Κριτική ανασκόπηση της αλυσίδας παραγωγής δημόσιων έργων (β' μέρος)

Στο άρθρο αυτό, το οποίο είναι συνέχεια προηγούμενου, ολοκληρώνεται η προσπάθεια κριτικής ανασκόπησης της αλυσίδας παραγωγής κατασκευαστικών έργων (οικοδομικών π.χ. κτηρίων και τεχνικών έργων π.χ. δρόμων ή άλλων υποδομών). Στο προηγούμενο άρθρο έγιναν κάποιες πρώτες επισημάνσεις σε σχέση με τη σημαντικότητα των δημόσιων έργων, την τρέχουσα κατάσταση των πραγμάτων και αναπτύχθηκε το θέμα του στρατηγικού προγραμματισμού και του μηχανισμού διακυβέρνησης. Εδώ, θα αναπτυχθεί το θέμα της σημασίας και των επιπτώσεων της επιλογής της διαγωνιστικής διαδικασίας και ζητημάτων που αφορούν την εποπτεία και τη διαχείριση των έργων μετά την ανάθεση.

Επαναλαμβάνουμε πως κοινό ζητούμενο είναι να διασφαλίζεται πως τα δημόσια έργα θα προωθούνται χωρίς καθυστερήσεις και χωρίς αυξήσεις του κόστους, σε σχέση με την αρχικώς προϋπολογιζόμενη δαπάνη, ενώ παράλληλα θα διαπνέονται από ποιοτικά στοιχεία, όπως η υψηλού επιπέδου αρχιτεκτονική προσέγγιση, η αειφορία, η τεχνική αξία, τα αισθητικά και λειτουργικά χαρακτηριστικά κ.ο.κ., συμβάλλοντας στη βελτίωση του δομημένου περιβάλλοντος.

Εδώ επιτρέψτε μου να πάω ένα βήμα παραπέρα. Η αρχιτεκτονική μάς αφορά όλους, αφού το δομημένο περιβάλλον έχει ξεχωριστή επίδραση στον κάθε άνθρωπο. Η αρχιτεκτονική παράγει πολιτισμό μέσα από τις αξίες της χρηστικότητας, της διάρκειας και της αισθητικής, τις οποίες σε διαφορετικές περιόδους μπορούμε να τις δούμε μέσα από το δομημένο περιβάλλον. Οι κρατικές πολιτικές πρέπει να καθορίζουν με μεγάλη έμφαση την ορθολογική και καλαίσθητη ανάπτυξη του περιβάλλοντος και του αστικού σχεδιασμού, και να ενθαρρύνουν και να στηρίζουν την υψηλής ποιότητας αρχιτεκτονική.

Η διαγωνιστική διαδικασία και συναφείς με αυτήν παράμετροι  

Έχοντας πει τα πιο πάνω, θα πρέπει να γίνει κατανοητό ότι η επιλογή της διαγωνιστικής διαδικασίας έχει επίπτωση στις πιο πάνω αναφερόμενες παραμέτρους, όπως είναι η αισθητική, η υψηλή αρχιτεκτονική και η τεχνική αξία. Επίσης, η κατάχρηση μιας διαγωνιστικής διαδικασίας ή απαξίωση κάποιας άλλης, διαμορφώνει γενικότερα κάποιες συνθήκες οι οποίες στο τέλος μπορεί να καταστούν επιζήμιες. Ισχύει και εδώ το «Μέτρον Άριστον»…

Ας πούμε πως οι κύριες διαγωνιστικές διαδικασίες είναι αυτές του αρχιτεκτονικού διαγωνισμού, αρχιτεκτονικού διαγωνισμού σύντομης διάρκειας, της συμβατικής μεθόδου πρώτα διαγωνισμός για μελέτη και μετά διαγωνισμός για εργοληψία, της μεθόδου design and build, της μεθόδου design, build and maintain και τέλος της μεθόδου dbm η οποία περιλαμβάνει και τη χρηματοδότηση. Και ασφαλώς σε ειδικές περιπτώσεις υπάρχουν και παραλλαγές, όπως για παράδειγμα η μέθοδος bridge που αφορά τον συνδυασμό του αρχιτεκτονικού διαγωνισμού και της μεθόδου design and build σε μια προσπάθεια να βρεθεί ισορροπία μεταξύ της υψηλής αρχιτεκτονικής ποιότητας και της διαχείρισης του ρίσκου.

