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Daiana Ferraro
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por Daiana Ferraro
por Daiana Ferraro
ABSTRACT
Montevideo from International to Global examines, from the theoretical perspectives of regional integration and global governance, the characteristics of the change in internationalization strategy that Montevideo has implemented in the past decade. This is done from the qualitative analysis of the books produced by the International Relations and Cooperation Division in 2010 and 2020 - “Montevideo Internacional: capital ciudadana, capital ciudadano” and “Montevideo Global. 30 años de acción internacional”-, in addition to various consultations made to qualified informants from said Division and other complementary consultations. As a result, even though some dimensions of the strategy, such as the one referring to the exchange of good practices, are still linked to a regional strategy, most of the modifications found - agenda, motivations, city networks, agreements, image, among others - are they are linked to the strategy of an actor that seeks to position its main political figure in global forums.
KEYWORDS: Paradiplomacy- Montevideo- Subnational Government- Mercosur.
RESUMO
Montevidéu de Internacional para Global examina, desde as perspectivas teóricas da integração regional e da governança global, as características da mudança na estratégia de internacionalização que Montevidéu implementou na última década. Isso é feito a partir da análise qualitativa dos livros produzidos pela Divisão de Relações Internacionais e Cooperação em 2010 e 2020 – “Montevideo Internacional: capital ciudadana, capital ciudadano” e “Montevideo Global. 30 años de acción internacional”-, além de diversas consultas feitas a informantes qualificados dessa Divisão e outras consultas complementares. Como resultado, mesmo quando algumas dimensões da estratégia, como a de troca de boas práticas, ainda estão vinculadas a uma estratégia regional, grande parte das mudanças constatadas - agenda, motivações, redes de cidades, acordos, imagem, entre outras - estão ligados à estratégia de um ator que busca posicionar sua principal figura política nos fóruns globais.
PALAVRAS-CHAVE: Paradiplomacia- Montevidéu- Governo Subnacional- Mercosul.
RESUMEN
por Daiana Ferraro
Montevideo de internacional a Global examina, desde las perspectivas teóricas de la integración regional y de la gobernanza global, las características que presenta el cambio de estrategia de internacionalización que ha implementado Montevideo en la pasada década. Esto se realiza a partir del análisis cualitativo de los libros producidos por la División de Relaciones Internacionales y Cooperación en 2010 y 2020 – Montevideo Internacional: capital ciudadana, capital ciudadano y Montevideo Global. 30 años de acción internacional-, además de diversas consultas realizadas a informantes calificados de dicha División y otras consultas complementarias. Como resultado, aun cuando algunas dimensiones de la estrategia como la referente al intercambio de buenas prácticas siguen vinculadas a una estrategia regional, la mayoría de las modificaciones que se encuentran -agenda, motivaciones, redes de ciudades, acuerdos, imagen, entre otros- se vinculan a la estrategia de un actor que busca posicionar su principal figura política en los foros globales.
PALABRAS CLAVE: Litio - Jujuy - paradiplomacia - China - transición energética.
INTRODUCCIÓN
Desde hace muchos años la visión estado céntrica de la teoría de las Relaciones Internacionales ha dado paso a otra distinta donde participan diversos actores de la agenda global (Nye & Keohane, 1977). En muchos casos esta participación ha sido legitimada y avalada, no tanto por los gobiernos centrales, sino por los organismos internacionales. Este es el caso de las agendas de género, de derechos humanos y de medio ambiente, entre otras.
En dichas agendas, organizaciones con identidades e intereses comunes, despliegan acciones y estrategias buscando aportar, de forma individual o colectiva, en las grandes discusiones globales. Ello lleva a que otros actores, aparte de los centrales, tengan sus propias representaciones de esa agenda global, de los nuevos jugadores de la escena internacional y que desarrollen sus propias estrategias.
Este trabajo indaga en dichas percepciones y estrategias, y en los cambios o continuidades que se presenten en la estrategia de internacionalización de Montevideo. La selección de Montevideo para este estudio se origina en sus treinta años de trayectoria de internacionalización, desarrollando un activo relacionamiento, participación y generación de redes, y con intervención en espacios institucionales formales y no formales del proceso de integración regional. Para su elaboración se analizaron cualitativamente los libros producidos por la División de Relaciones Internacionales y Cooperación en 2010 y 2020 -Montevideo Internacional: capital ciudadana, capital ciudadano y Montevideo Global. 30 años de acción internacional-, además de diversas consultas realizadas a informantes calificados. Se identifica un cambio en la estrategia de internacionalización de la ciudad que presenta diversas líneas las que se analizarán a partir de diferentes enfoques teóricos y dimensiones que se presentan a continuación.
PERSPECTIVAS TEÓRICAS PARA EL ESTUDIO DE LA ACCIÓN EXTERIOR DE LOS GOBIERNOS SUBNACIONALES
La internacionalización de las ciudades y regiones, así como su acción exterior, han sido estudiadas desde diferentes perspectivas. Aún queda camino por recorrer en los estudios vinculados a las acciones emprendidas por estos gobiernos en la agenda y gobernanza global y en las políticas que se impulsan desde lo subnacional para esto.
Resulta interesante repasar algunas perspectivas teóricas que se han desarrollado para estudiar la internacionalización de estos actores. En el artículo de Oddone (2016) se presentan cinco perspectivas desarrolladas en América Latina, a saber: a) la del actor internacional, b) la de la política exterior, c) las vinculadas al desarrollo territorial, d) las referidas a la integración regional, y e) la de la gobernanza. La primera se enfoca en quién puede ser considerado actor internacional y los criterios para su definición y luego, en quienes son los sujetos de lo que llama paradiplomacia. La segunda lo aborda desde la política exterior. El análisis de la política exterior llevó a cuestionar su unicidad y los efectos de la participación de otros actores como agencias y similares, lo que abrió las puertas para introducir a los actores subnacionales y sus intereses en esta. La tercera perspectiva se vincula al desarrollo territorial recuperando la importancia del territorio en el desarrollo de las actividades económicas y por tal, vinculándose a los estudios de la geoeconomía y los estudios urbanos.
Dejando de lado las tres primeras perspectivas, las últimas dos refieren a un posicionamiento político con respecto a una agenda regional o global. La desarrollada a partir de la integración regional refiere a que, en el espacio integrado, los gobiernos subnacionales encuentran más fácil la cooperación y relacionamiento con sus pares, al mismo tiempo que buscan promover sus políticas en este y proyectar su visión y características deseables del territorio. Para ello resulta necesario participar activamente de los procesos buscando influir en estos. El desarrollo de esta perspectiva ha sido muy fuerte en Europa desde el neofuncionalismo.
