Laering fra kriser

Europa preges fortsatt av stagnasjon og masse­ arbeidsledighet etter den internasjonale finanskrisen.

Læring fra kriser tar for seg hvordan lærdommene fra den norske bankkrisen i 1991–1993 bidro til at Norge kom bedre fra den internasjonale krisen enn andre land. Bankene hadde forbedret sin kredittpraksis og var mer solide.

Myndighetenes overvåking og virkemidler fungerte godt.

Det er gått 25 år siden den norske bankkrisen. Det er viktig å ta vare på lærdommene. Nye forstyrrelser i internasjonal økonomi og finansmarked kan lett ramme norske banker og Norge. Høye boligpriser og stor husholdningsgjeld gir risiko også for en hjemmelaget krise.

ISBN 978-82-450-2126-4

,!7II2E5-acbcge!

Læring fra kriser

Boken forteller i tillegg om utviklingen av Kredittilsynet etter en vanskelig start i 1986. Det var utfordringer også i forsikring og på verdipapirmarkedet. Med et bredt ansvar for finansmarkedet ble det skifte av navn til Finanstilsynet i 2009. Solide og ansvarlige banker og et velfungerende finansmarked er viktige for økonomi og samfunn. Et sterkt og aktivt finanstilsyn er et sentralt virkemiddel i denne sammenheng.

Bjørn Skogstad Aamo

Illustrasjonen på forsiden viser situasjonen utenfor den britiske banken Northern Rock. 13. september 2007 måtte den hente akuttlån hos den britiske nasjonalbanken, Bank of England. Det utbrøt panikk blant bankens kunder, og da bankfilialene åpnet dagen etter, dannet det seg lange køer av kunder som ville ta ut sparepengene sine.

Bjørn Skogstad aamo

Læring fra

kriser

Bjørn Skogstad Aamo (cand.oecon.) var fra 1993 til 2011 direktør for Kredittilsynet, som i 2009 skiftet navn til Finanstilsynet. Han var statssekretær i Finansdepartementet i periodene 1973–1979 og 1986–1989 og stabsleder ved Statsministerens kontor i årene 1990–1993.

Skogstad Aamo har også hatt lederstillinger i EFTA og i Distriktenes Utbyggingsfond og vært professor II ved Universitetet i Agder.

Fra 2011 til 2016 hadde han oppgaver i Finansdepartementet blant annet som president for Financial Action Task Force og i sekretariatet for Produktivitetskommisjonen.

LĂŚring fra

kriser

Bjørn Skogstad Aamo

LĂŚring fra

kriser

Copyright © 2016 by Vigmostad & Bjørke AS All Rights Reserved ISBN: 978-82-450-2126-4 Grafisk produksjon: John Grieg, Bergen Omslagsdesign ved forlaget Omslagsfoto: © scanpix.no/EPA/ANDY RAIN Forfatterbildet på omslaget: Finanstilsynet / CF-Wesenberg/kolonihaven.no Utgivelsen av boken er støttet av Finanstilsynet

Spørsmål om denne boken kan rettes til: Fagbokforlaget Kanalveien 51 5068 Bergen Tlf.: 55 38 88 00 Faks: 55 38 88 01 e-post: fagbokforlaget@fagbokforlaget.no www.fagbokforlaget.no Materialet er vernet etter åndsverkloven.

Uten uttrykkelig samtykke er eksemplarfremstilling bare tillatt når det er hjemlet i lov eller avtale med Kopinor.

Forord Den internasjonale finanskrisen fra 2008 førte til et tiår med økonomisk stagnasjon i det meste av Europa. Millioner er fortsatt arbeidsledige. Norge er blant de land som har klart seg best gjennom krisen. Veksten tok seg raskt opp, og arbeidsledigheten forble moderat. En viktig årsak var at vi selv hadde hatt en omfattende bankkrise, som både bankene og myndighetene lærte mye av.

Den norske bankkrisen 1991–93 er godt dokumentert i Smith-kommisjonens rapport til Stortinget og i «Vern mot kriser? Norsk finanstilsyn gjennom 100 år» ved Sverre Knutsen og Gunhild J. Ecklund. Det er gått 25 år, og det er behov for å formidle erfaringene til nye generasjoner. Jeg forteller om bankkrisen slik jeg fulgte den som statssekretær på statsministerens kontor og slik den ble vurdert i Kredittilsynet i etterkant. Det er viktig å ta vare på lærdommene både for bankene og samfunnet.

Kredittilsynet arbeidet i årene som fulgte, systematisk med å rette opp svakhetene krisen hadde avdekket i bankene. Da den internasjonale krisen kom i september 2008, kunne tilsynet etter kort tid gi status for bankenes resultater og kapital. Med strengere praksis enn andre land var egenkapitalen på plass. Krisen gjorde at lånemarkedene hadde tørket inn. Vi lærte at bankene også må ha god likviditet. Norges Bank tok initiativ til bytteordningen. Med bistand fra Kredittilsynet ved utforming og iverksetting kunne finansminister Kristin Halvorsen lansere «Gullkortet» 12. oktober.

På 1990-tallet var det krise også for landets største forsikringsselskap, UNI Storebrand, etter et mislykket oppkjøpsforsøk i Sverige. Daværende styreleder i Kredittilsynet, Erling Selvig, sørget for en administrasjonsordning som vernet kundene innen livs- og skadeforsikring. Livsforsikring er preget av et krevende regelverk der Kredittilsynet som i 2009 skiftet navn

6 Forord

til Finanstilsynet, i for liten grad har fått gjennomslag for tiltak som kunne gitt bedre avkastning. Skadeforsikring er en velregulert og velfungerende virksomhet.

Verdipapirmarkedet i Norge var et umodent marked på 1980-tallet, med mye rykter og mangel på tillit. Godt tilsyn med verdipapirforetakene, effektiv transaksjonsoppfølging og samarbeid med Oslo Børs og Økokrim skapte etter noen tid et velfungerende marked. Det er kort gjort rede for Finanstilsynets tilsyn med revisorer, regnskapsførere, inkassoforetak og eiendomsmeglere.

Kredittilsynet hadde en vanskelig start fra 1986, med sammenslåing av tre etater, vansker med rekruttering og spenning mellom direktør og styret.

Etter at Stortinget avviste forslaget om overflytting til Norges Bank, ble det på mange måter en ny giv fra 1993. Arbeidet med strategi, bygging av kompetanse og utvikling av relasjoner ga etter hvert et bedre og sterkere tilsyn.

Dette er ikke en vitenskapelig avhandling, men en fortelling om «Læring fra kriser», basert på egne observasjoner og et rikholdig materiale i Finanstilsynet og ellers. Jeg håper den kan være til nytte for medarbeidere i finansnæringen, i Finanstilsynet og andre myndigheter, samt studenter og andre som vil lære om de to krisene som har rammet norsk finansnæring i nyere tid. Jeg takker de som har lest tidligere utkast og gitt verdifulle innspill til forbedringer. Resultater er mitt ansvar alene.

Norske banker og norsk økonomi er fortsatt avhengig av det som skjer internasjonalt. Økonomisk vekst er svekket fordi produktiviteten vokser mindre. Det er risiko for nye forstyrrelser som rammer Norge og norske banker. Høye boligpriser og stor husholdningsgjeld gir fare for at vi også kan lage nye kriser på egen hånd. Også i årene som kommer vil vi trenge et sterkt og aktivt finanstilsyn!

Oslo, 27. juli 2016 Bjørn Skogstad Aamo

Innholdsfortegnelse

DEL I

BANK OG FINANS . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 11 KAPITTEL 1

BANKKRISEN 1991–1993 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

1.1 Innledning – oppbygging av kredittrisiko . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

1.2 Hva ble sagt på forhånd? . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

1.3 Tiltak for å møte krisen . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

1.4 Hvorfor økte kreditten så mye? – Liberalisering uten skattereform og mer fleksibel rentepolitikk . . . . . . . . . . . . . . . .

1.5 Liberalisering uten styrking av tilsyn og kapitalkrav . . . . . . . . . . . . .

1.6 Bankenes tilpasning – Kreditkassen og DnC (Kort om tapsføring og Wiker-utvalget) . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

1.7 Hva kostet krisen? . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

1.8 Oppsummering – hovedårsakene til bankkrisen . . . . . . . . . . . . . . . . .

1.9 Noen viktige lærdommer fra bankkrisen . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

13 13 18 21 26 33 35 42 43 46

KAPITTEL 2

KREDITTILSYNETS TILTAK FOR Å HINDRE NYE KRISER . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

2.1 Et program for makroøkonomisk overvåking . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

2.2 Bekymringer for økende boliggjeld – meninger om rentepolitikken?. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

2.3 Bedre kredittpraksis i bankene . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

49 49 53 58

8

2.4 Styrket internkontroll – krav til internrevisjon . . . . . . . . . . . . . . . . . .

2.5 Reguleringer og praksis for bedre kapitaldekning . . . . . . . . . . . . . . .

2.6 Mer systematikk og bedre kvalitet i stedlige tilsyn . . . . . . . . . . . . . . .

60 62 63

Innholdsfortegnelse

KAPITTEL 3

EN 3.1 3.2 3.3 3.4 3.5 3.6

BANKNÆRING I UTVIKLING OG OMSTILLING. . .

Samarbeid med banknæringen – Bankenes Sikringsfond . . . . . . . . .

Hovedtrekk i utviklingen av bankstrukturen . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

Christiania – en mulighet som forsvant . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

Staten som eier – bedre enn fryktet! . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

Effektivisering og omstilling – kontroll med IT-risiko . . . . . . . . . . .

Beskyttelse av forbrukerne – strukturerte produkter . . . . . . . . . . . . .

67 67 69 73 74 80 83

KAPITTEL 4

DEN INTERNASJONALE FINANSKRISEN OG NORGE . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 87 4.1 Lehman Brothers fall – «There is no one in charge over there!» . . 87 4.2 Norske tiltak for likviditet, kapital og vekst – Læring fra Northern Rock . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 92 4.3 Islands bankkrise – islandske banker i Norge . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 101 4.4 Oppsummering: Hvorfor klarte Norge seg så bra?. . . . . . . . . . . . . . . 106 DEL II

FORSIKRING

..............................................

113

KAPITTEL 5

KRISER OG SAMARBEID . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 115 5.1 Uni Storebrand 1992 og Star-gruppen 1993 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 115 5.2 Samarbeid med forsikringsnæringen . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 121 KAPITTEL 6

LIVSFORSIKRING – KREVENDE REGULERINGER . . . . . . 123 6.1 Tiltak for å styrke soliditeten i 1993 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 123 6.2 Fortsatt diskusjon om regelverket . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 126

Ny rammelovgivning – en langvarig fødsel . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

Kort om resultatene for livsforsikring . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

Pensjonskassene – takknemlige kunder! . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

Strukturendringer innen livsforsikring . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

Et siste forsøk – oppsummering om livsforsikring . . . . . . . . . . . . . . .

128 131 132 135 136

KAPITTEL 7

SKADEFORSIKRING – EN VELFUNGERENDE VIRKSOMHET . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

7.1 Strukturen i skadeforsikring . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

7.2 Forsikringstekniske krav . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

7.3 Andre utviklingstrekk . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

139 139 143 145

DEL III

VERDIPAPIRMARKED, REGNSKAP OG REVISJON . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 147 KAPITTEL 8

VERDIPAPIRMARKEDET . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 149 – Fra brannslukking til utvikling av et anstendig og produktivt verdipapirmarked

8.1 Et umodent marked. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 149 8.2 Krav til institusjonene . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 152 8.3 Utvikling av transaksjonstilsynet . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 155 KAPITTEL 9

REGNSKAP OG REVISJON . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

9.1 Regnskap er viktig for mange . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

9.2 Revisjon – investering i tillit. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

9.3 Regnskapsførere under tilsyn . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

159 159 160 164

KAPITTEL 10

EIENDOMSMEGLING OG INKASSO . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 167

9 Innholdsfortegnelse

6.3 6.4 6.5 6.6 6.7

DEL IV

10

OPPBYGGING AV ET INTEGRERT FINANSTILSYN . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 171

Innholdsfortegnelse

KAPITTEL 11

KREDITTILSYNETS FØRSTE TURBULENTE ÅR . . . . . . . . . . 173 KAPITTEL 12

EN NY GIV FRA 1993. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

12.1 Utnevnelsen, styret og departementet . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

12.2 Arbeidet med strategiske spørsmål . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

12.3 Intern samordning – et integrert tilsyn . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

12.4 Vekst og flytting . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

12.5 Relasjonsbygging . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

179 179 184 187 192 195

ETTERORD . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 203 LITTERATURHENVISNINGER . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

Dokumenter, proposisjoner og meldinger til Stortinget . . . . . . . . . . . . . . .

