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La participación de gobiernos locales argentinos en la red mercociudades. Adrián Ojeda, Virginia Domingo Yélamos, Camila Tisocco
Además, también permite afirmar que el mecanismo de cooperación sur sur previsto por Mercociudades ha funcionado y cumplido su objetivo de “promover, visibilizar, formalizar y sistematizar acciones de cooperación e intercambio entre Gobiernos Locales”. En este sentido, el acceso al financiamiento disponible permitió a las ciudades contratar servicios de consultoría de reconocidas expertas para formalizar, sistematizar y ampliar el trabajo de ambas ciudades en una temática muy específica, como lo es el urbanismo con perspectiva de género, que de otra manera no podrían haber sido contratadas. Esto porque, en muchos casos, las urgencias o gestiones diarias de las ciudades no dan los espacios suficientes, o los recursos, para el desarrollo de iniciativas que suponen instancias de reflexión profunda. Incluso, las normativas y burocracias locales pueden dificultar este tipo de contrataciones o acciones. Por ello es que el Programa de financiamiento de Cooperación Sur Sur de Mercociudades resultó en una herramienta trascendental para dar los primeros pasos en la incorporación de la perspectiva de género interseccional en las dinámicas de trabajo de ambos Gobiernos Locales.
Finalmente, la valoración que se hace del proyecto es sumamente positiva, ya que permitió iniciar un camino para comenzar a pensar, planificar y diseñar las ciudades de Santa Fe y Asunción desde una perspectiva de género, que si bien supone desafíos vinculados a dinámicas de largo aliento, sin duda posibilitan abrir espacios, abrir equipos de trabajo, acercar los gobiernos a la ciudadanía y llevar adelante una política social inclusiva e integradora.
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por Adrián Ojeda, Virginia Domingo y Camila Tisocco
por Adrián Ojeda, Virginia Domingo Yélamos y Camila Tisocco
ABSTRACT
Settled in South America, Mercocities is one of the most important city networks in the region. Without being connected to the Mercosur, local governments of their respective member countries, associated or in the process of becoming members belong to the Mercocities. Being membership in city networks, one of the spaces chosen for those local governments which make decentralized cooperation and with no background of similar studies, the current article becomes a first approach to the state of participation of Argentinian local governments, coordinators and sub-coordinators of the network’s thematic instances and working groups. In response to this objective, a questionnaire was prepared and carried out, through which activities, participants and benefits obtained in the last 5 years were identified. As part of the results, it is highlighted the relevance of activities such as the exchange of experience, good practices and working methods in line with decentralized cooperation, which is the focus of this study.
KEY-WORDS: Mercocities - City network - Local governments - decentralized cooperation.
RESUMO
Sediado na América do Sul, o Mercocidades é uma das mais importantes redes de cidades da região. Sem estarem vinculados ao Mercosul, os governos locais de seus respectivos países membros, associados ou em processo de adesão, pertencem às Mercocidades. Sendo a adesão em redes de cidades, um dos espaços escolhidos para aqueles governos locais que fazem cooperação descentralizada e sem antecedentes de estudos semelhantes, o presente artigo se torna uma primeira abordagem sobre o estado de participação dos governos locais argentinos, coordenadores e subcoordenadores de instâncias temáticas e grupos de trabalho da rede. Em resposta a este objetivo, foi elaborado e realizado um questionário, através do qual foram identificadas atividades, participantes e benefícios obtidos nos últimos 5 anos. Como parte dos resultados, destaca-se a relevância de atividades como a troca de experiências, boas práticas e métodos de trabalho em consonância com a cooperação descentralizada, que é o foco deste estudo.
PALAVRAS-CHAVE: Mercocidades - Redes de cidades - Governos locais - Cooperação descentralizada.
por Adrián Ojeda, Virginia Domingo Yélamos y Camila Tisocco
RESUMEN
Situada en América del Sur, Mercociudades es una de las redes de ciudades más importantes de la región. Sin estar vinculada al Mercosur, gobiernos locales de sus respectivos países miembros, asociados o en proceso de adhesión pertenecen a la misma. Siendo la membresía a redes de ciudades uno de los espacios elegidos por aquellos gobiernos locales que realizan cooperación descentralizada y sin antecedentes de estudios similares, el presente artículo se convierte en una primera aproximación al estado de participación de gobiernos locales argentinos, coordinadores y subcoordinadores de las instancias temáticas de la red y grupos de trabajo. Para dar respuesta a ese objetivo, se confeccionó un cuestionario mediante el cual identificaron actividades, actores participantes y beneficios obtenidos en los últimos 5 años. Como parte de los resultados se destaca la relevancia de actividades como el intercambio de experiencias, buenas prácticas y métodos de trabajo en línea con la cooperación descentralizada, eje del presente estudio.
PALABRAS CLAVE: Mercociudades - Redes de ciudades - Gobiernos locales - Cooperación descentralizada.
La cooperación descentralizada no constituye una novedad al existir antecedentes de hermanamientos a mediados del siglo XX, la forma más antigua de cooperación (Zapata Garesché, 2007) a través de la cual dos gobiernos locales establecen relaciones de amistad. Aquella se caracteriza por el interés de los propios actores en cooperar y su responsabilidad directa en la formulación de dicha estrategia (Zapata Garesché, 2007). Luego de la Segunda Guerra Mundial se convirtió en una parte o tipo específico de la cooperación para el desarrollo (Proyecto Local, 2010).
Pese a lo anterior, las redes de ciudades como espacio de cooperación descentralizada, donde los actores involucrados mantienen relaciones horizontales, son anteriores a los hermanamientos. Su nacimiento se sitúa en el año 1913 con la creación de la Union of Local Authorities (IULA) (Batista, Jakobsen y Evangelista, 2008). No obstante, su expansión no se dio hasta los ‘90 (Batista et al., 2008), para convertirse en los últimos años en espacios operativos de relevancia en el accionar externo de los gobiernos locales (Zapata Garesché, 2007).
En ese sentido, la red Mercociudades, pasó de 12 miembros fundacionales en 1995 a contar con 361 antes de noviembre de 2021 (Mercociudades, s.f). Por lo anterior, podría decirse que la cooperación descentralizada continúa su expansión mediante la generalización de nuevas prácticas y del número de actores involucrados en ellas.
Mercociudades busca intensificar los procesos de integración regional como el Mercosur (Batista et al, 2008; Estatuto y Reglamento de Mercociudades, s.f), sin pertenecer a la estructura de dicha organización. La red se extiende en el ámbito geográfico de los territorios del Mercosur y Unasur y es una de las referentes dentro de la región. Entre sus miembros, son parte los gobiernos locales de Brasil, Paraguay, Uruguay, Venezuela, Chile, Bolivia, Ecuador, Perú, Colombia y Argentina.
De acuerdo con el Estatuto y Reglamento de Mercociudades, el impulso a la cooperación y el intercambio de los gobiernos locales socios se convierte en una parte de la actividad que realizan. En línea con ello “[las] redes se caracterizan por favorecer el intercambio de experiencias, bien a través de las nuevas tecnologías (portales de información) o bien en foros y espacios para el diálogo. Además (...) el trabajo en red facilita el aprendizaje mutuo...” (Rosa de la Fuente, 2013:300) posiblemente dentro de alguna de las instancias de la estructura.
En ese sentido, sus miembros pueden ocupar un lugar dentro de las instancias de coordinación y ejecución establecidas en el Estatuto y Reglamento de la Red Mercociudades. De conformidad con su art. 8 éstas son: la Cumbre de Jefes de Gobierno, Consejo, la Dirección Ejecutiva integrada por: Presidencia, Vicepresidencias Temáticas, Comisión Directiva, Secretaría Ejecutiva, el Colegiado de Coordinadores
INTRODUCCIÓN
de las Unidades Temáticas compuesto por las Unidades Temáticas, la Secretaría Técnica Permanente, la Comisión fiscal y Comisión Electoral.
El presente artículo plantea como objetivo general: conocer la participación de los gobiernos locales argentinos coordinadores y subcoordinadores de las Unidades Temáticas, Grupos y Comisiones de Trabajo en el periodo comprendido entre 2017 y 2021. Algunos, accedieron a las mismas en el marco de la XXV Cumbre de Mercociudades celebrada en la ciudad Tandil (Argentina) en el año 2020 mientras que otros ocupaban el cargo con anterioridad1 .
Fueron formulados los siguientes objetivos específicos: identificar actividades desarrolladas y beneficios derivados de las mismas, actores involucrados y gobiernos locales de otros países con los que se hubieran vinculado, donde se espera ver la relevancia de aquellos pertenecientes a países limítrofes como Paraguay y Uruguay.
El conjunto de objetivos mencionados orientaron la investigación que adoptó un carácter exploratorio-descriptivo. En virtud de ello, no se formuló una hipótesis de manera explícita, sin embargo se espera hacia el final del trabajo plantear alguna como punto de partida para posteriores estudios.
Respecto a trabajos realizados, es posible referenciar algunos que analizan la participación de los actores locales dentro de Mercociudades como “Municipios: la cooperación internacional y su acción internacional en la red de Mercociudades” (Moreno y Pallero, 2012). Como complemento, existen otros que estudian la participación de gobiernos locales de Venezuela en la red, tal es el caso de “La red Mercociudades: una oportunidad para las ciudades venezolanas” (Granato y Oddone, 2007). En “La Unidad Temática del Desarrollo Económico Local (UTDEL) en la Red Mercociudades” Granato y Oddone (2008) se centran en el rol de una unidad temática particular dentro de la red. Sin embargo, no se han encontrado trabajos que estudien la participación de gobiernos locales argentinos dentro de dicha red. Por tanto, la presente investigación busca convertirse en un primer antecedente de aquello último.
1. METODOLOGÍA Y TÉCNICAS EMPLEADAS.
El análisis implicó la utilización de la metodología de estudio de caso, dada la necesidad de realizar estudios en profundidad que involucren a gobiernos locales argentinos y así poder obtener una percepción más completa del objeto de estudio: los gobiernos locales argentinos, considerándolo como una entidad holística (Yin, 1994).
En ese marco, Argentina se distingue del resto de los miembros de Mercociudades al asumir el 38,8 % de participación (Gráfico 1); lo que a noviembre de 2021 significó que 140 gobiernos locales fueran socios dentro del organismo (Mercociudades, sf-a). Dentro de este universo se encuentran aquellos que son parte de la estructura de la red. Cabe señalar que, no estar al día con el abono anual de la cuota de socio, de acuerdo con el Estatuto y Reglamento impide, entre otras sanciones, el derecho a ejercer funciones de Coordinación dentro de instancias de participación como: Unidades Temáticas, Consejo, Presidencia y Vicepresidencia Temática (art. 50). En consecuencia, el interés de cada miembro debe ir acompañado del cumplimiento de responsabilidades que les permitan aprovechar los distintos espacios de trabajo.
Por lo anterior y en virtud de la relevancia de los gobiernos argentinos, mediante un muestreo no probabilístico de bola de nieve y de acuerdo con información relevada en el sitio web, los 17 gobiernos locales (Tabla 1) participantes de algunas de las 21 Unidades Temáticas, Grupos y Comisiones de Trabajo como coordinadores y/o subcoordinadores que existían a noviembre de 20212 se convirtieron en la muestra de la investigación.
La investigación se sustentó en el análisis de fuentes primarias, en particular de información proporcionada a partir de cuestionario (Anexo 1) enviado a las casillas de correo electrónico de los 17 funcionarios o actores políticos tomando como referencia información obtenida en el sitio web de Mercociudades que nos permitieron recolectar datos cualitativos y cuantitativos. Pese a los intentos y el empleo de llamados telefónicos se obtuvieron 11 respuestas de los siguientes gobiernos locales: Avellaneda,
1 De acuerdo a la Decisión adoptada por la XXIII Cumbre de Mercociudades en 2018 a partir de la propuesta para Fortalecer la estructura institucional, organizativa y de gestión de Mercociudades, las Coordinaciones de las Instancias Temáticas pasan a tener período de 2 (dos) años con evaluación al año, pudiendo una de las 2 (dos) ciudades subcoordinadoras asumir la coordinación por el segundo año, debiendo instar evaluación del Consejo y aprobación de la Asamblea. También se aprobó que las Instancias Temáticas serán subcoordinadas por hasta 2 (dos) ciudades. 2 Espacios éstos que permiten la difusión de experiencias exitosas, contribuyen a la formulación de políticas públicas y la promoción de investigaciones (Mercociudades, sf.-c) abarcando además múltiples temas. Sus titulares son elegidos en las reuniones ordinarias de la Cumbre de Jefes de Gobierno que se celebran todos los años (art. 13) previo a postularse mediante el llenado de una solicitud formal de Coordinación de la Unidad Temática, Comisión o Grupo de Trabajo.
Banda del Río Salí, Bell Ville, Esteban Echeverría, General Alvear, Tandil, Quilmes, San Justo, Santa Fe, Villa Carlos Paz y Villa María a quienes agradecemos su participación. Los mencionados constituyen una evidencia directa de personas o gobiernos locales involucrados en el tema objeto de estudio.
A continuación, se presentan las referencias analíticas empleadas para el abordaje del presente caso. Luego son analizados e interpretados los gráficos confeccionados a través de la información proporcionada por los actores seleccionados en la muestra. A través de ellos se observa la diversidad y la cantidad de vínculos mantenidos entre los gobiernos locales involucrados pese a las diferencias en tamaño, antigüedad en la red y localización geográfica que existe entre los actores participantes para finalmente llegar a las conclusiones que dan paso a la posibilidad de realizar estudios a futuro.
La participación de gobiernos locales en el sistema internacional o la paradiplomacia ha sido abordada desde múltiples perspectivas teóricas: 1) la del actor internacional; 2) la de la política exterior y los procesos de toma de decisiones; 3) la del desarrollo territorial; 4) la de la integración regional y 5) los enfoques de la gobernanza (Alvarez, Luna Pont y Oddone, 2019). La primera deja atrás visiones estatocéntricas del sistema internacional focalizadas en el modelo westfaliano (Álvarez et al., 2019) al reconocer a otros actores más allá del Estado-nación.
La irrupción de la teoría de la Interdependencia Compleja de Keohane y Nye se inscribe dentro de la perspectiva del actor; al referir a los múltiples canales que conectan a las sociedades: transgubernamentales y transnacionales (Keohane y Nye, 1988), reconoce además de los Estados la participación de los gobiernos locales en el sistema internacional.
Los gobiernos locales, a diferencia de los Estados, no son sujetos de Derecho Internacional Público, para Esther Barbé (2003), actor es
(...) aquella unidad del sistema internacional (...) que goza de habilidad para movilizar recursos que le permitan alcanzar sus objetivos, que tiene capacidad para ejercer influencia sobre otros actores del sistema internacional y que goza de cierta autonomía” (p. 117). En virtud de tales requisitos, los gobiernos locales son considerados actores pese a no ser sujetos de Derecho Internacional Público.
En la Argentina existen 2.294 gobiernos locales de acuerdo con los datos del Censo Nacional del año 2010. Tomando como base la población que en ellos reside éstos adquieren distinto tamaño. De este modo, los “pequeños” no superan los 10.000 habitantes, los “medianos” comprenden entre los 10.000 hasta los 250.000 y los “grandes” cuentan con más de 250.000 habitantes (Iturburu, s.f.). Teniendo en cuenta la información disponible en la página de la red Mercociudades, de los 11 gobiernos locales participantes en el estudio, 8 corresponden a un tamaño mediano mientras que 3 son de tamaño grande, sin existir ningún gobierno local socio con menos de 10.000 habitantes.
Como complemento, al año 2021, el 36,4% de los gobiernos locales participantes tenían 5 o menos de 5 años en la red, el 45,5% llevaba 10 o más de 10 años, mientras que aquellos con 20 o más de 20 años de membresía tuvieron menor representación con un total de 18,2% .
2. REFERENCIAS ANALÍTICAS O ENFOQUES TEÓRICOS UTILIZADOS.
1. Cooperación descentralizada y paradiplomacia.
El concepto de paradiplomacia fue creado por Ivo Duchacek (1984) y Soldatos Panayotis (1988) a principios de los ‘80 (citado por Zeraoui, 2016) siendo uno de los más extendidos para referir a la actividad externa de los gobiernos locales.
Zubelzú (2008) expone la definición de Duchacek quien afirma que “paradiplomacia [son las] relaciones de los gobiernos no centrales con centros culturales, comerciales e industriales de otros Estados incluyendo relaciones con los gobiernos de Estados extranjeros” (p. 34). Poco tiempo después de la aparición del término paradiplomacia, en 1989, mediante la firma del Convenio de Lomé, se presentó por primera vez el concepto de cooperación descentralizada (Malé, Cors y Monsagini, 2013), otorgando reconocimiento legal e institucional a una actividad que los gobiernos locales venían realizando desde la firma de acuerdos de hermanamientos, luego de la Segunda Guerra Mundial (Zapata Garesché, 2007:104).
El concepto de cooperación descentralizada, en un sentido restringido, abarca aquella liderada por actores locales únicamente (Socas y Hourcade, 2009), en línea con la cooperación descentralizada directa, que convierte a los gobiernos locales en responsables directos de la planificación de las acciones de cooperación Zapata Garesché (2005).
Si bien los gobiernos locales son los principales actores tanto de la paradiplomacia como de la cooperación descentralizada, es posible hacer una distinción entre ellas. Para Hourcade (2011) “[...] la [paradiplomacia] se constituye en uno de los fenómenos claves que contribuyó a la consolidación del paradigma de la cooperación descentralizada” (p. 54). De este modo puede funcionar como un canal para las relaciones internacionales de los gobiernos locales donde la cooperación descentralizada es una parte de ella con principios y características que no se encuentran dentro del fenómeno de la paradiplomacia, tales como igualdad y reciprocidad, interés mutuo en el relacionamiento entre las partes y la base territorial determinada de los actores (Zapata Garesché, 2007; Socas y Hourcade, 2009).
A pesar de lo anterior, podrían identificarse relaciones internacionales entre actores locales que quedan fuera del ámbito de la cooperación descentralizada ya que “la cooperación descentralizada se refiere a las relaciones de colaboración directa entre dos o más gobiernos locales, lo cual es una parte importante pero no toda la acción internacional de dichos gobiernos” (Zapata Garesché, 2007: 95). La ausencia de cooperación, la falta de los principios y características señalados podría conducir a aquello último.
3. RESULTADOS
3.1 Actividades desarrolladas por los gobiernos locales en el marco de la red.
La adhesión a una red, supone el empleo de distintos instrumentos: el intercambio de experiencias y métodos de trabajo, la transferencia de tecnología y conocimientos, la capacitación de recursos humanos (técnicos y políticos), la asistencia técnica y la transferencia de recursos (Del Huerto Romero, 2007).
El caso en estudio demuestra un despliegue en la ejecución de distintas actividades, poniendo en evidencia los diversos canales de participación de los gobiernos locales argentinos a través de la red Mercociudades. De este modo, por medio del análisis de los datos resultantes (Gráfico 2), se observa que la mayoría de los actores estudiados identifica al intercambio de experiencias, buenas prácticas y métodos de trabajo como la actividad que nuclea la mayor cantidad de acciones.
Es por ello que la capacitación de recursos humanos, tanto desde el aspecto técnico como político, se constituye como una actividad con gran volumen de interacciones en el campo de la cooperación. Por detrás de los antes mencionados, la asistencia técnica, así como el refuerzo de capacidades, fortalecen la idea de que Mercociudades, a través de los gobiernos locales argentinos, apunta fuertemente a la consolidación en el aspecto técnico y de capacitación, en el mismo sentido que la transferencia de tecnología y conocimientos que también ha sido una opción seleccionada por los encuestados. Por otra parte, tanto el desarrollo institucional y la transferencia de recursos económicos no se indican como actividades fortalecidas en este campo. Por último, existe un pequeño porcentaje que desarrolla actividades que no se han encuadrado en ninguna de las categorías anteriores.
Con la idea de proporcionar un mayor enriquecimiento de los datos recabados, se propuso que los encuestados describieran algunas de las actividades realizadas. Las respuestas mostraron distintas experiencias que permitieron ver el empleo de los instrumentos antes mencionados:
San Justo, Santa Fé (2021) enumeró al: “Pcss [Programa de Cooperación Sur-Sur] con Medellín en el Programa Buen Comienzo”. También participantes de aquél Programa fueron los gobiernos locales de: Santa Fe, General Alvear y Villa Carlos Paz, quienes indicaron:
Se inició la ejecución del Proyecto Mujeres en la Ciudad liderado por la ciudad de Santa Fe y que tiene como ciudad socia a Asunción. El proyecto fue seleccionado para ser co-financiado por la Red en el marco de la convocatoria de cooperación Sur-Sur que se lanza año tras año. (Santa Fe, Santa Fe, 2021)
Participación activa en las actividades de la Red, cursos, encuentros; participación en cooperación Sur Sur (en este momento nos encontramos desarrollando el proyecto ganador en 2019 que fue retrasado por la pandemia, proyecto entre General Alvear de Argentina y Riobamba de Ecuador). (General Alvear, Mendoza, 2021)
En ese sentido, Villa Carlos Paz, Córdoba (2021) señaló: “Dentro del Grupo de Discapacidad e Inclusión que coordinamos participamos del Proyecto de Cooperación Sur Sur ‘El acceso a la comunicación en el paradigma social de la discapacidad’”. Sin embargo, la irrupción de la pandemia impactó en el trabajo realizado por otros gobiernos locales.