Πριν πάμε όμως στις μεθόδους, αφού είμαστε λίγο πριν το στάδιο της διαγωνιστικής διαδικασίας να θέσουμε το ερώτημα ποιος και πώς κάνει την προκοστολόγηση. Εδώ να θυμηθούμε πως με βάση την πρόσφατη έκθεση της Ελεγκτικής Υπηρεσίας σε αρκετές περιπτώσεις η εκτιμημένη αξία της σύμβασης δεν ανταποκρινόταν στα πραγματικά δεδομένα της αγοράς, δηλαδή ήταν πολύ φθηνότερη. Επίσης ποιος και με τι διαδικασία ετοιμάζει τις απαιτήσεις του εργοδότη ή το λεγόμενο brief (σχεδιαστικές απαιτήσεις, γενικές προδιαγραφές και προσδοκίες σε σχέση τη λειτουργία κ.ο.κ.) σε ένα κατασκευαστικό έργο; Μεγάλο κεφάλαιο αυτό.

Το ΕΤΕΚ λέει κάτι απλό και λογικό. Στη βάση ενός πλαισίου, ανάλογα με το έργο και τις ειδικές παραμέτρους του, θα πρέπει κάθε φορά να επιλέγεται η καταλληλότερη μέθοδος. Σε αξιόλογα έργα που έχουν ευρύτερη κοινωνική, αρχιτεκτονική, συμβολική, ιστορική και περιβαλλοντική σημασία και η λειτουργία, η κλίμακα, η χωροθέτηση του έργου έχουν επίδραση στο ευρύτερο δομημένο ή φυσικό περιβάλλον, επιβάλλεται η χρήση του αρχιτεκτονικού διαγωνισμού. Σε μικρότερης εμβέλειας, αλλά πάλι σημαντικά έργα, όπως μια δημόσια πλατεία ή ένα κοινοτικό κτήριο συμπεριλαμβανομένης και της διαμόρφωσης του περίγυρού του (ορόσημο του χωριού), υπάρχει η επιλογή του αρχιτεκτονικού διαγωνισμού σύντομης διάρκειας. Στη αντίπερα όχθη, η μέθοδος design and build ταιριάζει σε περιπτώσεις όπου δεν είναι δυνατό να προδιαγραφεί μονοσήμαντα η τεχνική λύση ή σε έργα που απαιτούν ειδική τεχνογνωσία και στοχεύουν στην επίτευξη καθορισμένων στόχων επεξεργασίας ή λειτουργίας, π.χ. έργα επεξεργασίας υγρών αποβλήτων, νερού, ολοκληρωμένες εγκαταστάσεις διαχείρισης απορριμμάτων καθώς και ενεργειακά έργα κ.ο.κ.

Η ναυαρχίδα του κράτους στην υλοποίηση έργων τι κάνει; Χρησιμοποιεί, ίσως κατά παγκόσμια πρωτοτυπία αποκλειστικά, εξαιρουμένων μεμονωμένων περιπτώσεων, τη μέθοδο design - build and maintain (D&BM) (για 12 χρόνια), επικαλούμενη την ολοκλήρωση των έργων εντός χρονοδιαγράμματος και εντός προϋπολογισμού. Να θυμίσω εδώ ότι με βάση την έκθεση της Ελεγκτικής Υπηρεσίας, επιπρόσθετα της καθυστέρησης στη φάση της αξιολόγησης, στη συντριπτική πλειονότητα των έργων που ελέγχθηκαν, αυτά είχαν τελειώσει πολύ αργότερα από τον προβλεπόμενο χρόνο ολοκλήρωσής τους. Επίσης κατά την έκθεση το τελικό κόστος μεγάλου αριθμού έργων είχε ξεπεράσει σημαντικά τον προϋπολογισμό τους. Οπόταν τι καταφέραμε;… Να έχουμε και κακόγουστα ή χαμηλής αισθητικής και λειτουργικότητας έργα…

