Ανασκόπηση της αλυσίδας παραγωγής δημόσιων έργων

Στο άρθρο αυτό θα επιχειρηθεί μια προσπάθεια κριτικής ανασκόπησης της αλυσίδας παραγωγής κατασκευαστικών έργων (οικοδομικών π.χ. κτηρίων και τεχνικών έργων π.χ. αναπλάσεων, δρόμων ή άλλων υποδομών) και θα γίνουν κάποιες πρώτες επισημάνσεις σε σχέση με τη σημαντικότητά τους και την τρέχουσα κατάσταση των πραγμάτων. Στο τέλος θα γίνουν εισηγήσεις οι οποίες θα πρέπει να μελετηθούν περαιτέρω. Επειδή υπάρχει περιορισμός χώρου, το άρθρο έχει χωριστεί σε δύο μέρη. Στο πρώτο θα επεξηγηθεί η σημασία του θέματος, η τρέχουσα κατάσταση και θα ξεκινήσουμε την κριτική ανασκόπηση από την καταγραφή, αξιολόγηση και ιεράρχηση της ανάγκης, δηλαδή τον στρατηγικό προγραμματισμό.

 

Γιατί είναι σημαντικό το εν λόγω ζήτημα και θα πρέπει να ασχοληθούμε;

 

Πρώτο διότι αφορά το πώς δαπανάται χρήμα του φορολογούμενου. Δεύτερο γιατί τα κατασκευαστικά έργα, κατά κανόνα, αφορούν πέραν του 60% του αναπτυξιακού προϋπολογισμού του κεντρικού κράτους και των προϋπολογισμών δημόσιων οργανισμών. Τρίτο, και ίσως σημαντικότερο, είναι γιατί το κράτος οφείλει να αποτελεί φωτεινό παράδειγμα και να στέλνει στίγματα ποιότητας, τόσο σε ό,τι αφορά τον προγραμματισμό και τις διαδικασίες, όσο και σε ό,τι αφορά το αποτέλεσμα. Εδώ θα πρέπει να έχουμε υπόψη την έννοια της συνεργίας και του πολλαπλασιαστικού αντικτύπου. Ένα δημόσιο κτήριο υψηλής αρχιτεκτονικής αξίας, το οποίο θα είναι ορόσημο, ή μια καλαίσθητη και εύχρηστη πλατεία δημιουργούν σαφώς μεγαλύτερη αξία από αυτήν που στενά αφορά το ίδιο το έργο, καθώς προσελκύει ποιοτικές ιδιωτικές επενδύσεις στον περίγυρο και έναν όμορφο χώρο για τους πολίτες. Και εδώ ας παραδεχθούμε ότι οι πόλεις μας δεν έχουν και το ομορφότερο δομημένο περιβάλλον.

 

Σε ό,τι αφορά το διαχειριστικό μέρος ας συμφωνήσουμε πως κοινό ζητούμενο είναι να διασφαλίζεται πως τα δημόσια έργα θα προωθούνται χωρίς καθυστερήσεις και χωρίς αυξήσεις του κόστους, σε σχέση με την αρχικώς προϋπολογιζόμενη δαπάνη, ενώ παράλληλα θα διαπνέονται από ποιοτικά στοιχεία, όπως η υψηλού επιπέδου αρχιτεκτονική προσέγγιση, η αειφορία, η τεχνική αξία, τα αισθητικά και λειτουργικά χαρακτηριστικά, κ.ο.κ., συμβάλλοντας στη βελτίωση του δομημένου περιβάλλοντος. Πριν φτάσουμε όμως εδώ θα πρέπει να δούμε και λίγο το θέμα του στρατηγικού προγραμματισμού.

 

Ποια είναι η τρέχουσα κατάσταση των πραγμάτων; Υπάρχει πρόβλημα;

 

Για να απαντηθεί αυτό το ερώτημα ας ανατρέξουμε στην πολύ καλή έκθεση της Ελεγκτικής Υπηρεσίας με θέμα «Διαχειριστικός Έλεγχος Δημοσίων Συμβάσεων: Καθυστερήσεις, Παρατάσεις, Υπερβάσεις Κόστους» που δημοσιεύθηκε τον Σεπτέμβρη του 2023. Στην έκθεση αυτή έγινε ανασκόπηση 181 δημόσιων συμβάσεων κατασκευαστικών έργων.