En el marco de la pandemia, formamos parte de sucesivos conversatorios y decidió llevar a cabo un formulario de diagnóstico sobre el estado de situación de los DDHH en la región. En el marco de la red de Mercociudades, el municipio fue seleccionado para la capacitación en dos proyectos de género y turismo. (Quilmes, Buenos Aires, 2021)
A lo anterior, se suman intercambios, de acuerdo con lo comentado por el gobierno de la Banda del Río Salí, Tucumán (2021), que destacó “intercambios y refuerzos de capacidades a través de cursos, especialmente de la UNED.” De manera similar, Villa María, Córdoba (2021), “participó en repetidas oportunidades compartiendo buenas prácticas, aportando algún experto para conferencias y con equipos técnicos para proyectos específicos (como por ejemplo la redacción del manifiesto de Discapacidad)”.
Lo anterior pone de manifiesto que las redes de ciudades, “...son indispensables como puntos de encuentro y plataformas para el inicio de relaciones duraderas de cooperación y la implementación de acciones concretas” (Zapata Garesché, 2007:109) en ese marco quienes participan en ellas pueden generar vínculos y aplicar de manera conjunta a proyectos de cooperación para los que se necesita un socio, tal y como ocurre con el Programa de Cooperación Sur Sur de Mercociudades donde algunos de los encuestados afirman haber participado.
Esta identificación de actividades se acerca a un profundo análisis en cuanto a la capacidad de acción de los gobiernos locales en la arena internacional, tomando sentido la idea de actor y el rol de éstos en plena interacción mundial.
3.2 Actores participantes junto a los gobiernos locales en el desarrollo de las actividades.
Si bien los gobiernos locales son los líderes de las iniciativas de cooperación descentralizada, existe la posibilidad de que otros actores del territorio queden involucrados en las acciones. Entre ellos se destacan: universidades, organizaciones de la sociedad civil1, asociaciones empresariales, asociaciones profesionales, sindicatos, fundaciones, etc. (Romero, 2007). En efecto, el número de actores participantes se amplía generando una dinámica multi-actoral.
Se observa que, en su mayoría, los gobiernos locales han experimentado diferentes actividades en el marco de la red Mercociudades, esto demuestra la posibilidad que brindan estos espacios para la socialización.
Ahora bien, en cuanto a los actores con los que se relacionaron, se destaca la vinculación de los gobiernos locales con instituciones académicas y organizaciones de sociedad civil (Gráfico 3). En ese sentido, “(...) la presencia de [otros actores locales] refuerza las acciones y hace sostenibles los impactos y efectos de la cooperación descentralizada” (Socas y Hourcade, 2009:44). No obstante, eso podría traer desafíos en los involucrados al tener que coordinar esfuerzos con un mayor número de actores.
Queda a las claras que la red les brinda, en base a las vinculaciones y articulaciones, la posibilidad de poder conectar a los gobiernos locales con actores de interés que permiten no sólo el intercambio de experiencias y buenas prácticas sino también la posibilidad de un trabajo conjunto en base a una agenda que comparten las partes y donde unos de los principales activos es la complementariedad.
Con respecto a la vinculación de los gobiernos locales entre sí, se evidencia que la red Mercociudades es un espacio para el intercambio y la posibilidad de proyectar espacios de cooperación ya que el número de contrapartes extranjeras con las que eventualmente podría conectarse tiende a verse facilitado al ser “la red una relación horizontal y estable de múltiples gobiernos locales no acotada en el tiempo” (Socas y Hourcade, 2009:46).
En relación con lo expuesto, el relevamiento demuestra que la gran mayoría de los encuestados, 10 de 11, se han relacionado con gobiernos locales, principalmente de otros países. Ésta es una característica interesante dado que representa la oportunidad que les genera formar parte de espacios integrados por varios países. A su vez, al compartir características e intereses, podrían proponer líneas de acción conjuntas que permitan potenciar políticas públicas que impacten en el desarrollo local.
Los encuestados afirman haber mantenido vínculos con gobiernos locales de distintos países de la región (Gráfico 4). En particular, adquieren relevancia aquellos pertenecientes a los países de Paraguay y Uruguay, destacándose por su cercanía geográfica.
3.3 Herramienta para el desarrollo: beneficios.
En 2008, el Programa de Acción de Accra destacó la participación de los gobiernos en el desarrollo al indicar “que los gobiernos de los países en desarrollo colaborarán de forma más estrecha con los parlamentos y las autoridades locales para preparar, implementar y realizar seguimiento de las políticas y planes nacionales de desarrollo” (art. 13). El contenido refleja una superación a la restricción de la Declaración de París de 2005 (Martínez y Santander, 2009) que no contaba con una dimensión local ni de la cooperación ni del desarrollo, a pesar de la intervención de los actores locales en ellas.
Esto se produce en el marco de las nuevas conceptualizaciones sobre el desarrollo que abandonan el énfasis en la expansión del ingreso nacional como vía de crecimiento económico (Socas y Hourcade, 2009), incorporando aspectos tales como la salud, educación, ambiente (Hourcade, 2011), en línea con los 17 Objetivos del Desarrollo Sostenible adoptados por la Asamblea General de la Organización de Naciones Unidas, que reconocen que el desarrollo abarca tres dimensiones: económicas, sociales y ambientales (ONU, 2015).
En el caso de los gobiernos locales encuestados, se observa la existencia de beneficios en todas las dimensiones del desarrollo enumeradas (Gráfico 5), dado que “la cooperación internacional se presenta como una herramienta que brinda recursos de distinto tipo, capaces de colaborar en el desarrollo de las sociedades locales” (CIPPEC, 2004).
Como complemento, se desprende del gráfico que los beneficios económicos fueron menores que los sociales y ambientales, asumiendo ambos la misma representación. Por lo tanto, podría inferirse que las actividades realizadas tales como el intercambio de experiencias, buenas prácticas y métodos de trabajo, capacitación de recursos humanos, el refuerzo de capacidades y asistencia técnica hayan incidido en esto último.
De modo que, la cooperación descentralizada se convierte en una fuente de beneficios para los gobiernos locales encuestados, donde el 72,7% califica la participación dentro de la red como muy útil, seguida por un 27,3% que la considera útil. De modo que los gobiernos locales de la red encuestados han aprovechado las distintas posibilidades que les brinda la membresía.
CONCLUSIONES
Llegado el final del presente artículo, el mismo plantea conocer la participación de los gobiernos locales argentinos, dentro de la red Mercociudades, en los últimos 5 años. En este sentido, se hizo necesario identificar actividades desarrolladas y beneficios derivados de las mismas, actores involucrados y gobiernos locales de otros países con los que se hubieran vinculado, haciendo mención específica a aquellos pertenecientes a Paraguay y Uruguay, constituyéndose en un trabajo de tipo exploratorio-descriptivo. El trabajo se focaliza en dar a conocer conceptos que hacen a una mejor comprensión del objeto de estudio, planteando además cuestiones afines a la metodología utilizada, determinando la muestra en un total de 17 gobiernos locales argentinos, cuyo criterio de selección fue su participación dentro de las Unidades Temáticas, Grupos y Comisiones de Trabajo de la red durante el año 2021. Habiendo determinado la misma, para la recolección de datos, se envió a través de correos electrónicos de los responsables del área pertinente de cada gobierno local un cuestionario, con preguntas abiertas y cerradas. En algunos casos ello fue acompañado con llamadas telefónicas. Sin embargo, pese a los intentos, solo se obtuvieron 11 de las 17 respuestas esperadas, lo que deja en evidencia las dificultades en el acceso a la información que se tuvieron que afrontar.
En adelante, los conceptos de cooperación descentralizada y paradiplomacia, acompañan cada análisis realizado, enmarcando el accionar de la red Mercociudades y el de sus miembros en el fundamento teórico de la Interdependencia Compleja de Robert Keohane y Jospe Nye. Dicha teoría se inscribe dentro de la perspectiva del actor en el campo de las relaciones internacionales, que junto al concepto de actor de Esther Barbé, complementan la idea de reconocer a los gobiernos locales como actores indiscutibles del sistema internacional.
Mediante un minucioso análisis de los datos obtenidos, se desprenden diversas lecciones aprendidas que dan relevancia a la temática abordada. Es así que, una de las formas de reconocer la participación de los gobiernos locales argentinos dentro de la red, fue consultar por aquellas actividades que éstos han desarrollado dentro de la misma en el periodo estimado. Según los datos se desprende que todos los actores estudiados, pese a diferencias de tamaño, antigüedad en la red u ubicación geográfica dentro del país trabajan de manera activa, identificando con mayor relevancia acciones relacionadas al intercambio de experiencias, buenas prácticas y método de trabajo, así como la transferencia en materia de tecnología y capacitación (sobre todo en recursos humanos) y asistencia técnica; no tanto así la transferencia de recursos económicos y el desarrollo institucional. Con la idea de enriquecer el análisis, los encuestados proporcionaron experiencias a través de diversos canales de desarrollo, donde se tornan trascendentes aquellas inscriptas en el Programa de Cooperación Sur-Sur, dentro de la Red. Particularmente se destacan experiencias, en cuanto a la relación de los gobiernos locales con otros actores en el marco de la red, que permiten articulaciones y acciones principalmente con instituciones de índole académica y organizaciones de la sociedad civil. También se debe resaltar que 10 de los 11 encuestados
han manifestado haberse relacionado con gobiernos locales de otros países miembros de la red, dónde el factor geográfico resulta determinante, considerando la proximidad y el compartimento de costumbres, como ocurre con Paraguay y Uruguay. Retomando con lo expresado anteriormente, es posible establecer una relación entre las actividades realizadas y los beneficios derivados de ellas, de acuerdo con la información proporcionada por los encuestados estos han estado más vinculados a las dimensiones sociales y ambientales del desarrollo antes que a la económica. En virtud de aquello, podría afirmarse que durante los últimos 5 años, la red Mercociudades se ha convertido en un espacio de relevancia para los gobiernos locales miembros participantes del estudio, no obstante participar en una red como Mercociudades supone una clara voluntad política de superar nuevos desafíos.
En base a este innovador estudio, se puede trazar una nueva línea de acción que sirva como proyección para futuras investigaciones en el campo. En este sentido, el abordaje de un estudio sobre redes similares a Mercociudades, que tengan como actor central a los gobiernos locales y cuya mayor incidencia esté en América Latina, podría proveernos de una investigación comparativa, para dar cuenta de los caminos más aptos en materia de cooperación descentralizada en nuestra región.
ADRIÁN OJEDA
Lic. en Relaciones Internacionales (UCASAL). Maestrando en Gobierno Local (Universidad Nacional de Quilmes). Jefe de Trabajos Prácticos en la materia Economía Política (Facultad de Derecho, Ciencias Sociales y Políticas. Universidad Nacional del Nordeste).
VIRGINIA DOMINGO YÉLAMOS
Lic. en Relaciones Internacionales (UCASAL).
CAMILA TISOCCO
Lic. en Relaciones Internacionales (UCASAL). Diplomada en Relaciones Públicas y Ceremonial (UBA).
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por Ana Carolina Lucero Castillo
Ana Carolina Lucero Castillo
ABSTRACT
As problemáticas ambientais traspassam as fronteiras Environmental issues cross borders and affect profoundly the lives of different communities, demanding joint action between several actors. However, many times interstate cooperation is not enough, which is why sub national actors get more leadership.
These actors (state and non-state) form a complex network of trasnational flows, by uniting diverse groups with similar interests and characteristics. This is how paradiplomacy contributes to the formation of a global environmental governance scheme, where the State, in its multiples instances, interacts with various social groups, in order to respond their demands efficiently.
This dynamic is analyzed here in the light of the development of resistance movements to large hydroelectric plants in Alto Paraná. The massive popular protests against Yacyretá and Corpus, born during the ’90, trespassed the argentinian-paraguayan border, establishing channels of communication and joint action, that expanded their capacity to pressure the national governments. In this sense, it is evaluated how paradiplomacy enables the construction of a global environmental governance scheme, which includes state and non-state actors.
KEY-WORDS: Argentina-Paraguay-Yacyretá-Corpus-Hydroelectrics-Paradiplomacy-Global Enviromental Governence.
RESUMO
As problemáticas ambientais traspassam as fronteiras e afeitam de maneira importante a vida das diferentes comunidades, demandando a ação conjunta entre vários atores. No obstante, a cooperação interestadual muitas vezes resulta insuficiente, pelo qual os atores subnacionais adquirem maior protagonismo na hora de executar ações.
Estes atores (estaduais e não estaduais) conformam uma complexa rede de fluxos trasnacionais, unindo aos diversos grupos com interesses e características semelhantes entre sim. É assim como a paradiplomacia contribui á conformação de um esquema de governança ambiental global, onde o Estado em suas múltiplas instâncias interatua com os diversos grupos sociais, com o fim de responder a suas demandas eficientemente.
Aqui é analisada a implementação da paradiplomacia entre atores não estatais à luz do desenvolvimento dos movimentos de resistência ás grandes hidrelétricas no Alto Paraná. Os massivos protestos populares contra as barragens Yacyretá e Corpus, ocorridos na década de 1990, cruzaram a fronteira argentino-paraguaia, estabelecendo canais de comunicação e ação conjunta que ampliaram sua capacidade de pressionar os governos nacionais. Nesse sentido, avalia-se como a paradiplomacia possibilita a construção de um esquema de governança ambiental global, que inclui atores estatais e não estatais.
RESUMEN
Ana Carolina Lucero Castillo
Las problemáticas ambientales atraviesan las fronteras y afectan de manera importante la vida de las distintas comunidades, demandando la acción conjunta entre varios actores. Sin embargo, la cooperación interestatal muchas veces resulta insuficiente, por lo que los actores subnacionales adquieren mayor protagonismo.
Estos actores (estatales y no estatales) conforman una compleja red de flujos trasnacionales, uniendo a diversos grupos con intereses y características similares. Es así como la paradiplomacia contribuye a la conformación de un esquema de gobernanza ambiental global en donde el Estado en sus múltiples instancias interactúa con los diversos grupos sociales, con el fin de responder a sus demandas eficientemente.
Aquí se analiza la puesta en acción de la paradiplomacia entre actores no estatales a la luz del desarrollo de los movimientos de resistencia a las grandes hidroeléctricas en el Alto Paraná. Las masivas protestas populares hacia las represas Yacyretá y Corpus nacidas durante los años ´90 traspasaron la frontera argentino-paraguaya, estableciendo vías de comunicación y acción conjunta que amplió su capacidad de presión sobre los gobiernos nacionales. En este sentido, se evalúa como la paradiplomacia posibilita la construcción de un esquema de gobernanza ambiental global, en donde se incluye tanto a actores estatales como no estatales.
PALABRAS CLAVE: Argentina-Paraguay-Yacyretá-Corpus-Hidroeléctricas-Paradiplomacia-Gobernanza ambiental global.
INTRODUCCIÓN
Desde la segunda mitad del siglo XX, asistimos a importantes transformaciones en el sistema internacional, producto de la globalización y, a partir del año 2020, de la pandemia del Covid-19. Ello implica que los asuntos en la agenda mundial superan los límites de las competencias gubernamentales y exigen, por en cuanto, la cooperación interestatal en la búsqueda de soluciones. Lo cual se refleja en las cuestiones relacionadas con el medioambiente y su preservación, tales como el cambio climático, la escasez hídrica, la contaminación de recursos naturales, entre varias más.
Estos fenómenos atraviesan las fronteras y afectan a las sociedades en todas sus dimensiones (política, económica, ambiental, etc.), demandando la acción conjunta entre actores diferentes. Sin embargo, la trasnacionalización de las problemáticas medioambientales afecta a las comunidades locales de manera profunda. Ya no es suficiente la cooperación entre los Estados, tomando a éstos como unidades homogéneas, sino que involucran asimismo a los grupos políticos, sociales y económicos que conviven dentro de uno y que lo presionan a favor de sus propios intereses. Estos grupos o entes subnacionales de distinta naturaleza encuentran alternativas para relacionarse con sus pares de otros países que escapan al liderazgo centralizado en los gobiernos. El flujo de estos vínculos subnacionales, como resultado, construye una “red intersocietaria en la que se insertan los Estados y que condiciona directamente su capacidad de acción internacional” (Luna Pont, 2011: 72). El estudio de tales interacciones dio origen al concepto de paradiplomacia, el cual ha sido utilizado para abordar las interacciones trasnacionales tanto entre actores estatales (provincias, municipalidades) como no estatales (ONGs, universidades, empresas privadas). Por ello, no existe consenso académico en torno a una definición exacta ni a su alcance o relevancia en la política exterior conducida por el gobierno central (Zeraqui, 2016).
Así, la política exterior de un gobierno puede considerarse como dependiente en cierta medida de esta particular dinámica. Entran en juego aquí otros factores que complejizan aún más el manejo de la política exterior, entre ellos: la ampliación de la agenda externa, el entrecruce entre la arena doméstica y la internacional por medio del Estado, los efectos de los procesos de integración interestatales sobre el balance de las relaciones entre el gobierno central y los entes subnacionales, la proyección de los intereses de las unidades subnacionales a través de nue-
vos mecanismos multilaterales y la participación de nuevos y diversos actores (estatales y no estatales) en la elaboración de la política exterior, que socava la conducción del gobierno (Luna Pont, 2011).
Los Estados y sus distintos niveles de gobierno, entonces, aparecen como insuficientes para solucionar los problemas de la sociedad, lo que da lugar a la entrada en escena de otros actores no estatales, generando nuevas maneras de construir una gobernanza ambiental global; entendida ésta como la interacción entre la sociedad y el Estado en sus múltiples niveles para hacer posible una acción pública (Oddone, 2016). El resultado es una red compleja, pero a la vez flexible, que vincula grupos o entes de diversas características políticas, económicas y sociales y con objetivos e intereses en común, que condicionan a los gobiernos en su accionar en el plano externo.
Con este marco, se analiza en este artículo el rol de los movimientos ambientalistas contra la construcción de grandes represas hidroeléctricas y su influencia en la toma de decisiones por parte de los gobiernos subnacionales con respecto a éstas. Como modelo, se toma el caso de los proyectos hidroeléctricos sobre el río Paraná (de curso compartido entre Argentina y Paraguay), junto con las reacciones de los actores locales en torno a su concreción.
A modo de breve presentación, de un lado están los grupos de poder impulsores de las obras (las empresas privadas a cargo, los gobiernos nacionales y subnacionales de las zonas fronterizas), los cuales ven a las hidroeléctricas como fuentes de energía limpia y motores del desarrollo del PBI y del mercado de trabajo, a la vez que su magnificencia arquitectónica e ingeniera sirve de demostración de poder y modernidad (Benítez y Hertter, 2012). En el otro, los movimientos ambientalistas que, aunque en general reconocen la contribución de las represas al desarrollo territorial y humano, alegan que el costo pagado es mucho más alto que sus beneficios, en términos de grandes desplazamientos sociales y daños al medioambiente (desprotección de la flora y fauna nativas, contaminación de los recursos naturales) (Benítez y Hertter, 2012).
El río Paraná, al ser de curso internacional, las obras a emplazar son en su gran mayoría compartidas entre Argentina y Paraguay. Esta investigación se enfoca en dos: la represa binacional Yacyretá y el proyecto de la represa Corpus, el cual ha sido históricamente resistido por los grupos medioambientales a ambas orillas. En esta línea, se busca estudiar la cooperación trasnacional de los movimientos antirepresas con el fin de que los Estados provinciales (y los nacionales al mismo tiempo) tomen en consideración sus posturas en la decisión final, ya sea la no concreción de dichos proyectos o sólo en ciertas condiciones, como el derecho a ejercer un control civil sobre su funcionamiento y a demandar respuestas ante irregularidades en la gestión.
Se da también mayor atención a los actores no estatales por sobre los gobiernos subnacionales, expandiendo el abordaje de la paradiplomacia hacia aquellos. Si bien en algunas publicaciones sobre este concepto se parte del precepto de que los actores subnacionales actúan en concordancia con los intereses del Estado nacional (Mejía Martínez, 2019), aquí a primera vista se evidencia lo contrario. Por ejemplo, ante los varios intentos de los gobiernos de Argentina y Paraguay de relanzar el proyecto de la represa Corpus, los grupos ambientalistas no dudaron en alzar su voz y demorar o paralizar las iniciativas, obligando al Estado provincial (y al nacional) a rever sus objetivos.
Un factor importante que juega dentro de la gobernanza ambiental global es la resistencia de los Estados a asumir mayores compromisos con el medioambiente, por lo cual disminuye su legitimidad para elaborar soluciones y “refuerza la oportunidad y el papel de otras autoridades y centros de toma de decisión” (Rei, et.al., 2012: 56). Por esta razón, se considera de importancia el abordaje de las problemáticas ambientales a nivel subnacional, ya que es la misma ciudadanía la que sufre sus consecuencias en el día a día y, por lo tanto, tiene derecho a voz y voto en las decisiones gubernamentales concernientes.
GOBERNANZA AMBIENTAL GLOBAL Y PARADIPLOMACIA
Antes de comenzar con el análisis del caso que aquí concierne, es necesario explicar ciertos aspectos teóricos. En este estudio se parte del supuesto de que el Estado, como principal actor en el escenario internacional, ha visto limitada su capacidad de respuesta a las problemáticas de la sociedad por un entorno interestatal y supranacional; ya que no posee el monopolio sobre los temas en la agenda global, sino que lo comparte con otros actores, creándose así un “sistema relacional más complejo, menos rígido y jerárquico” (Oddone, 2016: 89).
En este contexto, se construye una compleja estructura a partir de la intensificación de los vínculos entre actores subnacionales de diversas características, pero con intereses y objetivos en común, dando lugar a la paradiplomacia, es decir, un conjunto de “prácticas diplomáticas tradicionales y alternativas” que surgen frente al bajo nivel de respuesta del gobierno nacional (Oddone y Luna Pont, 2019). La paradiplomacia ha sido estudiada desde diferentes perspectivas, por lo cual no existe aún consenso académico en torno a su definición, su alcance, quiénes participan y su relevancia frente a la diplomacia1 o dentro de la política exterior.
