudades establecer en la agenda local asuntos clave de carácter internacional.
La globalización conduce a que los gobiernos subnacionales no puedan cumplir con sus responsabilidades constitucionales en materia de educación, saneamiento, desarrollo económico, transporte, medio ambiente y otras áreas, sin interactuar con el mundo (Arenas, 2018). Así, la acción internacional de los gobiernos subnacionales es también parte de las políticas públicas ligadas estrechamente a otros procesos de gran importancia como: la administración pública, las relaciones internacionales, la ciencia política, la economía, el urbanismo, o la cooperación internacional (Díaz, 2015). América Latina no fue ajena a esta transformación, en la que los procesos de integración y descentralización se adicionaron con gran peso dando fuerza a estas nuevas relaciones siendo Montevideo particularmente un claro ejemplo de transformación en este sentido.
Dada la importancia que representa el surgimiento de la acción internacional en los gobiernos subnacionales, y, con especial énfasis en Montevideo, este artículo parte de una descripción histórica desde los comienzos de la ciudad. Esto nos permitirá encontrar características que posteriormente influirán en las acciones internacionales que se llevarán a cabo durante los distintos mandatos a nivel institucional.
También detallaré el trabajo de Montevideo en su accionar internacional con relación a la Agenda 2030 para el desarrollo sostenible y cómo está desempeñado su labor en el contexto actual de pandemia COVID-19.
Posteriormente, realizaré un ejercicio de análisis aplicando la evolución del accionar internacional de Montevideo bajo las “Doce ideas fuerza para la internacionalización estratégica, participativa y sostenible” desarrollada por la Alianza Eurolatinoamericana de Cooperación entre Ciudades (AL-LAs) lo que nos permitirá propinar una conclusión con evaluación general sobre cómo se ha desempeñado la ciudad respecto a la acción internacional.
MARCO TEÓRICO
1.1 Base teórica: perspectiva internacional y de desarrollo local
El estudio de los gobiernos subnacionales como actores locales desarrolló nuevos conceptos relativos a su accionar encauzados desde dos perspectivas: una vinculada a las relaciones internacionales, y otra, enfocada desde el desarrollo local.
La primera desafía la corriente del realismo de Hans J. Morgenthau -una de las principales figuras de las relaciones internacionales en el SXX- que tenía como pilares tres supuestos: el primero y esencial que los Estados son los actores dominantes en la política mundial. La idea fue rechazada por los cientistas políticos Joseph Nye y Robert Keohane, quienes parten del concepto de un mundo donde otros actores, además del Estado, participan de la política internacional, estableciendo así su teoría de la “interdependencia compleja”.
Esta teoría comprende canales que pueden resumirse como relaciones interestatales transgubernamentales y transnacionales. Las relaciones interestatales son los canales normales supuestos por los realistas. “Las relaciones transgubernamentales aparecen cuando se flexibiliza el supuesto realista de que los Estados actúan coherentemente como unidades; las relaciones transnacionales surgen cuando se flexibiliza el supuesto de que los Estados son las únicas unidades” (Nye y Keohane, 1977).
Por otra parte, los cambios que se desarrollan desde el siglo pasado en el plano económico, político, social y principalmente, en el científico-tecnológico, “elevaron la importancia de los asuntos transnacionales y facultaron a diferentes actores para tener un papel más amplio en la política mundial” (2003, p. 2). Este contexto favorable permite a estos nuevos actores, entre los que se encuentran los gobiernos subnacionales, a participar en diferentes clases de acciones internacionales a pesar de no ser reconocidos plenamente como sujetos de Derecho Internacional.
La perspectiva del desarrollo local hace referencia a cómo lo global impacta sobre la vida de las entidades subnacionales; es inminente la influencia de la globalización en el contexto local. Esto no supone que atente contra el desarrollo local, sino que el desafío consiste, justamente, en visualizar la globalización como una oportunidad para establecer una relación de articulación global-local que permita el fortalecimiento y desarrollo de los gobiernos subnacionales a través de acciones internacionales.
Tanto el enfoque desde las relaciones internacionales como desde el desarrollo local han intentado colocar al gobierno subnacional como participante en la esfera internacional. Por un lado, con el aporte de la teoría de la interdependencia compleja, reconociendo el surgimiento de diversos actores. Y por otro desde el desarrollo local, analizando cómo los fenómenos globales inciden en el ámbito local y por tanto las acciones internacionales de los gobiernos subnacionales se tornan condicionales para su desarrollo.
1.2 Conceptos clave: “paradiplomacia” como eje central
Como consecuencia de los enfoques analizados, principalmente el referido a las relaciones internacionales, surgieron nuevos conceptos, entre los que se destaca el de paradiplomacia. Panayotis Soldatos e Ivo Duchacek fueron los primeros académicos en estudiar y acuñar un término al fenómeno.
Panayotis Soldatos en su libro “An Explanatory Framework for the Study of Federated States as Foreign-Policy Actors”(1990), determina la paradiplomacia como una “acción de continuación directa, y de grados variables de las actividades internacionales desde el gobierno subestatal”.
Ivo Duchacek considera positivo la disposición del prefijo “para” el cual expresa adecuadamente lo que está involucrado, esto es políticas internacionales sub estatales paralelas, coordinadas, o complementarias al gobierno central pero que también pueden diferir con las políticas y normas internacionales del país.
Si bien este es el concepto mayormente aceptado dentro del área de estas nuevas relaciones internacionales, existen otros enfoques que denominan a la acción internacional términos como “nueva diplomacia regional”, “protodiplomacia” y “paradiplomacia identitaria”. El primero concepto fue desarrollado por el cientista político Michael Keating en el contexto europeo para referirse a la actividad internacional de diferentes regiones motivada por procesos, tanto políticos (conformación de bloques supranacionales), como económicos (regionalización de la producción) y culturales (cuestiones idiomáticas).
La protodiplomacia y paradiplomacia identitaria son conceptos asignados por el canadiense Stephane Pakin. El primero tiene que ver con las estrategias internacionales de gobiernos subnacionales para promover su reconocimiento diplomático como camino para preparar su establecimiento como país soberano. Su definición hace referencia a una fase transicional, por ejemplo, si pensamos en el caso de la estrategia gubernamental de Cataluña en 2017. Finalmente, la paradiplomacia identitaria representa las políticas internacionales de aquellos que buscan formar una nación minoritaria dentro de un estado plurinacional, como Quebec, Escocia o Cataluña, pero sin el interés de buscar la independencia.
relación a las actividades internacionales desarrolladas por las unidades subnacionales, por lo cual lo adoptaremos como concepto en el siguiente artículo, considerado, en palabras de Fronzaglia (2005) como “el conjunto de actividades desarrolladas por las unidades subnacionales - de manera aislada o conjunta- acorde a su grado de autonomía y que apuntan su inserción internacional pudiendo ser complementarias, paralelas o conflictivas con la diplomacia conducida por el gobierno central”.
Podemos decir entonces que existe común acuerdo de que el término se asocia a las relaciones internacionales ejercida por los gobiernos subnacionales, donde según Zidane Zeraoui (2016) el alcance de la actividad internacional de los gobiernos intermedios dependerá de su propia voluntad y de su capacidad de negociar con el poder central. Puesto que, en general, los gobiernos locales no tienen competencias para tomar determinadas decisiones.
En suma, en base a estos enfoques teóricos y a la conceptualización sobre el accionar de los actores subnacionales, se procederá a recorrer los antecedentes específicos respecto al estudio de la acción internacional de Montevideo.
1.3 Antecedentes
Como puede deducirse de los apartados anteriores, la mayor parte de las investigaciones sobre la paradiplomacia de las entidades subnacionales se concentran en contextos europeos y norteamericanos. En Latinoamérica, en tanto, se refiere principalmente al análisis de los procesos de vinculación regional o fronteriza de gobiernos de las ciudades capitales, provincias/estados e incluso de gobiernos regionales, de un país en particular.
En el caso uruguayo no son muchos los estudios que pueden encontrarse en torno a esta temática, los existentes se caracterizan principalmente por ser realizados por académicos vinculados al ámbito de las ciencias políticas y relaciones internacionales. Podemos destacar en este aspecto los trabajos de académicos investigadores como A. Garcé (2007), A.Cardarello (2006), y D. Ferraro (2011), así como publicaciones propias de la división de Relaciones Internacionales y Cooperación de la Intendencia de Montevideo como “Montevideo Internacional” y “Montevideo global: 30 años de acción internacional”.
ORIGEN DE LA ACCIÓN INTERNACIONAL DE MONTEVIDEO
2.1 Historia
La historia de Montevideo determina que desde sus inicios sea una ciudad internacional, por lo que entender el origen de su acción internacional implica un proceso de retrospección histórico que se remonta al siglo XVI, cuando los españoles descubrieron su bahía, dotada de características naturales únicas situada en un enclave estratégico excepcional dentro del Río de la Plata.
Dichas características generaron que fuese un espacio codiciado, escenario de varios enfrentamientos entre portugueses y españoles dado su rol clave en el desarrollo económico, social y cultural tanto de la capital, como de lo que hoy es Uruguay. El puerto fue un motor económico al ser un lugar de entrada y salida de mercancías que se comercializaban en Europa, pero también social con la llegada de cada vez más personas migrantes procedente principalmente de España e Italia, que contribuyeron a poblar el territorio.
Asimismo, Montevideo fue puerto comercial de esclavos, y muchos de ellos quedaban en la zona para ejercer servidumbre a las familias de la época, lo que derivó en la herencia afro que hoy tiene el país junto a sus legados culturales que se siguen practicando actualmente, como es el caso del candombe.
De esta forma, la capital uruguaya, fundada en 1724 se convirtió en un espacio multicultural, multiétnico e internacional desde sus comienzos. A esto nos referimos cuando decimos que Montevideo es desde sus inicios una ciudad internacional (Arjona et al., 2020).