En el Mercosur, en las últimas décadas los trabajos académicos en esta línea se han incrementado exponencialmente. Numerosos investigadores de la región [ (Romero, 2002); (Vigevani & et al, 2004); (Mina, 2004); (Oddone & Granato, 2005); (Salomon & Nunes, 2007); (Pasquariello, Passini, & Rosolen, 2008); (Paikin, 2010); (Colacrai, 2013); (Calvento M. , 2015); (Ferraro, 2017)] han asumido el desafío de analizar, desde esta visión, la acción internacional de las entidades subnacionales y buscar sus posibles motivaciones y efectos.
La perspectiva de la gobernanza afirma que los Estados nacionales ya no son los únicos participantes de los temas globales, sino que los comparten, por lo que se genera un sistema relacional más complejo con una mayor cantidad de actores, escalas y agendas, y en estos también participan los gobiernos subnacionales con las suyas.
Desde la perspectiva de la gobernanza surgen preguntas sobre el papel de estos gobiernos en la gobernanza global y su proyección en el plano internacional en relación con temas de agenda, que tienen impacto territorial como el cambio climático, los Objetivos de Desarrollo Sostenible (ODS), la agenda Habitab III, al igual que la forma en que estos se articulan para incidir en dicha agenda.
Si se sigue esta perspectiva, la estrategia de Montevideo debería exhibir un mayor involucramiento temático en los problemas globales y los posicionamientos de lo local frente a estos en redes o foros que los nucleen. La representación de la ciudad se enfoca en la figura de su gobernante que persigue una agenda global de impacto territorial. Esto responde a la idea de un actor internacional fuerte, independientemente del nivel de gobierno, y para ello son útiles los desarrollos entorno al actorness.
De acuerdo con los trabajos de Allen y Smith (1990, citado en (Luna Pont, M. & Oddone, N., 2021, pág. 230), los actores subnacionales pueden ser considerados “actorness”
“esta implica “credenciales y legitimidad, la capacidad de actuar y movilizar recursos, el lugar que ocupa en las percepciones y expectativas de los formuladores de políticas” (Allen y Smith, 1990, p. 21). El concepto se mueve a lo largo de dos líneas: la entidad internacional puede tener una presencia que puede ser tangible o intangible, así como positiva o negativa. Se ha señalado que una virtud de este concepto es separar la idea de presencia de la noción de estatalidad, pudiendo ser aplicada a los actores no estatales.
De acuerdo con (Luna Pont, M. & Oddone, N., 2021) se puede entender actorness como
“la capacidad de comportarse de manera activa y deliberada -esfuerzo consciente y voluntario- en relación con otros actores en el ámbito internacional y de producir impacto, es necesario tener en cuenta los condicionamientos que pueden producir ciertos rasgos distintivos” (Luna Pont, M. & Oddone, N., 2021, pág. 231).
Tomando en cuenta estos rasgos para evaluar el cambio de estrategia de Montevideo hacia la arena global, deberíamos encontrar que en su estrategia no busca representar ni todos los temas ni todos los intereses, va a buscar interlocutores externos sobre sus políticas, procurando articular actores entorno a la definición de un interés común de la ciudad y la forma de perseguirlo, tanto en la estrategia que implementa desde su gestión como de los condicionamientos que puede tener del gobierno nacional, y de las oportunidades que aprecie del escenario internacional.
Adicionalmente a las perspectivas, es importante recurrir a las motivaciones para la internacionalización. En esta línea, Lara Pacheco (2019) sistematiza estas motivaciones. Tres de ellas hacen a lo económico, ya sea en el pasado por su influencia sociohistórica, presente y futura, por la promoción económica o su geografía global estratégica. Las otras tres refieren a cuestiones mayormente políticas: la difusión de sus políticas y buenas prácticas, la figura e incidencia política de su gobernante y la participación en la gobernanza global.
Centrándose en estas motivaciones, en la internacionalización de Montevideo podría observarse un mayor interés en la difusión de sus políticas buscando internacionalizar aquellas que considera buenas prácticas dentro de su territorio que le permitan reconocimiento regional e internacional.
En el caso de las otras dos motivaciones -la incidencia política y la participación en la gobernanza internacional-, van juntas. Los gobernantes subnacionales son actores políticos legítimos y por tal han sido buscados por organismos internacionales para desarrollar sus agendas, así como se han asociado con pares para impulsar temas de su interés. Con esto han ganado en su capacidad de incidir, en su visibilidad y en su posicionamiento político que a veces juega en el plano nacional y a veces en el internacional. Esto impacta en las posibilidades que cada gobierno subnacional tiene para participar en la gobernanza global de temas como medioambiente, derechos humanos, paz, democracia, intermunicipalidad y salud, entre otros, en algunos casos asociándose para incidir.
Estas motivaciones van a involucrar diferentes instrumentos para internacionalizar la ciudad. En el trabajo de (Calvento M. , 2019) se proponen dos dimensiones a los efectos de operacionalizar y sistematizar estas herramientas de internacionalización. La primera referida al “relacionamiento institucional internacional” donde se agrupan los instrumentos utilizados para relacionarse con otros actores de forma bilateral como los convenios o hermanamientos, o multilateral como la participación en redes y foros. Este tipo de herramientas deberían encontrarse presentes fuertemente en las motivaciones políticas, sobre todo las estrategias multilaterales en la perspectiva de participar de la gobernanza.
La segunda clasificación responde a la voluntad unilateral del gobierno subnacional y refiere a su “posicionamiento internacional” desde su proyección económica hasta su imagen. Una herramienta importante en esta línea es la referida a la construcción y proyección de la imagen de la ciudad hacia afuera. La imagen ciudad es relevante en tanto proyecta una visión de ciudad del gobierno subnacional y/o de sus diversos actores en territorio si se realiza de forma planificada, y al mismo tiempo, refleja cómo se percibe la ciudad regional e internacionalmente lo que es la base de sus posibilidades de incidir en estos niveles.
Para el desarrollo e implementación de la estrategia del gobierno subnacional, en el trabajo de (Calvento M. , 2019) se identifican como elementos importantes de la dimensión organizacional-administrativa los recursos que moviliza para esto y su planificación. En su trabajo, las estrategias de mayor consolidación son las que destinan recursos de forma permanente, han logrado internacionalizar diversas áreas de la gestión y caminan hacia estrategias planificadas.