Noé Carnago (2018) define este concepto como el involucramiento de los gobiernos subnacionales en las relaciones internacionales, a partir de contactos formales o informales con otras entidades extranjeras públicas o privadas, con el fin de tratar asuntos comunes de diversa índole. El autor excluye del concepto a los actores no estatales; a diferencia de otros, como Fabiano de Araújo Moreira, Elói Martins Senhoras y Claudete de Castro Silva (2009), que distinguen dos tipos de actores en el escenario internacional: los gobiernos subnacionales (provincias, municipalidades) y los grupos privados (empresas, ONGs, universidades, organizaciones internacionales). Aquí se adscribe a esta última acepción. Más allá de las divergencias en cuanto al abordaje de la paradiplomacia, la gran mayoría académica coincide en que esta red de conexiones trasnacionales condiciona también al Estado y a su política exterior. Ya no se habla de un actor homogéneo, sino de uno en donde conviven varios entes subnacionales que pujan por sus propias metas, tanto dentro como fuera de las fronteras estatales.
Como consecuencia de la globalización, las formas de producción y consumo, se extienden causando graves impactos a nivel local, regional y global y en todos los ámbitos de desarrollo de las comunidades (medioambiental, social, político, económico) (Rei, et.al., 2013). En este escenario, las problemáticas mundiales actuales atraviesan y afectan a todas las sociedades sin distinción de nacionalidad, exigiendo que los Estados en primera instancia cooperen en la búsqueda e implementación de soluciones.
En el plano medioambiental por ejemplo, desde organismos internacionales como la Organización de las Naciones Unidas (ONU), la Organización de Estados Americanos (OEA) y el Mercosur, se viene desarrollando una intensa labor para contrarrestar las consecuencias del cambio climático. Sin embargo, la mayoría de las veces los intereses económicos de gobiernos y empresas multinacionales prevalecen por sobre los compromisos internacionales adquiridos. En el medio, la sociedad afectada por el deterioro del medioambiente se ve obligada a organizarse, estableciendo relaciones con sus pares de otros países y adquiriendo así mayor poder de presión hacia los entes gubernamentales.
Tradicionalmente, la cooperación para encarar las cuestiones medioambientales se ha desarrollado de manera interestatal. Sin embargo, los intereses en juego de cada país involucrado son generalmente de corto plazo y de índole política o económica, cuando las problemáticas de este tipo precisan de medidas a largo plazo y con una amplia perspectiva ya que, justamente, afectan a las comunidades sin distinción de fronteras ni condiciones socioeconómicas (Rei, et.al., 2013).
Asimismo, la paradiplomacia ha sido abordada como positiva cuando se complementa con la política exterior, y como negativa cuando choca contra ella por intereses políticos, económicos e incluso culturales (Zeraqui, 2016). También se la clasifica como directa cuando lidera las relaciones externas del gobierno nacional, e indirecta cuando se presiona desde el interior al gobierno central para determinar sus acciones externas (Duchacek, 2009, como se citó en Zeraqui, 2016).
1 Diplomacia entendida como el conjunto de funciones que lleva a cabo un cuerpo profesional diplomático en representación de un Estado. En un sentido más amplio, como sinónimo de política exterior (Setzer, 2013).
Se puede afirmar, entonces, que los problemas medioambientales globales exigen la acción conjunta de varios actores para la búsqueda y ejecución de soluciones complejas y eficientes. Ello evidencia una mayor interdependencia en las relaciones internacionales, dando lugar a una nueva dinámica de poder, la gobernanza ambiental global (Rei, et.al., 2013). Es decir, la interacción entre el Estado en sus múltiples niveles y la sociedad a través de diversos mecanismos de coordinación con el fin de posibilitar una acción pública determinada. La toma de decisiones, por consiguiente, involucra:
“una multiplicidad de actores públicos y privados independientes e interdependientes, en diferentes escalas territoriales, en un proceso continuo de negociación, deliberación e implementación de estrategias compartidas” (Oddone, 2016: 90).
Siguiendo a Nahuel Oddone (2016), las tensiones entre la multiplicidad de actores propicia la fragmentación de las decisiones e intereses, desagregando la capacidad de respuesta de los gobiernos en competencias, tareas y recursos.
Por otro lado, estos actores subnacionales adquieren legitimidad a partir de la aceptación tácita por parte de la sociedad de la necesidad de acciones coordinadas y cooperativas entre todos los niveles de gobierno y los entes no gubernamentales, con el fin de planificar y ejecutar soluciones efectivas. En consecuencia, los tratados multilaterales que firma el Estado nacional se sustentan en estas relaciones sub y trasnacionales (Rei, et.al., 2012).
En este punto se destaca que la paradiplomacia puede desenvolverse a favor o no de los intereses en política exterior de un Estado (paradiplomacia positiva o negativa). En el primer caso, como ejemplo, las provincias argentinas están habilitadas por la Constitución Nacional (art. 124) a celebrar convenios internacionales, siempre y cuando se inserten en la agenda externa del Estado nacional. En el segundo caso, ciertos actores no estatales, como ONGs, presionan a la provincia (y por ende, a la Nación) a que revise o deshaga determinadas acciones o compromisos internacionales que afectan directamente a la sociedad, como sucede continuamente en los pueblos fronterizos argentino-paraguayos sobre el Alto Paraná.
La resistencia de los Estados a asumir nuevos compromisos externos en materia medioambiental socava su legitimidad como interlocutores de las sociedades locales, reforzando la voz y poder de decisión de otros actores (gubernamentales o no) que influyen en los procesos de negociación internacionales. Esta influencia adquiere mayor capacidad de presión al formar redes que unen espacios y actores con objetivos en común. Su influencia puede llegar a adquirir tal magnitud que cumplen un rol político de peso, especialmente cuando actúan de manera coordinada en la esfera internacional (Rei, et.al., 2013). Esta dinámica se observa en la gestación de los movimientos de resistencia a las represas a nivel global y regional.
Más allá del choque o del equilibrio de intereses de los grupos internos, la paradiplomacia es esencial para la construcción de un esquema de gobernanza ambiental, ya que reduce las asimetrías entre las partes y favorece la ejecución de políticas públicas más eficaces (Oddone, 2016). Como se analiza a continuación, los grupos medioambientalistas argentinos y paraguayos constituyen hasta el día de hoy un factor de peso en las iniciativas conjuntas ambientales de ambos gobiernos sudamericanos.
En América Latina, la transición a la globalización neoliberal, a partir de las reformas del Consenso de Washington, significó un proceso de redistribución del poder visible en una asimetría de fuerzas. Por un lado, los sectores populares se fragmentaron y perdieron capacidad de influencia y, por otro, las élites concentraron el poder político y económico internacionalizado (Svampa, 2006).
Los efectos de las transformaciones económicas de las décadas de 1970 y 1980 culminaron en duros episodios hiperinflacionarios que abrieron la puerta para las reformas neoliberales. Es en este contexto que Maristella Svampa (2006) identifica el surgimiento y desarrollo de movimientos sociales durante los años ’90 en la región, “caracterizados por una acción defensiva y un marcado discurso anti-neoliberal” (pág. 142).
Aunque la autora los distingue por su proactiva a la hora de buscar alternativas para defender y promover la vida y la diversidad. Así, diferencia cuatro dimensiones en estos movimientos latinoamericanos: 1) territorialidad (el territorio como espacio de resistencia y de creación de nuevas relaciones sociales); 2) acción directa no convencional y disruptiva como herramienta de lucha (asociada al contexto de asimetría de fuerzas e ineficacia de los canales institucionales como mediadores de conflictos); 3) desarrollo de la democracia directa y de nuevas formas de participación flexibles y horizontales (como las asambleas); y 4) demanda de autonomía, concebida como “un planteo estratégico que remite a la ‘autodeterminación’ (dotarse de su propia ley)” (pág. 144).
Estos factores se combinaron en Latinoamérica para configurar movimientos sociales rurales y urbanos, en relación a su identidad étnico-cultural (movimientos indígenas), su carencia (los sin tierra, sin techo, sin trabajo) o su hábitat de vida compartido (contra las represas, contra la minería a cielo abierto). Esta última categoría especialmente surgió como respuesta a los procesos de privatización y mercantilización, propios del modelo neoliberalista, los cuales abarcaron los activos del Estado, los servicios públicos y los recursos naturales estratégicos (Seoane, 2006).
Al comenzar el siglo XXI, los nuevos movimientos sociales atravesaron las fronteras, de la mano de la multiplicación de foros y asambleas locales y regionales, en donde convergen las diferentes protestas contra el neoliberalismo. Más allá de divergencias ideológicas y políticas, se puede identificar un discurso antisistémico y crítico con tres elementos en común: un cuestionamiento a las estructuras de poder y a la trasnacionalización del capital (que refutan la soberanía estatal), el rechazo a la mercantilización de las relaciones sociales (a consecuencia de la globalización) y la revalorización y defensa de la diversidad cultural (Svampa, 2006). Es en este escenario global y regional que nacen y alcanzan su máximo apogeo los movimientos antirepresas en el Alto Paraná, en la frontera entre Argentina y Paraguay.
DÉCADA DE 1990: GESTACIÓN Y ORGANIZACIÓN DE LOS MOVIMIENTOS DE PROTESTA CONTRA LAS GRANDES REPRESAS
El emplazamiento de grandes obras de infraestructura como las represas hidroeléctricas conllevan de por sí profundos impactos de toda clase sobre la población aledaña. A decir de Alice Poma (2017):
“estas obras, más que otras, implican un cambio radical en la relación con el territorio y en la vida de las comunidades debido a la irreversibilidad de los impactos ambientales y sociales de los proyectos: el desvío del agua hacia otro destino y, aún más, la inundación del territorio, presupone para sus habitantes la anulación del mismo, como espacio físico, social y cultural” (pág. 154).
Por los grandes movimientos de capital y trabajo que generan, los grandes embalses han constituido históricamente símbolos de poder y desarrollo, al representar el orgullo patriótico y la conquista de la naturaleza gracias a la ingeniería (McCully, 2004, como se citó en Poma, 2017). En este sentido, se puede afirmar lo mismo sobre las tres represas binacionales más grandes en la Cuenca del Plata: Itaipú (Brasil y Paraguay), Salto Grande (Argentina y Uruguay) y Yacyretá (Argentina y Paraguay). Todas se proyectaron en las décadas de 1960 y 1970 como representación del avance del Estado sobre un espacio fronterizo rico en recursos naturales y clave en las disputas geopolíticas del Cono Sur en plena Guerra Fría.
En el caso que aquí atañe, en 1973 Argentina y Paraguay firmaron el tratado que dio origen a la hidroeléctrica Yacyretá-Apipé, inaugurada finalmente en 1994. Su emplazamiento trajo aparejadas graves efectos sociales y medioambientales, ya que aproximadamente 80.000 personas de las ciudades de Posadas (Misiones, Argentina) y Encarnación (Itapúa, Paraguay) debieron ser relocalizadas (Soldatelli Paim, 2018). Además, el megaproyecto fue bautizado popularmente como “monumento a la corrupción”, ya que los afectados cuestionaron la falta de cumplimiento de plazos de relocalización, de generación de trabajo, de pago de indemnizaciones, entre otros aspectos (Gómez, et.al, 2014).
Otra hidroeléctrica proyectada a construirse sobre las márgenes del Paraná fue Corpus Christi. Aunque Argentina y Paraguay habían acordado su emplazamiento en la década de 1960, los intentos de ejecución fueron una y otra vez obstaculizados. Primero, por las disputas geopolíticas argentino-brasileras en los años ’70 en torno al aprovechamiento del río Paraná; y luego por la resistencia del pueblo de Misiones a que se construya “otra Yacyretá”. El proyecto terminó por naufragar en 1995, cuando el gobierno de la provincia de Misiones convocó a una consulta popular para decidir si se construía o no el embalse, ganando el NO con casi el 90% de los votos.
La gestación de la oposición a estas represas durante los años ’90 se enmarcó dentro de un movimiento con gran crecimiento a escala regional. En América Latina, el Movimiento de Afectados por las Represas de Brasil (MAB) dio el puntapie para la expansión de la oposición a las hidroeléctricas. Nacido durante la última dictadura del país vecino, el MAB cuestiona la definición de “afectado” por un megaproyecto hídrico, al reconocer los efectos aguas abajo de los embalses relacionados con la pérdida de posesión o tenencia de la tierra, de capacidades productivas, de acceso a recursos naturales y de fuentes de ingreso; no sólo a los consumidores o usuarios del agua del embalse a construir. Es decir, no se enfoca solamente en los cambios económicos y productivos, sino también en las consecuencias sobre la forma de vida de las comunidades que deben relocalizarse (Gómez, et.al., 2014).
Tanto con Yacyretá como con Corpus, los movimientos de resistencia popular nacidos en torno a estas infraestructuras adoptaron el mismo enfoque que el MAB. Debido a su carácter binacional y al hecho de que los efectos sobre el medioambiente no distinguen límites territoriales, se fueron estableciendo redes de comunicación entre los grupos afectados argentinos y paraguayos. Mientras que las objeciones contra Corpus abarcaban daños ambientales, económicos y sociales en torno a su futuro emplazamiento; las críticas a Yacyretá apuntaban a la corrupción y falta de participación en las decisiones en torno a su emplazamiento.
Estos movimientos populares son heterogéneos en su composición ya que coexisten diferentes especialidades y enfoques que se retroalimentan y enriquecen desde los aportes de cada integrante, como las cuestiones técnicas y de ingeniería, económicas, sociales, comunicación, políticas, etc. Por lo tanto, sus medios de lucha son igualmente diversos, al servirse de campañas de denuncia, movilizaciones callejeras, talleres educativos, publicidad en medios de comunicación; todo para concientizar a la población y ejercer presión sobre los tomadores de decisiones (Benítez y Hertter, 2012).
En Misiones, ejemplos de los grupos parte de los movimientos fueron la Red de Asociaciones Ecologistas de Misiones (RAE) y el Movimiento Agrario de Misiones (MAM). Estas asociaciones, a su vez, se aliaron con otras provenientes de provincias con grandes posibilidades de ser afectadas por los megaproyectos aguas abajo, como el Foro Ecologista de Paraná (Entre Ríos) (Benítez y Hertter, 2012). Las ONGs llevaron adelante una potente campaña de comunicación para informar a la población sobre las graves consecuencias que provocaría la construcción de la represa. En ella participaron no sólo agrupaciones misioneras, sino también de las demás provincias ribereñas del Paraná, incluyendo clubes de pesca, sindicatos, Iglesias, partidos políticos, entre otras. Así, se evidencia la expansión de entes subnacionales más allá de los límites territoriales en temas donde el Estado se debilita o pierde margen de acción.
Más allá de protestar contra proyectos de infraestructura concretos, el fin último de las organizaciones es generar conciencia sobre un modelo de política hídrica mundial nacido de los albores del neoliberalismo, que gestiona el agua como un bien comerciable y accesible sólo a los que puedan pagarlo, excluyendo su carácter de derecho humano inalienable (Gómez, et.al., 2014). Sin embargo, los motivos de acción de las ONGs no suelen coincidir con los del ente gubernamental o tomador de decisiones. Para el plebiscito sobre Corpus, por ejemplo, es el gobierno provincial quien se diferencia del nacional (a pesar de pertenecer al mismo color político) para “reivindicar su poder de decisión y negociación” frente a los intereses nacionales y trasnacionales concernientes al proyecto. En palabras de Laura Ebenau (2016), el apoyo al NO del gobierno de Misiones (en contraste con las ONGs) “descansaba en un cuestionamiento a las condiciones de participación en el proyecto, antes que un cuestionamiento al modelo energético” (pág. 54).
El plebiscito de Corpus constituye un hito importante para el derecho ambiental aplicado a nivel subnacional, ya que permitió al pueblo de Misiones y a su gobierno (aunque con diversas razones) ejercer presión con el fin de que el Estado argentino revea sus metas de desarrollo energético a costa del deterioro del medioambiente. Como se desarrolla en el siguiente apartado, sirvió asimismo de impulso para la gestación y organización de las resistencias populares en torno a un modelo de gestión hídrica en el cual prima la explotación del agua para su comercialización, en sintonía con el paradigma neoliberal a nivel regional y global.
SIGLO XXI: CONSOLIDACIÓN Y PROYECCIÓN INTERNACIONAL
Los movimientos de resistencia a los megaproyectos hídricos en la frontera argentino-paraguaya irrumpieron en la escena local con el plebiscito de Corpus. La intensa campaña que llevaron adelante por el NO a la represa les posibilitó establecer vías de comunicación con agrupaciones provenientes de otras provincias y pueblos potencialmente afectados y también con sus pares de otros países de la región.
Esto fue propiciado por un contexto regional y global favorable para los movimientos de lucha contra el deterioro del medioambiente. Como se mencionó anteriormente, con el impulso del MAB, fueron conformándose en América Latina varias iniciativas en donde confluían diversas asociaciones para coordinar labores de concientización y lucha contra los daños medioambientales. En paralelo, y a nivel global, la publicación del informe de la Comisión Mundial de las Represas (CMR) en el año 2000 benefició la aceleración de la difusión de información y la expansión de la visibilidad de estas iniciativas (Rausch, 2018).
Gisela Rausch (2018) ubica a estas organizaciones ambientalistas latinoamericanas en un periodo de transcición entre un tipo de lucha ambientalista más tradicional, nacidas en pleno siglo XX con problemas ambientales y modos de operar específicos; y otro tipo, consolidado en los 2000, de composición heterogénea y con el objetivo de defender el territorio considerado propio, abarcando todos los aspectos del modo de vida de una comunidad y el cuestionamiento a un modelo energético que prioriza la maximización de los beneficios económicos a cualquier costo (características asociadas a las que Svampa identifica en los movimientos sociales en general). Es por estos años que nacen agrupaciones como la Red Latinoamericana contra las Represas y por los Ríos, sus Comunidades y el Agua (REDLAR), compuesta por representantes de movimientos latinoamericanos, entre ellos, de Argentina y Paraguay; y la Coalición Ríos Vivos, la cual se opone a la hidrovía Paraguay-Paraná y opera en los países de la Cuenca del Plata (Gómez, et.al., 2014).
Los grupos de afectados por grandes represas, al unirse a estas redes trasnacionales de lucha medioambiental, adquirieron mayores capacidades para que sus reclamos no pasen desapercibidos y se mantengan en el tiempo. Un ejemplo que demuestra el crecimiento trasnacional de estas agrupaciones es el surgimiento del Movimiento Binacional de Afectados por Yacyretá. Compuesto por varias ONGs provenientes de diversos campos (tanto de Argentina como de Paraguay)1 , el Movimiento desempeñó un rol importante en la resistencia a las grandes hidroeléctricas, a comienzos del siglo XXI.
En el plano estatal, en Argentina, el gobierno de Néstor Kirchner (2003-2007), con el objetivo de reactivar el sector hidroeléctrico y recuperar el aparato productivo de la crisis económica, llevó adelante reformas en todas las represas ubicadas en cuencas nacionales. A su vez, acordó con su par de Paraguay, Nicanor Duarte Frutos (2003-2008), el aumento de la cota de Yacyretá de 76m a 83m, incrementando la contribución a los sistemas energéticos de ambos países (Soldatelli Paim, 2018).
Ante esta iniciativa bilateral, el Movimiento de Afectados, luego de agotar los recursos judiciales internos en ambos países, solicitó medidas cautelares urgentes en la Corte Interamericana de Derechos Humanos de la OEA. Alegando el incumplimiento por parte de los Estados argentino y paraguayo y de la Entidad Binacional Yacyretá (EBY, administradora de la represa) de las normas del Tratado de 1973 referidas a la protección del medioambiente y de la población aledaña y la falta de trasparencia en torno a su construcción, las ONGs aglutinadas en el Movimiento organizaron una serie de marchas en Buenos Aires y cortaron el tránsito del puente internacional Posadas-Encarnación, entre 2006 y 2007 (Cavalli, 2011).
Los órganos jurídicos nacionales respondieron al negar su competencia jurídica sobre el conflicto debido al carácter binacional de la EBY, por lo que el mismo permanece demorado en la Corte Interamericana de Justicia. En 2008, los gobiernos de Cristina Fernández de Kirchner (2007-2015, quien continúa la política energética de su predecesor) y de Fernando Lugo (2008-2012) acordaron el incremento de la cota para el año siguiente y la construcción de un embalse complementario a Yacyretá, Aña Cuá (Cavalli, 2011). Mientras avanzaban los llamados a licitación por las reformas a la hidroeléctrica y se inauguraba oficialmente la nueva cota en 2011, el Movimiento visibilizó sus reclamos con sucesivas protestas ante las oficinas de la EBY en Posadas y Buenos Aires (Misiones Online, 2014) y convocó una Consulta Popular sobre Represas en 2014, en la cual ganó el NO (a la instalación de nuevas hidroeléctricas como Corpus) con un contundente 96% de los votos (CERAI, 2014).
1 El Movimiento está integrado por la ONG Tajy (Paraguay), la Federación de Asociaciones y Organizaciones de Afectados por las Represa Yacyretá de Itapúa y Misiones (FEDAYIM) y la Asamblea Binacional de Afectados por Yacyretá (ABAY).