Norges Offentlige Utredninger . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

Kredittilsynet/Finanstilsynet . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

Norges Bank . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

Bøker . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

205 205 206 206 207 207

STIKKORDREGISTER . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 209

DEL I

BANK OG FINANS

Kapittel 1

BANKKRISEN 1991–1993

1.1

Innledning – oppbygging av kredittrisiko

Ved årsskiftet 1990–91 ble det klart at Norge hadde en omfattende bankkrise.

Tirsdag 18. desember orienterte Finansdepartementet Statsministerens kontor om alvorlige problemer i Kreditkassen og andre banker. I januar 1991 la Regjeringen Brundtland fram lovforslag om opprettelse av Statens Banksikringsfond og forslag om å bevilge 5 milliarder kroner til fondet. Forslagene fikk bred tilslutning i Stortinget, og fondet ble formelt etablert ved lovvedtak av 15. mars 1991.

Regionale bankproblemer var i 1988–1990 løst gjennom oppkjøp og fusjoner: Sunnmørsbanken var overtatt av Kreditkassen. Tromsø Sparebank var slått sammen med Sparebanken Nord til Sparebanken Nord-Norge.

I begge tilfeller ble det gitt støtte fra bankenes egne sikringsfond, henholdsvis Forretningsbankenes og Sparebankenes sikringsfond. De nordnorske bankene fikk gunstige lån fra Norges Bank, i forståelse med Finansdepartementet. Årsakene til problemene ble i hovedsak oppfattet som spesifikke for de banker det gjaldt. Sunnmørsbanken hadde hatt en aggressiv ekspansjon.

Også de to Tromsø-baserte sparebankene hadde ekspandert sterkt og hadde svak egenkapital. Det hadde i tillegg vært problemer i enkelte mindre sparebanker, som sparebankene selv og deres fond ordnet opp i.

Da det ble kjent at Fokus Bank og Kreditkassen trengte kapitaltilførsel, og etter hvert også Sparebanken Rogaland og Sparebanken Midt-Norge, var det åpenbart at vi sto overfor en omfattende bankkrise – en systemkrise. Senere fulgte DnB etter. Banker med over 60 prosent av samlet forvaltningskapital

14 BANKKRISEN 1991–1993

var i krise. Det var økende tap fra 1988–89, med et høydepunkt da tapene oversteg 4 prosent av utlånene i 1991 (2 prosent for sparebankene og 6 prosent for forretningsbankene). De to bankeide fondene hadde brukt opp sine midler, og ingen private ville da investere kapital i bankene. Bare staten ville og kunne tilføre bankene ny kapital.

Forspillet til bankkrisen var en eksplosiv kredittvekst, bygd på dårlige kredittvurderinger og en sterk oppgang (boom) i bolig- og eiendomsmarkedene.

Oppgangen ble etter hvert avløst av sterk nedgang (bust). Oppmyking av kredittreguleringene ved inngangen til 1984, ved å oppheve tilleggsreservekravet, ble av bankene oppfattet som klarsignal for en ny og optimistisk tro på utlånsvekst i bankene: et «frislepp» for noen som hadde følt seg innesperret.

Den norske bankkrisen passer inn i mønsteret «boom and bust», som historisk var beskrevet av internasjonale økonomer som Minsky og Kindleberger. Reinhart og Rogoffs bok «This time is different», Princeton University Press 2009, står fram som den nye «klassiker» på området. I boken er den norske bankkrisen blant de fem store systemkriser i industrialiserte land etter 2. verdenskrig, sammen med krisene i Spania 1977, Sverige og Finland 1991 og Japan 1992. Den norske krisen regnes i boken fra en topp for boligpriser i 2. kvartal 1987 til bunnen i 1. kvartal 1993. Til sammen hadde da de reelle boligprisene (boligpriser justert for inflasjon) falt med 42 prosent. I Norge snakker vi mest om den «generelle bankkrisen fra 1991–1993», da størsteparten av norsk banknæring ble avhengig av statlige støttetiltak for å fungere.

Den norske bankkrisen var ikke bare «boom and bust». Det var også svært dårlig bankhåndverk i de mest berørte bankene. For å forstå og lære av den norske bankkrisen er det nødvendig både å gå grundig gjennom de forhold som ga eksplosiv vekst i bankkreditt og privat forbruk (makro) og forhold i de enkelte bankene (mikro), som gjorde at man ikke kontrollerte risikoen ved øke utlån. Historikerne Sverre Knutsen m.fl. og Einar Lie har studert Kreditkassen og DnC nøye, og fant at disse to bankene ville havnet i krise, nesten uavhengig av hva som skjedde i makroøkonomien, jf. avsnitt 1.6.

Det var de største bankene som ledet an utlånsveksten med klare mål om å bli større eller holde sin markedsandel. De tre største forretningsbankene, Den norske Creditbank, Bergen Bank og Kreditkassen (CBK) økte sin forvaltningskapital med 150 prosent fra 1983 til 1987. Kreditkassen hadde et klart mål om å gå forbi DnC og bli største bank. Den økte sine utlån med nær 50 prosent i 1984 og 40 prosent i 1985. Forretningsbankene økte antall filialer fra under 600 i 1981 til nær 750 i 1987.

50 40

15 1.1

30

10 0 81

82

83

84

85

86

87

88

-10 -20 DnC Figur 1.1

BB

CBK

Kredittutviklingen – mikro – de største bankenes kredittutvikling Kilde: Smith-kommisjonen

Figur 1.1 viser den sterke årlige kredittveksten (prosent) for Den norske Creditbank (DnC), Bergen Bank (BB) og Kreditkassen (CBK) på 1980-tallet. (Smith-kommisjonens utredning, Dokument nr. 17 1997–98, avgitt til Stortingets presidentskap 29. juni 1998. Figur 4.2, side 53) De fleste vestlige land hadde kvantitative kredittreguleringer de første årtiene etter 2. verdenskrig. Renten spilte en underordnet rolle for styringen.

Norge hadde omfattende reguleringer lenger enn mange andre land. Også Sverige og Finland hadde lenge omfattende reguleringer.

Finansdepartementet laget et kredittbudsjett med anslag eller rammer for kredittilførselen gjennom ulike typer finansinstitusjoner. Disse dannet så utgangspunkt for virkemidler som straffet bankene gjennom ekstra krav, dersom veksten for de enkelte bankene oversteg bankens andel av rammene.

På 1950- og 1960-tallet, med lav inflasjon, fungerte systemet rimelig godt.

Det skjedde en bevisst kanalisering av kreditt og ressurser til industrireising og boligbygging. Inflasjonen var så lav at det likevel ofte ikke var negativ realrente for lån etter skatt. Det var derfor en begrenset spenning mellom etterspørsel og tilbud. For den økonomiske politikk var det en fordel med

Innledning – oppbygging av kredittrisiko

20

16 BANKKRISEN 1991–1993

en viss kø av lånelystne som en kunne slippe fram dersom andre deler av etterspørselen sviktet. Økende og vekslende inflasjon satte på 1970-tallet og tidlig 1980-tall systemet under press. Den skattemessige fradragsretten for renter ga låntakerne lave eller negative realrenter etter skatt. Etterspørselen var større enn tilbudet fra de vanlige kredittinstitusjoner. Kreditten tok omveger: Banker og forsikringsselskap opprettet en rekke finansieringsselskaper. Det var et gråmarked for lån. Bankene forsøkte etter hvert også å omgå reguleringene gjennom «avlastningsforretninger». Blant fagfolk i bankene, i Norges Bank og i Finansdepartementet var det lenge et klart ønske om å lette presset på reguleringene, dels ved å justere opp rentene og dels ved å endre skattesystemet. Embetsverket i Finansdepartementet ønsket dessuten en klar innstramming i finanspolitikken for å gi rom for de ekspansive effektene en liberalisering av kredittreguleringene kunne få.

Med en kunstig lav pris gjorde reguleringene kreditt til et knapt gode, som folk og bedrifter måtte stå i kø for å få tak i. Kundene måtte ha en relasjon til banken og ha spart gjennom innskudd i opptil flere år før de kunne få lån. For bankene ga det en trygg tilværelse med begrensede krav til kompetanse for å vurdere risiko ved utlån. I køen av lånesøkere kunne de velge kunder med god sikkerhet. Det hadde lite hensikt å drive markedsføring og aktiv oppsøking av nye kunder, fordi rammene i alle fall begrenset omfanget av lån de kunne gi. Reguleringene begrenset mulige ekspansive framstøt overfor nye regioner og kundegrupper.

Også for tilsynsmyndighetene ga reguleringssystemet en trygg tilværelse.

Ingen norsk bank måtte tas under administrasjon i perioden fra 1928 til 1989. Det var banker med økonomiske problemer, men uten at det reiste store tilsynsutfordringer. I den grad banker fikk tap og problemer med økonomien, var det andre banker i kø for å ta dem over, uten spesiell hjelp fra myndighetene. Sparebankene slo seg sammen, ofte på fylkesbasis, og ble større og sterkere. De større forretningsbankene kjøpte opp en rekke mindre forretningsbanker.

Opphevelsen av reguleringene var ikke gjenstand for vesentlig politisk debatt eller presise forutgående utredninger. Det hadde vært en avmatting i norsk økonomi i første del av 1980-årene med en noe høyere arbeidsledighet enn tidligere. Lettere kredittilgang kunne være positivt for konjunkturene, og møtte derfor få motforestillinger. Risikoen for overoppheting eller krise var ingen eller få opptatt av. Arbeiderpartiet, som var

30 25 20 15 10 5 0 1980 -5 Figur 1.2

1982

1984

1986

1988

1990

1992

1994

Kredittutviklingen – makro – bankenes samlede utlånsvekst. Prosent.

Kilde: Smith-kommisjonen, figur 3.8. side 32

Den daværende Bankinspeksjonen fant det riktig å si fra om at en deregulering kunne få negative følger. En liten del av dereguleringsprosessene ble gjenstand for offentlig høring. Bank og forsikring var formelt unntatt de alminnelige kravene i konkurranselovgivningen. Regjeringen Willoch foreslo å oppheve dette unntaket. I høringsrunden uttalte Bankinspeksjonen

Innledning – oppbygging av kredittrisiko

35

17 1.1

i opposisjon, ønsket i 1983–85 en mer ekspansiv politikk for å redusere arbeidsledigheten.

Kredittveksten ble imidlertid mye større enn noen hadde forestilt seg på forhånd. Bankenes samlede utlånsvekst lå på mellom 20 og 30 prosent i hvert av årene 1984 til 1987, med 30,5 prosent i 1985 som det høyeste, jf. figur 1.2.

Etter at mellompartiene i juni 1983 var blitt med i Willoch-regjeringen, var regjeringen blitt sterkere bundet til ikke å øke rentene. Men Arbeiderpartiet var ikke noe bedre. I et møte høsten 1985 i Arbeiderpartiets økonomiske utvalg var Hermod Skånland som nyutnevnt sentralbanksjef invitert som innleder. Han advarte mot å love lavere renter ved behandlingen av budsjettet for 1986. Jeg støttet hans vurderinger, men vi fikk ikke gjennomslag. Løftene om lavere renter skulle bli et mareritt for Arbeiderpartiets ledere i årene etterpå.

18 BANKKRISEN 1991–1993

i juli 1983 med brev undertegnet av Olav Strømme og Sven-Henning Kjelsrud at OECD-undersøkelser hadde vist sammenhenger mellom deregulering, skjerpet konkurranse og bankkriser. Direktør Trond Reinertsen i Bankforeningen nærmest latterliggjorde uttalelsen i en artikkel i Norges Handels- og Sjøfartstidende – forløperen til DN, og mente det ikke var sammenheng mellom liberalisering og destabilisering, dette ifølge Knutsen og Ecklund i «Vern mot kriser? Norsk finanstilsyn gjennom 100 år», side 237, fra 2000. Men forfatterne fant ikke noen aktiv oppfølging av uttalelsen fra Bankinspeksjonen eller Kredittilsynet i årene etterpå.

1.2

Hva ble sagt på forhånd?

Det finnes få spor i offentlige dokumenter av at en stor bankkrise var nært forestående.