En este sentido cobra relevancia el aporte de Lara Pacheco (2019, pág. 161) sobre la planificación de la estrategia de internacionalización con los stake holders1 como una instancia de madurez de la política en el entendido de que en esta hay procesos centrales que “interactúan entre ellos para alcanzar sus intereses y concretar los objetivos de la ciudad: 1) visibilidad del alcalde; 2) las asociaciones público-privadas y 3) la aceptación e involucramiento de la sociedad civil”.
Finalmente, un elemento a considerar ya que es parte del entorno que condiciona la estrategia de internacionalización, es el vínculo que se entabla con el gobierno nacional y su política exterior. Este puede funcionar como un facilitador de una u otra estrategia de acuerdo con sus orientaciones y objetivos en general, y para con estos actores.
A continuación, se analizan estas diversas dimensiones para determinar las características, así como continuidades y cambios que presenta la estrategia de Montevideo en la década considerada. Se maneja a priori como hipótesis que Montevideo ha sido reactiva en su estrategia a los cambios en el contexto global con fuertes elementos políticos en esta, buscando incidir desde la utilización de los recursos que ha construido a lo largo de estos años, como redes y asociaciones, y por su propia trayectoria en su estrategia de internacionalización. Esta estrategia se trataría de una fase superior en su desarrollo y madurez que le permite implementarla.
1 Refiere a las ONG´s, universidades, escuelas, sindicatos, cámaras empresariales, asociaciones, hospitales, cooperativas, gremios, institutos, clubes deportivos, grupos culturales, colegios profesionales, iglesias, grupos ciudadanos, asociaciones civiles y los grupos de presión, las empresas, entre otros.
MONTEVIDEO: DE INTERNACIONAL A GLOBAL
En 2010 la División de Relaciones Internacionales y Cooperación del gobierno de Montevideo publicaba el libro Montevideo Internacional: capital ciudadana, capital ciudadano (2010) y una década después sumaba a dicha publicación un nuevo material; Montevideo: una ciudad global (2020). Preguntarse a qué responden los cambios en el título, refiere a interrogarse si existió un cambio de percepciones de la ciudad y una modificación en su estrategia de internacionalización, lo cual resulta de interés analizar con detalle a partir de las diferentes dimensiones presentadas.
Agendas y motivaciones
Los temas que proyecta una ciudad para internacionalizarse son, por una parte, la exteriorización de sus políticas locales y, por otra, la percepción de las oportunidades que ese contexto internacional puede brindarle. Desde inicios del Siglo XXI Montevideo ha promovido sus políticas locales en las más diversas áreas de interés. De esta forma se afirma en Montevideo Internacional (2010, págs. 58-59)
“En este transitar internacional, Montevideo ha puesto énfasis en diferentes áreas como la participación ciudadana, políticas sociales, inclusión social, políticas de género, descentralización, política ambiental y de saneamiento. En este período se ha dado un énfasis especial al tema derechos humanos, remarcado la consigna de “más igualdad, más diversidad”, destacando como básico el derecho a la ciudad, así como su vocación de fortalecer la capacidad de su gente y la asunción de desafíos futuros de forma solidaria. Esto, de acuerdo con el interés temático, también ha reorientado el relacionamiento”.
De todas formas, la agenda de relacionamiento es amplia permitiendo incorporar otros elementos donde la ciudad tenía un acumulado de experiencias para compartir.
“Este posicionamiento abierto generó sinergias con los temas de la agenda departamental tales como el desarrollo local, el medio ambiente, el empleo, el género, la cultura, el patrimonio, la vivienda social, la salud, la juventud, el turismo, el presupuesto participativo, la planificación urbana, las redes de ciudades y la integración regional”. (División de Relaciones Internacionales y Cooperación, Intendencia de Montevideo, 2010, págs. 73-74)
Con el cambio de década otros temas tomaron mayor relevancia, entre ellos el medio ambiente y los Objetivos de Desarrollo Sostenible (ODS). Los temas que guiarían este período se resumen en el vínculo entre urbanización y desarrollo, lo que quedaría plasmado y serviría como hoja de ruta en la Nueva Agenda Urbana (NAU), donde se buscan ciudades sostenibles, inclusivas, saludables, amigables a la ciudadanía, entre otras1 .
En Montevideo Global se afirma (2020, pág. 84)
“Montevideo está comprometido con la NAU, los ODS y el Acuerdo Climático de Paris, entre otros acuerdos globales que representan un ideal común hacia un futuro donde todas las personas puedan alcanzar su mayor potencial en igualdad de condiciones. Para ello, en este periodo se impulsó la participación en los principales espacios internacionales donde los gobiernos locales alzaron su voz, a través de mensajes colectivos para incrementar la conciencia sobre la importancia y el poder transformador que las acciones desde lo local tienen para alcanzar los compromisos globales”.
Si se comparan ambas agendas, la primera década proyecta las políticas locales al mundo y es desde ahí donde se desarrolla la acción internacional de la ciudad. En cambio, en los años siguientes, Montevideo participa con temas globales que lo posicionan como actor internacional en la mesa de las ciudades globales. Esto explica el cambio de agenda y la participación en foros internacionales (2020, pág. 85)2 .
Si se comparan ambas agendas, la primera década proyecta las políticas locales al mundo y es desde ahí donde se desarrolla la acción internacional de la ciudad. En cambio, en los años siguientes, Montevideo participa con temas globales que lo posicionan como actor internacional en la mesa de las ciudades globales. Esto explica el cambio de agenda y la participación en foros internacionales (2020, pág. 85).
El vínculo con los organismos internacionales se modificó con respecto a la década anterior. En los comienzos del SXXI el vínculo de la ciudad con estos organismos se basaba en la cooperación para
1 La Conferencia de las Naciones Unidas sobre la Vivienda y el Desarrollo Urbano Sostenible conocida como Hábitat III se realizó del 17 al 20 de octubre de 2016 en Quito, con la participación de los gobiernos subnacionales y locales, los parlamentarios, la sociedad civil, los pueblos indígenas y las comunidades locales, el sector privado, los profesionales y los técnicos, la comunidad científica y académica, y otros interesados pertinentes, para adoptar una Nueva Agenda Urbana. 2 Montevideo participa en la Cumbre sobre el Clima para los Líderes Locales (2015), Habitab III (Quito 2016), World Economic Forum (Buenos Aires 2017), Foro Urbano Mundial (Kuala Lumpur 2018), Urban 20 (Tokio 2019), Foro Mundial de Migración y Desarrollo (Quito 2020), entre otros.
proyectar sus agendas con el abordaje local. Es así como durante ese primer periodo se desarrollan la Coalición de Ciudades contra el Racismo, la Discriminación y la Xenofobia con UNESCO, el Foro Iberoamericano de Gobiernos Locales por las Migraciones con SEGIB, entre otros que registraron eventos en la ciudad, priorizando la participación de miembros de Mercociudades. En la segunda década el vínculo se da a través de las redes de ciudades de corte más global como CGLU, Metrópolis, UCCI, entre otras, que le permiten un asiento en las mesas de los foros globales.