La situación no cambia demasiado con los cambios de gobierno a uno y otro lado del Paraná. La gestión de Mauricio Macri (2015-2019) mantiene un discurso “verde” que pone el foco en el aumento de las inversiones en el sector de las energías renovables, en sintonía con la agenda de los organismos internacionales (Soldatelli Paim, 2018). En este sentido, junto con su par Horacio Cartes (2013-2018) firma un Acta de Entendimiento por la cual se condona la deuda del gobierno paraguayo con la EBY (mantenida desde 1992) y se acuerdan las bases para la expansión de las obras de Aña Cuá y retomar las viejas intenciones de construir Corpus (ya contempladas en los gobiernos de Fernández y Lugo) (Misiones Plural, 2017).
Los intentos de avanzar en la integración fluvial en el Alto Paraná que emprendió Macri y su par Mario Abdo Benítez (quien asumió en 2018) (Ministerio de Relaciones Exteriores, Comercio Internacional y Culto. Argentina, 2019) no han encontrado un claro impulso por parte del sucesor de Macri, Alberto Fernández (asumido en 2019). Las divergencias ideológicas entre éste y Abdo Benitez han dificultado las relaciones entre ambos países en torno a temas de integración, especialmente en lo que concierne al futuro del Mercosur.
A pesar de las diferencias en las relaciones interestatales, a nivel subnacional los movimientos de resistencia a las grandes represas siguen activos a ambas riberas del Paraná, paradiplomacia mediante. No sólo para levantar su voz contra los daños potenciales que implican este tipo de infraestructuras, sino también para educar, informar y concientizar a la población en cuanto a los costos a largo plazo inherentes a un modelo capitalista sobreexplotador de recursos naturales.
CONCLUSIONES
En este artículo se propuso indagar en la paradiplomacia ejercida por los movimientos ambientalistas en el Alto Paraná, tanto en el lado paraguayo como en el argentino, en cuanto a la construcción de grandes represas. Partiendo del supuesto de que el Estado pierde su monopolio sobre los temas de la agenda global, al verse obligado a compartirlo con otros actores subnacionales, se trasnacionalizan así las relaciones entre estos entes, sin necesidad de la intevención o mediación estatal. Las cuestiones medioambientales, particularmente, no distinguen de límites ni fronteras, por lo que demandan la acción conjunta entre los diversos actores de los países implicados, sobre todo porque afectan de manera profunda a las comunidades.
Es por ello que entran en juego los actores subnacionales con el fin de que el gobierno se enfoque en sus demandas y actúe a favor. Es decir, ya no se habla del Estado como una unidad homogénea, sino que pujan dentro de él diversos grupos con intereses distintos. En este sentido, la paradiplomacia ayuda a construir una compleja red entre varias agrupaciones con intereses y características similares que atraviesa las fronteras y, a su vez, sirve de base para un esquema de gobernanza ambiental, en donde se disminuyen las asimetrías entre las partes y se impulsan políticas públicas más eficaces.
En el caso de las grandes hidroeléctricas, símbolos del poder y desarrollo de un Estado, la oposición popular a su construcción se ha organizado usando la paradiplomacia como herramienta para armar redes trasnacionales y adquirir así mayor poder de presión sobre los gobiernos. Los movimientos ambientalistas el Alto Paraná nacieron en la década de 1990 con el propósito de evitar el emplazamiento de Corpus y de demandar mayor transparencia y participación en torno a la construcción de Yacyretá, ya que consideran que los costos ambientales y sociales de obras de tal envergadura son mayores a los beneficios económicos y energéticos que se pudieran obtener.
La gestación de los movimientos de resistencia se enmarcaron en un contexto regional y global propicio para su expansión. En América Latina, el MAB amplió la definición de “afectado” por un megaproyecto hídrico no sólo a los consumidores o usuarios, sino también a las poblaciones aguas abajo que sufren consecuencias en sus formas de vida. Y a nivel global, esta acepción consolidó su respaldo con el informe de la CMR sobre el profundo impacto de una represa sobre la población y la naturaleza.
En suma, los movimientos antirepresas en el Alto Paraná se enmarcan dentro de las características a
los movimientos sociales que nacen en la década de 1990 como respuesta a las consecuencias invasivas del capitalismo neoliberal sobre las formas de vida de las comunidades. Son territoriales, ya que reinvindican su poder de decisión sobre el uso de sus recursos; sus medios de acción irrumpen en la escena pública con gran visibildad e impacto; se organizan en formas de democracia directa como asambleas populares; y demandan autonomía al presionar al ente gubernamental a que actúe de acuerdo a las demandas populares.
Es en este escenario que nace el Movimiento Binacional de Afectados por Yacyretá, compuesto por diversas organizaciones de Argentina y Paraguay. Más allá de sus objetivos concretos (como la no construcción de Corpus o los juicios por mal pago de indemnizaciones a la EBY), el fin último del Movimiento (y de otros grupos similares en la región) es cuestionar un modelo energético que considera el agua como un bien mercantilizable, en lugar de un derecho esencial del ser humano. Por otro lado, la trasnacionalidad de la agrupación ha contribuído a dar mayor visibilidad a sus reclamos, como así también a sus acciones de educación y concientización en las sociedades.
A nivel interestatal, es necesario hacer una salvedad. Según lo mencionado anteriormente, Fernando Rei, Kamyla Cunha y Johana Setzer (2012) afirman que los tratados internacionales que firma el Estado se sustentan en la paradiplomacia de los entes subnacionales en aquellos espacios en donde el primero pierde capacidad y efectividad de acción. El Tratado de Yacyretá y el Acta de Entendimiento entre Macri y Cartes, al contrario, se firman a pesar de la fuerte oposición popular (con mayor visibilidad en las democracias del siglo XXI que en las dictaduras militares de la década de 1970). Asimismo, el referendum de Corpus canalizó la resistencia popular y del gobierno provincial, cada uno con razones diferentes, a la iniciativa de ambos gobiernos nacionales de construir la represa. La paradiplomacia aquí, entonces, no juega a favor de los intereses de los gobiernos nacionales, sino en contra.
Más allá de que se lleve a cabo a favor o no de la política exterior de un Estado, la paradiplomacia demuestra ser fundamental para la construcción de una gobernanza ambiental global que incluya la participación de los diversos actores estatales y no estatales. Con respecto a los movimientos medioambientales, aunque su activismo sigue intacto, la pandemia del Covid-19 ha traído consigo profundos cambios en las relaciones trasnacionales y en el contexto mundial. Sin embargo, es dable destacar el lugar primordial que ocupan hoy los temas medioambientales en la agenda internacional, por lo cual los movimientos antirepresas alrededor del mundo siguen vigentes más que nunca.
ANA CAROLINA LUCERO CASTILLO
Licenciada en Relaciones Internacionales por la Universidad de Congreso (Mendoza, Argentina). Investigadora en Grupo de Jóvenes Investigadores del Instituto de Relaciones Internacionales de la Universidad Nacional de La Plata (Buenos Aires, Argentina).
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por Iván Goldman
Iván Goldman
ABSTRACT
In a world where science diplomacy is becoming increasingly relevant, its sub-national dimension takes center stage in the management of the post-Covid-19 pandemic ordainment. This article seeks to analyze this process through the case study of the Autonomous City of Buenos Aires, observing its paradiplomatic policies that can be labeled as subnational Science diplomacy, comparing it with the paradigmatic example of Barcelona. Finally, some potential obstacles to implementing a subnational science diplomacy policy are mentioned, and it is concluded that the Autonomous City of Buenos Aires presents elements to develop a consistent subnational science diplomacy strategy that could support its general diplomatic strategy.
KEY WORDS: Science diplomacy - Subnational foreign policy - Autonomous City of Buenos Aires.
RESUMO
Em um mundo em que a diplomacia científica está adquirindo crescente importância, sua dimensão subnacional está no centro do ordenamento pós-pandemia de COVID-19. Esse artigo analisa este processo por meio de um estudo de caso sobre a Cidade Autônoma de Buenos Aires, observando suas políticas paradiplomáticas, que podem ser rotuladas como Diplomacia Científica Subnacional, e comparando-as com o exemplo paradigmático de Barcelona. Finalmente, mencionam-se alguns obstáculos potenciais para implementar uma estratégia de Diplomacia Científica Subnacional e conclui-se que a Cidade Autônoma de Buenos Aires possui elementos para desenvolver uma estratégia de Diplomacia Científica Subnacional consistente que apoie a sua estratégia diplomática geral.
PALAVRAS-CHAVE: Diplomacia científica - Política externa subnacional - Cidade Autônoma de Buenos Aires
Iván Goldman
RESUMEN
En un mundo donde la diplomacia científica cobra creciente importancia, su dimensión subnacional toma protagonismo de cara al ordenamiento de la post pandemia del Covid-19. Este artículo analiza este proceso a través del estudio de caso de la Ciudad Autónoma de Buenos Aires, observando sus políticas paradiplomaticas rotulables como de diplomacia científica subnacional y comparándolo con el ejemplo paradigmático de Barcelona. Finalmente, se mencionan algunos potenciales obstáculos para implementar una estrategia de diplomacia científica subnacional y se concluye que la Ciudad Autónoma de Buenos Aires tiene elementos para desarrollar una estrategia de diplomacia científica subnacional consistente que apoye a su estrategia diplomática general.
PALABRAS CLAVE: Diplomacia científica - Política exterior subnacional - Ciudad Autónoma de Buenos Aires.
INTRODUCCIÓN
La Ciudad Autónoma de Buenos Aires (CABA) es una ciudad con una creciente presencia internacional, siendo sede de decenas de representaciones extranjeras, centros de estudios y organizaciones internacionales. Y como tal, al ser una ciudad global, busca maneras de potenciar su rol en el sistema internacional a través de varias herramientas y estrategias. Entre estos mecanismos, a nivel mundial cada vez cobra más relevancia la diplomacia científica y el accionar de las entidades subnacionales a través de ella (Elorza et al, 2020). En este sentido la CABA presenta varios elementos que podrían llevar a una política de diplomacia científica subnacional que contribuyese a la inserción internacional de la Ciudad.
Partiendo de una lógica donde los gobiernos subnacionales se asocian con actores no gubernamentales, las ciudades empiezan a desarrollar métodos propios para perseguir sus propios objetivos en la arena internacional (Cornago, 2010, pág. 11), un proceso donde la CABA y la diplomacia científica pueden insertarse. Partiendo también de las facilidades que presenta la ciencia como lenguaje diplomático ya que a priori aparenta ser un lenguaje no-ideologizado que permite mitigar las diferencias políticas entre actores (Copeland, 2011, págs. 1-2).
Esta creciente importancia de los agentes subnacionales en la dinámica internacional de la diplomacia científica se ve reflejada en ejemplos como el de las ciudades estadounidenses que decidieron no seguir política del gobierno federal de abandonar el Acuerdo de París bajo la presidencia de Donald Trump (Tabuchi y Fountain, 2017). Lo que marca una creciente autonomía del rol internacional de los entes subnacionales frente a los Estados nacionales, incluso llenando los vacíos que las decisiones de política internacional de estos pueden dejar. Es además una presencia que ha sido legitimada por los actores multilaterales (entre ellos el MERCOSUR), que ven socios para su accionar en estos actores de creciente relevancia en el escenario internacional (Cornago, 2010, págs. 32-33). Por esto, los elementos que pueden contribuir a aplicar la diplomacia científica a la estrategia de inserción internacional de la CABA en su conjunto merecen ser analizados, ya que pueden constituir una importante herramienta que sumar a la estrategia diplomática de la Ciudad.
Aunque estos elementos de diplomacia científica están presentes en la CABA, merece decirse que estas no responden a una estrategia centralizada con plazos y objetivos claros -como si se da en el caso de otras ciudades globales como Barcelona-, y se dan de forma aparentemente desconectada, incluso de la estrategia de inserción internacional de la Ciudad. Minimizando el impacto que la diplomacia científica podría tener sobre la realidad local y la posición internacional del distrito, a la vez que desaprovechando los potenciales beneficios que esta estrategia podría traer.
Es por esto por lo que el objetivo de este artículo es analizar qué elementos de la política de proyección internacional de la CABA coinciden con el enfoque de la diplomacia científica subnacional, qué esfuerzos se han hecho en esta dirección, y qué objetivos se buscan cumplir, intentando identificar cómo estos pueden constituir una herramienta complementaria de la estrategia de inserción internacional de la CABA.
Partiendo de la hipótesis de que si bien la CABA ha realizado avances en el área de la diplomacia científica, estos no se traducen aún en una estrategia centralizada y definida con claridad y no son considerados como parte de la estrategia de proyección internacional de la Ciudad para la post pandemia del Covid-19 -el contexto en el que se escribe este texto-, pero son una base sólida sobre la que construir una política diplomática de este tipo en el futuro cercano.
Inicialmente se realizará una breve introducción teórica a la diplomacia científica subnacional, analizando sus actores, objetivos y desafíos. Luego, se continuará realizando un repaso de las acciones diplomático-científicas de la CABA en la actualidad, buscando identificar si esta responde a una estrategia centralizada o si son acciones mayormente inconexas entre sí y bajo qué marco institucional se encuentra este accionar. Luego, analizaremos el ejemplo de Barcelona, paradigma de la diplomacia científica subnacional, para contrastar su enfoque con el de la CABA poniendo especial atención al rol de la sociedad civil en este caso. Finalmente, realizaremos una conclusión retomando la hipótesis inicial, a la vez que resaltando los desafíos potenciales a los que puede enfrentarse la CABA de cara a adoptar una diplomacia científica subnacional.
ASPECTOS METODOLÓGICOS:
Partiremos de un análisis bibliográfico de la teoría de la diplomacia científica en su acepción subnacional, a la vez que de los ejemplos empíricos que la propia CABA presenta, asistidos por las opiniones de expertos y policy makers de esta área que pueden aportar una perspectiva práctica a los ejemplos mencionados en este trabajo.
Por diplomacia científica entenderemos lo sostenido por (American Association for the Advancement of Science y Royal Society, 2010), que comprende a la práctica consistente del uso de la ciencia en la diplomacia, que es el uso de la ciencia para aconsejar, informar y apoyar a la política exterior; la diplomacia para la ciencia, que es el uso de la diplomacia para facilitar la cooperación científica internacional; y la ciencia para la diplomacia, que es que la cooperación científica se use para mejorar las relaciones diplomáticas entre países.
Esta práctica tiene una creciente aplicación por parte de los Estados subnacionales, cobrando también una prominente importancia los actores no-estatales y académicos (Gual Soler, 2020, pág. 16). Buscaremos la presencia de las tres dimensiones de la diplomacia científica desde la perspectiva subnacional de la CABA.
Además, se tomarán los aportes de (Elorza et al, 2020), que establecen los objetivos de estas estrategias locales de expansión de la diplomacia científica, aspectos a los que creemos que debería apuntar una estrategia de diplomacia científica subnacional y los que buscaremos identificar en el caso de la CABA. Estos son:
• La promoción del ecosistema local de ciencia, tecnología e innovación para atraer inversiones y talento científico extranjeros. • Promover la colaboración en las áreas de ciencia, tecnología e innovación entre instituciones de distintas ciudades y regiones. • Facilitar a las compañías locales su inserción en el mercado de innovación mundial, a la vez que en las áreas de investigación y desarrollo a escala internacional. • Incrementar la importancia e impacto de las políticas de fomento de la ciencia, tecnología e innovación en la gobernanza de la propia ciudad. • Potenciar el rol de la ciudad en organizaciones y cumbres internacionales a través del uso de sus sistemas de ciencia, tecnología e innovación. • Establecer vínculos y redes con otras ciudades que se enfrentan a desafíos comunes.
Se tomará también a (Copeland, 2011, pág. 1), quien remarca que la diplomacia científica es un componente poco explorado de la diplomacia pública, comprendiendo ésta como el uso del diálogo y las relaciones públicas por parte de un Estado sobre la población de otro, con el objetivo de que esta influencie al gobierno extranjero a su favor. De aquí que se mencione a la diplomacia científica como una fuente de soft-power (Gual Soler, 2020, pág. 10), que en este caso la CABA podría utilizar en favor de su estrategia internacional.
Por ciudad global se comprenderá a las espacios urbanos donde una multiplicidad de procesos derivados de la globalización cobran formas concretas y localizadas, abarcando ámbitos tan diversos como la economía, la política y la cultura, entre otros (Sassen, 2005, pág. 40).
Si bien no se encontraron trabajos que remiten a lo específico de la diplomacia científica en la CABA -dato que resalta el poco desarrollo actual de la práctica en la Ciudad-, si existen aportes sobre la temática de la diplomacia científica subnacional que son importantes para el análisis que nos proponemos.
Consideraremos a (Cornago, 2010, pág. 17), que establece que la diplomacia a nivel subnacional está cobrando mayor importancia en diversos países, entre ellos, la Argentina.
Para incorporar la diplomacia científica a este planteo tomaremos a (Roig, 2020), que introduce como las ciudades a través de sus mecanismos de innovación e investigación científica comienzan a asociarse con otras ciudades compartiendo el conocimiento científico y prácticas exitosas (especialmente en el contexto de la pandemia del Covid-19, que resaltó la necesidad de evidencia científica e innovación), facilitando a los decision makers la correcta gestión de los desafíos comunes de las ciudades a través de estrategias robustecidas por las experiencias globales. Mostrando asi un caso concreto de uso de la diplomacia científica a nivel subnacional y sus beneficios. Además, se plantea un movimiento general hacia un mayor uso de la diplomacia científica a nivel subnacional en el mundo, encabezado por una experiencia que trabajaremos: la de Barcelona.
También, se tomará el aporte de (Acuto et al, 2016), donde resaltan cómo estas estrategias subnacionales de diplomacia científica se asocian entre sí en redes internacionales, evaluando experiencias mutuas para recabar aportes de estas, reduciendo la brecha entre políticas públicas e investigación académica en el área. Por último, se tomará también el trabajo de (Calvento, 2016) como base para abordar la política internacional subnacional en la Argentina.
LA DIPLOMACIA CIENTÍFICA EN LA CABA
Existen diversas acciones y organismos del Gobierno de la CABA orientados a impulsar la posición internacional de la ciudad a través de medios rotulables como de diplomacia científica. Estos elementos ya presentes constituyen una base importante de cara a adoptar en la CABA a la diplomacia científica más ambiciosamente a futuro. Y son además, como el resto de las estrategias de gestión y proyección internacional de los estados subnacionales, formas novedosas de acción exterior por parte de las ciudades en la búsqueda de establecer relaciones internacionales más robustas (Calvento, 2014).
Como se observará en las siguientes líneas, estas acciones se reparten entre una cuantiosa cantidad de organismos del gobierno de distinta jerarquía y no siempre con coordinación entre sí, una problemática a abordar para alcanzar una diplomacia científica en la ciudad.
Estas políticas orientadas a la diplomacia científica, en su mayoría, se encuentran bajo la órbita de la Secretaría General de la Jefatura de Gobierno de la CABA, que asiste al Jefe de Gobierno en diversas áreas estratégicas, entre las que está la proyección internacional de la Ciudad. Esta Secretaria lidera la estrategia de proyección diplomática de la CABA y asiste al poder ejecutivo en la gestión de las relaciones internacionales de la ciudad, fomentando la vinculación institucional con la cooperación internacional bilateral, regional y multilateral (Secretaría General y Relaciones Internacionales, Secretaría General y Relaciones Internacionales., s.f.). Promoviendo por esta vía la adopción de la agenda mundial en la gestión de la Ciudad a través de la incorporación de evidencia y conocimiento científico a la gestión gubernamental, una de las particularidades de la diplomacia científica subnacional.
De la Secretaría General recién mencionada depende también la Subsecretaría de Relaciones Internacionales e Institucionales, quizás la principal institución en lo que refiere a la proyección diplomático-científica de la CABA. No solo asiste al Secretario General en la gestión de las relaciones con actores nacionales e internacionales presentes en la Ciudad y en el exterior que tienen interés en la CABA. Si no que también coordina las acciones de vinculación bilateral, regional y multilateral, la gestión de proyectos de cooperación y la organización de la representación de la CABA en el exterior.
Esta Subsecretaría busca reforzar los lazos políticos y crear oportunidades turísticas, a la vez que captar talento extranjero y fomentar la llegada de estudiantes generando vínculos institucionales con
universidades (públicas y privadas) e institutos de educación superior, buscando promover la internacionalización y contención de los estudiantes de grado y posgrado que llegan a la CABA. Medidas de este tipo contribuyen también a atraer investigadores extranjeros, lo cual si bien quizás no sea su objetivo principal, contribuye a reforzar el sistema científico local y a vincularlo con otros círculos similares del mundo. Reforzando por esta vía la vinculación de la CABA con otras ciudades del mundo. Esto último se refuerza a través del programa del Gobierno de la Ciudad “Study BA”, que brinda becas de posgrado a extranjeros que deseen estudiar en la ciudad (Study BA, s.f.).
Es a través de herramientas como estas, como se destacó en la conferencia de relanzamiento de la estrategia de proyección internacional de la CABA “Back to BA”, que permiten ponderar a la atracción de talento humano como herramienta esencial también para el desarrollo empresarial y económico de la Ciudad (Gobierno de la Ciudad Autónoma de Buenos Aires, 2021). Algo complementable también con iniciativas ya existentes como la del Distrito Tecnológico de la CABA, donde comulgan los distintos actores del ecosistema del conocimiento de la Ciudad.
Por otra parte, la Subsecretaría de Relaciones Internacionales e Institucionales es la encargada de diagramar e implementar la Estrategia de Proyección Internacional de la CABA (llamada generalmente “BA Global” y a la que la diplomacia científica podría asistir) en foros internacionales, promoviendo las políticas de desarrollo y compartiendo las experiencias de gestión de la CABA a nivel global como ejemplos para otras ciudades globales. Finalmente, la última responsabilidad de esta Subsecretaría recae en crear oportunidades para conectar a la comunidad internacional con las organizaciones y comunidades extranjeras presentes en la CABA. Asistiendo también al Secretario General en el enlace con los representantes diplomáticos, consulares y de organismos internacionales presentes en la CABA (Subsecretaría de Relaciones Internacionales e Institucionales, s.f.).