Πριν αναλύσουμε περαιτέρω το θέμα, καλό είναι να κατανοήσουμε πως σε ένα θεωρητικό και ιδανικό σενάριο, εφόσον όλες οι άλλες παράμετροι είναι ισοδύναμες και τα πράγματα λειτουργήσουν με ικανοποιητικό τρόπο, για το ίδιο αποτέλεσμα, η μέθοδος «Μελέτη - Κατασκευή» οδηγεί σε υψηλότερο δημόσιο κόστος υλοποίησης. Αυτό λόγω της κοστολόγησης και του συνυπολογισμού των πρόσθετων ρίσκων που αναλαμβάνει ο ανάδοχος. Επίσης να σημειώσουμε πως η διάρθρωση των χρηματοροών σε ένα συμβόλαιο D&BM για 12 χρόνια είναι τέτοια που απαιτεί ο εργολήπτης που θα ενδιαφερθεί να έχει υψηλή ρευστότητα και κεφάλαιο (ή δυνατότητα δανεισμού) καθώς αναλαμβάνει υψηλό χρηματοοικονομικό ρίσκο. Με απλά λόγια η κερδοφορία του θα εμφανιστεί μετά το 8ο-9ο έτος της σύμβασης.

Εδώ να ανοίξουμε μια παρένθεση και να πούμε πως με τη 12ετή συντήρηση το κράτος κοντόφθαλμα θεωρεί πως βρήκε την ευκολία του και την ησυχία του. Ας αναρωτηθεί όμως κάποιος τι γίνεται στα υπόλοιπα κτήρια ή τι γίνεται στα κτήρια αυτά όταν περάσουν τα 12 χρόνια. Καιρός είναι να μελετηθεί η αξιοποίηση του θεσμού του facility management, κάτι που θα δώσει διέξοδο και αντίδοτο στη φυσική ροπή που οδηγεί στην κατάχρηση της μεθόδου D&BM για 12 χρόνια. Και να ξεκαθαρίσουμε: Δεν έχουμε πρόβλημα με τη χρήση, αλλά με την κατάχρηση.

Μια άλλη σημαντική συναφής παράμετρος είναι το κριτήριο ανάθεσης. Εδώ, δυστυχώς, η χαμηλότερη τιμή χρησιμοποιείται κατά κόρον, είτε αφορά προμήθεια μελετητικών υπηρεσιών διανοητικής φύσης, είτε την κατασκευή ενός έργου. Η διεθνής αλλά και η ευρωπαϊκή πρακτική που εφαρμόζει το ευρωπαϊκό κεκτημένο έχουν δείξει πως υπάρχουν και άλλα κριτήρια ανάθεσης, πέραν της χαμηλότερης τιμής.

Εκτός από την κατάχρηση της μεθόδου D&BM για 12 χρόνια, η οποία λειτουργεί ως εμπόδιο εισόδου (barrier to entry) νέων παικτών και το αποκλειστικό κριτήριο ανάθεσης με βάση τη χαμηλότερη τιμή συντρέχουν επίσης τα εξής:

- Δυστοκία αξιοποίησης του εργαλείου της απόρριψης προσφορών ως ασυνήθιστα χαμηλών

- Αδυναμία αξιολόγησης της πρότερης επίδοσης που μπορεί να αξιοποιηθεί ως κριτήριο ανάθεσης αλλά και

- Ανυπαρξία αξιολόγησης κατά πόσο ένας οικονομικός φορέας μπορεί να αναλαμβάνει, απρόσκοπτα, δημόσια έργα επειδή λόγω κλίμακας και συνεργιών μπορεί να είναι ο πιο φτηνός, ανεξαρτήτως αν με το σύνολο των δημόσιων έργων που ανέλαβε έχει αντικειμενικά ξεπεράσει τη φέρουσα ικανότητά του.

Σχετικά με τα ζητήματα μετά την ανάθεση

Τώρα σε σχέση με τα ζητήματα που αφορούν τα μετά την ανάθεση. Δηλαδή τις πρόνοιες του κατασκευαστικού συμβολαίου, τις αλλαγές που προκύπτουν, την επίλυση διαφορών, την εποπτεία και τη διεύθυνση ή διαχείριση των έργων.

Κατ’ αρχάς, μετά την υπογραφή της σύμβασης, είναι καθοριστικής σημασίας να εντοπίζονται το ταχύτερο δυνατό οι αποκλίσεις ή οι διαφορές, που είναι λογικό να αναφύονται και να λαμβάνονται αποφάσεις, γρήγορα.