Fruto de esta mezcla de orígenes evolucionó como una capital cosmopolita, destacada internacionalmente en varios momentos de su historia por sus construcciones, diseño y calidad de vida1 . De esa manera se convirtió en el espacio ideal para la sede de un gran número de representaciones diplomáticas extranjeras, delegaciones, oficinas y organismos internacionales, los cuales siempre han mantenido con la ciudad una relación fluida, dando a la capital otro aspecto internacional relevante. Pero más allá de todo, es importante señalar que Uruguay es un Estado de pequeñas dimensiones, con poca población y un escaso mercado interno, lo que provocó que el crecimiento económico para lograr el desarrollo del país tuviera que buscarse creciendo hacia fuera, y para esto, el desarrollo y fortalecimiento de la acción internacional era fundamental.
Estas etapas, acorde a lo indicado por la propia División de Relaciones Internacionales y Cooperación de la Intendencia de Montevideo3, se dividen en las siguientes:
Esto habilitó la introducción al mundo de los acuerdos de cooperación. Particularmente en este período se trabajó en concretar el proceso de descentralización institucional y para eso fue clave el intercambio de experiencias mediante acuerdos de cooperación en esa área. Los principales intercambios técnicos se realizaron con la Junta de Andalucía y la Comunidad de Madrid, en España, y Porto Alegre en Brasil.
3.1 Etapas de la Acción Internacional
Desde 1990 hasta la actualidad, Montevideo atravesó etapas de continua transformación de la acción internacional de acuerdo a cada coyuntura política en función de las prioridades de cada período de gobierno subnacional.
La etapa de exploración y construcción se inicia con el establecimiento del concepto de relaciones internacionales a nivel local, en ese entonces aún no se contaba con una oficina específica para el área. Sin embargo, existieron distintos hechos, principalmente la participación de Montevideo en el programa de cooperación descentralizada de la Comisión Europea UR-BAL2, que permitieron adentrar a la ciudad en el ámbito de la paradiplomacia.
EXPLORACIÓN Y CONSTRUCCIÓN
1990-1995
DISEÑO Y PLANIFICACIÓN
1995-2000
DESARROLLO
2000-2015
CONSOLIDACIÓN Y ESTRATEGIA PROSPECTIVA
2015-2020
Figura 1.Evolución de la acción internacional de Montevideo. (Extraído de Montevideo Global: 30 años de acción internacional)
1 Acorde a la consultora Mercer, que realiza anualmente el ranking de ciudades latinoamericanas con mejor calidad de vida a nivel global. 2 URB-AL es un programa de cooperación descentralizada de la Comisión Europea, cuyo objetivo es el de contribuir al desarrollo de relaciones directas y duraderas entre las ciudades y otros actores locales de la Unión Europea y América Latina 3 Acorde a las publicaciones de la División de Relaciones Internacionales y Cooperación de la Intendencia de Montevideo. Montevideo Internacional: Capital Ciudadana (2010) y Montevideo global: 30 años de acción internacional
Asimismo en esta etapa comenzaron a generarse los primeros hermanamientos como herramientas de acción internacional. Estos son acuerdos que “suscriben dos ciudades con motivo de una afinidad u objetivo común. Se basan principalmente en deseos comunes, proyectos conjuntos y muchas veces se celebran con motivo de un antepasado común” (Ganganelli, 2008). Este último aspecto destaca en Montevideo como ciudad receptora de migrantes, por lo que no es de extrañar que los primeros hermanamientos se hicieran con ciudades españolas, francesas e italianas, con los que nuestro territorio tiene una estrecha relación histórica.
La segunda etapa se denomina de diseño y planificación y abarca desde el año 1995 a 2000, donde se crea oficialmente el servicio de Cooperación y Relaciones Internacionales, dependiente de la Secretaría General. Aquí la acción internacional comienza su evolución, manifestándose en la siguiente estrategia para el desarrollo de una política internacional, basada en tres puntos claves:
1. Montevideo capital del MERCOSUR, 2. Cooperación Internacional y 3. Relacionamiento
El primer punto se materializó al generarse la primera red de importancia en el territorio, MERCOCIUDADES, producto de la integración regional (MERCOSUR) que aparece como factor generador de esta clase de redes. Fue creada en 1995 y en 1998 estableció su sede de Secretaría Técnica en Montevideo, esto le posibilitó participar en diversos espacios de relevancia tanto temáticos como políticos. La misión principal de MERCOCIUDADES se basa en potenciar la identidad y la integración regional para asegurar el desarrollo de las ciudades y el bienestar en Sudamérica.
Respecto a la Cooperación internacional, en esta etapa se desarrolló una política muy activa tendiente a identificar y aprovechar las oportunidades ofrecidas por esta, dado el contexto de debilitamiento del flujo de fondos disponibles para el país. En este período se hizo hincapié principalmente en la vinculación con la Unión Europea, lo que permitió el acceso a programas fundamentales para la ciudad.
Finalmente, comienza un período de arduo trabajo de relacionamiento exterior, con las primeras giras y misiones con representación de políticos y empresarios que permitieron la concreción de varios proyectos de importancia, como el Plan de Ordenamiento Territorial.
Entre los años 2000 y 2015 se ubica la tercera etapa, de desarrollo y consolidación donde el contexto de Montevideo en aquel entonces obliga a cambiar la orientación del área de Relaciones Internacionales: la crisis del 2002 lleva a la ahora denominada “división de Relaciones Internacionales y Cooperación” a trabajar junto al nuevo departamento de Desarrollo Económico e Integración regional, creado para promover acciones internacionales y emprendimientos de desarrollo económico local. Además, se afianza el trabajo de la ciudad en las redes y toma impulso el trabajo con la Unión de Ciudades y Capitales Iberoamericanas (UCCI), la Coalición Latinoamericana y Caribeña de Ciudades contra el Racismo, la Discriminación y la Xenofobia (LAC) y la Asociación Mundial de Grandes Metropolis.
Montevideo forma parte de la Unión de Ciudades Capitales Iberoamericanas (UCCI) desde su creación. El fin primordial de la UCCI es el de trabajar por la convivencia pacífica, el desarrollo solidario, el entendimiento y la cooperación de los pueblos del ámbito iberoamericano y nuestra ciudad ha tenido un papel activo en la red a través de la participación en sus Comités Sectoriales y Grupos de trabajo. La Coalición Latinoamericana y Caribeña de Ciudades contra el Racismo, la Discriminación y la Xenofobia, surgió en 2006, en el marco del I Foro Iberoamericano de Gobiernos Locales realizado en Montevideo bajo el título: “Migraciones, desde lo global a lo local”. La Coalición LAC es liderada al día de hoy por Montevideo, y además del objetivo que se define en su nombre busca contribuir a la salvaguarda y promoción de los derechos humanos y el respeto a la diversidad en el marco geográfico de los países latinoamericanos y del Caribe.
Finalmente, Montevideo se integró desde 2013 y co-preside al día de hoy la región latinoamericana de la Asociación de Grandes Metropolis, una red con la visión de colaborar en la creación de áreas metropolitanas más inclusivas y sustentables.
En esta etapa de desarrollo y consolidación también se genera un fortalecimiento de la oficina de Relaciones Internacionales a través de políticas destinadas al involucramiento de los funcionarios en la gestión internacional y la creación de la Unidad de Relacionamiento, la Unidad de Proyectos y la Unidad de Redes o Integración Regional.
Gracias al incremento de giras y misiones se lograron resultados concretos, materializados en acuerdos de cooperación con Barcelona, Madrid y París. Estos permitieron el surgimiento de proyectos de cooperación descentralizada con otras ciudades y regiones que abordaban temáticas relacionadas con el contexto de crisis que se vivía en aquella época, y que posibilitaron colaborar en las necesidades más urgentes de la población y contribuir al desarrollo local. Finalmente esta etapa se destaca por ser también el período donde se generaron más hermanamientos (20 en total).
En el período transcurrido de 2015 a 2020 se desarrolla la cuarta etapa, denominada de consolidación y estrategia prospectiva. Aquí la acción internacional se concentra bajo la forma de participación en redes, pero en la búsqueda de un rol de más liderazgo. Para este fin fue fundamental el ingreso de AL-LAs, especialista en el desarrollo estratégico de la acción internacional de ciudades. Esta red centra su trabajo entorno a tres ejes: generar y gestionar conocimiento sobre la acción internacional de los gobiernos locales; brindar acompañamiento a las estrategias de los gobiernos locales para su internacionalización e incidir en los espacios políticos globales, nacionales, regionales y locales en pro de la acción internacional de las ciudades. (CGLU), la mayor organización de gobiernos locales y regionales del mundo.
En cuanto a los acuerdos de cooperación internacional, se continuó trabajando en ellos aunque disminuyeron posteriormente producto de la clasificación de Uruguay como país de renta media por el Banco Mundial, que lo habilita únicamente la cooperación de carácter técnico.
Por último, a partir de esta etapa, se adiciona otro aspecto de la acción internacional en la planificación estratégica de Montevideo: incorporar sus lineamientos a las principales agendas de desarrollo como la Agenda 2030.
La Agenda 2030 para el Desarrollo Sostenible nace en 2015 en el marco de la Asamblea General de Naciones Unidas, destinada a poner fin a la pobreza extrema, luchar contra la desigualdad y la injusticia y combatir el cambio climático, conciliando la dimensión económica, social y ambiental del desarrollo sostenible.
Se expresa en 17 Objetivos de Desarrollo Sostenible (ODS) y 169 metas asociadas, que han sido planteados para instar y orientar la acción coordinada durante 15 años (2015 - 2030).