En cuanto al desarrollo de la cooperación de la ciudad, la primera década se enmarca en un proceso de aprendizaje y de un vasto desarrollo de la cooperación entre gobiernos subnacionales. Esto se sustentó con regiones y ciudades españolas e italianas, buscando intercambiar experiencias y construcción de ciudadanía, lo que se plasmó en múltiples acuerdos.
Asimismo, sería una década donde se lanzarían convocatorias de cooperación internacional como las nuevas ediciones de URBAL1, Actores No Estatales para el Desarrollo2 y Uruguay Integra, de la Comisión Europea. Esto generó que se profesionalizara la gestión de la cooperación de Montevideo. En lo que refiere a URBAL, Montevideo se asoció a todas las redes generadas en la nueva fase y revitalizó varias zonas de la ciudad a partir de proyectos de recuperación patrimonial en Ciudad Vieja y Goes, entre otros barrios.
Un hito importante dentro de URBAL para desarrollar la internacionalización de la ciudad, es la creación del Observatorio de Cooperación Descentralizada Unión Europea y América Latina (OCD), en la cual su antena latinoamericana sería Montevideo3. Durante toda la década, el OCD permitió generar mucho conocimiento entorno al accionar exterior de los gobiernos subnacionales y alentó múltiples instancias de debate, facilitando la participación de gobernantes y técnicos. Desde el OCD, con el fuerte apoyo de la Diputación de Barcelona, se realizaron estudios, cursos, eventos, lo que posicionó a la ciudad en el centro de estos debates.
En cambio, durante la segunda década la cooperación internacional se reorientará hacia otras regiones, temas y actores4. Más allá de algunas relaciones que se mantienen en el tiempo, como ser el vínculo de cooperación con Andalucía y con Barcelona, la cooperación internacional va a tener mayor énfasis con organismos internacionales como el Banco Interamericano de Desarrollo (BID), Banco Mundial, o a través de la Agencia Uruguaya de Cooperación Internacional (AUCI).
Asimismo, en 2016 Montevideo postuló y fue seleccionada para integrar la red de 100 Ciudades Resilientes5 impulsada por la Fundación Rockefeller para el diseño de una estrategia de resiliencia. Esto facilitó recursos financieros y técnicos para impulsar una planificación del desarrollo urbano con adaptación al cambio climático.
En cuanto a las temáticas de los proyectos de cooperación, en Montevideo Global (2020, pág. 91) puede observarse que existe continuidad fundamentalmente en la priorización de temas sociales y el derecho a la ciudad -género, salud, discapacidad, participación, etc.-, incorporando temas medioambientales -energía, movilidad, ciudad inteligente, etc.-, a medida que transcurre el tiempo.
Al analizar las posibles motivaciones para la internacionalización y sus continuidades o rupturas en el caso de Montevideo, se puede recurrir a la clasificación mencionada de Ray Lara (2019). Una línea de continuidad en el periodo considerado se encuentra en todo lo que refiere a la difusión de sus políticas e iniciativas llevándolas a los espacios y redes que integra, y compartiéndolas en foros y proyectos.
En cambio, se podría afirmar que se buscó específicamente tener una mayor incidencia política de la figura del intendente, promoviendo la asunción de responsabilidades de la ciudad en los espacios que integra y una mayor participación en la gobernanza global, lo que surge de la participación en las redes internacionales y en los foros globales como los correspondientes a los organismos internacionales -a modo de ejemplo Habitab III-.
Este cambio de estrategia es funcional con las aspiraciones políticas del intendente de Montevideo. Desde 2018 se lanzó de manera informal la candidatura presidencial del Intendente Martínez, concretando su salida de Montevideo al año siguiente para recorrer la carrera presidencial, siendo el candidato más votado en primera vuelta por el Frente Amplio, pero derrotado en segunda vuelta por una diferencia de treinta y siete mil votos.
1 En el año 2000, la Comisión Europea lanzó la segunda fase del Programa URB-AL donde se incorporaron cinco nuevos temas para el trabajo en red, y otorgó mayores presupuestos para los proyectos comunes. 2 En el marco del programa Autoridades no Estatales y Actores Locales para el Desarrollo - acciones multipaís, cofinanciado por la Comisión Europea, Montevideo implementó “Innovación y Cohesión social: capacitación metodológica y visibilidad de buenas prácticas”, con Mercociudades, Tiau, Iheal-local y Racine. 3 Además de Montevideo, el consorcio del OCD se integra por la Diputación de Barcelona, la Fundación para la Paz y la Democracia de Costa Rica, la Fundación CIDOB de España y la Universidad de la República a través del Instituto de Ciencia Política de Uruguay. Hasta 2008 el OCD fue financiado por URBAL y desde 2008 lo financiaron Montevideo y la Diputación de Barcelona. 4 Uruguay será considerado país de renta alta y por tal no puede ser sujeto de cooperación. 5 Esta red fue financiada por la Fundación Rockefeller hasta el año 2019.
Estrategias de relacionamiento institucional internacional.
Siguiendo la caracterización de (Calvento M. , 2019) se pueden analizar el relacionamiento formal que Montevideo tiene con otros actores. Si analizamos la década 2000-2010, se registran cincuenta y cinco acuerdos en total, la mayoría firmados en la segunda parte de la década y privilegiando la región ALC por encima de la región europea más tradicional, posiblemente explicado por la profundización de la integración regional.
Durante la administración de Ana Olivera (20102015), se mantiene aproximadamente el volumen de estos, firmando diecisiete en todo el período, de los cuales diez se firman con ciudades fundamentalmente de la región -en el marco de Mercociudades-, y seis con ciudades europeas tradicionales en su relacionamiento, restando un acuerdo adicional con una ciudad coreana.