Εμείς τι κάναμε; Επειδή καήκαμε από τον χυλό, τότε με το αποχετευτικό της Πάφου, φυσούμε και το γιαούρτι, ίσως σε υπερβολικό βαθμό. Οργανώσαμε το σύστημα και δώσαμε εξουσία σε μια κεντρική επιτροπή να αποφασίζει ακόμη και για ήσσονος σημασίας αλλαγές και απαιτήσεις. Ταυτόχρονα, οι άμεσα εμπλεκόμενοι πλέον προτιμούν την απραξία αντί τη λήψη επιτόπου άμεσων και αποτελεσματικών αποφάσεων…

Από το «εδώ (επιτόπου), εμείς και τώρα» (για την επίλυση της διαφοράς), το σύστημα βολεύτηκε στο «κάπου αλλού, από άλλους, σε ανώτερο επίπεδο και σε κάποιο χρόνο στο μέλλον». Είναι τελικά προς το δημόσιο συμφέρον αυτό;

Είναι στο ίδιο πλαίσιο που το ΕΤΕΚ ζητά εδώ και χρόνια την εισαγωγή εναλλακτικών μεθόδων επίλυσης διαφορών στα συμβόλαια και ειδικότερα της ταχείας κριτικής διαδικασίας (adjudication).

Τέλος, σε συνέχεια των πιο πάνω που σχετίζονται με τη διαγωνιστική διαδικασία εδώ έχουμε και τη δυστοκία διακοπής συμβολαίων που εξόφθαλμα έχουν σοβαρά προβλήματα, κυρίως σε μεγάλα και πολύπλοκα έργα.

Ο παράγοντας άνθρωπος

Αφήνω τελευταίο ίσως τον πιο καθοριστικό παράγοντα… τον άνθρωπο, την εκπαίδευση και τη βέλτιστη αξιοποίησή του. Χαρακτηριστικό απόσπασμα της έκθεσης (Σεπτέμβριος 2023) της Ελεγκτικής Υπηρεσίας με θέμα Διαχειριστικός Έλεγχος Δημοσίων Συμβάσεων: Καθυστερήσεις, Παρατάσεις, Υπερβάσεις κόστους: «Συντονιστές χωρίς εμπειρία στη διαχείριση συμβάσεων κλήθηκαν να διαχειριστούν ταυτόχρονα και άλλες συμβάσεις, την ίδια στιγμή που συντονιστές με εκτεταμένη εμπειρία πέραν των 35 ετών είχαν υπό τη διαχείρισή τους μία μόνο σύμβαση». Ήταν Σεπτέμβρης του 2016 όταν ο Κ. Πετρίδης, τότε ως υφυπουργός, μιλούσε πολύ σωστά για κεντρικές υπηρεσίες αγορών στην αρμόδια αρχή δημοσίων συμβάσεων, για λειτουργούς αγορών (procurers), οι οποίοι θα είναι κατάλληλα καταρτισμένοι, με πιστοποιημένο επαγγελματικό επίπεδο γνώσεων στα θέματα δημοσίων συμβάσεων και για περαιτέρω αξιοποίηση των συμφωνιών πλαίσιο. Είναι ενδιαφέρον κάποιος να ανατρέξει και να αξιολογήσει τι έχει γίνει από όλα αυτά και τι αποτέλεσμα έφεραν.

Θα πάω ένα βήμα παραπέρα. Υπάρχει εκ των υστέρων (ex post) αξιολόγηση μετά την ολοκλήρωση ενός έργου σε σχέση με τυχόν κακές επιλογές, καθυστερήσεις, κακοτεχνίες και υπέρβαση του προϋπολογισμού; Συνυπολογίζεται η ζημιά που δημιουργείται η οποία όπως αναλύσαμε προηγουμένως επεκτείνεται πέραν του συγκεκριμένου έργου;… Υπάρχει με άλλα λόγια ανάληψη ευθύνης και λογοδοσία; Υπάρχει αναγνώριση και επιβράβευση στις περιπτώσεις όπου πρέπει; Και στην τελική. Υπάρχει μηχανισμός ώστε το σύστημα να μαθαίνει από τα λάθη του και να βελτιώνεται;