AL-LAs se consolida como una red promotora de experiencias e innovación, lo que deriva en ciudades activas internacionalmente en base a nodos de reflexión, análisis, investigación y producción de pensamiento e incidencia sobre el fenómeno de la internacionalización de lo local. Esto permitió una mayor planificación con los lineamientos políticos de Montevideo y la generación de una estrategia para el liderazgo en redes. En este sentido la ciudad adoptó la coordinación general de AL-LAs desde 2019 para continuar trabajando en el camino de mejora en su proyección al exterior.
A esto se agrega que al día de hoy ocupa la vicepresidencia para América Latina de la Organización Mundial de Ciudades y Gobiernos Locales Unidos A fin de evaluar el avance hacia estos objetivos se creó el Foro Político de Alto Nivel de Naciones Unidas (FPAN), un espacio intergubernamental central para el seguimiento y examen a nivel mundial de la Agenda 2030 y de sus 17 ODS. Como parte de sus mecanismos de revisión, el FPAN alienta a los Estados y territorios locales a presentar informes anuales que den cuenta del trabajo realizado, a través del progreso de estos objetivos y sus metas. En este sentido, Montevideo suscribió en 2019 en el marco de la Asamblea General las Naciones Unidas, la “Declaración Voluntaria de Revisiones Locales”. Allí se comprometió a:
• Identificar estrategias, programas y datos que evidencien la alineación con los ODS;
• Desarrollar al menos un foro donde los grupos de interés puedan compartir experiencias, lecciones aprendidas e información recopilada en torno a los ODS; y, • Enviar a Naciones Unidas un informe voluntario en el marco del Foro Político de Alto Nivel.
Es así que en 2020 presentó en el FPAN el primero de sus informes , en esa oportunidad se trabajó sobre los ODS:
• 5 -igualdad de género, • 6 -agua limpia y saneamiento, • 10- reducción de las desigualdades y • 11- ciudades y comunidades sostenibles
Sin duda este primer paso representa para Montevideo su aporte dentro de esta acción colectiva a escala internacional y nos habla acerca del avance en el desarrollo estratégico de su planeación internacional, vinculándola con los planes quinquenales que se asumen en cada nuevo período electoral.
3.2 Acción internacional durante el COVID-19
La crisis provocada por la pandemia de COVID-19 impactó en las agendas de desarrollo, acentuando aún más las desigualdades sociales que existían antes de este nuevo escenario. Si bien la crisis afectó en primera instancia al sector de la salud, rápidamente se expandió a otros campos como el económico y social, producto de las medidas llevadas a cabo para frenar la pandemia (confinamiento, cierre de fronteras, suspensión de actividades y espectáculos públicos, subsidios por desempleo, entre otros) lo que llevó a los países y principalmente a las ciudades a actuar apresuradamente para afrontar estos problemas.
El virus se concentró en las zonas urbanas y por ello las ciudades se vieron obligadas a desempeñar un rol central para combatirlo, muchas veces sin los recursos, experiencia y capacidades necesarias, además de marcos institucionales y normativos poco adecuados para afrontar este tipo de situaciones.
Montevideo no fue ajena a este contexto, y, en este sentido, la acción internacional de la ciudad se enfocó principalmente en la búsqueda de soluciones para aportar en la lucha contra la crisis. En este marco se destaca la alta implicación en el intercambio de buenas prácticas, reflejada en la integración a numerosos webinarios y especialmente en la participación en la plataforma “Cities for global health”, co-liderada por las redes CGLU, Metropolis y AL-Las, cuyo fin es mostrar lo que las ciudades están haciendo, que pueda servir de inspiración a otras en relación a respuestas especificas frente al brote del SARS-COV-2.
Asimismo la acción internacional ha permitido la gestión de donaciones de diversos tipos de materiales provenientes de otros actores. En el caso de Montevideo se destaca la recepción de donación de gobiernos locales asiáticos, principalmente de mascarillas y termómetros digitales los cuales fueron distribuidos en las policlínicas de salud pública de la Intendencia de Montevideo.
Estos ejemplos demuestran que su concreción no hubiese sido posible sin la red de relaciones entre ciudades y las experiencias existentes de cooperación descentralizada y acción internacional.
Las “Doce ideas para la acción internacional”, son un conjunto de ideas fuerza recabadas a partir de las reflexiones entre los miembros de la red AL-LAs, plasmadas en uno de sus reconocidos cuadernos para la internacionalización de las ciudades, en este caso el número 3, denominado “Estrategias participativas para internacionalizar el territorio. Miradas desde América Latina y Europa”. En este apartado se realizará un análisis de la acción internacional de Montevideo a partir de esas ideas.
ANÁLISIS DE LA ACCIÓN INTERNACIONAL DE MONTEVIDEO EN BASE A LAS “DOCE IDEAS PARA LA ACCIÓN INTERNACIONAL ESTRATÉGICA, PARTICIPATIVA Y SOSTENIBLE”
Idea 1: Internacionalización alineada.
Esta primera idea refiere a la importancia de que una política de internacionalización se vincule, con el plan de gobierno subnacional y sus lineamientos estratégicos. Si aplicamos esta idea al contexto de Montevideo, acorde a lo descrito en la evolución de su acción internacional, se puede concluir que existe una tendencia de internacionalización coherente con el plan quinquenal de gobierno. Cabe añadir que desde la propia institución existe una política de compromisos de gestión a alcanzar por parte distintas dependencias y que se relacionan con los lineamientos estratégicos del período en cuestión. Específicamente, esta política de compromiso fue integrada a la división en 2017, reforzando aún más la articulación internacionalización-lineamientos estratégicos.
Idea 2: Internacionalización plural y ciudadana
Es importante considerar que los gobiernos subnacionales deben representar la voz de todos los actores al momento de construir su estrategia de internacionalización. Para esto es necesaria una articulación entre el accionar del gobierno local vs. el sentir de los demás actores a fin de poder generar en ellos un sentimiento de apropiación.
En el caso de Montevideo, la actividad “diálogos para un Montevideo Global” realizada en 2019, recogió el sentir y las recomendaciones de distintos actores de la ciudad en cuanto a la acción internacional.
Los diálogos permitieron tomar consciencia de que la acción internacional de un territorio debe partir de este tipo de instancias ya que el propósito es mejorar la calidad de vida de personas, organizaciones e instituciones que habitan la ciudad.
Idea 3: Internacionalización con mirada territorial
Al momento de planificar una estrategia de acción internacional, lo primero que debe tenerse en cuenta es la visión de territorio, esto es, pensar en términos geopolíticos acerca del posicionamiento territorial de la ciudad así como su herencia histórica y cultural, con todas las potencialidades y desventajas que implica. Este posicionamiento se reflejará al momento de la proyección internacional, determinando acorde a esas oportunidades del contexto que rol se quiere jugar.
Si bien formalmente Montevideo no desarrolló aún una estrategia formal de internacionalización (se encuentra en elaboración), no significa que sea ajena a esta mirada territorial. En primer lugar el legado histórico de la ciudad influyó significativamente en el desarrollo de las acciones internacionales, comenzando con los primeros hermanamientos. También su posicionamiento geopolítico contribuyó al momento de considerar la pertenencia en redes que buscan enfatizar el rol de Montevideo en la región, como es el caso de MERCOCIUDADES a través de su Secretaria Técnica Permanente, o en la integración a la Coalición LAC, AL-LAs o UCCI, que sostienen el vínculo histórico iberoamericano que tiene nuestra ciudad desde su nacimiento.
Idea 4: Internacionalización sintonizada con la agenda global
Es importante que la estrategia de internacionalización de la ciudad se encuentre alineada desde su comienzo con las principales agendas globales en las cuales se busque incidir o ser parte para alcanzar ciertos objetivos. En este sentido, es relevante la búsqueda de información sobre dichas agendas tanto a través de distintas clases de documento como del intercambio con otros actores relacionados para obtener más de un enfoque al respecto. Desde el mandato de 2015 Montevideo inició un camino que implica una estrategia de asociación de sus lineamientos estratégicos con la principal agenda de desarrollo, la Agenda 2030, sin descuidar la información respecto a las otras, lo que requiere un trabajo de búsqueda constante de actualización y tendencias. En este sentido, el vínculo con redes como Ciudades Globales y Locales Unidos (CGLU) que representan la voz de los territorios locales ante las principales agendas, es fundamental.
Idea 5: Internacionalización flexible
Es importante que la planeación de la internacionalización se adapte ante escenarios cambiantes, para ello es crucial mantener una revisión de la misma en caso que el contexto al momento de la planeación sea distinto a aquel en el transcurso de su ejecución.
Montevideo, supo adaptarse a dos contextos imprevistos y de gran impacto: la crisis socioeconómica ocurrida en el quinquenio 2000-2005 y la segunda acaecida en el período de pandemia. El primer incidente modificó la posición en el organigrama del área de relaciones internacionales con el fin de apoyar a objetivos que permitiesen aliviar las consecuencias de la crisis. Lo mismo sucedió con la reciente pandemia del SARS-COV-2, en donde los primeros años del mandato departamental se están enfocando a dar solución a estas repercusiones1. El trabajo de la división de Relaciones Internacionales y Cooperación no fue la excepción, abocándose al intercambio de experiencias y cooperación en este sentido.
Idea 6: Internacionalización focalizada
En cada nuevo periodo de gobierno la planificación internacional puede ser elaborada bajo distinta clases de documentos: estrategias, planes, programas, políticas, y documentos de visión. El carácter que tome dependerá de ciertos factores como el marco jurídico-legal que se le quiera dar, los objetivos. También se debe tomar en cuenta si se buscan aplicar a la ciudad y región o solo a la oficina de Asuntos Internacionales y su alcance; si desean que sean más normativos apuntando a una duración más extensa en el tiempo o que sean más operativos.