Por el contrario, en la administración de Daniel Martínez (2015-2020) se observa únicamente la firma de cinco acuerdos, de los cuales, Panamá y México DF, se dan en el marco de UCCI, el acuerdo con la Diputació de Barcelona responde a diversos proyectos de cooperación y, por primera vez, la región con más instrumentos suscritos será Asia con dos ciudades chinas.
Esto refiere a un cambio de estrategia y se explica en Montevideo Global (2020, pág. 77) en el cual se afirma:
“En este periodo la Intendencia dio un giro a su forma de cooperar con las ciudades, pasando de la firma de convenios de hermanamientos y amistad de carácter protocolar hacia convenios de colaboración específica. Al priorizarse el trabajo y el posicionamiento en redes internacionales de gobiernos locales, en esta administración, el número de convenios y hermanamientos se redujo considerablemente en comparación con otros periodos”.
Por último, si se analiza la reiteración de acuerdos con ciudades, se ve que Montevideo ha privilegiado y reafirmado su relacionamiento en los distintos períodos con Barcelona, Buenos Aires, Rosario, Asunción, entre otras, lo que confirma lazos muy fuertes por coincidencia de políticas y a la participación en UCCI y en Mercociudades.
Montevideo y la estrategia de redes de ciudades.
En lo referente a la estrategia multilateral de integrar redes de gobiernos subnacionales, la ciudad ha sido una gran promotora de la conformación y participación en éstas desde sus inicios. En los años considerados el centro de la estrategia de redes de Montevideo se encuentra en el fortalecimiento y protagonismo de la Red de Mercociudades. A partir de ésta despliega tres estrategias diferentes: 1) la generación de vínculos y otras subredes de gobiernos locales desde las unidades temáticas, 2) el posicionamiento de la ciudad en otras redes desde la Red de Mercociudades, y 3) la estrategia hacia la integración regional.
En referencia a otras redes generales importantes en la acción exterior de Montevideo, existen dos a destacar: UCCI y CGLU. Con respecto a CGLU, desde Mercociudades Montevideo logró participar de las negociaciones que conformaron esta Red en 2004. La participación en CGLU se privilegiaría en la segunda década durante la cual Montevideo asumiría responsabilidades importantes1 .
En el caso de UCCI, Montevideo ha sido fundadora y copresidenta de esta Red, fomentando que participen más ciudades de la región en sus cursos y encuentros. Un elemento particular de esta Red es que se ha utilizado para potenciar durante la primera década el desarrollo cultural de la ciudad a partir de la “Capitalidad del Carnaval” en 2010 y de la “Capitalidad de la Cultura” en 2013. En la segunda década, su protagonismo fue centrado en la vicepresidencia para el Cono Sur, priorizando la figura del intendente en esta representación.
Adicionalmente, desde 2013, otra red toma protagonismo en la acción exterior de la ciudad: Metrópolis. En palabras de su último director2, quien asumió como uno de los cinco secretarios regionales por América Latina y el Caribe de esta Red: “También somos co-presidentes de la Asociación de Grandes Metrópolis, una red internacional de ciudades donde habiten más de un millón de personas”. En esta Red se fomentó con ciudades importantes como Barcelona, Berlín, Buenos, Aires, México, entre otras, la generación de proyectos vinculados a temas de la agenda global: género, ciudad inteligente y tecnología, y adaptación al cambio climático.
La priorización de la estrategia de redes queda explicita en Montevideo Global (2020, pág. 80) bajo el título “El trabajo en redes de ciudades, piedra an-
1 Asume la vicepresidencia y secretaría general para América Latina, el Consejo Político de Derecho a la Ciudad y territorios inclusivos, la Comisión de Inclusión Social, Democracia participativa y Derechos Humanos, la Comisión de Desarrollo Económico y Local Social, y la Comunidad de práctica sobre Migraciones, entre otras. 2 “Montevideo, una ciudad global” (en línea), Montevideo, 2018 < https://montevideo.gub.uy/institucional/noticias/montevideo-una-ciudad-global> (consulta 30 de setiembre de 2021).
gular de la estrategia de Montevideo”1. Según esta publicación, a partir de determinar ciertos criterios -participación y consulta a los gobernantes, temáticas de interés con desarrollos locales que beneficien la ciudadanía y principios éticos y de austeridad-, la ciudad “ha privilegiado el trabajo con redes generalistas, es decir aquellas que se implican en todos los ámbitos de trabajo de los gobiernos locales, aunque sin descuidar la presencia en algunas redes específicas cuidadosamente seleccionadas” (2020, pág. 80)2 .
Es interesante lo que trasmite Montevideo Global (2020, pág. 84) en lo referente a la participación en redes
“Ante la dificultad de operar en el escenario internacional de forma individual, las redes se han constituido como plataformas para disponer de la masa crítica necesaria que le dé a los gobiernos locales la legitimidad, visibilidad y fuerza para impulsar procesos de incidencia política dirigidos a promover los intereses de la ciudad ante el sistema de gobernanza internacional”
Finalmente, en 2013 se funda la Alianza Eurolatinoamericana de Cooperación entre Ciudades (AL-LAS). Esta red, de la cual Montevideo es fundadora, promueve la internacionalización de las ciudades y las acompaña en su gestión con el objetivo de incidir en las agendas regionales y globales. Podría entenderse que esta Red funciona y supera los trabajos y objetivos del OCD, agregando un rol de mayor posicionamiento de lo local en lo global3 .
Montevideo y la integración regional
Como fue mencionado, una de las estrategias centrales de Montevideo en su internacionalización refiere a la Red de Mercociudades4. En la primera década considerada los objetivos planteados para esta Red se han mantenido incambiados, fundamentalmente en la proyección política de la Red, el intercambio con otras ciudades y el trabajo para incidir en el proceso de integración y su institucionalidad -FCCR y FOCEM-, lo que incluye la estrategia de “capitalidad de la integración”.
En el caso del espacio institucional creado para representar lo subnacional en el Mercosur, el Foro Consultivo de Ciudades y Regiones (FCCR)5 no ha continuado su funcionamiento desde 2018, a diferencia de Mercociudades que en estas décadas se ha ampliado en temáticas, ciudades y países6, y tampoco las ciudades de la Red han sido consideradas en el FOCEM.
Un elemento clave de continuidad y trabajo de la Red es el funcionamiento de la Secretaría Técnica Permanente de Mercociudades (STPM) en Montevideo, lo que le asegura a la ciudad una participación central en la direccionalidad de su funcionamiento y le brinda apoyo para sus posicionamientos, capacitación, estudios, entre otros.