Nasjonalbudsjettet for 1991, lagt fram av Jan P. Syse og Arne Skauge 28. september 1990, omtaler med få linjer (side 116) at både sparebanker og forretningsbanker hadde svake driftsresultater for første tertial 1990, selv om tapene var noe lavere enn i 1989. Det er ingen tall for utviklingen i boligprisene, men en viss nedgang i nybyggingen «må sees i sammenheng med at prisene har falt i annenhåndsmarkedet for boliger». Kredittveksten ansees tilfredsstillende – innenfor den målsone på 5–9 prosent som gjaldt for både 1989 og 1990. Konsumprisene ble forventet å øke med om lag 4 prosent.

Heller ikke i de foregående årene hadde nasjonalbudsjettene vesentlig omtale av bankenes økende problemer, og en finner ikke tall for oppgangen og deretter nedgangen i boligprisene. Som statssekretær i Finansdepartementet under Gunnar Berge var jeg medansvarlig for økonomisk politikk og økonomisk-politiske dokumenter fra mai 1986 til oktober 1989. Verdipapiruro, med børskrakk i oktober 1987, jappetidens vekst og fall, og spekulantene som brøt lover og normer, preget dagsordenen og de signaler som gikk fra departementet til Kredittilsynet. Statistisk sentralbyrå laget tallserier for smått og stort, men boligpriser ble ikke samlet inn og offentliggjort.

I Finansdepartementets analyser ble kredittveksten først og fremst sett på som et problem for den makroøkonomiske balansen, med bidrag til lønnsog prisvekst og til underskudd i utenriksøkonomien. Det var liten kobling mot økt kredittrisiko i departementets dokumenter.

Kredittveksten og valutauroen som følge av oljeprisfallet i 1985–86 (fra rundt 30 til under 10 USD) bidro til at valutareservene gikk ned med

19 1.2 Hva ble sagt på forhånd?

50 milliarder kroner fra november 1985 til mai 1986. Valutauroen og politisk bestemt rente gjorde at Norges Bank finansierte mye av bankenes kredittvekst.

De kortsiktige rentene i valutamarkedet ble utover våren satt opp til 50 prosent for å forsvare kronekursen. En time etter at Gunnar Berge (og jeg) var på plass i Finansdepartementet fredag 9. mai, kom sentralbanksjef Hermod Skånland med en oversikt over situasjonen. Han og visesentralbanksjef Kjell Storvik ga en klar tilråding om at kronen burde devalueres (nedskrives). Etter en drøfting ble vi enige om at en devaluering på 12 prosent ville være riktig – i overkant av markedets forventninger. Dette ble den formelle tilrådingen fra Norges Bank, som finansministeren sluttet seg til og presenterte for et raskt sammenkalt regjeringsmøte søndag 11. mai. Den reelle devaluering ble noe mindre enn 12 prosent, om lag 10 prosent, som følge av kronens posisjon før tiltaket.

Høy pris- og lønnsvekst hadde gitt flere devalueringer og kursnedjusteringer på 1970-tallet og fire i første halvdel av 1980-tallet. Høy pris- og lønnsvekst svekket planlegging og vekst og måtte bringes ned. Vi ville gi et klart signal om at dette var den siste devalueringen og at kronekursen heretter skulle ligge fast. Det ble krevende å forklare at fast kronekurs ikke tillot noen rentesenking og at en i perioder måtte akseptere noe høyere rente. Det var Gro Harlem Brundtland selv som på Arbeiderpartiets landsstyremøte sent høsten 1986, etter timelang gjennomgang av argumentene med Hermod Skånland på forhånd, måtte fronte den indre opposisjonen. Hun forklarte at en fleksibel rentepolitikk var nødvendig for å sikre en fast kronekurs og skape orden i norsk økonomi. Da Norges Bank hevet rentene 2. desember, var det bekreftelsen på at vi var over i et nytt regime, der pris- og valutastabilitet var satt i høysetet. Etter hvert innrettet markedene seg deretter.

Privat konsum steg med nær 10 prosent i 1985, mens Nasjonalbudsjettet høsten 1984 forespeilet en vekst på 2,5 prosent. Bilsalget økte med 50 prosent fra 1984 til 1986. Det var skattelettelser og økt kreditt som var årsaken til den sterke veksten i privat konsum, som fortsatte inn i 1986. Det ga sterk importvekst og store underskudd i utenriksøkonomien. Det var også vekst i offentlig konsum og investeringer. Sysselsettingen steg med nær tre prosent i 1985 og ga en markert mangel på arbeidskraft i 1986. Lønnsoppgjøret våren 1986 kom ut av kontroll etter at Pål Kraby, som sjef for Arbeidsgiverforeningen, truet med lockout. Det ble vedtatt både store lønnstillegg og en forkortelse av arbeidstiden fra januar 1987. Innstramminger i finanspolitikken og ulike tiltak for å få kontroll med kredittveksten ble derfor hovedelementer i den politikk Gunnar Berge måtte bære fram.

20 BANKKRISEN 1991–1993

Kredittilsynets årsmelding for 1989 konstaterer at finansinstitusjonene i 1989 fikk større tap enn noen gang etter krigen. Det heter videre: «Resultatene for 1989 gir ikke noe entydig svar på om tapsbølgen har kulminert.

Institusjonene må imidlertid ventes å få betydelige tap også i 1990 og senere.»

Fallet i boligprisene er ikke tallfestet. Årsmeldingen bruker begrepet bankkrise, som er utgangspunkt for en undersøkelse tilsynet og Norges Bank i 1989 ba Senter for anvendt forskning ved Norges Handelshøyskole i Bergen foreta.

Det ble laget rapporter fra bl.a. Torger Reve, Erling Steigum og Emil Steffensen, og hovedtrekkene ble sammenfattet i tilsynets årsmelding for 1989. Hovedårsakene til problemene var at den økonomiske politikk, herunder rentepolitikken, ikke var tilpasset den situasjon som oppsto etter dereguleringen. Det ble uvanlig sterk konjunkturstigning fra 1984 til 1987, med etterspørselspress, voldsom stigning av kreditten etterfulgt av en nedgangskonjunktur med stor arbeidsledighet. Finansinstitusjonene konkurrerte om markedsandeler og la lite vekt på langsiktig inntjening og soliditet.

Styring, ledelse og kontroll brøt sammen i tapsutsatte finansinstitusjoner.

Den nystartede Norion Bank ble i 1989 satt under administrasjon, den første siden 1928. Banken var startet i 1986 og hadde en rask ekspansjon, med lån både til privatpersoner og bedrifter. Store tap kom til syne allerede for annet halvår 1988. Kredittilsynet hadde en inspeksjon og påpekte i sin rapport i mai 1989 en rekke problemer. Dette førte til at Norges Bank begrenset bankens lånemuligheter i september. Banken ble satt under offentlig administrasjon 30.10.1989, og senere avviklet. Ved siden av aksjonærene tapte Norges Bank en del av sine lånemidler. Norion Bank ble på ingen måte oppfattet som typisk for bankene. Selve administrasjonsprosessen ga erfaringer som kom til nytte senere.

Tilsynets årsmelding for 1990, lagt fram i april 1991, unngår å bruke ordet «bankkrise» – kanskje for å berolige markedene? Årsmeldingen omtaler kriser i flere enkeltbanker og at tapene og bankunderskuddene i 1990 ble de største i etterkrigstiden. Fallet i boligprisene er ikke nevnt.

Sentralbanksjefens årstaler er Norges Banks viktigste kommunikasjon til offentligheten. I årstalen februar 1988 uttalte Hermod Skånland om situasjonen i bankene blant annet: «Det er også verdt å understreke at selv om tapene har rammet enkelte banker hardt, er det ingen systemkrise vi står overfor».

I årstalen februar 1989 snakker han om de betydelige problemer bankene har hatt, og kommer med den velkjente oppsummering av årsakene

Tiltak for å møte krisen

I Kredittilsynet og Norges Bank vokste bekymringene i løpet av 3. kvartal 1990. I et møte med Finansdepartementet og Norges Bank 9. oktober 1990 gjorde Kredittilsynet rede for at en alvorlig situasjon var under utvikling i banksektoren. Et omfattende brev av 5. desember til departementet beskriver dette nærmere: «De regnskapsmessige resultater for de største forretningsbankene peker klart i retning av underskuddresultater i 1990.

Tapsutviklingen er meget alvorlig og ventes å fortsette inn i 1991.» Og videre: «Det er en klar risiko til stede for en omfattende systemkrise, bl.a. som følge av at det også internasjonalt synes å være store vansker under utvikling på finansmarkedene». Brevet peker på behovet for at det vurderes ulike tiltak for å styrke bankenes egenkapital og for å ha beredskap for tilførsel av likviditet. Det understrekes at når en bank kommer i problemer, kan situasjon raskt forverres. Kredittilsynet vil fokusere sin overvåking på de tre største forretningsbankene og sparebankene Midt-Norge og SR-bank.

Tiltak for å møte krisen

1.3

21 1.3

til bankenes problemer: «bad banking, bad policy og bad luck» – det siste sikter til fallet i oljeprisene. Om banker i krise sa han: «Vi fikk i fjor for første gang siden 1920-årene oppleve at banker hadde tapt sine fond og var blitt insolvente. Vi så også at det sikkerhetsnett som var bygd opp for slike situasjoner – med bankenes sikringsfond, Kredittilsynet og Norges Bank som hovedaktører – fungerte etter forutsetningene. Både i Ålesund og Tromsø ble de akutte kriser løst med minimum av uro i markedet.» Den internasjonale tillit til det norske finansielle system ble opprettholdt. Generelt mente sentralbanksjefen det så bedre ut for bankene enn året før på samme tid.

I Skånlands årstale for 1990 er bare ett avsnitt viet bankene: «I det stormvær vårt bankvesen har vært gjennom, (min utheving) har vi heller ikke unngått tap på våre utlån. Lånet til Sparebanken Nord-Norge ble nedskrevet med 500 millioner kroner og vi må også regne med tap på utlån til Norion Bank.

Dette er offentlige midler som kunne vært bedre anvendt, for å si det svakt.»

I 1990 kunne både allmennheten og det politiske system få inntrykk av at det verste var over når det gjaldt bankene. Det var også tegn til bedring i den alminnelige økonomiske situasjon. Uttalelsene, ikke minst fra Norges Banks side, bør imidlertid også sees ut fra hensynet til finansieringen av norske banker gjennom låneopptak innenlands og utenlands. Det var selvsagt også viktig å unngå at bankenes innskytere begynte å føle uro for sine midler.

22 BANKKRISEN 1991–1993

Blant de som skulle motta brevet, var det i ferd med å skje store endringer.

Regjeringen Syse måtte gå av som følge av Senterpartiets motstand mot EØS-forhandlingene. 3. november 1990 ble Gro Harlem Brundtland statsminister for tredje gang. Sigbjørn Johnsen avløste Arne Skauge i Finansdepartementet. I midten av januar gikk Tormod Hermansen av som departementsråd for å bli sjef for Televerket. Inn kom Arne Øien.

Gro Harlem Brundtland var godt forberedt. Oppløsningstendensene i Syse-regjeringen hadde vært tydelige en tid. Gro la inn en runde med samtaler med alle de parlamentariske ledere for å avklare samarbeidsforhold blant annet om den økonomiske politikken, før hun takket ja til Kongen om å danne en ny regjering. Selv var jeg blitt leder av sekretariatet for Arbeiderpartiets stortingsgruppe fra 1. september 1990 og fulgte hennes forberedelser.

Gro ba meg bli med som leder av hennes stab på Statsministerens kontor (SMK). Med ni år som statssekretær i Finansdepartementet fikk jeg også et særlig ansvar for økonomisk politikk.

Dersom det oppstår en krise på et viktig samfunnsområde, har statsministeren og SMK et overordnet ansvar for at det treffes nødvendige beslutninger og tiltak. Det orienterende møtet 18. desember om banknæringen for SMK, bl.a. på bakgrunn av brevet fra Kredittilsynet, gjorde det klart at situasjonen var alvorlig. Finansministeren oppsummerte situasjonen i et lengre notat til statsministeren av 21. desember. Mulighetene for å hjelpe bankene gjennom eksisterende virkemidler, som sikringsfondene, Folketrygdfondet og skattepolitiske tiltak, ble grundig drøftet. Men eksisterende virkemidler var neppe tilstrekkelige, og det ble nye møter i romjula med bl.a. statssekretær Svein Øygard og ekspedisjonssjef Svein Gjedrem fra Finansdepartementet.