En cuanto planeación internacional, reitero que al encontrarse la institución dando sus primeros pasos en la estrategia de internacionalización, los planes estratégicos que se elaboraron están delimitados y aterrizados en sectores o temas concretos, sin existencia de un marco jurídico acorde y de articulación.
Se puede decir que actualmente se limitan a ser lineamientos operativos para orientar internamente la labor de una oficina de relaciones internacionales, sin poseer un formato documental específico.
Idea 7: Internacionalización multi-dimensional
Dada la diversidad de acciones que pueden abarcar un plan estratégico de acción internacional, en este tomo 3 los socios de la red AL-LAs las clasificaron en: a) representatividad política e incidencia, b) desarrollo económico, negocios e inversión, c) cooperación e intercambio de experiencias, d) comunicación y mercadeo de ciudad y e) servicios ciudadanos (ej. apoyo a las comunidades de inmigrantes o a emigrados de la localidad radicados en el extranjero).
Montevideo se ha destacado principalmente en el punto a) por un lado, referido a la repercusión política y diplomacia, en donde ha sido demostrada la presencia y representación de la ciudad en eventos internacionales, acciones de afianzamiento en coaliciones, redes y alianzas internacionales así como en espacios de diálogo político y temático. Por otro lado la ciudad también ha predominado dentro del punto c) con actividades de intercambio de conocimiento y buenas prácticas, cooperación, firma de acuerdos de cooperación, misiones al exterior y organización de talleres o seminarios.
Respecto al desarrollo económico, no ha existido una tendencia fuerte en el transcurso de la evolución de la acción internacional de Montevideo a generar acciones asociadas a proyectos o promoción de inversión y comercio. Asimismo, el progreso en la comunicación también es un pendiente que se espera impulsar en este último período, (como se mencionará en próximo apartado) sin llegar a la fase de mercadeo aún y con falta de acciones en servicios ciudadanos.
Idea 8: Internacionalización visible
Es evidente que para lograr posicionar a una estrategia de internacionalización debe conseguirse el apoyo de todos los actores cuyos intereses puedan verse reflejados, y de esa forma, poder acceder recursos y medios que permitan elevarla a un nivel superior.
En este sentido debe existir una campaña de comunicación hábil, con mensajes adecuados a este fin que deben ser encauzados a través de canales de comunicación acordes, lo cual requiere también que todo el plan sea operado por recursos humanos instruidos en la materia.
Afortunadamente en el período actual se cuenta por primera vez con profesionales de la comunicación, cuyo trabajo permitió obtener espacios propios en las redes y web institucionales y se espera que, a medida que se avance en la estrategia de internacionalización, pueda planificarse un plan de comunicación acorde.
Idea 9: Internacionalización profesional
Para lograr una estrategia de internacionalización exitosa, debe ser planificada por un equipo profesional técnico que pueda tanto llevar a cabo su diseño como su implementación.
La calidad de las competencias y capacidades que posea el equipo será fundamental a la hora de definirla y de deter-
minar el posicionamiento y la incidencia que puedan darle en la agenda local. Un equipo profesional podrá elaborar de forma efectiva una estrategia que se encuentre correctamente posicionada y por tanto pueda obtener apoyo de la administración y también ser reconocida internacionalmente si es presentada, por ejemplo, en casos de buenas prácticas.
Montevideo aún debe que trabajar en esto, ya que al igual que otros gobiernos locales, la división de relaciones internacionales y cooperación no posee de suficientes recursos humanos capacitados así como financiamiento y recursos materiales para implementar la estrategia de forma adecuada.
Idea 10: Internacionalización medible
Es muy importante que la estrategia de internacionalización no culmine en su implementación, sino que debe tener resultados medibles y tangibles tanto de forma cualitativa como cuantitativa.
En una visión más minuiciosa, la elaboración de distintos indicadores puede servirnos para un sinfín de funciones posteriores como pueden ser: identificar aciertos y errores, rendir cuenta a los demás actores correspondientes, obtener información útil para el alcance de otros objetivos (ej. El progreso en cuanto cumplimiento de las agendas globales hacia la que estamos enfocados), conocer como ha sido la influencia en la ciudadanía, entre otros. La División de Relaciones Internacionales y Cooperación tiene previsto una serie de instrumentos cualitativos (como la identificación de buenas prácticas a través de metodología de entrevistas en profundidad) que serán aplicadas a través de las distintas etapas y que permitirán al final de su implementación trabajar de forma más eficiente sobre los productos obtenidos.
Idea 11: Internacionalización durable
Este punto generalmente presenta un desafío en la idiosincrasia de nuestra ciudad y del país. Si queremos que exista una estrategia que permita el desarrollo del territorio local a largo plazo, es importante que su elaboración permita traspasar los diferentes períodos políticos de gobierno y posibilite su continuidad. En este sentido, los contextos cambiantes también exigen para una planificación durable que la misma sea flexible, de forma que pueda adaptarse al menos en forma parcial a los sucesos imprevistos.
En el caso de Montevideo la estrategia que se busca incluye pensarla como un proceso de mediano y largo plazo más allá de un mandato electoral, para reflejar una visión de desarrollo del territorio.
Idea 12: Internacionalización para todos y todas
Acorde a lo mencionado en las ideas 2 y 8, puede deducirse que los espacios de toma de decisiones en las estrategias de internacionalización son fundamentales y requieren de espacios de sensibilización y escucha, con el fin de adoptar un carácter legítimo y democrático.
Como hemos mencionado, Montevideo ha comenzado sus primeros pasos con la actividad “Montevideo Global”, que se pretende retomar en este período para dar continuidad a esta clase de espacios que permiten generar conciencia en la ciudadanía respecto a la importancia de la estrategia de internacionalización en la vida cotidiana.
CONCLUSIÓN
Las características originarias de Montevideo permitieron que desde sus inicios se forjara como territorio cosmopolita y por ende con rasgos de una ciudad internacional.
Sin embargo, no fue hasta la institucionalización del gobierno departamental y sus primeros intentos de paradiplomacia en la década de los 90 que comenzó a construirse un camino de distintas etapas evolutivas en donde los sucesivos mandatos tomaron provecho de las herramientas que proveía la acción internacional y las aplicaron al entorno regional e internacional potenciándose con sus beneficios, principalmente ante situaciones críticas como la pandemia COVID-19.
Al momento no se había realizado ninguna evaluación sobre cómo viene evolucionando la acción internacional en Montevideo, por lo cual este artículo además de dar un repaso sobre la historia de la acción internacional la ciudad, pretendió hacerlo.
Dicho análisis arrojó como resultado aspectos favorables como una internacionalización que posee buena alineación con los programas institucionales, con enfoque territorial y que se adapta a las circunstancias cambiantes. Asimismo, se observan aspectos que van asomándose tímidamente y que se espera puedan desarrollarse como aquellos vinculados a una participación ciudadana, la vinculación con las nuevas agendas globales y sus expresiones multidimensionales. Para ello la visibilidad comunicacional es clave así como una base de recursos humanos profesionales que permita, además, producir herramientas de medición a fin de generar una estrategia digna de focalización perdurable en el tiempo, para lograr así seguir construyendo camino.
ANA BRAVO
Licenciada en Relaciones Internacionales por la Universidad de la República. Posgrado en Cooperación Internacional. Cursando Master en Ciencias Políticas. Funcionaria en la División Relaciones Internacionales y Cooperación de la Intendencia de Montevideo.
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por Stella Maris Juste y Hebe Lis Navarro
Stella Maris Juste y Hebe Lis Navarro
ABSTRACT
The present study has the objective to analyze the paradiplomacy displayed by the province of Jujuy in Argentina in front of the presence of the Popular Republic of China represented by its private enterprises due to the revalorization of lithium as an essential resource for energetic transition. The situation is organized over socio-environmental tensions and politics which result from the process of lithium exploitation to show the incidence of the province in resource management. For this it was applied a qualitative methodology based on case study, supplied by the access to documentary sources and interviews with provincial government actors.
KEYWORDS: Lithium - Jujuy - paradiplomacy - China - energetic transition.
RESUMO
O presente estudo tem como objetivo analisar a paradiplomacia que desenvolve a província de Jujuy na Argentina perante a presença da República Popular da China representada por suas empresas privadas devido à revalorização do lítio como recurso essencial para a transição energética. O trabalho versa sobre tensões socioambientais e políticas que resultam do processo de exploração do lítio para evidenciar a incidência da província na gestão do recurso. Para isto, aplicou-se uma metodologia qualitativa baseada em um estudo de caso, embasado pelo acesso a fontes documentais e entrevistas com atores do governo provincial.
PALABRAS-CHAVE: Lítio - Jujuy - paradiplomacia - China - transição energética.
RESUMEN
Stella Maris Juste y Hebe Lis Navarro
El presente estudio tiene como objetivo analizar la paradiplomacia que despliega la provincia de Jujuy en Argentina frente a la presencia de la República Popular de China representada por sus empresas privadas ante la revalorización del litio como recurso esencial para la transición energética. El trabajo se organiza sobre tensiones socioambientales y políticas que resultan de los procesos de explotación del litio para evidenciar la incidencia de la provincia en la gestión del recurso. Para esto se aplicó una metodología cualitativa basada en un estudio de caso, facilitada por el acceso a fuentes documentales y entrevistas a actores del gobierno provincial.
Palabras clave: Litio - Jujuy - paradiplomacia - China - transición energética
INTRODUCCIÓN
En el espacio altiplánico compartido por Argentina, Bolivia y Chile conocido como el “triángulo del litio” se encuentran las mayores reservas internacionales de este metal: el 55% de las reservas mundiales y alrededor del 85% de los depósitos de salmuera (Zícari, 2015). Debido a que esta región posee salares con elevados niveles de concentración, su explotación se vuelve sumamente rentable en comparación a otros depósitos (López et al., 2019). Estas cualidades provocaron que la revista Forbes haya catalogado a este territorio como la “Arabia Saudita del litio”, puesto que estas reservas conforman la materia prima necesaria para almacenar energía y, de manera consecuente, lograr el desarrollo de sus sociedades (Forbes, 6 de noviembre de 2008). Además, son numerosas las voces que argumentan que se trata de un recurso estratégico para la región dada su importancia para el desarrollo científico-tecnológico y la dificultad de sustituirlo.