Es esta Subsecretaria de Relaciones Internacionales e Institucionales la que también coordina el Consejo BA Global, que es el “espacio de participación y diálogo que busca integrar la mirada de líderes destacados del ámbito empresarial, científico, académico y cultural residentes en Buenos Aires y el exterior” (BA Global, s.f.). Es decir, el cuerpo consultivo que da sugerencias para la estrategia de proyección internacional de la CABA. Este cuerpo consultivo constituye una importante participación de los distintos actores de la sociedad civil en la definición de la política diplomática subnacional a adoptar por la Ciudad. Debido a los cambios derivados de la pandemia del Covid-19, la CABA llevó a cabo una reelaboración de su estrategia de proyección internacional, lanzando la “Estrategia de Proyección Internacional de Buenos Aires en la Nueva Normalidad”. Partiendo de este contexto donde se evidenció que las ciudades como Buenos Aires tuvieron que hacerse cargo de atribuciones que en otros países fueron responsabilidad de los Estados nacionales, donde quedaron resaltadas las atribuciones autónomas para llevar a cabo políticas públicas propias (Losada, 2020).
Desde este marco, esta estrategia busca aplicar ese enfoque de capacidades propias al camino de la diplomacia, buscando marcar el camino a seguir por la Ciudad en el plano internacional, resaltando que supone un cambio respecto al enfoque pre pandemia al haberse igualado las ciudades globales. Está orientado principalmente a cuatro grandes pilares: la seguridad, la sanidad, el rediseño del espacio público, la lucha contra el cambio climático, y la innovación y cooperación en las prácticas de “buen gobierno” (Gobierno de la Ciudad Autónoma de Buenos Aires, 2020, pág. 2).
El objetivo de esta estrategia, que nace de la premisa de esta “línea de partida igualada” para las ciudades globales, prioriza la reactivación económica en la CABA frente a ciudades que posiblemente contarán con mayores facilidades para hacerlo, buscando así consolidar a la CABA como una ciudad para “vivir, visitar, estudiar y hacer negocios” (Gobierno de la Ciudad Autónoma de Buenos Aires, 2020, pág. 2). Plantea como prioridad estratégica la atracción de inversiones, turistas y capital humano para contribuir a la recuperación económica de pospandemia, con foco especial a las industrias consideradas de vanguardia, más tecnificadas. Entre estas se nombran la industria cultural y educativa, el e-commerce y las industrias basadas en el comercio, entre otras (Gobierno de la Ciudad Autónoma de Buenos Aires, 2020, pág. 6).
Para cumplir estos objetivos, la estrategia determina una serie de programas y políticas existentes y por crear para incentivar los objetivos del Gobierno de la Ciudad en cada una de las cuatro áreas prioritarias recién nombradas, desde la posición de la diplomacia subnacional de la ciudad, dando previamente un breve “estado de la situación” sobre estas prioridades, a manera de contextualizar las medidas que en fin último buscarán guiar las políticas diplomáticas de la CABA.
Esta estrategia para la post pandemia no pone el foco en la diplomacia científica, de hecho, contiene pocas acciones que puedan ser catalogadas de esta
forma y el término ni es mencionado en el documento oficial1 . Aunque aún así, constituye una base sólida sobre la que agregar elementos de diplomacia científica subnacional con los que reforzar a esta estrategia, y por sobre todo, contribuir a alcanzar los objetivos deseados y alcanzar las metas estratégicas que el Gobierno de la Ciudad busca en el plano internacional.
La idea que guía a esta estrategia es la de consolidar a la Ciudad como un polo para la innovación tecnológica aplicada a las cadenas de producción más que a la investigación científica. Quizás las acciones tendientes a la atracción de estudiantes extranjeros de posgrado - especialmente de países de América Latina aunque también se contempla a China (Gobierno de la Ciudad Autónoma de Buenos Aires, 2020, pág. 5)-, o la búsqueda de inversiones extranjeras en industrias innovadoras como las de la “economía sin contacto” contempladas en la estrategia (Gobierno de la Ciudad Autónoma de Buenos Aires, 2020, pág. 6) pueden ser encolumnadas en la categoría de diplomacia científica. Aunque si bien estas acciones no son estrictamente acciones de diplomacia científica subnacional como las mencionadas previamente y solo pueden ser tomadas como tales desde una mirada amplia o laxa del concepto, son elementos a tener en cuenta de cara a incorporar la perspectiva de la diplomacia científica a la estrategia de proyección internacional de la CABA. Aparte de lo recién mencionado, otra acción que el Gobierno de la CABA ha establecido es el programa de “Voceros de Buenos Aires por el Mundo”, siendo una “red global a través de la cual el Gobierno de la Ciudad se vincula con porteños que residen en el exterior, que se destacan por su iniciativa, su trayectoria profesional y están comprometidos con el desarrollo de la Ciudad” (Secretaría General y Relaciones Internacionales, Voceros de Buenos Aires por el mundo, s.f.).
Los voceros actúan como representantes honorarios de la CABA en el mundo, dando a conocer la gestión del Gobierno de la Ciudad difundiendo activamente las políticas del gobierno y buscando oportunidades de cooperación e inversión. Identificando, también, políticas públicas y prácticas a ser implementadas en la CABA. Elegidos en base a criterios como su cantidad de años de residencia en el exterior, sus capacidades de relacionamiento y sus trayectorias profesionales, los voceros (que además se mantienen en contacto con otros porteños residentes en el exterior que no son parte de esta red), buscan posicionar a la CABA como una ciudad global, estableciendo lazos con entidades y personas en el extranjero. (Secretaría General y Relaciones Internacionales, Voceros de Buenos Aires por el mundo, s.f.).
1 Agradezco en este punto la predisposición para responder mis consultas de Francisco Andrés Resnicoff, Subsecretario de Relaciones Internacionales e Institucionales de la CABA; Clara Barthe, Gerente Incubación y Fortalecimiento de la Dirección General Emprendedores de la CABA; Sabrina Fingerman, parte del equipo de la Gerencia de Incubación y Fortalecimiento de la Dirección General de Emprendedores de la CABA; y Marcelo Andreotti, Gerente de Vinculación Tecnológica de la Dirección General de Ciencia y Tecnología de la CABA.
Al principio de este texto hablábamos de la diplomacia científica como parte de la diplomacia pública, que tenía una función de convencimiento y era un elemento de soft-power sobre los otros Estados y actores del orden internacional. Este programa de voceros llevado a cabo por la CABA puede considerarse un reflejo de esta idea aplicado como política pública. Es la diplomacia pública aplicada al mejoramiento de la inserción internacional de la Ciudad.
Esto también muestra un enfoque multi-actor de la proyección internacional de la CABA, algo que involucra más activamente a la sociedad civil al proceso y refuerza a la estrategia de proyección a través de la conjunción de distintas perspectivas y objetivos. Punto que se sustenta también en el hecho de que la CABA concentra la mayor actividad de I+D+I del país, lo que no solo es una ventaja para la industria local (en comparación al resto de países de América Latina), sino que también involucra en la proyección internacional de la Ciudad a las distintas Universidades Nacionales, Institutos Universitarios y centros de investigación públicos y privados (Dirección General de Ciencia y Tecnología de la Ciudad, Vinculación Tecnológica, s.f.).
Este ecosistema del conocimiento es un importante capital para incorporar la perspectiva de la diplomacia científica a la estrategia de proyección internacional de la CABA. Esto es asi ya que muestra una vinculación preexistente entre Estado y sociedad civil, un elemento clave para la diplomacia científica subnacional que puede contribuir a que la CABA pueda insertarse en cada vez más ámbitos a nivel internacional.
Proyectos en desarrollo como el del Parque de la Innovación, donde distintas instituciones públicas y privadas del ecosistema del conocimiento local podrían nuclearse (Ministerio de Desarrollo Económico y Producción, s.f.), constituye una importante iniciativa en este sentido y un elemento a considerar de cara a crear una diplomacia científica en la CABA.
Consideremos ahora las acciones de otro ámbito instituciona de la Ciudad: desde el área responsable de parte de las acciones de Ciencia y Tecnología del Gobierno de la CABA.
La Dirección General de Ciencia y Tecnología de la Ciudad (en la órbita de autoridad de la Subsecretaría de Desarrollo Económico) busca articular el sistema científico-tecnológico con los distintos actores públicos y privados de la Ciudad. Buscando así también asesorar a la política desde la ciencia y la tecnología con el objetivo de brindar soluciones a las problemáticas de la CABA (Dirección General de Ciencia y Tecnología de la Ciudad, Institucional, s.f.). Impulsan acciones de vinculación tecnológica, entendida como el proceso mediante el cual se transfiere conocimiento entre el sector científico local y el productivo, busca asegurar que los avances científico-tecnológicos surgidos y aplicados en el distrito se transformen en soluciones efectivas para las problemáticas de la CABA (Dirección General de Ciencia y Tecnología de la Ciudad, Vinculación Tecnológica, s.f.).
Esta vinculación entre sectores, en el ámbito universitario, es llevada adelante por Oficinas de Vinculación y Transferencia Tecnológica dependientes de esta Dirección. Estas oficinas buscan facilitar el pasaje entre la generación de conocimiento y su aplicación efectiva. Para esto, brindan asesoramiento a las instituciones involucradas (tanto públicas como privadas), facilitando la organización de proyectos de investigación y desarrollo. Este proceso de vinculación busca influir en la perspectiva urbana, social, empresarial, estatal y de talento humano del ecosistema del conocimiento en la CABA, desde diversos enfoques, pero siguiendo en todos los casos la premisa ya planteada (Dirección General de Ciencia y Tecnología de la Ciudad, Vinculación Tecnológica, s.f.).
A esta tarea la apoya un programa llamado “Sinapsis para Innovar desde la Ciencia” (SINAPTEC). Este programa intensivo busca fortalecer las capacidades de los principales actores del ecosistema del conocimiento en la ciudad, promoviendo el desarrollo de proyectos científicos de base. Para esto, realizan asesoramientos a cargo de expertos, buscando fomentar la innovación productiva desde la ciencia a través de la comercialización de tecnología surgida del ámbito académico local, los emprendimientos científicos, y el fomento de la inversión en investigación y desarrollo en el ámbito empresarial de la CABA (Dirección General de Ciencia y Tecnología de la Ciudad, Sinaptec, s.f.).
De forma similar al programa SINAPTEC, el Gobierno de la CABA lleva adelante clínicas tecnológicas buscando potenciar la participación del ámbito empresarial en actividades científico-tecnológicas, y en la inversión en I+D, entendidos ambos como motores de la innovación. Busca así acelerar la transformación de la matriz productiva para mejorar la competitividad de la misma a través de la incorporación de nuevas tecnologías y la vinculación con actores públicos y/o privados (Dirección General de Ciencia y Tecnología de la Ciudad, Clínica Tecnológica, s.f.).
En el orden estrictamente diplomático, la CABA tiene una activa estrategia de diplomacia multilateral orientada a la participación en diversas redes de ciudades que se nuclean tres grupos: regionales (orientadas a fomentar la integración con países de nuestra región), globales (que buscan impulsar las voces de las ciudades a nivel mundial e intercambiar experiencias exitosas de gobierno), y temáticas (abocadas a una problemática en particular) (Secretaria General y Relaciones Internacionales, Relaciones multilaterales, s.f.).
Estas tres categorías, en varios casos, terminan cruzándose con la temática de la ciencia. Dándole un mayor universo de acción a la diplomacia científica.
Debido a su creciente importancia internacional, estas redes se constituyeron en un marco apropiado para la Ciudad en el que coordinar acciones contra desafíos globales y regionales (Secretaría General y Relaciones Internacionales, Relaciones multilaterales, s.f.), promoviendo la vinculación en diversas áreas. La coordinación de la participación de la CABA en estas redes es llevada a cabo por otra sección del Gobierno de la Ciudad, la Gerencia de Relaciones Multilaterales. Esta Gerencia asesora a los cargos ejecutivos y promueve la participación de equipos técnicos en las diversas áreas que estas redes nuclean -entre ellas la Ciencia y la Tecnología-, desde una perspectiva subnacional.
Como planteamos al principio con los textos de (Acuto et al, 2016) y (Elorza et al, 2020), asociarse en redes con ciudades que enfrentan desafíos comunes para compartir datos y soluciones potenciales es una práctica creciente y esencial para la diplomacia científica subnacional, a la vez que para las políticas públicas y la investigación académica en diversos campos. Son ámbitos de coordinación fluidos donde se pueden iniciar contactos internacionales que contribuyan a tender puentes en otras áreas, a la vez que a fomentar una imagen deseada frente a los otros actores del sistema internacional de forma acorde a la estrategia de inserción internacional.
La más importante de estas redes en las que la CABA participa es Mercociudades, una organización nacida en el seno del MERCOSUR en 1995 que hoy día abarca urbes que totalizan una población de más de 120 millones de personas, en más de 10 estados de la región (Mercociudades, ¿Quiénes somos?, s.f.).
Dentro de esta red hay una Unidad Temática orientada al área de Ciencia y Tecnología, que creada también en 1995, busca fomentar la cooperación en este ámbito entre las ciudades miembro a través del intercambio de conocimiento en investigación e innovación, articulando acciones con diversos actores de distinto nivel como pueden ser los gobiernos, centros de investigación y universidades (Mercociudades, Unidad Temática de Ciencia, Tecnología y Capacitación, s.f.). La participación y coordinación de actores de la sociedad civil y del Estado a nivel regional, siendo un importante ámbito de trabajo a considerar por una diplomacia científica de la CABA.
Las ciudades que integran esta red son parte también del Observatorio de Cooperación Ciudad – Universidad de Mercociudades y la Asociación de Universidades Grupo Montevideo. Este grupo busca fomentar los procesos de vinculación tecnológica e innovativa entre las casas de estudio y los gobiernos de las ciudades de la región, facilitando la comunicación entre potenciales usuarios y equipos técnicos (Asociación de Universidades Grupo Montevideo & Mercociudades, s.f.). Reforzando así también el involucramiento de los círculos académicos y de investigación a la integración regional a nivel subnacional.
Mercociudades, al ser la principal red de diplomacia subnacional multilateral en la región, permitió fortalecer considerablemente el accionar internacional de las unidades subnacionales involucradas (Calvento, 2016, pág. 317). Es por esto por lo que la participación de la CABA en las áreas orientadas a la ciencia de esta red multilateral constituye una importante base sobre la que crear una estrategia de diplomacia científica subnacional a futuro en la Ciudad. Una estrategia que contribuya como un todo a reforzar los objetivos de inserción internacional que se plantee.
Finalmente, la CABA ha suscrito decenas de convenios internacionales con otras ciudades del mundo, reforzando la cooperación en diversas áreas entre las que se incluyen la ciencia y la tecnología. Algunas de estas acciones se dan en el marco de convenios de hermanamientos de ciudades, la herramienta más tradicional de la diplomacia bilateral a nivel de subnacional (Calvento, 2016, pág. 312). Por nombrar algunos ejemplos, se destacan los acuerdos firmados con Ciudad del Cabo en 2017 (Municipalidad de Ciudad del Cabo & Ciudad Autónoma de Buenos Aires, 2017), Houston en 2018 (Gobierno de la Ciudad de Houston & Gobierno de la Ciudad Autónoma de Buenos Aires, 2018), o el acuerdo suscrito con la Embajada Francesa en la Argentina en 2013 (Gobierno de la Ciudad Autónoma de Buenos Aires & Embajada de la República de Francia, 2013).
Estos acuerdos suponen instancias diplomáticas concretas donde la ciencia tiene un rol importante y donde se describen diversas iniciativas y mecanismos de cooperación científica a nivel subnacional e internacional. Por lo tanto, constituyen un importante ejemplo de diplomacia científica subnacional llevado adelante por la CABA. Aunque cabe decir que este no es el objetivo central de estos acuerdos en la mayoría de los casos, sino un punto más de una amplia agenda de cooperación. Pero, en fin último, contribuyen desde la ciencia a intensificar la agenda diplomática de la CABA como un todo.
Entonces, en síntesis, si retomamos los objetivos previamente planteados por (Elorza et al, 2020) para la diplomacia científica subnacional, vemos que existen varias iniciativas en la CABA que se adecuan a esta perspectiva, a pesar de que la diplomacia científica no está contemplada como tal en la estrategia de proyección internacional de la Ciudad. No solo existen redes con otras ciudades (especialmente Mercociudades) y vínculos con las mismas (a través de los tratados). Sino que también las distintas iniciativas planteadas contemplan la promoción del ecosistema local de ciencia, tecnología e innovación a través de políticas como SINAPTEC, la articulación de sus distintos actores a través de las Oficinas de Transferencia Tecnológica, y la atracción de científicos a través de iniciativas como BA Study. Las diversas acciones gubernamentales contempladas en la estrategia de proyección internacional de la CABA para promover la inserción de las compañías locales en el mercado innovativo internacional, a la vez que el programa de voceros y el Consejo BA Global (que consolida una perspectiva de vinculación con la sociedad civil), constituyen acciones que pueden ser consideradas como de diplomacia científica subnacional llevadas a cabo por la CABA y que pueden reforzar la vinculación de esta práctica con la estrategia diplomática de la CABA en el escenario internacional.
Aun así, faltan más acciones destinadas a fomentar la presencia porteña en la organización de cumbres científicas y una mayor conjunción entre la ciencia y las prácticas de gestión de la CABA para consolidar esta perspectiva diplomático-científica subnacional integrada a la proyección internacional de la Ciudad. Hoy día, las acciones de diplomacia científica subnacional de la CABA, mayormente, sólo pueden ser consideradas como tales en un sentido amplio del concepto.
Pero por sobre todo, será necesario ponderar a la diplomacia científica como una parte esencial de la estrategia de proyección internacional de la Ciudad si se la desea tomar como herramienta para reforzar este plan. Esto puede lograrse nucleando a todas estas prácticas de diplomacia científica en una perspectiva jerarquizante que logre consolidar su impacto. Pudiendo así también extrapolar medidas que hoy día se toman con la vista solo puesta en obtener beneficios en el plano local a una perspectiva internacional, bajo una estrategia de diplomacia científica insertada en la estrategia diplomática de la Ciudad.
El hecho de que la diplomacia científica no esté considerada en el planeamiento para la post pandemia de la CABA resalta la falta de peso que tiene hoy día la práctica para los decision makers de la Ciudad. Lo que a su vez, priva de importantes oportunidades en diversos ámbitos tanto a la diplomacia subnacional del distrito como a su ecosistema científico y de innovación.
Quizás un hecho que contribuya a esta falta de jerarquización de la diplomacia científica -esto fue un hecho que apareció recurrentemente en las entrevistas con los funcionarios consultados previamente mencionados- en la proyección internacional de la Ciudad sea la falta de una cartera de Ciencia y Tecnología con rango ministerial. La falta de ponderación institucional de este ámbito hace que las políticas públicas de ciencia y tecnología atraviesen a distintas dependencias del Estado con distintos objetivos e intereses, dificultando una coordinación de las mismas. Y dificultando, también, que estas se puedan poner al servicio de la estrategia de proyección internacional de la CABA.
La falta de peso institucional para el ámbito de la ciencia y tecnología en la CABA es un elemento perjudicial para la coordinación de políticas públicas de diplomacia científica en el distrito, a pesar de que haya medidas que apuntan en esta dirección o que puedan ser llevadas del plano local al plano de la proyección internacional. Por decirlo de alguna forma, la falta de un plan y un organigrama claro para el desempeño de una política de diplomacia científica subnacional dificulta dar este “último paso” para transformar las sólidas bases que tiene la CABA en el área en una política de este tipo más organizada y efectiva que pueda ponerse al servicio de la inserción internacional de la Ciudad.
En este sentido, la lucha contra el calentamiento global y el desarrollo de una ciudad verde presenta una oportunidad única para la transformación de la ciudad tanto en sus aspectos ecológicos como sociales (Gobierno de la Ciudad Autónoma de Buenos Aires, 2021). Y también es una oportunidad de vincularse internacionalmente a través de la difusión de políticas públicas orientadas hacia este objetivo que estén basadas en la evidencia científica. Organizar foros sobre esta temática y aplicar (y difundir) políticas climáticas más ambiciosas puede transformarse en una útil herramienta de diplomacia científica que pueda apoyar los objetivos de la CABA en el plano internacional.
EL EJEMPLO DE BARCELONA
En el año 2018 Barcelona se convirtió en la primera ciudad en incorporar una estrategia de diplomacia científica subnacional de forma integral a sus planes de proyección internacional, buscando potenciar el ecosistema del conocimiento de la ciudad con el fin de fomentar el bien común (Roig, 2020), y con el objetivo de dar una imagen de la ciudad al mundo como una urbe amigable para el desarrollo de la ciencia, la tecnología y la innovación (Elorza et al, 2020).
Esta estrategia involucra a muchos actores diversos, tanto estatales (como distintos órganos del gobierno de Cataluña), como centros de investigación, universidades, empresas privadas y distintas instituciones públicas, con el objetivo de posicionar a Barcelona como un hub del conocimiento a nivel mundial, buscando crear una red de ciudades con estrategias de diplomacia científica (Elorza et al, 2020). Tiene la particularidad de que surgió como una iniciativa de la sociedad civil que luego las autoridades gubernamentales supieron identificar y adoptar, una diferencia importante con lo planteado por sobre la CABA a pesar de haber algunos esfuerzos en esa dirección.