Kjernen i problemet var manglende egenkapital – soliditet. Kredittilsynet og Norges Bank kunne gjøre lite på egen hånd. Kredittilsynet hadde gjennom grundige inspeksjoner dokumentert behovet for mer egenkapital, særlig i Kreditkassen og Fokus Bank. Lån fra Norges Bank hjalp lite når egenkapitalen var problemet. Ny egenkapital var nødvendig. I møter i romjula og på nyåret ble det drøftet å opprette et Statens Banksikringsfond, basert på en skisse fra Gjedrem, med hjelp fra departementets jurister, Jan Bjørland og Erling Rikheim. Det var usikkerhet om 3 eller 5 milliarder kroner var riktig beløp. Det største ble valgt, ettersom vi ville unngå at tiltakene ble oppfattet som «for lite og for sent». Ro og tillit omkring bankene var viktigst.

Finansministeren sendte notat 9. januar til regjeringens medlemmer basert på 5 milliarder kroner. Planene om fondet ble lagt fram i en pressemelding etter

23 1.3 Tiltak for å møte krisen

behandling i regjeringskonferanse 10. januar. Ot.prp. nr. 20 (1990–91) «Om opprettelse av Statens Banksikringsfond (SBF)» gikk i statsråd 25. januar 1991.

Det var kontakt med Norges Bank og også med Kredittilsynet i utformingen av forslaget, men det meste av jobben ble gjort i departementet. Sigbjørn Johnsen var nokså fersk som finansminister, men han var flink til å formidle vanskelige saker og til å holde finanskomiteen og Stortinget orientert. I januar hadde han en utfordring ved at finanskomiteen var på reise i Japan, men fikk likevel varslet komiteens leder Per Kristian Foss på telefon. Statsministerens autoritet og beslutningsvilje var viktig for de raske beslutningene.

Fondet fikk et handlekraftig styre, ledet av Tormod Hermansen, med lagdommer Rakel Surlien og direktør for SNF, Einar Hope, som medlemmer.

Jarle Bergo fra Norges Bank og Sven-Henning Kjelsrud fra Kredittilsynet var med som rådgivere. Norges Bank fikk hovedansvar for sekretariatsfunksjonene.

Tanken var at midlene i stor grad skulle kanaliseres gjennom de eksisterende bankeide sikringsfond. Etter hvert som det viste seg at det var de største bankene som hadde de største problemene, tok SBF selv ansvaret for disse.

Men 5 milliarder skulle etter hvert vise seg ikke å være nok. Det var særlig utviklingen i Kreditkassen, med varsler om økte tap sommeren 1991, som trigget behovet for mer støtte.

Statsministeren ga meg i oppdrag å sondere mulighetene for å få til en privat løsning basert på kapital fra store norske bedrifter. De kritikere som trodde at Arbeiderpartiregjeringen hadde et ønske om at staten skulle overta norske banker, tok helt feil. Regjeringen ønsket at alle andre muligheter måtte undersøkes først, og mente at statlig overtakelse var en siste løsning. En rekke næringslivsledere ble kontaktet. Jan Erik Langangen var meget positiv til å medvirke, både som direktør for UNI Storebrand og som styreleder for Statoil. I Norsk Hydro satte toppledelsen meg videre til finansdirektør Georg Størmer. Han ville se ordentlig på papirene før han ga en anbefaling til sin ledelse. Få dager etter kom han tilbake med et klart budskap: Denne banken lar seg ikke redde med private penger. Etter dette ble det ikke gjort mer fra vår side for å få til en privat løsning.

De tre nevnte bedriftene hadde samtidig også direkte kontakt med Statens Banksikringsfond og med Kreditkassen om dannelse av et garantikonsortium for sammen å hjelpe med kapital. Arbeidet med konsortiet ble formelt avsluttet 14. august. Senere i august avsatte styret i Kreditkassen Sverre W. Rostoft og innsatte Borger Lenth som ny konsernsjef. Det kom snart rykter om grundig og kritisk gjennomgang av bankens utlån.

24 BANKKRISEN 1991–1993

Helgen 12.–13. oktober 1991 meldte Kreditkassen at tapene var mye større enn tidligere antatt. Banken ville være nødt til å orientere Oslo Børs og be børsen suspendere bankens aksjer mandag 14. oktober. Denne helgen var finansminister Johnsen, sentralbanksjef Skånland og departementsråd Øien på IMF-møte i Bangkok. Fungerende finansminister Tove Strand Gerhardsen hadde møter med statssekretær Øygard, Svein Gjedrem og meg, samt med Storvik fra Norges Bank og Aasmundstad fra Kredittilsynet. Jeg hadde kontakt med statsministeren. Det var også nye kontakter med Johnsen, Skånland og Øien om utformingen av tiltakene.

På dette grunnlag gikk det ut pressemelding morgenen 14. oktober der fungerende finansminister Strand Gerhardsen sier at regjeringen vil treffe nødvendige tiltak for å sikre tilliten til bankene. «Regjeringen sikrer Kreditkassen og banksystemet» var tittelen. Statens Banksikringsfond skal tilføres flere midler slik at fondet kan gi Kreditkassen en nødvendig kapitalstyrking. Det varsles at finansminister Johnsen vil gi Stortinget en redegjørelse senere samme uke.

Både den pakken som skulle presenteres og utkastet til redegjørelsen, ble laget av Finansdepartementets folk i Oslo, i samråd med SMK. Utsendingene i Bangkok gjorde en viktig jobb med å berolige internasjonale finansinstitusjoner om at norske banker ville være trygge.

Bankkrisens dramatiske høydepunkt ble 17. oktober 1991 da finansminister Sigbjørn Johnsen orienterte Stortinget om bankenes store tap og om at Sikringsfondet måtte ha ytterligere 6 milliarder kroner, særlig for å redde Kredittkassen. Samtidig fikk sparebankene 1 milliard kroner til sitt sikringsfond, slik at de selv kunne ordne opp for mindre og mellomstore sparebanker. Dette var flere av oss opptatt av, for å unngå at statens fond ble overbelastet administrativt. Politisk var det ønskelig at forretningsbankene ikke ble oppfattet som særlig begunstiget.

Egentlig skulle finansministeren denne dagen vært på Sparebankforeningens årsmøte i Trondheim og holdt foredrag om «Norsk økonomi og bankene». Jeg ble bedt om å steppe inn som erstatter på kort varsel og brukte redegjørelsen til Stortinget som grunnlag for foredraget. Jeg fortalte om forslaget fra regjeringen om 1 milliard til sparebankenes eget fond slik at de selv kunne ordne i egne rekker. Jeg formidlet signaler fra Tormod Hermansen, om vilkår Statens Banksikringsfond ville sette for de store bankene som fikk støtte, slik at det ville være balanse i konkurransen mellom bankene. Det var vel disse elementer, sammen med regjeringens generelle vilje til å løse

NORGES BANK

Tilskudd

Kapitalplassering

EGENKAPITAL Statens Banksikringsfond Støttelån

Tilskudd

Aksjekapital

Forretningsbankenes sikringsfond

eller

Preferansekapital

LIKVIDITET Statens Bankinvesteringsfond Egenkapital

Støttelån

Sparebankenes sikringsfond Grunnfondskapital

Preferansekapital

BANKENE

Figur 1.3

Støtteapparatet for banknæringen. Skjematisk oversikt Kilde: Finansdepartementet

Tiltak for å møte krisen

STATEN

25 1.3

krisen, som gjorde at forsamlingen av godt voksne sparebankfolk reiste seg og ga trampeklapp da jeg var ferdig.

Det ble i finansministerens redegjørelse i Stortinget også varslet vilkår om at støtten bare kunne gis dersom de private aksjonærene tok tapene fullt ut gjennom nedskriving av aksjekapitalen. Ledere og styrer som har vært med å kjøre bankene utfor eller fram til stupet, skulle skiftes ut. Bankene måtte selv ta ansvar for «dårlige lån» – tanken om et eget statlig fond for dårlige lån, en såkalt «bad bank», ble avvist, slik at bankene kunne lære av egne feil.

Som også nevnt i redegjørelsen ble Statens Bankinvesteringsfond opprettet senere høsten 1991 for tilførsel av egenkapital til «levedyktige banker», for å sikre samlet kredittilgang. Midler derfra var viktig for at Sparebanken NOR kunne fortsette med normal virksomhet.

26 BANKKRISEN 1991–1993

Staten ved SBF overtok 100 prosent av aksjene i Fokus Bank og Kreditkassen sent på høsten 1991. Fordi aksjonærene ikke medvirket, måtte den private aksjekapital nedskrives ved kongelig resolusjon. Smith-kommisjonen fant etter grundig gjennomgang at vedtakene var godt begrunnet. Staten brukte nær 10 milliarder kroner i ulike former for kapitaltilførsel til Kreditkassen og fikk ikke alle pengene tilbake gjennom den gradvise privatisering som endte med salg og inkludering i (senere) Nordea i 2000.

Til redningen av Fokus Bank ble det brukt 3,5 milliarder kroner, og disse midlene ble gjenvunnet ved privatiseringen i 1995. Danske Bank kjøpte i 1999 banken fra de private eierne og drev den som datterbank fram til slutten av 2006 da den ble omdannet til filial av Danske Bank.

DnB ble opprettet ved fusjon mellom Bergen Bank og DnC i 1990. Ingen av dem viste seg å ha vært særlig solide. Problemene i DnB var mindre og kom senere enn i Kreditkassen. Aksjonærene (der de opprinnelige private aksjeeiere var i mindretall) selv godtok (under press) med mer enn to tredels flertall nedskriving av aksjene vinteren 1992–93, slik at staten ble sittende med 100 prosent. Smith-kommisjonen var i tvil om banken kunne unngått aksjenulling. Den statlige kapitaltilførsel var på 5,7 milliarder kroner. Staten solgte DnB-aksjer i flere runder. Det har vært bred enighet om å beholde 34 prosent for å sikre hovedkontor i Norge. Det gjelder også etter fusjon med Sparebanken NOR. (Verdien av statens aksjer i DnB har i senere år ligget på godt over 50 milliarder kroner.)

1.4

Hvorfor økte kreditten så mye?

– Liberalisering uten skattereform og mer fleksibel rentepolitikk Da viktige kredittreguleringer ble opphevet i 1984, var lånerentene nominelt på godt over ti prosent. Også realrenten var positiv på 5–6 prosent. Dersom dette hadde vært prisen for å låne, ville det neppe blitt noen utlånseksplosjon. Men etter skatt var kostnadene ved å låne nokså små. Skattesystemet på 1970-tallet og i første halvdel av 1980-tallet var kjennetegnet ved en sterk progressiv skatt ensidig på nettoinntekten. Og flere hadde fått økt skatt fordi lønningene hadde økt mer enn justeringene i skattetabellene. Som daværende LO-leder Tor Aspengren sa det på 1970-tallet: «Det var jo aldri meningen at våre medlemmer skulle betale 50 prosent skatt!» Realrenten

etter skatt var derfor negativ i hele denne perioden. Dette preget bildet: Det var billig og lønnsomt å låne.

27 1.4

15 10 5 0 1980

1982

1984

1986

1988

1990

1992

-5 -10 Nominell rente Figur 1.4

Realrente før skatt

Realrente etter skatt

Renter før og etter skatt, nominelt og reelt. Prosent Kilde: Smith-kommisjonen, figur 3.9, side 34

Verdien av fradrag for renter ved inntektsbeskatningen kunne nå opp til 60–70 prosent for personer. Fram til og med 1986 var høyeste marginalskatt på nettoinntekt 66,4 prosent. Det betydde at to av tre rentekroner reelt sett ble betalt av det offentlige. Denne grensen gjaldt for inntekter over henholdsvis 317 000 og 350 000 kroner i kl. 1 og kl. 2. Dette var relativt høye inntekter. Men selv for en gjennomsnittlig industriarbeiderinntekt på om lag 150 000 kroner var marginalskatten i 1986 på 46,4 prosent. Aksjeselskap hadde 50 prosent skatt på overskudd, og lånefinansiering framsto derfor ofte som mer gunstig enn egenkapitalfinansiering.

Hvorfor økte kreditten så mye? – Liberalisering uten skattereform og mer fleksibel rentepolitikk

20

28 BANKKRISEN 1991–1993

Det var lønnsomt å låne både for personer og bedrifter, men reguleringene hindret mange fra å få lån. Lav pris for lån var det viktigste. For mange var mulighetene til å redusere skatten dessuten en selvstendig drivkraft til å pådra seg renter som kunne trekkes fra.