A diferencia de Chile y Bolivia cuya forma de organización es central, el Estado argentino adopta para su gobierno la forma federal lo cual concede a las provincias autonomía de gobierno y, a través de su texto constitucional reformado en 1994, el dominio originario de los recursos naturales existentes en su territorio. En Argentina, la explotación del litio es reciente y data de finales de 1990 en las provincias de Catamarca y Salta de la región del Noroeste argentino (NOA). En esa década el régimen normativo minero se creó a la luz del proceso de descentralización y federalización de distintas políticas, junto al establecimiento de condiciones propicias para la atracción de inversiones privadas y auge del sector privado (Obaya y Pascuini, 2020). En el siglo XXI, el litio se ha convertido en un recurso de gran interés a nivel mundial, fundamentalmente, por ser un insumo valioso, la producción de baterías para vehículos eléctricos para la electromovilidad y, en consecuencia, para transitar hacia un modelo energético sustentable. Este interés en la transición energética sucede en paralelo a la reemergencia de la República Popular de China (de ahora en más nombrada como China) en el sistema internacional y en Sudamérica en particular. En este contexto, Jujuy, una provincia de economía primaria, escasamente diversificada, caracterizada por compartir frontera con el sur de Bolivia y el norte de Chile y alejada de los grandes centros de distribución y consumo de Argentina, cobró relevancia por sus reservas de litio.
Es de resaltar que, en este contexto, la provincia de Jujuy ha tenido un papel destacado y diversas iniciativas sobre la gestión del recurso. Así, en el 2011, ha sido precursora en declarar a las reservas minerales de litio como “recurso natural estratégico”, al propender al desarrollo socio económico de la provincia. En el presente año, el rol de las provincias en la gobernanza del litio se reforzó aún más cuando Jujuy junto a Salta y Catamarca promovieron la creación de la Mesa Nacional del Litio. Pero, además, la provincia se destacó por ser la unidad subestatal pionera en profundizar la relación con China en donde encontró un socio estratégico del cual puede obtener financiamiento destinado a proyectos que impacten en su desarrollo y que no pueden financiar por sí mismo, y tampoco puede hacerlo el Estado Nacional.
Teniendo en cuenta la complejidad de actores y vinculaciones en torno al litio, el presente trabajo se organiza a partir de tres tensiones transversales
identificadas y a un actor/interlocutor en particular: la República Popular de China, ya que se trata de un actor clave y representativo de la actividad internacional de la provincia de Jujuy que constituye nuestra unidad de análisis. Las tensiones identificadas subyacen en forma de contradicciones y problemáticas alrededor del litio y son de índole política y socio-ambiental: (i) La primera tensión se observa entre las posibilidades de transformación energética y su impacto ambiental que afecta, en primera medida, a las comunidades locales. (ii) La segunda aparece cuando se piensa a la producción de litio como una posibilidad de diversificación de la matriz productiva local, pero a la vez la asociatividad con la inversión extranjera compromete las posibilidades de desarrollo y la generación de valor agregado. (iii) Finalmente, la última tensión corresponde a la relación entre el Gobierno Nacional Federal y el Gobierno Provincial. El objetivo, entonces, es analizar las formas en que la paradiplomacia de Jujuy incidió e incide en las decisiones en torno a la gestión del litio a través de las tensiones mencionadas y en su vínculo con China.
De manera preliminar, sostenemos que las disyuntivas en torno a la explotación del litio, evidenciaron que la gestión del recurso requiere una gestión fuertemente democrática, federal y contemplativa, la cual puede lograrse a través de la inclusión de las diversas escalas de gobierno para su gestión integral: el Estado Nacional (Federal), el Estado Provincial y las comunidades andinas de las cuencas de los salares. En esta participación multiescalar, interpretamos al gobierno subestatal como aquel que -en representación del Estado Provincial- tiene un rol central en exteriorizar las necesidades y potencialidades del territorio local a través de la puesta en práctica de acciones internacionales que se ajusten a los planes de gobierno y, por tanto, incluya a los diversos actores de la ciudadanía.
La hipótesis que guía el presente artículo sostiene que en las acciones paradiplomáticas de Jujuy hacia China, la provincia tuvo un rol propositivo y su participación fue transversal a las diferentes tensiones acá analizadas. Sin embargo, se observan elementos de carácter receptivo en relación a las estrategias del Estado Nacional y de China, que facilitan las actividades e intereses de multinacionales mediante contratos de concesión a capitales extranjeros que refuerzan el modelo centro-periférico que caracteriza la relación entre Argentina y el país asiático. En ese sentido, Jujuy antepuso en su accionar internacional, la necesidad de financiamiento para la puesta en marcha de proyectos de energía para el cambio de su matriz productiva, relativizando el impacto ambiental y la conservación de dinámicas socio-territoriales de ciertas comunidades prehispánicas que compromete las formas de vida las sociedades locales.
EL ESTUDIO DE LA PARADIPLOMACIA DEL LITIO EN CONTEXTO
(Fornillo, 2018; Svampa y Antonelli, 2009). Resulta conveniente mencionar que en los abordajes académicos sobre el litio subyacen las mismas disyuntivas alrededor de la minería convencional, sin embargo, se observan ciertas peculiaridades propias del aprovechamiento de este mineral.
La cuestión litífera puede analizarse como parte de una estructura económica mundial esencialmente asimétrica y formada por dos zonas de desarrollo y de subdesarrollo articuladas como Centro y Periferia de un único sistema (Peinado, 2011). En esa relación, las periferias del sistema mundial se convierten en proveedoras de materias primas para el aumento de la capacidad productiva e industrial de los países del centro. Sobre este entendimiento, Hornborg (2003) plantea que la apropiación de la energía disponible constituye no solo un intercambio desigual en términos de valor sino, además, un intercambio “social” asimétrico ya que las áreas centrales del sistema mundial acumulan infraestructura industrial gracias a la apropiación de la energía disponible y otros recursos materiales de una periferia cada vez más empobrecida (Hornborg, 2003: 9). Adicionalmente, los análisis críticos elaborados desde la perspectiva de la Economía Ecológica, superan la lógica meramente economicista de la asimetría del sistema mundo para adicionar lógicas socioculturales y ecológicas (Hornborg, 2003; Peinado 2018). Sobre estas consideraciones, ponemos atención a las visiones que ponderan que los avances en torno al litio deben procurar un ambiente societal igualitario y democrático, fundamentado en una reevaluación de las relaciones políticas y económicas Norte-Sur (Fornillo, 2018; Rice, 2009).
Por otro lado, la literatura consultada sobre las relaciones de la región de América Latina con China con relación a la provisión de bienes primarios se centra en los modelos económicos y productivos nacionales y las estrategias de inserción internacionales concordantes, que podrían resultar en la profundización del modelo primario exportador y en la disminución de los niveles de autonomía nacional (Actis et al., 2016; Puyana Mutis, 2017; Bolinaga y Slipak, 2015). Otros estudios analizan el aumento de la presencia china en la región periférica de América Latina en el marco de la disputa por la hegemonía mundial, atendiendo a la competencia geopolítica entre Estados Unidos y China (Tockatlian, 2007; Slipak y Ghiotto, 2019).
Los análisis sobre la explotación del litio en el área de las Ciencias Sociales se inscriben en los estudios más amplios sobre geopolítica (Fornillo, 2015; 2019) y gobernanza (León et al., 2015) de los recursos minerales, al tratarse de un sector considerado estratégico para la región Sudamericana. Desde una mirada crítica, algunos estudios hacen foco en los perjuicios socio ambientales de la actividad extractiva, por ejemplo, desde los análisis anclados en el posdesarrollo, el neocolonialismo y el “buen vivir” Las anteriores líneas de estudio se centran, generalmente, en las unidades estatales como los actores primarios con soberanía sobre los recursos de los territorios nacionales; sin embargo, se reconoce la complejidad de actores, intereses e interacciones en torno a la disputa por los recursos naturales y las actividades extractivas. Consecuentemente, se identifican distintas escalas que se articulan o disputan intereses en el espacio de los territorios extractivos: El Estado Nación, las escalas subnacionales, sociedad civil, comunidades indígenas y originarias, empresas privadas.
Así, en los estudios sobre el manejo de los recursos naturales, su gobernanza y relevancia en la dinámica geopolítica, encontramos límites a la concepción tradicional estadocéntrica. No está de más recordar, que la interpretación clásica sobre la soberanía en los estudios en relaciones internacionales acentúa la capacidad central de los Estados e incluye, al menos dos capacidades relacionadas: en primer lugar, el control de un determinado territorio y reconocimiento de dicha capacidad por parte del resto de los Estados y, en segundo lugar, la capacidad para definir políticas propias (Paikin, 2012). Pero frente a ello, la soberanía estatal se ha ido reconstruyendo, reconceptualizando sus propios límites. Esta situación fue explicada por el enfoque de la “interdependencia compleja”, que surge como crítica a la corriente realista y se sustenta en el contexto global de transformación que propicia la aparición de actores de distinta naturaleza (Keohane y Nye, 1989). En adelante, el reconocimiento de una amplitud de actores con incidencia en la gestión de los recursos, coadyuva a incorporar visiones que aportan a la descentralización y democratización de su abordaje.