 

Συνοπτικά η έκθεση κατέδειξε, μεταξύ άλλων, πως

(α) έχουμε σημαντική καθυστέρηση στην αξιολόγηση των διαγωνισμών ακόμη και στις περιπτώσεις όπου δεν υπάρχει προσφυγή στην ΑΑΠ

(β) σε αρκετές περιπτώσεις η εκτιμημένη αξία της σύμβασης δεν ανταποκρινόταν στα πραγματικά δεδομένα της αγοράς, δηλαδή ήταν πολύ φθηνότερη

(γ) επιπρόσθετα της καθυστέρησης στη φάση της αξιολόγησης, στη συντριπτική πλειονότητα των έργων που ελέγχθηκαν, αυτά είχαν τελειώσει πολύ αργότερα από τον προβλεπόμενο χρόνο ολοκλήρωσής τους

(δ) το τελικό κόστος μεγάλου αριθμού έργων είχε ξεπεράσει σημαντικά τον προϋπολογισμό τους

(ε) παρατηρήθηκαν σε σημαντικό αριθμό έργων εργασίες με προβλήματα ποιότητας (ελαττωματικές εργασίες).

 

Είναι αξιοσημείωτο πως για 50 έργα από τα 181, παρόλο που ολοκληρώθηκαν, φαίνεται πως δεν ήταν δυνατό να προσδιοριστεί το συνολικό κόστος του έργου. Ας δοκιμάσουμε να γίνουμε πιο συγκεκριμένοι για να το κατανοήσουν και οι αναγνώστες. Ας πάρουμε ένα έργο που ολοκληρώθηκε, το οποίο είναι όντως ακραία περίπτωση. Ανάπλαση Πλατείας Ελευθερίας. Εκτιμημένη αξία σύμβασης 14,5 εκατ. ευρώ. Τιμή ανάθεσης 13,5 εκατ. ευρώ. Ημερομηνία ανάθεσης Νοέμβριος του 2014. Αρχική εκτιμημένη ημερομηνία ολοκλήρωσης Απρίλιος του 2016. Πραγματική ημερομηνία παραλαβής Ιούνιος 2021. Τελικό κόστος του έργου, ακόμη απροσδιόριστο, αν και δημοσιεύματα κάνουν αναφορά για 40 εκατ. ευρώ.

 

Ο υπό εξέλιξη δρόμος Πόλεως Χρυσοχούς - Πάφου. Η αρχική φάση, 15 χιλιομέτρων και κόστους 86 εκατομμυρίων, θα πρέπει να συμπληρωθεί τον Δεκέμβρη του 2024. Τον Απρίλιο του 2024 δημοσιεύθηκε πως έχει εκτελεσθεί μόλις το 35% της συνολικής εργασίας και ότι η εταιρεία απαιτεί πρόσθετο χρόνο 33 μηνών και άλλα 22 εκατομμύρια από την αρχική συμφωνία. Αν συνεχιστεί η ίδια πορεία, μιλούμε για απαίτηση διπλασιασμού του κόστους και απαίτηση υπέρβασης στον χρόνο ολοκλήρωσης κατά 7 χρόνια.

 

Εδώ θα πρέπει να γίνει κατανοητό ότι (κυρίως) η καθυστέρηση και η υπέρβαση στον προϋπολογισμό ενός έργου, δημιουργεί πολύ μεγαλύτερη αρνητική επίπτωση από αυτήν που αφορά το συγκεκριμένο έργο. Και αυτό καθώς η διαχείρισή της απορροφά δημόσιους πόρους που θα έπρεπε να αξιοποιούνται για να την ωρίμανση νέων έργων και επεμβαίνει και διαταράσσει τον προγραμματισμό που έχει γίνει. Τούτο μπορεί να μην έχει ποσοτικοποιηθεί, αλλά κατά την άποψή μου συχνά μπορεί να δημιουργεί μεγαλύτερη ζημιά από την καθυστέρηση καθαυτή.

 

Μια προσπάθεια συνολικής ανασκόπησης ξεκινώντας από τον στρατηγικό προγραμματισμό.