Det hadde i flere år vært diskusjon om dette skattesystemet. Spesielt Norges Bank anså det som problematisk. Både sentralbanksjef Knut Getz Wold og enda oftere Hermod Skånland påpekte at skattefradraget for renter undergravde mulighetene for en effektiv penge- og kredittpolitikk.

Finansminister Kleppe foreslo høsten 1979 en større skattereform med progressiv skatt på bruttoinntekt og lavere satser på nettoinntekt, for å redusere verdien av fradragene. Dette forslaget fikk ikke tilslutning i Stortinget.

SV mislikte at progresjonen ble svekket, med skattelettelser for mange med høy inntekt. De borgerlige mislikte at verdien av fradragene ble vesentlig redusert. Regjeringen Brundtland oppnevnte i 1981 en bredt sammensatt skattekommisjon, med Leif Aune som leder og Sverre Walter Rostoft som framtredende deltaker fra borgerlig side. Utredningen kom i 1984 og gikk inn for en reform med større vekt på bruttoskatt og mindre verdi av fradragene. NOU 1984:22 «Personbeskatning», ble sendt på en omfattende høring av regjeringen Willoch, uten at noen forslag ble fremmet i budsjettene for 1985 og 1986. Utredningen ble først lagt fram for Stortinget av finansminister Berge våren 1987: St.meld. nr. 35 (1986–87): Reformer i personbeskatningen.

Allerede i skatteforslaget i budsjettet for 1987 markerte Gunnar Berge at en omlegging til mer skatt på bruttoinntekten, før fradrag, var på vei. For 1980 og 1981 hadde arbeiderpartiregjeringen redusert verdien av fradragene noe ved også å legge den såkalte helsedelen av trygdeavgiftene, 4,6 prosent, på bruttoinntekten. Pensjonsdelen hadde alltid vært på bruttoinntekten. Dette ble reversert av Regjeringen Willoch fra og med 1982, slik at det igjen ble fradrag for renter mv. i helsedelen av trygdeavgiftene.

Fra 1987 ble helsedelen av trygdeavgiftene flyttet tilbake fra nettotil bruttoinntekt. Sammen med endringer i progresjonen ble verdien av fradragene for de med høy inntekt redusert fra 66,4 til 56,0 prosent. For vanlig industriarbeiderinntekt ble verdien redusert fra 46,4 til 42 prosent.

Samtidig begynte kampen mot inflasjonen å lykkes. Redusert prisstigning ga økende realrente før skatt fra og med 1986–87, jf. figuren foran. Med redusert verdi av rentefradraget gikk kostnadene ved å låne fra minus til klart positive tall.

29 1.4 Hvorfor økte kreditten så mye? – Liberalisering uten skattereform og mer fleksibel rentepolitikk

Behandlingen av stortingsmeldingen fra 1987 ledet sammen med utredningen fra Aarbakke-utvalget om deling av næringsinntekt i en person- og en bedriftsdel, til et bredt skatteforlik i Stortinget. Signalene om økt skatt på bruttoinntekt, og mindre på nettoinntekt og derved mindre verdi for rentefradraget, var tydelige. De konkrete forslag var basert på meldinger og proposisjoner fra de tre finansministrene Gunnar Berge (NB 1990), Arne Skauge (St.meld. nr. 48, 1989–90) og Sigbjørn Johnsen (Ot.prp. nr. 35 (1990–91) «Skattereformen av 1992»). Den progressive skatt ble flyttet over til bruttoinntekten, og det ble en gjennomgående sats på 28 prosent for nettoinntekter både for lønnstakere og bedrifter. Verdien av rente- og andre fradrag ble redusert tilsvarende.

Også andre forhold hadde medvirket til kreditteksplosjonen i 1984–1986.

Rentene kunne i liten grad brukes for å bremse kredittveksten, og bindingene i rentepolitikken ble forsterket da mellompartiene kom inn i regjeringen i 1983. Det var store lettelser i skattene for 1985, samtidig som mellompartiene i regjeringen hindret innstramminger på utgiftssiden.

Finanspolitikken i 1984–1986 bidro ikke til å bremse kredittetterspørselen, slik embetsverket i Finansdepartementet hadde ønsket seg – snarere tvert imot. Arbeiderpartiet var i opposisjon og lå klart på den ekspansive siden i sine alternative budsjetter og når det gjaldt rentepolitikken. Det var først på slutten av 1986 at rentepolitikken med en viss renteøkning ble brukt til å bremse kredittveksten.

Endringene i boligmarkedet var også viktige. Ved inngangen til 1980-tallet var omsetningen av boliger i borettslag fortsatt strengt regulert. Fra 1982 til 1984 ble disse prisreguleringene avviklet. Eiere av borettsboliger kunne hente raske gevinster og melde seg som kjøpere til andre boliger. Sammen med fri kredittilgang bidro dette til en fordobling av boligprisene fra 1983 til 1987 (basert på anslag for boligprisene laget for Munthe-utvalget).

Deretter sank boligprisene nominelt med om lag en fjerdedel fra 1987 til 1991. Det ble ikke laget løpende offentlig statistikk for boligpriser, slik at en ikke fikk presise varsler om disse utviklingstrekk. (Norges Eiendomsmegler forbund begynte å samle inn boligprisstatistikk i 1985, men tallene ble ikke publisert regelmessig før senere.) Oppgangen i boligprisene stimulerte kredittveksten videre.

18 000 16 000 30

14 000

NOK per kvm.

BANKKRISEN 1991–1993

12 000 10 000 8 000 6 000 4 000 2 000 0 1980 1981

1982

1983

1984

1985

Nominelle priser Figur 1.5.

1986

1987

1988

1989

1990

1991 1992

Reelle priser (2015)

«Boom and bust» i boligpriser Kilder: Norges Bank og Eiendom Norge

Også prisene for næringseiendommer steg betydelig, og vendepunktet kom omtrent samtidig med det som skjedde i boligmarkedet. Oppgangen skyldtes at folk etterspurte store mengder varer og tjenester, og nedgangen kom når folk oppdaget at de hadde lånt mer enn de egentlig hadde råd til.

De finanspolitiske innstrammingene var ikke veldig omfattende. Ved behandlingen av revidert nasjonalbudsjett våren 1988 mente Høyre, Kristelig folkeparti og Senterpartiet i en merknad at ytterligere innstramminger var nødvendige for å få redusert inflasjonen og sikre balanse i utenriksøkonomien. Det både regjering og opposisjon undervurderte, var kraften i de atferdsendringene som kom når folk ble klar over at de hadde lånt for mye.

Mens privat forbruk steg med 15 prosent fra 1984 til 1986, så sank det med 4 prosent fra 1986 til 1989. Negativ sparing ble snudd til positiv sparing. Selvkorrigeringen ble undervurdert både av myndighetene og andre som laget prognoser. De modeller som ble brukt, fanget ikke opp atferdsendringene.

Reduksjoner i verdien av rentefradraget og varslene om det som skulle komme, påvirket kostnadene og atferden i kreditt- og boligmarkedet. Skattereformene medvirket til omslaget i boligmarkedet fra 1987–88 og nedgangen fram mot 1993. Det er sannsynlig at boblen ville sprukket og boligprisen blitt

25 000

31 1.4

15 000

10 000

5 000

0 1980 1981 1982 1983 1984 1985 1986 1987 1988 1989 1990 1991 1992 1993 Figur 1.6

«Boom and bust» for næringseiendommer, statistikk fra Oslo. Løpende priser Kilde: Finanstilsynet/OPAK

redusert også uten skattereform. Tidsforløpet for skattereformen bidro til at nedturen og boblesprekken i boligmarkedet ble nokså markert i 1989–92.

En må imidlertid ikke se bort fra at uten innstramming og varsel om skattereform i 1986–87 så ville veksten i kreditt og boligpriser fortsatt ennå en tid, slik at krisen kunne blitt enda større.

Bankene fikk en del tap på sine person- og boliglån, om lag en femtedel av totaltapene. De største tapene kom på lån til næringsvirksomhet, herunder næringsbygg, blant annet fordi folk reduserte kjøp av biler, TV og annet for å betjene sine boliglån. Boligmarkedet vendte fra oppgang til nedgang.

Markedet for næringseiendommer fulgte etter.

Renten før skatt kom etter hvert ned fordi en sent i 1992 løsnet på båndene til EU-valutaene. Skånland holdt statsministerens kontor direkte orientert om de vurderinger som ble gjort. Det startet med Sverige, som i november måtte sette opp rentene til 500 prosent for å holde den svenske kronen stabil i forhold til europeiske valutaer. 19. november 1992 ringte den svenske statsminister Carl Bildt til sin norske kollega for å orientere om at Sverige måtte slippe taket og la kronen flyte. Gro var på reise, og Bildt fikk snakke med meg. Det ble en samtale på en hel time. Vi kjente hverandre fra mange nordiske møter. Det virket som om Bildt trengte noen

Hvorfor økte kreditten så mye? – Liberalisering uten skattereform og mer fleksibel rentepolitikk

NOK per kvm.

20 000

32 BANKKRISEN 1991–1993

å snakke med. Han var sterkt engasjert i det europeiske samarbeidsprosjekt og oppriktig lei seg for det han fryktet nå ville skje. Dersom Sverige forlot det europeiske valutasamarbeid i november 1992, kunne det ta flere tiår før Sverige kom tilbake til samarbeidet. Så langt har han fått rett i det. Norges Bank forsvarte den norske kronen i november, men lot den, i samråd med regjeringen, flyte fra 10. desember.

10 8 6 4 2 0 -2 -4 1981 Figur 1.7

1983

1985

1987

1989

1991

1993

1995

Vekst i privat forbruk. Årlig volumendring i present Kilde: Smith-kommisjonen, figur 3.4, side 30

Det er grunn til å understreke at selv om banktapene for boliglån var begrensede, så var det titusener personer som fikk betydelige tap. Det ble ikke etablert et gjeldsordningssystem før en tid etterpå. De personlige tapene bidro til den alminnelige krisestemning ved inngangen til 1990-årene.

I motsetning til de vanligste boliglån i USA er personer i Norge selv ansvarlig for å betjene og tilbakebetale lån, uavhengig av hva som skjer med boligen lånene er knyttet til. Mange klarte ikke å betjene lånene. At stadig flere «måtte selge», forsterket nedgangen i boligmarkedet i 1990–1992. Mange ble sittende med en restgjeld de måtte betale for, også etter at boligen var solgt – en «ryggsekk av boliggjeld» som det ofte ble kalt.

1.5

35 30

50

25 40

20

30

15 10

20

5 10

0

0

-5 80

82

84

Antall stedlige tilsyn Figur 1.8

86

88

90

Utlånsvekst i prosent

Antall stedlige tilsyn (venstre akse) og utlånsvekst (høyre akse) Kilde: Smith-kommisjonen, figur 5.1, side 74

Liberalisering uten styrking av tilsyn og kapitalkrav

60

33 1.5

Liberalisering uten styrking av tilsyn og kapitalkrav Heller ikke tilsynsmyndighetene var forberedt på liberalisering. Bankinspeksjonen hadde etter bankkrisen på 1920-tallet og de første årene etter krigen betydelig kapasitet, kompetanse og inspeksjonsvirksomhet. Den lange perioden med kvantitative reguleringer og uten vesentlige bankproblemer svekket Bankinspeksjonens rolle. Etaten hadde vansker med å rekruttere erfarne og kompetente medarbeidere.

Etter initiativ fra Bankinspeksjonen, med støtte fra Norges Bank, foreslo Finansdepartementet i 1976 at Bankinspeksjonen skulle overføres til Norges Bank, jf. Ot.prp. nr. 58 (1975–76) «Om lov om overføring av Bankinspeksjonen til Norges Bank». Begrunnelsen var særlig å unngå dobbeltarbeid i administrasjon av kredittreguleringene og sikre god kompetanse. Som statssekretær for Per Kleppe var jeg enig i forslaget. Bankene og noen partier på Stortinget hadde motforestillinger. Da det ble kjent at lovgivning og tilsyn

34 BANKKRISEN 1991–1993

for forsikring skulle utredes, ble forslaget om overføring av Bankinspeksjonen ikke tatt til behandling i Stortinget.

Bankinspeksjonens stedlige tilsyn (inspeksjoner) i bankene sank fra 57 i 1980 til 8 i 1985. I 1986 ble Bankinspeksjonen (Meglerkontrollen inkorporert fra 1983) slått sammen med Forsikringsrådet til Kredittilsynet. Det tok tid før virksomheten ble organisert, og det ble tilsatt flere medarbeidere.