En el actual escenario marcado por un grado significativo de complejidad y superposición de relaciones internacionales y transnacionales, los gobiernos subnacionales, como unidades político-administrativas al interior de los Estados, conservan la responsabilidad de organizar los bienes locales esenciales para el bienestar de la población. A la vez, las unidades subestatales ocupan un lugar favorable para proporcionar liderazgo y visión estratégica en el diseño de la política internacional, al actuar como catalizadores y conductores del desarrollo local (CGLU, 2013). Como actores internacionales, realizan actuaciones a nivel internacional en el ejercicio de sus competencias y la gestión de los asuntos locales, ampliando los grados de participación en la toma de decisiones.
Específicamente, los conflictos de naturaleza socioambiental en los territorios locales han sido los
que, en mayor medida, han cuestionado la capacidad de los gobiernos centrales para llevar a cabo una gestión eficaz al interior de las fronteras. La controversia diplomática relacionada con la instalación de dos plantas de celulosa en la ciudad de Fray Bentos (Uruguay) sobre las aguas binacionales del río Uruguay en cercanía de las poblaciones uruguaya de Fray Bentos y argentina de Gualeguaychú, significó un hito en cuanto al reconocimiento de otros actores no centrales en la política exterior argentina. Este caso, además, tuvo como puntos claves los problemas relacionados con los recursos naturales, los impactos ambientales transfronterizos y el deseo de la sociedad civil de un desarrollo sustentable. Asimismo, evidenció la necesidad de incluir los intereses subestatales en la política exterior de los Estados (Colacrai, 2008).
Finalmente, estudios recientes permitieron abordar conceptualmente la relación entre la paradiplomacia y el ambiente, dando lugar al concepto de paradiplomacia medioambiental (Odonne, 2018; Oddone et al., 2018; Rei, et al, 2012, 2013) fundamentada ésta en la pérdida de relevancia de los límites políticos entre los espacios territoriales sometidos a soberanía frente a los daños ambientales provocados por el cambio climático, y entendiendo que los desafíos que implica el logro de un desarrollo sustentable interpela a los múltiples niveles de representación (global, regional, nacional y local). La definición de paradiplomacia ambiental tiene una naturaleza práctica e instrumental que posibilita vincularla a la gobernanza ambiental global dado que la paradiplomacia contribuye a la instrumentalización de la agenda ambiental global (Oddone, 2018). Desde esta visión, se interpreta que las estrategias de paradiplomacia puedan sentar las bases para una promoción multinivel de la gobernanza ambiental. En el frente, China se ha caracterizado por ser un actor que, en su estrategia de crecimiento y desarrollo, empleó múltiples canales y actores observables en su acercamiento a América Latina. La política multiactor y multinivel le permitió posicionarse en la región a través de sus empresas, bancos, representaciones diplomáticas y agencias culturales, profundizando lazos políticos y económicos en distintos países a nivel estatal y subestatal, donde las acciones descentralizadas cobran un renovado interés. A su vez, el establecimiento de canales formales como el Foro China – CELAC, los hermanamientos con ciudades latinoamericanas, las inversiones en distintas áreas (infraestructura, energía, comunicación, entre otras), así como el intercambio comercial contribuyeron a profundizar la vinculación, creando espacios de diálogo que se superponen.
En esta complejidad, Jujuy fue la provincia argentina pionera en establecer vínculos con China, a través de diferentes proyectos. El más conocido, el parque fotovoltaico de Cauchari, fue el puntapié inicial para que pronto la agenda paradiplomática hacia China se expandiera a los campos de las comunicaciones, la seguridad, cultura y educación, entre otros.
El litio es un recurso que la provincia empezó a trabajar mucho antes de establecer una agenda con China. Jujuy declaró las reservas minerales de litio como “recurso natural estratégico generador del desarrollo socioeconómico de la provincia” a través del Decreto Provincial N° 7592 en el año 2011 (Decreto-Acuerdo Nº 7592, art.1). El decreto marcó la obligatoriedad de que la extracción del mineral no renovable deba ir acompañada de políticas tendientes a generar valor agregado. Como instrumento de política pública subestatal, demostró una postura de armonía entre la provincia y el Estado, sobre todo con la mirada nacional que se tuvo del mineral durante la gestión presidencial de Mauricio Macri (2015-2019) reflejado en su discurso político respecto de la necesidad de generar valor agregado en los recursos minerales exportables. En ese sentido, Jujuy mantuvo esa visión estratégica, generando acciones como la creación del “Instituto del Litio”, y diversas alianzas público-privadas con el objeto de alcanzar la producción de baterías de litio.
La sinergia entre la provincia y el Estado se mantuvo durante el primer año de la presidencia de Alberto Fernández (presidente en cargo desde el 2019). Así lo expresó durante la reunión de la Asociación Empresaria Argentina (AEA), en donde Fernández se refirió a los yacimientos de litio en Jujuy y a la necesidad de exportarlo con valor agregado (Panorama Minero, 2019).
El rol de la provincia en la gestión de la explotación del mineral fue clave. La empresa estatal de
ACCIONES PARADIPLOMÁTICAS EN TORNO A LAS TENSIONES IDENTIFICADAS EN LA EXTRACCIÓN Y PRODUCCIÓN DE LITIO. EL CASO DE LA PROVINCIA DE JUJUY EN SU VÍNCULO CON CHINA
la provincia, “Jujuy Energía y Minería Sociedad del Estado” (JEMSE), que posee idénticas características a una compañía privada, trabajó alianzas público-privadas con firmas interesadas en los recursos mineros y, especialmente, en litio. De esta forma, el gobierno provincial logró participar de forma directa en los proyectos energéticos y mineros en su territorio, tanto en la inversión como en las ganancias.
Este esquema de trabajo se aplicó a las dos iniciativas de extracción de carbonato de litio actualmente activas en Jujuy. A saber:
• Proyecto Olaroz: dio inicio en 2015, operado por
Sales De Jujuy, una compañía que pertenece a la minera australiana Orocobre (67,5%), Toyota
Tsusho (25%) y JEMSE (8,5%). En 2020 anunció una ampliación que le permitiría pasar de 17.500 a 42.500 toneladas anuales de producción (Ministerio de Producción y Trabajo, 2020).
• Proyecto Cauchari-Olaroz: actualmente en construcción de la planta y por Minera Exar, que pertenece a la compañía canadiense Lithium Americas (45,75%), la china Jiangxi Ganfeng Lithium (45,75) y JEMSE (8,5%). Su producción se estima en 25.000 toneladas anuales de carbonato (LCE) (Ministerio de Producción y Trabajo, 2020).
En mayo de 2021, la provincia y el Estado articularon posiciones para dar un paso más en dirección a dotar de valor agregado a la producción de litio. El gobernador Morales, el Ministro de Desarrollo Productivo de la Nación y el vicepresidente de la firma china Ganfeng Lithium firmaron un memorándum de entendimiento para la fabricación de baterías de litio en la provincia (JEMSE, 2021). No obstante, la armonía multinivel en torno a la industrialización del litio duró muy poco. El Congreso Nacional decidió impulsar un proyecto de ley de declaración del litio como “recurso estratégico”, buscando mayor participación en el proceso posterior a la extracción del mineral.
De acuerdo a lo establecido en el texto de la Constitución Nacional Argentina en su artículo 124, se reconoce a las provincias “el dominio originario sobre los recursos naturales existentes en sus respectivos territorios” (Constitución de la Nación Argentina, art. 124). Este artículo fue inspirado en la construcción del Estado cuya conformación reconoce la preexistencia de las provincias argentinas al Estado Nacional y la reserva que éstas hicieran respecto a determinadas facultades como la gestión y dominio de sus propios recursos naturales. que se conjugan procesos de apertura comercial externa y apertura política interna como los que han encarado Argentina; un escenario estratégico, relacionado a la consolidación de una geografía con nuevas modalidades de gestión territorial que permiten a las provincias mayor protagonismo; y un escenario político, vinculado a la modernización del Estado y a una reinvención de las provincias como gobiernos territoriales responsables de su propio desarrollo. En palabras de Boisier: “…un Estado es moderno en tanto es capaz de comprender la estructura de su entorno, en tanto es capaz de actuar de forma consonante con la forma de actuación de su entorno y en tanto es capaz de construir un futuro” (Boisier, 1995,16).
En esta reconfiguración, el ámbito de actuación inmediata de las provincias es su propio territorio, el cual administran y sobre el que se producen procesos socioeconómicos y políticos de carácter sistémico que impactan en sus sociedades (Calvento 2016). Aquí, el despliegue de acciones internacionales significó para Jujuy una herramienta clave en la gestión de sus recursos, en la búsqueda de alianzas estratégicas que posibilitan inversiones destinadas a explotar el recurso y dotarlo de valor agregado. Entonces, la paradiplomacia evidenció funcionar de puente entre la gestión local de los recursos naturales y el desarrollo de la provincia.
Los nuevos desafíos que en este contexto surgen tienen que ver con la articulación multinivel entre las provincias y el Estado Federal, de cara a generar una política integral de desarrollo frente a los pujantes intereses sobre los recursos naturales del país, en especial, los chinos.
Con este marco contextual, se analizaron las tres tensiones que guían la hipótesis inicial de trabajo para abordar la complejidad del fenómeno.
En este marco, autores como Boisier (2014) sostienen que la reconfiguración del sistema internacional trajo consigo un escenario contextual en el
I. Primera tensión: transición energética vs. impacto ambiental
La primera tensión ocurre entre el objetivo de lograr una transición energética global que debe encararse frente al paulatino agotamiento físico de los combustibles fósiles, y las externalidades negativas sobre el ecosistema y a las sociedades locales que puede acarrear la extracción de los minerales necesarios como el litio.