 

Για σκοπούς δομής, έχει γίνει διαχωρισμός στα προ του διαγωνισμού, στη διαγωνιστική διαδικασία και στο μέρος μετά την υπογραφή της συμφωνίας/σύμβασης. Πριν πάμε σε αυτά όμως θα ξεκινήσουμε από μια πτυχή που δεν επηρεάζει τόσο ζητήματα καθυστερήσεων και υπέρβασης του προϋπολογισμού, αλλά ίσως είναι η σημαντικότερη. Την καταγραφή της ανάγκης, την αξιολόγησή της, την κατ’ αρχήν κοστολόγησή της, την ιεράρχησή της, την κατ’ αρχήν χωροθέτησή της και την ένταξή της σε έναν προγραμματισμό λαμβάνοντας υπόψη και τις δημοσιονομικές αλλά και διαχειριστικές ικανότητες του κράτους. Αυτό που θα ονόμαζε κάποιος, μηχανισμό διακυβέρνησης δημόσιων έργων και στρατηγικό προγραμματισμό 10ετίας.

 

Είμαι βέβαιος ότι οφείλει να υπάρχει κάποιου είδους μηχανισμός διακυβέρνησης. Ό,τι και να υπάρχει όμως στερείται διαφάνειας και συμμετοχικότητας. Επιπλέον επιτρέψτε μου να καταθέσω την άποψη πως ο προγραμματισμός είναι στόχος προσανατολισμένος στον κρατικό προϋπολογισμό ή κατά μέγιστο στο 3ετες μεσοπρόθεσμο πλάνο.

 

Επιπλέον, ποιος και με ποια κριτήρια αξιολογεί και ιεραρχεί τις ανάγκες; Υπάρχει δηλαδή ένα μακροπρόθεσμο πλάνο πέρα από αυτό που αφορά τον επόμενο κρατικό προϋπολογισμό; Αν υπάρχει ποιος το παρακολουθεί και κάτω από ποιες προϋποθέσεις μπορεί κάποιος να παρεκκλίνει;

 

Θα σας δώσω κάποια παραδείγματα…

 

Η δική μας κατανόηση είναι πως σε σχέση με τα δημόσια κτήρια ο νυν Υπουργός Μεταφορών, Επικοινωνιών και Έργων φαίνεται πως έχει δώσει προτεραιότητα σε δημόσια κτήρια τα οποία υποστηρίζουν μια παραγωγική διαδικασία όπως π.χ. ένα δικαστήριο ή ένα νοσοκομείο αντί ενός κτηρίου που θα στεγάσει ένα υπουργείο ή μια διοικητική αρχή.

 

Πιθανόν να έχει δίκιο ο Υπουργός. Τι είναι όμως αυτό; Είναι μια καλά μελετημένη κρατική πολιτική; Αν αλλάξει ο Υπουργός, μπορεί να αλλάξει η ιεράρχηση αυτή; Μάλλον…

 

Κατά την παρουσίαση του προϋπολογισμού του 2024 ο Υπουργός σημείωσε πως αποτελεί υψηλή προτεραιότητα η βελτίωση της συνδεσιμότητας των ορεινών περιοχών με τα αστικά κέντρα. Αυτό φαίνεται πως αποτελεί διαχρονική κρατική πολιτική. Εξ ου οι υπεραστικοί δρόμοι έχουν τη μερίδα του λέοντος, την τελευταία 10ετία τουλάχιστον, στους αναπτυξιακούς προϋπολογισμούς. Στο σημείο αυτό για σκοπούς προβληματισμού να σημειώσω πως η σοβαρή και επαρκώς στοιχειοθετημένη μελέτη που έγινε επί του πρώην Επιτρόπου Ορεινών Περιοχών Γιάννη Παπαδούρη κατέδειξε πως, στο πλαίσιο καταπολέμησης της αστυφιλίας, η βελτίωση της συνδεσιμότητας μεταξύ των ορεινών χωριών, η οποία κατά βάση θα είναι και πιο προσιτή, έχει περισσότερη προστιθέμενη αξία από ό,τι η συνδεσιμότητα των ορεινών περιοχών με τα αστικά κέντρα.