En lo referente a la participación en las unidades temáticas, en el Anexo 1 de Montevideo Global (2020, págs. 136-139), se constata que en la primera década considerada prima la participación en unidades temáticas vinculadas al desarrollo económico y temas sociales (género, discapacidad, juventud, etc.), mientras que en la segunda década se mantiene el trabajo en estas unidades, pero comienza a participar de las de Ciencia, Tecnología y Capacitación, así como de Medio Ambiente.
Por último, en la segunda década se presenta una estrategia de mayor participación en redes como representación de Mercociudades. Esto sucede en CGLU, en UCCI, entre otras. Se podría afirmar que prima un rol de representación y de liderazgo político en redes y diversos foros, lo cual antes sucedía fundamentalmente en Mercosur, en sus Cumbres de presidentes.
1 Un recorrido del trabajo en redes de Montevideo se puede encontrar en el Anexo N°3 Montevideo en las redes de ciudades del libro Montevideo Global (2020) 2 Al finalizar la década 2010-2020, y según Montevideo Global (2020, pág. 81), la ciudad se encuentra integrada al menos a catorce redes de ciudades, desde las más generales como CGLU y Metrópolis a otras más específicas y temáticas, como la Coalición contra el racismo o la Red de Gobiernos Locales por la Sustentabilidad (ICLEI). 3 De acuerdo con su propia web: “AL-LAs se consolida como una red promotora de experiencias e innovación, con ciudades más activas internacionalmente y como el principal nodo de reflexión, análisis, investigación y producción de pensamiento e incidencia sobre el fenómeno de la internacionalización de lo local”. Puede encontrarse en: https://proyectoallas.net/about/ 4 Por más información: https://mercociudades.org/ 5 Por la Decisión N.º 41 del 2004 del CMC, se creó el “Foro Consultivo de Municipios, Estados Federados, Provincias y Departamentos del MERCOSUR” (FCCR) para facilitar la participación institucional de los gobiernos subnacionales en la institucionalidad del Mercosur. No se registra funcionamiento de este Foro desde 2018. Desde 2019, por el artículo 8 de la Decisión 19/19 del Mercosur este órgano se convirtió en un órgano no permanente del Mercosur pudiendo funcionar en formato Conferencia en áreas de su competencia o cuando así lo solicite el Grupo Mercado Común (GMC). 6 Es difícil conjeturar a qué se debe ese comportamiento diferencial entre el espacio institucional y la Red, pero una posibilidad es que funcionan con lógicas diferentes y les aportan a sus participantes beneficios distintos, resultando ser más valorados los espacios y proyectos que genera la Red. A esto se debe que se hayan sumado unidades temáticas y comisiones que responden a temas de cooperación, comunicación, planificación, formación, entre otras de interés de las ciudades.
Herramientas de posicionamiento internacional
Analizando la imagen de Montevideo que se intenta proyectar hacia el exterior, en Montevideo Internacional (2010), encontramos una ciudad diversa -en temáticas, ciudadanía, relacionamiento, redes, etc-, inclusiva -derecho a la ciudad, poblaciones vulnerables, migración, entre otras-, activa internacionalmente con trayectoria y experiencias para intercambiar con otras ciudades, y fuertemente comprometida con la integración regional, privilegiándola como estrategia de capitalidad y de relacionamiento.
De todas formas, en dicho libro se identifican nuevos temas que se “proponen internacionalmente” (2010, págs. 116-118) como son: “democracia participativa y descentralización” y “movilización urbana y planificación”.
Si vemos la imagen proyectada en Montevideo Global (2020, pág. 69) refiere:
“… durante esta administración las acciones internacionales son concebidas como una nueva dimensión de la acción del gobierno que permea, acompaña y fortalece las políticas públicas locales y la visión de una sociedad inclusiva, participativa, inteligente y sostenible”.
En Montevideo Global (2020, pág. 69) se plantea una estrategia en tres dimensiones: “Representación política e incidencia” en una función de representación política internacional en eventos de corte más general y global -priorizando las redes temáticas específicas -, y en lo nacional en eventos diplomáticos y otras actividades de la agenda de desarrollo.
Una segunda dimensión se destina a “Cooperación e intercambio de experiencias” promoviendo el intercambio de buenas prácticas en el marco de cooperación triangular y Sur-Sur para lo cual se organizan talleres, convenios de cooperación, entre otros. La tercera (2020, pág. 71) refiere a la “atractividad territorial” donde se promueven las ventajas de Montevideo para atraer inversiones, comercio, turismo, cultura, etc.
Se puede afirmar que se busca un posicionamiento de imagen asociado al posicionamiento político internacional y a los beneficios de la ciudad jugando en una arena global - en varias oportunidades refiere a una “ciudad global” -.
Aspectos organizacionales- administrativos
Desde estructuras muy incipientes, bajo la égida de la Secretaría General de la intendencia como Servicio, con poco personal y bajo presupuesto, evolucionó a una División en el año 2000 integrada al novel Departamento de Desarrollo Económico e Integración Regional1. Hasta el 2015 esta situación permanecería incambiada, luego volvería a la Secretaría General como en sus inicios, pero manteniendo su estatus de división. De acuerdo con Montevideo Global (2020, pág. 51), este regreso se considera un cambio relevante “ya que la División ahora depende y trata directamente con el intendente”. Esto revela una necesidad de situarse más cerca de la figura política que encabeza el gobierno.
En cuanto a la transversalización de la política, si se analiza la participación de otras estructuras de la gestión en su acción internacional, desde Montevideo Internacional (2010) se evidencia ampliamente distribuida en diversas áreas2 .