A nivel mundial, el litio se aprecia como un mineral ecológicamente sustentable asociado a las energías limpias lo cual lo vuelve un insumo estratégico ante la imperante necesidad de transitar hacia un sistema energético renovado. Su mayor potencial radica, nada más y nada menos, en su capacidad de almacenar energía para el funcionamiento de las nuevas tecnologías y dispositivos eléctricos (Fornillo, 2019). Transitar hacia un modelo energético sustentable se enraíza en las posibilidades de transformar la matriz energética actualmente dependiente de los recursos finitos, hacia otra más eficiente sustentada en fuentes renovables.
Esto ha provocado un aumento de la presión extractiva en los países en los que abunda el mineral e impulsando la expansión de la frontera extractiva, con amplias consecuencias sociales, económicas y ambientales en estos territorios (León et al., 2020). Esto se debe a que el método de extracción evaporítica predominante en los salares del territorio andino para extracción de salmuera y producción de carbonato de litio requiere un elevado volumen de agua que afecta la provisión de servicios hídricos de los humedales de la región y podría poner en riesgo los ecosistemas y, por tanto, la habitabilidad del territorio (Porta y Miguel, 2020). El impacto ambiental resulta, además, de los grandes volúmenes de residuos sólidos que se producen en el proceso de producción, como sales impuras de sodio, magnesio y calcio. Frente a esto se plantea “un conflicto entre el interés de corto plazo de maximizar la extracción de litio, por un lado, y la maximización de la renta de explotación y la preservación de las condiciones de vida de las comunidades locales en el largo plazo, por el otro” (López, A. et al., 2019: 61).
Sobre este dilema, el gobierno de la provincia de Jujuy se ha enfatizado la posibilidad de establecer mecanismos orientados a impulsar la industrialización de energías limpias a través de la producción de baterías de litio en el territorio local, disminuyendo la brecha hacia la ansiada transformación energética y enfatizando el impacto productivo de la actividad a nivel local. Sobre la base de estos objetivos se fundamentó la firma del Memorándum de Entendimiento entre el Ministerio nacional, el gobierno provincial y la empresa china Ganfeng Lithium Co. Ltd. para instalar una fábrica de baterías de litio orientada al logro de la movilidad sustentable en la provincia de Jujuy. En este evento, los participantes del acuerdo acentuaron la importancia del recurso del litio para las nuevas formas de movilidad, transporte y consumo de energía a la par del compromiso con el cuidado ambiental (Ministerio de Desarrollo Productivo, 14 de mayo de 2021). El gobierno de Jujuy ha exteriorizado el compromiso con el ambiente como una política transversal del gobierno, así, las iniciativas y proyectos de energías renovables, eficiencia energética, y el cuidado del ambiente sustentables se enmarcan en un programa denominado “Jujuy Verde” presentado días antes de la firma del Memorándum con China (Gobierno de Jujuy, 2021).
La provincia de Jujuy ha reglamentado instancias de control y seguimiento sobre la actividad extractiva. En 2010, se establece que los informes de impacto ambiental deban ser sometidos al análisis y aprobación de la Unidad de Gestión Ambiental Minera Provincial (U.G.A.M.P.), la cual se forma como órgano consultivo multidisciplinario; de asesoramiento, de apoyo técnico y evaluación de los informes de impacto ambiental e integrado por representantes del sector públicos (Decreto Reglamentario N°5772, 2010). Dicha unidad se encarga de asesorar a la Autoridad de Aplicación Minera, la cual se encarga del rechazo o ampliación de Informes de Impacto Ambiental que, según lo dispuesto en la reglamentación, deben presentar los titulares de derechos mineros.
Por medio del Decreto-Acuerdo N°7592 (más tarde aprobado por la Ley núm. 5674), se dispuso que los proyectos de exploración y explotación minera de litio sean
sometidos, adicionalmente a los procedimientos mencionados, al estudio de un Comité de Expertos para el Análisis Integral de Proyectos de Litio (Decreto Acuerdo Nº 7592, art. 4). Sin embargo, el Decreto del 2019 que ratifica al litio como un “recurso natural estratégico generador del desarrollo socio económico de la Provincia de Jujuy”; deja sin efecto las disposiciones del año 2011, el citado Comité de Expertos fue disuelto (Decreto Acuerdo N° 9194, art.2).
Actualmente, los informes ambientales son elaborados por consultoras que contratan las mismas empresas extractivas y evaluados por UGAMP presidida por el director de Minería y Recursos Energéticos de Jujuy. Pero las provincias no cuentan con ningún estudio hidrológico propio. Además, las firmas privadas imposibilitan la realización de estudios independientes de investigadores del CONICET, por lo que se pone en tela de juicio la inocuidad de las evaluaciones provinciales que podrían favorecer la actividad extractiva (Foro Interuniversitario de Especialistas en Litio de la Argentina, 2021).
Finalmente, frente al aumento de las actividades sobre el litio permanecen los cuestionamientos de las comunidades originarias que habitan en las zonas vecinas al salar. La relación entre los gobiernos provinciales y las comunidades ha oscilado entre la confrontación y la negociación (Obaya y Pascuini, 2020). Las normas sobre las cuales se amparan las comunidades demandan obligatoriedad de cumplimiento de sus derechos. El inciso 17 del artículo 75 de la Constitución de la Nación Argentina reconoció la “preexistencia étnica y cultural de los pueblos indígenas argentinos”, así como “la posesión y propiedad comunitarias de las tierras que tradicionalmente ocupan”. Asimismo, el consentimiento libre, previo e informado (CLPI) se garantizó en el Convenio 169 de la OIT ratificado en Argentina en julio de 2000 y el voto en la Asamblea General a favor de la Declaración de las Naciones Unidas sobre los derechos de los Pueblos Indígenas del año 2007 (Argento y Puente, 2019).
II. Segunda tensión: inversión extranjera
La segunda tensión aparece en la relación entre la producción de litio como una oportunidad para diversificar la matriz productiva local y, por otro lado, el modelo tradicional de inversión extranjera que privilegia la extracción y exportación de los recursos naturales sin valor agregado.
Actualmente Argentina presenta un marco regulatorio de la actividad minera que facilita una lógica de instalación del capital transnacional con baja captación de rentas, ofrece muy limitadas oportunidades para la creación de capacidades tecnológicas y productivas intensivas en conocimiento, reconoce parcialmente los derechos de las comunidades locales y tiene escasas capacidades de fiscalización estatal de los impactos ambientales. Es por ello que existen 2 empresas en operación, 18 proyectos avanzados y más de 40 proyectos en fase temprana, desde la exploración a la extracción final (MdDP, 2020), todo bajo contrato de concesión a capitales extranjeros, con una escasa participación de empresas del Estado, en el caso de Jujuy, limitada a la empresa estatal JEMSE que participa del 8,5 % del emprendimiento Sales de Jujuy. Cabe destacar que, actualmente, Argentina exporta la mayor parte de su producción de carbonato de litio a los Estados Unidos, según palabras del Secretario de Minería, Alberto Hansel (Clapping Minero, 26 de julio de 2021).
En este contexto, la Belt and Road Initiative (BRI) inaugura una nueva etapa en la relación entre ambos países, en la que China se asoma como una oportunidad económica y geopolítica de intercambio. Pero también es cierto que las características de la vinculación profundizan la inserción comercial de Argentina como exportador de productos primarios o de reducida transformación, y como importador de bienes de medio y alto contenido tecnológico.
Jujuy, así como también las provincias de Salta y Catamarca, ha sido exitosa diferenciándose de las inestabilidades económicas y políticas del contexto nacional, hecho que le permitió atraer inversiones. No obstante, el éxito estuvo concentrado en inversiones que buscaron la extracción y comercialización del carbonato de litio sin transformación. Esta línea coincide con el modelo de vinculación centro-periférico entre Argentina y China (Juste, 22 de mayo de 2021). Bajo este esquema, el país sudamericano exporta bienes de escasa o nula transformación (porotos de soja, trigo, litio, entre otros) e importa del país-centro, China, bienes con valor agregado y capitales, generando una relación de dependencia.
Pero hubo algunos intentos por iniciar vinculaciones con la intención de contribuir a la transmisión de conocimientos y tecnología para iniciar el proceso de industrialización del litio. En 2019, Jujuy asoció la empresa provincial JEMSE a la empresa italiana SERI en un proyecto público-privado que, junto al Instituto del Litio, trabajarían para la incorporación de tecnología y la producción de baterías destinadas al mercado europeo (Dinatale, 15 de julio de 2019). Pero el proyecto se diluyó en el tiempo y de la firma italiana no se supo más. La administración de Gerardo Morales retomó el tema dos años después, en mayo de 2021, cuando junto al Ministerio Nacional de Desarrollo Productivo anunció el acuerdo con la firma china Ganfeng Lithium para la explotación de carbonato de litio y la elaboración de baterías (Dirección de Prensa de Jujuy, 14 de mayo de 2021).
Claro está que la transferencia de tecnología debería ser un objetivo prioritario en los acuerdos sobre exploración y extracción de litio de aquí en más. Si
bien es muy temprano para analizar los resultados de la asociatividad con la firma Ganfeng, se pudieron observar algunas cuestiones relevantes. La primera de ellas fue el hecho de que el acuerdo incluya al Estado Nacional, un actor que aparece como “garante” para la concreción de los establecido en el documento y así evitar, por ejemplo, el fracaso sucedido con la empresa italiana anteriormente. La segunda es que el acuerdo con Ganfeng se inscribe en el marco de un vínculo estrecho y continuo de Jujuy con China durante los últimos años y simboliza una ampliación de la agenda paradiplomática de la provincia hacia el gigante asiático; es decir, no se trata de una iniciativa aislada de Jujuy con actores chinos. La tercera y última cuestión observada es que el acuerdo puede representar el inicio de la transformación de los términos de la relación entre Argentina y China, caracterizada por la exportación argentina de bienes sin valor agregado (granos y carne, principalmente).