Finansdepartementet og media var mest opptatt av et verdipapirmarked, med mye uetisk atferd. Kredittilsynet hadde bare et par ordinære bankinspeksjoner i hvert av årene 1986 og 1987 – år med rekordsterk kredittvekst. Etter hvert økte antall tilsyn, til 22 i 1988 og 44 i 1989.

Det var uklare ansvarsforhold når det gjaldt overvåking av og varsling om mulige problemer i finansmarkedet. Bankinspeksjonen påpekte som nevnt risikoen ved liberaliseringen i 1983, men dette ble ikke et tema for Norges Bank eller Finansdepartementet. Verken Norges Bank, Bankinspeksjonen/Kredittilsynet eller Finansdepartementet hadde analyser eller verktøy for å identifisere og varsle om de risikoforhold som fulgte i kredittvekstens kjølvann. Ingen av de tre institusjoner kommenterte den løpende 12 000

10 000

8 000

6 000

4 000

2 000

0

1983

1984

1985

1986

Ansvarlig lånekapital Figur 1.9

1987

1988

1989

1990

1991

1992 1993

1994

1995

Egenkapital

Ansvarlig lånekapital og egenkapital i Kreditkassen Kilder: Smith-kommisjonen og Kredittilsynet

Bankenes tilpasning – Kreditkassen og DnC (Kort om tapsføring og Wiker-utvalget)

Bankene hadde lenge ventet på en oppmyking av reguleringene. De mislikte sin posisjon i klemme mellom køen av lånesøkere og begrensede rammer.

Med liberaliseringen av reguleringene så bankene og deres ledere fra 1984 muligheter for vekst, fortjeneste og en ny rolle i samfunnet.

Bøker skrevet av anerkjente historikere gir god innsikt i hva som skjedde i Kreditkassen og i DnC. Sverre Knutsen, Even Lange og Helge W. Nordvik skrev til Kreditkassens 150-års jubileum i 1998 boken «Mellom næringsliv og politikk – Kreditkassen i vekst og fall 1918–1998». 250 av de nær 500 sidene er viet forspillet og krisen som rammet banken i 1991–92. På side 468 finner en følgende konklusjon:

Bankenes tilpasning – Kreditkassen og DnC (Kort om tapsføring og Wiker-utvalget)

1.6

35 1.6

utvikling i boligmarkedet i sine publikasjoner. Det ble ikke foretatt undersøkelser av bankenes utlån til boliglån.

Krav til egenkapital for bankvirksomhet gjør at banken har evne til å bære risiko og eventuelle tap dersom det går galt. Dersom banken har vansker med å skaffe egenkapital, og det har de ofte, kan kravene også begrense utlånsveksten. Dessverre aksepterte Bankinspeksjonen og Finansdepartementet, og senere også Kredittilsynet, en utstrakt bruk av ansvarlige lån for å dekke det daværende kravet om 6,5 prosent ansvarlig kapital for forretningsbankene til. Etter press fra bankene og mønster fra England ble dette ytterligere liberalisert fra 1987, der halvparten av samlet ansvarlig kapital kunne være ansvarlig lån, halvparten av dette igjen kunne være tidsbegrenset.

De tre storbankenes ekspansjon ble ikke fulgt av noen reell økning av egenkapitalen, men av økte opptak av ansvarlige lån, jf. figur for Kreditkassen.

Da tapene meldte seg, var de ansvarlige lån verdiløse, uten evne til å absorbere tap. Ikke ved noen av kriseløsningene ble det gjort nedskrivinger av ansvarlige lån for å dekke tap og underskudd. En stor del av de større bankers ansvarlige lån var tatt opp i utlandet. Myndighetene var (med rette!) redde for at nedskrivinger av enkelte ansvarlige lån ville ha alvorlige smittevirkninger for andre bankers evne til å finansiere virksomheten med lån fra utlandet.

36

Selv om den økonomiske politikken på 1980-tallet med kredittekspansjonen og den etterfølgende penge- og finanspolitiske tilstramming etter 1986 utvilsomt gjorde utfordringen mye større enn den ellers ville vært, må derfor hovedansvaret for bankens misere i siste instans plasseres hos banken selv.

BANKKRISEN 1991–1993

Det startet med den strategi Tor Moursund som ny administrerende direktør og Sverre W. Rostoft som ny viseadministrerende direktør utformet tidlig på 1980-tallet. Målet ble formulert slik: «Bankens strategiske mål er sterkere vekst enn andre banker». Kreditkassen var den av de større bankene som kom best gjennom bankkrisen på 1920-tallet, men var blitt forbigått etter hvert av Den norske Creditbank og Bergen Privatbank. Banken hadde gjennom etterkrigstiden forsiktige ledere som la vekt på en oversiktlig virksomhet konsentrert om Oslo-området og lån til større, solide bedrifter. I den nye strategien fra Moursund og Rostoft skulle det også satses på mellomstore bedrifter og personmarkedet.

Kreditkassen tok i 1980 over Andresens bank, den fjerde største forretningsbanken, som hadde lite kapital i forhold til store og lite lønnsomme skipsfartsengasjementer. Overtakelsen var delvis begrunnet med å unngå at DnC fikk overta Andresens bank og derved økte sitt forsprang som Norges største bank. Etter hvert tok Kreditkassen også over Fiskernes Bank (1985), den konkursrammede Sunnmørsbanken (1990) og den tapsrammede Sørlandsbanken (1990). Kreditkassen ble Norges største bank – landsomfattende, med store utfordringer i sine engasjementer og uten at de interne kontrollsystemene var tilpasset den store bredden i virksomheten. Ledelsen brukte mye tid på spørsmål om å lage finanskonsern med et forsikringsselskap og en mulig overtakelse av Realkreditt, landets største kredittforetak.

Kreditkassen var den banken som ekspanderte sterkest etter frisleppet i 1984. Fra og med 1984 til og med 1987 var utlånsveksten på 37 prosent per år. Snittet for alle banker var 27 prosent. Strategiplanen ble oppfylt. Det var krevende å skaffe midler til alle utlånene. Marginer og inntjening var svake. I 1987 melder de første store tapene seg, mest på lån til næringslivet.

For å oppfylle kapitalkravene ble det fylt på med ansvarlige lån.

I 1988 og 1989 gikk det noe bedre, og Kreditkassen forberedte og gjennomførte en stor aksjeemisjon. Kreditkassen ble i 1989 kåret til årets beste bank av bladet Økonomisk Rapport. Samme blad kåret i 1990 Moursund til Årets leder for året 1989. På slutten av 1989 ble Moursund styreleder, og Rostoft konsernsjef. Konsernet ble internt organisert som tre enkeltbanker

37 1.6 Bankenes tilpasning – Kreditkassen og DnC (Kort om tapsføring og Wiker-utvalget)

med hver sin administrerende direktør. Det ble utnevnt 11 nye viseadministrerende direktører. Hensikten var at de fire topplederne skulle konsentrere seg om strategiske spørsmål.

Mens resultatene for første tertial 1990 virket rimelig bra, ga annet tertial store tap og underskudd. For hele året ble det tap på nær to milliarder kroner.

I november 1990 foretok Kredittilsynet inspeksjon i banken, og i brev av 4. januar 1991 ga tilsynet uttrykk for at det er lite sannsynlig at tapene for 1991 kan komme tilbake til 1989-nivået. Tilsynet ba om tiltak for å sikre en egenkapital på 6,5 prosent. Tilsynets informasjon og vurderinger gikk videre til Finansdepartementet. Et dårlig resultat for første kvartal 1991 førte til at Moursund trakk seg som styreleder. Inn kom Per Ditlef Simonsen, som fant at banken var preget av dårlig oversikt og stadig flere negative nyheter. Han hadde ikke tillit til at Rostoft kunne rydde opp og satte inn Borger Lenth som ny konsernsjef i august. 14. oktober kom børsvarslet om aksjenedskriving. I løpet av høsten blir banken 100 prosent statseid gjennom Banksikringsfondet.

Per Ditlef Simonsen hadde næringserfaring som skipsreder og var forsvarsminister for Høyre i Borten-regjeringen. Borger Lenth var en erfaren bankmann (DnC) med erfaring også fra lederstillinger i offentlig forvaltning, bl.a. som leder av NORAD og Eksportfinans.

Endelig regnskap for 1991 viste tap på over syv milliarder kroner. For perioden fra og med 1987 til 1992 ble det kostnadsført tap og tapsavsetninger på over 14 milliarder kroner. De største tapene kom innen finansiering og eiendomsdrift, mens tap på person- og boliglån svarte til 13–15 prosent av samlede tap. Også innen fiskeriene var det tap. Filialen i Seattle tapte nær halvparten av de vel to milliarder kroner den hadde lånt ut til fiske bl.a. etter pollock, og ble senere avviklet. Noen måneder etter at jeg ble tilsynsdirektør, besøkte jeg filialen. Det var en sørgelig historie, der norske bankfolk trodde de var verdensmestere i fiskerifinansiering også i fremmede farvann.

Forfatterne av boken om Kreditkassen mente at Kredittilsynets forskrifter om tapsføring fra 1987 hadde liten virkning for bankens samlede tap. At det måtte gjøres avsetninger for forventede tap, påvirket timingen, men ikke totalbeløpet. Selv med den sterke oppgangen i eiendomsverdier fra og med 1993 begrenset tilbakeføringene av tapsavsetninger seg til vel to milliarder kroner – det var mindre enn en femtedel av de samlede tap- og tapsavsetninger.

Einar Lies bok «Den norske Creditbank 1982–1990 – en storbank i vekst og krise» (Universitetsforlaget 1998) gir et bilde av at DnC i fusjonen med

38 BANKKRISEN 1991–1993

Bergen Bank høsten 1989 (til Den norske Bank – DnB) framsto som «den svake part». I 1987–88 var det avdekket store tap, og det var satt i gang en prosess med nedlegginger av filialer og oppsigelser. Bergen Bank fikk posisjonene som styreleder og konsernsjef, og forretningsadressen for DnB skulle være Bergen.

Tidlig på 1980-tallet rådet optimismen i DnC med stor vekt på ekspansjon i utlandet, både for å støtte norsk næringsliv og for å posisjonere seg for en rolle i den mulige kapitaleksport Norge ville få på grunn av oljevirksomheten. DnCs forvaltningskapital i utenlandske datterselskaper og filialer vokste fra 4 milliarder kroner i 1975, 10 milliarder i 1980 til 43 milliarder i 1986. Utlån i valuta økte sterkt også i forkant av dereguleringen i 1984.

Shipping var en viktig del av ekspansjonen, men etter hvert gikk banken også tungt inn i ulike typer lokal nærings- og eiendomsvirksomhet. Bankvirksomhet ble kjøpt både i London, New York og Det fjerne østen. Etter hvert skulle tapene prosentvis vise seg å bli vesentlig større i utlandet enn i Norge.

Einar Lie beskriver utenlandskontorenes ekspansjon på områder der de manglet bankfaglig kompetanse. Luxembourg-kontoret tapte 800 millioner kroner på å finansiere tyske stålhandlere, blant annet fordi det manglet kontroll med dokumentene. Avdelingen i Gøteborg, «DnC–Sverige», ble opprettet i 1986, ekspanderte med dårlig kontroll og økende tap og ble så raskt avviklet og solgt i 1990, etter tap på 250 millioner kroner. Tapene ville blitt enda større om ikke avdelingen var blitt solgt før nedturen i det svenske eiendomsmarkedet. Avdelingene i London og New York var de største.

Utover på 1980-tallet gikk avdelingene tungt inn i lokal virksomhet, særlig eiendom. I London kom andelen forretninger knyttet til Skandinavia i 1989 under 10 prosent. Samlet kom DnCs tap i New York og London opp i to og en halv milliarder kroner.

Smith-kommisjonen gikk også gjennom utenlandstapene og fant at for DnC og Bergen Bank under ett kom disse opp i 4 ½ milliarder kroner for årene 1988–1993. Kommisjonen mente at uten tapene på utenlandsengasjementene ville det sammenslåtte DnB hatt vesentlige større muligheter til å mestre tapene innenlands, og hatt en større andel av egenkapitalen i behold.

Lie nevner en episode fra 1986: 95 år gamle Rolf Stranger bemerket på generalforsamlingen at veksten liknet litt for mye på 1920-årene – men ingen andre stilte slike spørsmål!