Recién en 2019 se iniciará una serie de diálogos -a los que llama Diálogos para un Montevideo Global3 , para generar una estrategia colectiva como figura en el libro de la (División de Relaciones Internacionales y Cooperación, pág. 75) donde se resalta:
“(1) la importancia de la internacionalización; (2) aportes, beneficios e imagen sobre Montevideo como ciudad global; (3) los temas y las regiones que se presumen como prioritarias para la estrategia de la internacionalización, (4) las fortalezas y oportunidades de la internacionalización de la ciudad; y de
1 La Intendencia se estructura en Departamentos, integrados por Divisiones que contienen Servicios, lo cual marca la importancia institucional de cada oficina. El Departamento de Desarrollo Económico e Integración Regional nace en un contexto de crisis, para desarrollar políticas para pymes y se lo entiende en un contexto regional, lo que incentiva la estrategia de capitalidad de la integración. 2 Lo cierto es que, se menciona en Montevideo Global (2020, pág. 127), en los Diálogos de 2019 en las recomendaciones que se dirigen a lo institucional, afirman “mejorar espacios de diálogo y coordinación al interior de la Intendencia” y “sensibilizar a las diversas áreas de la intendencia”. Con estas recomendaciones podría considerarse que la transversalización de la política en la totalidad de la gestión es una cuestión de preocupación. 3 Los diálogos se realizaron entre octubre y diciembre de 2019 donde se realizaron talleres y entrevistas incorporando unas 60 personas al proceso del más diverso origen. La participación en estos diálogos es diversa e incluye: a) Academia, con la presencia de universidades públicas y privadas, b) organizaciones sociales como los trabajadores organizados, c) fundaciones como la Fundación Frederic Ebert en Uruguay (FESUR) y la Konrad Adenauer, d) religiosas como el Comité Israelita, e) culturales tanto del sector público como privado y personas vinculadas a la gestión cultural, f) sector privado de empresas pequeñas como Grupo Centro y de grandes empresas como Zonamérica, así como funcionarios públicos dedicados a la promoción económica en sus diversas áreas (innovación, exportaciones, marca país, etc), y g) funcionarios de las más diversas áreas de Montevideo y de las restantes intendencias del país.
ahí, (5) las posibilidades y canales de colaboración entre dichos actores y el gobierno de la ciudad; y (6) recomendaciones para diseñar, implementar y gestionar la política internacional de Montevideo”.
Con respecto a la dimensión estratégica de la acción internacional, las recomendaciones se centran en mantener este tipo de diálogos y asociarse para: a) implementar iniciativas, b) mejorar el vínculo con el legislativo departamental, c) dinamizar las redes de uruguayos en el exterior, d) construir una narrativa identitaria sobre “Montevideo Global” que proyecte su cultura, creatividad e inteligencia, e) implementar un programa educativo de una ciudadanía global, f) identificar temas que posicionen las actividades productivas, sociales y culturales como atractivos, y g) “influir y capitalizar políticas e instrumentos del gobierno nacional que favorezcan la internacionalización de la ciudad”. hace al relacionamiento con la política exterior. De hecho, refiere a la utilización de los instrumentos disponibles del gobierno nacional, pero aclara “para lo cual es indispensable trabajar coordinadamente sin perder su identidad ni su visión de desarrollo” (2020, págs. 128-129). Las relaciones entre el primer y el segundo nivel de gobierno a lo largo de estas décadas no han sido de fácil desarrollo y es un elemento identificado por los participantes de estos diálogos.
Gobierno nacional y departamental: ¿una mejor relación?
Durante la década considerada existen algunas señales de un mayor acercamiento de la política exterior de Uruguay con la actividad de Montevideo y de otros gobiernos subnacionales en dicho periodo1 .
Sobre el final del Gobierno de José Mujica, se Este último punto es de suma relevancia porque
1 Uruguay, país unitario y fuertemente centralizado, reserva su política exterior de forma exclusiva al presidente y el Ministerio de Relaciones Exteriores (MRREE). En el gobierno del Dr. Tabaré Vázquez, las relaciones con el gobierno nacional fueron de difícil manejo, como ser saneamiento y crédito, entre otros, lo que (Moreira & Veneziano, A., 1991) llaman las “dificultades de la cohabitación”. No existía una coordinación en temas de relacionamiento externo y de hecho los primeros pasos se dan en sentido contrario a la política exterior. Este es el caso del acercamiento a ciudades de Cuba, Corea del Norte, entre otras. En 1995 va a existir el primer reconocimiento de la acción exterior de los gobiernos subnacionales por parte de la Cancillería de Uruguay, mediante el informe emitido por su Dirección de Tratados de agosto de 1995. Este establecía las pautas sobre las que los gobiernos departamentales podían firmar acuerdos con otros gobiernos del exterior, siempre y cuando se trataran de documentos referidos a actividades relativas a materias dentro de sus competencias y circunscriptas a la vida interna de los mismos. Otro hito en la relación entre Montevideo y el MRREE refiere en 1997 al convenio de comodato del Edificio Mercosur (Ex parque hotel municipal) para la instalación de las oficinas del Mercosur y de otros organismos internacionales como parte de la estrategia de capitalidad de la integración de Montevideo. En dicho Edificio conviven estos organismos y las oficinas de la División de Relaciones Internacionales y Cooperación de la Intendencia de Montevideo.
aprueba el Decreto N°188/0141 “Creación de la Coordinación de apoyo a la acción exterior de gobiernos departamentales y municipales”. Este decreto refiere en su visto a “la necesidad de coordinar la política exterior con las acciones exteriores de los gobiernos departamentales y municipales”2. De acuerdo con el decreto, esta Coordinación estará integrada por un representante del MRREE - con responsabilidad en la Dirección General de Secretaría -, que la presidirá y sendos representantes del Ministerio de Economía y Finanzas (MEF), la Oficina de Planeamiento y Presupuesto (OPP), el Instituto de Promoción de Inversiones y Exportaciones de Bienes y Servicios (Uruguay XXI), el Congreso de Intendentes (CI) y los Gobiernos Municipales.
Es interesante señalar que el Decreto incorpora una cantidad variada de actividades y acciones que pueden desarrollar los gobiernos subnacionales. Esto se constata cuando refiere a sus objetivos:
“a) promover los vínculos en diferentes áreas, así como los hermanamientos con otros gobiernos subnacionales del exterior; b) asesoramiento para la suscripción de acuerdos dentro de sus competencias; c) facilitar la realización de visitas de autoridades extranjeras; d) coordinar con las representaciones diplomáticas de la República la promoción de las agendas departamentales y municipales en el exterior; e) coordinar actividades de diferente índole para la promoción de Uruguay en el exterior; f) promover la participación en el proceso de integración regional y fronterizo; g) coordinar la participación en foros y organismos internacionales; e) realizar actividades conjuntas en el territorio de la República que involucren temas de la agenda internacional y/o autoridades del extranjero; f) analizar los instrumentos existentes para la acción exterior de intendencias y municipios y promover nuevos instrumentos que faciliten la misma; g) otras actividades que involucren la acción exterior de los gobiernos departamentales y municipales.”