También, busca establecer a la ciudad como un ejemplo de diplomacia científica para el resto de las ciudades del mundo, a través de la búsqueda de soluciones locales a problemáticas globales (Roig, 2018). Esto último parece anclarse en lo planteado por (Sassen, 2005, pág. 40), quien resalta que las ciudades globales son los lugares donde los procesos de la globalización asumen formas concretas y localizadas. Las problemáticas globales, no escapan en su mayoría de casos a esta lógica.
La estrategia se nuclea en torno a SciTech DiploHub, un centro de coordinación entre los diversos actores del Estado y de diversos ámbitos de la sociedad civil que buscan potenciar esta estrategia de diplomacia científica subnacional. Busca elevar el rol de Barcelona en el escenario global a través del fomento de la ciencia, la tecnología, y la presencia urbana en las dinámicas de la política exterior (SciTech DiploHub, About, s.f.).
Esta organización se propone: consolidar a Barcelona como capital innovativa a través de la ciencia y la tecnología; posicionar a Barcelona como un actor global a través de la diplomacia científica, e inspirar a otras ciudades a seguir la misma estrategia; promover el diálogo entre los diversos actores involucrados a través de la colaboración con el fin de elaborar un plan de acción para la diplomacia científica más ambicioso; empoderar a los científicos y profesionales formados en Barcelona para que
Otras ciudades globales sí han logrado diagramar estrategias diplomático-científicas exitosas, con participación de actores de diversos ámbitos, y un enfoque que busca potenciar el aprovechamiento de los beneficios que se derivan de este enfoque en la proyección internacional. Sobre esto, merece la pena visitar el caso de Barcelona, la primera ciudad en adoptar una estrategia integral de diplomacia científica.
promuevan la cooperación internacional, muestran la fortaleza del ecosistema científico de la ciudad catalana, y fortalezcan la capacidad de la ciudad para afrontar los desafíos globales; y buscan transformarse también en un paradigma de think tank donde la ciencia y la tecnología puedan ser usadas para reforzar la política pública y la política exterior de Barcelona (SciTech DiploHub, About, s.f.).
Entre las iniciativas del SciTech DiploHub se encuentran una escuela de verano orientada a científicos y diplomáticos jóvenes interesados en la diplomacia científica, orientada a fomentar su participación en el ecosistema innovativo de Barcelona y mejorar sus habilidades de gestión y emprendedurismo. Allí los participantes pueden contactarse con diversos actores e instituciones de estas áreas. Buscando así también fomentar la vinculación entre estos y facilitando su ingreso al ecosistema de la innovación local.
También, se busca empoderar a los estudiantes, científicos e ingenieros de Barcelona que residen en el extranjero, identificando oportunidades y políticas públicas que pueden ser beneficiosas para la ciudad, a la vez que reforzando la presencia internacional de esta urbe. Una vez al año, los involucrados en esta iniciativa se reúnen en una cumbre donde también participan los principales actores del ecosistema de innovación de la ciudad. Esta no es la única conferencia que este organismo lleva a cabo, varias iniciativas de este tipo son organizadas frecuentemente para reforzar el capital técnico y diplomático de la ciudad (SciTech DiploHub, Our Initiatives, s.f.). Esta política es similar a la de los voceros implementada por las autoridades de la CABA, aunque profundizada y con una mayor vinculación formal de los voceros con otros ámbitos de la sociedad civil.
Por último, la ciudad catalana organiza intercambios frecuentes entre los representantes extranjeros y de organismos internacionales que están residiendo en la ciudad y los distintos centros académicos y de investigación, creando así un círculo diplomático local (SciTech DiploHub, Our Initiatives, s.f.). El objetivo detrás de esta iniciativa – que se apoya también en el envío de emisarios científicos en el extranjero, buscando vincular al ecosistema de la innovación de Barcelona con otras ciudades globales de forma directa (Roig, 2018) – es crear vínculos entre estos dos sectores, reforzando al sector de la innovación de la ciudad, e intercambiando prácticas exitosas que puedan ser aplicadas tanto en Barcelona como en los respectivos países de los representantes.
Todas estas iniciativas derivan de lo representado en el “Barcelona Manifesto for a City-led Science and Technology Diplomacy”, el documento rector del SciTech DiploHub suscrito por actores del ámbito político, diplomático, empresarial, académico y científico tanto de Barcelona como residentes en el exterior. Algo destacable ya que muestra el alto grado de involucramiento que tiene la sociedad civil en el uso de la diplomacia científica en Barcelona.
Este manifiesto resalta la importancia de la ciencia y la tecnología para potenciar la presencia diplomática de las ciudades globales, llamándolas a implementar sus propias estrategias en estas áreas, y resaltando la importancia de sumar a los distintos actores de la sociedad civil al proceso. Contextualizando su accionar en un proceso de creciente importancia de las ciudades globales en el universo diplomático ante los crecientes desafíos globales a los que estas urbes se enfrentan (SciTech DiploHub, 2019).
Estas propuestas están en línea con los objetivos planteados para las estrategias de diplomacia científica subnacionales, por lo que aquí podría haber un punto de contacto con lo que la CABA podría buscar lograr con un plan de este tipo. Pero debemos seguir considerando que este proceso sigue siendo guiado en su mayoría por la sociedad civil (aunque vinculada al gobierno), y no mayoritariamente por las autoridades estatales como lo que se plantea que podría ocurrir en la CABA a futuro.
En esta línea, el proceso de Barcelona presenta una serie de similitudes y diferencias con el de la CABA. Si bien ambos tienen iniciativas y objetivos similares en el área de la diplomacia científica subnacional, el caso de la ciudad catalana parece ser mucho más organizado y ponderado de forma oficial a pesar del mayor peso dado a la sociedad civil. Además, el enfoque dado hacia el rol de estos diversos actores de la sociedad civil, a los actores diplomáticos (el rol de los representantes extranjeros es más significativo y regular que en la CABA) y políticos, está más claramente definido. Existen ámbitos de acción para cada actor delimitados claramente pero con un enfoque comprensivo que los involucra a todos desde sus distintas perspectivas e intereses.
Logrando así, en fin, una estrategia diplomático científica más robusta y ambiciosa que los elementos existentes en la CABA. Partiendo de una participación transversal que comprende las diferencias de intereses entre participantes, pero que sabe cohesionarlas en pos del mejoramiento del sistema científico local, el refuerzo de la posición diplomática de la ciudad, y el aprovechamiento de las oportunidades obtenidas mediante su accionar desde la diplomacia científica subnacional.
Barcelona, a diferencia de la CABA, si cuenta con una cartera de máximo rango encargada de la gestión de la ciencia, como es el Área de Cultura, Educación, Ciencia y Comunidad, encargada de poner la ciencia al servicio de las personas a través de la vinculación ciudadana en el proceso de investigación científica y sus resultados (Ajuntament de Barcelona, s.f.). Este Área, a pesar de no estar abocado
exclusivamente a la ciencia, es algo a destacar debido a su considerable peso institucional, algo que hoy día la CABA no presenta.
Por lo tanto, se evidencia que la estrategia de proyección internacional de la CABA y su relación con la diplomacia científica, tienen un considerable camino que recorrer para alcanzar los niveles organizativos que esta incipiente práctica presenta en ciudades como Barcelona, incluso considerando las diferencias entre los casos. En este sentido, la autonomía de la CABA es un factor beneficioso a considerar, dado que le da un importante grado de libertad de acción que facilitaría la incorporación de la diplomacia científica a su agenda diplomática propia.
CONCLUSIONES Y DESAFÍOS
Habiendo ya repasado las acciones que pueden constituir una base para la diplomacia científica de la CABA, podemos resaltar algunas conclusiones y delimitar los desafíos sobre esta práctica en esta unidad subnacional en particular.
Observamos que hay distintas prácticas catalogables bajo el rótulo de diplomacia científica subnacional (tanto propias como bilaterales y multilaterales), siendo variadas en sus objetivos y características. Pero aún así no son prácticas ponderadas como un eje de la proyección internacional de la Ciudad ni están centralizadas para organizar su desarrollo, sino que están atomizadas en varios cuerpos administrativos. La falta de un marco institucional de peso para el área de la Ciencia y Tecnología en la CABA lleva a que estas políticas públicas sean transversales a distintas áreas, dificultando la coordinación y su puesta al servicio de la proyección internacional. Y son políticas públicas que además, cabe decir, en muchos casos solo pueden ser tomadas como medidas de diplomacia científica subnacional solo desde una perspectiva amplia.
Nos encontramos en un contexto mundial donde las ciudades se encuentran capacitadas para traducir sus ecosistemas del conocimiento e innovación en herramientas para potenciar la diplomacia subnacional y contribuir a la resolución de desafíos globales, a la vez que reforzar su inserción internacional. Esto se hace especialmente importante considerando el contexto de la pandemia mundial del Covid-19, donde las ciudades están en la primera línea de la lucha contra este desafío y lo estarán también en la implementación de políticas que puedan achicar la brecha entre desafíos globales y ecosistemas de conocimiento locales (Roig, 2020), facilitando su prevención y resolución de estas dificultades. Los Estados subnacionales como la CABA cada vez buscan más alternativas para aprovecharse de la interconexión mundial en diversos ámbitos, entre los que está la ciencia (Calvento, 2014). Por esto es por lo que una estrategia de diplomacia científica subnacional como una parte del plan de inserción internacional de la CABA cobra aún mayor importancia en el mundo contemporáneo.
Pero el rol de las ciudades y de la diplomacia científica subnacional, de todos modos, no está exento de desafíos. La diplomacia subnacional está aún limitada por los marcos legales y las áreas de competencias de los Estados nacionales (Setzer, 2015, pág. 329), es por esto por lo que una estrategia de diplomacia científica subnacional debe buscar la complementación y no la confrontación con los objetivos diplomáticos nacionales.
Resolver estos potenciales conflictos de intereses - a la vez que lograr una coordinación efectiva de todos los actores participantes en la diplomacia científica subnacional -, y lograr integrar a este plan de diplomacia científica en los objetivos diplomáticos mayores de la CABA, constituyen tareas que es imperativo afrontar si se desea encontrar un consenso sobre los objetivos y disposiciones de la diplomacia científica en la CABA. Intentando asi lograr que esta logre ser abarcativa y efectiva.
Lograr saldar esas diferencias potenciales es una problemática que abordar desde una perspectiva dialoguista más que rupturista. Si bien los conflictos entre diplomacia subnacional y nacional pueden estar presentes en los modelos federales debido a las propias características de este modelo (Duchacek, 1984, págs. 30-31), estas diferencias bien pueden ser minimizadas y resueltas en pos de una diplomacia científica subnacional exitosa. Además de que no necesariamente aparezcan estas diferencias (como se dijo, son potenciales), pero merece la pena prevenir para que estas no ocurran y, de ocurrir, limitar sus perjuicios.
Por último, otro desafío a considerar es que (a diferencia de la cooperación científica) la diplomacia científica no es una situación donde todos ganan. Es una dinámica que, a pesar de estar basada en causas comunes y el apoyo mutuo, puede tener resultados asimétricos, en especial si son involucrados los intereses nacionales en los procesos de negociación (Copeland, 2011, págs. 1-2). Canalizar estas asimetrías y minimizar los potenciales impactos perjudiciales que pueda tener, manteniendo un clima adecuado para futuras acciones de diplomacia científica, es otra cuestión que la CABA debe abordar para constituir una política exhaustiva de esta índole. En especial si se busca integrar a la diplomacia científica como parte de la estrategia de inserción internacional de la CABA, ya que los perjuicios podrían derramarse a otros ámbitos de los planes de la Ciudad en la arena internacional.
La diplomacia subnacional (y la diplomacia científica conducida por esta) precisa más que nunca de colaboraciones multisectoriales que involucren a los distintos actores de la economía, la política, la diplomacia, la academia, y la sociedad civil (Acuto et al, 2016). Las grandes ciudades tienen la capacidad para utilizar su estructura científica e innovadora para buscar soluciones a los problemas globales que se manifiestan localmente, y la CABA no es la excepción. Lograr proyectar estructuras intersectoriales exitosas a nivel local al plano internacional es otro objetivo que debería perseguir una política de diplomacia científica subnacional de la CABA.
La Ciudad Autónoma de Buenos Aires ha dado importantes pasos hacia la creación de una estrategia de diplomacia científica local. Ha logrado coordinar acciones que podrían corresponderse con los objetivos que un Estado subnacional puede perseguir con esta práctica, siendo una importante base para proyectar una política de este tipo a futuro que pueda insertarse en la estrategia diplomática de la Ciudad como un elemento para reforzarla. Pero aun así, se nota una importante falta de jerarquización y organización de estas acciones.
Sobre estos cimientos, y profundizando en la búsqueda de la consecución de los objetivos de la diplomacia científica subnacional, se encuentra la posibilidad de incorporar un enfoque diplomático-científica a la estrategia de proyección internacional de la CABA para la post pandemia del Covid-19. Corresponde a la coordinación entre las autoridades y los distintos actores poder avanzar en esta dirección para lograr una diplomacia científica en la Ciudad Autónoma de Buenos Aires.
IVÁN GOLDMAN
Iván Goldman es un estudiante de Ciencia Política en la Universidad de Buenos Aires y un investigador en el Grupo de Investigación sobre Política Exterior Argentina de la Facultad de Ciencias Sociales de esa misma casa de estudios.
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por María Lis Rolandi y Rodrigo Tolosa
María Lis Rolandi y Rodrigo Tolosa
ABSTRACT
The present paper aims to analyze the role of the Municipality of Tandil in the Red de Mercociudades (Network of local governments in South America) during the period from 2015 to 2019. This activity is framed in the emergence of new subnational actors with the capacity to execute an autonomous international policy.
The article will consist in the first section, in making a brief contextual approach to the international policy executed by the Cambiemos government 1 , started in 2015. In this chapter are developed the main transformations of the international system since the middle of the XX Century to the present. On the other hand, the changes faced by the Latin American region, in which Argentina would deploy its international link strategy will be identified. The analysis emphasizes first on the cycle that began at the beginning of the century, characterized by social leaderships that revalued the role of the State in the economic, social and cultural organization of societies. On the other hand, the changes from the first decade of the 21st century and the return to liberal-conservative type policies are identified. Finally, the section will contain an analysis of the international linkage strategy developed by the Argentine government as of 2015, focused on its relationship with the main powers of the international system and the countries of the region. Subsequently, an investigation will be carried out by studying the city networks as a tool for international cooperation. On the first place, the importance that cities acquire on the international scene will be studied. Next, it will be described how the formation of networks has been the most used tool by cities in pursuit of international cooperation. It will be briefly analyzed what types of city networks exist and what different characteristics and functions they assume. In addition, the role of the Tandil city in different national, regional and global networks will be described. Finally, Tandil’s participation in the ‘Mercociudades’ Network will be investigated.
KEY WORDS: International Relations - International Subnational Policy - City Networks - Mercociudades - Tandil.
RESUMO
O presente trabalho tem como objetivo analisar o papel do Município de Tandil na Rede Mercocidades no período de 2015 a 2019. Esta atividade se enquadra na emergência de novos atores subnacionais que têm capacidade para executar uma política internacional autónoma.
O trabalho consistirá na primeira seção, em fazer uma breve aproximação contextual da política internacional executada pelo governo de Cambiemos 1 a partir do ano 2015. Nela, as principais transformações do sistema internacional desde meados do século XX são desenvolvidos até o presente. Por outro lado, serão identificadas as mudanças que a região latinoamericana atravessou e cómo Argentina implantou nessa situação sua estratégia de vínculo internacional. A referida análise enfatiza, por um lado, o ciclo iniciado no início do século caracterizado por lideranças sociais que reavaliaram o papel do Estado na organização econômica, social e cultural das sociedades. Por outro lado, se identificam as mudanças a partir da primeira década do século XXI e o retorno às políticas de coorte liberal-conservadoras. No final, a seção conterá uma análise da estratégia de articulação internacional desenvolvida pelo governo argentino a partir de 2015, focada em sua relação com as principais potências do sistema nos países da região. Por conseguinte, será feita uma investigação sobre as Redes de cidades como ferramenta de cooperação internacional.
PALAVRAS-CHAVE: Relações Internacionais - Política Internacional Subnacional - Redes de Cidades - Mercocidades - Tandil.
María Lis Rolandi y Rodrigo Tolosa
RESUMEN
El presente trabajo pretende analizar el rol del Municipio de Tandil en la Red de Mercociudades en el período 2015 al 2019. Dicha actividad se enmarca,en el surgimiento de nuevos actores subnacionales que tienen la capacidad de ejecutar una política internacional autónoma.
El trabajo consistirá en el primer apartado, en realizar una breve aproximación contextual de la política internacional ejecutada por el gobierno de Cambiemos 1 a partir del año 2015. En el mismo, se desarrollan las principales transformaciones del sistema internacional desde mediados del siglo XX hasta la actualidad. Por otro lado, se identificarán los cambios que ha sufrido la región latinoamericana en la que la Argentina desplegaría su estrategia de vinculación internacional. Dicho análisis hace énfasis, por un lado, en el ciclo iniciado a comienzos de siglo caracterizado por liderazgos sociales que revalorizaron el papel del Estado frente a la organización económica, social y cultural de las sociedades. Por otro, se identifican los cambios a partir de la primera década del siglo XXI y el regreso a políticas de cohorte liberal-conservadoras. Por último, el apartado contendrá un análisis sobre la estrategia de vinculación internacional desarrollado por el gobierno argentino a partir del año 2015, enfocado en su relación con las principales potencias del sistema y los países de la región. Posteriormente se realizará una indagación sobre las Redes de ciudades como herramienta para la cooperación internacional.
PALABRAS CLAVE: Relaciones Internacionales - Política Internacional Subnacional – Redes de Ciudades – Mercociudades – Tandil.
CONCEPTUALIZACIÓN DE LA POLÍTICA INTERNACIONAL SUBNACIONAL Y LA GESTIÓN INTERNACIONAL
En la disciplina de las Relaciones Internacionales, existe una proliferación de estudios que analizan el fenómeno de la participación en el escenario internacional de unidades políticas más allá del estado-nación, como regiones, provincias, ciudades y municipios. Se reconoce, en el estudio de este fenómeno, la importancia de conceptos como Estado-Hueco, Glocalización, Estado-Región, Multilevel Governance y la paradiplomacia. Estos enfoques comparten, la visión de una pérdida de soberanía del estado-nación. Por ejemplo, el concepto de “Estado-Hueco” introducido por Strange (1996) enfatiza el rol del mercado como regulador de toda la actividad social como resultado de los cambios tecnológicos y financieros y en detrimento del papel y la importancia del Estado, cuya autoridad se encuentra deteriorada. De este modo, los actores subnacionales competirían por porciones del mercado resultando imposible la coordinación o cooperación con el Estado-nación. El término “Glocalizacion”, acuñado por Roberston (1997), advierte una fusión directa de los procesos local y global. Atribuye a su vez, una gran importancia de los niveles global y local por sobre el nivel nacional. El concepto de “Estado-Región”, por su parte, alude el supuesto de que como los mercados mundiales funcionan de manera correcta, los Estado-Nación ya no tienen que desempeñar el papel de creadores de mercados. A partir de esta valoración positiva del funcionamiento del mercado, Omahe (1993) sostiene que los estados nacionales se convertirán en estados-regiones, entendidos como áreas, normalmente transfronterizas, desarrolladas en torno a un centro económico regional, que actúan como punto de entrada de la economía mundial y constituyen unidades económicas y no políticas. Por último, Multilevel Governance describe un sistema de negociación continua entre gobiernos de jurisdicciones variadas y se identifica, fundamentalmente con el proceso de integración europeo (Hogenauer, 2008).
Estas conceptualizaciones se han utilizado para un conjunto heterogéneo de actores y de realidades diferentes y se encuentran desajustados de la realidad socio-económica y política de Argentina, ya que el marco constitucional permite la participación internacional subnacional subordinada a las prioridades y objetivos del Estado. El presente apartado pretende caracterizar el accionar de estos actores bajo el concepto de Política Internacional Subnacional, introducido por Maira (2010) y entendido como la política pública que ejercen los gobiernos locales a fin de articular las oportunidades que brinda el contexto exterior con las necesidades de sus territorios.
Se evidencia un incremento en el número de unidades subnacionales que ejercen una política internacional, y una variedad de acciones que éstas llevan a cabo: hermanamientos entre ciudades, participación en redes internacionales, acuerdos de cooperación en diferentes áreas, realización de intercambios culturales, turísticos, deportivos y de experiencias en la gestión de políticas públicas, implementación de marketing territorial, entre otras. La diversidad de acciones conlleva a identificar distintas dimensiones que permitan una óptima operacionalización de las mismas. El trabajo, retoma la dimensión propuesta de relacionamiento institucional internacional y de posicionamiento internacional. Dicha distinción:
“contiene un conjunto integral de herramientas unilaterales, bilaterales y multilaterales que permiten demostrar la compleja trama de vinculaciones que pueden llegar a establecer los actores subnacionales. Ambas, materializan la complejidad e integralidad de la política internacional subnacional, contextualizado en Argentina” (Calvento, 2016: 311).
Dentro de las políticas de relacionamiento institucional internacional, se agrupan las relaciones formales con otras unidades subnacionales, y con instituciones internacionales a fin de generar espacios de intercambio de experiencias en espacios regionales o globales, identificándose relaciones de carácter bilateral y multilateral. Las políticas de posicionamiento internacional, por su parte, son de carácter unilateral, y tienen por objetivo proyectar y posicionar a un determinado actor subnacional en el plano internacional. Suelen estar orientadas, al comercio exterior, a través de la realización de rondas comerciales y de negocios. Incluye políticas de marketing territorial, visita de autoridades, recepción de cuerpos diplomáticos de distintos países, participación activa en congresos internacionales. Este tipo de herramienta requiere de los gobiernos locales, un fuerte compromiso ya que dependen de la decisión y trabajo unilateral por parte de dicho actor. Otro de los conceptos ligados al de Política Internacional Subnacional es el de Gestión Internacional, refiriéndose a los mecanismos con la que cuenta un actor subnacional para concretar su política internacional. La gestión es entendida como:
“el proceso de construcción social que apunta al aprovechamiento del contexto y los recursos territoriales, implementado por los actores locales en articulación con actores extra-locales, donde el gobierno subnacional se establece como el actor central, a través de la generación de capacidades, para la satisfacción de las necesidades y de los problemas de la ciudad” (Calvento, 2015: 29).