 

Ας πάμε σε ένα άλλο θέμα τώρα, το οποίο μας απασχόλησε τα προηγούμενα χρόνια. Η αγορά ετοιμοπαράδοτων κτηρίων για να στεγαστούν κρατικές υπηρεσίες. Αποτελεί μελετημένη προσέγγιση η οποία είναι μέρος ευρύτερης στρατηγικής και προγραμματισμού ή αποτελεί ad hoc λύση η οποία εξυπηρετεί κάποιους εντός και εκτός της δημόσιας υπηρεσίας; Για να το πω διαφορετικά: Έχει αξιολογηθεί πως είναι πιο συμφέρουσα ή πως η παραγωγικότητα της μονάδας που είναι υπεύθυνη για τον σχεδιασμό και την παραγωγή νέων κτηρίων του κεντρικού κράτους έχει φτάσει στα όριά της και για αυτό καταφεύγουμε στην αγορά ετοιμοπαράδοτων; Διότι σε αυτή την περίπτωση ο περιορισμός δεν φαίνεται να είναι δημοσιονομικός.

 

Αφήνω τελευταίο ένα πολύ επίκαιρο θέμα. Σε σχέση με τη θερμική άνεση στις αίθουσες των δημόσιων σχολείων το ΕΤΕΚ είδε την αρμόδια Υπουργό και της κατέθεσε την πρόταση, ανεξάρτητα από την εγκατάσταση των κλιματιστικών, να επισπευσθεί η υλοποίηση απλών, προσιτών μέτρων ταχείας εφαρμογής που θα βελτιώσουν τις συνθήκες θερμικής άνεσης με μηδενικό λειτουργικό κόστος. Η πρόταση αφορά 100 εκατ. ευρώ και έναν προγραμματισμό 5ετίας για περισσότερα από 500 δημόσια σχολεία. Το όλο εγχείρημα μέχρι στιγμής φαίνεται να σκοντάφτει στο δημοσιονομικό κόστος. Και εύλογα μπορεί να αναρωτηθεί κανείς. Ποιος και με τι κριτήρια ιεράρχησε πιο σημαντική την κατασκευή ενός υπεραστικού δρόμου 10 χιλιομέτρων από τη μαζική εφαρμογή μέτρων ενεργειακής αναβάθμισης σε όλα τα δημόσια σχολεία; Ή ποιος ιεράρχησε ότι προέχει η δημιουργία δημοσιονομικού πλεονάσματος της Γενικής Κυβέρνησης το πρώτο τρίμηνο του 2024, 600 εκατ. ευρώ και ότι δεν υπάρχει περιθώριο ένα πολύ μικρό μέρος από αυτό να επενδυόταν για την ενεργειακή αναβάθμιση των δημόσιων σχολείων;

 

Προφανώς εδώ το ζητούμενο δεν αφορά το ποια είναι η άποψη του νυν ΥΜΕΕ, του Προέδρου του ΕΤΕΚ, του Υπουργού Οικονομικών ή οποιουδήποτε άλλου. Εδώ η συζήτηση αφορά τη δημιουργία ενός διάφανου και συμμετοχικού μηχανισμού καταγραφής, αξιολόγησης, ιεράρχησης και διακυβέρνησης των δημόσιων έργων. Στο σημείο αυτό να επαναλάβουμε και την πρόταση για σύσταση εθνικής επιτροπής διακυβέρνησης δημόσιων έργων η οποία θα λειτουργεί εντός του πλαισίου που θα ετοιμαστεί και στην οποία προφανώς θα πρέπει να συμμετέχουν και άλλοι πέραν του κεντρικού κράτους.

 

Στο δεύτερο μέρος του άρθρου θα εγκύψουμε στο κομμάτι που αφορά την προετοιμασία και την επιλογή της διαγωνιστικής διαδικασία και συναφή με αυτή θέματα καθώς και την εποπτεία και τη διαχείριση των έργων, δηλαδή μετά την υπογραφή της σύμβασης και θα καταλήξουμε σε ένα γενικό συμπέρασμα και μια πρόταση.

 

Κωνσταντίνος Κωνσταντή

Πρόεδρος ΕΤΕΚ