Συμπερασματικά και καταληκτικά

Διαχρονικά και σταδιακά το κράτος, είτε με τις πράξεις του, είτε με τις παραλείψεις και την απραξία του συνέτεινε στο να δημιουργηθούν οι συνθήκες της τέλειας καταιγίδας στα δημόσια έργα. Μια προσπάθεια συνολικής καταγραφής τους έχει επιχειρηθεί στο άρθρο αυτό. Αυτή η κατάσταση οδήγησε σε πολλές αρνητικές συνέπειες. Αυτές οι διαχειριστικές συνέπειες αποτυπώνονται στην έκθεση της Ελεγκτικής Υπηρεσίας και παρουσιάστηκαν στο πρώτο μέρος του άρθρου. Επιπλέον βλέποντας τη μεγαλύτερη εικόνα αυτή η διαχρονική κατάσταση:

-              Απομάκρυνε αρκετούς επαγγελματίες και σοβαρούς οικονομικούς φορείς, είτε σε επίπεδο μελετητή, είτε σε επίπεδο εργολήπτη από τα δημόσια έργα

-              Έχει στερήσει από νεαρούς και υποσχόμενους αρχιτέκτονες να συμμετέχουν σε αυτό που λέμε παραγωγή δημόσιων έργων

-              Δημιούργησε μια κατάσταση ολιγοπωλίων και «too big to fail» στα μεγάλα έργα. Τώρα θερίζει ό,τι έσπειρε. Διότι, σε τέτοιες περιπτώσεις, εκ των πραγμάτων αυξάνεται το ρίσκο καθυστερήσεων, αποκλίσεων και υπέρβασης προϋπολογισμού, ενώ το κράτος εισέρχεται σε μια πολύ πιο δύσκολη διαπραγματευτική θέση.

Όλα τα πιο πάνω μας οδήγησαν στον απόλυτο φαύλο κύκλο. Και αντί να γίνει προσπάθεια να σπάσει αυτός ο φαύλος κύκλος, εκεί που το κράτος θεωρεί πως έχει το πάνω χέρι εκβιάζει (αν δεν θες αυτό που σου προτείνω για τη επίλυση της διαφοράς μας μπορείς να πας δικαστήριο, γνωρίζοντας ότι ως έχουν τα πράγματα σήμερα δεν αναμένεται πρωτόδικη απόφαση πριν την 5ετία). Και προφανώς εκεί που είναι σε δύσκολη διαπραγματευτική θέση εκβιάζεται…

Θα μπορούσαν να γραφτούν και άλλα, πολλά… Δυστυχώς το κράτος απέτυχε στο να αποτελεί το φωτεινό παράδειγμα στην υλοποίηση έργων. Να κατευθύνει στην αξιοποίηση νέων τεχνολογιών όπως του Building Information Modeling, να ενθαρρύνει και να επιβραβεύει τον επαγγελματισμό και την ποιότητα. Να λειτουργεί με τέτοιο τρόπο ώστε να συμβάλλει στην αύξηση της παραγωγικότητας και στη βελτίωση όλου του κατασκευαστικού κλάδου. Απέτυχε και δεν χωρεί καμία αμφιβολία για αυτό. Το στοίχημα ριζικής μεταμόρφωσης όλης της αλυσίδας παραγωγής δημόσιων έργων είναι δύσκολο. Το διακύβευμα όμως είναι πολύ μεγάλο, πολύ μεγαλύτερο από τις επιμέρους καθυστερήσεις και υπερβάσεις προϋπολογισμών. Και μόνο για αυτό αξίζει να το παλέψουμε.

Οπόταν σε σχέση με την επόμενη μέρα. Πέραν της παραδοχής του αυτονόητου, ότι το σημερινό σύστημα έχει αποτύχει παταγωδώς, θα πρέπει να ξεκινήσει άμεσα μια συνολική συγκροτημένη συζήτηση και επανασχεδιασμός όλων των πτυχών του συστήματος παραγωγής δημόσιων έργων, έτσι ώστε να δημιουργεί ένα ποιοτικότερο προϊόν με ταχύτητα, προσιτότητα και αποτελεσματικότητα. Στη συζήτηση αυτή ασφαλώς οφείλει να έχει περίοπτη θέση η πράσινη μετάβαση και η ψηφιοποίηση του κλάδου των κατασκευών.

Κωνσταντίνος Κωνσταντή

Πρόεδρος ΕΤΕΚ