El concepto permite realizar un análisis sobre cómo se produce una Política Internacional Subnacional, teniendo en cuenta la dimensión contextual (general y particular), la relacional y la organizacional. En la dimensión contextual, se incorporan, aquellas funciones atribuidas a gobiernos locales en marcos normativos (constituciones y cartas orgánicas), y el apoyo institucional y económico por parte del gobierno superior.
La dimensión relacional abarca la interacción y vinculación de los gobiernos locales o municipales con otros actores con diferentes intereses y capacidades, ya sean de carácter local o vinculadas al plano provincial y nacional. La gestión internacional conlleva una acción coordinada de diversos actores y una interacción de organizaciones sociales de carácter público y privado. La dimensión organizacional, enfatiza en el actor central que ejecuta las políticas de carácter internacional: el gobierno municipal.
Por otro lado, debido a su importancia teórica hay que remarcar la existencia de otras conceptualizaciones teóricas que abordan la cuestión de la política subnacional como el de “paradiplomacia”, entendido como:
“la implicación de los gobiernos no centrales en las relaciones internacionales, a través del establecimiento de contactos formales e informales, permanentes o ad hoc con entidades extranjeras, públicas o privadas, con el propósito de promover asuntos de carácter socioeconómico, político o cultural, así como otra dimensión externa de sus competencias institucionales” (Luna Pont, 2009: 15).
Por último, otro concepto que debe destacarse es el de “cooperación descentralizada”, la cual se traduce como “la modalidad de cooperación que se da entre los actores subnacionales por fuera del estado central” (Marx, 2008: 73). Concepto que engloba toda actividad internacional de los actores locales. En el año 2005 se crea el Observatorio de Cooperación Descentralizada (OCD) con el objetivo de: “fortalecer el rol de los gobiernos regionales y locales y sus asociaciones en el entramado de gobernanzas compartidas y los procesos de toma de decisiones internacional”, “profundizar en el trabajo de cooperación descentralizada entre gobiernos locales o subnacionales como instrumento clave de las políticas públicas de desarrollo”1 .
LAS CIUDADES COMO NUEVOS ACTORES DEL ESCENARIO INTERNACIONAL.
Siguiendo las definiciones de Barbé (1995), el actor internacional es aquella unidad del sistema internacional que goza de habilidad para movilizar recursos que le permitan alcanzar sus objetivos, que tienen capacidad para ejercer influencia sobre otros actores del sistema y que goza de cierta autonomía.
El proceso de globalización, profundizado a partir de la caída del muro de Berlín, significó para las ciudades, la asunción de nuevos roles como la capacidad de participar en el concierto internacional. En este marco los actores y gobiernos locales han ideado diferentes estrategias a fin de “promover su identidad, sus productos e industrias locales, asegurarse como destino de inversiones y turismo, proyectar su cultura y su especificidad” (Ortega Ramirez, 2012: 26). Como señala Beltrán de Felipe, las ciudades son importantes partícipes de la economía internacional y agrega:
“la visión tradicional de las ciudades como simples gestoras de servicios de proximidad ya no es cierta. Las ciudades piden préstamos a los bancos internacionales, emiten títulos de deuda para financiarse, otorgan subvenciones, sacan a concurso grandes contratos nacionales o internacionales, expropian e indemnizan, etc.” (Beltrán de Felipe, 2007: 19).
En esta línea, Ortega Ramírez señala cómo se han modificado los planteamientos teóricos en la disciplina de las Relaciones Internacionales ante los gobiernos locales que:
“están proyectando sus intereses y conduciendo estrategias en la esfera internacional sin que sus actividades en este ámbito estén directamente conducidas por los Estados o gobiernos centrales, que han sido los sujetos internacionales por excelencia en el Derecho Internacional Público, así como los actores ‘principales’ de las Relaciones Internacionales en las teorías clásicas de esta disciplina” (Ortega Ramírez, 2012: 19).
Cabe señalar el rol que ha jugado la descentralización de las funciones del Estado en el surgimiento de estos actores subnacionales como generadores de una estrategia de política internacional autónoma. Esta tendencia que tiene auge en la década de los noventa, sumado al paradigma económico-productivo planteado, brinda a las ciudades un rol protagónico en la orientación del desarrollo. Las ciudades deben resolver las contradicciones que genera el sistema de producción y que se traduce en pobreza y exclusión, situación que lleva a buscar cooperación con sus pares a nivel nacional, regional y mundial para el intercambio de experiencias y desarrollar políticas conjuntas.
En Latinoamérica el proceso de redemocratización en los años ochenta y noventa tuvo aparejado con un fuerte rasgo descentralizador de los Estados. Afirma Quartucci:
“el ajuste estructural recomendados por el “Consenso de Washington”, condujeron a revalorizar el papel de las ciudades y a otorgar mayor protagonismo a los gobiernos locales, poniendo en marcha acciones de política y gestión a nivel local, aun cuando las distintas instancias jurisdiccionales superiores no aportasen recursos presupuestarios para enfrentar la crisis y se redujeran sus posibilidades financieras” (Quartucci, 2013: 28).
Argentina no fue ajena a dicho proceso. En la última década del siglo XX el gobierno de Menem avanzó con las reformas del sector público, las privatizaciones y la descentralización de funciones del Estado. En este sentido, Merello remarca que:
“la ampliación de las funciones, en el marco del proceso de descentralización desde el gobierno nacional y provincial, transformaron al Municipio en ejecutor de políticas llevándolo en muchos casos a liderar un proceso de cambio de rol en la gestión local orientada a la prestación de servicios elementales para la población” (Merello, 2015: 72).
Otro dato, es la consagración del principio de autonomía municipal en la reforma constitucional de 1994. El Artículo 123º establece que “cada provincia dicta su propia Constitución, conforme lo dispuesto por el Artículo 5º, asegurando la autonomía municipal y reglando su alcance y contenido en el orden institucional, político, económico y financiero”. Las entidades subnacionales han realizado las modificaciones a sus cartas orgánicas, desarrollando diversas estrategias de vinculación internacional.
Con el gobierno de Kirchner, el cambio en las políticas económicas-productivas y en la estrategia de vinculación internacional aportaría una perspectiva diferente al accionar de los gobiernos locales. En esta línea, la creación de la Secretaría de Asuntos Municipales (mediante el Decreto del Poder Ejecutivo Nacional N.º 258/2003) promovió un contexto en el cual los gobiernos locales, pudieron desenvolver políticas de desarrollo local destinadas, a la política de vinculación internacional.
En síntesis, se afirma que el auge globalizador en coordinación con una política económica neoliberal condujo a la descentralización y delegación de funciones por parte de los estados centrales. Esto es un elemento clave para comprender el surgimiento de
agentes subnacionales que participan del ámbito o el escenario internacional. Esta política internacional se ha traducido en redes de ciudades, cooperación descentralizada entre las mismas, asociaciones de municipios, acuerdos bilaterales y hermanamientos.
LAS REDES DE CIUDADES COMO HERRAMIENTA DE COOPERACIÓN ENTRE CIUDADES, EL CASO EUROPEO Y LATINOAMERICANO
Si bien, la asociación entre ciudades data desde hace muchos años, fue a partir de las últimas dos décadas del siglo XX en donde este fenómeno adquiere particular auge. El análisis de Cardarello y Rodríguez (2006) explica el fenómeno del surgimiento de redes de ciudades desde la irrupción del escenario local en el plano internacional debido a la crisis de los Estado-Nación tradicionales. En este sentido, a partir de la convivencia entre los gobiernos centrales y los agentes subnacionales de diferentes partidos políticos en el ejercicio del poder pueden ocurrir problemas de coexistencia y llevar al primero a “retacear” recursos para el segundo, esto llevaría a los agentes locales a buscar relacionarse en el plano internacional para hacerse de los recursos.
Se observa, por otro lado, cómo los procesos de integración regional generan motivaciones para el involucramiento e interacción de unidades subnacionales. En muchas ocasiones, los procesos de integración regional se constituyen como el único medio que dichos agentes poseen para practicar una política internacional subnacional. Sostienen Oddone y Rodríguez Vázquez (2013: 10):
“la agenda de la cooperación transfronteriza (…) ha permitido la participación de los gobiernos nacionales en la agenda de integración (macro integración) pero, a la vez, ha estimulado la acción de los gobiernos subnacionales (micro integración o según algunos autores integración subnacional)”.
En las ciudades de América Latina y Europa las redes de ciudades que allí se han generado, son una profundización del proceso de integración regional. De esta forma, se afirma que los procesos de integración regional han actuado como “traccionadores” de la cooperación descentralizada entre las ciudades. Por ejemplo, en Europa el fin de la Segunda Guerra Mundial profundizó los lazos de cooperación entre ciudades para afrontar las dificultades del conflicto bélico, en este marco, en 1951 fue creado el “Consejo de Municipios y Regiones de Europa” (CEMR), luego en 1957 se creó la “Federación Mundial de Ciudades Unidas” (FMCU) con un perfil solidario a través de la cooperación y el intercambio, teniendo por objetivo gestionar programas de desarrollo local, social, cooperación técnica y hermanamiento entre las ciudades. A finales de los ochenta de los años, se constituye la Red de ciudades Eurocities como la primera experiencia de cooperación entre ciudades, con el objetivo de reforzar el importante papel que los gobiernos locales deben desempeñar en una estructura de gobernanza multinivel. Por último, la firma del tratado de Maastrich tuvo la particularidad de ir descentralizando los espacios de toma de decisiones hacia otras instancias de gobiernos “inferiores” en la jerarquía al poder central.
El fin de la bipolaridad significó una mayor profundización de las iniciativas, ya no dirigidas a ciudades europeas, sino también con las grandes ciudades emergentes de Sudamérica, como fue la creación de la Red URB-AL en 1995, con el objetivo de fomentar la cooperación descentralizada en el marco de la Comisión Europea para América Latina. Se destaca que la Red tiende a reforzar la capacidad de acción de los actores locales en su desarrollo social, económico y cultural, principalmente a partir de la formación de recursos humanos y el intercambio de experiencias en materia de política urbana y adquiere importancia la creación de una agenda común entre los agentes subnacionales europeos y latinoamericanos para mejorar la gestión pública local.
La evolución de las relaciones entre las ciudades en Latinoamérica se consolida con la redemocratización de la región hacia fines de los años ochenta y la instalación del modelo económico neoliberal con una fuerte tendencia descentralizadora. El caso de la fundación de la Red Mercociudades, es la síntesis sobre el rol de las ciudades de la región en el nuevo contexto de globalización y las transformaciones que sufrieron en dicha época, relacionadas a las desigualdades sociales, la falta de infraestructura, los escasos recursos económicos y financieros para hacer frente a las demandas de la población. El MERCOSUR ha afianzado la “integración hacia adentro” impulsada por los agentes subnacionales del espacio.
RED DE MERCOCIUDADES
La Red de Mercociudades surge en 1995 luego de la reunión en la ciudad de Asunción en la que participaron las once ciudades fundantes de la misma, convencidas de que los acelerados cambios que se producían en la escena internacional requerían un nuevo protagonismo urbano. Con la creación de Mercociudades las ciudades encontraron un espacio de cooperación multilateral independiente de la voluntad de los Estados nacionales. La Red establecería la articulación de una agenda social, cultural, de infraestructura, común; con promoción al trabajo de los espacios público-privado.
Luego de la II Cumbre realizada en Brasil se formula la Carta de Porto Alegre y con ella el estatuto, objetivos y funciones de la Red, destacándose: “potenciar la identidad y la integración regional para asegurar el desarrollo de las ciudades y el bienestar en Sudamérica”, “mejorar la calidad de vida en las ciudades de la Red”, “legitimar la representación institucional de Mercociudades”, “incidir en las agendas nacionales, regionales y mundiales”, “crear políticas conjuntas entre las ciudades y estimular el intercambio de experiencias”, entre otros1. El propósito principal es el de fomentar una “integración regional diferente, respetuosa de la diversidad y con la vocación de construir una ciudadanía participativa y sin fronteras”, convirtiéndose en la actualidad en una de las principales redes de ciudades del mundo y como “referente destacado” de los procesos de integración regional. (Honorable Cámara de Diputados de la Provincia de Buenos Aires, 2000: 283). La reunión del Grupo Mercado Común del MERCOSUR decide crear la Reunión Especializada de Municipios e Intendencias (REMI), transformándose en un logro por parte de los gobiernos locales, con el objetivo de impulsar la participación institucionalizada de gobiernos locales en el proceso regional.
En la Cumbre de Belo Horizonte del año 2004, se crea en el Foro Consultivo de Municipios, Estados Federados, Provincias y Departamentos del MERCOSUR (FCCR), sustitutivo del REMI, entendido como un espacio concreto de participación de los agentes subnacionales. El Foro tiene por objetivo propiciar el diálogo y la cooperación entre las autoridades de los distintos niveles subnacionales.
En esta línea, iniciado el siglo XXI comenzaba un proceso político regional que buscaba re significar el valor y el papel del Estado frente a la organización de la economía y la sociedad. De esta manera se relanza el espacio de MERCOSUR brindándole una visión autonomista para ampliar sus horizontes más allá de lo estrictamente comercial y bregar por una integración también política social y cultural. En este sentido:
“los actores subnacionales actúan en el marco de la integración como profundizadores de la misma, y la integración regional favorece la acción internacional de los gobiernos locales, involucrando nuevos actores en esta práctica.” (Merello, 2015: 88)
En la actualidad la Red de Mercociudades cuenta con más de trescientas cincuenta ciudades miembro de diez países del continente lo que significa, además, un espacio de integración que engloba a más de ciento veinte millones de personas. Según indica su estatuto, la sede de la Red se encuentra en la ciudad de Montevideo. Por su parte, la metodología de trabajo se constituye a través de las Unidades Temáticas (UT) que tienen por objetivo la difusión de experiencias exitosas en materia de política pública, contribuir a la formulación de estas y promover investigaciones. El crecimiento de Mercociudades se evidencia a través del crecimiento en los distintos ejes temáticos desde fundación pasando de seis áreas temáticas en el año 1995, doce para el año 2000 y veintidós en la actualidad (además de siete grupos y comisiones de trabajo)2 . Por otro lado, Mercociudades tiene en la actualidad lazos con diversos actores de relevancia en el escenario internacional, así como también una amplia asociación con otras Redes de ciudades del mundo. Algunas de las más importantes son: dentro de la Organización de las Naciones Unidas (ONU) se mencionan la CEPAL, la Oficina de la ONU para la Prevención de Riesgos de Catástrofes (UNISDR), ONU Hábitat y la UNESCO; entre las redes de ciudades más importantes con las que articula Mercociudades son CGLU, ICLEI, Eurocities, la Red Al-Las, la Coordinación Latinoamericana de Autoridades Locales (CORDIAL). Por último, la red se encuentra asociada con una gran variedad organizaciones no gubernamentales, universidades, empresas
1 www.mercociudades.org 2 Ambiente y Desarrollo; Autonomía, Gestión y Participación; Ciencia, Tecnología y Desarrollo; Comunicación; Cooperación Internacional; Cultura; Deportes; Desarrollo Económico Local; Economía Social y Solidaria; Fomento de Negocios; Desarrollo Social; Desarrollo Urbano; Derechos Humanos; Discapacidad e Inclusión; Educación; Género; Integración Fronteriza; Juventudes; Planificación Estratégica y Áreas Metropolitanas; Seguridad Ciudadana; Turismo.
privadas y organizaciones nacionales gubernamentales que tienen sede en distintas partes del mundo.
En la actualidad, puede afirmarse que la Red de Mercociudades está consolidada institucionalmente con un potencial importante y se ha transformado en un punto de referencia a nivel internacional, en el proceso integrador de las ciudades y municipios, constituyéndose en una herramienta fundamental de los gobiernos locales que ejecuten una política internacional subnacional en el subcontinente.
TANDIL EN LA RED DE MERCOCIUDADES: EJE DE SU POLÍTICA INTERNACIONAL SUBNACIONAL
El presente apartado pretende ser un análisis de la participación en Tandil en las actividades enmarcadas en la Red de Mercociudades dentro del periodo de análisis.
En el año 2004, el ejecutivo municipal de Tandil crea a partir del Decreto Nº 2626/04 la Oficina de Vinculación Internacional (OVI). Se evidencia entonces, una decisión política que tiene por objetivo llevar a cabo una Política Internacional Subnacional, basada en la participación de la ciudad en distintas Redes de ciudades y, particularmente, en la Red de Mercociudades.
Este compromiso asumido por parte de Tandil con respecto a su participación en la Red se traduce en su elección para ser coordinadora o subcoordinadora de las Unidades Temáticas (UT) de: Ciencia, Tecnología y Capacitación (UTCTC); la Unidad Temática de Turismo (UTT) y la de Seguridad Ciudadana (UTSC). Por otro lado, la ciudad ha desarrollado y mantenido distintos proyectos como el de “Mercosur en las Escuelas”, el cual se ha convertido en pilar en la agenda de trabajo de la OVI, buscando profundizar la cooperación regional, y el compromiso de los jóvenes de la ciudad con dicho proceso.
En el año 2016 se realizó la primera actividad relacionada con la Unidad Temática de Seguridad Ciudadana, la cual coordina la ciudad de Tandil, bajo el lema “La seguridad ciudadana desde una mirada local: la perspectiva de las Mercociudades”. El encuentro tuvo el objetivo de:
“Establecer instancias de reflexión e intercambio de opiniones acerca del concepto de prevención integral, que sirva para la búsqueda de soluciones concretas a problemáticas reales de las ciudades de la Red; trabajar mancomunadamente con otras Unidades Temáticas en los temas que sean pertinentes; coordinar la realización de misiones técnicas que permitan transmitir los know-how de experiencias, políticas y programas exitosos a otras ciudades” (www.mercociudades.org)
En el encuentro el Intendente sostuvo:
“sin dudas, las problemáticas de nuestros gobiernos locales se asemejan y cada vez más nos obligan a que encontremos nuevos puntos de coincidencia y una agenda común (…) y agrega “en los últimos tiempos, las ciudades hemos advertido que lo local tiene relación con lo regional y que mucho de lo que sucede en una ciudad se replica en otras” (www.eleco.com.ar).
Se observa que la ciudad de Tandil continuó, durante el 2016, subcoordinando las unidades temáticas de: Turismo y de Ciencia, Tecnología y Capacitación. Se destaca la importancia que adquiere la temática del turismo, lo cual finaliza con la creación del Instituto de Turismo de Mercociudades (ITM). Además, el gobierno municipal se hizo presente en la Cumbre Anual de Mercociudades realizada en la ciudad argentina de Santa Fe, denominada “Construyendo sociedades resilientes en el marco de la integración regional”. Entre las definiciones más importantes, se encuentran:
“La reducción del desempleo, las desigualdades y el impacto del cambio climático, son los mayores desafíos para la comunidad internacional actualmente, y sólo podrán ser solucionados a través de políticas para y con las ciudades. Frente a estos retos, la ciudad se ha convertido en un laboratorio para el descubrimiento de nuevas formas de hacer política” (www.mercociudades.org).
Las actividades del año 2017 fueron importantes para Tandil ya que comenzó su participación en el “Foro Mundial sobre las violencias Urbanas y la educación para la convivencia y la paz”, con el objetivo de una “reflexión colectiva sobre cómo construir ciudades de paz tras los atentados de París en noviembre de 2015” (www.mercociudades.org). En dicho encuentro, participó el secretario de protección ciudadana municipal, exponiendo sobre la incorporación y uso de nueva tecnología para el área “que comprende la creación y puesta en funcionamiento de: Alerta Tandil, un sistema de operaciones inteligente que funcionará en el Centro de Monitoreo y centralizará las solicitudes de los vecinos” (www. abchoy.com.ar).
En el mismo año se realizaron en Tandil dos encuentros simultáneos de las UTSC y UTT respectivamente. El objetivo de la reunión correspondiente a la UTSC se basó en: “entender que las herramientas clásicas ya no pueden contener la inseguridad, que
es multicausal. Se incluye a toda la comunidad: públicos, privados, Organizaciones de la Sociedad Civil, referentes barriales, sociedades de fomento, vecinos en la búsqueda de soluciones pacíficas para los problemas de seguridad, trabajando en la contención e inclusión de los grupos de riesgo y también hacia las víctimas a través de la facilitación de los mecanismos para el acceso a la justicia y de la asistencia económica para atender las urgencias” (Mercociudades, 2017: 123). Por su parte en la reunión simultánea de la UTT se acordó: el establecimiento de una sede permanente del ITM en la ciudad de Montevideo; la creación de una red de Observatorios Turísticos y el posterior compromiso de las ciudades de Tandil, Ciudad Autónoma de Buenos Aires y Canelones en el aporte de equipo técnico para el desarrollo del mismo; se destacó la importancia de realizar trabajos en conjunto con las ciudades que cuentan con circuitos turísticos religiosos de las cuales Tandil es de las más importantes; se realizaron buenas apreciaciones del proyecto “Destino Tandil” remarcando que se ha “logrado posicionar a la ciudad como el primer destino en desarrollar, en forma conjunta y colaborativa el sector privado y el Estado, el canal de e-commerce. Los operadores turísticos no tienen costo y tienen un servicio técnico a disposición” (Mercociudades, 2017: 127).