Også i Norge hadde DnC sterk ekspansjon, etter at myndighetene liberaliserte adgangen til å opprette filialer. Mange distriktskontorer og filialer ble opprettet med vekt på unge og ekspansive ledere. Som eksempel

Den tredje storbanken som ble tatt av krisen, Fokus Bank, var resultat av fusjon i 1987 mellom Buskerudbanken, Bøndernes Bank, Forretningsbanken og Vestlandsbanken. De fire bankene hadde sterk vekst, som fortsatte i 1987 da utlånene til sammen vokste med 26,3 prosent. Allerede ved inspeksjon i 1988 avdekket Kredittilsynet betydelige problemer. Banken måtte ta tap og starte en slankeprosess. Men så gikk det litt bedre. Banken fusjonerte i 1990 inn Tromsbanken og vedtok fusjon med den kriserammede Rogalandsbanken. Denne fusjonen kom formelt i kraft i februar 1991. Høsten 1990 avdekket en ny og grundig inspeksjon nye problemer, særlig med tap på næringslån, bl.a. til pelsdyroppdrett. Tilsynet sier i brev desember 1990 at banken ikke vil oppfylle kapitalkravene ved årsskiftet. Også denne

Bankenes tilpasning – Kreditkassen og DnC (Kort om tapsføring og Wiker-utvalget)

Politikken var utvilsom meget uheldig og det er heller ingen tvil om at den bidro til at tapene ble så høye som de ble. Men alt i alt er det vel så riktig å si at politikken bidro til å forsterke en tapssituasjon som var generert av banken selv, enn å si at bankens strategi bidro til å forsterke virkningene av en krise skapt av myndighetene.

39 1.6

opprettet DnC nytt kontor i Kristiansund i 1983 med eksplosiv utlånsvekst.

Det var lån til nystartede bedrifter, og en overtok mer enn gjerne kunder som viste seg å ha svak betalingsevne fra andre banker. Utlånene vokste fra 100 millioner i 1983 til 946 millioner i 1986. Løddesøl og Axel Damman, som ledet regionnettet internt, trakk ofte fram Kristiansund-kontoret som et eksempel for andre. Etter hvert måtte nærmere halvparten av utlånene avskrives som tapt og bemanningen reduseres fra 40 i 1987 til 15 i 1989.

Også ellers økte tapene, noe som fikk DnC til å bremse veksten noe og bli forbigått av Kredittkassen som Norges største bank.

Revisjonssjef Knut Løken skrev et stort antall kritiske rapporter om svakt bankhåndverk i ulike deler av DnC, men ledelsen var ofte mer opptatt av fortsatt ekspansjon enn av å ta hensyn til kritiske merknader. Rapportene ble ikke behandlet i bankens styre.

Milliardtap kom også i verdipapirhandel knyttet til fondsmegler Philip Hecker, som hadde drevet stort og dristig. Kredittilsynets gransking viste at ingen av bankens ledere hadde kontroll med hans virksomhet. Det førte til avgang for konsernsjef Leif Terje Løddesøl. Antall ansatte ble etter hvert redusert med over en fjerdedel av de som var ansatt høsten 1988.

I en avsluttende vurdering skriver Einar Lie (side 260):

BANKKRISEN 1991–1993

10 9 8 7 6 Prosent

40

informasjon inngikk i det som skapte behovet for Statens Banksikringsfond.

Internt i banken førte nye tapsanslag til at konsernsjefen ble skiftet i april 1991. Stadig nye tap ble avdekket, og mot slutten av 1991 måtte aksjekapitalen skrives ned til null og SBF sette inn ny kapital.

5 4 3 2 1 0 -1 1987

1992

1997

Næringsmarked Figur 1.10

2002

2007

2012

Personmarked

Tap på utlån i prosent av utlån Kilde: Finanstilsynet

Et hovedtema i debatten etter bankkrisen var hvorvidt rundskriv og forskrifter Kredittilsynet kom med i 1987 for tapsføring av lån, i seg selv utløste eller forsterket tapene i bankene – og at dette førte til at aksjekapitalen gikk tapt eller måtte nedskrives i de tre store forretningsbankene. Slike påstander var en viktig del av begrunnelsen for at Stortinget i mai 1997 oppnevnte en egen granskingskommisjon under ledelse av professor Eivind Smith ved Juridisk fakultet ved Universitetet i Oslo.

Granskingskommisjonen gikk grundig gjennom historien bak tapsregelverket. Krav til god regnskapsskikk medførte i utgangspunktet et forsiktighetsprinsipp der tap og forventninger om tap skal kostnadsføres. Kredittilsynet kom med retningslinjer tidlig i 1987 og fastsatte en egen forskrift

41 1.6 Bankenes tilpasning – Kreditkassen og DnC (Kort om tapsføring og Wiker-utvalget)

i november samme år. Før fastsettelsen var det en høringsrunde der de to bankforeningene ikke antok at forskriftene ville medføre noen forverring av bankenes regnskapsmessige stilling. Kredittilsynet for egen del la til grunn at endringene kunne påvirke tidsforløpet for avsetningene, men ikke selve nivået for de regnskapsmessige tapsavsetninger.

Kommisjonen ga en klar avvisning av påstandene om at de store tapene skyldtes endringer i regelverk. Den fant at de nye begreper for tapsavsetninger reelt sett var en videreføring av tidligere normer og i samsvar med god internasjonal regnskapsskikk. Bare en mindre del av tapsavsetningene kunne tilbakeføres til balansen, selv om eiendomsmarkedet gikk betydelig opp i etterkant av krisen.

Etter samråd med Finansdepartementet nedsatte Kredittilsynet allerede i 1990 et eget utvalg ledet av sorenskriver Håkon Wiker for å undersøke om det forelå mistanker om straffbare forhold i finansinstitusjoner med betydelige tap. Utvalget undersøkte i alt 11 finansinstitusjoner. Det ble påpekt mulige straff bare forhold knyttet til mangelfull føring av tap. Syv av rapportene ble oversendt Økokrim for nærmere oppfølging, uten at det førte til annet enn at én direktør og ett styremedlem ble ilagt mindre forelegg. Det ble reist kritikk om at granskingen hadde dratt ut i tid, slik at enkelte forhold ble vurdert som gamle når mulige tiltaler skulle vurderes. I etterkant styrket Kredittilsynet derfor sin egen granskingskapasitet.

Det er et hovedinntrykk, både fra Wiker-utvalgets arbeid og på annen måte, at bankenes tap ikke var forbundet med kriminell virksomhet fra bankledernes side. Det lå ikke personlig fortjeneste eller kriminelle forsett som viktige drivkrefter for banklederne – men mange av dem hadde åpenbart et ønske om at den banken de ledet skulle vokse.

De private bankene, eiere og ledere, må ta et betydelig ansvar for at det gikk galt. Liberaliseringen ble benyttet til uforsvarlig ekspansjon uten å bli fulgt av nødvendig kredittvurdering og kontroll. I en del andre land fikk nok bankene mer tid til å forberede overgang fra et regulert til et fritt marked.

Det dårlige kredittarbeidet framstår i ettertid som en blanding av manglende faglig grunnlag for kredittvurderinger og «operasjonell risiko», der bankene manglet kompetente kontrollordninger og holdninger for å følge opp risiko i ulike deler av bankene. Som eksempel forklarte Kreditkassens revisor til Wiker-utvalget (jf. utvalgets rapport om Kreditkassen) at bankledelsen hadde gitt klare signaler om at den ikke ville høre dårlige nyheter fra kontorsjefer og saksbehandlere. Det var en åpenbar mangel på operasjonell kontroll.

1.7 42

Hva kostet krisen?

BANKKRISEN 1991–1993

Produksjon og sysselsetting hadde et klart «boom and bust»-mønster i årene omkring krisen. I 1985 vokste BNP for Fastlands-Norge med om lag 5 prosent. Så kom to «normalår» med vekst om lag 2 ½ prosent i 1986 og 1987.

Deretter kom reaksjonen: I 1988 og 1990 var det nullvekst, mens BNP i 1989 gikk ned med 0,7 prosent. For 1991 var det igjen moderat vekst på 1,6 prosent og så et par år med normal vekst på 2 ½ prosent før veksten ble sterkere.

Sysselsettingen målt i årsverk lå stille på 1,7 millioner de tre årene 1981–1983, og fikk en liten vekst i 1984. Deretter eksploderte det: Sysselsettingen vokste med 150 000 årsverk i de tre årene fra 1984 til 1987, hvoretter den sank med over 100 000 årsverk fra 1987 til 1992. Den registrerte arbeidsledigheten passerte i 1992 5 prosent. Fra 1993 gikk det så oppover med sysselsettingen og nedover med arbeidsledigheten. Etter sterk kredittvekst til og med 1987 var det svak vekst i 1988 og reell, men moderat nedgang i kreditten i 1990–92.

Den økonomiske utvikling må forklares med at privat sektor brukte penger den ikke hadde (lånefinansiert forbruk og investeringer) og så strammet kraftig inn når den oppdaget at lånene var blitt store og kostet mer enn før.

Det var en kredittboble som vokste og sprakk. Det var det økonomiske tilbakeslaget etter boom-årene som utløste bankkrisen. Det var ikke bankkrisen som førte til økonomisk tilbakeslag (slik vi senere så det under den internasjonale finanskrisen). Bankkrisen bidro til å forsterke og forlenge tilbakeslaget. Bankene hadde et klart medansvar for boomen i boliger, eiendom og økonomi. Flere banker ville fått problemer uansett økonomisk utvikling, men færre banker ville vært rammet og problemene vært mindre uten boblesprekken. Gode og raske kriseløsninger gjorde at bankene kunne opprettholde virksomhet og kredittilgang. Det oppsto aldri panikk eller tillitssvikt blant bankenes innskytere. Tiltakene forkortet og begrenset tilbakeslaget og la grunnlaget for ny vekst.

Den økonomiske veksten var over det normale i forkant av krisen og tok seg godt opp i etterkant. Derfor er det vanskelig å lage gode anslag på «nettokostnadene» ved bankkrisen i form av høy ledighet og tapt vekst. I boken «Finansielle kriser og resesjoner» (s. 207) har Jens Henrik Larsen anslått et potensielt produksjonstap på 10 prosent fra 1989 til 1996, men ettersom en kan anføre at total produksjon var høyere enn potensiell produksjon i årene 1985–1988, finner han et nettotap på 3 prosent av potensiell produksjon.

I stor grad ble bankenes evne til å yte kreditt opprettholdt. Med unntak for 1991 var det vekst i bankenes nominelle utlån til publikum i alle år.

Oppsummering – hovedårsakene til bankkrisen

Skånlands tredeling fra 1989 gir et greit utgangspunkt for å summere opp: • Bad banking: De bankene som gikk under, var preget av sterk utlånsvekst, dårlige kredittvurderinger, manglende internkontroll og svak egenkapital. Langt på vei falt de for egne grep. Banker som vokste mindre og hadde mer egenkapital, klarte seg.

• Bad policy: Dereguleringen av kreditten uten skattereformer, som kunne fått rentene til å bremse utlånsveksten, doblet bankenes utlån fra 1983 til 1987. Det skapte klare bobler i bolig- og eiendomsmarkedene. Når personer og bedrifter ikke betjente lånene og eiendomsprisene falt, tapte bankene mye.

• Bad luck: Fallet i oljeprisene i 1986, som krevde økonomiske innstramminger av hensyn til utenriksbalansen, var Skånlands bad luck I. Han kom senere (1996) til at krisen kunne blitt enda større om etterspørselen hadde fått vokse videre i 1986–87. «Murens fall» og økte renter i Tyskland og Europa ble et bad luck II. Norske renter forble høye også etter at bedre balanse i norsk økonomi hadde lagt grunnlag for lavere renter.

Oppsummering – hovedårsakene til bankkrisen

1.8

43 1.8

Harald Moen har i et appendiks til «The Norwegian Banking Crisis» (Norges Bank 2004) gjort to beregninger av de statlige kostnadene ved bankkrisen. Beregningene er foretatt for to ulike år. Ved utgangen av 2001 hadde staten i sum fått tilbake alle krisemilliardene, med en positiv, om ikke veldig høy, avkastning. Dersom det gjøres tilsvarende beregninger allerede i 1995, viser de et netto negativt resultat. Det er kanskje disse som er mest relevante. Usikkerheten gjorde at staten de første årene ikke kunne vite om den fikk pengene tilbake. Hensikten med kriseløsningene var ikke å tjene penger for staten, men å begrense de samfunnsmessige tapene. Etter hvert var det økte verdier for aksjene staten hadde, som bidro mye til positive resultater. Dersom en hadde fulgt rådene til private aktører som ønsket raskest mulige salg, ville det neppe blitt positive resultater i slike beregninger.