III. Tercera tensión: Estado Federal y las provincias
La tercera tensión es de carácter interna y ocurre entre los niveles estatal y subestatal, es decir, entre la provincia y el Estado Federal en relación a la gestión y dominio de los recursos naturales, en este caso el litio. Para ello, es imprescindible tener en mente que la Constitución Nacional del Estado argentino reconoció el dominio de las provincias sobre los recursos naturales existentes en sus territorios (Art. 124), así como también el derecho de los habitantes del suelo argentino a un ambiente sano y equilibrado (Art. 41).
Particularmente en relación al litio, las tensiones entre el Estado y las provincias surgieron cuando a fin del año 2020 el Congreso Nacional decidió impulsar un proyecto de ley que declara al litio “recurso estratégico”, tal como se analizó en la primera tensión. Si el proyecto llegase a convertirse en ley, al ser declarado recurso estratégico, habilitaría la participación directa del Estado Federal sobre la exploración y el proceso de transformación del carbonato de litio, mientras que las provincias tendrían facultades sobre la explotación. El proyecto incluyó, además, la creación del “Instituto Nacional para el Aprovechamiento Integral del Litio” para el desarrollo de investigaciones aplicadas a la industrialización del mineral, incorporación de tecnología, diseño de políticas de sustentabilidad (económica, social y ecológica), generación de patentes, recomendaciones para la creación de normativas, entre otras (Proyecto de Ley N° 6438-D-2020).
Lo anterior inquietó a las provincias litieras que inmediatamente se autoconvocaron en la “Mesa Interprovincial del Litio”. Jujuy, junto a Salta y Catamarca, consideraron que el proyecto no sólo afecta gravemente las facultades establecidas en la Constitución Nacional, sino que, además, puso en peligro proyectos e inversiones obtenidas durante los últimos años. Por estas razones, en su primera reunión, la Mesa Interprovincial del Litio reafirmó “el dominio originario sobre los recursos naturales existentes en sus respectivos territorios”, en consonancia con lo establecido en la Constitución Nacional en su artículo 124.
Esta tensión entre las provincias y el Estado Federal se originó en un momento clave para el desarrollo de una cadena de valor alrededor del mineral y, de no resolverse, podría afectar los compromisos internacionales asumidos por Jujuy y las demás provincias, generando incertidumbre a los inversores.
No obstante, resulta necesario esclarecer algunos puntos claves que ayudan a comprender esta tensión. Por un lado, es evidente la necesidad de una coordinación multinivel entre el Estado Federal y las provincias frente a China y otros inversores. Una política que incluya intereses de todos los actores involucrados con una mirada que propenda hacia la transferencia tecnológica y el cuidado ambiental, sin menoscabar las potestades provinciales. Sin una articulación multinivel, es altamente probable que las provincias compitan entre sí para atraer inversiones sin contemplar la complejidad de la producción y aprovechamiento del mineral.
Por otro lado, la articulación puede presentar una nueva oportunidad en el marco del acuerdo de “Relaciones Estratégicas Integrales” firmado entre Argentina y China en 2014, y un nuevo escenario de cara al ingreso del país latinoamericano a la BRI. La asociatividad entre actores argentinos y chinos para el desarrollo de valor agregado del litio es, sin dudas, un cambio de la matriz de intercambio centro-periférica entre ambos países, que tiene a Argentina como exportadora de productos primarios y de escasa transformación.
REFLEXIONES FINALES
En el inicio de este trabajo, la hipótesis que guió el análisis planteó que el accionar paradiplomático de la provincia de Jujuy hacia China se definía como una paradiplomacia proactiva en torno al litio. No obstante, también subyacían algunos elementos de carácter receptivo heredados del vínculo-interestatal entre Argentina y China, una relación que sigue el modelo centro-periférico, y que facilita el acceso de capitales extranjeros a los recursos naturales en detrimento del desarrollo local.
El caso analizado, la provincia de Jujuy en torno a la gestión del litio, representa un caso testigo en cuanto al diseño de estrategias dirigidas al plano estatal (Estado) e internacional (China) que buscan el aprovechamiento de un recurso estratégico que contemple el desarrollo sostenible y la industrialización del mineral en vista a un cambio en la matriz productiva local.
Siendo conscientes de la complejidad del fenómeno que tiene a Jujuy como protagonista, pero que, además, incorpora al Estado Federal argentino, a las firmas chinas, y a las sociedades locales que habitan los salares, entre otros. Sobre las tres tensiones que son transversales al fenómeno, el análisis contextual y las tensiones que caracterizan la gestión del litio jujeño, evidenciaron que:
• En el nivel subestatal, la presencia de capitales de origen chino y la firma del Memorándum de Entendimiento con Ganfeng Lithium para la elaboración de baterías de litio no es una coincidencia sino el resultado de la profundización de la agenda paradiplomática de Jujuy con China.
Una agenda de trabajo iniciada en el 2014 con la construcción del parque fotovoltaico de Cauchari y que prosiguió con una serie de acuerdos en las áreas de comunicación, seguridad, educación y cultura. La ampliación y diversificación de la agenda paradiplomática en proyectos con construcción de valor agregado rompen con el modelo centro-periférico que caracteriza la relación interestatal entre Argentina y China.
• La tensión registrada entre la provincia y el Estado Federal en relación a la gestión del recurso y su industrialización requieren una articulación multinivel para la construcción de una política federal en torno al litio. Aunque constitucionalmente los recursos naturales sean de dominio provincial, es necesario una coordinación con una mirada federal que garantice el desarrollo armónico y respalde los intereses provinciales.
Esto no sólo de cara a que las provincias deben negociar con capitales extranjeros sino, además, porque el interés mundial en torno al mineral puede generar competencia para atraer inversiones entre las provincias. • El litio compete a las provincias y compete al
Estado Federal, y en ese sentido, se observan visiones distintas en cuanto a la significancia de “recurso estratégico” y a cómo gestionar su aprovechamiento. Entendiendo que es un recurso internacionalmente demandado, se evidencia la urgencia de aunar posiciones y estrategias para lograr una única voz fronteras hacia afuera, pero también para coordinar políticas de desarrollo hacia dentro. En este aspecto, las acciones paradiplomáticas de Jujuy frente a los actores chinos ponen de manifiesto la necesidad de incluir los intereses locales en la política exterior argentina, de manera tal de que las provincias la puedan instrumentalizar y sean el sustento de su accionar internacional.
• Siendo inminente la incorporación de Argentina a la BRI, resulta imperante empezar a pensar estrategias de inserción que transformen la relación asimétrica actual. En este sentido, la gestión del litio aparece como una posibilidad -no la única- de generar acciones que rompan el modelo centro-periferia y que permitan un desarrollo genuino y federal. Aquí importa no sólo la diversificación de la agenda interestatal entre
Argentina y China sino los términos de los intercambios entre ambos países.
• En cuanto a la tensión entre los objetivos a largo plazo de transitar hacia un sistema energético sustentable a nivel global y las externalidades socioambientales que puede generar el proceso de extracción y procesamiento del litio, la provincia de Jujuy ha sido la única de las tres provincias productoras de litio en Argentina que ha podido dar pasos concretos hacia la producción de baterías de litio para la movilidad sustentable. Es sobre ese objetivo que el gobierno ha justificado las prácticas extractivas del mineral, el acuerdo con las empresas privadas y las negociaciones con China. Sin embargo, aún permanecen organizaciones ambientales y representantes de comunidades originarias que resisten la actividad amparados en las disposiciones constitucionales nacionales e internacionales, al tiempo que se pone en cuestión la fiabilidad y capacidad de control de la unidad provincial sobre los procesos de exploración y explotación del litio y la evaluación de los perjuicios hídricos.
Finalmente, la experiencia de gestión del litio de la provincia de Jujuy, permite reflexionar sobre la forma de construir una estrategia de vinculación respecto de China. La complejidad del sistema internacional contemporáneo, sus múltiples canales y actores, obligan a realizar una mirada introspectiva del accionar internacional estatal y subestatal. En este sentido, los desafíos futuros convocan a encontrar modelos de construcción plural para un rela-
cionamiento verdaderamente estratégico, en donde todas las voces al interior del Estado sean efectivamente representadas y las acciones que se emprendan consideren las variables contextuales del desarrollo local.
La paradiplomacia de Jujuy frente a China ha demostrado éxitos evidenciados en una serie de acciones y proyectos que conforman una agenda sostenida en el tiempo, que trasciende administraciones nacionales y llama a la proyección a futuro. Pero, sin dudas, esa gestión puede aún ser más exitosa si se articula con el Estado federal y los intereses subestatales son incluidos en la política exterior nacional, resguardando los recursos ambientales y promoviendo agendas que incluyan a los actores territoriales y a la transformación con valor agregado.
STELLA MARIS JUSTE
Doctora en Relaciones Internacionales (Universidad Nacional de Rosario, UNR). Licenciada en Relaciones Internacionales (Universidad Católica de Santiago del Estero, UCSE). Vinculadora Científico-Tecnológica de la UE CISOR CONICET. Profesora de la Universidad Nacional de Jujuy. Miembro de la Red de Expertos en Paradiplomacia e Internacionalización Territorial (REPIT) y del Comité de Provincias en el Plano Internacional del Consejo Argentino de Relaciones Internacionales (CARI).
HEBE LIS NAVARRO
Licenciada en Relaciones Internacionales (Universidad Nacional de Rosario, UNR). Maestranda en Cooperación Internacional y en Relaciones Internacionales (Universidad Nacional de San Martín, UNSAM). Coordinadora de Investigación en Centro de Estudios Estratégicos en Relaciones Internacionales (CEERI). Redactora y columnista del Observatorio de Política Exterior Argentina (OPEA) de la Facultad de Ciencia Política y Relaciones Internacionales, UNR.
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