Concomitantemente, la administración Mujica reformula la ley de descentralización y participación ciudadana en 2014, ampliando la materia municipal e incluyendo expresamente “La celebración de convenios dentro del área de su competencia” (…) y (…) la participación en proyectos de cooperación internacional que comprendan a su circunscripción territorial”. Esto abre la agenda internacional para los municipios, aunque debe ser en coordinación con el segundo nivel de gobierno: las intendencias.
Esta Coordinación no generó ningún documento o reunión específica que se tenga registro en el Ministerio de Relaciones Exteriores (MRREE) a la fecha. Ni en las posteriores memorias anuales del MRREE ni en los informes de gestión existe mención del funcionamiento de la misma, pero durante la segunda mitad de la década aumentó la coordinación de las intendencias y municipios con el MRREE en diversas actividades internacionales que involucraron cooperación, embajadas, entre otros. En el caso de Montevideo, durante la administración del intendente Martínez, el director de la División de Relaciones Internacionales había sido vicecanciller durante parte del primer gobierno de Vázquez, lo que facilita la comunicación con el personal diplomático en las más diversas áreas3 .
1 Puede encontrarse en: https://www.impo.com.uy/bases/decretos/188-2014 2 En sus considerandos refiere a la multiplicación en cuanto a “cantidad y alcance” de la acción exterior de los gobiernos departamentales y municipales abarcando “una agenda de gran amplitud en diversas áreas: políticas, sociales, institucionales y económico - comerciales;” y que esto “redunda en beneficio de la política exterior”. Un elemento importante es que, a partir de 2009, con la primera ley N°18567 de descentralización política y participación ciudadana, Montevideo pasará a ser el segundo nivel de gobierno, cohabitando con 8 municipios en su territorio. Montevideo va a iniciar la década con ocho nuevos alcaldes votados directamente y con legitimidad propia en su territorio. 3 En periodos anteriores sucedió que la vicecanciller hubiera sido directora de RRII de Montevideo lo cual facilitó la cercanía y sensibilidad a la acción internacional de la ciudad, pero no había sucedido desde el gobierno nacional al departamental, lo que redunda en un mejor conocimiento del funcionamiento de la política exterior para coordinar.
CONSIDERACIONES FINALES
A lo largo de este trabajo se analizaron, desde varias dimensiones, los cambios en la estrategia de internacionalización de Montevideo en la pasada década, los que responden más a la visión de un actor que juega -o quiere jugar- en la arena global, más cercano a la perspectiva de la gobernanza analizada. Retomando los rasgos planteados del actorness (Luna Pont, M. & Oddone, N., 2021) se van a encontrar cambios significativos en los temas de agenda donde van a primar los temas globales y con estos, se modificará la estrategia de participación en redes y foros seguida por la ciudad.
Al parecer existe una lectura de los cambios procesados en lo internacional y se actúa de forma reactiva a estos: adecuando las temáticas que nuclean su accionar internacional, los instrumentos que usa para vincularse e incidir y las regiones que prioriza en su estrategia, donde, por ejemplo, hay un incremento del relacionamiento con la región asiática por sobre otras regiones.
En cuanto a las motivaciones, priman las políticas, proyectando la figura del Intendente Martínez, quien posteriormente fuera candidato presidencial, en los foros de mayor relevancia, tanto generales como temáticos y con líderes de ciudades globales. Esto coloca a Montevideo en el plano global, pero sin poder determinar su incidencia en este.
Con respecto a los aspectos organizacionales y administrativos, este posicionamiento internacional fue facilitado por la fortaleza institucional que tiene la política y la oficina encargada de gestionarla, así como su presencia en diversas áreas de la administración. En este sentido, es relevante la planificación realizada con los actores territoriales para ordenar y aglutinar intereses, legitimar la política y la estrategia.
Un cambio relevante en el periodo es que tanto gobierno nacional como departamental por primera vez son del mismo partido político. Existe evidencia de una mayor apertura de la cancillería y otros organismos a colaborar con los gobiernos subnacionales, con un mayor reconocimiento, presencia en foros y eventos y participación en actividades. De todas formas, en algunos aspectos como la participación en la integración regional parece haber disminuido la relevancia de los gobiernos subnacionales.
En este sentido, en lo que refiere a la perspectiva de la integración regional, se mantienen algunos elementos compatibles con ésta. Como un primer nivel de relacionamiento y el intercambio de políticas, y va a persistir con fuerza la centralidad de la Red de Mercociudades, donde encuentra interlocutores externos sobre sus programas, mostrándose como una ciudad con buenas prácticas a emular, lo que transfiere a partir de las unidades temáticas de la Red y con algunos acuerdos con ciudades relevantes.
Lo que se modifica en esta última etapa, es que la Red asumirá con mayor fuerza un rol de proyección en diversos foros, más que el de incidir en la integración, redundando en la asunción de diferentes compromisos y cargos en otras redes más generales, como UCCI y CGLU en representación de Mercociudades.
Este cambio de estrategia lleva a realizarse algunas preguntas y descartar algunas respuestas. Montevideo desde 1989 es gobernado por el mismo partido con lo cual no parecería ser una variable por considerar. El único cambio que se registra en el periodo a nivel interno es el cambio en el gobierno nacional donde ahora es el mismo partido quien gobierna ambos niveles de gobierno.
Surge la duda de si esta modificación de la estrategia se debe a que se entiende que el plano regional ya no tiene la relevancia previa para visibilizar una política diferente a la nacional o ya no tiene la fuerza para proyectar una figura política como lo tenía en décadas anteriores, cuando se mostraban juntos intendentes y presidentes en las Cumbres del Mercosur. O en realidad es una respuesta a cambios en el contexto externo que se le presentan y a los que se puede ser reactiva no sólo entendido como los cambios de actores políticos y regiones relevantes, sino también considerando la direccionalidad a algunos temas que puede presentar la cooperación en nuestros días.
A los efectos de posteriores estudios, una pregunta que queda planteada es si una estrategia de gobernanza en la acción internacional de una ciudad es en realidad una fase posterior o avanzada en su estrategia, que se puede desarrollar cuando existe una consolidación de esta y convencimiento del equipo de gobierno, una estructura organizacional que la permita, planificación conjunta y un contexto favorable para su desarrollo, como una forma de coadyubar a la política exterior de los Estados o puede presentar otras características donde resulte más accesible a algunas ciudades que a otras. Es preciso analizar las características de las estrategias de otras ciudades con relevancia internacional para precisar estas respuestas.