En el encuentro llevado a cabo en junio el Intendente Municipal señaló que “estamos obligados a encontrar puntos de coincidencia y una agenda común, que permitan elevar nuestras necesidades, demandas y propuestas a otras instancias de los Estados Nacionales e inclusive a la propia estructura del Mercosur. Convencidos de ello, (…) trabajamos en el proceso de internacionalización de nuestra ciudad y una de nuestras fuertes acciones es profundizar la visibilización de las redes horizontales de ciudades, como lo es, Mercociudades” (www.mercociudades.org). En septiembre se llevó a cabo una reunión en la ciudad uruguaya de Lavallejas, firmándose un convenio entre las ciudades relacionado a turismo, medioambiente, desarrollo económico, políticas de juventud, promoción del deporte y género y administración municipal.
La ciudad fue propuesta para continuar coordinando la UTT y la subordinación de las UTSC y UTCTyC (Unidad Temática de Ciencia Tecnología y Capacitación). En nombre de la OVI municipal, Petrantonio señaló los resultados como el fruto de muchos años de trabajo ininterrumpido y de la decisión política del intendente de que la ciudad tenga un rol importante dentro de la Red, participando y articulando con las principales ciudades de los países que la integran. La cumbre finalizó con la elección de Córdoba para presidir la Red en el periodo 2017-2018 y la discusión de temas como el Acuerdo de Libre Comercio entre la Unión Europea (UE) y el MERCOSUR.
Por otro lado, se evidencia en el año 2017 una profundización en las actividades y participaciones en instancias de la Red. Se menciona la creación de la sede para el ITM y el reconocimiento del proyecto “Destino Tandil”. Nuevamente la ciudad es anfitriona de relevantes instancias y se le ofrece la subcoordinación la UTSC. La ciudad finaliza el año 2017 coordinando o subcoordinando tres unidades temáticas. En el año 2018, se realizó la “Reunión de la Dirección Ejecutiva, Coordinadores/as y Subcoordinadores/as de instancias temáticas y Secretaría Técnica permanente de Mercociudades” en Córdoba. El objetivo fue la “presentación de los desafíos de la red y ejes temáticos a trabajar durante el año, el debate de la agenda y la construcción de compromisos para el desarrollo de las acciones propuestas”. El intendente Lunghi pronunció su discurso: “Tandil tiene la responsabilidad junto a las autoridades de la Red, de iniciar la puesta en funcionamiento del Instituto de Turismo de Mercociudades, un espacio público-privado de los que se beneficiaran nuestras ciudades, en un sector tan dinámico y generador de
empleo como el turismo” (Lunghi, 2018). Además, se profundizaron las relaciones bilaterales de la ciudad con la ciudad de Sao Pablo (Brasil) para intercambiar experiencias respecto de los polos tecnológicos y de software.
En el año 2018 se contrata a una Consultora para elaborar un plan estratégico y un plan de gestión que ponga en funcionamiento el ITM. Fue seleccionada para ello la consultora “Bertoni Consultores en Turismo” quien en su “Plan Estratégico del Instituto de Turismo de Mercociudades” establece un análisis donde se destaca: la importancia de las distintas secretarías o direcciones de Turismo que cuentan con capacidad técnica y económica que colaboren con el ITM, la interacción entre los municipios nucleados en Redes y proyectos comunes, la existencia de diversos programas de financiación, oportunidades de negocios para las empresas, el consenso entre los Ministerios de Turismo de los países miembros de trabajar en proyectos de integración. La consultora indicó las acciones a fin de lograr el correcto funcionamiento.
Continuando con las actividades del año 2018, se reunieron en Buenos Aires, en el marco de la Feria Internacional de Turismo (FIT) las ciudades partícipes de la UTT para la puesta en funcionamiento del ITM y para la presentación del plan estratégico del ITM que sugiere avanzar en un sistema de gestión conjunto, compuesto por unidades de coordinación, comunicación, seguimiento y gestión económica. Además, Tandil participó del encuentro de trabajo correspondiente a la unidad temática de Juventudes y Género, dicha actividad se desarrolló debido a la iniciativa del proyecto de cooperación Sur-Sur de Mercociudades “Hacia un plan de juventudes de Mercociudades con perspectiva de género”. El Municipio presentó el Proyecto Modelos para Desarmar, iniciativa que trabaja con jóvenes, buscando reflexionar y sensibilizar acerca de la problemática de violencia, y desandar prejuicios en materia de sexualidad.
En síntesis, el año 2018 registra varias actividades e instancias en las que la ciudad de Tandil participó. Se los avances para la concreción y puesta en funcionamiento del ITM, ya que dicho instituto se constituye como uno de los objetivos principales de la UTT desde que Tandil es coordinadora. Debe reconocerse, que la creación del ITM se ha logrado desarrollar gracias a la iniciativa y trabajo de la Dirección de Turismo y la OVI.
El 2019 finaliza con la participación de Tandil en la XXIII Cumbre de Mercociudades en la ciudad de La Paz (Bolivia) “Cultura pilar de la Integración y del Desarrollo Sostenible”. La reunión marcó la necesidad de incorporar a la cultura como cuarto pilar del desarrollo sostenible e impulsar las políticas públicas de educación, economía, ciencia, comunicación, medio ambiente, cohesión social y cooperación. El año 2019 puede considerarse como el año más importante para la ciudad de Tandil en lo que respecta a su participación en la Red de Mercociudades ya que es elegida por unanimidad para presidir la misma. Esta elección es el corolario de un proceso de protagonismo de la ciudad en la Red. Es preciso indicar las actividades de la ciudad en el 2019, las mismas comienzan en el mes de mayo con la reunión de la UTT que coordina la ciudad. Dicha reunión y todas las que se realizaron en el 2019 giraron en torno a la formalización y puesta en funcionamiento del ITM.
Además, se destaca la participación de Tandil en el marco del Programa de Cooperación Sur-Sur de Mercociudades (PCSSM), el cual promueve la articulación a través de proyectos conjuntos entre gobiernos locales, universidades y organizaciones de la sociedad civil, facilitando el apoyo mutuo, la transferencia de conocimiento y el aprendizaje transversal con el objetivo de mejorar la calidad de vida en las ciudades.
Con respecto a la instancia de financiación de proyectos, el municipio de Tandil logró ser seleccionado por su proyecto “Mejoramiento de viviendas sociales: una alternativa desde la economía circular”. La iniciativa apunta a mejorar la calidad de vida de las familias de sectores vulnerables.
La ciudad participó de un encuentro en mayo del año 2019 perteneciente al “grupo de discapacidad e inclusión”, que tiene el objetivo de “intercambiar conocimiento y experiencias en la implementación de políticas sobre discapacidad de las ciudades miembro del grupo” y su eje de trabajo se enmarca en “uno de los temas priorizados por Mercociudades en su agenda de trabajo. Incidiendo en reducir las condiciones de exclusión generadas por factores como la pobreza, que se agravan por otro tipo de condiciones como la discapacidad (Mercociudades, 2018: 108-109).
Por último, la ciudad de Tandil asistió, de la XXIV Cumbre de Mercociudades (Asunción) denominada “Aguas y Ciudades sostenibles”. La temática del encuentro giró en torno a la invitación a los gobiernos locales a perseguir un “desarrollo humano pleno, inclusivo y sostenible, con entornos que apuesten a una educación inclusiva y respetuosa de la diversidad, a una salud de calidad, con oportunidades laborales, justicia social, igualdad, protección ecológica y desarrollo económico”. La Cumbre advirtió sobre el Golpe de Estado perpetrado al presidente Evo Morales. Los representantes de la Red manifestaron “necesario salvaguardar el derecho a la manifestación pública, a la libre expresión y a la resolución pacífica de las controversias, en un marco de respeto a la institucionalidad y a la autodeterminación de los pueblos” (Mercociudades, 2019:1).
por Tandil en su postulación para coordinar la UTT para el periodo 2019-2021, donde se resalta la consolidación de los consensos necesarios para volver a posicionar en la agenda de trabajo de la Red y el funcionamiento del ITM. Respecto al ITM se afirma la articulación público-privada como eje central en la formación de cadenas de producción y valor en el ámbito del turismo y remarca la intención de crear un sistema de trabajo en donde los municipios busquen la promoción y financiamiento de proyectos (OVI, 2019). La participación pro activa que la ciudad evidenció en la Red iba a encontrar su reconocimiento máximo en la elección de la misma para presidir la Red en el periodo 2020-2021. Calificado como un hecho “histórico”, Tandil se convierte en la primera ciudad intermedia en presidir la Red desde su fundación en 1995. El intendente precisó:
“han sido muchas las instancias y momentos en donde nos hemos encontrado trabajando por la integración regional, por alcanzar aquellas herramientas que nos permiten fortalecer la gobernanza local, e intentar construir modelos de gestión más justos, más igualitarios e inclusivos para nuestra ciudadanía (…) hemos coincidido en la necesidad de replantearnos la importancia del territorio como valor clave en la organización de nuestras comunidades, entendiendo que, en un mundo dinámico y conflictivo, el futuro de nuestras sociedades se definirá, en las ciudades” (www.enlineanoticias.com.ar).
El jefe comunal anunciaría convicción de fortalecer la Red aspirando a una mayor participación de las ciudades intermedias aceptando el desafío de “discutir el futuro de las ciudades no solo desde las grandes urbes o metrópolis, sino también dándole un rol protagónico en el escenario mundial a las ciudades intermedias” (www.tandil.gov.ar). De esta manera queda plasmada la vocación de la ciudad de profundizar su participación activa y de ser la representante de la voluntad de las ciudades intermedias de la Red. Lunghi manifestó que el resultado de la Cumbre es el fruto de todo el trabajo que se realizó en la Red desde hace tantos años, siendo Tandil la primera ciudad intermedia en presidir Mercociudades, lo que significa un reconocimiento, la consolida como ciudad intermedia líder y abre un gran abanico de oportunidades.
TANDIL Y LA PRESIDENCIA DE MERCOCIUDADES
El año 2019 se constituye como uno de los más relevantes desde que Tandil es miembro de la Red. Se destacan aquellas iniciativas que se relacionan con la presentación de diferentes proyectos locales a nivel regional. Además, participó en instancias relacionadas a género, discapacidad y cooperación sur-sur; y además se plantearon temas de índole más político.
Es importante remarcar que dicho año finalizó con muchas actividades pendientes a desarrollarse en el año 2020, las cuales fueron algunas suspendidas. De igual forma y adaptándose a los tiempos actuales, varias de ellas fueron realizadas de manera virtual, como por ejemplo la Cumbre en donde Tandil asumiría la presidencia.
Los primeros días de diciembre del año 2020 se desarrolló de manera virtual la 25º Cumbre Anual de Mercociudades bajo el lema “Gestión Asociada para el Desarrollo”. El evento organizado por el Municipio de Tandil1 contó con disertaciones en relación a la movilidad urbana, el desarrollo local, el trabajo coordinado entre los distintos gobiernos locales, así como también la cooperación con otras redes de ciudades del mundo. Una mayoría de las disertaciones estuvieron enmarcadas en la problemática de la pandemia y las dificultades sanitarias vigentes. La cumbre también contaría con una segunda sesión a realizarse en el mes de abril del 2021.
A inicios del año 2021, la presidencia de Mercociudades realizó la convocatoria para un taller virtual de verano denominado “La gestión asociada como motor del desarrollo sostenible”. La actividad tuvo por objetivo resaltar la importancia de la gestión asociada como una herramienta fundamental de los gobiernos locales a la hora de actuar en el marco de una “nueva normalidad” intercambiando experiencias exitosas.
La segunda sesión de la Cumbre continuó en la línea de trabajar alrededor de las nuevas problemáticas y desafíos que ocasionó la pandemia del Covid-19. Las temáticas abordadas fueron: los desafíos de las ciudades en la era post pandemia, impulsar políticas públicas en materia de género, y el acceso a la salud. Además, se emitió una carta a la Organización Mundial de Comercio (OMC) en donde se solicita la liberación de las patentes de las vacunas para
1 A través de la Secretaria de Desarrollo y Productivo y Relaciones Internacionales, creada por decreto del Ejecutivo Municipal a fines del 2019 otorgando de esta manera el rango de secretaria al área encargada de las relaciones internacionales del municipio.
combatir el Covid-19 y se instó favorecer el acceso a productos médicos y se apeló a la solidaridad mundial para enfrentar la pandemia1 .
Otra de las actividades que resaltan la participación de Tandil en su rol de presidencia es la participación en el Bureau Ejecutivo de CGLU de ese mismo año, que se realizó bajo la consigna “Los cuidados en el centro de la prestación de servicios locales para una recuperación inclusiva”. Organizada por la ciudad de Bilbao (España) el intendente comunal Lunghi participó en representación de la Red de Mercociudades como disertante del panel “Los valores a escala global. Compartiendo otras experiencias sobre el papel de los valores en la democracia y gobernanza local” junto a los alcaldes de Medellín (Colombia), Valongo (Portugal), Umea (Suecia) y Izmir (Turquía). En dicho evento, el presidente de Mercociudades expresó:
“desde Mercociudades trabajamos en transmitir este mensaje para que los Gobiernos de América Latina puedan garantizar un desarrollo humano integral, basado en la satisfacción de necesidades fundamentales universales, amplificando la voz de los sectores más vulnerables, pensando en el bienestar de todos y todas. Y constantemente nos nutrimos y somos mejores a partir de las experiencias de todos, de cada lugar del mundo”. (www.mercociudades.org)
Debe mencionarse que Tandil contó con representación en otras instancias referidas a la temática juventud (UTJ) y turismo. En la primera, junto con las ciudades de La Paz (Bolivia) y Córdoba (Argentina) se abordó la organización de los Diálogos por la Juventud buscando compartir experiencias en políticas públicas dirigidas al beneficio de la población joven de la región. Respecto a las actividades en el marco de la UTT, se destaca la realización del evento “Hacia la Construcción del ITM: experiencias de gestión asociadas en el ámbito turístico de las Mercociudades” con el desafío de construir una agenda común en uno de los sectores más afectados por las consecuencias de la pandemia. Ambos eventos contaron con una participación activa de los representantes tandilenses.
Por último, es importante resaltar algunas consideraciones en el Plan de Trabajo presentado por la presidencia del municipio de Tandil en Mercociudades en el cual se encuentran sus principales líneas de trabajo y objetivos. En cuanto a los ejes de trabajo se destacan: “la apuesta durante la presidencia de Tandil a que en todas las unidades temáticas y grupos de trabajo se convoquen actores de la sociedad civil”; “firmar convenios con actores de la sociedad que trabajen en la región para el cumplimiento de la Agenda 2030”; “profundizar la presencia de Mercociudades en la estructura orgánica del Mercosur” (Municipio de Tandil, 2020:3). En relación a los objetivos planteados por el municipio se destacan: “fortalecer la Red propiciando una participación activa de todos sus miembros”; “profundizar la articulación existente entre Mercociudades con otras redes de la región”; “fortalecer el desarrollo del ITM”; “adecuación de todos los programas de la Red y los proyectos de unidades temáticas y grupos de trabajo en la Agenda 2030, vinculando a los 17 ODS” (Municipio de Tandil, 2020:3).
CONCLUSIONES
El presente trabajo, indaga sobre la participación de Tandil en la Red de Mercociudades en el período 2015-2021, como eje de su Política Internacional Subnacional. Se partió del encuadre teórico que se realizó en el primer apartado, puntualizando las primeras consideraciones teóricas que abordan el accionar internacional de estados subnacionales. En la teoría de las Relaciones Internacionales dichos aportes surgen del cuestionamiento sobre el rol del Estado en el sistema internacional, su funcionalidad y la dispersión de su poder hacia instancias subestatales. El presente trabajo recurre a la definición de Política Internacional Subnacional para el análisis. En este marco, se analizaron las distintas dimensiones señaladas para la ejecución y análisis de la Política Internacional Subnacional: la contextual, la relacional y la organizacional-administrativa. Se ha destacado también el concepto de “Gestión Internacional” para hacer referencia al modo en el que se ejecuta la Política Internacional Subnacional. Dentro del mismo se han identificado las diferentes estrategias, a saber: las políticas de posicionamiento internacional y las de relacionamiento institucional. Estas han sido destacadas al analizar las relaciones internacionales de tipo multilateral: la actividad de Tandil en la Red de Mercociudades.
El análisis continúa con las Redes de ciudades y la importancia de la cooperación descentralizada, puntualizando sobre las principales características de la Red de Mercociudades. La misma ha tenido una singular importancia para los gobiernos locales de la región. En este sentido, la consolidación y fomento de la participación internacional subnacional ha ubicado a la Red como parte de la estrategia más utilizada por diversos actores subnacionales del país. El incremento de la cantidad de ciudades miembros da cuenta de ello.
En el último apartado, se mencionan las principales actividades que desarrolló Tandil en el marco de su participación en la Red de Mercociudades, destacando las capacidades de la ciudad para la ejecución de una política internacional. La creación de un área específica para el desarrollo de dicha política internacional manifiesta la voluntad del Intendente
de aprovechar las oportunidades que brinda el contexto exterior para suplir diferentes necesidades del territorio. La ciudad de Tandil ha desarrollado una Política Internacional Subnacional de gran relevancia, exhibiéndose las principales actividades desarrolladas dentro de las estrategias de relacionamiento institucional y la elaboración de estrategias de posicionamiento internacional vinculadas a la organización en rondas comerciales, capacitaciones en comercio exterior, etc.
En las políticas de relacionamiento institucional, se mencionaron las de carácter bilateral y de carácter multilateral. En las primeras se destacan los acuerdos de hermanamientos con distintas ciudades a partir de la iniciativa de las diferentes colectividades locales, las cuales no han sido sostenidas en el tiempo y otras no se han concretado. En relación a las estrategias de posicionamiento internacional de carácter multilateral, se sugiere que estas han presentado una constancia superior respecto al resto de las estrategias. El trabajo ha mencionado las actividades realizadas desde el ingreso de la ciudad a la Red de Mercociudades hasta el año 2015. La labor realizada en dicha Red se ha caracterizado por poseer un carácter activo por parte del Municipio siendo anfitrión, coordinador, expositor y organizador de diversas actividades, vinculadas a los ejes de Seguridad Ciudadana y Ciencia, Tecnología y Capacitación.
Seguidamente, se ha realizado un relevamiento de las actividades de la ciudad de Tandil en la Red de Mercociudades en el período 2015 al 2021. Dicho análisis, afirma que ha sido la participación en Mercociudades la herramienta más utilizada en el marco de su estrategia de relacionamiento institucional. Durante dicho período la ciudad ha obtenido la coordinación o subcoordinación en tres diferentes Unidades Temáticas. A diferencia del período anterior mencionado, el involucramiento de Tandil en el área temática del turismo fue considerable, a través de la puesta en funcionamiento del ITM le ha permitido constituirse como un referente latinoamericano en relación a las políticas públicas implementadas en dicho sector.
Existen diferentes elementos que justifican la elección de Tandil para presidir la Red de Mercociudades en el período 2020-2021, destacándose la representación de la ciudad en instancias de formación y capacitaciones; la participación como asistente u organizadora de distintas actividades relacionadas a las Unidades Temáticas; el grado de proactividad para coordinar o subcoordinar las mismas; la continuidad demostrada en proyectos como los de “Mercosur en las Escuelas”. De esta manera se afirma que, en el período estudiado, Tandil ha incrementado su participación en Mercociudades, diversificando también las áreas o temáticas en las que se ha involucrado. Debido a la pandemia, muchas actividades a desarrollarse en el año 2020 fueron suspendidas de manera presencial para ser realizadas de manera virtual y por otro lado, las líneas de trabajo fueron modificadas y/o ampliadas alrededor de las nuevas problemáticas y desafíos que ocasionó la pandemia del Covid-19.
El presente trabajo brinda un abordaje general acerca cuál ha sido la evolución del accionar de los actores subnacionales en el sistema internacional. En ese sentido, han sido planteadas las aproximaciones teóricas de la disciplina de las Relaciones Internacionales que proveen el marco teórico para el estudio de dicho proceso y se han identificado los principales factores que configuraron el sistema internacional, desde mediados del siglo XX, a la actualidad y su implicancia para el surgimiento de los mencionados actores. De la actividad internacional de la ciudad de Tandil se resalta que una ciudad intermedia, haya sido elegida para conducir la Red de Mercociudades.
El trabajo pretende aportar al estudio de la Política Internacional Subnacional como, a través de diferentes estrategias, un municipio pueda lograr convertirse en un actor internacional. Respecto al caso particular de Tandil, la investigación busca complementar los trabajos existentes y ser base para futuras investigaciones que puedan analizar cómo se ha desenvuelto la ciudad una vez concluido su mandato presidencial en Mercociudades.
MARÍA LIS ROLANDI
Magíster en Relaciones Internacionales y Profesora de Geografía por la Universidad Nacional del Centro de la Provincia de Buenos Aires (UNICEN). Es integrante de la planta estable de investigadores del Centro de Estudios Interdisciplinarios en Problemáticas Internacionales y Locales (CEIPIL).
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Licenciado en Relaciones Internacionales por la Universidad Nacional del Centro de la Provincia de Buenos Aires (UNICEN) y Secretario Administrativo del Consejo Escolar de Tandil desde el año 2017.
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TIP: “Trabajos de Investigación en Paradiplomacia”. ISSN: 1853-9939. Año 11, Nº 1, Agosto 2022. “La Paradiplomacia en la Cuenca del Río de la Plata” www.paradiplomacia.org