Det var tap for private aksjonærer i bankene, men de må sees i sammenheng med at aksjonærene ikke hadde sørget for styrer og ledelse som sikret forsvarlig bankdrift. Utgiftene til statlige redningsaksjoner ble i Norge brutto anslått til 2 prosent av BNP, mot 3,6 prosent i Sverige og 9 prosent i Finland.

44 BANKKRISEN 1991–1993

Det er i ettertid åpenbart at norske finanspolitiske myndigheter ikke helt forsto at bobler var under utvikling i bolig- og eiendomsmarkedene. Det er en generell erfaring internasjonalt at en ikke oppdager en boble før etterpå. Men lite ble gjort for å se om en boble var underveis. Bolig prisene ble ikke fulgt, hverken på vei opp eller den første tiden, på vei ned. Det er ikke tilfeldig at noen av oss som var i Finansdepartementet disse årene (som Svein Gjedrem, Morten Baltzersen, den gang ung konsulent, og meg selv), senere har fulgt boligprisene med argusøyne for å finne tegn til en oppgang som senere kan snu til nedgang. Det er de sterke oppganger som føder nye kriser!

For en generell drøfting av bobler og kriser anbefales boken «Krakk og kriser i historisk perspektiv» av Ola H. Grytten og Arngrim Hunnes.

Hverken Finansdepartementet eller Norges Bank hadde et godt bilde av den risiko som frislippet av kreditt i 1984–85 bygde opp. Prognoser og politikk var påvirket av kryssløpsmodeller som ikke fanget opp det som skjedde i finansmarkedene. Nasjonalbudsjettene for 1985 og 1986 (fra oktober 1984 og oktober 1985) anslo samlet vekst i privat konsum for de to årene til om lag 6 prosent. Den faktiske vekst ble på 15 prosent. I forhold til det langtidsprogrammet som regjeringen Willoch la fram våren 1985, ble forventet nivå for privat forbruk i 1989 passert i 1985 og var 5 prosent større i 1986 enn planlagt for 1989.

På den annen side undervurderte nasjonalbudsjettene for 1987–89 under Brundtland-regjeringen korreksjonene nedover, etter hvert som husholdningene oppdaget at de hadde lånt for mye. Privat forbruk sank med om lag 4 prosent, for de tre årene under ett, mens nasjonalbudsjettene for de tre årene regnet med en vekst på et par prosent. Smith-kommisjonen fant i sin rapport at mangelen på overvåking av det finansielle systemet som helhet i større grad var et ansvar som hvilte på Finansdepartementet og Norges Bank enn på Kredittilsynet.

Nasjonalbudsjettene vurderte den sterke kredittveksten først og fremst som et makroøkonomisk problem, som skapte underskudd i utenriksøkonomi og press på priser og lønninger. Hverken nasjonalbudsjettene eller dokumenter som den gang ble utarbeidet av Norges Bank eller Kredittilsynet, analyserte forhold som kunne påvirke risikoen for banksystemet som sådant.

I et større og lengre perspektiv er det mulig at nettovirkningene av bankkrisen for den økonomiske veksten ble begrenset. Norge har i perioden

45 1.8 Oppsummering – hovedårsakene til bankkrisen

etter krisen hatt markert større vekst enn andre OECD-land, også når vi ser bort fra oljen. Flere av de forhold som bidro til krisen, er viktige årsaker til at vi fikk den perioden med «gylden vekst» som fulgte.

Skattereformen med lavere satser og mindre fradrag bidro til krisens omfang og forløp. Men uten varsel om endret skattesystem kunne utlånsveksten fortsatt og krisen blitt enda større. Skattereformen er samtidig en av de viktigste strukturreformene de siste tiårene. Det gamle bedriftsskattesystemet med 50 prosent skatt på overskudd låste inn kapitalen i enkeltbedrifter og bidro til gjeldsopptak og svak soliditet. 1992-reformen med 28 prosent overskuddsskatt ga et viktig bidrag til økt kapitalmobilitet mellom bedrifter og til den økte produktiviteten og veksten i årene som fulgte. Det ble mer lønnsomt å spare, og rentene kunne brukes som verktøy i pengepolitikken.

Fastkurspolitikken og tiltakene for å få ned pris- og lønnsveksten var nødvendig for å knekke inflasjonstendensene fra 1970- og 1980-årene, gi stabilitet og etter hvert en pengepolitikk basert på inflasjonsmål. De skapte det investeringsklima og den sterke økonomiske veksten som fikk prege mye av tiden etter 1993. Krisen bidro til samarbeid og forståelse, med nøkterne lønnsoppgjør og større omstillingsvilje. På kort sikt kan fastkurs og tiltak ha bidratt til nedturen, men det er også godt mulig at boblen og krisen kunne blitt større uten bremsetiltakene i 1986–1987.

Omfanget av den norske bankkrisen kunne vært begrenset gjennom bedre tilsyn og strengere kapitalkrav, slik at bankene selv kunne ha tålt risiko og en større del av tapene. Med boblenes omfang i bolig- og eiendomsmarkedet og de alvorlige mangler i store bankers kreditt- og risikohåndtering ville vi antagelig likevel fått en krise, men av mindre omfang.

Krisehåndteringen i 1991–1993 var det bred enighet om. Finansdepartementet var i førersetet, med støtte fra SMK og samarbeid med Norges Bank og Kredittilsynet. Løsningene var effektive og la grunnlag for ny vekst.

Internasjonalt framheves den ofte som eksempel: Innskytere og samfunn ble skjermet. Aksjonærene var medansvarlige for risikofylt bankdrift og måtte tåle tap av aksjeverdier. Dette er viktig for å unngå «moral hazard», der bankeiere og ledere tar stor risiko fordi de regner med å bli reddet av staten. Bankene lærte mer av å håndtere dårlige engasjementer selv enn ved å overlate dem til en separat statlig «bad bank», som dessuten kunne medført skjult statsstøtte.

1.9 46

Noen viktige lærdommer fra bankkrisen

BANKKRISEN 1991–1993

Den svenske forskeren Lars Jonung har i artikler og bøker om bankkrisene i Norden (bl.a. «The great financial crisis in Finland and Sweden» 2009) kalt «The dangers of financial ignorance» den viktigste lærdom fra krisen.

Fravær av forskning og utredninger om finansielle markeder bidro til at forskningsmiljøer og offentlige institusjoner ikke hadde kunnskaper for å vurdere konsekvenser av deregulering. Den lange reguleringsperioden bidro til kunnskapstørken og mangelen på fantasi.

Lærdommene kom dels i generell økonomisk politikk og dels i reguleringer og tilsyn: 1. Pengepolitikken ble modernisert. Politisk ledelse i Finansdepartementet tok initiativ til en bred gjennomgang av penge- og kredittpolitikken under ledelse av Per Kleppe. «Penger og kreditt i en omstillingstid» (NOU 1989:1) ga et tverrpolitisk farvel til alle de gamle kreditt- og rentereguleringene og aksept for bruk av renten i styringen. I den økonomiske politikk ble det lagt vekt på stabilitet, å unngå valutanedskrivinger og høy pris- og lønnsvekst.

2. Det ble skapt forståelse for at det er vanskelig med «finstyring» av økonomien og for at det er viktig å ha budsjettmessig handlefrihet. Krisen bidro til større forsiktighet og det som senere ble utformet som handlingsregelen for «Oljefondet».

3. Kapitalkravene ble strengere. Ansvarlige lån viste seg verdiløse under krisen. På 1990-tallet gjennomførte Kredittilsynet en særnorsk skjerping av kapitalkravene. Bankene kunne ikke bruke ansvarlige lån uten å ha minst 7 prosent kjernekapital.

4. Tilsynet ble styrket. Antall ansatte økte fra 71 i 1986 via 99 i 1992, 139 i 1998 til 265 i 2010. Antall med bransjeerfaring (5 år eller mer) økte fra 8 i 1986, 29 i 98 og til 65 i 2010. Antall stedlige tilsyn økte fra 2–3 i 1986–87 til 25–30 i 1989–91, og videre til 40–50 senere. Det ble rekordmange 70 tilsyn i 2010.

5. Mikro og makro henger sammen. Kredittilsynet iverksatte fra 1994 et eget makroøkonomisk overvåkingsprogram, for å avdekke risiko som truet stabiliteten. Utlån til næringseiendom og boliger ble regelmessig undersøkt av tilsynet. Gjennom temainspeksjoner ble porteføljekvalitet og kredittpraksis fulgt nøye. Fra 2010 er det gitt egne retningslinjer for forsvarlig boliglånspraksis.

47 1.9 Noen viktige lærdommer fra bankkrisen

6. Bedre kredittpraksis og internkontroll. Bankene lærte av egne feil og iverksatte tiltak, understøttet av en veileder om «god kredittpraksis» som ble utgitt og forskrifter med krav til internkontroll og internrevisjon fra Kredittilsynet. I tilsynsarbeidet sto oppfølging av kredittpraksis og internkontroll sentralt.

7. Konsolidering og helhetsregulering. Lov om finansieringsvirksomhet av 10. juni 1988 førte til at all finansvirksomhet i Norge ble underlagt regulering og kapitalkrav. Det ble stilt krav til konsolidering av dattervirksomhet og av store eierandeler, som ble fulgt opp med forskrifter.

Vi fikk strenge reguleringer av store engasjementer. Det var en grundig tilsynsmessig oppfølging av alle disse kravene.

8. En moderne banksikringslov. I forhold til andre land fikk vi en moderne sikringslov med regler for varsling, avvikling og administrasjon av banker og oppbygging av fond som gjorde innskuddsgarantien, 2 millioner kroner, troverdig. Norge var det eneste OECD-land som ikke trengte forbedre innskuddsgarantien under finanskrisen fra 2008.

9. Samarbeidet mellom Norges Bank og Kredittilsynet/Finanstilsynet ble bygd ut og systematisert, med månedlige møter på avdelingsnivå og kvartalsmøter på ledernivå. Samarbeidet mellom Finansdepartementet, Norges Bank og Kredittilsynet ble etter oppfordring fra IMF fra 2006 utbygd til faste trepartsmøter.

Europa preges fortsatt av stagnasjon og masse­ arbeidsledighet etter den internasjonale finanskrisen.

Læring fra kriser tar for seg hvordan lærdommene fra den norske bankkrisen i 1991–1993 bidro til at Norge kom bedre fra den internasjonale krisen enn andre land. Bankene hadde forbedret sin kredittpraksis og var mer solide.

Myndighetenes overvåking og virkemidler fungerte godt.

Det er gått 25 år siden den norske bankkrisen. Det er viktig å ta vare på lærdommene. Nye forstyrrelser i internasjonal økonomi og finansmarked kan lett ramme norske banker og Norge. Høye boligpriser og stor husholdningsgjeld gir risiko også for en hjemmelaget krise.

ISBN 978-82-450-2126-4

,!7II2E5-acbcge!

Læring fra kriser

Boken forteller i tillegg om utviklingen av Kredittilsynet etter en vanskelig start i 1986. Det var utfordringer også i forsikring og på verdipapirmarkedet. Med et bredt ansvar for finansmarkedet ble det skifte av navn til Finanstilsynet i 2009. Solide og ansvarlige banker og et velfungerende finansmarked er viktige for økonomi og samfunn. Et sterkt og aktivt finanstilsyn er et sentralt virkemiddel i denne sammenheng.

Bjørn Skogstad Aamo

Illustrasjonen på forsiden viser situasjonen utenfor den britiske banken Northern Rock. 13. september 2007 måtte den hente akuttlån hos den britiske nasjonalbanken, Bank of England. Det utbrøt panikk blant bankens kunder, og da bankfilialene åpnet dagen etter, dannet det seg lange køer av kunder som ville ta ut sparepengene sine.

Bjørn Skogstad aamo

Læring fra

kriser

Bjørn Skogstad Aamo (cand.oecon.) var fra 1993 til 2011 direktør for Kredittilsynet, som i 2009 skiftet navn til Finanstilsynet. Han var statssekretær i Finansdepartementet i periodene 1973–1979 og 1986–1989 og stabsleder ved Statsministerens kontor i årene 1990–1993.

Skogstad Aamo har også hatt lederstillinger i EFTA og i Distriktenes Utbyggingsfond og vært professor II ved Universitetet i Agder.

Fra 2011 til 2016 hadde han oppgaver i Finansdepartementet blant annet som president for Financial Action Task Force og i sekretariatet for Produktivitetskommisjonen.